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Amendements  sur le projet ou la proposition


N
° 2553

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 février 2015.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES,
DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE
DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (n° 2529), ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE,
portant nouvelle organisation territoriale de la République,

PAR M. Olivier DUSSOPT

Député

——

TOME 1

Voir les numéros :

Sénat : 636 (2013-2014), 140, 150, 154, 157, 174, 175, 184 et T.A. 54 (2014-2015).

Assemblée nationale : 2542, 2544, 2545, 2546 et 2549.

SOMMAIRE

___

Pages

PRINCIPAUX APPORTS DE LA COMMISSION 19

INTRODUCTION 25

I. DES RÉGIONS RENFORCÉES ET DOTÉES D’UN NOUVEAU RÔLE STRATÉGIQUE 27

A. DE NOUVEAUX INSTRUMENTS POUR L’ACTION RÉGIONALE 27

1. La création d’instruments juridiques par le projet de loi initial pour l’exercice des missions spécifiques de la région 27

a. La suppression de la clause de compétence générale des régions 27

b. La création du schéma régional de développement économique, de l’innovation et de l’internationalisation 27

c. Le recours à un schéma régional de développement touristique 28

d. La définition d’un plan régional de prévention et de gestion des déchets 29

e. L’institution du schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire 29

2. Des dispositions bien accueillies par le Sénat 30

a. Un encadrement du processus d’élaboration des schémas 30

b. Un renforcement du pouvoir régional dans le domaine économique 31

c. Une décentralisation du service public de l’emploi 31

d. Des dispositions additionnelles répondant à des problématiques spécifiques 31

3. Un texte amélioré par la commission des Lois de l’Assemblée nationale 32

a. Des dispositions approuvées presque sans changement 32

b. Des articles additionnels sénatoriaux jugés inopportuns 33

c. Un retour mesuré aux dispositions initiales du projet de loi 33

d. Une expérimentation de la décentralisation du service public de l’emploi 34

e. Deux nouvelles compétences reconnues à la région 34

B. D’IMPORTANTS TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX RÉGIONS 34

1. Les transferts de compétences prévus dans la version initiale du projet de loi 35

2. Des transferts de compétences en grande partie supprimés au Sénat 35

3. La position de votre commission des Lois : le rétablissement de la plupart des dispositions supprimées au Sénat et l’ajout de nouveaux transferts de compétences aux régions 36

II. DES INTERCOMMUNALITÉS RENFORCÉES DANS LEUR DIMENSION ET LEURS COMPÉTENCES 37

A. LA PHILOSOPHIE DU PROJET DE LOI INITIAL : UNE RÉVISION DE LA CARTE INTERCOMMUNALE POUR DES EPCI MOINS NOMBREUX ET PLUS À MÊME D’EXERCER DES COMPÉTENCES RENFORCÉES 37

1. Le relèvement du seuil démographique des EPCI pour correspondre aux bassins de vie 37

a. La nécessité de renforcer la taille des EPCI à fiscalité propre 38

b. Une refonte de la carte intercommunale s’appuyant sur les élus locaux 39

c. Le rétablissement du dispositif de rattachement d’office des communes isolées 40

2. Une intégration renforcée des communautés de communes et des communautés d’agglomération 40

a. Un moindre recours à l’intérêt communautaire pour la définition des compétences des communautés de communes 40

b. L’élargissement des compétences des communautés d’agglomération 41

3. Des compléments au régime de transfert des services et des personnels 41

4. De nouvelles compétences en matière d’accessibilité aux services publics 42

B. LES CHOIX OPÉRÉS PAR LE SÉNAT : UNE RÉVISION DE LA CARTE INTERCOMMUNALE À CRITÈRES INCHANGÉS ET À CALENDRIER DIFFÉRÉ 42

1. Une révision de la carte intercommunale repoussée d’une année sans relèvement du seuil démographique applicable 42

2. La limitation du renforcement des compétences intercommunales 43

3. Les modifications apportées aux réformes récentes relatives aux collectivités territoriales 43

4. L’introduction de dispositions destinées à simplifier l’exercice des compétences communales ou intercommunales 44

C. LES CHOIX OPÉRÉS PAR LA COMMISSION DES LOIS : RÉTABLIR UN DISPOSITIF ADAPTÉ D’ÉVOLUTION DES PÉRIMÈTRES INTERCOMMUNAUX ET RENFORCER À LA FOIS LES COMPÉTENCES ET LE CARACTÈRE DÉMOCRATIQUE DE LA CONSTRUCTION INTERCOMMUNALE 45

1. Une refonte de la carte intercommunale selon des critères adaptés à chaque territoire et garantissant le devenir des agents concernés 45

a. Un seuil démographique adapté aux situations des territoires les moins peuplés 45

b. Le rétablissement du calendrier initial 49

c. L’encadrement de la faculté reconnue au préfet de passer outre le refus des communes membres 50

d. Des garanties pour que les agents suivent la compétence qu’ils contribuent à mettre en œuvre 50

2. La consolidation des compétences des EPCI à fiscalité propre 51

3. L’ouverture temporaire de facultés de créer des EPCI plus intégrés 51

4. Le renforcement du caractère démocratique de l’intercommunalité 52

III. L’ÉVOLUTION DES RÈGLES APPLICABLES AUX MÉTROPOLES 52

A. DES AJUSTEMENTS À LA MARGE DES DISPOSITIONS RELATIVES À LA MÉTROPOLE D’AIX-MARSEILLE-PROVENCE 52

1. Des évolutions initiées lors l’examen en séance publique au Sénat 52

2. Un dispositif très largement approuvé par votre commission des Lois 54

B. UNE PROFONDE RÉFORME DE LA MÉTROPOLE DU GRAND PARIS 54

1. Une réforme absente du projet de loi initial, insérée au Sénat par amendement du Gouvernement en séance publique 54

a. Le périmètre de la métropole du Grand Paris 55

b. Les compétences de la métropole du Grand Paris 55

c. La création d’établissements publics territoriaux 57

d. Les relations financières entre la métropole, les établissements publics territoriaux et les communes 58

2. Les modifications apportées par votre commission des Lois 59

C. L’EXTENSION DES COMPÉTENCES DÉPARTEMENTALES TRANSFÉRÉES AUX MÉTROPOLES 60

1. Le dispositif vain adopté par le Sénat 61

2. La restauration du dispositif de transfert par votre commission des Lois 61

IV. LE RÉTABLISSEMENT DES SOLIDARITÉS ET DE L’ÉGALITÉ TERRITORIALE REMISES EN CAUSE PAR LE SÉNAT 61

A. LE RECENTRAGE DES COMPÉTENCES DU DÉPARTEMENT 61

1. Les dispositions adoptées par le Sénat s’assimilent à un rétablissement de la clause de compétence générale 62

a. Une extension considérable de la compétence départementale d’ingénierie territoriale 62

b. L’adoption d’articles additionnels par le Sénat consacrant la compétence du département dans des domaines variés 62

2. Les modifications apportées par votre commission des Lois : une rationalisation des compétences du département 63

a. L’encadrement de la compétence d’ingénierie territoriale, préservée d’extensions inopportunes mais consacrée dans son essence 63

b. La suppression des compétences sectorielles consacrées par le Sénat 63

B. LE RÉTABLISSEMENT DES DISPOSITIONS FAVORISANT L’ACCESSIBILITÉ DES SERVICES AU PUBLIC 64

1. Le dispositif initial supprimé par le Sénat 64

2. Le rétablissement enrichi du dispositif initial par votre commission des Lois 64

C. L’AMÉLIORATION DES DISPOSITIFS DESTINÉS À LUTTER CONTRE LA FRACTURE TECHNOLOGIQUE 65

1. La suppression par votre commission des Lois des modifications malvenues apportées par le Sénat 65

2. Le renforcement de la couverture téléphonique du territoire 65

D. LA PRÉSERVATION ET LA VALORISATION DE COMPÉTENCES PARTAGÉES DANS DES DOMAINES TRANSVERSAUX 66

1. La culture, le sport et le tourisme, compétences partagées dans le cadre desquelles des guichets uniques sont possibles 66

2. Le dispositif adopté par le Sénat bouleversant les conférences territoriales de l’action publique, à l’opposé de l’esprit du projet de loi 66

3. Les modifications adoptées par votre commission des Lois 67

V. L’AMÉLIORATION DE LA TRANSPARENCE ET LA FACILITATION DE LA GESTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 67

A. LE RENFORCEMENT DE LA TRANSPARENCE ET DE LA RESPONSABILITÉ EN MATIÈRE FINANCIÈRE 67

1. De nouvelles règles relatives à la transparence de la gestion publique locale confortées par le Sénat 67

2. Des règles relatives à la transparence et à la responsabilité financières précisées par votre commission des Lois 69

B. DES MESURES DIVERSES DESTINÉES À FACILITER LE FONCTIONNEMENT ET LA GESTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 70

1. Une simplification du fonctionnement des collectivités initialement axée sur la dématérialisation 71

2. Des mesures complémentaires adoptées par le Sénat pour alléger le fonctionnement des collectivités territoriales 71

3. Une volonté appuyée de votre Commission d’amplifier la simplification de la gestion des collectivités territoriales 71

a. La sécurisation des dispositions adoptées par le Sénat 71

b. La reprise de dispositions issues de la proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales 72

c. La recherche d’une gestion facilitée de l’intercommunalité 73

4. L’ajustement des dispositions diverses introduites par le Sénat 74

AUDITION DE MME MARYLISE LEBRANCHU, MINISTRE DE LA DÉCENTRALISATION ET DE LA FONCTION PUBLIQUE, ET DE M. ANDRÉ VALLINI, SECRÉTAIRE D’ÉTAT À LA RÉFORME TERRITORIALE 77

CONTRIBUTION DU GROUPE UNION DES DÉMOCRATES ET INDÉPENDANTS 107

EXAMEN DES ARTICLES 111

TITRE 1ER – DES RÉGIONS RENFORCÉES 111

Chapitre unique – Le renforcement des responsabilités régionales 111

Article 1er (art. L. 1111-10, L. 4221-1 et L. 4433-1 du code général des collectivités territoriales) : Suppression de la clause de compétence générale et pouvoir réglementaire des régions 111

Article 2 (art. L. 1511-1, L. 4251-12 à L. 4251-17 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales, art. L. 711-8 du code de commerce, art. 5-5 du code de l’artisanat, et art. 7 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire) : Compétence en matière de développement économique 120

Article 3 (art. L. 1511-2, L. 1511-3, L. 1511-5, L. 1511-7, L. 2251-1, L. 3231-1 à L. 3231-4, L. 3231-7, L. 3232-1, L. 3641-1, L. 4211-1, L. 4433-12, L. 5217-2 et L. 5621-8 du code général des collectivités territoriales, et art. L. 122-11 du code des sports) : Clarification et rationalisation des régimes d’aides aux entreprises par les collectivités territoriales au profit des régions et attribution aux régions d’une responsabilité de soutien des pôles de compétitivité 134

Après l’article 3 144

Article 3 bis A : Prorogation des mandats des membres des chambres de commerce et d’industrie 145

Article 3 bis B (art. 8 du code de l’artisanat) : Prorogation des mandats des membres des chambres de métiers et de l’artisanat 148

Article 3 bis (art. L. 5311-3, L. 5312-3, L. 5312-4, L. 5312-11, L. 6123-3, L. 6123-4 et L. 6123-4-1 du code du travail, art. L. 214-13 du code de l’éducation, et article 21 de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale) : Compétence en matière de service public de l’emploi 150

Article 3 ter (art. L. 5311-3-1 du code du travail) : Expérimentation régionale relative au service public de l’emploi 158

Article 4 (art. L. 131-1, L. 131-3, L. 131-6, L. 131-7, L. 132-1 et L. 132-2 du code du tourisme, art. L. 1111-9 et L. 4424-31 du code général des collectivités territoriales) : Compétence en matière de tourisme 164

Article 5 (art. L. 541-13, L. 541-14, L. 541-14-1, L. 541-15, L. 655-6 et L. 655-6-1 du code de l’environnement, art. L. 4424-37 et L. 4424-38 du code général des collectivités territoriales, et art. L. 1636 B undecies du code général des impôts) : Planification régionale en matière de gestion des déchets 170

Article 5 bis (art. L. 541-10 et L. 541-15-2 [nouveau] du code de l’environnement) : Obligation de transmission des informations sur les quantités de déchets 179

Article 6 (art. L. 4251-1 à L. 4251-11 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT) 182

Article 6 bis AA [nouveau] (art. L. 811-7 du code de l’environnement) : Compétence de gestion et de protection de la ressource en eau 205

Article 6 bis A [supprimé] (art. L. 114-1 à L. 114-6 [nouveaux], L. 121-10 et L. 141-6 du code de l’urbanisme) : Chartes régionales d’aménagement 207

Article 6 bis [supprimé] (art. L. 122-1-5 du code de l’urbanisme) : Suppression de la transposition dans les schémas de cohérence territoire des dispositions des chartes des parcs naturels régionaux 213

Article 7 (art. 34 et 34 ter de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 portant répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État et art. L. 1213-1 à L. 1213-3 du code des transports) : Dispositions transitoires relatives aux anciens schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire 214

Après l’article 7 217

Article 7 bis (art. L. 751-9 du code de commerce) : Schéma de développement commercial 218

Article 7 ter [nouveau] (art. L. 214-12-2 du code de l’éducation) : Compétence de formation des enseignants en langue régionale 220

Article 8 (art. L. 1221-2, L. 3111-1, L. 3111-2, L. 3111-7, L. 3111-8, L. 3111-9, L. 3111-10 et L. 5431-1 du code des transports, section 2 du chapitre III du titre Ier du livre II, section 5 [nouvelle] du chapitre IV du titre Ier du livre II, art. L. 213-11, L. 213-12, L. 214-18 [nouveau], L. 214-19 [nouveau] du code de l’éducation, art. L. 3321-1, L. 3542-1, L. 4321-1 du code général des collectivités territoriales et art. L. 8221-6 du code du travail) : Transfert de la compétence des transports routiers non urbains et des transports scolaires des départements aux régions 221

Après l’article 8 232

Article 8 bis [nouveau] (art. L. 2112-1 du code des transports) : Transfert des départements aux régions des transports ferroviaires d’intérêt local 232

Après l’article 8 234

Article 9 (art. L. 2213-1, L. 2512-13, L. 2521-2, L. 3131-2, L. 3221-4, L. 3321-1, L. 3332-2, L. 3542-1, L. 3641-2, L. 4141-2, L. 4231-4, L. 4231-4-1 [nouveau], L. 4271-1 [nouveau], L. 4271-2 [nouveau], L. 4321-1, L. 4331-2, L. 4437-3, L. 5215-20, L. 5215-31, L. 5216-5, L. 5217-2, L. 5219-1 et section 2 du chapitre III du titre Ier du livre II de la troisième partie du code général des collectivités territoriales ; intitulé du titre III et articles L. 111-1, L. 112-3, L. 114-3, L. 116-2, L. 116-3, L. 119-1, L. 121-1, L. 122-5, L. 123-2, L. 123-3, L. 131-1, L. 131-2, L. 131-3, L. 131-4, L. 131-5, L. 131-6, L. 131-7, L. 131-8, L. 151-1, L. 151-2, L. 153-1, L. 153-2, L. 153-3 et L. 153-4 du code de la voirie routière, art. L. 110-2, L. 411-1, L. 411-3 du code de la route, art. L. 121-18 du code rural et de la pêche maritime, sections 2 et 4 du chapitre Ier du titre III du livre Ier et art. L. 131-3, L. 131-5 et L. 131-7 [nouveau] du code de la sécurité intérieure, art. L. 1214-2 du code des transports et art. 10 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d’orientation agricole) : Transfert aux régions et aux métropoles de la voirie départementale 235

Article 9 bis (art. L. 131-7-1 [nouveau] du code de la voirie routière) : Renforcement des pouvoirs du président du conseil départemental en matière d’élagage des plantations privées 241

Article 10 (art. L. 6311-1 du code des transports) : Décentralisation des aérodromes 242

Article 11 (art. L. 5314-1, L. 5314-2, L. 5314-3, L. 5314-4, L. 5314-8, L. 5314-11, L. 5314-13 [nouveau], L. 5723-1 et L. 5753-2 du code des transports, art. L. 2321-2, L. 3321-1, L. 3542-1, L. 4321-1 et L. 4424-22 du code général des collectivités territoriales, art. L. 2122-17 et L. 2122-18 du code général de la propriété des personnes publiques et art. L. 341-5 du code du tourisme) : Transfert des ports maritimes et intérieurs des départements aux autres collectivités territoriales 246

Article 12 (art. L. 211-1 [nouveau] du code de l’éducation) : Transfert des collèges et des autres compétences scolaires des départements vers les régions 254

Après l’article 12 263

Article 12 bis A (art. L. 214-2 du code de l’éducation) : Compétence des régions en matière d’enseignement supérieur et de recherche 263

Article 12 bis B (art. L. 216-11 [nouveau] du code de l’éducation) : Financement de l’enseignement supérieur et de la recherche par les collectivités territoriales et leurs groupements 266

Article 12 bis [supprimé] (art. L. 2223-40 et L. 2223-40-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Création de schémas régionaux des crématoriums 267

Article 12 ter (chapitre IV du titre Ier du livre Ier et art. L. 114-1, L. 114-2, L. 114-3, L. 114-4, L. 114-5, L. 114-6, L. 114-7, L. 114-8, L. 114-9, L. 114-10, L. 114-11, L. 114-12, L. 114-13, L. 114-14, L. 114-15, L. 114-16, L. 114-17 [nouveaux] et L. 211-1 du code du sport, art. L. 4321-1 du code général des collectivités territoriales et art. 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale et portant modification de certains articles du code des communes) : Transfert de l’État aux régions des centres de ressources, d’expertise et de performance sportive 269

Article 12 quater (chapitre V du titre Ier du livre Ier et art. L. 115-1 [nouveaux] et L. 211-1 du code du sport) : Transfert de l’État à certaines collectivités territoriales d’équipements affectés au service public du sport et possibilité pour les établissements publics de formation dans le domaine sportif de recruter des assistants d’éducation 280

Article 13 (art. L. 4421-1, L. 4422-9-2 [nouveau], L. 4422-10, L. 4422-18, L. 4422-31, L. 4423-1 et L. 4425-9 du code général des collectivités territoriales et art. L. 380 du code électoral) : Modification du statut de la collectivité territoriale de Corse 282

Après l’article 13 288

Article 13 bis [nouveau] (art. L. 4134-1 du code général des collectivités territoriales) : Missions des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux 290

TITRE II – DES INTERCOMMUNALITÉS RENFORCÉES 292

Chapitre Ier – Des regroupements communaux 292

Avant l’article 14 292

Article 14 (art. L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales) : Relèvement du seuil minimal de constitution des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et révision des schémas départementaux de coopération intercommunale 293

Après l’article 14 317

Article 14 bis (art. L. 1424-42 et L. 1424-49 du code général des collectivités territoriales) : Participation aux frais liés aux interventions du bataillon des marins-pompiers de Marseille et de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris en-dehors de leurs missions de service public 319

Article 15 : Dispositif temporaire de refonte de la carte des EPCI à fiscalité propre 321

Après l’article 15 329

Article 15 bis [supprimé] (art. L. 122-3 du code de l’urbanisme) : Périmètre d’un schéma de cohérence territoriale au-delà d’un seul établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre 329

Article 15 ter A [nouveau] (art. L. 123-1, L. 123-1-1 et L. 124-2 du code de l’urbanisme) : Simplification des dispositions permettant à un EPCI devenant compétent matériellement ou territorialement d’achever des procédures d’évolution de documents d’urbanisme 331

Article 15 ter B [nouveau] (art. 136 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové) : Relèvement des conditions permettant à des communes membres d’une communauté d’agglomération ou d’une communauté de communes de s’opposer au transfert automatique de la compétence en matière de documents d’urbanisme 333

Article 15 ter [supprimé] (art. L. 5217-2 et L. 5218-7 du code général des collectivités territoriales ; sections 1 et 2 [nouvelles] du chapitre III du titre II du livre Ier et art. L. 123-21, L. 123-22 et L. 123-23 [nouveaux] du code de l’urbanisme) : Clarification des compétences de la métropole d’Aix-Marseille-Provence, des conseils de territoire et des communes en matière d’urbanisme 335

Après l’article 15 ter 340

Article 16 : Dispositif temporaire de révision de la carte des syndicats 342

Article 16 bis [nouveau] (art. L. 5212-7 et L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales) : Prise en compte de la population dans la répartition des sièges de délégués des collectivités territoriales au sein des comités des syndicats de communes et des syndicats mixtes 348

Article 16 ter [nouveau] (art. L. 5214-27 du code général des collectivités territoriales) : Suppression de l’obligation d’autorisation des communes membres pour l’adhésion d’une communauté de communes à un syndicat mixte 351

Après l’article 16 351

Article 17 (art. L. 5210-1-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Rattachement d’office à un EPCI à fiscalité propre des communes isolées, formant enclave ou discontinuité territoriale 352

Article 17 bis A [supprimé] (art. L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales) : Dispositif dérogatoire de retrait d’une commune d’une communauté d’agglomération 356

Article 17 bis B [nouveau] (art. L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales) : Suppression de la minorité de blocage reconnue aux communes membres d’un EPCI faisant l’objet d’un projet de fusion 357

Article 17 bis [supprimé] (art. 11 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014) : Report du calendrier d’élaboration du schéma régional de coopération intercommunale de la grande couronne francilienne 359

Après l’article 17 bis 362

Article 17 ter (art. L. 5741-1 du code général des collectivités territoriales) : Maintien temporaire de l’adhésion à un pôle d’équilibre territorial et rural d’une commune nouvelle créée par fusion des communes membres d’un EPCI 362

Article 17 quater (art. 11 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles ) : Compétences des EPCI issus de la mise en œuvre du schéma régional de coopération intercommunale d’Île-de-France 365

Article 17 quinquies (art. L. 2513-5 et L. 2513-6 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Clarification des règles de financement des services d’incendie et de secours par la métropole d’Aix-Marseille-Provence 366

Article 17 sexies : Désignation et réunion du conseil de la métropole d’Aix-Marseille-Provence avant le 1er janvier 2016 368

Article 17 septies : Désignation de plein droit des conseillers communautaires n’ayant pas été désignés ou élus au sein du conseil de la métropole d’Aix-Marseille-Provence en qualité de conseillers de territoire 370

Article 17 octies : Maintien en fonction des directeurs généraux adjoints des services des établissements publics de coopération intercommunale fusionnés dans la métropole d’Aix-Marseille-Provence jusqu’au prochain renouvellement du conseil de la métropole 371

Après l’article 17 octies 371

Article 17 nonies (art. L. 5218-6 et L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales) : Désignation de plein droit des présidents des conseils de territoire en qualité de vice-présidents du conseil de la métropole d’Aix-Marseille-Provence – Faculté pour les conseillers d’arrondissement d’être élu au sein du conseil de la métropole d’Aix-Marseille-Provence 372

Article 17 decies (art. L. 5218-7 du code général des collectivités territoriales) : Régime transitoire applicable aux compétences susceptibles d’être déléguées aux conseils de territoires par le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence 373

Après l’article 17 decies 376

Article 17 undecies (art. L. 5218-8 du code général des collectivités territoriales) : Adoption par le conseil de la métropole d’Aix-Marseille-Provence d’un pacte de gouvernance, financier et fiscal 377

Article 17 duodecies (sous-section 5 [nouvelle] de la section 2 du chapitre VIII du titre 1er du livre II de la cinquième partie et art. L. 5218-8-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Définition des règles relatives à la nomination et à la fin de fonction des directeurs généraux des services des conseils de territoire de la métropole d’Aix-Marseille-Provence 379

Article 17 terdecies [supprimé] (art. L. 421-5, L. 421-6, L. 421-8, L. 421-11, L. 421-13-1 du code de la construction et de l’habitation) : Rattachement d’un office public de l’habitat à plusieurs établissements publics de coopération intercommunale 381

Après l’article 17 terdecies 383

Article 17 quaterdecies [supprimé] (art. L. 421-6 du code de la construction et de l’habitation) : Rattachement d’un office public de l’habitat à un syndicat mixte constitué par plusieurs établissements publics de coopération intercommunale 384

Article 17 quindecies [supprimé] (art. L. 421-6 du code de la construction et de l’habitation) : Rattachement d’un office public de l’habitat à un syndicat mixte constitué par un département et un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale 385

Article 17 sexdecies [supprimé] (art. L. 421-5, L. 421-6, L. 421-8, L. 421-11, L. 421-13-1 du code de la construction et de l’habitation) : Rattachement d’un office public de l’habitat à un département et un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale 386

Après l’article 17 sexdecies 386

Article 17 septdecies A [nouveau] (art. 3 bis [nouveau] de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris) : Procédure de modification du schéma d’ensemble du réseau de transport public du Grand Paris 388

Article 17 septdecies (art. L. 2512-26 [nouveau], sections 1 et 2 du chapitre IX du titre Ier du livre II de la cinquième partie [nouvelles], art. L. 5219-1, L. 5219-2, L. 5219-3, L. 5219-4, L. 5219-5, L. 5219-6, L. 5219-9, L. 5219-10 et L. 5219-11 du code général des collectivités territoriales, art. 1379-0 bis, 1609 nonies C, 1636 B sexies, 1636 B septies, 1636 B decies, 1639 A ter, chapitre IV du titre II de la troisième partie du livre Ier et art. 1656 bis [nouveaux] du code général des impôts, chapitre Ier du titre IV du livre Ier et art. L. 141-9, L. 141-10, L. 141-11, L. 141-12, L. 141-13, L. 141-14, L. 141-15, L. 141-16, L. 141-17 [nouveaux] du code de l’urbanisme, art. L. 421-6 du code de la construction et de l’habitation, art. 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010) : Réforme de la métropole du Grand Paris 389

Après l’article 17 septdecies 456

Article 18 A [supprimé] (art. L. 321-13 [nouveau] du code de l’environnement) : Redevance de mouillage dans les aires marines protégées 456

Article 18 (art. L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales) : Élargissement du champ des compétences des communautés de communes 459

Article 19 (art. L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales) : Élargissement du champ des compétences des communautés de communes éligibles à la dotation globale de fonctionnement bonifiée 466

Article 20 (art. L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales) : Élargissement du champ des compétences des communautés d’agglomération 470

Après l’article 20 474

Article 21 : Délai de mise en conformité des compétences exercées par les communautés de communes et les communautés d’agglomération 474

Après l’article 21 476

Article 21 bis AA [nouveau] (art. L. 5721-6-3 du code général des collectivités territoriales) : Faculté de retrait des membres d’un syndicat mixte ouvert en cas de perte de la compétence ou de l’objet justifiant l’adhésion 476

Article 21 bis A [supprimé] (art. L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales) : Mise en place d’un mécanisme de représentation – substitution des communes membres d’un syndicat d’assainissement rejoignant une communauté d’agglomération 478

Article 21 bis B [nouveau] (art. L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales) : Dérogations aux seuils de population nécessaires à la mise en place d’une communauté urbaine ou d’une communauté d’agglomération 480

Article 21 bis [supprimé] (art L. 5215-20 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) : Élargissement des compétences des communautés urbaines et des métropoles aux maisons de services au public 485

Article 21 ter (art L. 5215-22 du code général des collectivités territoriales) : Représentation d’une communauté urbaine ou d’une métropole substituée à ses communes membres au sein d’un syndicat de distribution d’électricité 486

Article 21 quater [supprimé] (art L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales) : Conventions de gestion d’équipement et de services entre une communauté d’agglomération et ses communes membres 489

Article 22 (art. L. 5211-4-1 et L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales) : Situation des personnels en cas de transfert ou de restitution d’une compétence entre communes et EPCI 490

Après l’article 22 495

Article 22 bis AA [nouveau] (art. L. 5211-39-1 du code général des collectivités territoriales et art. 83 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales) : Report d’un an du délai laissé pour l’adoption des schémas de mutualisation des services 496

Article 22 bis A (art. L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales) : Substitution du président de l’EPCI au maire dans les actes de police pris précédemment à un transfert des pouvoirs de police 497

Article 22 bis B (art. L. 213-12 du code de l’environnement) : Transformation de syndicat mixte en établissement public territorial de bassin ou en établissement public d’aménagement et de gestion de l’eau 498

Article 22 bis C (art. 63 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles) : Report de l’entrée en vigueur de la dépénalisation du stationnement impayé 500

Article 22 bis (art. L. 511-1 et L. 532-1 du code de la sécurité intérieure) : Introduction dans les missions des agents de police municipale de l’établissement des avis de paiement du forfait de post-stationnement 501

Article 22 ter (art. L. 123-4, L. 123-4-1 [nouveau] et L. 123-5 du code de l’action sociale et des familles, art. L. 2113-13, L. 5214-16, L. 5216-5, L. 5842-22, L. 5842-28 du code général des collectivités territoriales) : Assouplissement de la législation relative aux centres communaux d’action sociale 503

Après l’article 22 ter 509

Article 22 quater A [nouveau] (art. L. 5211-28-3 du code général des collectivités territoriales) : Recours à la majorité qualifiée pour décider de l’unification des impôts communaux directs au sein des EPCI à fiscalité propre 510

Article 22 quater B [nouveau] (art. L. 5214-16, L. 5216-5, L. 5215-20 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) : Recours à la majorité simple de l’organe délibérant pour déterminer l’intérêt communautaire des compétences exercées par les EPCI à fiscalité propre 511

Chapitre Ier bis – Dispositions relatives à la démocratie communale et intercommunale 513

Article 22 quater (art. L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales) : Abaissement du seuil de population des communes au sein desquels l’opposition municipal peut disposer d’une tribune dans le bulletin municipal ou dans les moyens d’informations municipales 513

Après l’article 22 quater 516

Article 22 quinquies [nouveau] (art. L. 2121-1, L. 2121-13 et L. 2121-25 du code général des collectivités territoriales) : Modernisation des moyens d’information au sein des communes et des EPCI à fiscalité propre 519

Article 22 sexies [nouveau] (art. L. 2321-5 du code général des collectivités territoriales) : Élargissement des possibilités de contribution financière des communes à la tenue de l’état-civil et de la police des funérailles des petites communes accueillant un hôpital 521

Article 22 septies [nouveau] (art. L. 5731-3 du code général des collectivités territoriales) : Faculté pour un pôle métropolitain de rejoindre un groupement eurorégional de coopération 523

Article 22 octies [nouveau] Principe de l’élection au suffrage universel direct des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre 526

Article 23 A (art. L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales) : Règles relatives aux compétences dévolues, de manière permanente ou transitoire, aux communes membres de la métropole d’Aix-Marseille-Provence 534

Article 23 (art. L. 3211-1-1 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) : Transfert et délégation de compétences départementales aux métropoles 536

Chapitre III – Exercice des compétences communales et intercommunales en Polynésie française 539

Article 23 bis (art. L. 2573-25 du code général des collectivités territoriales) : Report et adaptation de l’exercice des compétences des communes de Polynésie française en matière funéraire 542

Article 23 ter (art. L. 2573-27 du code général des collectivités territoriales) : Report de l’exercice des compétences des communes de Polynésie française en matière de distribution d’eau et d’assainissement 544

Article 23 quater (art. L. 2573-30 du code général des collectivités territoriales) : Report de l’exercice des compétences des communes de Polynésie française en matière de collecte et de traitement des déchets 545

TITRE III – SOLIDARITÉS ET ÉGALITÉ DES TERRITOIRES 546

Avant l’article 24 546

Chapitre Ier – Suppression de la clause de compétence générale des départements et définition de leurs capacités d’intervention pour les solidarités territoriales et humaines 546

Article 24 (art. L. 1111-10, L. 3211-1, L. 3232-1-1 et L. 3233-1 du code général des collectivités territoriales) : Suppression de la clause de compétence générale des départements et compétences en matière de solidarités territoriales 546

Article 24 bis A (art. L. 1424-7 du code général des collectivités territoriales) Révision quinquennale du schéma départemental d’analyse et de couverture des risques 554

Article 24 bis B [supprimé] (art. L. 3231-3-2 et L. 4253-6 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) Octroi de subventions par les départements et les régions aux associations intervenant en matière de secours en mer 555

Après l’article 24 bis B 556

Article 24 bis C [supprimé] (art. L. 3461-1 et L. 4441-1 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) Octroi de subventions par les départements et les régions pour la promotion du droit alsacien-mosellan 557

Article 24 bis D [supprimé] (art. L. 224-9 et L. 224-11 du code de l’action sociale et des familles) Suppression de l’obligation de constituer des associations départementales d’entraide des pupilles et anciens pupilles de l’État 559

Article 24 bis [supprimé] Financement de la prise en charge des mineurs isolés étrangers 561

Chapitre II – Amélioration de l’accessibilité des services à la population 563

Article 25 (art. L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales, art. 26 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire) : Création d’un schéma d’amélioration de l’accessibilité des services au public sur le territoire départemental 563

Après l’article 25 569

Article 26 (art. 27, 27-2 [nouveau], 30 et 30-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; art. 28, 29 et 29-1 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, et art. 15 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne) : Création des maisons de services au public 569

Article 26 bis [supprimé] (art. 1530 bis du code général des impôts, art. 56 et 59 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles) : Taxe pour la gestion des milieux aquatiques 578

Après l’article 26 bis 580

Chapitre III – Lutte contre la fracture numérique 581

Article 27 (art. L. 1425-1, L. 1425-2 et L. 5722-11 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Principe de cohérence entre les différentes interventions des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière de lutte contre la fracture numérique 581

Article 27 bis (art. L. 32, L. 34-8-1 et L. 34-8-5 [nouveau] du code des postes et des communications électroniques) : Obligation de couverture des zones « blanches » et « grises » de téléphonie mobile 589

Chapitre IV – Compétences partagées dans le domaine de la culture, du sport, du tourisme et de la promotion des langues régionales et regroupement de l’instruction et de l’octroi d’aides ou de subventions 594

Avant l’article 28 A 595

Article 28 A [supprimé] Exercice conjoint par l’État et les collectivités territoriales des droits culturels 596

Article 28 (art. L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales) : Reconnaissance de compétences partagées dans les domaines de la culture, du sport, du tourisme, de la promotion des langues régionales, de la jeunesse, de la vie associative et de l’éducation populaire 597

Après l’article 28 601

Article 28 bis [supprimé] (art. L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales) : Continuité des politiques publiques dans les domaines de la culture, du sport et du tourisme 601

Article 28 ter [supprimé] (art. L. 133-1, L. 133-2 et L. 133-10-1 A [nouveau] du code du tourisme) : Dispositions particulières applicables aux offices de tourisme constitués sous forme de société publique locale 603

Article 29 (art. L. 1111-8-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Regroupement de l’instruction et de l’octroi des aides et subventions 606

Article 29 bis [nouveau] (Titre III du livre II de la première partie [nouveau] et art. L. 1231-1, L. 1231-2, L. 1231-3 et L. 1231-4 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) Consécration législative du conseil national des collectivités territoriales pour le développement culturel 610

TITRE IV – TRANSPARENCE ET RESPONSABILITÉ FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 612

Chapitre Ier – Transparence financière 612

Article 30 (art. L. 243-7 [nouveau] du code des juridictions financières, art. L. 1611-9 [nouveau], L. 1612-9, L. 1871-1, L. 2312-1, L. 2313-1, L. 3312-1, L. 3313-1, L. 4312-1, L. 4313-1 et L. 5211-36 du code général des collectivités territoriales, art. 108 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012) : Obligation de présentation des actions correctrices prises à la suite d’un rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes et diverses dispositions visant à renforcer l’information financière des élus et du citoyen 612

Article 30 bis (art. L. 1617-6 [nouveau] du code des collectivités territoriales) : Transmission des pièces comptables par voie dématérialisée aux comptables publics 620

Article 31 (art. L. 132-7 [nouveau] du code des juridictions financières) : Présentation de rapports de la Cour des comptes devant le comité des finances locales 622

Article 32 : Expérimentation de dispositifs de certification des comptes des collectivités territoriales 625

Chapitre II – Responsabilité financière 628

Article 33 [supprimé] (art. L. 1611-10 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Possibilité d’action récursoire de l’État contre les collectivités territoriales en cas de condamnation pour manquement par la Cour de Justice de l’Union européenne 628

Après l’article 33 634

Chapitre III – Observatoire de la gestion publique locale 635

Article 34 (art. L. 1211-4 du code général des collectivités territoriales) : Observatoire des finances et de la gestion publique locales 635

TITRE V – DISPOSITIONS RELATIVES AUX AGENTS 637

Article 35 : Modalités de mise à disposition ou de transfert des services et garanties offertes aux personnels 637

Article 35 bis A [nouveau] (art. 112 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) : Emplois fonctionnels de directeur et de directeur général des services techniques dans la commune de Saint-Pierre 644

Article 35 bis : Dispositions transitoires relatives au calendrier électoral 645

Article 36 : Droits des agents transférés en matière de protection sociale complémentaire 646

TITRE V BIS – DISPOSITIONS TENDANT À FACILITER LE FONCTIONNEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 648

Article 36 bis (art. L. 3121-22 et L. 4132-21 du code général des collectivités territoriales) : Attributions pouvant être déléguées au président du conseil départemental régional lors de la première réunion suivant le renouvellement de son assemblée délibérante 648

Article 36 ter (art. 28 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) : Extension de la faculté reconnue aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics de créer une commission administrative paritaire commune 650

Article 36 quater (art. 32 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) : Extension de la faculté reconnue aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics de créer un comité technique paritaire commun 651

Article 36 quinquies [nouveau] (art. L. 1411-5 du code général des collectivités territoriales) : Quorum pour la réunion des commissions compétentes en matière de délégation de service public 652

Article 36 sexies [nouveau] (art. L. 1411-14 du code général des collectivités territoriales) : Mise à disposition des documents relatifs aux délégations de service public 655

Article 36 septies [nouveau] (art. L. 2121-8, L. 2541-5, L. 3121-8 et L. 4132-6 du code général des collectivités territoriales) : Règlement intérieur des conseils 657

Article 36 octies [nouveau] (art. L. 2121-24, L. 2122-29, L. 3131-3 et L. 4141-3 du code général des collectivités territoriales) : Dématérialisation du recueil des actes administratifs des collectivités territoriales 658

Article 36 nonies [nouveau] (art. L. 2121-31, L. 3312-5 et L. 4312-8 du code général des collectivités territoriales) : Transmission par le directeur départemental ou régional des finances publiques du compte de gestion au préfet 660

Article 36 decies [nouveau] (art. L. 2122-21-1, L. 3221-11-1 et L. 4231-8-1du code général des collectivités territoriales) : Procédures de conclusion des accords-cadres 662

Article 36 undecies [nouveau] (art. L. 2122-22, L. 3211-2 et L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales) : Suppression ou modification des régies comptables par l’exécutif 664

Article 36 duodecies [nouveau] (art. L. 2122-22, L. 3211-2 et L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales) : Délégation des demandes de subvention au président de l’exécutif territorial par le conseil municipal, départemental ou régional 665

Article 36 terdecies [nouveau] (art. L. 2131-1, L. 3131-1 et L. 4141-1 du code général des collectivités territoriales) : Dématérialisation de la publication des actes administratifs 666

Article 36 quaterdecies [nouveau] (art. L. 2224-5 du code général des collectivités territoriales) : Rapport du maire sur le prix et la qualité du service d’eau potable, d’assainissement et de traitement des ordures ménagères 667

Article 36 quindecies [nouveau] (art. L. 2243-1 du code général des collectivités territoriales) : Déclaration d’état d’abandon manifeste d’une parcelle 670

Article 36 sexdecies [nouveau] (art. L. 3121-19-1 et L. 4132-18-1 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Délais de transmission des rapports aux membres des commissions permanentes des assemblées délibérantes 671

Article 36 septdecies [nouveau] (art. L. 5211-26 du code général des collectivités territoriales) : Clarification de la procédure de liquidation des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) 672

Article 36 octodecies [nouveau] (art. L. 221-2 du code de la route) : Dérogations pour la conduite d’un véhicule agricole ou forestier 674

TITRE VI – DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES 675

Article 37 : Compensation financière des transferts de compétences 675

Après l’article 37 686

PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 689

AUDITIONS MENÉES PAR LE RAPPORTEUR 689

TABLES RONDES THÉMATIQUES 692

CONTRIBUTIONS DES CONSEILS ÉCONOMIQUES, SOCIAUX ET ENVIRONNEMENTAUX RÉGIONAUX (CESER) SOLLICITÉES PAR LE RAPPORTEUR 693

AUTRES CONTRIBUTIONS ÉCRITES REÇUES PAR LE RAPPORTEUR 695

PRINCIPAUX APPORTS DE LA COMMISSION

Réunie les mardi 3 et mercredi 4 février 2015, la commission des Lois a adopté le projet de loi, modifié par le Sénat, portant nouvelle organisation territoriale de la République.

La Commission y a apporté les principales modifications suivantes :

– à l’initiative de Mme Nathalie Appéré, de Mme Catherine Vautrin et de M. Michel Piron, a été rétabli le principe selon lequel la région est chef de file en matière de développement économique a été rétabli (article 2) ;

– sur proposition du Gouvernement, la procédure – jugée trop complexe – d’élaboration du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) qu’avait imaginée le Sénat a été supprimée. Les orientations stratégiques des métropoles tiendront compte de celles du SRDEII sans être toutefois compatibles avec elles (article 2) ;

– la Commission a approuvé l’initiative du rapporteur tendant à restaurer la faculté offerte à toutes les autres collectivités territoriales de concourir aux financements régionaux à destination des entreprises, sous réserve de conventions préalables en ce sens et de compatibilité avec le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (article 3) ;

– à l’initiative du Gouvernement, la Commission a limité le rôle des collectivités régionales dans l’organisation du service public de l’emploi (article 3 bis). Elle a cependant voté l’expérimentation pour trois ans d’un transfert de cette compétence aux régions sur proposition de Mme Monique Iborra, rapporteure pour avis au nom de la commission des Affaires sociales (article 3 ter) ;

– la Commission a réaffirmé le caractère partagé de la compétence « tourisme », supprimant à cette occasion le schéma régional de développement touristique sur la suggestion du Gouvernement (article 4) ;

– sur la proposition de Mme Nathalie Appéré et de M. Michel Piron, l’adoption du plan régional de prévention et de gestion des déchets a été conditionnée à l’avis favorable de la moitié des autorités organisatrices en charge du traitement des déchets et représentant au moins la moitié de la population régionale (article 5) ;

– à l’initiative du rapporteur, le dispositif relatif au schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire a été profondément modifié. La carte synthétique et le fascicule de règles générales annexés au schéma, supprimés par le Sénat, ont été rétablis. Seul le contenu de ce fascicule aura valeur prescriptive sur les documents d’urbanisme. La procédure d’élaboration a été simplifiée. Enfin, sur proposition de Mme Nathalie Appéré, la commission des Lois a renommé le SRADDT qui devient le « schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité du territoire » (article 6) ;

– la Commission a supprimé le dispositif des chartes régionales d’aménagement sur la proposition de M. Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du Développement durable, de Mme Nathalie Appéré, de Mme Catherine Vautrin, de M. Paul Molac, de M. Martial Saddier et du Gouvernement (article 6 bis A) ;

– contrairement au Sénat et à l’initiative du Gouvernement et de M. Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du Développement durable, la commission des Lois a souhaité maintenir l’intégration dans les schémas de cohérence territoriale des dispositions pertinentes des chartes des parcs naturels régionaux (article 6 bis) ;

– à l’initiative du Gouvernement, la plupart des transferts de compétences départementales au profit des régions, que le Sénat avait supprimés, ont été rétablis. Tel est le cas, en particulier, des transports scolaires, des routes départementales et des ports gérés par les départements (articles 8, 9 et 11) ;

– sur proposition du Gouvernement, la Commission a transféré aux régions la gestion des transports ferroviaires d’intérêt local, qui relèvent aujourd’hui des départements (article 8 bis nouveau) ;

– tout en maintenant les collèges dans le champ de compétence des départements, la commission des Lois, à l’initiative de M. Stéphane Travert, rapporteur pour avis de la commission des Affaires culturelles, a introduit un dispositif favorisant les actions communes et les mutualisations dans la gestion des collèges et des lycées (article 12) ;

– sur proposition du Gouvernement, le pouvoir d’approbation par les régions de la carte des formations supérieures et de la recherche a été supprimé, au profit de la nécessaire prise en compte des schémas régionaux de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation par les autres collectivités territoriales (article 12 bis A) ;

– à l’initiative du rapporteur, la Commission a rétabli le principe d’un relèvement du seuil minimal de constitution des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre à 20 000 habitants, tout en l’assortissant d’un mécanisme d’adaptation en faveur des zones les moins peuplées du territoire, en pondérant ce seuil par la densité démographique moyenne du département dans les départements dont la densité de population est inférieure à la moyenne nationale, et en supprimant toute obligation de respecter un seuil démographique dans les zones de montagne et territoires insulaires (article 14) ;

– à l’initiative du Gouvernement, a été rétabli le calendrier initial de révision de la carte intercommunale, prévoyant une élaboration des schémas en 2015 et leur mise en œuvre en 2016 (articles 14, 15 et 16) et supprimant le report du calendrier applicable à la grande couronne francilienne (article 17 bis) ;

– dans le cadre de cette refonte de la carte intercommunale, un amendement présenté par votre rapporteur a introduit des garanties afin que les personnels concernés suivent les compétences transférées qu’ils contribuent à mettre en œuvre (articles 15 et 16) ;

– à l’initiative de M. Michel Piron et de Mme Nathalie Appéré, la minorité de blocage permettant aux communes membres d’un EPCI à fiscalité propre de renoncer au transfert à l’intercommunalité de la compétence en matière de plan local d’urbanisme a été remplacée par un vote à la majorité qualifiée des communes (article 15 ter B nouveau) ;

– contre l’avis du Gouvernement, la Commission a supprimé, sur proposition de M. Patrick Mennucci, les dispositions clarifiant les compétences respectives de la métropole d’Aix-Marseille-Provence et des conseils de territoire en matière d’urbanisme (article 15 ter) ;

– à l’initiative de Mme Estelle Grelier, a été prévu que les comités syndicaux soient composés en tenant compte de la population des collectivités territoriales et groupements représentés (article 16 bis nouveau) ;

– en adoptant des amendements identiques de Mme Nathalie Appéré et de M. Michel Piron, la Commission a supprimé la minorité de blocage reconnue aux communes membres d’un EPCI faisant l’objet d’un projet de fusion (article 17 bis B nouveau) ;

– à l’initiative de M. Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire, la Commission a complété la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris par une nouvelle procédure de modification du schéma d’ensemble du réseau de transport public du Grand Paris (article 17 septdecies A) ;

– s’agissant de la métropole du Grand Paris, la Commission a supprimé, sur l’initiative du rapporteur, la réouverture du délai d’adhésion au profit des communes limitrophes du périmètre obligatoire de la métropole (article 17 septdecies) ;

– s’agissant des compétences ayant vocation à être exercées par la métropole du Grand Paris, la Commission, sur proposition du Gouvernement, a transféré à la métropole l’exercice de plein droit, à compter du 1er janvier 2017, de la concession de la distribution publique d’électricité et de gaz ainsi que des réseaux de chaleur ou de froid urbains (article 17 septdecies) ;

– toujours à l’initiative du Gouvernement, la Commission a supprimé les dispositions permettant à la métropole de déléguer aux établissements publics territoriaux la plupart de ses compétences et a élargi aux communes membres de la métropole le champ des possibles bénéficiaires de la dotation de soutien à l’investissement territorial, supprimant, en conséquence, le fonds métropolitain de soutien l’investissement (article 17 septdecies) ;

– en adoptant des amendements de suppression du Gouvernement, elle a supprimé la faculté de rattacher un office public de l’habitat à plusieurs EPCI (articles 17 terdecies à 17 sexdecies supprimés) ;

– à l’initiative de MM. Christophe Caresche et Didier Quentin, a été supprimée la possibilité d’instituer une redevance de mouillage dans les aires marines protégées (article 18 A) ;

– à l’initiative de votre rapporteur, la promotion du tourisme a été rétablie comme compétence obligatoire des communautés de communes et des communautés d’agglomération et leur compétence en matière économique étendue à la politique locale du commerce et au soutien aux activités commerciales (articles 18, 19 et 20) ;

– en adoptant trois amendements, la commission des Lois a ouvert trois possibilités dérogatoires de mettre en place des communautés urbaines ou des communautés d’agglomération (article 21 bis B nouveau) ;

– à l’initiative de Mme Nathalie Appéré, M. Michel Piron et Mme Estelle Grelier, elle a ouvert la possibilité de créer des services communs entre communes et EPCI pour toutes les missions autres que celles confiées par la loi aux centres de gestion des fonctionnaires territoriaux et en facilitant la mise en place de services délégués et de services communs (article 22) ;

– à l’initiative de Mme Christine Pires Beaune, rapporteure pour avis au nom de la commission des Finances, la commission des Lois a choisi de repousser au 1er mars 2016 l’échéance de mise en place des schémas de mutualisation entre EPCI et ses communes membres (article 22 bis AA nouveau) ;

– à l’initiative de votre rapporteur, a été renforcée l’obligation faite aux communes qui choisiraient de ne pas mettre en place un centre communal d’action sociale (CCAS) d’exercer leurs compétences en matière sociale ou de les transférer à un EPCI à fiscalité propre (article 22 ter) ;

– à l’initiative de Mme Nathalie Appéré, elle a permis aux communes membres d’un EPCI de décider à la majorité qualifiée en lieu et place de l’unanimité de procéder à l’unification d’un ou plusieurs impôts directs communaux (article 22 quater A nouveau) ;

– en adoptant un amendement de M. Michel Piron, la Commission a prévu que l’intérêt communautaire soit déterminé par l’organe délibérant des EPCI à fiscalité propre à la majorité simple en lieu et place de la majorité des deux tiers (article 22 quater B nouveau) ;

– à l’initiative de M. Paul Molac, elle a modernisé les moyens d’information au sein des communes et des EPCI à fiscalité propre (article 22 quinquies nouveau) ;

– à l’initiative de Mme Christine Pires Beaune, rapporteure pour avis au nom de la commission des Finances, elle a renforcé la solidarité communale au profit des petites communes hospitalières de moins de 10 000 habitants faisant face à des charges d’état civil et de police des funérailles disproportionnées (article 22 sexies nouveau).

– à l’initiative de Mme Nathalie Appéré, la commission des Lois a prévu que les organes délibérants des métropoles, des communautés urbaines, des communautés d’agglomération et des communautés de communes seront à l’avenir élus au suffrage universel direct, suivant des modalités particulières qui seront déterminées par le législateur avant le 1er janvier 2017 (article 22 octies nouveau) ;

– à l’initiative de votre rapporteur, la Commission a rétabli le transfert conventionné de certaines compétences du département à la métropole et son automaticité à défaut de convention conclue au 1er janvier 2017 (article 23) ;

– votre Commission, à l’initiative de votre rapporteur, du Gouvernement et de M. Paul Molac, a encadré les compétences départementales en supprimant les dispositions s’assimilant à un quasi-rétablissement de la clause de compétence générale (article 24), a réaffirmé le rôle du département en matière d’ingénierie territoriale (au même article) et est revenue sur la faculté d’action reconnue à la région et au département dans certains domaines dans la mesure où elle n’était pas remise en cause par la suppression de la clause de compétence générale (articles 24 bis C et 24 bis D) ;

– en rétablissant l’article 25 à l’initiative de votre rapporteur, votre Commission a restauré les schémas d’amélioration de l’accessibilité des services au public, tout en introduisant plusieurs améliorations dans l’élaboration du schéma ;

– toujours à l’initiative de votre rapporteur, votre Commission a rétabli l’article 26 portant sur les maisons de services au public, tout en liant ce dispositif avec les schémas d’amélioration de l’accessibilité des services au public ;

– à l’article 27, votre Commission, à l’initiative de votre rapporteur, a réservé aux syndicats mixtes, pendant une période de vingt ans, le bénéfice de fonds de concours pour l’établissement de réseaux de communications électroniques ;

– aux articles 28 et 28 bis, à l’initiative de votre rapporteur, votre Commission a supprimé les modifications apportées par le Sénat à l’organisation et au fonctionnement des conférences territoriales de l’action publique ;

– votre Commission, à l’initiative de Mme Nathalie Appéré et de M. Paul Molac, a fait de la jeunesse, de la vie associative, de l’éducation populaire et de la promotion des langues régionales des compétences partagées (article 28) ;

– à l’initiative de votre rapporteur, votre Commission a limité aux domaines de compétences partagées les délégations de compétences en matière d’instruction et d’octroi d’aides ou de subventions (article 29) ;

– à l’article 30, la Commission, sur l’initiative de la rapporteure pour avis de la commission des Finances, Mme Christine Pires Beaune, a réintroduit, pour les communes de 3 500 habitants et plus, le principe d’un rapport ayant vocation à structurer le débat d’orientation budgétaire, tout en limitant l’obligation de transmettre ce rapport à l’EPCI aux seules communes de plus de 10 000 habitants ;

– sur l’initiative du rapporteur, la Commission a institué un délai dérogatoire de cinq ans suivant la promulgation de la présente loi pour la mise en œuvre de l’obligation de transmission dématérialisée des pièces comptables, d’une part, dans les régions appelées à fusionner au 1er janvier 2016 et, d’autre part, dans les communes et EPCI, dont la population est comprise entre 10 000 et 49 999 habitants (article 30 bis) ;

– sur l’initiative de Mme Nathalie Appéré, la Commission a introduit plusieurs dispositions que l’Assemblée nationale avait déjà adoptées dans le cadre de la proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales qui n’a toujours pas été adoptée définitivement (articles 36 quinquies à 36 octodecies).

Mesdames, Messieurs,

Il y a un peu plus d’un an, était promulguée la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. Adoptée sur le rapport du signataire de ces lignes, cette loi a permis l’affirmation du fait métropolitain dans notre pays, renforcé le statut et les compétences des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et ouvert le chantier de la clarification des compétences locales, en donnant du sens à la notion de collectivité chef de file, prévue à l’article 72 de la Constitution, ainsi qu’en créant une instance de dialogue locale – la conférence territoriale de l’action publique (CTAP).

Très peu de temps après l’adoption de cette loi, le président de la République, puis le Premier ministre, ont annoncé une nouvelle étape de la réforme territoriale. Celle-ci a rapidement trouvé une traduction, par l’adoption en conseil des ministres, le 18 juin 2014, de deux projets de loi.

Le premier d’entre eux, présenté par M. Bernard Cazeneuve, ministre de l’Intérieur, a abouti à la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral. Ce texte vise à doter notre pays de régions plus grandes – leur nombre étant ramené de 21 à 12 (1) à compter du 1er janvier 2016 – et aux compétences renforcées.

L’Assemblée nationale est aujourd’hui saisie du second projet de loi, portant nouvelle organisation territoriale de la République (dit NOTRe), présenté par Mme Marylise Lebranchu, ministre de la Décentralisation et de la fonction publique et M. André Vallini, secrétaire d’État à la Réforme territoriale.

Depuis son dépôt sur le bureau du Sénat, en juin 2014, le contexte entourant ce projet de loi a changé. Initialement, l’une des ambitions était de préparer et de nourrir le débat sur une éventuelle suppression, à l’horizon 2020, des conseils départementaux. Ce débat a, d’ores et déjà, largement eu lieu : il en ressort qu’à ce stade, les conditions d’une telle suppression ne sont pas réunies, ni d’un point de vue politique (ne serait-ce que parce qu’une révision constitutionnelle apparaîtrait nécessaire), ni au plan économique et social – les départements étant un échelon-clé dans la mise en œuvre des politiques de solidarité. Ce n’est que lorsque le fonctionnement des grandes régions sera stabilisé et que les intercommunalités seront montées en puissance que cette réflexion sur la pérennité des départements retrouvera toute sa pertinence.

Le contenu du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République est aussi riche que varié : alors qu’il comportait 37 articles lors de son dépôt par le Gouvernement, c’est un texte comprenant 100 articles que le Sénat a adopté le 27 janvier 2015.

Ce foisonnement peut par moment faire craindre à votre rapporteur une forme de frénésie législative : la modification incessante de certains textes applicables aux collectivités territoriales peut donner le sentiment que le législateur pris dans son ensemble – tant le Gouvernement que les parlementaires – aurait une préférence pour l’ajustement circonstanciel de la norme au détriment de la stabilité nécessaire de cette même norme, qui est la condition de sa maîtrise par des élus locaux chargés de la mettre en application.

En dépit de cette inflation, deux principales orientations sous-tendent ce projet de loi, au service d’un seul objectif.

La première orientation consiste à procéder à une spécialisation des compétences des régions et des départements, en vue de parvenir à davantage de clarté et d’efficacité dans les actions respectives de ces collectivités territoriales. En découlent la suppression de la clause de compétence générale, le renforcement du rôle stratégique de la région, tout spécialement en matière économique, ainsi qu’une série de transferts aux régions de compétences des départements.

La seconde orientation consiste à donner à l’intercommunalité une nouvelle dimension, en resserrant la carte intercommunale autour des bassins de vie, en ajoutant de nouvelles attributions dans le champ des compétences obligatoires des communautés de communes et des communautés d’agglomération et en encourageant l’intégration d’autres compétences, parfois exercées aujourd’hui par des syndicats intercommunaux.

Un seul objectif est ainsi poursuivi : doter notre pays d’une organisation territoriale clarifiée, plus efficace et plus à même d’assurer la solidarité et l’égalité des territoires.

I. DES RÉGIONS RENFORCÉES ET DOTÉES D’UN NOUVEAU RÔLE STRATÉGIQUE

A. DE NOUVEAUX INSTRUMENTS POUR L’ACTION RÉGIONALE

Le projet de loi s’attache à confier à la collectivité régionale de nouveaux instruments pour exercer les compétences qui lui sont conférées soit à titre spécifique, soit dans une perspective de coordination de l’action des autres collectivités territoriales. La première lecture au Sénat n’a pas remis en cause cette orientation.

1. La création d’instruments juridiques par le projet de loi initial pour l’exercice des missions spécifiques de la région

Le projet de loi renforce la région dans ses champs traditionnels d’action en lui conférant soit une compétence exclusive, soit un rôle de chef de file dans la coordination des actions des collectivités territoriales.

a. La suppression de la clause de compétence générale des régions

En prévoyant que le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région, l’article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales permet à la collectivité régionale d’intervenir dans tout domaine sous réserve d’un intérêt public local et à condition que la loi n’ait pas expressément attribué cette compétence à l’État ou à une autre collectivité territoriale. Par son caractère général et sa dimension jurisprudentielle, qui en rend la portée évolutive et incertaine, cette disposition ne favorise pas la clarification des compétences, que ce soit en droit ou dans la mise en œuvre de la responsabilité des élus par les citoyens. Parallèlement, l’étude d’impact jointe au projet de loi indique que les fondements législatifs attribuant aux régions une compétence plus ou moins étendue, dans un domaine précis, « se sont multipliés et se retrouvent aujourd’hui dans plus d’une quinzaine de codes législatifs ».

Cette situation ne permet pas une répartition efficace des interventions publiques. La volonté du Gouvernement de clarifier l’architecture territoriale conduit à privilégier une définition plus stricte des compétences de chaque niveau de collectivité en supprimant la clause de compétence générale à l’article 1er du projet de loi.

b. La création du schéma régional de développement économique, de l’innovation et de l’internationalisation

Le renforcement de la compétitivité économique nécessite une mobilisation sans faille des territoires au soutien des entreprises. Le renforcement de la décentralisation du soutien au développement économique au profit des régions et des métropoles apparaît ainsi nécessaire dans la recherche d’une relance de la croissance économique et de l’emploi. L’article 3 du projet de loi reconnaît à la région la compétence principale dans ce domaine puisque les départements, les communes et de leurs groupements peuvent concourir aux aides aux entreprises seulement dans le cadre d’une convention préalable.

La prépondérance régionale admet cependant des limites. Les aides à l’immobilier d’entreprise, aux structures d’appui à la création d’entreprise ou destinées à favoriser le maintien ou l’installation de professionnels de santé peuvent être instaurées librement par les métropoles et les communes et leurs groupements. Les différentes modalités d’intervention propres aux communes et aux départements (garanties d’emprunt, maintien des services nécessaires à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural, aides en faveur des entreprises en difficulté, aides aux entreprises de spectacle cinématographique) sont également préservées.

Pour une meilleure définition des politiques de soutien aux entreprises et une limitation des interventions concurrentes, l’article 2 du projet de loi prévoit la rédaction dans chaque région d’un schéma régional de développement économique, de l’innovation et de l’internationalisation (SRDEII). Opposable aux autres collectivités territoriales, ce document rationalise l’action publique en déterminant clairement et préalablement les conditions d’intervention au soutien de l’activité économique.

Par ailleurs, dans la continuité de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, le projet de loi confie aux métropoles un rôle important en prévoyant leur participation à l’élaboration du SRDEII sur leur territoire. À défaut d’accord avec la région, les orientations métropolitaines doivent prendre en compte le SRDEII mais n’y seront pas directement soumises.

c. Le recours à un schéma régional de développement touristique

Le tourisme représente un domaine de compétence partagée entre les pouvoirs publics. La loi n° 92-1341 du 13 décembre 1992 portant répartition des compétences dans le domaine du tourisme dispose que l’État, les régions et les départements sont compétents dans le domaine du tourisme et exercent ces compétences en coopération et de façon coordonnée.

Le Gouvernement n’a pas souhaité proposer de mettre un terme à la responsabilité partagée des collectivités dans le domaine du tourisme. Il est délicat d’identifier un échelon territorial pertinent pour la planification comme pour la mise en œuvre des actions en la matière, qui recouvrent une palette large allant de la promotion à l’international à l’information délivrée au plus près des sites. De plus, la diversité des territoires, de leur histoire et de leur image se prête mal à une réponse institutionnelle univoque.

Dès lors, la question posée est celle de la coordination des interventions. L’objectif de vision globale implique une régionalisation. La planification de la politique touristique revêt, par ailleurs, une dimension économique qui la rapproche du rôle confié à la région. L’article 4 du projet de loi déposé par le Gouvernement prévoit par conséquent d’instaurer une collectivité chef de file au niveau régional, élaborant de façon concertée un document de planification unique, le schéma régional de développement touristique.

d. La définition d’un plan régional de prévention et de gestion des déchets

La gestion des déchets nécessite une planification afin de prévoir sur un territoire donné et dans son voisinage, le nombre et la localisation adéquats d’installations de stockage, de tri, de recyclage, de traitement et d’enfouissement. Le traitement des déchets doit en effet obéir à un principe de proximité : il est incohérent tant du point de vue économique et que dans une perspective environnementale de parcourir de grandes distances pour atteindre une unité de traitement alors qu’une autre se trouve à proximité dans le département voisin. La planification doit donc être opérée à un niveau qui permet une vue d’ensemble des besoins du territoire.

Dans un souci de simplification et de mise en cohérence des mesures applicables en matière de déchets, l’article 5 du projet de loi créé un plan unique élaboré au niveau régional qui se substitue aux différents plans existants. Il prend en compte la prévention et la gestion de chaque type de déchets compte tenu notamment des évolutions démographiques et techniques, tout en fixant des objectifs de valorisation.

e. L’institution du schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire

L’article 6 crée un schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT). Il fait de ce schéma, qui participe de l’objectif de promotion de l’égalité des territoires, un document de planification prescriptif élaboré par la région.

Le SRADDT comporte les orientations stratégiques et les objectifs du développement régional dans les domaines de l’aménagement du territoire, de la mobilité et de la lutte contre le réchauffement climatique. Il se substitue aux divers schémas régionaux existants dans ces domaines. En pratique, il comporte un rapport de présentation où figurent les orientations générales, un fascicule spécifique fixant des règles générales opposables et une cartographie de synthèse. La région dispose de la faculté de compléter le SRADDT avec d’autres chapitres thématiques reprenant des documents régionaux relatifs à l’aménagement du territoire et à l’égard desquels la région dispose d’une compétence exclusive de planification, de programmation ou d’orientation.

Le schéma a des effets prescriptifs vis-à-vis des documents d’urbanisme élaborés par les communes ou leurs groupements compétents. Ces documents devront être compatibles avec le fascicule comprenant les règles du schéma et devront prendre en compte ses orientations stratégiques.

L’élaboration du SRADDT, sous l’égide du conseil régional, procède d’une concertation importante avec l’État, les collectivités territoriales concernées et leurs groupements ainsi que les chambres consulaires. Le document adopté par l’organe délibérant de la région, à l’issue d’une enquête publique, est approuvé par arrêté du représentant de l’État dans la région. Cette approbation lui confère sa valeur prescriptive.

Le projet de loi déposé par le Gouvernement ne procède à aucune des coordinations législatives rendues nécessaires par la création du SRADDT. Il sollicite à cette fin une habilitation à légiférer par ordonnance pour une durée de dix-huit mois à l’article 7. Cette faculté lui permettrait également de préciser le contenu ainsi que les modalités d’élaboration du document.

2. Des dispositions bien accueillies par le Sénat

Le Sénat a approuvé le renforcement des compétences stratégiques de la région contenu dans le projet de loi. Les dispositions du projet de loi ont fait l’objet d’amendements de précision et, si les souhaits du Gouvernement n’ont pas toujours été suivis, aucun article n’a connu de suppression pure et simple. L’abolition de la clause de compétence des régions, par exemple, a été votée au prix de simples amendements rédactionnels. S’agissant en particulier des deux nouveaux schémas majeurs de la planification régionale, le SRDEII et le SRADDT, les sénateurs ont souhaité encadrer fortement les procédures d’élaboration et de révision.

a. Un encadrement du processus d’élaboration des schémas

Le Sénat a insisté sur la nécessité de renforcer la procédure de co-élaboration du SRADDT et du SRDEII, estimant que la nature prescriptive de ces documents impose une association étroite de l’ensemble des collectivités territoriales et des autres partenaires sur le territoire régional. Les modalités exigeantes de conception édictées pour le SRADDT en commission des Lois ont été étendues au SRDEII à l’occasion de la séance publique. Le rôle du représentant de l’État dans la région lors de l’approbation de ces deux schémas a été mieux défini, désormais limité à vérifier le respect de la prise en compte de la législation et des projets d’intérêt national dans le projet.

Le Sénat a, en revanche, supprimé l’habilitation demandée par le Gouvernement pour préciser le contenu et les modalités d’élaboration du SRADDT, estimant avoir réglé cette question par ses décisions.

Enfin, les sénateurs ont aussi renforcé la procédure de co-élaboration du schéma régional de développement touristique, tout en supprimant dans le domaine du tourisme, qui reste une compétence partagée, le rôle de chef de file conféré à la région par les dispositions initiales du projet de loi.

b. Un renforcement du pouvoir régional dans le domaine économique

Le Sénat a prolongé la logique du projet de loi en vue de clarifier davantage les compétences des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière d’interventions économiques, dont la région serait la première responsable. Il a durci les conditions d’application du SRDEII aux métropoles : en cas de désaccord entre région et métropole dans son élaboration, celle-ci serait contrainte de respecter les prescriptions régionales dans la définition de ses orientations stratégiques, quand le projet de loi initial prévoyait une simple obligation de prise en compte.

En matière d’aides aux entreprises, les sénateurs ont supprimé les interventions croisées et multiples, même dans le cadre de conventions préalables, pour en confier exclusivement la responsabilité à la région – hormis dans les secteurs de l’aide immobilière et foncière ou encore dans le soutien aux salles de cinéma. Ils ont cependant veillé à ce que la compétence de la région s’exerce dans le respect des missions dévolues aux communes, aux métropoles et aux départements.

Le Sénat a également souhaité que les régions et les métropoles disposent de responsabilités équivalentes dans le copilotage des pôles de compétitivité, enjeu majeur pour le développement des territoires.

c. Une décentralisation du service public de l’emploi

Le Sénat a fait le choix d’octroyer à la région un rôle de coordination au niveau régional des actions des intervenants du service public de l’emploi (article 3 bis), tout en les associant mieux à l’organisation de Pôle emploi.

Une telle démarche, à l’initiative conjointe des rapporteurs et de la commission des Affaires sociales saisie pour avis, mais sans l’aval du Gouvernement et dans une précipitation qui n’a pas permis la concertation des partenaires sociaux, pourrait correspondre à l’idée de constituer la première étape d’une future décentralisation du service public de l’emploi. Elle tire les conséquences des compétences déjà reconnues à la région en matière de développement économique et en matière d’orientation et de formation professionnelles, qui en font un acteur incontournable dans les discussions liées à l’emploi sur les territoires.

d. Des dispositions additionnelles répondant à des problématiques spécifiques

Le Sénat a profité de l’examen du projet de loi pour lui adjoindre des dispositions additionnelles en réponse à des problématiques de terrain, tantôt à bon escient, tantôt de façon inopportune.

Le Sénat a considéré que l’entrée en vigueur du nouveau découpage des régions, prévu en janvier 2016, limitait fortement l’intérêt des élections consulaires programmées, quant à elles, à la fin de l’année 2015 – donc dans le cadre des anciennes circonscriptions régionales. Ce calendrier risquait de repousser à une date exagérément lointaine l’élaboration des schémas régionaux prescriptifs institués par le projet de loi puisqu’il aurait fallu adapter les instances consulaires aux nouvelles régions avant d’engager les concertations. Pour cette raison, il a prorogé le mandat des élus consulaires des chambres de commerce et d’industrie d’une part, des chambres de métiers et d’artisanat d’autre part, de sorte que leur renouvellement aura lieu dans le cadre du nouveau découpage (articles 3 bis A et 3 bis B).

Le Sénat a également complété les dispositions relatives au plan régional de prévention et de gestion des déchets par un nouvel article 5 bis intégrant dans le dispositif les filières de « responsabilité élargie des producteurs » de biens manufacturés (REP). Leurs connaissances de la ressource seront communiquées à l’autorité régionale pour une meilleure prévision des infrastructures nécessaires.

Par ailleurs, le Sénat a profité de la volonté de simplification à l’origine du projet de loi pour voter un article 7 bis supprimant les schémas de développement commercial ainsi que les observatoires départementaux d’équipement commercial.

En outre, les sénateurs ont supprimé l’intégration au sein des schémas de cohérence territoriale des dispositions pertinentes des chartes des parcs naturels régionaux par un article 6 bis. Cette évolution a pour effet de diminuer les normes de référence lors de l’élaboration du plan local d’urbanisme, mais aussi d’affaiblir le caractère protecteur de l’environnement des parcs naturels régionaux.

Enfin, l’article 6 bis A procède à la création de chartes régionales d’aménagement vouées à opérer des adaptations ad hoc des dispositions protectrices de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral les territoires littoraux. Cette initiative répond aux multiples plaintes des élus locaux du littoral, regrettant les imprécisions de la législation qui donne à l’interprétation jurisprudentielle un poids considéré comme excessif.

3. Un texte amélioré par la commission des Lois de l’Assemblée nationale

Dans une démarche constructive, la commission des Lois a pris en considération les choix effectués par le Sénat. Tous n’ont pas été approuvés, mais peu d’entre eux ont fait l’objet d’une suppression sèche.

a. Des dispositions approuvées presque sans changement

La rédaction retenue pour l’article 1er portant suppression de la clause de compétence générale des régions a été adoptée de façon conforme, illustrant combien le diagnostic formulé par le Gouvernement d’une nécessaire clarification de l’architecture des compétences territoriales est partagé par les deux chambres du Parlement.

La prorogation des mandats des élus consulaires, introduite à l’initiative des sénateurs, a également recueilli un vote conforme de la part de la commission des Lois.

Les modalités d’institution du plan régional de prévention et de gestion des déchets ont été favorablement accueillies par la Commission, qui s’est bornée à des modifications rédactionnelles et à un renforcement de la concertation des collectivités communales dans la procédure d’élaboration. Les précisions apportées à l’article 5 bis n’ont également été retouchées que pour harmonisation rédactionnelle.

Enfin, la suppression des schémas de développement commercial a reçu l’accord de la Commission.

b. Des articles additionnels sénatoriaux jugés inopportuns

La commission des Lois s’est prononcée en faveur de la suppression des articles 6 bis A et 6 bis respectivement relatifs aux chartes régionales d’aménagement sur le littoral et à l’intégration des prescriptions des chartes de parc naturel régional dans les schémas de cohérence territoriale. Ces dispositifs ont été considérés comme contraires à l’esprit du texte, affaiblissant la compétence régionale en matière de protection de l’environnement et de l’aménagement du territoire.

c. Un retour mesuré aux dispositions initiales du projet de loi

Les modifications apportées par le Sénat aux différents articles du projet de loi relatifs à la création d’instruments juridiques pour l’exercice de leurs compétences par les régions ont toujours fait l’objet d’un examen attentif de la part de la commission des Lois, qui n’a jamais jugé nécessaire de procéder à un rétablissement complet de leur rédaction initiale. Les retours n’ont jamais concerné que des points précis.

En matière de développement économique, la prééminence de la région a été confirmée. La procédure d’élaboration du SRDEII a été simplifiée, la Commission estimant que la reprise à l’identique des précautions prises pour le SRADDT ne se justifiait pas. Les compétences des métropoles ont été préservées : la commission des Lois a rétabli à leur endroit l’obligation de simple prise en compte des orientations du SRDEII en cas de désaccord avec la région, quand le Sénat exigeait une compatibilité des actions – donc une prescription beaucoup plus forte. Par ailleurs, la possibilité pour toutes les collectivités d’intervenir dans le domaine économique sous réserve d’une convention en ce sens avec la région a été restaurée.

La Commission a souhaité affirmer clairement le caractère partagé de la compétence « tourisme ». Les règles relatives aux comités régionaux et départementaux ont été simplifiées pour laisser une liberté maximale aux acteurs. À cette même fin, le schéma régional de développement touristique et le chef-de-filat régional ont été supprimés.

Si la procédure d’élaboration du SRADDT a été globalement préservée, de nombreuses précisions ont été apportées sur le contenu de ce schéma. Formellement, l’adjonction d’un fascicule et d’une carte synthétique a été rétablie. Sur le fond, la Commission a rappelé que seul le volet obligatoire du SRADDT doit s’imposer aux documents d’urbanisme. Le rétablissement de l’habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour édicter les dispositions de clarification du dispositif a permis d’inscrire dans la loi les schémas actuels auxquels le SRADDT se substitue, ce qui constituait une demande forte des députés.

d. Une expérimentation de la décentralisation du service public de l’emploi

La commission des Lois s’est montrée circonspecte devant l’initiative sénatoriale en faveur d’une décentralisation régionale du service public de l’emploi. Sans supprimer l’article additionnel adopté en ce sens par le Sénat, elle a retenu de nombreux amendements qui ont permis de limiter la portée du dispositif et de ne pas remettre durablement en cause le rôle de l’État dans la lutte contre le chômage.

Toutefois, suivant la commission des Affaires sociales saisie pour avis, la commission des Lois a adopté un article additionnel 3 ter prévoyant une expérimentation de la décentralisation du service public de l’emploi pour une période de trois ans – soit jusqu’en 2017.

e. Deux nouvelles compétences reconnues à la région

La commission des Lois a souhaité conférer deux nouvelles compétences spécifiques aux régions, chacune faisant l’objet d’un article additionnel.

La région pourra solliciter l’exercice de la compétence d’animation et de concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques dans un sous-bassin ou un groupement de sous-bassins, ou dans un système aquifère, correspondant à une unité hydrographique, conformément à l’article 6 bis AA.

La région pourra également procéder à la formation professionnelle des enseignants et futurs enseignants en langue régionale, sous réserve d’une concertation préalable avec les rectorats et les universités, comme le prévoit l’article 7 ter.

B. D’IMPORTANTS TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX RÉGIONS

En dehors d’une adaptation du statut juridique de la collectivité territoriale de Corse, que votre commission des Lois a approuvée sans modification (article 13), les autres dispositions visant à renforcer l’échelon régional consistent essentiellement en des transferts de compétences de l’État ou des départements.

1. Les transferts de compétences prévus dans la version initiale du projet de loi

Dans sa version initiale, telle que proposée par le Gouvernement, le projet de loi prévoyait de transférer aux régions – et parfois à d’autres collectivités territoriales – plusieurs compétences relevant aujourd’hui des départements.

L’article 8 transfère des départements aux régions la compétence d’organisation et de gestion des transports routiers non urbains (à compter du 1er janvier 2017) et des transports scolaires (à compter du 1er septembre 2017).

L’article 9 transfère aux régions et, lorsqu’il en existe, aux métropoles les routes départementales, ainsi que les compétences de gestion correspondantes appartenant aujourd’hui aux conseils départementaux (à compter du 1er janvier 2017).

L’article 10 permet le transfert d’aérodromes civils d’intérêt local, appartenant actuellement à l’État, aux collectivités territoriales ou aux groupements de collectivités qui en font la demande.

L’article 11 transfère aux régions ou au bloc communal les ports maritimes et intérieurs gérés par les départements, au terme d’une procédure d’appel à candidatures.

L’article 12 transfère aux régions la gestion des collèges et l’ensemble des autres compétences scolaires des départements (à compter du 1er septembre 2017).

2. Des transferts de compétences en grande partie supprimés au Sénat

Le Sénat a supprimé les articles 9, 11 et 12, maintenant ainsi inchangées les compétences des départements à l’égard de la voirie, des ports et des collèges.

Le Sénat a également supprimé, à l’article 8, le transfert aux régions des transports scolaires et des transports à la demande non urbains. Seuls les services réguliers de transports non urbains seraient donc désormais confiés aux régions. Au même article, le Sénat a ajouté le transfert des départements aux régions des transports maritimes réguliers visant la desserte des îles françaises (à compter du 1er janvier 2017).

Le Sénat a, en revanche, approuvé sans modification l’article 10, relatif à la décentralisation des aérodromes.

Il a également inséré une série de dispositions supplémentaires renforçant l’échelon régional :

– l’introduction d’un pouvoir d’approbation, par les conseils régionaux, de la carte des formations supérieures et de la recherche arrêtée par l’État (article 12 bis A(2) ;

– la création de schémas régionaux des crématoriums, arrêtés par le préfet et s’imposant aux communes et aux EPCI (article 12 bis) ;

– la décentralisation, au profit des régions, des centres de ressource, d’expertise et de performance sportive (CREPS), ainsi que le transfert à certaines collectivités territoriales des infrastructures correspondant à trois anciens CREPS (articles 12 ter et 12 quater).

3. La position de votre commission des Lois : le rétablissement de la plupart des dispositions supprimées au Sénat et l’ajout de nouveaux transferts de compétences aux régions

À l’initiative du Gouvernement et suivant l’avis favorable de votre rapporteur, la commission des Lois a rétabli la plupart des transferts de compétences que le Sénat avait supprimés :

– le transfert aux régions des transports routiers à la demande (non urbains) et des transports scolaires (article 8) ;

– le transfert aux régions et aux métropoles des routes départementales et des compétences afférentes (article 9) ;

– le transfert aux régions ou au bloc communal des ports gérés par les départements (article 11).

Votre Commission a complété ces dispositions en prévoyant, sur proposition du Gouvernement, le transfert aux régions des transports ferroviaires relevant aujourd’hui des départements (article 8 bis nouveau).

En revanche, votre Commission a maintenu la suppression, à l’article 12, du transfert des collèges aux régions. À l’initiative de M. Stéphane Travert, rapporteur pour avis de la commission des Affaires culturelles, et de votre rapporteur, la commission des Lois a opté pour une voie alternative, consistant à favoriser les actions communes et les mutualisations dans l’exercice, par les départements et les régions, de leurs compétences respectives de gestion des collèges et des lycées.

La commission des Lois a, par ailleurs, adopté l’article 10, relatif à la décentralisation des aérodromes et les articles 12 ter et 12 quater, relatifs aux CREPS, après leur avoir apporté plusieurs clarifications et précisions juridiques.

En revanche, la Commission a supprimé le pouvoir d’approbation par les régions de la carte des formations supérieures et de la recherche et lui a substitué une nécessaire prise en compte des schémas régionaux de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation par les autres collectivités territoriales intervenant dans ces domaines (article 12 bis A).

Votre commission des Lois a, par ailleurs, supprimé l’article 12 bis, qui créait des schémas régionaux des crématoriums.

II. DES INTERCOMMUNALITÉS RENFORCÉES DANS LEUR DIMENSION ET LEURS COMPÉTENCES

Le renforcement des moyens de l’intercommunalité (articles 14 à 23) a pour objectif « la poursuite du mouvement de regroupement de communes pour disposer au 1er janvier 2017 d’intercommunalités dont la taille correspondra aux réalités vécues et qui posséderont les moyens nécessaires pour offrir aux populations le niveau de service auquel celles-ci aspirent » (3).

Cette montée en puissance des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre se décline tant dans la taille minimale qui leur serait fixée que dans les compétences qu’ils devraient exercer.

A. LA PHILOSOPHIE DU PROJET DE LOI INITIAL : UNE RÉVISION DE LA CARTE INTERCOMMUNALE POUR DES EPCI MOINS NOMBREUX ET PLUS À MÊME D’EXERCER DES COMPÉTENCES RENFORCÉES

1. Le relèvement du seuil démographique des EPCI pour correspondre aux bassins de vie

Le présent projet de loi organise un renforcement des compétences des EPCI à fiscalité propre tout en leur donnant la taille critique nécessaire pour exercer leurs compétences.

Aux termes de l’exposé des motifs, « l’article 14 propose une nouvelle orientation de la rationalisation de la carte intercommunale resserrée autour des bassins de vie et axée à la fois sur un accroissement de la taille minimale des EPCI à fiscalité propre de 5 000 à 20 000 habitants et sur la réduction du nombre des structures syndicales intervenant en particulier dans les domaines de l’eau potable, de l’assainissement, des déchets, du gaz, de l’électricité et des transports. Cet article propose une clarification des règles de révision des schémas départementaux de la coopération intercommunale, qui devront s’articuler autour des bassins de vie. »

a. La nécessité de renforcer la taille des EPCI à fiscalité propre

Dans le cadre de la préparation de l’examen du présent projet de loi, un rapport du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) s’est penché sur les critères objectifs à retenir pour la refonte de la carte intercommunale (4).

Ce rapport préconise d’encadrer strictement les EPCI afin d’assurer une taille minimale de 20 000 habitants et limiter leur nombre à 1 000. Pour y parvenir, « la loi devra être très restrictive sur les exceptions de taille », estime-t-il. « L’augmentation de la taille des EPCI leur permettra de disposer d’une réelle capacité d’action (notamment en termes d’ingénierie et de capacités d’administration) et de devenir des interlocuteurs incontournables pour le niveau régional et national », défend le CGET, estimant que « un nombre [d’EPCI] inférieur à 1 000 (2 108 actuellement) semble une bonne cible ».

Cette évolution est essentielle pour « aller au bout de la logique de mutualisation », explique le CGET qui plaide pour « un EPCI central au service des communes ». Celui-ci pourrait « améliorer la productivité et la qualité des services au public dans l’ensemble du territoire », grâce notamment au transfert de responsabilités actuellement assumées par le niveau départemental ou communal.

Ce regroupement préconisé permettrait aussi la couverture globale du territoire par des schémas de cohérence territoriale (SCoT), alors qu’actuellement 75,3 % de la population nationale n’est pas couverte par un SCoT, même si la part du territoire concernée est significativement moindre.

En conséquence, l’article 14 a pour principal objet de relever le seuil minimal de constitution d’un EPCI à fiscalité propre de 5 000 à 20 000 habitants. À cette échelle, comme le montre le CGET, « chaque territoire disposera des équipements et d’une capacité à offrir des services considérés aujourd’hui comme indispensables par la population, et notamment les ménages actifs » : un réseau d’équipements scolaires, au minimum un établissement d’hébergement pour personnes âgées et plusieurs centre-bourgs ainsi qu’une capacité de régulation de l’offre commerciale assurant la viabilité à long terme de l’offre des commerces et services du quotidien.

Dans le cadre de cette refonte, l’administration de l’EPCI à fiscalité propre et de ses communes membres devrait disposer d’un budget consolidé minimal d’environ 17 millions d’euros ; le nombre de fonctionnaires territoriaux au service de ce « bloc communal » de 20 000 habitants, hors syndicats intercommunaux et syndicats mixtes, devrait être au moins de l’ordre de 270 agents.

Actuellement, 14 millions d’habitants résident dans les 1 524 communautés de communes métropolitaines de moins de 20 000 habitants. Aussi le CGET estime qu’il serait possible de constituer au maximum 654 EPCI pour regrouper ces 14 millions d’habitants. Mais, en tenant compte de l’obligation de continuité territoriale, le maximum réel ne dépasserait pas 500. Finalement, « il paraît donc raisonnable de se fixer l’objectif de moins de 400 EPCI nouveaux ». En y ajoutant le maintien en l’état des 584 EPCI de plus de 20 000 habitants (qui regroupent au total 42,3 millions d’habitants), le rapport recommande « un nombre total d’EPCI de moins de 1 000 pour la France métropolitaine entière ».

Pour y parvenir, le CGET recommande de limiter les dérogations au seuil minimal de 20 000 habitants. Si celles-ci peuvent se justifier, notamment en montagne, « il ne faut pas non plus [qu’elles] conduisent à limiter les évolutions en maintenant des seuils bas ».

Cette approche pourrait être plus pertinente que celles qui chercheraient uniquement à se rapprocher des bassins de vie. On rappellera que selon l’INSEE, « le bassin de vie est le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès aux équipements et services les plus courants. Les services et équipements de la vie courante servant à définir les bassins de vie sont classés en 6 grands domaines : services aux particuliers ; commerce ; enseignement ; santé ; sports, loisirs et culture ; transports », la notion d’accès à l’emploi ayant été supprimée de cette définition en 2012. Si l’on se réfère à ces 1 666 bassins de vie identifiés, « la superposition des EPCI [existants] et des bassins de vie montre une faible superposition des périmètres », notamment parce que le découpage de l’INSEE ne prendrait pas en compte la réalité des pratiques des habitants » et notamment les déplacements qui se font plus souvent vers les villes-centre que vers des territoires plus extérieurs. L’accroissement de la taille des EPCI passerait donc par le renforcement du poids et de l’attractivité de l’agglomération centrale la plus proche, plutôt que par le regroupement de petites intercommunalités entre elles. « La coïncidence entre les périmètres des futurs EPCI et ceux des bassins de déplacement ne peut cependant pas être considérée comme un critère central et unique », car la géographie des déplacements évolue dans le temps et les déplacements entre le domicile, le lieu de travail et celui où s’effectuent les études ne représentent plus que 40 % des déplacements.

C’est pourquoi ce rapport préconise « une approche pragmatique [fondée sur] les territoires vécus », en « laissant une large autonomie aux élus locaux pour définir les regroupements les plus pertinents » en s’appuyant sur les données et les outils d’analyse disponibles, en interaction avec les préfets, pour éviter « le confortement de regroupements par trop incohérents avec les objectifs poursuivis ».

b. Une refonte de la carte intercommunale s’appuyant sur les élus locaux

Afin de mettre en œuvre cette refonte de la carte intercommunale, l’article 14 prévoit que les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) devront être révisés avant le 31 décembre 2015. Parallèlement au sein du même document, sera poursuivie la rationalisation de la carte des syndicats de communes et des syndicats mixtes par la réduction de leur nombre, particulièrement dans les domaines de l’eau potable, de l’assainissement, des déchets, du gaz, de l’électricité et des transports.

Si le projet de schéma est élaboré par le préfet, il devra être soumis pour avis à la commission départementale de coopération intercommunale, composée d’élus locaux désignés par leurs pairs, qui pourra adopter des amendements à la majorité des deux tiers de ses membres.

La mise en œuvre des schémas révisés obéira à une procédure temporaire dérogatoire analogue aux articles 60 et 61 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (articles 15 et 16) : les modifications nécessités pour transcrire dans les faits les périmètres définis par le schéma – au moyen de la création, de la modification du périmètre ou de la fusion d’EPCI à fiscalité propre, de la dissolution, modification de périmètre ou fusion de syndicat – pourront être adoptées par une majorité qualifiée assouplie des communes membres et, si nécessaire, le préfet pourra, après avis de la CDCI, passer outre le refus des élus locaux pour mettre en œuvre les modifications préconisées.

c. Le rétablissement du dispositif de rattachement d’office des communes isolées

L’article 17 remédie à l’annulation, par le Conseil constitutionnel dans le cadre de sa décision n° 2014-391 QPC du 25 avril 2014, de la procédure prévue par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 pour achever la couverture de la carte intercommunale en rattachant d’office les communes isolées ou non contiguës à un EPCI. Il propose ainsi un nouveau dispositif de rattachement intercommunal de ces communes, prévoyant des consultations de toutes les parties prenantes, désormais conforme au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

2. Une intégration renforcée des communautés de communes et des communautés d’agglomération

En parallèle, les compétences exercées par ces deux catégories d’intercommunalités en lieu et place des communes seraient élargies (articles 18 à 20).

a. Un moindre recours à l’intérêt communautaire pour la définition des compétences des communautés de communes

Le renforcement des compétences s’opérera dans trois directions :

– les compétences obligatoires seront complétées par le transfert de la promotion du tourisme et de l’aménagement, l’entretien et la gestion des aires d’accueil des gens du voyage ;

– la notion d’intérêt communautaire sera restreinte à sa mention expresse pour certaines compétences et non plus comme principe général d’exercice des compétences obligatoires ;

– le catalogue des compétences optionnelles est élargi à la création et à la gestion de maisons de services au public.

Parallèlement, le niveau d’intégration exigé des communautés de communes pour l’éligibilité à une bonification de la dotation globale de fonctionnement (DGF) est renforcé.

b. L’élargissement des compétences des communautés d’agglomération

Il est analogue à celui proposé pour les communautés de communes :

– la promotion du tourisme et les aires d’accueil des gens du voyage sont intégrées au champ des compétences obligatoires ;

– la création et la gestion de maisons de services au public complète le catalogue des compétences optionnelles.

Les statuts des communautés devraient, en conséquence, être modifiés au plus tard au 30 juin 2016 (article 21).

À défaut, l’EPCI exercerait l’intégralité des compétences relevant de la catégorie à laquelle il appartient.

3. Des compléments au régime de transfert des services et des personnels

L’édifice législatif érigé tout au long des lois de décentralisation et au fil des transferts successifs de compétences est complété et précisé sur plusieurs points.

L’article 22 complète les modalités entourant les transferts de services, d’une part en renforçant l’information des personnels concernés par l’établissement d’une fiche d’impact, d’autre part pour régler la situation des personnels en cas de restitution aux communes de compétences antérieurement transférées à l’intercommunalité.

L’article 35 comporte plusieurs objets : il prévoit les modalités de transfert des services de l’État ou des départements correspondant aux compétences transférées par le projet de loi ; il précise les garanties offertes aux personnels concernés.

L’article 36 précise les droits des agents transférés en matière de protection sociale complémentaire.

4. De nouvelles compétences en matière d’accessibilité aux services publics

L’article 25 du projet de loi crée un schéma d’amélioration de l’accessibilité des services au public sur le territoire du département. Ce schéma serait élaboré conjointement par l’État mais aussi les EPCI à fiscalité propre et définirait un programme d’actions sur six ans destiné à mutualiser des services, notamment à travers les maisons de services au public.

Les maisons de services « au public » sont créées par l’article 26 du projet de loi. Ce nouveau dispositif plus souple remplacerait celui des maisons des services « publics ». Les maisons de services au public reposent sur une définition plus large des services au citoyen et permettent de définir des obligations de service au public en cas d’inadaptation, et non plus de carence, de l’offre privée. Elles facilitent également les partenariats avec les opérateurs privés et répondent aux objectifs de présence territoriale, qui seraient fixés par l’État.

B. LES CHOIX OPÉRÉS PAR LE SÉNAT : UNE RÉVISION DE LA CARTE INTERCOMMUNALE À CRITÈRES INCHANGÉS ET À CALENDRIER DIFFÉRÉ

À l’occasion de son examen, le Sénat a choisi, selon ses termes, de « conforter le mouvement intercommunal en procédant par étapes » plutôt que de « procéder à un "big bang" qui risque de fragiliser des communautés sortant à peine d’une refonte de la carte des intercommunalités, au risque de produire un effet inverse de celui recherché » (5).

1. Une révision de la carte intercommunale repoussée d’une année sans relèvement du seuil démographique applicable

De manière générale, tout en approuvant le principe de révision de la carte intercommunale, le Sénat a procédé à un décalage d’une année du calendrier proposé par le projet de loi initial :

– en prévoyant que les schémas départementaux devraient être arrêtés au plus tard le 31 décembre 2016 (article 14) ;

– en prévoyant que leur mise en œuvre, dans le cadre des pouvoirs temporaires confiés aux préfets, aurait lieu dans le courant de l’année 2017 (articles 15 et 16) ;

– en adoptant le même décalage d’un an pour la refonte de la carte intercommunale en grande couronne francilienne, censé s’achever fin 2015, de façon concomitante à la création de la métropole du Grand Paris (article 17 bis) ;

– en permettant de manière dérogatoire, à une commune de se retirer unilatéralement d’une communauté d’agglomération (article 17 bis A).

Cependant, selon le Sénat, ces schémas départementaux de la coopération intercommunale devraient être élaborés selon les mêmes critères qu’en 2011, car sa commission des Lois a supprimé le relèvement de 5 000 à 20 000 habitants du seuil de création d’un EPCI à fiscalité propre.

2. La limitation du renforcement des compétences intercommunales

Pour les communautés de communes, la commission des Lois a réintroduit la notion d’intérêt communautaire comme principe fondateur de transfert des compétences obligatoires des communautés de communes afin d’adapter au mieux l’action communautaire aux spécificités de son périmètre, tout en alignant sur les communautés de communes bénéficiant d’une DGF bonifiée le champ de leurs compétences en matière de développement économique (article 18).

Dans le même esprit, la promotion du tourisme a été supprimée des compétences obligatoires des communautés de communes et des communautés d’agglomération pour leur être proposée comme une compétence optionnelle (articles 18 et 20).

Au contraire, en insérant un nouvel article 21 bis, les compétences obligatoires des communautés urbaines et des métropoles ont été élargies à la création et à la gestion de maisons de services au public.

Par ailleurs, à l’article 23, votre Commission a décidé de revenir à l’économie générale du dispositif de transfert de compétences départementales à la métropole tel qu’il a été fixé par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014. Elle a, en outre, resserré les compétences sociales transférables ou déléguables à la métropole.

3. Les modifications apportées aux réformes récentes relatives aux collectivités territoriales

Le Sénat a modifié plusieurs dispositifs issus des récentes lois relatives aux compétences des collectivités territoriales.

Ainsi, en ce qui concerne la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, a été supprimée l’obligation d’élaborer un schéma de cohérence territoriale (SCoT) dans un cadre plus large que celui de l’EPCI (article 15 bis).

En ce qui concerne la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, outre les dispositions relatives aux métropoles du Grand Paris et d’Aix-Marseille-Provence, trois modifications ont été apportées :

– a été introduite la possibilité pour une commune nouvelle issue de la fusion d’un EPCI et de ses communes membres de rester temporairement membre d’un pôle d’équilibre territorial et rural (article 17 ter) ;

– les règles relatives aux fusions et modifications d’EPCI dans le cadre de la refonte de la carte intercommunale de la grande couronne francilienne ont été précisées (article 17 quater) ;

– les conséquences du transfert des pouvoirs de police au président d’un EPCI ont été également précisées (article 22 bis A) ;

– le Sénat a ouvert la possibilité pour un syndicat mixte de se transformer en établissement public territorial de bassin pour exercer la compétence de gestion des milieux aquatiques et de préventions des inondations (article 22 bis B) ;

– sous couvert d’une harmonisation rédactionnelle entre le code général des collectivités territoriales et le code général des impôts, le Sénat a étendu le produit de la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations à des opérations plus larges que celles résultant de l’exercice de cette compétence, tout en repoussant son entrée en vigueur de cette taxe à 2018 (article 26 bis) ;

– l’entrée en vigueur du dispositif de dépénalisation du stationnement impayé a été décalée du 1er janvier au 1er octobre 2016 et ses conséquences précisées (articles 22 bis C et 22 bis) ;

– le régime de substitution des EPCI et représentation de leurs communes membres au sein des syndicats mixtes a été étendu aux syndicats compétents en matière d’assainissement (article 21 bis A) et modifié pour aligner le dispositif applicable aux communautés urbaines sur celui applicables aux métropoles (article 21 ter).

4. L’introduction de dispositions destinées à simplifier l’exercice des compétences communales ou intercommunales

Le Sénat a également entrepris d’introduire, par des articles additionnels, plusieurs dispositions relatives à l’exercice des compétences communales ou intercommunales.

La possibilité de demander une participation aux frais liés à des interventions ne relevant pas de leurs missions de service public a été étendue au bataillon des marins-pompiers de Marseille (BMPM) et à la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) (article 14 bis).

En séance publique, le Sénat a prévu qu’un office public de l’habitat pourrait être rattaché à plusieurs établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’habitant, directement ou par l’intermédiaire d’un groupement (articles 17 terdecies à 17 sexdecies).

À l’initiative du Gouvernement, a été ouverte la possibilité pour les personnes publiques gestionnaires d’aires marines protégées de lever une taxe de mouillage (article 18 A).

Reprenant une disposition issue de la proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales, le Sénat a ouvert aux communes de moins de 1 500 habitants la possibilité de se passer de centre communal d’action sociale (CCAS), tout en élargissant les possibilités de recours à un centre intercommunal d’action sociale (CIAS) (article 22 ter).

La possibilité pour les conseillers municipaux d’opposition de bénéficier d’une tribune au sein du bulletin municipal a été étendue des communes de 3 500 habitants et plus à toutes les communes de 1 000 habitants et plus (article 22 quater).

Les délais laissés aux communes de la Polynésie française par l’ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 pour exercer les compétences communales en matière de site funéraires, de distribution d’eau, d’assainissement et de collecte des déchets ont été reportés au 31 décembre 2019 (articles 23 bis à 23 quater).

Enfin, le Sénat a prévu une révision quinquennale du schéma départemental d’analyse et de couverture des risques (article 24 bis A).

C. LES CHOIX OPÉRÉS PAR LA COMMISSION DES LOIS : RÉTABLIR UN DISPOSITIF ADAPTÉ D’ÉVOLUTION DES PÉRIMÈTRES INTERCOMMUNAUX ET RENFORCER À LA FOIS LES COMPÉTENCES ET LE CARACTÈRE DÉMOCRATIQUE DE LA CONSTRUCTION INTERCOMMUNALE

À l’occasion de son examen du volet intercommunal du présent texte, la commission des Lois a entrepris de renforcer la place et le rôle des EPCI à fiscalité propre, en rétablissant le principe d’une refonte de la carte intercommunale pour des EPCI de taille plus adaptée.

Elle a également entrepris, à l’initiative de plusieurs députés, de faciliter une intégration plus poussée et de renforcer le caractère démocratique de l’intercommunalité.

1. Une refonte de la carte intercommunale selon des critères adaptés à chaque territoire et garantissant le devenir des agents concernés

a. Un seuil démographique adapté aux situations des territoires les moins peuplés

Constatant que le statu quo retenu par le Sénat ne pouvait favoriser les évolutions de la carte intercommunale, un amendement proposé par votre rapporteur à l’article 14 a rétabli le principe de mise en place d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant plus 20 000 habitants prévus par le projet de loi initial, mais en l’assortissant d’un mécanisme d’adaptations dans plusieurs hypothèses, afin de permettre aux zones les moins peuplées du territoire de constituer des EPCI de taille adaptée à leurs contraintes géographiques :

– dans les zones de montagne et insulaires, aucune population minimale ne sera exigible pour les EPCI à fiscalité propre ;

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– dans les départements dont la densité démographique est inférieure à la densité moyenne des départements, soit 102,6 habitants par kilomètre carré, les périmètres d’EPCI dont la densité démographique serait inférieure à la moitié de cette densité moyenne, soit 52,3 habitants par kilomètre carré, devront respecter un seuil de population adapté en fonction de la densité de population du département, déterminé pondérant le chiffre de 20 000 habitants par le rapport entre la densité départementale et la densité moyenne nationale, selon la formule suivante :

– les autres périmètres d’EPCI devront regrouper au moins 20 000 habitants.

Seront ainsi recevables et pourront être intégrés aux schémas départementaux de coopération intercommunale les projets des préfets et les amendements des membres des commissions départementales respectant ces prescriptions.

Le tableau ci-après récapitule les départements dans lesquels les EPCI à fiscalité propre présentant une densité de population inférieure à 51,3 habitants par kilomètre carré pourront faire ainsi l’objet d’une adaptation du seuil démographique et le seuil qui leur sera applicable.

LES DÉPARTEMENTS PRÉSENTANT UNE DENSITÉ DE POPULATION INFÉRIEURE
À LA DENSITÉ MOYENNE NATIONALE
ET LES SEUILS DÉMOGRAPHIQUES ADAPTÉS APPLICABLES
AUX EPCI À FISCALITÉ PROPRE EN ZONE FAIBLEMENT PEUPLÉE

(en application de la rédaction de l’article 14 adoptée par la commission des Lois)

Département

Population municipale du département

(nombre d’habitants) (6)

Superficie (km²)

Densité démographique moyenne (en habitants par km²)

Population minimale de l’EPCI en zone adaptée (nombre d’habitants)

Aisne

540 888

7 369

73,4

14 216

Allier

342 911

7 340

46,7

9 048

Alpes-de-Haute-Provence

161 241

6 925

23,3

4 510

Ardèche

318 407

5 529

57,6

11 154

Ardennes

282 778

5 229

54,1

10 474

Ariège

152 366

4 890

31,2

6 035

Aube

305 606

6 004

50,9

9 858

Aude

362 339

6 139

59,0

11 432

Aveyron

276 229

8 735

31,6

6 125

Charente

353 657

5 956

59,4

11 500

Charente-Maritime

628 733

6 864

91,6

17 741

Cher

311 897

7 235

43,1

8 349

Corrèze

241 247

5 857

41,2

7 978

Corse-du-Sud

145 429

4 014

36,2

7 017

Haute-Corse

170 828

4 666

36,6

7 091

Côte-d’Or

527 403

8 763

60,2

11 657

Côtes-d’Armor

595 531

6 878

86,6

16 770

Creuse

121 517

5 565

21,8

4 229

Dordogne

416 384

9 060

46,0

8 901

Doubs

531 062

5 234

101,5

19 652

Drôme

491 334

6 530

75,2

14 573

Eure

591 616

6 040

97,9

18 971

Eure-et-Loir

432 107

5 880

73,5

14 233

Gers

189 530

6 257

30,3

5 867

Indre

228 692

6 791

33,7

6 522

Indre-et-Loire

596 937

6 127

97,4

18 870

Jura

260 932

4 999

52,2

10 110

Landes

392 884

9 243

42,5

8 233

Loir-et-Cher

331 656

6 343

52,3

10 127

Haute-Loire

225 686

4 977

45,3

8 783

Loiret

662 297

6 775

97,8

18 934

Lot

174 346

5 217

33,4

6 473

Lot-et-Garonne

332 119

5 361

62,0

11 999

Manche

499 340

5 938

84,1

16 287

Marne

568 750

8 162

69,7

13 496

Haute-Marne

182 136

6 211

29,3

5 680

Mayenne

307 453

5 175

59,4

11 507

Meuse

192 800

6 211

31,0

6 012

Nièvre

216 786

6 817

31,8

6 159

Orne

290 015

6 103

47,5

9 204

Puy-de-Dôme

638 092

7 970

80,1

15 506

Pyrénées-Atlantiques

660 871

7 645

86,4

16 743

Hautes-Pyrénées

228 854

4 464

51,3

9 929

Haute-Saône

239 750

5 360

44,7

8 663

Saône-et-Loire

555 039

8 575

64,7

12 537

Sarthe

567 382

6 206

91,4

17 707

Savoie

421 105

6 028

69,9

13 530

Deux-Sèvres

371 583

5 999

61,9

11 997

Somme

571 154

6 170

92,6

17 929

Tarn

378 947

5 758

65,8

12 747

Tarn-et-Garonne

246 971

3 718

66,4

12 865

Vendée

648 901

6 720

96,6

18 702

Vienne

430 018

6 990

61,5

11 915

Haute-Vienne

375 869

5 520

68,1

13 188

Vosges

377 282

5 874

64,2

12 440

Yonne

341 902

7 427

46,0

8 916

Guyane

239 648

83 534

2,9

556

Total population municipale des départements

65 453 886

633 860

103,26

 

Ce dispositif trouverait également à s’appliquer au sein des trois départements des Hautes-Alpes, du Cantal et de la Lozère : cependant, le territoire de l’ensemble de leurs communes étant classés comme zone de montagne, les EPCI à fiscalité propre situés dans ces départements bénéficieront ainsi du premier régime d’adaptation, sans seuil minimal de population fixé par la loi. Cette absence de seuil sera également applicable dans les 99 % du territoire de la Corse-du-Sud, les 96 % du territoire de La Réunion, les 97 % du territoire de la Haute-Loire, les 93 % du territoire des Alpes de Haute-Provence et les 91 % du territoire de l’Aveyron (7) classés en zone montagne.

Département

Population municipale du département

(nombre d’habitants)

Superficie (km²)

Densité moyenne de population (en habitants par km²)

Population minimale de l’EPCI en zone adaptée (nombre d’habitants)

Hautes-Alpes

139 554

5 549

25,1

4 871

Cantal

147 415

5 726

25,7

4 986

Lozère

76 889

5 167

14,9

2 882

Ce dispositif permettra ainsi de fixer un seuil de population pour les EPCI à fiscalité propre situés en zone rurale faiblement peuplée qui prenne en compte la diversité des territoires.

b. Le rétablissement du calendrier initial

En adoptant plusieurs amendements du Gouvernement, a été rétabli le calendrier initial de mise en œuvre des nouveaux schémas : ceux-ci devront être adoptés avant la fin 2015, et traduit dans les faits par les préfets avant la fin 2016 (articles 14, 15 et 16).

De la même manière, a été supprimé le report de la refonte de la carte intercommunale en grande couronne francilienne (article 17 bis).

c. L’encadrement de la faculté reconnue au préfet de passer outre le refus des communes membres

En adoptant des amendements de Mme Estelle Grelier et de M. Michel Piron (article 15) et de votre rapporteur (article 16), votre Commission a prévu que la faculté reconnue au préfet de passer outre l’éventuel refus de la majorité des communes concernées de procéder aux évolutions proposées pour la carte intercommunale serait soumise à un avis et à un vote favorable – en lieu et place d’un avis simple – de la commission départementale de la coopération intercommunale.

d. Des garanties pour que les agents suivent la compétence qu’ils contribuent à mettre en œuvre

Les auditions organisées et les contributions reçues par votre rapporteur ont montré que la perspective d’une remise en chantier de la carte intercommunale fait naître des craintes sur leur avenir de la part des personnels concernés, notamment au sein des EPCI à fiscalité propre et des syndicats. Aussi plusieurs amendements déposés par votre rapporteur et adoptés par la commission des Lois ont prévu un certain nombre de garanties :

– en prévoyant explicitement que l’application des pouvoirs temporaires du préfet ne peut conduire à la simple disparition d’un EPCI à fiscalité propre, par retrait de l’ensemble des communes membres (article 15) ;

– en prévoyant que les personnels qui ont été mis à disposition d’un EPCI pour l’exercice d’une compétence transférée par une commune, qui se retire de cet EPCI, sont transférés directement au nouvel EPCI qui reprend cette compétence plutôt que remis à disposition de la commune (articles 15 et 16) ;

– en introduisant la possibilité lorsqu’il y aura dissolution d’un syndicat, que les personnels recrutés par le syndicat soient répartis entre les communes membres mais aussi entre les EPCI qui récupéreront les compétences qu’il exerçait précédemment dans le cadre d’un accord conclu entre les EPCI concernés, ou à défaut par décision du préfet (article 16) ;

– en ouvrant la possibilité lorsque plusieurs communes seront amenées à quitter un EPCI à fiscalité propre, que les personnels soient répartis entre l’EPCI maintenu et les EPCI que seront amenés à rejoindre les communes concernées par le retrait et ce, dans le cadre d’un accord conclu entre les EPCI concernés, ou à défaut par décision du préfet (article 15 et 16).

Enfin, en vue de la séance publique, le dispositif du présent article pourra être complété afin de le rendre inapplicable aux EPCI issus d’une fusion prononcée en application de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 et ainsi entrée en vigueur depuis le 1er janvier 2013. Dans ces établissements publics, toutes les conséquences de la fusion, notamment en termes de conception d’un projet de territoire, de réorganisation interne, de gestion des personnels, de détermination des compétences de l’EPCI et de leurs modes d’exercice n’ont souvent pas pu encore être gérées dans les faits, rendant difficile d’envisager une nouvelle opération de fusion. Si le schéma départemental pouvait proposer à ces EPCI de fusionner, cette fusion ne pourrait alors être mise en œuvre qu’avec le consentement des élus locaux, obtenus à la majorité qualifiée des communes concernées.

2. La consolidation des compétences des EPCI à fiscalité propre

La commission des Lois a entrepris de renforcer les compétences confiées à l’intercommunalité :

– en rétablissant la promotion du tourisme comme compétence obligatoire, et non optionnelle comme prévu par le Sénat, pour les communautés de communes et les communautés d’agglomération, tout en préservant le principe que cette promotion pouvait prendre d’autres formes que la création d’offices de tourisme (articles 18, 19 et 20) ;

– en incluant au sein de la compétence en matière d’action économique de ces deux catégories la politique locale du commerce et le soutien aux activités commerciales d’intérêt communautaire (articles 18, 19 et 20) ;

– en garantissant que la mise en place d’un CIAS soit précédée par le transfert de la compétence correspondante à l’EPCI à fiscalité propre (article 22 ter).

Cependant, votre Commission a jugé que la compétence de création et de gestion des maisons de services au public ne saurait être une compétence exclusive des communautés urbaines et des métropoles et a ainsi supprimé l’article 21 bis.

3. L’ouverture temporaire de facultés de créer des EPCI plus intégrés

En adoptant trois amendements, la commission des Lois a ouvert trois possibilités dérogatoires de mettre en place des EPCI à fiscalité propre plus intégrés (article 21 bis B) :

– pour permettre aux agglomérations autour des communes qui perdront la qualité de chef-lieu de région de mettre en place des communautés urbaines ;

– pour autoriser les ensembles d’au moins 50 000 habitants autour d’une unité urbaine d’au moins 15 000 habitants, de constituer une communauté d’agglomération ;

– pour permettre de créer une communauté d’agglomération regroupant 30 000 habitants autour d’un chef-lieu d’arrondissement de plus de 15 000 habitants.

4. Le renforcement du caractère démocratique de l’intercommunalité

Plusieurs amendements adoptés par votre Commission ont entrepris de faciliter la conduite d’un projet intercommunal par une majorité qui serait issue du suffrage universel.

Ainsi, à l’initiative de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe Socialiste, républicain et citoyen, l’article 22 octies prévoit que les organes délibérants des métropoles, des communautés urbaines, des communautés d’agglomération et des communautés de communes seront à l’avenir élus au suffrage universel direct, suivant des modalités particulières qui seront déterminées par le législateur avant le 1er janvier 2017.

En outre, la commission des Lois a prévu que les comités des syndicats intercommunaux et syndicats mixtes devront être composés en prenant en compte la population représentée par les communes et groupements de communes membres (article 16 bis).

III. L’ÉVOLUTION DES RÈGLES APPLICABLES AUX MÉTROPOLES

A. DES AJUSTEMENTS À LA MARGE DES DISPOSITIONS RELATIVES À LA MÉTROPOLE D’AIX-MARSEILLE-PROVENCE

1. Des évolutions initiées lors l’examen en séance publique au Sénat

Lors de l’examen du présent projet de loi en séance publique, le Sénat a intégré de nouvelles dispositions modifiant, à la marge, les dispositions relatives à la métropole d’Aix-Marseille-Provence et destinées à en assurer le succès.

Prévue par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, la métropole d’Aix-Marseille-Provence est un EPCI à fiscalité propre, ayant vocation à se substituer, au 1er janvier 2016, aux six EPCI existants en vue de créer, au sein d’une seule intercommunalité intégrée et à fiscalité unique, un réel espace de solidarité et de coordination des initiatives. En vue de cette échéance, des ajustements se sont toutefois avérés nécessaires s’agissant tant de l’exercice des compétences que de la gouvernance.

Afin d’éviter de confier à la métropole les compétences les plus structurantes, l’article 15 ter vise à clarifier les compétences respectives de la métropole d’Aix-Marseille-Provence et des conseils de territoire en matière d’urbanisme.

De la même manière, l’article 17 quinquies du présent projet de loi clarifie les règles de financement des services d’incendie et de secours par la métropole d’Aix-Marseille-Provence, tandis que l’article 17 decies organise un régime transitoire, à compter du 1er janvier 2016 et jusqu’au 31 décembre 2019, concernant l’exercice des compétences susceptibles d’être déléguées aux conseils de territoires par le conseil de la métropole.

L’article 23 A autorise enfin la métropole d’Aix-Marseille-Provence à déroger au droit commun des compétences exercées par les métropoles en ce qui concerne l’autorité concessionnaire de l’État sur les plages, lesquelles resteront de la compétence des communes et non de la métropole. Plus largement, les compétences de la métropole qui n’auraient pas été transférées par les communes membres aux EPCI fusionnés au sein de la métropole à la date de sa création continueraient, jusqu’au 1er janvier 2018, d’être exercées par les communes.

La gouvernance de la métropole d’Aix-Marseille-Provence, en ce qu’elle est inédite et ambitieuse, exige également l’édiction de règles transitoires.

S’agissant des règles applicables aux élus, les mandats des membres des EPCI à fiscalité propre appelés à fusionner au sein de la métropole sont prorogés jusqu’au prochain renouvellement général des conseils municipaux en mars 2020 (article 17 septies), alors que les présidents des conseils de territoire seront de droit vice-présidents du conseil métropolitain (article 17 nonies).

De manière plus large, la métropole d’Aix-Marseille-Provence pourra désigner ou élire les membres de son organe délibérant avant sa création au 1er janvier 2016 (article 17 sexies). Dans cette perspective, les conseillers d’arrondissement, dans l’attente du prochain renouvellement des conseils municipaux en mars 2020, pourront être élus au sein du conseil de la métropole au titre des conseillers supplémentaires (article 17 nonies).

S’agissant des garanties accordées aux agents occupant des emplois fonctionnels, les conditions de nomination et de fin de fonction des directeurs généraux des services des conseils de territoire sont précisées, tandis que des règles transitoires sont également prévues pour les directeurs généraux des services des EPCI à fiscalité propre appelés à fusionner. Ces derniers seront maintenus dans leurs fonctions et dans les mêmes conditions d’emploi auprès du président du conseil de la métropole jusqu’au prochain renouvellement général de ce dernier. Il reste toutefois possible de mettre fin à leurs fonctions conformément aux dispositions de droit commun (article 17 duodecies).

Pour leur part, les directeurs généraux adjoints des services des EPCI à fiscalité propre fusionnés dans la métropole d’Aix-Marseille-Provence pourront être maintenus dans leurs fonctions et dans les mêmes conditions d’emploi auprès du président du conseil de la métropole jusqu’au prochain renouvellement général du conseil métropolitain (article 17 octies).

Il reviendra enfin au conseil de la métropole d’Aix-Marseille-Provence d’adopter, au titre de la gouvernance, un pacte de gouvernance, financier et fiscal, lequel permettra aux conseillers métropolitains de déterminer les règles de gouvernance et les garanties financières pluriannuelles nécessaires au fonctionnement de la métropole, de ses territoires et de ses communes (article 17 undecies).

2. Un dispositif très largement approuvé par votre commission des Lois

Souscrivant au dispositif adopté par le Sénat pour la métropole d’Aix-Marseille-Provence, votre Commission a adopté conformes les articles s’y rattachant à l’exception de l’article 15 ter, qu’elle a supprimé sur proposition de M. Patrick Mennucci mais contre l’avis du Gouvernement, au motif que ces dispositions compromettaient l’élaboration d’un plan local d’urbanisme (PLU) applicable à l’ensemble de l’échelle métropolitaine.

B. UNE PROFONDE RÉFORME DE LA MÉTROPOLE DU GRAND PARIS

1. Une réforme absente du projet de loi initial, insérée au Sénat par amendement du Gouvernement en séance publique

Inséré au Sénat, en séance publique, à l’initiative du Gouvernement et moyennant l’adoption de quarante sous-amendements, l’article 17 septdecies tend à réformer la métropole du Grand Paris.

Prévue par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, la métropole du Grand Paris est un EPCI à fiscalité propre et à statut particulier, dont la création sera effective au 1er janvier 2016.

En vue de cette échéance, d’importants travaux de réflexion et de préparation ont d’ores et déjà été menés. En particulier, le conseil des élus de la mission de préfiguration de la métropole du Grand Paris a formulé une série de propositions le 8 octobre 2014, dont la mise en œuvre nécessite une modification des dispositions législatives en vigueur.

Dans un discours du 13 octobre 2014, le Premier ministre, M. Manuel Valls, a tracé les perspectives d’évolution de la métropole du Grand Paris. D’un côté, « il faut une plus forte progressivité dans la mise en œuvre des compétences de la métropole. Entre 2016 et 2020, nous devons organiser cette montée en puissance de la métropole pour que les compétences en matière de logement, d’urbanisme, de développement économique, d’environnement se doublent de moyens opérationnels ». D’un autre côté, « les Français et les habitants du Grand Paris comme de la région ne comprendraient pas la création d’un échelon supplémentaire, alors que cette réforme vise la simplification ; ils ne comprendraient pas non plus que l’objectif d’harmonisation fiscale et de solidarité soit mis de côté. La création de la métropole doit permettre à terme le transfert de l’ensemble de la fiscalité économique ».

L’article 17 septdecies tend à mettre en œuvre ces orientations, en apportant quatre séries de modifications à la métropole du Grand Paris.

a. Le périmètre de la métropole du Grand Paris

L’amendement du Gouvernement, dont est issu l’article 17 septdecies, entendait initialement modifier le périmètre de la métropole du Grand Paris
– aujourd’hui défini par le I de l’article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales – sur un point seulement, afin de l’élargir, suivant une procédure spécifique (
8) et dans le délai de deux mois suivant la promulgation de la présente loi, à l’ensemble des communes membres d’un même EPCI à fiscalité propre dans le périmètre duquel se situent des infrastructures aéroportuaires.

Cependant, le Sénat a également adopté contre l’avis du Gouvernement, des dispositions rouvrant les délais permettant à certaines communes limitrophes du périmètre obligatoire (9) de la métropole du Grand Paris d’y adhérer, à leur demande, dans les deux mois suivant la promulgation de la présente loi, alors même qu’elles n’en ont aujourd’hui plus le droit depuis le 30 septembre 2014.

b. Les compétences de la métropole du Grand Paris

L’article 17 septdecies a également pour finalité d’ajuster les compétences de la métropole du Grand Paris – aujourd’hui définies au II de l’article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales –, afin de tenir compte de la création des établissements publics territoriaux (EPT) et ainsi d’assurer une meilleure répartition entre ces derniers et la métropole. L’objectif poursuivi est de recentrer l’action de la métropole sur quelques compétences stratégiques et de confier aux EPT un socle de compétences propres.

Tirant les conséquences des compétences nouvellement dévolues aux EPT en matière d’urbanisme (10), l’article 17 septdecies retire à la métropole le soin d’élaborer un plan local d’urbanisme (PLU) métropolitain avec des plans de secteur par territoire. Ainsi, la métropole du Grand Paris ne serait désormais plus chargée que d’élaborer – au plus tard le 31 décembre 2016 – un schéma de cohérence territoriale (SCoT), schéma que devraient respecter, de manière prescriptive, les différents plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi) élaborés par les EPT. De la même manière, la métropole ne serait plus compétente en matière de politique de la ville (11), ces compétences ayant vocation à être exercées par délégation parce les EPT.

Les compétences de la métropole du Grand Paris seraient également recentrées sur les grands équipements culturels et sportifs de dimension « internationale ou nationale », la construction, l’aménagement, l’entretien et le fonctionnement d’équipements culturels, socioculturels, socioéducatifs et sportifs d’« intérêt territorial » étant désormais assurés par les EPT.

Plus largement, afin d’assurer une répartition équilibrée des compétences entre la métropole du Grand Paris et les EPT, certaines compétences dévolues à la métropole sont assorties de la définition préalable d’un intérêt métropolitain. L’exercice des compétences en matière de restructuration urbaine, d’amélioration du parc immobilier bâti ainsi que de réhabilitation et de résorption de l’habitat insalubre serait désormais subordonné à la reconnaissance a priori d’un intérêt métropolitain. À défaut de délibération du conseil de la métropole – dans le délai de deux ans suivant sa création – statuant sur la reconnaissance de cet intérêt métropolitain, la métropole du Grand Paris exercerait, à compter du 1er janvier 2018, l’intégralité des compétences en question.

Dans sa rédaction issue des travaux du Sénat, l’article 17 septdecies ajustait également la compétence de la métropole du Grand Paris en matière numérique à deux égards, d’une part, en lui confiant le soin d’élaborer un schéma métropolitain d’aménagement numérique et, d’autre part, en offrant à la métropole – dans un délai de six mois suivant sa création – la faculté de se substituer à l’ensemble de ses communes membres au sein du syndicat de communes ou mixte compétent en matière numérique.

Au V bis de l’article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales, l’État se voit reconnaître la faculté de transférer à la métropole du Grand Paris, à sa demande, la propriété, l’aménagement, l’entretien et la gestion de grands équipements et infrastructures.

De la même manière, l’article 17 septdecies complète ce même article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales par des VI et VII, reconnaissant à l’État la faculté de déléguer à la métropole du Grand Paris, à sa demande et par convention, certaines compétences. Pourraient ainsi être déléguées l’attribution des aides au logement locatif social ou en faveur de l’habitat privé, la garantie du droit à un logement décent et indépendant, la mise en œuvre de la procédure de réquisition avec attributaire de logements, la gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement d’urgence et de l’accompagnement au logement de toute personne ou famille sans domicile ou éprouvant des difficultés particulières d’accès au logement, l’élaboration, la contractualisation, le suivi et l’évaluation des conventions d’utilité sociale conclues avec organismes d’habitations à loyer modéré (12), ainsi que la délivrance aux organismes d’habitations à loyer modéré des agréments d’aliénation de logements situés sur le territoire métropolitain.

Le Sénat a complété l’article 17 septdecies par une procédure – prévue à l’article L. 5219-6 du code général des collectivités territoriales – permettant à la métropole du Grand Paris de déléguer, par convention, aux EPT tout ou partie de l’exercice de compétences qui lui ont été transférées par les communes membres et ne relèvent pas du domaine de la planification (13).

Enfin, les compétences opérationnelles – logement, environnement, énergie – ne seraient transférées à la métropole du Grand Paris qu’une fois la stratégie définie par elle (14) et au plus tard le 1er janvier 2018. Dans l’attente de ces transferts, ces compétences continueraient à être exercées, comme aujourd’hui, par les communes.

c. La création d’établissements publics territoriaux

Aux termes de la loi du 27 janvier 2014, la métropole du Grand Paris devait être subdivisée en « territoires », d’au moins 300 000 habitants, ayant vocation à succéder aux actuels EPCI à fiscalité propre ou à englober les communes isolées situées dans le périmètre de la métropole. Dépourvus de personnalité juridique, administrés par un « conseil de territoire » et financés par des « dotations territoriales », les territoires disposeraient d’attributions limitées, consistant principalement à élaborer des plans de secteur, dans le cadre d’un plan local d’urbanisme (PLU) relevant de la métropole, et à administrer les offices publics de l’habitat (OPH). Leurs autres attributions dépendraient des délégations consenties par la métropole ou des mutualisations réalisées avec les communes.

Afin de renforcer cet échelon intermédiaire entre les communes et la métropole, l’article 17 septdecies supprime les « territoires » et les remplace par des « établissements publics territoriaux » (EPT). Ceux-ci auraient la qualité d’EPCI, plus précisément de syndicats de communes. Par rapport aux « territoires », ils bénéficieraient de ressources financières – y compris fiscales – plus substantielles (voir ci-après).

Les compétences des EPT seraient sensiblement plus étendues que celles territoires. Celles-ci seraient de trois ordres :

– les compétences obligatoires, énumérées par la loi, que les EPT exerceraient de plein droit à la place des communes (et dont certaines relevaient de la métropole dans la loi du 27 janvier 2014) : politique de la ville ; construction, aménagement, entretien et fonctionnement d’équipements culturels, socioculturels, socioéducatifs et sportifs d’ « intérêt territorial » ; concession de la distribution publique d’électricité (jusqu’à la fin 2017) ; action sociale d’intérêt territorial ; plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) (15) ; administration des offices publics de l’habitat (OPH) ;

– les compétences n’ayant pas été reconnues d’intérêt métropolitain par le conseil de la métropole du Grand Paris, qui seraient alors exercées de plein droit par les EPT, en lieu et place des communes ;

– les compétences que les communes membres auront déjà transférées à un EPCI à fiscalité propre au jour de la création de la métropole du Grand Paris. Ces compétences seraient reprises, sous certaines conditions et réserves, par les EPT.

d. Les relations financières entre la métropole, les établissements publics territoriaux et les communes

L’article 17 septdecies procède à une profonde réorganisation des relations financières entre les différentes parties prenantes de la future métropole du Grand Paris. D’une manière générale, à la différence de la loi du 27 janvier 2014, les EPT bénéficieraient de recettes propres, les impôts sur les ménages reviendraient aux communes, tandis que la métropole ferait l’objet d’une fiscalisation progressive de ses ressources.

Il convient de distinguer deux périodes.

Un régime financier transitoire s’appliquerait à la période comprise entre le 1er janvier 2016 et le 31 décembre 2020. Celui-ci correspond à la montée en puissance progressive de l’échelon métropolitain, phase pendant laquelle les EPT percevraient, en dépit même de leur absence de statut d’EPCI à fiscalité propre, le produit de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et procéderaient à une harmonisation progressive de ses taux. La métropole du Grand Paris, quant à elle, percevrait le reste de la fiscalité économique, en particulier la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

À compter du 1er janvier 2021, le régime financier pérenne entrerait en vigueur. La CFE serait alors transférée des EPT à la métropole, l’harmonisation des taux se poursuivant à l’échelon métropolitain.

L’article 17 septdecies définit également, pour ces deux périodes, les flux financiers entre les différents acteurs :

– les établissements publics territoriaux bénéficieraient de ressources apportées par les communes, au sein d’un « fonds de compensation des charges territoriales », calculées en fonction des impôts acquittés par les ménages et, à compter de 2021, du produit de la cotisation foncière des entreprises (CFE) ;

– la métropole reverserait aux établissements publics territoriaux et à la commune de Paris, sous forme d’une « dotation de soutien à l’investissement territorial » (DSIT), une partie de la croissance de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et, à compter de 2021, de celle de la cotisation foncière des entreprises (CFE) ;

– la neutralité financière des compétences transférées par les communes aux échelons supérieurs serait assurée par le mécanisme d’ « attributions de compensation » (AC) versées à leur profit par la métropole et, jusqu’à la fin 2020, par les établissements publics territoriaux. Le versement aux communes d’une « dotation de solidarité communautaire » (DSC), obligatoire dans la loi du 27 janvier 2014, deviendrait facultatif ;

– la détermination de ces différents flux financiers ferait intervenir des « commissions locales d’évaluation des charges territoriales » (CLECT), chargées des relations entre chaque EPT et ses communes membres, et une « commission locale d’évaluation des charges transférées » (CLECT), chargée des relations entre la métropole et les communes ;

– introduit au Sénat à l’initiative de M. Christian Favier, un « fonds métropolitain de soutien l’investissement » permettrait le versement de dotations de la métropole aux EPT ou aux communes.

2. Les modifications apportées par votre commission des Lois

En dehors des améliorations rédactionnelles et des corrections d’erreurs de références juridiques, la Commission a ajusté à deux égards le périmètre de la métropole du Grand Paris, défini au I de l’article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales.

D’une part, sur l’initiative de votre rapporteur, la réouverture du délai d’adhésion à la métropole – en l’espèce, dans les deux mois suivant la promulgation de la présente loi – au profit des communes limitrophes du périmètre obligatoire de ladite métropole a été supprimée.

D’autre part, sur proposition du Gouvernement, le délai d’adhésion à la métropole du Grand Paris au profit des communes membres d’un même EPCI à fiscalité propre existant au 31 décembre 2014 et dans le périmètre duquel se trouvent des infrastructures aéroportuaires a été ramené de deux à un mois, à compter de la promulgation de la présente loi.

S’agissant des compétences ayant vocation à être exercées par la métropole du Grand Paris en application du II de l’article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales, la Commission a adopté un amendement du Gouvernement transférant à la métropole l’exercice de plein droit, à compter du 1er janvier 2017, des compétences en matière de concession de la distribution publique d’électricité et de gaz ainsi qu’en matière de création, d’aménagement, d’entretien et de gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains. En conséquence, la compétence transitoire des établissements publics territoriaux (EPT) en matière de concession de la distribution publique d’électricité a été supprimée au I de l’article L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales.

Également sur proposition du Gouvernement, la Commission a rendu indissociable, aux VI et VII de l’article L. 5219-1 du même code, la délégation par l’État à la métropole du Grand Paris des compétences en matière de droit au logement opposable, d’une part, et de veille sociale, d’accueil, d’hébergement ainsi que d’accompagnement au logement, d’autre part, ces compétences relevant toutes d’une même politique publique visant à assurer l’accueil des personnes défavorisées.

En revanche, à l’initiative du Gouvernement, la Commission a supprimé, à l’article L. 5219-6 du code général des collectivités territoriales, les dispositions permettant à la métropole de déléguer aux établissements publics territoriaux la plupart de ses compétences. Elle a, de la même manière, supprimé la faculté reconnue à la métropole du Grand Paris de se substituer à ses communes membres au sein d’un syndicat de communes ou d’un syndicat mixte pour l’exercice de la compétence numérique.

Par ailleurs, votre commission des Lois a supprimé la règle, prévue par la loi du 27 janvier 2014, selon laquelle les présidents des conseils de territoire sont, de droit, vice-présidents du conseil de la métropole.

Enfin, la Commission a élargi aux communes membres de la métropole le champ des possibles bénéficiaires de la dotation de soutien à l’investissement territorial (DSIT). Corrélativement, elle a supprimé le « fonds métropolitain de soutien l’investissement ».

C. L’EXTENSION DES COMPÉTENCES DÉPARTEMENTALES TRANSFÉRÉES AUX MÉTROPOLES

Par son article 23, le projet de loi, dans sa version initiale, ouvrait au département la possibilité de déléguer à la métropole, en plus du transfert déjà prévu, certaines de ses compétences par la conclusion d’une convention. Il étendait par ailleurs à l’ensemble de ces compétences le mécanisme de transfert automatique en l’absence de convention conclue entre le département et la métropole.

1. Le dispositif vain adopté par le Sénat

Le Sénat, jugeant ce dispositif hasardeux et sans cohérence interne, a réécrit l’article 23 pour y substituer un mécanisme de concertation destiné à identifier celles des compétences départementales qui pourraient être déléguées aux métropoles.

Ce faisant, il a nié l’affirmation des métropoles et la nécessité pour elles de disposer des moyens adéquats pour conduire un véritable projet métropolitain.

2. La restauration du dispositif de transfert par votre commission des Lois

Votre commission des Lois, à l’initiative de votre rapporteur, a logiquement rétabli l’article 23 dans sa rédaction d’origine, tout en prévoyant que la convention conclue entre le département et la métropole peut porter sur seulement une partie des compétences listées, et en élargissant le champ des compétences susceptibles d’être transférées dans les domaines de la culture, du sport et du tourisme.

L’automaticité du transfert de toutes les compétences à défaut de convention conclue a été conservée, son caractère incitatif devant pousser les départements et les métropoles à s’organiser en vue de garantir aux populations concernées les meilleurs services possibles.

IV. LE RÉTABLISSEMENT DES SOLIDARITÉS ET DE L’ÉGALITÉ TERRITORIALE REMISES EN CAUSE PAR LE SÉNAT

Par son titre III, le projet de loi entend garantir les solidarités mises en œuvres au niveau local et assurer l’égalité entre territoires, autour de trois axes principaux : l’ingénierie territoriale ; l’accessibilité des services au public ; la lutte contre la fracture technologique. Il définit également trois compétences partagées, dont l’exercice, s’agissant des aides et subventions versées à leur titre, peut faire l’objet de délégations aux fins de rationalisation de l’action publique.

Le Sénat, par les modifications qu’il a apportées au texte dont il était saisi, a fortement compromis les objectifs poursuivis par le Gouvernement, conduisant votre commission des Lois à revenir à la philosophie initiale du projet, tout en l’enrichissant sur de nombreux points.

A. LE RECENTRAGE DES COMPÉTENCES DU DÉPARTEMENT

Sans revenir formellement sur la suppression de la clause de compétence générale du département, le Sénat a considérablement élargi les compétences reconnues à cet échelon, commandant de la part de votre Commission un recentrage de celles-ci.

1. Les dispositions adoptées par le Sénat s’assimilent à un rétablissement de la clause de compétence générale

En étendant les prérogatives du département au titre de l’ingénierie territoriale et en dotant cet échelon de compétences hétérogènes dans plusieurs domaines, le Sénat a adopté un dispositif incohérent avec la suppression de la clause de compétence générale.

a. Une extension considérable de la compétence départementale d’ingénierie territoriale

L’article 24 du projet de loi supprime la clause de compétence générale du département mais consacre parallèlement au profit de cet échelon une compétence étendue en matière d’ingénierie territoriale, essentiellement destinée aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au moyen d’une assistance technique mais également d’une participation financière aux projets qu’ils mettent en œuvre. Cette participation financière peut aussi concerner des services marchands.

Le dispositif adopté par le Sénat à l’article 24 est beaucoup trop large et revient, en réalité, à rétablir au profit du département une clause de compétence générale qui ne dit pas son nom.

Il donne en effet compétence au département pour « mettre en œuvre toute action favorisant un développement équilibré du territoire départemental », rédaction extrêmement large susceptible de couvrir une grande variété de situations.

De plus, avec la suppression de la condition tirée de l’insuffisance ou de l’absence de l’initiative privée, le Sénat permet à cet échelon de financer n’importe quel projet communal ou intercommunal dans la sphère des services marchands.

b. L’adoption d’articles additionnels par le Sénat consacrant la compétence du département dans des domaines variés

Au-delà des modifications substantielles apportées à l’article 24, le Sénat, préoccupé par les effets que pourrait avoir la suppression de la clause générale de compétence des régions et des départements, a introduit deux articles additionnels, les articles 24 bis B et 24 bis C, visant à sacraliser l’intervention de ces collectivités territoriales dans des domaines ciblés.

Le premier porte sur le versement de subventions aux associations intervenant en matière de secours en mer. Le second prévoit que la région d’Alsace et les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle peuvent soutenir financièrement les organismes promouvant le droit local alsacien-mosellan.

2. Les modifications apportées par votre commission des Lois : une rationalisation des compétences du département

Au regard des modifications introduites par le Sénat, votre Commission n’avait pas d’autre choix que d’apporter des changements substantiels au texte dont elle était saisie, afin d’encadrer les compétences du département.

a. L’encadrement de la compétence d’ingénierie territoriale, préservée d’extensions inopportunes mais consacrée dans son essence

Votre commission des Lois, si elle n’entend pas compromettre l’action départementale au soutien des communes et de leurs groupements, s’est néanmoins attachée à encadrer l’intervention départementale afin d’éviter que la suppression de sa clause de compétence générale soit sans effet concret.

Ainsi, à l’initiative de M. Paul Molac et du Gouvernement, elle a supprimé les dispositions procédant à un rétablissement camouflé d’une clause de compétence générale, tandis qu’elle a rétabli la condition d’insuffisance de l’initiative privée pour les interventions en matière de services marchands.

Des enrichissements ont toutefois été apportés afin de permettre au département de fournir un appui technique, non seulement aux établissements publics de coopération intercommunale, seuls concernés par l’article 24, mais également aux communes, qui se voyaient privées de cette possibilité de soutien par l’abrogation de l’article L. 3233-1 du code général des collectivités territoriales. Cette extension, adoptée par votre Commission à l’initiative de votre rapporteur, ne s’inscrit aucunement en décalage avec l’encadrement précédemment mentionné : si l’ingénierie territoriale départementale ne doit pas servir à toute sorte d’actions, elle doit être pleinement opérationnelle dans les cas où son recours se justifie.

b. La suppression des compétences sectorielles consacrées par le Sénat

En introduisant dans un projet de loi à portée générale des dispositions spécifiques sur, d’une part, le secours en mer, d’autre part, le droit alsacien-mosellan, le Sénat s’est inscrit dans une démarche tendant au rétablissement, bloc par bloc, d’une compétence générale que le projet de loi entendait supprimer.

Aussi, à l’initiative du Gouvernement et invitée en ce sens par votre rapporteur, votre commission des Lois a supprimé les articles 24 bis B et 24 bis C, dont l’inutilité était patente : l’article 11 du projet de loi, rétabli par votre Commission, permet aux collectivités territoriales de financer les associations de secours en mer, tandis que la compétence en matière de culture, partagée par tous les échelons de collectivités territoriales, couvre les besoins du droit alsacien-mosellan.

B. LE RÉTABLISSEMENT DES DISPOSITIONS FAVORISANT L’ACCESSIBILITÉ DES SERVICES AU PUBLIC

Le Sénat a supprimé les articles du projet de loi visant à renforcer l’accessibilité des services au public sur l’ensemble du territoire national, ne tenant pas compte des avancées opportunes qu’ils contenaient. En les rétablissant, votre Commission a réintroduit, en l’améliorant, un dispositif nécessaire.

1. Le dispositif initial supprimé par le Sénat

Les articles 25 et 26 du projet de loi avaient trait à l’amélioration de l’accessibilité de la population aux services au public, notion plus large que les services publics.

L’article 25 prévoyait l’adoption, sur le territoire départemental, d’un schéma d’amélioration de l’accessibilité des services au public, associant l’État et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

L’article 26, lui, substituait aux actuelles maisons des services publics les « maisons de services au public », à l’objet étendu et associant l’ensemble des acteurs concernés, publics et privés. Il prévoyait également les modalités selon lesquelles les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pouvaient définir des obligations de service public incombant à un opérateur, afin d’assurer la satisfaction des besoins locaux. Enfin, cet article, avant d’être supprimé, entendait faciliter la mutualisation des moyens publics, notamment par l’assouplissement des règles de mise à disposition du personnel.

Jugeant que ce dispositif n’apportait rien de nouveau ni d’utile pour assurer l’accessibilité de tous aux services au public, et qu’il introduisait des éléments de complexité, le Sénat, en séance, a supprimé les articles 25 et 26.

2. Le rétablissement enrichi du dispositif initial par votre commission des Lois

À l’initiative de votre rapporteur, votre commission des Lois a rétabli les articles 25 et 26, prenant pour base la rédaction initiale du projet de loi tout en y introduisant un certain nombre d’améliorations.

D’une part, la procédure d’élaboration du schéma d’amélioration de l’accessibilité des services au public a été modifiée afin de renforcer le rôle du département et d’associer la conférence territoriale de l’action publique. Cette conférence s’est également vue confier le suivi de l’exécution des conventions conclues dans le cadre de la mise en œuvre du schéma. La publicité du schéma est en outre rendue obligatoire, afin d’assurer une information adéquate de la population intéressée.

D’autre part, les modalités de révision du schéma ont été expressément introduites dans le dispositif prévu à l’article 25, afin de tenir compte d’éventuels changements de circonstances ; il est également prévu de consulter les associations d’usagers pour garantir une accessibilité optimale des services.

Enfin, ce schéma doit être pris en compte lors de l’élaboration de la convention cadre conclue dans le cadre des maisons de services au public ainsi que dans les hypothèses de mutualisation de moyens destinée à assurer l’accessibilité des services.

C. L’AMÉLIORATION DES DISPOSITIFS DESTINÉS À LUTTER CONTRE LA FRACTURE TECHNOLOGIQUE

Les articles 27 et 27 bis sont consacrés à l’accès aux services de communications électroniques et complètent, sur le volet des réseaux de technologies, le dispositif renforçant l’accessibilité des services.

1. La suppression par votre commission des Lois des modifications malvenues apportées par le Sénat

L’article 27, dédié à la lutte contre la fracture numérique, s’inscrit dans le cadre du plan « France Très Haut Débit » et tend à clarifier les interventions des collectivités territoriales et de leurs groupements pour l’établissement et l’exploitation de réseaux de communications électroniques.

Si le Sénat n’est pas revenu sur le principe de cohérence, il a substantiellement modifié le dispositif qu’introduisait le projet de loi en matière de fonds de concours, initialement réservé à des syndicats mixtes, pour l’ouvrir à toutes les collectivités et leurs groupements pour une durée de 30 ans.

Votre commission des Lois, à l’initiative de votre rapporteur, a décidé de rétablir l’esprit d’origine encadrant les fonds de concours : l’extension aux collectivités territoriales n’est pas requise, alors que l’ouverture du bénéfice de ces fonds aux syndicats mixtes est nécessaire.

Elle a également réduit à 20 ans la période de bénéfice des fonds de concours, celle retenue par le Sénat étant disproportionnée au regard des besoins.

2. Le renforcement de la couverture téléphonique du territoire

La couverture téléphonique du territoire fait l’objet de l’article 27 bis, introduit par le Sénat, qui offre la possibilité d’obliger un opérateur de téléphonie mobile d’assurer, dans les zones non couvertes par des services de téléphonie mobile de deuxième génération, une prestation d’itinérance locale.

Votre commission des Lois, suivant votre rapporteur, a conservé cet article au regard des besoins auxquels il entend répondre, tout en perfectionnant son dispositif par une modification de la définition de la prestation d’itinérance locale figurant dans le code des postes et des communications électroniques.

D. LA PRÉSERVATION ET LA VALORISATION DE COMPÉTENCES PARTAGÉES DANS DES DOMAINES TRANSVERSAUX

Si le projet de loi poursuit la démarche de spécialisation de chaque degré de collectivités territoriales, il n’en reconnaît pas moins le caractère partagé de certaines compétences, dont la nature par essence transversale suppose l’intervention de chaque échelon.

Le Sénat, sans remettre en cause le caractère partagé de ces compétences, a introduit dans le projet de loi des dispositions à l’utilité contestable, touchant notamment au fonctionnement des conférences territoriales de l’action publique. Votre commission des Lois, suivant votre rapporteur, a rétabli pour l’essentiel le dispositif initial en vidant ce chapitre du projet de loi de ses dispositions inopportunes, tout en l’enrichissant parallèlement sur plusieurs points.

1. La culture, le sport et le tourisme, compétences partagées dans le cadre desquelles des guichets uniques sont possibles

L’article 28 du projet de loi, dans sa version initiale, reconnaît à la culture, au sport et au tourisme le caractère de compétences partagées.

Dans le cadre de l’exercice de ces compétences, lorsque des aides ou des subventions peuvent être versées, l’article 29 prévoit la possibilité de mettre en place des guichets uniques, au moyen de délégations entre collectivités territoriales, de l’État vers les collectivités territoriales et, de façon inédite, de ces dernières vers l’État.

2. Le dispositif adopté par le Sénat bouleversant les conférences territoriales de l’action publique, à l’opposé de l’esprit du projet de loi

À l’initiative du Sénat, la liste des compétences partagées a été complétée par l’action extérieure et la coopération internationale que mènent les collectivités territoriales.

Un nouvel article 28 A a également été introduit, proclamant l’exercice conjoint de la compétence culturelle par l’État et les collectivités territoriales aux fins de garantir les droits culturels des citoyens.

Le Sénat a également jugé utile de modifier le fonctionnement des conférences territoriales de l’action publique pour tirer, selon lui, les conséquences du caractère partagé des compétences précédemment énoncées. Ainsi, l’article 28 est complété par un alinéa introduisant au sein des conférences trois commissions thématiques, dédiées à la culture, au sport et au tourisme. Le nouvel article 28 bis, quant à lui, donne expressément aux conférences des prérogatives en matière de politiques culturelles, sportives et touristiques et fait des sénateurs des membres de droit des conférences.

Enfin, la réécriture complète de l’article 29 entreprise par le Sénat a pour effet de déléguer l’instruction et l’octroi d’aides ou de subventions y compris dans des domaines de compétences exclusives.

3. Les modifications adoptées par votre commission des Lois

Suivant votre rapporteur, votre Commission a supprimé de la liste des compétences partagées la dimension internationale retenue par le Sénat ; elle l’a en revanche enrichie de la jeunesse, de la vie associative et de l’éducation populaire à l’initiative de Mme Nathalie Appéré, ainsi que de la promotion des langues régionales, à l’initiative de M. Paul Molac.

Ensuite, sur l’impulsion de votre rapporteur, elle a supprimé toutes les modifications relatives aux conférences territoriales de l’action publique : certaines étaient inutiles, d’autres indésirables – ainsi en allait-il des commissions thématiques – et d’autres, enfin, étonnantes pour ne pas dire choquantes, telle la reconnaissance aux sénateurs de la qualité de membres de droit des conférences. L’article 28 A, lui aussi inutile car dénué de toute portée normative, a été supprimé.

Votre commission des Lois, toujours à l’initiative de votre rapporteur, a en outre rétabli l’article 29 dans sa version d’origine afin d’éviter les effets pervers qu’introduisait la rédaction du Sénat.

Enfin, à l’initiative de la commission des Affaires culturelles et de l’éducation, votre Commission a adopté un nouvel article 29 bis conférant au conseil national des collectivités territoriales pour le développement culturel une assise affermie et des missions enrichies. Outil précieux de concertation, associant l’ensemble des acteurs intervenant au soutien des politiques culturelles, la consécration législative de ce conseil complète utilement le caractère partagé de la compétence en matière de culture.

V. L’AMÉLIORATION DE LA TRANSPARENCE ET LA FACILITATION DE LA GESTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A. LE RENFORCEMENT DE LA TRANSPARENCE ET DE LA RESPONSABILITÉ EN MATIÈRE FINANCIÈRE

1. De nouvelles règles relatives à la transparence de la gestion publique locale confortées par le Sénat

Dans sa rédaction initiale, le projet de loi comportait plusieurs mesures destinées à renforcer la transparence financière et la gestion publique locale. Souscrivant à la plupart de ces mesures, le Sénat a veillé à en assurer la pleine applicabilité.

Au nombre de ces dispositions ayant vocation à accroître la transparence de l’information financière, figurent à l’article 30 du présent projet de loi :

une meilleure formalisation du contenu du débat d’orientation budgétaire, qui s’appuierait désormais sur un rapport présentant les engagements pluriannuels envisagés, l’évolution de la dette ainsi que la structure et l’évolution des dépenses et des effectifs. Au Sénat, le Gouvernement a souhaité que les formalités les plus lourdes concernent, outre les régions, les départements et les EPCI de plus de 10 000 habitants, les seules communes de plus de 10 000 habitants ;

l’obligation pour toute opération d’investissement d’un certain montant – fixé par décret – d’être accompagnée d’une étude d’impact relative son impact pluriannuel sur les finances de la collectivité considérée.

De la même manière, l’article 31 fait désormais obligation à la Cour des comptes d’établir un rapport annuel sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales, à l’instar des rapports annuels produits sur les finances de l’État et de la sécurité sociale. Le Sénat a toutefois supprimé la présentation par le premier président de la Cour des comptes devant le comité des finances locales de ce rapport ainsi que de celui sur la situation et les perspectives des finances publiques – établi en application du 3° de l’article 58 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) n° 2001-692 du 1er août 2001.

Le présent projet de loi entend également donner une plus grande publicité à l’action des juridictions financières, en particulier les chambres régionales des comptes. L’article 30 instaure un « droit de suite » de la collectivité territoriale ayant fait l’objet d’un contrôle par une chambre régionale des comptes, avec :

l’obligation pour la collectivité concernée de présenter à son organe délibérant les actions correctrices entreprises dans le délai d’un suivant la présentation des observations définitives de la juridiction financière. Ces actions ont vocation à être ensuite synthétisées par les chambres régionales des comptes et publiées dans le rapport public annuel de la Cour des comptes ;

la communication des observations définitives de la chambre régionale des comptes à l’ensemble des communes membres de l’EPCI ayant fait l’objet d’un contrôle, ces observations devant faire l’objet d’une présentation au plus proche conseil syndical.

De manière complémentaire, d’autres dispositions du présent projet de loi visent à améliorer l’information des élus et des citoyens sur la gestion publique locale.

Compte tenu du manque de connaissance partagée entre l’État et les collectivités territoriales sur l’exercice par ces dernières de leurs compétences, l’article 34 du présent projet de loi entend faire l’observatoire des finances locales, émanation du comité des finances locales, un véritable observatoire des finances et de la gestion publique locales, chargé de collecter et d’analyser les données relatives à la gestion des collectivités territoriales pour assurer la diffusion de ses travaux. Souscrivant aux dispositions concernant ce nouvel observatoire, le Sénat a précisé que le futur observatoire pourrait solliciter le concours de toute personne qualifiée dans le cadre de ses travaux.

D’autres dispositions sont plus spécifiquement destinées au renforcement de la responsabilité financière des collectivités territoriales.

Ainsi, l’article 32 du projet de loi prévoit l’expérimentation d’un dispositif de certification des comptes pour les collectivités territoriales volontaires. Coordonnée par la Cour des comptes, cette expérimentation aurait une durée de cinq ans et serait précédée d’une importante phase de concertation – de trois ans – entre les collectivités territoriales participantes et le premier président de la Cour des comptes afin de déterminer les modalités de cette certification.

Dans sa rédaction initiale, l’article 33 du présent projet de loi instaurait une action récursoire de l’État à l’encontre des collectivités territoriales en cas d’une condamnation en manquement prononcée par la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) imputable à l’exercice des compétences décentralisées. Ainsi, en cas de condamnation de la France pour tout manquement au droit de l’Union européenne par la CJUE, l’État aurait désormais pu engager une action récursoire à l’encontre des collectivités territoriales responsables, en tout ou partie, de cette condamnation et leur en faire supporter les conséquences financières – amendes et astreintes.

Cependant, la commission des Lois du Sénat a supprimé cette action récursoire, estimant que le dispositif initialement proposé par le Gouvernement n’était pas suffisamment précis et opérationnel. Alors que la suppression de l’article 33 du projet de loi se voulait, à l’origine, provisoire et ce, afin de laisser au Gouvernement le temps de proposer un nouveau dispositif plus rigoureux et applicable, les amendements proposés par le Gouvernement et proposant de rétablir à l’identique la rédaction initiale de ce dispositif se sont heurtés au refus du Sénat.

2. Des règles relatives à la transparence et à la responsabilité financières précisées par votre commission des Lois

Souscrivant à ces nouvelles règles en matière de transparence financière et de gestion publique locale, votre Commission a veillé à les préciser et à en assurer la sécurité juridique.

Ainsi, à l’article 30, parce que la mesure adoptée par le Sénat conduisait à priver de toute base légale le débat d’orientation budgétaire dans les communes de 3 500 habitants et plus, votre Commission, sur l’initiative de la rapporteure pour avis de la commission des Finances, Mme Christine Pires Beaune, a réintroduit, pour les communes de 3 500 habitants et plus, le principe d’un rapport ayant vocation à structurer le débat d’orientation budgétaire. Elle a, en revanche, limité l’obligation de transmettre ce rapport à l’EPCI aux seules communes de plus de 10 000 habitants. Elle a enfin étendu l’objet de ce même rapport, dans l’ensemble des collectivités concernées, à la présentation de la structure de la dette ;

À l’article 30 toujours, sur l’initiative de Mmes Nathalie Appéré et Christine Pires Beaune, votre Commission a entendu, en complément du seuil ayant vocation à être fixé par décret, limiter la présentation des études d’impact pluriannuel aux seules opérations « exceptionnelles » d’investissement et garantir une application pertinente de cette obligation, en posant un principe de modulation de ce seuil en fonction de la catégorie et de la population de la collectivité.

À l’article 34, sur proposition de Mme Christine Pires Beaune, rapporteure pour avis de la commission des Finances, votre Commission a également souhaité mieux définir les missions assignées à l’observatoire des finances et de la gestion publique locales. En effet, la commission des Lois du Sénat avait opéré une réduction des missions du nouvel observatoire à la collecte des données et statistiques portant sur « l’exercice d’une politique locale ». Votre Commission a, au contraire, estimé pertinent de conserver la référence, plus large, à la « gestion publique locale », ce qui est par ailleurs la raison d’être de cette nouvelle instance.

En revanche, votre Commission a rejeté l’amendement du Gouvernement proposant le rétablissement en l’état de l’article 33 relatif à l’action récursoire de l’État contre les collectivités territoriales en cas de manquement au droit de l’Union européen, estimant – comme l’avait fait le Sénat en séance publique – que le dispositif ainsi proposé ne comportait aucune avancée par rapport à la rédaction initiale et, à rebours des engagements pris par le Gouvernement.

B. DES MESURES DIVERSES DESTINÉES À FACILITER LE FONCTIONNEMENT ET LA GESTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Dans sa rédaction initiale, les dispositions contenues dans le présent projet de loi en vue de faciliter et de simplifier le fonctionnement des collectivités territoriales avaient essentiellement trait à la dématérialisation. Alors que le Sénat a complété ces dispositions, votre Commission a souhaité aller encore plus loin, notamment en intégrant au présent texte les dispositions consensuelles issues de la proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales (16).

1. Une simplification du fonctionnement des collectivités initialement axée sur la dématérialisation

Dans sa rédaction initiale, le présent projet de loi ne comportait que très peu de dispositions de simplification du fonctionnement des collectivités territoriales. Seul l’article 30 posait le principe, pour les collectivités territoriales et les EPCI de plus de 50 000 habitants, d’une dématérialisation progressive – dans les cinq ans suivant la publication de la présente loi – de la transmission au préfet de l’ensemble de leurs documents budgétaires.

2. Des mesures complémentaires adoptées par le Sénat pour alléger le fonctionnement des collectivités territoriales

Le Sénat a, tout d’abord, prolongé cette démarche de dématérialisation pour les collectivités territoriales et les EPCI à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants, en prévoyant, dans un nouvel article 30 bis, l’instauration dans les trois ans d’une obligation de transmission numérique au comptable public des pièces nécessaires à l’exécution des dépenses et des recettes.

Plus largement, le Sénat a complété le présent projet de loi par un titre V bis comprenant plusieurs dispositions destinées à faciliter le fonctionnement des collectivités territoriales.

Ainsi, l’article 36 bis, issu d’un amendement du sénateur M. Éric Doligé, modifie l’article L. 3121-22 du code général des collectivités territoriales, afin de permettre de permettre à l’assemblée délibérante du conseil départemental, dès sa première réunion, d’accorder au président de l’exécutif la faculté d’ester en justice au nom du département.

Issus d’amendements du Gouvernement adoptés par le Sénat, les articles 36 ter et 36 quater complète la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, afin d’élargir les conditions de création d’une commission administrative paritaire et d’un comité technique paritaire communs à plusieurs collectivités territoriales et à leurs établissements publics.

3. Une volonté appuyée de votre Commission d’amplifier la simplification de la gestion des collectivités territoriales

Souscrivant pleinement à la démarche de simplification engagée par le Sénat, votre Commission a souhaité lui donner une plus grande portée, en veillant à sécuriser les dispositions d’ores et déjà adoptées par le Sénat et plus largement à les compléter.

a. La sécurisation des dispositions adoptées par le Sénat

Alors que le Sénat avait, à l’article 30 bis, initié une démarche ambitieuse de dématérialisation des pièces comptables des collectivités territoriales et de leurs établissements, la Commission, sur l’initiative de votre rapporteur, a institué un délai dérogatoire de cinq ans suivant la promulgation de la présente loi pour la mise en œuvre de cette démarche de dématérialisation, d’une part, dans les régions appelées à fusionner au 1er janvier 2016 et, d’autre part, dans les communes et EPCI, dont la population est comprise entre 10 000 et 49 999 habitants.

Sur l’initiative de M. Alain Rousset, votre Commission a étendu le bénéfice des dispositions de l’article 36 bis au président du conseil régional, lequel pourra désormais se voir déléguer par l’assemblée délibérante, dès sa première réunion, la faculté d’ester en justice au nom de la région.

b. La reprise de dispositions issues de la proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales

Prolongeant cet objectif de simplification du fonctionnement des collectivités territoriales, votre Commission a adopté, sur l’initiative de Mme Nathalie Appéré, plusieurs amendements correspondant aux propositions du rapport de M. Éric Doligé sur la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales (17) ainsi qu’à la proposition de loi (18) issue de ce rapport.

Ont ainsi été introduites, dans le présent projet de loi, des dispositions :

– instituant une règle de quorum applicable aux réunions des commissions compétentes pour l’ouverture des plis contenant les offres des prestataires candidats à la conclusion d’une délégation de service public (article 36 quinquies) ;

– simplifiant les modalités de mise à disposition du public des documents relatifs aux délégations de service public (article 36 sexies) ;

– modifiant le régime des délais dans lesquels les collectivités doivent adopter leur règlement intérieur, à la suite du renouvellement de l’assemblée délibérante (article 36 septies) ;

– définissant les modalités de la dématérialisation, d’une part, du recueil des actes administratifs des collectivités territoriales (article 36 octies) et, d’autre part, de la publication des actes administratifs (article 36 terdecies) ;

– ouvrant la possibilité aux directeurs départementaux ou régionaux des finances publiques de transmettre par voie électronique au préfet les comptes de gestion, en l’absence de transmission de ces comptes par l’assemblée délibérante en annexe des délibérations qui les arrêtent (article 36 nonies) ;

– alignant la procédure applicable en matière de délégation de conclusion des accords-cadres dans les collectivités territoriales sur celle qui prévaut pour les marchés, publics (article 36 decies) ;

– prévoyant que les délégations de pouvoir consenties par les assemblées délibérantes à leur exécutif porteront désormais non seulement sur la création des régies comptables, mais également sur leur modification ou leur suppression (article 36 undecies) ;

– ajoutant la possibilité de formuler une demande d’attribution de subvention à la liste des pouvoirs pouvant faire l’objet d’une délégation par le conseil municipal, départemental ou régional au président de l’exécutif territorial (article 36 duodecies) ;

– portant à neuf mois le délai dont dispose le maire pour présenter au conseil municipal le rapport annuel sur le prix et la qualité des services d’eau potable, d’assainissement et de traitement des ordures ménagères et prévoyant que les indicateurs techniques et financiers contenus dans ce rapport seront reportés dans le système d’information de l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (article 36 quaterdecies) ;

– simplifiant la procédure de déclaration d’état d’abandon manifeste d’une parcelle (article 36 quindecies) ;

– établissant un délai minimal de huit jours pour la transmission à leurs membres des rapports sur les affaires dont ont à connaître les commissions permanentes des conseils départementaux et régionaux (article 36 sexdecies) ;

– clarifiant la procédure de dissolution des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre (article 36 septdecies) ;

– étendant à l’ensemble des agents de la fonction publique territoriale la dérogation aujourd’hui accordée aux seuls employés municipaux et affouagistes (19), qui leur permet de conduire avec un permis de catégorie B des véhicules et appareils agricoles ou forestiers (article 36 octodecies).

c. La recherche d’une gestion facilitée de l’intercommunalité

En outre, plusieurs dispositions introduites par la commission des Lois ont pour objectif de faciliter une gestion plus démocratique des EPCI :

– en facilitant la poursuite des évolutions des plans locaux d’urbanisme et cartes communales lorsqu’un EPCI devient matériellement ou géographiquement compétent (article 15 ter A) ;

– en permettant à la majorité qualifiée des communes, et non à une minorité de blocage, de renoncer en 2017 au transfert aux EPCI à fiscalité propre de la compétence en matière de plan local d’urbanisme (article 15 ter B) ;

– en supprimant l’obligation pour une communauté de communes de solliciter l’accord de ses communes membres pour adhérer à un syndicat mixte (article 16 ter) ;

– en supprimant, en cas d’accord de la majorité qualifiée des communes membres de plusieurs EPCI pour organiser leur fusion, la nécessité de vérifier qu’un tiers des communes membres de chaque EPCI a consenti à cette fusion (article 17 bis B) ;

– en permettant à une collectivité ou une autre personne publique de se retirer d’un syndicat mixte ouvert lorsqu’elle ne détient plus la compétence pour y adhérer ou lorsqu’une autre modification de droit ou de fait rend sa participation sans objet (article 21 bis AA) ;

– en ouvrant la possibilité de créer des services communs pour toutes les missions autres que celles confiées par la loi aux centres de gestion des fonctionnaires territoriaux et en facilitant la mise en place de services délégués et de services communs (article 22) ;

– en repoussant au 1er janvier 2016 l’obligation d’élaborer des schémas de mutualisation des services au sein de chaque EPCI à fiscalité propre (article 22 bis AA) ;

– en permettant aux communes membres d’un EPCI de décider à la majorité qualifiée en lieu et place de l’unanimité de procéder à l’unification d’un ou plusieurs impôts directs communaux (article 22 quater A) ;

– en prévoyant que l’intérêt communautaire soit déterminé par l’organe délibérant des EPCI à fiscalité propre à la majorité simple en lieu et place de la majorité des deux tiers (article 22 quater B) ;

– en renforçant la solidarité communale au profit des petites communes hospitalières de moins de 10 000 habitants faisant face à des charges d’état civil et de police des funérailles disproportionnées (article 22 sexies).

4. L’ajustement des dispositions diverses introduites par le Sénat

En outre, la commission des Lois a procédé à la suppression ou à l’ajustement de plusieurs dispositions introduites par le Sénat, dont l’opportunité était contestable :

– elle a rétabli le principe selon lequel le schéma de cohérence territoriale (SCOT) devrait dorénavant être conçu dans un cadre plus large que celui des EPCI à fiscalité propre (article 15 bis) ;

– elle a supprimé le principe de la création d’une taxe de mouillage dans les aires marines protégées (article 18 A) ;

– elle a revu le régime de substitution des EPCI et représentation de leurs communes membres au sein des syndicats mixtes, en supprimant son application aux syndicats compétents en matière d’assainissement (article 21 bis A) et en choisissant d’aligner le dispositif applicable aux métropoles sur celui applicable aux communautés urbaines (article 21 ter) ;

– elle a précisé que le renoncement d’une commune de moins de 1 500 habitants à mettre en place un centre communal d’action sociale devait contraindre la commune concernée à exercer directement ses compétences en matière d’action sociale ou à les transférer à un centre intercommunal d’action sociale (article 22 ter) ;

– elle a supprimé l’article 24 bis D qui abrogeait les dispositions relatives aux associations départementales d’entraide des pupilles et anciens pupilles de l’État et supprimait le mécanisme par lequel le département utilise les biens des pupilles décédés pour aider les autres pupilles, sans prendre en compte les conséquences auraient été dommageables à une population déjà fragilisée ;

– considérant que le protocole d’accord conclu entre l’État et les départements en 2013 organise déjà une participation financière de l’État, elle a supprimé le principe de mise en place d’un prélèvement sur les recettes de l’État afin de contribuer au financement de la prise en charge des mineurs étrangers isolés par les départements (article 24 bis) ;

– à l’initiative du Gouvernement, soutenu par votre rapporteur, a été supprimée l’extension du produit de la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations à des opérations plus larges que celles résultant de l’exercice de cette compétence et le report de l’entrée en vigueur du dispositif dommageables pour les projets déjà lancés (article 26 bis) ;

– enfin, elle a considéré que la possibilité pour un office de tourisme constitué sous la forme de société publique locale d’associer à ses travaux les acteurs privés du tourisme par la création d’un comité technique ad hoc. Était d’ores et déjà possible et pratiqué et en conséquence votre commission des Lois a supprimé à l’article 28 ter.

AUDITION DE MME MARYLISE LEBRANCHU, MINISTRE DE LA DÉCENTRALISATION ET DE LA FONCTION PUBLIQUE, ET DE M. ANDRÉ VALLINI, SECRÉTAIRE D’ÉTAT À LA RÉFORME TERRITORIALE

Lors de sa première réunion du mardi 3 février 2015, la Commission procède à l’audition de Mme Marylise Lebranchu, ministre de la Décentralisation et de la fonction publique, et de M. André Vallini, secrétaire d’État à la Réforme territoriale, sur le projet de loi, adopté par le Sénat, portant nouvelle organisation territoriale de la République.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Nous commençons l’examen d’un texte sur lequel, mes chers collègues, vous avez eu l’inventivité de déposer plus de 1000 amendements… Selon toute probabilité, nous poursuivrons donc nos travaux jusqu’à jeudi après-midi ou soir ; aussi ne saurai-je trop vous inviter à la concision.

Mme Marylise Lebranchu, ministre de la Décentralisation et de la fonction publique. Je serai brève, le nombre d’amendements attestant que le projet de loi a été bien décortiqué ; simple et clair, il constitue le troisième volet de la réforme territoriale voulue par le Gouvernement, après la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite MAPTAM, et la loi relative à la délimitation des régions.

Par ailleurs, les lois relatives à la formation professionnelle et à l’enseignement supérieur et à la recherche ont déjà fait entrer dans notre droit un certain nombre de mesures de décentralisation, dont le présent texte, par conséquent, ne traite pas.

Ce projet de loi repose sur plusieurs axes majeurs. Le premier est la concentration des collectivités sur leurs compétences essentielles, avec la suppression de la clause générale de compétence pour les régions et les départements, justifiée à nos yeux par l’émergence d’une « société du contrat ». Le deuxième touche aux régions, et plus précisément à l’aménagement, aux infrastructures et à l’économie. Le troisième, au niveau départemental, réside dans la solidarité pour tous les âges de la vie et dans la solidarité territoriale, afin d’aider les intercommunalités ou les communes en difficulté. Les départements pourront en outre mettre en œuvre les compétences déléguées par les grandes régions pour assurer davantage de proximité, nonobstant les aides directes aux entreprises, qui font l’objet de nombreux amendements.

Il s’agit aussi de renforcer les régions à travers deux schémas intégrateurs : le schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT), qui regroupe tous les autres schémas – généralement peu lus –, ce qui est une innovation considérable, et le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII), qui inclut les aides directes et fait l’objet de nombreux fascicules. Le texte vise également à assurer aux régions un pouvoir réglementaire d’adaptation aux réalités du territoire, conformément à l’engagement pris par le président de la République dans son discours de Dijon le 3 mars 2012.

Les régions, qui n’auront plus qu’un seul régime d’aide aux entreprises, devront se spécialiser sans entrer en concurrence : elles pourront entrer au capital des entreprises en difficulté ou conditionner leurs aides, afin que celles-ci aillent bien aux entreprises qui créent de la valeur et non à celles dont les déménagements répondent à une logique de dumping territorial ; elles auront, avec les métropoles, un rôle d’animation des pôles de compétitivité.

Elles seront aussi les autorités organisatrices de toutes les formes de mobilité, qu’il s’agisse des transports interurbains, scolaires, à la demande – potentiellement délégués – ou ferrés. Cela s’accompagnera par un renforcement des intercommunalités et une rationalisation des syndicats de communes – dont le budget, je le rappelle, atteint 17 milliards d’euros, dont 9 milliards d’euros pour les dépenses de fonctionnement –, avec une nouvelle carte intercommunale et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) plus larges et aux compétences plus intégrées.

Un seuil de 20 000 habitants a été fixé – qui fera certainement débat –, moyennant des adaptations en fonction de la densité et de la topographie. Les retours de terrain nous autorisent à penser que ce seuil s’installe dans les esprits : il faut donc avancer avec pragmatisme.

Il nous faut abandonner toute dichotomie entre cœur vivant et périphéries : notre pays se compose de territoires vivants à qui l’État doit l’équité territoriale. Nous devons faire davantage pour les territoires les plus éloignés des services et des équipements, et rendre l’accès aux services aussi simple et aussi égal que possible : le Premier ministre l’a rappelé avec les mots qui sont les siens, et qui nous interpellent.

Le Sénat a singulièrement modifié l’économie générale du projet de loi, tout d’abord en faisant de l’économie une compétence exclusive dans le code général des collectivités territoriales, mais en supprimant toute clarification dans les faits puisque le texte contourne la suppression de la clause générale de compétence. La Haute Assemblée a également renoncé à toute ambition en matière de rationalisation intercommunale, tant dans la carte que dans les nouvelles compétences ; s’appuyant sur les ouvertures faites par le Premier ministre, elle a détricoté le texte pour le transformer en profondeur.

Avec six commissions saisies à l’Assemblée dans un délai très court, vous avez effectué un travail titanesque, pour lequel je remercie votre rapporteur ainsi que l’ensemble des rapporteurs pour avis. Vous avez formulé des propositions nouvelles ; le Gouvernement travaille d’arrache-pied pour les prendre en compte, même s’il n’a pas pu répondre encore à chacune d’elles. On a pu nous reprocher un manque de diligence, mais vouloir faire vite n’est pas toujours le meilleur gage d’efficacité : le travail se poursuivra donc jusqu’à l’examen en séance. Des opérateurs locaux du retour à l’emploi jusqu’à la carte scolaire des lycées, en passant par les langues régionales et la biodiversité, de nombreuses propositions ont en tout cas été déposées sur le bureau de votre Commission. Nous restons bien entendu à votre écoute pour mener à bien cette réforme structurelle qui, pour être difficile, n’en poursuit pas moins un objectif clair : le parachèvement de la carte intercommunale et le passage au XXIe siècle, autrement dit le choix d’une société du contrat et de la coopération plutôt que du jacobinisme et de la concurrence stérile. Nous avons en somme à inventer, et je gage que nous y parviendrons, une égalité républicaine adaptée à la diversité des territoires.

M. Olivier Dussopt, rapporteur. Dans sa déclaration de politique générale du 8 avril 2014, le Premier ministre a souligné combien la réforme de notre organisation territoriale et la clarification des compétences s’imposaient comme des réformes structurelles majeures pour l’efficacité de l’action publique et pour notre capacité collective à en maitriser le coût. Le projet de loi s’inscrit dans cet objectif ; il fait suite à un premier texte qui avait permis l’affirmation du fait métropolitain en dotant nos métropoles d’un cadre juridique nouveau tout en leur conservant – à l’exception de Lyon – le caractère d’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, ce qui évitait l’ajout d’un niveau supplémentaire d’action publique locale. À l’occasion de l’examen de ce texte, nous avions aussi renforcé le statut et les compétences des EPCI, en particulier des communautés urbaines.

Ce texte, dit « loi MAPTAM », a aussi permis d’ouvrir le chantier de la clarification des compétences en donnant du sens à la notion de chef de file prévue par la Constitution, et en créant les conférences territoriales de l’action publique, qui permettront aux élus locaux, dans chaque région, de procéder à des adaptations aux réalités locales s’agissant de l’affectation de certaines compétences comme de la mise en œuvre des politiques publiques, bien entendu dans le cadre fixé par le législateur.

Un autre projet de loi a été adopté en décembre dernier, organisant le regroupement des régions afin de leur donner une taille susceptible d’améliorer l’efficacité de leur action. Il a été promulgué il y a quelques semaines, après sa validation par le Conseil constitutionnel.

Aujourd’hui le Gouvernement nous propose d’aller plus loin et ce, dans deux directions. D’une part, le projet de loi revient sur la clause de compétence générale afin de clarifier les compétences respectives des régions et des départements et d’éviter toute entrave ou toute concurrence entre chacune de leurs spécialisations. D’autre part, le Gouvernement entend donner à l’intercommunalité une nouvelle dimension en organisant une mise en conformité des périmètres des communautés de communes et des communautés d’agglomération avec les bassins de vie, mais également en intégrant de nouvelles compétences dans le champ de leurs compétences obligatoires et en encourageant l’intégration d’autres compétences, comme celles exercées aujourd’hui par certains syndicats intercommunaux. Cela, précisons-le d’emblée, ne signifie pas la suppression de tous les syndicats, même si nous devons nous pencher sur leur nombre : 13 000, pour un budget de 17 milliards d’euros par an. Le chantier est donc vaste et ne doit, à mon sens, poursuivre qu’un seul objectif : doter notre pays d’une organisation territoriale clarifiée, plus efficace et mieux à même d’assurer la solidarité et l’égalité entre les territoires.

Avant d’en venir aux travaux du Sénat et à mes amendements, je veux évoquer un point qui fait couler beaucoup d’encre : l’avenir des départements, dont on s’est même demandé s’il était opportun de les maintenir. Le débat a porté aussi sur les conditions dans lesquelles il fallait, le cas échéant, organiser cette disparition, et sur notre capacité à les atteindre dans un contexte de forte tension sur les finances publiques, mais aussi de difficultés économiques et sociales qui rendent nécessaire un fonctionnement stable de nos outils d’action sociale. On a aussi évoqué la modification du paysage institutionnel avec la création de grandes régions, dont la taille exige le maintien d’un niveau intermédiaire avec les intercommunalités, du moins tant que celles-ci n’auront pas vu leur taille moyenne progresser et leurs compétences être renforcées.

Le Premier ministre et le président de la République ont tenu compte de tous ces éléments, et ont affirmé le maintien des départements dans leur forme actuelle. Ils en ont également rappelé l’utilité en matière de solidarité, tant entre les individus qu’entre les territoires, ce qui d’ailleurs se traduit par l’affirmation de compétences nouvelles au titre des solidarités territoriales, de l’ingénierie, de l’accès aux services ou de l’aide aux communes : autant de domaines d’intervention qu’il nous faudra préciser.

Nous devrons avoir un débat sur l’évolution des départements, mais il ne sera pertinent qu’une fois stabilisé le fonctionnement des grandes régions et assurée la montée en puissance des intercommunalités. Il n’y a, cela a été rappelé, que sur les territoires couverts par les métropoles que nous pouvons anticiper ce débat ; le projet de loi tend d’ailleurs à organiser des délégations de compétences des départements vers les métropoles dès 2017 et 2018.

Enfin, je veux vous faire part de mon état d’esprit quant aux modifications apportées par le Sénat et vous présenter la philosophie générale de mes amendements. Le Gouvernement a, sur le premier point, exprimé son vœu d’une convergence des deux assemblées. C’est un souhait que je partage, aussi mes amendements poursuivent-ils un double objectif : d’une part, retrouver l’ambition initiale du texte en matière de clarification des compétences et de renforcement du fait régional, mais jamais de manière manichéenne et brutale, nombre de suggestions du Sénat méritant considération ; d’autre part, sur des sujets tels que le nombre minimum d’habitants pour les intercommunalités, tracer le chemin d’un compromis permettant à la fois l’affirmation de ce niveau d’action publique et la prise en compte des particularités territoriales dans la fixation des seuils.

Dans cette optique, je veux interroger le Gouvernement sur plusieurs points. En ce qui concerne la suppression de la clause de compétence générale des régions et des départements, nous voyons combien les différentes collectivités résistent à la spécialisation de leurs actions. Le tourisme est un secteur dont le partage fait débat ; même le « chef de filat » régional est contesté. Quelle est la position du Gouvernement sur ce sujet ?

Le Gouvernement semble avoir renoncé à transférer la gestion des collèges des départements aux régions : pouvez-vous nous le confirmer ? Par ailleurs, faites-vous un lien entre cette question et les transports scolaires ?

S’agissant des SRADDT et des SRDEII, nombreux sont les élus locaux qui craignent un cadre trop rigide. Quelles garanties pouvons-nous leur apporter ? Quel sera leur degré d’opposabilité ?

Sur la révision de la carte intercommunale, je proposerai de rétablir le seuil de 20 000 habitants, bien entendu en dehors des zones de montagne et des territoires insulaires : pour les territoires ruraux faiblement peuplés, le seuil applicable pourrait dépendre de la densité démographique du département. Le Gouvernement serait-il favorable à ce dispositif, ainsi qu’à l’idée d’accorder un délai aux intercommunalités issues d’une fusion récente ?

Les auditions préparatoires ont montré que la perspective d’une remise en chantier de la carte intercommunale suscite des craintes chez les personnels. Aussi proposerai-je des garanties pour éviter que des EPCI à fiscalité propre se retrouvent dissous et non fusionnés, comme le prévoit le texte, et pour s’assurer que les agents suivent les compétences redistribuées, en lieu et place d’un reversement aux anciennes communes membres. Le Gouvernement pourrait-il approuver cette démarche ?

Sur la métropole du Grand Paris, le texte du Sénat fournit une bonne base de discussion mais reste muet s’agissant des effets sur les mécanismes de péréquation, à la fois entre communes de la métropole, mais aussi vis-à-vis du reste de l’Île-de-France. Le Gouvernement entend-il avancer sur ce sujet, et ainsi donner suite à plusieurs amendements de nos collègues ?

En matière de solidarité et de cohésion territoriale, nous envisageons de rétablir les articles 25 et 26 du projet de loi, d’associer plus étroitement les départements à l’élaboration des schémas d’accessibilité des services – que devront prendre en compte les conventions conclues au titre des maisons de services au public prévues à l’article 26 – et de faire intervenir les conférences territoriales de l’action publique (CTAP) dans le suivi de la mise en œuvre de ces schémas. Quelle est la position du Gouvernement sur ce point ?

Par ailleurs, dans le domaine de la lutte contre la fracture numérique, tout en suggérant un retour au dispositif initial du Gouvernement sur les fonds de concours, je crois souhaitable d’étendre la période de versement de ces fonds à vingt ans, contre dix initialement prévus – portés à trente par le Sénat –, au regard de la durée d’amortissement et pour tenir compte des observations recueillies lors des auditions. Le Gouvernement en serait-il d’accord ?

Concernant la possibilité d’action récursoire de l’État contre les collectivités territoriales en cas de condamnation par la Cour de justice de l’Union européenne, le Gouvernement a déposé un amendement rétablissant l’article 33 dans sa rédaction initiale, sans tenir compte de l’inquiétude qu’il soulève chez les élus locaux : pouvez-vous, madame la ministre, leur apporter des garanties sur les limites à ces actions et sur le champ exact des fonds européens visés par le remboursement de pénalités ou d’amendes ? À défaut, cet amendement ne pourrait-il être examiné en séance ?

Mme la ministre. Le Gouvernement entend supprimer, après l’installation des CTAP, la clause de compétence générale pour les régions comme pour les départements ; en revanche, il souhaite créer une compétence nouvelle, encadrée, de solidarité territoriale. La question est de savoir comment un département peut – je dis bien : « peut », et non pas « doit » – répondre à la sollicitation financière d’une intercommunalité, conformément à une orientation défendue par des parlementaires, dont certains ici présents, pour des projets ou équipements d’intérêt général, dont nous nous efforcerons de dresser une liste d’ici à l’examen en séance. Le danger, en effet, est de faire réapparaître sous cette forme la clause de compétence générale.

Aux yeux du Gouvernement, la région doit devenir chef de file dans le domaine de tourisme : c’est à elle qu’il reviendra d’élaborer, en association avec les autres collectivités bien entendu, un schéma régional de développement touristique, qui aurait pu au demeurant s’intégrer dans un schéma régional d’aménagement du territoire. Pour autant, le tourisme demeure une compétence partagée entre les collectivités : nous avons passé de longues heures au Sénat à débattre de cette question. Rappelons que la dépense publique par touriste avoisine les 35 euros en France : elle ne génère pas assez de valeur ajoutée, donc de croissance. L’exemple de l’Espagne pourrait nous inspirer, puisque ce pays accueille un peu plus de 50 millions de touristes, pour 80 milliards d’euros de chiffre d’affaires – ce rapport est inversé en France.

Le Sénat est revenu sur le chef de filat en matière touristique des régions, rendant facultative l’élaboration d’un schéma régional, lequel devrait de surcroît être élaboré conjointement avec l’ensemble des collectivités de la région : je vous laisse imaginer la complexité de la procédure. Le Gouvernement reste pour sa part convaincu qu’un chef de filat régional permettrait de rationaliser la dépense publique en matière de tourisme. Il s’en remettra à la sagesse de l’Assemblée sur un certain nombre d’amendements, mais se pose aussi la question des offices de tourisme locaux, dont le texte issu du Sénat supprime les possibilités de fusion, la région et le département gardant la possibilité de créer des comités de tourisme, soit à leur échelle propre, soit de façon commune. La question des stations touristiques classées a suscité de nombreux amendements, et nous y reviendrons ; mais, hormis ces cas particuliers, il nous semble qu’un centre d’information à l’échelle intercommunale peut suffire, avec des points d’accueil répartis sur l’ensemble du territoire. Beaucoup est fait pour le marketing touristique, mais trop peu pour les produits touristiques ; or, en cette matière, la rationalisation est source d’efficacité.

M. André Vallini, secrétaire d’État à la Réforme territoriale. Le Gouvernement souhaitait transférer aux régions la gestion des collèges, mais les sénateurs ont préféré la laisser aux départements, solution à laquelle nous nous sommes ralliés après réflexion. L’un des principaux objectifs du texte est de renforcer l’attractivité économique des régions ; or les collèges ne constituent pas des éléments d’attractivité. D’autre part, une mutualisation au niveau régional nous apparaissait plus rationnelle pour la dépense publique, mais elle est déjà effective, sans qu’il y ait besoin de transfert, dans un nombre croissant de régions, pour les lycées comme pour les collèges.

En revanche, nous persistons à penser que le bloc de compétences relatif aux mobilités impose une vision d’ensemble de la part des régions, s’agissant de la route comme du rail, transports scolaires inclus. Il paraît abusif de maintenir cette dernière compétence dans le giron des départements au motif qu’ils s’occupent aussi de la gestion des collèges car, outre que les transports scolaires ne concernent pas que les collégiens, ils sont aussi ouverts, dans certains départements, à d’autres catégories de population que la seule population scolaire. La cohérence impose donc de confier aux régions l’ensemble des compétences relatives aux transports.

Mme la ministre. S’agissant de la date de révision de la carte intercommunale, nous nous appuyons sur la clause de rendez-vous inscrite dans la loi de 2010. Nous pourrons tomber d’accord, monsieur le rapporteur, sur un seuil de 20 000 habitants moyennant des « adaptations » territoriales – selon le mot retenu à la demande expresse des élus de la montagne – comme sur le délai dit « de repos ».

C’est volontairement que nous avons fait l’impasse sur les péréquations. L’Île-de-France est un cas particulier qui devra être traité d’ici au mois du juin avec le Premier ministre. Nous exprimerons notre position sur les métropoles lors de la discussion des articles.

Sur la durée des fonds numériques, nous appelons de nos vœux un retour à la version initiale, que nous avons défendue en vain au Sénat.

La question des actions récursoires fut évoquée, lors de la discussion de la loi MAPTAM, à propos des fonds européens. Nous parlons ici de contentieux perdus par les collectivités du fait du non-respect des règles européennes en matière d’aides économiques. L’État, en ce cas, assume le paiement des pénalités devant l’Union européenne, mais il entend alors pouvoir se retourner contre la collectivité en faute, naturellement sous le contrôle du juge.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Et l’opposabilité des schémas régionaux, sur laquelle le rapporteur vous avait interrogés ?

M. le secrétaire d’État. Les schémas régionaux seront prescriptifs, donc opposables.

M. Dominique Bussereau. Je commencerai par une remarque de bon sens sur le calendrier. À partir de jeudi, et jusqu’au 16 février, les préfectures accueilleront les candidats aux élections départementales, lesquels devraient même déposer leurs bulletins de vote et leurs circulaires de propagande avant le 13 février ; et c’est à ce moment précis que l’on nous propose de débattre des compétences des départements… Le Gouvernement n’aurait pu imaginer mieux pour favoriser l’abstention et le vote Front national ! Demander aux citoyens d’élire les membres d’une collectivité dont on ne connaît pas les compétences, et aux députés, dont certains sont aussi conseillers généraux, de se réunir ainsi pendant la campagne officielle, c’est du jamais vu dans l’histoire de la République. Le Gouvernement se réjouit-il de ce calendrier ?

Quelles sont, d’ailleurs, ses intentions réelles s’agissant des départements ? On a entendu parler de suppression ou de « dévitalisation », et le Premier ministre, à en croire certains médias, serait prêt à des compromis avec le Sénat…

Celui-ci a adopté, sur les collèges, une position à laquelle M. le secrétaire d’État vient de répondre de façon claire. Cependant, même si les transports scolaires ont parfois une vocation plus large, je doute qu’il soit judicieux de les confier aux grandes régions. Que celles-ci gèrent à la fois les transports interurbains par car et les transports express régionaux (TER), cela se comprend ; mais gérer les demandes des écoles, des familles et des mairies en matière de desserte, c’est autre chose : à moins de renoncer à la suppression de certains services régionaux, donc à des économies, la mesure ne me semble donc guère cohérente.

Sur le tourisme, je n’ai pas compris la réponse : je suppose que le Gouvernement aura l’occasion de la préciser.

La voirie nationale a pour ainsi dire disparu. Dans mon département, par exemple, elle ne représente que 130 kilomètres, contre 6 000 pour les routes départementales. Je me félicite par ailleurs que le Gouvernement ait accepté la création d’une région dont les limites s’étendent du Val de Loire jusqu’à l’Espagne et aux confins de l’Auvergne. La réforme sur les directions interrégionales des routes, adoptée par un Gouvernement dont j’étais le secrétaire d’État aux Transports, a déjà éloigné élus et citoyens de la gestion en ce domaine ; aussi, confier la gestion de réseaux départementaux à de grandes régions me paraît être le plus sûr moyen de gaspiller beaucoup d’argent.

Entre les grands ports maritimes, les ports régionaux, les ensembles issus d’une coopération entre régions et État et les ports départementaux, le monde portuaire est pluriel. Quid du cofinancement ? Les technocrates y sont réticents, mais l’expérience locale montre que cette solution permet de mener à bien beaucoup de projets. Le Futuroscope n’aurait jamais vu le jour sans l’impulsion que lui a donnée le président de conseil général, M. Monory, et comme le Puy-du-Fou M. de Villiers. Des « départements croupions » nuiraient au développement économique de notre pays. Peut-être le rapporteur et la majorité pourront-ils, par des amendements, venir au secours du Gouvernement si celui-ci n’ose contredire le Sénat.

Mme Nathalie Appéré. Nous partageons les objectifs de la présente réforme structurelle : un service public efficace et solidaire, au service des habitants, et sobre en termes de dépenses publiques ; une organisation territoriale modernisée et lisible pour le citoyen.

Ce texte s’inscrit dans un triptyque : la loi sur les grandes régions, confortées afin de doper le développement économique et la croissance, en est le premier volet ; la loi MAPTAM, qu’il s’agisse de l’affirmation des métropoles ou des compétences intercommunales, notamment au sein des communautés urbaines, le deuxième ; le troisième, enfin, est le chapitre de cette même loi consacré à la diversité des territoires, à travers le principe du conventionnement et la conférence territoriale d’action publique, instance de dialogue et marque de la confiance vis-à-vis des élus locaux. Le groupe SRC veillera à ce que l’ensemble de ces dispositions se trouvent confortées, et non remises en question, par le texte qui nous est soumis.

Notre groupe, même s’il y a des débats en son sein sur ce point, souscrit aux orientations du Gouvernement en ce qui concerne les transferts de compétences des départements aux régions, mais la réponse lapidaire sur le caractère prescriptif des schémas régionaux me laisse un peu sur ma faim. Sur ce thème, des élus continuent de s’interroger : si l’idée de renforcer les compétences régionales en matière de développement économique ne fait pas débat, certaines compétences – sur le foncier ou l’immobilier d’entreprise, par exemple – restent l’apanage du bloc communal : comment assurer la juste articulation ? De même, l’équilibre entre régions et métropoles doit être préservé.

Sur le service public de l’emploi, le Sénat a complété l’article 3 bis afin d’ouvrir la gouvernance aux régions. Nous approuvons ces propositions, mais ne pourrait-on aller plus loin en intégrant à la compétence « développement économique » des régions un volet sur l’insertion professionnelle, la formation et l’emploi ?

Nous avons accueilli avec intérêt les propositions du rapporteur sur les seuils : l’intercommunalité, loin d’obéir à une vision punitive, doit permettre aux communes de répondre aux besoins des habitants. Certains de nos amendements tendent à octroyer, par dérogation, le statut de communauté urbaine à des villes et agglomérations ayant perdu leur statut de chef-lieu de région, afin de préserver la dynamique intercommunale. Quelle est la position du Gouvernement à ce sujet ?

Enfin, le groupe SRC a déposé plusieurs amendements de clarté et de simplification : certains d’entre eux, à l’initiative de Françoise Descamps-Crosnier, reprennent des suggestions de la proposition de loi d’Éric Doligé. Nous aimerions aussi avoir l’avis du Gouvernement sur ce point.

Mme Colette Capdevielle. Le présent texte est attendu depuis longtemps, notamment dans les territoires qui ont pu se sentir oubliés par les lois relatives aux métropoles et aux grandes régions. Le Sénat s’est malheureusement employé à le détricoter, lui ôtant sa cohérence et sa lisibilité ; notre Commission va donc devoir le reconstruire, en renforçant les compétences des grandes régions et en élevant le seuil applicable aux intercommunalités, auxquelles il convient aussi d’attribuer des compétences nouvelles, sans oublier le mode de désignation de leurs représentants, qui exige des avancées significatives.

Il nous appartient, en somme, de dessiner l’organisation territoriale du futur. Notre pays n’est pas uniforme mais pluriel, et les territoires devront s’organiser autour de bassins de vie qui peuvent avoir une histoire. Nous devons donc faire preuve de courage et d’ambition. Je soutiendrai, dans cet esprit, des amendements tendant à renforcer le rôle des régions.

La force de ce texte est aussi de faire de l’intercommunalité l’échelon de référence de l’action publique de proximité, sur un périmètre correspondant à un bassin de vie où l’ensemble des acteurs se trouvent réunis dans une même volonté d’écrire leur destin. Le seuil de 20 000 habitants ne me semble pas encore assez ambitieux ; aussi vous proposerai-je de le porter à 30 000 habitants : cela me semble logique au vu des nombreuses exceptions envisagées.

Nous devons aussi faire preuve de volontarisme démocratique en soumettant l’élection des représentants communautaires au suffrage universel direct, comme c’est déjà le cas dans les métropoles. J’ai donc déposé plusieurs amendements en ce sens. À ce jour, l’organisation des EPCI à fiscalité propre tient au demeurant à l’écart, non seulement les citoyens, mais aussi beaucoup d’élus. La parité est également absente des intercommunalités, d’où la faible présence de femmes en leur sein, sans parler des représentants de l’opposition. Alors que le législateur s’apprête à quadrupler les seuils et à renforcer les compétences intercommunales – y compris sur les ouvertures de commerce le dimanche –, il n’est plus acceptable que cette strate soit aussi mal considérée sur le plan démocratique. Bref, je ne vois aucun argument, en dehors des jeux de pouvoir locaux, susceptible de justifier l’absence d’élection au suffrage universel direct – la méthode actuelle de fléchage n’étant qu’un pis-aller.

La future organisation territoriale suscite de nombreuses réflexions sur le terrain, notamment au Pays basque, où la création d’une grande intercommunalité, regroupant 157 communes, est envisagée. De fait, les améliorations que nous pouvons apporter au texte – en matière d’intégration, de démocratie locale et d’accompagnement dans les procédures – sont de nature à encourager beaucoup de territoires, parmi lesquels celui dont je suis élue, à franchir le pas.

M. Guy Geoffroy. J’attendais ce moment depuis longtemps. Ayant à plusieurs reprises interrogé le Gouvernement sur les propos tenus par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale, je me suis toujours heurté à la réponse selon laquelle seuls les deux ministres aujourd’hui présents pourraient m’éclairer.

En septembre dernier, le Premier ministre avait évoqué trois hypothèses pour les départements : si le propos était clair dans son esprit – du moins je l’espère –, il l’était moins pour beaucoup d’entre nous. Première hypothèse : une articulation départementale rendue possible par la taille des métropoles – peut-être en avons-nous avec ce texte quelques prémices. Le Premier ministre avait aussi évoqué une douzaine de départements, dont la forte prégnance rurale impliquait qu’ils soient, bon an mal an, maintenus en l’état ; puis, d’échanges entre le Premier ministre et des représentants du monde rural, il ressortait que ce nombre avoisinerait plutôt les cinquante. Et voici que l’on nous annonce une nouveauté, qui appelle pour le moins des éclaircissements : des départements qui seraient des fédérations d’intercommunalités. Le concept ne laisse pas d’interroger, d’autant que la loi MAPTAM entraîne la création d’intercommunalités géantes – sur des décisions de l’État que les régions n’ont guère les moyens de contester –, s’étendant sur plusieurs départements. Comment, dans ce cadre, comprendre la notion de département fédération d’intercommunalités, troisième composante de la galaxie départementale annoncée par le Premier ministre ? La question se pose au sein de l’agglomération dont je suis élu. Le préfet du département m’a indiqué la semaine dernière que, selon le nouveau projet du préfet régional, cette intercommunalité basculerait de la Seine-et-Marne vers l’Essonne.

Les électeurs nous interrogent sur les cantons et leur redécoupage ; alors que les élus actuels ont un suppléant de sexe différent, ils devront en désigner un autre du même sexe qu’eux ; de plus, le Gouvernement est incapable de nous préciser les compétences qui seront celles des élus à l’issue du scrutin des 22 et 29 mars. Et que signifie cette trilogie des départements ? Devrons-nous attendre que les électeurs se soient prononcés pour comprendre ce sur quoi ils l’ont fait ? Pour l’heure, comme le rappelait M. Bussereau, nos concitoyens sont tentés par le double vertige de l’abstention et du vote extrême : l’abstention parce qu’ils ne comprennent pas ce sur quoi ils votent ; le vote extrême parce que, se doutant qu’il y a tout de même quelque chose à comprendre, ils préfèrent le coup de pied dans la fourmilière.

Mme Marietta Karamanli. Aux termes de l’article 1er, les régions sont garantes de l’égalité des territoires : que signifie exactement cette disposition et quelle en est la portée juridique ?

On a évoqué le transfert du patrimoine immobilier des universités aux régions : qu’en est-il ?

Pourrions-nous avoir des précisions sur la proposition du rapporteur au sujet des seuils ? Comment la réalité des bassins de vie et la diversité des milieux ruraux pourront-elles être prises en compte ? Quid des ressources mobilisables ?

Je vous remercie, madame la ministre, d’avoir répondu au sujet de l’article 33. Cependant, l’étude d’impact fait référence à une solution mise en œuvre par des États fédéraux pour assurer la participation de collectivités infra-étatiques aux actions récursoires, sur la base d’une clé de répartition. Pourquoi une telle solution n’a-t-elle pas été retenue ?

Au Sénat le Gouvernement a annoncé une réforme de la dotation globale de fonctionnement dans les deux années à venir, afin d’améliorer sa transparence et son équité, d’encourager la mutualisation et de prendre en compte les spécificités territoriales. J’espère que notre assemblée sera saisie assez tôt de cette réforme pour y apporter sa pierre.

M. Jacques Bompard. S’attaquer au millefeuille administratif est une nécessité ; c’est pourquoi j’approuve le principe d’une nouvelle organisation territoriale pour la République, même si celle-ci devrait s’approcher davantage des réalités terriennes de notre pays, respecter les petits ensembles communaux et les libertés qui y sont enracinées, faire primer l’avis des habitants attachés à l’identité de leur mode de vie sur les administratifs, monstres froids jacobins qui, peu à peu, détruisent notre pays. Mais c’est sans compter sur les nécessités de la rationalisation budgétaire et la mode de l’uniformisation générale. Puisque les subventions sont allouées sans contrôle aux associations, au seul profit du copinage idéologique, et puisque l’on se refuse à recentrer les activités communales sur les services réels demandés par les habitants, il faut bien empiler des structures toujours plus désincarnées afin de réaliser des économies budgétaires.

Il était urgent, semble-t-il, d’obliger les petites communes à intégrer des EPCI toujours plus vastes, pour les placer sous la coupe des communes les plus importantes, selon les dispositions de cet article 17 d’un autoritarisme brutal et d’un centralisme d’un autre âge. Les récalcitrants n’auront qu’à s’incliner. L’article 15, lui, donne un étonnant pouvoir aux préfets dans les négociations relatives à la formation des EPCI, moyennant d’hypothétiques auditions qui doivent faire croire au consensus. Mais de ces négociations ne résultera qu’un encombrement accru des tribunaux administratifs.

La considération d’économies théoriques l’emporte sur l’identité et l’héritage des territoires, et les désidératas de Paris imposent aux provinciaux des attaches artificielles. L’accumulation de structures publiques, commissions réunies en formations interdépartementales dans quelques cas particuliers, maisons des services au public – belle trouvaille de l’article 19 – ou observatoire de la gestion publique locale, à l’article 34, sont autant de nouvelles strates qui viennent « gaver » le millefeuille.

La ville d’Orange, dont je suis maire depuis 1995, est parmi les dix communes les mieux gérées de France ; le bon sens et la vertu des individus y ont fait des miracles qui ne doivent assurément rien aux fariboles administratives que l’on nous présente aujourd’hui. Il suffit d’avoir participé à un conseil communautaire pour savoir que les décisions y sont toujours plus désincarnées, et de moins en moins compréhensibles par les élus eux-mêmes, qui d’ailleurs s’en désintéressent totalement.

Une victoire de la technocratie sur la démocratie, voilà ce que vous nous proposez. Ces textes jacobins relèguent à la marge une France périphérique qui a pourtant besoin de soutien ; ils ne satisfont que quelques cerveaux claquemurés dans les ministères. Votre projet de loi coûtera de surcroît beaucoup d’argent ; il générera des scandales et des centaines de procédures judiciaires : beau succès en perspective !

Je me félicite de la suppression des clauses de compétence générale, mais il faudrait généraliser une telle mesure à l’ensemble des strates car cette compétence explique à mes yeux la gabegie actuelle.

Beaucoup de points ne laissent pas de m’inquiéter, à commencer par la spécialisation des régions, que l’on veut faire entrer en concurrence. La cohérence de cette idée m’échappe un peu. Bref, je crains fort que le millefeuille administratif s’épaississe encore, ce qui serait dramatique.

M. Hervé Gaymard. Je ne reviendrai pas sur le long chemin suivi par la majorité depuis l’abrogation, en juillet 2012, de la loi de 2010, s’agissant notamment des conseillers territoriaux : très décriés à l’époque de leur création, on s’est rendu compte qu’ils étaient la bonne solution pour réduire le nombre d’élus et rationaliser les interventions respectives des régions et des départements. Mais il est inutile de pleurer sur le lait renversé…

Désorientés par les zigzags gouvernementaux, nous attendions l’examen du présent texte avec gourmandise puisqu’il devait, nous répétait-on depuis des mois, nous apporter des réponses. Le Premier ministre avait d’abord annoncé, le 8 avril 2014, la suppression des départements, un mois après que le Gouvernement eut transmis au Conseil d’État un projet de loi renforçant leur rôle en matière sociale – notamment pour le handicap.

Le 18 juin de la même année, le projet de loi qui nous est soumis a été adopté en Conseil des ministres. Il vide les départements de leur substance, puisque des juristes ont rappelé au Premier ministre que la suppression des départements suppose une révision de la Constitution, donc une majorité des trois cinquièmes au Congrès ou une approbation par référendum – deux solutions jugées inaccessibles. Bref, les départements se retrouvent dépouillés de toutes leurs compétences à l’exclusion du social – sur lequel les futurs gouvernements auront à trancher.

La troisième étape fut la préparation des élections sénatoriales. Face à la grogne des radicaux de gauche et d’une centaine de parlementaires socialistes, le Premier ministre annonça la création de trois catégories de départements : ceux situés là où des métropoles fusionneront avec elles, comme à Lyon ; ceux dont les compétences seront transférées à des intercommunalités renforcées ; ceux qui, situés en zone rurale, seront maintenus en l’état. Ces orientations furent confirmées par le Premier ministre, par exemple, au congrès de l’Association nationale des élus de la montagne, à Chambéry, en octobre dernier.

Alors que nous pensions aujourd’hui obtenir les réponses à nos questions, nous découvrons qu’il n’en est rien ; à telle enseigne que l’on peut s’interroger sur l’utilité de cette première lecture. Il faut bien promener les « idiots utiles », comme disait Lénine… On les avait promenés avant les élections sénatoriales ; et voici que l’on demande aux électeurs, devenus par là même ces « idiots utiles » – ce qui est évidemment bien plus grave – de se prononcer, en mars prochain, sur des instances dont on ignore l’avenir.

Aujourd’hui, les conseils généraux sont dotés de six à huit commissions dédiées à chacune des compétences ; or, à partir du 1er janvier 2017, ne subsisteront que la compétence sociale, la gestion des collèges et, concept encore mal défini, la solidarité territoriale. Autrement dit, le nombre de commissions sera ramené à deux ou trois, chacune étant pourvues d’effectifs forcément pléthoriques, sur l’utilité desquels les électeurs ne manqueront pas de s’interroger.

D’autre part, le projet de loi ne comporte aucun soubassement budgétaire et fiscal. Le jeu de Monopoly auquel on soumet les différents échelons de l’action territoriale appellerait, à tout le moins, des précisions sur les impôts transférés et sur les dotations, surtout si l’on entend les diminuer. La loi Defferre de 1982, écrite par Éric Giuily, alors directeur général des collectivités locales, comportait un volet budgétaire et fiscal ! Loin de moi l’intention de procrastiner, pour paraphraser les diplomates, mais l’absence d’un tel volet constitue une vraie question préalable.

Quelle est donc la vision du Gouvernement s’agissant des départements pour demain – c’est-à-dire 2017 – et après-demain ? On nous promet le maintien des départements en zone rurale avec des compétences simplifiées : qu’entend-on ici par « zone rurale » ? Quels sont au juste les départements concernés ?

Quelles compétences seront simplifiées ? Seront-elles exercées dans la durée, ou jusqu’en 2020 ou 2021 comme il était prévu initialement ? La réponse à cette première question est très importante, tant pour les législateurs que nous sommes que pour les citoyens, que nous représentons.

Quel sera par ailleurs le contenu juridique du chef de filat ? Quel sera le degré d’opposabilité des schémas régionaux ? Si je prends l’exemple du tourisme, chacun sait que des régions, comme la Bretagne, doivent avoir la compétence régionale. En revanche, c’est en Auvergne, en Savoie, ou dans le Dauphiné qu’on part en vacances, pas en Rhône-Alpes-Auvergne ! Il serait aberrant de prévoir, en matière touristique, des schémas régionaux opposables à des destinations touristiques de rang inférieur.

La compétence touristique doit être exercée là où les autorités jugent utile qu’elle le soit. Imposer la compétence touristique à l’intercommunalité me paraît être une très mauvaise chose : lorsque ce sera pertinent, elle l’exercera d’elle-même. De grâce, laissons les intercommunalités exercer cette compétence lorsqu’elles le souhaiteront.

Enfin, une loi a imposé la création d’un seul office de tourisme par commune. Or cette disposition n’est pas pertinente pour une quinzaine de communes françaises dotées de différents sites touristiques, avec des marques commerciales différentes : ne bridons pas les initiatives des maires par des dispositions contre-productives. Laissons-leur au contraire toute liberté.

M. Paul Molac. Ce projet de loi était attendu.

Alors que, depuis la loi Defferre qui a consacré la région comme collectivité locale, les autres lois de décentralisation ont brouillé le message, ce texte a le mérite de clarifier et de démocratiser le fait régional, tout en le sécurisant – la région devient un élément de stratégie sur son territoire.

Je tiens toutefois à souligner nos conditions de travail difficiles, puisque nous n’avons eu le texte du Sénat que mercredi dernier à midi et qu’il nous a fallu déposer nos amendements avant vendredi 17 heures. Les amendements du rapporteur n’ont été eux-mêmes publiés qu’aujourd'hui à midi.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Plus de mille amendements ayant été déposés, il est heureux que vous n’ayez pas eu une semaine de plus ! (Sourires.)

M. Paul Molac. Nous ne reculons pas devant l’effort !

Madame la ministre, dans quelle mesure les schémas seront-ils prescriptifs ?

Qu’en sera-t-il du pouvoir d’adaptation ? Alors que la Corse en est déjà dotée, l’étude du regretté Guy Carcassonne a montré qu’il est inapplicable compte tenu de la complexité de la procédure à suivre. C’est pourquoi j’ai déposé des amendements visant à la modifier.

La concurrence, monsieur Gaymard, existe moins entre la région et le département qu’entre les EPCI et le département. Lorsque des EPCI atteignent 60 000, voire 80 000 habitants, ils sont capables d’exercer des compétences départementales. Comme, de plus, les pays ont des conventions avec les régions, il serait possible de faire l’économie des départements dans des régions comme la Bretagne. Je conçois, bien sûr, que tel ne soit pas le cas d’autres régions : c’est pourquoi la loi doit autoriser des organisations différenciées, même si cela doit contrarier notre tradition napoléonienne. N’oublions pas non plus que des EPCI chevauchent plusieurs départements, voire deux régions de programme. C’est le cas dans ma circonscription.

Les conférences territoriales de l’action publique (CTAP) ont pour vocation de favoriser l’adaptation. La loi doit prévoir une certaine souplesse en la matière, quitte à donner au préfet le pouvoir de trancher si les élus ne réussissent pas à se mettre d’accord.

Attendant beaucoup de ce texte, nous espérons ne pas être déçus. Nous travaillerons en tout cas à l'améliorer.

M. Michel Piron. Nous en sommes à la deuxième phase, celle qui est supposée faire le lien entre le contenant – la carte – et le contenu – les compétences.

Je ferai part une dernière fois de mon regret que le Parlement n’ait pu examiner ensemble les deux textes, ce qui aurait permis de mieux les ajuster l’un à l’autre, d’autant qu’après la première lecture du présent projet de loi au Sénat et vos déclarations en début de séance, j’ignore toujours la vision que le Gouvernement a de la réforme territoriale.

Il ne faut pas confondre l’art de la synthèse et le syncrétisme. Or j’ai l’impression que ce texte se présente plutôt comme une addition de mesures plus ou moins cohérentes que comme le fruit d’un arbitrage.

C’est ainsi que la mutualisation et le transfert des compétences ne pourront être traités de la même façon lorsqu’il s’agira de régions très grandes ou de régions plus compactes. Les revendications départementales de proximité s’exprimeront plus fortement au sein d’une grande région, comme celle qui unira le Limousin à l’Aquitaine et à Poitou-Charentes, qu’au sein d’une région plus compacte comme la Bretagne.

S’agissant des transferts de compétences, l’UDI, qui est décentralisatrice, souhaiterait que la loi permette d’apporter des réponses diversifiées correspondant aux différentes situations régionales. Voilà des dizaines d’années que la question du pouvoir organisationnel et réglementaire régional est posée dans notre pays, qui n’assume toujours pas le concept de décentralisation.

Or aujourd'hui, avec des régions aussi différentes et des secteurs infrarégionaux encore plus différents, la question de la différenciation des réponses organisationnelles devient majeure. Pourquoi, par exemple, la réponse devrait-elle être uniforme en matière de transfert des routes ? Ou pourquoi les collèges devraient-ils rester une compétence des départements alors que la formation professionnelle est de la responsabilité des régions ? Si les régions géraient les personnels des collèges et des lycées, elles pourraient réaliser des économies d’échelle incontestables.

Le débat portera à la fois sur la demande de proximité et sur la demande organisationnelle : il conviendra de trouver le meilleur lien.

Les régions ont aujourd'hui à mettre en cohérence sept schémas différents, qui ne relèvent pas des mêmes arbitrages et sont parfois contradictoires. Après les zones Natura 2000 et les trames vertes et bleues, on est allé inventer les schémas régionaux de cohérence écologique qui, au lieu de s’assurer que la trame verte et bleue est continue sur l’ensemble régional, prévoient des corridors. Rendre prescriptifs, dans leur état actuel d’élaboration entre l’État, les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et les régions, de tels schémas, c’est courir à la catastrophe. Il conviendrait que les opérationnels que sont les régions et les intercommunalités puissent coélaborer, codélibérer et cosigner ces schémas, l’État se contentant du contrôle de légalité.

De même, les départements et les communautés étant très différents, pourquoi ne pas laisser la définition des seuils aux commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI) ? Une telle mesure entrerait dans le cadre d’une vraie décentralisation. Alors que le seuil de 20 000 habitants est ridicule en Île-de-France, son application à toute la France remettrait en cause plus de 70 % des intercommunalités actuelles.

Quid enfin des compétences que l’État entend toujours assumer ou véritablement déléguer, voire accorder aux collectivités ? Le texte, qui comprend des compétences que je considère comme régaliennes – je pense notamment aux services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) pour lesquels la lisibilité est faible –, s’apprête à transférer la compétence du plan de prévention du risque inondation pour un fleuve aussi modeste que la Loire à l’échelon des intercommunalités ! Où est la cohérence dans la réflexion et dans l’architecture générale des pouvoirs et des responsabilités ?

Que l’État ait la responsabilité dite régalienne de la péréquation ou du contrôle de légalité, j’y suis favorable. En revanche, puisque les régions auront demain des responsabilités plus grandes en matière économique ou de formation professionnelle, pourquoi Pôle Emploi demeurerait-il une compétence régalienne alors que celle-ci gagnerait à être assumée par les régions ? Nous sommes bien dans le syncrétisme.

Notre contribution visera à obtenir un éclairage plus satisfaisant : nous en avons en effet un grand besoin.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Je suis pleinement d’accord avec vous, monsieur le député.

M. Patrick Mennucci. Plusieurs de nos collègues ont rappelé le discours que le Premier ministre a prononcé devant l’Assemblée nationale et dans lequel il a évoqué trois catégories de départements.

Madame la ministre, en quoi la lecture du texte au Sénat a-t-elle conforté ou amoindri la déclaration du Premier ministre relative aux départements de la première catégorie, qui doivent fusionner en 2020 avec les métropoles ?

Par ailleurs, alors que le Premier ministre a évoqué l’existence d’un « apartheid territorial » dans certains quartiers, je m’étonne que le Sénat, avec l’accord manifeste du Gouvernement, ait adopté un amendement prévoyant pour la métropole d’Aix-Marseille-Provence une dérogation à la constitution des plans locaux d’urbanisme (PLU). Comment peut-on, sans contradiction, à la fois souligner que l’« apartheid territorial » pose en France des problèmes y compris en termes de sécurité – j’ai approuvé avec force la position de Manuel Valls sur le sujet – et permettre l’adoption d’un amendement qui vise à prolonger au sein de la métropole marseillaise ce même apartheid, en laissant aux municipalités la responsabilité totale de leur politique de logement ? Nous savons déjà, madame la ministre, quelles seront les conséquences de cet amendement dans dix ou quinze ans : les problèmes inhérents aux HLM et aux cités dégradées subsisteront dans les mêmes quartiers de Marseille et de deux ou trois autres communes de la métropole qui, d’ailleurs, gèrent mieux cette situation que Marseille, tandis que les mêmes communes continueront de vivre de la vente – donc du mitage – de leurs terres agricoles, sur lesquelles seront construites toujours plus de villas. Je ne comprends pas l’adoption d’un tel amendement, surtout après la déclaration de Manuel Valls sur l’« apartheid territorial », laquelle rejoint ce que pense un grand nombre de députés SRC de la commission des Lois, moi compris.

Je ne dénoncerai pas les autres amendements, notamment gouvernementaux, visant Marseille : des compromis étaient nécessaires pour faire accepter la métropole. C’est pourquoi je n’en ai déposé aucun à l’article 17, en vue de permettre une adoption conforme, comme me l’a demandé le Premier ministre. Je tiens toutefois à préciser que je ne suis favorable à l’adoption conforme que des mesures auxquels les parlementaires ont été associés de manière positive et non d’un amendement qui, de manière quasi-clandestine, va à l’encontre de l’intérêt de la métropole, lequel exige la présence équilibrée sur tout son territoire de beaux quartiers et d’HLM. Quel maire ira réclamer sa part de problèmes ?

M. Ibrahim Aboubacar. Le texte procède à une réorganisation courageuse des compétences entre les différentes collectivités locales et à leur renforcement.

Sur le premier point, le Département de Mayotte étant la première collectivité exerçant à titre expérimental les compétences d’un département d’outre-mer et d’une région d’outre-mer, nombre des dispositions du projet de loi sont neutres à son égard. En revanche, les intercommunalités à fiscalité propre n’existent pas encore dans le Département de Mayotte qui, par ailleurs, n’exerce pas encore toutes les compétences de droit commun.

Une mission d’inspection générale et la Cour des comptes se sont penchées il y a plusieurs mois sur le bilan de la mise en œuvre de la départementalisation de Mayotte : les conclusions de ces expertises sont-elles disponibles ? Si oui, elles permettront d’enrichir le texte dont diverses dispositions ne sont manifestement pas applicables en l’état à ce département. Sinon, comment prendrez-vous en compte les enseignements qu’il convient d’ores et déjà de tirer du fonctionnement de ce jeune Département ?

Mme Monique Iborra. Je suis rapporteure pour avis de la commission des Affaires sociales sur le texte.

Ce projet de loi a, selon le Gouvernement, l’ambition de clarifier l’organisation territoriale, qui est complexe. Il convient en effet de la rendre compréhensible par tous, et, en premier lieu, par nos concitoyens qui doivent être les premiers bénéficiaires des politiques qui sont menées, dans les différents niveaux, par les acteurs de la puissance publique. La simplification des relations entre l’État et les différents niveaux de collectivités et entre les collectivités elles-mêmes doit donner sa pleine cohérence à l’action publique.

C’est à partir de cet éclairage, dont on peut trouver les orientations dans l’exposé des motifs, que j’aurai l’occasion de vous présenter l’article 3 ter, qui traite du service public de l’emploi : l’amendement qui le crée, et que j’ai présenté hier devant la commission des Affaires sociales, est devenu, du fait de son adoption par elle, l’amendement de la Commission elle-même.

Je tiens auparavant à appeler votre attention sur les nombreux rapports que l’administration centrale – Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et Inspection générale des finances (IGF) –, la Cour des comptes, ainsi que des parlementaires, sénateurs et députés, toutes tendances politiques confondues, ont rendus sur le sujet. Le rapport d’information « Pôle Emploi et le service public de l’emploi », que j’ai présenté en 2013, révèle la multiplicité des acteurs et des sous-traitances entre les structures elles-mêmes : autant de problèmes qui ont été dénoncés et qu’il est temps, je crois, de résoudre, en nous appuyant sur votre volonté de favoriser la clarification, la lisibilité et l’efficacité du service public de l’emploi. Ce service, en effet, ne donne pas les résultats qu’on est en droit d’espérer dans la lutte contre le chômage. Le Sénat a, semble-t-il, répondu par un renforcement de l’institutionnel, puisqu’il a demandé plus de conventions et de schémas. Sans s’opposer à une telle démarche, la nôtre privilégie l’opérationnel. Nous espérons, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, que votre préférence ira à la démarche de la commission des Affaires sociales.

M. Patrick Devedjian. Je me suis réjoui d’entendre le secrétaire d’État souligner que le Gouvernement a changé d’avis sur les départements : ceux-ci sont devenus, selon le mot du Premier ministre, des structures « intermédiaires ». C’est un grand changement ! En effet, il n’y a pas si longtemps encore, le Gouvernement avait annoncé, dans un premier temps, et de manière paradoxale, la suppression des départements tout en organisant un nouveau mode de scrutin départemental, avant de se prononcer, faute de pouvoir les supprimer pour des raisons constitutionnelles, pour leur « dévitalisation » – le mot est de vous, monsieur le secrétaire d’État –, une dévitalisation permise par le transfert à la région des collèges et de la voirie.

Le Gouvernement a renoncé au transfert des collèges : c’est raisonnable non seulement parce que l’ensemble du corps de l’éducation nationale y était opposé mais également parce que la décision de Gaston Defferre de transférer les lycéens aux régions et les collèges aux départements a donné lieu, trente ans durant, à une politique aussi coûteuse que laborieuse de séparation des cités scolaires. Alors que beaucoup d’argent a été dépensé à leur séparation, à peine est-elle achevée qu’un nouveau gouvernement de gauche voulait procéder à leur réunification !

En revanche, en dépit de l’opposition du Sénat, le Gouvernement n’a, semble-t-il, pas renoncé à transférer la voirie à la région, ce qui, là encore, n’est pas du tout raisonnable. Les régions, qui ont doublé de taille, auront en effet à gérer des milliers de kilomètres de routes alors qu’elles n’ont aucune expérience en la matière. Je me rappelle avoir conduit l’acte II de la décentralisation : nous commettions, dans le projet initial, l’erreur de transférer les routes nationales aux régions. Nous avons, à l’époque, essuyé de leur part un véritable tollé, les régions argumentant qu’elles n’avaient aucune expérience en matière de voirie alors que les départements construisent des routes depuis deux siècles et connaissent le maillage de leur territoire avec une grande finesse. Si la France a l’un des meilleurs réseaux routiers, notamment secondaire, du monde, elle le doit aux départements qui ont toujours su l’entretenir et le développer. Or, le présent texte va encore plus loin que le nôtre puisque ce sont les routes départementales qu’il veut transférer aux régions, ce qui représente un nombre de kilomètres bien plus important que les routes nationales.

Après le transfert des nationales aux départements, il a fallu cinq ans au service de la voirie des Hauts-de-Seine, pourtant expérimenté, pour absorber les compétences en la matière de la direction départementale de l’équipement et devenir opérationnel : et vous voulez transférer les départementales à des régions en pleine recomposition et qui ne sont dotées d’aucun service de voirie ! Le temps qu’elles mettront à acquérir l’expérience des départements en la matière sera perdu pour l’investissement et l’entretien. Un tel transfert se révélera pernicieux en termes de durabilité des équipements et donc coûteux.

D’autant que, pour prendre un exemple, la région Île-de-France, qui a déjà la compétence routière sur les grands équipements, notamment l’autoroute A 86, n’a pas réalisé ni même subventionné un mètre de voirie depuis 2006, sa majorité composite lui interdisant de prendre des décisions en la matière. Il serait paradoxal que la loi, en transférant la compétence routière des départements aux régions, double l’obstacle technique d’un éventuel obstacle politique !

De plus, monsieur Vallini, la dévitalisation n’est pas constitutionnelle. En effet, la jurisprudence du Conseil constitutionnel considère que ce qu’il est impossible de faire en bloc, à savoir supprimer les départements sans passer par une réforme de la Constitution, il est également impossible de le réaliser en détail, surtout lorsqu’on a eu l’imprudence de l’annoncer, le projet devenant de ce fait un moyen explicite de contourner la Constitution. Le Gouvernement serait donc bienvenu d’accepter les dispositions adoptées au Sénat et de laisser la voirie aux départements, qui s’en acquittent à la satisfaction générale.

Par ailleurs, les schémas prescriptifs sont-ils bien constitutionnels ? La Constitution, en effet, ne permet pas à une collectivité locale d’exercer sa tutelle sur une autre ?

Je suis également lassé d’entendre dénoncer le millefeuille territorial : si millefeuille il y a, il est non pas territorial mais administratif, ce qui n’est pas la même chose. C’est ainsi qu’un rapport de 2010 de l’IGF a dénoncé la prolifération des agences de l’État – le Gouvernement en a encore créé deux dans les six derniers mois –, lesquelles sont bien plus génératrices de doublons et donc de dépenses improductives que les différentes strates territoriales. Celles-ci sont, dans les autres pays européens, quasiment aussi nombreuses qu’en France. En revanche, elles sont spécialisées. Le Gouvernement a eu la bonne idée de revenir sur la compétence générale qu’il avait réintroduite à son arrivée, en se ralliant au principe de la compétence spéciale. Cette décision sera génératrice d’économies. Laissez l’expérience se dérouler avant de supprimer des strates.

M. Vallini a déclaré que le département a la compétence essentielle en matière sociale – je reconnais là le point de vue, que je partage, d’un ancien président de conseil général : si vous voulez vraiment simplifier le millefeuille, pourquoi n’engagez-vous aucune réflexion sur les caisses d’allocations familiales qui cogèrent, avec les départements, notamment le RSA et doublonnent, de fait, l’action sociale des départements à hauteur de 75 milliards d’euros ? N’y aurait-il pas là un motif de simplification administrative ?

Les évolutions futures devraient guider la réflexion, d’autant qu’elles se dessinent d’ores et déjà. C’est ainsi que les EPCI seront un jour ou l’autre élus au suffrage universel direct. Ce progrès de la démocratie est dans la nature des choses. La tendance est également à une extension du non-cumul des mandats, notamment entre les fonctions de maire et de membre de l’exécutif des EPCI, ce qui ne sera pas sans poser de problèmes.

Enfin, je rappelle que 94 % des élus de la métropole du Grand Paris (MGP), donc toutes tendances confondues, avaient rejeté, via une résolution, l’article 12 de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM, qui définissait les modalités de la création de la métropole parisienne. Or le Premier ministre a souligné à la suite de l’examen du présent texte au Sénat que le débat parlementaire, avec ses quatre lectures, est un chemin de consensus. Il a donc reconnu que le Sénat avait fait une part du chemin. C’est pourquoi il convient d’espérer que l’Assemblée nationale respecte l’arbitrage du Premier ministre et, en dépit de certains amendements que j’ai pu lire, fasse aussi sa part du chemin.

Alors même que la métropole du Grand Paris sera une très grosse machine absorbant des ressources fiscales importantes, est-il normal que ses compétences se résument à des schémas directeurs et des actes de planification, des droits et obligations en matière de péréquation et un peu d’urbanisme ? Et encore, comme l’a annoncé le Premier ministre, les compétences de la métropole en matière d’urbanisme seront obérées par vingt opérations d’intérêt national (OIN), ce qui représente un véritable acte de recentralisation forcenée. Or, pour exercer ces compétences, sommes toutes assez maigres en l’état actuel des textes, la MGP se voit doter de 348 élus, alors que la région Île-de-France, dont le territoire est deux fois plus vaste et les compétences infiniment plus nombreuses, n’en a que 209. Seuls les hémicycles de l’Assemblée nationale ou du Sénat pourraient recevoir ces 348 élus ! N’est-ce pas prendre le risque d’une impopularité générale, englobant la gauche et la droite, qui seront accusées d’avoir, ensemble et à leur seul profit, monté une nouvelle usine à gaz ? Dans sa grande sagesse, le Gouvernement n’a d’ailleurs toujours pas doté cette future MGP d’une adresse. Il sera difficile, dans ces conditions, d’être prêts au 1er janvier 2016. C’est pourquoi je suis inquiet.

M. le secrétaire d’État. MM. Bussereau, Geoffroy, Gaymard et Devedjian nous ont interrogés sur l’avenir des départements.

Je tiens tout d’abord à rassurer M. Bussereau : les bulletins de vote et professions de foi des prochaines élections départementales devront arriver en préfecture au plus tard non pas le 13 février, mais le 13 mars.

M. Hervé Gaymard. A ce propos, j’ai suggéré au ministre de l’Intérieur de donner l’autorisation de rappeler sur les bulletins de vote eux-mêmes que le panachage est interdit. Nombre de nos concitoyens pensent en effet qu’il sera possible de rayer un nom, comme s’il s’agissait d’une liste, ce qui aura pour conséquence d’annuler le bulletin.

M. le secrétaire d’État. Les candidats pourront donner l’information sur leurs professions de foi.

Quant à la question de savoir comment il est possible d’organiser des élections pour une collectivité dont les compétences n’auront pas été préalablement définies, je vous rappelle, monsieur Devedjian, que tel fut le cas en 2004. L’acte II de la décentralisation voulu par M. Raffarin n’avait été examiné qu’en première lecture avant les élections régionales. Du reste, alors que vous prévoyiez, avant les élections, de transférer aux régions un grand nombre de compétences, comme vous les avez perdues, vous avez renforcé les départements.

La rédaction du texte à l’issue de sa première lecture fera durant la campagne électorale, dans chaque canton, entre élus et électeurs, l’objet de débats qui, à leur tour, enrichiront la deuxième lecture, laquelle débutera après les élections départementales. Je tiens également à souligner que, si la nouvelle carte et les nouvelles compétences avaient figuré dans le même texte, celui-ci aurait été indigeste. En revanche, le 18 juin, le conseil des ministres a adopté les deux projets de loi. Votre argument ne tient plus, monsieur Piron : vous connaissez la nouvelle carte des régions sur laquelle nous travaillons, d’autant qu’elle a été validée par le Conseil constitutionnel.

Il convient de prendre en considération deux déclarations du Premier ministre relatives à l’avenir du département : celle du 8 avril devant l’Assemblée nationale et celle du 28 octobre devant le Sénat.

Dans sa déclaration de politique générale du 8 avril, le Premier ministre a souligné qu’entre des régions plus fortes et agrandies et des intercommunalités renforcées, la question se posait de l’avenir des départements. Il a ajouté qu’il était personnellement favorable à leur suppression mais que le débat était ouvert et que nous avions six ans pour y réfléchir.

Le 28 octobre, il a déclaré devant Sénat : « Entre de grandes régions stratèges et le couple commune-intercommunalité, il faut des échelons intermédiaires pour assurer les solidarités sociales et territoriales. J’en ai conscience et je n’ai cessé de le dire – encore vendredi à la délégation de présidents de conseil général que j’ai reçue à Matignon, et je me rendrai au congrès de l’Assemblée des départements de France qui se tiendra à Pau, dans quelques jours – : le rôle des conseils départementaux en matière de protection des populations les plus fragiles et de soutien aux communes est bien sûr indispensable.

« J’ai écouté les parlementaires, les associations d’élus » – il s’est rendu à tous les congrès d’associations d’élus locaux – « et les élus des départements […] : les assemblées départementales, qui seront désignées lors des élections des 22 et 29 mars 2015, exerceront pleinement leurs compétences de solidarité, si importantes pour nos concitoyens. […]

« Lors de cette phase de transition – je veux être très clair –, la collectivité départementale pourra même être confortée sur ces compétences de solidarités territoriale et humaine, par exemple en matière d’ingénierie territoriale et d’accès aux services au public.

« Après 2020, le paysage territorial aura évolué. Les régions se seront approprié leurs nouvelles compétences ; les intercommunalités structureront, plus encore qu’aujourd’hui, les territoires. Alors, peut-être, le cadre départemental pourra évoluer. Là où il y a des métropoles – je vous ai lus –, c’est évident. Je note qu’il y a un consensus sur ce point.

« D’autres initiatives bienvenues […] voient le jour, avec des rapprochements en cours entre conseils départementaux » – il en est notamment ainsi entre la Drôme et l’Ardèche, le Bas-Rhin et le Haut-Rhin ou les deux Savoie, monsieur Gaymard – « ou une meilleure coordination des intercommunalités. C’est un mouvement de réforme que le Gouvernement entend construire avec les territoires pour permettre à chacun de trouver la forme d’organisation qui lui convient le mieux. Et cela prend nécessairement du temps !

« […] Nous avons donc cinq ans pour préparer sereinement les évolutions, pour donner aux élus de nouvelles opportunités d’adapter les organisations à la diversité des situations. Faisons confiance aux initiatives locales ! »

Monsieur Molac, tel est l’état d’esprit du Gouvernement. Selon les territoires, dans les années qui viennent, l’organisation pourra être différente. Certes, nous sommes tous les héritiers de la Révolution française, mais le jacobinisme a vécu. L’uniformité n’est plus de mise. Il n’est plus nécessaire d’administrer la France, de la même façon, de Lille à Perpignan et de Brest à Strasbourg. Les territoires peuvent être gérés de façon différente sans que l’unité ni même l’indivisibilité de la République soient menacées.

J’espère vous avoir rassurés sur l’avenir des départements. En revanche, comment ne pas être inquiet d’un retour de l’UMP au pouvoir en 2017, qui ferait peser un risque sur leur existence ? Je tiens à votre disposition des déclarations de François Fillon, Jean-François Copé, Xavier Bertrand et Alain Juppé : ils sont pour la suppression des conseils départementaux.

Mme la ministre. Monsieur le rapporteur, le Gouvernement est favorable à d’éventuels amendements sur les maisons de service public.

Madame Appéré, le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) et le schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT) auront pour fonction d’élaborer non pas une carte jusqu’à la parcelle, mais des stratégies qui seront discutées avec les collectivités territoriales, notamment les grandes villes. Les spécialisations devront être prises en compte.

Le SRDEII sera un schéma d’orientation de politique industrielle, de détermination des politiques d’innovation et d’accompagnement à l’internationalisation : il ne visera pas à déterminer le lieu d’installation de tel ou tel type d’entreprise.

C’est la raison pour laquelle la loi MAPTAM a prévu que toutes les communautés d’agglomération soient représentées dans les conférences territoriales de l’action publique (CTAP) et que les communautés de communes rurales y délèguent des représentants, pour discuter de l’atterrissage des décisions qui seront prises. Je tiens à vous rassurer, monsieur Devedjian : le caractère prescriptif des schémas ne posera aucun problème d’ordre constitutionnel, nous l'avons vérifié.

Les fascicules, qui ne seront pas opposables, comprendront simplement des explications et des conduites de raisonnement. Les comptes rendus des CTAP pourront y figurer.

S’agissant du SRADDT, la discussion sur l’égalité des territoires et la prise en compte des territoires ruraux dans l’aménagement des territoires seront très importantes. Il s’agira avant tout d’élaborer un grand schéma d’infrastructures essentielles au développement des territoires afin d’éviter, par exemple, que ceux-ci ne se lancent dans la construction d’un pôle-gare alors qu’un pôle rail-route est déjà prévu ailleurs.

Peut-être l’Assemblée pourrait-elle, par voie d’amendement, inscrire dans le texte la manière dont le schéma métropolitain, le schéma d’agglomération, voire un programme pluriannuel d'interventions (PPI) devront prendre en compte les prescriptions des schémas, dont l’objectif, je le répète, n’est pas d’établir une carte comme on peut en trouver dans les schémas de cohérence territoriale (SCoT) ou les plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUI).

Vous avez raison, madame Iborra, il convient de favoriser la cohérence entre le développement économique et l’accompagnement vers l’emploi. Le service public de l’emploi a intégré, depuis le 1er janvier dernier seulement, dans les comités régionaux de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CREFOP) les représentants des régions. J’ai rappelé devant le Sénat les propositions qui avait été faites, lors de l’examen de la loi relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, en matière de transfert d’une grande capacité aux régions ou de maintien d’une partie du Fonds social européen (FSE) pour l’accompagnement des chômeurs au niveau national. C’est alors que nous aurions dû discuter plus précisément du rôle des régions dans la formation professionnelle : or, nous ne l’avons pas fait. Il convient désormais d’en tirer les conséquences en vue d’améliorer les choses. Toutefois, rappelons-nous que les dispositions de la loi sur la formation professionnelle ne sont entrées en application que depuis quelques semaines seulement.

Plusieurs des dispositions de la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales présentée par M. Doligé pourront être reprises dans ce texte. Le Gouvernement s’est notamment engagé à ce que les nouvelles normes se traduisent par un coût zéro. Des échelonnements seront à prévoir. S’agissant des capitales de région supprimées, le passage au statut de communauté urbaine, auquel le Gouvernement n’est pas défavorable, aura, c’est vrai, des conséquences financières sur la répartition des dotations. Il convient donc de rester prudent.

Madame Capdevielle, appelant notre attention sur les territoires anciens, qui doivent être reconnus comme bassins de vie, vous proposez, par voie d’amendement, d’élever le seuil de 20 000 à 30 000 habitants pour créer un EPCI. S’agissant de certains territoires, vous avez raison. Du reste, les seuils, concernant le Grand Paris, seront bien supérieurs. Le Gouvernement a préféré illustrer par un document du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) les propos que le Premier ministre a tenus lors de sa déclaration de politique générale sur les territoires vécus. Il s’agit de prendre en compte la vie des personnes et des familles en termes de logements, de services – l’école notamment – et de travail : or l’étude du CGET révèle que le seuil de 20 000 habitants est le bon. Des adaptations pourront, cela dit, être apportées – d’autant, monsieur Devedjian, que le Gouvernement ne donne pas d’ordre au Parlement.

Les Verts, comme du reste M. Devedjian, sont favorables à l’élection au suffrage universel direct des représentants des métropoles. Le Premier ministre, qui a souhaité que l’initiative en ce sens du groupe Écologiste du Sénat soit respectée, a pris note de l’opposition déterminée du président de l’Association des maires de France (AMF). À titre personnel, je tiens à souligner que la question de la démocratie se posera un jour ou l’autre à l’échelon des métropoles.

M. Geoffroy a apporté sa contribution au débat. Un excellent travail a été conduit par M. le sénateur Alain Bertrand sur les territoires « hyper-ruraux » : il faut s’y référer.

C’est vrai que, s’agissant des élus des intercommunalités et des élus départementaux, se posera un jour la question du cumul de leurs fonctions : comme ce sera de toute façon après 2018, il est inutile d’en discuter dans le cadre du présent texte.

Les limites départementales ne sont pas immuables – je pense notamment au cas de Redon. Des amendements ont été déposés en vue de prendre en compte la réalité.

Madame Karamanli, vous avez évoqué le fait que les régions sont, aux termes de l’article 1er, garantes de l’égalité des territoires. En séance publique, le Gouvernement précisera l’esprit de la loi – c’est nécessaire pour permettre son interprétation – sans donner une définition juridique de l’égalité des territoires – c’est impossible, vous avez raison. Un long débat s’est tenu sur le sujet au Sénat : sa conclusion a été qu’il est préférable de parler d’équité de moyens.

S’agissant de l’immobilier des universités, la loi sur l’enseignement supérieur n’a pas choisi, tout en donnant aux régions la possibilité d’y participer, à leur demande, ou dans le cadre des contrats de projets État-région (CPER).

Il est dommage que la majorité sénatoriale n’ait pas voulu d’une mission conjointe sur la refonte de la dotation globale de fonctionnement (DGF), à l’image de la mission conduite par MM. Leonetti et Claeys sur la fin de vie. Il n’est pas vrai, contrairement à ce que j’ai entendu, qu’une mission conjointe de parlementaires de familles politiques différentes oblige leurs groupes, qui gardent au contraire toute leur liberté, y compris après la remise du rapport. Nous nous sommes engagés à nous présenter devant les groupes avec un rapport d’étape que remettront très vite, au nom de leur commission des Finances respective, Mme Pires Beaune pour l’Assemblée nationale et M. Germain pour le Sénat.

Monsieur Gaymard, la Constitution ne permet pas d’inscrire dans le présent texte des dispositions relatives au projet de loi de finances. Nous n’avons pas l’intention de modifier toutes les assiettes fiscales mais de réformer la DGF. Le rapport d’étape sera présenté en février devant le Parlement : je ne doute pas qu’il enrichira les propositions que nous ferons en la matière dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016.

Monsieur Piron, les CTAP permettent d’adapter les compétences aux situations locales. Sans M. Dussopt, votre rapporteur, jamais cet outil n’aurait vu le jour. Nous avons voulu aller plus loin que le principe du chef de file inscrit dans la Constitution. Nous en débattrons en séance.

S’agissant de la coélaboration, je tiens à rappeler que les CTAP ne votent pas. Ce sont des lieux d’échanges qui permettent à chacun de présenter un schéma aussi complet et réaliste que possible.

S’agissant du rôle et des pouvoirs des CDCI, notamment du fait que le préfet ait le dernier mot, je réfléchis à inscrire dans la loi un recours permettant, dans quelques cas, aux ÉPCI de défendre leur point de vue.

Monsieur Mennucci, j’entends votre préoccupation. Vos réflexions sur les territoires en grande difficulté seraient encore plus justifiées pour la mission de préfiguration de la MGP ! La mise en œuvre de la grande métropole d’Aix-Marseille-Provence – que nous sommes fiers d’avoir vue naître – conduit forcément les élus à dresser l’état des lieux du PLU et du PLUI, mais ce dernier ne règle en rien la question de la mixité sociale. En effet, un PLUI métropolitain peut prévoir la localisation des zones d’habitat, mais il n’en fixe pas la nature. Or déterminer le nombre de droits à construire ne revient pas à prévoir des logements sociaux ni une politique d’accession à la propriété. C’est le schéma de cohérence territoriale (SCoT) métropolitain, et surtout le plan local de l’habitat (PLH), qui permettront d’agir en cette matière afin de lutter contre les ghettos évoqués par le Premier ministre, ghettos qui sont apparus parce qu’on avait rejeté certaines populations. Une fois qu’on aura déterminé les zones d’habitat à partir du SCoT, le PLH métropolitain permettra de conduire une vraie politique de mixité sociale ; voilà l’outil qu’il faudra faire fonctionner au plus vite ! Cela dit, vous avez raison sur un point : la tâche ne sera pas facile.

Monsieur Aboubacar, il est encore trop tôt pour inscrire les conclusions des expertises sur Mayotte dans cette loi. Pour m’être rendue dans votre département – ainsi que Jean-Jacques Urvoas le fit également –, je tiens à vous féliciter ; il reste pourtant du travail à faire. En effet, tant qu’on ne dispose pas d’un cadastre, comment parler de fiscalité des collectivités territoriales ? Nous nous engageons à vous accompagner sur ce chantier important ; vous avez la parole du Gouvernement sinon celle de l’État.

Madame Iborra, vous avez raison sur le fond, mais il faut trouver la bonne réponse à l’émiettement des responsabilités. Les propositions que le Conseil national des missions locales a formulées via l’association des maires de France (AMF) apparaissent un peu en retrait, mais je souhaite avancer sur cette question. Vos amendements n’ayant pas encore été soumis à l’arbitrage du Premier ministre, c’est tout ce que je peux vous dire aujourd’hui.

Monsieur Devedjian, le pourcentage d’élus opposés à la métropole d’Aix-Marseille-Provence – 95 % – était même plus élevé qu’à Paris ; certains élus du grand Paris ont pourtant voté en faveur de cette métropole au Sénat. Nous avons fait une concession en acceptant d’intégrer Paris Métropole dans la mission de préfiguration, mais nous n’avons jamais promis que celle-ci ferait la loi. Pourtant j’ai rarement vu un Gouvernement faire preuve d’autant d’ouverture ! Je n’ai abandonné aucune ligne rouge : laisser les territoires récupérer la totalité de la contribution foncière des entreprises (CFE) pendant plusieurs années leur permettra de lisser les taux en leur sein – objectif que nous appelons tous de nos vœux. Étant donné la difficulté de passer directement au taux médian, redonner l’intégralité de l’enveloppe à chaque territoire semble être le moyen le plus sûr d’y parvenir ; ensuite, le lissage pourra continuer à l’échelle métropolitaine.

Au total, on arrivera en 2032 à un niveau correct d’harmonisation des taux de cotisation foncière des entreprises. Entre-temps, une fois que la CFE comme la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) seront reversées à la métropole, et les dotations de solidarité communautaire (DSC) aux territoires ou aux communes, beaucoup d’élus se retrouveront avec un très petit budget. Je respecte ce choix de la mission de préfiguration ; on ne peut pas nous demander à la fois de garantir cette ressource aux territoires pour plusieurs années – diminuant la ressource propre de la métropole – et d’avoir un gros budget à gérer. Suivant le choix de la mission – qui n’est pas celui de Berlin, de Rome ou de Londres –, Paris passera à la métropole très progressivement. À Marseille, Jean-Claude Gaudin – qui n’appartient pas au Parti socialiste – s’était insurgé contre la remise en cause par les parlementaires de la loi votée ; pourtant, nous avons accepté pour la MGP ce que nous avons refusé pour Aix-Marseille-Provence. Il faut mesurer les efforts consentis par le Gouvernement.

M. Patrick Ollier. Pendant des mois, j’ai travaillé avec vous en toute confiance malgré les critiques de mes collègues, tendant la main aux socialistes, aux communistes et aux membres du groupe UDI. Nous étions certains de partager la même vision, le seul point de désaccord résidant dans le problème de la fiscalité. Mais vous avez tort d’affirmer que ce projet traduit la proposition de la mission de préfiguration. Celle-ci n’a jamais demandé qu’au bout de quatre ans l’on passe à un autre système ; elle a demandé – et je rends hommage au Gouvernement, au Premier ministre et à vous-même de l’avoir accepté – que pour quatre ans nous adoptions la forme d’EPCI à fiscalité directe, la clause de rendez-vous permettant ensuite de déterminer les progrès possibles, peut-être différents de ceux que vous avez imaginés. À quoi bon prévoir une clause de rendez-vous si l’on décide par avance de ce que l’on fera après ? Si vous nous faites confiance comme nous vous faisons confiance, la construction de la métropole peut se faire de manière progressive sur quatre ans ; les progrès ultérieurs ont alors une chance d’être beaucoup plus rapides que si vous nous les imposez. C’est le sens des amendements que nous déposons, qui visent à revenir à la raison. Je les défendrai avec vigueur car après avoir tant travaillé pour trouver un compromis, j’ai le sentiment que nous avons été abandonnés en cours de route.

M. Guy Teissier. 113 des 119 maires des communes des Bouches-du-Rhône s’opposent à ce projet. En tant que président de la communauté urbaine de Marseille qui regroupe 1,2 million d’habitants et gère un budget de 1,7 milliard d’euros, j’ai essayé de faire la synthèse des propositions d’EPCI ou de communautés d’agglomérations, dont la couleur politique va du Parti communiste à l’UMP en passant – ce sont même les plus nombreux – par le Parti socialiste. Cette réflexion médiane animée par la volonté d’apaisement – que j’ai portée auprès de vous, du Premier ministre, et du préfet de région avec qui nous avons eu plusieurs réunions de travail – consistait à demander de donner du temps au temps.

En effet, pour que la métropole nous ressemble, il faut qu’elle nous rassemble ; or actuellement, elle nous divise et je suis consterné de voir les jusqu’au-boutistes continuer à lutter, pied à pied, contre son établissement. D’aucuns peuvent faire de grandes déclarations, mais l’on ne saurait négliger l’avis de nos maires, quel qu’il soit. Selon notre souhait, en dehors des cinq domaines qui faisaient l’unanimité parmi les présidents d’EPCI, les compétences seraient progressivement transférées vers la métropole jusqu’en 2020, année après année. Nous garderions ainsi, à l’instar des parisiens, le statut de personne morale et donc la possibilité d’ester en justice. Certains ont pu penser que cette disposition permettrait à des EPCI de se retourner contre la métropole, mais elle les autoriserait avant tout à faire face à des situations judiciaires complexes héritées du passé.

À l’issue de l’examen du projet de loi au Sénat, je suis déçu de ne pas retrouver les engagements que le Premier ministre avait pris devant moi et mes cinq collègues présidents d’EPCI. Les amendements que je présente – qui ont été préparés avec vos collaborateurs et les miens – procèdent d’une volonté de concorde ; j’espère qu’ils seront compris et retenus.

M. le secrétaire d’État. Monsieur Gaymard, tous les élus locaux attendent la réforme de la DGF, qui apportera plus de justice et plus de simplicité. Il faut également envisager un transfert de fiscalité entre les collectivités, mais on ne peut le faire avant de savoir quelles compétences seront attribuées à chaque échelon – régions et départements. Attendons de savoir ce que vous les parlementaires en déciderez pour ensuite proposer les transferts correspondants de la CVAE, de la CFE ou des droits de mutation à titre onéreux (DMTO).

M. Michel Piron. Si l’on avait lié la carte et la définition des compétences, celle-là aurait été différente et celles-ci auraient été affectées différemment.

Par ailleurs, monsieur le secrétaire d’État, votre argument selon lequel, en 2004, nous aurions fait des erreurs, ce qui vous laisserait le droit d’en faire autant, ne me semble pas faire avancer le débat.

M. le secrétaire d’État. J’ai simplement rappelé qu’en 2004, au moment du débat sur la décentralisation proposée par M. Raffarin, votre position sur le transfert des compétences aux régions et aux départements – notamment en matière routière – avait objectivement évolué au fil de la discussion parlementaire.

M. Jean-Jacques Urvoas. Chers collègues, je vous remercie.

CONTRIBUTION
DU GROUPE UNION DES DÉMOCRATES ET INDÉPENDANTS
FAITE EN APPLICATION DE L’ARTICLE 86, ALINÉA 7
,
DU RÈGLEMENT DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE

Ce projet de loi a été présenté comme le deuxième volet, la phase supposée faire le lien entre le contenant – la carte – et le contenu – les compétences.

Le groupe UDI exprime à nouveau son regret que le Parlement n’ait pu examiner ensemble la question des compétences et celle du périmètre des régions.

La carte aurait dû être dessinée, en tenant compte d’un certain nombre de paramètres, en veillant à ce que les régions restent en mesure d’arbitrer les équilibres entre métropoles, villes moyennes et territoires ruraux, en recherchant leur dimension optimale, avec pour horizon l’établissement d’une meilleure efficience publique, à un moindre coût.

La question des dimensions régionales ne peut se poser que dans ce cadre, en tenant compte de ces différentes problématiques, en abordant le sujet dans sa globalité.

On peut craindre que l’agrandissement considérable de certaines régions ne justifie demain le maintien en l’état des départements et ne transforme donc ce choix en non-choix.

Le non choix caractérise l’action du Gouvernement en matière de réforme territoriale. Sa vision de la réforme est toujours inconnue et incertaine.

Ce manque de vision se perçoit particulièrement à travers les multiples hésitations du Gouvernement qui a changé de pied à plusieurs reprises, notamment sur la clause de compétence générale et sur la suppression des départements.

L’examen de ce projet de loi débute ainsi dans un contexte d’incertitudes et s’annonce d’ores et déjà comme une occasion ratée.

Plus de trente ans après les lois de décentralisation de 1982, les députés du groupe UDI, profondément décentralisateurs, attendaient un texte qui permette à la France de sortir de cet état de « décentralisation inachevée » dans lequel elle se place depuis trop longtemps pour s’orienter vers une décentralisation clairement assumée et affirmée.

Or, ce troisième volet de la réforme territoriale s’apparente davantage à un simple texte de répartition des compétences, une addition de mesures plus ou moins cohérentes, sans grande vision d’ensemble.

Les députés du groupe UDI, décentralisateurs, sont très attachés au respect de la diversité des territoires et prônent pour cela la mise en œuvre de réponses différenciées et adaptées aux réalités de chaque territoire. Les transferts de compétence entre départements et régions, notamment, devraient se faire de façon différenciée, à des conditions indéterminées. En effet, les revendications départementales de proximité s’exprimeront plus fortement au sein d’une grande région, comme, par exemple, celle qui unira le Limousin et l’Aquitaine et à Poitou-Charentes, qu’au sein d’une région plus compacte comme la Bretagne.

En présence de régions et de secteurs infrarégionaux très différents, la question de la différenciation des réponses organisationnelles devient majeure.

À titre d’exemple, il y aurait une incohérence à vouloir imposer une réponse uniforme en matière de transfert des routes ou à conserver la compétence des départements pour les collèges, alors que la formation professionnelle est de la responsabilité des régions. Si les régions géraient les personnels des collèges et des lycées, elles pourraient réaliser des économies d’échelle incontestables.

En outre, ce projet de loi doit amorcer une simplification de l’architecture territoriale. Les régions ont aujourd'hui à mettre en cohérence sept schémas différents, qui ne relèvent pas des mêmes arbitrages et sont parfois contradictoires. Il conviendrait que les organisateurs et opérateurs que sont les régions et les intercommunalités puissent coélaborer, codélibérer et cosigner ces schémas, l’État se contentant du contrôle de légalité.

Nous devrions, enfin, trancher la question, posée depuis plusieurs années mais demeurée sans réponse, du pouvoir organisationnel et réglementaire régional.

Dans un même esprit de différenciation, la définition des seuils pour les intercommunalités doit tenir compte des caractéristiques de chacun des départements et des communautés. Leur définition pourrait ainsi être confiée aux commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI). Alors que le seuil de 20 000 habitants est inadapté pour l’Île-de-France, son application à toute la France remettrait en cause plus de 70 % des intercommunalités actuelles.

En outre, sont absents de ce projet de loi les deux piliers fondamentaux que sont la réforme de l’État et les ressources financières des collectivités. Une réforme territoriale digne de ce nom devrait être associée à une réforme de la fiscalité locale permettant d’accroître l’autonomie des collectivités territoriales et d'aboutir à une fiscalité efficace et plus lisible pour les citoyens.

Elle devrait également redéfinir la sphère d’intervention de l’État, permettant d’en revisiter la présence sur les territoires : quelles sont les compétences que l’État entend toujours assumer ou véritablement déléguer, voire accorder aux collectivités ?

Si l’État doit conserver la responsabilité dite régalienne de la péréquation ou du contrôle de légalité, nous devons veiller à préserver la cohérence dans l’architecture générale des pouvoirs et des responsabilités. À titre d’exemple, puisque les régions auront demain des responsabilités plus grandes en matière économique ou de formation professionnelle, est-il logique que Pôle Emploi demeure une compétence d’État alors que celle-ci gagnerait à être assumée par les régions ?

En définitive, et comme on peut, hélas, le constater, nous sommes très loin de la réforme territoriale qu’une décentralisation assumée aurait dû permettre. Et l’on peut craindre qu’en l’état, le texte proposé, au lieu de clarifier notre paysage institutionnel, le rende moins lisible, moins efficace voire plus coûteux.

Michel Piron

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE 1ER
DES RÉGIONS RENFORCÉES

Chapitre unique
Le renforcement des responsabilités régionales

Article 1er
(art. L. 1111-10, L. 4221-1 et L. 4433-1 du code général des collectivités territoriales)

Suppression de la clause de compétence générale et pouvoir réglementaire des régions

L’article 1er supprime la clause de compétence générale de la collectivité régionale et limite son périmètre d’activité aux domaines expressément prévus par la loi. Il affirme clairement le pouvoir réglementaire reconnu à la région dans le cadre de ses compétences et lui donne la possibilité de proposer une évolution des lois et des règlements nationaux.

1. L’état du droit

a. La clause de compétence générale des régions

Comme votre rapporteur l’avait rappelé dans son rapport de première lecture sur le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (20), la clause de compétence générale procède de dispositions anciennes (21). Sa mise en place a correspondu à l’érection de chaque niveau d’administration locale en collectivité territoriale : le principe fixé par l’article 48 de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux, qui prévoyait que « le conseil général délibère (…) sur tous les autres objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements, et généralement sur tous les objets d’intérêt départemental dont il est saisi », a été transposé aux communes par l’article 61 de la loi du 5 avril 1884 sur l’organisation et les attributions des conseils municipaux, et enfin aux régions par l’article 59 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions (22).

La clause de compétence générale a fait l’objet d’un encadrement progressif par la jurisprudence administrative. Elle embrasse seulement les sujets présentant un intérêt local, d’une part, et les domaines dans lesquels aucun opérateur public ne jouit d’une compétence exclusive, d’autre part. Si le second critère est d’une application simple, le premier se révèle particulièrement ardu.

Face à la difficulté d’apprécier l’intérêt local, le juge a plutôt procédé par élimination en fixant des bornes à l’action publique locale. Ainsi les collectivités doivent-elles respecter la liberté du commerce et de l’industrie et s’abstenir de créer des services publics industriels et commerciaux en l’absence de carence de l’initiative privée (23). Défense leur est faite d’empiéter sur les compétences attribuées par la loi à un autre niveau d’administration (24). Enfin, elles ne peuvent intervenir dans un secteur national ou international.

La clause de compétence générale des collectivités est désormais considérée comme la source d’un enchevêtrement de compétences et d’un développement des financements croisés, la cause d’une dilution de la responsabilité des décideurs locaux vis-à-vis des électeurs, la raison de la difficulté des citoyens à comprendre les politiques exercées par chaque échelon, et l’origine d’interventions locales contre-productives.

Pourtant, le premier alinéa de l’article L. 1111-4 (25) prévoit toujours une décentralisation par blocs de compétences, afin que « chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes soient affectés en totalité soit à l’État, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions ». Cette démarche n’a été suivie que partiellement : à côté des compétences transférées à titre principal subsistent souvent des capacités d’intervention secondaires dans d’autres collectivités. L’exercice par le département de l’aide et de l’action sociales n’empêche aucunement la commune, les groupements de communes et l’État de s’impliquer. Ainsi, la clause de compétence générale est souvent estimée coupable de l’empiètement d’une collectivité sur les autres échelons pour l’exercice de certaines compétences.

Dans la seconde moitié de la décennie 2000, les contributions au débat se sont multipliées en faveur d’une suppression de la clause de compétence générale. Le groupe de travail présidé par le sénateur Alain Lambert a recommandé de la réserver à la commune (26). Une mission d’information de la commission des Lois de l’Assemblée nationale formulait la même préconisation en 2008 (27) ; le Comité pour la réforme des collectivités locales, présidé par l’ancien Premier ministre Édouard Balladur aboutissait à la même conclusion en 2009 (28).

Finalement, l’article 73 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a restreint la clause de compétence générale des départements et des régions en édictant une exclusivité des compétences exercées par ces deux échelons. Dès le 1er janvier 2015, les départements et les régions auraient dû n’exercer que les compétences que la loi leur attribuait. Une compétence partagée perdurerait seulement dans les domaines du tourisme, du sport et de la culture, ainsi que pour les compétences non explicitement attribuées à un échelon local.

Toutefois, l’article 1er de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles a maintenu la clause de compétence générale des régions et des départements au-delà du 1er janvier 2015. En effet, une nouvelle interprétation de la jurisprudence administrative précitée avait prévalu, considérant que les compétences attribuées explicitement à une collectivité territoriale par le législateur faisait barrière à l’action des autres échelons locaux, et que la clause de compétence générale ne devait valablement trouver à s’exprimer que dans le silence de la loi. Il suffisait, dans cette perspective, d’affirmer clairement les prérogatives de chaque échelon territorial pour éviter les chevauchements.

b. Le pouvoir réglementaire des régions

« Dans les conditions prévues par la loi, [les collectivités territoriales] s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences » dispose l’article 72 de la Constitution. Elles peuvent donc fixer des règles dans les conditions posées par le législateur dans les champs d’intervention que la loi leur attribue.

Ce pouvoir dépasse la simple organisation des services locaux. « Il s’exerce dans les bornes d’une compétence définie par la loi et doit avoir un fondement législatif » précise le Conseil d’État, qui ajoute que le respect du principe constitutionnel d’égalité suppose à la fois « une différence objective de situation entre territoires ou collectivités ou (…) une raison d’intérêt général » et un lien direct avec « les finalités de la législation dans le cadre de laquelle le législateur décide de confier aux collectivités territoriales ce pouvoir réglementaire (29). »

Enfin, les collectivités territoriales à statut particulier bénéficient fréquemment d’un pouvoir réglementaire spécifique. La collectivité territoriale de Corse est autorisée par l’article L. 4422-16 du code général des collectivités territoriales (30) à saisir le Premier ministre de toute proposition de modification ou d’adaptation de dispositions règlementaires, et à solliciter du législateur une habilitation à fixer des règles adaptées aux spécificités de l’île (31). Quant aux collectivités ultramarines soumises au principe d’identité législative de l’article 73 de la Constitution, elles ont la capacité d’adapter les lois et les règlements dans l’exercice de leurs compétences, dès lors qu’une loi ou un règlement les a habilitées à le faire. La liberté des collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution est plus étendue encore.

2. Les dispositions initiales du projet de loi

Le  supprime le deuxième alinéa de l’article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales qui autorise la région à contribuer au financement d’opérations d’intérêt régional relevant des départements, des communes et de leurs groupements, ainsi que des groupements d’intérêt public.

Le a) du 2° précise à l’article L. 4221-1 du même code que les conseils régionaux métropolitains règlent les affaires de la région dans les domaines de compétences attribuées par la loi. Le a) du 3° dispose de même à l’article L. 4433-1 pour les régions d’outre-mer.

Le b) du 2° et le b) du 3 suppriment, en métropole et outre-mer, la notion d’intérêt régional comme fondement de la compétence des collectivités régionales.

Le c) du 2° et le c) du 3° autorisent explicitement les régions à promouvoir l’accès au logement et de l’amélioration de l’habitat afin de leur permettre de continuer à participer au financement des projets des collectivités territoriales infrarégionales dans ces domaines.

Le c) du 2° complète l’article L. 4221-1 par trois nouveaux alinéas. Le premier d’entre eux consacre le pouvoir réglementaire des régions dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi. Il ne s’agit ici que d’un rappel des dispositions constitutionnelles. Les deux alinéas suivants prévoient qu’un conseil régional, ou plusieurs conseils régionaux par délibérations concordantes, présente au Premier ministre (et au représentant de l’État dans la région) des propositions tendant à modifier ou à adapter des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur ou en cours d’élaboration concernant les compétences, l’organisation et le fonctionnement de l’ensemble des régions. Il s’agit là d’une disposition inspirée des spécificités dont jouit la collectivité territoriale de Corse. Elle ne saurait empiéter sur le pouvoir réglementaire du Gouvernement, ni constituer une injonction à son encontre, puisque le Premier ministre reste libre de donner, ou non, une suite à ces sollicitations.

3. Le dispositif adopté par le Sénat

Le Sénat a validé pour l’essentiel le dispositif proposé par le Gouvernement à l’article 1er, tant au regard de la suppression de la clause de compétence générale des régions que de l’affirmation de leur pouvoir réglementaire. On notera cependant, outre des modifications rédactionnelles, certaines évolutions :

– à l’initiative des sénateurs Louis Nègre et Gérard Collomb, la commission des Lois a étendu au c) du 2° l’autorisation des régions à promouvoir des actions dans les secteurs de la politique de la ville et de la rénovation urbaine (32). Un amendement de Mme Marie-Christine Blandin adopté en séance publique y a adjoint le soutien aux politiques d’éducation à travers, notamment, la fourniture d’ouvrages et d’équipements scolaires ;

– l’adoption en séance publique d’un amendement du sénateur Pierre Jarlier précisant que la région promeut « l’égalité de ses territoires » et non le seul aménagement du territoire, incorporé au texte en tant que bisdu 2°. Selon la commission pour la création d’un commissariat général à l’égalité des territoires, « le concept d’égalité des territoires revêt un caractère à la fois ambitieux et controversé : il met en tension, d’une part, la nécessité de réduire les inégalités territoriales, reconnue unanimement et, d’autre part, celle de respecter, voire de valoriser, la diversité des territoires (33) ». Cette mention à l’article 1er du projet de loi est cohérente avec celle insérée par le Sénat à l’article 6, faisant de l’égalité des territoires un des domaines dans lesquels le schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire détermine les orientations stratégiques et les objectifs sur le territoire de la région ;

– l’adoption de deux amendements déposés en séance publique par le sénateur Christian Favier a provoqué la suppression du premier alinéa du d) du 2° ainsi que celle du d) du 3°, au motif que la présence du pouvoir réglementaire des régions dans la Constitution dispensait légitimement le Parlement de l’inscrire dans la loi.

4. Un dispositif approuvé par votre commission des Lois

Votre commission des Lois a jugé pertinentes les modifications opérées par le Sénat. Sur la proposition de votre rapporteur, elle n’a pas souhaité y apporter de modification.

D’une part, la Commission a estimé que confier à la région une compétence relative à l’égalité des territoires ne venait aucunement remettre en cause la fonction de solidarité territoriale exercée traditionnellement par la collectivité départementale. Si la première relève d’une approche stratégique et planificatrice, la seconde engage des actions de soutien et d’ingénierie locale qui ne laissent aucune place à la confusion.

D’autre part, la Commission a considéré opportune la suppression par le Sénat de la mention du pouvoir réglementaire des régions. Ainsi que l’a rappelé votre rapporteur au cours des débats, la Constitution elle-même énonce explicitement ce principe, à l’article 72 (34) pour les régions métropolitaines et à l’article 73 (35) pour les régions d’outre-mer.

Le statut particulier de La Réunion a fait l’objet d’un débat dans la mesure où, à la demande expresse de ses parlementaires et notamment du sénateur Jean-Paul Virapoullé, les rédacteurs de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République ont délibérément écarté la possibilité pour l’île de solliciter une habilitation pour fixer elle-même les règles applicables sur son territoire dans des matières relevant du domaine de la loi ou du règlement national. Le 6 novembre 2002, M. Virapoullé avait emporté la conviction du Sénat en affirmant : « Voilà qui inspire la prudence à La Réunion : nous sommes favorables à la départementalisation adaptée, à des mesures dans le domaine réglementaire de nos compétences, mais nous demandons à la représentation nationale de faire droit à notre souhait de prudence. Nous ne voulons pas ouvrir une brèche dans le domaine législatif hors de nos compétences. Nous préférons la stabilité institutionnelle et la sécurité juridique parce que ce sont deux fondements essentiels au décollage économique de notre département et à la paix sociale. »

Si votre rapporteur comprend les souhaits de députés actuels de La Réunion de revenir sur cette disposition, il doit toutefois rappeler qu’aucun vote du législateur ne saurait revenir sur la volonté du constituant.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL2 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Cet amendement vise à réintégrer, en l’enrichissant, une disposition du projet de loi supprimée par le Séant. Elle permet au conseil régional de prendre des mesures d’application des dispositions législatives traitant de ses compétences, soit lorsque la mesure législative concernée ne renvoie pas à un décret, soit en complément de celui-ci. En effet, de par la Constitution, un règlement d’application doit être général et de portée nationale, c’est-à-dire ne pas empiéter sur le pouvoir réglementaire local.

M. Olivier Dussopt, rapporteur. Le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales est déjà mentionné explicitement dans la Constitution, au troisième alinéa de son article 72 : « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences. » Nous estimons donc que la rédaction du Gouvernement était superflue, tout comme votre amendement. Je vous suggère de le retirer, la Constitution lui apportant déjà satisfaction.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL356 de M. Jean-Jacques Vlody.

M. Jean-Jacques Vlody. Il faut prendre en considération la situation particulière des collectivités d’outre-mer, notamment La Réunion. Le présent projet de loi prévoit de garantir aux régions un pouvoir réglementaire dans les domaines relevant de leurs compétences. Je propose d’aller plus loin et d’y inclure les domaines relevant du pouvoir réglementaire national. Cette demande découle d’une nécessité géographique et économique : en matière agricole par exemple, la réglementation est rédigée pour des milieux soumis à un climat tempéré, donc souvent inadaptée à un climat tropical.

M. le rapporteur. La Constitution le prévoit déjà, non seulement en son article 72 qui vaut pour toutes les collectivités, mais encore dans ses dispositions relatives à l’outre-mer.

Ainsi l’article 73, relatif aux départements et régions d’outre-mer, dispose-t-il en son alinéa 3 que : « Pour tenir compte de leurs spécificités, les collectivités régies par le présent article peuvent être habilitées, selon le cas, par la loi ou par le règlement, à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi ou du règlement ».

Cet alinéa n’est toutefois pas applicable à La Réunion, pour des raisons historiques. Le territoire est régi par le principe d’identité législative. Pour y remédier, une révision de la Constitution serait nécessaire.

M. Jean-Jacques Vlody. Du fait de l’adoption en 2003 de l’amendement présenté par le sénateur Jean-Paul Virapoullé, La Réunion n’est en effet pas éligible – et elle est seule dans ce cas – à une telle habilitation en matière législative, ce qui entrave son développement. Cependant, les alinéas 1 et 2 de l’article 73 de la Constitution lui sont bien applicables, à la différence des alinéas 3 et 4, et le transfert proposé par mon amendement vise à autoriser cette habilitation particulière.

M. le rapporteur. L’adoption de votre amendement ne saurait avoir pour effet de modifier la Constitution, et il aurait donc toutes chances de lui être jugé contraire par le Conseil constitutionnel. Toutefois, eu égard à votre demande et à celle de plusieurs députés de La Réunion, nous pouvons convenir de demander au Gouvernement d’explorer les voies d’une possible révision du principe d’identité législative.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Je suis acquis à cette idée.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement CL3 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Le présent amendement vise à rendre effectif le droit d’adaptation législatif et réglementaire, en obligeant le pouvoir central à prendre en compte les propositions des régions. Il s’inspire de la récente mesure de simplification administrative selon laquelle le silence de l’administration vaut acceptation.

Il faut en effet déplorer qu’une cinquantaine de demandes d’adaptation formulées par la collectivité territoriale de Corse se soient égarées dans le labyrinthe de l’administration centrale. De même, la Bretagne a formulé des demandes relatives à la gestion des ressources en eau et à la culture, sans qu’il y soit donné suite. Cette absence de réponse ne peut nous convenir.

M. le rapporteur. Vous parlez de « pouvoir central » comme si notre pays était organisé de manière fédérale, ce qui ne m’étonne pas compte tenu de votre approche générale de la question. L’adoption de votre proposition aurait cependant pour effet indirect de faire dicter l’ordre du jour du Parlement par une collectivité locale, ce qui serait contraire à la Constitution. Je suis donc défavorable à l’amendement, et je vous suggère de le retirer.

M. Paul Molac. La rédaction en serait-elle plus acceptable s’il n’était pas écrit que : « Le Parlement se saisit de la loi d’adaptation » ?

M. le rapporteur. Ce serait même pire, je le crains… (Sourires.)

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement CL4 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Je sais que notre président est généralement peu favorable aux demandes de rapport, mais il ne s’agit, en l’occurrence, que d’une compilation annuelle des demandes d’adaptation formulées par les régions, demande dont la trace se perd aujourd’hui dans les limbes administratifs.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

La Commission examine l’amendement CL359 de M. Jean-Jacques Vlody.

M. Jean-Jacques Vlody. Les alinéas 1 et 2 de l’article 73 de la Constitution rendent possibles les adaptations législatives à La Réunion et dans les autres collectivités ultramarines, si elles en font la demande au Premier ministre dans le champ de leurs compétences. Les délais de réponse sont parfois longs cependant. Aussi cet amendement prévoit-il de fixer un délai au terme duquel la proposition de modification ou d’adaptation est réputée adoptée.

M. le rapporteur. La loi ne saurait être altérée par un simple silence de deux mois du Premier ministre à la suite de l’envoi d’une proposition de modification ou d’adaptation.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement CL369 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Le présent amendement vise à introduire dans la loi le droit des collectivités territoriales à l’expérimentation dans le cadre des compétences qu’elles exercent. Il ne s’agit que de mettre en œuvre une promesse du président de la République qui avait annoncé, lors des États généraux de la démocratie territoriale le 5 octobre 2012, que ce droit serait « élargi et assoupli ».

M. le rapporteur. Ce que vous présentez comme une expérimentation va en fait bien plus loin que l’adaptation précédemment évoquée. Si les régions pouvaient édicter des règles spécifiques dans toutes les matières pour lesquelles elles sont compétentes, cela reviendrait à instituer une organisation territoriale quasiment fédérale. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

La Commission examine ensuite l’amendement CL360 de M. Jean-Jacques Vlody.

M. Jean-Jacques Vlody. Il convient de prendre en compte la réalité géographique des territoires ultramarins. Il est possible aujourd’hui, dans les relations bilatérales entre l’État et les pays de « grand voisinage », d’associer les régions concernées, en dehors naturellement du champ de la diplomatie. La France a ainsi signé des conventions avec Madagascar ou les Seychelles, tandis que la région Réunion a négocié en parallèle des accords avec ces mêmes pays.

Les régions ultramarines sont, en quelque sorte, la tête de pont de la France dans ces zones. La faculté de les associer doit être élevée au rang d’obligation afin que ces relations bilatérales deviennent plus efficaces.

M. le rapporteur. Tous les accords internationaux relèvent des affaires étrangères, qui demeurent une prérogative de l’État. Il est simplement prévu que les régions peuvent y être associées. Je suis favorable à ce qu’elles le soient plus souvent, mais l’État ne saurait être tenu à cette consultation. Lors de l’examen de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM), nous nous étions penchés sur des formules de coopération transfrontalière au niveau des collectivités territoriales, dont les régions ultramarines gagneraient peut-être à s’inspirer.

M. Jean-Jacques Vlody. L’amendement ne concerne évidemment pas le champ de la diplomatie, mais plutôt celui du développement économique. J’ai dû récemment intervenir auprès de l’Agence française de développement (AFD) à propos du projet d’installations portuaires à l’île Maurice. Ce projet est susceptible d’attiser la concurrence entre cette île et La Réunion, dont le président de la République a pourtant déclaré qu’elle devait être le hub du cabotage dans la zone de l’océan Indien. Je me range toutefois à vos arguments, monsieur le rapporteur, sur les formules de coopération transfrontalière.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’article 1er sans modification.

Article 2
(art. L. 1511-1, L. 4251-12 à L. 4251-17 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales, art. L. 711-8 du code de commerce, art. 5-5 du code de l’artisanat, et art. 7 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire)

Compétence en matière de développement économique

L’article 2 précise les compétences des collectivités territoriales en matière de développement économique, en renforçant les compétences de la région tout en préservant les compétences des communes et intercommunalités. Il forge un nouvel outil de planification et d’orientation, le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII), opposable aux collectivités territoriales et aux chambres consulaires situées dans la région.

1. L’état du droit

Trois dispositions différentes du code général des collectivités territoriales traitent du rôle de la région en matière de développement économique. L’article L. 1511-1 indique que la région « coordonne sur son territoire les actions de développement économique des collectivités territoriales et de leurs groupements, sous réserve des missions incombant à l’État ». Mais aux termes de l’article L. 4211-1, la région « a pour mission, dans le respect des attributions des départements et des communes et, le cas échéant, en collaboration avec ces collectivités et avec l’État, de contribuer au développement économique, social et culturel de la région. » Quant à l’article L. 4221-1, il attribue au conseil régional la « compétence pour promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la région et l’aménagement de son territoire et pour assurer la préservation de son identité, dans le respect de l’intégrité, de l’autonomie et des attributions des départements et des communes. ».

La région est compétente pour l’octroi d’aides aux entreprises. « Le conseil régional définit le régime et décide de l’octroi des aides aux entreprises dans la région qui revêtent la forme de prestations de services, de subventions, de bonifications d’intérêt, de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations. Il peut déléguer la gestion de ces avances à des établissements publics. Les départements, les communes et leurs groupements peuvent participer au financement de ces aides dans le cadre d’une convention passée avec la région (36). »

Ce principe de coordination par la région souffre toutefois d’exceptions au sein même du code général des collectivités territoriales, qui l’écarte explicitement dans le cas des aides à l’immobilier d’entreprise (37), aux structures d’appui à la création d’entreprise (38) ou destinées à favoriser le maintien ou l’installation de professionnels de santé (39). Par ailleurs, l’article L. 1511-5 autorise les interventions pour compléter les aides aux entreprises dès lors qu’elles se fondent sur une convention passée avec l’État, sans consultation donc de la région. Enfin, les autres collectivités peuvent toujours agir en raison d’autres compétences, voire sur le fondement de la clause de compétence générale. Le développement économique est donc, en pratique, une compétence partagée coordonnée par la région en qualité de chef de file (40). Les priorités définies par la région ne s’imposent pas, cependant, aux autres collectivités.

L’étude d’impact jointe au projet de loi indique que les interventions des collectivités territoriales en faveur du développement économique représentaient en 2011 un montant évalué à 6,4 milliards d’euros. Les régions ont contribué à ce total pour 2,1 milliards d’euros, les départements pour 1,6 milliard d’euros, les communes pour 1 milliard d’euros et leurs groupements pour 1,7 milliard d’euros à l’initiative des intercommunalités. Le rapport « Queyranne (41) » sur les aides publiques aux entreprises a critiqué le défaut de lisibilité et les coûts des interventions croisées, appelant à rationaliser l’action économique des collectivités sous l’autorité de la région.

Par ailleurs, l’attribution de compétences économiques renforcées à la région se justifie par la suppression de sa clause de compétence générale à l’article 1er. Ses missions doivent donc être désormais clairement inscrites dans la loi. Le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation apparaît comme un outil puissant pour la mise en œuvre de ces nouvelles missions. Les régions pourront bénéficier dans l’élaboration de ces SRDEII de l’expérience acquise avec l’expérimentation, entre 2005 et 2010, du schéma régional de développement économique (SRDE) (42). Le SRDE avait pour objectif de « promouvoir un développement économique équilibré de la région, [de] développer l’attractivité de son territoire et [de] prévenir les risques d’atteinte à l’équilibre économique de tout ou partie de la région ». Si aucune évaluation ne semble avoir été publiée, l’étude d’impact jointe au projet de loi affirme que « les régions ont adopté des SRDE concourant à l’affirmation de leur rôle par la formalisation de leurs orientations stratégiques » et qu’elles y ont acquis un savoir-faire certain dans la planification en matière de développement économique.

2. Les dispositions initiales du projet de loi

Le I proclame d’abord que la région est la collectivité territoriale « responsable, sur son territoire, de la définition des orientations en matière de développement économique ».

Cette compétence justifie la création d’un schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) afin de programmer quatre axes stratégiques : l’aide aux entreprises, le soutien à l’internationalisation, les aides à l’investissement immobilier et les aides à l’innovation des entreprises. Le schéma régional organise la complémentarité des actions menées par les collectivités territoriales et leurs groupements en matière d’aide aux entreprises (43). Enfin, il veille à éviter une concurrence interrégionale : les aides ne contribuent pas aux délocalisations d’activités économiques au sein de la région ou d’une région limitrophe.

Le schéma de développement économique est adopté par le conseil régional dans l’année qui suit le renouvellement général des conseils régionaux après avoir fait l’objet d’une concertation au sein de la conférence territoriale de l’action publique (44) et avec les organismes consulaires – chambres de commerce et d’industrie de région et des chambres de métiers et de l’artisanat.

Toutefois, un régime dérogatoire est institué pour les orientations applicables sur le territoire d’une métropole (45) : elles sont approuvées par arrêté du représentant de l’État et adoptées conjointement par les instances délibérantes de la métropole et de la région. À défaut d’accord, les orientations adoptées par la métropole concernée prennent en compte le schéma régional. Il résulte de cette disposition une capacité de la métropole à s’abstraire de la stratégie économique régionale et de l’application du SRDEII : les actes de la quasi-totalité des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière d’intervention économique sont compatibles avec ce schéma quand les décisions des métropoles « sont compatibles avec les seules orientations du schéma applicables sur leur territoire », c’est-à-dire que la compatibilité ne s’impose que vis-à-vis des seules orientations auxquelles la métropole a consenti.

Les II et III prévoient une compatibilité des stratégies des chambres de commerce et d’industrie de région et des chambres de métiers et de l’artisanat avec le SRDEII.

Le IV vise à renforcer la représentation des conseils régionaux au sein du conseil d’administration d’UbiFrance (46) en séparant leur représentation de celle des organisations professionnelles et des chambres consulaires.

Enfin, le V prévoit une entrée en vigueur au 1er janvier 2016.

3. Le dispositif adopté par le Sénat

Le Sénat a partagé le constat d’un éparpillement excessif de la compétence relative au développement économique ainsi que la volonté d’y mettre un frein en renforçant significativement le rôle des régions. Il a adopté des amendements de coordination et de cohérence, par exemple en retirant de la liste des domaines soumis à un chef-de-filat régional les compétences maintenant attribuées en propre à la région, ou encore en déplaçant les dispositions relatives au SRDEII de la première partie du code général des collectivités territoriales – les dispositions générales – à la quatrième parie traitant des régions (47).

Le Sénat s’est en revanche opposé à la disposition relative à la présence des régions au sein du conseil d’administration d’UbiFrance. D’une part, cette évolution apparaît de nature réglementaire ; elle figurait jusqu’au 1er janvier 2015 à l’article 3 du décret n° 2004-103 du 30 janvier 2004 relatif à UbiFrance, Agence française pour le développement international des entreprises. D’autre part, une habilitation venait d’être sollicitée pour fusionner UbiFrance avec l’Agence française des investissements internationaux dans un nouvel établissement (48). Le IV a donc été supprimé.

Les sénateurs ont jugé préférable de prévoir une entrée en vigueur de l’article 2 à compter du prochain renouvellement général des conseils régionaux, plutôt qu’à la date fixe du 1er janvier 2016 (V).

Le Sénat a fortement amendé le texte à l’initiative de ses rapporteurs sur les SRDEII et sur trois de ses aspects : son contenu, sa procédure d’élaboration et son opposabilité.

a. Le Sénat a donné un contenu au SRDEII

À l’initiative des rapporteurs, la commission des Lois a résolu d’expliciter le contenu du SRDEII et de préciser les compétences exercées en matière économique par les collectivités autres que la région. La région décide des interventions économiques sur son territoire, sous réserve des compétences des autres collectivités. Ainsi, le schéma régional fixe le cadre des interventions économiques des autres niveaux de collectivités dans l’exercice des compétences qu’ils conservent, de façon à assurer leur complémentarité avec les actions de la région. Un amendement des rapporteurs adopté en séance publique contre l’avis du Gouvernement, a encore insisté sur le fait que le renforcement des compétences économiques de la région ne remet pas en cause les compétences dévolues par la loi aux autres collectivités territoriales et à leurs groupements (49).

Un amendement des rapporteurs adopté en commission des Lois intégrer explicitement le domaine de l’économie sociale et solidaire (50) au sein du SRDEII. En effet, l’article 7 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire dispose que « la région élabore, en concertation avec la chambre régionale de l’économie sociale et solidaire ainsi qu’avec les organismes et entreprises de l’économie sociale et solidaire, une stratégie régionale de l’économie sociale et solidaire et peut contractualiser avec les départements, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pour la mise en œuvre des stratégies concertées et le déploiement de l’économie sociale et solidaire sur le territoire régional ». Cette prescription n’a plus grand sens dès lors que le choix est fait d’intégrer l’économie sociale et solidaire dans le périmètre du SRDEII. Elle a donc fait l’objet d’une suppression de coordination (IV bis).

Par ailleurs, à l’initiative de M. Michel Delebarre, un amendement indiquant que le SRDEII peut contenir un volet transfrontalier élaboré en concertation avec les collectivités étrangères concernées a également été intégré à l’article 2.

Un amendement des rapporteurs adopté en séance publique avec le soutien du Gouvernement donne pour mission au SRDEII de veiller à ce que les actions menées par la région « contribuent à un développement équilibré du territoire de la région ». L’égalité des territoires apparaît, tout au long du texte, comme un point d’intérêt très fort du Sénat.

b. Le Sénat a inscrit dans la loi la procédure d’élaboration du SRDEII

Le Sénat a jugé l’article 2 laconique à propos des modalités d’élaboration du SRDEII et des modalités de concertation qui doivent accompagner cette élaboration. Le projet de loi initial se cantonnait à indiquer que « le schéma fait l’objet d’une concertation au sein de la conférence territoriale de l’action publique (...) et avec les organismes consulaires ».

Si la commission des Lois du Sénat n’a pas grandement modifié la rédaction initiale de l’article 2, la lecture des débats en commission et en séance laisse penser que les amendements finalement présentés et adoptés sur cet article s’inspirent très fortement de la procédure imaginée à l’article 6 pour l’élaboration du schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire. Des mécanismes et des dispositifs se trouvent intégrés à l’article 2 en séance publique, qui avaient été adoptés à l’article 6 en commission des Lois. Présentés par les rapporteurs, tous ont d’ailleurs reçu un avis favorable ou un avis de sagesse de la part du Gouvernement.

Il est ainsi prévu que, si la région est responsable de la conception du SRDEII, participent à l’élaboration du projet les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ainsi que les chambres d’agriculture, les chambres de commerce et d’industrie, les chambres de métiers et de l’artisanat et la chambre régionale de l’économie sociale et solidaire (51). Le conseil économique, social et environnemental régional est également convié à la discussion. Le projet arrêté par le conseil régional est soumis pour avis à la conférence territoriale de l’action publique et peut évoluer pour tenir compte des observations formulées.

Une double majorité peut rejeter le projet de SRDEII élaboré par la région. Si le projet recueille un avis défavorable de la part de trois cinquièmes des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et de la moitié des départements de la région, le président du conseil régional devra soumettre un nouveau projet tenant compte des observations émises. C’est donc un véritable droit de veto conféré aux collectivités infrarégionales et à leurs groupements sur les volontés de la région, dans la mesure où la procédure peut être répétée à l’envi.

Enfin, une procédure de modification (légère) et une procédure de révision (approfondie) du SRDEII sont importées à l’article 2 sur le modèle de l’article 6.

c. Le Sénat a accru la force juridique du SRDEII

Alors que le caractère opposable du SRDEII résulte de l’approbation par le préfet de région du document adopté par le conseil régional, les rapporteurs ont souhaité limiter les marges d’appréciation du représentant de l’État. Sa tâche se limite à vérifier la prise en compte des informations portées à la connaissance du président du conseil régional et la bonne participation au processus des autres collectivités territoriales. Un refus doit être motivé : tout est fait pour éviter une appréciation préfectorale en opportunité, là encore en parfait écho aux dispositions de l’article 6.

Le dispositif institué par le projet de loi repose sur le principe de compatibilité des actions menées sur le territoire de la région par les autres collectivités territoriales et leurs groupements.

Le Sénat s’est interrogé sur les raisons pour lesquelles les métropoles disposaient sur ce point d’une dérogation. Leur compétence propre, qui découle de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (52), doit s’articuler à la stratégie de la région dont elles représentent les pôles économiques les plus dynamiques. Or la rédaction initiale du projet de loi a fait apparaître aux sénateurs un risque de concurrence économique, une menace de captation de la richesse par des stratégies non-coopératives, alors même que la recherche d’une meilleure égalité des territoires a suscité de nombreuses initiatives au cours des débats. Les rapporteurs ont estimé, de même que la commission des Lois, que « la stratégie économique de la région ne peut pas s’arrêter aux portes d’une métropole » : le projet de loi autorise de facto les métropoles à ignorer les orientations fixées par la région dans le SRDEII, dès lors qu’elles ont seulement à les prendre en compte et non à s’inscrire dans leur sillage. Un amendement a donc modifié le texte initial : en cas de désaccord quant à la fixation de leurs orientations économiques, les actions de la métropole restent tenues d’être compatibles avec le SRDEII. Le Sénat fait donc le choix de placer la région en position de force dans la négociation, et de rapprocher les métropoles des autres collectivités infrarégionales – également astreintes à la compatibilité.

4. Les modifications apportées par votre commission des Lois

Votre commission des Lois a approuvé l’article 2 ainsi que dix-huit amendements à son contenu.

Trois amendements identiques de Mmes Nathalie Appéré et Catherine Vautrin et M. Michel Piron ont procédé au rétablissement du chef-de-filat régional en matière de développement économique. Quoique convaincu du bien-fondé de la suppression prévue à l’article 2, votre rapporteur ne s’est pas opposé à l’adoption de ces amendements tout en invitant leurs auteurs à constater que les modifications apportées aux articles suivants permettent de dissiper leurs craintes de voir disparaître les compétences en la matière des autres collectivités territoriales. La commission des Lois s’est entendue pour réexaminer ce point à l’occasion de la séance publique.

Un amendement du Gouvernement a indiqué que la région est la collectivité territoriale responsable, sur son territoire, de la définition des orientations en matière de développement économique. Il s’agit d’une clarification bienvenue par rapport au texte initial, qui évoquait un pouvoir de décision sur les interventions économiques.

Plusieurs amendements du Gouvernement ont porté sur le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation. Celui-ci ne définit plus les orientations en matière d’implantation des entreprises. Il favorise un développement économique innovant et équilibré – et durable à la suite d’un sous-amendement de M. Paul Molac – du territoire de la région et ne contribue pas aux délocalisations d’activités économiques au sein de la région ou d’une région limitrophe. La procédure d’élaboration, fort complexe, qu’avait imaginée le Sénat est supprimée au bénéfice de simples concertations avec les collectivités territoriales et les chambres consulaires. La procédure de révision de ce schéma a été alignée en conséquence.

Un amendement du Gouvernement est revenu sur le caractère prescriptif qu’avait conféré le Sénat au schéma sur les métropoles. Si le principe d’une élaboration conjointe est maintenu, un désaccord ne contraindra plus ces dernières qu’à « prendre en compte » le schéma régional dans la détermination de leurs propres orientations, et non à établir une compatibilité.

Un amendement du Gouvernement, conséquence du précédent, prévoit que les actes des collectivités territoriales et de leurs groupements, en matière d’aides aux entreprises, sont compatibles avec le schéma régional. Les actes des métropoles et de la métropole de Lyon, en matière d’aides aux entreprises, sont compatibles avec le schéma, ou à défaut d’accord entre la métropole et la région, avec le document d’orientations stratégiques établi par celles-ci.

Enfin, un amendement du Gouvernement a rétabli une entrée en vigueur du présent article au 1er janvier 2016 pour une plus grande clarté de la loi. Par cohérence, un autre amendement du Gouvernement a fermé la possibilité, pour les conseils départementaux, de poursuivre la mise en œuvre de leurs actions en matière de développement économique jusqu’au 31 décembre 2016. Ce « délai de grâce » était, en effet, dépourvu de toute justification.

*

* *

La Commission examine les amendements identiques CL122 de Mme Catherine Vautrin, CL486 de M. Michel Piron et CL533 de Mme Nathalie Appéré.

M. le rapporteur. Le présent projet de loi vise à reconnaître une compétence exclusive à la région en matière de développement économique, de soutien à l’innovation et d’aide à l’internationalisation des entreprises. En proposant de supprimer l’alinéa 2 de l’article 2, les auteurs des amendements veulent permettre à d’autres collectivités d’intervenir dans ce domaine.

Comme, à l’article 2 et à l’article 3, je proposerai de rétablir la possibilité pour les autres collectivités infrarégionales de concourir aux actions économiques de la région sur la base de conventions préalablement négociées, je sollicite le retrait de ces amendements. En résumé, la région aura une compétence exclusive en matière économique, mais des partenariats seront possibles avec elle. Telle est la solution à laquelle je suis parvenu après discussion avec le Gouvernement.

M. Michel Piron. Ne pouvez-vous, compte tenu de la très large convergence de vues que manifestent ces amendements identiques, aller plus loin ?

Mme Nathalie Appéré. Il me paraît difficile d’évoquer l’exclusivité d’une compétence régionale, alors que l’immobilier et le foncier d’entreprise continuent de relever du niveau local, et que la loi MAPTAM a conféré des attributions économiques aux métropoles. J’entends cependant, même si l’articulation de ces dispositions entre elles me semble faire problème, que des modifications ultérieures autoriseront d’autres collectivités que les régions à se mobiliser dans le domaine économique. Puisse le texte adopté par notre Commission servir de base utile à des discussions complémentaires en séance publique !

M. le rapporteur. Les modifications que nous proposerons préciseront expressément que les métropoles peuvent intervenir dans le domaine de l’immobilier et du foncier d’entreprise. Je propose, pour l’heure, que nous adoptions ces amendements qui ne sont pas retirés, reconnaissant ainsi aux régions un simple rôle de chef de file. Vous pourrez vous raviser en séance si les modifications que j’aurai proposées vous satisfont.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Voilà qui me paraît une attitude constructive !

M. Michel Piron. Je dirai même : élégante.

M. Paul Molac. Le foncier doit rester une compétence des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Je me rallie à la position très claire de notre rapporteur.

La Commission adopte les amendements identiques.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL764 du Gouvernement, CL375 de M. Alain Rousset, CL5 de M. Paul Molac, et les amendements identiques CL121 de Mme Catherine Vautrin et CL534 de Mme Nathalie Appéré.

Mme Marylise Lebranchu, ministre de la Décentralisation et de la fonction publique. L’amendement du Gouvernement tend à réaffirmer que la région est la collectivité territoriale responsable, sur son territoire, de la définition des orientations en matière de développement économique. Cela n’empêche pas les autres collectivités qui jouissent d’une compétence générale d’intervenir, sur les questions économiques, dans le cadre fixé par le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII).

Mme Monique Iborra. Nous proposons pour notre part que : « Sous réserve des articles L. 1511-3 et L. 1511-8, du titre V du livre II de la deuxième partie et du titre III du livre II de la troisième partie, la région est seule compétente pour décider des interventions économiques sur son territoire. Elle adopte à cette fin un schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation. »

Cet amendement, qui reprend la rédaction de la commission des Lois du Sénat, vise à clarifier le rôle de la région : elle disposerait d’une compétence exclusive pour les interventions économiques, excepté celles relevant de la compétence exclusive du bloc communal – y compris les métropoles – sur l’immobilier et le foncier d’entreprise.

M. Paul Molac. La région, selon nous, doit avoir la compétence exclusive en matière d’intervention économique, à l’exception de celles relevant de la compétence exclusive du bloc communal s’agissant de l’immobilier et du foncier d’entreprise.

M. Hervé Gaymard. Il est bon que les compétences des communes et de leurs groupements soient sécurisées. Mais madame la ministre me semble avoir répondu à cette objection.

M. le rapporteur. Je crois, en effet, que l’amendement du Gouvernement répond à l’ensemble des préoccupations qui se sont exprimées. Je préconise donc le retrait des autres amendements.

Les amendements CL375, CL5, CL121 et CL534 sont retirés.

La Commission adopte l’amendement CL764.

La Commission examine ensuite l’amendement CL765 du Gouvernement.

Mme la ministre. Nous voulons revenir sur la rédaction retenue par le Sénat, en simplifiant les procédures et en clarifiant les compétences conformément à l’objectif du projet de loi.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL766 du Gouvernement, CL120 de Mme Catherine Vautrin et CL222 de Mme Marie-Anne Chapdelaine.

Mme la ministre. Il s’agit, de même, de simplifier et de clarifier les dispositions relatives aux schémas régionaux de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII). En supprimant la référence à l’implantation des entreprises, insérée par la commission des Lois du Sénat, l’amendement vise à faire mieux respecter les compétences des autres collectivités territoriales.

M. le rapporteur. Il me semble que l’amendement du Gouvernement satisfait les auteurs de tous les autres.

Les amendements CL120 et CL222 sont retirés.

La Commission adopte l’amendement CL766.

La Commission examine ensuite l’amendement CL767 du Gouvernement.

Mme la ministre. Cet amendement apporte des précisions sur la complémentarité des actions menées, sur le territoire régional, par les collectivités territoriales et leurs groupements en matière d’aides aux entreprises.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

La Commission examine ensuite l’amendement CL768 du Gouvernement, qui fait l’objet du sous-amendement CL1041 de M. Paul Molac, et l’amendement CL6 de M. Paul Molac.

Mme la ministre. L’amendement vise à empêcher tout financement sur fonds publics d’une opération de délocalisation d’activités économiques.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement sous-amendé.

L’amendement CL6 de M. Paul Molac tombe.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement rédactionnel CL769 du Gouvernement.

Elle examine ensuite l’amendement CL770 du Gouvernement.

Mme la ministre. Il s’agit de simplifier l’élaboration des schémas régionaux, en ôtant leur pouvoir de blocage aux EPCI à fiscalité propre.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

En conséquence, les amendements CL535 de Mme Nathalie Appéré, CL674 de M. Gilles Savary, CL689 de M. Michel Piron, CL223 de Mme Marie-Anne Chapdelaine, CL485 de M. Michel Piron, CL224 de Mme Marie-Anne Chapdelaine, CL34 de M. Paul Molac, CL30 de Mme Estelle Grelier, CL119 de Mme Catherine Vautrin, CL32 de Mme Estelle Grelier, CL683 et CL459 de M. Michel Piron, CL31 de Mme Estelle Grelier et CL460 de M. Michel Piron n’ont plus d’objet.

La Commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL118 de Mme Catherine Vautrin et CL771 du Gouvernement.

M. le rapporteur. L’amendement du Gouvernement me paraît répondre pleinement aux préoccupations des auteurs de l’amendement CL118, dont je demande par conséquent le retrait.

Mme la ministre. Il apporte en effet des précisions sur le rôle des métropoles. La rédaction du Sénat avait conduit à rendre difficiles nombre d’interventions économiques autres que celles des régions.

M. Paul Molac. Nous sommes d’avis de conserver aux régions l’exclusivité de la compétence économique.

L’amendement CL118 est retiré.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL771

En conséquence, les amendements CL161 de M. Paul Molac et CL379 de M. Alain Rousset tombent.

La Commission examine l’amendement CL772 du Gouvernement

Mme la ministre. Il s’agit de limiter à l’erreur manifeste d’appréciation le contrôle du préfet sur le schéma régional. Il ne saurait se prononcer sur l’opportunité du schéma.

M. Michel Piron. Je voudrais que la rédaction de cet amendement soit comparée avec celle de celui que j’ai déposé juste après, et qui tend aux mêmes fins.

M. le rapporteur. Si cette comparaison faisait apparaître un problème, nous déposerions un nouvel amendement en séance publique.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

En conséquence, les amendements CL461 de M. Michel Piron et CL536 de Mme Nathalie Appéré tombent.

La Commission examine ensuite l’amendement CL380 de M. Alain Rousset.

Mme Colette Capdevielle. Cet amendement prévoit que, une fois adopté le schéma régional, l’État n’intervienne plus dans le domaine du développement économique.

M. le rapporteur. Il paraît difficile que la loi puisse interdire à l’État d’intervenir dans une matière, même dans un texte conçu pour approfondir la décentralisation.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, l’amendement CL773 du Gouvernement, les amendements identiques CL33 de Mme Estelle Grelier et CL681 de M. Michel Piron, et les amendements identiques CL117 de Mme Catherine Vautrin et CL537 de Mme Nathalie Appéré.

Mme la ministre. L’amendement du Gouvernement précise que les schémas adoptés par les métropoles sont compatibles avec le schéma adopté par leur région d’appartenance ou, à défaut d’accord, avec le document d’orientations visé à l’article L. 4251-14 du code général des collectivités territoriales. Mme Appéré a raison de vouloir que la spécificité des métropoles soit reconnue ; en fixant ce partage, la loi le permettra.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL773.

En conséquence, les amendements CL33, CL681, CL117 et CL537 tombent.

La Commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL36 de Mme Estelle Grelier et CL682 de M. Michel Piron.

M. le rapporteur. Ces amendements prévoient de soumettre les actes d’une collectivité territoriale à l’autorité du préfet, et non du juge administratif, allant à l’encontre de trois décennies de décentralisation. Avis défavorable.

La Commission rejette successivement les amendements.

La Commission examine ensuite les amendements CL774 et CL775 du Gouvernement, les amendements CL1053 et CL1054 de la commission des Affaires économiques et les amendements CL776 et CL762 du Gouvernement.

Mme la ministre. Cette série d’amendements du Gouvernement vise à apporter des précisions. Le premier a pour objet de supprimer la distinction entre la procédure de révision et la procédure d’adoption du schéma régional, celle-ci étant désormais allégée. Le second tend à empêcher que son entrée en vigueur nécessite la parution d’un décret en Conseil d’État. Le troisième établit que le schéma régional entre en vigueur au 1er janvier. Le dernier, tout en laissant perdurer les dispositions transitoires, prévoit qu’un délai d’un an est suffisant pour établir le schéma régional, faute de quoi le temps manquerait pour les appliquer au cours d’un même mandat.

Suivant l’avis du rapporteur, la Commission adopte successivement les amendements CL774 et CL775, rejette successivement les amendements CL1053 et CL1054 et adopte successivement les amendements CL776 et CL762.

Elle examine ensuite les amendements identiques CL165 de M. Paul Molac et CL381 de M. Alain Rousset.

M. Paul Molac. Dès lors que la région se voit attribuer la compétence exclusive en matière d’interventions économiques hors immobilier et foncier d’entreprise, il n’y a pas lieu que la conférence territoriale de l’action publique (CTAP) débatte de l’évolution des organismes créés par les départements pour concourir au développement de leur territoire. C’est le rôle des régions.

M. Hervé Gaymard. Je ne suis pas du tout d’accord avec ces amendements. Dans beaucoup de nos territoires, des agences de développement économique ont été créées par le département, faute de métropoles ou d’EPCI compétents et en l’absence de chambres consulaires suffisamment actives.

M. Michel Piron. Les régions, en effet, n’ont pas toujours une grande capacité opérationnelle dans ce domaine. Qui est compétent en matière de droit des sols ? Qui planifie les zones d’accueil des entreprises ? Les EPCI sont généralement en première ligne sur ces questions et doivent être consultés au sein des CTAP, qui jouent un rôle essentiel. La bonne application des schémas régionaux en dépend.

M. le rapporteur. Certes, les départements créent des outils de développement économique, qui doivent être associés à la phase de préparation du SRDEII, mais les conclusions de ces discussions ne sauraient être contraignantes pour la région. Avis défavorable.

La Commission rejette les amendements.

M. Paul Molac. Je déplore que cet article, qui devait clarifier beaucoup de choses, ne clarifie en fait rien. Les différents schémas, en effet, n’auront pas besoin d’être conformes les uns aux autres, ni même complémentaires, mais seulement « compatibles ». Je crains que la cohérence ne soit pas au rendez-vous.

La Commission adopte l’article 2 modifié.

Article 3
(art. L. 1511-2, L. 1511-3, L. 1511-5, L. 1511-7, L. 2251-1, L. 3231-1 à L. 3231-4, L. 3231-7, L. 3232-1, L. 3641-1, L. 4211-1, L. 4433-12, L. 5217-2 et L. 5621-8 du code général des collectivités territoriales, et art. L. 122-11 du code des sports)

Clarification et rationalisation des régimes d’aides aux entreprises par les collectivités territoriales au profit des régions et attribution aux régions d’une responsabilité de soutien des pôles de compétitivité

L’article 3 rationalise les interventions des collectivités territoriales en termes d’aides aux entreprises et de soutien aux actions de développement économique. Il affirme la compétence exclusive de la région sous réserve du cas particulier des aides à l’immobilier d’entreprises.

Le manque de lisibilité et l’enchevêtrement des dispositifs d’aide aux entreprises constituent une critique récurrente adressée au système institutionnel national. En 2007, la Cour des comptes a jugé que « l’aide en faveur des entreprises a été dès l’origine conçue comme une compétence partagée entre l’État et chacune des autres collectivités territoriales (53). » Il en résulte une « certaine confusion institutionnelle », « une compétence plus diluée que partagée », un bilan « bien décevant au regard de l’ampleur des moyens financiers mis en œuvre autant que de l’envergure des objectifs affichés ».

Ce constat est partagé par le rapport de M. Jean-Jack Queyranne, qui dénonce une gabegie de moyens, que l’absence de stratégie directrice disperse et prive d’efficacité (54). Il formule en retour des propositions qui inspirent visiblement la rédaction de cet article 3 : dès lors que la région a pour vocation unanimement acceptée le développement économique, mieux vaut lui donner les moyens de ses actions. La création du SRDEII, à l’article 2, participe de cette logique. Confier à la région la maîtrise des interventions économiques des collectivités devrait à la fois donner à ses politiques un surcroît d’efficacité et simplifier l’architecture juridique des aides aux entreprises.

1. L’état du droit

Le code général des collectivités territoriales prévoit bien, en son article L. 1511-2, que « le conseil régional définit le régime et décide de l’octroi des aides aux entreprises dans la région qui revêtent la forme de prestations de services, de subventions, de bonifications d’intérêt, de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations. Il peut déléguer la gestion de ces avances à des établissements publics. Les départements, les communes et leurs groupements peuvent participer au financement de ces aides dans le cadre d’une convention passée avec la région. Toutefois, en cas d’accord de la région, la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales auteur du projet d’aide ou de régime d’aides peut le mettre en œuvre. »

Relatif à l’immobilier d’entreprise, l’article L. 1511-3 du même code limite, à un montant établi par décret en Conseil d’État, le montant des aides que les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent attribuer sous forme de subventions, de rabais sur le prix de vente, de location ou de location-vente de terrains nus ou aménagés ou de bâtiments neufs ou rénovés.

L’article L. 1511-5 autorise la collectivité auteur d’une convention avec l’État à se dispenser de l’aval de la région avant d’intervenir auprès d’une entreprise.

Enfin, l’article L. 1511-7 permet aux collectivités territoriales et à leurs groupements de verser, là encore dans la limite d’un plafond fixé par décret, des subventions aux organismes ayant pour objet de participer à la création ou à la reprise d’entreprises.

2. Les dispositions initiales du projet de loi

Le 1° du I modifie l’article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales en affirmant la compétence des seules régions pour édicter les régimes d’aides aux entreprises et décider de leur octroi sous forme de prestations de services, subventions, bonifications d’intérêt, prêts et avances remboursables. Le conseil régional a la faculté de déléguer tout ou partie de l’octroi de ces aides aux collectivités territoriales et à leurs groupements dans les conditions prévues à l’article L. 1111-8 (55). Des établissements publics peuvent exercer la gestion des avances.

Dans le cadre d’une convention passée avec la région, les autres collectivités territoriales et leurs groupements peuvent participer au financement des aides et régimes d’aides mis en place. Le pouvoir d’initiative n’appartient alors qu’à la région ; les autres financeurs s’inscrivent dans son cadre et peuvent recevoir délégation des aides. Le principe s’applique également aux aides octroyées à des entreprises en difficulté, dans le respect des règles communautaires en matière de concurrence qui prévoient un remboursement en cas de sauvetage de l’activité.

Le 2° du I maintient l’exception de l’article L. 1511-3 pour les aides à l’immobilier d’entreprise. Les communes, la métropole de Lyon et, lorsque la compétence leur a été transférée, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sont seuls compétents – dans le respect des orientations du SRDEII – pour accompagner les entreprises dans leur parcours foncier et immobilier grâce à des subventions, des rabais sur le prix de vente ou de location, des prêts, des avances remboursables ou un crédit-bail à des conditions favorables. Le montant des aides est calculé suivant les conditions du marché, dans le respect d’un plafond fixé par voie réglementaire. Les régions peuvent intervenir en complément dans le cadre d’un contrat. Cette dérogation à l’objet même de l’article s’explique : la collectivité de proximité qu’est la commune ou son groupement, les élus au plus proche du terrain que sont les conseillers municipaux et le maire, disposent d’une maîtrise et d’une connaissance inégalée des contraintes foncières et immobilières de leur territoire. Plus qu’un accroc à la spécialisation de la région dans le contrôle des aides aux entreprises, il s’agit plus probablement d’une excellente application du principe de subsidiarité.

Le 3° du I modifie l’article L. 1511-7 afin de limiter aux seules régions et métropoles la compétence de soutien des organismes de participation à la création ou à la reprise d’entreprises (56). Les autres collectivités ne disposent plus, là encore, que d’une compétence subsidiaire.

Le 4° du I, en éliminant la référence à l’article L. 3231-3 dans l’article L. 3231-1, tire la conséquence de la suppression de la compétence de plein droit des départements pour accorder des aides aux entreprises en difficulté et pour assurer de façon directe une intervention en faveur du maintien des services économiques nécessaires à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural (57).

Le  du I procède à une coordination à l’article L. 4211-1 en son a). Il autorise la région, au b), à entrer au capital de sociétés de capital investissement (58) tout en conditionnant à son action l’intervention d’autres collectivités territoriales, et au capital toutes les sociétés commerciales, au c), dès lors que l’investissement correspond aux orientations du SRDEII et qu’elle n’acquiert pas davantage d’un tiers des parts de l’entreprise. Les d) à i) procèdent à des coordinations et à l’actualisation les conditions de souscription, par les régions, de parts de fonds commun de placement à risque à vocation régionale ou interrégionale pour encourager le développement des entreprises locales, en l’espèce par l’apport de fonds propres.

Enfin, le j) confère à la région un rôle de soutien des pôles de compétitivité (59). Il s’agit de la transcription en droit d’un mouvement financier de désengagement de l’État observé à l’occasion du récent débat budgétaire. Dans un contexte de forte réduction des crédits nationaux (60), le rôle de relais de croissance attendu des régions a été mis en avant par le Gouvernement (61) : « nous vivons une phase de transition, les régions étant devenues les chefs de file en matière de développement économique ». La rapporteure générale du budget a également écrit que « les régions sont responsables de la politique de développement économique à laquelle participent les pôles dans le cadre des objectifs et missions définies dans les contrats de performance et des orientations de l’acte III de la décentralisation. En cohérence avec le renforcement de leurs compétences en matière de développement économique, elles veilleront à la consolidation de l’écosystème dans lequel évoluent les pôles en coordination avec les outils de développement régional (62). »

Le du I tire les conséquences de l’attribution d’une compétence exclusive à la région sur les compétences des départements en matière économique. Il abroge les dispositions conférant une compétence aux départements pour le soutien aux entreprises en difficulté et la participation aux sociétés de garantie ainsi que la possibilité de conventionner avec l’État sans en référer à la région. Il supprime également la compétence des départements en matière d’aide à l’équipement rural (article L. 3232-1), dont les interventions sont désormais vouées à s’exercer au nom de la solidarité territoriale.

Le 7° du I restreint la possibilité, pour le département, de garantir ou de cautionner des emprunts à ceux contractés par des organismes d’habitation à loyer modérés, des sociétés d’économie mixte ou pour des opérations d’aménagement.

Le 8° du I supprime les champs relatifs au développement économique, au soutien à l’innovation et à l’internationalisation des compétences pour lesquelles la région est chargée de coordonner d’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics en qualité de chef de file.

Enfin, le II repousse au 1er janvier 2016 l’entrée en vigueur de ces dispositions.

3. Le dispositif adopté par le Sénat

Les rapporteurs ont souhaité avancer dans le renforcement des compétences exclusives de la région en matière de développement économique. Outre les amendements de conséquence et les précisions rédactionnelles, le Sénat a confirmé les dispositions adoptées dans le cadre de la loi précitée de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, selon lesquelles les métropoles participent au pilotage des pôles de compétitivité situés sur leur territoire (5° bis du I).

Un amendement prévoit aussi que la délégation de l’octroi des prêts et avances à des établissements publics puisse s’étendre à BPI France malgré son statut de société commerciale, afin qu’elle puisse gérer des dispositifs instaurés par les régions pour leur compte, dans le cadre d’une logique de guichet unique des prêts et avances aux entreprises (1° du I).

Alors que le projet de loi amoindrit le champ d’application de l’article L. 1511-7 en autorisant à verser des subventions à des organismes sans but lucratif d’aide à la création et à la reprise d’entreprises les seules régions et métropoles, en excluant les autres collectivités territoriales et à leurs groupements sauf à passer une convention avec la région, les rapporteurs du Sénat ont jugé insuffisante cette clarification de l’architecture des compétences. Par amendement, cette forme d’intervention est devenue une compétence exclusive des régions (3° du I).

Le Sénat a également interdit aux collectivités territoriales autres que les régions et les métropoles de participer au capital des sociétés de développement régional, des sociétés de financement régionales et interrégionales et des sociétés d’économie mixte, alors que le projet de loi prévoyait d’autoriser une intervention complémentaire, par convention (b) du 5° du I).

Du fait d’un amendement des rapporteurs poursuivant une logique similaire, le Sénat a également limité aux régions la possibilité de souscrire des parts de fonds commun de placement à risque à vocation régionale ou interrégionale (e) du 5° du I). La limite de souscription de 50 % du montant total du fonds, destinée à protéger les collectivités de pertes excessives à la suite de mauvaises opérations financières, est portée à 75 % du montant total du fonds lorsque celui-ci est à vocation interrégionale (f) du 5° du I).

En revanche, et contre les avis concordants des rapporteurs et du Gouvernement, le Sénat a souhaité préserver une compétence départementale de soutien au développement économique dans le contexte particulier de la montagne. Les départements comportant un territoire de montagne, au sens de l’article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, sont autorisés à accorder une garantie d’emprunt aux sociétés contribuant à l’aménagement ou à la gestion d’activités touristiques ou de transport situées dans des stations touristiques de montagne. M. Michel Bouvard a convaincu ses collègues de soutenir son amendement lors de l’examen en séance publique (4° ter du I).

Un amendement en séance publique du sénateur Roger Karoutchi, adopté avec un avis de sagesse du Gouvernement, a introduit un clause de remboursement des aides versées par la région de la part des entreprises connaissant un retour à meilleure fortune (1° du I).

Enfin, les sénateurs ont jugé préférable de prévoir une entrée en vigueur de l’article 3 à compter du prochain renouvellement général des conseils régionaux, plutôt qu’à la date fixe du 1er janvier 2016 (II).

4. Les modifications apportées par votre commission des Lois

Votre commission des Lois a approuvé le contenu de l’article 3 du projet de loi, lui apportant toutefois quinze amendements ayant pour vocation de préciser les modalités dans lesquelles la région édicte les régimes d’aide aux entreprises et reçoit le concours des autres collectivités territoriales.

Un amendement présenté par votre rapporteur a restauré la rédaction initiale du projet quant à la spécificité de la compétence de la région dans l’action économique. Les exceptions relatives aux compétences propres des autres collectivités territoriales ont donc été retirées. Toutefois, la faculté offerte aux collectivités de concourir aux financements régionaux par la voie de conventions, afin de générer des synergies plutôt que des actions désordonnées, est rétablie. Proposés par votre rapporteur ou par des amendements de M. Paul Molac ou de Mmes Catherine Vautrin ou Nathalie Appéré, d’autres amendements ont affirmé ce dernier point pour les différents régimes d’aides prévus à l’article 3. Votre rapporteur et la Commission ont refusé, sur ce point, de donner satisfaction au Gouvernement qui souhaitait fermer cette option de concours aux départements.

Un amendement de votre rapporteur prévoit que la région, les métropoles et la métropole de Lyon peuvent verser des subventions aux organismes ayant pour objet exclusif de participer à la création ou à la reprise d’entreprises.

Un amendement de votre rapporteur a supprimé la possibilité pour le département d’octroyer des garanties d’emprunt dans un contexte de montagne. Cette initiative sénatoriale s’inscrivait en effet à rebours de l’objectif poursuivi par le projet de loi, qui consiste à concentrer sur la région la compétence relative au développement économique.

Enfin, un amendement de votre rapporteur a rétabli une entrée en vigueur du présent article au 1er janvier 2016 pour une plus grande clarté de la loi.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL808 du rapporteur.

M. le rapporteur. En réécrivant largement l’article 3 du projet de loi, le Sénat a considérablement réduit la portée du titre Ier du livre V de la première partie du code général des collectivités territoriales, et c’est donc en toute cohérence qu’il a adopté pour celui-ci un titre en rapport avec ce contenu résiduel.

Je souhaite restaurer une bonne part des dispositions supprimées par le Sénat, et donc rétablir l’intitulé initial : « Développement économique ».

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL809 du rapporteur, CL7 de M. Paul Molac, CL382 de M. Alain Rousset et CL116 de Mme Catherine Vautrin.

M. le rapporteur. Le Sénat a assorti la compétence régionale en matière de développement économique de multiples réserves relatives aux compétences des autres collectivités territoriales. Tel n’est pourtant pas l’objectif poursuivi par le présent projet de loi.

Le présent amendement propose d’en revenir à la rédaction initiale adoptée en Conseil des ministres afin de préserver la mission spécifique de la région. Toutefois, il sera également proposé de rétablir la faculté offerte aux collectivités de concourir aux financements régionaux par la voie de conventions.

Mme Colette Capdevielle. Notre amendement vise, de même, à revenir à l’esprit et à lettre du projet de loi initial en confiant aux régions l’exclusivité en matière d’aide aux entreprises.

Les amendements CL7 et CL382 sont retirés.

La Commission adopte l’amendement CL809.

L’amendement CL116 tombe.

L’amendement CL115 de Mme Catherine Vautrin est retiré.

La Commission examine l’amendement CL538 de Mme Nathalie Appéré.

Mme Nathalie Appéré. Tout en reconnaissant la compétence de la région en matière d’aides aux entreprises, l’amendement vise à permettre l’intervention des autres collectivités territoriales, sous réserve de conventionnement préalable avec la région et dans le cadre de la conférence territoriale de l’action publique.

M. le rapporteur. L’amendement CL809, que nous venons d’adopter, répond à cette préoccupation.

L’amendement est retiré.

Les amendements CL287 et CL8 de M. Paul Molac sont retirés.

La Commission examine, en discussion commune, l’amendement CL810 du rapporteur et les amendements identiques CL114 de Mme Catherine Vautrin et CL539 de Mme Nathalie Appéré.

Mme Nathalie Appéré. Il s’agit, dans le même esprit que mon amendement précédent, de permettre aux collectivités territoriales autres que les régions de participer, dans le cadre de conventions passées avec elles, au financement d’aides aux entreprises.

Mme la ministre. Le Gouvernement y est favorable, à condition de réserver cette possibilité aux communes et groupements de communes, sans l’étendre aux départements.

M. le rapporteur. J’y suis favorable également, mais il faudra récrire le texte en ce sens d’ici le passage en séance. Quant à mon propre amendement, je le retire.

L’amendement CL810 est retiré.

La Commission adopte les amendements identiques.

Elle examine ensuite l’amendement CL383 de M. Alain Rousset.

Mme Colette Capdevielle. L’amendement vise à garantir la possibilité de financement des entreprises par les collectivités territoriales, en affectant aux régions, qui en sont désormais les responsables, des recettes équivalentes au montant des dépenses que les départements consacraient à ces politiques jusqu’alors.

M. le rapporteur. Au cours de la discussion générale, nous avons indiqué que toutes les dispositions de nature financière devraient être examinées en loi de finances. En l’absence de retrait, je serais contraint d’émettre un avis défavorable.

M. Michel Piron. La ministre nous opposait tout à l’heure qu’il n’était pas possible d’aborder la question financière quand les compétences n’étaient pas encore définies. Mais il me semble qu’elles le sont très clairement ici. Je ne comprends pas.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement CL811 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de préserver à la fois la capacité des métropoles à intervenir dans le développement économique de leur territoire et la possibilité pour les collectivités territoriales infrarégionales de concourir aux financements délivrés par la région, dans le cadre d’une convention et dans le respect du SRDEII.

Mme la ministre. Le Gouvernement y est favorable à condition, une fois encore, de réserver cette possibilité aux communes et groupements de communes sans l’étendre aux départements.

M. le rapporteur. Il faudra, en séance, réécrire en ce sens l’amendement, comme le précédent.

La Commission adopte l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL812 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CL813 du rapporteur.

M. le rapporteur. Le Sénat a procédé à une réécriture globale de l’article L. 3231-4 du code général des collectivités territoriales, de façon à élargir la possibilité pour les départements de montagne d’accorder des garanties d’emprunt.

Dans la mesure où cette initiative va à l’encontre de l’objectif recherché par le projet de loi, qui consiste à concentrer sur la région la compétence relative au développement économique, je propose sa suppression.

La Commission adopte l’amendement.

La Commission examine ensuite l’amendement CL814 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’amendement vise à rétablir la possibilité, pour les collectivités autres que la région et pour leurs groupements, de conclure avec elle des conventions en vue d’une participation au capital des sociétés de capital investissement, des sociétés de financement interrégionales ou propres à chaque région, existantes ou à créer, ainsi que des sociétés d’économie mixte (SEM) et des sociétés ayant pour objet l’accélération du transfert de technologies.

Mme la ministre. Le Gouvernement y est favorable, à condition de réserver cette possibilité aux communes et groupements de communes, sans l’étendre aux départements.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle étudie l’amendement CL815 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit d’autoriser les collectivités de rang infrarégional à concourir à la constitution d’un fonds d’investissement auprès d’une société de capital-investissement à vocation régionale ou interrégionale, dans le cadre d’une convention avec la région. Un décret fixera le plafond d’intervention de ces collectivités.

Mme la ministre. Même position que précédemment.

La Commission adopte l’amendement.

La Commission examine ensuite les amendements identiques CL816 du rapporteur, CL9 de M. Paul Molac, CL113 de Mme Catherine Vautrin et CL540 de Mme Nathalie Appéré.

M. le rapporteur. L’amendement procède de la même démarche, s’agissant cette fois des souscriptions.

Mme la ministre. La position du Gouvernement est identique : favorable, sous réserve que cela ne vaille que pour les communes et leurs groupements.

La Commission adopte les amendements.

La Commission examine l’amendement CL817 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je propose de rétablir la disposition initiale du projet de loi : une modification de l’article L. 3231-4 du code général des collectivités territoriales, qui cantonne la faculté offerte au département de garantir ou cautionner des emprunts à ceux contractés par des organismes d’habitation à loyer modérés ou des sociétés d’économie mixte et à ceux contractés pour financer certaines opérations, notamment en matière d’aménagement.

La Commission adopte l’amendement.

Puis la Commission en vient à l’amendement CL818 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il est préférable d’assigner à la loi une date d’entrée en vigueur objective, qui ne dépende aucunement des circonstances. Je propose donc de retenir la date du 1er janvier 2016 plutôt qu’une échéance électorale.

La Commission adopte l’amendement.

La Commission adopte l’article 3 modifié.

Après l’article 3

La Commission examine les amendements CL385 rectifié de M. Alain Rousset et CL10 rectifié de M. Paul Molac.

Mme Colette Capdevielle. L’amendement CL385 rectifié vise à tirer les conséquences, en matière de fiscalité économique, de la clarification proposée à l’article 3 sur les compétences en matière de développement économique, en redistribuant l’allocation actuelle de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) aux deux seuls échelons qui disposeront d’une compétence exclusive dans ce domaine, à savoir le bloc communal et les régions. En compensation de la suppression de la fraction départementale de la CVAE, une contribution additionnelle à la cotisation sociale généralisée (CSG) est créée et affectée aux départements, en cohérence avec leurs compétences en matière d’allocations individuelles de solidarité.

M. Paul Molac. L’amendement CL10 rectifié est similaire à celui que vient de présenter Mme Capdevielle. La région étant la collectivité compétente en matière économique, il paraît normal que la CVAE lui soit allouée. Cela correspond d’ailleurs à un engagement du Premier ministre – que Mme la ministre a repris en réponse à une question orale que je lui ai posée dans l’hémicycle.

M. le rapporteur. Dans la mesure où il s’agit de dispositions fiscales, je vous invite à retirer ces amendements. J’émettrai à défaut un avis défavorable. Par ailleurs, il est à noter que, alors même qu’ils ont pour effet de déplacer une fraction assez importante de la CVAE de certains niveaux de collectivités vers les régions, tous ne sont pas assortis des modalités de compensation de la perte de recettes pour les collectivités impactées.

M. Hervé Gaymard. Les amendements qui nous sont soumis mettent en évidence qu’il manque à cette loi un cadre budgétaire et fiscal correspondant. Certes, comme le dit notre rapporteur, les dispositions de ce type ont vocation à être examinées dans le cadre d’une loi de finances. Mais force est de constater que la représentation nationale se voit dans l’obligation de débattre d’un projet de loi sans disposer du contexte budgétaire et fiscal qui devrait l’accompagner, ce qui est source de difficultés.

M. Michel Piron. Cet amendement illustre un vieux débat : celui de la politique et des moyens de la politique – et l’on peut se demander ce qu’est une politique dont les moyens ne sont pas définis. De ce point de vue, le Gouvernement devrait nous remercier d’aller au-devant de ses désirs…

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Maintenez-vous votre amendement, madame Capdevielle ?

Mme Colette Capdevielle. Oui : dès lors que la compétence est transférée, je ne vois pas pourquoi il y aurait lieu à compensation.

M. Marc Le Fur. Puisque nous venons de voter des taxes parafiscales nouvelles en séance publique, je ne vois pas pourquoi nous devrions nous interdire de nous intéresser aux recettes des collectivités. En transférant des compétences, on transfère des charges et, dès lors, il est cohérent que l’on se préoccupe du financement de ces charges.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Ces amendements ne sont pas illégitimes, mais la position du rapporteur est inspirée par une préoccupation de cohérence en matière fiscale.

La Commission rejette successivement les amendements CL385 rectifié et CL10 rectifié.

Article 3 bis A
Prorogation des mandats des membres des chambres de commerce et d’industrie

L’article 3 bis A résulte d’un amendement présenté en séance publique par le Gouvernement et adopté par le Sénat avec l’avis favorable de la commission des Lois. Il proroge, pour un maximum d’une année, le mandat des membres des chambres de commerce et d’industrie.

1. L’état du droit

L’article L. 711-6 du code de commerce prévoit l’existence d’une seule chambre de commerce et d’industrie de région (CCIR) dans chaque région. Par ailleurs, l’article L. 713-1 dispose notamment que « les membres des chambres de commerce et d’industrie territoriales et de région sont élus pour cinq ans ». Les délégués consulaires sont désignés pour la même durée aux termes de l’article L. 713-6. Enfin, l’article L. 713-17 ordonne que « les opérations pour l’élection des délégués consulaires et pour l’élection des membres des chambres de commerce et d’industrie territoriales et de région sont organisées à la même date (…) ».

Les chambres de commerce et d’industrie (CCI)

Le réseau des chambres de commerce et d’industrie est apparu par la volonté des acteurs économiques et non suivant un commandement de la puissance publique. « Ces Places et ces Assemblées ont été estimées si utiles et si nécessaires en France, que par les Établissements du Change de Lyon, et des Bourses de Toulouse et de Rouen, en conformité desquelles sont établies les Juridictions consulaires, il est permit aux Marchands de s’assembler sur leurs Places deux fois le jour, et toutes les fois que bon leur semblera sans être sujets d’en demander permission au Roi, ni à aucuns Juges », rapporte Jean Toubeau (1628-1685), ancien prévôt des marchands et échevins de la ville de Bourges (63). Ces propos rendent compte du besoin des commerçants de se retrouver entre eux pour débattre de leurs affaires et de leurs problèmes communs. La première chambre de commerce et d’industrie apparaît ainsi à Marseille en 1599. Supprimées à la Révolution et rétablies dès le Consulat, ces instances ont acquis le statut d’établissement public par la loi du 9 avril 1898 relative aux chambres de commerce et d’industrie. La jurisprudence s’est prononcée en faveur de leur caractère administratif (64).

Le réseau national est aujourd’hui piloté par l’établissement national « CCI France ». Il regroupe 163 établissements publics nationaux, régionaux et locaux. On dénombre 135 chambres de commerce et d’industrie territoriales dont 6 chambres de commerce et d’industrie départementales d’Île-de-France (pour chaque département de la région hormis la Seine-et-Marne et l’Essonne) et 6 chambres de commerce et d’industrie ultramarines (Nouvelle-Calédonie, Polynésie Française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna). Par ailleurs, 27 établissements sont des chambres de commerce et d’industrie de région dont 5 ultramarines en Guyane, Guadeloupe, Martinique, à La Réunion et à Mayotte.

Les précédentes élections des membres des chambres de commerce et d’industrie se sont déroulées entre le 25 novembre et le 8 décembre 2010 (65). Or la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015, relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, a pour effet de porter de vingt-deux à treize le nombre de régions métropolitaines au 1er janvier 2016. Le prochain renouvellement général des membres des chambres de commerce et d’industrie de région ne pourra donc pas se dérouler, comme prévu, à partir de novembre 2015 puisque les nouvelles délimitations régionales ne seront pas encore entrées en vigueur.

2. Le dispositif adopté par le Sénat

Le I édicte une dérogation à la durée de mandat de cinq ans prescrite par l’article L. 713-1 du code de commerce. Les fonctions des membres des chambres de commerce et d’industrie territoriales et départementales d’Île-de-France, des chambres de commerce et d’industrie de région et de l’assemblée des chambres françaises de commerce et d’industrie se trouvent prorogées d’une année, « jusqu’à une date qui n’excède pas le terme de l’année 2016 ».

Le II prévoit une dérogation similaire à l’article L. 713-6 en ce qui concerne les mandats des délégués consulaires (66) .

Le III contient une disposition transitoire pour les quelques mois qui sépareront l’entrée en vigueur des nouvelles délimitations régionales, au 1er janvier 2016, et le renouvellement des chambres de commerce et d’industrie de région dans les nouveaux ressorts territoriaux, dans le courant de l’année 2016. Dans cet intervalle, l’article L. 711-6 qui ordonne l’institution d’une unique CCIR dans chaque région sera provisoirement écarté. Il redeviendra pleinement applicable dès les élections consulaires passées, celles-ci devant se tenir dans le respect des nouvelles limites régionales.

3. Un dispositif approuvé par votre commission des Lois

La commission des Lois a jugé bienvenue la disposition transitoire adoptée par le Sénat. Sur la proposition de votre rapporteur, elle n’a pas souhaité y apporter de modification.

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La Commission adopte l’article 3 bis A sans modification.

Article 3 bis B
(art. 8 du code de l’artisanat)

Prorogation des mandats des membres des chambres de métiers et de l’artisanat

L’article 3 bis B résulte, comme le précédent, d’un amendement présenté en séance publique par le Gouvernement et adopté par le Sénat avec l’avis favorable de la commission des Lois. Il proroge le mandat des membres des chambres de métiers et de l’artisanat.

1. L’état du droit

Les modalités d’élection des chambres de métiers et de l’artisanat sont, pour l’essentiel, de nature réglementaire. L’article 7 du code de l’artisanat se borne à renvoyer à un décret en Conseil d’État la définition des modalités d’organisation et de fonctionnement des établissements publics constituant le réseau des chambres de métiers et de l’artisanat.

Les chambres de métiers et de l’artisanat (CMA)

Constituées au Moyen-Âge sous la forme de corporations, les premières instances d’organisation des métiers furent abolies à l’initiative de Turgot dans un édit enregistré le 12 mars 1776 par lit de justice au Parlement de Paris. « La source du mal est dans la faculté même, accordée aux artisans d’un même métier, de s’assembler et de se réunir en un corps. (…) La base de [leurs] statuts est d’abord d’exclure du droit d’exercer le métier quiconque n’est pas membre de la communauté » affirmait le texte royal. Il fut parachevé vingt-cinq ans plus tard par la loi Le Chapelier du 14 juin 1791 qui interdisait de « rétablir de fait, sous quelque prétexte et sous quelque forme que ce soit les corporations dont [la République] proclamait l’anéantissement ».

Le Consulat rétablit dès 1803, par une loi du 22 germinal an XI, une chambre consultative des manufactures, fabriques, arts et métiers à Saint-Quentin. La loi du 26 juillet 1925, portant création de chambres de métiers, institue finalement des chambres de métiers, établissements publics créés par décret.

Aujourd’hui, l’article 5-1 du code de l’artisanat dispose que « le réseau des chambres de métiers et de l’artisanat se compose de l’assemblée permanente des chambres de métiers et de l’artisanat, des chambres de métiers et de l’artisanat de région, ainsi que des chambres régionales de métiers et de l’artisanat et des chambres de métiers et de l’artisanat départementales, qui sont des établissements publics placés sous la tutelle de l’État et administrés par des dirigeants et collaborateurs d’entreprise élus. (67) »

Le décret n° 99-433 modifié du 27 mai 1999, relatif à la composition des chambres de métiers et de l’artisanat de région et de leurs sections, des chambres régionales de métiers et de l’artisanat et des chambres de métiers et de l’artisanat départementales et à l’élection de leurs membres, constitue le texte de référence en la matière. Il prévoit que les membres des sections, des chambres de métiers et de l’artisanat départementales et des chambres de métiers et de l’artisanat de région sont élus pour cinq ans et en même temps. Ces désignations concomitantes sont également prescrites à l’article 8 du code de l’artisanat (68).

Or les chefs d’entreprise artisanale ont désigné leurs représentants pour la dernière fois entre le 28 septembre et le 13 octobre 2010 (69). La situation est donc identique à celle des chambres de commerce et d’industrie au regard de l’entrée en vigueur, au 1er janvier 2016, du nouveau découpage régional prévu par la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

2. Le dispositif adopté par le Sénat

Le I précise au sein de l’article 8 du code de l’artisanat que les membres des sections, des chambres de métiers et de l’artisanat départementales, des chambres de métiers et de l’artisanat de région et des chambres régionales de métiers et de l’artisanat sont élus pour une durée de cinq ans. Il élève donc au niveau législatif une disposition pour l’heure d’ordre réglementaire, figurant à l’article 2 du décret n° 99-433 modifié du 27 mai 1999, relatif à la composition des chambres de métiers et de l’artisanat de région et de leurs sections, des chambres régionales de métiers et de l’artisanat et des chambres de métiers et de l’artisanat départementales et à l’élection de leurs membres.

Le II indique que, par dérogation au même article 8, les mandats actuellement en cours sont prorogés jusqu’à une date qui n’excède pas le terme de l’année 2016 afin que le prochain renouvellement puisse avoir lieu dans le cadre du nouveau découpage régional.

3. Un dispositif approuvé par votre commission des Lois

La commission des Lois a jugé bienvenue la disposition transitoire adoptée par le Sénat. Sur la proposition de votre rapporteur, elle n’a pas souhaité y apporter de modification.

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La Commission adopte l’article 3 bis B sans modification.

Article 3 bis
(art. L. 5311-3, L. 5312-3, L. 5312-4, L. 5312-11, L. 6123-3, L. 6123-4 et L. 6123-4-1 du code du travail, art. L. 214-13 du code de l’éducation, et article 21 de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale)

Compétence en matière de service public de l’emploi

L’article 3 bis résulte d’amendements identiques déposés en commission des Lois par les rapporteurs et par la commission des Affaires sociales du Sénat saisie pour avis. Voté en séance publique ainsi que quelques amendements de précision et de coordination, il confie aux régions de nouvelles responsabilités en matière de coordination des acteurs des politiques d’emploi. L’objectif recherché consiste en une meilleure adaptation des politiques d’emploi aux spécificités des territoires.

Le Gouvernement a présenté en séance publique un amendement destiné à limiter le dispositif de l’article 3 bis, d’une part à l’octroi d’un siège à l’Association des régions de France au sein du conseil d’administration de Pôle emploi, et d’autre part à une concertation de la convention nationale tripartite entre l’État, Pôle emploi et l’UNEDIC au sein du Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles auquel participent les régions. Cette suggestion a été repoussée.

1. L’état du droit

C’est dans le cadre du service public de l’emploi (SPE) que sont organisés, l’indemnisation et l’accompagnement des demandeurs d’emploi. Assuré par différents opérateurs exerçant des missions spécifiques, il a connu une récente refonte de son organisation.

Jusqu’en 2008, le service public de l’emploi était réparti entre de multiples intervenants : Agence nationale pour l’emploi (70), Unédic (71), Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) (72), services déconcentrés de l’État en région (directions régionales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle – DRTEFP) et dans les départements (directions départementales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle – DDTEFP) (73).

La loi n° 2008-126 du 13 février 2008, relative à la réforme du service public de l’emploi, a ordonné la fusion de l’ANPE et du réseau des Assédic, ainsi que l’intégration éventuelle de la fonction orientation de l’AFPA. Il en est résulté « Pôle emploi », institution nationale publique mentionnée à l’article L. 5312-1 du code du travail. Son organisation a été précisée par le décret n° 2008-1010 du 29 septembre 2008 relatif à l’organisation du service public de l’emploi : celui-ci définit la composition du conseil d’administration et fixe les règles de fonctionnement du Conseil national de l’emploi (74). Enfin, la loi du 13 février 2008 a également donné un cadre légal aux « maisons de l’emploi » qui, sur le terrain et dans un ressort qui ne peut excéder les limites de la région, « concourent à la coordination des politiques publiques et du partenariat local des acteurs publics et privés qui agissent en faveur de l’emploi, de la formation, de l’insertion et du développement économique (75». Pôle emploi est financé par l’État dans ses missions d’accompagnement vers l’emploi, et par l’Unédic pour l’indemnisation des chômeurs.

Une convention pluriannuelle tripartite conclue entre l’État, Pôle emploi et l’UNEDIC lui assigne ses objectifs au regard de la situation de l’emploi et au vu des moyens prévisionnels qui lui sont alloués (76). Cette convention définit les publics prioritaires, les objectifs des services aux demandeurs d’emploi et aux entreprises ou encore l’évolution de l’organisation territoriale de Pôle emploi. Quant au régime de l’assurance chômage proprement dit, les partenaires sociaux concluent tous les trois ans un accord destiné à établir le montant des cotisations sociales prélevées au titre de l’assurance chômage et les conditions d’indemnisation des chômeurs, puis il revient à l’État d’agréer la convention par arrêté du ministre chargé de l’emploi ou, le cas échant, de solliciter certaines évolutions (77).

Enfin, dans chaque région, une convention annuelle est conclue au nom de l’État par l’autorité administrative et le représentant régional de Pôle emploi (78). Ce document détermine une programmation des interventions au regard de la situation locale du marché du travail et précise les conditions dans lesquelles elle participe à la mise en œuvre d’actions d’aide à l’emploi (79). Elle encadre également les conditions dans lesquelles Pôle emploi coopère avec les autres intervenants du service public de l’emploi. Au sein de chaque direction régionale de Pôle emploi, une instance paritaire régionale (IPR) participe ainsi à l’élaboration et au suivi de la politique de l’emploi au niveau régional, veille à la bonne application de la convention d’assurance chômage et statue sur un certain nombre de situations individuelles de demandeurs d’emploi.

2. Le dispositif adopté par le Sénat

L’article 3 bis est conçu comme une première étape vers une régionalisation du service public de l’emploi, en conformité avec le souhait majoritairement exprimé par les sénateurs de voir le projet de loi inclure des mesures de décentralisation. Toutefois, le caractère récent de la création de Pôle emploi rend délicate la perspective d’une nouvelle réforme, portant celle-ci régionalisation à court terme du service public de l’emploi.

Le I modifie en conséquence certaines dispositions des cinquième et sixième parties du code du travail, respectivement relatives à l’emploi et à la formation professionnelle tout au long de la vie.

Le pose à l’article L. 5311-3 le principe d’une coordination des actions des intervenants du service public de l’emploi par la région sur son territoire, sous réserve des missions confiées à l’État. Il précise aussi le rôle à l’égard du service public de l’emploi des communes et de leurs groupements (80).

Le impose une consultation préalable des conseils régionaux lors de la conclusion de la convention tripartite entre l’État, l’Unédic et Pôle emploi. La formulation régulière d’un avis permettrait aux régions de pointer plus facilement les carences de la présence effective du service public de l’emploi sur le territoire afin de parvenir à une meilleure allocation des ressources en fonction des situations locales.

Le oblige également Pôle emploi, en coordination avec le , à conclure des conventions pluriannuelles régionales de coopération avec les autres intervenants de la politique de l’emploi. Sont ainsi concernés les missions locales, Cap emploi (81), les gestionnaires des plans locaux pluriannuels pour l’insertion et l’emploi (PLIE) (82), les maisons de l’emploi et l’AFPA. Le directeur de Pôle emploi est également appelé à formuler périodiquement des propositions de rationalisation du service public de l’emploi.

Le vise à renforcer la présence des collectivités territoriales au sein du conseil d’administration de Pôle emploi. Sur dix-huit sièges, un seul échoit aujourd’hui à un représentant des collectivités territoriales, désigné sur proposition conjointe de toutes les associations des collectivités concernées. Ce siège réservé serait restreint au bénéfice des collectivités autres que les régions tandis qu’un nouveau membre viendrait représenter les vues de l’Association des régions de France (ARF). La création de ce dix-neuvième siège n’altèrerait pas les conditions de majorité dans le conseil d’administration.

Le  prévoit un avis du conseil d’administration de Pôle emploi avant la nomination des directeurs régionaux par le directeur général.

Le  abroge l’article L. 5312-11 relatif à la convention régionale signée entre le préfet de région et le directeur régional de Pôle emploi en vue de programmer et de coordonner ses actions avec les autres intervenants du service public de l’emploi. Il s’agit d’une abrogation cohérente avec la création d’une nouvelle convention prévue au II du 8°.

Le 7° et le 8° modifient l’organisation des comités régionaux de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CREFOP), institués par la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale. Ces instances régionales de coordination des acteurs locaux dans le domaine des politiques d’emploi, d’orientation et de formation relèvent pour les unes de l’État et pour les autres de la collectivité régionale. Jusque-là codirigés par le président du conseil régional et par le représentant de l’État dans la région, leur présidence serait exclusivement exercée par le président du conseil régional assisté du représentant de l’État dans la région et d’un représentant des partenaires sociaux en tant que vice-présidents. La présidence du bureau du CREFOP reviendrait également au président de région, qui signe seul les conventions conclues avec les intervenants du service public de l’emploi déjà mentionnées au 2°. La région serait ainsi pleinement responsable de la coordination des politiques d’emploi et des intervenants du service public de l’emploi sur son territoire.

Le  répond à une préoccupation spécifique, sans lien direct avec les autres dispositions du présent article. L’article 21 de la loi du 5 mars 2014 précitée édicte que Pôle emploi peut attribuer des aides individuelles à la formation, mais qu’il sollicite l’accord préalable de la région avant d’acheter des formations collectives. Or l’AFPA rencontre de graves difficultés dans certains de ses sites de formation, qui présentent un intérêt territorial dépassant les frontières régionales. Il est donc introduit une exception au principe pour perpétuer les formations collectives à vocation nationale de l’AFPA : Pôle emploi pourra acquérir sans accord préalable celles identifiées sur une liste définie par décret.

Le 9° et le II procèdent à des coordinations au sein du code du travail et du code de l’éducation.

Le III repousse l’entrée en vigueur du présent article au prochain renouvellement des conseils régionaux. Certaines dispositions entreraient toutefois en vigueur dès la promulgation de la loi, étant entendu qu’elles ne conditionnent pas l’exercice des nouvelles compétences régionales : il s’agit de la consultation des conseils régionaux sur la convention pluriannuelle tripartite entre l’État, Pôle emploi et l’UNEDIC, de la nomination des directeurs régionaux de Pôle emploi après avis du conseil d’administration, et de la possibilité pour Pôle emploi d’acheter directement des formations collectives présentant un intérêt national.

3. Les modifications apportées par votre commission des Lois

L’article 3 bis a été profondément réécrit par dix amendements de votre commission des Lois. Outre un amendement de nature rédactionnelle de votre rapporteur et un amendement de M. Michel Piron visant à intégrer des représentants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au sein des comités régionaux de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelle, les huit amendements restants ont été présentés par le Gouvernement avec l’avis favorable de votre rapporteur. Tous ont pour effet de ne pas conférer aux régions, à l’inverse de ce qu’a souhaité le Sénat, le service public de l’emploi.

La région ne coordonne plus l’action des acteurs du service public de l’emploi sur son territoire ; elle concourt simplement à cette coordination. La consultation des conseils régionaux. La consultation préalable des conseils régionaux lors de la conclusion de la convention tripartite entre l’État, l’Unédic et Pôle emploi est remplacée par une concertation au sein du conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles – auquel participent les régions. Ladite convention ne prévoit plus l’adaptation des conditions de mise en œuvre des missions de Pôle emploi à la situation de chaque région.

En outre, le directeur général de Pôle emploi n’est plus tenu de formuler des propositions visant à la rationalisation de son organisation ; il nomme ses directeurs régionaux sans prendre l’avis du conseil d’administration.

Le président du conseil régional n’exerce plus seul la présidence du comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles. Il élabore avec le représentant de l’État dans la région une stratégie coordonnée en matière d’emploi, d’orientation et de formation professionnelles, articulée avec le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation. Le contenu de la convention pluriannuelle de coordination de l’emploi, de l’orientation et de la formation est également limité : celle-ci ne détermine plus que les modalités de participation de la région au service public de l’emploi.

Enfin, Pôle emploi perd la possibilité d’acquérir les formations collectives à vocation nationale de l’AFPA sans accord préalable de la région, ceci afin de préserver la compétence régionale en matière de formation professionnelle.

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* *

La Commission examine les amendements CL487 de M. Michel Piron et CL744 du Gouvernement.

M. Michel Piron. Comme je l’ai dit dans la discussion générale, il serait logique que le service public de l’emploi soit transféré aux régions, qui ont la principale compétence en matière économique.

Mme la ministre. Avec votre permission, monsieur le président, je présenterai conjointement les amendements CL744, CL745, CL746 et CL747.

La loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale a abouti à une réforme importante de l’organisation des politiques de l’emploi et de la formation en affirmant la pleine compétence en matière de formation professionnelle et d’apprentissage des régions, désormais responsables de l’organisation du service public régional de l’orientation.

Le Gouvernement souhaite de nouvelles avancées dans l’intégration des politiques d’emploi et de formation ; il propose une gouvernance renforcée entre l’État et les régions.

Si l’État doit conserver les leviers et le pilotage des opérateurs permettant le déploiement de la politique nationale de l’emploi, une plus grande intégration des stratégies régionales de l’emploi doit être recherchée pour une meilleure efficacité de l’action publique. Concernant l’association des régions aux politiques de l’emploi, l’amendement prévoit l’élaboration conjointe par l’État et la région d’une stratégie régionale intégrée de l’emploi, de la formation et de l’orientation, concertée au sein du comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CREFOP), dont la coprésidence par l’État et la région est réaffirmée.

Cette stratégie, détaillée au moyen des amendements que je présente, comprend le copilotage par l’État et les régions du service public de l’emploi, l’affirmation du rôle des conventions régionales de coordination emploi-formation conclues entre l’État, la région et les opérateurs de l’emploi, ainsi que la coordination des différents acteurs du service public de l’emploi. Celle-ci implique la confirmation de l’intégration dans la convention tripartite entre l’État, l’UNEDIC et Pôle Emploi des conditions dans lesquelles Pôle Emploi coopère au niveau régional avec les autres intervenants du service public de l’emploi – notamment les maisons de l’emploi et les plans locaux pour l’insertion et l’emploi (PLIE).

M. le rapporteur. Je suis favorable à l’amendement CL744 et défavorable à l’amendement CL487, ce dernier étant contraire à la logique que vient d’exposer Mme la ministre : affirmer que « le service public de l’emploi est organisé par la région » sous-entend qu’il existerait une décentralisation de ce service, ce qui ne correspond ni à l’esprit du texte ni aux orientations défendues par le Gouvernement et sa majorité.

La Commission rejette l’amendement CL487.

Puis elle adopte l’amendement CL744.

Elle examine ensuite les amendements identiques CL419 de Mme Jeanine Dubié et CL660 de M. Germinal Peiro.

Mme Jeanine Dubié. Chefs de file de l’action sociale et du développement social – notamment en matière de politiques d’insertion –, les conseils généraux interviennent pour favoriser l’accès à l’emploi des personnes les plus fragiles. Ils travaillent étroitement avec Pôle Emploi sur leurs territoires pour faire le lien entre parcours d’insertion et parcours vers l’emploi, comme en témoigne le protocole d’accord sur l’accompagnement global signé le 1er avril 2014 avec l’établissement public et l’État.

Le service public de l’emploi territorialisé doit pérenniser et favoriser ces articulations, c’est pourquoi les conseils généraux doivent participer eux aussi au service public de l’emploi.

M. le rapporteur. Nous avons, avec ce projet de loi, l’occasion de maintenir un certain nombre de compétences des départements et d’élargir les compétences dont ils disposent en matière d’aide aux communes et à l’ingénierie territoriale. Il serait en revanche illogique de profiter du texte pour reconnaître de nouvelles compétences aux départements – en l’occurrence, dans le service public de l’emploi. Cela ne les empêchera pas de continuer à jouer leur rôle dans le secteur de l’emploi, notamment par le biais du conseil départemental de l’insertion par l’activité économique (CDIAE) ou dans le cadre du protocole d’accord sur l’accompagnement global. Je suis donc défavorable à ces amendements.

La Commission rejette les amendements.

La Commission adopte successivement les amendements CL745, CL746 et CL747 du Gouvernement, précédemment présentés.

Elle adopte ensuite l’amendement de précision CL819 du rapporteur.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement CL748 du Gouvernement.

En conséquence, les amendements CL37 de Mme Estelle Grelier et CL463 de M. Michel Piron tombent.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL 804, CL802 et CL803 de la commission des Affaires sociales.

Puis, suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement CL464 de M. Michel Piron.

Elle examine ensuite les amendements CL749 et CL750 du Gouvernement.

Mme la ministre. Ces amendements procèdent d’une même philosophie. Le CREFOP sera coprésidé par le représentant de l’État et par le président du conseil régional, et non plus présidé par ce dernier seulement.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte successivement les deux amendements.

En conséquence, les amendements CL39 de Mme Estelle Grelier, CL420 de Mme Jeanine Dubié et CL661 de M. Germinal Peiro tombent.

La Commission examine l’amendement CL737 du Gouvernement.

Mme la ministre. Cet amendement vise à aboutir à une élaboration conjointe par l’État et la région de la stratégie régionale intégrée de l’emploi, de la formation professionnelle et de l’orientation, concertée au sein du CREFOP, qui devra s’articuler avec les objectifs du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation des entreprises (SRDEII).

M. Jean-Patrick Gille. En vertu de la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle et à l’emploi, dont j’ai été le rapporteur, il revient au CREFOP d’élaborer la stratégie coordonnée en matière d’emploi et d’orientation. Dès lors, je ne comprends pas pourquoi le Gouvernement souhaite préciser, pour conclure cet article 3 bis, que la stratégie en question est de la compétence conjointe du président du conseil régional et du préfet de région. Faut-il y voir une manière de résumer et de préciser les choses, qui ne consisterait pas à remettre en cause la compétence du CREFOP dans son ensemble, mais simplement à dire qu’il revient au président du conseil régional et au préfet de région de porter la stratégie ?

Mme la ministre. Je comprends votre préoccupation, monsieur Gille. Je vous précise que nous souhaitons simplement apporter une précision rendue nécessaire par le rétablissement de la coprésidence, dont la suppression par le Sénat avait pour conséquence de diminuer largement l’intérêt du CREFOP. Mais peut-être estimez-vous que notre réécriture n’est pas suffisamment claire ?

M. Jean-Patrick Gille. Si j’ai bien compris la démarche du Gouvernement sur les six amendements précédents, je la comprends moins bien en ce qui concerne celui-ci, qui ajoute au code du travail un article nouveau L. 6123-4 bis résumant tout le mécanisme de fonctionnement du CREFOP et précisant que la stratégie en matière d’emploi est portée par le président du conseil régional et le préfet de région. Je ne vois pas l’utilité de faire figurer cette précision à cet endroit du texte ; je m’interroge donc sur le bien-fondé de l’amendement proposé.

Mme la ministre. Si vous reprenez le texte issu des travaux du Sénat, vous avez un CREFOP dont la présidence est assurée uniquement par le président du conseil régional. En rétablissant la coprésidence, nous avons voulu rappeler dans quel cadre le Comité effectuait la mission qui lui a été confiée. Il nous a semblé que le lien créé entre l’État et la région, qui constitue la substantifique moelle de ladite loi du 5 mars 2014, n’apparaissait pas de façon suffisamment évidente au moment de l’écriture du présent projet de loi. La rédaction que nous proposons aujourd’hui vise à faire en sorte que le CREFOP s’inspire bien de la stratégie régionale en matière d’emploi et de formation.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 3 bis modifié.

Article 3 ter
(art. L. 5311-3-1 du code du travail)

Expérimentation régionale relative au service public de l’emploi

La commission des Lois a adopté un amendement portant article additionnel proposé par Mme Monique Iborra, rapporteure pour avis au nom de la commission des Affaires sociales, prévoyant l’expérimentation d’une décentralisation au bénéfice des régions du service public de l’emploi.

Un nouvel article L. 5311-3-1 est créé pour ce faire au sein du code du travail. Sans préjudice des prérogatives de Pôle emploi, l’État peut confier aux régions, à leur demande et à titre expérimental, pour une durée de trois ans, le service public d’accompagnement vers l’emploi. Ces prescriptions répondent aux conditions posées par les dispositions organiques relatives à la mise en place de telles expérimentations (83).

Les régions expérimentatrices ont la qualité d’autorité organisatrice en matière d’accompagnement vers l’emploi en coordination avec les différents intervenants du secteur et au moyen des instruments normatifs créés à l’article 3 bis. Leur président signe avec le représentant de l’État, dans les conditions prévues par un décret en Conseil d’État, une convention qui précise les conditions de transferts des crédits affectés, hors contrats aidés et crédits d’accompagnement afférents à ces dispositifs. Un rapport est remis au Parlement en 2017 sur l’évaluation de cette expérimentation et les suites qu’il entend y donner.

Votre rapporteur a émis sur cet amendement un avis de sagesse. La situation du chômage en France incite certainement à expérimenter de nouvelles méthodes, et décentraliser la décision au plus près des citoyens est certainement une piste qu’il convient d’envisager. Toutefois, la faible concertation préalable à la présentation de cette initiative – qui relève de la simple expérimentation il est vrai – ainsi que le risque de porter atteinte au bon fonctionnement de Pôle emploi incitent à une prudence certaine.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL801 de la commission des Affaires sociales.

Mme Monique Iborra, rapporteure pour avis de la commission des Affaires sociales. Cet amendement ne contredit en aucune manière l’article que nous venons d’adopter ; il est d’une nature différente. Face au diagnostic partagé par tous, y compris le Gouvernement, d’un éclatement du service public de l’emploi, préjudiciable à l’efficacité de nos politiques publiques en ce domaine malgré les moyens importants qui leur sont consacrés, nous proposons ce qui nous semble représenter une solution plus opérationnelle que celle préconisée par le Gouvernement. Il s’agit de mettre en œuvre le droit à l’expérimentation, qui constituait un engagement du président de la République, repris par le Premier ministre dans une déclaration du 28 octobre 2014 au Sénat. Il affirmait alors être « favorable à de nouveaux transferts de compétence de l’État vers les régions en matière de développement économique, et à l’expérimentation en matière d’accompagnement vers l’emploi ».

Notre amendement décrit les conditions d’expérimentation, à savoir que l’État « peut » – et non « doit », comme le Sénat l’a écrit – confier aux régions, à leur demande et à titre expérimental, pour une durée de trois ans, la faculté de coordonner – il ne s’agit pas seulement de participer –, dans certaines conditions définies au niveau de l’État par une convention, le service public d’accompagnement vers l’emploi. Après consultation des régions expérimentatrices, le Gouvernement remettrait, avant le 31 décembre 2017, un rapport au Parlement portant sur l’évaluation de cette expérimentation et les suites qu’il entend y donner. L’expérimentation serait donc conditionnée à un accord de l’État – contrairement à ce que proposait le Sénat, à savoir un dispositif relevant du droit commun.

Notre amendement propose l’ouverture d’un droit permettant de décloisonner les politiques de l’emploi, de développer les compétences des demandeurs d’emploi en tenant compte du transfert de compétences au profit des régions en matière d’orientation et de formation professionnelle, de conditionner les aides aux entreprises au développement de l’emploi en liant ces deux compétences, et de rendre plus lisibles les politiques de l’emploi dans le cadre du service public de l’orientation et de la formation.

La région Midi-Pyrénées a réuni hier le premier CREFOP, qui a rassemblé entre 45 et 50 personnes – représentant uniquement la région concernée. Si, demain, les régions Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon fusionnent, nous allons nous retrouver avec un CREFOP censé être opérationnel mais rassemblant 100 à 120 personnes. Faire de nos régions des monstres technocratiques serait aller à l’encontre des objectifs que nous poursuivons, c’est pourquoi nous proposons une expérimentation bien encadrée par l’État. Il me paraîtrait inconcevable que le Gouvernement n’accueille pas favorablement notre proposition : ce serait tourner le dos à la modernité pour se replier dans l’archaïsme.

Mme la ministre. Les politiques de l’emploi décidées au niveau de l’État – je pense notamment aux contrats aidés ou aux emplois d’avenir, qui se justifient actuellement par le niveau élevé du chômage des jeunes, et qui n’ont pas vocation à durer indéfiniment – ne peuvent être effectivement mises en œuvre que grâce au levier que constituent les missions locales. L’État souhaite donc conserver les leviers de ce type, qui lui permettent d’appliquer – et parfois de changer – ses politiques. À défaut, c’est la région qui déciderait seule des politiques de l’emploi à mettre en œuvre localement, et nous n’aurions plus la possibilité de déployer des politiques d’État.

Pour le Gouvernement, l’expérimentation en la matière devait se limiter à un an ou deux : il s’agit là d’un dispositif différent de celui prévu par la Constitution, en vertu duquel une expérimentation considérée comme réussie à l’issue de la durée d’un mandat donne lieu à l’extension de la mesure concernée à toutes les régions. Je vous avais proposé, dans le cadre de l’examen de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM), d’opter pour un dispositif de délégation expérimentale de compétence afin d’échapper à la règle constitutionnelle, mais tel n’a pas été votre choix. En tout état de cause, il est bien certain que lorsque, au bout de deux ou trois ans, l’État ne veut plus conduire telle ou telle politique de l’emploi, cela peut poser un vrai problème si la région est d’un avis contraire. Je vois, dans l’amendement proposé par Mme Iborra au nom de la commission des Affaires sociales, une doctrine distincte de celle à laquelle se réfère le Gouvernement, et qui vient s’y heurter.

M. le rapporteur. J’estime que nous devons faire preuve de prudence en la matière, et qu’il importe de ne pas franchir la « ligne rouge » qui consisterait à déstabiliser Pôle emploi, établissement public né en 2008 dans des conditions difficiles et dont le fonctionnement aurait dû être amélioré. Les expérimentations proposées par Mme Iborra m’inspirent un sentiment partagé. D’une part, je rejoins Mme la ministre sur le fait que l’utilisation du mot « expérimentation » renvoie à l’acception constitutionnelle du terme, avec tous les effets liés à la forme que cela implique ; d’autre part, sur le fond, les délégations expérimentales ne peuvent fonctionner que dans le cadre d’un consensus au niveau du territoire. Je m’en remets donc à la sagesse de la Commission.

Mme Nathalie Appéré. Si notre rapporteur a raison de souligner que la déstabilisation de Pôle emploi serait très préoccupante au regard des missions qui lui sont confiées et des réorganisations que cet établissement a déjà connues, je veux souligner que l’amendement de Mme Iborra ne vise pas le pilotage de Pôle emploi, et que la « ligne rouge » en question n’est donc pas susceptible d’être franchie. Par ailleurs, les contrats aidés, auxquels Mme la ministre a fait référence, sont exclus de la rédaction de l’amendement. Le dispositif d’expérimentation proposé par notre collègue mérite d’être tenté car la mobilisation pour l’emploi implique que nous soyons innovants et audacieux, et que nous accordions donc aux territoires la capacité de s’organiser.

Dans la mesure où il est précisé que la stratégie en matière d’emploi continue d’être définie en lien avec l’État, et qu’il ne s’agit que de la faculté de confier une nouvelle compétence aux régions, au terme d’un dialogue aboutissant ou non à un contrat, le dispositif proposé est bien encadré. Il est vrai qu’il eût peut-être été plus judicieux d’évoquer une « délégation de compétence » au sens de l’article 2 de la loi MAPTAM – mais l’esprit est bien le même, à savoir celui d’une expérimentation. Certes, il est fait mention de la production d’un rapport, mais on peut difficilement éviter de passer par cette étape quand il est question d’une expérimentation, et le rapport produit nous permettra d’évaluer la pertinence du dispositif mis en œuvre. Pour notre part, nous sommes donc très intéressés par la mesure proposée par Mme Iborra.

M. Jean-Patrick Gille. C’est en fait d’un problème délicat, et qui se pose à nous depuis une vingtaine d’années, que nous débattons actuellement : comment rendre plus cohérent le service public de l’emploi dans les territoires et, comment améliorer l’accompagnement des demandeurs d’emploi ? La précédente majorité avait opté pour la création de Pôle emploi, résultant de la fusion de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et du réseau ASSÉDIC en un grand service public ayant vocation à tout réorganiser. La fusion s’est révélée compliquée, surtout dans le contexte de crise qui s’est installé dans le même temps. Ce n’est pas faire injure à Pôle emploi de dire que cet établissement public ne répond pas aujourd’hui à toutes les attentes qui avaient été placées en lui, notamment en raison du caractère trop bureaucratique de son fonctionnement.

Au moment de procéder à une certaine décentralisation dans le domaine des politiques de l’emploi se pose la question de savoir jusqu’où la pousser, et comment la rendre aussi efficace que possible. La Commission a adopté plusieurs amendements du Gouvernement ayant pour effet de clarifier le texte en rétablissant certaines dispositions pour les rendre conformes à l’esprit de la loi du 5 mars 2014 sur la formation professionnelle : ainsi est-il précisé que le CREFOP est investi de la mission de définir la stratégie globale en matière de politique de l’emploi, tandis que l’État passe une convention – qu’il est important, à mon sens, de définir comme globale – avec l’ensemble des opérateurs, ce qui permet de désigner un lieu de concertation commun – à défaut du chef de file que certains préféreraient voir désigner.

Si l’amendement qui nous est proposé a vocation à aller dans le sens d’un renforcement du rôle des régions, je pense qu’il risque d’avoir l’effet inverse. En effet, à partir du moment où il est précisé qu’il ne concerne pas Pôle emploi,…

Mme la rapporteure pour avis de la commission des Affaires sociales. Je n’ai jamais dit ça !

M. Jean-Patrick Gille. ...il me semble que la reprise en main par les régions des missions locales et des maisons de l’emploi – c’est-à-dire uniquement des structures territoriales – présente un risque : celui de ne pas répondre à l’enjeu consistant à associer tous les acteurs concernés. Nous aurons d’un côté l’État et Pôle emploi, de l’autre les régions qui auront pris la main sur l’ensemble des réseaux territoriaux. Au lieu de procéder à une coordination du dispositif, nous l’aurons scindé en deux ! J’ajoute que, en l’état actuel, les réseaux territoriaux sont en partie financés par les collectivités locales et que, dans le cas d’une mainmise des régions sur ces réseaux, les autres collectivités vont avoir la tentation de mettre fin à leur participation.

S’il n’est pas simple de résoudre ce problème, je demeure persuadé de l’importance de ce que ce que nous avons voté à l’article précédent. Je persiste à considérer que la région doit être vue comme la collectivité organisatrice des parcours professionnels – la question consistant à déterminer si le président de région a vocation à piloter les expérimentations restant posée, de même que celle des transferts de crédits.

En tout état de cause, je ne peux soutenir un amendement ne prenant pas en compte le sort de Pôle emploi. En effet, en tant qu’élus locaux, nous savons tous à quel point il est difficile d’influer sur son fonctionnement afin d’accentuer la territorialisation de la politique de l’emploi. C’est dans ce domaine que nous devons trouver le moyen d’avancer.

Mme la rapporteure pour avis de la commission des Affaires sociales. Notre amendement précise bien que les régions expérimentatrices s’occuperont de la coordination des acteurs régionaux, à l’exception des politiques nationales auxquelles se rattachent les contrats aidés et les crédits d’accompagnement afférents à ces dispositifs. Votre argument selon lequel le Gouvernement doit conserver des leviers lui permettant d’assurer la mise en œuvre des politiques nationales au niveau local n’est donc pas fondé, madame la ministre. J’ai tenu compte, pour rédiger cet amendement, des discussions que nous avons eues avec le ministre du Travail, de l’emploi et de la formation professionnelle ainsi que des craintes qu’il a exprimées au sujet des politiques nationales de l’emploi et en particulier des emplois aidés : le dispositif qui vous est proposé ne vise donc pas ces politiques.

Pour ce qui est de l’argumentation de M. Gille, qui s’est exprimé en sa qualité de président de l’Union nationale des missions locales, je rappelle qu’à l’heure actuelle, un tiers des crédits de fonctionnement proviennent de l’État, un tiers des régions et un tiers des autres collectivités. De ce point de vue, l’État est donc minoritaire, et il ne devient majoritaire qu’à partir du moment où l’on comptabilise les contrats aidés, à savoir les contrats d’avenir et la « garantie jeunes » – des dispositifs exclus du champ d’application de notre amendement.

En ce qui concerne Pôle emploi, il est évident que vouloir décentraliser du jour au lendemain un établissement si centralisé ne serait pas efficace et poserait de sérieux problèmes d’organisation. Il est faux de dire que nous ne nous intéressons pas à Pôle emploi qui, en plus d’être l’outil de l’État, reste le partenaire principal des régions et des autres collectivités locales. L’argumentation de M. Gille ne tient donc pas compte de la réalité de ce que je propose et de ce qui se passe sur les territoires.

Pour toutes ces raisons, je maintiendrai mon amendement.

Mme la ministre. Vous dites, madame Iborra, que votre amendement ne concerne pas les enveloppes spécifiques des contrats aidés. Mais il faut bien faire fonctionner les missions locales et, dans le dispositif que vous proposez, les crédits de l’État aux missions locales sont transférés à la région. Le ministre du Travail, de l’emploi et de la formation professionnelle ayant estimé qu’il devait disposer de davantage d’opérateurs afin de mettre en œuvre dans les meilleurs délais les contrats aidés dont il a récemment été décidé d’augmenter le nombre, nous avons cherché par quels moyens permettre aux opérateurs locaux de compenser ce qu’il faut bien voir comme une insuffisance des opérateurs de l’État, notamment Pôle emploi.

Notre idée a consisté à aider ponctuellement les opérateurs locaux lors des situations de crise, qui peuvent être circonscrites à un lieu donné : ainsi peut-on décider de mettre un peu plus de moyens en tel ou tel point du territoire – c’est malheureusement nécessaire en ce moment dans le Finistère – afin de permettre à des demandeurs d’emploi de se reconvertir rapidement. Force est de reconnaître que, depuis la fusion entre l’ANPE et le réseau des ASSÉDIC, l’État ne dispose plus de ce levier décentralisable que constituait l’ANPE. Dans cette situation, l’une des solutions consiste à faire travailler Pôle emploi avec des missions locales en certaines occasions particulières, par exemple lorsqu’il s’agit de relancer des contrats aidés ou des conventions de reclassement personnalisé (CRP) : allouer un peu de plus de crédits de fonctionnement dans ces occasions particulières constitue un levier direct dont dispose l’État pour agir sur certaines missions locales. Enfin, les régions gérant la participation de l’État dans le fonctionnement des missions locales, on peut se demander quelle va être la réaction des autres collectivités.

La Commission adopte l’amendement CL801.

Article 4
(art. L. 131-1, L. 131-3, L. 131-6, L. 131-7, L. 132-1 et L. 132-2 du code du tourisme, art. L. 1111-9 et L. 4424-31 du code général des collectivités territoriales)

Compétence en matière de tourisme

L’article 4, consacré au tourisme, a vocation à préciser l’exercice des compétences en la matière de tourisme, qui sont pour l’heure partagées entre l’État et les collectivités territoriales. Il crée un schéma régional de développement touristique qui fixe les objectifs stratégiques d’aménagement, de développement et de promotion des destinations de la région. Il comporte également des modifications relatives aux comités régionaux et départementaux du tourisme.

1. L’état du droit

Les missions de l’État et de chaque niveau de collectivité territoriale en matière de tourisme sont établies par la loi n° 92-1341 du 23 décembre 1992 portant répartition des compétences dans le domaine du tourisme, désormais codifiée. L’article L. 111-1 du code du tourisme indique ainsi que « l’État, les régions, les départements et les communes sont compétents dans le domaine du tourisme et exercent ces compétences en coopération et de façon coordonnée » tandis que l’article L. 111-2 prévoit : « Les collectivités territoriales sont associées à la mise en œuvre de la politique nationale du tourisme. Elles conduisent, dans le cadre de leurs compétences propres et de façon coordonnée, des politiques dans le domaine du tourisme. » Cette compétence partagée a pour conséquence une pléthore d’actions et de documents de gestion définis à chaque échelon territorial.

Il incombe à l’État de déterminer et de conduire la politique nationale de tourisme. Il réglemente, agrée et classe les équipements, organismes et activités touristiques, assure la promotion du patrimoine et des atouts touristiques nationaux, et favorise la coordination des initiatives publiques et privées.

L’article L. 131-7 du code du tourisme confie à la région le soin de solliciter et d’approuver la réalisation d’un schéma régional de développement du tourisme et des loisirs. Les articles L. 131-1 et L. 131-2 lui donnent pour mission d’établir les objectifs à moyen terme du développement touristique régional, de coordonner les initiatives publiques et privées dans le domaine du développement, d’organiser l’information touristique et de mener des actions promotionnelles en faveur de son territoire (84). Les actions de la région en matière de tourisme sont principalement menées par le comité régional du tourisme prévu aux articles L. 131-4 à L. 131-10 du code du tourisme : c’est lui, par exemple, qui élabore le schéma régional de développement du tourisme et des loisirs et qui mène les actions de promotion en France et à l’étranger (85) .

Le département définit la politique de son territoire par l’établissement d’un schéma d’aménagement touristique départemental en application de l’article L. 132-1 du code du tourisme. Il prend en compte les orientations du schéma régional de développement du tourisme et des loisirs (86). De plus, le conseil général établit, après avis des communes intéressées, un plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnées (87). Il est à l’initiative de la création du comité départemental du tourisme qui l’assiste dans son activité (88).

La commune peut créer un office de tourisme chargé des missions d’accueil, d’information, de promotion touristique locale et de coordination des actions des divers partenaires (89). Les compétences en matière de développement économique – notamment la création, l’aménagement, l’entretien et la gestion des zones d’activité touristique – sont exercées de plein droit, en lieu et place des communes membres, par la communauté urbaine, la métropole ou la communauté d’agglomération à laquelle elles appartiennent (90).

2. Les dispositions initiales du projet de loi

Prenant en considération l’éclatement des instruments d’action et de planification en matière touristique, qui conduit à un exercice non efficient de la compétence « tourisme », l’article 4 du projet de loi propose une rationalisation de la répartition de cette compétence entre les collectivités.

Le I propose de désigner la région comme chef de file en matière de tourisme en adjoignant cette compétence à la liste contenue à l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales.

La notion de « chef-de-filat »

La notion de chef de file est définie au cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution, introduit à l’occasion de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, comme une exception au principe de non-tutelle d’une collectivité sur une autre : « Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune. »

Le chef de file n’a qu’un rôle de coordination, à l’exclusion de tout rôle de décision afin que soit respectée l’interdiction de tutelle. Une collectivité territoriale peut ainsi organiser, et non déterminer, les modalités de l’action commune pour une compétence partagée dans le sens d’une meilleure complémentarité de l’action de chaque échelon territorial et d’une application adaptée aux spécificités locales.

L’article 3 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPAM), définit pour chaque échelon local, les compétences pour lesquelles est désigné un chef de file :

• chef-de-filat de la région en matière d’aménagement et de développement durable du territoire, de protection de la biodiversité, de développement économique, de soutien de l’innovation, d’internationalisation des entreprises, d’intermodalité et de complémentarité entre les modes de transports, de soutien à l’enseignement supérieur et à la recherche, et enfin de climat, de qualité de l’air et d’énergie ;

• chef-de-filat du département en matière d’action sociale et de développement social, d’autonomie des personnes, et de solidarité des territoires ;

• chef-de-filat du bloc communal composé de la commune et de l’EPCI en matière de mobilité durable.

Le II tire les conséquences de ce chef-de-filat dans différents articles du code du tourisme.

Le  réécrit l’article L. 111-2 qui associe les collectivités territoriales à la mise en œuvre de la politique nationale du tourisme. La nouvelle rédaction indique que la région, en qualité de chef de file, organise les modalités de l’action commune des collectivités territoriales compétentes dans le domaine du tourisme. Elle élabore un schéma régional de développement touristique qui succède à l’actuel schéma régional de développement du tourisme ainsi qu’aux schémas départementaux. Celui-ci détermine les objectifs stratégiques en précisant les actions des autres niveaux de collectivités ; il prévoit aussi les modalités de financement des services ainsi que l’éventuelle fusion d’organismes de tourisme locaux. Enfin, il tient lieu de convention territoriale d’exercice concerté de la compétence en matière de tourisme (91).

Le  modifie l’article L. 131-3 relatif aux comités régionaux du tourisme pour rendre leur création facultative et permettre aux régions qui le souhaitent de s’associer pour conduire leurs actions au sein d’un comité du tourisme commun.

Le modifie pareillement l’article L. 132-2 pour permettre aux conseils départementaux, par délibérations concordantes, de créer un comité du tourisme commun.

Les 4° et 5° procèdent à des modifications de coordination rendues nécessaires par les dispositions précédentes.

Enfin, le III prévoit une entrée en vigueur de l’article 4 repoussée au 1er janvier 2016, dans le cadre des nouvelles régions issues de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015, relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

3. Le dispositif adopté par le Sénat

Le Sénat, s’il a reconnu combien les actions concurrentes de différents acteurs institutionnels pouvaient nuire à la cohérence de la politique touristique en France, s’est montré particulièrement hostile à l’idée d’un chef-de-filat régional et à l’institution d’un document prescriptif qui en découle, au motif que le tourisme participe de la dynamique d’aménagement du territoire.

Le sénateur Michel Bouvard a ainsi affirmé en séance publique lors de la discussion de cet article, le 16 janvier 2015 : « Je voudrais rappeler que le tourisme, globalement, marche bien. Il faut donc s’efforcer de ne pas abîmer ce qui fonctionne de manière satisfaisante (…). Par conséquent, nous souhaitons que les collectivités ayant toujours agi en la matière puissent continuer à le faire. Nous ne voulons ni d’une logique de tutelle ni de carcans. Il ne faut pas que les centres de décision s’éloignent. N’imposons pas aux collectivités des schémas qui ne correspondraient pas à leurs attentes sur le terrain. »

Par ailleurs, le Sénat a estimé curieux de reconnaître à l’article 28 du présent projet de loi un statut spécifique de compétence partagée au tourisme – comme à la culture et au sport – tout en instaurant pour lui seul un chef-de-filat régional.

Un amendement présenté en commission des Lois par les rapporteurs a donc supprimé le I du présent article érigeant la région en chef de file pour l’exercice de la compétence tourisme.

La réécriture de l’article L. 111-2 prévue au 1° du II a vu le Sénat évoluer entre le passage en commission des Lois et l’examen du projet de loi en séance publique. Selon la version adoptée par la commission des Lois, le schéma régional de développement touristique était confié à la région tout en assurant l’implication de l’ensemble des acteurs œuvrant en la matière. Une convention était ensuite passée entre le conseil régional et chaque conseil général pour une mise en œuvre opérationnelle par les comités départementaux de tourisme. Le schéma pouvait, en outre, proposer la fusion d’organismes de tourisme issus de régions différentes.

En séance publique, le Sénat a substitué à cette rédaction un amendement présenté par les deux rapporteurs de la commission des Lois. La rédaction de l’article L. 111-2 transmise à l’Assemblée nationale prévoit désormais une adoption conjointe du schéma régional de développement touristique par la région et les départements et collectivités territoriales à statut particulier – métropoles notamment – qui la composent. Les communes et leurs groupements sont associés à l’élaboration suivant une procédure fixée par décret.

Le contenu du schéma reste conforme à la rédaction initiale du projet de loi ; il tient toujours lieu de convention territoriale d’exercice concerté. Par ailleurs, les apports de la commission des Lois relatifs aux conventions entre la région et ses départements et collectivités à statut particulier sont maintenus, de même que la possibilité d’une fusion d’organismes issus de régions différentes.

Le 2° du II a fait l’objet d’un amendement en commission des Lois sur lequel est revenu le Sénat en séance publique, qui permettait la fusion d’organismes touristiques appartenant à des collectivités de différents niveaux. La rédaction transmise à l’Assemblée nationale est donc celle originellement déposée par le Gouvernement.

Le 3° du II a été réécrit par la commission des Lois du Sénat à la suite d’un amendement des rapporteurs insérant également un 3° bis et un 3° ter. Ces dispositions ont pour objet la mise en œuvre opérationnelle des orientations fixées par le schéma régional de développement touristique par les conseils généraux aux termes de la nouvelle rédaction de l’article L. 132-1 (92). L’article L. 132-2 confie maintenant les modalités de mise en œuvre des conventions conclues entre la région et le département au comité départemental de tourisme, qui peut être commun à plusieurs départements. Les missions du comité départemental du tourisme, qui figuraient déjà à l’article L. 132-4, sont précisées.

Les 4° et 5° du II, dispositions de coordination, n’ont été modifiées que pour des raisons de cohérence. Le Sénat a introduit un 6° au II , consistant en un toilettage rédactionnel des dispositions du code du tourisme relatives à la Corse, ainsi qu’un II bis, pour coordination au sein du code général des collectivités territoriales.

Enfin, le III a fait l’objet d’une réécriture prévoyant l’application de ces nouvelles dispositions à compter du renouvellement général des conseils régionaux, de préférence à la date fixe du 1er janvier 2016.

4. Les modifications apportées par votre commission des Lois

Votre commission des Lois a réécrit l’intégralité de l’article 4 par l’adoption d’un amendement de rédaction globale présenté par le Gouvernement avec le soutien de votre rapporteur.

Le I proclame désormais, dans une disposition non codifiée, que les compétences en matière de tourisme sont partagées entre les différentes collectivités territoriales.

Le II désigne la région comme chef de file en matière de tourisme en adjoignant cette compétence à la liste contenue à l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales.

Le III modifie enfin les dispositions contenues dans le code de tourisme. L’article L. 131-3 de ce code indique ainsi que le conseil régional peut créer un comité régional du tourisme qui prépare et met en œuvre la politique touristique de la région. Ces comités peuvent être communs à plusieurs régions. L’article L. 132-2 autorise de la même façon les départements à mettre en place un comité de tourisme commun.

La principale modification induite par cette nouvelle rédaction consiste en l’abandon du schéma régional de développement touristique. Il reviendra donc aux différents niveaux de collectivité de s’entendre au sein de la conférence territoriale de l’action publique.

*

* *

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL735 du Gouvernement, CL247 de M. Paul Molac et CL387 de M. Alain Rousset proposant une nouvelle rédaction de l’ensemble de l’article.

Mme la ministre. Le Gouvernement propose de rétablir le « chef de filat » de la région en matière de tourisme.

M. le rapporteur. La Commission est favorable à l’amendement du Gouvernement et défavorable aux deux autres, qui visent à donner à la région une compétence exclusive en matière de tourisme comme nous l’avons pour le développement économique alors que le Gouvernement propose que la région soit simplement chef de file.

M. Gaymard s’est interrogé tout à l’heure sur la portée de cette dernière notion. On trouve, à la lecture des débats relatifs à la loi MAPTAM ainsi qu’à ceux de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, le principe selon lequel, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles, ou l’un de leurs groupements, à « organiser les modalités de l’action commune ». Par ailleurs, depuis 2004, le Conseil constitutionnel a jugé que ces dispositions habilitaient la loi à désigner une collectivité territoriale pour « organiser les modalités de l’action commune de plusieurs collectivités, mais ne lui conféraient pas un pouvoir de décision pour déterminer cette action commune ». Le chef de file reste donc cantonné à un rôle d’impulsion. En matière touristique, ceci me paraît bien adapté à l’échelon de la région. En effet, cela n’empêche en rien l’action des autres collectivités et cela n’a aucune valeur prescriptive sur les autres niveaux d’intervention territoriale.

Le Gouvernement a, en outre, la sagesse de proposer dans son amendement la suppression du schéma régional de développement touristique, puisque la mise en place et l’élaboration par la région d’un tel schéma, même non prescriptif, auraient eu – au moins symboliquement – valeur d’orientation. Nous confions donc aux conférences territoriales de l’action publique (CTAP) le soin d’organiser les modalités d’exercice de la compétence « tourisme » à l’impulsion des régions, mais sans pouvoir prescriptif pour celles-ci.

M. Hervé Gaymard. Je remercie M. le rapporteur pour son explication qui répond à mes interrogations.

La Commission adopte l’amendement CL735.

En conséquence, tous les autres amendements à cet article tombent.

La Commission adopte ensuite l’article 4 modifié.

Article 5
(art. L. 541-13, L. 541-14, L. 541-14-1, L. 541-15, L. 655-6 et L. 655-6-1 du code de l’environnement, art. L. 4424-37 et L. 4424-38 du code général des collectivités territoriales, et art. L. 1636 B undecies du code général des impôts)

Planification régionale en matière de gestion des déchets

L’article 5 fusionne les trois schémas territoriaux de gestion de déchets actuels en un seul plan régional de prévention et de gestion des déchets. Il a été adopté par le Sénat en plein accord avec le Gouvernement qui a tenu, lors de la séance publique du 16 janvier 2015, « à saluer le travail excellent réalisé par la commission [des Lois] ».

1. L’état du droit

Commencée par les articles 10 et 21 de la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 relative à l’élimination des déchets et à la récupération des matériaux (93), l’action législative en matière de gestion des déchets s’est approfondie à mesure que la protection de l’environnement progressait en importance dans le débat public.

L’article L. 541-15 du code de l’environnement prescrit aujourd’hui que « les décisions prises par les personnes morales de droit public et leurs concessionnaires dans le domaine de la prévention et de la gestion des déchets (…) doivent être compatibles » avec les plans visés aux articles L. 541-11, L. 541-11-1, L. 541-13, L. 541-14 et L. 541-14-1 du même code. Si les deux premières références encadrent une programmation nationale, les trois suivantes évoquent des documents locaux (94:

– le plan régional ou interrégional de prévention et de gestion des déchets dangereux, défini à l’article L. 541-13 ;

– le plan départemental ou interdépartemental de prévention et de gestion des déchets non dangereux, décrit à l’article L. 541-14 ;

– le plan départemental ou interdépartemental de prévention et de gestion des déchets issus du bâtiment, prévu à l’article L. 541-14-1.

La gestion des déchets illustre donc les travers inhérents à l’intervention croisée et concurrente de différentes collectivités territoriales sur un même sujet (95). En sus des coûts d’élaboration engagés de part et d’autre, la confrontation de documents parfois contradictoires entrave la définition d’une stratégie d’ensemble. Plusieurs évaluations du système ont appelé à la fusion des plans de gestion en un schéma unique dont l’édiction serait le fait d’une collectivité unique, en général la région du fait de ses compétences reconnues en matière de planification. Outre de récents rapports rédigés par des parlementaires (96), on citera les recommandations de la Cour des comptes (97) en faveur d’une « réflexion d’ensemble visant à évaluer la pertinence des schémas d’organisation territoriale existants », d’une « clarification des compétences » et d’une « planification plus opérationnelle ».

2. Les dispositions initiales du projet de loi

L’article 5 prévoit la réunion des trois plans existants en un seul document de planification régionale. Les dispositions des articles L. 541-13, L. 541-14 et L. 541-14-1 du code de l’environnement sont ainsi supprimées ou modifiées au 1° du I. Cependant, la possibilité de déterminer par décret « certains flux de déchets » faisant l’objet d’une planification spécifique – toujours à l’échelle régionale – est réservée (III de la nouvelle rédaction de l’article L. 541-13 du code de l’environnement).

Les coordinations nécessaires sont effectuées aux , 3°, 4° et 5° du I ainsi qu’au II (pour la collectivité territoriale de Corse).

Quant au III, il offre aux régions un délai de trois ans à compter de la promulgation de la loi pour approuver les nouveaux plans uniques. Les documents de gestion approuvés antérieurement à cette date demeureraient en vigueur.

Il convient de signaler que les modifications proposées entrent potentiellement en conflit avec les dispositions figurant dans le titre IV, intitulé « Lutter contre les gaspillages et promouvoir l’économie circulaire : de la conception des produits à leur recyclage », du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte. Ce texte a été adopté par l’Assemblée nationale le 14 octobre 2014 et fait actuellement l’objet d’une première lecture au Sénat. Il conviendra donc de procéder aux coordinations nécessaires. Votre rapporteur ne manquera pas de prendre l’attache de M. François Brottes, président de la commission spéciale créée par l’Assemblée nationale pour l’examen du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte, et de Mme Sabine Buis, rapporteure pour le titre IV, afin d’éviter un hiatus préjudiciable à la qualité de la loi.

a. Le contenu du plan régional de prévention et de gestion des déchets

Conformément aux préconisations de la Cour des comptes, le plan régional comprend « un état des lieux de la prévention et de la gestion des déchets » afin de disposer d’un inventaire des types, quantités et origines des déchets produits sur le territoire (1° du II de la nouvelle rédaction de l’article L. 541-13 du code l’environnement). Il conserve l’exigence d’une « prospective à termes de six ans et douze ans » sur l’évolution des quantités de déchets à traiter en y adjoignant une planification des moyens de prévention et de gestion aux mêmes horizons (2° et 4° du II de la nouvelle rédaction du même article). Les objectifs retenus en matière de prévention, de recyclage et de valorisation des déchets apparaissent également (3° du II de la nouvelle rédaction du même article).

Le IV de la nouvelle rédaction du même article indique que le plan unique fixerait une limite aux capacités annuelles d’élimination des déchets non dangereux non inertes – principalement le bois, les métaux, le plastique et le plâtre – afin que les collectivités ne soient pas tentées de privilégier la facilité de l’incinération et de l’enfouissement aux exigences du recyclage et de la valorisation. L’État fixerait une valeur-plafond par décret en Conseil d’État, contraignant les régions à se positionner en-deçà.

Le nouveau plan régional comporte aussi des prescriptions héritées des documents auxquels il se substitue (V à VIII de la nouvelle rédaction du même article). Il devrait ainsi prévoir « une ou plusieurs installations de stockage de déchets non dangereux » et « une ou plusieurs installations de stockage de déchets inertes » (pour l’heure au IV de l’actuel article L. 541-14 du code de l’environnement), pouvoir « pour certains types des déchets spécifiques (…) déroger à la hiérarchie des modes de traitement des déchets » (actuellement au II bis du même article), anticiper les contraintes de gestion des déchets posées dans des situations exceptionnelles (aujourd’hui au II du même article), et tenir compte des besoins des zones limitrophes en concertation avec l’autorité compétente (exigence figurant au IV de l’actuel article L. 541-13, au III de l’actuel article L. 541-14 et au III de l’actuel article L. 541-14-1 du code de l’environnement).

b. Les conditions d’élaboration du plan régional de prévention et de gestion des déchets

La nouvelle rédaction de l’article L. 541-14 du code de l’environnement détermine les modalités d’élaboration du plan régional. Élaboré à l’initiative et sous la responsabilité du président du conseil régional (I), un projet est établi dans une large concertation (98) avant d’être soumis pour avis à la conférence territoriale de l’action publique (99), au représentant de l’État dans la région, aux commissions départementales compétentes en matière d’environnement, de risques sanitaires et technologiques ainsi qu’aux conseils régionaux et généraux limitrophes. La prise en compte de ces avis, formulés dans un délai de trois mois et réputés favorables en cas de silence, peut donner lieu à des modifications. En cas d’incapacité du conseil régional à concevoir ou à réviser le plan régional de prévention et de gestion des déchets, celui-ci est arrêté par le représentant de l’État dans la région (100) ; le conseil régional reste cependant sollicité pour formuler un avis (II). Avant approbation du conseil régional, le projet de plan serait soumis à enquête publique (101) (III).

3. Le dispositif adopté par le Sénat

Le Sénat a relativement peu modifié le texte du projet de loi. Outre des dispositions de coordination, la commission des Lois a adopté un amendement de M. Gérard Collomb portant de trois à quatre mois le délai au-delà duquel le silence des structures consultées est réputé favorable.

En séance publique, deux amendements ont été adoptés. Le premier, présenté par le sénateur Christian Favier, précise que l’état des lieux de la prévention et de la gestion des déchets contenu dans le plan régional recense leur origine, leur nature et leur composition. Le Gouvernement s’était remis à la sagesse du Sénat. Quant au second, adopté avec le soutien du Gouvernement à l’initiative de M. Ronan Dantec, il inclut parmi les éléments du plan des actions concernant l’économie circulaire (102).

Les rapporteurs du Sénat ont toutefois souligné la vocation de ce plan unique à s’intégrer à court ou moyen terme dans le schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT), prévu à l’article 6. L’étude d’impact jointe au projet de loi confirme que le SRADDT « se substituera au plan régional de prévention et de gestion des déchets lorsqu’il est adopté ».

4. Les modifications apportées par votre commission des Lois

Votre commission des Lois a largement approuvé le contenu de l’article 5. Les neuf amendements adoptés ont pour vocation principale d’en parfaire la rédaction.

La seule modification de fond a été apportée par deux amendements identiques de Mme Nathalie Appéré et de M. Michel Piron conditionnant l’adoption du plan régional de prévention et de gestion des déchets à l’avis favorable de la moitié des autorités organisatrices en charge du traitement des déchets et représentant au moins la moitié de la population régionale. Le plan encadrera pour partie les compétences exercées par les communes et leurs groupements, tant en matière de collecte que de traitement. Le financement de ces compétences repose, de manière prépondérante, sur les taxes et redevances d’enlèvement des ordures ménagères (103) prélevées au niveau local, ce qui plaide en faveur d’une concertation poussée avec les collectivités territoriales du bloc communal. Toutefois, votre rapporteur ne juge pas opportun de confier à des collectivités territoriales un droit de regard aussi important sur l’exercice de ses compétences par une autre collectivité territorial. Cet amendement a été adopté en dépit de son avis défavorable.

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* *

La Commission est saisie de l’amendement CL388 de M. François-Michel Lambert.

M. Paul Molac. Cet amendement vise à préciser que le plan de prévention et de gestion des déchets fait partie du plan sur l’économie circulaire, et non l’inverse. En effet, dans le projet de loi relatif à la transition énergétique et à la croissance verte, la définition de l’économie circulaire est plus large que la seule question des déchets. Il faut respecter cette définition et promouvoir un plan d’économie circulaire comprenant plusieurs volets, parmi lesquels la prévention et la gestion des déchets, faute de quoi ce serait une sorte de retour en arrière.

M. le rapporteur. L’amendement me semble présenter un certain nombre de difficultés. Sur la forme, le projet de loi de transition énergétique n’étant pas encore voté, il est délicat de fonder notre réflexion sur une définition qui peut encore évoluer au cours de la navette parlementaire.

D’autre part, l’économie circulaire est un champ extrêmement vaste. Or, les plans « déchets » issus de l’article 5 ont vocation à intégrer le schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT), et non le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII). J’invite donc M. Molac à retirer l’amendement : je pense que l’économie circulaire trouvera mieux sa place au sein du SRDEII, une fois que sa définition aura été stabilisée par la loi de transition énergétique.

M. Michel Piron. J’avoue que la notion d’économie circulaire, qui vient d’être évoquée à plusieurs reprises, me plonge dans un abîme de perplexité : j’aimerais savoir quelle est la dépendance de l’économie circulaire par rapport à la dimension du diamètre.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. J’ai bien peur qu’avec une question de ce genre, nous ne tournions en rond, monsieur Piron… (Sourires.)

M. Paul Molac. Je retire l’amendement CL388, et je propose à M. Piron de faire un stage auprès de notre collègue François-Michel Lambert, qui lui expliquera tout ce qu’il y a à savoir au sujet de l’économie circulaire…

L’amendement CL388 est retiré.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL389 de M. François-Michel Lambert.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL390 de M. François-Michel Lambert.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL820, CL821 et CL822 du rapporteur.

Elle examine ensuite les amendements identiques CL466 de M. Michel Piron et CL542 de Mme Nathalie Appéré.

Mme Nathalie Appéré. Ces amendements prennent acte de la reconnaissance d’un schéma régional en matière de déchets, tout en considérant que les principales autorités organisatrices en matière de déchets sont bien issues du bloc communal – en particulier des intercommunalités qui, en plus d’organiser la collecte et le traitement, perçoivent également les redevances et taxes qui y sont liées. Le dispositif proposé vise à ce qu’existent non seulement une consultation des autorités organisatrices de déchets, à savoir les EPCI, mais aussi des modalités d’approbation par les EPCI, conçues sur le modèle de ce que nous avons adopté dans le cadre de la loi MAPTAM au sujet du schéma régional de l’intermodalité : une consultation expresse et la possibilité pour les EPCI d’émettre un avis défavorable, ayant pour seul effet de provoquer pour la région la mise en place d’une nouvelle réflexion et d’un nouveau schéma.

M. le rapporteur. J’émets un avis défavorable à ces amendements qui présentent un risque de domination, si ce n’est de tutelle, sur la région par d’autres collectivités.

Mme la ministre. La question essentielle est celle du blocage d’une politique régionale par d’autres collectivités. Certes, on pourrait en appeler au principe d’autonomie des collectivités, mais je ne pense tout de même pas qu’une telle situation soit souhaitable pour nos politiques régionales.

M. Michel Piron. Les arguments invoqués respectivement par M. le rapporteur et par Mme la ministre me paraissent difficilement compatibles : l’une évoque en effet la nécessité de se prémunir d’éventuels blocages, ce qui aboutit à la consécration d’une sorte de préséance, voire de tutelle, tandis que l’autre nous reproche justement d’instaurer cette tutelle.

Mme Nathalie Appéré. Je souhaite maintenir l’amendement, ne serait-ce qu’en raison de l’analogie avec le dispositif déjà adopté dans le cadre de la loi MAPTAM.

Mme la ministre. En réalité, on fait ici un pas de plus par rapport à la loi MAPTAM : le plan régional de gestion des déchets est intégré dans le SRADDT, et c’est en fait l’un des éléments de celui-ci qui va se trouver soumis à des conditions particulières. Les débats portant sur les choix à faire en matière de traitement des déchets – méthanisation ou incinération avec mise en place d’un réseau de chaleur, par exemple – vont très loin ; ils donnent parfois lieu à des oppositions systématiques. Il me paraît donc très risqué de conditionner l’adoption du plan régional à l’adhésion d’au moins la moitié des autorités organisatrices locales en charge du traitement des déchets, couvrant la moitié de la population régionale. Quitte à partir dans cette direction, pourquoi n’appliquerait-on pas la même mesure à toutes les composantes du SRADDT ?

M. Michel Piron. Nous évoquons ici un sujet majeur, celui du degré de prescriptivité des schémas et de l’articulation entre ceux qui conçoivent et ceux qui mettent en œuvre – en l’occurrence les régions et les intercommunalités. La bonne articulation que nous recherchons doit se mettre en place sans recréer une centralisation régionale à caractère bureaucratique, qui ne tiendrait pas compte des distances pouvant séparer les départements.

Si demain, notre amendement aboutissait au refus d’un projet de traitement des déchets – dû, je le rappelle, à l’opposition de la moitié des autorités organisatrices locales représentant au moins la moitié de la population, ce qui est loin d’être négligeable –, cela montrerait tout de même que le projet en question fait problème. À l’inverse, je ne crois pas qu’il soit bon qu’en dépit de l’opposition manifestée par une majorité de collectivités opérationnelles, on puisse leur imposer un schéma qui ne serait pas adapté. N’oublions jamais que plus on est loin, plus la prescriptivité doit être, sinon faible, du moins concertée et coélaborée.

Mme la ministre. Dans le récent travail d’évaluation des politiques publiques, nous avons justement pris soin de commencer par celles relatives à la gestion des déchets. Il en ressort que le périmètre des intercommunalités est trop étroit – même lorsqu’il s’agit de métropoles – et que celui des départements n’est pas adapté. En revanche, le périmètre régional est intéressant pour les choix relatifs aux gros équipements – ceux de classes 1 et 2, relatifs à l’incinération et à la méthanisation. La coordination régionale évite les équipements redondants donc sous-utilisés ; comme chacun le sait, de tels équipements existent, qui ont dû attendre entre douze et vingt-cinq ans, dans une situation financière difficile, avant d’être dotés des capacités suffisantes – ce qui oblige parfois leurs responsables à partir à la « chasse aux déchets » pour les alimenter. Il est donc nécessaire de bien réfléchir avant de créer de nouveaux équipements au niveau régional, car ils sont lourds, coûteux, et nécessitent d’importants transports de déchets.

Dans ce domaine, des erreurs majeures ont parfois été commises – ainsi la localisation mal choisie d’un incinérateur a-t-elle rendu plus d’un élu méfiant. La mise en place de schémas régionaux donnant lieu à concertation se justifie également par le souci de vaincre le sentiment de défiance qui a pu s’installer. Aujourd’hui, on ne peut décider de la localisation d’une entreprise sans avoir préalablement prévu le traitement dans de bonnes conditions des déchets qu’elle va produire. Mieux vaut y penser en amont que devoir procéder à un déménagement quand les problèmes surgissent – c’est loin d’être un cas d’école. Pour toutes ces raisons, nous estimons qu’il est raisonnable de prévoir une coordination régionale.

La Commission adopte les amendements identiques CL466 et CL542.

Puis elle adopte l’amendement de cohérence CL823 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL398 de M. Alain Rousset.

Mme Colette Capdevielle. Il s’agit d’attribuer aux régions 5 % du produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) pour la réalisation du plan régional de prévention et de gestion des déchets.

M. le rapporteur. Pour les mêmes raisons que précédemment, je suis défavorable à l’amendement et j’en demande le retrait. Ne traitons pas des dispositions fiscales.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte successivement l’amendement de conséquence CL824 et l’amendement de précision CL825 du rapporteur.

Elle en vient à l’amendement CL391 de M. François-Michel Lambert.

M. le rapporteur. J’émets un avis défavorable à cet amendement qui, visant à permettre la mise en œuvre de plans en cours d’élaboration ou de révision au moment de la promulgation de la loi, ne va pas dans le sens de la clarification que M. Molac demandait tout à l’heure.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL137 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Comme Mme Capdevielle, nous estimons que la région, qui est en charge des déchets, doit avoir les moyens d’accomplir sa mission.

M. le rapporteur. Avis défavorable, pour les mêmes arguments que ceux opposés à Mme Capdevielle.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 5 modifié.

Article 5 bis
(art. L. 541-10 et L. 541-15-2 [nouveau] du code de l’environnement)

Obligation de transmission des informations sur les quantités de déchets

L’article 5 bis résulte d’un amendement de M. Claude Kern et plusieurs de ses collègues adopté par la commission des Lois du Sénat. Il a été approuvé en séance publique, le Gouvernement formant sans succès le souhait d’en supprimer une partie. Il est relatif à la responsabilité élargie des producteurs et aux relations de ces derniers avec l’autorité régionale, compétente en matière de déchets.

1. L’état du droit

Le principe de responsabilité élargie du producteur (REP) est apparu au cours des quarante dernières années. L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a été le principal contributeur dans sa définition (104). Quant à son application pratique, on ne saurait négliger le rôle joué par l’Union européenne :

– le principe de la responsabilité du producteur est affirmé dès la directive 75/442/CEE du 15 juillet 1975 relative aux déchets, aux termes de laquelle et « conformément au principe du pollueur-payeur, le coût de l’élimination des déchets doit être supporté par le détenteur qui remet des déchets à un ramasseur ou à une entreprise, les détenteurs antérieurs ou le producteur du produit générateur de déchets » ;

– la directive 94/62/CE du 20 décembre 1994 relative aux emballages et aux déchets d’emballages commence la structuration de filières REP spécifiques, démarche poursuivie par la suite dans d’autres secteurs (déchets d’équipements électriques, de pneumatiques, de consommables bureautiques) et revendiquée dans le VIe programme d’action communautaire en matière d’environnement (2001-2010) ;

– la directive-cadre 2008/98/CE, transposée en droit français par l’ordonnance n° 2010-1579 du 17 décembre 2010 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans le domaine des déchets, recommande aux États membres de soumettre les producteurs au régime REP en vue de renforcer la prévention, notamment par le réemploi, le recyclage et les autres valorisations des produits usagés.

Quant à la France, l’article 6 de la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 relative à l’élimination des déchets et à la récupération des matériaux a imposé la prise en charge de tout ou partie de la gestion des déchets par les acteurs économiques à l’origine de la mise sur le marché des produits générateurs de déchets. Cette disposition est désormais codifiée à l’article L. 541-10 du code de l’environnement. Cet article prévoit qu’en « application du principe de responsabilité élargie du producteur, il peut être fait obligation aux producteurs, importateurs et distributeurs de ces produits ou des éléments et matériaux entrant dans leur fabrication de pourvoir ou de contribuer à la gestion des déchets qui en proviennent. » La « responsabilité élargie du producteur » (REP) forme une déclinaison du principe « pollueur/payeur », conformément à la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement dont l’article 4 proclame que « toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement, dans les conditions définies par la loi ».

Comme le notent les députés Jean-Jacques Cottel et Guillaume Chevrollier dans un rapport d’information consacré à la question (105), le cadre législatif s’est progressivement renforcé : « des sanctions administratives ont été introduites pour sanctionner, d’une part, les producteurs soumis à une éco-contribution et qui ne s’acquitteraient pas de leurs redevances et, d’autre part, les éco-organismes et les systèmes individuels qui ne respecteraient pas leurs obligations. Par ailleurs, la loi a précisé la responsabilité des éco-organismes et les modalités de désignation et les missions du censeur d’État auprès des éco-organismes agréés. (…) À l’origine, deux objectifs principaux prévalaient dans le principe de la responsabilité élargie du producteur : d’une part, décharger les collectivités territoriales de tout ou partie des coûts de gestion des déchets et transférer le financement du contribuable vers le producteur (principe du « pollueur–payeur ») ; d’autre part, internaliser dans le prix de vente du produit neuf les coûts de gestion du produit une fois usagé, afin d’inciter le fabricant à s’engager dans une démarche d’écoconception. Ce n’est qu’ultérieurement que l’objectif du recyclage est venu, de façon sensible, s’ajouter aux deux premiers. »

Selon l’article L. 541-10 du code de l’environnement, ces producteurs peuvent s’acquitter de leurs obligations :

– par un système individuel de collecte et de traitement des déchets issus de leurs produits ;

– ou par un système collectif en adhérant à un éco-organisme, structure à but non lucratif à laquelle ils transfèrent leurs obligations en échange d’une contribution financière. Agréés par la puissance publique, les éco-organismes sont assujettis à un cahier des charges parfois jugé insuffisant. Le 13 juillet 2012, un avis de l’Autorité de la concurrence a souligné que l’action structurante des éco-organismes avait abouti à une concentration de la demande de traitement des déchets au risque de créer une position dominante, et que leur considérable pouvoir d’influence devait avoir pour contrepartie des exigences de transparence et de neutralité. Les collectivités territoriales ont émis de nombreuses critiques à l’encontre du fonctionnement actuel des éco-organismes (106).

2. Le dispositif adopté par le Sénat

L’article 5 bis adopté par le Sénat en commission des Lois n’a fait l’objet que de précisions rédactionnelles en séance publique.

Le 1° instaure une obligation de transmission aux conseils régionaux des informations dont disposent les éco-organismes sur les quantités de déchets soumis au principe de la responsabilité élargie du producteur. Le conseil régional doit pouvoir disposer d’une évaluation pertinente des volumes de déchets à traiter de façon à adapter ses infrastructures aux besoins. Or les déchets collectés par les éco-organismes ne sont pas supervisés par les autorités publiques. Pour remédier à ce déficit d’information préjudiciable à la collectivité territoriale en charge de la compétence de prévention et de gestion des déchets – compétence renforcée à l’article 5 du présent projet de loi –, deux nouvelles clauses sont ajoutées au cahier des charges imposé aux éco-organismes que décrit l’article L. 541-10 du code de l’environnement : d’une part les informations évoquées seront communiquées (8°), d’autre part les objectifs fixés par les plans départementaux et régionaux de prévention et de gestion des déchets devront être honorés (9°).

Le permet au conseil régional de contracter avec tout opérateur de la prévention et de la gestion des déchets pour disposer à titre gratuit des données relatives aux gisements de déchets. Cette disposition devrait permettre d’élaborer des plans de prévention et de gestion des déchets plus conformes à la réalité des gisements, donc plus pertinents à terme.

3. Les modifications apportées par votre commission des Lois

La commission des Lois a approuvé les dispositions prévues à l’article 5 bis. Elle a adopté seulement deux amendements de conséquence, respectivement présentés par votre rapporteur et par M. François-Michel Lambert, afin de prendre en compte les modifications effectuées à l’article 5.

*

* *

La Commission adopte l’amendement de conséquence CL827 du rapporteur.

Suivant l’avis favorable de ce dernier, elle adopte l’amendement CL396 de M. François-Michel Lambert.

Puis elle adopte l’article 5 bis modifié.

Article 6
(art. L. 4251-1 à L. 4251-11 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales)

Schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT)

L’article 6 crée un schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT) se substituant à plusieurs schémas régionaux existants. Il revêt une valeur prescriptive envers les documents infrarégionaux, confirmant ainsi le chef-de-filat de la région en matière d’aménagement et de développement durable du territoire, et il a vocation à devenir le document essentiel de planification des orientations stratégiques des régions en la matière.

1. L’état du droit

a. Un foisonnement de schémas régionaux

De nombreux textes prescrivent l’édiction de schémas sur le territoire régional. Les durées d’application et les règles de compatibilité spécifiques de ces différents documents compliquent le paysage de planification régionale. Il est possible d’en présenter une liste non exhaustive relative aux dimensions d’aménagement et de développement durable du territoire.

En matière d’aménagement du territoire, le principal document de planification est le schéma régional d’aménagement et de développement du territoire (SRADT). Conformément à l’article 34 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État (107), il est conçu par la région, après avis des conseils généraux des départements concernés et du conseil économique, social et environnemental régional (CESER), pour déterminer les orientations du développement durable du territoire régional : « le schéma régional d’aménagement et de développement du territoire définit notamment les principaux objectifs relatifs à la localisation des grands équipements, des infrastructures et des services d’intérêt général qui doivent concourir au sein de la région au maintien d’une activité de service public dans les zones en difficulté ainsi qu’aux projets économiques porteurs d’investissements et d’emplois, au développement harmonieux des territoires urbains, périurbains et ruraux, à la réhabilitation des territoires dégradés et à la protection et la mise en valeur de l’environnement, des sites, des paysages et du patrimoine naturels et urbains en prenant en compte les dimensions interrégionale et transfrontalière. Il veille à la cohérence des projets d’équipement avec les politiques de l’État et des différentes collectivités territoriales, dès lors que ces politiques ont une incidence sur l’aménagement et la cohésion du territoire régional ».

Dépourvu de tout caractère contraignant, le SRADT n’est qu’un document indicatif. Il ne s’impose notamment pas aux documents d’urbanisme que sont le schéma de cohérence territoriale (SCoT) (108) et le plan local d’urbanisme (PLU) (109). D’après l’étude d’impact jointe au projet de loi, sur les vingt régions susceptibles de se doter d’un SRADT, douze disposaient en 2013 d’un document finalisé (110) quand trois n’avaient toujours pas lancé, depuis 1995, son processus d’élaboration (111). Cinq autres diligentaient alors la conception ou l’actualisation de leur schéma (112).

Le schéma régional des infrastructures de transport (SRIT) (113) est conçu par la région en association avec l’État, dans le respect des compétences des départements et en concertation avec les communes et leurs groupements. Les indications qu’il délivre concourent à optimiser l’utilisation des équipements de transport et à favoriser la complémentarité entre modes de transports et entre opérateurs.

Le schéma régional de l’intermodalité (SRI) (114) est réalisé par la région pour mettre en cohérence les services de transport public et de mobilité offerts aux usagers sur le territoire régional par les différentes autorités organisatrices de transport (115). Il s’impose au plan de déplacements urbains.

Le schéma régional climat-air-énergie (SRCAE) (116) est conjointement élaboré par la région et l’État. Dénué de caractère prescriptif, il définit les objectifs stratégiques et opérationnels de la collectivité afin de lutter efficacement contre le réchauffement climatique. Il peut intégrer le plan climat air énergie (117) que doivent adopter les régions, les départements et les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 50 000 habitants pour maîtriser les consommations d’énergie et réduire les émissions de gaz à effet de serre. En ce cas, il doit être pris en compte par les SCoT et les PLU.

Le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) (118) est conjointement élaboré par la région et l’État. Le projet est soumis à enquête publique, communiqué aux communes et soumis pour avis aux départements, aux métropoles, aux communautés urbaines, aux communautés d’agglomération, aux communautés de communes, aux parcs naturels régionaux et aux parcs nationaux concernés. Le représentant de l’État dans la région approuve le SRCE, qui doit être pris en compte lors de l’élaboration et de la révision des documents communaux et intercommunaux d’aménagement de l’espace et d’urbanisme.

La charte de parc naturel régional (PNR) (119) est conçue par la région avec l’ensemble des collectivités territoriales concernées, en concertation avec les partenaires intéressés. Elle fait l’objet d’une enquête publique préalable à une adoption par décret. L’article L. 111-1-1 du code de l’urbanisme prescrit une compatibilité avec la charte de parc naturel régional.

Le plan régional ou interrégional de prévention et de gestion des déchets dangereux, qui n’a pas de valeur prescriptive, a été présenté dans le cadre de l’article 5 du projet de loi. Quant au schéma régional de développement touristique, il fait l’objet de l’article 4.

Le schéma interrégional d’aménagement et de développement de massif (120) formule l’orientation stratégique spécifique du massif ; il est approuvé par les régions après avis des départements.

Le schéma interrégional du littoral (121) renforce la dimension inter-régionale d’aménagement du littoral par la coordination des conseils régionaux de régions littorales voisines. Il ne s’impose pas aux autres documents de planification et n’a, de toutes façons, jamais rencontré d’application.

Le schéma régional des carrières (122) est rédigé par le préfet de région. Les documents d’urbanisme prennent en compte les conditions générales d’implantation des carrières qu’il définit.

b. Un SDDRAT avant l’heure : le schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF)

Il existe des documents élaborés au niveau régional et fixant des orientations d’aménagement du territoire qui sont dotés d’une portée prescriptive. Le plan d’aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC), conçu par la collectivité territoriale de Corse, est prévu par les articles L. 4424-9 et suivants du code général des collectivités territoriales. Il détermine une stratégie de développement durable du territoire. Dans les régions d’outre-mer, le schéma d’aménagement régional (SAR) (123) tire son opposabilité de son approbation par décret en Conseil d’État.

Votre rapporteur souhaite concentrer sa présentation sur une troisième collectivité régionale particulière disposant d’un document de programmation prescriptif : l’Île-de-France. Les articles L. 141-1 à L. 141-2 du code de l’urbanisme édictent l’adoption et le régime juridique du schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF).

L’initiative de l’élaboration du schéma directeur est prise par la région ou par l’État, mais la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire a transféré la responsabilité de son élaboration et de son adoption à la région. Les conseils généraux, le conseil économique, social et environnemental régional ainsi que les chambres consulaires sont associées à la réflexion. Une fois le projet construit, il est soumis pour avis à ces mêmes organes, et une enquête publique est diligentée. Enfin, le schéma directeur est adopté par le conseil régional et approuvé par un décret en Conseil d’État (124).

Le SDRIF vise à maitriser la croissance urbaine et démographique et l’utilisation de l’espace, garantir le rayonnement international de la région, corriger les disparités spatiales, sociales et économiques au sein de la région, coordonner l’offre de déplacement, et préserver les zones rurales et naturelles.

Il s’impose aux documents d’urbanisme locaux. Inversement, il doit lui-même se conformer aux règles générales d’aménagement et d’urbanisme à caractère obligatoire prévues par le code de l’urbanisme, aux servitudes d’utilités publiques, aux projets d’intérêt général et opérations d’intérêt national. Sa compatibilité avec les plans de gestion des risques d’inondation (125) est requise. Enfin, il prend en compte les orientations des schémas des services collectifs et les schémas sectoriels.

Les rapporteurs de la commission des Lois du Sénat ont inclus dans leur rapport une modélisation des effets juridiques du SDRIF. Elle est reproduite ci-après, car le dispositif proposé par l’article 6 s’approche grandement de la pratique francilienne de planification.

http://www.senat.fr/rap/l14-174/l14-1742.gif

2. Les dispositions initiales du projet de loi

L’article 6 modifie le chapitre Ier du titre V du livre II de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales, aujourd’hui consacré au schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire, afin de définir le schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire.

La nouvelle rédaction de l’article L. 4251-1 dispose que toute région autre que l’Île-de-France, des régions d’outre-mer et la collectivité territoriale de Corse, se dote d’un schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire. Ce dernier comprend les orientations stratégiques et les objectifs de développement régional en matière d’aménagement du territoire, de mobilité et de lutte contre le réchauffement climatique. Il se substitue donc, de manière obligatoire, aux schémas existants dans ces domaines, à savoir le schéma régional d’aménagement et de développement du territoire (SRADT), le schéma régional de l’intermodalité (SRI), le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE) et le plan régional de prévention et de gestion des déchets. La possibilité est toutefois ouverte de compléter le SRADDT avec une ou plusieurs autres thématiques reprenant des documents régionaux de planification relevant de la compétence de la région en lien avec l’aménagement du territoire. Pourront être ajoutés à titre optionnel les chartes de parcs naturels régionaux, les schémas régionaux d’aménagement des forêts, les schémas régionaux de développement touristique, ou encore les plans climat air énergie.

La nouvelle rédaction de l’article L. 4251-2 indique que le SRADDT se composerait d’un rapport figurant les orientations générales et les objectifs du schéma ainsi que les indicateurs de performance retenus, un fascicule fixant les règles générales opposables correspondant notamment aux schémas sectoriels inclus, et une cartographie de synthèse destinée à illustrer la stratégie régionale d’aménagement.

La nouvelle rédaction de l’article L. 4251-3 commande le respect par le SRADDT des règles générales d’aménagement et d’urbanisme à caractère obligatoire et les servitudes d’utilité publique (). Ses dispositions doivent être compatibles (2°) avec les projets d’intérêt général et les opérations d’intérêt national, les objectifs de qualité et de quantité des eaux prévus par les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux, et les orientations fondamentales des plans de gestion des risques d’inondation. Enfin, est exigée une prise en compte (3°) des orientations fondamentales d’une gestion équilibrée de la ressource en eau, des projets de localisation des grands équipements et activités économiques importantes, et des orientations de la charte d’un parc national.

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Le nouvel article L. 4251-4 confère au SRADDT une valeur normative différenciée. Il dispose, en effet, que les chartes de PNR, les SCoT et les PLU, les documents d’urbanisme en tenant lieu, les plans de déplacement urbain et les plans climat-énergie territoriaux prennent en compte les orientations et objectifs du schéma, par nature généralistes et construits pour le long terme. En revanche, les règles plus précises fixées dans le fascicule à chapitres thématiques s’imposent aux documents d’urbanisme dans un rapport de compatibilité.

Le nouvel article L. 4251-5 est relatif à la procédure d’élaboration du SRADDT par le conseil régional. Y sont associés le représentant de l’État dans la région, les conseils généraux, les syndicats portant un SCoT, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, les chambres consulaires et le conseil économique, social, et environnemental régional (CESER).

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Le schéma retenu par le conseil régional est ensuite soumis pour avis au représentant de l’État dans la région, aux collectivités territoriales et groupements associés à son élaboration, à l’autorité administrative de l’État compétente en matière d’environnement, et à la conférence territoriale de l’action publique. Un délai de trois mois leur est accordé pour rendre leur avis, au-delà duquel ils sont réputés s’être prononcés favorablement.

Le projet de schéma est ensuite soumis à enquête publique, adopté par délibération du conseil régional, et approuvé par un arrêté du représentant de l’État dans la région de façon à lui conférer son caractère prescriptif.

Le nouvel article L. 4251-6 confie au président du conseil régional le soin de proposer la modification du SRADDT suivant une procédure simplifiée dès lors que l’économie générale du document n’est pas atteinte. Les modifications envisagées sont soumises pour avis aux personnes publiques associées à l’élaboration du schéma et mises à la disposition du public par voie électronique dans un délai de deux mois.

Une révision plus importante suit la même procédure qu’une élaboration, en vertu du nouvel article L. 4251-7. Six mois avant son expiration, le SRADDT fait l’objet d’un bilan devant le conseil régional qui délibère pour décider de son maintien en vigueur, de sa modification, de sa révision ou de son abrogation.

Enfin, l’article L. 4251-8 renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de déterminer les modalités d’application des dispositions précédentes.

3. Le dispositif adopté par le Sénat

Le Sénat a profondément remanié les dispositions de l’article 6, tant à l’occasion de la réunion de la commission des Lois que lors de l’examen en séance publique. Son approche a été guidée par la conviction qu’une meilleure coordination des documents d’aménagement nécessite une participation réelle de l’ensemble des collectivités territoriales. Il en résulte un affaiblissement de la capacité décisionnelle de la région dans l’élaboration du SRADDT et, a contrario, un renforcement du poids des autres collectivités dans la procédure.

Un amendement des rapporteurs adopté en séance publique a élargi le périmètre des SRADDT aux questions d’équilibre et d’égalité des territoires, afin de donner à la région des moyens renforcer pour lutter que la marginalisation d’espaces économiquement mal dotés.

Un amendement de M. Ronan Dantec a été adopté en séance publique avec l’aval du Gouvernement pour préciser que le SRADDT « reprend les éléments essentiels du contenu » des documents sectoriels auxquels il se substitue.

Également adopté en séance publique, un amendement de Mme Odette Herviaux dote les schémas régionaux d’aménagement et de développement durable du territoire d’un volet relatif au littoral malgré l’hostilité du Gouvernement. Cet ajout est d’importance car il pourrait permettre aux régions d’user de leur pouvoir réglementaire pour adapter sur leur territoire les prescriptions de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite « loi littoral ». Le rapporteur et la ministre ont livré, sur ce point, des analyses discordantes lors de la discussion de l’amendement.

Un amendement des rapporteurs adopté en séance publique contre l’avis du Gouvernement a supprimé le contenu formel du schéma proposé à l’article L. 4251-2 afin de laisser une plus grande liberté aux collectivités territoriales dans sa rédaction.

Des amendements des rapporteurs ont prévu que les modalités d’élaboration du SRADDT font l’objet d’une délibération du conseil régional. En outre, l’assemblée régionale débat préalablement sur ses orientations stratégiques à l’issue d’une concertation au sein de la conférence territoriale de l’action publique (article L. 4251-5).

Deux amendements identiques des sénateurs Michel Bouvard et Pierre Jarlier ont ajouté le schéma interrégional d’aménagement et de développement de massif au nombre des documents dont le SRADDT doit tenir compte. Un amendement de M. Alain Bertrand impose, de même, de tenir compte des orientations fondamentales en matière de développement, de désenclavement et de mise en capacité des territoires ruraux.

L’adoption du schéma par délibération du conseil régional doit désormais avoir lieu dans l’année suivant le renouvellement général des conseils régionaux à la suite d’un amendement des rapporteurs (nouvel article L. 4251-8). À ce même article, la nature du pouvoir d’approbation du représentant de l’État dans la région a été encadrée : sa tâche se limite à vérifier la prise en compte des informations portées à la connaissance du président du conseil régional et la bonne participation au processus des autres collectivités territoriales. Un refus doit être motivé : tout est fait pour éviter une appréciation préfectorale en opportunité. Le délai octroyé à la région pour rectifier son projet a été porté de trois à quatre mois par un amendement du sénateur Louis Nègre.

Divers amendements ont accru le nombre de structures participant à l’élaboration du projet de schéma au côté de la région. Les comités de massif (126), les collectivités territoriales situées sur le territoire de la région et le conseil national de la mer et des littoraux (127) en font désormais partie à la suite d’amendements des sénateurs Pierre Jarlier, Annie David et Odette Herviaux.

Un nouvel amendement des rapporteurs, recueillant en séance publique l’accord du Gouvernement, précise que la région associe les départements et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre à la définition des modalités de mise en œuvre des orientations et des objectifs du projet de schéma.

Contre l’avis du Gouvernement, un amendement de M. Michel Mercier indique que, pour la mise en œuvre du schéma, la région peut conclure une convention avec un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ou une collectivité à statut particulier.

Un amendement des rapporteurs adopté contre l’avis du Gouvernement instaure dans le nouvel article L. 4251-7 une double majorité de rejet du projet de SRADDT élaboré par la région : si le projet recueille un avis défavorable de la part de trois cinquièmes des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et de la moitié des départements de la région, le président du conseil régional devra soumettre un nouveau projet tenant compte des observations émises. C’est donc un véritable droit de veto conféré aux collectivités infrarégionales et à leurs groupements sur les volontés de la région, dans la mesure où la procédure peut être répétée à l’envi.

Les procédures de modification, d’adaptation et révision du schéma sont précisées par les rapporteurs. Un bilan de la mise en œuvre du schéma a lieu dans les six mois suivant le renouvellement général des conseils régionaux dans les conditions de l’article L. 4251-7. Le SRADDT aura donc une durée de validité voisine de celle du mandat des conseillers régionaux.

Enfin, comme pour les articles 2, 3 et 4 attribuant de nouvelles prérogatives aux régions, le Sénat a souhaité prévoir une entrée en vigueur différée au prochain renouvellement général des conseils régionaux. Par dérogation toutefois, un délai de dix-huit mois à compter du prochain renouvellement général des conseils régionaux (au lieu d’un an aux termes de l’article L. 4251-8) est laissé aux collectivités pour concevoir le premier schéma d’aménagement et de développement durable du territoire.

4. Les modifications apportées par votre commission des Lois

La commission des Lois a approuvé le principe d’un renforcement de la planification régionale en matière d’aménagement et de développement durable du territoire. Elle a adopté vingt-trois amendements, dont certains rédactionnels, afin d’améliorer le dispositif issu du Sénat.

Un amendement de Mme Nathalie Appéré, favorablement accueilli par votre rapporteur a tiré les conséquences de l’octroi aux régions d’une mission relative à l’égalité des territoires, opéré à l’article 1er, et de l’importance d’une telle responsabilité. Les « schémas régionaux d’aménagement et de développement durable du territoire » sont ainsi devenus les « schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires » dans l’intégralité de l’article 6.

Un amendement de votre rapporteur a rétabli l’existence, à côté du schéma régional proprement dit, d’une carte synthétique et d’un fascicule de règles générales énoncées par la région pour mettre en œuvre les orientations et atteindre les objectifs contenus dans le volet obligatoire du SRADDT. Seules les prescriptions de ce fascicule seront juridiquement opposables. Cette évolution est utile pour éviter une croissance irraisonnée du contenu des schémas et pour circonvenir la tentation des collectivités régionales d’exiger une compatibilité des documents d’urbanisme avec la totalité du SRADDT – y compris son volet optionnel.

Deux amendements identiques de Mme Nathalie Appéré et de M. Michel Piron ont déplacé, avec l’avis favorable de votre rapporteur, la consultation de la conférence territoriale d’action publique au stade de l’élaboration du projet de schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire, en lieu et place du moment de la définition de ses orientations stratégiques.

Un amendement de Mme Nathalie Appéré a ajouté aux organismes associés à l’élaboration du SRADDT les métropoles mentionnées au titre Ier du livre II de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales, c’est-à-dire les métropoles de droit commun. Le Sénat avait déjà inclus dans le processus les collectivités territoriales à statut particulier.

Un amendement de votre rapporteur a supprimé l’association des départements et des établissements publics de coopération intercommunale à la définition des modalités de mise en œuvre des orientations stratégiques et des objectifs du projet de schéma. Leur consultation sur l’élaboration du schéma proprement dit leur confère un droit de regard suffisant.

Un amendement de M. Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du Développement durable, a réduit de quatre à trois mois le délai au terme duquel les avis sur le projet de schéma sont réputés favorables dans le silence de l’autorité consulté. Il s’agit là d’un rétablissement du contenu du projet de loi initial et d’un retour sur une modification opérée par le Sénat que votre rapporteur a soutenus.

Trois amendements identiques de votre rapporteur, de M. Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du Développement durable, et de M. Paul Molac, ont supprimé le mécanisme de veto imaginé par le Sénat en cas d’opposition de trois cinquièmes des établissements publics de coopération intercommunale et de la moitié des départements concernés au projet de schéma. Si l’objectif poursuivi est apparu louable puisqu’il a pour objet de bloquer un document qui susciterait l’hostilité d’une majorité de collectivités et de groupements de collectivités, le mécanisme adopté revient à conditionner l’exercice de ses compétences par la région au bon vouloir des autres institutions locales. La commission des Lois n’a pas jugé opportun que l’action d’une collectivité territoriale dans un domaine qui lui est octroyé par la loi puisse être empêchée de la sorte.

Un amendement de votre rapporteur a supprimé l’obligation d’adopter le schéma régional dans l’année suivant le renouvellement général des conseils régionaux. Cette précision malvenue aurait pu soulever des difficultés en cas de dépassement du délai prescrit. Il convient de laisser aux régions le temps qu’elles estiment nécessaire pour la conception d’un document de qualité.

Deux amendements identiques de Mme Nathalie Appéré et de M. Michel Piron ont précisé, avec le soutien de votre rapporteur, que le refus d’approbation opposé par le représentant de l’État ne pouvait se fonder valablement que sur la non-conformité de la procédure aux lois et règlements en vigueur. La commission des Lois a souhaité éviter une appréciation préfectorale en opportunité qui aurait limité le bon exercice de compétences décentralisées.

Deux amendements de M. Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du Développement durable, ont précisé qu’un bilan de la mise en œuvre du schéma était présenté au conseil régional cinq ans et demi après sa publication. L’assemblée délibérante se prononce alors sur le maintien en vigueur du schéma, sa modification, sa révision ou son abrogation.

Enfin, un amendement de votre rapporteur a conditionné l’entrée en vigueur de l’article 6 à la publication de l’ordonnance vouée à préciser les modalités d’application du SRADDT prévue à l’article 7. En effet, il ne serait pas de bonne politique d’exiger des collectivités l’application d’un dispositif encore incomplet. Il reviendra au Gouvernement de hâter la rédaction de l’ordonnance pour donner au SRADDT sa pleine existence.

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* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL1084 de la commission du Développement durable.

Elle examine ensuite, en discussion commune, l’amendement CL543 de Mme Nathalie Appéré et l’amendement CL828 du rapporteur.

M. Alain Calmette. L’égalité des territoires fait partie des compétences attribuées à la région par l’article 1er du projet de loi. Cette nouvelle compétence sera mise en œuvre dans le cadre du « schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire » (SRADDT) que nous devrions donc plutôt dénommer « schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires ».

M. le rapporteur. Je suis favorable à cet amendement et je retire par conséquent le mien.

L’amendement CL828 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL543.

Elle est saisie de l’amendement CL544 de Mme Nathalie Appéré.

Mme Nathalie Appéré. Il s’agit de préciser que le SRADDT fixe des orientations stratégiques dans le respect des compétences et des interventions des autres niveaux de collectivités et de leurs groupements. Il doit être clair que le SRADDT n’a pas vocation à outrepasser son rôle de planification stratégique en comportant des éléments opérationnels.

M. le rapporteur. Je partage l’objectif visé par l’amendement, car le caractère prescriptif du SRADDT n’est pas de nature à priver les autres collectivités de l’exercice de leurs compétences dans les domaines qui leur sont attribués. Toutefois, les compétences pour lesquelles le SRADDT aura à édicter des orientations stratégiques sont exclusivement celles qui appartiennent déjà à la région. De plus, les seuls actes sur lesquels le SRADDT impose une compatibilité sont les documents d’urbanisme, les chartes de parc naturel régional, les plans de déplacement urbain et les plans climat-énergie territoriaux. Les précisions apportées par l’amendement sont en conséquence superfétatoires. Je demande son retrait.

Mme Nathalie Appéré. Je retire l’amendement mais il conviendra que nous précisions la notion de « documents d’urbanisme » que vient d’utiliser le rapporteur.

L’amendement est retiré.

M. Michel Piron. Monsieur le rapporteur, par souci de lisibilité et de cohérence, un certain nombre de schémas peuvent converger vers le SRADDT. Dès lors, deviendront-ils prescriptifs du fait de leur appartenance au SRADDT, ou doit-on considérer que seuls quelques-uns des contenus de ce dernier sont opposables ?

M. le rapporteur. Le nouvel article L. 4251-4 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé par l’alinéa 24 de l’article 6 du projet de loi : « Les schémas de cohérence territoriale et, à défaut, les plans locaux d’urbanisme, les cartes communales ou les documents en tenant lieu, ainsi que les plans de déplacements urbains, les plans climat-énergie territoriaux et les chartes des parcs naturels régionaux prennent en compte les orientations et objectifs du schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire » et « sont compatibles avec les modalités de mise en œuvre des orientations et objectifs du schéma ». Il est donc clair que le cœur du SRADDT est opposable, mais qu’il n’y a pas lieu de rendre prescriptifs ses volets thématiques.

La Commission en vient à l’amendement CL1085 de la commission du Développement durable.

M. Gilles Savary. Il s’agit et d’introduire les objectifs de localisation des grands équipements et des infrastructures, de désenclavement et d’amélioration de l’offre de services dans les territoires ruraux, et de protection et restauration de la biodiversité, dans la liste des objectifs qui doivent être pris en compte par le SRADDT.

M. le rapporteur. Défavorable. Le contenu des dix alinéas que l’amendement propose d’introduire aurait valeur de prescription.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette également l’amendement CL12 de M. Paul Molac.

Puis elle étudie l’amendement CL1056 de la commission des Affaires économiques.

M. le rapporteur. Je souhaite le retrait de cet amendement, déjà satisfait car le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE) fait l’objet d’une procédure d’adoption conjointe avec le préfet, contrairement aux schémas qui seront intégrés au SRADDT.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL252 de M. Michel Vauzelle.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. En matière de gestion et d’optimisation de la ressource en eau, l’échelon régional s’est affirmé depuis plusieurs années comme pertinent pour organiser les solidarités entre territoires et entre usagers de l’eau pour un meilleur partage de la ressource et une meilleure préservation des aquifères locaux.

Les lois « Grenelle », en confiant aux régions le copilotage des schémas régionaux de cohérence écologique, ont reconnu de fait leur compétence dans le domaine de la biodiversité qui recoupe la thématique de l’eau, notamment avec la mise en œuvre de la trame bleue qui s’appuie essentiellement sur les cours d’eau et les zones humides.

Enfin, plus récemment, la loi du 27 janvier 2014, dite loi MAPTAM, a officiellement désigné la région comme chef de file des compétences « aménagement du territoire » et « biodiversité », qui inclut a priori la gestion de la ressource et des milieux aquatiques.

Sur la base de ces arguments, de nombreuses régions françaises ont pris un rôle actif dans le grand cycle de l’eau, devenant ainsi, auprès des agences de l’eau, l’un des partenaires et financeurs les plus importants des politiques de gestion de l’eau par bassins versants.

Or, cette implication des régions, indispensable au succès des politiques publiques du grand cycle de l’eau, est aujourd’hui compromise. En effet, la loi MAPTAM a aussi créé une compétence obligatoire de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI), attribuée exclusivement aux communes et aux EPCI à fiscalité propre. Les autres niveaux de collectivités ne pourront plus exercer les missions liées cette compétence, ni participer à des syndicats mixtes qui l’exercent.

Le présent projet de loi prévoit la suppression de la clause de compétence générale pour les régions et les départements, et avec elle, la fin de la possibilité de financer les opérations liées à des compétences attribuées à d’autres niveaux de collectivités. Les structurations à grande échelle sont pourtant nécessaires car la faible dimension des EPCI ne permet pas de gérer la réalité des réseaux et du cycle de l’eau.

Le risque est grand de voir trente années de gestion globale des milieux aquatiques réduites à néant et l’atteinte des objectifs des directives européennes remises en question par défaut de financement des projets. La taxe GEMAPI prévue par les textes va en effet être difficile à mettre en œuvre compte tenu du contexte économique.

Mme la ministre. Avis défavorable. En l’espèce, la clause de compétence générale ne s’applique pas. Le code de l’environnement en atteste.

M. le rapporteur. Même avis. La compétence en matière d’eau appartient aussi aux communes et à leurs groupements.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CL546 de Mme Nathalie Appéré.

M. le rapporteur. Je souhaite le retrait de cet amendement. Je comprends son objectif mais, depuis son dépôt, les vérifications opérées ont montré qu’il se heurtait à deux difficultés. En premier lieu, il fait mention du schéma régional des carrières, qui n’intégrera pas le SRADDT car il ne s’agit pas d’un document élaboré par la région mais par le préfet de région, et je ne crois pas que le Gouvernement entende décentraliser cette compétence. En second lieu, il ne me paraît pas très heureux de codifier les anciens schémas voués à disparaître.

Madame Appéré, j’ai suivi une démarche similaire à la vôtre en déposant un amendement qui introduira à l’article 7, relatif aux dispositions transitoires, la liste et les références des schémas que remplace le SRADDT. Je vous encourage à vous y rallier.

M. Michel Piron. Monsieur le rapporteur, pourquoi les préfets de région continueront-ils à élaborer le schéma régional des carrières ?

M. le rapporteur. Le Gouvernement ne souhaite manifestement pas qu’il en soit autrement.

Mme la ministre. Dans l’est ou le nord-est de la France, certains présidents de région ne veulent pas prendre la responsabilité des schémas miniers antérieurs et préfèrent s’en remettre à l’État. Compte tenu de l’ensemble des responsabilités engagées, je pense que celui-ci doit continuer à jouer son rôle.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie, en discussion commune, de l’amendement CL400 de M. Alain Rousset, et les amendements identiques CL1059 de la commission des Affaires économiques, et CL13 de M. Paul Molac.

Mme Colette Capdevielle. Il s’agit d’intégrer dans le champ du SRADDT le document de planification régionale dédié à la biodiversité. Le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) deviendra alors un document sectoriel.

M. le rapporteur. Je demande le retrait de ces amendements, qui mettent en place une disposition transitoire qu’il n’est pas souhaitable de codifier. Comme je l’ai indiqué à Mme Appéré, je défendrai un amendement à l’article 7 qui place plusieurs schémas, dont le SRCE, dans le périmètre du SRADDT.

Les amendements sont retirés.

L’amendement CL397 de M. François-Michel Lambert est également retiré.

La Commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements identiques CL468 de M. Michel Piron et CL545 de Mme Nathalie Appéré et l’amendement CL469 de M. Michel Piron.

M. le rapporteur. Comme les précédents, ces trois amendements seront satisfaits à l’article 7.

Les amendements sont retirés.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL253 de M. Michel Vauzelle.

Elle en vient ensuite à l’amendement CL1086 de la commission du Développement durable.

M. le rapporteur. Je demande le retrait de cet amendement au profit de l’amendement que je présenterai à l’article 7.

L’amendement est retiré.

Puis, suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement de clarification rédactionnelle CL1087 de la commission du Développement durable.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL829 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de limiter les dispositions que doivent respecter les élus régionaux au moment d’élaborer le SRADDT. En effet, si l’article L. 110 du code de l’urbanisme énonce des ambitions générales, il n’en va pas de même de l’article L. 121-1, auquel une référence a été introduite par le Sénat. Visant à encadrer les démarches de réalisation des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d’urbanisme, cette référence semble malvenue concernant la rédaction d’un document stratégique d’échelle régionale.

L’amendement laisse en revanche perdurer la référence à l’article L. 146-1, introduite au Sénat par un amendement de Mme Odette Herviaux, qui a trait aux espaces littoraux.

Il intègre également, en tant qu’ambition présidant à l’élaboration du schéma, le principe d’égalité des territoires au sein de la région.

Enfin, il restaure des dispositions supprimées par le Sénat en indiquant que le schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire est pourvu d’une carte synthétique et d’un fascicule de règles générales. Celles-ci sont fondamentales puisqu’elles s’imposeront aux documents d’urbanisme, contrairement aux autres dispositions du schéma qui ont une portée indicative.

J’insiste sur l’importance des fascicules qui regrouperont au sein du SRADDT les orientations à caractère prescriptif. Tout ce qui n’y figurera pas n’aura valeur que d’explication ou d’orientation thématique.

Mme la ministre. Les règles générales sont en effet prescriptives, alors que les autres ne servent que d’explication.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, n’ont plus d’objet les amendements CL470 de M. Michel Piron, CL548 de Mme Nathalie Appéré, CL1088 de la commission du Développement durable, CL547 et CL549 de Mme Nathalie Appéré, CL226 de M. Martial Saddier, CL200 de Mme Catherine Vautrin, CL401 de M. Alain Rousset, CL1089 de la commission du Développement durable, CL14 et CL15 de M. Paul Molac, CL42 de Mme Estelle Grelier et CL684 de M. Michel Piron.

La Commission est saisie des amendements identiques CL43 de Mme Estelle Grelier et CL685 de M. Michel Piron.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Les dispositions proposées ne sont pas cohérentes avec celles que nous venons d’adopter en votant l’amendement CL829.

La Commission rejette les amendements.

Elle adopte ensuite l’amendement de coordination CL830 du rapporteur.

Puis, elle examine l’amendement CL1103 de la commission du Développement durable.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Il n’est pas vraiment compatible avec l’amendement CL829.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient aux amendements identiques CL44 de Mme Estelle Grelier et CL686 de M. Michel Piron.

M. le rapporteur. Défavorable. Pourquoi diminuer la force juridique qu’exerce le SRADDT sur les chartes de parc naturel régional, les plans de déplacements urbains ou les plans climat-énergie territoriaux ? Il convient de conserver une cohérence : la force juridique du schéma doit être la même pour l’ensemble des documents listés dans la rédaction que nous avons adoptée.

La Commission rejette les amendements.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette également l’amendement CL1104 de la commission du Développement durable.

Puis elle est saisie de l’amendement CL1105 de la commission du Développement durable.

M. le rapporteur. Défavorable. Le fait qu’une charte de parc naturel régional soit rédigée par le conseil régional ne garantit pas sa compatibilité avec le SRADDT car ces documents peuvent avoir été conçus à des périodes différentes, par des personnes différentes et sous des majorités différentes. Mieux vaut conserver au SRADDT toute sa force en matière de protection de l’environnement et de la biodiversité, objectif visé par plusieurs amendements.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis du rapporteur, elle adopte ensuite l’amendement de précision rédactionnelle CL1106 de la commission du Développement durable.

Puis elle en vient aux amendements CL1107 et CL1108, de la commission du Développement durable.

M. le rapporteur pour avis de la commission du Développement durable. Il est proposé de supprimer l’opposabilité des SRADDT aux chartes de parcs naturels régionaux.

M. le rapporteur. Avis défavorable, pour les raisons que j’ai exposées précédemment.

La Commission rejette les amendements.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL402 de M. Alain Rousset.

Elle adopte ensuite l’amendement de conséquence CL831 du rapporteur.

En conséquence, l’amendement CL1109 de la commission du Développement durable tombe.

La Commission adopte ensuite l’amendement de conséquence CL832 du rapporteur.

Puis, suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte les amendements identiques CL471 de M. Michel Piron, et CL550 de Mme Nathalie Appéré.

En conséquence, l’amendement CL1110 de la commission du Développement durable tombe.

La Commission examine l’amendement CL602 de Mme Nathalie Appéré.

Mme Nathalie Appéré. Il convient que les métropoles figurent dans la liste des personnes et organismes participant de plein droit à l’élaboration du SRADDT.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL833 du rapporteur.

Puis elle est saisie des amendements identiques CL47 de Mme Estelle Grelier et CL472 de M. Michel Piron.

M. Yves Goasdoué. Il s’agit d’améliorer la liste des autorités publiques obligatoirement associées à l’élaboration du projet de SRADDT en y ajoutant les communautés à statut urbain – métropoles, communautés urbaines et d’agglomération –, mais aussi les communautés de communes compétentes en matière de plan local d’urbanisme (PLU).

M. le rapporteur. Avis défavorable. Dans le cadre de l’élaboration du SRADDT, il est désormais établi que les métropoles seront consultées – nous venons d’adopter un amendement de Mme Appéré en ce sens –, et le projet de loi prévoit que les autorités qui portent des schémas de cohérence territoriale (SCOT) le seront également. En revanche, celles qui mettent en place un PLU sont extrêmement nombreuses : leur consultation par les régions serait longue et risquerait de ralentir considérablement la procédure.

M. Michel Piron. Les communautés de communes sont désormais quelque 1 200 alors qu’à l’origine on en comptait 2 600. Leur nombre s’est donc considérablement réduit, surtout si on le divise par celui des régions.

Vous privilégiez les représentants des SCOT, qui sont souvent des agrégats de collectivités sans compétences opérationnelles, alors que nous voulons mettre en avant les intercommunalités qui agissent. Vous risquez d’installer un dialogue entre théoriciens, tout en vous privant de l’expertise de ceux qui sont confrontés à la traduction sur le terrain des règlements qu’ils élaborent.

Avec notre solution, le nombre n’est pas un problème, contrairement à ce que vous avancez, et la qualité des interlocuteurs sera certainement infiniment plus grande que si nous en restions à votre proposition

Mme la ministre. J’ai déjà indiqué que le SRADDT était opposable au SCOT. Les intercommunalités ont des PLU compatibles avec leur SCOT. J’espère qu’elles travaillent sur le sujet. L’idée est bien d’associer les porteurs des SCOT à l’élaboration des SRADDT. Les intercommunalités sont, que je sache, parties prenantes du SCOT.

M. le rapporteur. Le risque est bien réel que la concertation soit trop longue d’autant plus que, dans le cadre de la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), la mise en œuvre des plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUI) multipliera le nombre d’intercommunalités compétentes en matière de PLU.

La Commission rejette les amendements.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette également l’amendement CL1111 de la commission du Développement durable.

Elle en vient à l’amendement CL834 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’article 6, dans sa version adoptée par le Sénat, prévoit d’associer à l’élaboration du schéma une large série d’acteurs institutionnels qui formuleront également un avis une fois le projet arrêté. Les collectivités territoriales infrarégionales s’exprimeront même une troisième fois puisque la conférence territoriale de l’action publique sera également consultée.

Il nous semble inutile de prévoir, comme le fait l’alinéa 41, une troisième voire une quatrième session d’avis. Nous proposons donc de supprimer cette disposition.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, les amendements CL48 de Mme Estelle Grelier, CL473 de M. Michel Piron, CL49 de Mme Estelle Grelier, CL474 de M. Michel Piron, CL202 de Mme Catherine Vautrin et CL1112 de la commission du Développement durable tombent.

La Commission examine l’amendement CL405 de M. Alain Rousset.

M. le rapporteur. Avis défavorable. La conférence territoriale de l’action publique (CTAP) rassemble tous les niveaux d’intervention : elle est l’organe de concertation par excellence. Il serait malvenu de ne pas la consulter au moment d’arrêter un projet de SRADDT.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie des amendements identiques CL134 de M. Paul Molac et CL1113 de la commission du Développement durable.

M. Paul Molac. Pourquoi prévoir un avis spécifique de la CTAP alors que l’ensemble des collectivités ont déjà été consultées ?

M. le rapporteur. Pour la même raison que précédemment, avis défavorable.

La Commission rejette les amendements.

Elle en vient à l’amendement CL1114 de la commission du Développement durable.

M. Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du Développement durable. Cet amendement vise à ramener de quatre à trois mois, comme cela était prévu avant le passage au Sénat, le délai à l’issue duquel l’avis qui n’a pas été rendu est réputé favorable au projet de SRADDT. Cela permettrait d’accélérer la phase d’élaboration.

Mme la ministre. Avis favorable.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Elle est saisie des amendements identiques CL16 de M. Paul Molac, CL835 du rapporteur et CL1115 de la commission du Développement durable.

M. le rapporteur pour avis de la commission du Développement durable. Nous souhaitons supprimer la disposition introduite au Sénat qui contraindrait la région à proposer un nouveau projet de schéma à un stade avancé de son élaboration si les trois cinquièmes des EPCI et la moitié des départements émettent un avis négatif.

La Commission adopte les amendements.

En conséquence, les amendements CL551 de Mme Nathalie Appéré, CL50 de Mme Estelle Grelier, CL475 de M. Michel Piron, CL51 de Mme Estelle Grelier et CL476 de M. Michel Piron tombent.

La Commission en vient à l’amendement CL1117 de la commission du Développement durable.

M. le rapporteur pour avis de la commission du Développement durable. Il s’agit de mieux prendre en compte les observations formulées sur le projet de schéma lors de la phase d’élaboration. Cet amendement s’inscrit dans l’esprit du projet de loi relatif à la mise en œuvre du principe de participation du public dont notre commission avait été saisie il y a deux ans.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Elle examine l’amendement CL836 du rapporteur.

M. le rapporteur. Le Sénat a adopté un amendement aux termes duquel il revient au conseil régional d’adopter le SRADDT « dans l’année qui suit le renouvellement général des conseils régionaux ».

Cette disposition comporte plusieurs risques. Tout d’abord, il paraît délicat de suivre l’intégralité de la procédure élaborée par le Sénat dans un délai inférieur à un an. Ensuite, selon l’alinéa 61, le conseil régional délibère sur le maintien ou la refonte du schéma « dans les six mois suivant le renouvellement général des conseils régionaux ». Le temps laissé à la consultation et à la conception proprement dite se limite donc à la portion congrue.

Je propose la suppression de cette disposition, qui crée plus de dangers qu’elle n’apporte de solutions.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, les amendements CL87 de M. Paul Molac, CL477 de M. Michel Piron et CL552 de Mme Nathalie Appéré tombent.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL1118 de la commission du Développement durable.

Elle est ensuite saisie des amendements identiques CL478 de M. Michel Piron et CL553 de Mme Nathalie Appéré.

Mme Nathalie Appéré. Nous souhaitons limiter le contrôle du SRADDT par le préfet. Il ne doit refuser d’approuver le schéma qu’« en raison de sa non-conformité, en tout ou partie, aux lois et règlements en vigueur ». Son contrôle n’a pas à s’exercer en opportunité.

Mme la ministre. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse de l’Assemblée.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte les amendements.

La Commission en vient aux amendements identiques CL46 de Mme Estelle Grelier, CL687 de M. Michel Piron et CL1119 de la commission du Développement durable.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Ces amendements n’ont plus lieu d’être dès lors que nous avons rétabli la notion de « fascicule » qui avait été supprimée par le Sénat.

Les amendements sont retirés.

La Commission examine l’amendement CL1120 de la commission du Développement durable.

M. le rapporteur pour avis de la commission du Développement durable. Le Sénat a souhaité que le SRADDT soit révisable lors de chaque renouvellement général des conseils régionaux. La possibilité de réviser un document de planification à chaque échéance électorale constituerait une formule inédite en droit des collectivités territoriales. Nous proposons un retour au texte initial du projet de loi qui met en place une procédure de révision plus classique.

Mme la ministre. Avis favorable.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Puis, suivant le même avis, elle adopte l’amendement CL1121 de la commission du Développement durable.

La Commission étudie ensuite l’amendement CL1122 de la commission du Développement durable.

M. le rapporteur pour avis de la commission du Développement durable. Par cet amendement, nous proposons que le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) reste, à titre transitoire, le document sectoriel de planification en vigueur jusqu’à son intégration dans le SRADDT.

M. le rapporteur. Je suggère que l’amendement soit retiré, car nous examinerons cette question à l’article 7.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL837 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’article 7 du projet de loi adopté en Conseil des ministres vise à autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnance « les mesures de nature législative propres à préciser le contenu du schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire, à en améliorer la cohérence, en clarifier la portée et en faciliter la mise en œuvre ». Il paraît délicat de commander aux conseils régionaux d’entamer la procédure d’élaboration du schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire alors que son contenu doit encore être précisé. Nous proposons donc, par cet amendement, de lier l’entrée en vigueur de l’article 6 à la publication de l’ordonnance prévue à l’article 7.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, les amendements CL1123, CL1124 et CL1125 de la commission du Développement durable tombent.

La Commission examine l’amendement CL606 de Mme Bernadette Laclais.

M. le rapporteur. L’amendement est satisfait sur le fond puisque les comités de massif sont associés à la préparation du SRADDT. Par ailleurs, un schéma ne saurait avoir de vice-président. Je suggère donc que l’amendement soit retiré ; à défaut, j’y serai défavorable.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’article 6 modifié.

Article 6 bis AA [nouveau]
(art. L. 811-7 du code de l’environnement)

Compétence de gestion et de protection de la ressource en eau

Sur l’avis favorable de votre rapporteur et du Gouvernement, votre commission des Lois a adopté deux amendements identiques présentés par MM. Paul Molac et Michel Lesage visant à autoriser les régions à se voir attribuer tout ou partie des missions d’animation et de concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques.

L’article L. 211-7 du code de l’environnement habilite les collectivités territoriales à agir dans les douze domaines suivants relatifs au grand cycle de l’eau :

1° L’aménagement d’un bassin ou d’une fraction de bassin hydrographique ;

2° L’entretien et l’aménagement d’un cours d’eau, canal, lac ou plan d’eau, y compris les accès à ce cours d’eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d’eau ;

3° L’approvisionnement en eau ;

4° La maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement ou la lutte contre l’érosion des sols ;

5° La défense contre les inondations et contre la mer ;

6° La lutte contre la pollution ;

7° La protection et la conservation des eaux superficielles et souterraines ;

8° La protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines ;

9° Les aménagements hydrauliques concourant à la sécurité civile ;

10° L’exploitation, l’entretien et l’aménagement d’ouvrages hydrauliques existants ;

11° La mise en place et l’exploitation de dispositifs de surveillance de la ressource en eau et des milieux aquatiques ;

12° L’animation et la concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques dans un sous-bassin ou un groupement de sous-bassins, ou dans un système aquifère, correspondant à une unité hydrographique.

L’article 56 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles a attribué explicitement une partie du cycle de l’eau aux communes. Il prévoit ainsi que « Les communes sont compétentes en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. Cette compétence comprend les missions définies aux 1°, 2°, 5° et 8° (…). » En revanche, les autres missions demeurent pour l’heure non affectées.

Il est apparu cohérent de confier à la région, collectivité vouée à la planification stratégique et à la coordination des actions locales, la responsabilité de l’animation et de la concertation dans le domaine de l’eau correspondant au 12°.

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* *

La Commission examine les amendements identiques CL433 de M. Michel Lesage et CL670 de M. Paul Molac.

M. Michel Lesage. La loi MAPTAM a attribué au bloc communal la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI), en lui affectant cinq des douze missions relatives au grand cycle de l’eau. Cet amendement tend à confier aux conseils régionaux qui le souhaiteraient la mission n° 12, qui consiste à assurer l’animation et la concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques, sous réserve, bien entendu, que les conditions hydrographiques et historiques soient réunies. La région exercerait ces attributions en coordination notamment avec le comité de bassin, sans préjudice des compétences des autres collectivités.

M. Paul Molac. J’ajoute que la région Bretagne est une région pilote en matière de politique de l’eau et qu’elle a contribué à la diminution de la teneur des eaux bretonnes en nitrates.

Mme la ministre. Favorable.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte ces amendements.

Article 6 bis A [supprimé]
(art. L. 114-1 à L. 114-6 [nouveaux], L. 121-10 et L. 141-6 du code de l’urbanisme)

Chartes régionales d’aménagement

L’article 6 bis A résulte d’un amendement déposé par le sénateur Jean Bizet. Non défendu, il a été repris en séance publique par les rapporteurs de la commission des Lois, MM. Jean-Jacques Hyest et René Vandierendonck, et adopté contre l’avis du Gouvernement. Il crée des chartes régionales d’aménagement destinées à préciser les modalités d’application dans chaque région de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite « loi littoral ».

1. L’état du droit

Le 21 janvier 2014, les sénateurs Jean Bizet et Odette Herviaux ont présenté à la commission du développement durable du Sénat les conclusions de leurs travaux sur les modalités d’application de la « loi littoral » et sur les évolutions susceptibles de lui être apportées (128). Selon eux, « la loi Littoral n’est pas une loi de protection de l’environnement. Elle est avant tout une loi transversale d’aménagement et de mise en valeur des activités, qui prévient les excès de l’urbanisme et prend en compte la qualité des eaux littorales. En ce sens, elle peut être considérée comme un texte précurseur en matière développement durable. »

Désormais codifié à l’article L. 321-1 du code de l’environnement, l’article 1er de la loi énonce des objectifs équilibrés selon lesquels « le littoral est une entité géographique qui appelle une politique spécifique d’aménagement, de protection et de mise en valeur ». Aussi les quarante-deux articles de la loi concernent-ils de nombreux domaines comme la qualité des eaux (129), la gestion du domaine public maritime et fluvial (130) ou encore la réglementation des plages (131). Pourtant, la « loi littoral » est essentiellement connue par le biais des dispositions particulières du code de l’urbanisme qui reposent sur les deux grands principes formulés dans ses articles 3 à 8 : limiter l’urbanisation et la privatisation du front de mer (principe d’accès), et orienter le développement urbain vers l’arrière-pays tout en évitant le mitage (principe de continuité).

Le rapport sénatorial précité dénonce les dispositions de la « loi littoral », leur application par l’administration et leur interprétation par la justice administrative comme sources de difficultés significatives pour les collectivités territoriales, et notamment dans les départements de la Manche, du Var, des Côtes -d’Armor et de la Charente-Maritime. Ses deux auteurs formulent les griefs suivants : une accumulation excessive de normes, une définition du littoral fondée sur les limites communales, une superposition en Corse et autour de grands lacs des prescriptions des lois « littoral » et « montagne », un manque d’investissement de la part de l’administration centrale et une jurisprudence administrative jugée inéquitable.

Sans admettre les critiques exprimées par les sénateurs, il convient d’admettre que la « loi littoral » énonce davantage de grands principes que de prescriptions précises. Pour embrasser l’hétérogénéité des littoraux français, les concepts employés par la loi sont nécessairement vagues. C’est pourquoi elle se limite à énoncer certains principes, comme la préservation des espaces proches du rivage ou des espaces remarquables, qui nécessitent une doctrine d’interprétation co-élaborée par l’administration et les élus des territoires concernés.

La « loi littoral » soumet les collectivités territoriales à une autre difficulté : alors que se multiplient dans tous les secteurs de l’action publique les documents intégrateurs à vocation stratégique, son application demeure cantonnée au cadre communal. Certes, le législateur avait imaginé une coordination très large. La disposition qui figure désormais au quatrième alinéa de l’article L. 146-1 du code de l’urbanisme prévoit que « les directives territoriales d’aménagement (…) sont établies par décret en Conseil d’État après avis ou sur proposition des conseils régionaux intéressés et après avis des départements et des communes ou groupements de communes concernés. » En pratique, cette possibilité n’a cependant jamais été exploitée : aucune initiative n’a été prise en ce sens par aucun des acteurs concernés.

Conséquence du silence des collectivités, les directives territoriales d’aménagement (DTA) ont été créées par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire. Prescriptions particulières à certaines parties du territoire, les DTA sont élaborées sous la responsabilité de l’État. Leur portée juridique est en revanche inchangée : opposables aux documents d’urbanisme de rang inférieur, comme les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d’urbanisme, elles viennent préciser les modalités d’application de la loi (132) et font écran à l’application des lois « littoral » et « montagne ». Quoique non dénué d’intérêt, le dispositif est demeuré confidentiel (133) au point de disparaître en 2010 (134). Le dispositif des DTA s’est vu substituer celui des directives territoriales d’aménagement et de développement durable (DTADD), qui ne sont pas directement opposables aux documents d’urbanisme et ne présentent donc pas les mêmes avantages (135). Seul déroge à cette règle le plan d’aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC) qui est, en outre, élaboré par la collectivité territoriale de Corse (136).

La planification territoriale de la mise en œuvre des dispositions de la « loi littoral » pourrait utiliser les schémas de cohérence territoriale (SCoT) (137). À l’échelle d’un bassin de population, celui-ci peut identifier les coupures d’urbanisation, les espaces remarquables à protéger et la densité de l’urbanisation à proximité du rivage – autant d’éléments utiles à l’application de la « loi littoral ». En outre, le SCoT présente une dimension intégratrice : il concilie les exigences de documents de rang supérieur généralement sectoriels. Toutefois, le périmètre couvert ne saurait toujours embrasser la totalité d’un littoral et, contrairement aux DTA disparues, un ScoT ne peut faire écran entre une disposition législative et des documents de niveau réglementaire.

2. Le dispositif adopté par le Sénat

Le dispositif adopté par le Sénat vise à conférer aux collectivités régionales le pouvoir d’adapter aux spécificités locales les prescriptions de la « loi littoral » au moyen d’une « charte régionale d’aménagement ». Le I crée à cette fin un nouveau chapitre IV au sein du titre Ier du livre Ier du code de l’urbanisme.

Le nouvel article L. 114-1 prévoit que les chartes régionales d’aménagement ont un caractère optionnel. Il revient au conseil régional de déterminer si des circonstances locales justifient son élaboration. Ces chartes précisent les modalités de mise en œuvre des dispositions issues de la « loi littoral » ainsi que leur articulation avec celles issues de la « loi montagne ». Elles possèdent un caractère prescriptif au regard des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteur (138) ainsi que, en leur absence, des plans locaux d’urbanisme (PLU) (139).

Le nouvel article L. 114-2 indique que le projet de charte régionale d’aménagement est élaboré par le conseil régional, à son initiative ou à l’initiative d’au moins 30 % des communes littorales de la région (140). Sont associés à sa conception et consultés pour avis les départements, les communes ou leurs groupements à fiscalité propre ainsi que les syndicats mixtes compétents pour élaborer un SCoT, le représentant de l’État dans la région, le conseil économique, social et environnemental régional. Les associations locales d’usagers et les associations de protection de la nature et de l’environnement, consultées à leur demande pour la réalisation d’un SCoT, émettent également un avis si elles le souhaitent.

Le projet est soumis à enquête publique (141) dans les conditions prévues par le code de l’environnement. Il est ensuite approuvé par le conseil régional sur avis conforme du Conseil national de la mer et des littoraux (142). Celui-ci doit être saisi du projet de charte dans un délai de trois ans suivant la décision d’élaboration : c’est donc ce délai qui encadre la totalité de la procédure.

La charte est ensuite mise à disposition du public par voie électronique, dans les préfectures et sous-préfectures, et dans les établissements publics de coopération intercommunale concernés.

Le nouvel article L. 114-3 autorise le conseil régional à déléguer à une structure existante ou à une commission ad hoc le soin d’élaborer le projet de charte régionale d’aménagement dans des conditions d’association des collectivités territoriales et de leurs groupements qu’il détermine librement. La seule contrainte exprimée tient à la présence d’un élu local à la tête de la structure délégataire.

Le nouvel article L. 114-4 confie au Conseil national de la mer et des littoraux le soin d’opérer une conciliation entre les dispositions d’une charte d’aménagement régional et les prescriptions d’une directive territoriale d’aménagement, deux documents autorisés par la loi à adapter ses modalités d’application. Le Conseil serait également compétent en cas de conflit entre une charte régionale d’aménagement et un autre document opposable, le schéma de mise en valeur de la mer (143).

Le nouvel article L. 114-5 soumet la révision d’une charte régionale d’aménagement à la même procédure que sa conception, sous réserve d’une demande en ce sens plus de deux ans après l’édiction du document en cours de validité.

Le nouvel article L. 114-6 exclut du dispositif la Corse et les régions d’outre-mer. Dans le premier cas existe déjà le plan d’aménagement et de développement durable de la Corse qui satisfait pleinement les attentes des auteurs de l’amendement. Dans le second cas, la loi n° 84-747 du 2 août 1984 relative aux compétences des Régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de La Réunion (144) a conféré au schéma d’aménagement régional une valeur prescriptive ; un de ses chapitres vaut schéma de mise en valeur de la mer.

Le II précise que les chartes régionales d’aménagement feront l’objet d’une évaluation environnementale comme, à l’heure actuelle, les SCoT, les PLU et le schéma directeur de la région d’Île-de-France. L’évaluation environnementale des documents d’urbanisme n’est pas un recensement a posteriori des impacts, mais une démarche suivie au cours de l’élaboration du document pour aider à la décision. Elle peut être réalisée par la collectivité en interne, confiée à la maîtrise d’œuvre ou déléguée à un prestataire spécifique. Selon l’article L. 121-11 du code de l’urbanisme, « le rapport de présentation des documents d’urbanisme (…) décrit et évalue les incidences notables que peut avoir le document sur l’environnement. Il présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, dans la mesure du possible, compenser ces incidences négatives. Il expose les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l’environnement, parmi les partis d’aménagement envisagés, le projet a été retenu. Le rapport de présentation contient les informations qui peuvent être raisonnablement exigées, compte tenu des connaissances et des méthodes d’évaluation existant à la date à laquelle est élaboré ou révisé le document, de son contenu et de son degré de précision (…). »

Le III confère aux chartes régionales d’aménagement un régime juridique semblable à celui des directives territoriales d’aménagement, leur donnant la capacité d’adapter les dispositions du code de l’urbanisme issues de la « loi littoral ». Les charte régionale d’aménagement sont applicables « à toute personne publique ou privée pour l’exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, installations et travaux divers, la création de lotissements et l’ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, l’établissement de clôtures, pour l’ouverture de carrières, la recherche et l’exploitation de minerais. Elles sont également applicables aux installations classées pour la protection de l’environnement. »

3. Un dispositif supprimé par votre commission des Lois

L’article 6 bis A a fait l’objet de six amendements de suppression présentés par M. Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du Développement durable, par Mme Nathalie Appéré, par Mme Catherine Vautrin, par M. Paul Molac, par M. Martial Saddier et par le Gouvernement. Conformément à l’avis favorable de votre rapporteur, la commission des Lois a adopté ces amendements, et supprimé l’article 6 bis A.

La Commission a considéré que la volonté d’assouplir la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, constituait une mauvaise réponse aux difficultés de mise en œuvre résultant, pour les collectivités territoriales, de jurisprudences différentes. Elle a également jugé que la possibilité ouverte à l’article 6 du projet de loi donnait une marge de manœuvre suffisante : pour rappel, les orientations stratégiques contenues dans les SRADDT pourront préciser, pour les territoires littoraux visés à l’article L. 146-1 du code de l’urbanisme, les modalités de conciliation des objectifs de protection de l’environnement, du patrimoine et des paysages. Il n’était donc pas nécessaire de prévoir dans un autre dispositif cette faculté d’adaptation en instituant des chartes régionales d’aménagement.

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La Commission examine les amendements identiques CL734 du Gouvernement, CL45 de M. Paul Molac, CL227 de M. Martial Saddier, CL554 de Mme Nathalie Appéré, CL1126 et CL1127 de la commission du Développement durable, tendant à supprimer l’article.

Mme la ministre. Nous proposons de supprimer cet article introduit par le Sénat. La création de chartes régionales d’aménagement du littoral avec force prescriptive ne s’inscrit pas dans l’objectif de réduction du nombre d’outils de planification poursuivi par le Gouvernement.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte ces amendements.

En conséquence, l’article 6 bis A est supprimé.

Article 6 bis [supprimé]
(art. L. 122-1-5 du code de l’urbanisme)

Suppression de la transposition dans les schémas de cohérence territoire des dispositions des chartes des parcs naturels régionaux

1. Le dispositif adopté par le Sénat

L’article 6 bis résulte de l’adoption par la commission des Lois du Sénat de deux amendements identiques de MM. Gérard Collomb et Louis Nègre. Le Gouvernement n’a pas sollicité sa suppression en séance publique.

Le II de l’article L. 122-1-5 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de l’article 129 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR », impose de transposer dans le document d’orientation et d’objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCoT) les dispositions pertinentes des chartes des parcs naturels régionaux (PNR) et leurs délimitations cartographiques à une échelle appropriée. Cette intégration permet leur déclinaison dans les plans locaux d’urbanisme.

Le Sénat a jugé cette exigence excessive au regard de l’obligation de compatibilité entre le SCoT et la charte de PNR. La nature du SCoT n’est pas de réglementer l’usage des sols, mais d’orchestrer une planification stratégique. Par ailleurs, la notion de « dispositions pertinentes » à transposer a été estimée trop imprécise, sujette à interprétation et donc à contentieux.

Enfin, l’opposabilité des dispositions du schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire aux SCoT et aux chartes de PNR, prévue à l’article 6 du projet de loi, apporte une garantie de compatibilité des différents documents.

2. Un dispositif supprimé par votre commission des Lois

Votre commission des Lois a décidé la suppression de l’article 6 bis sur la proposition conjointe du Gouvernement et de M. Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du Développement durable. Votre rapporteur a souscrit à ces initiatives.

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) est venue généraliser la notion de schéma de cohérence territoriale « intégrateur » (SCoT) en supprimant notamment les dispositions du code de l’environnement prévoyant une opposabilité directe aux plans locaux d’urbanisme (PLU) des documents de planification environnementale, notamment les chartes de parcs naturels régionaux. Les conséquences de cette suppression ont été atténuées par l’ajout d’une précision dans le lien de compatibilité entre les chartes de parcs naturels régionaux et les SCoT dans le code de l’urbanisme, le document d’orientation et d’objectifs de ces derniers devant « transposer les dispositions pertinentes des chartes de parcs naturels régionaux et leurs délimitations cartographiques à une échelle appropriée, afin de permettre leur déclinaison dans les plans locaux d’urbanisme ou les documents en tenant lieu et les cartes communales ». Cette précision visait à s’assurer que les SCoT jouent véritablement leur rôle intégrateur en transposant les dispositions des chartes ayant une traduction directe dans le règlement et le zonage des PLU, par exemple en matière de maîtrise quantitative et qualitative de l’urbanisation.

La loi s’est cependant abstenue de créer un lien de conformité entre charte de parc naturel régional et SCoT. Une marge d’interprétation est laissée dans l’élaboration de ces derniers, qui sont astreints à une simple compatibilité.

La disposition dont le Sénat a voté la suppression constitue donc une garantie de la bonne application de la hiérarchie des normes établie dans le code de l’urbanisme par la loi du 24 mars 2014. Sa disparition constituerait une régression majeure pour les parcs naturels régionaux en affaiblissant significativement la portée de leur charte.

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La Commission est saisie des amendements identiques CL741 du Gouvernement et CL1128 de la commission du Développement durable, tendant à supprimer l’article.

Mme la ministre. Nous proposons de supprimer l’article 6 bis, lequel tend lui-même à supprimer une précision qui garantit la bonne application de la hiérarchie des normes simplifiée nouvellement établie dans le code de l’urbanisme par la loi ALUR.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte ces amendements.

En conséquence, l’article 6 bis est supprimé.

Article 7
(art. 34 et 34 ter de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 portant répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État et art. L. 1213-1 à L. 1213-3 du code des transports)

Dispositions transitoires relatives aux anciens schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire

L’article 7 édicte les dispositions transitoires destinées à accompagner sans heurt le passage des schémas régionaux d’aménagement durable du territoire (SRADT) aux nouveaux schémas régionaux d’aménagement et de développement durables du territoire (SRADDT), ce qu’organise l’article 6 du projet de loi.

1. Les dispositions initiales du projet de loi

Le I dispose que l’élaboration et la révision d’un SRADT, dès lors qu’elles sont engagées avant la publication de la présente loi, restent soumises aux règles actuellement en vigueur – l’article 34 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État, dite « loi Defferre ».

Le II énonce qu’un SRADT en vigueur, ou dont l’élaboration ou la révision a commencé avant la publication de la présente loi, demeure en vigueur jusqu’à son expiration, jusqu’à son abrogation par le conseil régional, ou jusqu’à l’entrée en vigueur d’un SRADDT conforme aux nouvelles exigences légales.

Le III commande à l’autorité compétente pour adopter un document de planification, de programmation ou d’orientation voué à intégrer le futur SRADDT de prononcer son abrogation dès ledit SRADDT régulièrement approuvé. Cette disposition permettra d’éviter la persistance de prescriptions contradictoires dans les anciens documents régionaux.

Dans le IV, le Gouvernement sollicite une habilitation à légiférer par ordonnance sur le fondement de l’article 38 de la Constitution pour, dans un délai de dix-huit mois suivant la promulgation de la présente loi, préciser le contenu du SRADDT, en améliorer la cohérence, en clarifier la portée et en faciliter la mise en œuvre. Le rapport sénatorial souligne qu’il est précisé, dans l’exposé des motifs des motifs du projet de loi, qu’un « temps supplémentaire sera ainsi offert, à la suite de l’examen de ce dispositif par le Parlement, pour en améliorer la cohérence, en clarifier la portée et en faciliter la mise en œuvre. »

Enfin, le V prévoit, par cohérence, l’abrogation des articles 34 (sur le schéma régional d’aménagement et de développement du territoire) et 34 ter (conférence régionale de l’aménagement et du développement du territoire consultée pendant l’élaboration du SRADT et sur sa mise en œuvre) de la loi n° 83-8 précitée du 7 janvier 1983. Les articles L. 1213-1 à L. 1213-3 du code des transports, relatifs au schéma régional des infrastructures et des transports, sont également abrogés du fait de son intégration dans le SRADDT en vertu de l’article 6 du présent projet de loi.

1. Le dispositif adopté par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a approuvé sans modification autre que rédactionnelle les dispositions transitoires édictées aux I, II et III ainsi que les abrogations de cohérence prévues au V.

En revanche, les sénateurs ont supprimé l’habilitation sollicitée par le Gouvernement au IV. En effet, les modalités d’élaboration du schéma et son contenu leur ont semblé suffisamment précisés à l’article 6 du présent projet de loi, et la navette parlementaire parfaitement à même de combler d’éventuelles lacunes sans qu’il soit nécessaire de prévoir une « ordonnance de précaution ». Par ailleurs, les sénateurs ont estimé malvenu le délai de dix-huit mois après la promulgation de la loi envisagé par le Gouvernement : les nouvelles régions nées du redécoupage orchestré par la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, devraient être opérationnelles dès le 1er janvier 2016. Il serait difficilement justifiable de les contraindre à patienter encore de longs mois avant de pouvoir commencer à élaborer un SRADDT, au seul motif qu’une ordonnance se ferait attendre.

2. Les modifications apportées par votre commission des Lois

Votre commission des Lois a procédé à l’adoption de quatre amendements à l’article 7.

Un amendement de Mme Nathalie Appéré a transformé, en coordination avec le vote de la Commission à l’article 6 et avec l’avis favorable du rapporteur, la dénomination du « schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire » en « schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité du territoire ».

Deux amendements du rapporteur ont procédé à des harmonisations de nature rédactionnelle.

Enfin, un amendement du rapporteur a restauré l’habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour édicter les mesures de précision rendues nécessaires par la création du nouveau schéma régional. En effet, si des précisions ont été apportées au cours de la procédure parlementaire quant aux modalités d’élaboration du SRADDT et à ses différents volets, aucune des coordinations liées à l’absorption en son sein de schémas existants n’est prévue par le projet de loi. Il est donc apparu impératif de rétablir l’ordonnance prévue par la version initiale du projet de loi. Votre rapporteur a souhaité profiter de cet amendement pour préciser les références des documents auxquels le SRADDT a vocation à se substituer : les actuels schéma régional d’aménagement et de développement du territoire (SRADT), schéma régional des infrastructures et des transports (SRIT), schéma régional de l’intermodalité (SRI), schéma régional de cohérence écologique (SRCE) et plan régional de prévention des déchets. En outre, votre rapporteur a décidé une réduction du délai imparti au Gouvernement pour publier l’ordonnance, délai ramené de dix-huit mois dans la version initiale à douze mois désormais de façon à assurer une mise en œuvre de la loi peu de temps après le renouvellement des conseils régionaux prévu en décembre 2015.

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La Commission examine l’amendement CL555 de Mme Nathalie Appéré.

Mme Nathalie Appéré. Il s’agit d’un amendement de cohérence, compte tenu de l’adoption de l’amendement défendu tout à l’heure par M. Calmette.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte successivement l’amendement rédactionnel CL838 et l’amendement de précision CL839 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CL840 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement tend, tout d’abord, à rétablir l’habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour réaliser les différentes coordinations et procéder aux évolutions de conséquence rendues nécessaires par la création du SRADDT.

Ensuite, il précise les documents auxquels ce dernier doit se substituer, à savoir l’actuel schéma régional d’aménagement et de développement du territoire (SRADT), le schéma régional des infrastructures et des transports (SRIT), le schéma régional de l’intermodalité (SRI), le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) et le plan régional de prévention des déchets.

Enfin, en n’octroyant que douze mois de délai au Gouvernement pour produire l’ordonnance au lieu des dix-huit mois demandés dans le projet de loi initial, il permet de s’assurer que le dispositif des SRADDT entrera en vigueur quelques mois seulement après le renouvellement général des conseils régionaux en décembre 2015.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Il s’agit de l’amendement, annoncé tout à l’heure, par lequel nombre des préoccupations de nos collègues sont satisfaites.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 7 modifié.

Après l’article 7

La Commission examine l’amendement CL409 de M. Alain Rousset

Mme Colette Capdevielle. Par cet amendement, nous proposons que le conseil d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement (CAUE) intervienne désormais à l’échelle régionale.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Le CAUE sera utile dans les territoires pour la mise en œuvre des SRADDT. En outre, une des dispositions de votre amendement transfère une recette liée à la taxe d’aménagement et relève à ce titre de la loi de finances.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL1129 de la commission du Développement durable.

M. le rapporteur pour avis de la commission du Développement durable. Cet amendement tend à transférer les espaces naturels sensibles aux régions. Je précise que les CAUE ne sont pas concernés et que la taxe d’aménagement n’est pas modifiée. Le rapporteur devrait donc y être favorable…

Mme la ministre. Sagesse.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Article 7 bis
(art. L. 751-9 du code de commerce)

Schéma de développement commercial

L’article 7 bis résulte d’un amendement déposé par le sénateur Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues. Non défendu, il a été repris en séance publique par les rapporteurs de la commission des Lois, MM. Jean-Jacques Hyest et René Vandierendonck, et adopté avec l’avis favorable du Gouvernement. Il supprime les observatoires départementaux d’équipement commercial et les schémas de développement commercial.

1. La suppression de l’observatoire départemental d’équipement commercial

L’article L. 751-9 du code de commerce dispose que « l’observatoire départemental d’équipement commercial collecte les éléments nécessaires à la connaissance du territoire en matière commerciale (…). Il met ces données à disposition des collectivités locales et de leurs groupements qui élaborent un schéma de développement commercial. » Il a reçu application par le décret n° 2008-1212 du 24 novembre 2008 relatif à l’aménagement commercial.

Pour autant, il semble que le dispositif n’ait pas été mis en œuvre avec diligence. Une question écrite (145) du 5 juillet 2012 relève que « dans de nombreux cas, ces différentes données ne sont plus mises à jour depuis maintenant près de quatre ans et ne sont donc pas accessibles. Il s’ensuit un déficit en informations qui ne permet pas aux membres des commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC) d’apprécier pleinement l’impact des projets d’implantation commerciale qui leur sont présentés ainsi que l’équilibre souhaitable entre les différentes formes de commerces. » Il est significatif que la question n’ait pas reçu de réponse.

Les sénateurs présents en séance publique lors de l’adoption de l’amendement ont fait état de leur volonté de simplifier le droit en supprimant l’article L. 751-9 du code de commerce.

2. La suppression du schéma de développement commercial

Le schéma de développement commercial n’est mentionné à l’article L. 122-1-15 du code de l’urbanisme que pour exiger sa compatibilité avec le schéma de cohérence territoriale et les schémas de secteur. Document informatif qui rassemble des informations sur l’activité commerciale et son environnement économique, sa définition règlementaire figure aux articles R. 751-18 à R. 751-20 du code de commerce. Il peut être élaboré par la commune, l’établissement public de coopération intercommunale ou le département.

Sa suppression a été explicitement préconisée par le Conseil d’État : « Les schémas de développement commercial pourraient être intégrés aux SCoT, puisque depuis la loi Grenelle II, ceux-ci fixent "les objectifs relatifs à l’équipement commercial et artisanal et aux localisations préférentielles des commerces" et les zones d’aménagement commercial. (146) » Le Sénat a approuvé l’analyse du Conseil d’État sur ce point.

3. Les modifications apportées par votre commission des Lois

Sur l’avis favorable de votre rapporteur, votre commission des Lois a adopté un amendement présenté par le Gouvernement visant à supprimer le premier alinéa de l’article 7 bis, celui-ci mettant fin aux observatoires départementaux d’équipement commercial.

Or ceux-ci ont déjà été supprimés par la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises. En effet, l’article 46 de cette loi réécrit entièrement l’article L. 751-9, supprimant ainsi les ODEC, pour les remplacer par le nouveau dispositif « d’observation de l’aménagement commercial ».

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La Commission est saisie de l’amendement CL736 du Gouvernement.

Mme la ministre. Il s’agit de supprimer les observatoires départementaux d’équipement commercial (ODEC), rétablis par le Sénat et dont je rappelle qu’ils avaient déjà été supprimés par la loi du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 7 bis modifié.

Article 7 ter [nouveau]
(art. L. 214-12-2 du code de l’éducation)

Compétence de formation des enseignants en langue régionale

Introduit par votre commission des Lois à l’initiative de M. Paul Molac, cet article donne compétence à la région en matière de définition des filières de formation professionnelle des enseignants et futurs enseignants en langue régionale, sous réserve d’une concertation avec les rectorats et les universités. Il introduit pour ce faire un nouvel article L. 214-12-2 au sein du chapitre IV du titre Ier du livre II du code de l’éducation, relatif aux compétences des régions en matière d’éducation.

Votre rapporteur avait délivré un avis défavorable à l’amendement, jugeant que l’article L. 6121-1 du code de l’éducation donne déjà une base légale suffisante à l’organisation de telles formations. Cet article dispose en effet que « la région est chargée de la politique régionale d’accès à l’apprentissage et à la formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle ». La collectivité régionale peut donc librement organiser des cours en langues régionales si elle le souhaite, à destination de tous les publics intéressés et des enseignants le cas échéant.

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La Commission examine l’amendement CL516 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Cet amendement tend à confier à la région une compétence directe en matière de définition des filières de formation professionnelle des enseignants en langue régionale. En effet, non seulement nous manquons d’enseignants, mais la région joue déjà un rôle important en ce domaine : d’une part, en subventionnant des organismes de formation et, d’autre part, en accordant parfois des bourses – c’est notamment le cas de la région Bretagne. La région est la seule collectivité capable d’organiser cette formation.

M. le rapporteur. L’amendement de M. Molac est satisfait, car la région est compétente en matière de formation professionnelle, et elle a d’ores et déjà la possibilité d’organiser des cours de langue, y compris de langue régionale. En outre, il est probable que l’éducation nationale dispose de ses propres équipes de formation, et rien ne l’empêche de conclure un conventionnement avec une collectivité régionale si le besoin s’en fait sentir. Je suggère donc à M. Molac de retirer son amendement ; à défaut, j’y serai défavorable.

M. Paul Molac. En réalité, la situation actuelle n’est absolument pas satisfaisante, puisque nous avons beaucoup de difficultés à recruter des enseignants bilingues : d’aucuns nous accusent même de les « braconner ». Cet amendement ne me paraît pas superfétatoire. Je le maintiens donc.

La Commission adopte l’amendement.

Article 8
(art. L. 1221-2, L. 3111-1, L. 3111-2, L. 3111-7, L. 3111-8, L. 3111-9, L. 3111-10 et L. 5431-1 du code des transports, section 2 du chapitre III du titre Ier du livre II, section 5 [nouvelle] du chapitre IV du titre Ier du livre II, art. L. 213-11, L. 213-12, L. 214-18 [nouveau], L. 214-19 [nouveau] du code de l’éducation, art. L. 3321-1, L. 3542-1, L. 4321-1 du code général des collectivités territoriales et art. L. 8221-6 du code du travail)

Transfert de la compétence des transports routiers non urbains et des transports scolaires des départements aux régions

Dans sa rédaction initiale, cet article visait à transférer des départements aux régions la compétence d’organisation et de gestion des transports routiers non urbains et des transports scolaires. S’il a approuvé le transfert des compétences relatives aux transports routiers non urbains, le Sénat a supprimé les dispositions relatives à la régionalisation des transports scolaires.

1.  Les compétences actuelles des départements en matière de transports non urbains et de transports scolaires

Les collectivités territoriales compétentes pour organiser et gérer les transports publics sont qualifiées par le code des transports d’ « autorités organisatrices des transports » (AOT) (147).

Dans les zones urbaines, les transports publics sont organisés au sein de « périmètres de transports urbains » (PTU) (148). Les autorités organisatrices des transports urbains sont les communes et leurs groupements, la métropole de Lyon et les syndicats mixtes de transport (149).

Les transports non urbains – ou « interurbains » – relèvent quant à eux de la compétence des départements et des régions (150). Les conseils départementaux disposent d’une compétence de droit commun pour les gérer : en application de l’article L. 3111-1 du code des transports, « les services non urbains, réguliers et à la demande, sont organisés par le département, à l’exclusion des liaisons d’intérêt régional ou national ». Au contraire, les services réguliers non urbains « d’intérêt régional », c’est-à-dire ceux qui concernent au moins deux départements (151), relèvent des conseils régionaux, en application de l’article L. 3111-2 du même code. Quant aux liaisons d’ « intérêt national », régies par l’article L. 3111-3 du même code des transports, elles sont en pratique peu nombreuses (152).

Les dépenses consacrées par les départements aux transports non urbains sont estimées à près d’un milliard d’euros par an (hors Île-de-France).

Les transports scolaires, quel que soit le niveau d’enseignement concerné, relèvent de la compétence des départements s’ils n’entrent pas dans un PTU (153). Dans le cas contraire, c’est l’autorité organisatrice urbaine qui est compétente – même si elle peut, par convention, déléguer tout ou partie de ses attributions au département (154).

Les départements dépensent en moyenne 1,6 milliard d’euros chaque année au titre des transports scolaires : environ un milliard d’euros pour financer les lignes routières spécialement créées pour desservir les établissements d’enseignement (« services à titre principal scolaire ») et environ 600 millions d’euros consacrés à la prise en charge des compensation tarifaires versées aux opérateurs des lignes régulières classiques (« services réguliers ordinaires »).

La région Île-de-France déroge à l’ensemble des règles qui précèdent. Le syndicat des transports d’Île-de-France (STIF) (155) y organise les services de transports publics réguliers de personnes, peut y organiser des services de transport à la demande et est responsable des transports scolaires (156). Dans ce dernier domaine, le STIF peut déléguer ses attributions aux départements, qui peuvent à leur tour, par convention, les déléguer en tout ou partie à d’autres collectivités territoriales, d’autres groupements de collectivités ou à des personnes morales de droit public ou de droit privé (157).

2.  Le texte initial du projet de loi : un transfert à la région des transports non urbains et des transports scolaires

Dans le projet de loi déposé au Sénat, le Gouvernement proposait, par le présent article, de transférer des départements aux régions la compétence d’organisation et de gestion des transports routiers non urbains (à compter du 1er janvier 2017) et des transports scolaires (à compter du 1er septembre 2017).

En matière de transports non urbains, l’objectif est d’unifier au profit de la région une compétence aujourd’hui partagée avec le département – et parfois exercée en commun, au moyen de structures telles que des syndicats mixtes. Selon l’étude d’impact, cette unification permettrait la réalisation d’économies d’échelle et une meilleure coordination des transports sur le territoire régional. En cela, le présent article prolonge la loi « MAPTAM » de 2014, qui a consacré la région en qualité de chef de file pour l’exercice des compétences relatives à l’intermodalité et à la complémentarité entre les modes de transports (158) et créé des schémas régionaux de l’intermodalité (SRI) (159).

Le transfert des compétences liées aux transports scolaires accompagnerait d’autant plus logiquement cette évolution que la gestion des collèges pourrait être confiée à l’échelon régional, en application de l’article 12 du présent projet de loi (article supprimé au Sénat).

Les modifications proposées par le Gouvernement sont conformes aux orientations qu’avait retenues en 2008 la mission d’information sur la clarification des compétences des collectivités territoriales présidée par M. Jean-Luc Warsmann, alors Président de votre commission des Lois, et dont les rapporteurs étaient MM. Didier Quentin et Jean-Jacques Urvoas : « dès lors que les régions se voient reconnaître une compétence globale en matière d’enseignement secondaire, il serait plus cohérent de leur attribuer la compétence relative aux transports scolaires et, plus généralement, l’organisation des transports terrestres » (160).

Les 1° à 4° du I du présent article procèdent, dans le code des transports, au transfert à la région des compétences en matière de transports routiers non urbains.

L’article L. 3111-1 du code des transports serait modifié afin de prévoir
– hors Île-de-France – la compétence de la région en matière d’organisation des services non urbains, réguliers ou à la demande. À l’image des règles régissant aujourd’hui la compétence des départements, ces services seraient assurés par la région elle-même ou par une entreprise, publique ou privée, avec laquelle la région aurait passé une convention à durée déterminée. La région pourrait déléguer cette compétence à toute autre collectivité territoriale ou à un EPCI à fiscalité propre, selon les modalités fixées à l’article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales.

Dans le cadre de cette nouvelle compétence, la région serait chargée de l’élaboration du plan régional des services réguliers et des services à la demande, plan qui relève aujourd’hui de la compétence des départements. Ce plan serait soumis pour avis à la conférence territoriale de l’action publique (CTAP), créée par la loi « MAPTAM » à l’article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales. Ce plan pourrait être consulté par voie électronique, dans les conditions prévues au II de l’article L. 120-1 du code de l’environnement, relatif à la participation du public à l’élaboration des projets d’aménagement ou d’équipement ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire.

Par coordination, seraient modifiés les articles L. 1221-2 et L. 1231-6 du code des transports, tandis que serait abrogé l’article L. 3111-2 du même code.

Dans la version initiale du projet, les 5° à 8° du I procèdent, dans le code des transports, au transfert à la région des compétences en matière de transports scolaires.

L’article L. 3111-7 du code des transports affirmerait désormais la compétence de la région pour l’organisation et le fonctionnement des transports scolaires. Comme le département aujourd’hui, la région pourrait consulter les conseils départementaux de l’éducation nationale (161).

Serait également supprimé l’article L. 3111-10 du même code, qui prévoit les conditions dans lesquelles la région peut, en passant une convention avec le département, participer au financement des frais de transport individuel des élèves : ce financement relèverait désormais du seul niveau régional.

Dans les périmètres de transports urbains, l’autorité organisatrice urbaine (commune, groupement de communes, syndicat mixte de transport, métropole de Lyon) demeurerait compétente. C’est alors avec la région – et non plus le département – que serait passée une convention définissant les conditions de financement des services de transports scolaires dans le périmètre concerné (article L. 3111-8 du code des transports). L’autorité organisatrice des transports urbains pourrait également, par convention, déléguer tout ou partie de ses attributions à la région – au lieu du département aujourd’hui (162).

En application de l’article L. 3111-9 du code des transports, en milieu urbain comme partout ailleurs, il demeurerait possible à l’autorité compétente de déléguer, partiellement ou totalement, ses attributions à toute autre collectivité territoriale, à un groupement de collectivités, à un syndicat mixte, à un établissement d’enseignement, à une association de parents d’élèves ou à une association familiale.

Le II du présent article, dans la version initiale, tire les conséquences, dans le code de l’éducation, du transfert à la région des compétences relatives aux transports scolaires (nouveaux articles L. 214-18 et L. 214-19).

Le III du présent article procède aux coordinations nécessaires dans le code général des collectivités territoriales, afin d’inscrire les charges liées à l’organisation des transports scolaires parmi les dépenses obligatoires des régions (article L. 4321-1), y compris pour le Département de Mayotte, qui exerce à la fois les compétences d’un département et d’une région (article L. 3542-1).

Le IV du présent article modifie par coordination l’article L. 8221-6 du code du travail, relatif au travail dissimulé par sous-traitance.

Le V prévoit que chaque région bénéficiaire du transfert de compétences prévu au présent article succède aux départements dans l’ensemble de leurs droits et obligations à l’égard des tiers.

Le VII fixe la date d’entrée en vigueur des transferts de compétence : au 1er janvier 2017 pour les transports routiers non urbains ; au 1er septembre 2017 pour les transports scolaires.

Les conséquences des transferts de compétences prévus au présent article sur les agents publics territoriaux et sur les budgets des collectivités territoriales sont réglées, respectivement, par le II de l’article 35 et par le V de l’article 37 du présent projet de loi.

3.  Les modifications apportées par le Sénat : un transfert à la région limité aux seuls transports réguliers non urbains

a.  L’approbation, avec modification, des dispositions relatives aux transports routiers non urbains

Le Sénat a approuvé le transfert aux régions des compétences des départements en matière de transports routiers non urbains.

Plusieurs modifications ont cependant été apportées au dispositif initialement proposé par le Gouvernement.

En premier lieu, sur proposition de M. Pierre-Yves Collombat, la commission des Lois du Sénat a supprimé la disposition prévoyant que la région pourrait déléguer sa nouvelle compétence à toute autre collectivité territoriale ou à un EPCI à fiscalité propre (163). Cette disposition est apparue redondante avec le droit en vigueur, qui permet déjà à une collectivité territoriale de déléguer « à une collectivité territoriale relevant d’une autre catégorie ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre une compétence dont elle est attributaire » (article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales).

En deuxième lieu, également sur proposition de M. Pierre-Yves Collombat, le Sénat a limité le transfert aux régions aux seuls transports réguliers, conservant ainsi aux départements la compétence en matière de transports à la demande (article L. 3111-1 du code des transports). Ces derniers ne fonctionnent que sur réservation, sans itinéraire fixe ni horaire régulier, au moyen généralement de voitures ou de minibus : ils sont particulièrement adaptés dans les territoires périurbains et ruraux, où la demande de transport est souvent diffuse et où les lignes régulières sont peu efficaces (164). Le Sénat a considéré qu’en raison de sa plus grande proximité avec ces territoires, le conseil départemental devait continuer à exercer cette compétence. Le transfert aux régions prévu au présent article ne porterait donc plus que sur les transports non urbains réguliers.

En troisième lieu, à l’initiative des rapporteurs de la commission des Lois, le Sénat a complété le présent article, afin de préserver la compétence des syndicats mixtes de transports déjà existants, chargés des transports tant urbains que non urbains. Les débats en séance publique indiquent qu’il s’agissait ainsi d’éviter le transfert à la région Rhône-Alpes des compétences détenues par le syndicat mixte des transports pour le Rhône et l’agglomération lyonnaise (SYTRAL).

Toutefois, outre que le présent article permettrait à la région de déléguer à un syndicat mixte sa compétence en matière de transports non urbains, l’objectif poursuivi par les sénateurs apparaît d’ores et déjà satisfai