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Amendements  sur le projet ou la proposition


N
° 2872

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 17 juin 2015.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES,
DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE
DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (n° 2830),
ADOPTÉ AVEC MODIFICATIONS PAR LE SÉNAT, EN DEUXIÈME LECTURE,
portant
nouvelle organisation territoriale de la République,

PAR M. Olivier DUSSOPT

Député

——

Voir les numéros :

Sénat : 1ère lecture : 636 (2013-2014), 174, 175, 140, 150, 154, 157, 184 et T.A. 54 (2014-2015).

2e lecture : 336, 450, 451, 438 et T.A. 108 (2014-2015).

Assemblée nationale : 1ère lecture : 2529, 2553, 2542, 2544, 2545, 2546, 2549 et T.A. 482.

SOMMAIRE

___

Pages

PRINCIPAUX APPORTS DE LA COMMISSION 13

EXPOSÉ GÉNÉRAL 19

DISCUSSION GÉNÉRALE 23

EXAMEN DES ARTICLES 29

TITRE IER – DES RÉGIONS RENFORCÉES 29

Chapitre unique – Le renforcement des responsabilités régionales 29

Article 1er (art. L. 1111-10, L. 4221-1, L. 4433-1 et L. 4433-4 du code général des collectivités territoriales) : Suppression de la clause de compétence générale et pouvoir réglementaire des régions 29

Article 1er bis (Titre V [nouveau] du Livre II de la première partie et art. L. 1231-1 à L. 1231-7 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Institution du Haut conseil des Territoires 35

Article 2 (art. L. 1111-9, L. 1511-1, L. 4251-12 à L. 4251-17 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales, art. L. 711-8 du code de commerce et art. 7 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire) : Compétence en matière de développement économique et schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) : 41

Article 3 (art. L. 1511-1 à L. 1511-3, L. 1511-5, L. 1511-7, L. 2251-1, L. 3231-1 à L. 3231-4, L. 3231-7, L. 3232-1, L. 3641-1, L. 4211-1, L. 4433-12, L. 5217-2, L. 5421-4 et L. 5621-8 du code général des collectivités territoriales, et art. L. 122-11 du code des sports) : Clarification et rationalisation des régimes d’aides aux entreprises par les collectivités territoriales au profit des régions et attribution aux régions d’une responsabilité de soutien des pôles de compétitivité 56

Article 3 bis (art. L. 5311-3, L. 5312-3, L. 5312-4, L. 5312-11, L. 6123-3, L. 6123-4 et L. 6123-4-1 [nouveau] du code du travail, art. L. 214-13 du code de l’éducation, et article 21 de la loi n° 2014 288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale) : Compétence en matière de service public de l’emploi 61

Article 3 ter (art. L. 5311-3-1 [nouveau], L. 5141-5 et L. 5522-21 du code du travail) : Délégation de l’État aux régions de la mission de coordonner l’action des intervenants du service public de l’emploi et transfert aux régions des actions d’accompagnement à la création et à la reprise d’entreprises 65

Article 4 (art. L. 111-2, L. 131-1, L. 131-3, L. 131-6, L. 131-7, L. 132-1, L. 132-2, L. 135-1, L. 151-1 et L. 161-3 du code du tourisme, art. L. 1111-9 et L. 4424-31 du code général des collectivités territoriales) : Compétence en matière de tourisme 67

Article 5 (art. L. 541-13 à L. 541-15, L. 655-6 et L. 655-6-1 du code de l’environnement, art. L. 4424-37 et L. 4424-38 du code général des collectivités territoriales, et art. L. 1636 B undecies du code général des impôts) : Planification régionale en matière de gestion des déchets 70

Article 5 bis (art. L. 541-10 et L. 541-15-2 [nouveau] du code de l’environnement) : Obligation de transmission des informations sur les quantités de déchets 74

Article 6 bis AAA (art. L. 141-1, L. 141-1-1 et L. 141-2 du code de l’urbanisme) : Schéma directeur de la région Île-de-France 91

Article 6 bis AA (art. L. 211-7 du code de l’environnement) : Compétence de gestion et de protection de la ressource en eau 94

Article 6 bis A [supprimé] (art. L. 114-1 à L. 114-6 [nouveaux], L. 121-10 et L. 141-6 du code de l’urbanisme) : Chartes régionales d’aménagement 96

Article 7 (art. 34 et 34 ter de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 portant répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État et art. L. 1213-1 à L. 1213-3 du code des transports) : Dispositions transitoires relatives aux anciens schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire 98

Article 8 (art. art. L. 1221-2, L. 3111-1, L. 3111-2, L. 3111-7, L. 3111-8, L. 3111-9, L. 3111-10, L. 3521-1 et L. 5431-1 du code des transports, section 2 du chapitre III du titre Ier du livre II, section 5 [nouvelle] du chapitre IV du titre Ier du livre II, art. L. 213-11, L. 213-12, L. 214-18 [nouveau], L. 214-19 [nouveau] du code de l’éducation, art. L. 3321-1, L. 3542-1, L. 4321-1 du code général des collectivités territoriales et art. L. 8221-6 du code du travail) : Transfert de la compétence des transports routiers non urbains et des transports scolaires des départements aux régions 100

Article 8 bis A (art. L. 3114-1 et L. 3114-2 du code général de la propriété des personnes publiques) : Transfert aux collectivités territoriales de lignes ferroviaires secondaires 103

Article 8 bis (section 1 du chapitre II du titre Ier du livre Ier de la deuxième partie et art. L. 2112-1 du code des transports) : Transfert des départements aux régions des transports ferroviaires d’intérêt local 105

Article 8 ter (art. L. 1213-3-1, L. 1213-3-2, L. 1214-1, L. 1214-3, L. 1214-6, L. 1214-19, L. 1214-21, L. 1214-22, L. 1231-1, L. 1231-2, L. 1231-3, L. 1231-4, L. 1231-5, L. 1231-5-1, L. 1231-6, L. 1231-7, L. 1231-8, L. 1231-9, L. 1241-1, L. 1811-2, L. 2121-10, section 2 du chapitre unique du titre III du livre II de la première partie, section 2 du chapitre II du titre Ier du livre Ier de la deuxième partie et sous-section 2 de la section 1 du chapitre Ier du titre Ier du livre Ier de la troisième partie du code des transports [art. L. 3111-4, L. 3111-5, L. 3111-6] ; art. L. 2333-64, L. 2333-67, L. 2333-68, L. 3641-8, L. 4434-3, L. 5215-20, L. 5216-5, L. 5722-7 et L. 5722-7-1 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 213-1 du code de l’éducation) : Suppression des périmètres de transports urbains 107

Article 11 (art. L. 5314-1, L. 5314-2, L. 5314-3, L. 5314-4, L. 5314-8, L. 5314-11, L. 5314-13 [nouveau], L. 5723-1 et L. 5753-2 du code des transports, art. L. 1541-1, L. 2321-2, L. 3321-1, L. 3542-1 et L. 4321-1 du code général des collectivités territoriales, art. L. 2122-7, L. 2122-17 et L. 2122-18 du code général de la propriété des personnes publiques et art. L. 341-5 du code du tourisme) : Transfert des ports maritimes et intérieurs des départements aux autres collectivités territoriales 110

Article 12 bis AA (art. L. 214-5 du code de l’éducation) : Définition conjointe de la sectorisation des lycées 113

Article 12 bis A (art. L. 214-2 du code de l’éducation) : Compétence des régions en matière d’enseignement supérieur et de recherche 113

Article 12 bis [supprimé] (art. L. 2223-40 et L. 2223-40-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Création de schémas régionaux des crématoriums 115

Article 12 ter (chapitre IV du titre Ier du livre Ier et art. L. 114-1, L. 114-2, L. 114-3, L. 114-4, L. 114-5, L. 114-6, L. 114-7, L. 114-8, L. 114-9, L. 114-10, L. 114-11, L. 114-12, L. 114-13, L. 114-14, L. 114-15, L. 114-16, L. 114-17 [nouveaux] et L. 211-1 du code du sport, art. L. 4321-1 du code général des collectivités territoriales et art. 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale et portant modification de certains articles du code des communes) : Transfert de l’État aux régions des centres de ressources, d’expertise et de performance sportive 117

Article 13 (art. L. 3332-1, L. 3431-1, L. 4421-1, L. 4421-2, L. 4421-3, L. 4422-9-2 [nouveau], L. 4422-10, L. 4422-18, L. 4422-31, L. 4423-1, L. 4424-2, L. 4424-7, L. 4424-13, L. 4424-16, L. 4424-20, L. 4424-21, L. 4424-22, L. 4424-26, L. 4424-34, L. 4424-35, L. 4424-36 et L. 4424-37, section 6 [nouvelle] du chapitre IV du titre II du livre IV de la quatrième partie [art. L. 4424-42], art. L. 4425-1, L. 4425-1-1 [nouveau] et L. 4425-9 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 364, L. 366 et L. 380 du code électoral) : Création d’une collectivité unique de Corse 119

Article 13 bis A (art. L. 4132-6 et L. 4132-23 du code général des collectivités territoriales) : Inscription dans le règlement intérieur des conseils régionaux des droits des groupes d’élus et reconnaissance de droits spécifiques aux groupes d’opposition et minoritaires 125

Article 13 bis (art. L. 4134-1 du code général des collectivités territoriales) : Missions des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux 126

TITRE II – DES INTERCOMMUNALITÉS RENFORCÉES 128

Chapitre Ier – Des regroupements communaux 128

Article 14 (art. L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales) : Relèvement du seuil minimal de constitution des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et révision des schémas départementaux de coopération intercommunale 128

Article 15 : Dispositif temporaire de refonte de la carte des EPCI à fiscalité propre 140

Article 15 ter A (art. L. 123-1, L. 123-1-1 et L. 124-2 du code de l’urbanisme) : Simplification des dispositions permettant à un EPCI devenant compétent matériellement ou territorialement d’achever des procédures d’évolution de documents d’urbanisme 148

Article 15 ter B (art. 136 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové) : Relèvement des conditions permettant à des communes membres d’une communauté d’agglomération ou d’une communauté de communes de s’opposer au transfert automatique de la compétence en matière de documents d’urbanisme 149

Article 15 ter C (art. L. 302-1, L. 302-5 et L. 444-2 du code de la construction et de l’habitation) : Exonération transitoire du prélèvement dû en cas de non-respect du taux légal de logements sociaux pour les communes qui y seraient soumises après la modification du périmètre de l’EPCI dont elles sont membres 152

Article 16 : Dispositif temporaire de révision de la carte des syndicats 154

Article 16 bis (art. L. 5212-7 et L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales) : Prise en compte de la population dans la répartition des sièges de délégués des collectivités territoriales au sein des comités des syndicats de communes et des syndicats mixtes 157

Article 16 ter A (art. L. 5711-1, L. 5212-7 et L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales) : Limitation des membres des comités syndicaux aux seuls élus issus des organes délibérants des membres du syndicat 162

Article 16 quater (art. L. 1211-2, L. 1615-2, L. 2321-2, L. 2531-12, L. 5210-1-1 A, L. 5211-12, L. 5211-28, L. 5211-29, L. 5211-30, L. 5211-32, L. 5211-33, L. 5217-12-1 et livre III de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales ; loi n° 70-610 du 10 juillet 1970 ; loi n° 83-636 du 13 juillet 1983 ; art. L. 422-2-1 du code de la construction et de l’habitation ; art. L. 121-4, L. 123-6, L. 123-8, L. 321-21, L. 321-25 et L. 321-26 du code de l’urbanisme ; art. 1043, 1379-0 bis, 1466, 1609 quater, section XIII ter du chapitre Ier du titre III de la deuxième partie du livre Ier et art. 1638 bis du code général des impôts ; art. L. 216-7 du code de l’éducation ; art. L. 554-1 du code de justice administrative ; art. 11 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 ; art. 32 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010) : Suppression de la catégorie des syndicats d’agglomération nouvelle 165

Article 17 bis AA [suppression maintenue] (art. L. 366-1 du code de la construction et de l’habitation) : Organisation interdépartementale, métropolitaine ou départementale-métropolitaine des associations départementales d’information sur le logement 166

Article 17 bis B [suppression maintenue] (art. L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales) : Suppression de la minorité de blocage reconnue aux communes membres d’un EPCI faisant l’objet d’un projet de fusion 167

Article 17 bis (art. 11 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014) : Calendrier d’élaboration et de mise en œuvre du schéma régional de coopération intercommunale de la grande couronne francilienne 169

Article 17 ter (art. L. 5741-1 du code général des collectivités territoriales) : Maintien temporaire de l’adhésion à un pôle d’équilibre territorial et rural d’une commune nouvelle créée par fusion des communes membres d’un EPCI 174

Article 17 quater (art. 11 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles) : Compétences des EPCI issus de la mise en œuvre du schéma régional de coopération intercommunale d’Île-de-France 178

Article 17 septdecies AA (art. 1609 nonies C du code général des impôts) : Modalités de calcul de la dotation de solidarité communautaire pour les EPCI signataires d’un contrat de ville 180

Article 17 septdecies (art. L. 1611-3-2, L. 2512-26 [nouveau], sections 1 et 2 du chapitre IX du titre Ier du livre II de la cinquième partie [nouvelles], art. L. 5219-1, L. 5219-2, L. 5219-2-1 [nouveau], L. 5219-3, L. 5219-4, L. 5219-5, L. 5219-6, L. 5219-9, L. 5219-9-1 [nouveau], L. 5219-10, L. 5219-11 et L. 5219-12 [nouveau] du code général des collectivités territoriales, art. 1379-0 bis, 1609 nonies C, 1636 B sexies, 1636 B septies, 1636 B decies, 1639 A ter, chapitre IV du titre II de la troisième partie du livre Ier et art. 1656 bis [nouveaux] du code général des impôts, chapitre Ier du titre IV du livre Ier et art. L. 123-19, L. 141-9, L. 141-10, L. 141-11, L. 141-12, L. 141-13, L. 141-14, L. 141-15, L. 141-16, L. 141-17 [nouveaux] du code de l’urbanisme, art L. 132-12-1, L. 132-12-2 et L. 132-12-3 du code de la sécurité intérieure ; art. L. 421-6 du code de la construction et de l’habitation ; art. 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 ; art. 13 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles) : Réforme de la métropole du Grand Paris 182

Article 17 octodecies A (art. L. 5211-61 du code général des collectivités territoriales) : Extension aux établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris de la faculté de transférer certaines compétences à plusieurs syndicats 213

Article 17 novodecies (art. L. 32-10-1 [nouveau] du code de l’urbanisme) : Statut de société d’économie mixte d’aménagement à opération unique 214

Article 18 A [suppression maintenue] (art. L. 321-13 [nouveau] du code de l’environnement) : Redevance de mouillage dans les aires marines protégées 216

Article 18 (art. L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales) : Élargissement du champ des compétences des communautés de communes 221

Article 19 (art. L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales) : Élargissement du champ des compétences des communautés de communes éligibles à la dotation globale de fonctionnement bonifiée 229

Article 20 (art. L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales) : Élargissement du champ des compétences des communautés d’agglomération 231

Article 20 bis (art. L. 5216-7, L. 5215-22 et L. 5217-17 du code général des collectivités territoriales) : Dispositif de représentation – substitution des communes membres d’un syndicat d’assainissement ou d’eau potable rejoignant une communauté d’agglomération, une communauté urbaine ou une métropole 234

Article 21 : Délai de mise en conformité des compétences exercées par les communautés de communes et les communautés d’agglomération 237

Article 21 bis AAA [suppression maintenue] (art. L. 5721-6-2 du code général des collectivités territoriales) : Retrait de droit d’un syndicat mixte ouvert des membres devenus incompétents au regard de son objet par l’effet de la loi 241

Article 21 bis AA (art. L. 5721-6-3 du code général des collectivités territoriales) : Faculté de retrait des membres d’un syndicat mixte ouvert en cas de perte de la compétence ou de l’objet justifiant l’adhésion 242

Article 21 bis B (art. L. 5215-1 et L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales) : Dérogations aux seuils de population nécessaires à la mise en place d’une communauté urbaine ou d’une communauté d’agglomération 244

Article 21 bis [supprimé] (art L. 5215-20 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) : Élargissement des compétences des communautés urbaines et des métropoles aux maisons de services au public 248

Article 22 (art. L. 5211-4-1 et L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales) : Situation des personnels en cas de transfert ou de restitution d’une compétence entre communes et EPCI et simplification de la mise en place de services communs entre EPCI et communes 249

Article 22 bis AAA (art. L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales) : Répartition entre collectivités des recettes issues des forfaits de post-stationnement hors Île-de-France 256

Article 22 bis AA :Report du délai laissé pour l’adoption des schémas de mutualisation des services 258

Article 22 quater B [suppression maintenue] (art. L. 5214-16, L. 5216-5, L. 5215-20 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) : Recours à la majorité simple de l’organe délibérant pour déterminer l’intérêt communautaire des compétences exercées par les EPCI à fiscalité propre 259

Article 22 quater C (art. L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-19 et L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales) : Élargissement aux communes de 1 000 à 3 500 habitants de règles de fonctionnement du conseil municipal actuellement applicables dans les communes de 3 500 habitants et plus 261

Article 22 quater (art. L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales) : Abaissement du seuil de population des communes au sein desquels l’opposition municipale peut disposer d’une tribune dans le bulletin municipal ou dans les moyens d’informations municipales 263

Article 22 quinquies (art. L. 2121-1, L. 2121-13 et L. 2121-25 du code général des collectivités territoriales) : Modernisation des moyens d’information au sein des communes et des EPCI à fiscalité propre 265

Article 22 sexies (art. L. 2321-5 du code général des collectivités territoriales) : Élargissement des possibilités de contribution financière des communes à la tenue de l’état-civil et de la police des funérailles des petites communes accueillant un hôpital 267

Article 22 octies : Principe de l’élection au suffrage universel direct des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre 268

Chapitre Ier ter – Engagement citoyen et participation 273

Article 22 nonies (art. L. 1112-23 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Composition, rôle et fonctionnement des conseils de développement créés par les communes et leurs groupements ou constitués auprès des métropoles et des pôles d’équilibre territoriaux et ruraux 273

Article 22 decies [suppression maintenue] (art. L. 2121-22-1 du code général des collectivités territoriales) : Extension aux communes et aux EPCI à fiscalité propre de 10 000 habitants et plus de la possibilité de créer une mission d’information et d’évaluation 276

Chapitre II – Délégations ou transferts de compétences des départements aux métropoles 277

Article 23 (art. L. 3211-1-1 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) : Transfert et délégation de compétences départementales aux métropoles 277

Article 23 bis A [suppression maintenue] (art. L. 5214-16, L. 5215-26 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales) : Augmentation de la part de financement assurée par les fonds de concours intercommunaux 282

TITRE III – SOLIDARITÉS ET ÉGALITÉ DES TERRITOIRES 284

Chapitre Ier – Suppression de la clause de compétence générale des départements et définition de leurs capacités d’intervention pour les solidarités territoriales et humaines 284

Article 24 (art. L. 1111-10, L. 3211-1, L. 3232-1-2 [nouveau] et L. 3233-1 du code général des collectivités territoriales) : Suppression de la clause de compétence générale des départements et compétences en matière de solidarités territoriales 284

Article 24 bis AA (art. L. 2215-8 du code général des collectivités territoriales) : Délégation des missions des laboratoires publics d’analyses 291

Article 24 bis A (art. L. 1424-7 du code général des collectivités territoriales) : Révision quinquennale du schéma départemental d’analyse et de couverture des risques 293

Article 24 bis BA (art. L. 1424-1-1 et L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales) : Transfert aux EPCI des contributions communales au budget des SDIS 295

Article 24 bis B [supprimé] (articles L. 3231-3-2 et L. 4253-6 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Octroi de subventions par les départements et les régions aux associations intervenant en matière de secours en mer 298

Article 24 bis C [supprimé] (articles L. 3461-1 et L. 4441-1 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Octroi de subventions par les départements et les régions pour la promotion du droit alsacien-mosellan 300

Article 24 bis [supprimé] : Financement de la prise en charge des mineurs isolés étrangers 302

Chapitre II – Amélioration de l’accessibilité des services à la population 303

Article 25 bis (art. L. 312-3-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation, art. L. 2252-2, L. 3231-4-1 et L. 4253-2 du code général des collectivités territoriales) : Garantie des emprunts contractés pour des opérations immobilières destinées au logement des personnels de police et de la gendarmerie nationales, des services d’incendie et de secours et de l’administration pénitentiaire 303

Article 26 (art. 27, 27-2 [nouveau], 30 et 30-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; art. 28, 29 et 29-1 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, et art. 15 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne) : Création des maisons de services au public 308

Article 26 ter (art. L. 212-8 du code de l’éducation) : Participation des communes aux dépenses liées à la scolarisation des enfants dans une autre commune où est dispensé un enseignement en langue régionale 310

Chapitre III – Lutte contre la fracture numérique 314

Article 27 (art. L. 1425-1, L. 1425-2 et L. 5722-11 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Principe de cohérence entre les différentes interventions des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière de lutte contre la fracture numérique 314

Article 27 bis [suppression maintenue] (art. L. 32, L. 34-8-1 et L. 34-8-5 [nouveau] du code des postes et des communications électroniques) : Obligation de couverture des zones « blanches » et « grises » de téléphonie mobile 321

Chapitre IV – Compétences partagées dans le domaine de la culture, du sport, du tourisme, de la promotion des langues régionales et de l’éducation populaire et regroupement de l’instruction et de l’octroi d’aides ou de subventions 325

Article 28 A : Exercice conjoint par l’État et les collectivités territoriales des droits culturels 326

Article 28 (art. L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales) : Reconnaissance de compétences partagées dans les domaines de la culture, du sport, du tourisme, de la promotion des langues régionales et de l’éducation populaire 328

Article 29 (art. L. 1111-8-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Création de guichets uniques pour les aides et subventions 333

Article 29 bis [suppression maintenue] (Titre III du livre II de la première partie [nouveau] et art. L. 1231-1, L. 1231-2, L. 1231-3 et L. 1231-4 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Consécration législative du conseil national des collectivités territoriales pour le développement culturel 335

TITRE IV – TRANSPARENCE ET RESPONSABILITÉ FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 336

Chapitre Ier – Transparence financière 336

Article 30 A (art. L. 1112-23 [nouveau] et L. 1821-1 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 125-12 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie) : Mise à disposition des données publiques des collectivités territoriales 336

Article 30 (art. L. 243-7 [nouveau] du code des juridictions financières, art. L. 1611-9 [nouveau], L. 1612-9, L. 1871-1, L. 2312-1, L. 2313-1, L. 3312-1, L. 3313-1, L. 4312-1, L. 4313-1 et L. 5211-36 du code général des collectivités territoriales, art. 108 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012) : Obligation de présentation des actions correctrices prises à la suite d’un rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes et diverses dispositions visant à renforcer l’information financière des élus et du citoyen 338

Article 30 bis (art. L. 1617-6 [nouveau] du code des collectivités territoriales) : Transmission des pièces comptables par voie dématérialisée aux comptables publics 339

Article 32 : Expérimentation de dispositifs de certification des comptes des collectivités territoriales 341

Article 32 bis (art. 92 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 ; art. L. 1611-3-1 du code général des collectivités territoriales) : Relèvement du plafond de prise en charge des indemnités de remboursement anticipé par le fonds de soutien aux collectivités territoriales ayant contracté des produits structurés 342

Chapitre II – Responsabilité financière 343

Article 33 (art. L. 1611-10 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Possibilité d’action récursoire de l’État contre les collectivités territoriales en cas de condamnation pour manquement par la Cour de Justice de l’Union européenne 343

TITRE V – DISPOSITIONS RELATIVES AUX AGENTS 347

Article 35 : Modalités de mise à disposition ou de transfert des services et garanties offertes aux personnels 347

TITRE V BIS – DISPOSITIONS TENDANT À FACILITER LE FONCTIONNEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 351

Article 36 ter (art. 28 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) : Extension de la faculté reconnue aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics de créer une commission administrative paritaire commune 351

Article 36 quater (art. 32 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) : Extension de la faculté reconnue aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics de créer un comité technique paritaire commun 352

Article 36 septies (art. L. 2121-8, L. 2541-5, L. 3121-8 et L. 4132-6 du code général des collectivités territoriales) : Règlement intérieur des assemblées délibérantes des collectivités territoriales 353

Article 36 octies (art. L. 2121-24, L. 2122-29, L. 3131-3 et L. 4141-3 du code général des collectivités territoriales) : Dématérialisation du recueil des actes administratifs des collectivités territoriales 353

Article 36 nonies (art. L. 2121-31, L. 3312-5 et L. 4312-8 du code général des collectivités territoriales) : Transmission par le directeur départemental ou régional des finances publiques au préfet du compte de gestion 354

Article 36 terdecies (art. L. 2131-1, L. 3131-1 et L. 4141-1 du code général des collectivités territoriales) : Dématérialisation de la publication des actes administratifs 355

Article 36 octodecies [suppression maintenue] (art. L. 221-2 du code de la route) : Dérogations pour la conduite d’un véhicule agricole ou forestier 356

TITRE VI – DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES 357

Article 37 (art. L. 301-5-1-1, L. 301-5-2 et L. 302-42 du code de la construction et de l’habitation ; art. L. 1615-6 et L. 5218-6 du code général des collectivités territoriales ; art. 1609 nonies C du code général des impôts ; art. 104 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales) : Compensation financière des transferts de compétences 357

Article 38 (Articles L. 1852-5, L. 5842-2, L. 5842-22, L. 5842-25 et L. 5842-28 du code général des collectivités territoriales et L. 545 du code de la sécurité intérieure) : Application et adaptation de dispositions du projet de loi en Polynésie française 363

Article 40 : Dispositions transitoires et habilitation à légiférer par ordonnance pour la prise en compte de la nouvelle carte régionale 364

TABLEAU COMPARATIF 369

PRINCIPAUX APPORTS DE LA COMMISSION

Lors de ses deux séances du mardi 16 juin 2015, la commission des Lois a adopté le projet de loi, modifié par le Sénat en deuxième lecture, portant nouvelle organisation territoriale de la République.

La Commission y a apporté les principales modifications suivantes :

En ce qui concerne le renforcement des responsabilités régionales :

– sur proposition du Gouvernement, la commission des Lois a supprimé le délai de six mois imparti au Premier ministre pour répondre aux propositions d’évolutions législatives et règlementaires formulées par les régions (article 1er) ;

– à l’initiative du rapporteur, la Commission a simplifié la procédure d’élaboration du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) en rétablissant plusieurs dispositions votées par l’Assemblée nationale en première lecture, réaffirmant notamment la compétence exclusive de la région en matière d’aide aux entreprises, hormis dans le domaine immobilier et prévoyant que le conseil régional élabore seul le SRDEII à l’issue d’une concertation au sein de la conférence territoriale de l’action publique avant de solliciter l’approbation du représentant de l’État afin de conférer une valeur opposable à ce document (article 2) ;

– sur proposition conjointe du Gouvernement et du rapporteur, la commission des Lois a rétabli la possibilité pour la région de déléguer la gestion de tout ou partie des aides aux entreprises à des établissements publics et notamment à la Banque publique d’investissement (article 3) ;

– la Commission, à l’initiative du rapporteur, du Gouvernement et de Mme Nathalie Appéré, a rétabli la rédaction retenue par l’Assemblée nationale en matière de délégation aux régions de la compétence de coordination du service public de l’emploi (articles 3 bis et 3 ter) ;

– à l’initiative du rapporteur, la commission des Lois a rétabli le rôle de chef de file de la région dans le domaine touristique (article 4) ;

– en ce qui concerne le plan régional de prévention et de gestion des déchets, sur proposition conjointe de MM. Paul Molac, Michel Piron et Alain Rousset, du Gouvernement et du rapporteur, la commission des Lois a supprimé l’obligation de consultation des conseils départementaux et rétabli la possibilité à une majorité des représentants du bloc communal exerçant cette compétence de s’opposer au projet régional (article 5) ;

– sur proposition du rapporteur, la Commission a modifié le contenu et la procédure d’élaboration du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) en y incluant notamment la protection de la biodiversité. Sur proposition conjointe de MM. Paul Molac, Michel Piron et Alain Rousset, de Mme Marie-Anne Chapdelaine et du rapporteur, la Commission a supprimé la possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les départements de bloquer le projet de schéma (article 6) ;

– comme elle l’avait fait en première lecture, sur proposition conjointe de Mmes Nathalie Appéré et Marie-Anne Chapdelaine, de MM. Paul Molac, Michel Piron et Alain Rousset ainsi que du Gouvernement, la Commission a supprimé le dispositif de charte régionale d’aménagement (article 6 bis A) ;

En ce qui concerne les transferts de compétences des départements et des régions :

– à l’initiative du Gouvernement, la commission des Lois a rétabli le transfert aux régions des transports routiers à la demande et des transports scolaires et y a ajouté le transfert des gares publiques routières de voyageurs (article 8) ;

– sur proposition conjointe du rapporteur, de M. Paul Molac et du Gouvernement, a été rétablie la possibilité pour l’État de transférer aux collectivités territoriales les lignes ferroviaires « capillaires » consacrées au fret (article 8 bis A) ;

– à l’initiative du rapporteur, la Commission a rétabli le transfert aux régions ou aux intercommunalités des ports gérés par les départements (article 11) ;

– sur proposition du Gouvernement, a été supprimé le principe, introduit au Sénat, d’une approbation par les conseils régionaux de la carte des formations supérieures et de la recherche (article 12 bis A) ;

– à l’initiative de Mmes Nathalie Appéré et Marie-Anne Chapdelaine, la commission des Lois a supprimé les dispositions créant des schémas régionaux des crématoriums (article 12 bis) ;

– à l’initiative conjointe du rapporteur et du Gouvernement, la Commission a rétabli l’automaticité du transfert de certaines compétences départementales au bénéfice des métropoles, à défaut de convention conclue au 1er janvier 2017 (article 23) ;

– en adoptant les amendements de suppression du rapporteur et du Gouvernement, la Commission est revenue sur les facultés d’interventions sectorielles reconnues aux régions et aux départements, dans la mesure où la suppression de la clause de compétence générale de ces collectivités ne compromettait pas leur possibilité d’action dans les domaines concernés (articles 24 bis B et 24 bis C) ;

– en adoptant deux amendements identiques de Mme Nathalie Appéré et de M. Paul Molac sous-amendés par le rapporteur, la Commission a rétabli et enrichi le principe de participation des communes aux dépenses liées à la scolarisation des enfants dans une autre commune où est dispensé un enseignement en langue régionale (article 26 ter) ;

– à l’initiative du rapporteur, la commission des Lois a modifié la liste des compétences partagées des collectivités territoriales, en supprimant l’action extérieure et la coopération internationale et en réintroduisant la promotion des langues régionales ; a également été introduite, à l’initiative du Gouvernement et de Mme Nathalie Appéré, l’exigence de promotion de l’égalité entre les femmes et les hommes par les collectivités territoriales dans le cadre de la mise en œuvre de leurs compétences (article 28) ;

– sur proposition du Gouvernement, la commission des Lois a étendu aux communes nouvelles les garanties prévues en faveur des personnels occupant des emplois fonctionnels (article 35) ;

– à l’initiative de Mme Nathalie Appéré, la commission des Lois a supprimé, en cas de transfert intégral de la compétence en matière de logement social à un établissement public, l’obligation faite à toute commune actionnaire d’une société d’économie mixte locale compétente en la matière de céder l’intégralité de ses actions à l’établissement public (article 37).

En ce qui concerne la refonte de la carte intercommunale :

– à l’initiative du rapporteur et de Mme Estelle Grelier, la Commission a rétabli le principe d’un relèvement du seuil minimal de constitution des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre à 20 000 habitants, seuil adapté, sans pouvoir être inférieur à 5 000 habitants, en fonction de critères liés à la densité démographique du périmètre de cet EPCI, à sa situation insulaire ou en zone de montagne, au fait qu’il regroupe un EPCI issu d’une fusion prononcée depuis 2012, ainsi qu’à sa composition comportant plus de cinquante communes (article 14) ;

– à l’initiative du rapporteur, la commission des Lois a adopté un nouveau calendrier de révision de la carte intercommunale, prévoyant que les schémas départementaux de coopération intercommunale devront être arrêtés avant le 31 mars 2016, puis mis en œuvre par la définition des nouveaux périmètres des EPCI à fiscalité propre et syndicats par le préfet avant le 30 juin 2016, les arrêtés mettant en place les nouveaux EPCI devant être pris avant le 31 décembre 2016 (articles 14, 15 et 16) ;

– à l’initiative du Gouvernement, la commission des Lois a rétabli le principe d’achèvement de la refonte de la carte intercommunale en grande couronne francilienne au plus tard le 31 décembre 2015, en décalant cependant au 1er octobre 2015 le délai laissé aux préfets pour définir les périmètres des EPCI mettant en œuvre le schéma régional de coopération intercommunale (article 17 bis) ;

– à l’initiative conjointe de Mme Estelle Grelier et de M. Michel Piron, le délai laissé aux EPCI issus d’une fusion pour déterminer leurs compétences obligatoires et optionnelles a été étendu à deux ans (articles 15 et 17 quater) ;

– à l’initiative du rapporteur et du Gouvernement, la Commission a supprimé tout report dans le temps de la réalisation de l’objectif légal de 25 % de logement sociaux dans les communes concernées. Elle a, en revanche, élargi l’exonération, pendant trois ans, du prélèvement financier prévu à ce titre à l’ensemble des communes se retrouvant incluses dans un EPCI à la suite de la refonte de la carte intercommunale (article 15 ter C).

En ce qui concerne le renforcement des compétences intercommunales :

– à l’initiative de Mme Nathalie Appéré, a été rétablie l’exigence d’une majorité qualifiée des communes membres d’un EPCI pour renoncer à l’élaboration d’un plan local d’urbanisme intercommunal (article 15 ter B) ;

– à l’initiative du rapporteur, du Gouvernement et de Mme Appéré, la commission des Lois a rétabli l’eau, l’assainissement et l’intégralité des actions en matière de développement économique, comprenant la promotion du tourisme comme compétences obligatoires des communautés de communes et des communautés d’agglomération (articles 18 à 20) ;

– à l’initiative du rapporteur, a été rétabli le dispositif de représentation – substitution adaptée des EPCI à fiscalité propre au sein des syndicats d’eau ou d’assainissement (article 20 bis) ;

– à l’initiative du Gouvernement, a été prévue la possibilité de maintenir des offices de tourisme distincts pour les marques territoriales protégées existant sur un même territoire (article 21) ;

– à l’initiative du rapporteur, a été élargie la possibilité de créer des services communs pour gérer des missions fonctionnelles et opérationnelles de manière mutualisée entre un EPCI et ses communes (article 22).

En ce qui concerne la mise en place de la métropole du Grand Paris :

– sur proposition du rapporteur, de MM. Christophe Caresche et Carlos Da Silva et du Gouvernement, la commission des Lois a sensiblement modifié les dispositions réformant la métropole du Grand Paris (article 17 septdecies) :

– elle a rétabli la date d’entrée en vigueur de la métropole au 1er janvier 2016 et supprimé l’intégration d’office d’une liste de communes de la « grande couronne », au profit d’un système optionnel d’adhésion, ouvert aux seules communes membres d’un EPCI à fiscalité propre sur le périmètre duquel se situent des infrastructures aéroportuaires comprenant moins de trois aérogares ;

– La Commission a également rétabli le transfert à la métropole des compétences en matière de distribution de gaz et de réseaux de chaleur ou de froid urbains. Elle a supprimé la promotion du tourisme parmi les compétences obligatoires de la métropole, ainsi que les dispositions prévoyant la délégation de ses compétences au profit des établissements publics territoriaux (EPT) ;

– le périmètre et le siège de chaque EPT seraient fixés par décret en Conseil d’État après une consultation, dans un délai d’un mois, des conseils municipaux. Les EPT seraient expressément compétents en matière d’assainissement, d’eau et de gestion des déchets et bénéficieraient du rattachement de l’ensemble des offices publics de l’habitat (OPH) ;

– la Commission a enfin précisé les modalités de calcul de la dotation d’équilibre, qui sera mise en place de 2016 à 2020.

En ce qui concerne les institutions territoriales :

– à l’initiative de Mme Estelle Grelier, la commission des Lois a rétabli l’institution du Haut Conseil des territoires (article 1er bis) ;

– à l’initiative de Mme Marie-Anne Chapdelaine, a été réitérée la demande de rapport du Gouvernement sur l’élection des conseillers métropolitains au suffrage universel direct dans un cadre intercommunal (article 22 octies) ;

– à l’initiative de Mme Nathalie Appéré, ont été précisés le statut et les missions des conseils de développement dans les aires urbaines de plus de 50 000 habitants (article 22 nonies) ;

– à l’initiative du Gouvernement, la Commission a rétabli le mécanisme d’action récursoire de l’État contre les collectivités territoriales en cas de condamnation pour manquement par la Cour de Justice de l’Union européenne, tout en prévoyant la double possibilité d’un étalement dans le temps du recouvrement des sommes dues ou d’un abandon total ou partiel des créances en cas de situation financière particulièrement dégradée des collectivités concernées (article 33).

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Trois mois après la première lecture, la commission des Lois de l’Assemblée nationale a de nouveau été saisie du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République.

En deuxième lecture, le Sénat a adopté 35 articles conformes et confirmé la suppression de 12 autres. Il en résulte que, du texte que l’Assemblée nationale a adopté en première lecture, restent aujourd’hui en discussion les 79 articles adoptés avec des modifications par le Sénat et les 21 articles qu’il a supprimés. Le débat reste ouvert entre les deux chambres sur plusieurs points, même si le Sénat a diversement accueilli les décisions prises en première lecture par l’Assemblée nationale au chapitre des compétences régionales.

Plusieurs articles sont désormais acquis dans leur principe et ne suscitent la discussion que sur des modalités. Il en est ainsi de la suppression de la clause de compétence générale des régions et des départements. Ainsi, encore, de la création du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) et du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) dont le périmètre est globalement acquis ; restent en suspens les procédures d’élaboration. Je salue les discussions menées entre les associations représentatives des élus locaux, qui devraient nous permettre de trouver une voie de compromis, notamment à l’article 6.

En revanche, pour les articles 3 bis et 3 ter relatifs au service public de l’emploi, le Sénat est revenu à sa rédaction de première lecture prévoyant une décentralisation aux régions, quand l’Assemblée nationale avait recherché un juste équilibre à travers une délégation de compétence. La volonté de ne pas déstabiliser Pôle emploi s’était exprimée sur tous les bancs de notre Assemblée ; aussi votre rapporteur a-t-il proposé à la Commission de rétablir sur ce point la version du texte que l’Assemblée nationale avait adoptée en première lecture.

En ce qui concerne les compétences, le Sénat s’est opposé à de nombreux transferts de compétences départementales aux régions, que l’Assemblée nationale avait approuvé en première lecture. Il est en particulier revenu sur le transfert aux régions ou aux intercommunalités des compétences des départements en matière de transports routiers à la demande, de transports scolaires, de ports maritimes et fluviaux et de lignes ferroviaires dites « capillaires » consacrées au fret.

En sens inverse, le Sénat a réintroduit le principe, que la commission des Lois avait supprimé en première lecture, d’une approbation de la carte des formations supérieures et de la recherche par les conseils régionaux. Il a également rétabli la création des schémas régionaux des crématoriums, que l’Assemblée nationale avait supprimée lors de l’examen en commission.

Le Sénat a complété l’article créant, à partir du 1er janvier 2018, la collectivité unique de Corse, sujet qui fait désormais l’objet d’une large convergence entre les deux assemblées, laissant espérer une adoption conforme.

À propos de la refonte de la carte intercommunale, la divergence est plus marquée puisque le Sénat est revenu à sa position de première lecture, maintenant un plancher de 5 000 habitants. Il a, à nouveau, décalé le calendrier d’un an, prévoyant l’achèvement de la refonte de la carte intercommunale en décembre 2017.

En ce qui concerne les compétences des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, le Sénat a également rétabli son dispositif, faisant du tourisme, des bâtiments nécessaires au service public, de l’eau et de l’assainissement des compétences optionnelles des communautés de communes et communautés d’agglomération, et rétablissant la soumission de l’exercice de la compétence en matière de développement économique à un intérêt communautaire. Mais il s’est rallié à la position de l’Assemblée nationale en faisant des déchets une compétence obligatoire de ces EPCI.

Sans que cela soit une surprise, il n’a jugé utile ni de prévoir l’élection au suffrage universel direct, dans le cadre intercommunal, des conseillers communautaires, ni d’assouplir certaines dispositions relatives à la gouvernance de ces EPCI. Mais on notera le vote conforme du Sénat sur l’article 22 quater A qui prévoit l’unification des impôts directs communaux au sein des EPCI, ou en tout cas l’assouplissement des conditions d’unification fiscale par le recours à la majorité qualifiée.

La réforme de la métropole du Grand Paris pose, en deuxième lecture, les mêmes questions qu’en première lecture : celle du périmètre de la métropole, en particulier celle de l’intégration de certaines communes de la grande couronne ; celle de la répartition des compétences entre la métropole, les établissements publics territoriaux et les communes membres ; celle, enfin, des flux financiers entre les acteurs.

En outre, deux questions nouvelles sont apparues : celle de la date de création de la métropole du Grand Paris, que le Sénat a repoussée d’un an, au 1er janvier 2017 ; celle de la composition du conseil de la métropole et des conseils de territoire, le Gouvernement ayant déposé des amendements à ce sujet.

En ce qui concerne la taxe de mouillage des navires dans les aires marines protégées gérées par les collectivités territoriales, le Sénat a soulevé plusieurs questions d’interprétation du dispositif qu’il avait adopté en première lecture, ce qui l’a conduit à le supprimer en deuxième lecture.

S’agissant des solidarités territoriales, exception faite de la question des réseaux de communications électroniques sur laquelle votre rapporteur a proposé plusieurs amendements, le Sénat a globalement confirmé les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale, notamment celles qui portent sur les schémas d’amélioration de l’accessibilité des services au public et sur les maisons de services au public.

Pour les compétences locales, le Sénat a rétabli les articles qu’il avait introduits afin d’anticiper ou de restreindre la suppression de la clause de compétence générale. Il a parallèlement supprimé certaines avancées voulues par l’Assemblée nationale, telles que la prise en compte de la scolarisation des enfants en langues régionales et l’amélioration des modalités de financement des services départementaux d’incendie et de secours par les EPCI. Enfin, la liste des compétences partagées a connu une nouvelle évolution qui a appelé des amendements.

À l’occasion de son examen en deuxième lecture, il est ainsi revenu à votre commission des Lois de prendre position sur les questions qui restent en débat, comme le montreront les commentaires des articles formant la troisième partie du présent rapport. Si, pour certaines dispositions secondaires, les évolutions permises par la navette permettent d’augurer une adoption conforme de plusieurs articles, il a semblé nécessaire à votre Commission de revenir sur certains points essentiels prévus par le projet de loi initial, sans que les modifications apportées interdisent de rechercher le compromis juste et utile avec les sénateurs qui permettrait à une commission mixte paritaire d’aboutir.

DISCUSSION GÉNÉRALE

Lors de ses deux séances du mardi 16 juin 2015, la Commission procède à l’examen du projet de loi, adopté avec modifications par le Sénat en deuxième lecture, portant nouvelle organisation territoriale de la République (n° 2830).

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Nous sommes réunis pour examiner en deuxième lecture le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, c’est un texte en progrès, puisque 800 amendements ont été déposés au lieu des 1 137 qui l’avaient été en première lecture ! Quelques amendements ont été retirés par leurs auteurs avant l’examen du texte, ou ont été déclarés irrecevables au titre de l’article 40 de la Constitution.

72 autres ont été irrecevables parce qu’ils contrevenaient à la règle dite « de l’entonnoir » telle qu’elle ressort de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et des dispositions de l’article 108 de notre Règlement : certains d’entre vous ont proposé des amendements portant article additionnel, d’autres amendements visaient à rétablir des articles supprimés de manière conforme par les deux assemblées, d’autres encore proposaient de compléter des articles toujours en discussion par des dispositions n’ayant aucun lien réel avec l’article en question, en tentant ainsi de contourner l’impossibilité de proposer d’insérer des articles additionnels à ce stade de la procédure. Ces comportements « coupables » sont assez largement partagés, puisque 37 de ces tentatives de contournement provenaient du groupe Socialiste, républicain et citoyen, 23 du groupe Les Républicains, 7 du groupe Radical, républicain, démocrate et progressiste, 2 du groupe Écologiste, un du groupe de l’Union des démocrates et indépendants… et même deux du Gouvernement. Seul le groupe de la Gauche démocrate et républicaine est demeuré vertueux. (Sourires.)

Enfin, en application de l’article 98, alinéa 4, du Règlement, des sous-amendements ont également été déclarés irrecevables parce qu’ils contredisaient le sens de l’amendement.

Il nous reste 675 amendements à examiner. L’essentiel ayant été dit sur le projet portant nouvelle organisation territoriale de la République lors de son examen en première lecture, la ministre, en accord avec votre président et le rapporteur, n’assistera pas à nos travaux et s’exprimera en séance publique. Je vous propose de limiter la discussion générale à l’audition des représentants des groupes après que le rapporteur aura pris la parole.

M. Olivier Dussopt, rapporteur. En deuxième lecture, le Sénat a adopté 35 articles conformes et confirmé la suppression de 12 autres. Il en résulte que, du texte que nous avions adopté en première lecture, restent aujourd’hui en discussion les 79 articles adoptés avec des modifications par le Sénat et les 21 articles qu’il a supprimés. Le débat reste ouvert entre les deux chambres sur plusieurs points, même si le Sénat a diversement accueilli les décisions prises en première lecture par l’Assemblée nationale au chapitre des compétences régionales.

Plusieurs articles sont désormais acquis dans leur principe et ne suscitent la discussion que sur des modalités. Il en est ainsi de la suppression de la clause de compétence générale des régions et des départements. Ainsi, encore, de la création du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) et du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) dont le périmètre est globalement acquis ; restent en suspens les procédures d’élaboration. Je salue les discussions menées entre les associations représentatives des élus locaux, qui devraient nous permettre de trouver une voie de compromis, notamment à l’article 6.

En revanche, pour les articles 3 bis et 3 ter relatifs au service public de l’emploi, le Sénat est revenu à sa rédaction de première lecture prévoyant une décentralisation aux régions, quand nous avions recherché un juste équilibre à travers une délégation de compétence. La volonté de ne pas déstabiliser Pôle emploi s’était exprimée sur tous les bancs de notre Assemblée ; aussi vous proposerai-je de rétablir sur ce point la version du texte que nous avions adoptée en première lecture.

En ce qui concerne les compétences, le Sénat s’est opposé à de nombreux transferts de compétences départementales aux régions, que nous avions approuvés en première lecture. Il est en particulier revenu sur le transfert aux régions ou aux intercommunalités des compétences des départements en matière de transports routiers à la demande, de transports scolaires, de ports maritimes et fluviaux et de lignes ferroviaires dites « capillaires » consacrées au fret.

En sens inverse, le Sénat a réintroduit le principe, que nous avions supprimé en première lecture, d’une approbation de la carte des formations supérieures et de la recherche par les conseils régionaux. Il a également rétabli la création des schémas régionaux des crématoriums, que nous avions supprimée.

Le Sénat a complété l’article créant, à partir du 1er janvier 2018, la collectivité unique de Corse, sujet qui fait désormais l’objet d’une large convergence entre les deux assemblées, nous laissant espérer une adoption conforme.

À propos de la refonte de la carte intercommunale, la divergence est plus marquée puisque le Sénat est revenu à sa position de première lecture, maintenant un plancher de 5 000 habitants. Il a, à nouveau, décalé le calendrier d’un an, prévoyant l’achèvement de la refonte de la carte intercommunale en décembre 2017.

En ce qui concerne les compétences des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, le Sénat a également rétabli son dispositif, faisant du tourisme, des bâtiments nécessaires au service public, de l’eau et de l’assainissement des compétences optionnelles des communautés de communes et communautés d’agglomération, et rétablissant la soumission de l’exercice de la compétence en matière de développement économique à un intérêt communautaire. Mais il s’est rallié à la position de l’Assemblée en faisant des déchets une compétence obligatoire de ces EPCI.

Sans que cela soit une surprise, il n’a jugé utile ni de prévoir l’élection au suffrage universel direct, dans le cadre intercommunal, des conseillers communautaires, ni d’assouplir certaines dispositions relatives à la gouvernance de ces EPCI. Mais on notera le vote conforme du Sénat sur l’article 22 quater A qui prévoit l’unification des impôts directs communaux au sein des EPCI, ou en tout cas l’assouplissement des conditions d’unification fiscale par le recours à la majorité qualifiée.

La réforme de la métropole du Grand Paris pose, en deuxième lecture, les mêmes questions qu’en première lecture : celle du périmètre de la métropole, en particulier celle de l’intégration de certaines communes de la grande couronne ; celle de la répartition des compétences entre la métropole, les établissements publics territoriaux et les communes membres ; celle, enfin, des flux financiers entre les acteurs.

En outre, deux questions nouvelles sont apparues : celle de la date de création de la métropole du Grand Paris, que le Sénat a repoussée d’un an, au 1er janvier 2017 ; celle de la composition du conseil de la métropole et des conseils de territoire, le Gouvernement ayant déposé des amendements à ce sujet.

En ce qui concerne la taxe de mouillage des navires dans les aires marines protégées gérées par les collectivités territoriales, le Sénat a soulevé plusieurs questions d’interprétation du dispositif qu’il avait adopté en première lecture, ce qui l’a conduit à le supprimer en deuxième lecture.

S’agissant des solidarités territoriales, exception faite de la question des réseaux de communications électroniques sur laquelle je vous proposerai plusieurs amendements, le Sénat a globalement confirmé les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale, notamment celles qui portent sur les schémas d’amélioration de l’accessibilité des services au public et sur les maisons de services au public.

Pour les compétences locales, le Sénat a rétabli les articles qu’il avait introduits afin d’anticiper ou de restreindre la suppression de la clause de compétence générale. Il a parallèlement supprimé certaines avancées voulues par notre Assemblée, telles que la prise en compte de la scolarisation des enfants en langues régionales et l’amélioration des modalités de financement des services départementaux d’incendie et de secours par les EPCI. Enfin, la liste des compétences partagées a connu une nouvelle évolution qui appellera des amendements.

Il revient maintenant à notre Commission de prendre position sur les questions qui restent en débat. Si, pour certaines dispositions secondaires, les évolutions permises par la navette devraient nous permettre d’adopter conformes plusieurs articles, il me semble nécessaire de revenir sur certains points essentiels du projet de loi initial, sans que ces modifications interdisent de rechercher le compromis juste et utile avec les sénateurs qui permettrait à la commission mixte paritaire d’aboutir.

Mme Nathalie Appéré. Le groupe Socialiste, républicain et citoyen partage le souhait de compromis avec le Sénat exprimé par le Gouvernement et relayé par notre rapporteur. Ce compromis s’esquisse et je me félicite que, déjà, des points de consensus soient apparus en matière de répartition des compétences entre les départements et les régions ; toutefois, le souci de cohérence dans l’organisation de la politique de mobilité territoriale doit pousser à faire entrer les transports scolaires et les ports dans les compétences régionales. Il est bon, aussi, que l’on soit parvenu à une rédaction équilibrée à propos du SRADDET, question qui avait fait l’objet de longs débats en première lecture. Je me réjouis que de multiples rencontres organisées par les associations d’élus permettent d’apaiser les craintes et de clarifier les objectifs et les modes d’élaboration de ce schéma régional.

Un compromis se dessine donc. Toutefois, certaines dispositions marquantes du texte restent en suspens au risque d’en brouiller la lisibilité. Il en est ainsi des questions ayant trait à l’intercommunalité. Je tiens à dire notre attachement au dispositif que nous avions adopté en première lecture à l’initiative du rapporteur : un seuil fixé à 20 000 habitants, assorti de dérogations pour tenir compte des spécificités territoriales. On renforce ainsi les intercommunalités et on garantit l’égalité des citoyens en rendant possible l’élaboration de certaines politiques publiques à la bonne échelle. Nous souhaitons également voir progresser l’élaboration de plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUI). À ce sujet, nous avions adopté en première lecture le principe du passage d’une minorité de blocage à une majorité qualifiée d’approbation ; c’est une disposition indispensable à une planification territoriale intelligente à l’échelle adaptée.

Enfin, nous serons vigilants quant aux modes d’élection des représentants aux intercommunalités. Nous sommes, sur tous les bancs, attachés à la commune, cellule de base de la démocratie, mais des décisions majeures se prennent aujourd’hui, et c’est heureux, à l’échelon intercommunal, et la question de l’élection au suffrage universel direct sur une circonscription intercommunale continue de se poser. Nous nous étions montrés ouverts à des innovations institutionnelles : pour tenir compte des différentes strates d’intercommunalité et de ce que les enjeux ne sont pas nécessairement les mêmes pour les communautés de communes et pour les métropoles ; pour trouver aussi des équilibres entre représentation des communes et élection au suffrage universel direct. Nous défendrons donc des amendements à ce propos, dont celui que nous avions adopté en première lecture et dans lequel nous disons notre souhait d’un progrès majeur à ce sujet. Le suffrage universel direct dans les intercommunalités est pour nous une question de démocratie ; c’est aussi l’un des marqueurs de cette réforme territoriale.

M. Paul Molac. Le groupe Écologiste partage nombre des observations du rapporteur et de Mme Appéré. Il déplore la suppression par le Sénat de dispositions que nous avions introduites en première lecture. Je constate ainsi que, pour ce qui est des SRDEII, nous avions limité le rôle du préfet, qui devait se borner à vérifier la conformité du document à la législation. Or, le Sénat lui a donné plus de pouvoir encore. Je regrette que certains amendements adoptés par notre Assemblée aient été retoqués au Sénat, en particulier celui qui concerne les langues régionales. Je pense, comme Mme Appéré, qu’à propos des intercommunalités nous avions trouvé un équilibre heureux ; en matière de suffrage universel direct pour ces instances, la difficulté est de parvenir à ce que soient équitablement représentés et les territoires et les populations.

M. Dominique Bussereau. Je me limiterai à vous dire que le groupe Les Républicains est satisfait du travail réalisé par la commission des Lois du Sénat et défendra à nouveau certains amendements.

Changeant maintenant de « casquette », je souhaite vous faire part des réflexions de l’Association des départements de France (ADF) dans sa pluralité. Nous avons débattu de ces questions la semaine dernière, en présence de M. Germinal Peiro et d’autres collègues, et je vous indique que nous reviendrons à la charge pour ce qui concerne la compétence en matière de transports. On ne peut avoir la responsabilité des collèges et ne pas avoir celle des transports scolaires – d’autant que nous avons la charge des routes où circulent ces autocars. On ne peut non plus distinguer les enfants handicapés des autres enfants. De même, il est inenvisageable de gérer à l’échelle de très grandes régions des réseaux de ports aussi différents que des ports de commerce, des ports de plaisance, des ports de pêche, des ports conchylicoles… Tout cela demande un travail plus approfondi de notre Commission.

M. Michel Piron. Le groupe de l’Union des démocrates et indépendants se limitera à des observations de portée générale. La première porte sur la « schématologie » (Sourires), autrement dit les relations entre les régions et les départements. On en est manifestement resté à ce sujet au stade des études universitaires et l’on est loin d’être parvenu aux conclusions que l’on pouvait espérer. D’autre part, la répartition des compétences entre départements et régions fait l’objet de choix encore brumeux.

Ensuite, les décentralisateurs que nous sommes préfèreraient de loin que le seuil des intercommunalités soit fixé par les commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI), l’État arbitrant, comme c’est son rôle, en cas de désaccord.

Enfin, vous le savez, la question de la majorité nécessaire à l’élaboration d’un PLUI me tient à cœur depuis 2010.

Mme Jeanine Dubié. Le groupe Radical, républicain, démocrate et progressiste avait salué le compromis équilibré trouvé en séance publique dans notre Assemblée ; il tranchait avec les travaux menés par notre Commission en première lecture, que nous jugions très préjudiciable pour les départements. Nous veillerons donc à ce que l’échelon départemental conserve toute sa pertinence, à ce que l’équilibre trouvé pour la répartition des compétences ne soit pas remis en cause, à ce que les départements puissent exercer une solidarité territoriale et sociale réelle et à ce qu’ils soient justement représentés au sein des instances et organismes prévus par le texte.

De même, un équilibre avait été trouvé en première lecture à propos du seuil des EPCI, des exceptions permettant de tenir compte des caractéristiques des départements ruraux. Nous serons d’autant plus attentifs à cette partie du texte qu’une récente note d’analyse de France Stratégie met en évidence le fait que la fusion des régions va fortement déstabiliser certains départements – les Hautes-Pyrénées en particulier. Le bouleversement à venir rend d’autant plus nécessaire la permanence de l’échelon départemental.

La Commission en vient à l’examen des articles restant en discussion.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER
DES RÉGIONS RENFORCÉES

Chapitre unique
Le renforcement des responsabilités régionales

Article 1er
(art. L. 1111-10, L. 4221-1, L. 4433-1 et L. 4433-4 du code général des collectivités territoriales)

Suppression de la clause de compétence générale
et pouvoir réglementaire des régions

L’article 1er procède à la suppression de la clause de compétence générale des régions. Il confère également à ces collectivités territoriales un pouvoir de proposition et d’adaptation des dispositions législatives et règlementaires aux spécificités de leur territoire.

1. La position du Sénat en première lecture

Le Sénat a souscrit aux deux dispositions contenues à l’article 1er. Il a estimé l’octroi aux régions d’un pouvoir règlementaire d’adaptation justifié par la nécessité d’adapter au terrain les prescriptions découlant de l’application des schémas prescriptifs que les articles 2 et 6 lui donnent la charge de concevoir. En outre, l’élargissement du périmètre de certaines régions par la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015, relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, plaide en faveur de prérogatives spécialisées et élargies. La suppression de la clause de compétence générale des régions devrait ainsi contribuer à une plus grande lisibilité et à une meilleure efficacité de l’action publique locale.

La commission des Lois du Sénat a adopté deux amendements identiques de MM. Gérard Collomb et Louis Nègre préservant la possibilité d’intervention régionale en matière de politique de la ville et de rénovation urbaine.

En séance publique, des amendements conservant cette même possibilité d’intervention régionale ont été adoptés en matière de soutien aux politiques éducatives à l’initiative de Mme Marie-Christine Blandin et en matière d’égalité des territoires sur la proposition de M. Pierre Jarlier. Un amendement de MM. Christian Favier et Jacques Mézard a enfin supprimé la disposition selon laquelle le pouvoir réglementaire des régions s’exerce dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi : cette précision est apparue superflue aux sénateurs.

2. La position de l’Assemblée nationale en première lecture

La commission des Lois de l’Assemblée nationale a adopté l’article 1er sans y apporter de modification.

En revanche, en séance publique, l’Assemblée nationale a décidé plusieurs évolutions de ce texte. Un amendement du rapporteur a aligné les compétences des régions d’outre-mer sur celles des régions métropolitaines. À l’initiative de Mme Audrey Linkenheld et du rapporteur, le rôle de soutien en matière d’accès au logement et d’amélioration de l’habitat a été inscrit parmi les compétences régionales. L’Assemblée nationale a également approuvé un amendement de M. Jean-Jacques Vlody rendant obligatoire la consultation des conseils régionaux ultramarins avant toute signature d’accord de coopération régionale conclu par l’État et les pays de leur voisinage en matière économique, sociale, technique, scientifique, culturelle, de sécurité civile ou d’environnement.

Un amendement de M. Philippe Cordery a ajouté une nouvelle dérogation à la part de financement minimale des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au financement des projets dont ils assurent la maîtrise d’ouvrage, normalement fixé à 20 % par l’article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales. Cette participation minimale pourra être abaissée à 15 % pour les projets européens de coopération transfrontalière financés par le fonds européen de développement régional (Feder). Ces projets pourront ainsi être financés par des subventions provenant de collectivités ou d’établissements publics autres que le maître d’ouvrage à hauteur, au maximum, de 85 % du montant total des financements apportés par les personnes publiques.

Enfin, l’Assemblée nationale a adopté, contre l’avis du rapporteur et du Gouvernement, un amendement de M. Alain Rousset permettant aux régions d’adapter toute mesure législative relevant de ses compétences, le cas échéant en complément du décret d’application. Par ailleurs, le même amendement prévoit que le silence de l’État pendant un an vaut acceptation d’une demande de modification ou d’adaptation (1). Le Premier ministre dispose d’un délai de six mois, à compter de la réception de la demande de modification ou d’adaptation, pour notifier les motivations de son refus aux régions qui en ont fait la demande (2).

3. La position du Sénat en deuxième lecture

Au prix d’une clarification rédactionnelle, le Sénat a avalisé la plupart des amendements adoptés par l’Assemblée nationale à l’exception de celui relatif au pouvoir réglementaire d’adaptation des régions.

La commission des Lois du Sénat a considéré qu’une loi seule peut ponctuellement confier aux régions un pouvoir d’adaptation des normes législatives ou règlementaires. Cette possibilité doit, selon elle, demeurer une exception car la loi doit s’appliquer uniformément sur le territoire de la République, conformément au principe d’indivisibilité de la République. Une collectivité territoriale peut disposer d’un tel pouvoir d’adaptation, soit de sa propre initiative, soit à sa demande. Mais elle ne peut l’exercer que dans le respect du pouvoir règlementaire général du Premier ministre et sans contrevenir à ses décisions.

De surcroît, la commission des Lois du Sénat a estimé que la règle selon laquelle le silence de l’administration vaudrait accord à l’issue d’un délai de deux mois ne saurait s’appliquer en l’espèce sans remettre en cause l’architecture institutionnelle nationale. Elle reviendrait, en pratique, à conférer aux collectivités territoriales un pouvoir normatif comparable à celui dont disposent les provinces d’États fédéraux : une telle évolution ne saurait avoir d’autre cadre qu’une révision de la Constitution.

Pour ces raisons, la commission des Lois du Sénat a supprimé les dispositions insérées à l’initiative de M. Alain Rousset. En séance publique, les sénateurs ont toutefois tenu à préciser, grâce à deux amendements identiques de MM. Alain Anziani et Ronan Dantec, que le Premier ministre était tenu de motiver explicitement les décisions par lesquelles ils rejettent les demandes d’adaptation formulées par des collectivités régionales.

4. La position de la commission des Lois

Votre rapporteur se réjouit de la construction progressive d’un consensus entre les deux assemblées sur une évolution des plus emblématiques contenues dans le projet de loi. La plupart des apports de l’Assemblée nationale ont été retenus par les sénateurs, tant en ce qui concerne le périmètre des compétences régionales que sur la question des règles de financement.

Le Sénat a repoussé la perspective d’une acceptation implicite des demandes d’adaptation des mesures législatives et réglementaires présentées par les régions au Premier ministre. Suivant la recommandation de votre rapporteur, la commission des Lois a souscrit à l’analyse des sénateurs selon laquelle cette disposition présentait des risques à la fois politiques et juridiques. Elle a donc accepté la suppression du dispositif.

La Commission n’a manifesté qu’un unique désaccord avec la rédaction sénatoriale. À l’initiative du Gouvernement, elle est revenue sur la disposition selon laquelle le Premier ministre était tenu de motiver explicitement les décisions de rejet des demandes d’adaptation formulées par des collectivités régionales. Elle a jugé cette prescription périlleuse, car le Conseil constitutionnel aurait pu y voir une volonté d’encadrer le pouvoir réglementaire du Premier ministre, et surtout vouée à ne pas être respectée, dans la mesure où aucune sanction n’était associée à son éventuelle violation. La commission des Lois a donc préféré décider sa suppression, suivant en cela l’opinion de votre rapporteur.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL423 de Mme Marie-Françoise Bechtel. 

Mme Marie-Françoise Bechtel. Est en cause une disposition introduite par le Sénat que je n’approuve pas alors que, sur un plan général, les sénateurs me semblent avoir plutôt amélioré le texte s’agissant des pouvoirs du département et du seuil des intercommunalités. Cet amendement et l’amendement CL424 complémentaire proposent de maintenir la définition actuelle des compétences régionales – « tous les objets d’intérêt régional dont est saisi le conseil ». Cette formule souple était d’une grande utilité alors que la restriction des compétences aux domaines rigidement attribués par la loi aux régions condamne à des excès mécaniques. Il est d’ailleurs à craindre que la loi ne soit pas forcément respectée et que la notion d’« intérêt régional » ne déborde rapidement les domaines qui avaient été soigneusement balisés.

M. le rapporteur. Il s’agit en réalité de rétablir la clause de compétence générale que le Sénat et notre Assemblée s’accordent à supprimer. Mon avis est nécessairement défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL13 de M. Paul Molac, CL424 de Mme Marie-Françoise Bechtel et CL15 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Nous demandons que soit rétablie la clause de compétence générale pour les régions, collectivités stratégiques structurantes et qui participent grandement à l’économie. Il est surprenant qu’elles ne puissent se saisir de n’importe quel intérêt régional. Des précédents existent de sujets dont les régions se sont saisies en vertu de la clause de compétence générale – celle des langues par exemple. En revanche, les métropoles auront la compétence générale, les compétences de la commune, parfois celles du département et de larges compétences en matière économique. Il y a là une mauvaise articulation.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les trois amendements.

Elle examine ensuite les amendements identiques CL185 de M. Alain Rousset et CL309 de M. Michel Piron.

Mme Colette Capdevielle. La région est la collectivité compétente pour la création des parcs naturels régionaux et pour le classement des réserves naturelles régionales. La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014, dite MAPTAM, lui a attribué la qualité de chef de file en matière de protection de la biodiversité. Dans un souci de cohérence, nous proposons de lui confier la gestion des espaces naturels sensibles.

M. Dominique Bussereau. Je suis absolument hostile à ces amendements. Les départements gèrent merveilleusement bien les espaces naturels sensibles. Ils en ont les moyens – et ce qui se gère de près se gère bien.

M. le rapporteur. J’appelle au retrait des amendements sur lesquels je devrais, sinon, émettre un avis défavorable en cohérence avec nos votes en première lecture. Je précise toutefois que la nouvelle rédaction de l’article 6, relatif au SRADDET, fixera comme mission aux régions la protection de la biodiversité. Les amendements seront donc partiellement satisfaits sur le fond.

M. Germinal Peiro. Je suis très heureux que le rapporteur exprime un avis défavorable.

Les amendements sont retirés.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement CL571 de Mme Jeanine Dubié.

Mme Jeanine Dubié. L’amendement tend à supprimer l’alinéa 10 qui, en précisant que la région est garante de l’égalité des territoires, contredit l’objectif du projet de loi. En effet, le texte tend à clarifier les compétences des différentes collectivités en renforçant la région dans son rôle stratégique de développement du territoire, le département dans sa responsabilité de garant des solidarités sociales et territoriales et les communes et intercommunalités dans leur fonction d’échelon de proximité.

M. le rapporteur. Avis défavorable comme en première lecture – d’autant que le Sénat, qui avait refusé cette mention en première lecture l’a acceptée depuis.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL624 de M. Philippe Kemel.

Mme Bernadette Laclais. L’amendement tend à conférer explicitement aux régions les compétences de promotion et de valorisation de l’attractivité économique des territoires, singulièrement auprès des investisseurs étrangers.

M. le rapporteur. J’invite au retrait de l’amendement, satisfait par l’article 2.

L’amendement est retiré.

La Commission étudie l’amendement CL55 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Il s’agit de réintroduire dans le texte une disposition supprimée par le Sénat qui précisait que le conseil régional est compétent pour adopter les mesures d’application des dispositions législatives traitant de ses compétences dans deux cas : lorsque la mesure législative concernée ne renvoie pas à un décret en Conseil d’État, d’une part ; en complément d’un décret qui doit, comme le prévoit la Constitution, rester général, d’autre part.

M. le rapporteur. La rédaction du Sénat me paraît plus opportune. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

M. Philippe Kemel. Permettez-moi de revenir un instant sur l’amendement CL624 qui vient d’être retiré. Cet amendement découle d’un récent rapport sur les investissements étrangers en France montrant que, si nous voulons véritablement développer l’attractivité de nos territoires aux yeux des investisseurs étrangers, il faut inciter les régions à se doter de plans de promotion. Adopter cet amendement en séance publique serait une avancée souhaitable.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte ensuite l’amendement CL532 du Gouvernement.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL14 de M. Paul Molac.

La Commission examine ensuite les amendements identiques CL186 de M. Alain Rousset et CL310 de M. Michel Piron.

Mme Colette Capdevielle. Il s’agit de réaffirmer le pouvoir réglementaire des régions ; je m’apprête toutefois à retirer l’amendement, à mon grand regret…

M. le rapporteur. Il est vrai qu’à défaut de retrait j’émettrais un avis défavorable, car votre proposition nécessiterait une révision constitutionnelle.

Les amendements sont retirés.

La Commission adopte l’article 1er modifié.

Article 1er bis
(Titre V [nouveau] du Livre II de la première partie et art. L. 1231-1 à L. 1231-7 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales)

Institution du Haut conseil des Territoires

Inséré en première lecture à l’Assemblée nationale, par l’adoption d’amendements identiques présentés par Mme Estelle Grelier et M. Olivier Audibert Troin, le présent article vise à instituer un Haut Conseil des territoires, destiné à réunir l’ensemble des instances nationales concourant au dialogue entre l’État et les collectivités territoriales.

En deuxième lecture, cet article a été supprimé par la commission des Lois du Sénat à l’initiative de ses rapporteurs et de M. Jacques Mézard. En adoptant un amendement de Mme Estelle Grelier, la commission des Lois de l’Assemblée nationale l’a rétabli.

Cette différence d’appréciation entre les deux chambres s’était déjà fait jour à l’occasion du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM). Prévue initialement dans le cadre du projet de loi n° 497 (2012-2013) de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale, déposé par le Gouvernement sur le Bureau du Sénat le 10 avril 2013, la création du Haut Conseil des territoires avait été introduite par un amendement de votre rapporteur au sein du projet de loi MAPTAM. Cependant, les dispositions afférentes n’avaient pas été retenues dans le texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Constatant les réticences du Sénat à institutionnaliser un forum dont il considère qu’il pourrait empiéter sur son rôle institutionnel de représentation des collectivités territoriales, Mme Marylise Lebranchu, ministre de la Décentralisation et de la fonction publique, a installé le 10 février 2015 une « instance de dialogue national des territoires » réunissant dix associations représentatives des élus locaux, afin « d’évoquer au plus haut niveau les sujets d’intérêt commun entre le Gouvernement et les collectivités territoriales et particulièrement la réforme territoriale en cours » (3), sans avoir d’existence institutionnelle.

1. La nécessité d’institutionnaliser le dialogue entre l’État et les collectivités territoriales

Solidement organisé dans certains domaines, notamment financier dans le cadre du comité des finances locales, le dialogue entre l’État et les collectivités territoriales reste trop parcellaire dans d’autres, notamment en matière d’exercice des compétences locales et d’articulation des politiques publiques exigeant l’intervention de l’ensemble des collectivités publiques. Cette situation insatisfaisante s’est d’ailleurs traduite par la multiplication d’instances de dialogue sectorielles regroupant une multiplicité d’acteurs au sein desquelles les enjeux locaux et les positions, les besoins et les priorités des collectivités territoriales pouvaient se trouver marginalisées.

Le Haut Conseil des territoires a donc vocation à se substituer à ces instances sectorielles dès lors qu’elles réunissent uniquement l’État et des collectivités territoriales, pour instaurer le nécessaire dialogue, seul à même d’assurer la cohérence des différentes politiques publiques associant l’État et les collectivités territoriales. Il associera des représentants du Gouvernement, du Parlement et de chaque catégorie de collectivités territoriales, des collectivités territoriales à statut particulier et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

2. Une mise en place entérinée par le pacte de confiance et de responsabilité

Le rapport annexe à la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 a prévu qu’« un pacte de confiance et de solidarité sera négocié avec les collectivités territoriales afin notamment de déterminer les modalités, à partir de 2014, de participation des collectivités territoriales à l’effort de redressement ».

À cette fin, une conférence nationale des finances publiques locales a été réunie par le Premier ministre dès le 12 mars 2013. Un pacte de confiance et de responsabilité, établi à l’issue des travaux du comité des finances locales et des concertations avec les organisations représentatives des collectivités territoriales, a ainsi été présenté le 16 juillet 2013 lors d’une deuxième session de la conférence nationale des finances publiques locales.

Outre la répartition de l’effort des collectivités territoriales en matière financière, ce pacte prévoit différents engagements réciproques, parmi lesquels figure une disposition prévoyant qu’« à l’avenir, la conférence des finances publiques locales sera organisée dans l’enceinte du Haut Conseil des territoires. Elle sera préparée par des échanges entre les services de l’État et les collectivités locales. Elle permettra d’associer les collectivités territoriales à la trajectoire pluriannuelle des finances publiques et à ses évolutions, aux nécessaires efforts d’économies, ainsi qu’à la maîtrise des prélèvements obligatoires. La Cour des comptes présentera chaque année devant le Haut Conseil un rapport sur l’état et les perspectives des finances locales » (4).

3. La nécessité d’une instance de gouvernance et de planification des finances locales

Dans le cadre de son premier rapport sur l’évolution des finances locales, la Cour des comptes a observé que le dispositif de gouvernance était insuffisant : « Les moyens de gouvernance globale des finances publiques locales qui permettraient d’avoir des instruments comparables à ceux existant pour l’État et la sécurité sociale sont limités ou indirects ». Elle appelle donc de ses vœux la mise en place d’« une instance nationale [qui] pourrait être le cadre permanent d’association des collectivités territoriales aux mesures de redressement, tant en amont des lois de programmation et de finances pour rendre un avis sur leur nature et leur étendue qu’en aval dans la déclinaison des orientations au sein d’un "pacte" qui soit le cadre des engagements fermes et réciproques de l’État et des collectivités territoriales en ce domaine » (5).

La mise en place d’une telle instance de dialogue a enfin été préconisée par Alain Lambert et Martin Malvy dans leur rapport remis en avril 2014 afin de contribuer à un redressement des finances publiques locales (6).

Le Haut Conseil des territoires pourrait remplir ce rôle et contribuer ainsi à la définition de la programmation pluriannuelle des finances des administrations publiques locales dans la perspective du rétablissement des comptes publics.

4. Le dispositif adopté par l’Assemblée nationale

a. L’institution du Haut Conseil des territoires

Le présent article insère un nouveau titre au sein du livre II de la première partie du code général des collectivités territoriales, composé de huit articles.

Le nouvel article L. 1231-1 précise que le Haut Conseil des territoires serait présidé par le Premier ministre ou, en cas d’empêchement, par le ministre chargé des collectivités territoriales. Un vice-président serait élu pour un mandat de trois ans parmi le collège des élus locaux.

b. Les missions du Haut Conseil

L’article L. 1231-2 détermine le champ de compétences du futur Haut Conseil qui :

– pourrait être consulté sur la politique du Gouvernement à l’égard des collectivités territoriales et sur la programmation pluriannuelle des finances publiques ;

– pourrait faire toute proposition de réforme relative à l’exercice des politiques publiques conduites par les collectivités territoriales ou auxquelles celles-ci concourent ;

– apporterait au Gouvernement son expertise sur les questions liées à l’exercice des compétences des collectivités territoriales ;

– débattrait, à la demande du Premier ministre, sur tout projet de loi relatif à l’organisation et aux compétences des collectivités territoriales ;

– pourrait être consulté sur tout projet de texte réglementaire ou toute proposition d’acte législatif de l’Union européenne intéressant les collectivités territoriales ;

– serait associé aux travaux d’évaluation des politiques publiques relevant des compétences décentralisées décidées par le Gouvernement ;

– pourrait demander au Premier ministre de saisir la Cour des comptes, en application de l’article L. 132-5-1 du code des juridictions financières, aux fins d’enquête sur des services ou organismes locaux ou, avec le concours des chambres régionales et territoriales des comptes, d’évaluation de politiques publiques relevant des compétences des collectivités territoriales.

c. La composition du Haut Conseil

En fonction des thématiques abordées, le Haut Conseil se réunirait en formation plénière, en formation permanente ou en formation spécialisée.

En application de l’article L. 1231-3, la formation plénière du Haut Conseil comprendrait cinquante membres ainsi répartis :

– douze parlementaires (six députés et six sénateurs) ;

– six (neuf selon la version de cette article adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture) présidents de conseil régional ou de l’autorité exécutive d’une collectivité territoriale régie par l’article 73 de la Constitution, désignés par l’Association des régions de France (ARF) ;

– neuf présidents de conseil départemental, désignés par l’Assemblée des départements de France (ADF) ;

– neuf maires ;

– neuf représentants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, assurant la représentation des différentes catégories d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

– un représentant du conseil national de la montagne.

Les représentants de ces trois dernières catégories étant désignés dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État, ces dispositions prévoient ainsi des conditions asymétriques de nomination des représentants de chaque échelon local ainsi que la reconnaissance, au niveau législatif, de l’Association des régions de France (ARF) et de l’Assemblée des départements de France (ADF).

Ces membres du Haut Conseil seraient désignés pour une durée de trois ans, conformément à l’article L. 1231-5. Des membres suppléants seraient désignés en même temps que les titulaires et selon les mêmes modalités. La désignation de plusieurs membres par une même instance devrait respecter le principe de parité.

Seraient également membres de droit les présidents du comité des finances locales (CFL), du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), de la commission consultative d’évaluation des charges (CCEC) et du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT).

La formation permanente du Haut Conseil, présidée par le vice-président, comprendrait, conformément à l’article L. 1231-4, des membres de la formation plénière :

– quatre parlementaires (deux députés et deux sénateurs) ;

– deux présidents de conseil régional ;

– trois (quatre dans le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture) présidents de conseil départemental ;

– trois (également au lieu de quatre) maires ;

– trois (au lieu de deux dans la version de première lecture) représentants d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

– les membres de droit.

Enfin, en vertu de l’article L. 1231-7, le comité des finances locales et le conseil national d’évaluation des normes représenteraient deux formations spécialisées du futur Haut Conseil.

d. Le fonctionnement du Haut Conseil

Le Haut Conseil se substituerait aux commissions et organismes nationaux composés exclusivement de représentants de l’État et des collectivités territoriales.

L’article L. 1231-6 prévoit que l’ordre du jour des réunions du Haut Conseil serait fixé par le Premier ministre, sur proposition du ministre chargé des collectivités territoriales ou de la formation permanente. Les membres du Gouvernement participeraient aux réunions de la formation plénière du Haut Conseil, qui se réunirait au moins deux fois par an, en fonction de l’ordre du jour et sur convocation du Premier ministre.

Les membres du Haut Conseil pourraient également adresser au Premier ministre des propositions de question à inscrire à l’ordre du jour.

5. La suppression par la commission des Lois du Sénat en deuxième lecture

En deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat a rappelé qu’elle « a toujours jugé indispensable la mise en place d’une instance de dialogue destinée à favoriser une culture de confiance entre l’État et les collectivités territoriales, à même d’instaurer une "démocratie décentralisée apaisée", par une connaissance commune des politiques publiques locales » ; cependant, cette instance ne devait pas « se substituer au rôle constitutionnel du Sénat, chargé, en vertu de l’article 24 de la Constitution, de représenter les collectivités territoriales de la République » (7)  ; aussi cette instance pourrait rester informelle ou être mise en place par voie réglementaire et non législative.

C’est pourquoi elle a adopté les amendements de ses rapporteurs et de M. Jacques Mézard supprimant le présent article.

6. Le rétablissement de cette institution par la commission des Lois de l’Assemblée nationale en deuxième lecture

En adoptant un amendement défendu par Mme Estelle Grelier, constatant que « l’actualité très dense, la simplification des normes, les réductions sans précédent des dotations aux collectivités comme la préparation des grandes échéances contractuelles ou la révision des missions territoriales de l’État ont mis en évidence les problèmes soulevés par l’absence d’un lieu de concertation formalisé » et que si « des concertations se poursuivent dans le cadre du Dialogue national des territoires mais en multipliant les groupes de travail et lieux d’échanges sans cadre institutionnel pérenne » (8) , votre Commission a rétabli le présent article et le principe de l’institutionnalisation du Haut Conseil des territoires.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL76 de Mme Estelle Grelier tendant à rétablir l’article.

Mme Estelle Grelier. Par cet amendement, nous proposons de rétablir le Haut Conseil des territoires dont notre Assemblée avait adopté la création en première lecture.

M. le rapporteur. Je ne peux m’opposer au rétablissement d’une disposition adoptée par l’Assemblée en première lecture. J’appelle cependant l’attention des auteurs de l’amendement sur le fait que le Gouvernement a instauré le Dialogue national des territoires. De plus, si cette disposition fait consensus à l’Assemblée nationale où elle avait été adoptée à l’initiative d’un député de l’opposition et de Mme Grellier, il n’en va pas exactement de même au Sénat…

M. Lionel Tardy. Cette création me semble absurde. Outre que la plupart de ses missions dépendent du bon vouloir du Gouvernement, les attributions de cet énième conseil recoupent celles du Conseil national d’évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics (CNEN). Surtout, comme je l’ai dit en première lecture, cette instance existe déjà : c’est le Sénat.

La Commission adopte l’amendement.

L’article 1er bis est ainsi rétabli.

Article 2
(art. L. 1111-9, L. 1511-1, L. 4251-12 à L. 4251-17 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales, art. L. 711-8 du code de commerce et art. 7 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire)

Compétence en matière de développement économique et schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII)

L’article 2 précise les compétences des collectivités territoriales en matière de développement économique, en renforçant celles de la région tout en préservant les compétences des communes et intercommunalités. Il forge un nouvel outil de planification et d’orientation, le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII), opposable aux collectivités territoriales et aux chambres consulaires situées dans la région.

Ce long article de plus de cinquante alinéas a fait apparaître plusieurs points de divergence entre le Sénat, tenté d’apporter un grand nombre de précisions au dispositif, et l’Assemblée nationale, attachée au caractère pratique de la procédure et à la préservation de la compétence des métropoles.

Ainsi, si l’Assemblée nationale était revenue à la rédaction initiale du projet de loi prévoyant que la région est la collectivité responsable de la définition des orientations en matière économique, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de ses rapporteurs rétablissant les réserves formulées en première lecture : cette compétence régionale s’exerce sans préjudice des compétences attribuées par la loi aux autres collectivités et à leurs groupements et des missions incombant à l’État.

1. Le contenu du schéma

La rédaction adoptée par le Sénat en première lecture prévoyait que le SRDEII définissait des orientations régionales en matière d’aides aux entreprises, de soutien à l’internationalisation, d’aides à l’investissement immobilier et à l’innovation des entreprises, d’attractivité du territoire régional et de développement de l’économie sociale et solidaire. Le schéma détaillait également les actions menées par la région dans ces domaines ; il organisait leur complémentarité avec les politiques des autres collectivités territoriales et de leurs groupements au titre de leurs compétences.

L’Assemblée nationale a rétabli l’état initial du projet de loi, c’est-à-dire un schéma formulant des orientations générales, pour prévenir le risque de prescriptions qui frôleraient la tutelle, tant l’économie commande aujourd’hui à l’ensemble des politiques publiques.

Estimant au contraire que le SRDEII serait plus utile en recelant le programme des actions économiques concrètes que la région entend mener en bonne entente avec les autres collectivités, et afin de permettre une convergence autour de cette stratégie, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de ses rapporteurs affirmant le caractère stratégique et programmatique du SRDEII. Elle a également adopté un amendement du Gouvernement précisant que le schéma pourrait contenir un volet sur les orientations en matière d’aides au développement des activités agricoles, artisanales, industrielles, pastorales et forestières (9). Par ailleurs, un amendement de Mme Valérie Létard présenté en séance publique a indiqué que seules les aides directes des collectivités infrarégionales aux entreprises devaient se conformer aux prescriptions du SRDEII, la délivrance d’aides indirectes demeurant de la responsabilité de ces collectivités.

2. L’association des collectivités et organismes régionaux à l’élaboration du schéma

C’est sur la procédure de conception du SRDEII que les positions respectives de l’Assemblée nationale et du Sénat s’éloignent le plus manifestement.

La version retenue par les députés se borne à prévoir une élaboration du schéma en concertation avec les métropoles et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, puis une présentation et une discussion du projet au sein de la conférence territoriale de l’action publique (CTAP).

En cohérence avec la rédaction adoptée en première lecture et conformément aux propositions de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a rétabli une procédure d’élaboration plus ambitieuse, mais aussi plus lourde et plus complexe. Cette exigence est proportionnée au degré de précision et de prescription que le Sénat souhaite par ailleurs attacher au SRDEII. Le préfet, les EPCI à fiscalité propre autres que les métropoles et les chambres consulaires sont donc associées plus étroitement à la conception du document. Les territoires métropolitains faisant l’objet de dispositions dérogatoires, ils ne seraient pas appelés à participer aux discussions générales. Un amendement en séance publique de M. Alain Chatillon, adopté avec le soutien du Gouvernement, a prévu une concertation avec Business France (10) pour le volet international du SRDEII. Un autre amendement adopté en séance publique, à l’initiative de M. Daniel Chasseing contre l’avis du Gouvernement et des rapporteurs, incite fortement la région à consulter également les conseils départementaux.

La procédure arrêtée par la commission des Lois du Sénat en deuxième lecture prévoit, à l’issue d’une concertation au sein de la CTAP, que participent à l’élaboration du projet de schéma le représentant de l’État dans la région, les EPCI à fiscalité propre autres que les métropoles, les chambres consulaires et le conseil économique, social et environnemental régional. Une fois arrêté par le conseil régional, le projet de schéma est présenté à la CTAP et soumis pour avis au préfet, aux EPCI et aux chambres consulaires (11). En cas d’avis défavorable de trois cinquièmes des EPCI de la région, le conseil régional devrait modifier son projet (12). Ces mécanismes d’association et de veto ont vocation à inciter la région à un dialogue approfondi pour qu’émerge une stratégie partagée de développement économique.

La commission des Lois du Sénat est aussi revenue sur la suppression par les députés de l’intervention du préfet au début de la procédure, intervention visant à porter à la connaissance de la région les « informations nécessaires » à l’élaboration du schéma, sans que la nature de celles-ci soit davantage détaillée (13).

Un amendement de M. Jacques Mézard a conduit la commission des Lois du Sénat à allonger le délai d’élaboration des premiers SRDEII de douze à dix-huit mois.

Enfin, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de ses rapporteurs autorisant la région à conclure une convention avec un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre, la métropole de Lyon ou une chambre consulaire pour la mise en œuvre du SRDEII. S’il ne s’agit pas ici à proprement parler de la procédure d’élaboration du schéma, le rapport sénatorial affirme clairement que cette modification participe de la volonté de « faire en sorte que le schéma traduise en réalité un projet partagé et territorialisé de développement économique, sans que soit remise en cause la responsabilité première confiée à la région par le présent projet de loi ».

3. L’articulation des compétences de la région et de la métropole

Dans la version adoptée par le Sénat comme par l’Assemblée nationale en première lecture, l’articulation entre les compétences économiques des métropoles, qui résultent de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, et les compétences économiques des régions renforcées par le projet de loi, passe par la conception et l’adoption conjointes par les deux institutions des orientations du SRDEII applicables sur le territoire métropolitain. Cette procédure confie un rôle déterminant aux métropoles dans l’élaboration du schéma.

La divergence entre les deux assemblées tenait à la solution à privilégier en cas de désaccord entre la région et la métropole. Le Sénat avait penché pour une compatibilité des actions économiques de la métropole avec le SRDEII, ce qui donnait à la région une prépondérance. Au contraire, l’Assemblée nationale était revenue au texte initial du projet de loi pour exiger une simple prise en compte du SRDEII par le document d’orientations stratégiques en tenant lieu, ce qui revient à conférer une autonomie certaine aux instances métropolitaines (14).

La commission des Lois du Sénat s’est rangée à la position de l’Assemblée nationale. Elle n’a pas, non plus, modifié la dérogation réservée à la métropole du Grand Paris, qui échappe aux règles de droit commun d’élaboration du schéma. En revanche, un amendement gouvernemental présenté en séance publique a prévu que la métropole du Grand Paris ne participe pas à l’adoption conjointe du SRDEII d’Île-de-France, bien qu’elle concoure à son élaboration.

4. Dispositions diverses

En dépit de sa suppression par la commission des Lois de l’Assemblée nationale, un amendement présenté par plusieurs députés en séance publique a rétabli la disposition introduite par le Sénat en première lecture aux termes de laquelle les conseils départementaux élus en mars 2015 poursuivent leurs actions de développement économique, à l’exclusion de l’octroi d’aides aux entreprises, jusqu’au 31 décembre 2016 (15). En seconde lecture, le Sénat s’est borné à adopter en séance publique un amendement gouvernemental prévoyant l’organisation d’un débat sur cette question par les régions. Mais un amendement de M. Daniel Chasseing, adopté en séance publique contre l’avis du Gouvernement et des rapporteurs, a autorisé la région à « conclure une convention dans laquelle elle délègue au département le financement des zones rurales et hyper-rurales (…) À cet effet, les départements peuvent créer une agence départementale chargée d’apporter aux communes et communautés de communes, à leur demande, une assistance technique et financière. »

Par ailleurs, la commission des Lois du Sénat a supprimé l’obligation pour la région d’élaborer une stratégie régionale de l’économie sociale et solidaire (ESS), l’Assemblée nationale ayant approuvé l’extension du SRDEII à l’économie sociale et solidaire votée par les sénateurs en première lecture. Deux amendements identiques, présentés en séance publique par MM. Jacques Mézard Bruno Sido et adoptés contre l’avis du Gouvernement, ont précisé que les orientations régionales relatives à l’ESS font l’objet d’une concertation avec les conseils départementaux.

5. La position de la commission des Lois

La commission des Lois a jugé opportuns certains éléments de la rédaction adoptée par le Sénat. Elle a estimé les mesures transitoires relatives aux agences départementales de développement économique définies par les sénateurs plus pertinentes que celles votées en première lecture par l’Assemblée nationale, qu’elle a supprimées en conséquence à l’initiative de votre rapporteur. Les commissaires ont approuvé la création d’un volet spécifique relatif aux orientations en matière d’aides au développement des activités agricoles, artisanales, industrielles, pastorales et forestières. Quant à l’articulation des relations entre région et métropoles, la Commission s’est réjouie de constater que le Sénat avait rallié sa position, qu’elle n’a modifiée qu’à la marge sur proposition de votre rapporteur pour inclure dans le droit commun la métropole d’Aix-Marseille-Provence – jusque-là ignorée dans l’article 2.

La commission des Lois a également concouru à préciser des compétences de chaque niveau de collectivité.

Sur proposition de Mme Estelle Grelier, elle a indiqué que les orientations contenues dans le SRDEII ne sauraient s’imposer aux communes et à leurs groupements en matière d’aide à l’immobilier d’entreprise : cette compétence leur est explicitement dévolue à l’article 3 du projet de loi, lequel a fait par conséquent l’objet d’un amendement de cohérence présenté par la même auteure.

À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a supprimé l’obligation de consulter les conseils départementaux sur le volet du schéma portant sur l’économie sociale et solidaire, considérant que rien ne justifie cette insertion alors même que le projet de loi spécialise le département dans le domaine social et de la solidarité.

Sur la proposition de votre rapporteur, la Commission a rétabli la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture pour le périmètre du SRDEII. La compétence de la région en matière économique s’en trouve réaffirmée. La mission de concours à la recherche d’une égalité professionnelle entre hommes et femmes est également restaurée.

Trois amendements identiques de M. Paul Molac, de M. Alain Rousset et de votre rapporteur ont écarté la possibilité d’une délégation par un conventionnement dérogatoire au droit commun des compétences économiques de la région aux départements d’une part, aux établissements publics de coopération intercommunale d’autre part. La Commission a estimé que le droit positif permettait déjà les contractualisations nécessaires et que l’intervention de départements désormais dépourvus de compétence économique apportait moins de solutions qu’elle ne soulevait d’interrogations – au premier rang desquelles la définition des « zones hyper-rurales » imaginées par le Sénat.

Enfin, sur proposition de votre rapporteur, la commission des Lois a rétabli la procédure simple d’élaboration du SRDEII qu’elle avait retenue en première lecture. Plutôt qu’une liste de consultations obligatoires susceptibles de provoquer des vices de forme si ces avis ne sont pas recueillis, l’article 2 indique désormais que le conseil régional est libre de procéder à toutes les consultations qu’il estime pertinentes. Le droit de veto reconnu aux établissements publics de coopération intercommunale sur le projet final de schéma est supprimé pour éviter que la région se trouve placée de fait dans une situation de tutelle, dans l’exercice de sa compétence propre, par les collectivités de rang inférieur. Le rôle de contrôle du préfet, garant tout à la fois du respect de la légalité et de la préservation des intérêts nationaux, a été réaffirmé : on ne saurait, en effet, imaginer qu’une région poursuive une politique économique qui vienne pénaliser la situation de l’ensemble des Français. Enfin, le délai d’élaboration de douze mois a été rétabli sans exception, y compris pour la première élaboration d’un SRDEII.

*

* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL587 de Mme Jeanine Dubié.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL696 du rapporteur et CL56 de M. Paul Molac.

M. le rapporteur. Mon amendement vise à rétablir les modalités d’élaboration du SRDEII retenues par l’Assemblée nationale en première lecture.

M. Paul Molac. Afin d’atteindre l’objectif de clarification auquel aspire le projet de loi, la région doit être consacrée comme la collectivité territoriale responsable sur son territoire de la définition des orientations en matière de développement économique.

M. le rapporteur. Votre amendement est satisfait par le mien.

L’amendement CL56 est retiré.

M. Michel Piron. Nous entrons dans ce que j’ai qualifié de « schématologie », autrement dit les relations entre collectivités. Il est très bien de donner à la région le pouvoir de définir un schéma de développement économique. Mais quand il s’agit d’accueillir des entreprises, la stratégie relève de la région et les questions opérationnelles des intercommunalités. Autant dire que la consultation prévue ne suffit pas : une convention entre région et intercommunalités est indispensable.

La Commission adopte l’amendement CL696.

La Commission est saisie de l’amendement CL77 de Mme Estelle Grelier.

Mme Estelle Grelier. Cet amendement vise à éviter que le schéma régional n’impose des orientations touchant aux compétences exclusives des autres collectivités, en l’occurrence en matière d’investissements immobiliers.

M. le rapporteur. Avis favorable. L’immobilier et le foncier d’entreprise ont été attribués au bloc local, notamment aux intercommunalités. L’amendement leur permettra de préserver l’exercice de cette compétence.

La Commission adopte l’amendement.

Elle aborde l’amendement CL426 de Mme Marie-Françoise Bechtel.

Mme Marie-Françoise Bechtel. La notion d’aménagement du territoire me paraît avoir une portée plus large que celle d’attractivité.

M. le rapporteur. Avis défavorable. En première lecture, nous avions déjà repoussé cet amendement à cause du risque de confusion avec l’article 6 relatif au schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET).

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine, en discussion commune, l’amendement CL697 du rapporteur, les amendements identiques CL188 de M. Alain Rousset et CL311 de M. Michel Piron, et l’amendement CL22 de M. Paul Molac.

M. le rapporteur. Je propose de rétablir la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture en matière d’économie sociale et solidaire.

Mme Colette Capdevielle. L’amendement de cohérence CL188 tend à supprimer l’échelon départemental.

M. Dominique Bussereau. Les amendements CL188, CL311 et CL22 sont anti-départementalistes et n’ont pas leur place dans ce texte.

La Commission adopte l’amendement CL697.

En conséquence, les amendements CL188, CL311 et CL22 tombent.

La Commission examine, en discussion commune, l’amendement CL698 du rapporteur, faisant l’objet du sous-amendement CL805 de M. Lionel Tardy, et les amendements CL57 de M. Paul Molac, CL65 de M. Lionel Tardy et CL425 de Mme Marie-Françoise Bechtel.

M. le rapporteur. Mon amendement vise à rétablir la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture pour assurer la compétence des régions dans le domaine économique et réaffirmer leur engagement en matière d’égalité professionnelle entre femmes et hommes. Il satisfait les propositions contenues dans les amendements CL57 de M. Molac, CL122 de M. Le Fur et CL440 de Mme Coutelle.

M. Lionel Tardy. Lorsque le président de la République a annoncé la création d’une « Agence de développement économique », personne n’a compris la raison d’être de cette structure supplémentaire. En effet, cette compétence est transférée aux régions et bien des instances y sont déjà consacrées. En 2007, la Cour des comptes notait ainsi : « Le nombre des intervenants directs au sein d’une même région est (…) en moyenne supérieur à 60, voire à 100 lorsque l’on additionne les partenaires de second rang représentant des intervenants infra-départementaux. La valeur ajoutée générale de la densité d’un tel maillage n’est pas établie. »

Le but de mon sous-amendement est d’inscrire dans le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) un objectif de rationalisation des différentes structures qui interviennent pour le développement économique et le soutien aux entreprises. Le schéma régional constitue un vecteur idéal pour porter cet objectif de mutualisation et de coordination. Lors des débats en séance, le rapporteur a indiqué qu’il était couvert par l’article 30, mais ce n’est pas le cas – ou très partiellement.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Nous recherchons une écriture aussi simple que possible du schéma régional. Ce document se concentre sur la stratégie économique et les priorités de développement, non sur l’organisation. Si je poursuis le même objectif – que j’espère partagé par les élus –, la proposition me paraît inopportune.

M. Paul Molac. Mon amendement est satisfait. Je le retire donc.

Mme Marie-Françoise Bechtel. Je trouve curieux d’écrire qu’un schéma conçu par une autorité publique « ne contribue pas aux délocalisations économiques » ; il ne manquerait plus que cela ! Changeant mon amendement en sous-amendement à celui du rapporteur, je propose de remplacer cette formule étrange par les mots : « et retiennent toutes les mesures utiles pour éviter les délocalisations d’activités économiques ». Cela correspondrait mieux à l’action positive que devraient mener les collectivités publiques.

M. le rapporteur. Nous pourrions réexaminer la rédaction ensemble d’ici la séance sur la base du texte arrêté par la Commission.

Mme Marie-Françoise Bechtel. En ce cas, je retire mon amendement.

Les amendements CL57 et CL425 sont retirés.

La Commission rejette le sous-amendement CL805.

Puis elle adopte l’amendement CL698.

En conséquence, l’amendement CL65 tombe.

La Commission étudie l’amendement CL66 de M. Lionel Tardy.

M. Lionel Tardy. Le texte actuel prévoit que, dans les régions frontalières, le SRDEII peut contenir un volet transfrontalier élaboré en concertation avec les collectivités des États voisins. Il faut aller plus loin en rendant ce volet obligatoire : il en va d’une partie importante de l’économie de certains bassins – notamment dans la Haute-Savoie et l’Ain – sans parler des travailleurs frontaliers répartis sur plusieurs départements. Quand on prétend vouloir créer des régions à dimension européenne, il serait incompréhensible de négliger les liens avec les pays voisins !

M. le rapporteur. Avis défavorable. Nous souhaitons créer un document aussi simple que possible et nous en remettre aux décisions des élus. Ce sont les électeurs qui jugeront de la pertinence du schéma régional.

Mme Annie Genevard. Le phénomène frontalier – une réalité locale variable selon les frontières mais fédérée par quelques éléments communs – est largement ignoré de Paris. Lorsque l’on sait que la Suisse représente le premier employeur pour la Franche-Comté, il serait intéressant que le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation – n’oublions pas ce dernier mot ! – réserve un traitement spécifique à cette dimension.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. La formule « peut contenir » me paraît pertinente : en effet, comment imposer une obligation de résultat lorsqu’il s’agit de concertation avec les collectivités territoriales de l’autre côté de la frontière ? Il faut être deux pour se concerter et rendre ce volet obligatoire me paraît donc aléatoire. Avec la formulation actuelle, la loi traduit l’intention d’entrer dans une stratégie de concertation transfrontalière sans imposer le résultat que personne ne peut obtenir en lieu et place des collectivités concernées.

M. Michel Piron. En quoi la rédaction actuelle interdit-elle le souci exprimé par nos collègues ? Je ne vois rien en ce sens.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL19 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Cet amendement vise à rétablir la compétence de la région en matière de tourisme. Ce domaine représente 8 % du PIB en France, voire 10 % dans une région comme la Bretagne. Dans la concurrence internationale qui s’annonce, la région me paraît le bon échelon pour développer cette activité économique.

M. le rapporteur. Défavorable. Le tourisme sera traité à l’article 4 au titre des compétences partagées ; l’intégrer à l’article 2 le classerait parmi les compétences exclusives de la région.

M. Paul Molac. C’était notre objectif !

La Commission rejette l’amendement.

Les amendements identiques CL189 de M. Alain Rousset et CL312 de M. Michel Piron sont retirés.

Puis la Commission examine les amendements identiques CL78 de Mme Estelle Grelier et CL362 de M. Michel Piron.

Mme Estelle Grelier. Puisque le projet de loi vise la rationalisation des instruments juridiques, le volet « tourisme » du SRDEII doit pouvoir tenir lieu de schéma de développement touristique. Bien que les compétences soient partagées, la région pourrait, comme en matière d’aménagement du territoire ou de gestion des déchets, remplir son rôle de coordination.

M. le rapporteur. Si l’on intégrait le schéma régional du tourisme au SRDEII, ses orientations deviendraient prescriptives – ce qui n’est pas le cas à l’article 4. Elles s’imposeraient même aux intercommunalités, le tourisme devenant une compétence exclusive des régions. Si l’amendement n’est pas retiré, j’émettrai un avis défavorable.

M. Michel Piron. Le caractère prescriptif des schémas n’a rien d’absolu : certains auront une vocation d’orientation et ne seront prescriptifs qu’en vertu du conventionnement, en cas de compétence partagée. Cette question fera partie du débat à mener sur ce que j’appelle la « schématologie ». Si l’organisation représente l’idée même d’un schéma, en matière de compétences partagées – notamment par les départements – le schéma doit être validé par une convention. L’enjeu est plus compliqué que ce que vous voulez bien admettre.

Les amendements sont retirés.

L’amendement CL440 de Mme Catherine Coutelle est retiré.

La Commission en vient aux amendements identiques CL191 de M. Alain Rousset et CL313 de M. Michel Piron.

M. Michel Piron. Le SRDEII doit être co-élaboré par la région, les métropoles et les EPCI au terme d’une co-délibération.

M. le rapporteur. Défavorable. Nous avons retenu l’option de l’association de différentes structures à l’élaboration du SRDEII. La co-élaboration proposée par ces deux amendements lierait la région – qui détient la compétence économique de manière exclusive – à l’avis d’autres collectivités.

Les amendements sont rejetés.

La Commission est saisie de l’amendement CL699 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de rétablir la version de l’Assemblée nationale en la simplifiant : plutôt que d’énumérer les organismes qui pourraient être consultés par les régions dans le cadre de l’élaboration du SRDEII – les EPCI mis à part –, je propose d’écrire que les régions peuvent « consulter tout organisme ou personne ».

M. Guillaume Larrivé. Cet amendement n’apporte rien puisque le conseil régional peut déjà consulter les organismes de son choix.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, les amendements CL163 de Mme Marie-Anne Chapdelaine, CL20 de M. Paul Molac et CL164 de Mme Marie-Anne Chapdelaine tombent, l’amendement CL700 du rapporteur ayant été retiré.

La Commission aborde, en discussion commune, les amendements identiques CL26 de M. Paul Molac, CL193 de M. Alain Rousset et CL314 de M. Michel Piron, ainsi que l’amendement CL701 du rapporteur.

M. Paul Molac. Il n’y a pas lieu d’instaurer une exception pour les métropoles et leur permettre d’élaborer un document distinct en cas de divergence avec la région.

M. le rapporteur. Avis défavorable aux trois amendements CL26, CL193 et CL314. Depuis le début de notre travail sur ce texte, nous avons veillé à ce que les métropoles fassent l’objet de dispositions particulières, en application de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM). Surtout, le Sénat a retenu une solution consensuelle : en cas de mésentente entre la région et la métropole, le SRDEII est pris en compte par le document d’orientations stratégiques de la métropole. Il paraît opportun de conserver cet équilibre.

La Commission rejette les amendements CL26, CL193 et CL314.

Puis elle adopte l’amendement CL701.

Elle est saisie de l’amendement CL702 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il est nécessaire de faire approuver le SRDEII par le préfet. En effet, c’est cette approbation qui donne au document son caractère opposable. Le préfet doit, de son côté, s’assurer du respect de la procédure d’élaboration du schéma et de la préservation des intérêts nationaux – ces derniers ne renvoyant pas à l’ensemble des politiques nationales mais à des domaines bien identifiés.

M. Dominique Bussereau. Depuis la présidence de François Mitterrand, notre pays est engagé dans une stratégie de décentralisation. Voir le préfet approuver par arrêté un document préparé par des élus régionaux constitue un retour en arrière invraisemblable.

M. Michel Piron. Autant le contrôle de légalité par le préfet va de soi, autant ce contrôle d’opportunité me paraît contradictoire avec les affirmations entendues par ailleurs.

Mme Marie-Françoise Bechtel. Ce que je viens d’entendre m’étonne ! Tous les schémas d’urbanisme de notre pays – et plus généralement tous les schémas adoptés par les collectivités territoriales – sont publiés et approuvés par arrêté du représentant de l’État sans que cela remette en cause les compétences des collectivités. Le respect de la procédure d’élaboration est de l’intérêt de tous, y compris des collectivités elles-mêmes. Quant aux intérêts nationaux, songez que, dans le système britannique, ils sont conçus d’une manière extrêmement large – bien loin de ce qui est prévu en France – et donnent au parlement de Westminster la possibilité de s’opposer à tout moment à une loi votée par le parlement écossais, pourtant censé être autonome.

M. le rapporteur. Si un préfet refuse d’approuver un schéma, la région concernée pourra demander que cette décision soit examinée par la justice administrative qui déterminera si le préfet a abusé de son pouvoir de contrôle et s’il est sorti du champ défini par la loi. Surtout, comme l’a souligné Mme Bechtel, les documents locaux tels que les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et les plans locaux d’urbanisme (PLU) ne deviennent aujourd’hui opposables qu’après approbation par le préfet. Nous n’avons pas trouvé d’autre outil juridique pour atteindre ce résultat.

M. Dominique Bussereau. Je ne suis pas certain que les schémas départementaux d’aménagement numérique soient soumis au contrôle du préfet ! Quoi qu’il en soit, lorsque ce texte viendra devant le Conseil constitutionnel, nous disposerons de bons arguments pour faire annuler cet article.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’amendement CL21 de M. Paul Molac tombe.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL195 de M. Alain Rousset.

Puis elle adopte l’amendement de cohérence CL703 du rapporteur.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte les amendements identiques CL27 de M. Paul Molac, CL196 de M. Alain Rousset et CL704 du rapporteur.

En conséquence, les amendements CL171 de Mme Estelle Grelier, CL364 de M. Michel Piron, CL28 de M. Paul Molac, CL79 de Mme Estelle Grelier et CL363 de M. Michel Piron tombent.

La Commission en vient à l’amendement CL165 de Mme Marie-Anne Chapdelaine.

Mme Marie-Anne Chapdelaine. Je propose de supprimer le dispositif dérogatoire qui permettrait au conseil régional de délibérer seul, dans les six mois suivant son renouvellement, sur le maintien en vigueur du SRDEII.

M. le rapporteur. Défavorable. Si, après le renouvellement du conseil régional, la région considère que le SRDEII est toujours valable, il n’y a pas lieu de l’obliger à recommencer son élaboration.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL166 de Mme Marie-Anne Chapdelaine.

Mme Marie-Anne Chapdelaine. Il s’agit d’un amendement de repli.

M. le rapporteur. Défavorable également.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL514 de M. Jean-Luc Bleunven.

Mme Chantal Guittet. Alors même que l’on souhaite, dans le cadre de la mise en œuvre du SRDEII, mobiliser tous les acteurs, on oublie une structure d’importance : les chambres de commerce et d’industrie métropolitaines dont le statut a été reconnu en 2010.

M. le rapporteur. Il ne nous paraît pas opportun d’insérer une disposition relative au lien entre les métropoles et les chambres de commerce et d’industrie situées sur leur territoire dans un article qui traite du SRDEII, donc de l’action de la région. Je suggère le retrait ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL705 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de supprimer une disposition superflue.

La Commission adopte l’amendement.

La Commission aborde l’amendement CL572 de Mme Jeanine Dubié.

Mme Jeanine Dubié. Cet amendement vise à organiser la coordination des actions de collectivités territoriales et, plus largement, des actions publiques en renforçant l’efficacité du service aux entreprises. Il prévoit explicitement la signature de conventions de partenariat entre les régions et les chambres de commerce et d’industrie (CCI) de région pour la mise en œuvre des orientations du SRDEII.

M. le rapporteur. L’amendement est largement satisfait par le droit existant puisque les régions peuvent librement conventionner avec les CCI ou avec d’autres partenaires pour la mise en œuvre de leurs actions économiques.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CL23 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Il s’agit de rétablir l’article 7 de la loi du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire, qui a été supprimé par le Sénat.

M. le rapporteur. Votre objectif est satisfait puisque nous avons fait de l’économie sociale et solidaire l’une des priorités du SRDEII. Plutôt que de créer un second schéma parallèle, profitons de cette intégration.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CL67 de M. Lionel Tardy.

M. Lionel Tardy. Puisque le schéma régional définit les orientations en matière de développement de l’économie sociale et solidaire, vous avez bien fait de confirmer la suppression de l’article 7 de la loi du 31 juillet 2014 qui prévoyait une stratégie dans ce domaine. Mais il faut supprimer un autre doublon : l’article 8 de ladite loi, qui prévoit une conférence régionale de l’économie sociale et solidaire (CRESS). Lors de l’examen de ce texte dont les entrepreneurs gardent un bien mauvais souvenir, j’avais fait valoir que l’organisation d’une conférence aussi ciblée n’avait pas sa place dans la loi. C’est d’autant plus vrai aujourd’hui puisque le SRDEII comprend un volet « économie sociale et solidaire » dont on ne comprend pas bien pourquoi il serait le seul à faire l’objet d’une conférence.

M. le rapporteur. Je ne porte pas la même appréciation sur cette disposition. La CRESS n’a pas uniquement pour objectif de nourrir le volet du SRDEII relatif à l’économie sociale et solidaire, mais également de faciliter la coordination entre les acteurs. Cet organisme a donc une utilité bien au-delà du schéma régional. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CL706 du rapporteur.

M. le rapporteur. Dans la mesure où nous avons considérablement allégé la procédure d’élaboration du SRDEII, je propose de supprimer l’alinéa 46 qui accorde un délai supplémentaire pour l’élaboration du premier schéma.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CL707 du rapporteur et CL7 de M. François Vannson.

M. le rapporteur. L’alinéa 48 apparaît aujourd’hui redondant avec les dispositions prévues par ailleurs.

M. François Vannson. La compétence en matière sociale est une attribution majeure des départements et de plus en plus de conseils départementaux s’orientent vers une politique d’insertion par l’économie. Exclure le département de la politique de développement économique de son territoire, c’est lui demander de gérer des conséquences sans pouvoir agir sur les causes. Cet amendement a pour objet de rétablir la possibilité pour les collectivités territoriales autres que la région, ainsi que leurs groupements, de poursuivre la mise en œuvre de leurs actions de développement économique dans le cadre d’une convention passée avec la région.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

La Commission adopte l’amendement CL707.

En conséquence, l’amendement CL7 tombe.

La Commission aborde l’amendement CL8 de M. François Vannson.

M. François Vannson. Le projet de loi n’envisageant pas le devenir des engagements pris par les départements en matière de développement économique, je propose que les départements conservent leurs conventions ainsi que la possibilité de les amender.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Cet amendement apparaît contraire au principe de spécialisation qui sous-tend le texte. Nous avons adopté des dispositions prévoyant une période transitoire ; par ailleurs, le Gouvernement s’est engagé à travailler avec les acteurs locaux sur l’aménagement d’agences au statut particulier.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 2 modifié.

Article 3
(art. L. 1511-1 à L. 1511-3, L. 1511-5, L. 1511-7, L. 2251-1, L. 3231-1 à L. 3231-4, L. 3231-7, L. 3232-1, L. 3641-1, L. 4211-1, L. 4433-12, L. 5217-2, L. 5421-4 et L. 5621-8 du code général des collectivités territoriales, et art. L. 122-11 du code des sports)

Clarification et rationalisation des régimes d’aides aux entreprises par les collectivités territoriales au profit des régions et attribution aux régions d’une responsabilité de soutien des pôles de compétitivité

L’article 3 rationalise les interventions des collectivités territoriales en termes d’aides aux entreprises et de soutien aux actions de développement économique. Il affirme la compétence exclusive de la région sous réserve du cas particulier des aides à l’immobilier d’entreprises.

1. La position du Sénat en première lecture

En première lecture, le Sénat a souscrit à la logique de l’article 3, directement lié aux évolutions portées à l’article 2 du projet de loi. Il s’est attaché à avancer dans le renforcement des compétences exclusives de la région en matière de développement économique. Les divers mécanismes de financement croisé que le projet de loi comportait pour permettre à d’autres collectivités de participer aux dispositifs instaurés par la région, par voie de convention, ont été supprimés.

2. La position de l’Assemblée nationale en première lecture

L’Assemblée nationale a conservé une partie significative des apports du Sénat en matière de clarification des compétences d’aides aux entreprises. Elle a cependant choisi de se rapprocher de la rédaction initiale du projet de loi sur la question des financements croisés, estimant que la faculté générale pour une collectivité territoriale de déléguer à une collectivité territoriale relevant d’une autre catégorie ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre une compétence dont elle est attributaire devait, en l’espèce, recevoir des précisions (16).

Les dispositifs d’aides aux entreprises reposent sur la région, seule compétente pour définir ces dispositifs, sous réserve des attributions spécifiques des communes, intercommunalités et métropoles en matière notamment d’aide à la pierre – ces compétences pouvant d’ailleurs être déléguées à la région. Ces collectivités peuvent également intervenir, par voie de convention, en complément des interventions mises en place par la collectivité régionale. La région et les métropoles sont également compétentes en matière de participation au pilotage des pôles de compétitivité et dans le soutien aux organismes œuvrant en faveur de la création d’entreprises. L’Assemblée nationale et son rapporteur ont tenu, par ces évolutions, à réaffirmer le rôle déterminant que sont appelées à jouer les métropoles dans le développement économique du territoire.

Sur proposition du Gouvernement, l’Assemblée nationale a également précisé que la région pouvait délivrer non seulement des aides individuelles, mais aussi des aides au bénéfice de plusieurs entreprises lorsque leurs activités figurent dans le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internalisation (SRDEII).

3. La position du Sénat en deuxième lecture

Le Sénat a admis la pertinence des travaux de l’Assemblée nationale. L’architecture générale de l’article 3 n’a donc pas été bouleversée. Seules quelques modifications ponctuelles ont été effectuées lors des examens par la commission des Lois et en séance publique.

Outre diverses précisions rédactionnelles, la commission des Lois du Sénat a abrogé, sur proposition de ses rapporteurs, l’article L. 3231-2 du code général des collectivités territoriales qu’elle avait déjà supprimé en première lecture et qui avait été rétabli par l’Assemblée nationale. Cet article prévoit que, « lorsque l’intervention du département a pour objet de favoriser le développement économique, il peut accorder des aides dans les conditions prévues par le titre Ier du livre V de la première partie ». Les sénateurs ont estimé que la spécialisation des compétences des collectivités territoriales voulue par le projet de loi devait être absolue en éliminant les quelques possibilités qui restaient à la collectivité départementale d’intervenir dans le champ économique.

La commission des Lois du Sénat a aussi adopté un amendement de ses rapporteurs permettant au conseil régional de déléguer à un établissement public ou à BPI France la gestion de tous les types d’aides aux entreprises quand le texte issu de l’Assemblée nationale limitait cette faculté aux seuls prêts et avances. Toutefois, la disposition complète a été supprimée en séance publique par un amendement de M. Pascal Allizard adopté contre l’avis des rapporteurs et du Gouvernement. Cette évolution pourrait être particulièrement problématique au regard de la sécurité juridique des relations qu’entretiennent les régions avec BPI France.

Enfin, un amendement gouvernemental soutenu par les rapporteurs en séance publique a explicitement permis la délégation au département de l’octroi des aides à la pierre – compétence dévolue aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

4. La position de la commission des Lois

La commission des Lois a salué le travail accompli par le Sénat dans l’amélioration de la rédaction de l’article 3 et dans la recherche de solutions de consensus. Elle a validé la quasi-totalité des changements opérés par les sénateurs.

Ainsi, à l’exception d’amendements rédactionnels du rapporteur et d’un amendement de Mme Estelle Grelier de cohérence avec les modifications apportées à l’article précédent en matière d’aide à l’immobilier d’entreprise, la Commission s’est limitée à rétablir, sur proposition conjointe du Gouvernement et de votre rapporteur, la disposition supprimée contre l’avis des rapporteurs du Sénat permettant de déléguer la gestion de tout ou partie des aides aux entreprises à des établissements publics et, plus particulièrement, à la Banque publique d’investissement (BPI). Ce rétablissement fait d’autant plus sens que l’article 1er de la loi n° 2012-1559 du 31 décembre 2012 relative à la création de la Banque publique d’investissement dispose que la BPI « est un groupe public au service du financement et du développement des entreprises, agissant en appui des politiques publiques conduites par l’État et conduites par les régions ».

*

* *

La Commission examine l’amendement CL136 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. L’alinéa 4 prévoit que le rapport sur les aides et les régimes d’aides, établi par la région, sera transmis au préfet de région avant le 31 mai. Ce rapport devant donner lieu, au préalable, à un débat devant le conseil régional, nous nous interrogeons sur la faisabilité des délais. La date du 30 juin, actuellement prévue à l’article 1511-1 du code général des collectivités territoriales, semble plus réaliste.

M. le rapporteur. Défavorable. Le fait d’avancer d’un mois la remise du rapport régional permettra aux services de l’État de transmettre la liste des aides directes aux entreprises versées par l’État et par les collectivités territoriales à la Commission européenne, qui la réclame justement pour le 30 juin.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie des amendements identiques CL30 de M. Paul Molac et CL198 de M. Alain Rousset.

M. Paul Molac. Notre amendement vise à étendre le champ des aides aux entreprises à leur accompagnement, notamment en matière financière et d’appui à l’innovation et à l’internationalisation.

Mme Colette Capdevielle. En effet, le développement économique ne se limite pas aux aides. Il couvre l’organisation de tout le système d’accompagnement des entreprises. Nous proposons de confier cette responsabilité aux régions.

M. le rapporteur. Je suggère le retrait de ces amendements. La notion d’aide aux entreprises est générale ; commencer à en préciser la nature et en lister les composantes produirait des conséquences en matière de définition a contrario, à contresens de l’objectif que vous visez.

Les amendements sont retirés.

La Commission étudie l’amendement CL9 de M. François Vannson.

M. François Vannson. Cet amendement tend à rétablir la possibilité pour les autres collectivités territoriales que la région de participer, dans le cadre d’une convention, au financement des aides et régimes d’aides mis en place par cette dernière.

M. le rapporteur. En première lecture, nous avions trouvé un terrain d’entente : en vertu de la spécialisation des compétences, la région peut passer des conventions en matière d’aides aux entreprises avec les communes et leurs groupements, mais non avec les départements. Avis défavorable.

M. Guillaume Larrivé. Pardonnez la franchise presque brutale de ma question, mais le rapporteur et le Gouvernement souhaitent-ils, d’ici au 1er janvier 2017, dépouiller le conseil départemental de toute compétence en matière de développement économique ?

M. Dominique Bussereau. Le système d’aides aux entreprises en difficulté ne fonctionne actuellement que grâce à la participation d’une multiplicité d’acteurs : la région, le département, la communauté de communes ou d’agglomération. En supprimant la possibilité de cofinancement, on restreint l’efficacité des aides à l’emploi. Dans certains cas, la région ne sera pas en mesure d’en octroyer alors qu’elle le pourrait avec le concours des autres collectivités. Ce terrible retour en arrière nuira à la politique de l’emploi et augmentera le chômage.

M. François Vannson. Prenons un exemple concret : le département des Vosges a la possibilité d’intervenir en matière d’immobilier, la région ne s’occupant pas de ces dossiers. Notre action vient en complément de celle de la région et produit un effet de levier considérable en permettant de déclencher d’autres financements au niveau européen. La rédaction de l’article me semble très négative pour le développement économique futur de nos départements.

M. le rapporteur. Le Gouvernement apportera des précisions en séance. Les questions de M. Vannson et de M. Bussereau déclinent, si l’on peut dire, celle de M. Larrivé. L’objectif est de faire de la région la collectivité spécialisée en matière d’aides directes aux entreprises, notamment à travers des conventions de partenariat avec les communes ou les groupements locaux.

L’article 24, monsieur Larrivé, donne par ailleurs aux départements la possibilité d’accompagner, au titre de la solidarité territoriale, les communes et les intercommunalités en matière d’immobilier et de foncier d’entreprise. De plus, un certain nombre de dispositions du même article, adoptées en première lecture à l’initiative de M. Germinal Peiro, permettent aux départements de soutenir les filières agricoles, dont le lien avec le foncier est étroit.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte rédactionnel CL708 du rapporteur.

Elle adopte également les amendements identiques CL531 du Gouvernement et CL709 du rapporteur.

Elle se penche ensuite sur les amendements identiques CL29 de M. Paul Molac, CL199 de M. Alain Rousset et CL315 de M. Michel Piron.

Mme Colette Capdevielle. Il s’agit de mettre le projet de loi en conformité avec les règles européennes en définissant les différentes aides aux entreprises.

M. le rapporteur. L’expression « aides aux entreprises », suffisamment large, est juridiquement moins risquée qu’une énumération des compétences. Avis défavorable.

Les amendements sont retirés.

La Commission en vient à l’amendement CL710 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de supprimer une précision superflue.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine les amendements identiques CL80 de Mme Estelle Grelier et CL365 de M. Michel Piron.

Mme Estelle Grelier. Cet amendement tend à substituer aux mots : « Dans le respect », les mots : « Sous réserve de prendre en compte les orientations ». Son caractère rédactionnel ne doit pas occulter sa portée philosophique s’agissant des bonnes pratiques dans les rapports entre collectivités.

M. le rapporteur. Mon avis est d’autant plus favorable que la disposition est cohérente avec l’article 2 tel que nous venons de l’adopter.

La Commission adopte les amendements.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette les amendements identiques CL201 de M. Alain Rousset et CL316 de M. Michel Piron.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL711 du rapporteur.

Elle adopte ensuite l’article 3 modifié.

Article 3 bis
(art. L. 5311-3, L. 5312-3, L. 5312-4, L. 5312-11, L. 6123-3, L. 6123-4 et L. 6123-4-1 [nouveau] du code du travail, art. L. 214-13 du code de l’éducation, et article 21 de la loi n° 2014 288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale)

Compétence en matière de service public de l’emploi

1. La position du Sénat en première lecture

L’article 3 bis résulte d’un amendement adopté en commission des Lois sur la proposition des rapporteurs et de M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la commission des Affaires sociales. Il confie à la région la compétence de coordonner les interventions des opérateurs du service public de l’emploi sur son territoire.

Les sénateurs ont justifié l’adoption de cet article par l’ambition d’affirmer le caractère décentralisateur du projet de loi en conférant de nouvelles prérogatives aux régions. Les missions en matière d’emploi exercées aujourd’hui par l’État à l’échelon local sont donc transférées aux collectivités régionales, par ailleurs renforcées dans leurs relations avec Pôle emploi et déjà compétentes en matière de formation professionnelle.

2. La position de l’Assemblée nationale en première lecture

L’Assemblée nationale a accueilli avec circonspection l’initiative sénatoriale, redoutant qu’elle provoque une déstabilisation de Pôle emploi dans une période de lutte contre le chômage qui exige la mobilisation de tous. En accord avec le Gouvernement et avec son rapporteur, la commission des Lois a réécrit en profondeur l’article 3 bis, adoptant pour ce faire dix amendements.

De nouvelles procédures administratives sont créées pour développer la concertation relative aux politiques de l’emploi sur le territoire de la région et élaborer une stratégie régionale coordonnée pour l’emploi. La région reçoit un rôle de coordination des opérateurs sur son territoire. Une concertation a lieu au sein du Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP), au sein duquel siègent les régions, avant la signature de la convention nationale tripartite entre l’État, Pôle emploi et l’UNEDIC. Enfin, le président du conseil régional et le préfet de région élaborent ensemble une stratégie coordonnée en matière d’emploi, d’orientation et de formation professionnelles, en cohérence avec le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation prévu à l’article 2 du projet de loi.

En revanche, l’Assemblée nationale a écarté la perspective d’une décentralisation du service public de l’emploi au bénéfice des régions.

3. La position du Sénat en deuxième lecture

Les rapporteurs de la commission des Lois de la seconde chambre ont jugé sévèrement les modifications effectuées par l’Assemblée nationale, qualifiant la nouvelle rédaction de « trompe-l’œil » infidèle aux intentions du Sénat. À leur initiative, la Commission a rétabli la position qui était la sienne en première lecture. Elle a cependant conservé certaines des rectifications de forme opérées par les députés ainsi que la faculté de conclure des conventions régionales pluriannuelles avec les maisons de l’emploi et les organismes gestionnaires des plans locaux pluriannuels pour l’insertion (PLIE). La commission des Lois du Sénat s’est cependant heurtée aux règles de recevabilité financière des amendements : les nouvelles compétences ainsi reconnues aux régions ne sont assorties d’aucun transfert des crédits correspondants.

En séance publique, un amendement des rapporteurs adopté contre l’avis du Gouvernement a porté à deux le nombre de représentants des régions au conseil d’administration de Pôle emploi au titre de leur rôle en matière de formation des demandeurs d’emploi et d’accompagnement vers l’emploi. L’Assemblée nationale avait souhaité limiter cette représentation à un unique siège afin de préserver les équilibres de représentation au sein du conseil d’administration et, notamment, la prééminence des partenaires sociaux.

4. La position de la commission des Lois

Contrairement aux précédents articles dont l’évolution témoignait d’une volonté sénatoriale de rapprocher les points de vue, la commission des Lois a pris acte de la décision des sénateurs de rétablir pratiquement in extenso la rédaction de l’article 4 qu’ils avaient adoptée en première lecture.

En conséquence, sur proposition de votre rapporteur, la commission des Lois a rétabli à son tour la rédaction retenue par l’Assemblée nationale en première lecture.

Par ailleurs, en adoptant deux amendements identiques présentés par le Gouvernement et par votre rapporteur, la Commission a rappelé son attachement à la préservation du paritarisme au sein du conseil d’administration de Pôle emploi – paritarisme auquel l’inclusion d’un second représentant des collectivités régionales serait venue mettre un terme en dépossédant les partenaires sociaux de la majorité des voix au bénéfice des collectivités publiques et des personnalités qualifiées.

*

* *

La Commission examine, en discussion commune, l’amendement CL712 du rapporteur et les amendements CL660, CL661 et CL662 du Gouvernement.

M. le rapporteur. Mon amendement tend à rétablir la rédaction adoptée par l’Assemblée en première lecture.

La Commission adopte l’amendement CL712.

En conséquence, les amendements CL660, CL661 et CL662 tombent.

La Commission adopte ensuite les amendements identiques CL663 du Gouvernement et CL713 du rapporteur.

Puis elle examine les amendements identiques CL460 de M. Dominique Bussereau, CL487 de M. Germinal Peiro et CL588 de Mme Jeanine Dubié.

M. Dominique Bussereau. Cet amendement vise à assurer une meilleure représentativité des échelons locaux au sein de Pôle emploi.

M. le rapporteur. Je comprends l’objectif. Mais ces amendements modifieraient le nombre de sièges au conseil d’administration de Pôle emploi et, surtout, mettraient fin au paritarisme en son sein. Avis défavorable.

La Commission rejette les amendements.

Elle se saisit ensuite, en discussion commune, des amendements identiques CL471 de M. Dominique Bussereau, CL488 de M. Germinal Peiro et CL573 de Mme Jeanine Dubié, et des amendements identiques CL81 de Mme Estelle Grelier et CL366 de M. Michel Piron.

M. Dominique Bussereau. L’amendement défend la même logique d’ouverture que précédemment, cette fois pour la composition des comités régionaux de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelle (CREFOP).

M. Germinal Peiro. Les départements, rappelons-le, sont responsables de la politique d’insertion, étroitement liée à l’emploi. Souvent, les maisons de l’emploi sont gérées par des élus départementaux.

Mme Jeanine Dubié. Il faut souligner que cet amendement a été adopté au Sénat en première lecture. Les élus des départements doivent pouvoir siéger au sein des CREFOP, au même titre que ceux des régions et des groupements de communes.

M. le rapporteur. Nous souhaitons plutôt rétablir le texte initial de l’Assemblée nationale, madame Dubié. Le rôle des départements, notamment en matière d’insertion, est par ailleurs reconnu. Avis défavorable.

Mme Estelle Grelier. Les intercommunalités ont vocation à siéger au sein des CREFOP. Elles sont en effet chargées d’organiser les plans locaux d’insertion pour l’emploi (PLIE) et participent souvent aux missions locales et aux maisons de l’emploi – quand elles ne les pilotent pas. Leur absence ne serait guère cohérente avec les politiques publiques mises en œuvre dans le champ considéré. Si j’échoue à vous convaincre en commission, monsieur le rapporteur, je représenterai cet amendement en séance publique.

M. Michel Piron. Il s’agit d’un amendement de cohérence.

M. le rapporteur. L’avis sera donc cohérent, lui aussi : défavorable. Ces amendements sont les mêmes que précédemment à ceci près qu’ils ne visent pas les départements.

La Commission rejette successivement ces amendements.

Elle passe à l’amendement CL206 de Mme Marie-Anne Chapdelaine.

Mme Marie-Anne Chapdelaine. Compte tenu du rôle des métropoles en matière de développement économique, il me paraît aller de soi que leurs représentants siègent au sein des CREFOP.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL260 de Mme Marie-Anne Chapdelaine.

Mme Marie-Anne Chapdelaine. Par cet amendement de repli, je suggère que l’on s’en remette à l’intelligence locale pour la composition des CREFOP.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL479 du Gouvernement et CL714 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit, là encore, de rétablir la version initiale de l’Assemblée. Dans sa rédaction, mon amendement me semble préférable à celui du Gouvernement.

La Commission adopte l’amendement CL714.

En conséquence, l’amendement CL479 tombe.

La Commission adopte l’article 3 bis modifié.

Article 3 ter
(art. L. 5311-3-1 [nouveau], L. 5141-5 et L. 5522-21 du code du travail)

Délégation de l’État aux régions de la mission de coordonner l’action des intervenants du service public de l’emploi et transfert aux régions des actions d’accompagnement à la création et à la reprise d’entreprises

1. La position de l’Assemblée nationale en première lecture

Introduit au moment de l’examen du projet de loi en commission des Lois à l’Assemblée nationale, l’article 3 ter résulte d’un amendement de Mme Monique Iborra, rapporteur pour avis de la commission des Affaires sociales, avec un avis de sagesse du rapporteur. Il a ensuite fortement évolué en séance publique à la suite d’amendements présentés par le Gouvernement, principalement pour supprimer son caractère expérimental et lui substituer le principe d’une délégation pérenne (17).

L’article 3 ter autorise l’État à déléguer à la région, par convention et après avis du comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CREFOP), la mission de veiller à la complémentarité et de coordonner l’action des différents intervenants du service public de l’emploi – sans préjudice toutefois des prérogatives de Pôle emploi. La convention précise les conditions de transfert des crédits afférents de l’État aux régions délégataires.

L’article 3 ter constitue ainsi une alternative au dispositif voulu par le Sénat à l’article 3 bis. Il ne prévoit cependant par le transfert de compétence que les sénateurs avaient soutenu, mais une délégation de compétence à la discrétion de l’État.

À la demande du Gouvernement, l’Assemblée nationale a également voté le transfert aux régions des actions d’accompagnement à la création et à la reprise d’entreprises des demandeurs d’emploi – le dispositif « NACRE ». Cette mission est complémentaire du renforcement des responsabilités de la région en matière de développement économique et de soutien à la création d’entreprises prévu aux articles 2 et 3 du projet de loi.

2. La position du Sénat en deuxième lecture

En cohérence avec le rétablissement de la rédaction de l’article 3 bis adoptée par le Sénat en première lecture, la commission des Lois a soutenu l’amendement de ses rapporteurs supprimant la faculté pour l’État de déléguer aux régions la compétence de coordination des intervenants du service public de l’emploi dans la mesure où il souhaite pleinement transférer cette prérogative aux régions.

La commission des Lois du Sénat a néanmoins approuvé le transfert aux régions du pilotage du dispositif « NACRE », fixant sur la proposition du Gouvernement au 1er janvier 2017 la faculté pour les régions de financer les actions correspondantes et prévoyant le versement par l’État des sommes qu’il allouait, en 2015, auxdites actions.

3. La position de la commission des Lois

Le mécanisme de l’article 3 ter étant inséparable de celui de l’article 3 bis, et le Sénat ayant fait montre de la même intransigeance pour l’un comme pour l’autre, la commission des Lois a une nouvelle fois procédé à un rétablissement complet de la rédaction retenue en première lecture par l’Assemblée nationale sur proposition de Mme Nathalie Appéré.

Par ailleurs, un amendement du Gouvernement a clarifié le transfert aux régions du dispositif « NACRE » afin d’assurer un traitement équitable sur tout le territoire national. Le régime de compensation financière du transfert de compétence défini à l’article 37 du projet de loi s’applique : il sera attribué aux régions les sommes que l’État consacrait au financement de ces actions.

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La Commission est saisie, en discussion commune, des amendements CL715 du rapporteur, CL447 du Gouvernement et CL533 de Mme Nathalie Appéré.

M. le rapporteur. Je retire mon amendement au profit de celui de Mme Appéré qui me semble être le mieux rédigé des trois amendements en discussion.

Mme Nathalie Appéré. Il s’agit de confier aux régions la coordination des politiques d’emploi conformément à la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.

L’amendement CL715 est retiré.

La Commission rejette l’amendement CL447.

Elle adopte l’amendement CL533.

Puis elle adopte, suivant l’avis favorable du rapporteur, l’amendement CL595 du Gouvernement.

Elle adopte ensuite l’article 3 ter modifié.

Article 4
(art. L. 111-2, L. 131-1, L. 131-3, L. 131-6, L. 131-7, L. 132-1, L. 132-2, L. 135-1, L. 151-1 et L. 161-3 du code du tourisme, art. L. 1111-9 et L. 4424-31 du code général des collectivités territoriales)

Compétence en matière de tourisme

L’article 4 du projet de loi vise, d’une part, à désigner la région chef de file dans le domaine de compétence partagé du tourisme et, d’autre part, à prescrire l’élaboration conjointe par les collectivités territoriales d’une même région d’un schéma de développement touristique. Si le premier point fait l’objet d’une divergence d’appréciation entre les deux assemblées, le second semble donner lieu à un accord de principe.

1. Une divergence sur la question du chef de file

La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles ne désigne aucune collectivité territoriale chef de file dans le domaine du tourisme. Celui-ci demeure une compétence strictement partagée, sans coordination entre les différentes collectivités territoriales – les communes et leurs groupements, les départements et les régions.

L’article 4 du projet de loi prévoyait, dans le I de son texte initial, la désignation de la région en qualité de chef de file pour l’exercice de cette compétence (18). Cette perspective n’a pas recueilli l’assentiment des sénateurs : un amendement présenté en commission des Lois par les rapporteurs du Sénat a supprimé cette disposition en première lecture.

L’Assemblée nationale a rétabli le chef de filât régional en commission des Lois à l’initiative du Gouvernement.

En seconde lecture, le Sénat a réitéré sa position en supprimant une nouvelle fois le I de l’article 4. Sa commission des Lois s’est prononcée en ce sens en adoptant quatre amendements identiques des rapporteurs et de MM. Jean-Pierre Grand, Louis Nègre et Yves Détraigne. Cette option n’a pas été remise en cause en séance publique, le Gouvernement ne déposant pas d’amendement pour rétablir la version de l’Assemblée nationale.

2. Un accord de principe sur le schéma de développement touristique

L’article 4 du projet de loi proposait initialement la création d’un nouveau schéma régional de développement touristique voué à succéder aux actuels schémas régionaux et départementaux prévus par le code de tourisme (19).

En première lecture, le Sénat avait approuvé cette orientation en précisant que le nouveau schéma devait être élaboré et adopté conjointement par la région et les départements en association avec les communes et leurs groupements dans des modalités précisées par voie réglementaire. En cohérence avec leur refus d’un chef de filât régional, les sénateurs considéraient que les orientations tracées avaient vocation à être partagées entre toutes les collectivités pour que soit assurée la complémentarité de leurs actions. Le schéma devait tenir lieu de convention territoriale d’exercice concerté de la compétence et être adopté après examen au sein de la conférence territoriale de l’action publique.

L’Assemblée nationale avait d’abord supprimé tout schéma touristique en commission des Lois dans un objectif de simplification. Toutefois, en séance publique, les députés ont rétabli une rédaction très proche de celle du Sénat en adoptant sept amendements identiques de Mmes Nathalie Appéré, Jeanine Dubié, Marie-Hélène Fabre et Chantal Guittet et MM. Michel Ménard, Germinal Peiro et Jacques Pélissard. Si le contenu du schéma et ses modalités d’élaboration sont restaurés, le document n’est plus qualifié de « régional » afin de mettre en évidence le caractère partagé de la compétence touristique. Par ailleurs, des amendements du rapporteur ont procédé à des améliorations rédactionnelles et à des coordinations.

En seconde lecture, les sénateurs ont considéré pleinement satisfaisante la rédaction issue de l’Assemblée nationale. Ils l’ont préservée sans lui apporter de modification.

3. La position de la commission des Lois

La commission des Lois s’est réjouie de l’accord de principe entre les deux assemblées sur le schéma de développement touristique. En conséquence, elle a rejeté tous les amendements de fond s’y référant pour préserver la position du Sénat. Seuls des amendements rédactionnels du rapporteur ont été adoptés.

En revanche, le désaccord a persisté sur la question du chef-de-filât régional, rétabli comme en première lecture par un amendement de votre rapporteur.

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La Commission examine les amendements identiques CL204 de Mme Colette Capdevielle et CL318 de M. Michel Piron.

Mme Colette Capdevielle. Mon amendement tend à clarifier les compétences relatives au tourisme et le rôle des collectivités compétentes, dans un objectif d’efficacité et de lisibilité pour l’ensemble des acteurs publics ou privés.

M. Michel Piron. Si je souscris à l’objectif de clarification, l’exposé sommaire, qui évoque les modalités de financement – et dont je porte l’entière responsabilité –, me conduit à retirer mon amendement CL318.

Mme Colette Capdevielle. Je retire le mien également, à regret.

Ces amendements sont retirés.

La Commission se saisit, en discussion commune, des amendements CL716 du rapporteur et CL448 du Gouvernement.

M. le rapporteur. Mon amendement tend à rétablir le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale en première lecture.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’amendement CL448 tombe.

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL184 et CL187 de Mme Marie-Anne Chapdelaine, CL717 du rapporteur, CL190 de Mme Marie-Anne Chapdelaine, CL718 du rapporteur, CL172 de Mme Estelle Grelier et CL192 de Mme Marie-Anne Chapdelaine.

Mme Marie-Anne Chapdelaine. La compétence « tourisme » étant partagée, il convient de supprimer le schéma de développement touristique.

M. le rapporteur. L’amendement CL184 est contradictoire avec le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture. Avis défavorable, donc, comme sur les amendements CL187 et CL190.

Mme Estelle Grelier. L’amendement CL172, de nature rédactionnelle, tend à substituer aux mots « des communes et de leurs groupements » les mots « des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre compétents ». Il s’agit de rappeler l’ambition du texte quant à la promotion du tourisme par les offices rattachés aux EPCI.

M. le rapporteur. Le tourisme n’est pas une compétence des EPCI mais des communes qui la leur délèguent. L’amendement pose problème de ce point de vue : avis défavorable.

Mme Marie-Anne Chapdelaine. Le tourisme est un domaine en grande partie dévolu aux collectivités infrarégionales. Afin de sécuriser la marge d’intervention de ces collectivités et au cas où le schéma de développement touristique (SDT) serait maintenu, il convient de supprimer au moins l’alinéa 8.

La Commission rejette successivement les amendements CL184 et CL187.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CL717 du rapporteur.

Puis elle rejette l’amendement CL190 de Mme Marie-Anne Chapdelaine.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL718 du rapporteur.

Puis elle rejette successivement les amendements CL172 et CL192.

Elle adopte enfin l’article 4 modifié.

Article 5
(art. L. 541-13 à L. 541-15, L. 655-6 et L. 655-6-1 du code de l’environnement, art. L. 4424-37 et L. 4424-38 du code général des collectivités territoriales, et art. L. 1636 B undecies du code général des impôts)

Planification régionale en matière de gestion des déchets

L’article 5 fusionne en un unique plan régional de prévention et de gestion des déchets les trois schémas territoriaux de gestion de déchets actuels prévus par le code de l’environnement : le plan régional ou interrégional de prévention et de gestion des déchets dangereux défini à l’article L. 541-13, le plan départemental ou interdépartemental de prévention et de gestion des déchets non dangereux, décrit à l’article L. 541-14 et le plan départemental ou interdépartemental de prévention et de gestion des déchets issus du bâtiment de l’article L. 541-14-1.

1. La position du Sénat en première lecture

En première lecture, le Sénat a approuvé l’effort de rationalisation des procédures de planification des politiques des déchets réalisé par l’article 5 du projet de loi, qu’il a jugé à même de mettre fin aux incohérences nées de l’enchevêtrement des différents documents de planification et niveaux de compétence.

La commission des Lois du Sénat s’est bornée à des amendements de coordination et à porter, sur un amendement de M. Gérard Collomb, de trois à quatre mois le délai au-delà duquel l’avis des instances consultées dans l’élaboration du plan est réputé favorable.

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de M. Christian Favier précisant l’origine, la nature et la composition des déchets dans l’état des lieux de la prévention et de la gestion des déchets. Sur la proposition de M. Ronan Dantec, il a enfin intégré au document régional unique un plan régional d’action relatif à l’économie circulaire.

2. La position de l’Assemblée nationale en première lecture

En commission des Lois et en séance publique, l’Assemblée nationale a adopté de nombreux amendements rédactionnels et de précision à l’initiative du rapporteur, de M. François-Michel Lambert et de M. Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du Développement durable.

L’Assemblée nationale a également adopté un amendement du Gouvernement réduisant de trois ans à dix-huit mois le délai d’approbation des plans régionaux uniques après la promulgation de la présente loi. Elle a également aménagé, à l’initiative du Gouvernement, des dispositions transitoires garantissant la validité des projets de plan dont les procédures d’élaboration et de révision sont d’ores et déjà engagées.

Enfin, l’examen du texte en première lecture a permis à la commission des Lois de l’Assemblée nationale de préciser le dispositif d’élaboration du plan régional de prévention et de gestion des déchets. Deux amendements identiques de Mme Nathalie Appéré et de M. Michel Piron, retenus contre l’avis du rapporteur, ont conditionné son adoption à l’avis favorable de la moitié des communes et des établissements publics de coopération intercommunale en charge du traitement des déchets représentant au moins la moitié de la population régionale. Le financement des compétences relatives aux déchets, qui repose de manière prépondérante sur les taxes et redevances d’enlèvement des ordures ménagères (20) prélevées au niveau local, a justifié cette procédure de concertation étendue avec les collectivités territoriales du bloc communal.

3. La position du Sénat en deuxième lecture

La commission des Lois du Sénat a jugé que l’élaboration du plan régional unique pouvait être mise en échec par des concertations trop nombreuses accordant un pouvoir excessif aux autorités associées, d’autant plus que le blocage intervenait en fin de procédure et ne prévoyait pas la possibilité d’un réexamen. Si les rapporteurs ont fait état de leur souhait que la procédure retenue associe l’ensemble des collectivités territoriales et des opérateurs concernés par la prévention et l’élimination des déchets, ils ont parallèlement convenu de simplifier les modalités d’élaboration du plan. Sur leur proposition, la Commission a donc supprimé les dispositions qui rendaient possible un blocage des orientations du conseil régional par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale.

Par ailleurs, si les modifications apportées par les députés pour l’association des collectivités territoriales et des acteurs concernés, dont les éco-organismes, ont été majoritairement conservées, il n’en va pas ainsi de la participation des associations agréées de défense des consommateurs, supprimée par un amendement de M. Jacques Mézard adopté par la commission des Lois.

Enfin, la commission des Lois du Sénat a adopté deux amendements identiques de ses rapporteurs et du Gouvernement afin de préciser que les besoins des zones limitrophes ne font l’objet que d’une prise en compte dans l’élaboration du plan régional unique.

L’examen en séance publique a vu l’adoption, avec le soutien des rapporteurs mais contre l’avis du Gouvernement, d’un amendement de M. Christian Favier soumettant pour avis le projet de plan régional unique aux conseils départementaux.

4. La position de la commission des Lois

La commission des Lois a constaté son accord avec le Sénat sur la très grande majorité des dispositions de l’article 5. Hormis des évolutions rédactionnelles préconisées par le rapporteur, elle a apporté deux modifications au texte qui lui a été transmis :

– par l’adoption de cinq amendements identiques de MM. Paul Molac, Michel Piron et Alain Rousset, du Gouvernement et de votre rapporteur, la Commission a supprimé la mention des conseils départementaux parmi les consultations obligatoirement menées dans le cadre de l’élaboration du plan régional de prévention et de gestion des déchets. En effet, l’article 5 du projet de loi retire précisément à la collectivité départementale toute compétence dans le domaine des déchets ;

– un amendement du rapporteur a rétabli le pouvoir de blocage du projet de plan octroyé à la moitié au moins des communes ou de leurs groupements chargés du traitement des déchets et représentant au moins la moitié de la population régionale. Il n’entre pas dans l’intention de la Commission de soumettre l’exercice d’une compétence exclusive d’une collectivité à la censure des collectivités de rang inférieur – elle a veillé à écarter cette perspective tant à l’article 2 qu’à l’article 6 du projet de loi. Toutefois, comme en première lecture, elle a considéré que le domaine des déchets diffère des questions d’économie et d’aménagement en raison de son financement assis sur les taxes et redevances d’enlèvement prélevées au niveau local. Séparer la fonction de décision de la mission de financement ne saurait être de bonne politique. La commission des Lois a donc restauré le droit de regard du bloc local sur les prescriptions édictées par la région.

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La Commission examine l’amendement CL306 de M. François-Michel Lambert.

M. Paul Molac. Il s’agit de préciser que le plan de prévention et de gestion des déchets fait partie du plan relatif à l’économie circulaire, et non l’inverse.

M. le rapporteur. Avis défavorable comme en première lecture.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CL719 et CL720 du rapporteur.

Elle rejette, suivant l’avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL24 du rapporteur.

Elle se saisit ensuite de l’amendement CL399 de M. François-Michel Lambert.

M. Paul Molac. Il existe des observatoires régionaux de l’énergie et du climat. Nous proposons que les missions des régions intègrent également l’observation du cycle des déchets afin d’accompagner les plans régionaux.

L’observatoire des déchets est un outil de simplification qui réunit l’ensemble des données afférentes à plusieurs obligations en un seul lieu, au bénéfice de la cohérence et du suivi des politiques en la matière. Huit observatoires existent d’ores et déjà sous différentes formes sur le territoire national.

M. le rapporteur. L’objet de la loi n’est pas de prescrire la constitution d’un tel observatoire sectoriel. J’aurai le même avis – défavorable – sur un amendement du même type déposé à l’article 5 bis.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL721 du rapporteur.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements identiques CL31 de M. Paul Molac, CL205 de M. Alain Rousset, CL319 de M. Michel Piron, CL449 du Gouvernement et CL722 du rapporteur, ainsi que l’amendement CL83 de Mme Estelle Grelier.

Mme Colette Capdevielle. L’avis des conseils départementaux sur le projet de plan régional de prévention et de gestion des déchets est inutile dans la mesure où les départements n’auront plus de compétence en matière de planification des déchets.

M. Dominique Bussereau. Le rapporteur pourrait-il téléphoner aux élus socialistes du conseil départemental que je préside pour leur indiquer qu’il est devenu inutile de réviser avant la fin de l’année, comme ils me le demandent, le plan départemental des déchets ? (Sourires.)

La Commission adopte les amendements identiques CL31, CL205, CL319, CL449 et CL722.

En conséquence, l’amendement CL83 tombe.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette les amendements identiques CL208 de M. Alain Rousset et CL320 de M. Michel Piron.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements identiques CL82 de Mme Estelle Grelier et CL367 de M. Michel Piron, ainsi que l’amendement CL723 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je suggère à Mme Grelier et à M. Piron de retirer leurs amendements au profit du mien, les mots « des communes ou de leurs groupements » étant juridiquement plus précis.

Mme Estelle Grelier. Pourquoi ne pas se référer aux EPCI à fiscalité propre plutôt qu’aux groupements ?

M. le rapporteur. Nous reviendrons sur la réponse à cette question en séance.

Les amendements CL82 et CL367 sont retirés.

La Commission adopte l’amendement CL723.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL527 de M. Carlos Da Silva.

Elle adopte ensuite l’article 5 modifié.

Article 5 bis
(art. L. 541-10 et L. 541-15-2 [nouveau] du code de l’environnement)

Obligation de transmission des informations sur les quantités de déchets

1. La position du Sénat en première lecture

L’article 5 bis résulte d’un amendement de M. Claude Kern adopté par la commission des Lois du Sénat. Il a été approuvé en séance publique, le Gouvernement formant sans succès le souhait d’en supprimer une partie. Son dispositif assigne aux éco-organismes (21) une obligation de transmission aux conseils régionaux des informations utiles dont ils disposent concernant les quantités de déchets soumis au principe de la responsabilité élargie du producteur. Il vise également à inscrire dans les dispositions obligatoires des cahiers des charges des éco-organismes le respect des objectifs fixés par les plans de prévention et de gestion des déchets.

2. La position de l’Assemblée nationale en première lecture

Outre deux amendements rédactionnels adoptés par la commission des Lois, l’Assemblée nationale a voté en séance publique un amendement de M. François-Michel Lambert visant à élargir le champ des informations transmises aux conseils régionaux par les éco-organismes pour y inclure les données sur le traitement de ces déchets.

L’Assemblée nationale a également adopté un amendement du Gouvernement supprimant le 2° de l’article qui permettait au conseil régional de contracter avec tout acteur de la prévention et de la gestion des déchets pour disposer à titre gratuit des données relatives aux gisements de déchets. En effet, l’obligation créée ne visait pas seulement les éco-organismes chargés d’organiser une filière de responsabilité élargie du producteur de déchets, mais la totalité des acteurs économiques. Cette règlementation était apparue hors de propos alors que les pouvoirs publics s’engageaient en faveur d’une simplification de l’environnement administratif des entreprises.

3. La position du Sénat en deuxième lecture

Par un amendement de ses rapporteurs, la commission des Lois a rétabli les alinéas de l’article 5 bis supprimés par l’Assemblée nationale. La perspective d’une information plus complète à la disposition des conseils régionaux sur la réalité des gisements de déchets a été privilégiée.

L’examen en séance publique n’a pas fait évoluer cette disposition. Le Gouvernement n’a pas déposé d’amendement pour revenir sur le vote de la Commission.

4. La position de la commission des Lois

Dans sa recherche de consensus entre les deux assemblées, la commission des Lois a accepté de conserver à l’article 5 bis les dispositions permettant au conseil régional de contracter avec tout acteur de la prévention et de la gestion des déchets pour disposer à titre gratuit des données relatives aux gisements de déchets.

Outre deux améliorations rédactionnelles proposées par votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement de M. Jacques Pélissard précisant que les éco-organismes ont bien l’obligation de transmettre aux conseils régionaux les informations dont ils disposent sur les quantités de déchets du territoire, mais non sur le traitement dont ceux-ci font l’objet. En effet, si les éco-organismes dits « opérationnels » prennent en charge directement la valorisation et le traitement des déchets relevant de leur agrément, ceux dits « financiers » se bornent à verser des dotations aux collectivités locales en fonction de leurs déclarations pour qu’elles se chargent des opérations de valorisation. Tous les éco-organismes ne disposent donc pas d’informations sur le traitement que subissent les déchets collectés.

La commission des Lois a aussi adopté un amendement identique de M. François-Michel Lambert et de votre rapporteur pour indiquer que l’obligation de communication porte sur les déchets déclarés et non sur les déchets produits, cette dernière information n’étant pas à la disposition des éco-organismes.

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La Commission est saisie de l’amendement CL25 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Je propose que les données des éco-organismes soient ouvertes et publiques.

M. le rapporteur. Avis défavorable comme en première lecture. Les éco-organismes sont des sociétés de droit privé : les obliger à publier leurs données, et ce à leurs frais, serait excessif.

M. Jean-Frédéric Poisson. Pouvez-vous préciser ce qu’est un éco-organisme ?

M. le rapporteur. Le terme désigne des sociétés privées exerçant des missions de collecte et de valorisation dans le cadre de la responsabilité élargie des producteurs. L’exemple le plus connu est celui des sociétés créées par des distributeurs de produits électroménagers pour le recyclage de ces derniers.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL622 de M. Jacques Pélissard.

M. Jacques Pélissard. Les éco-organismes collectent une écotaxe qui finance le recyclage des produits. Ils sont donc en mesure de donner des informations sur les quantités de produits concernées mais pas sur leur traitement – au sujet duquel les informations sont souvent détenues, en revanche, par les collectivités.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

Mme Delphine Batho. Certains éco-organismes peuvent détenir des informations sur le traitement : pourquoi, en ce cas, ne pas les transmettre ?

M. le rapporteur. Tous les éco-organismes n’en détiennent pas : évitons donc d’imposer la même obligation à tous.

Mme Delphine Batho. Ceux qui détiennent ces informations devront donc faire le tri dans celles qu’ils transmettent... L’adoption de l’amendement est regrettable au regard des ambitions affichées en matière d’économie circulaire.

M. Michel Piron. Qu’est-ce qui empêche les organismes qui détiennent des données sur le traitement de les transmettre ? La nouvelle rédaction le permet.

La Commission en vient aux amendements identiques CL209 de M. Alain Rousset et CL321 de M. Michel Piron.

Mme Colette Capdevielle. Notre amendement tend à supprimer le mot « produits » à l’alinéa 3. Si les déchets sont collectés en région, ils n’y sont pas forcément produits. Je propose donc de cibler le dispositif sur les seules données dont disposent les éco-organismes.

M. Jacques Pélissard. Je veux apporter un complément de réponse sur l’amendement précédent. Les collectivités territoriales peuvent tout à fait prévoir, dès lors qu’elles perçoivent des subsides des éco-organismes, une communication des données relatives au traitement des déchets sur lequel elles sont compétentes.

M. le rapporteur. Je suggère le retrait des deux amendements en discussion : les amendements CL145 et CL724, déposés par M. François-Michel Lambert et moi-même, tendent en effet à remplacer le mot « produits » par « déclarés ». Cette solution paraît plus juste car, si les éco-organismes ne produisent pas eux-mêmes de déchets, les sociétés qui leur sont assujetties en déclarent le volume.

Les amendements sont retirés.

La Commission adopte ensuite les amendements identiques CL145 de M. François-Michel Lambert et CL724 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CL625 de M. Jacques Pélissard.

M. le rapporteur. L’amendement permettrait aux éco-organismes de ne pas respecter le plan déchets. Cela semble pour le moins paradoxal. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’amendement de cohérence CL725 du rapporteur.

Elle rejette ensuite, suivant l’avis défavorable du rapporteur, l’amendement CL137 de M. François-Michel Lambert.

Elle passe à l’amendement CL144 de M. François-Michel Lambert.

M. Paul Molac. La mention du gisement de déchets nous semble réductrice : la planification nécessite également des données sur la composition, les flux, les exutoires, les modes de traitement, les coûts ou les impacts environnementaux. Aussi souhaitons-nous élargir la transmission des données relatives aux déchets.

M. le rapporteur. S’agissant d’un échange d’informations à des fins de service public, la signature de conventions est libre. Il n’est donc pas nécessaire de donner une interprétation stricte des données relatives au gisement : elles peuvent aussi concerner les modalités de production et d’évacuation. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL726 du rapporteur.

Elle adopte ensuite l’article 5 bis modifié.

Article 6
(art. L. 4251-1 à L. 4251-11 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales, art. L. 333-1 du code de l’environnement, art. L. 1213-1 à L. 1213-3 et L. 2121-3 du code des transports, art. 23 du code de l’artisanat, art. 9 bis de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, art. 3 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité et art. 34 et 34 ter de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État)

Schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT)

L’article 6 crée un nouveau schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) se substituant à plusieurs schémas régionaux existants. Il revêt une valeur prescriptive envers les documents infrarégionaux, confirmant ainsi le chef de filât de la région en matière d’aménagement et de développement durable du territoire. Il a vocation à devenir le document essentiel de planification des orientations stratégiques des régions en la matière.

1. La position du Sénat en première lecture

En première lecture, la Sénat a approuvé l’objectif de l’article 6 : faire du nouveau schéma le document principal de planification des orientations stratégiques de la région en lui conférant une valeur juridique opposable. Les amendements adoptés ont porté sur le degré d’association des autres collectivités territoriales et des organismes situés dans la région.

a. Les finalités du nouveau schéma

Le Sénat a étendu les objectifs du schéma à l’équilibre et à l’égalité des territoires ainsi qu’au développement des transports. Il a également inscrit dans son périmètre les orientations en matière de développement, de désenclavement et de mise en capacité des territoires ruraux. Un volet du document est désormais consacré au littoral dans les régions où la géographie le justifie. Enfin, dans les territoires comprenant des zones de montagne, le nouveau schéma doit tenir compte du schéma interrégional d’aménagement et de développement de massif (22).

b. La composition du nouveau schéma

Il est prévu par le Sénat que le nouveau schéma succède aux schémas sectoriels dont il reprend les éléments essentiels.

Les dispositions relatives à la composition formelle du schéma ont été supprimées afin de laisser plus de liberté aux collectivités territoriales. Le Sénat a fait évoluer la terminologie en remplaçant les dispositions opposables du « fascicule » par des « modalités de mise en œuvre des orientations et des objectifs du schéma ».

La région peut conclure une convention avec un ou plusieurs groupements de communes à fiscalité propre ou avec une collectivité à statut particulier pour préciser les conditions d’application des orientations du schéma au territoire concerné.

c. La procédure de conception du nouveau schéma

Le travail du Sénat en première lecture a principalement porté sur les étapes de la procédure de conception du nouveau schéma. Par délibération, le conseil régional détermine ses modalités d’élaboration et organise un débat pour définir ses orientations stratégiques. Les différentes consultations incluent les comités de massifs dans les régions abritant des zones de montagne. Les avis recueillis sont mis à disposition du public par voie électronique pendant au moins deux mois.

Le rôle du représentant de l’État dans la région est encadré pour apaiser les craintes d’une éventuelle recentralisation de la compétence d’aménagement. Le préfet porte à la connaissance du conseil régional les projets d’intérêt national et d’utilité publique à prendre en compte. Son pouvoir d’approbation se borne à la vérification de la prise en compte de ces informations et du respect de la procédure d’élaboration. En cas de rejet, le président du conseil régional dispose d’un délai porté à quatre mois – contre trois initialement – pour faire évoluer le projet.

Le projet final de schéma est soumis pour avis aux personnes publiques participant à son élaboration et à la conférence territoriale de l’action publique (CTAP). Le Sénat a également ordonné une participation des collectivités territoriales à statut particulier.

Le projet final peut être rejeté à une double majorité constituée de trois cinquièmes des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et de la moitié des départements de la région. Si tel est le cas, le président du conseil régional soumet un nouveau projet tenant compte des observations émises.

Un bilan de mise en œuvre du schéma dans les six mois suivant le renouvellement général des conseils régionaux verrait la région décider du maintien en vigueur du schéma, de sa modification, de sa révision, totale ou partielle, ou de son abrogation.

L’article 6 entre en vigueur le 1er janvier 2016, date de création des régions issues de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral. Dix-huit mois sont laissés aux régions pour élaborer la première mouture du nouveau schéma.

2. La position de l’Assemblée nationale en première lecture

L’Assemblée nationale a estimé que l’approche sénatoriale valorisant la concertation et la co-construction du schéma avait pour conséquence un affaiblissement manifeste de la capacité de décision de la collectivité régionale aboutissant à un contrôle de l’exercice de ses compétences par les collectivités de rang inférieur. Les députés se sont donc attachés à restaurer les prérogatives de la région et à limiter le domaine de la concertation. La faculté de rejeter le projet de schéma par une double majorité d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et de départements a notamment été supprimée.

a. Les finalités du nouveau schéma

La dénomination du nouveau schéma a évolué. Depuis l’origine « schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire » (SRADDT), la commission des Lois l’a transformé en « schéma régional d’aménagement et de développement durable et d’égalité des territoires » (SRADDET). Cette évolution est cohérente avec l’octroi aux régions d’une compétence en matière d’égalité des territoires, adopté par la commission des Lois à l’article 1er ; elle compte désormais par les finalités du document.

La commission des Lois a souhaité retirer des références auxquelles serait soumis le SRADDET l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme applicable aux documents d’urbanisme des communes et des intercommunalités : ses prescriptions de terrain étaient inadaptées dans la perspective de l’élaboration d’un document stratégique régional. Les dispositions insérées par le Sénat à propos des espaces littoraux ont été conservées.

Les orientations stratégiques du SRADDET ont été élargies au désenclavement et à l’amélioration de l’offre de services dans les territoires ruraux. Les considérations relatives au logement ont, en revanche, été supprimées pour préserver les équilibres atteints par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite « Loi ALUR ».

La prise en compte des orientations fondamentales de développement, de désenclavement et de mise en capacité des territoires ruraux, introduite par le Sénat, a été supprimée. Elles constituent un objectif de politique publique, non un document auquel se référer dans l’élaboration du SRADDET.

Enfin, en cohérence avec l’article 9, le SRADDET identifie des voies et des axes routiers qui, par leurs caractéristiques, constitueraient des itinéraires d’intérêt régional que le département prend en compte pour assurer l’efficacité du réseau et la sécurité des usagers.

b. La composition du nouveau schéma

L’Assemblée nationale a rétabli la composition du schéma prévue par le projet de loi initial : le schéma régional proprement dit, une carte synthétique illustrant ses orientations du schéma, un fascicule de règles générales opposables, un rapport général contenant les éléments essentiels des documents auquel le schéma se substitue.

Un volet spécifique du nouveau document est consacré à l’économie des zones de montagne dans les territoires où la géographie le justifie.

c. La procédure de conception du nouveau schéma

Considérant que le conseil régional peut consulter tout organisme ou personne qu’il souhaite recueillir l’avis dans la procédure d’élaboration du SRADDET, le Conseil national de la mer et des littoraux a été supprimé de la liste des personnes publiques obligatoirement consultées. À l’inverse, le comité national « trames verte et bleue » doit être consulté dans la perspective d’une absorption du schéma régional de cohérence écologique (23) par le nouveau schéma.

Les avis obligatoires sur le projet final se trouvent limités à ceux du représentant de l’État dans la région, des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Le pouvoir d’approbation du préfet de région, qui exclut toujours l’appréciation en opportunité, est élargi au contrôle de la conformité du projet aux intérêts nationaux.

Enfin, trois années sont laissées pour concevoir et adopter les premiers SRADDET à compter du renouvellement général des conseils régionaux.

3. La position du Sénat en deuxième lecture

a. Les finalités du nouveau schéma

La commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement élargissant les objectifs du schéma à l’habitat et la gestion économe de l’espace.

En séance publique, un amendement du Gouvernement soutenu par les rapporteurs a prévu un rapport de prise en compte par le SRADDET des projets d’intérêt général et des opérations d’intérêt national, en lieu et place de l’obligation de compatibilité exigée jusque-là. Également en séance publique, contre l’avis du Gouvernement, un amendement de Mme Karine Claireaux a prévu la prise en compte des documents stratégiques de façade et de bassin ultramarin (24).

b. La composition du nouveau schéma

La commission des Lois du Sénat a regretté le rétablissement de la composition du schéma prévue par le projet de loi initial, estimant que ces précisions relèvent du domaine règlementaire. Elle s’est interrogée sur la valeur juridique de la carte synthétique ainsi que sur la distinction entre les dispositions relevant du schéma proprement dit et celles intégrées dans le fascicule opposable. Une série d’amendements des rapporteurs a donc rétabli le dispositif adopté par le Sénat en première lecture reposant sur les « modalités de mise en œuvre » des « orientations stratégiques » définies par la région.

La commission des Lois a en outre supprimé la disposition introduite par l’Assemblée nationale imposant la rédaction d’un volet consacré à la montagne dans les régions où la géographie le justifie. Cette modification se justifie par le souhait de concentrer les dispositions de nature économique dans le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) prévu à l’article 2 – les préoccupations liées à la montagne y ayant été précédemment introduites.

En séance publique, un amendement des rapporteurs a indiqué que le SRADDET prévoit les conditions de financement des départements aux lignes aériennes de transport de passagers. Le Gouvernement s’en est remis à la sagesse du Sénat.

c. La procédure de conception du nouveau schéma

Sur proposition de Mme Jacqueline Gourault, la commission des Lois du Sénat a prévu la participation à l’élaboration du SRADDET des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre compétents en matière d’élaboration de plan local d’urbanisme. À l’inverse, le Gouvernement a demandé et obtenu que ne soit pas associé le comité national « trames verte et bleue ».

Un amendement des rapporteurs en séance publique a supprimé l’avis obligatoire sur le projet final des chambres consulaires, du conseil économique, social et environnemental régional, des comités de massif et du préfet de région – ce dernier étant de toute façon saisi à la fin de la procédure pour délivrer son approbation. Le Gouvernement s’en est remis à la sagesse du Sénat.

Le droit de veto des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et des départements a été rétabli par amendement des rapporteurs en Commission. Les établissements publics concernés ont été limités à ceux visés aux 3° et 4° ter de l’article L. 4251-6 du code général des collectivités territoriales : les établissements publics portant un schéma de cohérence territoriale (SCoT), les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre n’étant pas situés sur le périmètre d’un tel schéma et les EPCI compétents en matière de plan local d’urbanisme. Les collectivités à statut particulier prennent rang parmi les départements pour la mise en œuvre de cette procédure comme le précise un amendement de M. Gérard Collomb adopté en séance publique – le Gouvernement s’en remettant à la sagesse du Sénat. Une moitié des départements et une moitié des EPCI suffisent à rejeter le projet à la suite d’un amendement des rapporteurs en séance publique – le Gouvernement s’en remettant à nouveau à la sagesse du Sénat.

Deux amendements identiques de MM. Jean-Pierre Grand et Louis Nègre en commission des Lois ont rallongé de trois à quatre mois le délai laissé aux collectivités territoriales et à leur groupement pour formuler un avis sur le projet de SRADDET.

Les rapporteurs ont enfin prévu, en commission des Lois, un bilan de la mise en œuvre du schéma dans les six mois suivant le renouvellement général des conseils régionaux afin que les nouvelles majorités puissent proposer de nouvelles orientations.

4. La position de la commission des Lois

La commission des Lois a observé que le rapprochement des points de vue entre les deux assemblées s’opérait à des rythmes différents sur l’article 6 : pratiquement accompli en ce qui concerne les finalités du schéma, il n’était qu’engagé sur sa procédure d’élaboration tandis qu’un désaccord patent semblait devoir être constaté à propos de sa composition et de la terminologie employée.

Toutefois, un travail de médiation a été accompli au cours de la navette parlementaire par diverses associations d’élus locaux – l’Association des régions de France (ARF), l’Assemblée des communautés de France (AdCF), l’Association des communautés urbaines de France (ACUF) et l’Association des maires de grandes villes de France (AMGVF). Cette démarche, qui a associé le Gouvernement, a porté ses fruits : des amendements de consensus ont été soumis aux députés avant l’examen du projet de loi en deuxième lecture à l’Assemblée nationale. Quoique le dispositif qui en résulte ne réponde pas entièrement à ses attentes, votre rapporteur a considéré qu’il s’agissait là du propre d’un compromis de nature à satisfaire l’ensemble des parties. Il a donc apporté son soutien aux propositions des élus locaux, que la commission des Lois a adoptées.

a. Les finalités du nouveau schéma

Sur proposition du rapporteur, la Commission a considéré que la protection de la biodiversité avait vocation à s’intégrer pleinement dans la stratégie générale d’aménagement du territoire au même titre que les transports, la maitrise de l’énergie ou la prévention des déchets. Cette adjonction présente en outre une cohérence avec la rédaction de l’article 7, que la Commission a maintenue, qui prévoit que le SRADDET absorbe le schéma régional de cohérence écologique prévu à l’article L. 371-3 du code de l’environnement.

En revanche, la Commission a exclu des objectifs du SRADDET l’amélioration de l’offre de services dans les territoires ruraux. Les articles 25 et 26 du projet de loi prévoient la création de schémas de services aux publics et la mise en place de maisons de services au public destinées à améliorer l’accès des populations : cette préoccupation est donc apparue d’ores et déjà satisfaite.

La Commission s’est également prononcée contre la mention dans le SRADDET de la participation des départements au financement des dessertes aériennes réalisées dans l’intérêt de l’aménagement du territoire. Outre le fait que cette disposition allait à l’encontre de l’objectif du projet de loi de clarification des compétences, elle posait une difficulté constitutionnelle dans la mesure où les régions auraient pu imposer des règles d’intervention aux départements, soit un risque de tutelle d’une collectivité sur une autre.

Enfin, un amendement du Gouvernement soutenu par le rapporteur a été adopté pour supprimer l’obligation de prise en compte des documents stratégiques de façade et de bassin ultramarin souhaitée par le Sénat.

b. La composition du nouveau schéma

À l’initiative du rapporteur, les deux niveaux de prescription du SRADDET – prise en compte et compatibilité – ont été renommés « objectifs » et « règles générales ». Ces dernières font à nouveau l’objet d’un fascicule pour une plus grande praticité ; sauf dans le cadre d’une convention, elles ne peuvent avoir pour conséquence, pour les autres collectivités territoriales, ni la diminution de leurs ressources ni la création ou l’aggravation d’une charge d’investissement ou d’une charge récurrente de fonctionnement.

Par ailleurs, si la Commission a rétabli en annexe au schéma une carte synthétique en reprenant les préconisations, elle a souhaité apaiser les craintes exprimées en première lecture en précisant explicitement la portée indicative et non prescriptive de cette cartographie.

c. La procédure de conception du nouveau schéma

La commission des Lois a souhaité organiser les modalités d’élaboration du SRADDET suivant une nouvelle architecture, conformément au consensus atteint par les associations d’élus locaux.

Cinq amendements identiques de MM. Paul Molac, Michel Piron et Alain Rousset, de Mme Marie-Anne Chapdelaine et de votre rapporteur ont écarté la perspective d’un droit de veto des départements et des établissements publics de coopération intercommunale sur le projet final de schéma, en cohérence avec la décision de la Commission à l’article 2 sur la procédure de conception du SRADEII et pour les mêmes raisons de préservation de la compétence régionale.

Ainsi que le prévoient plusieurs amendements de votre rapporteur, l’élaboration du SRADDET est engagée par une délibération du conseil régional déterminant son périmètre, son calendrier et les modalités d’association des acteurs ainsi que la liste des personnes morales associées sur les différents volets du schéma régional. Outre le représentant de l’État dans la région, sont obligatoirement associés à l’élaboration du projet de schéma les métropoles et les collectivités territoriales à statut particulier situées sur le territoire de la région, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre compétents en matière de plan local d’urbanisme et les personnes morales énumérées dans la délibération initiale. Ces organismes formulent des propositions relatives aux règles générales du fascicule ; ils émettent un avis sur le projet final réputé favorable après un silence de trois mois – et non quatre mois comme le souhaitait le Sénat. D’autres consultations peuvent être menées à la discrétion du conseil régional.

Un amendement de votre rapporteur a déconnecté le cycle d’élaboration du SRADDET du calendrier électoral régional. Six mois avant l’expiration d’un délai de six ans à compter de sa date d’approbation, le président du conseil régional présente un bilan de sa mise en œuvre au conseil régional. Après un débat au sein de la conférence territoriale de l’action publique, celui-ci peut décider le maintien en vigueur du schéma s’il l’estime toujours pertinent. Cette procédure permet de faire l’économie d’une refonte du document lorsque sa version en vigueur apparaît toujours satisfaisante.

Enfin, un amendement du Gouvernement a prévu une disposition transitoire pour maintenir en vigueur jusqu’à leur terme normal les chartes de parc naturel régional en contradiction avec le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’équilibre des territoires. Dans cette hypothèse, les documents d’urbanisme se conforment uniquement aux prescriptions contenues dans le fascicule du SRADDET.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL727 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cette intervention vaudra défense de tous mes amendements déposés sur l’article, amendements dont l’adoption ferait tomber la plus grande partie des autres.

Des associations d’élus, parmi lesquelles l’Association des régions de France (ARF), l’Assemblée des communautés de France (AdCF), l’association des communautés urbaines de France (ACUF) et l’Association des maires de grandes villes de France (AMGVF), ont travaillé pendant la navette pour construire une vision partagée du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’équilibre des territoires (SRADDET) qui préserve un certain nombre d’apports du Sénat sur les modalités d’élaboration. Je pense en particulier à l’association des départements et des EPCI à fiscalité propre qui exercent une compétence en matière de plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI). Ont aussi été conservés deux niveaux de prescriptivité, pour les orientations d’une part et pour les règles générales – déclinées dans un fascicule – de l’autre.

Le Gouvernement reviendra en séance sur la philosophie des STRADDET qui, pour rester ouverts, doivent éviter de multiplier les détails. Les amendements concourent à cet objectif. Fruits des travaux desdites associations, ils seront complétés par des amendements du Gouvernement sur l’élaboration et l’opposabilité.

M. Dominique Bussereau. Il est assez scandaleux que l’ARF et l’AdCF aient exclu l’Assemblée des départements de France (ADF) de leurs travaux : peut-être est-ce dû à la période de transition liée aux dernières élections départementales… Ces méthodes ne sont en tout cas pas de bonne politique de la part du Gouvernement. Il est à espérer, par exemple, que les départements seront associés à la réflexion sur les routes.

M. Michel Piron. Ce que je viens d’entendre m’étonne un peu. L’AdCF, dont je suis un membre actif, n’a jamais émis le moindre souhait d’exclure l’ADF.

M. Dominique Bussereau. C’est ce que vient de dire le rapporteur !

M. Michel Piron. Ce n’est pas ainsi que j’ai interprété ses propos. Gardons-nous de toute conclusion hâtive ! Peut-être le calendrier est-il une explication ; j’appelle en tout cas de mes vœux une construction collective qui associe bien entendu les départements.

Le sujet dont nous parlons est de la plus haute importance. Le rapporteur distingue entre les schémas, définis par des orientations générales, et leurs déclinaisons détaillées dans les fascicules, mais le diable comme toujours sera dans les détails. Les orientations relèvent souvent du droit mou : la question posée est donc celle du degré de prescriptivité. Selon la jurisprudence, la prise en compte des orientations est de plus en plus contraignante. Il faut donc éviter une centralisation régionale qui serait comme l’envers de la décentralisation que les régions réclament pour elles-mêmes. Je suis attaché à la subsidiarité au profit des régions, mais elles doivent accepter cette même règle vis-à-vis des schémas locaux. Il faut s’interroger sur le poids des mots, sur la spécialisation des fascicules et sur le risque d’exclusion de schémas tels que le schéma régional de cohérence écologique (SRCE). Si elle est trop détaillée, la prescriptivité paralysera les territoires : oui aux schémas à condition qu’ils ne s’apparentent pas à une planification à la soviétique.

Mme Nathalie Appéré. Je voudrais revenir sur ce que disait notre collègue Dominique Bussereau. Souvenons-nous de nos débats de première lecture. Des craintes s’y étaient exprimées que le bloc local d’aménagement et d’urbanisme puisse subir les effets d’un schéma d’aménagement régional prescriptif. Monsieur Bussereau, vous avez soulevé le problème des compétences départementales. Je me réjouis quant à moi qu’un schéma régional puisse être adopté sans que les conséquences prescriptives soient trop fortes pour les échelons inférieurs. Personne, en tout cas, ne sera exclu.

M. le rapporteur. J’ai indiqué, aux fins de transparence, qui avait travaillé sur ces amendements. Je suis par ailleurs président d’une association d’élus qui n’a pas participé à ces travaux, mais qui trouve satisfaisantes les propositions qui en résultent. D’autres associations ont participé aux travaux et ont convergé vers cette rédaction qui modifie très peu, au demeurant, les dispositions adoptées par le Sénat.

Vous relèverez d’abord, monsieur Bussereau, que l’article 4 que nous venons d’adopter associe les départements à la définition du schéma de développement touristique. De plus, les dispositions relatives à la voirie votées par notre assemblée ont été adoptées de façon conforme par le Sénat. Enfin, je soutiendrai tout à l’heure l’adoption conforme de l’article 24 qui définit les compétences départementales. Il n’y aura donc aucune mise à l’écart.

Je vous accorde toutefois que, en matière d’aménagement du territoire, les compétences sont principalement exercées par la région, en lien avec une application du droit des sols qui relève des communes et de l’intercommunalité. Cela explique que les départements apparaissent à une fréquence moindre dans ces dispositions.

M. Jean-Frédéric Poisson. J’ai entendu ce que disait notre collègue Piron. J’ai le sentiment que le schéma dont il est question est une généralisation à l’ensemble du territoire du schéma directeur d’Île-de-France (SDRIF). Pourquoi retirer de ce document la notion d’orientation stratégique ? Cela me semble moins défendable que le retrait de la mention de la biodiversité. S’il n’en est pas question ici, je ne vois guère où le sujet sera abordé.

M. le rapporteur. Nous avons remplacé la notion d’orientation stratégique par celle d’objectif. Mais l’idée reste bien là.

La Commission adopte l’amendement CL727.

En conséquence, les amendements CL168 de Mme Marie-Anne Chapdelaine, CL246 de M. Alain Rousset, CL374 de M. Michel Piron, CL210 de M. Alain Rousset, CL322 de M. Michel Piron, CL478 du Gouvernement, CL433 de M. Gwendal Rouillard, CL32 de M. Paul Molac, CL167 de Mme Marie-Anne Chapdelaine, CL244 de M. Alain Rousset, CL33 de M. Paul Molac et CL157 de M. François-Michel Lambert tombent.

La Commission examine ensuite l’amendement CL439 de M. Alain Calmette.

M. Alain Calmette. Le schéma régional d’aménagement et de développement Durable du Territoire (SRADDT) est devenu après la première lecture le schéma régional d’aménagement, du développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET). Par cet amendement, je propose que le SRADDET prévoie les conditions de contractualisation entre la région et les territoires ruraux les plus fragiles. Cette contractualisation serait adossée aux pôles d’équilibre territorial et rural (PETR) instaurés par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. Elle trouverait ainsi une concrétisation systématique.

M. le rapporteur. Monsieur Calmette, vous êtes, parmi d’autres, à l’origine du changement d’appellation du SRADDT en SRADDET. Je comprends que vous vouliez aller plus loin en définissant désormais son contenu. La volonté d’imposer une contractualisation ne correspond pourtant pas à la nature du SRADDET : il a pour objet de fixer des objectifs mais ne constitue pas un accord cadre. Votre amendement serait mieux placé à l’alinéa 61 de l’article 6, où les modalités de mise en œuvre du SRADDET sont prévues. Peut-être un nouveau dépôt avant la séance publique, à cet endroit, serait-il opportun. Pour l’heure, je préconise le retrait.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite, en discussion commune, l’amendement CL477 du Gouvernement et l’amendement CL728 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’amendement du Gouvernement se trouve repris dans mon propre amendement, dont je préfère la rédaction et dont j’ai fait la présentation tout à l’heure.

M. Dominique Bussereau. Votre amendement prévoit de retirer du projet de loi la disposition introduite par le Sénat conduisant les départements à contribuer au financement des aéroports. Pouvez-vous, monsieur le rapporteur, nous donner des précisions sur ce que deviendront dès lors les lignes aériennes régionales ?

Hors les aéroports nationaux, je rappelle qu’il y a deux types de liaisons. Il y a d’abord les lignes soutenues par le Fonds d’intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA), telles que Paris-Agen, Paris-Bergerac, Paris-Périgueux, Paris-Lannion. Elles font l’objet d’un conventionnement avec l’État comparable à celui pratiqué, en matière ferroviaire, sur les lignes Intercités avant la publication du rapport Duron.

Il y a ensuite les compagnies à bas prix qui, pour équilibrer leurs comptes ou pour s’installer sur une desserte, reçoivent des contributions qui ne sont d’ailleurs généralement pas versées par les départements mais plutôt par les communes, par les communautés de communes et par les comités départementaux de tourisme. La Commission européenne suit très attentivement ce financement et a ouvert plusieurs enquêtes.

Du fait de la baisse des ressources des chambres de commerce et d’industrie, des centaines d’aéroports risquent de fermer au 1er janvier prochain. N’étant pas de grands aéroports régionaux, ils sont maintenus en vie par le versement de l’aide des communautés d’agglomération et des départements malgré la baisse des crédits du FIATA. Je voudrais savoir, monsieur le rapporteur, ce que seront les possibilités d’aide aux compagnies aériennes si votre amendement est adopté ? Si elles ne subsistent pas, je crains que vous ne deveniez le grand fossoyeur des aéroports français.

M. le rapporteur. Je vous remercie de cette perspective ! (Sourires.) L’amendement que je présente ne traite pas du sujet que vous évoquez. Par contre, un amendement du Gouvernement prévoit de supprimer la possibilité d’un financement départemental des lignes aériennes, car il considère, comme il le fera valoir mieux que moi en séance publique, que le champ économique relève de l’échelon régional et non de l’échelon départemental.

La Commission rejette l’amendement CL477.

Elle adopte l’amendement CL728.

En conséquence, les amendements CL525 de M. Jean-Louis Touraine, CL427 de Mme Marie-Françoise Bechtel, CL434 de M. Gwendal Rouillard, CL169 de Mme Marie-Anne Chapdelaine, CL247 de M. Alain Rousset, CL324, CL371 et CL375 de M. Michel Piron, CL245 et CL34 de M. Paul Molac, CL170 de Mme Marie-Anne Chapdelaine, CL248 de M. Alain Rousset, CL575 de Mme Jeanine Dubié et CL40 de M. Paul Molac tombent.

La Commission examine l’amendement CL476 du Gouvernement.

M. le rapporteur. Il s’agit de supprimer la prise en compte des documents stratégiques de façade et de bassin ultramarin. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL482 de M. Michel Piron.

Puis elle examine l’amendement CL729 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement de cohérence terminologique précise en outre le contenu de la délibération prévoyant les modalités d’élaboration du SRADDET.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, les amendements CL173 de Mme Marie-Anne Chapdelaine, CL369 de M. Michel Piron et CL249 de M. Alain Rousset tombent.

La Commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL174 de Mme Marie-Anne Chapdelaine, CL250 de M. Alain Rousset, CL326 de M. Michel Piron et CL730 du rapporteur.

M. le rapporteur. Mon amendement est, en substance, identique à ceux de mes collègues, à ceci près qu’il préserve les alinéas 50 à 52 de l’article pour modifier les alinéas 34 à 49. En outre, les références y ont été coordonnées. Je demande donc le retrait des amendements concurrents.

Les amendements CL174, CL250 et CL326 sont retirés.

M. Dominique Bussereau. L’amendement du rapporteur prévoit que les départements « peuvent notamment être associés », employant au passage un adverbe qui n’appartient pas au langage de la commission des Lois…

M. le président Jean-Jacques Urvoas. C’est vrai !

M. Dominique Bussereau. …et créant l’éventualité d’une possibilité : nous sommes au pays de l’absurde ! J’y vois une déclaration de guerre aux départements.

La Commission adopte l’amendement CL730.

En conséquence, les amendements CL475 du Gouvernement, CL576 de Mme Jeanine Dubié et CL35 de M. Paul Molac tombent.

La Commission adopte ensuite l’amendement CL796 du rapporteur.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements identiques CL39 de M. Paul Molac, CL176 de Mme Marie-Anne Chapdelaine, CL219 de M. Alain Rousset, CL327 de M. Michel Piron et CL731 du rapporteur, ainsi que l’amendement CL389 de M. Michel Piron.

M. Paul Molac. Conformément avec ce qu’avait adopté l’Assemblée nationale en première lecture, il n’y a pas lieu d’instaurer une possibilité de blocage de l’adoption du SRADDET par les EPCI et les départements, blocage qui pourrait être constamment renouvelé.

La Commission adopte les amendements identiques CL39, CL176, CL219, CL327 et CL731.

En conséquence, l’amendement CL389 tombe.

La Commission examine ensuite l’amendement CL36 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Cet amendement vise à préciser que le schéma ne peut être refusé qu’en raison du non-respect des lois et règlements en vigueur, y compris les règles d’élaboration de ce schéma. Il s’agit du même débat que sur les SRDEII à l’article 2.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL732 et l’amendement de cohérence CL733 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CL734 du rapporteur.

M. le rapporteur. Le présent amendement vise à déconnecter la conception du SRADDET du calendrier électoral, afin que cet instrument de planification ne coure pas le risque de devenir un argument permanent de campagne. En outre, il prévoit que la décision du conseil régional de proroger, ou non, le SRADDET existant, suppose une consultation de la conférence territoriale de l’action publique (CTAP).

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, les amendements CL474 du Gouvernement, CL177 de Mme Marie-Anne Chapdelaine, CL252 de M. Alain Rousset et CL328 de M. Michel Piron tombent.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL473 du Gouvernement.

Puis elle adopte l’article 6 modifié.

Article 6 bis AAA
(art. L. 141-1, L. 141-1-1 et L. 141-2 du code de l’urbanisme)

Schéma directeur de la région Île-de-France

1. La position de l’Assemblée nationale en première lecture

L’article 6 bis AAA a été introduit en séance publique par un amendement de Mme Nathalie Appéré. Il aligne les procédures d’élaboration, de révision et de modification du schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF) sur celles du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) prévues à l’article 6.

À l’heure actuelle, la région Île-de-France élabore avec l’État le schéma directeur de la région (25). Le conseil régional recueille les propositions des conseils départementaux de la région, du conseil économique, social et environnemental régional et des chambres consulaires. Ces différentes instances formulent également un avis sur le projet final à la fin de la procédure, qui est ensuite soumis à enquête publique avant son approbation par décret en Conseil d’État (26). Le mécanisme est donc particulièrement délicat : le SDRIF approuvé en 1994 a fait l’objet d’une tentative de révision à partir de 2004, tentative soldée par un échec lié aux projets du « Grand Paris », pour demeurer en vigueur jusqu’à 2013, année au cours de laquelle une nouvelle mouture a été adoptée par la région et approuvé par l’État.

Afin d’éviter une répétition des tensions, l’article 6 bis AAA généralise au SDRIF les modalités d’élaboration, de révision et de modification prévues à l’article 6 pour le SRADDET. Les dispositions portant sur la procédure d’élaboration du SDRIF sont supprimées et remplacées par une nouvelle rédaction de l’article L. 141-1-1 du code de l’urbanisme. L’élaboration du schéma est prescrite par délibération du conseil régional ; y sont associés le représentant de l’État dans la région, les conseils départementaux, les établissements publics portant un schéma de cohérence territoriale, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre non situés dans le périmètre des établissements précités, le conseil économique, social et environnemental régional ainsi que les chambres consulaires.

Le projet est ensuite soumis pour avis aux personnes publiques précédemment énumérées, à la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) ainsi qu’à la conférence territoriale de l’action publique (CTAP). Cet avis est réputé favorable à l’issue d’un délai de trois mois. Le projet est ensuite soumis à enquête publique puis, après d’éventuelles modifications, adopté par le conseil régional et approuvé par le préfet de région. En cas de refus d’approbation, ce dernier communique les demandes de modifications qu’il souhaite voir apportées au projet.

La révision du SDRIF repose sur la même procédure que son élaboration. Un bilan de la mise en œuvre est prévu tous les six ans.

2. La position du Sénat en deuxième lecture

L’appréciation portée par les sénateurs sur l’article 6 bis AAA a été hésitante. Les rapporteurs de la commission des Lois ont témoigné de leur étonnement devant la perspective de généralisation d’une procédure d’élaboration des SRADDET encore en discussion. Par ailleurs, s’ils sont admis la nécessité d’une simplification de la procédure, les commissaires aux Lois n’ont pas souhaité faire entrer dans le droit commun le document de planification principal de la région francilienne, eu égard à son importance en termes de population, de produit intérieur brut et d’influence sur la bonne marche de la nation.

Sur proposition de ses rapporteurs, la commission des Lois a donc décidé la suppression de l’article 6 bis AAA.

Le dispositif a toutefois été rétabli en séance publique par un amendement de M. Philippe Kaltenbach sous-amendé par le Gouvernement avec le soutien des rapporteurs. La rédaction demeure celle issue des travaux de l’Assemblée nationale à deux évolutions près. D’une part, le préfet de région dispose d’un délai de trois mois pour renvoyer au conseil régional un projet de schéma qu’il estime ne pouvoir approuver en l’état. D’autre part, l’approbation finale prend la forme d’un décret en Conseil d’État, sur le modèle de la procédure actuelle.

3. La position de la commission des Lois

La commission des Lois a pris acte des hésitations du Sénat quant au maintien ou à la suppression de l’article 6 bis AAA. La rédaction adoptée par les sénateurs constitue une voie médiane à même de satisfaire l’ensemble des parties puisqu’elle procède à une modernisation de la procédure d’élaboration du schéma directeur de la région Île-de-France sans remettre en cause son approbation finale par le pouvoir central au moyen d’un décret en Conseil d’État. Tant l’autorité régionale, qui voit les procédures simplifiées, que le Gouvernement, qui conserve son droit de regard sur le contenu du document de planification, peuvent trouver satisfaction dans cette évolution.

La commission des Lois a soutenu cette rédaction de compromis, destinée tout à la fois à tirer les conséquences de la crise survenue à l’occasion de la précédente révision du SDRIF et à prendre en compte la place éminente du territoire francilien dans l’espace français. La région abrite en effet 18,8 % de la population de la France métropolitaine, soit près de 12 millions d’habitants en 2011 et la plus forte densité du territoire national (986,8 habitants par kilomètre carré). Son produit intérieur brut représente près d’un tiers de la richesse nationale. Quant à sa position géographique centrale, elle confère à ses infrastructures un rôle déterminant dans l’aménagement du territoire. Ces éléments justifient un statut dérogatoire au droit commun et, contrairement aux SRADDET qu’élaborent les autres régions, un droit de regard étendu de l’État.

La Commission a donc adopté l’article 6 bis AAA ainsi qu’un amendement rédactionnel de votre rapporteur et un amendement présenté par le Gouvernement portant plusieurs coordinations.

L’une de ces coordinations concerne la procédure de révision simplifiée – lorsque les modifications envisagées ne remettent pas en cause l’équilibre général du schéma. Votre rapporteur souhaite attirer l’attention du Gouvernement sur les modalités de participation du public dans ce cadre. Le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État prêtent une grande vigilance au respect de ce principe figurant à l’article 7 de la Charte de l’environnement annexée à la Constitution par la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005. Le Conseil d’État considère notamment que l’organisation de cette participation est du ressort exclusif du législateur à l’exclusion de toute mesure réglementaire (27). La loi, en la matière, doit être très précise et exhaustive. De ce point de vue, il est bon que l’amendement de coordination ait supprimé le renvoi à un décret. Il conviendra de s’assurer à l’occasion de l’examen en séance publique que la rédaction retenue donne pleinement satisfaction.

*

* *

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL735 du rapporteur.

Puis, suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement CL450 du Gouvernement.

M. Jean-Frédéric Poisson. Tout cela va un peu vite pour moi. Venons-nous effectivement d’adopter l’amendement CL450, qui prévoit les modalités d’une concertation effectuée « pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard des caractéristiques des modifications » ? Il me semble d’une faible portée prescriptive.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Le Gouvernement n’étant pas présent, il ne pourra vous répondre sur cette question qu’au cours de la séance publique, où vous ne manquerez pas d’exercer la même vigilance, j’en suis sûr.

La Commission adopte ensuite l’article 6 bis AAA modifié.

Article 6 bis AA
(art. L. 211-7 du code de l’environnement)

Compétence de gestion et de protection de la ressource en eau

1. La position de l’Assemblée nationale en première lecture

L’article 6 bis AA a été introduit dans le projet de loi par deux amendements identiques de MM. Michel Lesage et Paul Molac, avec l’avis favorable du Gouvernement, à l’occasion de l’examen du texte par la commission des lois de l’Assemblée nationale.

Il modifie l’article L. 211-7 du code de l’environnement afin que la région puisse « se voir attribuer tout ou partie des missions d’animation et de concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques », missions mentionnées au 12° du I dudit article.

L’attribution de cette compétence se ferait par décret, sur demande de la collectivité régionale et après avis de la conférence territoriale de l’action publique.

2. La position du Sénat en deuxième lecture

Le Sénat a jugé peu normatif le dispositif de l’article 6 bis AA.

La rédaction actuelle de l’article L. 211-7 du code de l’environnement précise que les collectivités territoriales et leurs groupements, ainsi que les établissements publics territoriaux de bassin, ont compétence pour « entreprendre l’étude, l’exécution et l’exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d’intérêt général ou d’urgence » dans les douze domaines relatifs au grand cycle de l’eau qu’il énumère (28) . Or l’animation et la concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques apparaissent au 12° du I dudit article L. 211-7.

Les sénateurs ont estimé que le droit actuel permet déjà à la région d’assurer des fonctions d’animation et de concertation dans le domaine de la gestion de l’eau. Ils ont considéré contre-productif le dispositif adopté par l’Assemblée nationale avait pour effet de limiter l’intervention régionale en la conditionnant à un décret et à un avis de la conférence territoriale de l’action publique.

En conséquence, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de ses rapporteurs supprimant l’article 6 bis AA. Cette suppression a été maintenue lors de l’examen en séance publique, le Sénat repoussant deux amendements de rétablissement respectivement présentés par le Gouvernement et par Mme Odette Herviaux.

3. La position de la commission des Lois

La commission des Lois n’a pas partagé le jugement critique du Sénat sur l’article 6 bis AA. Elle a considéré nécessaire de poursuivre l’œuvre de clarification de la répartition des compétences entre les collectivités territoriales engagée par les autres articles du projet de loi et, en ce qui concerne spécifiquement le cycle de l’eau, elle a estimé que la région constituait l’autorité territoriale la mieux désignée pour diligenter des actions d’animation et de coordination sur l’ensemble d’un bassin – dans le respect des compétences des agences de bassin.

En outre, la Commission a jugé que l’encadrement de l’attribution de la compétence par décret, sur demande de la collectivité régionale et après avis de la conférence territoriale de l’action publique, était de nature à susciter un débat bienvenu sur les pratiques locales de gestion de la ressource en eau.

Pour ces raisons, la commission des Lois a adopté les trois amendements de rétablissement de l’article 6 bis AA présentés par Mme Nathalie Appéré, M. Paul Molac et M. Alain Rousset.

*

* *

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte les amendements identiques CL37 de M. Paul Molac, CL221 de M. Alain Rousset et CL535 de Mme Nathalie Appéré portant rétablissement de l’article.

L’article 6 bis AA est ainsi rétabli.

Article 6 bis A [supprimé]
(art. L. 114-1 à L. 114-6 [nouveaux], L. 121-10 et L. 141-6 du code de l’urbanisme)

Chartes régionales d’aménagement

1. La position du Sénat en première lecture

L’article 6 bis A résulte d’un amendement déposé par le sénateur Jean Bizet conformément aux conclusions de la mission d’information sénatoriale sur les modalités d’application de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite « loi Littoral », dont il avait été l’un des rapporteurs (29). Non défendu, il a été repris en séance publique par les rapporteurs de la commission des Lois, MM. Jean-Jacques Hyest et René Vandierendonck, et adopté contre l’avis du Gouvernement.

Il prévoit que des chartes régionales d’aménagement précisent, dans chaque région, les modalités de mise en œuvre de « loi Littoral ». L’accumulation excessive de normes, le désengagement de l’administration centrale et les rigueurs de la jurisprudence administrative sont effectivement régulièrement décriés par les élus des communes concernées.

2. La position de l’Assemblée nationale en première lecture

L’Assemblée nationale a procédé à la suppression de l’article 6 bis A en commission des Lois. Six amendements identiques avaient été déposés en ce sens par le Gouvernement, Mme Nathalie Appéré, M. Paul Molac, M. Martial Saddier, Mme Catherine Vautrin et M. Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du Développement durable.

La Commission a considéré que la volonté d’assouplir la « loi Littoral » constituait une mauvaise réponse aux difficultés de mise en œuvre résultant, pour les collectivités territoriales, de jurisprudences différentes. Elle a également jugé que la possibilité ouverte à l’article 6 du projet de loi donnait une marge de manœuvre suffisante : les orientations stratégiques contenues dans les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires précisent, pour les territoires littoraux visés à l’article L. 146-1 du code de l’urbanisme, les modalités de conciliation des objectifs de protection de l’environnement, du patrimoine et des paysages. Il n’était donc pas nécessaire de prévoir dans un autre dispositif cette faculté d’adaptation en instituant des « chartes régionales d’aménagement ».

En séance publique, aucun amendement n’a été déposé en faveur du rétablissement de l’article 6 bis A.

3. La position du Sénat en deuxième lecture

Le Sénat a fortement hésité avant de rétablir dispositif prévu à l’article 6 bis A.

Considérant atteint son objectif d’attirer l’attention du Gouvernement sur les difficultés d’application de la « loi Littoral » par les collectivités locales et refusant de remettre en cause ses fondements, la commission des Lois a maintenu la suppression décidée par l’Assemblée nationale.

Toutefois, un amendement adopté en séance publique sur proposition de MM. Hyest et Vandierendonck, au nom de la commission des Lois, a procédé au rétablissement de l’article 6 bis A contre l’avis du Gouvernement.

4. La position de la commission des Lois

Comme en première lecture et pour les mêmes raisons, la commission des Lois a adopté six amendements de suppression de l’article 6 bis A présentés par Mmes Nathalie Appéré et Marie-Anne Chapdelaine, par MM. Paul Molac, Michel Piron et Alain Rousset et par le Gouvernement.

*

* *

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte les amendements identiques CL38 de M. Paul Molac, CL179 de Mme Marie-Anne Chapdelaine, CL220 de M. Alain Rousset, CL329 de M. Michel Piron, CL451 du Gouvernement et CL534 de Mme Nathalie Appéré portant suppression de l’article.

En conséquence, l’article 6 bis A est supprimé.

Article 7
(art. 34 et 34 ter de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 portant répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État et art. L. 1213-1 à L. 1213-3 du code des transports)

Dispositions transitoires relatives aux anciens schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire

1. La position du Sénat en première lecture

L’article 7 prévoit les dispositions transitoires destinées à sécuriser les procédures d’élaboration et de révision des schémas régionaux d’aménagement durable du territoire (SRADT) en vue de leur remplacement par les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) en application de l’article 6 du projet de loi.

En première lecture, le Sénat a concentré ses travaux sur le IV de l’article 7 habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance sur le fondement de l’article 38 de la Constitution pour, dans un délai de dix-huit mois suivant la promulgation de la présente loi, préciser le contenu du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, en améliorer la cohérence, en clarifier la portée et en faciliter la mise en œuvre. Les modalités d’élaboration du schéma et son contenu, édictés à l’article 6, ont semblé suffisamment clairs aux sénateurs, et la navette parlementaire à même de combler d’éventuelles lacunes sans qu’il soit nécessaire de prévoir une « ordonnance de précaution ». Par conséquent, ils ont jugé peu pertinente la demande d’habilitation et considéré excessif le délai de dix-huit mois en raison de la mise en place des nouvelles régions qui interviendra le 1er janvier 2016. Trois amendements identiques des rapporteurs, de M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis de la commission du Développement durable, et de M. Louis Nègre ont donc supprimé cette disposition.

Aucun amendement n’a été déposé sur cet article à l’occasion de l’examen en séance publique.

2. La position de l’Assemblée nationale en première lecture

Constatant qu’aucune des coordinations liées à l’absorption par le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires de schémas existants n’est effectuée par le projet de loi, la commission des Lois de l’Assemblée nationale a rétabli la demande d’habilitation sur proposition de son rapporteur. Elle a toutefois apporté deux évolutions notables par rapport à la rédaction initiale :

– d’une part, elle a énuméré les documents auxquels le nouveau schéma a vocation à se substituer : le schéma régional d’aménagement et de développement du territoire (SRADT), le schéma régional des infrastructures et des transports (SRIT), le schéma régional de l’intermodalité (SRI), le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) et le plan régional de prévention des déchets. Elle a considéré que le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE) devait en revanche demeurer autonome en raison de sa procédure d’adoption conjointe avec le préfet traduisant une compétence partagée de la région et de l’État et non une prérogative exclusivement régionale ;

– d’autre part, elle a réduit à un an le délai imparti au Gouvernement pour publier l’ordonnance au lieu des dix-huit mois initialement prévus.

L’examen du projet de loi en séance publique a donné lieu à l’adoption d’amendements rédactionnels et de cohérence. L’Assemblée nationale a également adopté un amendement de son rapporteur maintenant la base juridique des actuels schémas régionaux d’aménagement et de développement du territoire jusqu’à ce que les nouveaux schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires soient pleinement opérationnels. En revanche, elle a rejeté un amendement de M. Hervé Gaymard remettant en cause l’habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance.

3. La position du Sénat en deuxième lecture

La commission des Lois a admis la justesse de la position de l’Assemblée nationale en maintenant le principe d’une habilitation du Gouvernement à effectuer par ordonnance les modifications induites par la création du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires. Elle a toutefois adopté deux amendements de MM. Jean-Pierre Grand et Louis Nègre, excluant du champ de cette habilitation les questions portant sur le périmètre du schéma, la clarification de ses effets et la facilitation de sa mise en œuvre.

En séance publique, le Sénat a également adopté un amendement du Gouvernement incluant dans le périmètre du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires les schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie prévus à l’article L. 222-1 du code de l’environnement. Les amendements visant à supprimer l’habilitation ont, en revanche, été rejetés conformément aux demandes des rapporteurs.

4. La position de la commission des Lois

Suivant l’avis de son rapporteur, la Commission a estimé les modifications apportées par le Sénat acceptables dans le cadre de la construction d’un consensus en vue de la réunion d’une commission mixte paritaire sur le projet de loi. Elle a donc adopté l’article 7 sans l’amender.

*

* *

La Commission examine l’amendement CL401 de Mme Geneviève Gaillard.

Mme Delphine Batho. Cet amendement tend à supprimer l’intégration au SRADDET du schéma régional de cohérence écologique (SRCE).

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 7 sans modification.

Article 8
(art. art. L. 1221-2, L. 3111-1, L. 3111-2, L. 3111-7, L. 3111-8, L. 3111-9, L. 3111-10, L. 3521-1 et L. 5431-1 du code des transports, section 2 du chapitre III du titre Ier du livre II, section 5 [nouvelle] du chapitre IV du titre Ier du livre II, art. L. 213-11, L. 213-12, L. 214-18 [nouveau], L. 214-19 [nouveau] du code de l’éducation, art. L. 3321-1, L. 3542-1, L. 4321-1 du code général des collectivités territoriales et art. L. 8221-6 du code du travail)

Transfert de la compétence des transports routiers non urbains
et des transports scolaires des départements aux régions

Cet article vise à transférer des départements aux régions les compétences en matière de transports routiers non urbains et de transports scolaires.

1. La position du Sénat

En première comme en deuxième lecture, le Sénat a approuvé le transfert aux régions, à compter du 1er janvier 2017, des compétences des départements en matière de transports routiers non urbains.

Il a, cependant, maintenu au niveau départemental :

– la compétence en matière de transports à la demande (seuls les transports réguliers étant transférés aux régions) ;

– la compétence en matière de transports scolaires.

2. La position de l’Assemblée nationale

En première lecture, l’Assemblée nationale a prévu le transfert des départements aux régions :

– des transports routiers non urbains, y compris les transports à la demande, à compter du 1er janvier 2017 ;

– des transports scolaires, à compter du 1er septembre 2017.

Ces deux questions restent donc des points de divergence entre l’Assemblée nationale et le Sénat.

À l’inverse, les autres dispositions ajoutées au cours de la navette parlementaire font désormais l’objet d’un accord des deux assemblées. Tel est le cas :

– du maintien de la compétence des syndicats mixtes de transports déjà existants, chargés des transports tant urbains que non urbains, à l’image du syndicat mixte des transports pour le Rhône et l’agglomération lyonnaise (SYTRAL) ;

– du maintien au niveau départemental des services de transport spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires ;

– du transfert des départements aux régions des transports maritimes réguliers desservant les îles françaises.

3. La position de votre commission des Lois en deuxième lecture

En deuxième lecture, à l’initiative du Gouvernement, votre commission des Lois a :

– rétabli le transfert aux régions des compétences départementales en matière de transports routiers à la demande (à compter du 1er janvier 2017) et de transports scolaires (à compter du 1er septembre 2017) ;

– ajouté un transfert supplémentaire de compétences départementales. À compter du 1er janvier 2017, les régions (autres que l’Île-de-France) deviendraient compétentes en matière de construction, d’aménagement et d’exploitation des gares publiques routières de voyageurs (30).

*

* *

La Commission examine l’amendement CL553 du Gouvernement.

M. Dominique Bussereau. Cet article 8 est gravissime pour les départements. On ne saurait dissocier la gestion des routes, des collèges et des établissements scolaires, non plus que la gestion des enfants handicapés et celles des autres enfants. Peut-être pourrons-nous trouver un terrain d’entente avec le Gouvernement sur les transports d’intérêt régional et sur ceux d’intérêt local, mais je ne suis d’accord avec le Gouvernement sur aucun point de la rédaction actuelle de l’article. Le débat en séance publique nous donnera à nouveau l’occasion de nous exprimer sur ce point.

M. le rapporteur. Je m’en tiens à l’avis favorable que j’avais formulé en première lecture, mais je conviens qu’il s’agit d’un point important.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, les amendements CL536 de Mme Nathalie Appéré, CL224 de M. Alain Rousset et CL331 de M. Michel Piron tombent.

La Commission examine ensuite les amendements CL41 et CL58 de M. Paul Molac.

M. le rapporteur. Je suggère le retrait de ces amendements, compte tenu de l’adoption de l’amendement du Gouvernement.

Les amendements sont retirés.

La Commission examine ensuite les amendements identiques CL223 de M. Alain Rousset et CL330 de M. Michel Piron.

M. le rapporteur. Avis défavorable, car je préfère la version que nous avions adoptée en première lecture.

La Commission rejette les amendements.

Puis elle examine l’amendement CL60 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Il s’agit de permettre au département de s’occuper de transports à la demande.

M. Dominique Bussereau. Le transport à la demande constitue un sujet important, car il permet à nos concitoyens, notamment âgés ou titulaires du revenu de solidarité active (RSA), de se rendre à l’hôpital, à la mairie, au Trésor public, ou à la sous-préfecture lorsqu’elle existe encore. Éloigner d’eux son organisation en élevant cette compétence au niveau régional revient selon moi à une régression sociale et territoriale.

M. Jean-Frédéric Poisson. Je rappelle que, dans le cadre des plans de la Nouvelle France industrielle soutenus par le ministère des Finances, les communautés d’agglomération deviennent des chevilles ouvrières de projets d’innovation qui ne sont pas le fait des départements, et encore moins des régions. Il faudrait donc que ce projet de loi, présenté par le ministère en charge des collectivités territoriales, puisse être cohérent avec l’action menée dans d’autres périmètres ministériels. Quand il s’agit d’expérimentation, la région ne saurait en tout état de cause être seule compétente. Je rejoins donc la position de mon collègue Dominique Bussereau.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine les amendements identiques CL226 de M. Alain Rousset et CL332 de M. Michel Piron.

Mme Colette Capdevielle. Notre amendement tend à transférer aux régions les gares routières départementales, en cohérence avec le transfert des transports interurbains à ces mêmes régions.

M. le rapporteur. L’adoption de l’amendement CL553 du Gouvernement vous donne déjà satisfaction sur ce point.

Les amendements sont retirés.

La Commission examine ensuite l’amendement CL61 de M. Paul Molac.

M. le rapporteur. Monsieur Molac, votre amendement est également satisfait.

L’amendement est retiré.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette ensuite l’amendement CL64 de M. Paul Molac.

Les amendements CL62 et CL63 de M. Paul Molac tombent.

Puis la Commission examine l’amendement CL59 de M. Paul Molac.

M. Paul Molac. Il s’agit encore de rétablir la possibilité pour la région, compétente en matière de transports routiers, d’exercer également la compétence en matière de transports à la demande.

M. le rapporteur. L’adoption de l’amendement CL553 du Gouvernement vous donne déjà satisfaction sur ce point.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’article 8 modifié.

Article 8 bis A
(art. L. 3114-1 et L. 3114-2 du code général de la propriété des personnes publiques)

Transfert aux collectivités territoriales de lignes ferroviaires secondaires

Cet article vise à permettre le transfert aux collectivités territoriales de certaines lignes ferroviaires secondaires.

1. La position de l’Assemblée nationale

Depuis la réforme ferroviaire de 2014 (31), les régions peuvent bénéficier, à leur demande, du transfert par l’État de certaines lignes ferroviaires. Il s’agit des seules lignes qu’une région utilise ou envisage d’utiliser pour organiser du transport de personnes et qui sont séparées physiquement du reste du réseau ferré national (article L. 3114-1 du code général de la propriété des personnes publiques).

Introduit en première lecture à l’Assemblée nationale, à l’initiative du Gouvernement, le présent article étend doublement cette possibilité de transfert.

D’une part, il permet le transfert, à titre gratuit, de lignes à faible trafic, inutilisées depuis plus de cinq ans pour transporter des personnes. Il s’agit des lignes dites « capillaires », destinées au fret, dont beaucoup sont dans un état critique, car mal entretenues par SNCF Réseau (anciennement Réseau ferré de France), faute de rentabilité économique.

D’autre part, les transferts de lignes ferroviaires (qu’il s’agisse de fret ou de transport de personnes) pourraient bénéficier non seulement aux régions, mais aussi à toute collectivité territoriale ou tout groupement de collectivités territoriales compétent en matière de développement économique. Cela vise en particulier les intercommunalités à fiscalité propre, pour autant que leur organe délibérant en formule la demande.

L’idée sous-tendant le présent article est que les collectivités territoriales devraient, à leur échelle, être mieux à même que SNCF Réseau de contribuer à la régénération de certaines lignes ferroviaires secondaires.

2. La position du Sénat

En deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat a supprimé le présent article, aux motifs que le dispositif proposé « porte atteinte à l’unicité du réseau ferré national, à laquelle le Sénat est attaché » et que « le transfert de propriété aux collectivités territoriales des lignes capillaires ne résoudra pas la question de leur pérennité ».

3. La position de votre commission des Lois en deuxième lecture

En deuxième lecture, à l’initiative de votre rapporteur, de M. Paul Molac et du Gouvernement, votre commission des Lois a rétabli la possibilité pour l’État de transférer aux collectivités territoriales les lignes ferroviaires « capillaires », dans les mêmes termes que ceux retenus par l’Assemblée nationale en première lecture.

*

* *

La Commission examine les amendements identiques CL42 de M. Paul Molac, CL452 du Gouvernement et CL736 du rapporteur, tendant à rétablir l’article.

M. le rapporteur. Il s’agit de rétablir la possibilité d’un transfert de l’État aux régions des lignes dites « capillaires ».

M. Dominique Bussereau. Pourtant, des régies départementales ont actuellement en charge ce type de lignes, par exemple dans les Bouches-du-Rhône.

M. le rapporteur. Vous avez raison. Le droit actuel le permet déjà aux départements ; il ne s’agit pas de supprimer cette possibilité, mais de l’étendre aux régions et aux intercommunalités.

La Commission adopte les amendements.

L’article 8 bis A est ainsi rétabli.

Article 8 bis
(section 1 du chapitre II du titre Ier du livre Ier de la deuxième partie et art. L. 2112-1 du code
des transports)

Transfert des départements aux régions des transports ferroviaires
d’intérêt local

Cet article tend à transférer aux régions la gestion des transports ferroviaires d’intérêt local.

1. La position de l’Assemblée nationale

Introduit en première lecture à l’Assemblée nationale, à l’initiative du Gouvernement, le présent article vise à confier aux régions les transports ferroviaires d’intérêt local relevant aujourd’hui des départements. Dès lors que l’article 8 du projet de loi tend à unifier au profit de la région la compétence en matière de transports routiers, il s’agit d’en faire de même – là aussi hors des périmètres urbains – en matière de transports ferroviaires.

Les lignes de « transports non urbains de personnes, ferrés ou guidés, d’intérêt local » (32), actuellement exploitées par les départements « à des fins de transport », seraient transférées aux régions dans les dix-huit mois suivant la promulgation de la loi issue du présent projet.

Les lignes non exploitées par les départements à des fins de transport seraient, quant à elles, transférées aux régions dans des conditions prévues par ordonnance prise en application de l’article 38 de la Constitution. Selon le Gouvernement, cette ordonnance devrait « préciser le sort des nombreux biens des départements d’origine ferroviaire aujourd’hui utilisés à des fins touristiques », domaine dans lequel le département reste compétent en application de l’article 4 du présent projet de loi. Prise dans les dix-huit mois suivant la promulgation de la future loi, cette ordonnance aurait également pour objet d’abroger les dispositions législatives existantes devenues sans objet en conséquence du présent article. Le projet de loi de ratification de l’ordonnance devrait être déposé au Parlement dans un délai de quatre mois à compter de la publication de l’ordonnance.

2. La position du Sénat

En deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat a supprimé le présent article. La Commission a estimé, d’une part, qu’il opérait « une distinction peu claire entre services de transport à des fins de transport et les autres services, en particulier de tourisme, qui ont également une finalité en matière de transport » et, d’autre part, que le champ de l’habilitation à légiférer par ordonnance était imprécis.

Toutefois, en séance publique, le Sénat a, sur proposition du Gouvernement, rétabli le présent article, moyennant une précision rédactionnelle et une restriction de son champ d’application. À la suite de l’adoption d’un sous-amendement de M. Gérard Collomb, le transfert à la région ne pourrait concerner les infrastructures de transports non urbains de personnes, ferrés ou guidés, d’intérêt local transférées par le département du Rhône à la métropole de Lyon au 1er janvier 2015. À l’instar de la disposition prévue à l’article 8, il s’agit de préserver les compétences du syndicat mixte des transports pour le Rhône et l’agglomération lyonnaise (SYTRAL) et, en particulier, d’ « éviter qu’une même ligne de tram soit gérée par deux autorités différentes : d’une part, la région et, d’autre part, le syndicat des transports de la métropole de Lyon, qui gère le transport à l’intérieur de la métropole sur la ligne desservant l’aéroport de Saint-Exupéry » (33).

3. La position de votre commission des Lois en deuxième lecture

En deuxième lecture, votre commission des Lois a adopté le présent article dans la rédaction issue des travaux du Sénat en deuxième lecture.

*

* *

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL138 de M. François-Michel Lambert.

Puis elle adopte l’article 8 bis sans modification.

Article 8 ter
(art. L. 1213-3-1, L. 1213-3-2, L. 1214-1, L. 1214-3, L. 1214-6, L. 1214-19, L. 1214-21, L. 1214-22, L. 1231-1, L. 1231-2, L. 1231-3, L. 1231-4, L. 1231-5, L. 1231-5-1, L. 1231-6, L. 1231-7, L. 1231-8, L. 1231-9, L. 1241-1, L. 1811-2, L. 2121-10, section 2 du chapitre unique du titre III du livre II de la première partie, section 2 du chapitre II du titre Ier du livre Ier de la deuxième partie et sous-section 2 de la section 1 du chapitre Ier du titre Ier du livre Ier de la troisième partie du code des transports [art. L. 3111-4, L. 3111-5, L. 3111-6] ; art. L. 2333-64, L. 2333-67, L. 2333-68, L. 3641-8, L. 4434-3, L. 5215-20, L. 5216-5, L. 5722-7 et L. 5722-7-1 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 213-1 du code de l’éducation)

Suppression des périmètres de transports urbains

Cet article tend à modifier la distinction entre transports urbains et transports non urbains, en particulier en supprimant la notion de périmètre de transports urbains.

1. La position de l’Assemblée nationale

Introduit en première lecture à l’Assemblée nationale, à l’initiative du Gouvernement, le présent article vise à mettre fin à la notion de périmètre de transports urbains (PTU) et à privilégier celle d’autorité organisatrice de la mobilité (AOM).

Actuellement, les transports urbains sont définis comme ceux compris dans un « périmètre de transports urbains » (PTU), délimité par le préfet. Il s’agit donc d’une définition par zone, qui correspond en pratique aux territoires des communes et des EPCI. Or, du fait du développement de l’intercommunalité, les PTU sont aujourd’hui nombreux et très vastes, sans nécessairement toujours correspondre à des zones particulièrement urbanisées.

Afin de tenir compte de ces évolutions, le présent article supprime la notion de périmètre de transports urbains (PTU) et définit désormais les transports urbains, non plus par la zone dans laquelle ils prennent place, mais par les caractéristiques propres des services de transport. Dans la nouvelle rédaction de l’article L. 1231-2 du code des transports, il s’agit des services de transport de personnes exécutés de manière non saisonnière dans le ressort territorial d’une autorité organisatrice de la mobilité (AOM) :

– au moyen de véhicules de transport guidé (tels qu’un métro ou un tramway) ;

– ou au moyen de tout véhicule terrestre à moteur (autre qu’un autocar), dont l’espacement moyen des arrêts et la variation de la fréquence de passage satisfont certains critères, qui seront définis par décret.

Corrélativement, les références à la notion d’autorité organisatrice de transports urbains (AOTU) disparaissent, au profit de la notion, plus large (34), d’autorité organisatrice de la mobilité (AOM), introduite par la loi « MAPTAM », que le présent article tend ainsi à prolonger (35). Les autorités organisatrices de la mobilité – qui demeurent les communes, les EPCI, les syndicats mixtes de transports et la métropole de Lyon (36) – organiseront donc, sur leur territoire, à la fois des transports urbains et des transports non urbains.

Enfin, le présent article définit les relations entre les autorités organisatrices de la mobilité et les autres autorités organisatrices de transports (AOT), telles que les départements et les régions :

– les dessertes locales des transports (ferroviaires, guidés ou routiers non urbains) relevant d’une autorité organisatrice de transports (AOT) ne pourraient être créées ou modifiées sans l’accord de l’autorité organisatrice de la mobilité (AOM), lorsque ces dessertes sont situées dans le ressort territorial de cette dernière ;

– l’article institue un mécanisme de transfert de plein droit de la compétence de gestion des lignes non urbaines organisées par un département ou une région, lorsque ces lignes se retrouvent incluses dans le ressort territorial d’une autorité organisatrice de la mobilité (AOM). Un an après la création d’une telle autorité – ou après la modification du ressort territorial d’une AOM existante – qui entraînerait l’inclusion de services de transports non urbains, cette autorité se substituerait, dans l’ensemble de leurs droits et obligations, aux autorités organisatrices de transports (AOT) antérieurement compétentes. Une convention fixerait les modalités financières de ce transfert, après, le cas échéant, une procédure d’arbitrage conduite par le préfet (inspirée de celle déjà prévue, en matière de transports scolaires, à l’article L. 3111-8 du code des transports).

2. La position du Sénat

En deuxième lecture, à l’initiative de MM. Jean-Jacques Hyest et René Vandierendonck, rapporteurs, et de M. Jacques Mézard, la commission des Lois du Sénat a supprimé le présent article.

Toutefois, en séance publique, le Sénat l’a rétabli, sur proposition du Gouvernement. En dehors d’améliorations rédactionnelles, le texte adopté diffère de celui issu des travaux de l’Assemblée nationale en première lecture sur les points suivants :

– le présent article complète l’article L. 1213-3-1 du code des transports, afin de confier au schéma régional de l’intermodalité la mission de coordination des différents services de transport au sein des agglomérations de plus de 100 000 habitants. Est abrogé, par coordination, l’article L. 1231-5-1 du code des transports ;

– les dessertes locales des transports (ferroviaires, guidés ou routiers non urbains) relevant d’une autorité organisatrice de transports (AOT) pourraient être créées ou modifiées après une simple information de l’autorité organisatrice de la mobilité (AOM), et non plus avec l’accord de cette dernière (articles L. 2121-10 et L. 3111-4 du code des transports) ;

– le mécanisme de transfert de plein droit de la compétence de gestion des lignes non urbaines organisées par un département ou une région, lorsque ces lignes sont incluses dans le ressort territorial d’une autorité organisatrice de la mobilité, serait limité au cas où cette autorité est un EPCI à fiscalité propre compétent en matière de mobilité (37). Dans les autres cas, c’est-à-dire lorsqu’il s’agit d’une commune, d’un EPCI sans fiscalité propre, d’un syndicat mixte ou de la métropole de Lyon, la substitution de cette autorité au département ou à la région ne pourrait intervenir qu’ « après accord entre les parties » ;

– plusieurs dispositions visent à tenir compte de la situation spécifique de la métropole de Lyon et de l’existence du syndicat mixte des transports pour le Rhône et l’agglomération lyonnaise (SYTRAL). En particulier, il prévoit que le versement destiné aux transports en commun que ce syndicat mixte peut instituer doit prendre en compte « le ressort de l’autorité assurant l’exercice effectif de la compétence d’organisation de la mobilité », c’est-à-dire la métropole de Lyon (article L. 5722-7-1 du code général des collectivités territoriales). Dès lors que le périmètre d’intervention du SYTRAL excède le territoire de la seule métropole de Lyon, il s’agit d’éviter, selon la ministre de la Décentralisation et de la fonction publique, « que certaines entreprises soient assujetties au versement transport sans que leurs salariés bénéficient de services de transports urbains » (38) ;

– des mesures transitoires ont été prévues au IV du présent article, afin de permettre aux communes de continuer à organiser le transport public de personnes selon les règles actuelles, dans les périmètres de transport urbains (PTU) existants à la date de publication de la loi. Toute modification de ces périmètres postérieure à cette date entraînera l’application de plein droit des nouvelles règles (prévues aux I à III du présent article).

3. La position de votre commission des Lois en deuxième lecture

En deuxième lecture, à l’initiative de votre rapporteur et du Gouvernement, votre commission des Lois n’a apporté au présent article que des modifications rédactionnelles ou de précision.

En particulier, la nouvelle rédaction de l’article L. 5722-7-1 du code général des collectivités territoriales précise le ressort territorial pris en compte pour le calcul du taux du versement transport au sein de l’aire urbaine de Lyon : il s’agit du ressort du syndicat mixte chargé des transports. Ce dernier est, en effet, l’autorité exerçant effectivement la compétence d’organisation des transports sur l’ensemble de l’aire urbaine, par transfert de la métropole de Lyon, effectué en application de l’article L. 3641-8 du même code (article également modifié par le présent article).

*

* *

La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CL737, CL738 et CL739 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CL593 du Gouvernement.

M. le rapporteur. Avis favorable. Il s’agit de précisions liées à la suppression des périmètres de transport urbain (PTU).

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 8 ter modifié.

Article 11
(art. L. 5314-1, L. 5314-2, L. 5314-3, L. 5314-4, L. 5314-8, L. 5314-11, L. 5314-13 [nouveau], L. 5723-1 et L. 5753-2 du code des transports, art. L. 1541-1, L. 2321-2, L. 3321-1, L. 3542-1 et L. 4321-1 du code général des collectivités territoriales, art. L. 2122-7, L. 2122-17 et L. 2122-18 du code général de la propriété des personnes publiques et art. L. 341-5 du code du tourisme)
Transfert des ports maritimes et intérieurs des départements
aux autres collectivités territoriales

Cet article vise à transférer aux régions ou au bloc communal les ports maritimes et intérieurs gérés par les départements.

1. La position de l’Assemblée nationale

Tel qu’adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, le présent article transfert aux régions ou au bloc communal, au plus tard le 1er janvier 2017, les ports maritimes et intérieurs gérés par les départements. À la différence du texte initial du projet de loi, ce dispositif :

– prend en compte le fait que certains ports sont aujourd’hui gérés, non par un département seul, mais par des groupements de collectivités territoriales associant le département (par exemple à Toulon, Dieppe, Caen et Cherbourg) ;

– est applicable en Corse ;

– permet à l’autorité portuaire (région, commune, EPCI ou syndicat mixte) de contribuer au financement d’activités de sécurité civile au sens de l’article L. 742-9 du code de la sécurité intérieure, c’est-à-dire des organismes de secours et de sauvetage en mer. À titre transitoire, jusqu’au 31 décembre 2016, les départements peuvent également concourir à ce financement.

2. La position du Sénat

En première puis en deuxième lecture, le Sénat a supprimé cet article, considérant qu’il ne mettait pas fin à l’enchevêtrement des compétences en matière d’exploitation des ports maritimes et qu’il correspondait « à une volonté politique, désormais révolue, de réduire les compétences du département » (39).

En outre, en deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat s’est étonnée de ce que l’Assemblée nationale ait ajouté des dispositions relatives au financement des organismes de secours et de sauvetage en mer.

3. La position de votre commission des Lois en deuxième lecture

En deuxième lecture, à l’initiative de votre rapporteur, votre commission des Lois a rétabli le présent article, qui permet de transférer aux régions ou au bloc communal, au plus tard le 1er janvier 2017, les ports maritimes et intérieurs gérés par les départements.

La rédaction retenue est la même que celle adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture, moyennant les modifications suivantes :

– une correction au deuxième alinéa du I : c’est le représentant de l’État, et non le département, qui transmettra les informations pertinentes aux collectivités territoriales demandant à bénéficier du transfert d’un port départemental ;

– l’introduction de la possibilité, pour une collectivité territoriale intéressée par le transfert d’un port, d’obtenir des informations en amont sur les conditions de ce transfert, sans nécessairement avoir à faire acte de candidature (deuxième et quatrième alinéas du I) ;

– la suppression d’une mesure d’application en Corse devenue inutile (la seconde phrase du premier alinéa de l’article L. 4424-22 du code général des collectivités territoriales étant supprimée au 15° du I de l’article 13 du présent projet de loi) ;

– une redéfinition du domaine public fluvial naturel, afin d’y mentionner les établissements publics de l’État (article L. 2111-7 du code général de la propriété des personnes publiques : « Le domaine public fluvial naturel est constitué des cours d’eau et lacs appartenant à l’État et à ses établissements publics, aux collectivités territoriales, à leurs groupements et classés dans leur domaine public fluvial. ») ;

– l’ajout, à l’article L. 1541-1 du code général des collectivités territoriales, de la possibilité donnée à un syndicat mixte ouvert incluant un établissement public de l’État possédant un domaine public fluvial de créer une société d’économie mixte à objet unique (SEMOP).

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* *

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL740 du rapporteur et CL43 de M. Paul Molac, les amendements identiques CL148 de M. Paul Molac et CL228 de M. Alain Rousset, ainsi que l’amendement CL537 de Mme Nathalie Appéré.

M. le rapporteur. Mon amendement tend à rétablir le transfert des ports des départements vers les régions. Le Sénat a en effet largement supprimé les dispositions correspondantes. Sans doute la séance publique et la réunion de la commission mixte paritaire nous donneront-elles cependant l’occasion de poursuivre la réflexion sur la taille et le rôle des ports dans les territoires. Mais, pour arriver à un compromis, il faut partir d’une base, qui n’existe plus en l’état actuel du projet de loi.

M. Dominique Bussereau. Je préfère quant à moi la base du Sénat, qui me paraît plus saine que celle du Gouvernement. Si nous devons arriver à un compromis, il devra prendre en compte non seulement la taille, mais la nature des ports, car des ports de commerce au trafic annuel d’un demi-million à un million de tonnes sont très différents des ports de pêche, qui forment une catégorie très hétérogène, ou encore des ports ostréicoles, qui peuvent ne compter que quelques barques. Plutôt que de confier de manière systématique les ports les plus importants à la région et les autres aux départements, il faut prendre en considération la nature de ces ports et envisager de laisser des compétences portuaires aux départements littoraux en minorité dans les futures grandes régions. Dans la Corrèze ou dans la Creuse, le sort du port de pêche de Charron, situé à l’embouchure de la Sèvre niortaise, risque de se heurter à l’indifférence.

Les amendements CL43, CL148, CL228 et CL537 sont retirés.

La Commission adopte l’amendement CL740.

L’article 11 est ainsi rétabli.

Article 12 bis AA
(art. L. 214-5 du code de l’éducation)

Définition conjointe de la sectorisation des lycées

Introduit en première lecture, à l’initiative du Gouvernement, par l’Assemblée nationale, cet article prévoit la définition conjointe de la sectorisation des lycées par le recteur et le conseil régional.

L’article L. 214-5 du code de l’éducation disposerait désormais que :

– les districts de recrutement des élèves pour les lycées de l’académie sont « définis conjointement » par le recteur et le conseil régional, en tenant compte de critères d’équilibre démographique, économique et social et en veillant à la mixité sociale. Toutefois, en cas de désaccord, le dernier mot reviendrait au recteur ;

– l’autorité académique affecte les élèves dans les lycées publics en tenant compte des capacités d’accueil des établissements.

En deuxième lecture, le Sénat a adopté cet article, moyennant une modification rédactionnelle.

En deuxième lecture, votre commission des Lois, a adopté cet article sans modification.

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La Commission adopte l’article 12 bis AA sans modification.

Article 12 bis A
(art. L. 214-2 du code de l’éducation)

Compétence des régions en matière d’enseignement supérieur et de recherche

Cet article tend à renforcer les compétences des régions en matière d’enseignement supérieur et de recherche.

1. La position du Sénat

Inséré en première lecture au Sénat, à l’initiative des rapporteurs de sa commission des Lois, cet article visait initialement à confier à la région un rôle d’approbation de la carte des formations supérieures et de la recherche. Actuellement, cette carte est arrêtée et révisée par le ministre de l’Enseignement supérieur, après consultation des établissements, des conseils régionaux et du Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (CNESER).

En deuxième lecture, plusieurs modifications ont été apportées par le Sénat :

– à l’initiative de sa commission des Lois, le Sénat a non seulement réaffirmé le principe d’une approbation de la carte des formations supérieures et de la recherche par le conseil régional, « pour ses aspects concernant le territoire régional », mais aussi prévu que les régions devraient être consultées, en amont, sur toute modification de la carte et qu’elles devraient pouvoir formuler leurs propres propositions (article L. 614-3 du code de l’éducation) ;

– sur proposition de M. René Vandierendonck, au nom de la commission des Lois, et du Gouvernement, le Sénat a précisé les conditions dans lesquelles la région exerce son rôle de collectivité chef de file en matière de soutien à l’enseignement supérieur et à la recherche (40). Chaque schéma régional de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (41) devrait être élaboré « en concertation avec les collectivités territoriales et leurs groupements compétents ». Ce schéma devrait définir « des orientations partagées entre la région et les autres collectivités territoriales et EPCI », ainsi que des « priorités d’interventions », et préciser les opérations que la région soutient. Le contenu de ce schéma devrait être pris en compte dans les schémas d’enseignement supérieur et de recherche et dans les schémas de développement universitaire définis par les communes, les EPCI à fiscalité propre, les pôles métropolitains et les départements (article L. 214-2 du code de l’éducation).

2. La position de l’Assemblée nationale

En première lecture, votre commission des Lois avait, à l’initiative du Gouvernement, supprimé l’approbation par les régions de la carte des formations supérieures et de la recherche. Comme votre rapporteur l’avait souligné, une telle approbation serait directement contraire aux décisions prises lors des débats parlementaires sur la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche.

Compte tenu des autres modifications apportées par l’Assemblée nationale, le présent article ne comportait plus, à l’issue de la première lecture, qu’une modification rédactionnelle des dispositions relatives aux schémas régionaux de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation.

3. La position de votre commission des Lois en deuxième lecture

En deuxième lecture, à l’initiative du Gouvernement, votre commission des Lois a supprimé toutes les dispositions modifiant les compétences des conseils régionaux en matière d’élaboration de la carte des formations supérieures et de la recherche.

En conséquence, seules subsistent au présent article les dispositions précisant les conditions dans lesquelles les régions exercent leur rôle de chef de file en matière de soutien à l’enseignement supérieur et à la recherche (article L. 214-2 du code de l’éducation).

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La Commission examine l’amendement CL554 du Gouvernement.

M. le rapporteur. L’amendement tend à rétablir la rédaction adoptée en première lecture à l’Assemblée nationale, notamment pour que le projet de loi soit conforme à la loi du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 12 bis A modifié.

Article 12 bis [supprimé]
(art. L. 2223-40 et L. 2223-40-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Création de schémas régionaux des crématoriums

Cet article vise à créer des schémas régionaux des crématoriums.

1. La position du Sénat

Inséré en première lecture par la commission des Lois du Sénat sur proposition de M. Jean-Pierre Sueur, cet article tend à instaurer des schémas régionaux des crématoriums.

Ce nouveau type de schéma serait élaboré par le préfet de région, en collaboration avec les préfets de département, après consultation du conseil régional, du conseil national des opérateurs funéraires, des conseils municipaux des communes de plus de 2 000 habitants ou, si cette compétence a été confiée à un EPCI de plus de 2 000 habitants, à l’organe délibérant de ce dernier. Tout projet d’extension ou de création d’un crématorium devrait, pour pouvoir être autorisé par le préfet de département, être compatible avec les dispositions du schéma régional.

En deuxième lecture, le Sénat a ajouté que, tout en restant arrêté par le préfet de région, le schéma devrait être élaboré « en concertation avec le président du conseil régional ».

2. La position de l’Assemblée nationale

En première lecture, à l’initiative de votre rapporteur, de Mme Nathalie Appéré, de M. Martial Saddier et de Mme Catherine Vautrin, votre commission des Lois a supprimé le présent article, estimant inopportune la création d’un type supplémentaire de schéma régional, arrêté par l’État, à portée obligatoire pour les collectivités territoriales. En séance publique, l’Assemblée nationale n’est pas revenue sur la suppression de cet article.

3. La position de votre commission des Lois en deuxième lecture

En deuxième lecture, à l’initiative de Mmes Nathalie Appéré et Marie-Anne Chapdelaine, votre commission des Lois a, comme en première lecture, supprimé le présent article.

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* *

La Commission examine les amendements identiques CL180 de Mme Marie-Anne Chapdelaine et CL538 de Mme Nathalie Appéré, tendant à supprimer l’article.

Mme Marie-Anne Chapdelaine. Il s’agit simplement de maintenir le droit existant, qui établit un bon équilibre entre pouvoir d’initiative des collectivités et groupements compétents et prérogatives du représentant de l’État.

Mme Nathalie Appéré. Nous avions eu une discussion en première lecture sur ce schéma régional, dont nous craignions qu’il n’impose des dépenses nouvelles aux communes et dont nous comprenions mal comment il s’articulait avec la compétence exclusive du bloc local en la matière.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Vous tenez vraiment à nourrir les discussions de la commission mixte paritaire…

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte à l’unanimité les amendements.

En conséquence, l’amendement CL182 de Mme Marie-Anne Chapdelaine tombe.

L’article 12 bis est ainsi supprimé.

Article 12 ter
(chapitre IV du titre Ier du livre Ier et art. L. 114-1, L. 114-2, L. 114-3, L. 114-4, L. 114-5, L. 114-6, L. 114-7, L. 114-8, L. 114-9, L. 114-10, L. 114-11, L. 114-12, L. 114-13, L. 114-14, L. 114-15, L. 114-16, L. 114-17 [nouveaux] et L. 211-1 du code du sport, art. L. 4321-1 du code général des collectivités territoriales et art. 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale et portant modification de certains articles du code des communes)

Transfert de l’État aux régions des centres de ressources, d’expertise et de performance sportive

Introduit au Sénat en première lecture, cet article tend à décentraliser, au bénéfice des régions, les centres de ressources, d’expertise et de performance sportive (CREPS), à compter du 1er janvier 2016 (42). Les CREPS sont des établissements publics nationaux, placés sous la tutelle du ministre des Sports, chargés, d’une part, de participer à la formation dans le domaine de l’animation et de l’encadrement sportif et, d’autre part, d’accompagner les sportifs de haut niveau.

1. La position de l’Assemblée nationale

En première lecture, à l’initiative de votre commission des Lois, l’Assemblée nationale a amélioré le dispositif proposé sur plusieurs points.

En particulier, elle a :

– soumis les actes des CREPS aux dispositions régissant le contrôle de légalité des actes des régions et de leurs établissements publics (43) ;

– clarifié les différentes missions assurées par les CREPS, ainsi que les charges financières incombant respectivement à l’État et aux régions (44).

2. La position du Sénat

En deuxième lecture, à l’initiative du Gouvernement, le Sénat a doublement complété le présent article.

D’une part, des mesures transitoires ont été définies pour assurer, à compter du 1er janvier 2016, la continuité du fonctionnement des instances de gouvernance et de dialogue social des CREPS. Le IV bis de l’article prévoit que les conseils d’administration, les comités techniques et les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail demeureront compétents jusqu’à l’installation des nouvelles instances prévues par le décret en Conseil d’État mentionné à l’article L. 114-17 du code du sport. Selon le Gouvernement, cette période transitoire ne devrait pas excéder trois mois.

D’autre part, le cadre financier des CREPS a été précisé. Le nouvel article L. 114-13 du code du sport prévoit que les procédures relatives à l’élaboration du budget des CREPS, aux décisions budgétaires modificatives et à leurs comptes financiers sont régies par les dispositions du code de l’éducation (articles L. 421-11 (45) à L. 421-13) applicables aux établissements publics locaux d’enseignement (EPLE), sous réserve de deux adaptations :

– dans ces procédures, le représentant de l’État, interlocuteur des CREPS, sera le directeur régional de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) ;

– dans les cas particuliers où le préfet devrait régler lui-même le budget d’un CREPS (46), l’éventuelle majoration de la participation financière de la région ne pourrait être destinée qu’à pourvoir aux dépenses de fonctionnement directement liées à la pédagogie, à la recherche et au transfert d’expériences et de pratiques dans les domaines du sport, de la jeunesse et de l’éducation populaire, mentionnées au 2° de l’article L. 114-4 du code du sport.

3. La position de votre commission des Lois en deuxième lecture

En deuxième lecture, votre commission des Lois a adopté cet article sans modification.

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* *

La Commission examine les amendements identiques CL230 de M. Alain Rousset et CL333 de M. Michel Piron.

Mme Colette Capdevielle. Au regard du rôle confié aux régions dans le fonctionnement des centres régionaux d’éducation physique et sportive (CREPS), cet amendement prévoit qu’elles donnent leur avis sur les représentants du monde sportif et associatif nommés par le ministre des Sports au conseil d’administration des CREPS qu’elles gèrent.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette les amendements.

Puis elle adopte l’article 12 ter sans modification.

Article 13
(art. L. 3332-1, L. 3431-1, L. 4421-1, L. 4421-2, L. 4421-3, L. 4422-9-2 [nouveau], L. 4422-10, L. 4422-18, L. 4422-31, L. 4423-1, L. 4424-2, L. 4424-7, L. 4424-13, L. 4424-16, L. 4424-20, L. 4424-21, L. 4424-22, L. 4424-26, L. 4424-34, L. 4424-35, L. 4424-36 et L. 4424-37, section 6 [nouvelle] du chapitre IV du titre II du livre IV de la quatrième partie [art. L. 4424-42], art. L. 4425-1, L. 4425-1-1 [nouveau] et L. 4425-9 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 364, L. 366 et L. 380 du code électoral)

Création d’une collectivité unique de Corse

Cet article prévoit, à compter du 1er janvier 2018, la création d’une « collectivité de Corse », issue de la fusion de l’actuelle collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse-du-Sud et de Haute-Corse.

1. La position de l’Assemblée nationale

Dans la version initiale du projet de loi présenté par le Gouvernement, cet article visait seulement à adapter le statut juridique de la collectivité territoriale de Corse. Il s’agissait (47) :

– de simplifier la définition des lois applicables à cette collectivité ;

– d’améliorer le fonctionnement de la commission permanente ;

– d’instituer un droit d’inscription à l’ordre du jour de l’Assemblée de Corse par une minorité de conseillers (48) ;

– de permettre aux conseillers exécutifs de réintégrer leur siège à l’Assemblée de Corse en cas de mise en cause de la responsabilité du conseil exécutif ou de démission collective du conseil exécutif ;

– de limiter les motions de défiance de l’Assemblée de Corse contre le conseil exécutif ;

– de préciser la nature juridique des actes du président du conseil exécutif ;

– de prolonger de deux années, jusqu’à 2019, le programme exceptionnel d’investissements (PEI) en Corse.

Tout en conservant l’ensemble de ces innovations, le présent article a été profondément modifié par l’Assemblée nationale en première lecture, à la suite de l’adoption, en séance publique, de trois amendements du Gouvernement. Ceux-ci tendent à transformer la Corse, à compter du 1er janvier 2018, en une collectivité territoriale unique, issue de la fusion de l’actuelle collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse-du-Sud et de Haute-Corse.

Cette collectivité territoriale à statut particulier, au sens de l’article 72 de la Constitution, disposerait des compétences relevant de l’échelon régional
– aujourd’hui exercées par la collectivité territoriale de Corse (
49) – et les compétences des départements – aujourd’hui exercées par la Haute-Corse et la Corse-du-Sud, qui disparaîtraient le 1er janvier 2018.

2. La position du Sénat

En deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat a rétabli le présent article dans sa version issue des travaux du Sénat en première lecture, c’est-à-dire celle se limitant à adapter les institutions existantes de la collectivité territoriale de Corse.

Toutefois, en séance publique, le Sénat, sur proposition du Gouvernement, a adopté un dispositif très proche de celui voté par l’Assemblée nationale en première lecture. Celui-ci vise à transformer la Corse, à compter du 1er janvier 2018, en une collectivité territoriale unique, issue de la fusion de l’actuelle collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse-du-Sud et de Haute-Corse. Cette nouvelle collectivité prendrait désormais le nom de « collectivité de Corse » (nouvel article L. 4421-1 du code général des collectivités territoriales).

Comme l’a souligné le Gouvernement, cette évolution statutaire répond à des demandes formulées par les élus corses, en particulier l’Assemblée de Corse le 12 décembre 2014 (délibérations n°s 14/207 et 14/208 AC) et le conseil général de Haute-Corse le 18 décembre 2014. En revanche, le conseil général de Corse-du-Sud s’est, le 18 décembre 2014, déclaré opposé à tout projet « mis en œuvre à marche forcée » et a souhaité que l’avis conforme des départements et des électeurs soit recueilli avant toute réforme (50).

Le présent article ne prévoit aucune consultation des électeurs. Celle-ci est constitutionnellement facultative. L’article 72-1, dernier alinéa, de la Constitution dispose en ce sens : « Lorsqu’il est envisagé de créer une collectivité territoriale dotée d’un statut particulier ou de modifier son organisation, il peut être décidé par la loi de consulter les électeurs inscrits dans les collectivités intéressées » (51). Quant à l’opportunité d’une telle consultation, Mme Marylise Lebranchu, ministre de la Décentralisation et de la fonction publique, a indiqué qu’à l’issue de discussions organisées par le Gouvernement en avril 2015, « il a été acté par les élus corses, toutes tendances confondues, qu’il n’y aurait pas de consultation et que la date d’entrée en vigueur au 1er janvier 2018 était possible » (52).

a. Les institutions de la nouvelle collectivité de Corse

Tout en bénéficiant des adaptations déjà évoquées, les institutions de la nouvelle collectivité de Corse seraient les mêmes que celles de l’actuelle collectivité territoriale : l’assemblée de Corse ; le conseil exécutif de Corse ; le Conseil économique, social et culturel de Corse.

Le calendrier électoral de l’année 2015 ne serait pas modifié, mais les mandats des élus seraient écourtés du fait de l’entrée en vigueur de la collectivité unique au 1er janvier 2018 (V et VI du présent article, dérogeant aux articles L. 192 et L. 364 du code électoral) :

– les conseillers départementaux élus en mars 2015 verraient leur mandat cesser à la fin 2017 (soit un mandat de deux ans et neuf mois) ;

– les conseillers de l’Assemblée de Corse élus en décembre 2015 verraient leur mandat cesser à la fin 2017 (soit un mandat de deux ans).

Quoique le présent article soit muet sur ce point, la conséquence logique d’un tel calendrier est que les premiers élus de la nouvelle Assemblée de Corse, en décembre 2017, ne devraient siéger que trois ans et trois mois, afin de rétablir la synchronisation avec les élections régionales et départementales, prévues en mars 2021 (l’article L. 364 du code électoral prévoyant que les élections à l’Assemblée de Corse ont lieu le même jour que les élections régionales).

Par ailleurs, le présent article fait droit à l’une des demandes de l’Assemblée de Corse, dans sa délibération n° 14/208 AC du 12 décembre 2014, en portant de 51 à 63 le nombre de membres de cette Assemblée ( du II, modifiant l’article L. 364 du code électoral).

Le mode de scrutin applicable à l’élection de l’Assemblée de Corse, demeurerait inchangé :

– le montant en sièges de la prime majoritaire serait seulement adapté au nouveau nombre de membres de cette Assemblée ( du II, modifiant l’article L. 366 du code électoral). La prime majoritaire représenterait 11 sièges sur 63, au lieu de 9 sièges sur 51 aujourd’hui (soit, dans les deux cas, un peu moins de 18 %) (53) ;

– le seuil de 7 % des suffrages exprimés autorisant une liste à se présenter au second tour ne serait pas modifié, contrairement au texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, qui l’abaissait à 5 %.

Le du I du présent article réforme la conférence de coordination des collectivités territoriales (CCCT) de Corse, prévue à l’article L. 4421-3 du code général des collectivités territoriales.

D’une part, sa composition serait élargie, en particulier aux représentants des communes et des EPCI à fiscalité propre, alors que c’est « en tant que de besoin » que des maires et des présidents de groupements de collectivités territoriales peuvent aujourd’hui y participer (54). À compter du 1er janvier 2018, la conférence de coordination des collectivités territoriales serait composée :

– des membres du conseil exécutif de Corse ;

– du président de l’Assemblée de Corse ;

– des présidents des communautés d’agglomération ;

– des maires des communes de 30 000 habitants ou plus (soit Ajaccio et Bastia) ;

– d’un représentant des collectivités territoriales et groupements de collectivités des territoires de montagne ;

– de huit représentants élus des présidents des communautés de communes ;

– de huit représentants élus des maires des communes de moins de 30 000 habitants.

D’autre part, tout en conservant ses missions actuelles (55), la conférence de coordination des collectivités territoriales exercerait les compétences, sur le périmètre de la collectivité de Corse, de la conférence territoriale de l’action publique (CTAP) prévue à l’article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales. En particulier, pourraient être élaborées en son sein des conventions territoriales d’exercice concerté d’une compétence, prévues au même article.

b. Les adaptations législatives liées à la création de la collectivité de Corse

Comme dans le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, le présent article, issu des délibérations du Sénat en deuxième lecture, prévoit d’adapter le droit en vigueur, en conséquence de la création de la collectivité unique :

– à compter du 1er janvier 2018, la collectivité de Corse se substitue aux trois collectivités territoriales, qu’elle fusionne dans tous leurs biens, droits et obligations, ainsi que dans toutes les délibérations et tous les actes pris par ces dernières, « notamment pour l’application des exonérations et des abattements prévus au code général des impôts en fonction de leur durée, de leur quotité et de leur champ d’application territorial initiaux » (I du présent article) ;

– la collectivité de Corse perçoit l’ensemble des ressources financières de la région et des deux départements (I et VIII de l’article) ;

– les contrats en cours sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance, sauf accord contraire des parties (IV de l’article) ;

– la collectivité unique devient de plein droit le nouvel employeur des personnels des trois collectivités dissoutes (III de l’article). Les articles L. 5111-7 et L. 5111-8 du code général des collectivités territoriales sont applicables à ces agents : ils bénéficient ainsi du maintien de leur régime indemnitaire (s’ils y ont intérêt), des compléments de rémunération acquis individuellement et, sous certaines conditions, d’une indemnité de mobilité. Si leur emploi est supprimé, ils sont tenus de suivre toutes les actions d’orientation, de formation et d’évaluation destinées à favoriser leur reclassement ;

– des dispositions transitoires fixent les règles budgétaires et comptables applicables pour l’exercice 2018 (IX du présent article).

À la différence du texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, le du I du présent article soustrait à l’obligation de transmission au représentant de l’État, en vue du contrôle de légalité :

–  les délibérations prises par l’Assemblée de Corse, ou par délégation, les décisions prises par le président du conseil exécutif de Corse, relatives aux tarifs des droits de voirie et de stationnement, au classement, au déclassement, à l’établissement des plans d’alignement et de nivellement, à l’ouverture, au redressement et à l’élargissement des voies situées sur le territoire de la collectivité de Corse ;

– les décisions réglementaires et individuelles, prises par le président du conseil exécutif de Corse dans l’exercice de son pouvoir de police, relatives à la circulation et au stationnement.

De telles dispositions sont identiques à celles aujourd’hui applicables aux départements (articles L. 3131-2 du code général des collectivités territoriales). Rappelons qu’en application des articles L. 3131-4 et L. 4141-4 (56), le représentant de l’État peut demander communication, à tout moment, d’un acte non soumis à l’obligation de transmission.

c. Les autres mesures renvoyées à de futures ordonnances

D’autres mesures d’adaptation rendues nécessaires par la création de la nouvelle collectivité territoriale seraient prises par ordonnance, en application de l’article 38 de la Constitution, dans les dix-huit mois suivant la promulgation de la loi issue du présent projet (VII du présent article).

Il s’agirait de prendre les mesures :

– précisant les modalités de fin de mandat des conseillers départementaux de Corse-du-Sud et de Haute-Corse élus en mars 2015, notamment la date à partir de laquelle il n’est plus procédé au remplacement des sièges vacants ;

– modifiant les références en droit électoral aux départements de Corse-du-Sud et de Haute-Corse ou aux membres de leurs assemblées délibérantes qui ne peuvent être maintenues ;

– adaptant les règles relatives à l’élection des sénateurs dans la collectivité de Corse, notamment la composition du collège électoral concourant à leur élection ;

– tendant à créer ou à adapter le territoire d’intervention et les modalités d’organisation, de fonctionnement et de financement par la collectivité de Corse de tout établissement ou organisme institué par la loi, en conséquence de la fusion de la collectivité territoriale de Corse et des deux conseils départementaux ;

– adaptant les références au département, à la région et à la collectivité territoriale de Corse dans toutes les dispositions législatives en vigueur susceptibles d’être applicables à la collectivité de Corse ;

– précisant le territoire d’intervention de l’État, l’organisation de ses services déconcentrés ainsi que les règles de compétences et d’organisation des juridictions ;

– précisant et complétant les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la collectivité de Corse ;

– précisant et complétant les règles relatives aux concours financiers de l’État et aux fonds nationaux de péréquation des recettes fiscales applicables à la collectivité de Corse ;

– précisant les modalités de transfert des fonctionnaires et agents non titulaires, y compris les personnels détachés sur emplois fonctionnels.

3. La position de votre commission des Lois en deuxième lecture

En deuxième lecture, votre commission des Lois a adopté cet article sans modification.

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La Commission adopte l’article 13 sans modification.

Article 13 bis A
(art. L. 4132-6 et L. 4132-23 du code général des collectivités territoriales)

Inscription dans le règlement intérieur des conseils régionaux des droits
des groupes d’élus et reconnaissance de droits spécifiques
aux groupes d’opposition et minoritaires

Cet article résulte de l’adoption en séance par l’Assemblée nationale d’un amendement de M. Paul Molac, sous-amendé par votre rapporteur, visant à renforcer les droits des élus n’appartenant pas au groupe majoritaire au sein des conseils régionaux.

Il prévoit que soient fixés dans les règlements intérieurs des conseils régionaux les droits des groupes d’élus, dont les droits spécifiques aux groupes minoritaires et d’opposition en prévoyant les modalités qui les définissent comme tels.

Cette reconnaissance rejoint l’esprit de l’article 51-1 de la Constitution qui prévoit la détermination par les règlements des assemblées parlementaires des droits des groupes constitués en leur sein qui, minoritaires ou d’opposition, doivent disposer de droits spécifiques.

1. La reconnaissance des groupes d’élus régionaux d’opposition et minoritaires proposée par l’Assemblée nationale en première lecture

Le code général des collectivités territoriales traite aujourd’hui des groupes d’élus par la fixation des conditions de leur constitution et la détermination des moyens que le conseil régional peut affecter à leur fonctionnement (article L. 4132-23) :

– les groupes se constituent par la remise au président du conseil d’une déclaration, signée de leurs membres, accompagnée de la liste de ceux-ci et de leur représentant ;

– il peut leur être affecté, pour leur usage propre ou pour un usage commun, un local administratif, du matériel de bureau ;

– leurs frais de documentation, de courrier et de télécommunication peuvent être pris en charge ;

– ils peuvent bénéficier de la collaboration d’une ou plusieurs personnes.

Des dispositions similaires sont prévues pour les conseils départementaux et municipaux des communes de plus de 100 000 habitants.

En application d’un sous-amendement déposé en première lecture par votre rapporteur, la définition des groupes minoritaires et d’opposition a été reprise de celle inscrite aux mêmes fins à l’article 19 du règlement de l’Assemblée nationale : le groupe d’opposition se définit par une déclaration en ce sens ; le groupe minoritaire est celui qui ne s’est pas déclaré d’opposition et ne présente pas l’effectif le plus élevé.

Les modifications proposées entreraient en vigueur à compter du prochain renouvellement des conseils régionaux et de la mise en place de la nouvelle carte régionale le 1er janvier 2016.

2. L’extension de cette reconnaissance aux groupes d’élus départementaux introduite par la commission des Lois du Sénat en deuxième lecture

En deuxième lecture, outre deux amendements rédactionnels de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a adopté deux amendements présentés par MM. Yannick Botrel et Jean-Pierre Grand appliquant les mêmes principes aux groupes d’élus constitués au sein des conseils départementaux.

Comme au sein des conseils régionaux, les modifications à apporter aux règlements intérieurs des conseils départementaux devraient être mises en place à compter du 1er janvier 2016.

3. L’adoption sans modification de cet article par la commission des Lois en deuxième lecture

À l’occasion de son examen en deuxième lecture, votre Commission n’a pas adopté d’amendement modifiant le dispositif du présent article.

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La Commission adopte l’article 13 bis A sans modification.

Article 13 bis
(art. L. 4134-1 du code général des collectivités territoriales)

Missions des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux

Introduit en première lecture par la commission des Lois de l’Assemblée nationale à l’initiative de M. Paul Molac, puis modifié en séance publique sur la proposition du Gouvernement, le présent article vise à étendre les missions attribuées par la loi aux conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER).

Il prévoit ainsi que le CESER « a pour mission d’informer le conseil régional sur les enjeux et conséquences économiques, sociaux et environnementaux des politiques régionales, de participer aux consultations organisées à l’échelle régionale, ainsi que de procéder aux évaluations et au suivi des politiques publiques régionales ».

Lors de son examen en deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat a estimé que ces dispositions étaient redondantes et inopportunes :

– redondantes avec les articles L. 4134-1 et L. 4241-1 du code général des collectivités territoriales qui disposent que le CESER « est, auprès du conseil régional et du président du conseil régional, une assemblée consultative » qu’il doit être saisi pour avis, avant leur examen par le conseil régional, d’un certain nombre de documents relatifs à l’action de la région dans ses domaines de compétences (documents budgétaires, schémas régionaux...) et qu’il peut émettre des avis à la demande du président du conseil régional des « avis et […] études sur tout projet à caractère économique, social ou culturel ou intéressant l’environnement dans la région » ou de sa propre initiative ;

– inopportune, car « l’évaluation des politiques conduites par le conseil régional ne saurait, stricto sensu, entrer dans les attributions d’une instance de nature exclusivement consultative placée auprès du conseil régional, sauf à créer une certaine confusion institutionnelle selon vos rapporteurs » et qu’une telle mission d’évaluation « relève des chambres régionales des comptes » (57).

En conséquence, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de ses rapporteurs supprimant le présent article.

Lors de son examen en deuxième lecture, votre Commission a adopté un amendement de M. Paul Molac rétablissant le présent article, dans sa rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.

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La Commission examine l’amendement CL147 de M. Paul Molac, tendant à rétablir l’article.

M. Paul Molac. Cet amendement vise à rétablir une disposition prévoyant que les conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER) peuvent conduire leurs propres évaluations sans préjuger de ce que peut faire la région de son côté.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.

L’article 13 bis est ainsi rétabli.

TITRE II
DES INTERCOMMUNALITÉS RENFORCÉES

Chapitre Ier
Des regroupements communaux

Article 14
(art. L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales)

Relèvement du seuil minimal de constitution des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et révision des schémas départementaux de coopération intercommunale

L’article 14 a pour principal objet de relever le seuil minimal de constitution d’un EPCI à fiscalité propre. Il prévoit en conséquence un dispositif de refonte des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI).

1. Le dispositif prévu par le projet de loi initial

Dans sa version initiale, le présent article proposait de remettre en chantier la carte intercommunale en favorisant un découpage cohérent avec les bassins de vie par le relèvement de 5 000 à 20 000 habitants le seuil minimal de constitution d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre (58), sauf exceptions géographiques particulières.

En conséquence, les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) devaient être révisés avant le 31 décembre 2015.

En outre, il définissait des secteurs prioritaires pour la réduction du nombre des syndicats mixtes et des syndicats intercommunaux.

Enfin, il procédait à des coordinations liées aux dispositions spécifiques d’achèvement de la carte intercommunale en Ile-de-France prévue par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

2. Le refus du Sénat de revoir les critères de constitution des EPCI à fiscalité propre

Lors de son examen en première lecture, la commission des Lois du Sénat a maintenu le principe d’une révision des schémas départementaux, mais a supprimé tout relèvement du seuil de constitution des EPCI 5 000 à 20 000 habitants. Elle a également décalé d’un an le processus de concertation devant aboutir à la révision des schémas départementaux, en prévoyant que ceux-ci devraient être achevés au plus tard le 31 décembre 2016,

En séance publique, le Sénat a apporté des modifications relatives aux principes à suivre par les SDCI et ajouté la création de communes nouvelles aux objectifs à remplir par ces schémas.

3. Le choix par l’Assemblée nationale d’un seuil de 20 000 habitants adaptés à la diversité des territoires

En première lecture, l’Assemblée nationale a profondément travaillé la question des seuils minimaux de population des EPCI, mais également le contenu et la procédure d’adoption des schémas départementaux de coopération intercommunale.

En deuxième lecture, en adoptant un amendement de votre rapporteur et un amendement de Mme Estelle Grelier, votre Commission a rétabli le dispositif adopté par l’Assemblée nationale en première lecture.

a. Une définition du seuil adapté à la densité démographique des territoires

À l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois de l’Assemblée nationale a rétabli le seuil initial de 20 000 habitants, mais en l’assortissant d’un ensemble de modulations afin de l’adapter à la diversité et à la réalité des territoires dans plusieurs hypothèses, sans pour autant que la population de l’EPCI puisse être inférieure à 5 000 habitants :

– ce seuil pourra être écarté lorsque les périmètres des EPCI projetés seront situés dans des zones de montagne ou des espaces géographiques isolés, tels que les îles ou les archipels maritimes ;

– au sein des départements présentant une densité de population inférieure à la densité moyenne nationale (s’élevant en 2014 à 102,6 habitants par kilomètre carré en moyenne dans les départements de métropole et d’outre-mer), dans les autres zones faiblement peuplées présentant une densité inférieure à la moitié de ce chiffre, soit moins de 51,3 habitants par kilomètre carré, ce seuil de 20 000 habitants sera adapté en fonction d’un coefficient reprenant le rapport entre la densité démographique départementale et la densité nationale, selon la formule suivante :

En séance publique, trois autres tempéraments ont été insérés :

– sur proposition de votre rapporteur, a été introduite une possibilité de dérogation au seuil adapté pour les territoires dont la densité démographique est inférieure à 30 % de la densité démographique moyenne, soit 30,7 habitants par km², ce qui correspond au seuil des « espaces de faible densité » tels que définis par l’INSEE ;

– sur proposition du Gouvernement, la soumission au seuil de 20 000 habitants pourrait être aussi écartée, dès lors que le projet de périmètre inclurait la totalité d’un EPCI à fiscalité propre de plus de 15 000 habitants issu d’une fusion intervenue entre le 1er janvier 2012 et la date de publication de la future loi ; selon les rapporteurs du Sénat, « 21 intercommunalités sont potentiellement concernées par cette mesure » (59) ;

– sur proposition de Mme Estelle Grelier, le seuil de population pourrait également être adapté pour les périmètres d’EPCI regroupant au moins cinquante communes.

b. L’approfondissement du contenu des schémas

En outre, l’Assemblée nationale a approfondi le contenu des schémas départementaux de coopération intercommunale :

– à l’initiative de notre collègue Michel Piron, la commission des Lois a prévu que l’établissement du schéma devait s’appuyer sur « un état des lieux de la répartition des compétences des groupements existants et de leur exercice » ;

– en séance publique, la prise en compte des périmètres des pôles d’équilibre territoriaux et ruraux par le schéma a été introduite par amendement de M. Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire ;

– à l’initiative de M. Carlos Da Silva, l’Assemblée nationale a précisé que serait obligatoire la suppression des syndicats de communes ou syndicats mixtes faisant doublons avec les EPCI à fiscalité propre.

En revanche, à l’initiative de son rapporteur, elle a supprimé des orientations devant être pris en compte par le SDCI, celle constituée par la création de communes nouvelles, en considérant, d’une part, qu’il ne s’agit pas réellement d’une organisation de la coopération intercommunale et, d’autre part, que la création d’une commune nouvelle ne pourrait être conduite par le préfet dans le cadre de ses pouvoirs temporaires de mise en œuvre des schémas.

c. Des modifications à la procédure d’élaboration des schémas

En adoptant deux amendements du Gouvernement, la commission des Lois a rétabli le calendrier initialement arrêté par le projet de loi, prévoyant une révision des schémas départementaux avant le 31 décembre 2015.

En séance publique, en adoptant un amendement de Mme Estelle Grelier, l’Assemblée nationale a modifié la condition de majorité exigée de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) pour modifier le projet de schéma qui lui est soumis par le préfet. Actuellement, l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales prévoit qu’y sont intégrées les propositions de modifications adoptées par la commission à la majorité des deux tiers de ses membres. L’Assemblée nationale a abaissé cette majorité aux deux tiers des suffrages exprimés représentant au moins la moitié des membres de la commission « afin de ne pas handicaper la commission, notamment par l’absence d’un ou plusieurs de ses membres lors des votes ».

4. Le maintien de la position du Sénat en deuxième lecture

En seconde lecture, tout en « not[ant] avec intérêt les amendements votés par l’Assemblée nationale pour assouplir le seuil démographique de constitution des intercommunalités promu par le Gouvernement », la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, rétablissant le seuil minimal de 5 000 habitants. D’autres amendements ont supprimé la plupart des apports de l’Assemblée nationale et ont rétabli le report d’un an du terme de la procédure de révision des schémas fixé au 31 décembre 2016, aboutissant à un dispositif équivalent à celui adopté par le Sénat en première lecture.

En séance publique, le Sénat a notamment repoussé un amendement du Gouvernement proposant de rétablir le dispositif de seuil adapté voté par l’Assemblée nationale.

Il a cependant adopté des amendements identiques du Gouvernement et de ses rapporteurs, précisant l’articulation entre schéma régional et schémas départementaux de coopération intercommunale en grande couronne francilienne.

L’article 11 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles avait prévu que les départements de la grande couronne francilienne feraient l’objet d’un schéma régional de coopération intercommunale, dont le calendrier de mise en place devait être coordonné avec celui de la métropole du Grand Paris (60). Le schéma régional a été arrêté le 4 mars dernier et devra être mis en place avant le 31 décembre 2015.

Cependant, comme le schéma régional adopté ne couvre que les communes appartenant à une EPCI dont le siège est compris dans l’aire urbaine de Paris, les amendements adoptés par le Sénat prévoient que les communes franciliennes membres des EPCI situés en dehors de l’aire urbaine de Paris devront faire l’objet de schémas départementaux de coopération intercommunale partiels, couvrant uniquement les territoires restants de l’Essonne, de la Seine-et-Marne, des Yvelines et du Val-d’Oise.

5. Le rétablissement en deuxième lecture par la commission des Lois de l’Assemblée nationale du dispositif adopté en première lecture

En deuxième lecture, votre Commission a adopté un amendement de son rapporteur, rétablissant le seuil de 20 000 habitants et les adaptations prévues par la commission des Lois en première lecture. Par ailleurs, afin de faciliter la mise en œuvre de son dispositif, cet amendement a complété le dispositif par une disposition précisant les règles de calcul des densités : la densité démographique moyenne des départements sera ainsi déterminée « en divisant la population municipale des départements de métropole et d’outre-mer et des collectivités territoriales exerçant les compétences départementales » chiffre de la population sans doubles comptes issu des résultats authentifiés des dernières opérations de recensement, par « la superficie de ces mêmes départements et collectivités territoriales ». La même formule sera applicable à la détermination des densités des départements et des périmètres prévus pour les EPCI à fiscalité propre.

En outre, contre l’avis de son rapporteur, qui estime que cette adaptation fait double emploi avec celles fondées sur la faible densité démographique, la commission des Lois a adopté un amendement de Mme Estelle Grelier prévoyant une adaptation non spécifiée du seuil de population « si, dans le projet de périmètre, l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupe cinquante communes membres ou plus ».

Afin de prendre en compte la nécessité de laisser un temps nécessaire à la concertation locale, un amendement de votre rapporteur a prévu que l’arrêté préfectoral publiant le schéma devrait être pris avant le 31 mars 2016, soit un décalage de trois mois par rapport à l’échéance prévue par le projet de loi initial et le texte adopté par l’Assemblée en première lecture.

Enfin, par l’adoption de deux amendements de votre rapporteur, ont été précisées les modalités de révision des schémas départementaux de coopération intercommunale en Île-de-France :

– en prévoyant explicitement que les départements de Paris et de la petite couronne, dont toutes les communes seront incluses dans le périmètre de la métropole du Grand Paris, ne feront pas l’objet d’un schéma révisé ;

– en réécrivant les dispositions prévoyant que les schémas des départements de la grande couronne francilienne ne couvriront pas les communes appartenant à un EPCI de l’aire urbaine de Paris, d’ores et déjà couvertes par le schéma régional de coopération intercommunale (61).

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La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL539 de Mme Nathalie Appéré, CL741 du rapporteur, CL84 de Mme Estelle Grelier, ainsi que l’amendement CL609 de Mme Bernadette Laclais faisant l’objet des sous-amendements CL672 et CL797 de M. Pierre Morel-A-l’Huissier.

Mme Nathalie Appéré. Mon amendement revêt de l’importance aux yeux du groupe Socialiste, républicain et citoyen. Nous voulons en effet que le présent projet de loi permette un renforcement de nos intercommunalités, tant dans leurs compétences que dans leur périmètre. Mon amendement tend donc à rétablir les seuils que nous avions adoptés à l’instigation de notre rapporteur, avec toutes les dérogations qu’il convient d’intégrer.

M. le rapporteur. Je partage les mêmes objectifs que notre collègue Nathalie Appéré, mais mon amendement présente des différences avec le sien sur trois points : il supprime la référence inutile aux EPCI de plus de cinquante communes, car ces EPCI sont déjà couverts par l’adaptation en fonction de la densité de population ; il réintègre à la référence au « délai de repos » que je vous proposerai de supprimer à l’article 15 ; il rétablit effectivement le seuil de 20 000 habitants pour l’intercommunalité, tout en prévoyant des adaptations s’appuyant sur un calcul de la densité sans doute plus explicite et plus complet que celui proposé par notre collègue.

M. Guillaume Larrivé. J’appelle votre attention sur l’effarante complexité, abstraction faite du fond, de la formulation proposée, et sur la perplexité grandissante des élus locaux. Le texte adopté en première lecture et ses perspectives d’application sur le territoire avaient déjà fait naître des débats entre les préfets et les associations départementales de maires quant à la définition des critères divers et variés qui avaient été retenus. Plutôt que de fixer un seuil trop élevé assorti d’exceptions raffinées, ne vaut-il pas mieux viser un juste milieu – que le Sénat, pour sa part, préconise de fixer à 5 000 habitants ? On sortirait ainsi de l’impasse, étant donné que, par vos exceptions, vous videz de toute façon le seuil de 20 000 habitants de son contenu.

M. Michel Piron. Je souscris à ce diagnostic. Si nous arrivons à ce degré de complexité, c’est que le territoire n’est pas uniforme. Le seuil de 20 000 habitants est ridicule en Île-de-France, mais il remettrait en cause les trois quarts des intercommunalités du reste de la France. C’est pourquoi, d’ailleurs, le législateur prévoit des exceptions qui concerneraient de 54 % à 57 % d’entre elles, et je n’y vois pas un signe de bonne législation. La meilleure solution serait que les commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI) fixent un seuil adapté aux situations locales, quitte à ce que le préfet tranche si un accord n’y est pas trouvé.

Mme Delphine Batho. Le cadre initial proposé par le Gouvernement était le suivant : des régions recentrées sur leurs compétences économiques et imprimant leur marque sur les schémas structurants, des départements s’occupant des solidarités dans tous les sens du terme, des intercommunalités montant en puissance et se restructurant autour des bassins de vie. Je crains que le seuil de 20 000 habitants, tel que rétabli sur la proposition du rapporteur, devienne l’exception et que la dérogation devienne la norme. Si je suis favorable à ce que l’on prenne en considération les réalités géographiques ou démographiques, je dois bien reconnaître que, dans les Deux-Sèvres pour prendre cet exemple, une seule intercommunalité respecterait le critère de population.

Je souhaite interroger le rapporteur sur la substitution de la formulation « le seuil est adapté » à la formulation « le seuil peut être adapté ». Dans mon département, le schéma de coopération intercommunale prévoyait la fusion d’un certain nombre de communautés de communes à l’échelle d’un bassin de plus de 40 000 habitants ; or l’application concrète de la nouvelle rédaction nous ramènerait en arrière.

Il est toujours difficile pour les élus de défendre un projet de fusion de communes, et l’enjeu politique est justement de leur faciliter les choses, d’une certaine façon, en les aidant à couper court à un certain nombre de débats locaux. Or, aller au pas de charge n’est pas de nature à faciliter les choses : mieux vaut rester ferme sur le seuil de 20 000 habitants en limitant les dérogations, mais aussi en prenant le temps nécessaire pour que les fusions se fassent dans de bonnes conditions. C’est ce que je souhaite proposer en séance.

Mme Annie Genevard. Nous abordons un des points fondamentaux du projet de loi. Depuis la première lecture à l’Assemblée, les élus ont commencé à faire des simulations et à imaginer ce que pourrait être la fusion avec telle ou telle communauté de communes. Pour beaucoup d’entre eux, c’est une source de préoccupation, car fusionner deux communautés de communes amène à réfléchir aux compétences partagées, au niveau d’endettement respectif, à l’idée que l’on se fait du projet intercommunal. J’appelle tout particulièrement l’attention de notre Commission et du Gouvernement sur les difficultés d’application de cette disposition, qui heurte profondément les élus.

M. Paul Molac. J’ai bien entendu ce qu’a dit M. Piron. Il se trouve que, dans le Morbihan, il y a six circonscriptions législatives, et que la mienne compte plus de communautés de communes que les cinq autres réunies. Cela signifie que ces communautés regroupent très peu d’habitants : seules deux d’entre elles dépassent 5 000 habitants, alors que le reste du département comprend deux communautés d’agglomération de plus de 100 000 habitants. La rédaction que nous avions adoptée en première lecture était intelligente, car elle permettait l’adaptation à la densité réelle. Rien, dans ma circonscription, ne justifie l’éparpillement qui résulterait de la rédaction du Sénat, sauf à ce que chacun veuille conserver son pré carré. Le seuil de 20 000 habitants me paraît assez bien adapté à cette situation.

M. Jacques Valax. Nous devons faire preuve de courage. Les intercommunalités ne sont efficaces qu’à condition de regrouper sur un même territoire une population suffisante. Nous devons rester fermes sur le seuil de 20 000 habitants, en dessous duquel il n’est pas bon de descendre. Le secrétaire d’État André Vallini est venu la semaine dernière dans le Tarn et nous a exposé la genèse de ce seuil, fondé sur des réalités économiques et sociologiques, pour ne pas dire philosophiques, que nous ne pouvons ignorer.

Ce seuil permettra de balayer des querelles intestines, certains prenant prétexte des exceptions pour refuser de fusionner. Il faut oser fédérer les territoires et les bassins de vie, en un mot : bousculer les résistances et les certitudes. Le principe doit être posé, l’exception ne pouvant se fonder que sur une réalité démographique particulière. Il y va de l’avenir de nos territoires, et c’est lorsque l’intercommunalité sera pleinement réalisée que nous pourrons franchir une nouvelle étape, et sans doute supprimer une strate administrative.

Mme Bernadette Laclais. Cet article a fait couler beaucoup d’encre, de nombreuses réunions de commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI) se sont tenues, et la question demeure largement ouverte. Je suis heureuse, cependant, que personne ici ne remette en cause la nécessité d’une dérogation pour les zones de montagne : s’il faut regrouper les habitants de plusieurs vallées pour atteindre le seuil fatidique, l’exercice sera acrobatique !

Il me semble cependant que le texte adopté en première lecture offrait aux préfets et aux CDCI une possibilité d’adaptation. Je crois lire dans votre rédaction, monsieur le rapporteur, que les EPCI se trouvant en dessous de ce seuil ne sont pas tenues par l’avis de la CDCI ou du préfet et peuvent refuser de rejoindre une intercommunalité. Pouvez-vous me le confirmer ?

Mme Colette Capdevielle. Je veux rassurer nos collègues de droite : cette disposition ne heurte pas les élus. Bien au contraire, elle les pousse à devenir ambitieux. Chez moi, au Pays Basque, un conseil des élus a lancé, avec des juristes et des géographes, une grande opération d’expertise pour envisager de regrouper 158 communes et 10 intercommunalités des trois provinces historiques. Cela prouve que, dans des territoires qui sont tout à la fois urbains, périurbains et ruraux, l’intercommunalité est possible, et qu’il ne faut donc pas avoir peur du changement. La France compte 36 000 communes dont 80 % ont moins de 2 000 habitants ; comment développer efficacement l’action publique dans ces conditions ?

Je suis d’accord avec Delphine Batho sur le fait qu’il ne faut pas toucher au seuil, à la fois réaliste et ambitieux, de 20 000 habitants. Nous savons très bien que, comme l’a dit Jacques Valax, l’avenir est à l’intercommunalité dans le cadre de grandes régions. Bien sûr, cela heurte certains élus locaux, qui vont perdre des indemnités et du pouvoir (Protestations sur les bancs du groupe Les Républicains) en fusionnant des syndicats mixtes qui n’ont plus de raison d’exister et dont la superposition ne facilite pas l’efficacité de l’action publique. Il faut simplifier l’organisation administrative, en choisissant un échelon qui correspond à des bassins de vie – et c’est pourquoi des exceptions au seuil sont prévues. Comme Delphine Batho également, je pense qu’il faudra faire preuve de souplesse quant aux délais, afin de laisser à certains territoires le temps de s’organiser. Mais remettre en cause le seuil de 20 000 habitants porterait atteinte à la substance même de ce texte très ambitieux pour l’intercommunalité.

Mme Jeanine Dubié. Je comprends mal ce qui motive ce débat sur le seuil. Nous avions retenu celui de 20 000 habitants en première lecture, au terme d’un long travail en commun pour trouver un équilibre prenant en compte les particularités des territoires, qu’ils soient de montagne ou tout simplement ruraux. La suppression du critère des 50 communes est logique, dès lors que l’on adopte celui de la densité de population.

Il convient de tenir compte des distances, car les choses sont plus faciles sur la côte basque, où les communes sont nombreuses et contiguës, qu’en montagne où les routes sont difficiles et les hivers rigoureux. Il s’agit de zones où, pour totaliser 20 000 habitants, il faut rassembler les deux tiers de la superficie du département ! Je connais bien les Hautes-Pyrénées, naturellement, mais aussi certains endroits du Pays Basque, et je ne suis pas sûr que l’ensemble de ses élus soit d’accord avec vous, madame Capdevielle. Cela dit, c’est votre territoire et je ne me permets pas d’en juger.

M. Dominique Bussereau. Quoi qu’en pense Mme Capdevielle, il ne s’agit pas d’un débat opposant la droite à la gauche. J’étais membre du cabinet de Michel Poniatowski, qui n’était pas précisément un homme de gauche, lorsque nous avons conclu, en 1976, les premiers contrats de pays. Ce fut un grand ministre, car il a créé – on a un peu tendance à l’oublier – le Conservatoire du littoral.

Dans mon département, nous sommes tous partisans de longue date de l’intercommunalité : nous avons une communauté qui compte 137 communes et une autre qui en compte 120, qui dit mieux ? Mais ce qu’il ne faut pas, c’est opposer l’intercommunalité et les communes. Une commune de cinquante habitants, c’est un conseil municipal composé de neuf bénévoles : comme il n’y a pas d’employés municipaux, ce sont les membres du conseil municipal eux-mêmes qui entretiennent les chemins menant au cimetière, c’est le maire laïc – au sens d’anticlérical – qui rénove lui-même l’église romane le week-end, avec ses mains et sa pelle. Si vous remplacez cela par des fonctionnaires intercommunaux, vous n’aurez ni la même efficacité, ni le même engagement pour les territoires, vous n’aurez que des ronces, et des mairies, des églises, des écoles fermées. L’intercommunalité consiste à permettre aux petites communes de vivre et de conduire de grands projets ; si vous supprimez ces petites communes qui sont inscrites dans l’ADN de nos concitoyens, vous le paierez en termes politiques.

Ce que je reproche au Gouvernement dans cette affaire, c’est de changer, à nouveau, la règle du jeu. Il y a moins de deux ans de cela, les intercommunalités de mon département se sont adaptées et regroupées, passant d’une trentaine ou d’une quarantaine de communes à 120, voire 137. Quelle que soit la qualité des amendements retenus, qui prennent effectivement en compte les situations particulières, on ne peut modifier sans cesse les règles. Si vous voulez que les gens soient croyants en l’intercommunalité, il faut leur faciliter la pratique, et non pas leur ôter l’envie d’être pratiquants.

M. Michel Piron. Je suis ce débat depuis de nombreuses années et je peux témoigner que ce n’est pas, en effet, un débat partisan. Quel est l’objectif ? C’est de rendre plus efficace l’action publique dans un paysage atomisé de 36 700 communes. Des progrès considérables ont été accomplis puisque, en quelques années, la totalité du territoire a été enfin couverte par les intercommunalités, qui sont désormais au nombre de 2 600 ou 2 700.

S’il s’agit de faire des communautés, qu’elles soient urbaines, d’agglomération ou de communes, l’équivalent des communes des autres pays européens, c’est l’intégration qui doit primer. Sinon, c’est l’élargissement. La question n’est pas neutre car, dans les territoires à très faible densité démographique, plus on élargira, et plus on aura de difficulté à intégrer. C’est une question de gouvernance, et non pas seulement d’administration ; administrer la France, on peut le faire avec 2 000 ou même 1 500 collectivités ; la gouverner, c’est autre chose.

Cette question fondamentale de l’intégration nous amène à poser celle de la bonne dimension. Les communes sont au nombre de 12 800 en Allemagne, de 8 400 environ en Italie et en Espagne. Or nous nous dirigeons vers 2 800 intercommunalités, peut-être moins du fait du seuil de 20 000 habitants. Je vous le dis, mes chers collègues : nous ne maillerons pas un territoire gouvernable avec 2 000 intercommunalités, et la question du seuil est donc beaucoup plus importante qu’on ne le croit, surtout si l’on veut privilégier l’intégration avant de se préoccuper de l’élargissement.

Je crains que nous ne nous trompions de débat et je redoute, pour l’avenir, de sérieux problèmes de gouvernance, donc de démocratie locale. Je suis depuis longtemps partisan de l’intercommunalité, mais pas n’importe comment, pas d’une manière étroitement administrative.

M. le rapporteur. Les adaptations que nous proposons sont au nombre de trois. En premier lieu sont concernés les départements dont la densité moyenne de population est basse. Viennent ensuite les territoires dont la densité est particulièrement basse, c’est-à-dire inférieure à 30 % de la moyenne nationale. D’ailleurs, la moindre évolution de ce chiffre aurait nécessité la réécriture de la loi. Enfin, une dérogation est consentie en faveur des zones de montagne, j’y reviendrai en défendant d’autres amendements ; je rappelle que le Gouvernement, initialement, avait proposé de supprimer tout seuil dans ces zones, et que nous avions adopté, en première lecture, des amendements résultant des travaux du comité directeur de l’Association nationale des élus de la montagne (ANEM), signés par des députés de tous les groupes – Mme Battistel pour le groupe Socialiste, républicain et citoyen, M. Giraud pour le groupe Radical, républicain, démocrate et progressiste, M. Wauquiez pour le groupe qui s’appelait UMP à l’époque – et qui prévoyait un seuil de 5 000 habitants en zone de montagne.

Parmi les adaptations que mon amendement ne reprend pas figure celle des EPCI de plus de 50 communes, car elle recoupe celle fondée sur la densité de population, étant donné que, plus celle-ci est faible, plus il faut de communes pour faire une intercommunalité de taille minimale. Nous aurons l’occasion d’y revenir puisque Mme Grelier a déposé un amendement sur ce sujet. Ma conviction est qu’un seuil adapté répond mieux aux réalités des territoires qu’un seuil uniformément bas qui ne subirait pas d’adaptation, et c’est pourquoi je propose de rétablir notre rédaction initiale.

Delphine Batho a demandé pourquoi nous avons retenu en première lecture l’expression « est adapté » au lieu de « peut être adapté ». La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales prévoyait, elle aussi, des adaptations, mais, dans un certain nombre de départements, le préfet a considéré que, si la loi lui permettait de procéder à ces adaptations, elle ne l’y obligeait pas. La rédaction retenue permet de contourner cette éventuelle difficulté, mais rien n’empêchera un préfet ou des élus de la CDCI de proposer un seuil supérieur, 20 000 ne constituant pas un plafond mais un seuil minimal adaptable.

Je rappelle enfin – mais nous y reviendrons à l’article 15 – que nous avons adopté une disposition que le Sénat n’a pas remise en cause et qui conditionne à un vote acquis à la majorité de la CDCI le droit du préfet à passer outre l’avis des communes du territoire concerné. Auparavant, une majorité qualifiée était nécessaire, avec un double verrou qui rendait la chose presque impossible.

En attendant, je vous propose d’adopter mon amendement qui, certes, ne tranche pas tous les débats, comme le montre la diversité des approches, mais qui constitue, me semble-t-il, un bon équilibre.

L’amendement CL539 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CL741.

En conséquence, l’amendement CL84, les sous-amendements CL672 et CL797 ainsi que l’amendement CL609 tombent.

La Commission est saisie de l’amendement CL135 de Mme Estelle Grelier.

Mme Estelle Grelier. Cet amendement tend à rétablir le principe de l’adaptation du seuil de population pour les EPCI regroupant cinquante communes ou plus.

M. le rapporteur. Ce critère fait double emploi, comme je l’ai dit, avec celui de la densité. J’y suis donc défavorable, bien que nous l’ayons retenu en première lecture.

M. Pierre Morel-A-l’Huissier. Le seuil minimal de 5 000 habitants sera-t-il applicable à la Lozère, département le moins peuplé de France avec ses 78 000 habitants ?

M. le rapporteur. L’amendement résultant des travaux de l’ANEM, que j’ai évoqué, a fixé ce seuil à 5 000 sans adaptation.

La Commission adopte l’amendement.

Elle étudie ensuite l’amendement CL577 de Mme Jeanine Dubié.

Mme Jeanine Dubié. Il s’agit de remplacer le terme de « suppression des doubles emplois » par celui d’« optimisation », plus appropriée à la réalité comme à la poursuite des objectifs visés par le projet de loi.

M. le rapporteur. Je souhaite le retrait de l’amendement, car il propose l’optimisation des périmètres et de l’exercice des compétences, alors que le schéma ne traite que des premiers.

L’amendement est retiré.

La Commission examine les amendements identiques CL44 de M. Paul Molac et CL601 de M. Carlos Da Silva.

M. le rapporteur. Je souhaite également le retrait de ces amendements, car leur insistance sur le caractère obligatoire de la suppression des syndicats intercommunaux intervenant exclusivement sur le périmètre d’une intercommunalité n’apporte pas grand-chose au principe de suppression des doubles emplois, et risque de créer beaucoup d’inquiétudes.

Les amendements sont retirés.

La Commission est saisie de l’amendement CL578 de Mme Jeanine Dubié.

Mme Jeanine Dubié. L’objet de l’amendement est de donner aux communes et EPCI de montagne la possibilité de s’opposer, à la majorité des deux tiers, à la proposition de périmètre faite par le représentant de l’État dans le département. Ainsi, les divergences d’interprétation que l’on observe d’un département à l’autre, certains préfets niant la spécificité de la montagne pour lui imposer le droit commun, ne pourront perdurer.

M. le rapporteur. Avis défavorable, car cela reviendrait à consentir un droit de veto à une catégorie particulière de communes ou d’EPCI.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL742 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à préciser que les départements de la grande couronne francilienne, pour leurs territoires non couverts par le schéma régional, feront l’objet de schémas départementaux.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle se saisit de l’amendement CL743 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement tend à modifier la date de fin d’élaboration et de publication des schémas départementaux de coopération intercommunale. Le Gouvernement avait retenu le 31 décembre 2015 ; le Sénat, le 31 décembre 2016 ; je propose le 31 mars 2016.

La Commission adopte cet amendement.

Puis elle adopte l’article 14 ainsi modifié.

Article 15
Dispositif temporaire de refonte de la carte des EPCI à fiscalité propre

Afin de mettre en œuvre les principes déterminés par l’article 14, le présent article crée une procédure dérogatoire permettant notamment de mettre en place les EPCI dont les périmètres ont été définis par les schémas départementaux de la coopération intercommunale (SDCI) par création, extension ou fusion d’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Ce dispositif reprend l’économie générale de l’article 60 de la loi du 16 décembre 2010, destiné à achever et à rationaliser les cartes des EPCI à fiscalité propre dans l’ensemble des départements hors Paris et la petite couronne, déjà transposé par l’article 11 de la loi du 27 janvier 2014 pour la mise en œuvre du nouveau schéma régional de coopération intercommunale dans la grande couronne francilienne.

1. Le calendrier initial de refonte de la carte intercommunale

En application de l’article 14 du projet de loi initial, les SDCI devraient être arrêtés avant le 31 décembre 2015.

Les projets préfectoraux de création d’EPCI à fiscalité propre – à l’exception d’une métropole – (I du présent article), de modification de son périmètre (II du présent article) ou de fusion de plusieurs EPCI (III du présent article), précisant le périmètre des communes concernées, la catégorie de l’EPCI et son siège devraient être arrêtés au plus tard au 30 avril 2016.

Lorsque ce projet ne reprendrait pas un périmètre prévu par le schéma, tout en respectant les orientations fixées par l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) disposerait de trois mois à compter de sa saisine pour se prononcer sur ce projet et le cas échéant, l’amender en adoptant des amendements à la majorité des deux tiers de ses membres.

Un même délai de trois mois, à compter de la notification de l’arrêté de périmètre, serait ouvert aux EPCI à leurs communes membres pour que leurs organes délibérants puissent se prononcer sur le projet.

Comme le prévoyait la loi du 16 décembre 2010, le projet d’arrêté de périmètre devrait être approuvé par une majorité dérogatoire de celle de droit commun prévu par l’article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales pour la création des EPCI, à savoir la moitié au moins des conseils municipaux intéressés représentant la moitié au moins de la population totale, y compris le conseil municipal de la commune la plus peuplée si elle regroupe au moins le tiers de la population totale.

Si ces conditions de majorité n’étaient pas réunies, le préfet pourrait passer outre l’avis défavorable des communes concernées, après avoir sollicité, dans un délai d’un mois, un avis de la CDCI sur le projet d’arrêté. La CDCI pourrait entendre les maires et présidents d’EPCI intéressés et, le cas échéant, adopter des amendements au projet d’arrêté, toujours à la majorité des deux tiers de ces membres.

Les arrêtés de périmètre devraient être pris avant le 31 décembre 2016. Pour les communes intéressées, ils vaudront retrait des éventuels EPCI à fiscalité propre auxquelles elles appartenaient précédemment.

2. Le choix du Sénat de repousser d’un an le dispositif de refonte de la carte intercommunale

Lors de son examen en commission des Lois, le Sénat a repoussé d’un an le calendrier proposé par le projet de loi initial, en coordination avec celui retenu à l’article 14 :

– les schémas devraient être arrêtés avant le 31 décembre 2016 ;

– les projets de périmètre devraient être définis par le préfet avant le 30 avril 2017 ;

– les arrêtés de périmètre créant ou modifiant les EPCI devraient être pris avant le 31 décembre 2017.

En séance publique, il n’a apporté que des amendements rédactionnels ou de correction au dispositif initial.

3. Les apports de l’Assemblée nationale en première lecture

Outre plusieurs amendements d’amélioration et d’harmonisation rédactionnelles de votre rapporteur, la commission des Lois de l’Assemblée nationale a adopté trois séries de modifications du présent article :

– à l’initiative du Gouvernement, a été rétabli le calendrier initial, prévoyant l’achèvement de la révision de la carte intercommunale fin 2016 ;

– en adoptant des amendements identiques de Mme Estelle Grelier et de M. Michel Piron, elle a prévu que la faculté reconnue au préfet de passer outre l’éventuel refus de la majorité des communes concernées de procéder aux évolutions proposées pour la carte intercommunale serait soumise à un avis et à un vote favorable – en lieu et place d’un avis simple – de la commission départementale de la coopération intercommunale ;

– par l’adoption d’amendements de votre rapporteur, la Commission a introduit des garanties au profit des personnels :

● en prévoyant que les agents communaux mis à disposition, pour l’exercice d’une compétence, d’un EPCI appelé à être dissous ou dont se retire la commune, poursuivent directement leur mise à disposition auprès du nouvel EPCI reprenant la compétence en lieu et place de la commune ;

● en cas de retrait de plusieurs communes d’un EPCI à fiscalité propre ou d’un syndicat, l’arrêté de modification du périmètre pourra répartir les personnels entre l’EPCI maintenu et les EPCI que sont amenées à rejoindre les communes concernées par le retrait. Les agents concernés relèveraient de leur établissement d’accueil dans les conditions de statut et d’emploi qui sont les leurs. Les modalités de leur répartition seraient fixées par une convention conclue entre les présidents des EPCI concernés un mois au plus tard avant le retrait et après avis des comités techniques compétents. À défaut, elles seraient fixées par le préfet ;

– par l’effet d’un amendement de votre rapporteur, le texte de la commission interdisait au SDCI de permettre la dissolution d’un EPCI ou sa composition réduite à une seule commune membre. Cette disposition fut supprimée en séance à l’initiative du Gouvernement qui observait que, d’une part, le premier cas n’était pas permis par l’article 15 et que, d’autre part, le droit en vigueur prévoyait, pour chacune des catégories d’EPCI à fiscalité propre, le groupement de plusieurs communes.

En séance publique, plusieurs ajustements ont été apportés à ce dispositif :

– les modalités de consultation des maires et présidents d’EPCI par la CDCI ont été précisées, afin de permettre à celles-ci de demander aux intéressés à présenter leurs observations ;

– à l’initiative du Gouvernement, a été précisé le dispositif de répartition des personnels de l’EPCI dont toutes les communes rejoindraient des intercommunalités différentes : la convention en fixant les modalités devrait être conclue au plus tard un mois avant le transfert effectif des personnels et non avant le retrait de la commune, entre les maires et présidents d’EPCI intéressés ;

– enfin, un amendement de votre rapporteur, modifié en seconde délibération à la demande du Gouvernement, exclut de la procédure permettant au préfet de procéder à une fusion de plusieurs EPCI en passant outre l’absence de contentement des organes délibérants des communes et EPCI concernés les projets de fusion d’EPCI dont l’un compte plus de 15 000 habitants et résulte d’une fusion prononcée entre le 1er janvier 2012 et la date de promulgation du présent projet de loi, ces établissements bénéficiant dorénavant d’une dérogation au respect du seuil démographique prévu par l’Assemblée nationale à l’article 14.

4. Le maintien, en deuxième lecture, de la position du Sénat sur le calendrier de la refonte

En deuxième lecture, à l’initiative de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a rétabli le calendrier qu’elle avait voté en première lecture, reportant d’un an l’élaboration et la mise en place des schémas départementaux.

Elle a également supprimé les dispositions les dispositions concernant les garanties prévues pour les personnels, introduit par la commission des Lois de l’Assemblée nationale au II du présent article, les considérant comme « redondantes avec celles insérées par amendement du Gouvernement au III ter » (62).

Cependant, en séance publique, le Sénat a adopté un amendement rétablissant ces dispositions, qui « ne sont pas redondantes avec celles qui figurent au III ter du même article, qui visent le cas du démembrement total d’un EPCI. Plusieurs différences existent :

« – dans le premier cas, l’arrêté pris par le représentant de l’État peut prévoir le principe de la répartition de ces agents,

« – dans le second cas, les agents peuvent être répartis entre les communes et les EPCI qui reprennent les compétences. » (63)

5. Les ajustements apportés en deuxième lecture par la commission des Lois de l’Assemblée nationale au dispositif retenu en première lecture

En deuxième lecture, outre des amendements rédactionnels ou d’harmonisation des dispositions relatives aux garanties prévues pour les agents des EPCI à fiscalité propre concernés par la refonte de la carte intercommunale, la commission des Lois a adopté plusieurs amendements visant à ajuster le dispositif adopté par le Sénat :

– en ce qui concerne le calendrier, en cohérence avec l’article 14 et la date limite de publication du schéma fixée au 31 mars 2016 et à l’initiative de votre rapporteur, elle a rétabli l’achèvement des travaux de mise en place ou de refonte des EPCI avant le 1er janvier 2017. Dans l’intervalle, le préfet aura jusqu’au 30 juin 2016 pour définir les projets de périmètre, conformément aux orientations définies par le présent texte et au schéma départemental. En l’absence de schéma ou si le projet de périmètre n’était pas prévu par le schéma, la commission départementale de coopération intercommunale disposerait d’un délai de deux mois (au lieu de trois) pour délibérer sur ce projet. Les arrêtés préfectoraux mettant en place la nouvelle carte intercommunale en créant, modifiant le périmètre ou fusionnant les EPCI dans les périmètres projetés, modifiés le cas échéant par la commission départementale de coopération intercommunale, devraient alors être pris avant le 31 décembre 2016 ;

 

Calendrier prévu par le projet de loi initial

Calendrier proposé par le Sénat en première et deuxième lectures

Calendrier adopté par l’Assemblée nationale en première lecture

Calendrier proposé par la commission des Lois de l’Assemblée en deuxième lecture

Date limite pour arrêter le schéma départemental

31 décembre 2015

31 décembre 2016

31 décembre 2015

31 mars 2016

Date limite laissée au préfet pour définir les périmètres des EPCI

30 avril 2016

30 avril 2017

30 avril 2016

30 juin 2016

Date limite pour prendre les arrêtés préfectoraux mettant en œuvre les périmètres

31 décembre 2016

31 décembre 2017

31 décembre 2016

31 décembre 2016

– en ce qui concerne la procédure permettant au préfet de passer outre l’avis de la majorité qualifiée des communes (64) pour mettre en œuvre un projet de périmètre d’EPCI, la commission des Lois a adopté la proposition de votre rapporteur et supprimé l’obligation faite à la commission départementale de coopération intercommunale de donner sur le projet du préfet un avis favorable conforme adopté à la majorité simple, tout en maintenant l’obligation de recueillir son avis simple et la faculté qui lui est reconnue d’adopter des amendements à ce projet de périmètre à la majorité des deux tiers de ses membres. Ces dispositions, prévoyant ainsi deux règles de majorité distinctes (majorité simple pour l’approuver, majorité des deux tiers des membres pour adopter des amendements) pour la commission dans le cadre du même examen du projet de périmètre défendu par le préfet, dans le délai d’un mois qui lui est alloué, semblaient à la fois impraticables et potentiellement sources de confusion ;

– en ce qui concerne le champ des opérations de refonte, la Commission a supprimé la disposition introduite par le Sénat interdisant la fusion de plusieurs EPCI dont l’un a une population supérieure à 15 000 habitants et est issu d’une fusion intervenue depuis 2012, cette dérogation étant rétablie à l’article 14 dans les règles d’élaboration du schéma départemental de coopération intercommunale par un amendement de votre rapporteur.

– enfin, en adoptant des amendements identiques de Mme Estelle Grelier et de M. Michel Piron, elle a prévu de laisser aux EPCI à fiscalité propre issus d’une fusion réalisée dans le cadre du présent article un délai spécifique pour déterminer leurs compétences. En application du III de l’article L. 5211-41-3, relatif aux fusions d’EPCI de droit commun et explicitement rendu applicable par le présent article, ces EPCI disposent d’un délai de trois mois à compter de leur fusion pour déterminer les compétences obligatoires et optionnelles à exercer en application des statuts de leur catégorie d’EPCI ou à restituer aux communes, et deux ans pour déterminer leurs compétences facultatives et définir, le cas échéant, l’intérêt communautaire limitant le champ de l’exercice de certaines compétences. Jusqu’à ces choix, il peut continuer à exercer des compétences des anciens EPCI sur leurs territoires. Le dispositif adopté par la commission des Lois porte ainsi l’ensemble de ces délais à deux ans pour les EPCI fusionnés en application du présent article, en reportant au 1er janvier 2019 l’échéance pour choisir leurs compétences obligatoires, facultatives ou supplémentaires et définir l’intérêt communautaire, tout en continuant à exercer l’ensemble des compétences de chaque EPCI fusionné sur son ancien périmètre.

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La Commission est saisie de l’amendement CL744 du rapporteur.

M. Olivier Dussopt, rapporteur. Cet amendement vise à rétablir le calendrier pour la présentation et l’examen des projets de périmètre des EPCI à fiscalité propre.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, les amendements identiques CL378 et CL648 tombent.

La Commission aborde l’amendement CL745 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit d’un amendement d’harmonisation rédactionnelle.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’amendement CL580 de Mme Jeanine Dubié tombe.

La Commission étudie l’amendement CL746 du rapporteur.

M. le rapporteur. Le présent amendement propose de revenir à un avis simple, plutôt qu’à un avis conforme, de la commission départementale de coopération intercommunale dans le cadre de la procédure permettant au préfet de passer outre l’absence de consentement des communes membres au sein du périmètre, conformément à ce qui est prévu dans le reste du dispositif prévu par cet article.

La Commission adopte l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL377 de M. Michel Piron.

Puis elle est saisie de l’amendement CL747 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement prévoit un regroupement et une harmonisation des dispositions relatives aux garanties prévues pour les agents territoriaux des EPCI concernés par la mise en œuvre de la refonte de la carte intercommunale.

La Commission adopte l’amendement.

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL521 et CL522 M. Guillaume Larrivé.

M. Guillaume Larrivé. En application des règles prévues pour la modification des conseils municipaux, il n’est actuellement pas prévu que l’EPCI ayant connu un changement de périmètre renouvelle son exécutif. Il s’agit ici de procéder à de nouvelles élections du président et du bureau des EPCI à fiscalité propre, lorsque ceux-ci ont vu leur périmètre évoluer dans le cadre de la mise en œuvre des nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale.

M. le rapporteur. Défavorable. Lorsqu’il y a modification du périmètre d’un EPCI, il n’est pas prévu en l’état du droit que le président soit réélu et que l’exécutif soit renouvelé. Plusieurs questions ont été posées à la direction générale des collectivités locales sur le sujet, et une analogie est faite entre le droit applicable aux conseils communautaires et celui prévu pour les conseils municipaux. S’agissant de ces derniers, le maire est élu pour le mandat et la modification de la composition du conseil municipal n’entraîne pas sa réélection. Les seuls cas où la réélection de l’exécutif est impérative sont la fusion ou la création ex nihilo d’un nouvel EPCI. Ainsi, en cas de modification du périmètre, il n’y a pas lieu de réélire le président.

M. Guillaume Larrivé. La modification du périmètre devrait s’accompagner a minima de la possibilité pour les conseillers communautaires de débattre de leur gouvernance. C’est une marche forcée que vous leur imposez.

M. le rapporteur. Dans la mesure où la carte intercommunale est désormais achevée, les modifications de périmètre se feront essentiellement par fusion. Les cas que vous évoquez seront marginaux.

La Commission rejette successivement les amendements.

Elle est ensuite saisie l’amendement CL748 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à supprimer la disposition interdisant la fusion de plusieurs EPCI dont l’un a une population supérieure à 15 000 habitants et est issu d’une fusion effective depuis 2012. Il s’agit d’éviter un doublon avec des dispositions similaires prévues à l’article 14.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine les amendements identiques CL181 de Mme Estelle Grelier et CL380 de M. Michel Piron.

Mme Estelle Grelier. Les projets de fusion de communautés se heurtent très souvent à l’hétérogénéité des compétences exercées par les groupements concernés, notamment dans le domaine des services à la personne ou de la petite enfance. Cet amendement vise à offrir deux années aux élus pour préciser les compétences du nouveau groupement.

M. Michel Piron. En cas de fusion de communautés exerçant des compétences trop hétérogènes, on pourrait assister à un retour vers les communes d’un certain nombre de compétences, ce qui irait totalement à l’encontre de la mutualisation recherchée.

M. le rapporteur. Le délai de deux ans pour définir des compétences obligatoires me semble long. Je demande le retrait de ces amendements. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Mme Jeanine Dubié. Je soutiens ces amendements. Nous devons tirer les enseignements des difficultés rencontrées par les communautés de communes issues des fusions depuis 2012, aussi bien en termes de compétences que de fiscalité.

Mme Colette Capdevielle. L’acceptation locale des projets de fusion nécessite du temps. Ce délai de deux ans répond à l’esprit de la loi, qui vise à inciter l’intercommunalité. Je souhaite donc que le rapporteur se rapproche du Gouvernement à ce sujet.

La Commission adopte les amendements.

Puis elle adopte l’article 15 modifié.

Article 15 ter A
(art. L. 123-1, L. 123-1-1 et L. 124-2 du code de l’urbanisme)

Simplification des dispositions permettant à un EPCI devenant compétent matériellement ou territorialement d’achever des procédures d’évolution
de documents d’urbanisme

Le présent article résulte de l’adoption en première lecture, par la commission des Lois de l’Assemblée nationale, de deux amendements identiques de MM. François Pupponi et Martial Saddier, sous-amendés par votre rapporteur.

Il vise à simplifier les dispositions permettant à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre d’achever les procédures d’élaboration, de révision, de modification ou de mise en compatibilité des documents d’urbanisme engagées par une commune ou un autre EPCI avant qu’il soit lui-même compétent – en raison de sa création ex nihilo ou à la suite d’une fusion d’EPCI, d’une modification de son périmètre ou du transfert de la compétence « plan local d’urbanisme » (PLU) – pour l’élaboration du PLU sur l’ensemble du territoire ainsi modifié.

1. Une simplification de l’évolution des documents d’urbanisme introduite par la commission des Lois de l’Assemblée nationale en première lecture

L’article L. 123-1 du code de l’urbanisme prévoit la faculté, pour un EPCI compétent en matière de PLU, d’achever l’élaboration ou l’évolution d’un PLU engagée avant la création de l’EPCI compétent ou le transfert de cette compétence.

Le I du présent article prévoit d’étendre cette faculté dans les cas de modification du périmètre intercommunal, en raison d’une fusion d’EPCI ou par l’intégration d’une ou de plusieurs communes. Dans tous les cas, l’EPCI ainsi compétent serait substitué aux EPCI ou aux communes précédemment compétents dans tous leurs actes et délibérations pour permettre l’achèvement des différentes procédures engagées avant sa création ou sa modification.

Le II du présent article simplifie la rédaction de l’article L. 123-1-1 du code de l’urbanisme qui prévoit l’application des PLU en cas de modification de périmètre d’un EPCI ou de fusion de deux ou plusieurs EPCI, jusqu’à l’approbation ou la révision d’un PLU couvrant l’intégralité du territoire de l’EPCI concerné. En particulier, le II supprime les dispositions selon lesquelles les procédures d’élaboration, de révision, de modification ou de mise en compatibilité doivent être achevées dans un délai de deux ans à compter de la modification de périmètre, quelle qu’en soit sa cause.

Enfin, le III propose les mêmes modifications à l’article L. 124-2 du code de l’urbanisme relatif à la procédure d’élaboration des cartes communales.

2. Les précisions apportées par le Sénat en deuxième lecture

Lors de son examen en deuxième lecture, outre des améliorations rédactionnelles, la commission des Lois du Sénat a introduit, par amendement de ses rapporteurs, des coordinations avec la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, promulguée après l’adoption de cet article en première lecture.

En séance publique, le Sénat a adopté deux amendements du Gouvernement :

– supprimant au I les dispositions permettant à un EPCI d’achever l’élaboration ou l’évolution d’un PLU engagée précédemment, car l’article 15 ter, adopté conforme par l’Assemblée nationale, entend modifier le même alinéa ;

– prévoyant la possibilité, pour une commune nouvelle compétente en matière d’urbanisme, d’achever les procédures d’évolution ou d’élaboration de documents d’urbanisme en cours, en lien avec la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 précitée qui a d’ores et déjà prévu que les documents d’urbanisme préexistants restent applicables jusqu’à ce que la commune nouvelle les révise ou élabore un plan local d’urbanisme couvrant l’intégralité de son territoire.

3. L’adoption conforme par la commission des Lois de l’Assemblée nationale en deuxième lecture

En deuxième lecture, votre Commission n’a pas modifié le dispositif du présent article.

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La Commission adopte l’article 15 ter A sans modification.

Article 15 ter B
(art. 136 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové)

Relèvement des conditions permettant à des communes membres d’une communauté d’agglomération ou d’une communauté de communes de s’opposer au transfert automatique de la compétence en matière de documents d’urbanisme

Issu de l’adoption en première lecture par la commission des Lois de l’Assemblée nationale d’amendements identiques de M. Michel Piron et de Mme Nathalie Appéré et les membres du groupe Socialiste, républicain et citoyen, le présent article prévoit les conditions dans lesquelles des communes membres d’une communauté d’agglomération ou d’une communauté de communes pourront s’opposer en 2017 au transfert automatique de la compétence en matière de documents d’urbanisme, en remplaçant à cette fin la minorité de blocage prévue par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 par la nécessité de réunir une majorité qualifiée des communes membres, déterminée de manière identique à celle aujourd’hui nécessaire pour procéder aux modifications statutaires des EPCI.

L’article 136 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) a prévu de faire de la compétence communale « plan local d’urbanisme, document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale » une compétence obligatoire des communautés d’agglomération et des communautés de communes au plus tard trois ans après sa publication, soit le 27 mars 2017. En application des articles L. 5215-20 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales, cette compétence est d’ores et déjà reconnue aux communautés urbaines et aux métropoles.

Cependant, le même article a également prévu que si dans un délai de trois mois précédant cette date « au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population s’y opposent, ce transfert de compétences n’a pas lieu », rédaction issue du texte adopté par la commission mixte paritaire chargée de l’examen des dispositions du projet de loi ALUR.

1. Le choix de l’Assemblée nationale de recourir à la majorité qualifiée de droit commun pour s’opposer au transfert aux EPCI de la compétence en matière de documents d’urbanisme

Les auteurs de l’amendement ayant conduit à l’insertion du présent article en première lecture ont considéré qu’ « au regard des enjeux du développement durable et des objectifs de construction de logements sociaux, il est fondamental de se montrer beaucoup plus volontariste et de n’accepter une opposition à ce transfert que lorsqu’une large majorité de communes s’y déclarent opposées. »

Aussi le présent article substituait à cette « minorité de blocage » la règle de majorité qualifiée retenue pour les créations et évolutions statutaires des EPCI. Le transfert de la compétence en matière de documents d’urbanisme aux EPCI concernés serait ainsi toujours de droit, sauf si deux tiers des communes membres regroupant au moins la moitié de la population, ou la moitié des communes membres regroupant au moins les deux tiers de la population, s’y opposent.

2. L’opposition du Sénat à une remise en cause de la seule minorité de blocage

En deuxième lecture, en adoptant des amendements identiques de ses rapporteurs, de M. Pierre-Yves Collombat et de M. Jean-Marc Gabouty, la commission des Lois du Sénat a supprimé le présent article.

Le rapport de la Commission énumère plusieurs raisons pour s’opposer au choix de l’Assemblée nationale de modifier cette règle :

– invoquant « la volonté affichée du Gouvernement, des parlementaires et des élus locaux, de stabiliser les règles juridiques » ;

– estimant que la montée en puissance de l’intercommunalité « nécessite également un consensus qui apparaît difficile à trouver dans certaines parties du territoire » ;

– jugeant que « l’existence de cette minorité de blocage a une vertu pédagogique destinée à inciter les communautés de communes et les communautés d’agglomération à rassurer mais surtout à associer les communes à l’élaboration d’un PLU au niveau intercommunal ».

3. Le rétablissement du recours à un vote à la majorité qualifiée par la commission des Lois de l’Assemblée nationale en deuxième lecture

En deuxième lecture, contre l’avis de votre rapporteur mesurant les réticences du Sénat à revenir sur ces dispositions et cette minorité de blocage, la commission des Lois a adopté un amendement de Mme Nathalie Appéré rétablissant le présent article et l’exigence d’une majorité qualifiée des communes membres de l’EPCI pour renoncer à l’élaboration d’un PLU intercommunal, dans la rédaction adoptée en première lecture.

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La Commission est saisie de l’amendement CL540 de Mme Nathalie Appéré.

Mme Nathalie Appéré. Cet amendement vise à rétablir l’article 15 ter B, supprimé par le Sénat en deuxième lecture. Il vise à faciliter la mise en œuvre des plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUI), en remplaçant la minorité de blocage par une majorité qualifiée de décision pour renoncer à leur mise en place.

M. le rapporteur. Il s’agit d’un point dur, comme l’ont montré les discussions ayant eu lieu en dernière lecture entre le Sénat et le Gouvernement. Je souhaite que la commission mixte paritaire (CMP) puisse aboutir. Avis défavorable.

M. Michel Piron. Monsieur le rapporteur, recherchez-vous un compromis raisonnable ou adoptez-vous la position sénatoriale, qui visait à créer dans le code des collectivités territoriales un nouveau concept de minorité de blocage, au mépris du principe majoritaire ?

M. le président. Le rapporteur ne pourra vous répondre sur le contenu de son mandat devant la commission mixte paritaire que lorsque le texte aura été adopté par l’Assemblée.

M. Michel Piron. Le texte de l’Assemblée me semble une excellente base en vue de la commission mixte paritaire.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’article 15 ter B est ainsi rétabli et rédigé.

Article 15 ter C
(art. L. 302-1, L. 302-5 et L. 444-2 du code de la construction et de l’habitation)

Exonération transitoire du prélèvement dû en cas de non-respect du taux légal de logements sociaux pour les communes qui y seraient soumises après la modification du périmètre de l’EPCI dont elles sont membres

Cet article tend, en cas de changement de périmètre d’un EPCI, à assouplir les conditions d’application des dispositions légales imposant une proportion minimale de logements sociaux.

1. La position de l’Assemblée nationale

Introduit en séance publique à l’Assemblée nationale, en première lecture, à l’initiative du Gouvernement, cet amendement tend à instituer une exonération provisoire du prélèvement financier dû en cas de non-respect du taux légal de logements sociaux pour les communes qui y seraient soumises par l’effet d’une modification du périmètre de l’EPCI dont elles sont membres.

L’objectif d’un taux minimal de logements sociaux, introduit par l’article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « SRU » – objectif renforcé en 2013 (65) – concerne les communes dont la population est d’au moins 3 500 habitants (1 500 habitants en Île-de-France), membres d’un EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l’année précédente, moins de 25 % des résidences principales.

En cas de fusion de plusieurs EPCI, de changement de périmètre d’un EPCI ou de modification des limites des communes membres d’un EPCI, des communes peuvent donc se voir assujetties à l’obligation légale, sans toujours avoir pu l’anticiper. C’est pourquoi, le présent article ménage une période de transition de trois ans, pendant laquelle ces communes ne feraient pas l’objet du prélèvement pour méconnaissance du taux de logements sociaux. Pour autant, durant cette période, ces communes resteraient soumises aux obligations d’atteindre 25 % de logements sociaux en 2025 (ou 20 % dans les secteurs moins tendus), ainsi qu’aux objectifs triennaux intermédiaires définis à l’article L. 302-8 du code de la construction et de l’habitation.

Ces dispositions sont applicables à compter du 1er janvier 2014, afin d’éviter que les communes concernées soient prélevées en 2015.

2. La position du Sénat

En deuxième lecture, tout en approuvant les dispositions adoptées à l’Assemblée nationale, le Sénat a très substantiellement élargi la portée du présent article.

D’une part, à l’initiative de Mme Sophie Primas, la commission des Lois du Sénat a substitué la notion d’unité urbaine (66) à celle d’agglomération ou d’EPCI à fiscalité propre, pour déterminer la condition d’implantation d’une commune déclenchant sa soumission au taux légal de 25 % de logements sociaux, en application du premier alinéa de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation. Selon Mme Primas, les révisions successives des schémas départementaux de coopération intercommunale conduisent « à rattacher administrativement des communes à caractère fortement rural à des intercommunalités importantes les obligeant, par ce seul fait, à se doter d’ici 2025, de 25 % de logements sociaux alors même qu’un tel besoin, propre aux agglomérations urbaines d’une certaine taille, ne se manifeste pas » (67).

D’autre part, sur proposition de M. Charles Guené, la commission des Lois du Sénat a reporté de 2025 à 2034 la réalisation de l’objectif légal de 25 % de logements sociaux, en adaptant le calendrier des étapes triennales intermédiaires.

3. La position de votre commission des Lois en deuxième lecture

En deuxième lecture, votre commission des Lois a apporté à cet article plusieurs modifications :

– à l’initiative de votre rapporteur, elle a supprimé l’ensemble des dispositions introduites au Sénat en deuxième lecture, à savoir la référence à la notion d’unité urbaine et le report de neuf années (en 2034 au lieu de 2020) de la réalisation de l’objectif légal de 25 % de logements sociaux ;

– sur proposition du Gouvernement, la commission des Lois a étendu aux communes devenant membres d’un EPCI à fiscalité propre nouvellement créé le dispositif d’exonération, pendant trois ans, du prélèvement dû en cas de non-respect du taux légal de logements sociaux. Sont ainsi couvertes toutes les situations dans lesquelles une commune peut se trouver assujettie à la loi « SRU » du fait de la refonte de la carte intercommunale ;

– à l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois a corrigé certaines erreurs de références juridiques à l’article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitation.

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La Commission adopte l’amendement de coordination de références CL749 du rapporteur.

Elle est saisie, en discussion commune, de l’amendement CL750 du rapporteur et CL453 du Gouvernement.

M. le rapporteur. Nous avions adopté un système de dérogation pour les communes qui se voient imposer des obligations en matière de logement social par la loi SRU. Le Sénat a allongé le calendrier dérogatoire jusqu’en 2034. Mon amendement rétablit l’article 15 ter C dans sa rédaction issue des travaux de l’Assemblée nationale en première lecture.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’amendement CL453 du Gouvernement tombe.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL454 du Gouvernement.

Enfin, la Commission adopte l’article 15 ter C modifié.

Article 16
Dispositif temporaire de révision de la carte des syndicats

Corollaire de l’article 15 pour les syndicats, l’article 16, reprenant l’économie générale de l’article 61 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, prévoit des modalités dérogatoires temporaires pour mettre en œuvre les modifications apportées à la carte des syndicats de communes et des syndicats mixtes dits « fermés » (68) en conséquence des prescriptions nouvelles de rationalisation fixées par l’article 14.

1. Le décalage du calendrier adopté par le Sénat en première lecture

En première lecture, à l’initiative de ses rapporteurs, outre plusieurs précisions rédactionnelles et la rectification de références, la commission des Lois du Sénat a décalé le calendrier de mise en œuvre de la carte révisée des syndicats sur le report d’un an – de 2015 à 2016 – décidé à l’article 14 pour la procédure de révision du schéma départemental de coopération intercommunale.

2. Les avancées prévues par l’Assemblée nationale en première lecture

En adoptant un amendement du Gouvernement, la commission des Lois de l’Assemblée nationale, selon la même logique qu’à l’article 15, a rétabli le calendrier initialement proposé par le Gouvernement : l’achèvement de la traduction sur le terrain de la rationalisation de la carte des syndicats serait fixé au 31 décembre 2016.

En outre, à l’initiative de votre rapporteur, la Commission a introduit des modifications similaires à celles retenues à l’article 15 :

– en soumettant la faculté prévue par le préfet de passer outre l’accord de la majorité qualifiée des communes membres à l’avis favorable de la commission départementale de la coopération intercommunale ;

– en prévoyant des garanties pour les agents mis à disposition par une commune, pour l’exercice de la compétence transférée, d’un syndicat appelé à être dissous dans le cadre de l’article 16. Leur mise à disposition se poursuivrait auprès de l’EPCI rejoint par leur commune. Les personnels du syndicat seraient répartis, par convention, entre les communes ou les EPCI reprenant ses compétences. Des dispositions analogues seraient prévues en cas de retrait de communes d’un syndicat.

En séance publique, outre plusieurs amendements de coordination, l’Assemblée nationale a appliqué le principe de composition du comité syndical en tenant compte de la population représentée, institué au nouvel article 16 bis, pour la fixation du nombre de délégués par l’arrêté préfectoral d’une part en cas d’extension du périmètre syndical, d’autre part en cas de fusion de syndicats.

3. Le maintien, en deuxième lecture, de la position du Sénat sur le calendrier

En deuxième lecture, à l’initiative de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a rétabli le calendrier qu’elle avait voté en première lecture, reportant d’un an l’élaboration et la mise en place des schémas départementaux, par coordination avec le calendrier retenu à l’article 14. En conséquence, la mise en œuvre de la carte révisée des syndicats de communes ne devrait être achevée qu’au plus tard le 31 décembre 2017.

Outre des précisions rédactionnelles, a été supprimée la référence aux modalités applicables aux syndicats mixtes dits « ouverts » pour la représentation des communes et EPCI au sein du comité syndical, ces groupements n’entrant pas dans le champ de l’article 16.

Enfin, la commission des Lois du Sénat a aligné le délai ouvert à la conclusion de la convention de répartition des personnels entre communes et EPCI qui reprendraient les compétences du syndicat dissous ou dont le périmètre serait modifié par le retrait de plusieurs de ses communes membres.

En séance publique, le Sénat a rejeté un amendement du Gouvernement proposant un nouveau calendrier de mise en œuvre du schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) décalant de trois mois (au 31 mars 2016) la date de publication des SDCI fixée par le projet de loi initial, tout en maintenant l’objectif d’un achèvement de la mise en œuvre des SDCI au 31 décembre 2016.

Cependant, en adoptant un autre amendement du Gouvernement, il a rétabli la rédaction de l’Assemblée nationale pour déterminer la date butoir du délai d’un mois nécessaire pour prendre la convention de répartition des personnels en cas de dissolution d’un syndicat, d’une part, et de retrait de communes d’un syndicat, d’autre part ; en effet, « [d]ans le premier cas, la date de la dissolution du syndicat et, dans le second cas, la date du retrait des communes du syndicat sont connues de tous et prévues dans les arrêtés du représentant de l’État. Il est donc plus clair de les définir comme dates butoir, plutôt que la date du transfert effectif des personnels qui est plus incertaine. » (69).

4. Les ajustements apportés en deuxième lecture par la commission des Lois de l’Assemblée nationale au dispositif retenu en première lecture

En deuxième lecture, outre des amendements rédactionnels ou d’harmonisation des dispositions relatives aux garanties prévues pour les agents mis à disposition ou recrutés par des syndicats appelés à être dissous ou à voir leur périmètre évoluer, la commission des Lois a adopté plusieurs amendements visant à ajuster le dispositif adopté par le Sénat dans les mêmes termes que ceux prévus à l’article 15 pour les EPCI à fiscalité propre :

– en ce qui concerne le calendrier, en cohérence avec l’article 14 et la date limite de publication du schéma fixée au 31 mars 2016 et à l’initiative de votre rapporteur, elle a rétabli l’achèvement des travaux de remembrement ou dissolution des syndicats de communes ou des syndicats mixtes fermés avant le 1er janvier 2017. Dans l’intervalle, le préfet aura jusqu’au 30 juin 2016 pour définir les projets de périmètre, conformément aux orientations définies par le présent texte et au schéma départemental. En l’absence de schéma ou si le projet de périmètre n’était pas prévu par le schéma, la commission départementale de coopération intercommunale disposerait d’un délai de deux mois (au lieu de trois) pour délibérer sur ce projet. Les arrêtés mettant en œuvre la nouvelle carte des syndicats dans les périmètres projetés, modifiés le cas échéant par la commission départementale de coopération intercommunale, devraient alors être pris avant le 31 décembre 2016 ;

– en ce qui concerne la procédure permettant au préfet de passer outre l’avis de la majorité qualifiée des communes (70) pour supprimer, modifier le périmètre ou fusionner un syndicat, la commission des Lois a adopté la proposition de votre rapporteur et supprimé l’obligation faite à la commission départementale de coopération intercommunale de donner sur le projet du préfet un avis favorable conforme adopté à la majorité simple, tout en maintenant l’obligation de recueillir son avis simple et la faculté qui lui est reconnue d’adopter des amendements à ce projet de périmètre à la majorité des deux tiers de ses membres. Ces dispositions, prévoyant ainsi deux règles de majorité distinctes (majorité simple pour l’approuver, majorité des deux tiers des membres pour adopter des amendements) pour la commission dans le cadre du même examen du projet de périmètre défendu par le préfet, dans le délai d’un mois qui lui est alloué, semblaient à la fois impraticables et potentiellement sources de confusions.

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La Commission est saisie de l’amendement CL751 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de rétablir le calendrier de refonte de la carte syndicale voté par l’Assemblée en première lecture.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte successivement l’amendement de simplification et d’harmonisation rédactionnelle CL752 et l’amendement de coordination CL753 du rapporteur.

La Commission en vient à l’amendement CL754 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement permet le regroupement et l’harmonisation des dispositions relatives aux garanties prévues pour les agents territoriaux des syndicats concernés par la mise en œuvre de la refonte de la carte intercommunale.

La Commission adopte l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL229 de M. François-Michel Lambert.

Enfin, la Commission adopte l’article 16 modifié.

Article 16 bis
(art. L. 5212-7 et L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales)

Prise en compte de la population dans la répartition des sièges de délégués des collectivités territoriales au sein des comités des syndicats de communes et des syndicats mixtes

Inséré par l’adoption par la commission des Lois de l’Assemblée nationale d’un amendement de Mme Estelle Grelier et plusieurs de ses collègues, modifié par un sous-amendement de votre rapporteur, le présent article additionnel adapte les dispositions relatives à la composition et à la répartition des sièges au sein de l’organe délibérants des syndicats intercommunaux et des syndicats mixtes dits « ouverts » ou « fermés » afin que la répartition des sièges entre collectivités membres tienne compte de la population représentée.

Dans sa décision n° 2014-405 QPC du 20 juin 2014 Commune de Salbris, relative à la répartition des sièges de conseillers communautaires au sein de l’organe délibérant des EPCI à fiscalité propre, le Conseil constitutionnel a considéré que « dès lors que des établissements publics de coopération entre les collectivités territoriales exercent en lieu et place de ces dernières des compétences qui leur auraient été sinon dévolues, leurs organes délibérants doivent être élus sur des bases essentiellement démographiques ; que s’il s’ensuit que la répartition des sièges doit respecter un principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque collectivité territoriale participante, il peut être toutefois tenu compte dans une mesure limitée d’autres considérations d’intérêt général et notamment de la possibilité qui serait laissée à chacune de ces collectivités de disposer d’au moins un représentant au sein de cet organe délibérant. »

Le législateur a prévu, dans le cadre de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales et de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, que les représentants des communes au sein des EPCI à fiscalité propre seraient à partir de mars 2014 élus au suffrage universel direct.

1. Les règles actuelles de composition des comités syndicaux

Au contraire, au sein des syndicats de communes (71), appartenant à la catégorie des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) tout en étant dépourvus de fiscalité propre, des syndicats mixtes dits « fermés » (72), regroupant uniquement des communes et des EPCI et relevant de la seule catégorie des groupements de collectivités territoriales, même si la plupart des règles prévues pour les syndicats de communes leur sont applicables et des syndicats mixtes dits « ouverts », associant des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d’autres personnes morales de droit public considérés comme des établissements publics (73) , les organes délibérants sont composés de délégués nommés par les membres – élus par les conseils municipaux pour les représentants des communes.

Les dispositions organisant ces établissements publics (74) prévoient que le nombre et la répartition des sièges sont déterminés par leurs statuts : si, par défaut, chaque commune et chaque EPCI sont représentés par deux délégués titulaires, il est loisible au syndicat de modifier cette composition pour mieux refléter la répartition de la population, sans pour autant que cela soit une obligation. Par ailleurs, en cas de substitution d’un EPCI à ses communes membres, il dispose du nombre de sièges dont bénéficiaient les communes représentées (article L. 5711-3 du même code).

En outre, l’article L. 5212-8 dispose que le statut du syndicat peut prévoir que les délégués désignés par les conseils municipaux des communes membres du syndicat intercommunal ou du syndicat mixte fermé constituent un collège pour l’élection de leurs représentants au comité, permettant à plusieurs communes d’être représentées par un nombre inférieur de délégués.

Cependant, ces syndicats exerçant, comme les EPCI à fiscalité propre, en lieu et place des collectivités des compétences qui leur auraient été sinon dévolues, la question du caractère équitable de la représentation au regard du principe d’égalité justifie qu’une évolution intervienne.

2. Le dispositif prévu par l’Assemblée nationale en première lecture

Plutôt qu’une représentation uniforme des collectivités territoriales, l’amendement ayant abouti à l’insertion du présent article proposait des règles d’encadrement souples de la composition du comité syndical :

– la répartition des sièges est déterminée par les statuts du syndicat, mais doit « tenir compte » de la population, sans que cela oblige à une complète proportionnalité – qui semblerait impossible à mettre en œuvre dans des structures regroupant des régions et des communes – mais en excluant une répartition uniforme des sièges ;

– chaque membre doit disposer d’au moins un siège ;

– aucun membre ne peut disposer de plus de la moitié des sièges, ces tempéraments au principe de représentation proportionnelle ayant été jugé nécessaires par le Conseil constitutionnel.

Le sous-amendement de votre rapporteur a précisé trois éléments de ce dispositif :

– en prévoyant que la répartition soit effectuée en fonction de la population représentée, afin d’éviter une double représentation lorsqu’un EPCI et une de ces communes membres sont membres d’un même syndicat ;

– en adaptant la rédaction aux syndicats mixtes ouverts, qui peuvent regrouper d’autres personnes publiques comme des chambres de commerce et d’industrie, d’agriculture, de métiers et d’autres établissements publics ;

– afin de ne pas déstabiliser les comités syndicaux récemment mis en place après les élections municipales de mars 2014, en prévoyant son application lorsque la composition du comité syndical est modifiée – notamment lorsque son périmètre est modifié dans le cadre de la révision des schémas départementaux de coopération intercommunale prévue par le présent texte – et au plus tard lors du renouvellement de ces comités suivant le renouvellement général des conseils municipaux en mars 2020.

En séance publique, l’Assemblée nationale a complété le présent article par l’adoption d’un amendement de M. Carlos Da Silva prévoyant la gratuité des fonctions des délégués au sein des comités des syndicats.

Le régime en vigueur (articles L. 5211-12 à L. 5211-14 du code général des collectivités territoriales) prévoit, pour les syndicats de communes, les syndicats mixtes fermés et les syndicats mixtes ouverts associant exclusivement des communes, des EPCI, des départements et des régions, le versement d’indemnités pour les seuls président et vice-présidents du syndicat. Leur montant est plafonné et soumis à écrêtement en cas de cumul d’indemnités et de rémunérations pour l’exercice de mandats ou fonctions, dès lors que leur montant total est supérieur à une fois et demie le montant de l’indemnité parlementaire. Le taux maximal de l’indemnité est fonction de la population totale du syndicat.

Cette disposition ne fait en réalité que répéter le droit actuel pour les syndicats de communes et mixtes fermés car le silence des textes sur le sujet fait qu’il est interdit aux membres d’un comité syndical, à l’exception du président et des vice-présidents, de s’octroyer des indemnités, . En revanche, pour ce qui est des syndicats mixtes ouverts, la loi est muette en ce qui concerne le régime indemnitaire des délégués.

3. La suppression du principe de représentation proportionnelle par le Sénat en deuxième lecture

Si le Sénat a conservé les dispositions relatives à la gratuité des fonctions de délégué, qui « ne soulève pas de difficulté particulière » (75), la solution proposée pour la composition des comités syndicaux n’a pas convaincu la commission des Lois de la seconde chambre.

Ses rapporteurs ont jugé la réponse apportée « insuffisante » : « soit les syndicats exercent, comme les EPCI à fiscalité propre, des compétences en lieu et place de leurs membres et il convient alors de leur appliquer le même traitement, soit les syndicats constituent un simple outil pour l’exploitation d’un service public et ils devraient alors échapper à la règle démographique » (76).

Par ailleurs, ils ont noté que la décision du Conseil constitutionnel allait plus loin que la rédaction de l’Assemblée nationale, en imposant qu’il soit, plus que tenu compte de la population, appliqué un « principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque commune membre de l’établissement public de coopération intercommunale » (77) .

Aussi considérant que les réflexions et les avancées proposées par l’Assemblée nationale étaient « rest[ées] au milieu du gué », sur proposition de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a supprimé ces dispositions.

En séance publique, le Sénat s’est contenté d’introduire, au sein de l’article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales relatif au cas particulier de la gouvernance des syndicats mixtes de transport, le cas de la représentation de la métropole de Lyon, en sus de celle des EPCI à fiscalité propre dont la population est supérieure à 400 000 habitants.

4. L’adoption conforme du présent article par la commission des Lois de l’Assemblée nationale en deuxième lecture

En deuxième lecture, votre Commission n’a pas modifié le présent article, qui ne prévoit dorénavant que le principe de gratuité des fonctions de délégués au sein des comités des syndicats de communes, des syndicats mixtes fermés et des syndicats mixtes ouverts, ainsi que la précision apportée par le Sénat relative au rôle de la métropole de Lyon dans les syndicats mixtes de transport.

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La Commission aborde l’amendement CL183 de Mme Estelle Grelier.

Mme Estelle Grelier. Cet amendement prévoit que, dans les syndicats intercommunaux notamment, les représentants sont élus en fonction du poids démographique des communes.

M. le rapporteur. Si cette disposition améliore le texte, j’en demande néanmoins le retrait, car sa rédaction doit être retravaillée d’ici à la séance publique.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL631 de M. Carlos Da Silva.

Mme Estelle Grelier. Il s’agit de supprimer le recours aux personnalités non élues au sein des comités des syndicats.

M. le rapporteur. S’il était adopté, cet amendement aurait une application immédiate. Je me range donc à la position du Sénat qui renvoie à l’article 15 ter A l’entrée en vigueur de ce changement de désignation au prochain renouvellement général des conseils municipaux.

L’amendement est retiré.

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL626 et CL 628 de M. Carlos Da Silva.

Mme Estelle Grelier. Il s’agit de remplacer les indemnités perçues par les membres des exécutifs des syndicats également membres d’un exécutif communal ou intercommunal par un simple remboursement de certains de leurs frais, notamment de transport.

M. le rapporteur. Défavorable.

La Commission rejette successivement les amendements.

Puis elle adopte l’article 16 bis sans modification.

Article 16 ter A
(art. L. 5711-1, L. 5212-7 et L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales)

Limitation des membres des comités syndicaux aux seuls élus issus des organes délibérants des membres du syndicat

Résultant de l’adoption en première lecture par l’Assemblée nationale d’amendements défendus par Mme Estelle Grelier et M. Carlos da Silva, le présent article vise à limiter aux seuls élus des collectivités membres la possibilité de représenter celles-ci au sein de l’organe délibérant des syndicats.

1.  Les règles actuelles de désignation des délégués au sein des syndicats

En application de l’article L. 5212-7 du code général des collectivités territoriales, les communes sont représentées dans le comité d’un syndicat de communes par deux délégués titulaires auxquels peuvent être adjoints un ou plusieurs délégués suppléants si les statuts le prévoient. Le conseil municipal peut désigner ses délégués en dehors de ses membres parmi les citoyens éligibles au mandat municipal, à l’exception des agents du syndicat ou de l’une de ses communes membres.

Ces règles sont applicables à la désignation des délégués des communes et EPCI au sein du comité d’un syndicat mixte fermé. Cependant, en application de l’article L. 5711-1 du même code, un EPCI à fiscalité propre peut y être représenté par l’un des conseillers communautaires ou tout conseiller municipal d’une commune membre.

L’article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales renvoie au statut du syndicat mixte ouvert le soin de fixer la répartition des sièges au sein du comité syndical entre ses membres. Il en est de même des conditions de leur choix ainsi que l’a rappelé le Conseil d’État dans une décision du 27 juillet 2005 (requête n° 274 315). Le juge administratif a également considéré que, sauf si les statuts l’interdisent expressément, le délégué d’un syndicat mixte fermé à un syndicat ouvert peut être désigné en dehors de son propre comité syndical (78).

1. Les modifications adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture

L’article 16 ter A vise à limiter dans les trois cas le choix de la désignation des délégués aux seuls membres des organes délibérants des membres du syndicat.

En conséquence :

– le délégué d’une commune membre d’un syndicat de communes ne pourrait être qu’un de ses conseillers municipaux ;

– le délégué d’une commune ou d’un EPCI membre d’un syndicat mixte fermé ne pourrait être que l’un des membres de son assemblée délibérante ;

– il en serait de même pour le choix des représentants d’une commune, d’un EPCI, d’un département ou d’une région au sein du comité d’un syndicat mixte ouvert.

Selon ses auteurs, cette règle obéit à « un souci de légitimité démocratique des syndicats et syndicats mixtes qui gèrent souvent de très importants budgets » (79).

2. Le report, par le Sénat en deuxième lecture, de l’entrée en vigueur de ces dispositions

Si la commission des Lois du Sénat n’a pas modifié ce dispositif, elle en cependant reporté l’entrée en vigueur au 1er janvier 2017, « afin de ne pas introduire de bouleversement immédiat qui pourrait perturber le fonctionnement de ces groupements ».

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de M. Yannick Botrel reportant cette entrée en vigueur aux prochaines élections municipales, prévues en mars 2020, en considérant que les comités syndicaux « sont majoritairement composés de membres désignés par les communes et en ce sens, il est cohérent d’appliquer cette modification au moment du prochain renouvellement municipal, d’autant que le présent projet de loi entraînera des modifications lourdes à assimiler pour ces syndicats » (80).

3. L’adoption conforme par la commission des Lois de l’Assemblée nationale en deuxième lecture

En deuxième lecture, votre Commission n’a pas modifié le dispositif du présent article.

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La Commission examine, en discussion commune, l’amendement CL85 de Mme Estelle Grelier et les amendements identiques CL45 de M. Paul Molac et CL99 de Mme Estelle Grelier.

Mme Estelle Grelier. Le rapporteur a déjà répondu sur la suppression de la présence de personnalités non élues dans les comités syndicaux. Je retire donc l’amendement CL85.

L’amendement est retiré.

M. Paul Molac. L’amendement CL45 est défendu.

Mme Estelle Grelier. L’amendement CL99 est de repli : nous proposons de remplacer le report en 2020 de la fin de la possibilité de désigner des personnalités non élues et de fixer cette échéance de mise en conformité à 2017.

M. le rapporteur. Défavorable.

La Commission rejette les amendements.

Puis elle adopte l’article 15 ter A sans modification.

Article 16 quater
(art. L. 1211-2, L. 1615-2, L. 2321-2, L. 2531-12, L. 5210-1-1 A, L. 5211-12, L. 5211-28, L. 5211-29, L. 5211-30, L. 5211-32, L. 5211-33, L. 5217-12-1 et livre III de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales ; loi n° 70-610 du 10 juillet 1970 ; loi n° 83-636 du 13 juillet 1983 ; art. L. 422-2-1 du code de la construction et de l’habitation ; art. L. 121-4, L. 123-6, L. 123-8, L. 321-21, L. 321-25 et L. 321-26 du code de l’urbanisme ; art. 1043, 1379-0 bis, 1466, 1609 quater, section XIII ter du chapitre Ier du titre III de la deuxième partie du livre Ier et art. 1638 bis du code général des impôts ; art. L. 216-7 du code de l’éducation ; art. L. 554-1 du code de justice administrative ; art. 11 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 ; art. 32 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010)

Suppression de la catégorie des syndicats d’agglomération nouvelle

Le présent article est issu de l’adoption par l’Assemblée nationale d’un amendement de votre rapporteur, ayant pour objet de supprimer, à compter du 1er janvier 2016, la catégorie des syndicats d’agglomération nouvelle (SAN).

Cette démarche s’inscrit dans l’esprit de la circulaire du Premier ministre du 17 juillet 2013 relative à la mise en œuvre du gel de la réglementation, qui prévoit qu’« un projet de texte réglementaire nouveau créant des charges pour les collectivités territoriales, les entreprises ou le public ne pourra être adopté que s’il s’accompagne, à titre de "gage", d’une simplification équivalente ».

Cette suppression permettra en effet, par voie de conséquence, de réduire le volume du code général des collectivités territoriales (parties législative et réglementaire) d’une trentaine de pages.

Mis en place par la loi n° 83-636 du 13 juillet 1983 portant modification du statut des agglomérations nouvelles, les SAN ont remplacé les syndicats communautaires d’aménagement de ville nouvelle.

Après avoir été au nombre de neuf, les SAN ne sont plus aujourd’hui que trois, les autres ayant depuis lors été généralement transformés en communautés d’agglomération :

– le syndicat d’agglomération nouvelle Ouest-Provence, qui a vocation à rejoindre le 1er janvier 2016 la métropole d’Aix-Marseille-Provence, en application de l’article 42 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles ;

– le syndicat d’agglomération nouvelle du Val d’Europe (Seine-et-Marne) et le syndicat d’agglomération nouvelle de Sénart en Essonne, auxquels l’article 12 de la loi du 15 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, laisse un délai de six mois à compter de sa promulgation (expirant le 15 septembre 2015) pour choisir de se transformer en commune nouvelle ou en communauté d’agglomération.

Aussi le présent article propose-t-il de supprimer les dispositions du code général des collectivités territoriales les régissant et procède aux coordinations de conséquence dans divers textes.

Il prévoit toutefois le maintien comme périmètres d’opération d’intérêt national des périmètres d’urbanisation des anciens SAN jusqu’à la date fixée par décret, à laquelle les opérations de construction et d’aménagement seront considérées comme terminées.

À l’occasion de son examen en deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat a cependant considéré que la date du 1er janvier 2016 ne permettait pas de garantir le respect du calendrier fixé par la loi du 16 mars 2015, car « en retenant l’extrême limite de chacune des étapes, la succession des opérations risque de se prolonger au-delà du 1er janvier prochain » (81).

En conséquence, sur la proposition de ses rapporteurs, elle a reporté la suppression de la catégorie des SAN au 1er janvier 2017.

En deuxième lecture, la commission des Lois de l’Assemblée nationale n’a pas modifié le dispositif du présent article.

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La Commission adopte l’article 16 quater sans modification.

Article 17 bis AA [suppression maintenue]
(art. L. 366-1 du code de la construction et de l’habitation)

Organisation interdépartementale, métropolitaine ou départementale-métropolitaine des associations départementales d’information sur le logement

Le présent article était issu de l’adoption par l’Assemblée nationale en première lecture, de l’amendement de Mme Audrey Linkenheld, sous-amendé par votre rapporteur.

Il visait à permettre aux associations départementales d’information sur le logement (ADIL), qui ont pour mission d’informer les usagers sur les conditions d’accès au parc locatif et à leurs droits et obligations, d’être rattachées à plusieurs départements, à une métropole ou encore à la fois à un département et à une métropole, comme l’article 24 de l’ordonnance n° 2014-1543 du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon l’a prévu pour l’association couvrant cette métropole.

En deuxième lecture, les rapporteurs de la commission des Lois du Sénat ont considéré que « le département est un échelon pertinent pour les ADIL et qu’il n’est pas nécessaire de prévoir de nouvelles modalités de création d’une ADIL. Ces dispositions proposées pourraient entraîner un éclatement du tissu des ADIL, ce qui risquerait de laisser des territoires non couverts par ces associations. » (82). En conséquence, ils ont fait adopter un amendement supprimant le présent article.

Lors de son examen en deuxième lecture, la commission des Lois de l’Assemblée nationale a confirmé la suppression du présent article.

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La suppression de l’article 17 bis AA est maintenue.

Article 17 bis B [suppression maintenue]
(art. L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales)

Suppression de la minorité de blocage reconnue aux communes membres d’un EPCI faisant l’objet d’un projet de fusion

Inséré en première lecture par la commission des Lois du Sénat par l’adoption d’amendements identiques de M. Michel Piron et des membres du groupe Union des démocrates et indépendants et de Mme Nathalie Appéré et les membres du groupe Socialiste, républicain et citoyen, le présent article additionnel mettait fin à l’exigence prévue par l’article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales selon laquelle en cas de fusion de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale, dont au moins un est à fiscalité propre, la majorité qualifiée des communes nécessaire à approuver la fusion doit comprendre les conseils municipaux d’au moins un tiers des communes membres de chacun des établissements publics concernés.

En deuxième lecture, à l’occasion de son examen, le présent article a été supprimé par la commission des Lois du Sénat et n’a pas été rétabli par la commission des Lois de l’Assemblée nationale.

1. Le processus de droit commun pour la fusion entre EPCI

L’article L. 5211-41-3 organise les conditions dans lesquelles peuvent être fusionnés plusieurs établissements publics de coopération intercommunale, dont au moins l’un d’entre eux est à fiscalité propre.

Ce dispositif de droit commun se distingue de celui permettant la mise en œuvre de la révision du schéma départemental de coopération intercommunale, prévu par l’article 15 du présent projet de loi.

L’initiative du projet revient aux conseils municipaux des communes membres, aux organes délibérants des EPCI, au préfet ou à la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI).

Le projet de périmètre, pouvant inclure d’autres communes, accompagné d’un projet de statut, d’un rapport explicatif et d’une étude d’impact budgétaire et fiscal, est soumis pour avis aux organes délibérants des EPCI, aux conseils municipaux des communes membres et à la CDCI, qui peut l’amender à la majorité des deux tiers de ses membres. Le nouvel EPCI appartiendra nécessairement à la catégorie la plus intégrée des EPCI appelés à fusionner ; il exercera l’ensemble des compétences préalablement transférées aux EPCI concernées, sauf si l’organe délibérant décide de les restituer aux communes dans un délai de trois mois pour les compétences optionnelles, de deux ans pour les compétences facultatives.

Le projet définitif est alors soumis pour accord aux communes concernées : il ne peut être mis en œuvre par le préfet que s’il recueille l’accord des deux tiers au moins des conseils municipaux de toutes les communes incluses dans le projet de périmètre représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.

Ces majorités doivent aujourd’hui nécessairement comprendre au moins un tiers des conseils municipaux des communes qui sont regroupées dans chacun des établissements publics de coopération intercommunale dont la fusion est envisagée.

Le dispositif temporaire prévu par l’article 15, destiné à permettre de mettre en œuvre le schéma départemental de coopération intercommunale révisé, notamment en procédant à des fusions entre EPCI, prévoit des règles d’approbation allégées (la moitié des conseils municipaux des communes regroupant la moitié de la population, y compris le conseil municipal de la commune la plus peuplée lorsqu’elle regroupe un tiers de la population) et ne prévoit pas de « minorité de blocage » permettant à certaines communes membres d’un des EPCI appelé à fusionner de s’opposer à la volonté exprimée par la majorité des communes.

Aussi, afin de faciliter ces fusions et de ne pas exiger des conditions beaucoup plus complexes à réunir que lors de cette procédure, le présent article additionnel supprimait l’exigence selon laquelle la fusion des EPCI doit être approuvée par au moins un tiers des communes membres de chacun des EPCI fusionnés.

2. La suppression de cet assouplissement par le Sénat en deuxième lecture

Pour les rapporteurs de la commission des Lois du Sénat, « il est nécessaire de conserver la clause introduite en 2010 qui devrait éviter trop de « mariages forcés », à même d’entraver un fonctionnement harmonieux du nouvel EPCI résultant de la fusion » (83).

Aussi sur leur proposition, la commission des Lois du Sénat a supprimé l’article 17 bis B.

Lors de son examen en deuxième lecture, la commission des Lois de l’Assemblée nationale n’a pas rétabli le présent article.

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La suppression de l’article 17 bis B est maintenue.

Article 17 bis
(art. 11 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014)

Calendrier d’élaboration et de mise en œuvre du schéma régional
de coopération intercommunale de la grande couronne francilienne

Inséré en première lecture par la commission des Lois du Sénat par l’adoption d’un amendement de Mme Colette Mélot, le présent article proposait de décaler le calendrier d’élaboration du schéma régional de coopération intercommunale applicable dans les départements de la grande couronne francilienne – Essonne, Seine-et-Marne, Val-d’Oise et Yvelines.

Dans sa rédaction issue de la deuxième lecture par la commission des Lois de l’Assemblée nationale, il prévoit dorénavant plusieurs ajustements à la refonte de la carte intercommunale en grande couronne francilienne, concurremment à l’article 17 quater, qui modifie le même article 11 de la loi n° 2014 58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

1. Le calendrier d’élaboration du schéma régional de coopération intercommunale de la grande couronne parisienne

Issue d’un amendement déposé par le Gouvernement en première lecture du projet de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, la version initiale de l’article 11 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 prévoit les modalités d’achèvement de la carte intercommunale dans les départements de la grande couronne – Seine-et-Marne, Yvelines, Essonne et Val-d’Oise – les communes de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne devant rejoindre la future métropole du Grand Paris.

L’article 10 de la même loi prévoit que dans ces départements, les EPCI à fiscalité propre regroupent désormais au moins 200 000 habitants, sauf exceptions liées à des considérations géographiques.

Un projet de schéma régional de coopération intercommunale devait être élaboré par le préfet d’Île-de-France sur propositions des préfets des départements de la Seine-et-Marne, de l’Essonne, des Yvelines et du Val-d’Oise.

Ce projet devait être présenté, avant le 1er septembre 2014, à la commission régionale de coopération intercommunale (CRCI) constituée des commissions départementales de la coopération intercommunale de ces quatre départements. Il a été présenté le 28 août 2014 par le préfet de région.

Ce projet devait ensuite être soumis pour avis aux conseils municipaux des communes et aux organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés par le projet de schéma. Ceux-ci devaient se prononcer dans un délai de trois mois. À défaut, l’avis aurait été réputé favorable.

Le projet et les avis rendus devaient ensuite être soumis, pour avis, à la commission régionale de coopération intercommunale par le préfet de région. La commission disposait d’un délai de trois mois pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, l’avis devait être réputé favorable.

Les propositions de modification du projet de schéma adoptées par la commission régionale à la majorité des deux tiers de ses membres comprenant les deux tiers au moins des représentants des commissions départementales de la coopération intercommunale des départements concernés par le projet, devait être intégrées dans le projet de schéma.

Dans la rédaction initiale de cet article, le schéma devait alors être arrêté avant le 28 février 2015 par le préfet de région.

Dès la publication du schéma régional de coopération intercommunale, les préfets de la Seine-et-Marne, de l’Essonne, des Yvelines et du Val-d’Oise avaient alors la charge de définir par arrêté, avant le 1er juillet 2015, les projets de création, de modification ou de fusion des EPCI à fiscalité propre, après consultation de la commission régionale de coopération intercommunale dans l’hypothèse où ils auraient souhaité s’écarter du schéma adopté.

2. Le décalage de trois mois du calendrier par la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral

Considérant que la période électorale précédant les élections départementales de mars 2015 va rendre plus difficile la concertation nécessaire à la refonte de la carte intercommunale qui aura lieu au cours des mois de février et mars 2015, à l’initiative de son rapporteur M. Carlos Da Silva, votre commission des Lois a inséré au sein du projet de loi relatif à la délimitation des régions afin de reporter du 28 février 2015 au 31 mai 2015 la date limite pour arrêter le schéma. En deuxième lecture puis en nouvelle lecture, le Sénat a supprimé ces dispositions, avant que l’Assemblée nationale les maintienne lors de la lecture définitive.

En application de ces dispositions, le schéma régional a été arrêté par le préfet de région d’Île-de-France le 4 mars 2015 et publié le 6 mars 2015.

En outre, le délai laissé aux préfets pour mettre en œuvre le schéma en proposant des arrêtés de création, de modification ou de fusion des EPCI à fiscalité propre a été reporté du 1er juillet au 1er septembre 2015 et les délais de consultation de trois mois limités à un mois.

3. Le report d’un an supplémentaire proposé par le Sénat en première lecture

« Afin de permettre une réflexion plus approfondie sur les contours des périmètres intercommunaux », la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement de Mme Colette Mélot reportant d’un an supplémentaire ce calendrier, qui trouverait désormais à s’achever fin 2016.

En séance publique, le Sénat a repoussé un amendement de suppression du Gouvernement proposant de s’en tenir au calendrier en vigueur.

4. La suppression du présent article et le retour au calendrier en vigueur par la commission des Lois de l’Assemblée nationale en première lecture

Afin de rétablir la coïncidence entre l’achèvement au 31 décembre 2015 de la rationalisation de la carte intercommunale dans les départements franciliens de la grande couronne, dont le processus en cours, et ainsi d’être en cohérence avec la création de la métropole du Grand Paris au 1er janvier 2016, la commission des Lois a adopté un amendement du Gouvernement supprimant le présent article.

5. Le rétablissement du décalage et la rectification du dispositif de révision de la carte intercommunale francilienne par le Sénat en deuxième lecture

En deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat a considéré que « les bouleversements opérés par la loi du 27 janvier 2014 et en cours sur le territoire francilien justifient que soit donné le temps nécessaire pour procéder à l’ajustement des projets intercommunaux afin d’en assurer le fonctionnement. »

En conséquence, elle a adopté un amendement de ses rapporteurs destiné à rétablir le texte de l’article 17 bis dans la rédaction votée par le Sénat en première lecture.

En séance publique, un amendement des mêmes auteurs adopté par le Sénat a modifié ce dispositif sur deux points.

Il a introduit une coordination au sein du calendrier de mise en œuvre du SRCI d’Île-de-France dans les départements de la grande couronne parisienne avec les dispositions de l’article 17 septdecies prévoyant la possibilité, pour les communes membres d’un même EPCI à fiscalité propre dans le périmètre duquel se trouvent des infrastructures aéroportuaires, de se prononcer dans un délai d’un mois à compter de la date de promulgation du présent texte sur leur intégration à la métropole du Grand Paris à compter du 1er janvier 2016.

Considérant que « leurs délibérations auront, le cas échéant, des conséquences sur les arrêtés de projet de périmètre devant être pris par les préfets dans le cadre de la mise en œuvre du SRCI », cet amendement a reporté d’un mois supplémentaire, du 1er septembre au 1er octobre 2016, le terme du délai fixé à la prise des arrêtés de projet de périmètre.

Dans le même temps, le même amendement a supprimé le II de l’article 11 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014, qui excluait les départements de la grande couronne francilienne du processus de révision des schémas départementaux de coopération intercommunale.

Cet article 11 avait prévu que les départements de la grande couronne francilienne feraient l’objet d’un schéma régional de coopération intercommunale, dont le calendrier de mise en place devait être coordonné avec celui de la métropole du Grand Paris (84). Le schéma régional a été arrêté le 4 mars dernier et devra être mis en place avant le 31 décembre 2015.

Cependant, comme le schéma régional adopté ne couvre que les communes appartenant à une EPCI dont le siège est compris dans l’aire urbaine de Paris, les amendements adoptés par le Sénat aux articles 13 et 17 bis du présent projet de loi prévoient que les communes franciliennes membres des EPCI situés en dehors de l’aire urbaine de Paris devront faire l’objet de schémas départementaux de coopération intercommunale partiels, couvrant uniquement les territoires restants de l’Essonne, de la Seine-et-Marne, des Yvelines et du Val-d’Oise.

6. Les ajustements du calendrier et du périmètre de refonte de la carte intercommunale francilienne par la commission des Lois de l’Assemblée nationale en deuxième lecture

En adoptant un amendement du gouvernement, la commission des Lois a rétabli le principe d’achèvement de la refonte de la carte intercommunale en grande couronne francilienne au plus tard le 31 décembre 2015, en décalant cependant au 1er octobre 2015 le délai laissé aux préfets pour définir les périmètres des EPCI mettant en œuvre le schéma régional, et limitant en conséquence au 15 décembre 2015 le délai laissé aux communes membres pour trouver un accord local de répartition des sièges de l’organe délibérant de l’EPCI créé, modifié ou issu d’une fusion.

 

Calendrier initial de la loi de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014

Calendrier prévu par la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015

Calendrier proposé par le Sénat en première lecture

Calendrier proposé par le Sénat en deuxième lecture

Calendrier adopté par la commission des Lois de l’Assemblée en deuxième lecture

Date limite de présentation du projet de schéma régional

1er septembre 2014

1er septembre 2014

1er septembre 2014

1er septembre 2015

Présentation effectuée par le préfet de région
le 28 août 2014

Date limite pour arrêter le schéma régional

28 février 2015

31 mai 2015

31 mai 2016

31 mai 2016

Schéma arrêté par le préfet de région
le 4 mars 2015

Date limite pour définir les périmètres mettant en œuvre le schéma régional

1er juillet 2015

1er septembre 2015

1er septembre 2016

1er octobre 2016

1er octobre 2015

Date limite pour prendre les arrêtés préfectoraux mettant en œuvre le schéma régional

31 décembre 2015

31 décembre 2015

31 décembre 2016

31 décembre 2016

31 décembre 2015

À l’initiative de votre rapporteur, elle a également rectifié l’article 11 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 pour préciser que le schéma régional a pour mission de couvrir les communes appartenant à un EPCI dont le chef-lieu est situé dans l’aire urbaine de Paris, ouvrant la possibilité aux départements de l’Essonne, de Seine-et-Marne, du Val-d’Oise et des Yvelines de réviser et de mettre en œuvre des schémas départementaux de coopération intercommunale couvrant le reste de leur territoire, dans les conditions de droit commun prévues aux articles 14, 15 et 16 du présent projet de loi.

Enfin, en adoptant un amendement de Mme Estelle Grelier sous-amendé par votre rapporteur, la commission des Lois a prévu de reporter au 31 mai 2016 la date limite laissée pour arrêter leur budget aux EPCI issus d’une fusion prononcée dans le cadre de la mise en œuvre du SRCI et effective au 1er janvier 2016 .

*

* *

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL455 du Gouvernement.

Elle est saisie des amendements identiques CL100 de Mme Estelle Grelier, qui fait l’objet d’un sous-amendement CL755 du rapporteur, et CL381 de M. Michel Piron.

Mme Estelle Grelier. Mon amendement prévoit que les dérogations relatives à la date limite de vote des budgets primitifs pour les régions fusionnées soient appliquées dans le cadre d’EPCI issus de fusion.

M. le rapporteur. Mon sous-amendement est purement rédactionnel.

L’amendement CL381 est retiré.

La Commission adopte le sous-amendement.

Puis elle adopte l’amendement CL100 sous-amendé.

La Commission examine les amendements identiques CL101 de Mme Estelle Grelier et CL383 de M. Michel Piron.

Mme Estelle Grelier. Le présent amendement vise à soumettre à un avis favorable de la commission régionale de coopération intercommunale d’Île de France (CRCI) la possibilité pour le préfet d’imposer une fusion, malgré son rejet par une majorité qualifiée de communes concernées.

M. le rapporteur. Défavorable.

La Commission rejette les amendements.

Puis elle aborde l’amendement CL756 du rapporteur.

M. le rapporteur. En cohérence avec l’article 15, cet amendement prévoit que les schémas départementaux portant sur les communes hors de l’aire urbaine de Paris, de l’Essonne, de la Seine-et-Marne, du Val-d’Oise et des Yvelines devront être élaborés, arrêtés et mis en œuvre dans les conditions de droit commun.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 17 bis modifié.

Article 17 ter
(art. L. 5741-1 du code général des collectivités territoriales)

Maintien temporaire de l’adhésion à un pôle d’équilibre territorial et rural d’une commune nouvelle créée par fusion des communes membres d’un EPCI

Introduit en première lecture par le Sénat, le présent article modifie plusieurs dispositions relatives au statut des pôles d’équilibre territorial et rural créé par la loi n° 2014 58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

1. La participation des communes nouvelles créées dans un cadre intercommunal à un pôle d’équilibre territorial et rural

Dans sa version adoptée par le Sénat en première lecture, le présent article ouvre la faculté aux communes nouvelles issues de la transformation d’un EPCI à fiscalité propre membre d’un pôle d’équilibre territorial et rural (PETR) de le remplacer temporairement au sein du pôle. L’adhésion à un PETR étant réservée aux EPCI à fiscalité propre, la transformation d’un EPCI en commune nouvelle entrainerait nécessairement son retrait du pôle duquel l’EPCI était membre.

Ce dispositif temporaire s’achèverait à l’adhésion de la commune nouvelle à un EPCI à fiscalité propre. L’article 10 de la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, a fixé le terme du délai de rattachement à un EPCI à fiscalité propre au renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle et, au plus tard, au terme des 24 mois la suivant.

Le dispositif proposé permettra aux membres du pôle de traiter les conséquences de la création de la commune nouvelle : durant la période transitoire, la commune nouvelle serait assimilée à un EPCI à fiscalité propre pour le fonctionnement du pôle.

En première lecture, à l’initiative de votre rapporteur, la commission des Lois de l’Assemblée nationale a réécrit le dispositif pour prévoir le maintien de la commune nouvelle parmi les membres du PETR plutôt que son adhésion afin de lui éviter les opérations nécessaires au retrait puis à l’adhésion à un syndicat mixte, dispositif adopté sous réserve de modification de coordination par le Sénat en deuxième lecture.

2. La faculté pour un EPCI à fiscalité propre à large périmètre de bénéficier des dispositions applicables aux PETR

En première lecture, l’Assemblée nationale a complété le présent article en adoptant un amendement de votre rapporteur pour prévoir, au profit des EPCI à fiscalité propre de plus de 40 000 habitants sur un territoire de plus de 1 000 km2 et non membre d’un pôle d’équilibre territorial et rural, un mécanisme dérogatoire destiné à leur permettre de bénéficier des dispositions applicables aux PETR en matière de projet de territoire ; il s’agit notamment les autoriser à être candidats à des appels à projets, en particulier organisés par des régions dans le cadre de fonds européens, qui seraient réservés à des PETR, alors que leur taille ne justifie pas qu’ils soient dans l’obligation de créer une telle structure avec plusieurs autres EPCI pour pouvoir y participer.

En deuxième lecture, considérant que cette dernière dérogation « tradui[sait] une confusion des dispositifs et une méconnaissance de l’objectif assigné au PETR » (85), la commission des Lois du Sénat a supprimé cette disposition.

Aussi la commission des Lois de l’Assemblée nationale a adopté en deuxième lecture un amendement rétablissant cette faculté au profit des EPCI à fiscalité propre regroupant « plus du double de la population nécessaire à la création d’un tel EPCI », soit 40 000 habitants, seuil adapté en application des dispositions prévues par l’article 14 du présent projet de loi.

3. La gestion d’un schéma de cohérence territoriale par un PETR inclus dans son périmètre

En séance publique en deuxième lecture, contre l’avis du Gouvernement, le Sénat a complété le présent article en adoptant un amendement de M. Gaëtan Gorce complexifiant le dispositif de gestion des schémas de cohérence territoriale (SCoT) par un PETR.

En application de l’article L. 5741-3 du code général des collectivités territoriales introduit par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles qui a mis en place les PETR, « lorsque le périmètre du pôle d’équilibre territorial et rural correspond à celui d’un schéma de cohérence territoriale, le pôle peut se voir confier, par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui le composent, l’élaboration, la révision et la modification de ce schéma ». Lorsque son périmètre est plus large et recouvre celui de plusieurs schémas de cohérence territoriale (SCoT), le PETR peut assurer « pour son seul périmètre » la coordination de ces SCoT. Il serait en effet contraire au principe de représentation démocratique qu’un SCoT soit géré par un PETR ou une autre forme de syndicat mixte au sein duquel tous les citoyens du territoire concerné ne seraient pas représentés.

Considérant que cette situation « va à l’encontre de la volonté de simplification qui a animé le législateur », l’amendement adopté par le Sénat propose « que les EPCI n’appartenant pas au PETR mais concernés par le bassin de vie inclus dans le SCOT puissent confier au PETR, couvrant la partie la plus importante du périmètre concerné, le soin d’en assurer l’élaboration et le suivi » (86).

À son tour, votre rapporteur considère que cette disposition introduit une confusion des dispositifs et une méconnaissance des principes prévus par l’article L. 122-4 du code de l’urbanisme, qui prévoit que :

« Le schéma de cohérence territoriale est élaboré par :

« a) Un établissement public de coopération intercommunale compétent ;

« b) Un syndicat mixte constitué exclusivement des communes et établissements publics de coopération intercommunale compétents compris dans le périmètre du schéma ;

« c) Un syndicat mixte si les communes et les établissements publics de coopération intercommunale compétents compris dans le périmètre du schéma de cohérence territoriale ont tous adhéré à ce syndicat mixte et lui ont transféré la compétence en matière de schéma de cohérence territoriale. Dans ce cas, seuls les communes et les établissements publics de coopération intercommunale compris dans le périmètre du schéma de cohérence territoriale prennent part aux délibérations concernant le schéma. »

Dans le cas présent, certaines communes ou EPCI non membres du PETR pourraient ainsi se voir imposer un SCoT décidé par un établissement public sans qu’elles y soient associées et représentées. Si l’exposé sommaire prévoit que ces personnes publiques « seraient alors invitées à adhérer à ce PETR pour l’exercice de cette seule compétence », le droit positif comme le dispositif proposé n’organisent pas cette possibilité d’adhésion à un PETR « à la carte ».

Aussi un amendement défendu par votre rapporteur lors de l’examen de cet article par la commission des Lois de l’assemblée nationale en deuxième lecture a supprimé cette disposition.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL757 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de la possibilité pour les EPCI de grande taille de se constituer en pôle d’équilibre territorial et rural et ainsi de faire valoir leur candidature à différents dispositifs réservés aux pôles d’équilibre territorial et rural (PETR).

La Commission adopte l’amendement.

Elle passe à l’amendement CL758 du rapporteur.

M. le rapporteur. Amendement de rétablissement.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 17 ter modifié.

Article 17 quater
(art. 11 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles)

Compétences des EPCI issus de la mise en œuvre du schéma régional
de coopération intercommunale d’Île-de-France

Le présent article a été inséré par le Sénat en première lecture par l’adoption en séance publique d’un amendement du Gouvernement, puis il a été complété en première lecture par l’Assemblée nationale à l’initiative de votre rapporteur. Il vise à compléter l’article 11 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 qui institue un schéma régional de coopération intercommunale de la grande couronne parisienne, concurremment à l’article 17 bis, qui modifie le même article.

Son objet initial était de rendre expressément applicable, pour la mise en œuvre du schéma, le droit commun prévu, d’une part, par le II de l’article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales réglant les conséquences des transferts de compétences en cas d’extension de périmètre de l’EPCI à fiscalité propre, et, d’autre part, le III de l’article L. 5211-41-3 du même code fixant le sort des compétences en cas de fusion d’EPCI. Il reprenait ainsi les règles prévues par l’article 60 de la loi du 16 décembre 2010 pour la mise en œuvre des SDCI.

En première lecture, ce dispositif a été complété grâce à un amendement de votre rapporteur, destiné à apaiser les craintes exprimées par les personnels à la perspective de la refonte des cartes intercommunales. Ces dispositions transposent les règles prévues dans les mêmes conditions, par l’Assemblée nationale, à l’article 15 régissant la mise en œuvre des SDCI révisés hors la région Île-de-France (cf. supra). Les personnels mis à disposition d’un EPCI pour l’exercice d’une compétence transférée par une commune qui se retire de ce groupement, seraient transférés directement au nouvel EPCI de rattachement qui reprendrait la compétence plutôt que remis à disposition de la commune.

Par ailleurs, l’article 17 quater ouvre la possibilité en cas de retrait de plusieurs communes d’un EPCI à fiscalité propre, de répartir les personnels entre l’EPCI d’origine et les EPCI que seront amenés à rejoindre ces communes. Les modalités de leur répartition seraient fixées par convention entre les EPCI concernés, ou à défaut par décision du préfet.

Parallèlement, les principes généraux fixés par les articles L. 5111-7 et L. 5111-8 du code général des collectivités territoriales en cas de changement d’employeur résultant d’une réorganisation des groupements de coopération locale seraient expressément étendus aux agents concernés par la mise en œuvre du nouveau schéma régional.

En deuxième lecture, comme pour les articles 15 et 16, la commission des Lois du Sénat a aligné le délai ouvert à la conclusion de la convention de répartition des personnels entre communes et EPCI qui reprendraient les compétences du syndicat dissous ou dont le périmètre serait modifié par le retrait de plusieurs de ses communes membres, avant que le Sénat ne rétablisse, en séance publique, la rédaction de l’Assemblée nationale pour déterminer la date butoir du délai d’un mois nécessaire pour prendre la convention de répartition des personnels en cas de dissolution d’un syndicat, d’une part, et de retrait de communes d’un syndicat, d’autre part ; en effet, la date de retrait des communes du syndicat est connue de tous et prévue dans les arrêtés préfectoraux, alors que la date du transfert effectif des personnels est plus incertaine.

En deuxième lecture, la commission des Lois de l’Assemblée nationale a adopté deux amendements, étendant aux EPCI couverts par le schéma régional de coopération intercommunale deux dispositions prévues à l’article 15 du présent projet de loi pour les EPCI concernés par les remembrements nécessités par la mise en œuvre des schémas départementaux et prévoyant :

– à l’initiative de votre rapporteur, l’harmonisation des dispositions relatives aux garanties prévues pour les agents territoriaux des EPCI concernés notamment dans le cadre d’une dissolution de ceux-ci ou d’une modification de périmètre par retrait de plusieurs communes ;

– à l’initiative de Mme Estelle Grelier et M. Michel Piron, l’alignement à deux ans du délai laissé aux EPCI à fiscalité propre issus d’une fusion pour déterminer leurs compétences obligatoires, optionnelles ou supplémentaires et définir l’intérêt communautaire attaché à ces compétences, tout en continuant d’exercer les compétences de chaque ancien EPCI sur son périmètre.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL759 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement porte également sur le regroupement et l’harmonisation des dispositions relatives aux garanties prévues pour les agents territoriaux des EPCI concernés par la mise en œuvre du schéma régional de coopération intercommunale d’Île-de-France.

La Commission adopte l’amendement.

Elle en vient aux amendements identiques CL102 de Mme Estelle Grelier et CL384 de M. Michel Piron.

Mme Estelle Grelier. Afin de faciliter les fusions, le présent amendement prévoit, en cohérence avec l’amendement qui a été précédemment adopté, un délai de deux ans pour harmoniser les compétences des EPCI issus d’une fusion en Île-de-France.

M. Michel Piron. Même argumentaire.

M. le rapporteur. Défavorable.

La Commission adopte les amendements.

Puis elle adopte l’article 17 quater modifié.

Article 17 septdecies AA
(art. 1609 nonies C du code général des impôts)

Modalités de calcul de la dotation de solidarité communautaire pour les EPCI signataires d’un contrat de ville

Le présent article est issu de l’adoption en séance publique par l’Assemblée nationale, de deux amendements de M. François Pupponi tendant à préciser les dispositions introduites à l’article 1609 nonies C du code général des impôts par l’article 12 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

L’article 12 précité prévoit, pour les communautés urbaines, les métropoles et tout établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre signataires d’un contrat de ville, l’élaboration d’un pacte financier et fiscal de solidarité dont l’objectif est de réduire les disparités de charges et de recettes entre les communes membres. L’absence d’élaboration de ce pacte dans la première année de mise en œuvre du contrat de ville est sanctionnée par l’instauration obligatoire d’une dotation de solidarité communautaire (DSC) par l’EPCI.

Toutefois, le législateur n’a pas prévu les modalités de calcul de cette dotation. Or il convient de s’assurer que le montant de la DSC ainsi instituée ne soit pas symbolique, mais constitue un véritable instrument de solidarité communautaire. Aussi, le présent article propose-t-il que la DSC instaurée dans ce cadre serait au moins égale à 10 % de la somme des produits de la cotisation foncière des entreprises (CFE), de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER) et de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties des intercommunalités concernées. En revanche, les critères de répartition de cette dotation sont ceux déjà prévus par la loi : il s’agit des écarts de revenu par habitant et de potentiel fiscal ou financier par habitant, pour les communautés urbaines, ou d’un panier de critères tenant compte de l’importance de la population, du potentiel fiscal par habitant et de l’importance des charges des communes membres, pour les autres catégories d’EPCI.

La seconde modification introduite par le présent article vise à rendre obligatoire l’instauration d’une DSC pour les EPCI, d’une part, issus de la fusion de plusieurs EPCI et, d’autre part, dont les potentiels financiers agrégés présentent un écart d’au moins 40 % entre le plus élevé et le plus faible. En effet, dans son rapport remis à la suite d’une mission, M. François Pupponi regrette le faible nombre d’EPCI ayant mis en place une telle dotation, qui représentait « davantage une variable d’ajustement aux pactes financiers intercommunaux qu’un réel mécanisme de péréquation au profit des communes concernées par la politique de la ville » (87). Il observe en outre une corrélation positive entre le potentiel financier par habitant d’une commune et la part de DSC dont elle bénéficie. Il explique cette situation par le fait que la DSC est utilisée comme un moyen de convaincre les communes « riches » de rejoindre un EPCI relativement pauvre.

En deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat n’a adopté qu’un amendement rédactionnel de ses rapporteurs ; en séance publique, un amendement de M. Yannick Botrel a précisé que la détermination des écarts de richesse devait être effectuée par comparaison des écarts de potentiels financiers agrégés par habitant.

Lors de son examen en deuxième lecture, la commission des Lois n’a pas modifié le dispositif du présent article.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL269 de Mme Marie-Anne Chapdelaine.

Mme Marie-Anne Chapdelaine. Cet amendement est défendu.

M. le rapporteur. Défavorable.

M. François Pupponi. Les dispositions n’apportent rien car la loi Lamy a rendu obligatoires les pactes financiers et fiscaux de solidarité.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 17 septdecies AA sans modification.

Article 17 septdecies
(art. L. 1611-3-2, L. 2512-26 [nouveau], sections 1 et 2 du chapitre IX du titre Ier du livre II de la cinquième partie [nouvelles], art. L. 5219-1, L. 5219-2, L. 5219-2-1 [nouveau], L. 5219-3, L. 5219-4, L. 5219-5, L. 5219-6, L. 5219-9, L. 5219-9-1 [nouveau], L. 5219-10, L. 5219-11 et L. 5219-12 [nouveau] du code général des collectivités territoriales, art. 1379-0 bis, 1609 nonies C, 1636 B sexies, 1636 B septies, 1636 B decies, 1639 A ter, chapitre IV du titre II de la troisième partie du livre Ier et art. 1656 bis [nouveaux] du code général des impôts, chapitre Ier du titre IV du livre Ier et art. L. 123-19, L. 141-9, L. 141-10, L. 141-11, L. 141-12, L. 141-13, L. 141-14, L. 141-15, L. 141-16, L. 141-17 [nouveaux] du code de l’urbanisme, art L. 132-12-1, L. 132-12-2 et L. 132-12-3 du code de la sécurité intérieure ; art. L. 421-6 du code de la construction et de l’habitation ; art. 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 ; art. 13 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles)

Réforme de la métropole du Grand Paris

Inséré en première lecture au Sénat, en séance publique, à l’initiative du Gouvernement, cet article tend à réformer la métropole du Grand Paris (88).

Compte tenu des modifications apportées par l’Assemblée nationale en première lecture, puis par le Sénat en deuxième lecture, sept points restent en discussion.

1. La date de création de la métropole du Grand Paris

En application de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (« MAPTAM »), la métropole du Grand Paris doit entrer en vigueur à compter du 1er janvier 2016. Cette date n’a été modifiée ni au Sénat, ni à l’Assemblée nationale, lors de la première lecture du présent projet.

En deuxième lecture, sur proposition de MM. Philippe Dallier et Hervé Marseille, le Sénat a repoussé la création de la métropole du Grand Paris au 1er janvier 2017, contre l’avis de la commission des Lois du Sénat et du Gouvernement (premier alinéa du I de l’article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales). Aucune modification de conséquence n’en a cependant été tirée dans le reste du présent article – en particulier dans les dispositions financières.

En deuxième lecture, sur proposition de votre rapporteur et du Gouvernement, votre commission des Lois a rétabli la date d’entrée en vigueur de la métropole du Grand Paris au 1er janvier 2016.

2. Le périmètre de la métropole du Grand Paris

a. Le périmètre prévu dans la loi « MAPTAM » 

La métropole du Grand Paris regroupera obligatoirement la commune de Paris et l’ensemble des communes des départements de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne), soit 124 communes au total.

En application de la loi « MAPTAM » (article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales), peuvent également adhérer à la métropole, à titre optionnel, certaines communes de la « grande couronne » :

– les communes des autres départements de la région d’Île-de-France appartenant au 31 décembre 2014 à un EPCI comprenant au moins une commune des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis ou du Val-de-Marne et dont le conseil municipal a délibéré favorablement avant le 30 septembre 2014 ;

– toute commune en continuité avec au moins une commune des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis ou du Val-de-Marne, dont le conseil municipal a délibéré favorablement avant le 30 septembre 2014, à la condition que les deux tiers des communes de l’EPCI à fiscalité propre auquel elle appartient représentant au moins la moitié de la population ou la moitié des communes représentant les deux tiers de la population de l’EPCI à fiscalité propre ne s’y soient pas opposés par délibération avant le 31 décembre 2014.

En pratique, sur quarante-six communes qui disposaient d’un droit d’option, seules six ont délibéré en faveur de l’adhésion à la métropole : Argenteuil (Val-d’Oise), Chelles (Seine-et-Marne), Athis-Mons, Paray-Vieille-Poste, Verrières-le-Buisson et Vigneux-sur-Seine (Essonne). Toutefois, seules les délibérations des communes d’Argenteuil et de Paray-Vieille-Poste sont intervenues dans le délai légal, celles d’Athis-Mons, de Chelles, de Verrières-le-Buisson et de Vigneux-sur-Seine ayant été prises hors délai.

b. La position de l’Assemblée nationale en première lecture

En première lecture, le Gouvernement a souhaité élargir la faculté d’adhérer à la métropole du Grand Paris aux communes membres d’EPCI à fiscalité propre dans le périmètre desquels se situe l’aéroport d’Orly.

Ce dernier étant situé sur le territoire de cinq communes de l’Essonne (Athis-Mons, Chilly-Mazarin, Morangis, Paray-Vieille-Poste et Wissous), cet élargissement pourrait éventuellement bénéficier :

– à Morangis, ainsi qu’aux autres communes membres de la communauté d’agglomération des Portes de l’Essonne (Athis-Mons, Juvisy-sur-Orge, Paray-Vieille-Poste et Savigny-sur-Orge) (89) ou qui devraient y adhérer à la suite de la modification du schéma intercommunal (Viry-Châtillon) ;

– à Chilly-Mazarin, ainsi qu’aux autres communes membres de la communauté d’agglomération Europ’Essonne (Ballainvilliers, Champlan, Épinay-sur-Orge, La Ville du Bois, Linas, Longjumeau, Marcoussis, Montlhéry, Nozay, Saulx-les-Chartreux, Villebon-sur-Yvette et Villejust).

En première lecture, des dispositions permettant cet élargissement ont été introduites au Sénat, avant d’être modifiées et complétées à l’Assemblée nationale : étaient ainsi mentionnées, comme pouvant rejoindre la métropole du Grand Paris, les communes membres d’un même EPCI à fiscalité propre existant au 31 décembre 2014 et dans le périmètre duquel se trouvent des infrastructures aéroportuaires comprenant moins de trois aérogares (90) à cette même date, dont les conseils municipaux se sont prononcés favorablement dans un délai d’un mois à compter de la promulgation de la future loi, à la majorité des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.

Toutefois, si une infrastructure aéroportuaire comprenant moins de trois aérogares au 31 décembre 2014 se trouve sur le périmètre de plusieurs EPCI à fiscalité propre, l’adhésion des communes n’est possible que si les majorités qualifiées nécessaires sont réunies dans tous les établissements publics comprenant au moins deux communes accueillant sur leur territoire des infrastructures aéroportuaires. Concrètement, cela permet aux communes de la communauté d’agglomération des Portes de l’Essonne (91) d’adhérer à la métropole même si la majorité qualifiée n’est pas atteinte dans la communauté d’agglomération Europ’Essonne (92).

c. La position du Sénat en deuxième lecture

En deuxième lecture, sur proposition de MM. Roger Karoutchi et Hervé Marseille, le Sénat est revenu sur les dispositions qui précèdent, préférant intégrer d’office dans le périmètre métropolitain, en les désignant expressément, les communes d’Argenteuil, de Verrières-le-Buisson, de Paray-Vieille-Poste, d’Athis-Mons, de Juvisy-sur-Orge, de Savigny-sur-Orge, de Viry-Châtillon, de Morangis et de Chelles.

Seraient donc incluses dans la métropole :

– toutes les communes membres de la communauté d’agglomération des Portes de l’Essonne (Athis-Mons, Juvisy-sur-Orge, Morangis, Paray-Vieille-Poste et Savigny-sur-Orge) ou qui devraient y adhérer à la suite de la modification du schéma intercommunal (Viry-Châtillon) ;

– deux communes (Argenteuil et Paray-Vieille-Poste) ayant d’ores et déjà délibéré en faveur de l’adhésion à la métropole dans les conditions prévues par la loi « MAPTAM » ;

– trois communes (Athis-Mons, Chelles et Verrières-le-Buisson) ayant délibéré en faveur de l’adhésion à la métropole, mais en dehors du délai légal (93).

Par ailleurs, sur proposition de MM. Roger Karoutchi et Hervé Marseille, le Sénat a prévu que le siège de la métropole serait fixé à Paris, alors que la désignation de ce siège devait être faite par décret (article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales). Cette modification peut se prévaloir des précédents des métropoles de Lyon et d’Aix-Marseille-Provence, dont les sièges sont fixés dans la loi elle-même (articles L. 3631-2 et L. 5218-1 du même code).

d. La position de votre commission des Lois en deuxième lecture

En deuxième lecture, sur proposition du Gouvernement, votre commission des Lois a :

– supprimé la fixation dans la loi, à Paris, du siège de la métropole. Comme prévu dans la loi « MAPTAM » du 27 janvier 2014, c’est par décret que ce siège sera déterminé ;

supprimé l’intégration d’office dans le périmètre de la métropole du Grand Paris d’une liste de communes de la « grande couronne ». Votre commission des Lois a rétabli le système optionnel d’adhésion à la métropole, ouvert à certaines communes membres d’un EPCI à fiscalité propre sur le périmètre duquel se situent des infrastructures aéroportuaires comprenant moins de trois aérogares. À la différence du texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, les dispositions adoptées par votre Commission permettent d’inclure les communes qui seraient rattachées à ces EPCI après le 31 décembre 2014, mais avant la promulgation de la loi issue du présent projet (94). Cette modification pourrait autoriser l’intégration dans la métropole de la commune de Viry-Châtillon, qui devrait être appelée à rejoindre la communauté d’agglomération des Portes de l’Essonne, dans le cadre de l’actuelle refonte du schéma intercommunal francilien.

3. Les compétences de la métropole du Grand Paris

a. La position du Sénat

En deuxième lecture, le Sénat a apporté plusieurs modifications aux compétences de la métropole du Grand Paris, telles qu’elles résultaient des délibérations de l’Assemblée nationale en première lecture (article L. 5219-1 du code général des collectivités territoriales).

En premier lieu, à l’initiative de M. Roger Karoutchi, la commission des Lois du Sénat a supprimé le transfert à la métropole du Grand Paris, qui devait intervenir à compter du 1er janvier 2017, des compétences des communes en matière de concession de la distribution publique de gaz et de création, d’aménagement, d’entretien et de gestion des réseaux de chaleur ou de froid urbains (95).

En deuxième lieu, sur proposition de MM. Roger Karoutchi et Hervé Marseille, la commission des Lois du Sénat a supprimé l’avis conforme de la métropole du Grand Paris sur les plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi) élaborés par les établissements publics territoriaux (EPT). Cette exigence d’un avis conforme avait été introduite en première lecture à l’Assemblée nationale, en séance publique, sur proposition de M. Christophe Caresche. Dans le texte adopté par le Sénat en deuxième lecture, comme dans celui adopté par votre Commission en première lecture, le projet de PLUi serait donc arrêté par le conseil de territoire, après avoir recueilli l’avis – simple – du conseil de la métropole. À défaut d’avis rendu dans les trois mois, celui-ci serait réputé favorable.

En troisième lieu, à l’initiative de Mme Isabelle Debré, le Sénat a ajouté aux compétences obligatoires de la métropole du Grand Paris la promotion du tourisme, incluant la création d’offices de tourisme.

En quatrième lieu, sur proposition de M. Charles Guené, la commission des Lois du Sénat a réintroduit un mécanisme – proche de celui supprimé par votre Commission en première lecture – de délégation aux établissements publics territoriaux des compétences de la métropole du Grand Paris (IV bis de l’article L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales).

Enfin, à l’initiative du Gouvernement, le Sénat a clarifié et assoupli les dispositions relatives aux mutualisations de services entre la métropole du Grand Paris et les établissements publics territoriaux (I de l’article L. 5219-12 du code général des collectivités territoriales). Ces mutualisations seraient facultatives – et non plus obligatoires – et pourraient concerner l’exercice de l’ensemble des compétences soumises à la reconnaissance préalable d’un intérêt métropolitain (96).

b. La position de votre commission des Lois en deuxième lecture

En deuxième lecture, outre des précisions rédactionnelles, votre commission des Lois est revenue sur plusieurs des modifications introduites par le Sénat en première lecture :

– sur proposition du Gouvernement, elle a rétabli le transfert à la métropole du Grand Paris, à compter du 1er janvier 2017, des compétences en matière de concession de la distribution publique de gaz et de création, d’aménagement, d’entretien et de gestion des réseaux de chaleur ou de froid urbains ;

– à l’initiative de M. Christophe Caresche, votre commission des Lois a supprimé la promotion du tourisme des compétences obligatoires de la métropole ;

– sur proposition du Gouvernement, la Commission a supprimé toutes les dispositions prévoyant la délégation des compétences métropolitaines aux établissements publics territoriaux (suppression du IV bis de l’article L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales ; abrogation de l’article L. 5219-6 du même code).

Par ailleurs, à l’initiative de M. Christophe Caresche, votre commission des Lois :

– a précisé que les dispositions relatives aux services (mises à disposition de services ; constitution de services communs) prévues au nouvel article L. 5219-12 du code général des collectivités territoriales seraient applicables, non seulement aux services des établissements publics territoriaux, mais aussi à ceux de la commune de Paris ;

– a modifié le point de départ du délai de trois mois prévu à l’article 13 de la loi « MAPTAM » du 27 janvier 2014, pendant lequel des conventions doivent être conclues entre les administrations parisiennes et la métropole du Grand Paris, afin de constater la liste des services ou parties de service mises à la disposition de cette dernière. Au lieu de courir à compter de la création de la métropole, ce délai de trois mois courrait à compter du transfert effectif des compétences à l’échelon métropolitain. Ce report se justifie dans la mesure où, à la différence de la loi « MAPTAM », les transferts de compétences à l’échelon métropolitain sont désormais, en application du présent article, échelonnés dans le temps et différenciés d’une compétence à l’autre.

4. Les conditions de création des établissements publics territoriaux

Supprimant la notion de « territoire » prévue dans la loi « MAPTAM », le présent article crée celle d’ « établissement public territorial » (EPT). Les EPT sont des EPCI sui generis, régis par les dispositions applicables aux syndicats de communes (articles L. 5212-1 et suivants du code général des collectivités territoriales). Composés d’au moins 300 000 habitants, d’un seul tenant et sans enclave, ils succéderont aux actuels EPCI à fiscalité propre situés dans le périmètre de la métropole et engloberont les communes aujourd’hui isolées, à l’exception de la commune de Paris. 

a. La position de l’Assemblée nationale

Dans le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, la détermination du périmètre et du siège des EPT doit, d’ici la création de la métropole au 1er janvier 2016, être fixée par décret en Conseil d’État, après consultation par le préfet de la région d’Île-de-France des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre concernés, qui disposent d’un délai de deux mois pour rendre leur avis (97).

b. La position du Sénat

En deuxième lecture, sur proposition de M. Philippe Dallier, le Sénat a renforcé les prérogatives des communes : le décret en Conseil d’État fixant le périmètre et le siège des EPT ne pourrait être pris qu’après l’avis favorable des conseils municipaux de la moitié des communes représentant au moins les deux tiers de la population du territoire ou des conseils municipaux des deux tiers des communes représentant la moitié de la population du territoire.

Par ailleurs, le Sénat a adopté, en deuxième lecture, deux autres mesures relatives à la transition entre les intercommunalités actuelles et les futurs EPT :

– à l’initiative de M. Christian Favier, les EPT dont le périmètre serait le même que celui d’un EPCI à fiscalité propre existant au 31 décembre 2015 seraient dispensés de se doter d’un nouveau schéma de mutualisation des services (au sens de l’article L. 5211-39-1 du code général des collectivités territoriales), jusqu’au prochain renouvellement des conseils municipaux ;

– à l’initiative du Gouvernement, le régime des emplois fonctionnels au sein des EPT serait calqué sur celui des EPCI à fiscalité propre (98) de la même strate démographique, régime prévu aux articles 47 et 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale (IV de l’article L. 5219-10 du code général des collectivités territoriales).

c. La position de votre commission des Lois en deuxième lecture

En deuxième lecture, sur proposition du Gouvernement, votre commission des Lois a prévu que le périmètre et le siège de chaque établissement public territorial seraient fixés par décret en Conseil d’État, après consultation, par le représentant de l’État dans la région d’Île-de-France, des conseils municipaux des communes concernées, qui disposeraient d’un délai d’un mois pour rendre leur avis.

En conséquence, par rapport au texte adopté par le Sénat en deuxième lecture, votre Commission a supprimé l’avis conforme des conseils municipaux et réduit à un mois, au lieu de deux, le délai dont ils disposeront pour rendre leur avis. La réduction de ce délai est apparue nécessaire, afin de permettre la mise en place de la métropole au 1er janvier 2016 dans les meilleures conditions.

5. Les compétences des établissements publics territoriaux

a. La position du Sénat

En deuxième lecture, le Sénat a voté de nombreuses modifications des compétences des établissements publics territoriaux.

En matière d’habitat, le Sénat a modifié les conditions de transfert du rattachement des offices publics de l’habitat (OPH). Dans le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, les EPT exerceraient l’administration des offices publics de l’habitat à compter de l’approbation du plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement et, au plus tard, le 31 décembre 2017 (99). En deuxième lecture, le Sénat a apporté les modifications suivantes :

– sur proposition de MM. Luc Carvounas et Roger Karoutchi, ce transfert obligatoire serait limité aux seuls OPH comprenant moins de 5 000 logements précédemment rattachés à des communes ou à leurs groupements situés dans le périmètre de la métropole. Les OPH comprenant plus de 5 000 logements pourraient, à l’inverse, demeurer rattachés à la commune (VI de l’article L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales et article L. 421-6 du code de la construction et de l’habitation). Selon les auteurs des amendements en question, à partir d’un tel seuil, la capacité d’investissement de l’OPH est suffisante et ne justifie pas un changement de rattachement. Cette mesure autoriserait à maintenir au niveau communal 16 des 43 OPH situés sur le territoire de la métropole du Grand Paris ;

– sur proposition de Mme Dominique Estrosi Sassone et de M. Hervé Marseille, la composition du conseil d’administration des OPH rattachés aux EPT serait modifiée, afin d’y inclure, parmi les représentants de l’EPT, au moins un tiers de membres proposés par la commune de rattachement initial, lorsqu’au moins la moitié du patrimoine de l’office est située sur le territoire d’une commune (100). En pratique, cela concernait la totalité des OPH existants sur le territoire de la métropole.

En matière de politique de la ville, le Sénat, à l’initiative du Gouvernement, a tiré les conséquences de l’attribution, par le présent article, de cette compétence aux seuls EPT (101:

– dès lors que la compétence en matière de dispositifs locaux de prévention de la délinquance reviendra aux EPT (102), il leur serait possible d’instituer un conseil intercommunal de sécurité et de prévention de la délinquance. Cette création est aujourd’hui réservée aux EPCI à fiscalité propre, par l’article L. 132-13 du code de la sécurité intérieure. Seraient conséquemment abrogés les articles L. 132-12-2 et L. 132-12-3 du même code, issus de la loi « MAPTAM », qui instauraient un conseil métropolitain de sécurité et de prévention de la délinquance ;

– les EPT pourraient signer, conjointement avec la métropole du Grand Paris, les conventions intercommunales relatives à la politique d’attribution des logements sociaux. Annexées aux contrats de ville, ces conventions, prévues à l’article 8 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, sont conclues entre le préfet de département, les communes signataires, l’EPCI compétent en matière d’habitat (soit, en l’occurrence, la métropole du Grand Paris), le département, les bailleurs sociaux et les collecteurs du « 1 % logement ». Elles définissent une stratégie concertée en matière d’attribution de logements, afin de favoriser la mixité sociale. Corrélativement, les EPT pourraient participer à la conférence intercommunale du logement, prévue à l’article L. 441-1-5 du code de la construction et de l’habitation, en tant qu’elle est le lieu d’élaboration et de suivi de la mise en œuvre de ces conventions.

En matière d’urbanisme, sur proposition de M. Philippe Dallier, le Sénat a prévu que, pour les communes membres d’un EPT encore dotées d’un plan d’occupation des sols (POS), les dispositions de ce plan demeureraient en vigueur jusqu’à l’entrée en vigueur du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) arrêté par l’EPT. Serait ainsi introduite une dérogation à la règle générale selon laquelle les plans d’occupation des sols qui n’ont pas été mis en forme de plan local d’urbanisme au plus tard le 31 décembre 2015 sont caducs à compter de cette date (article L. 123-19 du code de l’urbanisme).

En matière de gestion de l’eau, à l’initiative de M. Hervé Marseille, le Sénat a prévu que les EPT pourraient, par une simple délibération, transférer l’exercice de la « compétence eau » à un ou plusieurs syndicats auparavant compétents – tels que le Syndicat des Eaux d’Île-de-France (SIGEIF) (103). Ce dispositif (104) a été adopté contre l’avis du Gouvernement et de M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur de la commission des Lois, qui a souligné qu’il « conduirait à une généralisation progressive des mécanismes de représentation-substitution » (105). Un article 17 octodecies A (nouveau) a d’ailleurs été introduit par le Sénat, sur proposition de M. Hervé Marseille, afin de permettre à un EPT d’adhérer, pour l’exercice de certaines compétences (eau, assainissement, déchets, électricité, gaz), à un ou plusieurs syndicats, sur tout ou partie de son territoire.

Pour l’exercice des compétences soumises à la reconnaissance préalable d’un intérêt territorial (106), le Sénat a prévu, à l’initiative de M. Christian Favier, que la délibération de l’EPT sur cette question serait facultative dans le cas où le périmètre de l’EPT est le même que celui d’un EPCI à fiscalité propre existant au 31 décembre 2015. Les compétences en question ayant déjà été reconnues comme d’intérêt communautaire au sein de l’ancien EPCI, il serait superflu de délibérer de nouveau sur la question de l’intérêt territorial au sein de l’EPT.

Enfin, sur proposition du Gouvernement, le Sénat a introduit la possibilité pour les EPT, d’adhérer à l’Agence France locale (AFL), en lieu et place des EPCI à fiscalité propre auxquels ils se substitueront (article L. 1611-3-2 du code général des collectivités territoriales). Aujourd’hui, quatre communautés d’agglomération situées sur le périmètre de la future métropole du Grand Paris sont actionnaires de l’Agence France locale : Plaine Commune, Seine Amont, Est Ensemble et Vallée de la Marne.

b. La position de votre commission des Lois en deuxième lecture

En deuxième lecture, à l’initiative du Gouvernement, votre commission des Lois a complété les compétences obligatoires des établissements publics territoriaux (EPT), en y ajoutant (107) :

– l’assainissement et l’eau. Les dispositions adoptées prévoient, le cas échéant, une représentation-substitution des EPT au sein des syndicats auxquels l’exercice de ces compétences a été confié. En conséquence, les dispositions relatives à la gestion de l’eau introduites au Sénat en deuxième lecture ont été supprimées ;

– la gestion des déchets ménagers et assimilés.

Ces dispositions apportent une utile clarification : jusqu’alors, ces deux séries de compétences n’étaient attribuées ni à la métropole du Grand Paris (à la différence des métropoles de droit commun (108)), ni expressément aux EPT.

À l’initiative du Gouvernement, votre commission des Lois a également introduit, pour la seule période transitoire allant jusqu’à 2018, un mécanisme de représentation-substitution des EPT dans les syndicats, pour l’exercice des compétences qui appartenaient aux anciennes intercommunalités (1° du IV de l’article L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales).

Sont ainsi précisées les conditions d’exercice, par un EPT, des compétences reprises des EPCI auxquels il succède, pendant la période précédant la délibération de l’EPT portant sur l’élargissement à l’ensemble de son périmètre de l’exercice de ces compétences :

– lorsque les compétences en question avaient été confiées à des syndicats, l’EPT se substituerait aux anciens EPCI au sein de ces syndicats pendant cette période transitoire (qui s’achève au plus tard le 31 décembre 2017) ;

– à l’issue de cette période, le retrait des EPT de ces syndicats aurait lieu de plein droit.

Par ailleurs, sur proposition du Gouvernement, votre commission des Lois a :

– rétabli le transfert du rattachement aux EPT de la totalité des offices publics de l’habitat (OPH), au lieu d’un transfert limité aux seuls OPH comprenant moins de 5 000 logements ;

– supprimé les dispositions permettant aux communes membres d’un EPT de maintenir leur plan d’occupation des sols (POS) jusqu’à l’entrée en vigueur du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) arrêté par l’EPT.

6. La gouvernance de la métropole du Grand Paris

En deuxième lecture, le Sénat a modifié les règles de composition du conseil de la métropole du Grand Paris et des conseils de territoire des EPT.

a. Les règles actuelles

Dans sa rédaction issue de la loi « MAPTAM » (109), l’article L. 5219-9 du code général des collectivités territoriales prévoit des règles spécifiques de composition du conseil de la métropole du Grand Paris, qui dérogent aux dispositions de droit commun applicables aux EPCI à fiscalité propre. Le conseil de la métropole devrait être composé :

– d’un conseiller métropolitain par commune ;

– et d’un conseiller métropolitain supplémentaire pour chaque commune pour chaque tranche complète de 25 000 habitants.

L’effectif total du conseil de la métropole dépendra donc du nombre de communes qui seront finalement incluses dans le périmètre de la métropole (en plus de Paris et des 123 communes des départements de la petite couronne), ainsi que de la démographie de ces communes. À titre approximatif, le nombre total de conseillers métropolitains pourrait être de l’ordre de 350 élus. Compte tenu de la population parisienne actuelle (110), la commune de Paris disposerait, à elle seule, de 90 sièges.

Les membres du conseil de la métropole du Grand Paris seraient élus, comme les organes délibérants des autres EPCI à fiscalité propre, dans les conditions prévues au titre V du livre Ier du code électoral, relatif à l’élection des conseillers communautaires. L’article 54 de la loi « MAPTAM » dispose qu’à compter des prochaines élections municipales, prévues en mars 2020, l’élection des conseils des métropoles, y compris celle du Grand Paris, est effectuée au suffrage universel direct, suivant des modalités particulières fixées par la loi avant le 1er janvier 2017 (111).

D’ici à 2020, le IV de l’article 12 de la loi « MAPTAM » prévoit que les conseils municipaux des communes membres de la métropole élisent les conseillers métropolitains – ainsi que les conseillers de territoire – selon les règles de droit commun prévues en cas de création d’un EPCI à fiscalité propre (article L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales).

b. Les modifications apportées en première lecture

À l’issue de la première lecture par les deux assemblées, seules les règles relatives aux conseils de territoire avaient été modifiées, afin de tenir compte de la création des établissements publics territoriaux (EPT).

Comme dans la loi  « MAPTAM », chaque EPT serait administré par un « conseil de territoire », composé des délégués des communes désignés au conseil de la métropole du Grand Paris, en application de l’article L. 5219-9 du code général des collectivités territoriales. Le conseil de la métropole comprendrait donc l’ensemble des membres des conseils de territoire, ainsi que les délégués de la commune de Paris.

À titre transitoire, d’ici aux élections de 2020, chaque conseil de territoire serait composé, d’une part, des conseillers métropolitains représentant les communes de l’EPT et, d’autre part, pour chaque commune de l’EPT, d’autant de conseillers de territoire supplémentaires qu’elle désigne de conseillers métropolitains (112). Pendant cette période, le nombre de conseillers de territoire serait donc le double de celui en vigueur à compter de 2020. Sous réserve de la suppression du « conseil de territoire de Paris », ces dispositions reprennent celles aujourd’hui en vigueur.

c. Les modifications introduites par le Sénat en deuxième lecture

En deuxième lecture, alors que cette question n’avait pas été abordée au cours de la première lecture, le Sénat a modifié, en séance publique, les règles de composition du conseil de la métropole du Grand Paris.

Au lieu des dispositions spécifiques actuellement prévues à l’article L. 5219-9 précité, le Gouvernement a proposé, par voie d’amendement :

– d’appliquer au conseil de la métropole les règles de droit commun régissant la composition des organes délibérants d’une métropole, prévues à l’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales. Récemment modifié par la loi n° 2015-264 du 9 mars 2015 autorisant l’accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire, cet article offre, pour la détermination du nombre de sièges et leur répartition entre les communes membres, une alternative entre une représentation proportionnelle aménagée et la conclusion à la majorité qualifiée d’un accord entre les communes membres (« accord local »). Toutefois, pour une métropole, seule la première branche de cette alternative est applicable (113). L’option de l’ « accord local » ne serait donc pas ouverte pour la composition du conseil de la métropole du Grand Paris ;

– de procéder à une répartition spécifique des sièges revenant à la commune de Paris. Le conseil de Paris aurait élu un conseiller métropolitain, tandis que les autres sièges auraient été répartis entre les vingt arrondissements parisiens, en fonction de leur population, chaque arrondissement devant disposer d’au moins un siège. Durant la période transitoire, jusqu’à 2020, les conseillers métropolitains de chaque arrondissement auraient été élus par les conseillers de Paris de l’arrondissement (à l’exclusion des conseillers d’arrondissement) à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

L’objectif poursuivi par le Gouvernement est de « réduire l’effectif du conseil de la métropole tout en assurant une représentation de chaque commune et une représentation adéquate de la population de chaque commune ». Au lieu d’environ 350 sièges de conseillers métropolitains, ces dispositions permettraient de passer « à quelque 200 sièges » (114).

Toutefois, à la suite de l’adoption de sous-amendements de MM. Pierre Charon et Hervé Marseille, rectifiés en séance publique à la demande de M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur de la commission des Lois (115), le Sénat n’a retenu que la première modification proposée, c’est-à-dire l’alignement de la composition du conseil de la métropole du Grand Paris sur le droit commun des métropoles.

Les dispositions spécifiques à la commune de Paris n’ont, quant à elles, pas été adoptées, sauf pour prévoir que, d’ici aux élections de 2020, les conseillers métropolitains de Paris sont élus par le conseil de Paris à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne – ce qui est déjà le cas dans le droit en vigueur.

Par cohérence avec les modifications apportées à la composition du conseil de la métropole, le Sénat a modifié, sur proposition du Gouvernement, la composition des conseils de territoire, organes délibérants des EPT (nouvel article L. 5219-9-1 du code général des collectivités territoriales). Cette composition serait, comme pour celle du conseil de la métropole, mise en conformité avec le droit commun applicable aux EPCI à fiscalité propre.

Ainsi, le nombre de conseillers de territoire serait déterminé en application de l’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales. Rappelons que ce dernier offre une alternative entre un tableau fixant le nombre de sièges en fonction de la population (116) et un accord entre les communes membres, à la majorité qualifiée, permettant de retenir un nombre de sièges plus important (sans excéder de plus de 25 % l’effectif prévu dans le tableau). À la différence du conseil de la métropole, les deux branches de cette alternative – représentation proportionnelle ou « accord local » – pourront s’appliquer aux conseils de territoire des EPT. En conséquence, par rapport à la loi « MAPTAM », dans laquelle les conseillers de territoire étaient, à compter de 2020, les seuls délégués des communes siégeant au conseil métropolitain, la modification introduite au Sénat en deuxième lecture tend à augmenter le nombre de conseillers de territoire – ce qui devrait contribuer à un plus grand pluralisme politique.

Le présent article maintient, par ailleurs, le principe selon lequel les conseillers métropolitains sont membres de droit des conseils de territoire. Les autres sièges de conseillers de territoire seront pourvus par les communes membres des EPT dans les mêmes conditions que celles permettant de pourvoir des sièges supplémentaires au sein d’un EPCI à fiscalité propre (scrutin de liste paritaire à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, prévu au b du 1° de l’article L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales).

Ces modalités de désignation des membres des conseils de territoire s’appliqueraient dès l’entrée en vigueur de la métropole du Grand Paris : seraient donc supprimées les dispositions transitoires aux termes desquelles, jusqu’aux élections de 2020, le nombre de conseillers de territoire est le double de celui en vigueur après ces élections.

En deuxième lecture, votre commission des Lois n’a pas modifié les dispositions relatives à la gouvernance de la métropole du Grand Paris.

7. Le cadre financier de la métropole du Grand Paris

Votre rapporteur rappelle que, pour définir les relations financières entre la métropole du Grand Paris, les établissements publics territoriaux (EPT) et les communes, le présent article opère une distinction entre :

un régime financier transitoire pour la période comprise entre le 1er janvier 2016 et le 31 décembre 2020. Celui-ci correspond à la montée en puissance progressive de l’échelon métropolitain, phase pendant laquelle les EPT percevraient, en dépit même de leur absence de statut d’EPCI à fiscalité propre, le produit de la cotisation foncière des entreprises (CFE). Ce régime transitoire est prévu au X du présent article, qui déroge aux règles pérennes définies par ailleurs ;

un régime financier pérenne, à compter du 1er janvier 2021, caractérisé notamment par le transfert de la CFE à la métropole du Grand Paris. Ce régime est défini au du I, au II et au III du présent article, qui modifient respectivement le code général des collectivités territoriales, le code général des impôts et la loi de finances initiale pour 2010.

Les deux schémas présentés pages suivantes, établis par la mission de préfiguration de la métropole du Grand Paris, récapitulent ces différents flux financiers, de 2016 à 2020, puis à compter de 2021 – tels qu’ils résultent du texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture.


AC : attribution de compensation ; ACM : attribution de compensation métropolitaine ; ACT : attribution de compensation territoriale ; CFE : cotisation foncière des entreprises ; CLECT : commission locale d’évaluation des charges territoriales ; CVAE : cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ; DGF : dotation globale de fonctionnement ; DSC : dotation de solidarité communautaire ; DSIT : dotation de soutien à l’investissement territorial ; EPT : établissement public territorial ; FCCT : fonds de compensation des charges territoriales ; MGP : métropole du Grand Paris


AC : attribution de compensation ; ACM : attribution de compensation métropolitaine ; ACT : attribution de compensation territoriale ; CFE : cotisation foncière des entreprises ; CLECT :
commission locale d’évaluation des charges territoriales ; CVAE : cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ; DGF : dotation globale de fonctionnement ; DSC : dotation de solidarité communautaire ; DSIT : dotation de soutien à l’investissement territorial ; EPT : établissement public territorial ; FCCT : fonds de compensation des charges territoriales ; MGP : métropole du Grand Paris.

a. Les modifications apportées par le Sénat en deuxième lecture

En deuxième lecture, sur proposition du Gouvernement, le Sénat a apporté quatre séries de modifications au cadre financier de la métropole du Grand Paris.

● En premier lieu, le mode de calcul des reversements de fiscalité dont bénéficient les établissements publics territoriaux (EPT) a été modifié.

Dans le texte adopté en première lecture, les EPT reçoivent des ressources apportées par des « fonds de compensation des charges territoriales » (FCCT), fonds alimentés en recettes par les communes, sous forme de deux « fractions » calculées en fonction des produits fiscaux perçus sur les ménages et sur les entreprises (117) :

– une première fraction correspond au montant moyen annuel du produit de la taxe d’habitation (TH), de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) perçu au cours des cinq années précédant la création de la métropole du Grand Paris (soit de 2011 à 2015) par les anciens EPCI à fiscalité propre ou, le cas échéant, les communes isolées comprises dans le périmètre de l’EPT considéré ;

– une seconde fraction correspond au montant moyen annuel du produit de la cotisation foncière des entreprises (CFE) perçu au cours des trois années précédant la création de la métropole du Grand Paris (soit de 2013 à 2015) (118) par les communes comprises dans le périmètre de l’EPT considéré. Cette seconde fraction ne serait versée qu’à compter de 2021, les EPT percevant directement la cotisation foncière des entreprises (CFE) de 2016 à 2020.

Sans remettre en cause ce dispositif, le présent article modifie le mode de calcul de ces deux fractions, en prenant comme période de référence la seule année précédant le début de leur versement :

– pour la fraction assise sur la fiscalité des ménages, la période de référence serait la seule année précédant la création de la métropole (soit l’année 2015), et non plus les cinq années précédentes ;

– pour la fraction assise sur la cotisation foncière des entreprises (CFE), la période de référence serait l’année 2020, et non plus les trois années précédant la création de la métropole.

Comme l’a souligné le Gouvernement, le mode de calcul auparavant retenu pouvait se révéler pénalisant pour les EPT succédant à des EPCI qui faisaient application du régime de fiscalité professionnelle unique et ne bénéficiaient donc pas d’une fraction additionnelle de fiscalité sur les ménages. Or, selon les termes employés par la ministre de la Décentralisation et de la fonction publique au Sénat, « il n’y a pas lieu de favoriser certaines catégories d’EPCI au détriment d’autres, pour des raisons historiques et purement factuelles » (119).

En outre, dans le texte adopté par le Sénat en première lecture, la fraction assise sur la fiscalité des ménages, revenant aux EPT, serait plus importante : elle serait majorée de la dotation de compensation de l’ancienne part « salaires » de la taxe professionnelle perçue par la commune, sauf si cette dernière était isolée au 31 décembre 2015.

● En deuxième lieu, le Sénat a adapté les règles régissant la dotation de soutien à l’investissement territorial (DSIT), versée par la métropole du Grand Paris aux EPT et à certaines communes (120).

Cette dotation est calculée en fonction de l’évolution des recettes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), ainsi que des recettes, à compter de 2021, de cotisation foncière des entreprises (CFE) perçues par la métropole du Grand Paris. Elle vise à « intéresser » financièrement les EPT et les communes à la croissance économique métropolitaine.

Dans le texte adopté par le Sénat en deuxième lecture, cette dotation pourrait également bénéficier aux établissements publics d’aménagement de l’État (dès lors qu’ils peuvent être mis à la disposition de la métropole) et à l’établissement public de gestion du quartier d’affaires de La Défense (121).

En outre, le mode de calcul de la dotation de soutien à l’investissement territorial (DSIT) serait modifié, afin de la corréler plus strictement à l’évolution de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et, à compter de 2021, de celle de la cotisation foncière des entreprises (CFE) (122). Comme dans le texte adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, le montant de la dotation de soutien à l’investissement territorial (DSIT), serait compris entre 10 % et 50 % du dynamisme de la CVAE (c’est-à-dire de la progression annuelle des recettes de cet impôt) (123), à quoi s’ajouterait, à compter de 2021, 50 % du dynamisme de la CFE. En revanche, dans le texte issu des travaux du Sénat en deuxième lecture, le dynamisme de ces impôts ne s’apprécierait plus que d’une année sur l’autre, sans plus faire intervenir l’évolution constatée, entre 2015 et 2016, lors de la création de la métropole (124).

● En troisième lieu, le Sénat a modifié les règles relatives aux attributions de compensation (AC), dont bénéficieront les communes membres de la métropole afin d’assurer la neutralité financière des transferts de recettes et de charges.

Dans le texte adopté en première lecture à l’Assemblée nationale :

– pendant la période transitoire (2016-2020), les communes percevaient tout à la fois des attributions de compensation « métropolitaines » (ACM), versées par la métropole du Grand Paris, et des attributions de compensation « territoriales » (ACT), versées par les EPT ;

– en régime de croisière (à partir de 2021), les communes ne percevaient plus que des attributions de compensation « métropolitaines » (ACM), versées par la métropole.

Dans le texte adopté par le Sénat en deuxième lecture :

– pendant la période transitoire (2016-2020), les attributions de compensation « territoriales » (ACT), versées par les EPT, sont supprimées. Pour les communes qui, avant la création de la métropole, étaient isolées, les attributions de compensation « métropolitaines » (ACM) intègrent la cotisation foncière des entreprises (CFE) dans le panier des impositions prises en compte ;

– en régime de croisière (à partir de 2021), les communes perçoivent des attributions de compensation « métropolitaines » (ACM), calculées sans plus de référence aux EPT et susceptibles d’être ajustées dans les conditions de droit commun (125).

● En quatrième lieu, tel que modifié au Sénat en deuxième lecture, le présent article institue, pour la seule durée de la période transitoire (2016-2020), une « dotation d’équilibre », génératrice de flux financiers supplémentaires entre les EPT et la métropole.

Cette dotation vise à « garantir le niveau de financement de chaque établissement public territorial ainsi que l’équilibre des ressources de la métropole du Grand Paris » (126). L’un des objectifs est d’assurer aux EPT le maintien du niveau des ressources fiscales que les EPCI auxquels ils succéderont percevaient l’année précédant la création de la métropole. La dotation d’équilibre est donc calculée en comparant, d’une part, les ressources reçues en 2015 par l’EPT (produit de la cotisation foncière des entreprises, minoré du premier versement du fonds de compensation des charges territoriales) et, d’autre part, les produits fiscaux perçus au cours de l’année considérée (de 2016 à 2020). Si ces derniers sont inférieurs aux ressources de 2015, la métropole verse une dotation d’équilibre à l’EPT, afin de compenser la différence. À l’inverse, en cas de surplus de ressources au bénéfice d’un EPT, ce dernier le reverse à la métropole.

Cette dotation d’équilibre disparaîtrait en 2021, année du transfert à la métropole de la perception de la cotisation foncière des entreprises (CFE).

b. Les modifications apportées par votre commission des Lois en deuxième lecture

En deuxième lecture, sur proposition du Gouvernement, votre commission des Lois a précisé les modalités de calcul de la dotation d’équilibre, afin de tenir compte de la situation des communes isolées au 31 décembre 2015, pour lesquelles les modalités de calcul retenues au Sénat ne pouvaient s’appliquer (dernier alinéa du 2 du G du X du présent article).

*

* *

La Commission est saisie des amendements identiques CL500 du Gouvernement et CL760 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit du rétablissement de la date de création de la métropole du Grand Paris.

La Commission adopte les amendements.

La Commission est saisie, en discussion commune, des amendements CL517 du Gouvernement et CL761 du rapporteur.

M. le rapporteur. Je suis favorable à l’amendement du Gouvernement et retire le mien.

L’amendement CL761 est retiré.

La Commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’amendement CL300 tombe.

Elle examine, en présentation commune, les amendements CL405 et CL406 de M. Christophe Caresche.

M. Christophe Caresche. Ces amendements visent à préciser le cadre de transfert éventuel des grands équipements sportifs de dimension internationale ou nationale à la métropole.

M. le rapporteur. Défavorable, car le projet de loi recentre les compétences de la métropole sur les grands équipements culturels et sportifs de dimension internationale ou nationale. Les amendements restreignent le champ du texte aux nouveaux équipements sportifs et suppriment toute référence aux équipements culturels.

En outre, l’alinéa 76 de l’article septdecies prévoit que la construction, l’aménagement, l’entretien et le fonctionnement d’équipements culturels socioculturels, socio-éducatifs et sportifs d’intérêt territorial seront assurés par les établissements publics territoriaux (EPT).

Les amendements sont retirés.

La Commission est saisie de l’amendement CL420 de M. Christophe Caresche.

M. Christophe Caresche. L’article 4 donne la compétence en matière de tourisme à la région et aux départements. Cet amendement vise donc à retirer cette compétence à la métropole du Grand Paris, qui avait été ajoutée par le Sénat.

M. le rapporteur. Favorable.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Je défends la position du Sénat. En région Île-de-France, la multiplication des organismes qui font prétendument la promotion du tourisme donne une image déplorable à l’extérieur. Cela constitue une perte de moyens considérable. Il est temps de mettre de l’ordre.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CL501 du Gouvernement.

M. le rapporteur. Favorable.

M. Denis Baupin. Avec cet amendement, le Gouvernement revient sur un vote du Sénat, mais aussi sur ce que nous avions discuté ici en première lecture, à propos du transfert de la compétence des réseaux de chaleur et de gaz à la métropole. Dans le contexte de discussions en cours des collectivités territoriales notamment avec GRDF et de la répartition très inégalitaire des réseaux de chaleur sur le territoire, un transfert brutal pourrait fragiliser les projets de transition énergétique. Ce transfert aura du sens lorsqu’il y aura un plan climat-air-énergie au niveau de la métropole.

La Commission adopte l’amendement.

La Commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL203 et CL207 de Mme Estelle Grelier.

Mme Estelle Grelier. Il s’agit de donner la possibilité au président de la métropole du Grand Paris d’instituer une conférence des exécutifs avec les présidents des établissements publics territoriaux notamment, pour définir avec eux l’intérêt métropolitain et les incidences financières qui y sont liées.

M. le rapporteur. L’amendement a déjà été rejeté en première lecture. Défavorable.

La Commission rejette l’amendement CL203.

L’amendement CL207 est retiré.

La Commission adopte ensuite, sur l’avis favorable du rapporteur, les amendements CL509 et CL508 rédactionnels du Gouvernement.

Elle en vient à l’amendement CL397 de M. Christophe Caresche.

M. Christophe Caresche. Il s’agit de préciser que les plans de rationalisation prévus à l’alinéa 54 concernent les outils d’aménagement, de développement économique et d’environnement, qui sont dans le champ de compétence de la métropole.

M. le rapporteur. Parler d’« outils d’environnement » ne paraît pas opportun. Cet amendement mérite d’être retravaillé d’ici l’examen en séance publique. Je vous demande de le retirer.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CL396 de M. Christophe Caresche.

M. Christophe Caresche. Il s’agit de fixer une échéance pour l’élaboration du plan de rationalisation, de manière que ce travail se fasse dans de bonnes conditions.

M. le rapporteur. Défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL637 de M. Carlos Da Silva et CL194 de Mme Estelle Grelier.

M. Pascal Popelin. L’amendement CL637 propose une délimitation des établissements publics territoriaux qui composent la métropole du Grand Paris en fonction du périmètre actuel des départements de la petite couronne. Cela permettrait une meilleure lisibilité et une meilleure efficacité de l’action publique.

M. le rapporteur. Je suggère à M. Popelin de retirer son amendement pour que le débat sur l’avenir de ces départements ait lieu en séance publique. Défavorable.

Les amendements CL637 et CL194 sont retirés.

La Commission examine ensuite l’amendement CL502 du Gouvernement.

M. le rapporteur. Favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL503 du Gouvernement.

M. le rapporteur. Même avis.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL215 de Mme Estelle Grelier.

Mme Estelle Grelier. Défendu.

M. le rapporteur. Défavorable, car largement satisfait par l’amendement CL503, que nous venons d’adopter.

L’amendement est retiré.

Puis la Commission en vient à l’amendement CL398 de M. Christophe Caresche.

M. Christophe Caresche. Il s’agit d’adapter à la métropole du Grand Paris et à ses territoires les dispositions résultant de la loi de transition énergétique et de faire en sorte que le plan climat-air-énergie puisse s’appliquer à la fois au niveau de la métropole et des territoires qui exercent des compétences dans les domaines où il est nécessaire de décliner par un programme d’actions les objectifs fixés à l’échelle de la métropole.

M. le rapporteur. La loi de transition énergétique impose les plans climat-énergie pour les EPCI à fiscalité propre. Or, depuis le début, notre position est de refuser que les établissements publics territoriaux (EPT) soient des EPCI de ce type. Défavorable.

M. Denis Baupin. Puis-je reprendre l’amendement ?

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Non : M. Caresche en est le seul signataire.

M. Denis Baupin. C’est dommage car il est pertinent. Vu l’échelle de la métropole parisienne, il serait bon qu’il puisse y avoir une dérogation à la règle imposée au niveau national. À défaut, on risque de casser les dynamiques territoriales existantes.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement CL197 de Mme Estelle Grelier.

Mme Estelle Grelier. Défendu.

M. le rapporteur. Je vous propose de retirer votre amendement, qui est satisfait à l’alinéa 28.

L’amendement est retiré.

Puis la Commission examine l’amendement CL504 du Gouvernement.

M. le rapporteur. Favorable.

La Commission adopte l’amendement.

La Commission examine ensuite l’amendement CL211 de Mme Estelle Grelier.

Mme Estelle Grelier. Défendu.

M. le rapporteur. Je vous propose de retirer votre amendement, qui est satisfait à l’alinéa 85.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CL222 de Mme Estelle Grelier.

Mme Estelle Grelier. Défendu.

M. le rapporteur. Défavorable, car les EPT ne sont pas des EPCI à fiscalité propre.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte ensuite, sur l’avis favorable du rapporteur, l’amendement CL510 du Gouvernement.

En conséquence, l’amendement CL408 de M. Christophe Caresche tombe.

Puis la Commission adopte, suivant l’avis favorable du rapporteur, l’amendement CL511 du Gouvernement.

En conséquence, l’amendement CL529 tombe.

La Commission examine ensuite l’amendement CL416 de M. Christophe Caresche.

M. Christophe Caresche. Défendu.

M. le rapporteur. Je vous demande de retirer votre amendement, qui est satisfait par l’article L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CL639 de M. Carlos Da Silva.

M. Pascal Popelin. Il s’agit de créer un Fonds de solidarité entre les intercommunalités d’Île-de-France sur le modèle des fonds existants entre les intercommunalités et les communes.

M. le rapporteur. Je propose, comme en première lecture, de renvoyer cette disposition au projet de loi de finances. Défavorable.

L’amendement est retiré.

Puis la Commission examine l’amendement CL218 de Mme Estelle Grelier.

Mme Estelle Grelier. Il s’agit de reconfigurer la conférence territoriale de l’action publique (CTAP) de la région Île-de-France en fonction de la constitution de la métropole du Grand Paris.

M. le rapporteur. Défavorable, comme en première lecture.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CL505 du Gouvernement.

M. le rapporteur. Favorable.

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet. Il s’agit d’un amendement d’exception, qui met en place un dispositif inédit pour choisir les représentants de Paris à la métropole du Grand Paris. Contrairement à ce qui est dit dans l’exposé sommaire, il ne s’agit pas d’un alignement sur le droit commun – aucun dispositif équivalent n’est prévu pour des villes comparables, comme Lyon ou Marseille –, ni de tenir compte de l’organisation de Paris, dont l’organisme légitime politiquement et juridiquement est le Conseil de Paris – les conseils d’arrondissement n’étant pas des exécutifs. D’ailleurs, la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) ne les mentionnait pas.

De plus, dans le dispositif proposé, si on vote au niveau des conseils d’arrondissement, ce droit ne revient pas aux conseillers d’arrondissement, mais aux conseillers de Paris. Il a fallu des gens à l’esprit compliqué et beaucoup d’heures de travail pour trouver un tel dispositif !

Sa raison d’être est double : augmenter mécaniquement la proportion de voix en faveur de nos collègues représentant la gauche de l’hémicycle, compte tenu du découpage électoral et du fait de faire voter à la proportionnelle des personnes élues au moyen d’une prime majoritaire ; évincer la chef de l’opposition parisienne, moi-même, de l’assemblée de la métropole du Grand Paris, ce qui est injuste.

On me fait beaucoup d’honneur de proposer ainsi un amendement ad hominem, alors que les lois de cette nature n’ont pas droit de cité !

Et il y a un grand vertige à se trouver confrontée à un préfet de région supposé défendre la neutralité de l’État, qui reconnaît qu’on a fait travailler la direction générale des collectivités locales à la seule fin d’exclure une personne du jeu démocratique. Je demande à la Commission de refuser de s’associer à cette mauvaise manière qui heurte tous nos principes démocratiques.

M. Philippe Goujon. Il est vrai qu’on voit beaucoup de choses bizarres dans ce texte, mais on atteint là des sommets ! Il s’agit à l’évidence d’un amendement « anti-NKM » ! Je ne vois pas d’autre raison le justifiant.

D’abord, il nie complètement l’existence du conseil de Paris, qui est pourtant l’organe délibérant de la commune, dans lequel les arrondissements sont représentés par le mécanisme d’élection des conseillers de Paris, qui assurent déjà une représentation proportionnelle à la démographie. C’est donc à ce conseil, et non au conseil d’arrondissement, qui n’est pas l’émanation d’une collectivité territoriale à part entière et n’a aucune personnalité morale ou juridique, d’élire en son sein les représentants au conseil métropolitain. D’ailleurs, dans les autres communes, c’est me semble-t-il au conseil municipal de le faire.

Cela est d’autant moins logique que les délégués de Paris au conseil des élus de la mission de préfiguration ont été élus à la proportionnelle parmi les membres du Conseil de Paris, ce qui n’a posé aucune difficulté. De même, c’est ce Conseil qui est représenté au sein de cette mission. Il serait donc logique qu’il le soit dans l’instance résultant de celle-ci, qui est le conseil métropolitain. Sans compter qu’un système fondé sur les arrondissements affaiblirait la représentation, voire priverait de représentants certains groupes politiques partenaires de la majorité socialiste du Conseil de Paris.

En outre, l’amendement reconnaîtrait les arrondissements quasiment comme des exécutifs locaux, ce que la loi de 1982 leur a dénié.

J’ajoute que les affaires dont traitera la métropole – logement, tourisme, finances – ne relèvent pas de la compétence des arrondissements mais du Conseil de Paris. J’avais d’ailleurs présenté en première lecture des amendements tendant à accroître les compétences des maires d’arrondissement ainsi que le poids de leur avis, aujourd’hui facultatif : or ils ont, sur l’avis du rapporteur, été rejetés ici même au motif qu’ils affaibliraient les pouvoirs du maire et du conseil de Paris.

Enfin, les règles applicables à Marseille ou à Lyon sont différentes.

Cette incohérence, ce non-sens juridique, cette aberration démocratique n’ont pour seul objectif que d’éliminer le chef de l’opposition au Conseil de Paris du conseil métropolitain. Vous ne pouvez pas, chers collègues, vous faire les complices de ce qui pourrait apparaître comme une forfaiture !

M. Guillaume Larrivé. Le dispositif proposé est extravagant.

S’agissant des intercommunalités, on a voté il y a quelques mois la règle du fléchage, qui a permis aux oppositions d’être présentes dans les organes délibérants de ces instances. Ce qui vaut pour celles-ci en province ne vaudrait donc pas pour la métropole de Paris ! Quel est donc ce système où le conseil de Paris aurait en tant que tel un seul représentant, celui de la majorité ?

La version votée par le Sénat est simple, franche et démocratique : « jusqu’au renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la métropole, les conseillers métropolitains de Paris sont élus par le conseil de Paris au scrutin de liste à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne ». Le système que propose le Gouvernement est au contraire antidémocratique. Cet amendement scandaleux est en effet « anti-NKM » et surtout anti-républicain.

M. Éric Ciotti. La majorité ne peut laisser passer un tel dispositif. C’est une forme de tripatouillage et d’atteinte à la démocratie inédite, qui n’est pas digne du Gouvernement, ni de la majorité. J’appelle celle-ci à un sursaut.

M. Christophe Caresche. Ces propos sont très excessifs.

Paris sera un conseil de territoire, dont les représentants peuvent être désignés au niveau des arrondissements, sans les représenter en tant que tels. Ce système ne me paraît ni antidémocratique ni antirépublicain : je ne comprends pas les critiques qui sont formulées.

M. Hervé Gaymard. J’ai une certaine admiration pour notre collègue Christophe Caresche, qui essaie de justifier l’injustifiable ! On connaît le vieil adage : « À trop vouloir prouver… »

Il s’agit d’une mesure d’exception, d’un amendement scélérat, contraire à la tradition républicaine, que notre assemblée s’honorerait de refuser.

M. le rapporteur. Depuis que je suis rapporteur de ce texte, j’ai par principe laissé les initiatives en matière électorale au Gouvernement. Donc avis favorable.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. J’ai proposé au Gouvernement de ne pas être présent parmi nous étant donné que nous sommes en deuxième lecture et qu’il ne me paraissait pas essentiel d’avoir en commission des débats qui ont déjà eu lieu et auront encore lieu dans l’hémicycle. Mais cet amendement me pose une difficulté car je n’ai pas entendu le point de vue du Gouvernement. Je m’abstiendrai donc et je ne crois pas logique que la Commission l’adopte aujourd’hui.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. La représentation au conseil de la métropole du Grand Paris pose problème : tout le monde s’est accordé pour dire au sein de la mission de préfiguration que ce conseil comportait un trop grand nombre de membres, qui s’élevait à plus de 300.

Nous avons essayé de prévoir la représentation la plus pertinente sans rompre avec le principe constitutionnel d’égalité devant le suffrage.

On s’est donc demandé comment réduire le nombre de représentants, respecter l’importance démographique de Paris tout en ayant un système gérable. La mesure proposée tend à apporter une réponse à ce débat.

Je m’étonne un peu des arguments avancés, notamment par M. Goujon, car il manifeste depuis plusieurs années la volonté de donner aux arrondissements une présence de plus en plus grande. C’était déjà le cas lors de l’examen de la loi MAPTAM.

D’ailleurs, il y avait, au niveau des arrondissements, une traduction dans la gestion de la métropole du Grand Paris, comme ce sera le cas dans les territoires, même les plus gros, qui n’auront pas la configuration démographique d’un arrondissement.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Je préférerais néanmoins que le Gouvernement vienne présenter sa position dans l’hémicycle.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL409 et CL412 de M. Christophe Caresche.

M. Christophe Caresche. Il s’agit de permettre à la commune de Paris, dans les mêmes conditions que les EPT, de participer au processus de mutualisation avec la métropole du Grand Paris pour les compétences partagées soumises à l’intérêt métropolitain.

M. le rapporteur. Favorable.

La Commission adopte l’amendement CL409

En conséquence, l’amendement CL412 tombe.

Puis, sur l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL506 du Gouvernement.

Elle en vient à l’amendement CL400 de M. Christophe Caresche.

M. Christophe Caresche. Défendu.

M. le rapporteur. Défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL402 de M. Christophe Caresche.

M. Christophe Caresche. Défendu.

M. le rapporteur. Défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CL403 de M. Christophe Caresche.

M. Christophe Caresche. Défendu également.

M. le rapporteur. Défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement CL762 de précision du rapporteur.

Elle en vient à l’amendement CL407 de M. Christophe Caresche.

M. Christophe Caresche. Il s’agit de prévoir que le plan local d’urbanisme (PLU) confié au conseil de territoire fasse l’objet d’un avis conforme du conseil métropolitain.

M. le rapporteur. Cette disposition avait été introduite dans le texte de l’Assemblée en séance publique contre l’avis de notre Commission. Défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CL404 de M. Christophe Caresche.

M. Christophe Caresche. C’est un amendement de repli.

M. le rapporteur. Il est satisfait à l’alinéa 197.

L’amendement est retiré.

Puis, suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL507 du Gouvernement.

Elle adopte ensuite les amendements CL763 et CL764 rédactionnels du rapporteur.

La Commission examine enfin l’amendement CL413 de M. Christophe Caresche.

M. Christophe Caresche. Défendu.

M. le rapporteur. Favorable.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 17 septdecies modifié.

Article 17 octodecies A
(art. L. 5211-61 du code général des collectivités territoriales)

Extension aux établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris de la faculté de transférer certaines compétences à plusieurs syndicats

Introduit en deuxième lecture par le Sénat, en séance publique, à l’initiative de M. Hervé Marseille, au motif qu’il serait « en relation directe » avec l’article 17 septdecies, et dérogeant de la sorte au principe selon lequel, sauf exceptions (127), aucun article additionnel ne peut être adopté aux stades de la navette parlementaire postérieurs à la première lecture, cet article vise à étendre aux établissements publics territoriaux (EPT) de la métropole du Grand Paris la possibilité de transférer certaines compétences à plusieurs syndicats, mixtes ou intercommunaux.

En principe, un EPCI à fiscalité propre ne peut transférer une compétence à un syndicat de communes ou à un syndicat mixte que si le périmètre de ce dernier inclut en totalité celui de l’EPCI (article L. 5211-61 du code général des collectivités territoriales).

Par dérogation, pour certaines compétences limitativement énumérées (eau, assainissement, déchets, électricité, gaz), le transfert peut être réalisé au profit d’un syndicat situé sur une partie seulement du périmètre de l’EPCI ou au profit de plusieurs syndicats, situés chacun sur des parties distinctes de ce périmètre. Le présent article tend à élargir ces dispositions dérogatoires aux établissements publics territoriaux (EPT) de la métropole du Grand Paris (128). L’objectif poursuivi est de faire en sorte que les EPT, qui devraient être créés à compter du 1er janvier 2016, puissent adhérer aux différents syndicats mixtes franciliens déjà compétents pour l’exercice de certaines attributions, telles que la gestion de l’eau (129).

En deuxième lecture, votre commission des Lois a adopté cet article sans modification.

*

* *

La Commission adopte l’article 17 octodecies A sans modification.

Article 17 novodecies
(art. L. 32-10-1 [nouveau] du code de l’urbanisme)

Statut de société d’économie mixte d’aménagement à opération unique

Inséré en première lecture par l’Assemblée nationale, par l’adoption d’un amendement du Gouvernement, le présent article vise à créer un nouveau régime de société d’économie mixte à opération unique dans le domaine de la construction, de l’aménagement et du logement. Selon Mme Marylise Lebranchu, ministre de la Décentralisation et de la fonction publique, il devrait permettre à la Métropole du Grand Paris de créer, dans le domaine du logement, une société d’économie mixte à opération unique.

Le dispositif proposé s’inspire de celui des sociétés d’économie mixte à opération unique (Semop), autorisé par la loi n° 2014-744 du 1er juillet 2014 permettant la création de sociétés d’économie mixte à opération unique. Il est d’ailleurs explicitement prévu l’application à la nouvelle société d’économie mixte d’aménagement des dispositions correspondantes des articles L. 1541-2 portant sur la sélection de l’actionnaire opérateur économique (IX) et L. 1541-3 du code général des collectivités territoriales qui prévoit les cas de transfert de cessions de parts d’une telle société en cas de fusion, de rattachement ou de transfert de compétences d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI) (XI).

Le nouvel article L. 32-10-1 du code de l’urbanisme autorise l’État, les établissements publics d’aménagement ou l’Agence foncière et technique de la région parisienne à créer, avec une ou plusieurs collectivités territoriales ou un de leurs groupements et au moins un actionnaire opérateur économique, à créer une société d’économie mixte d’aménagement à opération unique (SEMAOP). La sélection de l’opérateur économique s’organiserait dans le cadre d’un unique appel public à la concurrence, dans le strict respect des procédures de mise en concurrence existantes, selon la nature du contrat à conclure (tels que les délégations de service public) (I de l’article L. 32-10-1).

Cette société d’économie mixte serait constituée, pour une durée limitée, et à titre exclusif, pour la conclusion et l’exécution d’un contrat qui aurait pour objet unique la réalisation d’une opération de construction, de développement du logement ou d’aménagement. Cet objet ne pourrait être modifié pendant la durée du contrat (II de l’article L. 32-10-1).

Sur le modèle des Semop prévues par le code général des collectivités territoriales, cette société d’économie mixte prendrait la forme d’une société anonyme. Elle serait en revanche composée, par dérogation au droit des sociétés, d’au moins trois actionnaires (III du même article).

Le nombre de sièges d’administrateurs ou de membres du conseil de surveillance attribué à chaque actionnaire serait fixé par les statuts de la société (IV). Le président du conseil d’administration ou du conseil de surveillance serait nécessairement soit un représentant de l’État, des établissements publics d’aménagement de la région parisienne ou de l’Agence foncière et technique de la région parisienne, soit un représentant de la collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités membre (V).

Les personnes publiques – État, un de ses établissements publics précédemment cités, collectivités territoriales et leurs groupements – détiendraient entre 34 % et 85 % du capital de la société, la part de l’actionnaire opérateur économique ne pouvant, par conséquent, être inférieure à 15 % du capital de la société. Les personnes publiques disposent ainsi d’une minorité de blocage en détenant au moins 34 % des voix au sein des organes délibérants (VI).

La société d’économie mixte serait dissoute de plein droit au terme du contrat ou à la réalisation ou l’expiration de l’objet du contrat (VII et VIII).

Enfin, Le X prévoit qu’un groupement de commandes pourrait être conclu entre l’État, ou un de ses établissements précédemment mentionnés et une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités.

Selon les propos de Mme Marylise Lebranchu, ministre de la Décentralisation et de la fonction publique, en séance publique lors de la présentation de l’amendement, cette disposition « vise à permettre au Grand Paris de créer, dans le domaine du logement, une société d’économie mixte à opération unique pour réaliser des opérations » (130) en association avec l’État.

En deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat n’a pas modifié cet article. En séance publique, le Gouvernement a défendu un amendement « afin de mieux l’insérer au sein du code de l’urbanisme et de sécuriser juridiquement l’opération qu’il prévoit », supprimant au sein de cet article :

– le VII de l’article L. 32-10-1 du code de l’urbanisme car « insuffisamment précis » et « redondant avec les dispositions du VIII » ;

– le X du même article, prévoyant la possibilité pour les personnes publiques actionnaires de la société de constituer entre elles un groupement de commandes dans les conditions prévues à l’article 8 du code des marchés publics en vue de l’attribution du contrat à cette société, cette disposition « s’appliquant de plein droit aux procédures de marché public passées pour la constitution de la SEMAOP » et n’étant « pas transposable tel quel aux autres contrats de la commande publique (concession de travaux, délégation de service public, concession d’aménagement) susceptibles d’être attribués à une SEMAOP » (131) .

Lors de son examen en deuxième lecture, la commission des Lois de l’Assemblée nationale n’a pas modifié le dispositif du présent article.

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La Commission adopte l’article 17 novodecies sans modification.

Article 18 A [suppression maintenue]
(art. L. 321-13 [nouveau] du code de l’environnement)

Redevance de mouillage dans les aires marines protégées

Inséré en première lecture par l’adoption par le Sénat en séance publique d’un amendement du Gouvernement, le présent article se proposait de permettre le prélèvement d’une redevance de mouillage pour les bateaux de plaisance mouillant dans les parties non interdites d’une aire marine protégée, au bénéfice de la collectivité territoriale gestionnaire de cette aire.

Supprimée par la commission des Lois de l’Assemblée nationale en première lecture, cette redevance a été rétablie en séance publique par l’Assemblée nationale. En deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat l’a de nouveau supprimée. Elle n’a pas été rétablie par la commission des Lois de l’Assemblée nationale lors de son examen en deuxième lecture.

1. Une taxe liée à une demande de collectivités gestionnaires des aires marines

Alors que l’article 285 quater du code des douanes prévoit la perception d’une taxe due par les entreprises pour le transport maritime de passagers vers des espaces protégés (132), les surcoûts générés par l’activité plaisancière pour les collectivités territoriales ou les établissements publics qui assurent la gestion, la préservation et la protection d’une aire marine protégée sur délégation de l’État, ne sont pas couverts par une contribution. Or comme le relève l’exposé sommaire de l’amendement adopté au Sénat en première lecture, « les milieux maritimes protégés en vertu de dispositions légales et réglementaires sont susceptibles d’être mis en péril par la pression exercée par les plaisanciers. Leur protection et leur valorisation peuvent justifier l’institution d’une participation des usagers et des touristes de passage en contrepartie de la mise en valeur du site et de la mise à disposition de postes de mouillage adaptés. »

Le présent article permettait ainsi aux collectivités gestionnaires d’instituer une redevance de mouillage pour tout navire de plaisance mouillant à l’ancre entre le 1er juin et le 30 septembre en métropole et toute l’année dans les eaux ultra-marines, dans les parties non interdites du périmètre d’une aire marine protégée mentionnée à l’article L. 334-1 du code de l’environnement.

Son montant était calculé en fonction notamment de la durée du mouillage et de la longueur du navire et ne pouvait pas excéder 20 euros par mètre de longueur du navire et par jour.

La redevance de mouillage aurait été perçue et affectée au gestionnaire de l’aire marine protégée correspondante, et notamment aux collectivités territoriales ou aux établissements publics de coopération intercommunale qui assurent la gestion, la préservation et la protection d’une aire marine protégée, le cas échéant, sur délégation de l’État.

Les mouillages rendus nécessaires en cas de danger grave, certain et imminent étaient exonérés du paiement d’une telle redevance.

Lors de son examen au Sénat, Mme Marylise Lebranchu, ministre de la Décentralisation et de la fonction publique, a précisé que cet amendement répondait à l’une des quarante-deux demandes d’adaptation au droit formulées par la collectivité territoriale de Corse, justifiée par le fait que « la Sicile a institué récemment une taxe sur le mouillage dans ses aires marines protégées. De ce fait, tous les bateaux qui mouillaient devant la Sicile mouillent maintenant dans l’aire marine protégée de Corse, parce que c’est gratuit. Ce n’est pas juste pour les collectivités territoriales qui gèrent et entretiennent les aires marines protégées, ce qui demande beaucoup de travail et mobilise du personnel. » (133)

2. Une taxe ayant suscité des controverses au cours des différentes lectures

À l’occasion de son examen du présent texte en première lecture, la commission des Lois a adopté, contre l’avis du Gouvernement et de votre rapporteur, deux amendements de suppression du présent article, présentés par MM. Christophe Caresche et Didier Quentin. Les auteurs de ces amendements ont mis l’accent sur les risques que faisaient courir cette nouvelle taxe jugée démesurée – qu’un amendement du Gouvernement proposait de réduire à 10 euros par mètre et par jour – sur les entreprises de la filière nautique française et sur celui que les collectivités concernées développent les possibilités de mouillage dans les zones marines protégées.

En séance publique, l’Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Paul Giacobbi, rétablissant le présent article, sous-amendé à neuf reprises par Mme Jeanine Dubié, améliorant la rédaction, renvoyant les modalités de sa mise en œuvre à un décret et étendant l’application de la taxe à tout bateau mouillant dans une aire marine protégée, quel qu’en soit le dispositif.

En deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat a soulevé « plusieurs questions d’interprétation et de clarté du dispositif » (134) :

– si Mme Marylise Lebranchu, ministre de la Décentralisation et de la fonction publique, a indiqué devant l’Assemblée nationale que la redevance de mouillage n’avait vocation qu’à s’appliquer aux seules aires marines protégées gérées par une collectivité territoriale, en indiquant que seraient ainsi potentiellement concernées la collectivité territoriale de Corse, gestionnaire des réserves de Bonifacio et de Scandola, et le département des Pyrénées Orientales, en charge de la réserve de Banyuls, « la rédaction proposée renvoie, d’une part, aux établissements publics, sans préciser leur qualité nationale ou locale et, d’autre part, aux aires marines protégées relevant de l’agence des aires marines protégées, définies à l’article L. 334-1 du code de l’environnement. Ce manque de précision ne permet pas de définir avec certitude les personnes publiques qui seraient autorisées à recourir à cette redevance et le champ couvert par celle-ci » ;

– « la modification introduite par Mme Jeanine Dubié conduit, contrairement aux objectifs affichés par le Gouvernement, à appliquer cette redevance, non pas aux seuls navires abîmant les fonds marins des aires marines protégées, mais à tout bateau mouillant dans une telle aire et qui, par tout dispositif, serait relié au fond de la mer » ;

– « [l]a durée différente d’application de la redevance entre les aires marines protégées relevant d’une collectivité métropolitaine de celles gérées par une collectivité ultramarine n’est justifiée par aucune raison pertinente ».

– enfin, les rapporteurs du Sénat « s’interrogent également sur le choix du Gouvernement de recourir à une redevance pour service rendu et non à une taxe. En effet, la notion de service rendu retenue par le présent article est peu claire d’autant que les débats en séance publique à l’Assemblée nationale semblent démontrer le caractère dissuasif de la redevance. Par conséquent, l’objectif est finalement de réduire les externalités négatives occasionnées par le mouillage des bateaux abîmant les fonds marins » (135).

Pour toutes ces raisons, la commission des Lois du Sénat a adopté huit amendements identiques de ses rapporteurs, de MM. Louis Nègre, François Commeinhes, Philippe Mouiller, Daniel Laurent, M. Michel Vaspart, Mme Annick Billon et M. Jean-Pierre Grand supprimant le présent article.

En séance publique, le Sénat n’a pas rétabli le présent article.

À l’occasion de son examen en deuxième lecture, la commission des Lois de l’Assemblée nationale n’a pas adopté un amendement de Mme Jeanine Dubié de rétablissement de cette redevance de mouillage, rendue applicable uniquement aux navires de plus de 32 mètres mouillant dans des aires marines protégées gérées par la collectivité de Corse.

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La Commission examine l’amendement CL591 de Mme Jeanine Dubié.

Mme Jeanine Dubié. Cet amendement concerne la taxe de mouillage, qui a donné lieu à beaucoup de débats.

Nous avions adopté en première lecture le principe de cette redevance, qui a été retiré au Sénat.

Je rappelle que l’Assemblée de Corse a proposé à l’unanimité l’institution d’une redevance de mouillage pour les navires de grande taille dans les aires marines gérées par la collectivité territoriale de Corse.

Le Sénat ayant trouvé la rédaction confuse, une précision a été apportée pour dire que cette redevance ne sera applicable qu’aux navires dont la coque est supérieure à 24 mètres, ce qui exclut la plupart des navires de plaisance.

L’institution de cette redevance dans l’aire marine protégée de Bonifacio permettrait de préserver l’attractivité des côtes de la Corse comme la bonne santé économique de la filière nautique, tout en assurant les moyens d’une protection environnementale efficace sans avoir à recourir à des mesures d’interdiction d’accès.

M. le rapporteur. Je vous demande de retirer cet amendement : comme l’ont souligné les rapporteurs du Sénat, le dispositif ne prévoit pas de plafond pour la redevance, soulevant un risque d’incompétence négative du législateur, et ne répond pas à la question du choix de recourir à une redevance pour service rendu plutôt qu’à une taxe. Défavorable.

Mme Jeanine Dubié. Je le maintiens, par solidarité avec notre collègue Paul Giacobbi.

M. Patrick Mennucci. Il faut voter contre. Le débat sur cette redevance a été très difficile dans tous les ports de France, posant un problème de fond à l’industrie de la plaisance. Si on crée des taxes de cette nature, nous allons lui imposer de nouvelles difficultés alors qu’elle fonctionne plutôt bien.

M. François Pupponi. Je suis étonné qu’un certain nombre de nos collègues ne veuille pas entendre les arguments.

Je rappelle que, sur un certain nombre de nos plages, les plaisanciers arrivent, polluent et repartent sans payer. Et des communes de quelques dizaines d’habitants doivent assumer cela. La question d’une redevance permettant d’aider ces communes à nettoyer me paraît pertinente. Est-ce que parce qu’on a un bateau, surtout s’il est gros, on a le droit de tout faire en disant aux collectivités territoriales : « Ramassez et taisez-vous ! » ? Jusqu’où allons-nous aller ?

La mesure concerne quelques endroits en Corse. À partir du moment où la Collectivité de Corse est d’accord et assume cela, je ne vois pas où est le problème.

Mme Nathalie Appéré. Les arguments apportés par le rapporteur montrent qu’il ne serait pas prudent d’adopter à ce stade cet amendement. Il n’empêche que l’essentiel des craintes lors de notre débat en première lecture concernait la contagion possible de ce type de mesure à d’autres zones marines. Or il est clair qu’il n’y a plus de risque que cette redevance s’applique à l’ensemble des ports français ou des types de bateaux, mais uniquement sur certains gros bateaux en Corse. On devrait donc pouvoir trouver une solution en séance publique pour ce prélèvement attendu unanimement par l’Assemblée de Corse.

M. Patrick Mennucci. L’argument de M. Pupponi ne me convainc pas : si les propriétaires de bateaux se comportent comme il le dit – et je ne suis pas persuadé que ce soit le cas –, ce n’est pas parce qu’on va leur faire payer une taxe que cela règlera les problèmes pour l’environnement. Il y a un système, utilisé par exemple dans le parc national des Calanques, qui fonctionne : on décide du nombre de mouillages possibles dans un endroit donné, matérialisés par des bouées, ce qui permet de maîtriser la fréquentation. Or la proposition de M. Giacobbi ne règle pas cette question. Si je vous comprends bien, il suffit de payer pour pouvoir polluer et salir ! Ce n’est pas un bon dispositif, quelles que soient les précisions qui lui seront adoptées.

La Commission rejette l’amendement.

Elle maintient en conséquence la suppression de l’article 18 A.

Article 18
(art. L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales)

Élargissement du champ des compétences des communautés de communes

Cet article vise à élargir le champ des compétences des communautés de communes exercées en lieu et place des communes à titre obligatoire et à titre optionnel.

1. Le renforcement des compétences prévu par le projet de loi initial

La version initiale du projet de loi procédait à ce renforcement dans deux directions.

En ce qui concerne les compétences obligatoires :

– il complétait le bloc des compétences obligatoires en subordonnant les actions en matière économique au respect du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation et en y intégrant la « promotion du tourisme par la création d’un office de tourisme » mieux exercée, selon l’étude d’impact du projet de loi, « à l’échelle d’un territoire présenté comme un espace culturel et social cohérent » ;

– il créait une nouvelle compétence obligatoire concernant « l’aménagement, l’entretien et la gestion des aires d’accueil des gens du voyage », déjà prise en charge aujourd’hui par près d’un tiers des communautés de communes selon l’étude d’impact ;

– il supprimait la notion « d’actions d’intérêt communautaire » comme principe général d’exercice des compétences obligatoires.

En ce qui concerne les compétences optionnelles :

– il ajoutait à la liste existante la création et à la gestion des maisons de services au public, lesquelles sont créées par l’article 26 du présent projet de loi, en remplacement des actuelles maisons de service public, afin de les ouvrir à des services privés ;

– il limitait la compétence optionnelle relative aux équipements culturels et sportifs de l’enseignement préélémentaire et élémentaire, par leur intérêt communautaire :

– il prévoyait que la compétence « action sociale » pourrait être déléguée à un centre intercommunal d’action sociale ;

– il permettait à l’organe délibérant – en lieu et place de la majorité des conseils municipaux des communes – de limiter l’intérêt communautaire des trottoirs, lorsqu’une voie supporte un transport collectif en site propre.

2. Les limitations introduites par le Sénat en première lecture

Afin de « préserver le principe de subsidiarité » la commission des Lois du Sénat a adopté plusieurs amendements de ses rapporteurs afin de :

– réintroduire la notion d’intérêt communautaire comme « principe fondateur du transfert obligatoire des compétences communales » ;

– faire de la promotion du tourisme une compétence optionnelle en lieu et place d’une compétence obligatoire.

En séance publique, le Sénat a refusé le rétablissement du texte initial par le Gouvernement et adopté des amendements de ses rapporteurs visant à :

– étendre à toutes les communautés de communes la définition de la compétence en matière de développement économique prévue pour les communautés de communes ayant une fiscalité professionnelle unique ou souhaitant bénéficier d’une dotation globale de fonctionnement bonifiée, en y incluant « l’aménagement, la gestion et l’entretien des zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire d’intérêt communautaire » ;

– prévoir que la promotion du tourisme puisse prendre d’autres formes que la création d’un office de tourisme ;

– introduire une coordination relative au fait que dans les communes des départements concordataires de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, la construction et l’entretien des bâtiments du culte peuvent être une compétence optionnelle.

3. L’élargissement des compétences décidé par l’Assemblée nationale en première lecture

En première lecture, adoptant un amendement de réécriture globale du présent article présenté par votre rapporteur, la commission des Lois a rétabli la compétence « promotion du tourisme » comme une compétence obligatoire des communautés de communes. Cependant, cette rédaction reprend les apports adoptés par le Sénat, en prévoyant que la promotion du tourisme puisse prendre d’autres formes que la création d’offices de tourisme, comme le permettent les dispositions applicables aux compétences des communautés urbaines et des métropoles.

Elle a également inséré de manière explicite la compétence « politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d’intérêt communautaire » parmi les composantes de la compétence obligatoire en matière de développement économique, afin notamment de donner aux communautés de communes la possibilité de mettre en œuvre une politique de sauvegarde et de développement du commerce de proximité.

En séance publique, l’Assemblée nationale a élargi ce dispositif :

– en supprimant l’intérêt communautaire qui commandait la compétence générale en matière de développement économique pour rendre « plus lisible pour les entreprises » le développement économique local « à travers un effort de clarification des compétences et des mutualisations intercommunales plus avancées », à l’initiative de Mme Estelle Grelier ; dans le même esprit, une modification similaire a été apportée à la compétence en matière de zones d’activités économiques ;

– en élargissant les groupes de compétences obligatoires ouverts au choix des communautés à l’eau, à l’assainissement et à la collecte et au traitement des déchets ménagers, à l’initiative du Gouvernement et de plusieurs députés. L’objectif de ce transfert est de mettre fin au morcellement aujourd’hui constaté bien que cette attribution n’interdise pas, dans un second temps, le transfert de cette compétence à des syndicats mixtes. Dans le cas particulier des déchets ménagers, la mutualisation au niveau intercommunal est présentée notamment liée à « l’importance du coût de ce service public, lié notamment à l’augmentation des contraintes de recyclage ».

4. Le retour par le Sénat, en deuxième lecture, à l’esprit du dispositif qu’il avait adopté en première lecture

En adoptant cinq amendements, la commission des Lois du Sénat a souhaité :

– rétablir la notion d’intérêt communautaire comme principe général du transfert obligatoire des compétences des communes ;

– réintroduire l’intérêt communautaire pour déterminer les compétences de la communauté de communes en matière d’actions de développement économique, d’une part, et de zones d’activité, d’autre part ;

– transférer l’eau, l’assainissement et la promotion du tourisme dans le champ des compétences optionnelles.

En séance publique, le Sénat a notamment :

– rejeté le rétablissement du dispositif de l’Assemblée nationale, proposé par le Gouvernement ;

– adopté un amendement de M. Pierre-Yves Collombat insérant parmi les compétences optionnelles des communautés de communes les « création et amélioration des bâtiments et équipements d’intérêt communautaire nécessaires au service public », afin de leur permettre notamment de financer les bâtiments des gendarmeries.

5. Le rétablissement par la commission des Lois en deuxième lecture du dispositif retenue par l’Assemblée nationale en première lecture

Lors de son examen en deuxième lecture du présent article, la commission des Lois de l’Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements, rétablissant le dispositif que l’Assemblée nationale avait voté en première lecture :

– à l’initiative de votre rapporteur, l’exercice de la compétence obligatoire des communautés de communes en matière de développement économique n’est plus soumis à la définition de son intérêt communautaire et comprend à nouveau la promotion du tourisme ;

– à l’initiative du Gouvernement, l’eau et l’assainissement ont été rétablis comme compétences obligatoires ;

– à l’initiative de votre rapporteur, la compétence optionnelle « création et amélioration des bâtiments et équipements d’intérêt communautaire nécessaire au service public » a été supprimée : l’article 25 bis du présent projet de loi permet aux collectivités territoriales et aux EPCI de garantir les emprunts contractés par des organismes bailleurs de logements sociaux ayant pour objet la construction de logements au bénéfice du personnel de la gendarmerie et de la police nationales, des services d’incendie et de secours, les SDIS, et de l’administration pénitentiaire. Et par ailleurs, un dispositif introduit par la loi du 29 août 2002 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, la LOPPSI, et plusieurs fois reconduit depuis, permet aux collectivités territoriales et à leurs groupements de construire, y compris sur les dépendances de leur domaine public, d’acquérir ou de rénover des bâtiments destinés à être mis à disposition de l’État pour les besoins de la justice, de la police, de la gendarmerie ou des pompiers. Enfin, les communes membres d’une communauté de communes peuvent lui transférer, dans le cadre d’une compétence facultative, la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de leurs attributions.

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* *

La Commission examine tout d’abord, en discussion commune, l’amendement CL765 du rapporteur, qui fait l’objet du sous-amendement CL807 du Gouvernement, et l’amendement CL669 du Gouvernement.

M. le rapporteur. Il s’agit de rétablir la rédaction de l’Assemblée nationale sur l’extension des compétences obligatoires des communautés de communes et le maintien de leur soumission à la définition d’un intérêt communautaire, à l’exception de la compétence en matière de développement économique.

Avis défavorable sur le sous-amendement, qui sera satisfait par d’autres amendements du Gouvernement à l’alinéa 8 du présent article.

La Commission rejette le sous-amendement, puis elle adopte l’amendement CL765.

En conséquence, l’amendement CL669 tombe.

Les amendements CL541, CL231, CL225, CL240, CL236 et CL243 n’ont plus d’objet.

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL619 du Gouvernement, CL104 de Mme Estelle Grelier et CL620 du Gouvernement.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte les amendements CL619 et CL620.

En conséquence, l’amendement CL104 tombe.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement CL629 de M. Jacques Pélissard.

M. Jacques Pélissard. Cet amendement vise à revenir sur le transfert de la compétence de gestion des déchets aux intercommunalités.

Il existe des bassins pertinents sur le plan technique pour la gestion des déchets – 60 000 habitants pour la collecte, 300 000 habitants pour le traitement. Vouloir faire coïncider le périmètre de l’intercommunalité avec celui d’un bassin pertinent de traitement ou de collecte des déchets n’est pas opportun.

M. le rapporteur. Le transfert de la compétence de gestion des déchets fait partie des points de convergence entre le Sénat et l’Assemblée sur lesquels nous ne souhaitons pas revenir. J’émets donc un avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CL105 de Mme Estelle Grelier.

Mme Estelle Grelier. Cet amendement tend à ajouter aux compétences obligatoires des intercommunalités l’action sociale, sous réserve de la définition d’un intérêt communautaire.

M. le rapporteur. Avis défavorable car le projet de loi rend déjà obligatoires un certain nombre de compétences jusqu’ici optionnelles. Il semble compliqué d’aller plus loin à ce stade.

Mme Estelle Grelier. Je retire l’amendement et je ferai en sorte que le débat ait lieu en séance publique.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement CL106 de Mme Estelle Grelier.

Mme Estelle Grelier. Cet amendement procède de la même logique de renforcement des intercommunalités en augmentant le nombre de compétences qu’elles doivent choisir d’exercer parmi les compétences optionnelles listées par la loi.

M. le rapporteur. Avis défavorable pour les mêmes raisons que précédemment.

La Commission rejette l’amendement.

La Commission est saisie, en discussion commune, des amendements CL766 du rapporteur et CL542 de Mme Nathalie Appéré.

M. le rapporteur. Le Sénat a introduit une compétence facultative supplémentaire, appelée « création et amélioration des bâtiments et équipements d’intérêt communautaire nécessaires au service public ».

Outre une rédaction insatisfaisante, cette disposition pose problème pour les bâtiments relevant de la loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.

Je vous propose donc de supprimer l’alinéa.

La Commission adopte l’amendement CL766.

En conséquence, l’amendement CL542 n’a plus d’objet.

La Commission examine l’amendement CL581 de Mme Jeanine Dubié.

Mme Jeanine Dubié. Cet amendement propose la création d’une minorité de blocage pour le transfert de la compétence « tourisme » dont pourrait user les communautés de communes contenant une ou plusieurs communes classées communes touristiques et situées en zone de montagne.

Les communes sont les mieux à même de définir le niveau territorial le plus adapté à l’efficacité de leur promotion touristique et de leurs actions.

La promotion des stations de montagne, dès lors qu’elle serait assumée par les intercommunalités qui ne portent pas un projet touristique commun, pourrait être remise en cause.

M. le rapporteur. Lorsque nous avons voté en première lecture le transfert obligatoire de la compétence tourisme aux intercommunalités, nous avions indiqué que les EPCI pouvaient maintenir autant d’offices de tourisme que de stations classées présentes sur leur territoire. Cette précision suffit à répondre à la préoccupation exprimée par Mme Dubié.

En outre, son amendement propose de donner un droit de veto à une catégorie de collectivités, ce qui n’est pas acceptable.

J’ajoute qu’à l’article 21, le Gouvernement présente un amendement auquel je suis favorable qui facilite la labellisation des sites touristiques distincts en stations classées, afin de conforter la possibilité de maintenir plusieurs offices de tourisme sur le territoire d’un même EPCI.

J’émets donc un avis défavorable.

Mme Jeanine Dubié. Je retire l’amendement.

M. Hervé Gaymard. Je salue l’amendement gouvernemental qui fait droit à la demande exprimée par de nombreux parlementaires en première lecture. Ce serait une absurdité de contraindre les communes et EPCI possédant plusieurs marques touristiques sur leur territoire à ne prévoir qu’un seul office de tourisme, alors que le tour de table financier de chaque office est particulier et que chaque site touristique peut être géré par des entreprises différentes.

En revanche, s’agissant du transfert obligatoire de la compétence touristique à l’intercommunalité, l’esprit de système tourne le dos au bon sens. Le tourisme doit pouvoir être une compétence intercommunale là où les communes le souhaitent. Mais, dans des intercommunalités composées de seulement une ou deux communes touristiques avec des marques touristiques fortes, c’est une absurdité d’imposer la compétence touristique.

J’entends bien qu’en première lecture, vous avez distingué la promotion touristique de la gestion des outils touristiques. Cela représente un progrès mais cela ne règle pas la question. Comment une intercommunalité va-t-elle faire la promotion des stations classées alors que trois quarts des communes qui la composent n’ont rien à faire de la promotion de ces sites touristiques ?

Liberté, liberté chérie ! Pourquoi ne laisse-t-on pas la liberté aux intercommunalités de s’organiser comme elles l’entendent ? Dans mon territoire, pour certaines intercommunalités, à l’évidence, la compétence doit être exercée au niveau intercommunal. Mais dix kilomètres plus loin, pour d’autres intercommunalités, la compétence en matière de tourisme doit rester à la commune.

M. Charles-Ange Ginesy. Je tiens à appuyer la demande d’Hervé Gaymard. Il me paraît de bon sens de maintenir le caractère optionnel de la compétence en matière de tourisme pour les intercommunalités.

Permettre aux maires dont les communes font l’objet d’une marque ou d’un label de conserver la compétence « tourisme » me paraît essentiel. L’intercommunalité, aussi forte et pertinente soit-elle, n’aura pas la même volonté, ni la même détermination pour porter la marque.

Je me fais le relais des maires de stations touristiques à rayonnement international qui ne pourront plus demain gérer cette compétence en direct parce qu’ils ne sont pas président de l’intercommunalité et perdront en puissance et en efficacité. J’en appelle à la sensibilité des commissaires pour conserver le caractère optionnel de cette compétence, à l’instar de ce qu’a prévu le Sénat.

D’autres problèmes se posent : qu’adviendra-t-il de la taxe de séjour ou de la taxe sur les remontées mécaniques ? Comment la compétence « tourisme » sera-t-elle financée ?

M. le rapporteur. La ministre a précisé que la compétence transférée était limitée à la promotion du tourisme. En conséquence, la taxe de séjour ou la taxe sur les remontées mécaniques reste acquise à la commune sur le territoire de laquelle elle est perçue.

La politique intercommunale est financée notamment par le biais des attributions de compensation prévues par les commissions locales d’évaluation des charges transférées.

En réponse à M. Gaymard, l’amendement du Gouvernement ne résout pas notre désaccord. Nous considérons que le tourisme fait partie intégrante du développement économique et qu’à ce titre, la compétence doit être exercée au niveau intercommunal.

Toutefois, il est à noter que le Gouvernement utilise précisément le terme de marque que M. Gaymard a lui-même employé. Cet amendement permettra, sans lui donner entière satisfaction, d’avancer dans le sens qu’il souhaite.

M. Charles-Ange Ginesy. Je salue l’amendement du Gouvernement qui apporte une solution au problème posé aujourd’hui.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’article 18 modifié.

Article 19
(art. L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales)

Élargissement du champ des compétences des communautés de communes éligibles à la dotation globale de fonctionnement bonifiée

L’article 19 vise à renforcer le niveau d’intégration des communautés de communes relevant du régime de la fiscalité professionnelle unique éligibles à une bonification de la dotation globale de fonctionnement (DGF) (136) selon la logique de l’article 18.

En première lecture, suivant sa commission des lois et ses rapporteurs, le Sénat a supprimé la promotion du tourisme du champ des onze groupes de compétences dont la communauté devrait au moins en exercer six pour son éligibilité à la DGF bonifiée.

Par symétrie avec le texte élaboré à l’article 18, la commission des Lois de l’Assemblée nationale, sur la proposition de votre rapporteur, a rétabli en première lecture le tourisme au sein du bloc en matière de développement économique qu’elle a complété par la politique locale du commerce et le soutien aux activités commerciales d’intérêt communautaire.

Lors de la séance publique en première lecture, dans le même esprit, les députés, à l’initiative de Mme Estelle Grelier, ont supprimé l’intérêt communautaire pour déterminer la compétence intercommunale en matière de zones d’activité et d’actions de développement économique. Puis, sur la proposition du Gouvernement, ils ont intégré la compétence « eau » dans les champs obligatoires d’intervention des communautés de communes éligibles à la DGF bonifiée.

En deuxième lecture, par parallélisme avec l’article 18, la commission des Lois du Sénat a adopté des amendements de ses rapporteurs rétablissant le texte adopté par la deuxième chambre en première lecture.

En séance publique, le Sénat a adopté deux amendements de M. Pierre-Yves Collombat modifiant le choix des six compétences devant être exercées par les communautés de communes pour être éligibles à la DGF bonifiée :

– en insérant les « création et amélioration des bâtiments et équipements d’intérêt communautaire nécessaires au service public »,

– en substituant à celle de l’eau la compétence « promotion du tourisme ».

Lors de son examen en deuxième lecture, et toujours par parallélisme avec la redéfinition des compétences applicables à toutes les communautés de communes par l’article 18 du projet de loi, la commission des Lois a adopté les amendements suivants :

– supprimant, à l’initiative du Gouvernement, la compétence « création et amélioration des bâtiments et équipements d’intérêt communautaire nécessaires au service public » de la liste des compétences devant être exercées par les communautés de communes à DGF bonifiée, le Gouvernement observant que « cette compétence n’en est en effet pas réellement une puisque si les bâtiments et les équipements sont d’intérêt communautaire, ils sont déjà gérés par l’EPCI à fiscalité propre au titre de la compétence dont ils relèvent » (137) ;

– rétablissant, à l’initiative de Mme Nathalie Appéré, la définition de la compétence en matière de développement économique par suppression de sa soumission à la définition d’un intérêt communautaire et l’adjonction de la promotion du tourisme ;

– augmentant, à l’initiative du gouvernement, de quatre à huit le nombre de compétences devant être exercées par les communautés de communes pour pouvoir prétendre à la DGF bonifiée, afin de prendre en compte l’augmentation du nombre de compétences obligatoires devant être exercées par les communautés de communes de droit commun en application de l’article 18.

*

* *

La Commission est saisie, en discussion commune, des amendements CL524 du Gouvernement et CL767 du rapporteur.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement CL524.

En conséquence, l’amendement CL767 tombe.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL543 de Mme Nathalie Appéré. En conséquence, les amendements CL768 et CL107, les amendements identiques CL566 et CL769 ainsi que l’amendement CL253 tombent.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CL544 de Mme Nathalie Appéré.

Puis elle adopte l’article 19 modifié.

Article 20
(art. L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales)

Élargissement du champ des compétences des communautés d’agglomération

L’article 20 renforce les blocs de compétences communales transférées de plein droit aux communautés d’agglomération, dans les mêmes conditions que celles prévues aux articles 18 et 19 pour les communautés de communes.

1.  Les compétences actuelles des communautés d’agglomération

En application de l’article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, une communauté d’agglomération exerce de plein droit cinq groupes de compétences, auxquelles s’ajoutent trois compétences optionnelles à choisir parmi une liste de six.

a. Les compétences obligatoires

Les communautés d’agglomération exercent obligatoirement les compétences suivantes :

– développement économique d’intérêt communautaire ;

– aménagement de l’espace communautaire, dont l’élaboration des documents d’urbanisme ;

– politique du logement et de l’habitat d’intérêt communautaire ;

– politique de la ville ;

– gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations, à compter du 1er janvier 2016 en application de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, entrée en vigueur reportée au 1er janvier 2018 par l’article 22 bis B du présent projet de loi.

b. Les compétences optionnelles

Les communes membres doivent en retenir au moins trois, à choisir parmi les six suivants :

– voirie et parcs de stationnement d’intérêt communautaire ;

– assainissement des eaux usées ;

– eau ;

– environnement, lutte contre la pollution et traitement des déchets ;

– équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire ;

– action sociale d’intérêt communautaire.

2. Les renforcements proposés par le projet de loi initial

Les innovations proposées par le Gouvernement dans son projet de loi tel que déposé sur le bureau du Sénat étaient analogues à celles présentées, à l’article 18, pour les communautés de communes :

– d’une part, les compétences obligatoires sont élargies à la promotion du tourisme par la création d’un office de tourisme ainsi qu’à l’aménagement, l’entretien et la gestion des aires d’accueil des gens du voyage ; les compétences en matière économique sont soumises au respect du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation ;

– d’autre part, la liste des compétences optionnelles est complétée par la création et la gestion de maisons de services au public, sans que soit modifié le nombre minimal de compétences optionnelles devant être exercées par la communauté.

3. Les limitations apportées par le Sénat en première lecture

Dans le même esprit que celui qui a présidé à la modification de l’article 18, la commission des Lois du Sénat, par l’adoption d’un amendement de ses rapporteurs, a supprimé des compétences obligatoires des communautés d’agglomération celle relative à la promotion du tourisme. Elle l’a, en revanche, intégrée au champ des compétences optionnelles.

En séance publique, le Sénat a repoussé un amendement de rétablissement du texte du Gouvernement et adopté un amendement de ses rapporteurs prévoyant que la promotion du tourisme puisse prendre d’autres formes que la création d’un office de tourisme.

4. Les extensions opérées par l’Assemblée nationale en première lecture

En première lecture, par parallélisme avec la solution retenue pour les communautés de communes, la commission des Lois de l’Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements de votre rapporteur insérant les compétences « promotion du tourisme » et « politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d’intérêt communautaire » au sein du bloc de compétences obligatoires en matière de développement économique des communautés d’agglomération.

Elle a également introduit une coordination relative au fait que dans les communes des départements concordataires de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, la construction et l’entretien des bâtiments du culte peuvent être une compétence optionnelle des communautés d’agglomération.

En séance, le dispositif a été modifié sur plusieurs points, à l’initiative du Gouvernement et de Mme Estelle Grelier, pour :

– supprimer l’intérêt communautaire pour déterminer le format des attributions de la communauté en matière de zones d’activité et d’actions de développement économique ;

– élargir la compétence de développement économique à la politique locale du commerce et au soutien aux activités commerciales d’intérêt communautaire ;

– compléter le bloc des compétences obligatoires par la gestion de l’eau, de l’assainissement, de collecte et de traitement des déchets ménagers.

5. Le retour par le Sénat, en deuxième lecture, à l’esprit du dispositif qu’il avait adopté en première lecture

En deuxième lecture, dans le droit fil des modifications apportées aux articles 18 et 19, la commission des Lois du Sénat a adopté quatre amendements de ses rapporteurs pour :

– maintenir l’intérêt communautaire pour déterminer les compétences intercommunales en matière de zones d’activité et d’actions de développement économique ;

– supprimer le transfert obligatoire aux communautés de la promotion du tourisme, laquelle est, dans le même temps, intégrée au champ des compétences optionnelles ;

– conserver l’eau et l’assainissement au sein des compétences optionnelles ;

– apporter les coordinations nécessaires à ces choix dans les dispositions spécifiques à l’Alsace-Moselle.

En séance publique, le Sénat a rejeté le rétablissement du texte de l’Assemblée nationale, proposé par le Gouvernement, et apporté une coordination à l’initiative de ses rapporteurs.

6. Le rétablissement par la commission des Lois en deuxième lecture du dispositif retenue par l’Assemblée nationale en première lecture

Lors de son examen en deuxième lecture du présent article, la commission des Lois de l’Assemblée nationale a rétabli l’esprit du dispositif que l’Assemblée nationale avait adopté en première lecture :

– en adoptant un amendement de votre rapporteur, l’exercice de la compétence obligatoire des communautés d’agglomération en matière de développement économique n’est plus soumis à la définition de son intérêt communautaire et comprend à nouveau la promotion du tourisme ;

– en adoptant un sous-amendement du Gouvernement, l’eau et l’assainissement ont été rétablis comme compétences obligatoires des communautés d’agglomération.

*

* *

La Commission examine, en discussion commune, les amendements identiques CL618 du Gouvernement et CL770 du rapporteur, faisant tous deux l’objet du sous-amendement CL808 du Gouvernement, ainsi que les amendements CL545 de Mme Nathalie Appéré et CL108 de Mme Estelle Grelier.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte les amendements identiques CL618 et CL770 sous-amendés. En conséquence, les amendements CL545 et CL108 tombent.

Les amendements CL254, CL615, CL115, CL616 et CL632 tombent.

L’amendement CL116 de Mme Estelle Grelier est retiré.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL121 de Mme Estelle Grelier, CL282, CL284 et CL290, tous trois de Mme Marie-Anne Chapdelaine.

L’amendement CL617 tombe.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement les amendements CL119 et CL127 de Mme Estelle Grelier.

La Commission adopte l’article 20 modifié.

Article 20 bis
(art. L. 5216-7, L. 5215-22 et L. 5217-17 du code général des collectivités territoriales)

Dispositif de représentation – substitution des communes membres d’un syndicat d’assainissement ou d’eau potable rejoignant une communauté d’agglomération, une communauté urbaine ou une métropole

Le présent article a été introduit par l’Assemblée nationale en première lecture par l’adoption d’un amendement de M. Jean Launay. Il vise à créer un mécanisme adapté de représentation-substitution applicables aux communautés d’agglomération, aux communautés urbaines et aux métropoles, quand des membres d’un syndicat d’assainissement ou de distribution d’eau potable rejoignent un de ces établissements publics de coopération intercommunale.

1. Le mécanisme de représentation – substitution proposé

En effet, lorsqu’une communauté d’agglomération, une communauté urbaine ou une métropole est créée, les communes membres de la communauté ou de la métropole, si elles sont membres par ailleurs d’un syndicat préexistant qui exerce une compétence obligatoire de la communauté ou de la métropole, sont retirées du syndicat préexistant, la communauté ou la métropole exerçant en propre la compétence concernée sur la totalité de son périmètre (138). En tout état de cause, ces établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre peuvent ensuite décider de déléguer cette compétence à un syndicat.

Pour les communautés de communes, un principe dit de « représentation-substitution », s’applique. En application de ce principe, défini par l’article L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales, la communauté de communes est automatiquement substituée à ses membres au sein du syndicat qui perdure : l’établissement public de coopération intercommunale adhère au syndicat, qui devient alors un syndicat mixte.

L’article 59 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles a étendu aux communautés d’agglomération ainsi qu’aux communautés urbaines les dispositions applicables aux communautés de communes en matière de représentation-substitution, pour le seul cas d’exercice de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. En effet, au regard de la spécificité de cette mission et du périmètre nécessairement géographique des syndicats de rivières ou des établissements publics territoriaux de bassin, il a semblé plus efficace de conserver le syndicat préexistant, en faisant de la communauté d’agglomération ou de la communauté urbaine un membre de ce syndicat.

Pour les seules communautés urbaines et les métropoles, le mécanisme de représentation-substitution a été étendu à la distribution publique d’électricité, par l’article 71 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 précitée. L’article 21 ter du présent projet de loi a pour objet d’aligner la représentation de la communauté urbaine dans le syndicat sur le système applicable à la métropole, fondé non sur un nombre de sièges, mais sur un nombre de suffrages proportionnel à la population des communes que la métropole représente, sans pouvoir excéder la moitié du nombre total de suffrages.

Pour les seules compétences d’assainissement et de distribution d’eau potable, le présent article instaurerait un système adapté de représentation-substitution, en prévoyant que celle-ci ne serait pas automatique. En effet, le conseil de la communauté ou de la métropole pourrait s’opposer, dans les six mois à compter de la date du transfert à la communauté ou à la métropole de l’une de ces deux compétences, à la substitution de celle-ci aux communes membres du syndicat, ce qui entraînerait alors le retrait du syndicat des communes membres de la communauté ou de la métropole concernée.

Le dispositif ainsi proposé est préférable aux dispositions adoptées par le Sénat en première lecture à l’article 21 bis A, supprimé conforme en deuxième lecture, prévoyant un mécanisme de représentation-substitution en matière d’assainissement qui aurait eu pour conséquence d’imposer aux nouvelles communautés le syndicat préexistant.

2. Les modifications apportées par le Sénat en deuxième lecture

En deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement du Gouvernement restreignant le dispositif proposé au bénéfice des seuls syndicats départementaux. Par cet amendement, le dispositif de représentation-substitution en matière d’eau et d’assainissement ne serait applicable que lorsque le syndicat d’eau ou d’assainissement est un syndicat départemental, c’est-à-dire lorsque l’ensemble des communes du département en sont membres et que ce syndicat exerce ces compétences « sur la totalité d’un département au moins ».

En séance publique, contre l’avis des rapporteurs de la commission des Lois et du Gouvernement, le Sénat a adopté plusieurs amendements de M. Christian Cambon revenant sur la philosophie de ce dispositif :

– appliquant, pour les seules communautés d’agglomération, le mécanisme de représentation-substitution dès lors que la communauté d’agglomération est incluse complètement ou partiellement dans le périmètre du syndicat d’eau ou d’assainissement ;

– supprimant la possibilité, pour les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et les métropoles, de s’opposer dans un délai de six mois à la substitution au sein du syndicat et donc de se retirer du syndicat d’eau ou d’assainissement.

3. Le rétablissement, par la commission des Lois de l’Assemblée nationale en deuxième lecture, du dispositif adopté par la commission des Lois du Sénat à l’initiative du Gouvernement

Lors de son examen en deuxième lecture, la commission des Lois de l’Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur rendant applicable l’exercice du mécanisme de représentation – substitution des communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles au sein des syndicats « [l]orsque toutes les communes du département sont membres d’un syndicat exerçant sur un périmètre supérieur ou égal à celui du département la compétence en matière d’assainissement mentionnée à l’article L. 2224-8 ou la compétence en matière d’eau potable mentionnée à l’article L. 2224-7-1 » et rétablissant, pour ces établissements publics de coopération intercommunale, la possibilité de s’y opposer et donc de se retirer de ces syndicats dans les six mois suivant leur acquisition de la compétence en question.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CL128 de Mme Estelle Grelier.

M. le rapporteur. J’émets un avis défavorable en vous invitant à soutenir l’amendement CL771, d’un champ moins large mais qui rétablit la représentation-substitution adaptée pour les syndicats qui atteignent l’échelle départementale.

L’amendement est retiré.

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL771 du rapporteur, CL286 et CL288, tous deux de Mme Marie-Anne Chapdelaine, ainsi que les amendements CL54 de Mme Sophie Rohfritsch et CL232 de M. François-Michel Lambert.

La Commission adopte l’amendement CL771.

En conséquence, les amendements CL286, CL288, CL54 et CL232 tombent.

La Commission adopte l’article 20 bis modifié.

Article 21
Délai de mise en conformité des compétences exercées
par les communautés de communes et les communautés d’agglomération

Le présent article détermine les délais laissés aux communes membres des communautés de communes et des communautés d’agglomération existantes pour ajuster les compétences exercées par ces EPCI aux prescriptions résultant des articles 18 et 20.

1. La version adoptée par le Sénat en première lecture, fixant le sort de la seule compétence « tourisme »

En première lecture, par coordination avec la suppression du champ des compétences obligatoires de celle concernant la promotion du tourisme, la commission des Lois du Sénat avait supprimé les dispositions de l’article 21 transformant les offices de tourisme des communes touristiques et des stations classées en bureau de l’office intercommunal, à l’exception de celui choisi pour en accueillir le siège.

Cependant, en séance, par l’adoption d’un amendement du Gouvernement, le Sénat a rétabli ce dispositif pour le seul cas de transfert de la promotion du tourisme au titre des compétences optionnelles

2. Le dispositif rétabli et étendu par l’Assemblée nationale en première lecture

L’article 21 a été modifié de manière importante en deux temps.

En commission, à l’initiative de votre rapporteur, le principe de l’automaticité de la transformation des offices en bureaux a été rétabli en conséquence du transfert obligatoire de la compétence « tourisme » (cf. supra les commentaires sous les articles 18 à 20).

Par ailleurs, le champ d’application de l’article 21 a été étendu à l’ensemble des catégories d’EPCI à fiscalité propre pour tenir compte de l’introduction par le Sénat de l’article 21 bis destiné à compléter les compétences obligatoires des communautés urbaines et des métropoles par celle de création et de gestion de maisons de services au public.

En séance publique, sur la proposition du Gouvernement, l’Assemblée nationale a reporté d’un an, du 31 décembre 2016 au 31 décembre 2017, le délai ouvert pour le transfert obligatoire aux communautés de communes et d’agglomération de la compétence en matière d’eau car celle-ci « présente des particularités (enjeux sur le transfert du patrimoine avec la question des canalisations et des unités de traitement, réflexion sur les points de captage d’eau, etc.) » (139). Ce report a été étendu, dans le même souci, à l’assainissement par l’adoption d’un sous-amendement de votre rapporteur.

À l’initiative de votre rapporteur, les modalités régissant les offices de tourisme ont été modifiées, afin d’ouvrir à l’EPCI la faculté à l’EPCI de conserver plusieurs offices de tourisme pour des stations classées de tourisme en définissant parallèlement un plan de mutualisation de leurs moyens et de leurs ressources. Cette décision devrait intervenir au plus tard trois mois avant l’entrée en vigueur du transfert.

Par ailleurs, un amendement de votre rapporteur a complété le dispositif par les dispositions correspondantes au sein du code du tourisme.

3. Les conséquences des choix du Sénat en matière de compétences et de calendrier en deuxième lecture

En conséquence de sa position arrêtée aux articles 18 à 19, la commission des Lois du Sénat a adopté trois amendements de ses rapporteurs pour procéder aux coordinations résultant de la suppression de l’eau, l’assainissement et la promotion du tourisme du champ des compétences obligatoires des communautés de communes et d’agglomération.

Par ailleurs, la commission des Lois du Sénat a supprimé le dernier alinéa de l’article abrogeant l’article L. 163-10 du code du tourisme, prévoyant des dispositions particulières pour la compétence intercommunale à Mayotte : cet alinéa a été supprimé entre-temps par l’ordonnance du 26 mars 2015 portant diverses mesures de simplification et d’adaptation dans le secteur touristique.

En séance publique, sur proposition de ses rapporteurs, le Sénat a reporté du 30 juin au 31 décembre 2016 l’obligation de prise de compétences par les EPCI, à l’exception des compétences relatives à l’eau et à l’assainissement, pour lesquelles le transfert doit être effectué au plus tard le 31 décembre 2017 au lieu du 30 juin 2017, afin d’éviter « l’élaboration de demi-budgets dont la pertinence est questionnable » (140). Cependant, il n’a pas modifié parallèlement la date limite du délai laissé au préfet, pour pouvoir procéder de plein droit à la modification des statuts des EPCI à fiscalité propre qui n’auraient pas acquis cette compétence en temps utile, cette date limite étant également fixée au 31 décembre 2017.

4. Les coordinations de calendrier et précisions apportées par la commission des Lois de l’Assemblée nationale en deuxième lecture

À l’occasion de son examen en deuxième lecture, à l’initiative de son rapporteur, la commission des Lois s’est efforcée de coordonner le calendrier d’acquisition des nouvelles compétences des EPCI à fiscalité propre avec le calendrier de la révision de la carte de ces mêmes EPCI.

Elle a donc maintenu le principe d’une acquisition des nouvelles compétences obligatoires au 1er janvier 2017 (à l’exception des compétences relatives à l’eau et à l’assainissement ayant jusqu’au 1er janvier 2018 pour être transférées), date de prise d’effet des modifications de périmètre mises en œuvre en application de l’article 15 du présent projet de loi, afin d’éviter que des établissements publics de coopération intercommunale aient à mettre en œuvre de nouvelles compétences six mois avant d’être regroupés ou modifiés dans leur périmètre.

La commission des Lois a également fixé à six mois à compter de l’expiration de ces délais la période pendant laquelle le préfet pourra procéder d’autorité à la modification nécessaire des statuts des communautés qui n’y auraient pas procédé par elles-mêmes. Cependant, ces délais ne pourront venir à réduire les délais de droit commun prévus par le III de l’article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales pour que les EPCI à fiscalité propre issus d’une fusion déterminent leurs compétences : dans toutes les hypothèses, ces EPCI disposeront au moins d’un délai de trois mois pour choisir leurs compétences obligatoires et optionnelles et d’un délai de deux ans pour définir l’intérêt communautaire et choisir d’éventuelles compétences supplémentaires.

Par ailleurs, la commission des Lois a apporté trois améliorations au dispositif de transfert de la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’office de tourisme » :

– à l’initiative de votre rapporteur, la rédaction a été adaptée au caractère obligatoire du transfert de cette compétence aux communautés d’agglomération et aux communautés de communes et les nécessaires coordinations au sein du code du tourisme ont été rétablies ;

– à l’initiative du Gouvernement, a été explicitement prévue, sous autorisation du préfet, la faculté de mise en place de plusieurs offices de tourisme sur le territoire d’une même commune ou d’un même EPCI afin de gérer chacune des « marques territoriales protégées distinctes par leur situation, leur appellation ou leur mode de gestion » présentes sur ce territoire, « sans que ce soit un obstacle à sa labellisation en commune touristique ou en station classée de tourisme ».

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La Commission est saisie de l’amendement CL772 du rapporteur.

M. le rapporteur. L’amendement permet aux EPCI issus d’une fusion entrant en vigueur au 1er janvier 2017, de disposer des délais de droit commun pour déterminer leurs compétences.

La Commission adopte l’amendement ainsi que l’amendement rédactionnel CL773 du rapporteur.

L’amendement CL774 du rapporteur est retiré.

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL385 de M. Michel Piron et CL129 de Mme Estelle Grelier.

M. Michel Piron. Il est souhaitable de donner un peu de temps aux communautés qui fusionnent afin de favoriser l’intégration la plus complète plutôt que, à force de précipitation, s’exposer à des retours en arrière.

M. le rapporteur. Votre amendement est partiellement satisfait par l’amendement que nous venons d’adopter soumettant les EPCI créés au 1er janvier 2017 au droit commun. Le délai est toutefois moins long que celui proposé par M. Piron.

M. Michel Piron. Quel est ce délai ?

M. le rapporteur. Il est de trois mois pour les compétences obligatoires et optionnelles et de deux ans pour les compétences facultatives.

M. Michel Piron. Je retire l’amendement mais je n’exclus pas de rouvrir le débat. Si le rapporteur faisait un effort en faveur d’un compromis…

M. le rapporteur. J’ajoute qu’un amendement adopté à l’article 15 sur la mise en œuvre du schéma départemental de coopération intercommunale à l’initiative de Mme Grelier et de vous-même a déjà satisfait votre demande.

Les amendements sont retirés.

La Commission adopte l’amendement CL775 visant à rétablir des dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture ainsi que l’amendement rédactionnel CL776 et l’amendement de coordination CL777, tous du rapporteur.

La Commission examine l’amendement CL130 de Mme Estelle Grelier.

Mme Estelle Grelier. Je le retire si le rapporteur me confirme qu’il est satisfait par le dispositif que nous avons adopté précédemment.

M. le rapporteur. Je vous le confirme.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CL456 du Gouvernement.

M. le rapporteur. Il s’agit de l’amendement que nous avons déjà évoqué permettant la création d’offices de tourisme correspondant à des marques territoriales protégées distinctes présentes sur le territoire communal ou intercommunal.

La Commission adopte l’amendement.

La Commission adopte l’article 21 modifié.

Article 21 bis AAA [suppression maintenue]
(art. L. 5721-6-2 du code général des collectivités territoriales)

Retrait de droit d’un syndicat mixte ouvert des membres devenus incompétents au regard de son objet par l’effet de la loi

Cet article résultait de l’adoption en première lecture par l’Assemblée nationale, d’un amendement de M. Michel Ménard.

Il visait à permettre de droit le retrait d’un syndicat mixte dit « ouvert » (141) d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public, dès lors que le membre du groupement aurait perdu, par l’effet du présent projet de loi, la compétence confiée au syndicat.

Le retrait serait prononcé par arrêté préfectoral dans les deux mois de sa demande.

Comme l’avait relevé votre rapporteur en séance publique, l’objectif de cet article additionnel est satisfait par l’article 21 bis AA ci-après qui organise le retrait des membres d’un syndicat mixte ouvert en cas de perte de la compétence ou de l’objet justifiant l’adhésion en prévoyant des modalités de nature à en garantir la sortie.

Aussi en deuxième lecture, à l’initiative de ses rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a supprimé le présent article.

À l’occasion de son examen en deuxième lecture, la commission des Lois de l’Assemblée nationale n’a pas rétabli le présent article.

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La Commission maintient la suppression de l’article 21 bis AAA.

Article 21 bis AA
(art. L. 5721-6-3 du code général des collectivités territoriales)

Faculté de retrait des membres d’un syndicat mixte ouvert en cas de perte de la compétence ou de l’objet justifiant l’adhésion

Poursuivant un objectif analogue à l’article précédent, le présent article résulte de l’adoption en première lecture par la commission des Lois de l’Assemblée nationale d’un amendement de votre rapporteur visant à confier au préfet la faculté d’autoriser le retrait d’un syndicat mixte dit « ouvert » (142) de ceux de ses membres dont la participation serait devenue sans objet « par suite d’une modification de la réglementation ou de [leur] situation ».

1. Le dispositif adopté par l’Assemblée nationale en première lecture

Le dispositif proposé transposait les modalités prévues par l’article L. 5212-29 du code général des collectivités territoriales pour les syndicats de communes, dispositif également applicables aux syndicats mixtes dit « fermés » (143: le retrait pouvait être autorisé par le préfet après avis de la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) en formation restreinte (144) qui disposait d’un délai de deux mois pour se prononcer. À défaut, son avis était réputé négatif.

Ce dernier principe était toutefois inversé par l’article 21 bis AA : l’inaction de la CDCI dans le délai équivaudrait à un avis favorable de sa part, comme le prévoit habituellement le code général des collectivités territoriales dans des cas similaires.

2. La simplification du dispositif par le Sénat en deuxième lecture

En deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat a complété le dispositif de l’Assemblée nationale par un amendement de ses rapporteurs destiné à adapter la formation compétente de la CDCI à la nouvelle composition de celle-ci fixée par la loi du 16 décembre 2010 : désormais, EPCI à fiscalité propre et syndicats seraient représentés au sein de la commission par deux collèges différents.

Cependant, en séance publique, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement simplifiant substantiellement le mécanisme envisagé :

– en supprimant l’avis de la commission restreinte de la CDCI. Le retrait serait donc de droit et prononcé par arrêté préfectoral, à la demande de la collectivité territoriale ou de l’EPCI concerné ;

– en restreignant le champ d’action de cette faculté : alors que l’Assemblée nationale avait prévu que ce retrait pouvait intervenir « si, par suite d’une modification de la réglementation ou de la situation de cette personne morale de droit public au regard de cette réglementation, la participation de cette personne morale au syndicat mixte est devenue sans objet », la rédaction issue de l’amendement du Gouvernement ne vise que le cas où la personne publique aurait perdu cette compétence « à la suite de modifications législatives », et non notamment en cas de modification de ses compétences optionnelles.

3. La systématisation de ce dispositif simplifié par la commission des Lois de l’Assemblée nationale en deuxième lecture

En adoptant deux amendements de votre rapporteur, la commission des Lois de l’Assemblée nationale a poursuivi et systématisé la mise en place d’un dispositif de retrait des syndicats mixtes par les personnes publiques n’ayant plus la compétence nécessaire pour y participer :

– en appliquant le même principe de retrait sur autorisation du préfet aux membres des syndicats mixtes fermés ;

– en prévoyant que la perte d’objet de la participation au syndicat justifiant le retrait d’un membre peut survenir « suite à une modification de la réglementation, ou de la situation de cette personne morale au regard de cette réglementation ou des compétences de cette personne morale ».

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* *

La Commission examine l’amendement CL778 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement tend à appliquer aux syndicats mixtes fermés la faculté de retrait des membres en cas de perte de la compétence ou de l’objet justifiant l’adhésion.

La Commission adopte l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement CL779 du rapporteur visant à rétablir le texte adopté par l’Assemblée.

La Commission adopte l’article 21 bis AA modifié.

Article 21 bis B
(art. L. 5215-1 et L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales)

Dérogations aux seuils de population nécessaires à la mise en place
d’une communauté urbaine ou d’une communauté d’agglomération

Introduit en première lecture par votre Commission, le présent article propose d’assouplir, de manière temporaire, les conditions nécessaires à la constitution d’une communauté urbaine ou d’une communauté d’agglomération.

1. La possibilité de créer une communauté urbaine autour d’un ancien chef-lieu de région

Issu d’un amendement de Mme Appéré, le 1° du présent article supprime l’exigence d’un certain seuil de population pour qu’un EPCI à fiscalité propre comprenant une commune « ayant perdu la qualité de chef-lieu de région » puisse accéder au statut de communauté urbaine lorsqu’il exerce d’ores et déjà les compétences prévues pour cette catégorie d’EPCI et que la majorité qualifiée des communes membres délibèrent en ce sens avant le 1er janvier 2020. En application de l’article 2 de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, neuf communes vont perdre en 2016 leur actuelle qualité de chef-lieu de région.

En tenant compte, d’une part, du statut actuel de l’EPCI dont elles sont membres et, d’autre part, de la population de celle-ci, sept communes, aujourd’hui chefs-lieux d’une région demain fusionnée, pourraient prétendre à intégrer une communauté urbaine sous réserve de la réunion des deux autres conditions :

– Caen (Basse-Normandie) ;

– Châlons-en-Champagne (Champagne-Ardenne) ;

– Besançon (Franche-Comté) ;

– Limoges (Limousin) ;

– Metz (Lorraine) ;

– Amiens (Picardie) ;

– Poitiers (Poitou-Charentes).

La communauté d’agglomération de Clermont-Ferrand, chef-lieu de la région Auvergne, rassemble plus de 282 000 habitants et peut donc aujourd’hui accéder au statut de communauté urbaine. Pour sa part, la communauté d’agglomération du Grand Dijon (Bourgogne) s’est transformée, au 1er janvier 2015, en communauté urbaine.

En deuxième lecture, le Sénat n’a pas modifié ce dispositif.

Cependant, à l’initiative de son rapporteur M. Vandierendonck, le Sénat a adopté en séance publique un amendement supprimant l’interdiction prévue par l’article L. 5821-1 de créer des communautés urbaines ou des métropoles dans les départements d’outre-mer de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de La Réunion.

Lors de son examen en deuxième lecture, la commission des Lois de l’Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement supprimant cette dernière disposition, en prenant en compte le fait que « la non applicabilité des dispositions relatives aux communautés urbaines et aux métropoles aux départements d’outre-mer s’explique par des critères objectifs : seule l’unité urbaine la plus importante d’outre-mer, celle de Pointe-à-Pitre, qui comptait près de 260 000 habitants en 2010 selon l’INSEE, atteindrait le seuil de création d’une communauté urbaine. Toutefois, le territoire serait alors déséquilibré, puisque l’EPCI couvrirait presque la totalité de la Guadeloupe » (145).

2. La possibilité de créer une communauté d’agglomération autour d’une unité urbaine composée de plusieurs communes ou autour d’un chef-lieu d’arrondissement

Le 2° du présent article prévoyait deux cas distincts de dérogations aux seuils de population applicables à la création d’une communauté d’agglomération.

On rappellera que si l’article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales prévoit qu’une communauté d’agglomération regroupe plusieurs communes formant, à la date de sa création, un ensemble de plus de 50 000 habitants d’un seul tenant et sans enclave, autour d’une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants, au fil des années, le législateur a introduit de nombreuses dispositions permettant de déroger à ces critères : ainsi, le seuil démographique de 15 000 habitants ne s’applique pas lorsque la communauté d’agglomération comprend le chef-lieu du département ou la commune la plus importante du département.

À l’initiative de Mme Nathalie Appéré, la commission des Lois avait prévu que pendant 18 mois, le seuil démographique de 15 000 habitants applicable à la commune-centre, puisse être apprécié à l’échelle d’une « unité urbaine » pouvant s’étaler sur plusieurs communes, plutôt que d’une seule commune. Dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2015, une telle mesure avait déjà été adoptée par l’Assemblée nationale à l’initiative de M. Philippe Vigier ; cependant, à l’occasion de son examen de ce projet de loi, le Conseil constitutionnel a jugé que cette disposition ne relevait pas du domaine des lois de finances et en conséquence, a censuré l’article correspondant comme adopté comme une procédure contraire à la Constitution (146).

À l’initiative de Mme Christine Pires Beaune, rapporteur pour avis au nom de la commission des Finances, elle avait prévu que pendant trois ans l’État pourrait permettre la constitution d’une communauté d’agglomération regroupant 30 000 habitants dont une commune chef-lieu d’arrondissement de plus de 15 000 habitants.

En séance publique, en adoptant un amendement du Gouvernement, l’Assemblée nationale a remplacé ces deux dispositions par une dérogation unique au seuil de 15 000 habitants exigé de la commune-centre. Celui-ci, rappelons-le, ne s’applique pas quand la communauté comprend le chef-lieu ou la commune la plus importante du département. Il en serait de même désormais lorsque la commune-centre est le centre d’une unité urbaine de plus de 15 000 habitants (147). Selon le rapport de la commission des Lois du Sénat, 12 communautés de communes auraient rempli ces conditions (148).

En deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat a supprimé cette exception car selon ses rapporteurs, « il ne lui apparaît, en effet, pas raisonnable d’aller au-delà des dérogations existantes, au risque de dénaturer encore la fonction originelle de la communauté d’agglomération » (149).

Cependant, en séance publique, le Sénat a adopté un amendement de M. Michel Mercier qui a rétabli cette dérogation.

Lors de son examen en deuxième lecture, la commission des Lois de l’Assemblée nationale n’a pas modifié ce dispositif.

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La Commission examine l’amendement CL480 du Gouvernement.

M. le rapporteur. Cet amendement supprime une disposition introduite par le Sénat permettant la création de communauté urbaine dans les départements d’outre-mer. Si cette disposition venait à être appliquée, certains départements d’outre-mer se retrouveraient en grande partie couverts par une seule communauté urbaine, créant ainsi un déséquilibre institutionnel.

La Commission adopte l’amendement.

La Commission est saisie des amendements identiques CL255 de Mme Estelle Grelier et CL387 de M. Michel Piron.

Mme Estelle Grelier. Objet récurrent de discussion avec le rapporteur, cet amendement vise à réouvrir la date à laquelle sont appréciées les compétences exercées par l’EPCI candidat au statut de métropole.

M. Michel Piron. En vertu de la loi actuelle, certaines nouvelles régions pourraient ne pas être dotées de métropole.

Dans le cadre de l’articulation que j’essaie de percevoir – je n’y parviens pas toujours – entre l’État et les régions et de l’aménagement du territoire qui la sous-tend, il est souhaitable que chaque région puisse espérer créer une métropole si elle en est dépourvue. Certaines régions pourraient y trouver leur compte dans un futur que je ne saurais pas dater.

M. le rapporteur. Mon avis est constant et défavorable. Il n’est pas opportun de modifier la liste des métropoles arrêtée il y a 18 mois.

La Commission rejette ces amendements.

La Commission adopte l’article 21 bis B modifié.

Article 21 bis [supprimé]
(art L. 5215-20 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales)

Élargissement des compétences des communautés urbaines et des métropoles aux maisons de services au public

Le présent article, résultant de l’adoption en première lecture, par la commission des Lois du Sénat, d’un amendement de ses rapporteurs, visait à prendre en compte, pour les EPCI les plus intégrés, la création de maisons de services au public par l’article 26 du projet de loi.

Il proposait ainsi de faire de la création et de la gestion de ces maisons de services au public une compétence obligatoire des communautés urbaines et des métropoles : les communes membres de ces EPCI devraient ainsi déléguer cette compétence, ouvertes à toutes les collectivités territoriales et à leurs groupements par l’article 26, à ces EPCI.

Considérant que cette disposition laissait entendre aux autres acteurs, et notamment à l’État, qu’ils pourraient se désintéresser de la gestion de ces maisons, en première lecture, la commission des Lois de l’Assemblée nationale a adopté des amendements présentés par Mme Nathalie Appéré et les membres du groupe Socialiste, républicain et citoyen, et par M. Florent Boudié, rapporteur pour avis au nom de la commission du Développement durable, supprimant le présent article.

En deuxième lecture, la commission des Lois du Sénat a rétabli la rédaction qu’elle avait insérée en première lecture.

Lors de son examen en deuxième lecture, la commission des Lois de l’Assemblée nationale a adopté des amendements identiques de Mme Marie-Anne Chapdelaine, Nathalie Appéré et de votre rapporteur, supprimant à nouveau cet article pour les mêmes raisons qu’en première lecture.

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La Commission adopte les amendements identiques de suppression CL271 de Mme Marie-Anne Chapdelaine, CL546 de Mme Nathalie Appéré et CL780 du rapporteur.

En conséquence, l’article 21 bis est supprimé.

Article 22
(art. L. 5211-4-1 et L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales)

Situation des personnels en cas de transfert ou de restitution d’une compétence entre communes et EPCI et simplification de la mise en place de services communs entre EPCI et communes

Le présent article complète l’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales, qui règle la situation des agents participant à l’exercice des compétences communales transférées aux EPCI. En créant des garanties supplémentaires au bénéfice des agents, il devrait faciliter la gestion et l’évolution de l’intercommunalité.

Au cours de l’examen parlementaire, ces dispositions ont été complétées par une simplification des règles de mise en place et de gestion prévues à l’article L. 5211-4-2 du même code pour les services communs entre EPCI et ses communes membres, destinés à mutualiser l’exercice de missions en dehors des compétences transférées à l’EPCI.

1. La situation des personnels en cas de transfert de compétence entre communes et EPCI

a. Le dispositif en vigueur

À l’occasion du transfert d’un service ou d’une partie de service transféré d’une commune à un EPCI, les fonctionnaires et contractuels qui y remplissent en totalité leurs fonctions sont également transférés à l’EPCI. Ils relèvent alors de cet établissement, tout en conservant les conditions de statut et d’emploi qui sont les leurs. Les agents exerçant leur service pour partie seulement dans un service ou une partie de service transféré peuvent être transférés ou uniquement mis à disposition s’ils refusent ce transfert.

Les modalités du transfert sont décidées conjointement par la commune et l’EPCI, après avis des comités techniques compétents.

Les agents transférés conservent, s’ils y ont intérêt, le bénéfice de leur régime indemnitaire ainsi que, à titre individuel, les avantages acquis.

b. L’amélioration de l’information des personnels concernés

Le I du présent article renforce l’information des personnels concernés par un transfert.

Celui-ci devrait être précédé de l’établissement d’une fiche d’impact décrivant les effets du transfert sur l’organisation et les conditions de travail ainsi que sur la rémunération des agents. Ce document serait annexé à la décision de transfert.

c. La situation des personnels en cas de restitution de compétence aux communes

Par ailleurs, il modifie le règlement de la situation des personnels en cas de restitution de compétence.

Aujourd’hui, l’article L. 5211-4-1 applique aujourd’hui le même régime des agents transférés à ceux qui connaîtraient un mouvement inverse, à savoir les personnels de l’EPCI qui seraient amenés à être transférés aux communes membres en cas de restitution d’une compétence, dans le cadre de modification des statuts de l’EPCI ou de fusion ou changement d’EPCI.

Le présent article précise la situation des fonctionnaires et contractuels en cas de restitution de compétences :

– celle-ci entraîne de plein droit le terme de leur mise à disposition ;

– le fonctionnaire qui ne pourrait être affecté dans son administration d’origine à son précédent poste recevrait, après avis de la commission administrative paritaire, une affectation sur un emploi que son grade lui donne vocation à occuper. De même, le contractuel serait alors affecté sur un poste de même niveau de responsabilité ;

– les personnels chargés, pour la totalité de leurs fonctions, de la mise en œuvre de la compétence restituée, seraient répartis d’un commun accord par convention entre l’EPCI et ses communes membres. La convention serait soumise pour avis aux comités techniques de l’établissement et des communes. Elle serait notifiée aux agents concernés après avis, selon le cas, des commissions administratives ou consultatives paritaires. À défaut d’accord sur les conditions de répartition dans les trois mois de la restitution des compétences, le préfet la fixerait. Les personnels seraient alors transférés dans les conditions de statut et d’emploi qui sont les leurs. Ces modalités régiraient tant les fonctionnaires et contractuels communaux transférés que ceux qui auraient été recrutés par l’EPCI ;

– en revanche, les personnels exerçant partiellement leurs fonctions pour la mise en œuvre de la compétence restituée, seraient affectés au sein de l’EPCI sur un poste correspondant à leur grade ou niveau de responsabilité. Cette affectation concernerait tant les personnels communaux transférés que les agents recrutés par l’intercommunalité.

2. Le renforcement des possibilités de mutualisation de service entre EPCI et communes membres adopté par l’Assemblée nationale en première lecture

À l’occasion de son examen en première lecture, la commission des Lois a successivement visé à élargir le spectre des services communs, à simplifier le transfert des personnels concernés et à harmoniser, pour les EPCI à fiscalité propre, le régime de gestion commune de services et d’équipements.

a. Le statut actuel des services communs

En application de l’article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales, un service commun peut être mis en place entre un EPCI à fiscalité propre, ses communes membres et établissements publics rattachés (tels que le centre intercommunal d’action sociale) afin d’assurer en commun des missions ne relevant pas des compétences transférées à l’EPCI.

Les services communs peuvent ainsi être chargés de missions opérationnelles ou fonctionnelles en matière de gestion de personnel (à l’exception des missions des centres de gestion pour les communes et les EPCI qui y sont affiliés), de gestion administrative et financière, d’informatique, d’expertise juridique ou fonctionnelle ainsi que de l’instruction des décisions prises par les maires au nom de la commune ou de l’État.

Ils sont gérés par l’EPCI. À titre dérogatoire, dans les métropoles et les communautés urbaines, un service commun peut être géré par la commune choisie par l’organe délibérant.