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N
° 3282

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 26 novembre 2015.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES,
DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2015 (n° 3217)

TOME I

EXPOSÉ GÉNÉRAL

EXAMEN DES ARTICLES

Par Mme Valérie RABAULT

Rapporteure générale,

Députée

——

SOMMAIRE

___

Pages

PRÉSENTATION GÉNÉRALE 11

I. FOCUS SUR LES FINANCES PUBLIQUES 11

A. LES PERSPECTIVES DE DÉFICIT POUR 2015 11

B. LES RECETTES FISCALES NETTES POUR 2015 12

C. LES DÉPENSES DE L’ÉTAT EN 2015 12

II. LES PRINCIPALES MESURES 17

A. COP 21 : UNE FISCALITÉ ÉCOLOGIQUE PLUS EFFICACE 17

B. MESURES EN FAVEUR DES ENTREPRISES 20

C. MESURES POUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES 26

D. MESURES POUR L’AGRICULTURE ET LA RURALITÉ 27

FICHE N° 1 : LE CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE 31

I. LE SCÉNARIO MACROÉCONOMIQUE DU GOUVERNEMENT 31

A. UN SCÉNARIO INCHANGÉ PAR RAPPORT À CELUI PRÉSENTÉ DANS LE CADRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2016 31

B. UN SCÉNARIO LÉGÈREMENT REVU PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE 32

II. LA FAIBLESSE DE L’INVESTISSEMENT, PRINCIPAL HANDICAP DE L’ÉCONOMIE FRANÇAISE 35

A. L’INVESTISSEMENT DES ENTREPRISES 36

B. L’INVESTISSEMENT DES MÉNAGES 36

FICHE N° 2 : LE SOLDE PUBLIC ET LE SOLDE DE L’ÉTAT 37

A. LE DÉFICIT NOMINAL 38

B. LE DÉFICIT STRUCTUREL 40

II. LE SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT 40

FICHE N° 3 : LES RECETTES 43

I. LES RECETTES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES 43

II. LES RECETTES DE L’ÉTAT 45

A. LES RECETTES FISCALES NETTES 45

B. LES RECETTES NON FISCALES 52

FICHE N° 4 : LES DÉPENSES DE L’ÉTAT 53

I. LA POURSUITE DE LA BAISSE ANNUELLE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT ENGAGÉES DEPUIS 2012 55

II. LE RESPECT DES NORMES DE DÉPENSES 61

A. PRÉSENTATION DES NORMES DE DÉPENSES APPLICABLES AUX DÉPENSES DE L’ÉTAT 61

B. LE RESPECT DES NORMES DE DÉPENSES EN 2015 62

III. L’ÉVOLUTION DE LA RÉSERVE DE PRÉCAUTION 64

FICHE N° 5 : LES MISSIONS DU BUDGET GÉNÉRAL 69

I. UNE HAUSSE GLOBALE DES CRÉDITS DES MISSIONS 69

II. LES OUVERTURES ET ANNULATIONS INTERVENUES EN COURS D’EXERCICE 2015 70

FICHE N° 6 : LES INVESTISSEMENTS D’AVENIR 79

I. LA PART DES PROGRAMMES D’INVESTISSEMENTS D’AVENIR (PIA) DANS LES DÉPENSES D’INVESTISSEMENTS DE L’ÉTAT ET DE SES AGENCES 79

A. LES PIA 1 ET 2 REPRÉSENTENT UNE ENVELOPPE TOTALE DE 47 MILLIARDS D’EUROS 79

B. LA RÉPARTITION DES CRÉDITS PAR MISSION 80

C. LES COFINANCEMENTS CONSTATÉS 87

II. LES PIA REPRÉSENTENT CHAQUE ANNÉE UN CINQUIÈME DES INVESTISSEMENTS DE L’ÉTAT 88

FICHE N° 7 : L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE L’ÉTAT EN 2015 91

FICHE N° 8 : LA FISCALITÉ AGRICOLE 95

I. LA LÉGITIMITÉ D’UNE FISCALITÉ PROPRE AU SECTEUR AGRICOLE 95

II. LES DÉPENSES FISCALES DE LA FISCALITÉ AGRICOLE 97

III. LES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION D’INFORMATION SUR LA FISCALITÉ AGRICOLE 97

IV. LA MISE EN œUVRE DES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION D’INFORMATION 98

A. PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2016 98

B. PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2016 99

C. PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2015 100

AUDITION DE M. MICHEL SAPIN, MINISTRE DES FINANCES ET DES COMPTES PUBLICS, ET M. CHRISTIAN ECKERT, SECRÉTAIRE D’ÉTAT AU BUDGET 103

EXAMEN DES ARTICLES 123

Article liminaire : Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour l’année 2015 123

PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER 133

TITRE IER – DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES 133

Avant l’article 1er 133

Article 1er : Compensation des transferts de compétences aux régions et aux départements sous la forme d’une part du produit de la taxe intérieure sur les produits énergétiques (TICPE) 134

Article additionnel après l’article 1er : Éligibilité au fonds de compensation pour la TVA des dépenses des collectivités territoriales et de leur groupement pour les dépenses d’investissement consacrées aux travaux de montée en débit 147

Après l’article 1er 149

Article 2 : Prélèvement de 255 millions d’euros sur le fonds de roulement du Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) 152

Article 3 : Création du compte d’affectation spéciale Transition énergétique 162

TITRE II – DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES 187

Article 4 : Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois 187

SECONDE PARTIE  : MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES 197

TITRE IER  – AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2015 : CRÉDITS DES MISSIONS 197

Article 5 : Budget général : ouvertures et annulations de crédits 197

Article 6 : Budgets annexes : ouvertures de crédits 198

Article 7 : Comptes spéciaux : ouvertures et annulations de crédits 199

TITRE II – AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2015 : PLAFONDS DES AUTORISATIONS DES EMPLOIS 201

Article 8 : Plafonds des autorisations d’emplois de l’État 201

Article 9 : Plafonds des emplois des opérateurs de l’État 202

TITRE III – RATIFICATION DE DÉCRETS D’AVANCE 206

Article 10 : Ratification de deux décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance 206

TITRE IV – DISPOSITIONS PERMANENTES 231

I.– Mesures fiscales non rattachées 231

Article 11 : Évolution de la taxation des produits pétroliers, du gaz, du charbon et de l’électricité 231

Après l’article 11 255

Article 12 : Encouragement à l’utilisation du super sans plomb 95-E 10 260

Après l’article 12 267

Article additionnel après l’article 12 : Coordination avec le projet de loi d’adaptation de la société au vieillissement 268

Après l’article 12 270

Article 13 : Mise en conformité du dispositif de réduction d’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) au titre des souscriptions au capital des petites et moyennes entreprises (PME) avec les règles européennes d’encadrement des aides d’État en faveur du financement des risques 271

Après l’article 13 289

Article additionnel après l’article 13 : Suppression de l’application de l’abattement pour durée de détention aux moins-values 290

Après l’article 13 291

Article additionnel après l’article 13 : Option pour la barémisation des cessions de bons de souscription de parts de créateurs d’entreprise (BSPCE) 291

Article additionnel après l’article 13 : Conservation des réductions d’impôt ISF-PME et « Madelin » en cas de réinvestissement dans une PME 292

Après l’article 13 294

Article additionnel après l’article 13 : Application du dispositif « Madelin » aux apports en nature 295

Après l’article 13 295

Article additionnel après l’article 13 : Suppression de la limite d’âge de cinq ans pour l’exonération d’ISF des parts de fonds investis en titres de PME 303

Après l’article 13 303

Article additionnel après l’article 13 : Prorogation de l’imposition dérogatoire des plus-values de cessions d’immeubles transformés en locaux d’habitation 305

Article 14 : Renforcement du plan d’épargne en actions dédié au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire (PEA-PME) 306

Après l’article 14 325

Article additionnel après l’article 14 : Élargissement du PEA-PME aux bons de souscription d’action 325

Article 15 : Extension de l’objet social des organismes de placement collectif immobilier à la location meublée – Conséquences fiscales 326

Article 16 : Mise en conformité du régime des sociétés mères et filiales 336

Article additionnel après l’article 16 : Déduction du bénéfice imposable des sociétés, à hauteur de 40 %, pour les frais d’acquisition d’installations et matériels en fibre optique 345

Article additionnel après l’article 16 : Rattachement aux bénéfices agricoles de l’activité de méthanisation lorsqu’au moins 50 % des matières utilisées proviennent d’exploitations agricoles 347

Article additionnel après l’article 16 : Assouplissement de la déduction pour aléas 350

Article additionnel après l’article 16 : Assouplissement du régime d’établissement des revenus exceptionnels 353

Après l’article 16 353

Article additionnel après l’article 16 : Augmentation du plafond du crédit d’impôt congés dans les groupements agricoles d’exploitation en commun (GAEC) 356

Article additionnel après l’article 16 : Augmentation du plafond du crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique dans les groupements agricoles d’exploitation en commun (GAEC) 357

Après l’article 16 357

Article 17 : Échanges automatiques d’informations financières 358

Article 18 : Réforme des zones de revitalisation rurale 373

Article 19 : Création d’un comité consultatif pour le crédit d’impôt recherche et le crédit d’impôt innovation 389

Après l’article 19 399

Article 20 : Adaptation des dispositions relatives à la révision des valeurs locatives des locaux professionnels 400

Article 21 : Refonte de la taxe pour la création de bureaux et création d’une taxe additionnelle aux DMTO sur les cessions de locaux à usage de bureaux en Île-de-France 419

Article 22 : Constitution de la représentation parcellaire cadastrale unique (RPCU) 434

Article 23 : Refonte de la participation des collectivités territoriales au coût du dégrèvement afférent au plafonnement de la contribution économique territoriale en fonction de la valeur ajoutée 445

Article 24 : Adaptation des dispositions fiscales aux regroupements de communes 456

Article additionnel après l’article 24 : Perception de la taxe d’aménagement par les communes nouvelles 467

Article 25 : Rationalisation et amélioration du caractère incitatif de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères 468

Après l’article 25 476

Article additionnel après l’article 25 : Consolidation des cotisations sur la valeur ajoutée des entreprises à l’échelle des groupes 480

Après l’article 25 480

Article additionnel après l’article 25 : Versement d’attribution de compensation des EPCI à fiscalité professionnelle unique aux communes où sont implantées des éoliennes 482

Après l’article 25 482

Article additionnel après l’article 25 : Report au 1er novembre des dates limites fixées pour certaines délibérations relatives à la fiscalité directe locale et à la taxe d’enlèvement des ordures ménagères 486

Après l’article 25 486

Article additionnel après l’article 25 : Perception de la taxe sur les surfaces commerciales en cas de rachat d’entreprise sans cessation d’activité 487

Après l’article 25 487

Article 26 : Dématérialisation des procédures de déclaration et de règlement des contributions indirectes 488

Article 27 : Modernisation de la taxe spéciale sur les véhicules routiers (TSVR) 496

Après l’article 27 502

Article 28 : Simplification et sécurisation du recouvrement de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) 503

Après l’article 28 509

Article additionnel après l’article 28 : Élargissement de la taxe générale sur les activités polluantes au gazole non routier 514

Après l’article 28 514

Article additionnel après l’article 28 : Instauration d’une taxe sur le chiffre d’affaires des entreprises de transformation des produits carnés 515

Article 29 : Crédit d’impôt phonographique – Placement sous le règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) 517

Article 30 : Taux de TVA applicable aux produits d’origine agricole non transformés 521

Après l’article 30 526

Article additionnel après l’article 30 : Extension de la déductibilité de la TVA à l’essence utilisée par les véhicules de société 527

Article 31 : Amortissement exceptionnel des investissements des entreprises dans les PME innovantes 528

Article 32 : Exonération de la retenue à la source due par une société non-résidente déficitaire et en liquidation 535

Article 33 : Mise en place d’une procédure de restitution de l’excédent de retenue à la source prélevée sur les jetons de présence « ordinaires » versés à des contribuables domiciliés dans un État membre de l’Union européenne 541

Article 34 : Adaptation du dispositif de majoration du minimum de perception pour les droits de consommation perçus sur les produits du tabac 545

Article 35 : Modification du dispositif de plafonnement de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises 552

Article additionnel après l’article 35 : Instauration d’une obligation de transparence des activités pays par pays pour les entreprises dont le chiffre d’affaires et les effectifs dépassent certains seuils 560

Article additionnel après l’article 35 : Expérimentation de création d’emplois afin de développer la fréquentation des monuments nationaux 561

Après l’article 35 562

Article additionnel après l’article 35 : Demande d’un rapport évaluant les conditions de mise en œuvre de l’assiette communautaire consolidée 563

Article additionnel après l’article 35 : Demande d’un rapport sur les conditions d’exonération et de dégrèvement en matière de fiscalité locale 563

II.– Garanties 564

Article 36 : Garantie des financements nécessaires à l’acquisition par des clients français de navires de flotte de commerce ou d’engins spatiaux civils construits en France 564

Article 37 : Réforme du dispositif de financement des exportations 565

Article 38 : Garantie par l’État des emprunts de l’Unédic émis en 2016 581

Article 39 : Garantie de l’État accordée aux emprunts souscrits par la Société du Grand Paris auprès de la Banque européenne d’investissement (BEI) 592

Article 40 : Reconduction et amélioration du dispositif de garantie à la construction navale de la Caisse française de développement industriel (CFDI) 601

Article 41 : Actualisation de la garantie à l’Agence française de développement (AFD) permettant de mettre en œuvre les engagements de la France à l’égard de la Facilité financière internationale pour l’immunisation (IFFIm) 605

III.– Autres mesures 612

Article 42 : Modalités de répartition transitoire du fonds de solidarité en faveur des départements entre la métropole de Lyon et le département du Rhône 612

Article 43 : Souscription à l’augmentation des ressources en capital de la Société interaméricaine d’investissement (SII) 618

PRÉSENTATION GÉNÉRALE

Cette présentation générale propose d’illustrer les évolutions intervenues en cours d’exercice 2015 sur les grands équilibres budgétaires ainsi que les principales mesures fiscales proposées à l’aide de tableaux et graphiques réalisés à partir des données figurant dans les documents budgétaires, les publications de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et d’autres institutions ou transmises par le Gouvernement à la Rapporteure générale.

I. FOCUS SUR LES FINANCES PUBLIQUES

A. LES PERSPECTIVES DE DÉFICIT POUR 2015

Le déficit public pour 2015, toutes administrations publiques confondues, est désormais évalué à 3,8 % du produit intérieur brut (PIB) dans le présent projet de loi de finances rectificative, au lieu de 4,1 % dans la loi de finances pour 2015 (1).

Le tableau qui suit compare le scénario initialement établi dans le cadre de la loi de finances initiale et celui sur lequel repose le projet de loi de finances rectificative pour 2015. Les chiffres, en valeur, ont été calculés sur la base des informations contenues dans le Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2015 et au projet de loi de finances pour 2016. La décomposition du déficit public présentée repose sur des principes de comptabilité budgétaire (encaissements/décaissements). Les chiffres indiqués sont donc légèrement différents de ceux établis sur les bases d’une comptabilité nationale (créances acquises/dettes certaines).

DÉCOMPOSITION DU DÉFICIT PUBLIC EN VALEUR
PAR SOUS-SECTEUR D’ADMINISTRATION

(en milliards d’euros)

Besoin de financement

Scénario

LFI 2015

Scénario

PLFR 2015

Recettes/
dépenses

Besoin de financement

Recettes/
dépenses

Besoin de financement

État (1)

293 / 367,5

74,5

294,4 / 367,7

73,3

Organismes divers d’administration centrale (ODAC)

83,4 / 84,7

1,3

83,5 / 84,5

1,0

Administrations publiques locales (APUL)

249,6 / 255,7

6,1

249,3 / 249,8

0,5

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

574,4 / 579,8

5,4

573,7 / 579,9

6,2

Total

1 117,0 / 1 204,3

87,3

1 117,4 / 1 198,4

81,0

En % du PIB

53,4 % / 57,5 %

4,1 %

53,4 % / 57,2 %

3,8 %

(1) Pour l’État, par convention, le solde des comptes spéciaux a été ajouté aux recettes.

Source : calcul commission des finances sur la base des informations contenues dans le Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2015 et au projet de loi de finances pour 2016.

B. LES RECETTES FISCALES NETTES POUR 2015

Les prévisions actualisées de recettes fiscales pour 2015 sont globalement en ligne avec les prévisions de la loi de finance initiale.

RECETTES FISCALES NETTES

(en milliards d’euros)

Recettes

2015

Prévision LFI 2015

2015

Prévision PLFR 2015

Impôt sur le revenu

68,9

69,5

Impôt sur les sociétés

33,7

33,5

Taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques

14,0

13,9

Taxe sur la valeur ajoutée

142,6

141,5

Impôt sur la fortune

5,6

5,4

Autres recettes fiscales

19,8

20,3

Total

279,1

278,7

Source : annexes aux projets de loi de finances pour 2016 et de loi de finances rectificative pour 2015.

C. LES DÉPENSES DE L’ÉTAT EN 2015

1. Les dépenses de l’État sont tenues tout en assurant la mise en œuvre des mesures supplémentaires annoncées par le Gouvernement

L’évolution des dépenses au cours de l’exercice 2015 montre que les dépenses sont tenues malgré des montants d’ouvertures et d’annulations de crédits importantes (6,3 milliards d’euros) qui s’expliquent :

– pour un tiers par une mesure de transfert de 2,1 milliards d’euros du compte d’affectation spéciale Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l’État (CAS hertzien) en faveur de la mission Défense dont le principe avait été adopté par le Parlement dans le cadre de la loi actualisant la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 de manière à sécuriser les ressources du ministère (2) ;

– pour un cinquième par des annonces visant à renforcer la sécurité du territoire national et à intervenir dans certaines zones de conflit au travers de la mise en œuvre d’un plan de lutte contre le terrorisme annoncé le 14 janvier 2015 (400 millions d’euros pour les forces de sécurité et la justice auxquels se sont ajoutés 170 millions d’euros au titre des surcoûts constatés pour l’opération « Sentinelle ») et de l’intensification de certaines opérations extérieures notamment au Sahel, en Irak et au Levant (650 millions d’euros) ;

– pour un dernier tiers par des mesures en faveur de l’hébergement d’urgence (220 millions d’euros), de l’emploi aidé (650 millions d’euros) et de l’agriculture au titre des refus d’apurements communautaires au titre de la politique agricole commune ainsi que les autres mesures prises en faveur de l’agriculture et de l’élevage représentent plus d’un milliard d’euros de dépenses supplémentaires.

Les 10 % restants concernent principalement des ajustements de gestion sur les différentes missions du budget général.

(en milliards d’euros)

Dépenses
(crédits de paiement)

LFI 2015 [A]

Économies prévues en cours d’année [B]

Dépenses supplémentaires annoncées [C]

Solde économies – nouvelles dépenses [B] +[C]

PLFR 2015

Dépenses du budget général (hors dette et pensions)

206

– 2,1
(3 décrets d’avance)

– 0,7
(décret d’annulation)

– 0,3 (PLFR)

= – 3,1

+ 2,1
(3 décrets d’avance)

+ 2 transfert Défense

+ 1,4 mesures nouvelles

+ 0,8 apurements PAC

= + 6,3

+ 3,3

209,3

PSR UE + CT

71,5

– 1,1

0

– 1,1

70,4

Charge de la dette

44,3

– 2

0

– 2

42,3

Pensions

45,7

0

+ 0,1

+ 0,1

45,8

Total dépenses de l’État

367,6

– 6,3

+ 6,4

+ 0,1

367,7

PSR : prélèvement sur recettes.

UE : Union européenne.

CT : collectivités territoriales.

PAC : politique agricole commune.

PLFR : projet de loi de finances rectificative.

2. Les ouvertures supplémentaires au sein des missions du budget général se concentrent sur l’agriculture et la défense

Certaines missions, identifiées par le Gouvernement comme portant des dépenses prioritaires, connaissent ainsi une augmentation de leurs crédits en cours d’exercice. D’autres, au contraire, voient leurs crédits diminuer.

Le tableau ci-dessous présente de manière synthétique les principaux mouvements constatés sur les missions du budget général et les prévisions d’exécution pour 2015 présentée en cette fin de gestion.

ÉVOLUTION DES PLAFONDS DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU BUDGET GÉNÉRAL

(en euros)

Mission

LFI 2015

Crédits disponibles après décrets d’avance (04/15 et 10/15) et décret d’annulation (06/15)

Ouvertures et annulations prévues en PLFR 2015

Ouvertures et annulations prévues par le projet de décret d’avance (11/15)

Crédits disponibles pour l’exercice 2015

écart crédits disponibles/ LFI 2015

Action extérieure de l’État

2 957 493 760

2 921 573 785

94 964 197

2 541 730

3 019 079 712

102,1 %

Administration générale et territoriale de l’État

2 898 046 907

2 858 434 875

– 14 918 121

5 247 311

2 848 764 065

98,3 %

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

2 922 638 996

2 884 251 593

1 068 478 241

2 011 754

3 954 741 588

135,3 %

Aide publique au développement

2 798 352 141

2 772 352 141

609 700

– 84 380 688

2 688 581 153

96,1 %

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

2 741 179 423

2 791 679 423

– 2 600

– 63 147 888

2 728 528 935

99,5 %

Conseil et contrôle de l’État

636 382 447

635 122 447

0

– 6 886 480

628 235 967

98,7 %

Culture

2 596 194 865

2 574 994 865

– 41 000

– 8 770 813

2 566 183 052

98,8 %

Défense

36 790 879 504

36 790 879 504

2 180 869 959

637 266 399

39 609 015 862

107,7 %

Direction de l’action du Gouvernement

1 242 998 006

1 228 498 006

– 39 819 825

– 14 469 601

1 174 208 580

94,5 %

Écologie, développement et mobilité durables

7 288 779 489

7 162 696 520

– 165 000 000

– 313 093 882

6 684 602 638

91,7 %

Économie

1 785 372 363

1 758 514 763

92 551 282

– 25 679 230

1 825 386 815

102,2 %

Égalité des territoires, logement et ville

13 407 100 951

13 473 100 951

166 935 126

– 21 664 149

13 618 371 928

101,6 %

Engagements financiers de l’État

45 219 666 523

45 167 120 032

– 2 111 359 250

– 168 170 557

42 887 590 225

94,8 %

Enseignement scolaire

66 403 620 708

66 320 610 405

82 148 176

62 959 929

66 465 718 510

100,1 %

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

11 213 563 691

11 154 078 912

– 70 982 989

– 39 429 595

11 043 666 328

98,5 %

Immigration, asile et intégration

651 993 727

646 307 167

1 979 500

0

648 286 667

99,4 %

Justice

7 894 234 243

7 932 024 418

– 7 000 300

– 65 570 896

7 859 453 222

99,6 %

Médias, livre et industries culturelles

714 851 851

704 172 197

10 000

– 1 086 228

703 095 969

98,4 %

Outre-mer

2 062 156 757

2 028 556 757

0

– 59 209 101

1 969 347 656

95,5 %

Politique des territoires

746 378 093

732 108 093

– 121 000

– 39 972 647

692 014 446

92,7 %

Pouvoirs publics

988 015 262

988 015 262

0

0

988 015 262

100,0 %

Provisions

14 418 296

14 418 296

0

0

14 418 296

100,0 %

Recherche et enseignement supérieur

25 892 775 731

25 674 015 370

– 51 611 553

– 144 642 237

25 477 761 580

98,4 %

Régimes sociaux et de retraite

6 413 954 690

6 413 954 690

43 865 140

0

6 457 819 830

100,7 %

Relations avec les collectivités territoriales

2 815 911 934

2 791 911 934

17 047 052

0

2 808 958 986

99,8 %

Santé

1 201 495 674

1 186 266 674

87 607 505

– 33 329 973

1 240 544 206

103,2 %

Sécurités

18 222 988 329

18 294 161 276

– 19 837 096

– 9 369 352

18 264 954 828

100,2 %

Solidarité, insertion et égalité des chances

15 738 891 979

15 706 820 979

519 191 081

– 27 988 804

16 198 023 256

102,9 %

Sport, jeunesse et vie associative

468 044 662

524 639 691

– 193 500

– 31 363 453

493 082 738

105,3 %

Travail et emploi

11 367 568 525

11 297 751 850

– 38 772 861

448 198 451

11 707 177 440

103,0 %

total

296 095 949 527

295 429 032 876

1 836 596 864

0

297 265 629 740

100,4 %

II. LES PRINCIPALES MESURES

A. COP 21 : UNE FISCALITÉ ÉCOLOGIQUE PLUS EFFICACE

Trois mesures réforment la fiscalité des énergies et son affectation.

1. Création du compte d’affectation spéciale Transition énergétique (article 3)

Les objectifs poursuivis par cet article sont de :

– suivre précisément les dépenses de la transition énergétique (financer les compensations versées aux fournisseurs d’électricité et de gaz au titre de leurs obligations de soutien aux énergies renouvelables, recettes identifiées) ;

– de conserver ces dépenses hors du périmètre des normes des dépenses « zéro valeur » et « zéro volume ».

En année pleine, 5,5 milliards d’euros seront affectés au CAS Transition énergétique. Ce montant est supérieur aux 4,7 milliards d’euros prévus au titre du soutien aux énergies renouvelables. La différence sert à rembourser la dette de l’État vis-à-vis d’Électricité de France (EDF) qui représente 4,9 milliards d’euros en 2015 (au lieu de 5,4 milliards d’euros en 2014) ; la contribution au service public de l’électricité (CSPE) était en effet insuffisante pour couvrir toutes les charges.

Le rendement de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) « nouvelle formule » sera d’environ 8 milliards d’euros dont 2,5 milliards d’euros affectés au budget général.

Il existe une crainte qu’après 2018 les recettes affectées au CAS soient insuffisantes. La hausse de la fiscalité énergétique sur la composante carbone est votée, mais n’est pas affectée au compte d’affectation spéciale (CAS) à ce stade ; il n’existe aucune obligation de consacrer toutes les recettes tirées de la hausse des énergies fossiles à la compensation des charges d’EDF.

2. Fiscalité des énergies (article 11)

Le coût des rachats d’électricité d’origine renouvelable augmente chaque année et s’élèvera à 4,7 milliards d’euros en 2016. Ces rachats servent à financer le développement des énergies solaire et éolienne.

L’article modifie le financement des charges liées à ces rachats :

– il est actuellement assuré à 100 % par une taxation de l’électricité, qui prend la forme d’une contribution au service public de l’électricité (CSPE), qui augmente chaque année de 3 euros par mégawattheure (MWh) et atteindra 22,5 euros par MWh en 2016 ;

– à partir de 2017, l’augmentation des taxes sur les énergies fossiles (produits pétroliers, gaz et charbon), qui se poursuivra au rythme prévu par la loi de transition énergétique (3), apportera chaque année des recettes supplémentaires estimées à environ 1,9 milliard d’euros ;

– sur cette enveloppe de recettes supplémentaires, en 2017, une somme que l’on peut estimer à environ 1,2 milliard d’euros devrait servir à financer la croissance des charges de rachat (jusque-là compensée par la CSPE) ;

– en contrepartie, la CSPE n’augmentera plus après 2016 : ce sont donc bien les énergies fossiles, et non plus la seule électricité, qui financeront le coût de la transition énergétique en 2017.

3. Encouragement à l’utilisation du super sans plomb 95-E 10 (article 12)

Cet article encourage l’utilisation de l’essence sans plomb 95-E 10 (qui contient jusqu’à 10 % de bioéthanol). Pour ce faire, il propose de moduler légèrement les tarifs de TICPE appliqués aux différentes essences.

Cette modulation ne remet pas en cause celle décidée dans le projet de loi de finances pour 2016 (article 8 bis), mais la complète :

– le projet de loi de finances pour 2016 a déjà prévu, par rapport aux tarifs déjà prévus pour 2016 dans notre droit (article 265 du code des douanes), une hausse de la TICPE d’un centime par litre sur le gazole et une baisse d’un centime par litre sur toutes les essences. Les quantités de gazole consommées étant plus importantes que celles d’essence, cette modulation devrait dégager 250 millions d’euros de recettes supplémentaires pour l’État en 2016 ;

– le présent projet de loi de finances rectificative ajoute à cette première modulation une seconde modulation, qui ne concerne que les essences et vise à soutenir les biocarburants : il s’agit d’une baisse supplémentaire de 1 centime par litre pour l’essence SP 95-E 10, et d’une hausse d’un centime pour les autres essences (SP 95 et SP 98 « classiques »). L’essence SP 95-E 10 représentant environ un tiers des volumes d’essence consommés, cette modulation supplémentaire entre les différentes essences devrait rapporter à l’État environ 46 millions d’euros en 2016.

La combinaison des deux textes aboutira donc, par rapport aux tarifs de TICPE déjà prévus pour 2016 (en hausse de 1,7 centime par litre pour les essences et de 2 centimes par litre pour le gazole, en raison de la « contribution climat énergie ») à :

– une baisse de 2 centimes par litre pour l’essence SP 95-E 10 ;

– aucun impact sur les autres essences ;

– une hausse d’un centime pour le gazole.

Ces évolutions s’ajoutent à celles déjà programmées dans les précédentes lois de finances.

4. Modernisation de la taxe spéciale sur les véhicules routiers (article 27)

Une réforme de la taxe spéciale sur les véhicules routiers (TSVR), dite « taxe à l’essieu », permettra de moderniser sa déclaration et son recouvrement, sans alourdir son barème de taxation.

La TSVR est actuellement payée par les propriétaires de poids lourds de plus de 12 tonnes, en fonction des caractéristiques techniques des véhicules (poids et nombre d’essieux notamment).

Elle entraînera à terme des gains de productivité pour les entreprises et pour les douanes, qui sont certains même s’ils ne peuvent pas être chiffrés précisément.

5. Taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) : modernisation et sécurisation du recouvrement de la taxe (article 28)

Il est également prévu une mesure visant à simplifier et sécuriser le recouvrement de la TGAP. Il convient de rappeler que cette taxe est acquittée par les entreprises qui réalisent des activités économiques à l’origine de pollutions dans les milieux naturels.

Il s’agit d’abord de généraliser progressivement la télédéclaration et le télérecouvrement pour les cinq principales composantes de la TGAP, qui sont gérées par l’administration des douanes.

Par ailleurs, une nouvelle composante de TGAP, qui devait porter sur les sacs de caisse en matière plastique, mais n’avait jamais été mise en œuvre faute de décret d’application, sera supprimée.

Cette mesure n’aura pas d’impact budgétaire direct, mais allègera les coûts de gestion de cette taxe.

Elle profitera aussi aux entreprises qui paient la TGAP, et ce dès 2016 s’agissant des 520 entreprises qui sont redevables de plus de 100 000 euros de TGAP et gagneront, grâce aux téléprocédures, un mois de trésorerie pour régler leur premier acompte de TGAP.

B. MESURES EN FAVEUR DES ENTREPRISES

1. Mise en conformité du dispositif de réduction d’impôt ISF-PME avec les règles européennes (article 13)

L’article 13 procède à la mise en conformité du dispositif de réduction d’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) au titre des souscriptions au capital de petites et moyennes entreprises (PME), dit « ISF-PME », avec le règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) (4).

Actuellement, l’ISF-PME permet d’imputer sur le montant d’ISF théoriquement dû 50 % des investissements dans une PME non cotée, dans la limite d’une réduction d’impôt de 45 000 euros. Le dispositif en vigueur ne prévoit pas de limite d’âge de la PME financée.

Conformément au RGEC, l’article 13 introduit une limite d’âge de sept ans pour la PME financée avec toutefois une possibilité d’investir au-delà de cette limite en pratiquant un « investissement de suivi » des investissements déjà réalisés avant sept ans.

En outre, il introduit un plafonnement de 15 millions d’euros par entreprise aidée. Ce ciblage doit permettre d’apporter une meilleure réponse au problème du capital amorçage en France et en Europe.

L’impact budgétaire de cet article n’est pas chiffré mais il devrait se traduire par une baisse de la dépense fiscale associée à l’ISF-PME ; cette dépense s’est élevée à 528 millions d’euros en 2014, permettant un investissement total dans les PME de 1,2 milliard d’euros.

2. Renforcement du PEA-PME (article 14)

L’article 14 procède à un élargissement ciblé du plan d’épargne en actions dédié au financement des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire (PEA-PME).

Actuellement, le PEA-PME est limité aux PME et aux entreprises de taille intermédiaire (ETI) cotées ou non, c’est-à-dire aux entreprises de moins de 5 000 personnes et dont le chiffre d’affaires est inférieur à 1,5 milliard d’euros ou le bilan est inférieur à 2 milliards d’euros.

Les titres éligibles sont pour l’essentiel des actions ou parts d’organisme de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM).

Sa fiscalité permet une exonération d’impôt sur le revenu sur les dividendes et les plus-values mobilières au bout de cinq ans ; en cas de retrait anticipé, ces produits sont imposés au taux de 22,5 % (en cas de retrait avant deux ans) ou de 19 % (en cas de retrait entre trois et cinq ans).

L’article procède à deux élargissements :

– les obligations convertibles ou remboursables en actions deviennent éligibles au PEA-PME. L’extension aux bons de souscriptions d’actions n’est pas prévue ;

– pour les sociétés cotées, une simplification des méthodes de consolidation des participations permettra d’élargir à la marge le nombre d’entreprises visées.

En 2014, le PEA a représenté une dépense fiscale de 230 millions d’euros. Le coût de l’élargissement prévu par le présent article n’est pas chiffré.

3. Mise en conformité du régime des sociétés mères et filiales (article 16)

L’article 16 apporte des aménagements au régime des sociétés mères et filiales. Ce régime vise à exonérer de retenue à la source les dividendes payés par une société fille à la société mère Il est modifié pour être mis en conformité avec le droit européen :

– l’exonération s’applique désormais si la mère détient les titres en nue-propriété ;

– une clause anti-abus est transposée (directive du 27 janvier 2015) (5) ;

– une doctrine administrative découlant elle-même de l’interprétation du droit européen est incluse dans la loi ;

– cette exonération est étendue aux sociétés mères domiciliées en Norvège, Liechtenstein et Islande (Espace économique européen).

4. Création d’un comité consultatif pour le crédit d’impôt pour dépenses de recherche et le crédit d’impôt innovation (article 19)

L’article 19 crée un comité consultatif du crédit d’impôt pour dépenses de recherche.

Présidé par un conseiller d’État, ce comité donne un avis consultatif sur les rectifications de l’administration fiscale visant les entreprises bénéficiaires du crédit d’impôt recherche et du crédit d’impôt innovation.

Sa portée est limitée, car cet avis ne lie pas l’administration fiscale.

5. Amortissement exceptionnel des investissements des entreprises dans les PME innovantes (article 31)

L’article 31 procède à une nouvelle mise en conformité avec le droit européen du dispositif d’amortissement exceptionnel des investissements des entreprises dans les PME innovantes.

Ce dispositif, voté dans la loi de finances rectificative pour 2013 (6), a été ajusté une première fois en 2014. Compte tenu du nouveau RGEC du 17 juin 2014, une nouvelle mise en conformité s’impose.

Il permet à une entreprise d’amortir sur cinq ans ses investissements dans une PME innovante. Au sens de cet article, une PME innovante est :

– une PME au sens européen, c’est-à-dire employant moins de 250 personnes et ayant soit un chiffre d’affaires inférieur à 50 millions d’euros soit un bilan total inférieur à 43 millions d’euros ;

– est innovante une entreprise qui réalise des dépenses éligibles au crédit d’impôt recherche représentant 10 % de ses charges d’exploitation au cours d’un des trois derniers exercices.

L’investisseur ne peut qu’être qu’une société passible de l’impôt sur les bénéfices.

Pour un investissement initial de 100 000 euros, cette société pourra par exemple réduire son résultat imposable de 20 000 euros pendant cinq ans, ce qui représente une économie d’impôt de 6 666 euros par an à supposer que cette société soit imposée sur ses bénéfices à 33,3 %.

6. Exonération de la retenue à la source due par une société non-résidente déficitaire et en liquidation (article 32)

L’article 32 prévoit une exonération de retenue à la source sur les dividendes de source française perçus par certaines sociétés non-résidentes:

Selon le droit en vigueur, lorsqu’une société B française (résidente) détient moins de 5 % d’une société A française (résidente), la société B paie de l’impôt sur les sociétés (IS) sur les dividendes versés par la société A.

Lorsqu’une société B non-résidente détient moins de 5 % d’une société A française, la société A effectue une retenue à la source de 30 % sur les dividendes versés à la société B (15 % en réalité compte tenu des conventions internationales).

L’article exonère de retenue à la source la société B si cette dernière est en déficit et en liquidation.

La Commission européenne a demandé cette exonération pour les sociétés en déficit ou en liquidation.

L’article est moins favorable pour les entreprises que la demande de la Commission européenne.

7. Fiscalité des produits du tabac : adaptation du dispositif de majoration du minimum de perception (article 34)

Le présent projet de loi de finances rectificative modifie un aspect ciblé de la fiscalité spécifique des produits du tabac (les droits de consommation) : les possibilités de majoration du minimum de perception.

Les majorations du minimum de perception actuellement prévues par l’article 575 du code général des impôts sont peu lisibles et trop ciblées pour respecter le droit de l’Union européenne.

Le minimum de perception est une taxation minimale des produits du tabac, fixée actuellement à 4,2 euros pour un paquet de 20 cigarettes, quel qu’en soit le prix de vente au détail.

Cette taxation minimale peut être majorée si les fabricants baissent le prix de certaines de leurs marques : le but est de dissuader financièrement ces pratiques, pour des raisons de santé publique.

Les majorations actuelles ne peuvent plus être mises en œuvre à la suite de récentes décisions de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) et du Conseil d’État : elles sont trop ciblées pour respecter la directive européenne du 21 juin 2011 encadrant la fiscalité du tabac dans l’Union européenne (7).

Dans ce contexte, en l’absence de majoration applicable, les fabricants pourraient débuter des pratiques de dumping, qui rendraient ces produits financièrement plus accessibles.

Le nouveau système doit permettre à la France de conserver un système de majoration du minimum de perception, plus clair et moins ciblé pour respecter le droit de l’Union européenne.

La réforme permettra de disposer d’un seul mécanisme de majoration, plus intelligible, au lieu de trois actuellement.

Une majoration de 10 % pourra être décidée par arrêté ministériel si le Gouvernement constate l’apparition de baisses de prix excessives à l’initiative des fabricants.

Cette majoration vaudra pour tous les produits du même groupe (par exemple toutes les cigarettes, ou tous les « tabacs à rouler »), et non plus pour certains produits seulement, afin de respecter les exigences européennes.

8. Réforme du dispositif de financement des exportations (article 37)

L’article 37 transfère de la Compagnie française pour le commerce extérieur (COFACE) à la Banque publique d’investissement (BPI), Bpifrance, les garanties données par l’État, sans que cela créé un avantage pour les entreprises.

Actuellement, l’État donne sa garantie, par l’intermédiaire de la COFACE (partie publique).

Le stock des garanties atteint de 70 milliards d’euros. 13 500 entreprises en bénéficient et ont payé 750 millions d’euros de primes en 2014, reversées à l’État sous la forme de recettes non fiscales versées au budget général. Par ailleurs, l’État verse 65 millions d’euros à la COFACE en rémunération de la gestion de ces garanties.

Le principal objectif poursuivi par ce transfert est de concentrer au sein de Bpifrance l’ensemble des aides aux entreprises, et notamment aux PME et aux ETI, pour leur développement en France et à l’international, bien que cet établissement ne dispose pas actuellement des capacités d’expertise nécessaire à la mise en œuvre des garanties publiques.

Les conséquences financières et les modalités techniques de ce transfert (notamment en ce qui concerne le rattachement éventuel des équipes de la COFACE en charge des garanties publiques à Bpifrance) ne sont pas présentées de manière précise à ce stade.

Les principales interrogations sur cette mesure portent notamment sur les compétences qui seront transférées à Bpifrance pour accomplir cette nouvelle mission dans des conditions satisfaisantes et sur la rémunération qui lui sera accordée à ce titre.

9. Échanges automatiques d’informations financières

L’article 17 prévoit l’échange automatique d’informations financières sur des comptes bancaires de particuliers ou de fondations, fiducies, trustees, etc.

a. Trois démarches parallèles

L’accord FATCA (8) entre la France et les États-Unis commence à s’appliquer, avec de premières transmissions d’informations à l’administration fiscale américaine en septembre 2015.

Deux modèles d’accords FATCA doivent être distingués :

– modèle FATCA 1 (retenu par la France) : échanges d’informations entre administrations fiscales (réciprocité) ;

– modèle FATCA 2 : transmissions d’informations de la part d’établissements bancaires vers l’administration fiscale des États-Unis (pas de réciprocité).

L’accord multilatéral de Berlin du 29 octobre 2014, sous l’égide de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), a été signé par soixante-quatorze pays, qui se sont ainsi engagés à procéder à l’échange automatique d’informations.

La directive européenne 2014/107/UE du 9 décembre 2014 (9) reprend la norme commune de déclaration définie par l’OCDE, avec le même calendrier que l’accord de Berlin.

b. La législation française (article 1649 AC du code général des impôts) est modifiée sur deux points

La directive 2014/107/UE relative à la coopération administrative dans le domaine de la fiscalité directe est transposée.

Le champ de l’obligation déclarative à la charge des institutions financières est étendu, pour assurer l’identification de la résidence fiscale des titulaires de tous les comptes.

c. Le calendrier de mise en œuvre de la directive européenne et de l’accord de Berlin est le suivant

À partir du 1er janvier 2016 : collecte des informations par les institutions financières;

Début 2017, transmission aux administrations fiscales;

Avant le 30 septembre 2017, échanges entre administrations fiscales.

C. MESURES POUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES

1. Refonte de la participation des communes et EPCI au coût du plafonnement de contribution économique territoriale (CET) à la valeur ajoutée (PPVA) (article 23)

Le mécanisme actuel, complexe et non proportionné à l’impact de la politique de taux de cotisation foncière des entreprises (CFE) des collectivités, n’est pas appliqué.

Il en résulte un coût pour l’État de 167 millions d’euros en 2015.

Le coût global du plafonnement à la valeur ajoutée est d’un milliard d’euros en 2015 pour 35 000 bénéficiaires.

L’article 23 propose une refonte de la PPVA, désormais strictement liée à la politique de taux des collectivités.

L’impact budgétaire est neutre toutes administrations publiques (APU). Il n’est pas chiffré s’agissant de la répartition entre l’État et les collectivités.

2. Regroupements de communes (article 24)

Divers ajustements visent à faciliter l’intégration fiscale progressive en cas de création de communes nouvelles ou de changement de périmètre d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

3. Grand Paris : garantie de l’État pour les emprunts de la Société du Grand Paris auprès de la Banque européenne d’investissement (article 39)

Le plan de financement du Grand Paris Express prévoit 8 milliards d’euros d’emprunts à contracter par la Société du Grand Paris (SGP) de 2016 à 2022.

Il est prévu un cofinancement par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et la Banque européenne d’investissement (BEI) à hauteur de 4 milliards d’euros à chaque fois.

La seconde loi de finances rectificative pour 2014 autorise l’État à garantir les emprunts de la SGP auprès de la CDC.

Par parallélisme, la BEI demande la même garantie, à hauteur de 4 milliards d’euros en principal.

D. MESURES POUR L’AGRICULTURE ET LA RURALITÉ

1. Prélèvement de 255 millions d’euros sur le Fonds national de gestion des risques agricoles (article 2)

Le Fonds national de gestion des risques agricoles (FNGRA) fonctionne selon les modalités suivantes :

– ses recettes annuelles sont de l’ordre de 120 millions d’euros par an, et sont issues de contributions additionnelles aux primes d’assurance payés par les agriculteurs ;

– ses dépenses sont constituées par les indemnisations versées au titre des calamités agricoles : en moyenne 60 millions d’euros par an ;

– en cas de dépenses annuelles supérieures aux recettes annuelles, l’État est légalement obligé de compenser le différentiel. Ainsi, 111 millions d’euros ont été versés en 2012 correspondant au solde des indemnités liées à la sécheresse de 2011.

Au fil des ans, le FNGRA a accumulé 314 millions d’euros de trésorerie.

NIVEAU DE TRÉSORERIE DU FNGRA AU 31 DÉCEMBRE

(en millions d’euros)

Année

2011

2012

2013

2014

2015

Prévision

Fonds de roulement

51,8

56,4

134,3

231,8

314,0

Source : ministère des finances et des comptes publics, direction du budget.

2. Réforme des zones de revitalisation rurale (article 18)

L’article 18 modifie les critères de classement en zones de revitalisation rurale (ZRR) et proroge les avantages fiscaux attachés à ces zones jusqu’en 2020.

14 691 communes sont classées en ZRR aujourd’hui. Ceci leur donne les avantages suivants :

– exonération d’impôt sur les bénéfices, totale puis dégressive, sur huit ans, pour les entreprises de moins de onze salariés créées à partir de 2011 ;

– exonération, sur délibération des collectivités, de CFE, de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) ;

– exonérations de cotisations sociales et mesures ciblées sur les investissements immobiliers des PME.

L’article 18 modifie les conditions pour accéder au statut de ZRR à partir du 1er juillet 2017, en posant deux critères :

– la faible densité de population ;

– un revenu fiscal par unité de consommation inférieur à la moyenne.

L’article 18 modifie légèrement les avantages liés au classement en ZRR :

– il supprime les mesures fiscales de faible ampleur portant sur les investissements immobiliers de PME ;

– il proroge jusqu’en 2020 les exonérations d’impôt sur les bénéfices, de CFE et de CVAE.

4 000 communes perdraient le statut de ZRR, et 3 000 communes, non ZRR jusque-là, le deviendraient, sur la base d’une carte des EPCI et de données INSEE de 2014.

L’article 18 coûte 5 millions d’euros à l’État en 2017 et 11 millions d’euros en 2018.

3. Des aménagements à prévoir de la fiscalité agricole

a. Déduction pour aléas (DPA)

Il s’agit d’un outil fiscal permettant d’« épargner » du revenu, en prévision de « mauvaises années ».

Il est envisagé des modifications des conditions d’utilisation de la DPA, avec une extension de la définition de l’aléa.

Aujourd’hui, l’aléa économique, défini comme une baisse de 10 % de la valeur ajoutée est possible.

Plusieurs amendements proposent des assouplissements. L’un propose de remplacer la valeur ajoutée par tout solde intermédiaire de gestion, l’autre de pouvoir apprécier sur deux ans la baisse de la valeur ajoutée (15 %).

D’autres amendements proposent d’assouplir les conditions d’affectation de l’épargne constituée sur un compte bloqué.

b. Les groupements agricoles d’exploitation en commun (GAEC)

Il est également envisagé de favoriser les regroupements en étendant aux GAEC les avantages de la fiscalité agricole individuelle. Il est ainsi prévu :

– d’étendre le bénéfice des crédits d’impôt « congés » et « agriculture biologique » jusqu’à quatre associés ;

– d’améliorer le principe de transparence des GAEC en cas de pluriactivité.

c. Réforme du forfait

Une réforme du régime du forfait collectif est également à prévoir avec :

– une suppression du forfait collectif, régime d’imposition complexe aux couts de gestion importants ;

– et son remplacement par un régime micro-bénéfices agricoles (BA) avec abattement de 87 % sur le chiffre d’affaires.

d. Soutien à l’investissement

Il est enfin prévu d’instaurer un amortissement accéléré pour certains investissements (bâtiments d’élevage, mises aux normes).

FICHE N° 1 :
LE CONTEXTE MACROÉCONOMIQUE

Les principaux indicateurs nécessaires à l’élaboration d’un budget

Le scénario macroéconomique qui préside à l’élaboration d’un projet de loi finances fait intervenir de multiples indicateurs et hypothèses macroéconomiques (tels que le taux de croissance, l’inflation, les taux de change, les taux d’intérêt, etc.).

Taux de croissance

La prévision de taux de croissance est l’une des plus importantes pour l’élaboration du budget de l’État. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), chargé d’apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques, consacre généralement, dans ses avis, la majeure partie de ses développements à l’appréciation de l’hypothèse de taux de croissance.

L’hypothèse de croissance permet de bâtir une prévision au titre des recettes fiscales. Le taux de croissance de l’année précédant celle du budget est aussi très important car l’exigibilité de certains impôts présente un décalage d’une année avec leur assiette (par exemple : l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les sociétés sauf pour les entreprises soumises au cinquième acompte).

Inflation

La prévision d’inflation participe à la prévision des recettes (impact immédiat sur les bases taxables de la taxe sur la valeur ajoutée, par exemple) et des dépenses (par exemple, les prestations indexées). L’inflation a également pour effet de réduire le rendement mesuré de certaines mesures d’économies tendancielles (telles que les mesures de gel).

Les taux de change

L’hypothèse des taux de change permet, notamment, d’effectuer une prévision de la demande externe qui sera adressée à la France.

Les taux d’intérêt

La prévision de taux d’intérêt permet, notamment, d’anticiper la charge de la dette de l’État.

I. LE SCÉNARIO MACROÉCONOMIQUE DU GOUVERNEMENT

A. UN SCÉNARIO INCHANGÉ PAR RAPPORT À CELUI PRÉSENTÉ DANS LE CADRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2016

Le Gouvernement a indiqué que « le scénario macroéconomique pour 2015 associé au projet de loi de finances rectificative est identique à celui du projet de loi de finances pour 2016 » (10). Il s’agit donc du scénario macroéconomique qui a été présenté dans le Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2016. Ce scénario est lui-même très proche de celui qui avait été présenté à l’occasion de la présentation du programme de stabilité en avril 2015.

Les principales hypothèses économiques du Gouvernement pour 2015 sont récapitulées dans le tableau qui suit.

PRINCIPALES HYPOTHÈSES ÉCONOMIQUES DU GOUVERNEMENT POUR 2015

Variable

2015

Croissance du PIB en volume

+ 1 %

Inflation (indice des prix à la consommation)

+ 0,1 %

Taux de change euro/dollar

1,11

Pouvoir d’achat des ménages

+ 1,5 %

Consommation des ménages

+ 1,8 %

Taux d’épargne

14,8 %

Investissement des ménages

 4,2 %

Consommation publique

+ 1,1 %

Emploi salarié

+ 0,1 %

Masse salariale privée

+ 1,7 %

Investissement hors construction des entreprises

+ 2,5 %

Prix du baril de Brent (en dollars)

57

Exportations

+ 6,0 %

Importations

+ 6,1 %

Demande mondiale adressée à la France

+ 3,7 %

Contribution du commerce mondial adressé à la croissance

− 0,1 point de PIB

Emploi marchand

+ 60 000 postes

B. UN SCÉNARIO LÉGÈREMENT REVU PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE

La principale hypothèse macroéconomique, relative au taux de croissance du PIB, demeure inchangée par rapport à la loi de finances initiale, soit une croissance estimée à 1 % en volume.

En revanche, le scénario macroéconomique du Gouvernement connaît un changement important s’agissant de la prévision d’inflation. Celle-ci est ramenée de 0,9 % à 0,1 %.

1. L’hypothèse de croissance du PIB en volume est maintenue à 1 %

a. Après l’avoir jugée optimiste, le Haut conseil des finances publiques estime désormais que cette hypothèse est prudente

Dans son avis relatif au projet de loi de finances pour 2015 (11), le Haut Conseil des finances publiques avait jugé « optimiste » la prévision de croissance du Gouvernement de 1 % pour 2015. Selon le Haut Conseil, cette prévision supposait « un redémarrage rapide et durable de l’activité que n’annoncent pas les derniers indicateurs conjoncturels ».

Le 30 septembre dernier, à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2016, le Haut Conseil a revu son appréciation initiale en estimant que cette prévision « devrait se réaliser » (12).

Désormais, le Haut Conseil considère que cette prévision est « prudente » (13).

Autrement dit, alors que la prévision était initialement considérée comme trop élevée, elle désormais jugée comme légèrement en retrait par rapport à ce qui devrait advenir.

b. L’acquis de croissance après trois trimestres est d’ores et déjà supérieur à la prévision pour l’ensemble de l’année

Selon les dernières publications de l’INSEE, postérieures au dernier avis du Haut Conseil, l’acquis de croissance au troisième trimestre s’élève d’ores et déjà à 1,1 % du PIB (14).

Dans sa dernière note de conjoncture, l’institut indiquait : « Au total, au-delà des à-coups trimestriels, le PIB conserverait au second semestre 2015 un rythme comparable à celui du premier semestre (+ 0,2 % au troisième trimestre puis + 0,4 % au quatrième trimestre). La croissance atteindrait ainsi + 1,1 % en moyenne sur l’ensemble de l’année (après + 0,2 % en 2014). » (15)

c. L’ensemble des prévisions internationales sont meilleures ou identiques à celle du Gouvernement pour 2015

De même, dans ses prévisions économiques de printemps publiées le 5 mai dernier (16), la Commission européenne se montrait plus optimiste que le Gouvernement puisqu’elle anticipait une croissance pour la France de 1,1 % pour 2015. Elle a maintenu cette prévision dans ses prévisions économiques d’automne (17).

L’OCDE a publié des prévisions en ligne avec celles du Gouvernement pour 2015. Dans ses prévisions du 16 septembre 2015 (18), elle prévoit, ainsi, pour la France un taux de croissance de 1 % pour 2015, en baisse de 0,1 point pour 2015 par rapport à sa précédente prévision. Elle s’interroge notamment sur la reprise moins rapide qu’attendu de la zone euro en dépit de nombreux facteurs favorables (prix pétroliers, taux de change avec le dollar, politique monétaire accommodante de la Banque centrale européenne – BCE). La vulnérabilité des pays émergents et le calendrier de la hausse probable des taux d’intérêt constituent, pour l’OCDE, deux fortes incertitudes qui pèsent sur la situation économique mondiale.

Enfin, le Fonds monétaire international (FMI) a publié le 6 octobre 2015 ses dernières prévisions pour la croissance mondiale. Il demeure plus optimiste que le Gouvernement pour 2015 en prévoyant une croissance pour la France de 1,2 % (19).

LES PRÉVISIONS DE CROISSANCE POUR 2015 CONCERNANT LA FRANCE

(en pourcentage de PIB)

Gouvernement (projet de loi de finances rectificative pour 2015)

1

INSEE

1,1

OCDE

1

FMI

1,2

Commission européenne

1,1

Source : commission des finances.

2. La prévision d’inflation est ramenée de 0,9 % à 0,1 %

Le principal changement par rapport au scénario retenu pour l’élaboration de la loi de finances initiale pour 2015 concerne la prévision d’inflation. Initialement prévue à 0,9 %, l’inflation est désormais attendue à 0,1 % pour 2015.

La prévision initiale de 0,9 % avait pourtant été jugée « plausible » par le Haut Conseil des finances publiques (20). Dans son dernier avis, le Haut Conseil a jugé que la prévision actualisée à 0,1 % était « réaliste » (21).

II. LA FAIBLESSE DE L’INVESTISSEMENT, PRINCIPAL HANDICAP DE L’ÉCONOMIE FRANÇAISE

L’année 2014 a été marquée par une croissance limitée à 0,2 % et un recul de l’investissement. Le graphique ci-dessous porte sur l’investissement total, c’est-à-dire des entreprises, des ménages et l’investissement public.

Source : INSEE, Comptes nationaux base 2010.

La formation brute de capital fixe (FBCF) – qui mesure en comptabilité nationale le niveau d’investissement des agents économiques – n’a pas encore atteint son niveau d’avant-crise (462,5 milliards d’euros en 2014 au lieu de 470,1 milliards d’euros en 2008, soit 21,7 % du PIB en 2014 au lieu de 23,5 % en 2008). Sur les premiers mois de l’année 2015, l’investissement baisse à nouveau de 0,7 % selon les chiffres issus des comptes nationaux trimestriels du deuxième trimestre 2015 publiés par l’INSEE. La baisse de l’investissement sur les trois premiers trimestres de l’année 2015 serait désormais limitée à 0,4 % selon la dernière publication de l’INSEE (22).

FORMATION BRUTE DE CAPITAL FIXE EN 2015

(variation en pourcentage par rapport au trimestre précédent)

Période

1er trimestre

2e trimestre

3e trimestre

Acquis

Formation brute de capital fixe totale

+ 0,2

– 0,1

+ 0,1

– 0,4

Dont entreprises non financières

+ 0,8

+ 0,5

+ 0,7

+ 1,8

Dont ménages

– 0,8

– 1,1

– 0,5

– 3,0

Dont administrations publiques

– 0,3

– 0,8

– 1,0

– 3,9

Source : INSEE.

A. L’INVESTISSEMENT DES ENTREPRISES

Les entreprises non financières contribuent à hauteur de 55 % à la formation brute de capital fixe. Elles ont invoqué la faiblesse de leurs marges pour justifier du faible investissement. Or le taux de marge, qui était de 29,7 % en 2013 et de 29,8 % au dernier trimestre 2014, a progressé à 31,2 % pour les premiers mois de 2015 d’après l’INSEE. Leur investissement ne progresse pas toutefois au même rythme (+ 1 % sur le premier semestre de l’année 2015).

La formation brute de capital fixe (FBCF) des entreprises non financières accélère légèrement (+0,7 % après +0,5 %) au troisième trimestre 2015.

B. L’INVESTISSEMENT DES MÉNAGES

La baisse de l’investissement a été particulièrement nette chez les ménages
(– 5,3 % en 2014, après – 1,5 % en 2013), surtout dans le secteur du logement. Sur le premier semestre de l’année 2015, l’investissement des ménages enregistre une nouvelle baisse de 3,8 %. L’investissement des ménages poursuit sa baisse au troisième trimestre mais sur un rythme plus modéré (-0,5 % après -1,1 %).

1. L’investissement public

Il existe, par ailleurs, des inquiétudes sur le maintien de l’investissement public, notamment en raison de la baisse des dotations aux collectivités locales.

L’investissement public représente 4,5 % du PIB, dont :

– 79 milliards d’euros au titre de la formation brute de capital fixe des administrations publiques (3,7 % du PIB) ;

– et 17 milliards d’euros au titre des subventions des administrations publiques (0,8 % du PIB).

L’investissement des administrations publiques a baissé de 6,9 % en 2014 et baisse encore de 2,3 % sur le premier semestre de l’année 2015. La baisse s’est accélérée au troisième trimestre (– 1 %).

FICHE N° 2 :
LE SOLDE PUBLIC ET LE SOLDE DE L’ÉTAT

Le déficit public pour 2015, toutes administrations publiques confondues, est désormais évalué à 3,8 % du PIB dans le présent projet de loi de finances rectificative, au lieu de 4,1 % dans la loi de finances pour 2015 (23).

La Rapporteure générale a souhaité présenter une vision en valeur, et non pas seulement en point de PIB, du déficit public par sous-secteur d’administration. Ces chiffres sont habituellement publiés par l’INSEE plusieurs mois après la clôture d’un exercice annuel. Ils peuvent néanmoins être d’ores et déjà évalués aux montants récapitulés dans le tableau qui suit (sous réserves de quelques ajustements). Le besoin de financement correspond au déficit du sous-secteur, c’est-à-dire au montant des dépenses qui doivent être couvertes par l’emprunt.

DÉCOMPOSITION DU DÉFICIT PUBLIC EN VALEUR PAR SOUS-SECTEUR D’ADMINISTRATION

(en milliards d’euros)

Besoin de financement

Scénario

LFI 2015

Scénario

PLFR 2015

Recettes/dépenses

Besoin de financement

Recettes/dépenses

Besoin de financement

État

293 (1) / 367,5

74,5

294,4 / 367,7

73,3

Organismes divers d’administration centrale (ODAC)

83,4 / 84,7

1,3

83,5 / 84,5

1,0

Administrations publiques locales (APUL)

249,6 / 255,7

6,1

249,3 / 249,8

0,5

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

574,4 / 579,8

5,4

573,7 / 579,9

6,2

Total

Non signifiant (2)

87,3

Non signifiant (2)

81,0

En %du PIB (hypothèse d’un PIB de 2 155 milliards d’euros pour 2015)

Non signifiant (2)

4,1 %

Non signifiant (2)

3,8 %

Pour l’État, le solde des comptes spéciaux a été traité en recettes.

L’addition des recettes et des dépenses de toutes les administrations publiques n’est pas signifiante compte tenu des doubles décomptes.

Source : calcul commission des finances sur la base des informations contenues dans le Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2015 et au projet de loi de finances pour 2016.

Selon le Gouvernement, c’est la première fois depuis 2011 que la prévision de déficit public est améliorée par rapport à la loi de finances initiale.

L’amélioration du solde public résulte, pour une part importante, d’un ralentissement des dépenses des administrations publiques locales plus rapide que prévu.

CAPACITÉ OU BESOIN DE FINANCEMENT PAR SOUS-SECTEUR D’ADMINISTRATION

(en points de PIB)

Capacité (+) ou besoin (-) de financement

2014

2015

État

– 3,5

– 3,4

Organismes divers d’administration centrale (ODAC)

0,1

0,0

Administrations publiques locales (APUL)

– 0,2

0,0

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

– 0,4

– 0,3

Solde public

– 3,9

– 3,8

Source : Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2016.

I. LE SOLDE PUBLIC

SOLDE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES POUR 2015

(en point de PIB)

Soldes

Prévision d’exécution 2015

Solde structurel

– 1,7

Solde conjoncturel

– 2,0

Mesures exceptionnelles et temporaires

– 0,1

Solde effectif

– 3,8

Source : article liminaire du projet de loi de finances rectificative pour 2015.

A. LE DÉFICIT NOMINAL

1. Le déficit public poursuit sa décrue

Le point le plus bas de solde effectif a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit de 7,2 % du PIB.

En 2011, le déficit public atteignait 5,1 % du PIB. En 2014, il a été ramené à 3,9 % du PIB. Ainsi, le déficit public a reculé de 1,2 point de PIB sur l’ensemble des exercices 2012, 2013 et 2014.

DÉFICIT PUBLIC CONSTATÉ DEPUIS 2008

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

 

Déficit public nominal (en points de PIB)

– 3,2

– 7,2

– 6,8

– 5,1

– 4,8

– 4,1

– 3,9

Déficit public nominal (en milliards d’euros)

63,5

138,9

135,8

105,0

100,4

86,4

84,1

Source : INSEE.

 

Le présent projet de loi de finances rectificative constate la poursuite de la réduction du déficit public avec un solde effectif qui sera ramené à – 3,8 % du PIB en 2015.

Dans son avis sur le présent projet de loi de finances rectificative, le Haut Conseil aux finances publiques a estimé que, « compte tenu des informations dont il dispose », la prévision de déficit public de 3,8 % du PIB en 2015 était « vraisemblable » (avis n° HCFP-2015-04 du 6 novembre 2015).

2. La trajectoire de réduction du déficit public est respectée

Les objectifs de réduction du déficit fixés dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (24) et par le programme de stabilité sont les suivants :

TRAJECTOIRE DE SOLDE PUBLIC EFFECTIF

(en points de PIB)

Année

2014

2015

2016

2017

2018

Loi de programmation des finances publiques 2014-2019

– 4,4

– 4,1

– 3,6

– 2,7

– 1,7

Programme de stabilité d’avril 2015

– 4,0

– 3,8

–3,3

– 2,7

– 1,9

Source : commission des finances.

Avec déficit public limité à 3,8 % du PIB, la réduction du déficit est en avance de 0,3 point sur la trajectoire prévue par la dernière loi de programmation des finances publiques, et est conforme à celle définie par le programme de stabilité transmis à la Commission européenne en avril dernier.

La programmation pluriannuelle des finances publiques

Deux types de documents juridiques fixent un cadre pluriannuel pour les finances publiques et déterminent une trajectoire de réduction des déficits public et structurel.

En droit interne, les lois de programmation des finances publiques sont prévues par l’article 34 de la Constitution et « s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». À ce titre, elles déterminent les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels. Leur contenu est précisé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

En droit européen, les programmes de stabilité ont été institués par le Pacte de stabilité et de croissance du 7 juillet 1997 comme outil de la surveillance multilatérale des politiques économiques. Ils sont transmis chaque année au mois d’avril à la Commission européenne.

B. LE DÉFICIT STRUCTUREL

Le déficit structurel ressort à 1,7 % du PIB pour 2015. Il a été calculé par le Gouvernement sur la base des hypothèses de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

HYPOTHÈSES D’ÉCART DE PRODUCTION ET DE CROISSANCE POTENTIELLE
DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES
POUR LES ANNÉES 2014 À 2019

(en point de PIB)

Année

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Produit intérieur brut

0,3

0,4

1,0

1,7

1,9

2,0

Croissance potentielle

1,0

1,0

1,1

1,3

1,3

1,2

Écart de production (en % du PIB potentiel)

– 2,7

– 3,3

– 3,4

– 3,1

– 2,5

– 1,7

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

La trajectoire de réduction du solde structurel est en avance sur les objectifs de la loi de programmation des finances publiques. Elle est aussi conforme pour 2014, et à 0,1 point de PIB près pour les années 2015 et 2016, à la trajectoire établie dans le programme de stabilité.

TRAJECTOIRE DE SOLDE STRUCTUREL

(en points de PIB)

Fondement

2014

2015

2016

Article liminaire du projet de loi de finances pour 2016

– 2,0

– 1,7

– 1,2

Loi de programmation des finances publiques du 29 décembre 2014

– 2,4

– 2,1

– 1,8

Programme de stabilité d’avril 2015

– 2,0

– 1,6

– 1,1

Source : données gouvernementales.

Le déficit structurel pour 2015 (1,7 % du PIB) serait ainsi nettement inférieur à l’objectif de 2,1 % fixé dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

II. LE SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT

La loi de finances initiale pour 2015 avait prévu un déficit budgétaire pour l’État de 74,4 milliards d’euros.

FORMATION DU SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT SELON LA LOI DE FINANCES INITIALE

(en milliards d’euros)

Dépenses

367,5

Recettes

293,3

Dépenses du budget général

296,1

Recettes fiscales nettes

279,1

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

20,7

Recettes non fiscales

14,2

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

50,7

Soldes des comptes spéciaux

– 0,2

Déficit à financer

74,4

Source : loi de finances initiale pour 2015.

Le Gouvernement a révisé sa prévision de déficit budgétaire pour 2015 en fonction des éléments d’exécution connus à ce stade. Le déficit budgétaire pour 2015 devrait ainsi s’établir à 73,3 milliards d’euros au lieu de 74,4 milliards d’euros prévus en loi de finances initiale. Le solde budgétaire de l’État est, par conséquent, en amélioration de 1,1 milliard d’euros par rapport à la loi de finances initiale.

Cette amélioration est due essentiellement à la révision du solde des comptes spéciaux (+ 1,4 milliard d’euros) et à la baisse du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (1 milliard d’euros).

FORMATION DU SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT
SELON LE PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2015

(en milliards d’euros)

Dépenses

367,7

Recettes

293,2

Dépenses du budget général

297,3

Recettes fiscales nettes

278,7

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

19,7

Recettes non fiscales

14,5

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

50,7

Soldes des comptes spéciaux

1,2

Déficit à financer

73,3

Source : loi de finances initiale pour 2015.

Le déficit budgétaire poursuit ainsi sa décrue. Il a été plus que divisé par deux depuis 2010.

DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Année

2009

Exécution

2010

Exécution

2011

Exécution

2012

Exécution

2013

Exécution

2014

Exécution

hors PIA

2015

Prévision

actualisée

2016

Prévision

Déficit budgétaire

– 138,0

– 148,8

– 90,7

– 87,2

– 74,9

– 73,6

– 73,3

– 72,0

Source : commission des finances.

FICHE N° 3 :
LES RECETTES

I. LES RECETTES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

En 2014, les recettes de l’ensemble des différentes administrations publiques se sont élevées à 1 142,6 milliards d’euros selon les chiffres consolidés de l’INSEE, soit 53,6 % du PIB. Les prélèvements obligatoires s’élevaient quant à eux à 957,7 milliards d’euros soit 44,9 % du PIB.

Pour 2015, le Gouvernement ne fournit pas de prévision de recettes globales, en valeur, toutes administrations publiques confondues. Le Rapport économique, social et financier, annexé aux projets de loi de finances, se borne à analyser dans le chapitre intitulé Recettes des administrations publiques l’évolution des prélèvements obligatoires. Or, ces derniers ne représentent qu’environ 85 % des recettes des administrations publiques.

En 2015, les prélèvements obligatoires à destination des administrations publiques devraient s’élever à 970,5 milliards d’euros. La hausse en valeur par rapport à 2014 serait ainsi limitée à 12,8 milliards d’euros, soit à seulement 1,3 %.

Les mesures nouvelles joueraient à la baisse pour environ 4 milliards d’euros selon le Gouvernement. Par déduction, l’évolution spontanée des prélèvements obligatoires seraient de l’ordre de 16,8 milliards d’euros, soit de 1,7 %.

La hausse des prélèvements obligatoires serait inférieure à la croissance du PIB en valeur telle qu’elle résulterait des hypothèses initiales du Gouvernement (1 % de croissance en volume et 0,9 % d’inflation). Il s’ensuit que le taux de prélèvements obligatoires par rapport au PIB diminuerait pour s’établir à 44,6 % du PIB, en baisse de 0,3 point par rapport à 2014.

ÉVOLUTION DU TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2015

(Y COMPRIS VERSEMENTS UNION EUROPÉENNE)

Catégorie d’administrations

État

ODAC

ASSO

APUL

UE

APU*

Montants (en milliards d’euros)

292,1

17,6

527,1

131,5

2,1

970,5

Taux de PO (en % de PIB)

13,4

0,8

24,2

6,0

0,1

44,6

Évolution du taux de PO (en %)

− 0,2

0,1

− 0,2

0,1

0,0

− 0,3

Contribution de l’évolution spontanée (en %)

0,0

0,0

− 0,1

0,0

0,0

− 0,1

Contribution des mesures nouvelles (en %)

− 0,2

0,1

− 0,2

0,1

0,0

− 0,2

Contribution des changements de périmètre** (en %)

− 0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

*Le montant intègre les prélèvements obligatoires perçus par les institutions de l’Union européenne.

**Réaffectation de recettes entre sous-secteurs.

PO : prélèvements obligatoires.

ODAC : organismes divers d’administration centrale.

ASSO : administrations de sécurité sociale.

APUL : administrations publiques locales.

UE : Union européenne.

APU : administrations publiques.

Source : Rapport économique, social et financier, annexé au projet de loi de finances pour 2016.

L’année 2015 serait ainsi la première année de baisse des prélèvements obligatoires depuis 2009. Les prélèvements obligatoires avaient augmenté de 2,7 points entre 2009 et 2012 (de 41 % à 43,7 % du PIB). Leur hausse serait ainsi contenue à 0,9 point depuis 2012 (de 43,7 % à 44,6 % prévu en 2015).

TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DEPUIS 2002

Année

Taux de prélèvements obligatoires par rapport
au PIB
(en %)

2002

41,9

2003

41,8

2004

41,9

2005

42,5

2006

42,8

2007

42,1

2008

41,9

2009

41,0

2010

41,3

2011

42,6

2012

43,7

2013

44,7

2014

44,9

2015 (prévision)

44,6

Source : INSEE pour les années 2002 à 2014 ; pour 2015, rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2016.

Toutefois, il est possible que la baisse du taux de prélèvements obligatoires soit plus limitée que celle estimée par le Gouvernement compte tenu du ralentissement de l’inflation qui a pour effet de limiter la croissance du PIB en valeur. À l’inverse, le ralentissement de l’inflation a aussi pour effet de modérer l’évolution spontanée de certains impôts tels que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), et donc de jouer à la baisse sur le taux de prélèvements obligatoires. L’estimation du taux de prélèvements obligatoires pour 2015 est, dès lors, encore affectée par diverses incertitudes.

II. LES RECETTES DE L’ÉTAT

Selon le présent projet de loi de finances rectificative pour 2015, les recettes totales nettes du budget général s’établiraient à 293,2 milliards d’euros. Cette prévision actualisée est très proche de celle de la loi de finances initiale pour 2015, laquelle évaluait à 293,3 milliards d’euros le montant des recettes de l’État, soit un écart de seulement 0,1 milliard d’euros.

Les recettes pour 2015 se composeraient de :

– 278,7 milliards d’euros de recettes fiscales nettes (recettes fiscales brutes de 381 milliards d’euros sous déduction des remboursements et dégrèvements estimés à 102,3 milliards d’euros), soit une baisse de 0,4 milliard d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale ;

– et 14,5 milliards de recettes non fiscales, soit une hausse de 0,3 milliard d’euros par rapport à loi de finances initiale.

RECETTES DE L’ÉTAT POUR 2015

(en milliards d’euros)

Recettes

LFI 2015

PLFR 2015

Recettes fiscales

279,1

278,7

Recettes non fiscales

14,2

14,5

Total

293,3

292,2

Source : projet de loi de finances rectificative pour 2015.

A. LES RECETTES FISCALES NETTES

En 2015, les recettes fiscales nettes s’établiraient à 278,7 milliards d’euros, en hausse de 4,4 milliards d’euros par rapport l’exécution constatée en 2014. Cette hausse s’expliquerait par deux mouvements contraires :

– un ensemble de mesures nouvelles et de transferts qui aboutirait à une baisse de 0,6 milliard d’euros, selon la dernière actualisation fournie par le Gouvernement dans le Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2016 ;

– une évolution spontanée (25) des recettes que l’on peut dès lors estimer, par déduction, à 5 milliards d’euros, soit 1,8 %.

L’élasticité des recettes fiscales au PIB serait, dans ce contexte, très probablement supérieure à l’unité.

La croissance du PIB en valeur devrait, en effet, se limiter à 1,1 % selon les dernières prévisions économiques du Gouvernement (1 % de croissance en volume, et 0,1 % d’inflation). Sur la base de ce dernier chiffre, l’élasticité des recettes fiscales au PIB ressortirait à 1,6 soit le double de ce qui avait été envisagé initialement par le Gouvernement. Ce dernier tablait, en effet, dans son scénario initial, sur une croissance en valeur du PIB de près de 2 % (1 % de croissance en volume et 0,9 % d’inflation).

Pour rappel, le projet de loi de finances pour 2016 prévoit une élasticité des recettes fiscales au PIB de 1,3.

LES RECETTES FISCALES DE L’ÉTAT DEPUIS 2008

(en milliard d’euros)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Exécution

Exécution

Exécution

Exécution

Exécution

Exécution

Exécution

Prévision PLFR 2015

Prévision

PLF 2016

Montant

260,0

214,2

253,6

255,0

268,4

284,0

274,3

278,7

286,0

Source : commission des finances.

Dans le détail, les prévisions actualisées de recettes fiscales pour 2015 sont globalement en ligne avec les prévisions de la loi de finance initiale.

RECETTES FISCALES NETTES

(en milliards d’euros)

Recettes

2014

Exécution

2015

Prévision LFI 2015

2015

Prévision PLFR 2015

2016

Prévision

PLF 2016

Impôt sur le revenu

69,2

68,9

69,5

72,3

Impôt sur les sociétés

35,3

33,7

33,5

32,9

Taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques

13,2

14,0

13,9

15,6

Taxe sur la valeur ajoutée

138,4

142,6

141,5

144,7

Autres recettes fiscales

18,2

19,8

20,3

20,5

Total

274,3

279,1

278,7

286

Source : annexes aux projets de loi de finances pour 2016 et de loi de finances rectificative pour 2015.

ÉCART DE RECETTES FISCALES NETTES PRÉVUES PAR LE PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2015 PAR RAPPORT À L’EXÉCUTION 2014 ET AUX PRÉVISIONS
DE LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2015

(en milliards d’euros)

Recettes

Écart prévision PLFR 2015 / LFI 2015

Écart prévision PLFR 2015 / exécution 2014

Impôt sur le revenu

+ 0,6

+ 0,3

Impôt sur les sociétés

– 0,2

– 1,8

Taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques

– 0,1

+ 0,7

Taxe sur la valeur ajoutée

– 1,1

+ 3,1

Autres recettes fiscales

+ 0,5

+ 2,1

Total

– 0,4

+ 4,4

Source : annexes aux projets de loi de finances pour 2016 et de loi de finances rectificative pour 2015

1. Le service de traitement des déclarations rectificatives (STDR)

Le service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), créé en juin 2013, permet aux contribuables détenant des avoirs non déclarés à l’étranger d’exercer leur droit à la rectification de leurs déclarations afin de se mettre en conformité avec la loi fiscale, en acquittant les droits, pénalités et intérêts de retard dus. Le rendement des différents impôts perçus au profit de l’État a bénéficié du surcroit de recettes enregistré par le STDR.

Initialement, le Gouvernement prévoyait à ce titre un surcroît de recettes de 1,85 milliard d’euros (dont 1,65 milliard d’euros au profit de l’État).

RECETTES DU STDR PRÉVUES
EN LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2015

(en millions d’euros)

Nature de l’impôt

Recettes prévues

Droits de donation

116

Droits de succession

125

Impôt sur la fortune

550

Impôt sur le revenu

878

Prélèvements sociaux

182

TOTAL

1 850

Source : réponses au questionnaire de la Rapporteure générale adressé au Gouvernement.

Les recettes prévues au titre du STDR ont été actualisées à 2,65 milliards d’euros, soit une hausse de 0,8 milliard d’euros. La hausse est limitée à 0,7 milliard d’euros si l’on fait abstraction des prélèvements sociaux, lesquels ne sont pas affectés à l’État.

RECETTES DU STDR PRÉVUES PAR LE PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2015

(en millions d’euros)

Nature de l’impôt

Recettes prévues

Droits de donation

205

Droits de succession

297

Impôt sur la fortune

911

Impôt sur le revenu

633

Prélèvements sociaux

290

Amendes

314

TOTAL

2 650

Source : réponses au questionnaire de la Rapporteure générale adressé au Gouvernement.

2. Impôt sur le revenu

Le rendement net de l’impôt sur le revenu devrait être de 69,5 milliards d’euros en 2015 au lieu de 69,2 milliards d’euros en 2014, soit une hausse de 0,3 milliard d’euros.

RECETTES NETTES D’IMPÔT SUR LE REVENU DEPUIS 2010

(en milliards d’euros)

Année

2010

Exécution

2011

Exécution

2012

Exécution

2013

Exécution

2014

Exécution

2015

Prévision

PLFR 2015

2016

Prévision

PLF 2016

Montant

47,4

51,5

59,5

67,0

69,2

69,5

72,3

Source : commission des finances.

Par rapport à la loi de finances initiale, la prévision est revue à la hausse de 0,6 milliard d’euros en raison, selon le Gouvernement, du dynamisme des dividendes et des plus-values mobilières en 2014.

La hausse des recettes en 2015 par rapport à 2014 s’expliquerait par une évolution spontanée assez élevée (1,5 milliard d’euros, soit 2,2 %) qui compenserait l’impact des mesures nouvelles ayant fait baisser le rendement de l’impôt sur le revenu de 1,2 milliard d’euros.

Parmi ces mesures nouvelles, deux mesures de baisse de l’impôt sur le revenu ont permis de soutenir le pouvoir d’achat des ménages aux revenus modestes et moyens à hauteur de 4,5 milliards d’euros en 2015.

En premier lieu, l’article 1er de la première loi de finances rectificative pour 2014 (26) a institué une réduction d’impôt exceptionnelle d’un montant maximal de 350 euros pour un contribuable célibataire et de 700 euros pour un couple. Cette mesure a permis de rendre non imposables à l’impôt sur le revenu 2 millions de contribuables. Son coût budgétaire a été évalué à 1,5 milliard d’euros. La réduction d’impôt a été soumise à des conditions de revenus afin qu’elle bénéficie exclusivement aux ménages à revenus modestes et moyens.

En second lieu, l’article 2 de la loi de finances pour 2015 (27) a supprimé la première tranche d’impôt sur le revenu à 5,5 %. Cette mesure, dont le coût budgétaire a été évalué à 3 milliards d’euros, a bénéficié à plus de 9 millions de ménages. Pour que cette mesure soit réservée aux seuls ménages aux revenus modestes et moyens imposés dans la première tranche de l’impôt sur le revenu, la limite inférieure de la tranche suivante, au taux de 14 %, a été abaissée de façon à ce que la hausse d’impôt qui en résulte pour les contribuables concernés soit exactement compensée par la baisse liée à la suppression de la première tranche.

Ces deux mesures ont permis de réduire la proportion de foyers imposés de 52,3 % à 47,9 %.

ÉVOLUTION DE LA PROPORTION DES FOYERS FISCAUX IMPOSÉS
PARMI L’ENSEMBLE DES FOYERS FISCAUX

(en millions)

Année d’imposition

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Nombre de foyers fiscaux

35,08

35,46

36,04

36,39

36,6

36,96

36,39

36,72

37,12

Nombre de foyers imposés

16,92

16,31

16,92

15,78

16,82

17,21

18,15

19,20

17,77

Nombre de foyers non imposés

18,16

19,15

19,11

20,61

19,78

19,75

18,24

17,52

19,34

Proportion de foyers imposés

48,2 %

46 %

46,9 %

43,4 %

46,0 %

46,6 %

49,9 %

52,3 %

47,9 %

Source : ministère des finances et des comptes publics, direction de la législation fiscale.

3. Impôt sur les sociétés

Le rendement net de l’impôt sur les sociétés (IS) devrait s’établir à 33,5 milliards d’euros, en baisse de 1,8 milliard d’euros par rapport à 2014. Par rapport à la loi de finances initiale, la prévision est revue à la baisse de 0,2 milliard d’euros.

RECETTES NETTES D’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS DEPUIS 2010

(en milliards d’euros)

Année

2010

Exécution

2011

Exécution

2012

Exécution

2013

Exécution

2014

Exécution

2015

Prévision

PLFR 2015

2016

Prévision

PLF 2016

Montant

32,9

39,1

41,3

47,2

35,3

33,5

32,9

Source : commission des finances.

La baisse de l’impôt sur les sociétés s’expliquerait essentiellement par la montée en charge progressive du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE). Le coût budgétaire du CICE (qui correspond au montant décaissé chaque année par l’État, sous forme de restitutions ou sous forme d’imputations) a été de 6,4 milliards d’euros en 2014. Pour 2015, il est désormais évalué à 12,5 milliards d’euros selon le Gouvernement au lieu de 10 milliards d’euros dans le tome II de l’annexe des Voies et moyens du projet de loi de finances pour 2015.

Autrement dit, la montée en charge du CICE a pesé à la baisse sur les recettes fiscales d’IS de l’année 2015 par rapport à l’année 2014 pour 6,1 milliards d’euros (12,5 – 6,4) au lieu de 3,6 milliards d’euros prévus initialement (10 – 6,4).

COÛT BUDGÉTAIRE DU CICE

(en milliards d’euros)

Coût/année

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Coût évalué en octobre 2014

6,5

10

11,2

15,6

18,9

20,1

Coût évalué en septembre 2015

6,4

12,5

13,0

16,5

18,6

19,6

Source : ministère des finances.

Au total, selon le Gouvernement, les mesures nouvelles et de transferts représenteraient une baisse de l’IS de 3 milliards d’euros.

Par conséquent, l’évolution spontanée de l’IS ressortirait à 1,2 milliard d’euros, soit un niveau nettement supérieur à ce qui était prévu. Le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2015 prévoyait, en effet, une évolution spontanée de l’IS quasi-nulle (0,1 milliard). Ceci pourrait s’expliquer par le fait que les recettes d’IS 2015 comprennent également 1,4 milliard d’euros liés à un contentieux exceptionnel (28).

Cette évolution spontanée assez forte de l’IS compenserait en partie l’impact des mesures nouvelles, ce qui démontre que la baisse de rendement de cet impôt est le choix d’une politique assumée et non d’un effondrement de son assiette.

4. Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques

Le rendement net de la part affectée à l’État de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) devrait s’établir à 13,9 milliards d’euros en 2015, en hausse de 0,7 milliard d’euros par rapport à 2014. Par rapport à la loi de finances initiale, la prévision est revue à la baisse de 0,1 milliard d’euros.

La hausse attendue du rendement de la TICPE résulterait principalement de l’intégration au tarif de cet impôt d’une composante carbone dite « contribution climat-énergie » (14,5 euros la tonne en 2015 au lieu de 7 euros en 2014). En revanche, le relèvement de 2 centimes du tarif sur le gazole a été neutre en 2015, la recette correspondante ayant été affectée à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

5. Taxe sur la valeur ajoutée

RECETTES NETTES DE TVA DEPUIS 2010

(en milliards d’euros)

Année

2010

Exécution

2011

Exécution

2012

Exécution

2013

Exécution

2014

Exécution

2015

Prévision

PLFR 2015

2016

Prévision

PLF 2016

Montant

127,3

131,9

133,4

136,3

138,4

141,5

144,7

Source : commission des finances.

Le rendement net de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) serait de 141,5 milliards d’euros en 2015, soit une hausse de 3,1 milliards d’euros par rapport à 2014.

La hausse est toutefois plus faible que prévu en loi de finances initiale. La prévision de recette de TVA a, ainsi, été abaissée de 1,1 milliard d’euros dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative, en raison du ralentissement de l’inflation (0,1 % d’inflation au lieu de 0,9 % prévu par le projet de loi de finances pour 2015).

Les mesures nouvelles et de transferts ayant été évaluées par le Gouvernement à 2,9 milliards d’euros, on peut en déduire que l’évolution spontanée de la TVA serait ainsi assez faible (0,2 milliard d’euros, soit 0,1 %).

Selon des informations recueillies par la Rapporteure générale, le produit net d’un point de TVA au taux de droit commun s’élève désormais à 6,5 milliards d’euros.

PRODUIT NET D’UN POINT DE TVA

(en milliards d’euros)

Année

2015

2016

Produit net d’un point de TVA au taux de 5,5 %

1 ¾

2

Produit net d’un point de TVA au taux de 7 % puis 10 %

1 ¼

1 ¼

Produit net d’un point de TVA au taux de 19,6 % puis 20 %

6 ½

6 ½

Source : réponses au questionnaire de la Rapporteure générale adressé au Gouvernement.

6. Autres recettes fiscales

Les autres recettes fiscales sont estimées pour 2015 à 20,3 milliards d’euros au lieu de 18,2 milliards en 2014, soit une hausse de 2,1 milliards. Cette prévision actualisée de recettes est en hausse de 0,5 milliard par rapport à la prévision de la loi de finances initiale pour 2015. Cette augmentation prend notamment en compte la révision à la baisse des décaissements constatés en 2015 à raison des contentieux « précompte » (29) et « OPCVM » (30).

Le rendement de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) devrait être de 5,4 milliards d’euros.

RECETTES NETTES D’ISF DEPUIS 2010

(en milliards d’euros)

Année

2010

Exécution

2011

Exécution

2012

Exécution

2013

Exécution

2014

Exécution

2015

Prévision

PLFR 2015

2016

Prévision

PLF 2016

Montant

4,5

4,3

5,0

4,4

5,2

5,4

5,6

Source : commission des finances.

B. LES RECETTES NON FISCALES

En 2015, le produit des recettes non fiscales augmenterait de 0,6 milliard d’euros par rapport à 2014 pour s’établir à 14,5 milliards d’euros.

La prévision initiale de la loi de finances initiale pour 2015 était de 14,2 milliards. Elle a donc été revue à la hausse de 0,3 milliard d’euros en raison de différents mouvements contraires récapitulés dans le tableau ci-dessous.

ACTUALISATION DE LA PRÉVISION DE RECETTES NON FISCALES
PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2015

(en milliard d’euros)

Principaux facteurs de hausse

Principaux facteurs de baisse

+ 1,3 au titre des amendes de l’autorité de la concurrence

+ 0,3 au titre d’un prélèvement sur le fonds de roulement du FNGRA (cf. article 2)

– 0,5 au titre du reversement de la COFACE

– 0,5 au titre des dividendes des sociétés non financières

– 0,4 au titre des intérêts des prêts aux États étrangers

COFACE : Compagnie française pour le commerce extérieur.

FNGRA : Fonds national de gestion des risques en agriculture.

Source : annexes aux projets de loi de finances rectificative pour 2015 et de loi de finances pour 2016.

FICHE N° 4 :
LES DÉPENSES DE L’ÉTAT

Le présent projet de loi de finances rectificative (PLFR) tire les conséquences de l’évolution du contexte macroéconomique et des annonces faites par le Gouvernement au cours de l’année sur les prévisions de dépenses adoptées en loi de finances initiale (LFI) pour 2015 de manière à assurer le respect de la prévision de solde budgétaire fixée par l’article d’équilibre.

Les mesures proposées à ce titre permettent de constater que :

– les ouvertures et annulations de crédits prévues par le PLFR ont pour effet de majorer de 1,8 milliard d’euros les prévisions de dépenses nettes retenues en LFI 2015. Cette majoration s’explique principalement par une mesure de périmètre entre le budget général et le compte d’affectation spéciale Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l’État (CAS hertzien) (31) ;

– l’effet de cette majoration sur le solde budgétaire dépend de l’évolution des recettes du budget général (+ 900 millions d’euros par rapport aux prévisions de la LFI) et du solde des budgets annexes et des comptes spéciaux (+ 1,3 milliard d’euros), qui en 2015 fait plus que compenser l’augmentation des dépenses (le solde budgétaire s’améliorant de 400 millions d’euros par rapport aux prévisions de la LFI 2015).

OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS EN LFR DE 2007 À 2015

(en millions d’euros)

Mouvement

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Ouvertures

1 421

1 084

5 272

3 373,3

849

3 581

791

1 711,5

4 505

Annulations

− 1 422

− 1 013

− 6 510

− 3 666

− 1 478

− 2 083

− 4 738

− 2 732,7

− 2 667

Écart plafonds PLFR/LFI

− 1

71

− 1238

− 292,7

− 629

1498

− 3 947

− 1 021,2

1 838

Source : lois de finances rectificatives (LFR) de fin d’année pour les années 2007 à 2014 et projet de loi de finances rectificative pour 2015.

AMPLITUDE DES ANNULATIONS ET OUVERTURES DE CRÉDITS EN PLFR DE 2007 À 2015

Source : lois de finances rectificatives de fin d’année pour les années 2007 à 2014 et projet de loi de finances rectificative pour 2015.

L’augmentation des dépenses de 1,8 milliard d’euros prévue par le PLFR n’intègre pas l’annulation de 700 millions d’euros sur les crédits du budget général résultant de l’application du décret du 9 juin 2015 (32), dont l’objet était de compenser les effets de la faible inflation sur certaines économies en tendance prévues par le programme d’économies de 50 milliards d’euros pour les années 2015 à 2017.

Cette annulation supplémentaire permet d’améliorer le solde budgétaire de 1,1 milliard d’euros sur l’exercice 2015, tout en augmentant les crédits budgétaires des missions du budget général considérées comme prioritaires d’un montant équivalent (soit la somme des mouvements prévus par le présent projet de loi de finances rectificative de + 1,8 milliard d’euros et par le décret précité de
– 700 millions d’euros).

Le montant du prélèvement sur recettes (PSR) en faveur de l’Union européenne est, quant à lui, révisé à la baisse de 1 milliard d’euros.

Au total, l’ensemble des dépenses de l’État (soit les dépenses du budget général et les PSR en faveur de l’Union européenne et des collectivités territoriales) n’augmentent donc que de 100 millions d’euros entre la LFI 2015 et le PLFR 2015. Les dépenses de l’État sont tenues et respectent la trajectoire adoptée par le Parlement.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT EN 2015

(en milliards d’euros)

Dépenses

LFI 2015

Décret d’annulation du 9 juin 2015

Transfert du CAS hertzien vers le BG

Autres mouvements PLFR

PLFR 2015

Écart

Dépenses du BG

296,1

– 0,7

+ 2,1

– 0,3

297,3

+ 1,1

PSR

71,5

– 1

70,5

– 1

Dépenses totales

367,6

– 0,7

+ 2,1

– 1,3

367,7

+ 0,1

BG : budget général.

Source : projet de loi de finances rectificative pour 2015.

I. LA POURSUITE DE LA BAISSE ANNUELLE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT ENGAGÉES DEPUIS 2012

A. L’ANALYSE À PÉRIMÈTRE COURANT

1. Les dépenses du budget général en baisse de 6,3 milliards d’euros par rapport à l’exécution de 2014

Les dépenses du budget général, prises en compte pour déterminer le solde budgétaire de l’année, correspondent à la somme des dépenses nettes du budget général (soit hors remboursements et dégrèvements d’impôts et hors fonds de concours) et des prélèvements sur recettes en faveur de l’Union européenne et des collectivités territoriales.

À périmètre courant, les dépenses de l’État ainsi définies représenteraient 367,7 milliards d’euros en exécution 2015 au lieu de 367,6 milliards d’euros en LFI 2015 (+ 0,1 milliard d’euros) et 374 milliards d’euros en exécution 2014
(– 6,3 milliards d’euros).

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT À PÉRIMÈTRE COURANT

(en milliards d’euros)

Dépenses

Exécution 2014

LFI
2015

DA du 9 juin 2015

Transfert du CAS hertzien vers le BG

Autres mouvements PLFR

PLFR 2015

Écart LFI 2015/PLFR 2015

Écart exécution 2014/

PLFR 2015

Dépenses du budget général

299,2

296,1

– 0,7

+ 2,1

– 0,3

297,3

+ 1,1

– 1,9

PSR

74,8

71,5

– 1

70,4

– 1

– 4,3

Dépenses totales hors PIA et mesures de périmètre

374

367,6

– 0,7

+ 2,1

– 1,3

367,7

+ 0,1

– 6,3

DA : décret d’annulation.

PIA : programme d’investissements d’avenir.

Source : projet de loi de finances rectificative pour 2015.

Cette baisse est inédite à deux points de vue :

– elle rompt avec l’évolution à hausse des dépenses de l’État constatée au cours des dernières années et particulièrement sous la précédente législature ;

– son montant est exceptionnel quelle que soit l’année de référence retenue : – 6,3 milliards d’euros par rapport à l’exécution 2014 marquée par le lancement du deuxième programme d’investissements d’avenir (PIA 2),
– 5,4 milliards d’euros par rapport à l’exécution 2013 et – 3 milliards par rapport à 2012).

ÉVOLUTION DES DÉPENSES TOTALES DE L’ÉTAT (BUDGET GÉNÉRAL ET PSR)

(en milliards d’euros)

Note de lecture : la baisse constatée sur les dépenses de 2011 par rapport à 2010, très atypique, est liée aux dépenses exceptionnelles consenties dans le contexte de crise des dettes souveraines.

Source : projets de loi de règlement de 2007 à 2014 et projet de loi de finances rectificative pour 2015.

Ces résultats traduisent l’effort d’ajustement budgétaire engagé par le Gouvernement en cours d’année pour mieux maîtriser l’évolution des dépenses de l’État et respecter les plafonds de dépenses adoptés par le Parlement.

À ce titre, le graphique suivant permet de constater que, si les dépenses en exécution ont systématiquement été supérieures aux prévisions des lois de finances initiales au cours de la précédente législature, cette tendance s’est inversée sous la présente législature.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES BRUTES DU BUDGET GÉNÉRAL
ENTRE LOI DE FINANCES INITIALE ET EXÉCUTION DE 2007 À 2015

(en milliards d’euros)

Source : LFI, lois de règlement des années 2007 à 2014 et PLFR pour 2015.

2. Les facteurs de réduction des dépenses de l’État

La réduction des dépenses de l’État constatée entre l’exécution 2014 (374 milliards d’euros) et l’exécution prévisionnelle pour 2015 (367,7 milliards d’euros) repose sur :

– l’inscription dans les crédits du budget général de 2014 de 12 milliards d’euros au titre du PIA 2 reversés aux opérateurs gestionnaires de ces investissements cette même année. Par conséquent, le montant du PIA ne se retrouve pas dans les crédits de 2015 ;

– les modifications de périmètre relatives aux dépenses du budget général de l’État d’un montant de 7,9 milliards d’euros entre l’exécution 2014 et la LFI 2015, en liaison notamment avec des compensations à la sécurité sociale de mesures de baisses de cotisations sociales, la « rebudgétisation » de certaines dépenses ou des transferts entre secteurs d’administration publique (33). Ce montant est majoré par le transfert de 2,1 milliards d’euros de dépenses du CAS hertzien à la mission Défense, décidé dans le cadre de la loi du 28 juillet 2005 actualisant la loi de programmation militaire (34). Au total, les mesures de périmètre représentent ainsi 10 milliards d’euros entre l’exécution 2014 et les prévisions d’exécution pour 2015 ;

– 2,3 milliards d’économies adoptées en LFI 2015 auxquelles s’ajoutent 700 millions d’euros annulés par le décret d’annulation du 9 juin 2015 et 300 millions d’euros annulés par le PLFR pour 2015 (hors mesure de périmètre sur la mission Défense et y compris diminution de la charge de la dette de 2 milliards d’euros liée à des conditions de financement plus favorables qu’initialement envisagé) ;

– la baisse d’un milliard d’euros du prélèvement sur recettes de l’État au profit de l’Union européenne (au titre d’une correction imputée en 2014 en comptabilité nationale).

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT
ENTRE L’EXÉCUTION 2014 ET LA LOI DE FINANCES POUR 2015

(en milliards d’euros)

Dépenses en exécution 2014

374

écart

PIA 2

– 12

 

Mesures de périmètre

+ 7,9

Nouvelles économies prévues en LFI 2015

– 2,3

Dépenses inscrites en loi de finances 2015

367,6

– 6,3

Décret d’annulation du 9 juin 2015

– 0,7

 

Baisses des dépenses des ministères

– 0,3

Mesures de périmètre (du CAS hertzien à la mission Défense)

+ 2,1

Baisse des PSR

– 1

Dépenses inscrites en PLFR 2015

367,7

+ 0,1

Source : loi de règlement pour 2014, loi de finances pour 2015 et projet de loi de finances rectificative pour 2016.

3. Une évolution maîtrisée des dépenses de l’État compatible avec la mise en œuvre des priorités de la majorité

a. Les annonces de nouvelles dépenses entre la LFI 2015 et le PLFR 2015 d’un montant de 1,5 milliard d’euros

Le Gouvernement a procédé à de nombreuses annonces depuis le début de l’année 2015 en faveur de l’emploi, de l’agriculture, de l’investissement, du pouvoir d’achat des ménages, de la sécurité du territoire national, etc.

L’impact prévisionnel de ces annonces sur le montant des dépenses de l’État en 2015 est rappelé dans le tableau suivant (35).

RÉCAPITULATIF DES PRINCIPALES MESURES ANNONCÉES DEPUIS JANVIER 2015

Mesures annoncées

Date de l’annonce

Coût estimé pour 2015

Coût estimé pour 2016

Plan numérique et plan de mobilisation pour les valeurs de la République à l’école

6 novembre 2014

90 millions d’euros

199 millions d’euros (163 millions d’euros pour le plan numérique 36 millions d’euros pour le plan de mobilisation pour les valeurs de la République à l’école)

Plan de lutte contre le terrorisme

21 janvier 2015

400 millions d’euros

Le Gouvernement a annoncé un plan global de lutte contre le terrorisme dont la réalisation est échelonnée sur 3 ans.

Sur la période 2015-2017 : 2 680 emplois supplémentaires et 425 millions d’euros de crédits

Renforcement du service civique

5 février 2015

60 millions d’euros

300 millions d’euros

Mesures en faveur de l’emploi

5 mars 2015

50 millions d’euros

250 millions d’euros

Déclinaison du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale :

– augmentation des prestations sociales pour les familles nombreuses et les parents isolés

23 mars 2015

157 millions d’euros

160 millions d’euros

Plan en faveur de l’investissement et de l’activité

8 avril 2015

400 millions d’euros

(sur 2,5 milliards d’euros pour la période 2015− 2017)

500 millions d’euros

Révision de la loi de programmation militaire

29 avril

0 euro

600 millions d’euros

100 000 nouveaux contrats aidés (dont 30 000 emplois d’avenir et 70 000 contrats d’accompagnement vers l’emploi (CUI-CAE)

1er juin 2015

350 millions d’euros

500 millions d’euros

Création d’un fonds pour l’investissement local

27 août

 

1 milliard d’euros

Revalorisation de la rémunération des enseignants du primaire

1er septembre

 

61,7 millions d’euros

Plan d’aide en faveur de l’agriculture

22 juillet et 3 septembre

 

160 millions d’euros pour l’État (100 millions d’euros pour la prise en charge des intérêts d’emprunt par le fonds d’allégement des charges, 20 millions pour le dispositif « année blanche devant être mis en place dans le cadre de la restructuration des emprunts des agriculteurs, augmentation de 10 millions d’euros des aides à la promotion et de 30 millions d’euros des aides à la modernisation) et 50 millions d’euros pour les administrations de sécurité sociale.

Baisse d’impôt pour les ménages aux revenus modestes

7 septembre

 

2 milliards d’euros

Total

 

1 507 millions d’euros

6 085 millions d’euros

Source : Gouvernement.

D’autres dépenses supplémentaires ont été également annoncées dans le cadre des décrets d’avance examinés en cours d’exercice ou devant l’être prochainement (36). Elles représentent un montant global de 2,1 milliards d’euros. Toutefois, ces dépenses constatées sur certaines missions sont compensées intégralement par des annulations d’un même montant sur d’autres missions du budget général et n’ont pas d’effet sur l’évolution du montant des dépenses de l’État. Elles sont présentées en détail dans la fiche relative aux missions du budget général du présent rapport.

b. Des mesures prioritaires principalement financées par des économies de constatation sur la charge de la dette

L’évolution des dépenses des missions du budget général permet d’apprécier les économies réalisées pour financer ces nouvelles annonces.

Comme précédemment mentionné, le PLFR 2015 prévoit une augmentation de 1,8 milliard d’euros des dépenses sur les missions du budget général, incluant le coût des nouvelles mesures annoncées et correspondant à la somme des mouvements suivants.

DÉTAIL DE L’ÉVOLUTION DU PLAFOND DES MISSIONS DU PLFR

 

(en euros)

Total des augmentations de plafonds

4 356 256 959

dont augmentation destinée à la défense

2 180 869 959

dont augmentation destinée aux apurements européens au titre de la politique agricole commune (PAC)

812 000 000

dont autres augmentations de plafonds

1 363 387 000*

Total des diminutions de plafonds

– 2 519 660 095

dont diminution au titre de la charge de la dette

– 2 111 359 250

dont autres diminutions de plafonds

– 408 300 845

Évolution globale des dépenses du budget général

+ 1 836 596 864

* Ce montant permet de couvrir à la fois les dépenses supplémentaires annoncées en cours d’année qui n’auraient pas déjà été couvertes par des ouvertures en décret d’avance et le surcoût de certaines mesures constaté en gestion.

Source : projet de loi de finances rectificative pour 2015.

Si l’on exclut de ce total la mesure de périmètre que constitue l’inscription de 2,1 milliards d’euros sur la mission Défense (un même montant étant annulé sur le CAS hertzien), les dépenses du budget général diminuent de 344 millions d’euros entre la LFI 2015 et le PLFR 2015 sans compromettre la mise en œuvre des mesures annoncées en cours d’exercice.

Comme l’illustre le tableau suivant, à périmètre constant, les dépenses de l’État diminuent de 2 milliards d’euros en PLFR 2015 par rapport à la LFI 2015. Hors PIA et autres mesures de périmètre, les dépenses de l’État diminuent de 4,3 milliards d’euros entre l’exécution 2014 et les prévisions d’exécution pour 2015.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT À PÉRIMÈTRE CONSTANT

(en milliards d’euros)

Dépenses

Exécution 2014

LFI 2015

Décret d’annulation du 9 juin 2015

Autres mouvements PLFR

PLFR 2015

Écart LFI 2015/PLFR 2015

Écart exécution 2014/PLFR 2015

Dépenses du BG

299,2

296,1

– 0,7

– 0,3

295,1

– 1

– 4,1

PSR

74,8

71,5

– 1

70,5

– 1

– 4,3

Dépenses totales

374

367,6

– 0,7

– 1,3

365,6

– 2

– 8,4

Dépenses totales hors PIA et mesures de périmètre

369,9

376,6

– 0,7

– 1,3

365,6

– 2

– 4,3

Source : projet de loi de finances rectificative pour 2015.

II. LE RESPECT DES NORMES DE DÉPENSES

A. PRÉSENTATION DES NORMES DE DÉPENSES APPLICABLES AUX DÉPENSES DE L’ÉTAT

Les deux normes de dépenses portant sur les dépenses de l’État sont :

– la norme « zéro volume », appliquée à compter de 2004 aux dépenses nettes du budget général (c’est-à-dire hors mission Remboursements et dégrèvements) de manière à ce qu’elles n’augmentent pas plus rapidement que l’inflation prévisionnelle entre deux lois de finances initiales successives (ce plafond peut donc être revu à la hausse ou à la baisse en cas de révision de l’hypothèse d’inflation) ;

– la norme « zéro valeur », appliquée à compter de 2009 aux dépenses du budget général considérées comme pilotables, soit les dépenses nettes, hors programme Charge de la dette et trésorerie de l’État et compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions. Le plafond fixé par cette norme correspond, à champ constant, au niveau des crédits fixé par la loi de finances initiale prise comme référence pour établir la trajectoire pluriannuelle des finances publiques.

À titre d’exemple, les plafonds de la norme « zéro valeur » retenus par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (LPFP 2014-2019) (37) correspondent, à champ constant, au niveau des crédits fixé en loi de finances pour 2014 (38).

B. LE RESPECT DES NORMES DE DÉPENSES EN 2015

Le plafond de la norme de dépense « zéro valeur » fixé à 282,5 milliards d’euros en LFI 2015 correspondait à la trajectoire de réduction des dépenses prévue par la LPFP 2014-2019. En baisse de 4,5 milliards d’euros par rapport à la norme fixée en LFI 2014, elle devait traduire les efforts réalisés par l’État dans le cadre du programme d’économies de 50 milliards d’euros fixé pour les années 2015 à 2017 (39).

Plusieurs mesures adoptées en cours d’année ont conduit à réviser le plafond de cette norme.

En premier lieu, la norme de dépense a été réduite de 700 millions d’euros pour assurer que l’annulation de crédits prévue par le décret du 9 juin 2015 précité se traduise bien par une économie de même montant sur le montant global des dépenses du budget général.

En second lieu, le transfert de 2,1 milliards d’euros du CAS hertzien à la mission Défense est traité comme une mesure de périmètre et vient majorer d’un montant équivalent la norme applicable. Si cette majoration semble légitime, elle renvoie aux critiques récurrentes de la Cour des comptes sur l’imprécision du champ des normes et sur la nécessité de rebudgéter l’ensemble des dépenses relevant des missions du budget général, sauf à affaiblir la solidité de l’effort affiché en dépenses, pourtant bien réel.

Au total, ces mouvements ont pour effet de porter le plafond de la norme à 284 milliards d’euros (soit 282,5 milliards d’euros, minorés de 700 millions d’euros et majorés de 2,1 milliards d’euros).

Le tableau ci-dessous illustre le respect de la prévision d’exécution pour 2015 de la norme « zéro valeur » et de la « norme zéro volume ».

LA NORME DE DÉPENSES DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

En milliards d’euros

LFI 2015

Décret d’annulation du 9 juin 2015

Effet du transfert au

budget général des

dépenses du CAS

hertzien

Norme de dépense

Prévision

d’exécution

fin 2015

Écart à la norme

Dépenses du budget général, hors dette et pensions

206,0

– 0,7

2,1

207,4

208,7*

1,3*

Prélèvement sur recettes

71,5

0,0

0,0

71,5

70,4

− 1,0

PSR • Collectivités territoriales

50,7

0,0

0,0

50,7

50,7

0,0

PSR− UE

20,7

0,0

0,0

20,7

19,7

– 1,0

Plafond des ressources affectées aux opérateurs et organismes divers de chargés de missions de service public

5,1

0,0

0,0

5,1

4,9

– 0,3

Total des dépenses de l’État, hors charge de la dette et pensions

282,5

– 0,7

2,1

284,0

284,0

0,0

Charge de la dette

44,3

0,0

0,0

44,3

42,3

– 2,0

Contributions au CAS "Pensions"

45,7

0,0

0,1

45,8

45,8

0,0

Total des dépenses de l’État, y compris charge de la dette et

pensions"

372,6

– 0,7

2,1

374,2

372,1

– 2,0

* Selon le Gouvernement, pour atteindre cette prévision d’exécution, l’État devra annuler un montant d’un ordre de grandeur de 400 à 500 millions d’euros sur les dépenses du budget général, hors dette et pensions, soit 209,2 milliards d’euros, prévues à l’état B annexé au présent projet de loi de finances rectificative pour 2015 et à l’article d’équilibre (article 4). En effet, les prévisions du PLFR intègrent une marge en vue de couvrir les derniers aléas pouvant intervenir en fin de gestion. En cas de non consommation, cette marge est annulée en la loi de règlement.

Source : projet de loi de finances rectificative pour 2015.

Ces bons résultats illustrent d’autant plus les efforts consentis par le Gouvernement qu’une part importante des dépenses de l’État reste rigide. Sur les 372,1 milliards d’euros de dépenses de l’État comprises dans le champ des normes en valeur et en volume, seules celles du budget général qui ne sont pas liées aux charges de personnel, peuvent être considérées, sous quelques réserves, comme véritablement pilotables. Ces dernières représentent 122 milliards d’euros en 2015 (203 milliards d’euros minorés de 81,2 milliards d’euros de masse salariale), soit un tiers des dépenses sous norme, sur lesquelles se concentrent les efforts budgétaires.

DÉCOMPOSITION DES NORMES DE DÉPENSES DE LA LFI 2015 AU PLFR 2015

Source : projet de loi de finances rectificative pour 2015.

III. L’ÉVOLUTION DE LA RÉSERVE DE PRÉCAUTION

La qualité de la gestion de la dépense en cours d’année qui garantit le respect des objectifs fixés par le législateur repose principalement sur la constitution d’une réserve de précaution en début d’exercice.

Pour rappel, la réserve de précaution est un dispositif régi par le 4° de l’article 51 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui poursuit deux objectifs :

– d’une part, faire face aux aléas de gestion à travers l’annulation de crédits « gelés » ;

– d’autre part, modérer le rythme de progression de la consommation des crédits en cours d’année, en n’autorisant que progressivement la dépense des fonds « gelés ».

Les taux de mise en réserve, de 0,5 % pour les crédits liés aux dépenses de personnel et de 8 % pour les autres crédits, au lieu de 7 % en 2014, ont permis de constituer une réserve théorique de 8 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) pour 2015 au lieu de 7,5 milliards d’euros en CP en 2014.

ÉVOLUTION DU TAUX DE MISE EN RÉSERVE

(en %, sauf mention contraire)

Taux

PLF 2012

PLF 2013

PLF 2014

PLF 2015

Taux de mise en réserve des crédits hors titre 2

5

6

7

8

Taux de mise en réserve des crédits du titre 2

0,5

0,5

0,5

0,5

Montant de la réserve en début d’exercice (en milliards d’euros)

5,8

6,5

7,5

8

Selon les informations transmises à la Rapporteure générale, cette réserve a été complétée en cours d’année par des mesures de « surgel » d’un montant total de 600 millions d’euros en CP. Les différents mouvements ayant affecté la réserve de précaution ne seront toutefois connus qu’en fin d’exercice et seront analysés en loi de règlement, notamment par les rapporteurs spéciaux, pour distinguer les rythmes de consommation des crédits des différentes missions du budget général en cours d’exercice.

Pour rappel, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (40) prévoit que le taux de mise en réserve des crédits s’applique, à compter de 2015, non plus au niveau des programmes, mais au niveau du budget général. Cette mesure ouvre la possibilité de constituer une réserve de précaution crédible au regard des capacités d’économies des différents programmes. De nouveau, l’examen de la consommation des crédits en loi de règlement devrait permettre de porter un jugement sur les effets de ce changement de règle.

Le tableau suivant permet d’apprécier les premiers mouvements budgétaires constatés sur la réserve de précaution. La consommation des crédits gelés devrait sur les derniers mois de l’année toutefois conduire à l’annulation d’une partie des crédits encore disponibles à la date de la rédaction du présent rapport.

ÉVOLUTION DE LA RÉSERVE DE PRÉCAUTION, hors T2 (nov 2015)

(en millions d’euros)

Missions

Mise en réserve initiale

Dégels / surgels

Décret d’annulation (09/06/2015)

Décret d’avance 09/04/2015

Décret d’avance 23/10/2015

Réserve actuelle

Réserve consommée

Action extérieure de l’État

137,1

3,0

– 7,0

0,0

– 15,9

117,2

– 15 %

Administration générale et territoriale de l’État

70,1

78,1

– 10,5

0,0

– 4,1

133,6

91 %

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

136,1

– 30,7

– 11,0

0,0

– 3,4

91,0

– 33 %

Aide publique au développement

207,5

43,0

– 14,0

0,0

0,0

236,5

14 %

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

215,1

– 7,9

0,0

0,0

0,0

207,2

– 4 %

Conseil et contrôle de l’État

7,9

– 7,8

0,0

0,0

0,0

0,1

– 99 %

Culture

118,3

– 46,6

– 2,5

– 10,3

– 5,1

53,8

– 55 %

Défense

1 430,0

– 1 181,9

0,0

0,0

0,0

248,1

– 83 %

Direction de l’action du Gouvernement

69,3

– 26,7

– 4,6

0,0

– 3,5

34,5

– 50 %

Écologie, développement et mobilité durables

365,4

19,8

– 51,2

0,0

– 16,9

317,0

– 13 %

Économie

61,7

10,1

0,0

0,0

0,0

71,9

16 %

Égalité des territoires, logement et ville

975,3

– 52,6

0,0

0,0

– 10,0

912,7

– 6 %

Engagements financiers de l’État

55,6

157,1

0,0

0,0

– 10,0

202,6

265 %

Enseignement scolaire

209,8

– 31,3

0,0

0,0

– 5,0

173,4

– 17 %

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

195,3

25,1

– 10,0

0,0

– 18,2

192,1

– 2 %

Immigration, asile et intégration

49,1

– 13,1

0,0

0,0

0,0

36,1

– 27 %

Justice

240,8

– 54,5

– 26,0

0,0

– 13,5

146,8

– 39 %

Médias, livre et industries culturelles

47,1

6,6

– 4,3

– 5,2

– 1,2

43,0

– 9 %

Outre-mer

153,0

9,0

– 10,0

– 4,0

– 3,6

144,4

– 6 %

Politique des territoires

21,5

4,3

– 4,0

0,0

– 2,5

19,3

– 10 %

Pouvoirs publics

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0 %

Provisions

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0 %

Recherche et enseignement supérieur

671,2

– 54,3

– 65,5

– 2,7

– 38,9

509,9

– 24 %

Régimes sociaux et de retraite

512,6

– 512,6

0,0

0,0

0,0

0,0

– 100 %

Relations avec les collectivités territoriales

216,9

12,0

0,0

0,0

0,0

228,9

6 %

Santé

85,1

0,8

– 5,1

0,0

– 3,1

77,6

– 9 %

Sécurités

197,6

– 85,8

– 19,6

0,0

– 17,5

74,7

– 62 %

Solidarité, insertion et égalité des chances

1 157,2

12,6

– 10,5

0,0

– 2,2

1 157,0

0 %

Sport, jeunesse et vie associative

31,7

– 28,8

0,0

0,0

– 0,4

2,5

– 92 %

Travail et emploi

744,1

– 509,4

– 31,0

0,0

– 0,9

202,9

– 73 %

Total général

8 382,5

– 2 262,6

– 286,8

– 22,2

– 176,0

5 634,8

– 33 %

Source : le Gouvernement.

FICHE N° 5 :
LES MISSIONS DU BUDGET GÉNÉRAL

I. UNE HAUSSE GLOBALE DES CRÉDITS DES MISSIONS

Les crédits des missions du budget général augmentent de 1,8 milliard d’euros entre la loi de finances (LFI) pour 2015 et le projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2015. Cette hausse est toutefois plus que compensée par une hausse des recettes du budget général (+ 900 millions d’euros) et une amélioration du solde des budgets annexes et des comptes spéciaux (+ 1 300 millions d’euros) qui permettent de constater une diminution du solde budgétaire de 400 millions d’euros venant s’ajouter à celle de 700 millions d’euros découlant du décret d’annulation du 9 juin 2015 (41) (soit un total de – 1,1 milliard d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale).

Certaines missions, identifiées par le Gouvernement comme portant des dépenses prioritaires, connaissent ainsi une augmentation de leurs crédits en cours d’exercice. D’autres, au contraire, voient leurs crédits diminuer.

Le tableau suivant récapitule les mouvements de crédits intervenus depuis l’adoption de la loi de finances initiale pour 2015 (42) et découlant :

– du décret n° 2015-402 du 9 avril 2015 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance de 401,1 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 308,3 millions d’euros en crédits de paiement (CP) principalement au titre de la mise en œuvre du plan de lutte contre le terrorisme annoncé le 14 janvier dernier ;

– du décret n° 2015-639 du 9 juin 2015 portant annulation de crédits à hauteur de 607,9 millions d’euros en AE et de 666,9 millions d’euros en CP pour compenser les effets de la faible inflation sur les objectifs d’économies prévus pour 2015 dans le cadre du programme d’économies de 50 milliards d’euros ;

– du décret n° 2015-1347 du 23 octobre 2015 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance pour 232,5 millions d’euros en AE et 184,5 millions d’euros en CP principalement au titre des surcoûts constatés sur l’hébergement d’urgence ;

– du présent projet de loi de finances rectificative pour 2015, déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale 13 novembre 2015 qui ouvre, hors remboursements et dégrèvement et redéploiement de crédits au titre des investissements d’avenir, 5 630,2 millions d’euros en AE et 4 253,5 millions d’euros en CP et annule 2 228,2 millions d’euros en AE et 2 416,9 millions d’euros en CP ;

– du projet de décret d’avance notifié à la commission des finances le 18 novembre 2015 par lettre du secrétaire d’État chargé du budget portant ouverture et annulation de 2 160,5 millions d’euros d’AE et de 1 703,4 millions d’euros de CP.

Au total, les différents mouvements intervenus en cours d’exercice 2015 ont abouti à ouvrir 2,8 milliards d’euros en AE et 1,2 milliard d’euros en CP.

OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS EN 2015

(en millions d’euros)

Texte

AE

CP

Ouvertures

DA 9 avril 2015

401,1

308,3

DA 23 octobre 2015

232,5

184,5

Projet DA 18 novembre 2015

2 160,5

1 703,4

PLFR

5 630,2

4 254

Total

8 424,3

6 450

Annulations

DA 9 avril 2015

401,1

308,3

DA 23 octobre 2015

232,5

184,5

D annulation 9 juin 2015

608

667

Projet DA 18 novembre 2015

2 160,5

1 703,4

PLFR

2 228,2

2 416,9

Total

5 630,2

5 280

Solde

2 794,1

1 170

DA : décret d’avance.

D annulation : décret d’annulation.

Source : le Gouvernement.

Comme présenté dans la fiche relative aux dépenses de l’État, en prenant en compte la baisse de 1,1 milliard d’euros du prélèvement sur recette en faveur de l’Union européenne, l’augmentation des dépenses de 1,2 milliard d’euros sur l’exercice découlant des mouvements ci-dessus est ramenée à 100 millions d’euros. Son impact sur le solde budgétaire est donc quasiment nul.

II. LES OUVERTURES ET ANNULATIONS INTERVENUES EN COURS D’EXERCICE 2015

Le tableau ci-dessous présente de manière synthétique les principaux mouvements constatés sur les missions du budget général et les prévisions d’exécution pour 2015 présentée en cette fin de gestion.

ÉVOLUTION DES PLAFONDS DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU BUDGET GÉNÉRAL EN 2015

(en euros)

Mission

LFI 2015

Crédits disponibles après décrets d’avance (avril et octobre) et décret d’annulation (juin)

Ouvertures et annulations prévues en PLFR 2015

Ouvertures et annulations prévues par le projet de décret d’avance (novembre)

Crédits disponibles pour l’exercice 2015

Écart crédits disponibles/ LFI 2015

Commentaires sur les principaux mouvements (> 50 millions d’euros)

Action extérieure de l’État

2 957 493 760

2 921 573 785

94 964 197

2 541 730

3 019 079 712

102,1 %

PLFR : + 95 millions d’euros au titre du règlement d’appels à contribution relatifs aux opérations de maintien de la paix

Administration générale et territoriale de l’État

2 898 046 907

2 858 434 875

− 14 918 121

5 247 311

2 848 764 065

98,3 %

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

2 922 638 996

2 884 251 593

1 068 478 241

2 011 754

3 954 741 588

135,3 %

PLFR : + 1,1 milliard d’euros au titre des refus d’apurements de la politique agricole commune (812 millions d’euros), du plan en faveur de l’élevage et autres mesures.

Aide publique au développement

2 798 352 141

2 772 352 141

609 700

− 84 380 688

2 688 581 153

96,1 %

Projet DA 24/11/2015 : – 84 millions d’euros sur la réserve de précaution

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

2 741 179 423

2 791 679 423

− 2 600

− 63 147 888

2 728 528 935

99,5 %

DA 23/10/2015 : + 55 millions d’euros au titre de l’indemnisation des victimes de persécutions antisémites

Projet DA 24/11/2015 : – 63 millions d’euros sur la réserve de précaution

Conseil et contrôle de l’État

636 382 447

635 122 447

0

− 6 886 480

628 235 967

98,7 %

 

Culture

2 596 194 865

2 574 994 865

− 41 000

− 8 770 813

2 566 183 052

98,8 %

 

Défense

36 790 879 504

36 790 879 504

2 180 869 959

637 266 399

39 609 015 862

107,7 %

Projet DA 24/11/2015 : + 843 millions d’euros dont 625 millions d’euros au titre des OPEX autofinancés à hauteur de 104 millions d’euros sur les dépenses du ministère (soit une ouverture nette de 521 millions d’euros), 155 millions d’euros au titre de l’opération « Sentinelle » et 166 millions d’euros au titre des autres dépenses en personnel du ministère ;

– 206 millions d’euros sur le programme Équipement des forces

PLFR : + 2,1 milliards d’euros au titre du transfert des recettes exceptionnelles du CAS hertzien (43)

Direction de l’action du Gouvernement

1 242 998 006

1 228 498 006

− 39 819 825

− 14 469 601

1 174 208 580

94,5 %

 

Écologie, développement et mobilité durables

7 288 779 489

7 162 696 520

− 165 000 000

− 313 093 882

6 684 602 638

91,7 %

D annulation 9 juin 2015 : – 85 millions d’euros, dont 59 millions d’euros sur le programme Infrastructures et services de transports

Projet DA 24/11/2015 : – 313 millions d’euros sur la réserve de précaution

PLFR : – 160 millions de redéploiement de PIA au titre du plan numérique pour l’école (voir mission Enseignement scolaire), du financement de l’industrie (voir mission Économie) et de la rénovation thermique des logements privés (voir mission Égalité des territoires)

Économie

1 785 372 363

1 758 514 763

92 551 282

− 25 679 230

1 825 386 815

102,2 %

PLFR : + 100 millions d’euros de redéploiement de crédits en faveur de l’action Prêts à l’industrialisation

Égalité des territoires, logement et ville

13 407 100 951

13 473 100 951

166 935 126

− 21 664 149

13 618 371 928

101,6 %

DA 23/10/2015 : + 130 millions au titre de l’hébergement d’urgence

Projet DA 24/11/2015 : + 40 millions d’euros au titre de l’hébergement d’urgence

PLFR : + 167 millions d’euros dont 54 millions de remboursement de la part État de l’allocation temporaire d’attente (ALT) à la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) qui ont été utilisés pour financer l’hébergement d’urgence en cours d’exercice, 70 millions d’euros pour les aides personnelles au logement et 43 millions d’euros de redéploiement de programme d’investissements d’avenir (PIA) au profit de l’action Rénovation thermique des logements privés

Engagements financiers de l’État

45 219 666 523

45 167 120 032

− 2 111 359 250

− 168 170 557

42 887 590 225

94,8 %

Projet DA 24/11/2015 : – 168 millions d’euros au titre de la sous-exécution des primes d’épargne-logement

PLFR : – 2,1 milliards d’euros au titre de la charge de la dette

Enseignement scolaire

66 403 620 708

66 320 610 405

82 148 176

62 959 929

66 465 718 510

100,1 %

D annulation 9 juin 2015 : – 64 millions d’euros

Projet DA 24/11/2015 : + 70 millions d’euros de dépenses de personnel

PLFR : + 108 millions de redéploiement des PIA en faveur de l’action Innovation numérique pour l’excellence éducative (plan numérique à l’école)

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

11 213 563 691

11 154 078 912

− 70 982 989

− 39 429 595

11 043 666 328

98,5 %

 

Immigration, asile et intégration

651 993 727

646 307 167

1 979 500

0

648 286 667

99,4 %

 

Justice

7 894 234 243

7 932 024 418

− 7 000 300

− 65 570 896

7 859 453 222

99,6 %

DA 09/04/2015 : + 108 millions d’euros au titre du plan de lutte contre le terrorisme

Projet DA 24/11/2015 : – 72 millions d’euros, dont 40 millions au titre de la révision de la baisse des besoins au titre des projets immobiliers

Médias, livre et industries culturelles

714 851 851

704 172 197

10 000

− 1 086 228

703 095 969

98,4 %

 

Outre− mer

2 062 156 757

2 028 556 757

0

− 59 209 101

1 969 347 656

95,5 %

Projet DA 24/11/2015 : – 61 millions d’euros au titre d’annulation sur la réserve de précaution

Politique des territoires

746 378 093

732 108 093

− 121 000

− 39 972 647

692 014 446

92,7 %

 

Pouvoirs publics

988 015 262

988 015 262

0

0

988 015 262

100,0 %

 

Provisions

14 418 296

14 418 296

0

0

14 418 296

100,0 %

 

Recherche et enseignement supérieur

25 892 775 731

25 674 015 370

− 51 611 553

− 144 642 237

25 477 761 580

98,4 %

DA 09/04/2015 : – 87 millions d’euros dont 63 millions d’euros au titre sur des crédits devenus sans objet (trop versés à Eumestat par exemple)

D annulation 9 juin 2015 : – 93 millions d’euros

Projet DA 24/11/2015 : + 52 millions pour le financement des aides au mérite ;

– 196 millions d’euros au titre dont 100 millions au titre de la réserve de précaution et 51 au titre de redéploiement de crédits des PIA.

Régimes sociaux et de retraite

6 413 954 690

6 413 954 690

43 865 140

0

6 457 819 830

100,7 %

 

Relations avec les collectivités territoriales

2 815 911 934

2 791 911 934

17 047 052

0

2 808 958 986

99,8 %

DA 23/10/2015 : + 50 millions d’euros pour l’indemnisation des collectivités touchées par des calamités publiques

Santé

1 201 495 674

1 186 266 674

87 607 505

− 33 329 973

1 240 544 206

103,2 %

PLFR : + 87 millions d’euros pour l’aide médicale de l’État (AME)

Sécurités

18 222 988 329

18 294 161 276

− 19 837 096

− 9 369 352

18 264 954 828

100,2 %

DA 09/04/2015 : + 110 millions d’euros au titre du plan de lutte contre le terrorisme

Solidarité, insertion et égalité des chances

15 738 891 979

15 706 820 979

519 191 081

− 27 988 804

16 198 023 256

102,9 %

PLFR : + 523 millions d’euros dont 209 millions d’euros pour le fonds national des solidarités actives notamment pour le financement du RSA et 300 millions d’euros au titre du surcoût constaté de l’allocation aux adultes handicapés (AAH)

Sport, jeunesse et vie associative

468 044 662

524 639 691

− 193 500

− 31 363 453

493 082 738

105,3 %

DA 09/04/2015 : + 60 millions d’euros pour le financement de l’Agence du service civique

Travail et emploi

11 367 568 525

11 297 751 850

− 38 772 861

448 198 451

11 707 177 440

103,0 %

Projet DA 24/11/2015 : + 641 millions d’euros pour le financement des contrats aidés (et de l’annonce de la création de 100 000 contrats supplémentaires) ;

– 192 millions d’euros dont 183 millions d’euros au titre des crédits d’exonération liées au régime social des micro-entreprises devenus sans emplois et d’autres exonérations moins dynamiques que prévu

PLFR : + 70 millions d’euros en faveur du Fonds de solidarité (notamment pour l’allocation spécifique de solidarité) ;

– 109 millions d’euros compte tenu de la régularisation de fonds de concours en provenance de l’Unédic

Total

296 095 949 527

295 429 032 876

1 836 596 864

0

297 265 629 740

100,4 %

FICHE N° 6 :
LES INVESTISSEMENTS D’AVENIR

I. LA PART DES PROGRAMMES D’INVESTISSEMENTS D’AVENIR (PIA) DANS LES DÉPENSES D’INVESTISSEMENTS DE L’ÉTAT ET DE SES AGENCES

A. LES PIA 1 ET 2 REPRÉSENTENT UNE ENVELOPPE TOTALE DE 47 MILLIARDS D’EUROS

Deux programmes d’investissements d’avenir (PIA) ont été adoptés successivement entre 2010 et 2014 (44) pour une enveloppe totale de 47 milliards d’euros (soit 35 milliards d’euros au titre du PIA 1 et 12 milliard d’euros au titre du PIA 2).

Ces crédits sont constitués :

– de crédits consommables à hauteur de 28,7 milliards d’euros qui font l’objet de retraits à partir des comptes de correspondants du Trésor sur lesquels ils sont déposés au fur et à mesure de leur versement aux porteurs de projets ou de l’acquisition d’actifs par les opérateurs pour le compte de l’État. Ces crédits prennent la forme de subventions (15 milliards d’euros), de fonds propres (6 milliards d’euros), d’avances remboursables (4,4 milliards d’euros), de prêts (3,1 milliards d’euros) et de dotation en fonds de garantie (0,6 milliard d’euros) ;

– de crédits non consommables à hauteur de 18,3 milliards d’euros : l’opérateur ou le porteur de projet qui en bénéficie et qui les dépose sur un compte ouvert dans les écritures du Trésor n’a pas la possibilité d’opérer de retrait sur ce capital, mais il lui est versé une rémunération au titre de ce dépôt selon une périodicité trimestrielle au taux de 3,413 % pour le PIA 1 et de 2,496 % pour le PIA 2. Ces intérêts bénéficient à l’Agence nationale de la recherche (ANR) qui finance des projets de recherche dans le cadre des crédits dédiés à l’enseignement supérieur et la formation pour un montant estimé à 750 millions d’euros par an (660 millions d’euros au titre du PIA 1 et 80 millions d’euros au titre du PIA 2).

TABLEAU SYNTHÉTIQUE DES FINANCEMENTS DISPONIBLES

(en millions d’euros)

PIA 1 et 2

Enveloppe

Engagement

Contractualisation

Décaissements

Fonds propres

5 522

3 878

2 395

1 376

Dotations en fonds de garantie

574

571

571

594

Prêts

3 150

1 585

1 576

1 566

Avances remboursables

4 326

3 092

2 404

1 166

Subventions

15 088

11 930

10 107

6 260

Dotations non consommables (DNC)

18 295

14 850

13 259

199

Intérêts sur DNC

1 530

Total PIA 1 et PI²A 2

46 955

35 906

30 312

12 691

Source : Commissariat général à l’investissement.

Le Gouvernement a annoncé le lancement d’un troisième PIA en 2016 d’un montant de 10 milliards d’euros pour compléter l’enveloppe actuellement disponible. Dans l’attente de précisions sur les priorités de ce nouveau PIA, la Cour des comptes devrait permettre à la représentation nationale de disposer d’un premier bilan des deux PIA en cours grâce à la publication prochaine d’un rapport public thématique sur ces financements.

B. LA RÉPARTITION DES CRÉDITS PAR MISSION

Ces crédits ont bénéficié à la mise en œuvre des actions présentées dans le tableau de synthèse suivant. Celui permet d’illustrer le rythme de consommation des crédits disponibles par grandes catégories d’action. Il en ressort que, sur les 25 % des crédits disponibles ayant été consommés depuis 2010 (soit 12,7 milliards d’euros sur 47 milliards d’euros), 43 % relèvent d’actions en faveur de la recherche et de l’enseignement supérieur (dont le financement des universités par le biais des fonds non consommables alloués à l’ANR), 32 % d’actions en faveur de l’activité économique et 15 % d’actions en faveur de la défense.

BILAN DE LA CONSOMMATION DES PIA PAR ACTIONS

(en millions d’euros)

Mission de rattachement

Intitulé des actions PIA

Opérateur

Autorisations d’engagement (AE) initiales 2010

AE initiales 2014

Enveloppe fin 2014

AE disponibles début 2015

Décaissements réalisés à la dernière date

Décaissements réalisés à la dernière date par mission de rattachement

Agriculture

Projets agroalimentaires d’avenir

France

AgriMer

0

ouvert par redéploiement

120

120

0

0

Défense

Excellence technologique des industries de défense − nucléaire

CEA

0

1 328

1 696

0

1 646

1 909 = 95 % de l’enveloppe (2 000)

Excellence technologique des industries de défense − recherche duale

CNES

0

ouvert par redéploiement

132

0

132

Excellence technologique des industries de défense − spatial

CNES

0

172

172

0

131

Direction de l’action du gouvernement

Transition numérique de l’État

CDC

0

150

126

126

12

12 = 10 % de l’enveloppe (126)

Écologie, développement et mobilité durables

Démonstrateurs énergies renouvelables

ADEME

1 350

800

1 717

1 061

181

565 = 12 % de l’enveloppe (4 596)

Fonds Écotechnologie

ADEME

ouvert par redéploiement

0

150

0

56

Projets territoriaux intégrés pour la transition énergétique

CDC

0

75

75

75

0

Tri et valorisation des déchets

ADEME

250

0

144

82

25

Véhicules du futur

ADEME

1 000

300

1 120

648

166

Ville de demain

CDC

1 000

0

668

296

89

Ville durable et solidaire

ANRU

0

335

321

321

0

Prêts verts

BPI

0

410

401

401

48

 

Économie

Augmentation de capital d’OSEO

BPI

140

0

505

0

505

4 027 = 37 % de l’enveloppe totale (10 955)

Économie numérique

CDC

2 250

0

662

45

252

Économie sociale et solidaire

CDC

100

0

100

2

60

États généraux de l’industrie − Aides à la réindustrialisation

BPI

200

0

320

115

122

États généraux de l’industrie − Compétitivité des filières industrielles

BPI

300

0

583

10

490

États généraux de l’industrie − Prêts verts

BPI

500

0

380

0

380

FNI Fonds souverain PI

BPI

0

100

100

100

0

FNI Innovation de modèles et de procédés (PRI et FISO)

BPI

0

120

60

60

1

FNI-Culture de l’entrepreneuriat

CDC

0

20

20

20

0

Fonds de fonds multisectoriel (multicap croissance)

CDC

ouvert par redéploiement

0

594

194

30

Fonds national d’amorçage (FNA)

CDC

400

0

600

0

133

Industrialisation des pôles de compétitivité

BPI

ouvert par redéploiement

0

30

0

5

Infrastructure THD

CDC

2 000

0

1 770

800

63

Innovation de rupture (PSIM CMI)

BPI

ouvert par redéploiement

150

300

280

29

Nano2017

CDC

0

ouvert par redéploiement

273

273

98

Prêt numérique

BPI

ouvert par redéploiement

0

76

20

61

 

Prêts à la robotisation

BPI

0

360

360

360

161

Prêts à l’industrialisation

BPI

0

300

300

300

108

Projet industriel d’avenir (PIAVE)

BPI

0

730

739

739

1

Projets structurants pôles de compétitivité

BPI

300

300

528

146

144

Quartiers numériques (French Tech)

CDC

0

215

215

215

6

Réseaux électriques intelligents

ADEME

250

0

149

48

34

Soutien aux usages, services et contenus numériques innovants volet SAR

BPI

ouvert par redéploiement

0

854

64

338

Refinancement d’OSEO

BPI

1 000

0

1 000

0

1 000

Renforcement des pôles de compétitivité − Plateformes mutualisées d’innovation des pôles de compétitivité (PFMI)

CDC

200

0

37

20

6

Usages et technologies du numérique

BPI

0

400

400

400

0

Égalité des territoires et logement

Rénovation thermique des logements privés

ANAH

500

0

365

37

247

281 = 56 % de l’enveloppe (500)

Rénovation thermique des logements-prime exceptionnelle

ASP

ouvert par redéploiement

0

135

103

34

Enseignement scolaire

Internats de la réussite

ANRU

0

150

138

138

0

249 = 39 % de l’enveloppe (638)

Internats d’excellence et égalité des chances

ANRU

500

0

500

0

249

Recherche et enseignement supérieur

Avion du futur et hélicoptère du futur

ONERA

1 500

1 220

2 693

472

1 073

5 514 = 20 % de l’enveloppe (27 358)

Calcul intensif

CEA

0

50

50

13

37

Équipements d’excellence (Equipex)

ANR

1 000

365

1 231

166

439

Espace

CNES

500

0

500

0

327

Fonds national de valorisation − France Brevet

CDC

50

0

50

0

45

Fonds national de valorisation − hors France Brevet : Sociétés d’Accélération du Transfert Technologique et consortiums de valorisation thématiques (SATT-CVT)

ANR

950

0

911

3

308

Initiatives d’excellence (Idex)

ANR

7 700

3 100

10 346

3 200

1 011

Instituts Carnot

ANR

500

0

600

411

29

Instituts d’excellence sur les énergies décarbonnées (IEED)

ANR

1 000

0

889

0

86

Instituts de recherche technologique (IRT)

ANR

2 000

0

1 975

0

205

Instituts hospitalo-universitaires (IHU)

ANR

850

0

870

0

265

KETS

ANR

0

150

60

60

0

Laboratoire d’excellence (Labex)

ANR

1 000

0

1 932

0

336

Nucléaire de demain : réacteur de 4e génération

CEA

652

0

627

0

318

Nucléaire de demain : réacteur Jules Horowitz pour les radio-nucléotides à finalité médicale

CEA

248

0

248

0

137

Opération Campus

ANR

1 300

0

1 300

0

282

Plateau de Saclay

ANR

1 000

0

1 000

202

133

recherche hospitalo-universitaire en santé

ANR

0

400

350

350

0

Recherche sur les déchets nucléaires

ANDRA

100

0

75

55

8

Santé et biotechnologie

ANR

1 550

0

1 540

0

462

Satellites

CNES

0

50

61

61

3

Sûreté nucléaire

ANR

ouvert par redéploiement

0

50

0

10

Sport jeunesse et vie associative

Favoriser des politiques de jeunesse intégrées à l’échelle d’un territoire

ANRU

0

100

84

84

10

10 = 12 % de l’enveloppe (84)

Travail et emploi

Partenariats territoriaux pour l’emploi et la formation

CDC

0

150

126

126

0

120 = 21 % de l’enveloppe (576)

Formation professionnelle en alternance et hébergement

CDC

500

0

450

61

120

 

Total

 

34 640

12 000

46 953

12 883

12 687

12 687 = 25 % de l’enveloppe

Note de lecture : Les concepts d’autorisation d’engagement (AE) et de crédit de paiement (CP) ne sont pas directement applicables au PIA. En effet, les fonds ont été versés aux opérateurs en AE = CP à partir de programmes du budget général qui n’ont existé que l’année du lancement des PIA 1 et 2. Depuis, tous les crédits sont logés dans des comptes des opérateurs, qui s’écoulent progressivement, sans lien avec le budget général et ses modes de gestion. Les colonnes sur les AE disponibles ont donc été remplies en fournissant les données sur les crédits qui n’ont déjà été engagés. De même, L’absence de programme PIA dans le budget général a conduit à indiquer les missions du budget général qui seraient le plus proches de l’action concernée. Enfin, les données de prévisions d’engagement à la fin 2015 ont été remplies en indiquant les dernières données sur les décaissements réalisés.

Source : le Gouvernement.

C. LES COFINANCEMENTS CONSTATÉS

Ces investissements s’accompagnent de cofinancements dont le montant total atteignait 28,4 milliards d’euros en juin 2015 au moment de la contractualisation des projets au regard des 29 milliards de contractualisation attendus pour la fin de l’année 2015 (effet de levier de un).

Selon l’annexe budgétaire au projet de loi de finances pour 2016 relative à la mise en œuvre et au suivi des investissements d’avenir, les cofinancements constatés se composent essentiellement de :

– 18,9 milliards d’euros provenant du secteur privé concernant pour 11,1 milliards d’euros Bpifrance, pour 1,15 milliard d’euros des projets aéronautiques, pour 1,9 milliard d’euros des projets de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), et enfin pour 3,5 milliards d’euros des projets de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) dont 1,4 milliard d’euros sont des prêts bancaires aux collectivités territoriales (dans le cadre de l’action Ville de demain) ;

– 4,9 milliards d’euros provenant des collectivités territoriales (transport en commun en site propre et le déploiement des réseaux très haut débit) ;

– 1,3 milliard d’euros provenant d’autres financements publics (dont des ressources internationales pour le Centre national d’études spatiales) ;

– 2,7 milliards d’euros provenant des opérateurs.

COFINANCEMENTS PAR CATÉGORIE

(en millions d’euros)

Source : Annexe budgétaire sur La mise en œuvre et le suivi des investissements d’avenir, projet de loi de finances pour 2016.

II. LES PIA REPRÉSENTENT CHAQUE ANNÉE UN CINQUIÈME DES INVESTISSEMENTS DE L’ÉTAT

Dans la loi de finances pour 2015, les dépenses d’investissement de l’État bénéficient à près de 80 % à la mission Défense (7,8 milliards d’euros, hors PIA). Les autres missions les plus concernées sont la mission Justice pour 6 % (570 millions d’euros) et la mission Sécurités 4 % (360 millions d’euros).

RÉPARTITIONS DES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT DE L’ÉTAT
PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

Missions

LFI 2012

LFI 2013

LFI 2014

LFI 2015

Part dans le total
(2015)

PLF 2016

Part dans le total
(2016)

Économie

5,0

5,0

3,4

2,9

0 %

2,3

0 %

Enseignement scolaire

55,6

62,2

91,3

102,6

1 %

93,7

1 %

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

533,3

333,5

291,1

223,0

2 %

189,3

2 %

Recherche et enseignement supérieur

136,4

126,7

121,1

94,6

1 %

81,1

1 %

Relations avec les collectivités territoriales

0,9

1,9

1,6

2,0

0 %

2,0

0 %

Action extérieure de l’État

18,8

14,1

15,5

36,0

0 %

50,7

0 %

Administration générale et territoriale de l’État

74,3

74,6

68,5

66,5

1 %

74,5

1 %

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

31,3

27,7

18,9

19,7

0 %

16,9

0 %

Conseil et contrôle de l’État

14,8

12,9

10,4

11,8

0 %

8,4

0 %

Culture

241,5

171,1

152,7

161,9

2 %

155,2

1 %

Défense

9 325,3

8 866,0

7 852,7

7 814,5

79 %

9 310,4

83 %

Direction de l’action du Gouvernement

98,2

118,6

109,1

118,3

1 %

108,0

1 %

Écologie, développement et mobilité durables

225,1

218,0

202,0

195,8

2 %

190,7

2 %

Égalité des territoires et logement

3,0

5,3

5,0

4,7

0 %

4,5

0 %

Immigration, asile et intégration

25,6

14,6

14,2

14,7

0 %

3,5

0 %

Justice

508,3

552,4

580,1

566,1

6 %

463,2

4 %

Médias, livre et industries culturelles

15,6

14,2

9,7

13,2

0 %

9,9

0 %

Outre-mer

44,6

17,8

21,2

24,3

0 %

23,6

0 %

Politique des territoires

0,0

0,0

0,1

0,1

0 %

0,2

0 %

Sécurités

300,6

340,0

352,0

364,5

4 %

413,7

4 %

Sport, jeunesse et vie associative

22,4

20,1

21,8

18,6

0 %

16,6

0 %

Total

11 729

11 016,5

9 946,1

9 855,6

100 %

11 218,3

100 %

Note de lecture : seules les missions ayant bénéficié de dépenses d’investissement en projet de loi de finances pour 2016 sont reprises dans ce tableau.

Source : projets de loi de finances initiales pour les années 2012 à 2016.

À ces crédits du budget général destinés à des dépenses d’investissement s’ajoutent les décaissements annuels au titre des PIA réalisés par les opérateurs. En 2015, les dépenses totales d’investissement pilotées par l’État (via le Commissariat général à l’investissement pour les PIA) atteignent donc 12,1 milliards d’euros et devraient représenter 13,7 milliards d’euros en 2016.

INVESTISSEMENTS PILOTÉS PAR L’ÉTAT

(en millions d’euros)

Source : loi de finances pour les années 2012 à 2015 et projet de loi de finances pour 2016.

FICHE N° 7 :
L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE L’ÉTAT EN 2015

Le projet de loi de finances rectificative pour 2015 prévoit une révision à hausse des effectifs de l’État de 2 625 équivalents temps plein travaillé (ETPT) principalement au profit du ministère de la défense.

Si l’appréciation de l’exécution des plafonds d’emplois relève davantage de la loi de règlement (45), une première analyse peut être proposée.

Les hausses d’effectifs proposées par le présent projet de loi de finances rectificative concernent :

– le ministère de la défense pour 2 625 ETPT (46), correspondant à l’effet en 2015 des 7 500 recrutements réalisés au cours de cette même année, en application des dispositions de la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 ;

– le ministère de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt pour 340 ETPT. Ces emplois supplémentaires visent à permettre la mise en œuvre du « plan FEAGA » (Fonds européen agricole de garantie), soit la sécurisation du paiement des aides à la surface au titre de la politique agricole commune via l’actualisation du registre parcellaire graphique agricole français. Pour rappel, le montant des refus d’apurement communautaire atteindrait 812 millions d’euros en 2015.

Cette dernière augmentation est couverte par des suppressions de postes équivalentes pour le ministère des finances et des comptes publics.

Le plafond d’emplois passerait ainsi de 1 901 099 ETPT en loi de finances initiale pour 2015 à 1 903 724 ETPT dans le présent projet de loi de finances rectificative.

ÉVOLUTION DES PLAFONDS D’EMPLOI DE 2014 AUX PRÉVISIONS POUR 2015 ET 2016

(en ETPT)

Ministères

Plafond d’emplois Consommation 2014

Plafond d’emplois

LFI 2015

Plafond d’emplois modifiés

PLFR 2015

Plafond d’emplois PLF 2016

Affaires étrangères et développement international

14 108

14 201

14 020

Affaires sociales, santé et droits des femmes

10 570

10 305

10 206

Agriculture, agroalimentaire et forêt

31 412

31 035

31 375

30 543

Culture et communication

10 833

10 958

11 041

Défense

270 849

265 846

268 471

271 510

Écologie, développement durable et énergie

32 969

31 642

30 722

Économie, industrie et numérique

6 287

6 502

6 465

Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche

960 409

983 831

995 243

Finances et comptes publics

138 715

139 504

139 164

136 114

Intérieur

274 788

278 591

279 522

Justice

76 509

78 941

80 280

Logement, égalité des territoires et ruralité

13 463

12 807

12 500

Outre-mer

5 296

5 309

5 309

Services du Premier ministre

9 860

10 268

11 590

Travail, emploi, formation professionnelle et dialogue social

9 846

9 750

9 703

Total budget général

1 865 914

1 889 490

1 904 768

Contrôle et exploitation aériens

10 701

10 827

10 726

Publications officielles et information administrative

744

782

785

Total budgets annexes

11 445

11 609

11 511

Total général

1 877 359

1 901 099

1 903 724

1 916 279

Note de lecture : afin de proposer une évolution des plafonds d’emplois à un périmètre constant, les budgets relatifs à chaque ministère ont été retraités en prenant pour base l’architecture des programmes retenue dans le projet de loi de finances pour 2016.

Source : projets de loi de règlement pour 2014, de loi de finances pour 2015, de loi de finances rectificative pour 2015 et de loi de finances pour 2016.

Plus de la moitié des effectifs de l’État relève du ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche tandis qu’un tiers de ses effectifs se partage entre le ministère de la défense et le ministère de l’intérieur.

RÉPARTITION DES EFFECTIFS DE L’ÉTAT PAR MINISTÈRE

(en %)

Source : loi de finances pour 2015 et projet de loi de finances rectificative pour 2015.

Les créations de postes prévues en 2015 au profit de la défense seront complétées, pour 2016, par de nouvelles mesures en cours d’examen au Sénat en première lecture du projet de loi de finances pour 2016.

Dans le contexte actuel d’état d’urgence, annoncé vendredi 13 novembre et prorogé pour trois mois par le Parlement (47), le Président de la République a en effet annoncé, lundi 16 novembre 2015, devant le Parlement réuni en congrès, d’une part, le maintien des effectifs de la défense pour les années 2016 et 2017 et d’autre part, la création pour ces mêmes années de 5 000 postes supplémentaires pour la police et la gendarmerie, de 2 500 postes pour la justice et de 1 000 postes pour les douanes.

Ces augmentations seront présentées en détail dans le rapport de la Rapporteure générale portant sur la nouvelle lecture du projet de loi de finances pour 2016.

FICHE N° 8 :
LA FISCALITÉ AGRICOLE

Plusieurs amendements relatifs à la fiscalité agricole ont été adoptés lors de l’examen par notre commission du projet de loi de finances pour 2016 (48). L’adoption de ces amendements faisait suite aux principales recommandations de la mission d’information sur la fiscalité agricole (49).

En séance publique, ces amendements ont été retirés compte tenu de l’engagement pris par le Gouvernement de traiter ce sujet lors de l’examen du projet de loi de finances rectificative.

I. LA LÉGITIMITÉ D’UNE FISCALITÉ PROPRE AU SECTEUR AGRICOLE

Une fiscalité adaptée au monde agricole se justifie pour au moins trois raisons :

– l’intensité capitalistique du secteur qui justifie un soutien à l’investissement ;

CONSOMMATION BRUTE DE CAPITAL FIXE PAR RAPPORT À LA VALEUR AJOUTÉE BRUTE

Branche

Branche
agriculture

Branche
industrie manufacturière

Ensemble
des branches

Valeur ajoutée (VA) brute
(en milliard d’euros)

25,5

262,1

1 896,9

Consommation brute de capital fixe
(en milliard d’euros)

11,1

72,3

367,3

Consommation brute de capital fixe/VA brute (en %)

44

28

19

Source : comptes nationaux de l’INSEE 2013 et comptes nationaux de l’agriculture 2013.

– la forte variabilité du revenu qui justifie la mise en place de mécanisme de lissage fiscal et des dispositifs d’incitation à la constitution d’une épargne de précaution ;

Exemple relatif à l’impact fiscal de la variabilité des revenus agricoles
en l’absence de correctifs

Hypothèses

Sur un cycle de sept ans, un commerçant et un agriculteur réalisent chacun un bénéfice global de 263 200 euros. Le bénéfice du commerçant est réparti en sept résultats égaux de 37 600 euros. Celui de l’agriculteur varie de la façon suivante : quatre années de cycle haut (60 800), une année déficitaire (– 20 000), et deux années de cycle bas (20 000).

Résultats (sur la base du barème de l’impôt sur le revenu 2014 pour une part)

Le commerçant sera imposé sur la base d’un taux moyen d’imposition de 15 %, soit 5 640 euros par an, ou encore 39 480 euros sur sept ans.

En revanche, l’agriculteur sera imposé sur la base d’un taux moyen de 19,7 %, soit 7 406 euros par an, ou encore 51 847 euros sur sept ans. Dans le détail, il paiera un impôt de 12 601 euros les quatre premières années, puis un impôt nul les deux années suivantes (compte tenu du déficit et de son report), et enfin un impôt de 1 443 euros la dernière année.

Conclusion : dans cet exemple et pour un même revenu, l’agriculteur paie un impôt supérieur de près d’un tiers à celui du commerçant à cause des effets de la progressivité de l’impôt sur le revenu qui pénalisent les revenus cycliques.

Les mécanismes de lissage fiscal du revenu tels que l’étalement des revenus exceptionnels et le calcul sur une moyenne triennale sont, dès lors, parfaitement légitimes et ont pour but, non pas d’accorder un avantage fiscal à une catégorie socioprofessionnelle, mais de rétablir l’équité entre les contribuables.

– l’émergence d’une agriculture de groupe – qu’illustre le tableau qui suit – et qui ne doit pas être freinée par la perte automatique, en cas de regroupement d’exploitants, des avantages fiscaux accordés aux exploitations individuelles.

NOMBRE D’EXPLOITATIONS AGRICOLES SELON LEUR FORME JURIDIQUE EN 1988 ET 2010

 

1988
(arrondi à la centaine)

2010

Exploitations individuelles

946 100

339 872

Ensemble des formes sociétaires

65 500

146 616

dont GAEC

37 700

37 205

dont EARL

1 600

78 610

dont EARL unipersonnelle

42 758

dont EARL pluripersonnelle

35 852

Autres sociétés

26 200

30 801

Autres statuts

5 200

3 489

TOTAL

1 067 000

489 977

GAEC : groupement agricole d’exploitation en commun.

EARL : exploitation agricole à responsabilité limitée.

Source : Agreste – Recensement agricole 1988 et 2010.

II. LES DÉPENSES FISCALES DE LA FISCALITÉ AGRICOLE

ÉVALUATION DES DÉPENSES FISCALES PROPRES À LA FISCALITÉ AGRICOLE

(en millions d’euros)

Abattement sur les bénéfices réalisés par les jeunes agriculteurs

55

Remboursement partiel en faveur des agriculteurs de la TICPE

165

Déduction pour aléas

39

Déduction pour investissements

150

Étalement des revenus exceptionnels

23

Crédit d’impôt au titre des dépenses engagées par les exploitants agricoles pour assurer leur remplacement

14

Crédit d’impôt en faveur des entreprises agricoles utilisant le mode de production biologique

21

TICPE : taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques.

Source : fascicule des Voies et moyens, tome II, annexé au projet de loi de finances pour 2016

L’imposition sur une moyenne triennale – qui permet de retenir, pour l’assiette de l’impôt, un bénéfice égal à la moyenne des bénéfices de l’année d’imposition et des deux années précédentes – est considérée comme une modalité particulière de calcul de l’impôt et ne fait donc pas l’objet d’un chiffrage au titre des dépenses fiscales.

III. LES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION D’INFORMATION SUR LA FISCALITÉ AGRICOLE

Simplifier le régime d’imposition des plus petites exploitations

1. Simplifier le forfait collectif pour tendre vers un régime de type « micro-BA » (bénéfices agricoles) dont l’assiette serait déterminée sur la base des recettes sous déduction d’un abattement forfaitaire représentatif des charges de 87 %.

2. Ouvrir le bénéfice du régime « micro-BA » aux agriculteurs actuellement exclus du régime du forfait collectif.

3. Augmenter le seuil d’assujettissement au régime réel et indexer celui-ci sur la première tranche d’imposition à l’impôt sur le revenu.

Assouplir les mécanismes de lissage fiscal du revenu agricole

4. Réduire le délai d’option pour la moyenne triennale de cinq ans à trois ans.

5. Autoriser la modulation des réintégrations du revenu exceptionnel.

Renforcer l’attractivité et alléger les conditions d’utilisation de la déduction pour aléas (DPA)

6. Élargir les notions d’aléas pour accroître les cas d’utilisation de la DPA.

7. Supprimer l’obligation de dépôt des sommes déduites sur un compte bloqué.

8. Assouplir les conditions de réintégration des sommes utilisées à compter de la survenance de l’aléa.

Renforcer la prise en compte de la variabilité dans la détermination de l’assiette sociale

9. Supprimer l’assiette minimale de cotisation pour la branche assurance maladie, invalidité et maternité de la Mutalité sociale agricole (MSA).

10. Modifier les modalités de calcul de la rente du sol afin qu’elle ne soit plus assise sur des valeurs locatives déconnectées de la valeur foncière réelle.

11. Assouplir les modalités d’application du dispositif de l’à-valoir de 50 % du montant des dernières cotisations appelées à 75 %.

12. Étendre le mécanisme de lissage du revenu exceptionnel pour le calcul des cotisations sociales.

Favoriser la diversification de l’activité agricole

13. Inscrire dans la loi le principe de transparence appliqué au groupement agricole d’exploitation en commun (GAEC) concernant les seuils de rattachement des revenus issus des activités accessoires.

14. Permettre l’application de la double exonération de plein droit et pour sept ans de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de cotisation foncière des entreprises (CFE) prévues par la loi de finances pour 2015 aux unités de méthanisation mises en place avant le 1er janvier 2015 et depuis moins de sept ans.

Encourager les regroupements

15. Porter le principe de transparence intégrale des GAEC jusqu’à quatre associés.

16. Appliquer le principe de transparence au crédit d’impôt congé jusqu’à quatre associés.

17. Étudier la piste d’un impôt sur les sociétés (IS) agricole dont l’assiette serait calculée selon les modalités applicables aux bénéfices agricoles.

IV. LA MISE EN œUVRE DES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION D’INFORMATION

A. PROJET DE LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2016

L’article 13 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 met en œuvre les recommandations nos 11 et 12 sur le calcul des cotisations sociales (réforme du mécanisme de l’à-valoir, et lissage au titre de l’assiette sociale du revenu exceptionnel).

Il étend, ainsi, aux cotisations sociales l’option fiscale d’étalement des revenus exceptionnels sur sept ans des non-salariés agricoles.

Il augmente le plafond déductible d’à-valoir des cotisations et contributions sociales de 50 % à 75 %. Autrement dit, l’agriculteur qui dispose de suffisamment de trésorerie, pourra payer et déduire en année N les cotisations dues au titre de N + 1 jusqu’à 75 % du montant des cotisations dues en année N. L’avantage de cette mesure est de permettre aux exploitants qui réalisent une bonne année de diminuer leurs assiettes fiscales et sociales en déduisant de leurs bénéfices une avance versée sur les cotisations sociales dues au titre de l’année suivante. Il s’agit d’un cas très rare en droit fiscal où il est permis de déduire par anticipation une charge non encore exigible.

Cet article a été adopté en termes identiques par l’Assemblée nationale et le Sénat en première lecture.

B. PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2016

L’article 7 du projet de loi de finances pour 2016 met en œuvre la recommandation n° 14 permettant d’étendre aux méthaniseurs dits « pionniers » les exonérations d’impôt foncier dont bénéficient les méthaniseurs ayant débuté leur activité après le 1er janvier 2015.

En l’état du droit, les méthaniseurs pionniers, c’est-à-dire ceux ayant débuté leur activité avant le 1er janvier 2015, ne bénéficient pas de l’exonération de plein droit des impôts fonciers locaux (TFPB et CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) dont bénéficient les autres méthaniseurs au titre de leurs sept premières années d’activité.

Sur délibération des collectivités territoriales prise avant le 31 décembre 2014, ils peuvent cependant bénéficier, en application du code général des impôts, d’une exonération temporaire de TFPB au titre de leurs cinq premières années d’activité.

L’état du droit est résumé dans le tableau qui suit.

EXONÉRATION EN FAVEUR DES INSTALLATIONS ET DES ACTIVITÉS DE MÉTHANISATION

Impôt

Méthaniseurs pionniers
(avant le 1er janvier 2015)

Autres méthaniseurs
(à partir du 1er janvier 2015)

TFPB

Article 1387 A du CGI

Article 1387 A bis du CGI

Exonération facultative de 5 ans à compter de l’année qui suit l’achèvement des installations

Exonération de plein droit de 7 ans à compter de l’année qui suit l’achèvement des installations

CFE et CVAE

Aucune exonération

Article 1463 A du CGI

7 ans à compter de l’année qui suit le début de l’activité

CGI : code général des impôts.

Source : commission des finances.

L’article 7 du projet de loi de finances pour 2016 étend aux méthaniseurs pionniers les exonérations de plein droit dont bénéficient les autres méthaniseurs.

INCIDENCE BUDGÉTAIRE POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

(en millions d’euros)

Impôt

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Total
2016-2021

TFPB

2,1

2,1

1,9

1,8

1,1

0,7

9,7

CFE

1,7

1,6

1,6

1,5

1,2

0,7

8,3

Total

3,8

3,7

3,5

3,3

2,3

1,4

18

Source : évaluations préalables annexées au projet de loi de finances pour 2016.

L’article 7 a été adopté dans les mêmes termes en première lecture par l’Assemblée nationale et par le Sénat.

Au total, les avantages fiscaux dont bénéficient la méthanisation (pionnière et non pionnière) au titre de l’exonération des impôts fonciers est de l’ordre de 12 millions d’euros par an.

ÉVALUATION DU COÛT GLOBAL DES EXONÉRATIONS DE PLEIN DROIT DE TFPB ET DE CFE POUR LES UNITÉS DE MÉTHANISATION

(en millions d’euros)

Méthanisation agricole

2016

2017

2018

Coût pour l’État

4

Coût pour les collectivités territoriales

8,8

11,7

11,5

Total

12,8

11,7

11,5

Source : commission des finances à partir des données des évaluations préalables annexées au projet de loi de finances pour 2015 et au projet de loi de finances pour 2016.

C. PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2015

La commission des finances avait adopté, dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2016, des amendements permettant de mettre en œuvre les recommandations de la mission d’information sur la fiscalité agricole n° 5 (autoriser la modulation des réintégrations du revenu exceptionnel), 6, 7, 8 sur la déduction pour aléas (DPA), 13, 15 et 16 sur les GAEC. Ils avaient été retirés au profit d’un débat en projet de loi de finances rectificative.

C’est pourquoi ces amendements ont été redéposés dans le cadre de l’examen du présent projet de loi de finances rectificative pour 2015.

L’adoption de ces amendements doit notamment permettre :

– d’assouplir les conditions d’utilisation de la DPA par une définition plus large de l’aléa économique ;

– d’améliorer le principe de transparence des GAEC en permettant à leurs associés, dans la limite de quatre, de bénéficier pleinement des crédits d’impôt en faveur de l’agriculture biologique et sur les dépenses engagées pour assurer leur remplacement temporaire pendant leurs congés ;

– d’améliorer le principe de transparence des GAEC en cas de pluriactivité de leurs membres ;

– de rendre plus souple le mécanisme d’étalement des revenus exceptionnels, en permettant aux exploitants de déterminer librement le rythme de réintégration du revenu exceptionnel dans la limite de sept ans.

Enfin, la suppression du régime du forfait collectif et son remplacement par un régime micro-BA pourrait intervenir dans le cadre ce projet de loi de finances rectificative par voie d’amendement du Gouvernement. Cette réforme a déjà été annoncée par le Gouvernement lors des Assises de la fiscalité agricole qui se sont tenues en mars 2014. Elle fait l’objet aujourd’hui d’un large consensus. Elle permettrait, en outre, à l’administration fiscale de réaliser des économies en coût de gestion.

AUDITION DE M. MICHEL SAPIN, MINISTRE DES FINANCES ET DES COMPTES PUBLICS, ET M. CHRISTIAN ECKERT, SECRÉTAIRE D’ÉTAT AU BUDGET

La Commission entend M. Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics, et M. Christian Eckert, secrétaire d’État au budget, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2015.

M. le président Gilles Carrez. Monsieur le ministre des finances et des comptes publics, monsieur le secrétaire d’État chargé du budget, je vous souhaite la bienvenue et vous remercie de vous conformer à la tradition en vertu de laquelle tout projet de loi de finances est présenté en commission des finances le jour même de son adoption en conseil des ministres.

Nous examinerons ce projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2015 dans la matinée du 25 novembre, sitôt terminée l’audition de M. Pierre Moscovici menée conjointement par notre commission et la commission des affaires européennes. L’examen en séance plénière commencera le lundi 30 novembre après-midi.

M. Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics. La tradition est effectivement, mesdames et messieurs les députés, de vous présenter, au mois de novembre, un projet de loi de finances rectificative, sitôt après son adoption en Conseil des ministres. Celui-ci présente la double caractéristique d’ajuster les prévisions budgétaires et de comporter quelques mesures fiscales qui n’ont pu être intégrées aux projets de loi de finances pour 2015 et 2016.

Cette année, nos prévisions de croissance comme de déficit public sont inchangées. Vous avez tous en tête les chiffres publiés ce matin par l’INSEE : le troisième trimestre aura connu une croissance de 0,3 % du PIB. Compte tenu de la croissance des trimestres précédents, nous sommes assurés d’une croissance de 1,1 % en 2015, supérieure à l’hypothèse retenue en loi de finances initiale – nous avions anticipé une progression de 1 %.

Quelles sont les composantes de cette croissance ? La consommation des ménages continue de progresser, soutenue par un pouvoir d’achat lui-même dynamique, en partie grâce à l’évolution des salaires, en partie aussi grâce à une inflation nulle sur laquelle pèse notamment l’évolution du coût de l’énergie – je songe au fioul et aux carburants automobiles. En outre, l’investissement des entreprises s’accélère, avec une progression de 0,7 % au troisième trimestre. Ainsi, l’investissement aura crû de plus de 2 % au cours de cette dernière année, ce qui marque une rupture par rapport aux années précédentes.

Il n’est pas nécessaire de changer l’hypothèse de croissance sur laquelle le budget a été construit, mais cette évolution témoigne à nouveau de la prudence, au bon sens du terme, et du réalisme du cadrage économique que nous avions retenu il y a un an. Notre démarche fut la même pour l’élaboration du projet de loi de finances (PLF) pour 2016, actuellement soumis à votre examen. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), dont je vous recommande, comme d’habitude, de lire l’avis, rendu le 6 novembre dernier, qualifie d’ailleurs notre hypothèse de « vraisemblable » – c’est à peu près le meilleur compliment qu’il soit susceptible de faire.

Notre prévision de déficit public, inscrite dans le programme de stabilité et confirmée lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2016, reste donc de 3,8 %, chiffre à la fois meilleur que l’objectif de 4,1 % inscrit en loi de finances initiale pour 2015 et conforme aux prévisions de la Commission européenne. C’est la première fois depuis 2011 que la prévision de déficit public est améliorée en cours d’année par rapport à la loi de finances initiale. Que l’on arrête donc de nous dire que le déficit ne cesse de s’aggraver, puisque le solde budgétaire est meilleur que prévu, alors même que la loi de finances initiale marquait déjà une amélioration par rapport au déficit précédent.

Si la réduction de déficit que nous prévoyons pour l’année 2016 peut paraître limitée, je rappelle que cette année 2015 fut celle d’une baisse marquée des impôts, pour les entreprises et pour les ménages, avec la première étape du pacte de responsabilité et de solidarité et la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE). Nos économies sont en grande partie mobilisées pour financer ces baisses d’impôts. C’était nécessaire, et beaucoup d’entre vous, indépendamment de leur sensibilité politique, trouveront juste que nous ayons agi ainsi.

Depuis le début du quinquennat, nous cherchons à concilier baisse du déficit – le déficit des administrations publiques était supérieur à 5 % en 2011 – et restauration de la compétitivité de nos entreprises. Celle-ci avait décroché dans les années 2000, comme l’avait très bien montré M. Louis Gallois dans son rapport sur la compétitivité de l’industrie française. Nous avons revendiqué le fait de pouvoir réduire le déficit à un rythme compatible avec le retour de la croissance. C’est très exactement ce qu’il se passe : un rythme raisonnable et réaliste de réduction du déficit, combiné à d’autres facteurs, a permis le retour de la croissance. Et, avec un déficit de 3,8 % du PIB, nous faisons mieux que ne le demandait la Commission européenne, qui voulait qu’il soit ramené à 4 % du PIB.

Si, aujourd’hui, nous retrouvons de la croissance, et si notre économie continue à recréer de l’emploi privé – des chiffres publiés ce matin montrent que les créations nettes d’emplois marchands auront été de 50 000 en un an, autre rupture avec les années précédentes –, c’est en particulier le résultat de la baisse du coût du travail.

Nous faisons également baisser les prélèvements obligatoires : le taux de prélèvements obligatoires sera de 44,6 % du PIB cette année, à la suite de cette loi de finances rectificative, alors qu’il était de 44,9 % l’année dernière. C’est la première diminution des prélèvements obligatoires depuis 2009.

M. Charles de Courson. La première diminution de leur taux, plus exactement !

M. le ministre. Oui, la première diminution du taux des prélèvements obligatoires depuis 2009. C’est la première fois que le taux des prélèvements obligatoires aura baissé en France. Je remercie M. de Courson de m’obliger à le dire trois fois.

Nous faisons en même temps baisser les déficits, grâce à la maîtrise des dépenses : la part des dépenses publiques dans la richesse nationale devrait passer de 56,4 % du PIB en 2014 à 55,8 % en 2015.

Notre stratégie et notre cadrage macroéconomique et budgétaire pour 2015 restent donc inchangés. C’est un signe de la stabilité et de la prévisibilité de notre politique. Les acteurs économiques l’apprécieront.

Ce projet de loi de finances rectificative comprend également quelques dispositions fiscales. Vous en connaissez les grands thèmes : fiscalité de l’énergie, mises en conformité diverses avec le droit de l’Union européenne, fiscalité de l’épargne et simplifications. Nous voulions aussi traiter la question de l’érosion de la base d’imposition et du transfert de bénéfices (BEPS), mais des amendements ont été déposés, débattus et adoptés dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2016. J’en remercie particulièrement le groupe Socialiste, républicain et citoyen (SRC). Ainsi le Président de la République pourra se rendra à Antalya, en Turquie, où le projet de l’OCDE de lutte contre ces pratiques en cause doit être adopté, avec, dans sa musette, une disposition adoptée quasiment à l’unanimité.

En ce qui concerne la fiscalité de l’énergie, nous visons trois objectifs. Il s’agit tout d’abord de donner de la visibilité au prix du carbone pour 2017, la question étant réglée pour 2015 et 2016. Il faut permettre aux acteurs économiques de prendre les bonnes décisions. Cette action se traduit dans la contribution climat-énergie, qui constitue la composante carbone des taxes intérieures de consommation sur les énergies fossiles. Il s’agit ensuite, grâce au surplus de recettes dégagé par cette augmentation du prix, de sécuriser à compter de 2017 le financement du service public de l’électricité et des énergies renouvelables, par ailleurs mis en conformité avec le droit de l’Union européenne. Enfin, il s’agit de concrétiser la convergence des tarifs de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur l’essence et le gazole, même si l’essentiel a été fait dans le cadre de l’examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2016.

Les dispositifs fiscaux qui encouragent l’investissement, que ce soit par les particuliers, notamment la réduction d’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en cas d’investissement dans les petites et moyennes entreprises (PME), ou par les entreprises, sont également adaptés au nouveau cadre européen applicable aux aides d’État en faveur du capital-risque en les recentrant sur les entreprises jeunes ou innovantes, c’est-à-dire celles qui rencontrent le plus de difficultés.

Ce projet de loi de finances rectificative comprend, enfin, d’assez nombreuses mesures de simplification et de modernisation, à mon avis bienvenues. Je citerai notamment la fusion des données cadastrales avec celles de l’Institut géographique national (IGN) pour améliorer le service rendu, ou encore une meilleure lisibilité de l’incitation à s’implanter dans les zones de revitalisation rurale (ZRR), avec des critères simplifiés de densité et de richesse. C’est d’autant plus nécessaire que nous raisonnons maintenant dans le cadre des intercommunalités.

J’insiste sur une mesure de prévisibilité pour les entreprises : la création d’un comité consultatif pour le crédit d’impôt recherche (CIR). Il doit permettre que les entreprises qui font, c’est normal, l’objet d’un contrôle au titre du CIR, notamment en ce qui concerne l’éligibilité des dépenses engagées, puissent dialoguer, non seulement avec l’administration fiscale, qui n’est pas toujours compétente sur tous les sujets, notamment scientifiques et techniques, mais aussi avec des experts de la recherche-développement dans les domaines qui les concernent. Cela permettra aux entreprises concernées de mieux faire valoir leur argumentation et de bénéficier d’une écoute plus compréhensive.

Enfin, nous revoyons le dispositif de garanties publiques à l’exportation, dont la gestion sera confiée au cours de l’année 2016 à une filiale de la Banque publique d’investissement. Ainsi tous les outils nécessaires seront-ils à la disposition de Bpifrance. Cela ne change rien au fait que l’État aura toujours son mot à dire, puisqu’il s’agit de garanties publiques, pays par pays, projet par projet, entreprise par entreprise.

Tels sont, mesdames et messieurs les députés, les principaux éléments de ce projet de loi de finances rectificative.

M. Christian Eckert, secrétaire d’État chargé du budget. Monsieur le président, madame la Rapporteure générale, mesdames et messieurs les députés, un projet de loi de finances, qu’il soit rectificatif ou initial, ce sont des chiffres et des lettres. Je commencerai par vous parler des chiffres avant d’aborder les lettres.

Que nous disent les chiffres ? Aujourd’hui, 13 novembre 2015, comme le 30 septembre lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2016, et comme le 15 avril lors de la présentation du programme de stabilité, ils nous disent une seule et même chose : nos engagements budgétaires pour 2015 sont en passe d’être tenus.

Sur les recettes tout d’abord, certains ont joué les Cassandre tout au long de l’année en nous annonçant des moins-values de recettes de plusieurs milliards d’euros. Ces prédictions n’étaient fondées sur aucune analyse sérieuse et nos prévisions sont aujourd’hui confirmées par les chiffres de recouvrement – et je rappelle que toutes les données de recouvrement sont publiques, la situation du budget de l’État à fin septembre ayant été publiée la semaine dernière.

S’agissant de l’impôt sur le revenu, nous constations à cette date une plus-value de 900 millions d’euros par rapport à septembre 2014 ; le projet de loi de finances rectificative table prudemment, pour l’ensemble de l’année, sur une hausse de seulement 300 millions d’euros par rapport à 2014. Il reste plusieurs aléas jusqu’à la fin de l’année, mais il est aujourd’hui quasiment certain que l’impôt sur le revenu sera, en 2015, en plus-value par rapport à la loi de finances initiale. Ce serait la première fois depuis 2006. Cette plus-value serait de l’ordre de 600 millions d’euros.

S’agissant de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), nous constatons à la fin du mois de septembre une hausse de 3,5 % de son produit par rapport à septembre 2014 ; le projet de loi de finances rectificative anticipe une hausse de 2,3 % seulement. Notre prévision est donc prudente et, en tout cas, on ne constate aucun décrochage de cet impôt, bien au contraire.

S’agissant de l’impôt sur les sociétés, nous anticipons une légère moins-value de 300 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale, le cinquième acompte restant un aléa important.

S’agissant de l’ISF, le produit de l’impôt correspondra à la prévision de la loi de finances initiale, l’écart de 200 millions d’euros s’expliquant uniquement par une répartition des recettes du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) moins riche en ISF.

S’agissant enfin des contentieux fiscaux de série, ils ont été budgétés prudemment, comme chaque année, et ce projet de loi prévoit une baisse de 447 millions d’euros du coût des décaissements au titre du contentieux relatif aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) en 2015.

Au total, nous avons revu progressivement à la hausse les recettes fiscales depuis le mois d’avril et le programme de stabilité : nous estimons maintenant qu’elles sont en plus-value d’environ 500 millions d’euros par rapport à cette prévision du mois d’avril.

L’ensemble des recettes de l’État, fiscales et non fiscales, correspond à ce que prévoyait la loi de finances initiale, avec une légère moins-value de 100 millions d’euros.

Les dépenses de l’État sont, elles aussi, tenues, comme prévu.

Je rappelle que l’objectif inscrit dans la loi de finances initiale était élevé, puisque nous voulions diminuer de 4,5 milliards d’euros la dépense sous norme, hors charge de la dette et pensions.

En cours d’année, nous avons mis en œuvre un plan d’économies complémentaires de 4 milliards d’euros sur l’ensemble des administrations publiques, afin de compenser l’impact de la diminution de l’inflation sur les économies prévues. Dans le cadre de ce plan, nous avons revu à la baisse de 700 millions d’euros la dépense de l’État.

Toujours en cours d’année, nous avons engagé un ensemble de dépenses nouvelles, principalement pour la sécurité et l’emploi des Français : ce sont près de 800 millions d’euros de dépenses qu’il a fallu financer par des économies supplémentaires dans le décret d’avance du mois d’avril et par une mise en réserve complémentaire de crédits.

Sur l’année 2015, nous visons à la fois une baisse globale de la dépense de l’État – une baisse probablement sans précédent – et la mobilisation en urgence de nouveaux moyens ciblés. Ce PLFR montre qu’il est possible de faire les deux simultanément.

Après avoir financé les dépenses nouvelles, il s’agit maintenant de couvrir les surcoûts traditionnellement constatés en fin d’année, principalement le financement des apurements agricoles communautaires, des opérations extérieures (OPEX) et des emplois aidés. Pour cela, ce sont près de 2,1 milliards d’euros d’annulations de crédits qui doivent être mis en œuvre dans ce collectif et dans le prochain décret d’avance.

Ce que nous disent les chiffres, c’est donc que les recettes sont tenues ; que la dépense est tenue ; et, dès lors, que le déficit de l’État se réduit – de 1,1 milliard d’euros par rapport à la loi de finances initiale. C’est donc, désormais, une baisse de 12,3 milliards d’euros du déficit de l’État que nous anticipons en 2015 par rapport à 2014. Cette dernière était, vous vous en souvenez, une année exceptionnelle, en raison du programme d’investissements d’avenir (PIA). À périmètre constant, hors PIA, le déficit de l’État était de 74,9 milliards d’euros en 2014 ; il sera en 2015, selon nos estimations, de 73,3 milliards d’euros. Cela représente une baisse de 1,6 milliard d’euros sonnants et trébuchants.

Je précise que le déficit de l’État est revu en hausse – légère – de 300 millions d’euros par rapport à la prévision du projet de loi de finances pour 2016 qui vous a été présentée à la fin du mois de septembre. Cet écart s’explique par un facteur un peu technique, que je vais m’efforcer d’expliquer aussi clairement que possible.

Dès le début de l’année, nous avons anticipé une économie de 700 millions d’euros sur le prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne au titre de corrections sur les contributions versées au cours des exercices antérieurs ; cette économie était attendue du vote d’un budget rectificatif par le Parlement européen dans le courant de cette année. Or, il s’avère aujourd’hui que le Parlement européen ne votera pas ce budget dans un délai permettant de constater, en comptabilité budgétaire, cette économie sur l’exercice 2015. En conséquence, cette économie ne peut être prise en compte sur le budget de l’État en 2015, ce qui conduit, toutes choses égales par ailleurs, à dégrader le solde de 700 millions d’euros.

Pour compliquer encore un peu les choses, il faut savoir que la perte de cette économie n’a aucun impact sur le déficit public en comptabilité nationale. En effet, elle était déjà considérée comme certaine à la fin de l’année 2014 et avait donc été comptabilisée par l’INSEE au titre de cet exercice.

En résumé, cette dégradation du solde de l’État par rapport à septembre est en trompe-l’œil : en comptabilité nationale – qui est le juge de paix en la matière – c’est bien à une amélioration que nous nous attendons par rapport à septembre, puisque nous avons revu les recettes à la hausse de 400 millions d’euros.

J’en viens aux lettres, et au volet fiscal de ce projet de loi de finances ; compte tenu du peu de temps donc nous disposons, je serai bref, mais je serai bien sûr à votre disposition pour répondre à vos questions.

Je commencerai par la fiscalité écologique. En complément de la présentation de Michel Sapin, qui connaît très bien tous ces problèmes, il est important de décrire le mouvement de « rebudgétisation » que vous propose ce texte.

En effet, l’ensemble des recettes et dépenses de l’actuelle contribution au service public de l’électricité (CSPE) et de ses équivalents pour le gaz, qui constituaient jusqu’à présent des dispositifs extrabudgétaires, seront intégrées au budget de l’État, qui disposera ainsi plus directement de l’ensemble des moyens en faveur de la transition énergétique et du service public de l’énergie. Le contrôle et l’information du Parlement et du Gouvernement sur ces moyens très importants – plus de 6 milliards d’euros de recettes et de dépenses en 2016 – s’en trouveront renforcés. Cette intégration de la CSPE au budget de l’État se traduira par la création d’un compte d’affectation spéciale (CAS) Transition énergétique qui financera l’ensemble des tarifs de rachat d’énergies renouvelables, soit plus de 4 milliards d’euros en 2016, et par la création au sein du budget général de l’État d’un nouveau programme Service public de l’énergie qui regroupera les moyens en faveur de la péréquation géographique et sociale de l’énergie. Il sera doté d’environ 2 milliards d’euros en 2016.

En ce qui concerne la fiscalité sur les tabacs, nous vous proposons d’ajuster le dispositif du « minimum de perception majoré », qui nous permet d’augmenter instantanément la fiscalité sur les cigarettes les moins chères, notamment en cas d’amorce de guerre des prix. L’efficacité de cet outil n’est pas en cause ; il a été mobilisé avec succès pour neutraliser les tensions baissières observées sur le marché en 2014 puis en 2015. Mais la récente jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) nous invite à faire évoluer le dispositif, qui sera désormais moins « chirurgical », si j’ose dire, mais pas moins puissant, et toujours au service de la protection des recettes de la sécurité sociale et surtout de nos objectifs de santé publique.

Le projet de loi de finances rectificative comporte également des mesures relatives à la fiscalité locale, en particulier le report de 2016 à 2017, déjà annoncé, de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels, qui a été lancée à l’initiative des commissions des finances des deux assemblées. Je vous transmets, monsieur le président, le résultat très détaillé des importants travaux d’analyse des conséquences de la révision menés par la direction générale des finances publiques (DGFiP) sur ce sujet. Le PLFR proposera également de lisser sur dix ans les effets de la révision, afin d’en atténuer les effets pour les contribuables, la révision demeurant à produit fiscal constant pour les collectivités territoriales.

J’ai proposé hier que nous tenions une réunion sur ce sujet, afin de débattre des points délicats – qui sont nombreux, en raison de l’ancienneté des bases et des risques d’effets brutaux si nous ne prévoyons pas de garde-fous adéquats. Nous pourrions ainsi envisager dès ce PLFR, outre la prolongation du lissage, des mesures qui permettront la bonne mise en œuvre de cette réforme dès le début de l’année 2017.

Voilà, monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, une présentation aussi synthétique que possible de ce texte très riche et très varié.

M. le président Gilles Carrez. Il est exact que les objectifs du Gouvernement pour 2015 – objectifs de recettes, de dépenses, et donc de déficit – sont en passe d’être atteints. Je rappelle toutefois que l’objectif d’un déficit public à 3,8 % n’est que de 0,1 point inférieur au chiffre de l’exécution 2014.

Cette situation préoccupe la Commission européenne, qui prévoit que notre déficit public s’élèvera en 2016 à 3,4 %, au lieu des 3,3 % espérés, et surtout en 2017 à 3,3 % – c’est-à-dire très loin des prévisions du Gouvernement. Alors que la procédure pour déficit excessif qui visait la France a été suspendue en juillet, ne risque-t-elle pas d’être reprise ?

Vous vous flattez de respecter l’objectif de 3,8 %, mais celui-ci est finalement très modeste. N’auriez-vous pas intérêt à essayer de faire un peu mieux – 3,7 % par exemple ? Vous seriez ainsi moins en difficulté vis-à-vis de la Commission européenne. Nous le vérifierons sans doute le 25 novembre, lorsque nous recevrons M. Moscovici.

En ce qui concerne les dépenses, l’objectif est tenu, mais c’est encore grâce à 2 milliards d’annulations de crédits sur les intérêts de la dette ! Cette situation durera-t-elle indéfiniment ? Rien n’est moins sûr.

M. le ministre. Vous avez parfaitement raison, monsieur le président, de vous intéresser aux prévisions de la Commission, qui rendra son avis officiellement mardi prochain. Nous agissons d’abord pour la France, mais toujours dans le cadre de la solidarité européenne : il est donc légitime de respecter les règles qui lient les États de la zone euro.

De l’avis de la Commission, dont nous connaissons déjà certains éléments auxquels vous avez fait allusion, je retiens d’abord que, pour la première fois, elle est parfaitement d’accord avec nos prévisions en évaluant le déficit pour 2015 à 3,8 %. Pour la première fois également, elle se retrouve, à 0,1 % près, dans les orientations que nous avons adoptées pour l’année prochaine. Le premier constat qui apparaît donc à la lecture de ces prévisions est que la France est en ligne ! Cela n’était plus arrivé depuis de nombreuses années.

Pour 2017, le service de prévisions de la Commission européenne a utilisé l’expression convenue « à politique inchangée », pouvant laisser entendre que l’on ne faisait rien ; or, ce n’est pas exactement le cas, et il a d’ailleurs intégré les baisses d’impôt. Le programme d’économies n’a pas pu être pris en compte, mais, sans lui, le chiffre n’a aucun sens !

Vous ne me pousserez pas à la faute en me demandant d’élaborer une hypothèse plus exigeante à 3,7 %, monsieur le président ! Si toutefois, comme pour la croissance, nous devions constater un résultat meilleur qu’annoncé, nous nous réjouirions d’une situation qui, là encore, romprait avec le passé proche.

M. le président Gilles Carrez. Monsieur le ministre, vous n’avez pas convaincu la Commission européenne sur les dépenses, mais vous y êtes parvenu sur les baisses d’impôt. En revanche, vous n’avez pas convaincu votre groupe parlementaire sur la diminution de l’imposition des entreprises. Nous assistons depuis hier matin aux déchirements de la majorité sur l’application du pacte de responsabilité ; des amendements visant à conditionner le CICE et à reporter la suppression de la surtaxe de l’impôt sur les sociétés (IS) ont ainsi été déposés. En voyant cela, on peut se demander ce qu’il se passera dans un an lorsque nous discuterons de la dernière phase de la disparition de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), qui représente un montant supérieur à 3 milliards d’euros. Ces remises en cause permanentes minent le retour de la confiance, car les entreprises vivent dans la crainte de l’instabilité fiscale et du reniement des engagements. Le Gouvernement tient bon, et ses successeurs en retireront les bénéfices en obtenant la confiance des chefs d’entreprise, aujourd’hui malmenée par la majorité.

J’approuve la réforme de la CSPE, que l’on aurait dû mettre en œuvre depuis longtemps. La CSPE représente à la fois une fiscalité dissimulée, une dette cachée de l’État envers EDF de plus de 5 milliards d’euros, et des dépenses non maîtrisées en faveur des énergies renouvelables. Il me paraît très opportun de répartir ces dépenses entre des crédits budgétaires – placés dans un programme dédié qui renvoie à la notion de service public de l’électricité par les tarifs sociaux et la péréquation territoriale – et un CAS.

Le recentrage du dispositif de réduction d’ISF pour investissement dans les PME sur les entreprises de moins de sept ans et son alignement sur la réduction d’impôt dite « Madelin », présentés comme une obligation européenne, font courir un risque pour l’alimentation en fonds propres des PME. Une entreprise qui fabrique des brioches depuis cinquante ans a tout autant besoin de fonds propres pour l’emploi et pour sa compétitivité qu’une entreprise innovante dans le domaine de l’internet. Ce dispositif et celui du « Madelin » aboutiront à une hyperconcentration sur les jeunes entreprises.

Mme Valérie Rabault, Rapporteure générale. Un tableau de la page 13 de ce PLFR montre que les dépenses supplémentaires en fin de gestion atteignent presque 6 milliards d’euros, dont 1,7 milliard d’euros correspondant à des ouvertures de crédits supplémentaires qui seront notifiées à la commission par un décret d’avance à la fin du mois de novembre. Ces dépenses supplémentaires sont couvertes par des annulations de crédits de 4,1 milliards d’euros prévues par le PLFR et le décret d’avance à venir. Les 1,9 milliard d’euros restants à couvrir le seront par une amélioration des recettes de 900 millions d’euros, notamment liée à un moindre prélèvement sur recettes destiné à l’Union européenne et par l’amélioration du solde des comptes spéciaux de 1,3 milliard d’euros. Messieurs les ministres, pouvez-vous préciser la nature de ce montant lié aux comptes spéciaux ? Au total, on obtient donc un solde entre les dépenses et les recettes de l’État près de 400 millions d’euros auquel il faut ajouter les 700 millions d’euros d’économie au titre du décret d’annulation pris en juin pour retrouver l’amélioration du solde de l’État de 1,1 milliard d’euros que vous mentionnez.

L’article 17 du projet de loi porte sur la transposition des échanges automatiques d’informations financières : pouvez-vous nous confirmer qu’il se contente de transposer stricto sensu la directive européenne ?

L’article 19 relatif au crédit d’impôt recherche (CIR) constitue une très bonne avancée.

Les articles 13 et 14 sont centrés sur les dispositifs touchant les PME : pouvez-vous nous présenter plus précisément vos objectifs à long terme en matière de capital et de financement des PME ?

Je regrette profondément que ce PLFR ne contienne aucune modification des dispositifs fiscaux en faveur de l’agriculture. Au moment de l’examen du PLF pour 2015, les amendements en la matière avaient été reportés au PLFR pour 2014, puis au rapport d’information sur la fiscalité agricole présenté en juillet dernier, puis au PLF pour 2016 ! Seul l’article 2 traite d’agriculture, et il m’inquiète au demeurant, car il prévoit un prélèvement de 255 millions d’euros sur les ressources du Fonds national de gestion des risques agricoles (FNGRA).

De nombreux articles, enfin, ont trait aux garanties accordées par l’État à différents organismes : serait-il possible de disposer d’une consolidation globale de l’ensemble de ces garanties ?

M. Dominique Lefebvre. Au nom du groupe Socialiste, républicain et citoyen, je me félicite que ce PLFR traduise le respect des engagements pris par le Gouvernement et la majorité parlementaire pour l’exécution budgétaire et l’évolution du déficit des finances publiques. Monsieur le président, certes la pente de réduction des déficits est modérée, mais la route est droite, pour parler comme l’ancien Premier ministre Jean-Pierre Raffarin le 3 juillet 2002. Trois ans plus tard, le 21 septembre 2005, ce dernier préconisait d’ailleurs la « positive attitude »... Je m’inspire de ces « raffarinades » : certes, on peut toujours faire mieux, mais la trajectoire ne dévie pas. Elle diffère en revanche des orientations arrêtées en 2012 dans la loi de programmation des finances publiques, mais les circonstances économiques internationales nous ont imposé d’arbitrer entre la nécessaire réduction des déficits par la maîtrise des dépenses publiques et le soutien à l’activité et à la croissance.

Suivant les recommandations du HCFP, le PLFR montre notre vigilance pour la fin de l’exécution budgétaire ; par ailleurs, il comporte un volet sur la fiscalité des entreprises, qui répond notamment à des exigences d’harmonisation européenne, et des dispositions sur la fiscalité écologique. Le Gouvernement ne souhaite pas éluder les questions reportées dans le passé auxquelles a fait allusion Mme la Rapporteure générale, mais des amendements parlementaires les reprendront afin d’assurer un traitement global ; messieurs les ministres, nous vous remercions par avance de préciser vos intentions et de nous rassurer sur ce point, car certains de nos collègues, comme François André qui a beaucoup travaillé sur ces sujets, avaient accepté de retirer leurs amendements au motif qu’ils seraient intégrés à la loi de finances rectificative.

M. Hervé Mariton. Le HCFP a souligné la modestie de l’amélioration du solde structurel. Les incertitudes pesant sur notre relation financière avec l’Union européenne ne se limitent pas aux procédures et tiennent également aux chiffres que vous transmettez, messieurs les ministres, d’un acte budgétaire à un autre.

Monsieur le ministre des finances et des comptes publics, vous avez beaucoup raisonné « à 0,1 % près » ; si l’on retenait cette méthode, le taux de prélèvements obligatoires rapporté au PIB ne diminuerait pas en 2016 ! Pourtant, plusieurs ministres se sont flattés, lors des récentes commissions élargies, des baisses d’impôt à venir l’année prochaine ; en réalité, les prélèvements progresseront en valeur absolue et leur taux restera stable.

L’évolution des périmètres intercommunaux soulève certes des questions de cohérence pour les ZRR, mais le Gouvernement ne souhaite-t-il pas restreindre l’étendue de ces zones ? J’aimerais comprendre quelles sont ses intentions.

Monsieur le président, veuillez me pardonner, mais je ne suis pas aussi optimiste que vous au sujet de la réforme de la CSPE. Avec le CAS, vous proposez, messieurs les ministres, une procédure budgétaire qui représente en effet un progrès. Mais, à la suite de décisions prises ces dernières années et d’accords de subventionnement d’investissements dans les énergies renouvelables – certains s’étant avérés fondés, d’autres très hasardeux –, des « stocks » se sont constitués. Comment les traitez-vous ? À combien le Gouvernement évalue-t-il l’ampleur des stocks, compte tenu des engagements agréés par l’exécutif ces dernières années ?

Enfin, dans l’exposé des motifs, le Gouvernement rappelle les enjeux de la lutte contre le changement climatique, au nom de laquelle il taxe une énergie non carbonée. Quelle contradiction ! La CSPE atteint là ses limites, me semble-t-il.

M. Charles de Courson. Le Gouvernement partage-t-il le diagnostic du Haut Conseil des finances publiques quant au caractère « modeste » de la réduction des déficits publics ramenés de 3,9 % à 3,8 % du PIB ? Croit-il comme lui qu’une incertitude plane sur le produit total de l’impôt sur les sociétés, et peut-il estimer l’impact du CICE en la matière ?

D’autre part, le PLFR tient-il compte des effets liés aux remboursements d’impôts promis aux retraités et, le cas échéant, pour quel montant ?

S’agissant des finances locales, le Haut Conseil estime que « l’ampleur effective du freinage des dépenses reste toutefois incertaine ». Partagez-vous cet avis, et confirmez-vous que l’hypothèse de 1 % de baisse des dépenses de fonctionnement des collectivités est celle que vous avez retenue ?

Autre question, fondamentale celle-ci, sur l’évolution du solde structurel : qui a raison, du Gouvernement, pour qui le déficit structurel sera de 1,7 % du PIB en 2015, ou de la Commission européenne, pour qui il sera de 2,7 %, ou encore du FMI qui l’estime à 2,1 % ?

Par ailleurs, le Gouvernement indique que la dépense publique, hors crédits d’impôt, progressera de 1 % en 2015. Or, le PIB – compte tenu de l’inflation – augmentera de 1,1 %. Comment la part de la dépense publique dans le PIB peut-elle, dès lors, passer de 56,4 % à 55,8 % ?

Enfin, pourquoi ne pas avoir intégré dans ce PLFR les articles concernant la fiscalité agricole ?

Mme Eva Sas. En tant que rapporteure spéciale de la mission Remboursements et dégrèvements, je me réjouis des mesures de mise en conformité avec le droit européen prévues aux articles 13 et 16, ce dernier concernant le régime des sociétés mères et filiales, car le risque de contentieux imposait d’agir. Je regrette en revanche que le comité consultatif pour le crédit d’impôt recherche ne soit, comme son nom l’indique, qu’une instance consultative devant se prononcer en cours de contrôle fiscal : cela ne correspond ni à l’objectif de sécurisation des PME, dont bon nombre s’inquiètent de savoir si leurs dépenses de recherche sont éligibles au crédit d’impôt, ni à celui de limitation des effets d’aubaine.

J’en viens à la budgétisation de la CSPE et à la fiscalité énergétique en général. La transition énergétique, monsieur Mariton, n’a pas pour but de remplacer les énergies fossiles par le nucléaire ! L’un des objectifs – que je croyais consensuel – de la contribution climat-énergie consistait à réaliser des économies d’énergie. De ce point de vue, nous comprenons certes les baisses de fiscalité énergétique dont bénéficient les entreprises électro-intensives, mais elles devraient être subordonnées à des plans d’économies d’énergie, car ces entreprises doivent, comme les autres, consentir des efforts en la matière. D’autre part, il faut inscrire la trajectoire de la contribution climat-énergie en loi de finances. Enfin, je note une fois de plus, pour m’en désoler, la diminution de 165 millions d’euros des crédits de la mission Écologie, en matière de prévention des risques notamment : comment l’expliquez-vous ?

M. Jean-François Lamour. Je me félicite du rétablissement de crédits budgétaires en lieu et place, d’une part, des recettes exceptionnelles qui devaient être liées à la vente de la bande de fréquences des 700 mégahertz – soit 2,14 milliards d’euros – et, d’autre part, pour couvrir le reliquat des dépenses engagées dans le cadre de la vente des deux bâtiments navals de projection et de commandement. Il nous faut toutefois demeurer vigilants sur plusieurs points, en particulier sur notre capacité à commander et à acheter les matériels. Quand le décret d’avance sera-t-il pris ? Le risque d’un nouveau report de charges existe en effet, alors même que les reports actuels atteignent déjà 3,4 milliards d’euros.

D’autre part, le dispositif des opérations intérieures (OPINT) – autrement dit, l’opération Sentinelle – sera-t-il soumis à la même ventilation financière que les opérations extérieures ? Le surcoût lié aux OPEX est de l’ordre de 610 millions, celui des OPINT d’environ 180 millions, soit près de 800 millions en tout. Si la ventilation est la même dans les deux cas, comment expliquer l’annulation de crédits de 190 millions d’euros alors que la part réservée à la défense n’est que de 160 millions environ ?

Mme Christine Pires Beaune. Compte tenu des chiffres du troisième trimestre, la croissance pour 2015 atteint déjà 1,1 % : cette bonne nouvelle permettra de rassurer le Haut Conseil des finances publiques, selon lequel l’hypothèse de 1 % était prudente. Les recettes fiscales sont conformes aux prévisions ; quant aux dépenses, je crois comprendre qu’elles sont inférieures au montant inscrit en loi de finances initiale.

Hier, l’Assemblée a adopté un amendement du Gouvernement sur la fiscalité locale permettant d’éteindre un incendie brutal que d’autres avaient allumé. Cette mesure se traduira-t-elle en fin d’année par un surplus de trésorerie pour les collectivités locales et, le cas échéant, de quel ordre sera-t-il ?

Je me réjouis d’autre part que l’article 20 confirme la révision des valeurs locatives des locaux professionnels, même si elle est reportée d’une année, car ce vaste chantier est attendu depuis longtemps.

Enfin, qu’en sera-t-il de la dette et de la balance commerciale au 31 décembre ?

M. Jean Launay. En tant que rapporteur spécial du budget de la défense, je me félicite tout particulièrement de l’inscription, dans ce bon PLFR, d’un montant de 2,2 milliards d’euros, aussi bien en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, pour l’équipement des forces armées – inscription qui représente plus de la moitié des crédits ouverts dans le présent projet de loi de finances et qui est conforme non seulement à l’arbitrage du Président de la République, chef des armées, mais aussi à l’approbation par une très large majorité de notre assemblée de l’actualisation de la loi de programmation militaire.

L’incertitude concernant les recettes exceptionnelles liées à la vente de la bande de fréquence des 700 mégahertz est donc levée, puisque des crédits budgétaires sont désormais prévus ; en outre, cette recette sera certainement perçue en 2016 pour un montant supérieur. L’équipement des forces était en souffrance et, compte tenu de notre engagement sur de nombreux fronts, il était impossible de tarder davantage pour budgétiser ces crédits et prendre un décret d’avance. Une dizaine de programmes pourront ainsi être lancés. Face aux menaces terroristes qui pèsent sur notre pays, il est important que les moyens de nos armées soient confirmés, car ils sont conformes à leur mission et à la confiance que nous plaçons en elles.

Un dernier mot sur la CSPE : je partage l’analyse du président Carrez et j’irai même plus loin. Un bon impôt, dit-on, a une base large et un taux faible ; cela vaut pour des contributions de ce type. Je regrette que la loi relative à la transition énergétique pour la croissante verte n’ait pas permis d’élargir l’assiette de la CSPE au fioul et au gaz, voire à l’eau : en tant que président du Comité national de l’eau, je crois en effet que cela aurait contribué à résoudre les problèmes des fonds sociaux destinés à remédier à l’incapacité de certaines personnes en difficulté à payer ces services.

Mme Karine Berger. Je me réjouis vivement de l’article 17 sur l’échange automatique d’informations financières, qui est une sorte d’équivalent européen du Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA) américain. Cet article transpose telle quelle la directive européenne ; sans doute des mesures réglementaires devront-elles donc être prises, notamment pour mettre en place les mécanismes de peer review auxquels l’OCDE tient beaucoup, et qui servent à comparer la remontée et l’échange d’informations entre pays. De ce point de vue, le ministre des finances peut-il d’ores et déjà nous apporter des précisions sur la déclinaison réglementaire de cet article ?

Plusieurs d’entre nous ont tenté de préserver les exonérations sociales applicables dans les ZRR par un amendement au dernier projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Or, l’article 18 du présent projet proroge précisément ce dispositif, mais laisse entendre qu’il disparaîtra à compter de l’entrée en vigueur de la réforme des ZRR. Comment le Gouvernement envisage-t-il l’avenir des exonérations sociales dans les ZRR ?

Ma dernière question est de nature macro-économique. Dans le scénario du Haut Conseil des finances publiques pour 2015, l’investissement des administrations publiques diminuerait de 0,2 %, soit une quasi-stabilité. Or, l’acquis de croissance publié ce matin même indique que l’investissement public recule de 4 % en fin de troisième trimestre. Il lui faudrait donc bondir de 16 % au dernier trimestre pour compenser cette baisse : c’est irréaliste. Que pensez-vous, messieurs les ministres, de ces prévisions concernant l’investissement public en 2015 ?

M. Romain Colas. Je veux exprimer ma satisfaction devant les chiffres qui nous sont annoncés. Nous pouvons espérer une croissance de 1,1 % cette année, alors qu’en 2012, en 2013 et en 2014, elle s’élevait respectivement à 0,2 %, 0,7 % et 0,2 %. Vous le disiez ce matin même, monsieur le ministre : nous sortons d’un cycle de très faible croissance. Pour ma part, je ne puis m’empêcher d’y voir le résultat des politiques conduites avec constance depuis plus de trois ans.

Je comprends l’embarras de l’opposition pour commenter ces résultats, habituée qu’elle était, lorsqu’elle gouvernait, à un décalage perpétuel entre ses annonces et ses résultats. Elle est aujourd’hui contrainte de se livrer à un véritable exercice d’équilibre sémantique visant à atténuer la réalité. Mais, mes chers collègues, quelle que soit la manière dont vous cherchez à présenter les choses, le fait est que les déficits baissent comme les taux de prélèvements obligatoires – bien sûr, nous souhaiterions tous que ces baisses soient encore plus amples et plus rapides.

Mes questions concernent davantage l’exécution budgétaire que le collectif lui-même.

J’aimerais, messieurs les ministres, connaître le coût du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) en 2015, et savoir ce que vous attendez de ce dispositif pour l’exercice 2016.

Après plusieurs années d’excellents résultats en matière de lutte contre la fraude fiscale, quelles sont les performances enregistrées en 2015 par le STDR ?

Cette année, une centaine de milliards d’euros devaient être levés sur les marchés pour refinancer la dette contractée lors de la précédente législature : quel bilan tirez-vous de cette opération ? Quel est son impact sur le service de la dette et sur l’équilibre des finances publiques ?

Mme Marie-Christine Dalloz. L’article 24 porte sur l’adaptation des dispositions fiscales aux regroupements de communes. Je croyais pourtant que toutes les dispositions relatives à ce sujet, notamment aux communes nouvelles, avaient été adoptées dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2016 ! Pourquoi y revenons-nous ?

Le Gouvernement a été particulièrement inspiré, si je puis dire, avec l’article 21 : « Refonte de la taxe pour la création de bureaux et création d’une taxe additionnelle aux droits de mutation à titre onéreux sur les cessions de locaux à usage de bureaux en Île-de-France » !

Madame Berger, malgré les bonnes intentions qui ont présidé à la rédaction de l’article 17, nous ne sommes pas près, étant donné le faible taux de transposition des directives dans notre droit, de voir s’appliquer en France un FATCA européen !

Monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, vos annonces sont intéressantes : nous économisons 2 milliards d’euros sur les intérêts de la dette, nous gagnons 600 millions supplémentaires grâce à la fiscalité sur les ménages, et vous annoncez des dépenses en baisse. Pourtant le Haut Conseil des finances publiques considère que la réduction du déficit se fait a minima, et il note que « le respect de l’objectif d’équilibre structurel est encore lointain ». Une amélioration du solde structurel de 0,3 point en 2015, c’est bien, mais c’est un net ralentissement de l’effort par rapport aux années antérieures, 2011 compris.

Pour conclure, je me contente de noter que ce projet de loi de finances rectificative est totalement habillé de vert à la veille de la vingt-et-unième Conférence des états signataires de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (COP21). Je constate que notre pays risque de passer trois semaines un peu monocolores…

M. le président Gilles Carrez. J’ai signé ce matin, au nom de ma commune, la Charte de la COP21 !

M. le ministre. La Commission européenne rendra son avis mardi prochain. Il m’étonnerait que la France soit, comme l’année dernière et celles qui précédaient, dans une situation dite de « non-compliance ». Notre pays sera globalement « conforme », ce qui ne sera peut-être pas le cas de l’Espagne ou de l’Italie. La France est rentrée dans la catégorie des pays qui tiennent leurs engagements, et qui respectent les objectifs. Ce n’est sans doute pas une nouvelle absolument extraordinaire, mais c’est inhabituel : cela ne s’était pas produit depuis des années – et ce qui se produit en 2015 se reproduira en 2016 selon la Commission européenne.

Je note que les termes utilisés par le Haut Conseil des finances publiques dans son avis sont les plus élogieux qu’il ait employés depuis qu’il existe et qu’il donne des avis sur les textes budgétaires présentés par le Gouvernement. Pour le reste, il est dans son rôle quand il pointe les risques et les dangers pour l’avenir. Tous les observateurs objectifs ne peuvent que constater que les choses s’améliorent ; d’autres peuvent choisir de ne pas regarder la réalité en face.

Nous pourrions sans doute débattre très longuement des déficits structurels. Si les chiffres sont différents d’une institution à l’autre, c’est parce qu’il existe une grande diversité des modes de calcul. M. le président Gilles Carrez et moi-même sommes d’accord sur le fait que le déficit nominal est un chiffre incontestable. Nous respecterons notre engagement en termes de déficit nominal, et nous éviterons ainsi d’avoir à nous poser de façon trop précise la question de l’évolution du déficit structurel – qui n’est examiné par la Commission européenne que lorsque lorsqu’un État membre n’a pas respecté ses engagements en termes nominaux. Cela ne nous empêchera évidemment pas de poursuivre les réformes destinées à la maîtrise des dépenses.

Madame Dalloz, pourquoi voulez-vous à tout prix être désagréable ? L’article 17 transcrit une directive européenne qui est la conséquence d’un accord international majeur sur l’échange d’informations financières. Aucune autre disposition n’est introduite, et toute la directive est transcrite, à l’exception des mesures entrant en contradiction avec le dispositif de sécurisation des données mis en place par les banques en réponse aux exigences de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL). Les dispositions réglementaires sont en cours de rédaction et le décret d’application et une instruction seront publiés dans très peu de temps. Ce dispositif ne relève pas du plan de l’OCDE relatif à l’érosion des bases taxables et au transfert de bénéfices dit « BEPS », mais il contribue aux résultats du STDR et permet d’inscrire 2,6 milliards d’euros de recettes supplémentaires en 2015, et 2,3 milliards l’année prochaine. Il est donc efficace avant même d’être transcrit.

Nous sommes particulièrement attentifs aux questions de défense. Nous ne pouvons pas engager notre armée à l’extérieur et à l’intérieur du pays comme nous le faisons sans nous engager budgétairement. Nous avons travaillé sur les crédits avec le ministre de la défense pour faire en sorte que nos armées aient les moyens de faire face aux nouvelles menaces et aux nouvelles missions. Au-delà des OPEX, nous créons une ligne budgétaire particulière pour les OPINT afin de retracer les dépenses exceptionnelles occasionnées par les opérations exceptionnelles.

M. Jean-François Lamour. La ventilation est-elle identique pour les OPEX et les OPINT ?

M. le ministre. Oui. Je rappelle que l’exercice global de maîtrise des dépenses effectué en cette fin d’année amène la défense à consentir un effort de 200 millions d’euros – qui n’est pas pris sur les lignes OPEX ou OPINT, toutes deux en progression.

Madame Pires Beaune, en septembre 2015, le déficit de la balance commerciale s’élevait à 1,6 milliard d’euros ; elle est donc quasiment équilibrée. Je rappelle qu’en 2013, ce déficit s’élevait à 43 milliards d’euros. Nous pouvons constater un redressement exceptionnel qui s’explique aussi par l’évolution du cours de l’euro.

M. le secrétaire d’État. Monsieur le président, arrêtez de dire que nous respectons notre objectif de dépenses grâce aux économies réalisées sur les intérêts de la dette ! Il faut être sérieux et rigoureux, et vous êtes trop au fait de ces questions pour ne pas savoir que ces derniers sont exclus de la norme de dépenses. Certes, nous profitons de la baisse de la charge des intérêts, mais elle nous permet de faire mieux, notamment de parvenir à une réduction du déficit plus importante que celle que nous avions prévue en loi de finances initiale.

Par ailleurs, c’est bien parce que Bruxelles nous met en demeure de respecter le règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) et que nous nous sommes engagés à le faire avant la fin de l’année que nous révisons le dispositif ISF-PME. Ce faisant, nous n’aurons à régler ni remboursements ni pénalités. Je rappelle que cette réforme consiste à recentrer le dispositif sur des entreprises de moins de sept ans après la première vente commerciale dont le chiffre d’affaires est inférieur à 250 000 euros et sur les entreprises plus anciennes qui ont un besoin d’investissement supérieur à 50 % de leur chiffre d’affaires. Tels sont les grands principes de cette réforme, qui est indispensable si nous ne voulons pas être, passez-moi l’expression, « rattrapés par la patrouille » bruxelloise.

À ceux d’entre vous qui s’interrogent sur la faiblesse de la réduction du déficit, je rappelle que l’État supporte intégralement les baisses d’impôts et de cotisations, dont certaines apparaissent dans le PLFSS. Ainsi, la baisse de 1,8 point des cotisations d’allocations familiales sur les salaires compris entre 1,6 et 3,5 fois le SMIC coûte 4,5 milliards d’euros, monsieur le président.

M. le président Gilles Carrez. Je parlais du déficit public global.

M. le secrétaire d’État. En ce qui concerne la CSPE, monsieur Mariton, sa « dette », comme vous dites, envers EDF, c’est-à-dire son déficit de compensation, apparaît clairement à la page 206 du « bleu » budgétaire : elle s’élève à 5,5 milliards d’euros. Il faut bien entendu veiller à ajuster les recettes aux dépenses : tel est l’objectif de notre réforme. Par ailleurs, je rappelle à Mme Sas, qui nous a interrogés sur les crédits de la mission Écologie, que la CSPE augmente de 1,2 milliard d’euros par an. Cela doit être pris en compte dans l’appréciation que l’on porte sur les dépenses de l’État en matière de fiscalité environnementale. Enfin, vous avez raison, monsieur Mariton : l’évolution envisagée consisterait à conserver le « stock » sur l’électricité et à élargir l’assiette, notamment aux carburants, sur le flux, à compter de 2017. Étendre l’assiette sur l’ensemble aurait été, en effet, un bouleversement trop brutal.

S’agissant du régime des sociétés mères et de leurs filiales, l’amendement vise à transcrire, à la lettre, dans notre droit le mécanisme anti-abus prévu par la directive européenne de 2015, à quoi s’ajoute une extension aux nus-propriétaires suite à un arrêt de la CJUE.

En ce qui concerne le CIR, un comité est créé afin de faciliter le dialogue entre l’administration et les entreprises, mais je vous rappelle qu’il existe aussi un dispositif de rescrit, que nous souhaitons du reste développer.

J’en viens à la fiscalité agricole. Nous examinerons avec bienveillance les amendements qui seront déposés pour faciliter la mise en œuvre de la déduction pour aléas (DPA) et assouplir les conditions de réintégration. Nous ferons également un certain nombre de propositions au sujet de la mise aux normes des bâtiments d’élevage. Par ailleurs, nous avons prévu de prélever 255 millions d’euros sur le FNGRA, en accord avec le ministère de l’agriculture. Ce fonds, consacré à l’indemnisation de dégâts liés notamment aux aléas climatiques, dispose en effet d’une trésorerie surabondante par rapport aux besoins.

Mme la Rapporteure générale. Il dit pourtant qu’il n’a pas d’argent !

M. le secrétaire d’État. Aucun de mes collègues ministres n’est venu me voir en me disant qu’il avait trop d’argent, madame la Rapporteure générale... Vous ne voterez pas la disposition : c’est votre choix et je le respecte. Mais le budget du ministère de l’agriculture a fait l’objet de nombreuses discussions, notamment sur la question du reversement des apurements agricoles, qui sont pris en charge de façon très solidaire. Des contreparties ont été discutées et le résultat de l’arbitrage est celui-là. Cependant, si des besoins supplémentaires apparaissaient, comme cela a pu arriver, nous procéderions à une adaptation.

Le coût de la mesure relative aux impôts locaux des personnes âgées s’élèvera, en régime permanent, à 400 millions d’euros, dont un tiers sera pris en charge, comme c’est déjà le cas, par les collectivités. Pour 2015, ces 400 millions d’euros ayant déjà été perçus par celles-ci, ils seront intégralement pris en charge par l’État. Nous réglerons cette question au cours du débat, car la mesure ne figure pas encore dans le PLFR. M. le président nous disait tout à l’heure que nous pourrions ramener le déficit à 3,7 % au lieu de 3,8 %. Nous souhaitons tenir notre trajectoire, mais nous pourrons, me semble-t-il, trouver les moyens nécessaires pour couvrir cette dépense. Je confirme qu’en termes de trésorerie, si l’on totalise 2015 et 2016, cela se traduira par un surplus de recettes pour les collectivités locales.

M. Lamour m’a interrogé sur la défense. Nous avons ouvert 3 milliards d’euros de crédits et nous en avons annulé 300 millions ; il reste donc 2,7 milliards, avec lesquels nous avons à couvrir 2,1 milliards d’euros liés au retard pris par les ventes de fréquences, 600 millions d’euros de dépenses supplémentaires pour les OPEX et 200 millions pour les OPINT. Les 200 millions manquants correspondent à la participation de la défense aux mesures nécessaires pour couvrir les dépassements.

Madame Dalloz, en ce qui concerne la fiscalité des communes nouvelles, les amendements au PLF ont été retirés au profit des dispositions du PLFR. Il n’y a donc aucune surprise dans ce domaine.

Monsieur Colas, le CITE aura coûté 900 millions d’euros en 2015 – c’est un démenti à ceux qui prétendaient que ce dispositif ne fonctionnait pas – et son montant devrait atteindre 1,4 milliard d’euros en 2016.

S’agissant des ZRR, la question des exonérations sociales a été traitée dans le PLFSS ; je n’y reviens pas. Aucune modification n’est prévue en ce qui concerne les exonérations fiscales. Le seul changement, à ma connaissance, porte sur le périmètre, qui sera revu en fonction de deux critères : la densité et la richesse. Le nombre des communes éligibles, qui est actuellement de 14 691, devrait ainsi baisser d’un millier environ.

Enfin, en ce qui concerne le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne, il n’y a ni malice ni difficulté, monsieur Mariton. Le montant est connu ; l’incertitude porte sur la date du vote. La Commission européenne ne sait pas si celui-ci interviendra avant ou après le 15 décembre, ce qui peut avoir une incidence sur la comptabilité budgétaire.

EXAMEN DES ARTICLES

Article liminaire
Prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble
des administrations publiques pour l’année 2015

Aux termes de l’article 7 de la loi organique n° 2012–1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, l’article liminaire du projet de loi de finances rectificative présente un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle il porte, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques.

SOLDES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES POUR 2015

(en points de PIB)

Soldes

Prévision d’exécution 2015

Solde structurel

– 1,7

Solde conjoncturel

– 2,0

Mesures exceptionnelles et temporaires

– 0,1

Solde effectif

– 3,8

Source : projet de loi de finances rectificative pour 2015.

Les prévisions de soldes pour 2015 sont identiques à celles figurant dans l’article liminaire du projet de loi de finances pour 2016.

SOLDES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES POUR 2015
2014-2016

(en points de PIB)

Soldes

Exécution

2014

Prévision

d’exécution

2015

Prévision

2016

Solde structurel

– 2,0

– 1,7

– 1,2

Solde conjoncturel

– 1,9

– 2,0

– 1,9

Mesures exceptionnelles et temporaires

– 0,1

– 0,1

Solde effectif

– 3,9

– 3,8

– 3,3

Source : projet de loi de finances pour 2016.

I. LA PROGRAMMATION PLURIANNELLE DE RÉDUCTION DU DÉFICIT PUBLIC

Les objectifs de réduction du déficit fixés dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 et par le programme de stabilité sont les suivants :

TRAJECTOIRE DE SOLDE PUBLIC EFFECTIF

(en points de PIB)

Année

2014

2015

2016

2017

2018

Loi de programmation des finances publiques 2014-2019

– 4,4

– 4,1

– 3,6

– 2,7

– 1,7

Programme de stabilité d’avril 2015

– 4,0

– 3,8

–3,3

– 2,7

– 1,9

Source : commission des finances.

La programmation pluriannuelle des finances publiques

Deux types de documents juridiques fixent un cadre pluriannuel pour les finances publiques et déterminent une trajectoire de réduction des déficits public et structurel.

En droit interne, les lois de programmation des finances publiques sont prévues par l’article 34 de la Constituions et « s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». À ce titre, elles déterminent les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels. Leur contenu est précisé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

En droit européen, les programmes de stabilité ont été institués par le pacte de stabilité et de croissance du 7 juillet 1997 comme outil de la surveillance multilatérale des politiques économiques. Ils sont transmis chaque année au mois d’avril à la Commission européenne.

II. UN DÉFICIT PUBLIC NOMINAL RAMENÉ À 3,8 % DU PIB EN 2015

A. L’ÉVOLUTION DU DÉFICIT NOMINAL

1. Un déficit public moins important que prévu en loi de finances initiale

Le déficit public poursuit sa décrue. Le point le plus bas de solde effectif a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit de 7,2 % du PIB.

En 2011, le déficit public atteignait 5,1 % du PIB. En 2014, il a été ramené à 3,9 % du PIB. Ainsi, le déficit public aura reculé de 1,2 point de PIB sur l’ensemble des exercices 2012, 2013 et 2014.

DÉFICIT PUBLIC CONSTATÉ DEPUIS 2008

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

 

Déficit public nominal (en points de PIB)

– 3,2

– 7,2

– 6,8

– 5,1

– 4,8

– 4,1

– 3,9

Déficit public nominal (en milliards d’euros)

63,5

138,9

135,8

105,0

100,4

86,4

84,1

Source : INSEE.

 

Le présent article liminaire constate la poursuite de la réduction du déficit public avec un solde effectif qui sera ramené à – 3,8 % du PIB en 2015.

Ce niveau de déficit est moins important que celui qui avait été prévu par la loi de finances initiale pour 2015 (50), qui prévoyait, en effet, un déficit public de 4,1 %.

Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit une nouvelle baisse du déficit public. Il s’établirait ainsi à 3,3 % du PIB en 2016 soit un niveau proche de celui constaté en 2008.

2. Une prévision de déficit jugée « vraisemblable » par le Haut conseil des finances publiques

En application de l’article 15 de la loi organique du 17 décembre 2012 précitée, le Haut Conseil des finances publiques a rendu un avis sur les prévisions économiques retenues pour l’élaboration du projet de loi de finances rectificative (avis n° HCFP-2015-04 du 6 novembre 2015).

Dans son avis, le Haut Conseil aux finances publiques a estimé que, « compte tenu des informations dont il dispose », la prévision de déficit public de 3,8 % du PIB en 2015 était « vraisemblable ».

Cette appréciation est confortée par l’analyse des moyens mis en œuvre pour atteindre cet objectif.

B. LES MOYENS MIS EN œUVRE POUR ATTEINDRE L’OBJECTIF DE RÉDUCTION DU DÉFICIT NOMINAL À 3,8 % EN 2015

En 2014, le déficit public a été de 3,9 % du PIB, soit 84,1 milliards d’euros pour un PIB de 2 132,4 milliards d’euros.

DÉFICIT PUBLIC 2014

Agrégat

En milliards d’euros

En % du PIB

Dépenses des administrations publiques

1 226,7

57,5

Recettes des administrations publiques

1 142,6

53,6

Déficit des administrations publiques

84,1

3,9

Source : INSEE.

Selon le scénario de la loi de finances pour 2015 (51), le déficit nominal aurait dû progresser de 5,7 milliards d’euros, à raison d’une hausse des dépenses de 26,9 milliards d’euros et d’une hausse plus limitée des recettes de 20,4 milliards d’euros.

DÉFICIT PUBLIC 2015 SELON LE SCÉNARIO INITIAL DU GOUVERNEMENT (LFI 2015)

Solde

En milliards d’euros

En % du PIB

Dépenses des administrations publiques y compris crédits d’impôts

1 253,6

57,5

Recettes des administrations publiques (brutes des crédits d’impôts)

1 163,8

53,4

Déficit des administrations publiques

89,8

4,1

Source : ministère des finances et des comptes publics, direction générale du Trésor.

Le scénario actualisé sur lequel repose le présent projet de loi de finances rectificative pour 2015 prévoit un déficit de seulement 82 milliards, soit une baisse de 2,1 milliards d’euros par rapport à 2014.

DÉFICIT PUBLIC 2015 SELON LE SCÉNARIO ACTUEL DU GOUVERNEMENT (PLFR 2015)

Solde

En milliards d’euros

En % du PIB

Dépenses des administrations publiques y compris crédits d’impôts

1 245,8

57,3 %

Recettes des administrations publiques (brutes des crédits d’impôts)

1 163,7

53,4 %

Déficit des administrations publiques

82,0

3,8 %

Source : ministère des finances et des comptes publics, direction générale du Trésor.

La différence entre les deux scénarios repose uniquement sur l’effort en dépenses : par rapport à 2014, elles n’augmentent, en effet, que de 19,1 milliards d’euros, soit une progression inférieure de près de 8 milliards à celle qui était initialement prévue.

La bonne tenue des dépenses a, ainsi, permis d’atteindre l’objectif de réduction du déficit public à 3,8 % du PIB.

III. UN AJUSTEMENT STRUCTUREL DE 0,3 POINT DU PIB EN 2015

A. LA NOTION DE DÉFICIT STRUCTUREL

Pour assurer un pilotage plus fin des finances publiques dans un contexte de crise, la Commission européenne a adopté en 2005 la notion de « déficit structurel » (« l’effort structurel » correspondant à la réduction du déficit structurel), permettant de considérer le déficit nominal comme la somme de deux composantes : le déficit conjoncturel et le déficit structurel.

Le déficit conjoncturel est le déficit qui provient de la conjoncture, et en l’occurrence à la crise économique et financière qui a touché le continent européen depuis 2007.

Le déficit structurel est le déficit qu’afficherait notre pays si sa croissance était égale à celle qui serait obtenue en mobilisant à 100 % tous les facteurs de production et toutes les possibilités de création économique dont dispose la France à l’instant T. Cette croissance est appelée « croissance potentielle ». Dès lors, le niveau de déficit structurel dépend du niveau de croissance potentielle : plus la croissance potentielle est élevée, plus le déficit structurel est faible.

Introduire la notion de déficit structurel permet de comprendre « où le pays se situe dans le cycle économique » : si le déficit public provient majoritairement de sa composante conjoncturelle, il devrait être résorbé une fois la conjoncture économique rétablie. Si, au contraire, il provient essentiellement de sa composante structurelle, ceci signifie que la réduction du déficit ne pourra être obtenue que via des « réformes structurelles », c’est-à-dire celles qui permettent de mobiliser toutes les potentialités non utilisées du pays, afin de créer de la richesse qui permettra de résoudre le déficit.

Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance prévoit, depuis 2005 (52), un effort structurel de 0,5 % du PIB par an, tant que l’État membre n’a pas atteint son objectif budgétaire de moyen terme, qui lui-même doit être fixé entre
– 0,5 % de PIB et l’excédent structurel selon les règles du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG).

B. LA DÉTERMINATION DU NIVEAU DE CROISSANCE POTENTIELLE

La « croissance potentielle » étant, par définition, un indicateur non observable, la détermination de son niveau peut bien entendu donner lieu à débat.

Dans le présent projet de loi de finances rectificative pour 2015, le Gouvernement n’a pas modifié son hypothèse de croissance potentielle pour 2015 par rapport à celle qui avait été retenue dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019. La croissance potentielle est ainsi estimée à 1,1 % du PIB.

En revanche, dans le projet de loi de finances pour 2016, le Gouvernement a retenu comme hypothèse de croissance potentielle celle qu’il avait adoptée à l’occasion de la transmission du programme de stabilité à la Commission européenne le 15 avril 2015. La croissance potentielle pour 2016 a, ainsi, été évaluée à 1,5 % au lieu de 1,3 % du PIB dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (53).

Ce niveau de croissance potentielle :

– est en ligne avec le vote de notre commission lors de sa séance du 18 juin 2014 via un amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2014, vote confirmé par l’Assemblée nationale le 23 juin 2014 ; toutefois, l’article liminaire avait été rétabli dans sa version initiale par amendement du Gouvernement adopté en nouvelle lecture lors de la séance du 15 juillet 2014 ;

– est supérieur à celui retenu par la Commission européenne comme l’illustre le graphique ci-dessous, qui montre le niveau de croissance potentielle estimé pour la France par la Commission européenne, ainsi que ses différentes réévaluations ;

ÉVOLUTION DE LA CROISSANCE POTENTIELLE SELON LA COMMISSION EUROPÉENNE

(en % du PIB)

Source : Commission européenne : prévisions économiques d’hiver 2013, 2014 et 2015 ; prévisions économiques de printemps 2013 et 2014.

– ne fait pas l’objet d’un avis par le Haut Conseil des finances publiques, qui ne se prononce pas sur cet indicateur qui est par définition non observable. Toutefois, le Haut Conseil des finances publiques a émis des réserves sur cette révision de la croissance potentielle dans le programme de stabilité au motif qu’elle « ne permet pas de suivre convenablement l’évolution de la composante structurelle du déficit » (avis n° 2015-03 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2016).

Évaluer la pertinence du niveau de croissance potentielle retenu peut consister à analyser l’écart entre ce niveau et la croissance réalisée.

Selon le rapport annexé à la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, la croissance effective a décroché de 5 points de PIB par rapport à la croissance potentielle au cours des années 2008 et 2009.

En 2010 et 2011, avec une croissance effective en volume de 2 % et 2,1 %, la croissance effective a été supérieure à la croissance potentielle, évaluée par la même loi à 1,7 % sur la période. Depuis 2012, la croissance effective est inférieure à la croissance potentielle (0,2 % en 2012, 0,7 % en 2013, 0,2 % en 2014) alors que la croissance potentielle avait été évaluée entre 1,4 et 1,5 % sur la période par la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

C. L’ÉCART DE PRODUCTION

L’écart de production est la différence entre le PIB potentiel et le PIB effectif. Il permet de calculer la composante structurelle du déficit public. Plus l’écart de production est élevé, plus la composante structurelle du déficit est importante.

Dans son avis, le Haut Conseil aux finances publiques met en doute « la persistance d’un écart de production aussi marquée ».

HYPOTHÈSES D’ÉCART DE PRODUCTION DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2014 À 2019

(en point de PIB)

Année

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Produit intérieur brut

0,3

0,4

1,0

1,7

1,9

2,0

Croissance potentielle

1,0

1,0

1,1

1,3

1,3

1,2

Écart de production (en % du PIB potentiel)

– 2,7

– 3,3

– 3,4

– 3,1

– 2,5

– 1,7

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

HYPOTHÈSES D’ÉCART DE PRODUCTION DU PROGRAMME DE STABILITÉ

(en point de PIB)

Année

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Produit intérieur brut

0,3

0,4

1,0

1,5

1,5

1,7

Croissance potentielle

1,0

1,0

1,1

1,5

1,5

1,4

Écart de production (en % du PIB potentiel)

– 2,7

– 3,3

– 3,5

– 3,5

– 3,5

– 3,2

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

Selon le Haut Conseil, le déficit structurel (1,7 % du PIB pour 2015) calculé par le Gouvernement dans l’article liminaire est inférieur à celui estimé par la Commission européenne (2,7 %) et le FMI (2,1 %).

« Cette différence s’explique par un écart de production négatif (écart entre la production effective et la production potentielle) plus creusé dans la prévision du Gouvernement qui correspondrait à une capacité de rattrapage importante de l’économie française. » (avis n° HCFP-2015-04 relatif au projet de loi de finances rectificative pour 2015, 6 novembre 2015).

D. LA TRAJECTOIRE DE DEFICIT STRUCTUREL

En application de l’article 15 de la loi organique précitée, le Haut Conseil des finances publiques a également rendu un avis sur la cohérence, avec les orientations pluriannuelles de solde structurel, de l’article liminaire du projet de loi de finances rectificative pour 2015.

Dans son avis du 6 novembre 2015, il a souligné le ralentissement de la réduction du déficit structurel :

« Le Haut Conseil constate que le déficit structurel (– 1,7 % du PIB) serait inférieur de 0,3 point à celui prévu dans la loi de programmation, reconduisant l’écart constaté en 2014.

« Le Haut Conseil note que l’amélioration du solde structurel serait limitée à 0,3 point de PIB en 2015, en net ralentissement par rapport aux années antérieures (amélioration de 1 point de PIB par an en moyenne entre 2011 et 2013 et de 0,6 point de PIIB en 2014), alors que le respect de l’objectif d’équilibre structurel est encore lointain. »

La trajectoire de solde structurel est, toutefois, en avance sur les objectifs de la loi de programmation. Elle est aussi conforme pour 2014, et à 0,1 point de PIB près pour les années 2015 et 2016, à la trajectoire établie dans le programme de stabilité.

TRAJECTOIRE DE SOLDE STRUCTUREL

(en points de PIB)

Fondement

2014

2015

2016

Article liminaire du projet de loi de finances pour 2016

– 2,0

– 1,7

– 1,2

Loi de programmation des finances publiques du 29 décembre 2014

– 2,4

– 2,1

– 1,8

Programme de stabilité d’avril 2015

– 2,0

– 1,6

– 1,1

Source : données gouvernementales.

Le déficit structurel pour 2015 (1,7 % du PIB) serait ainsi nettement inférieur à l’objectif de 2,1 % fixé dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

Par ailleurs, l’ajustement structurel devrait à nouveau progresser en 2016 pour s’établir à 0,5 % du PIB, conformément aux préconisations du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance.

*

* *

La commission est saisie de l’amendement CF 49 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il s’agit d’un amendement traditionnel, qui vise à inscrire dans le tableau le solde structurel sans le distinguer du solde conjoncturel, qui n’a plus de sens dans le contexte de crise actuel. Je vous fais cependant observer que M. Pierre Moscovici nous a apporté tout à l’heure un élément nouveau, puisqu’il a indiqué que la Commission européenne estimait le taux de croissance potentiel de la France entre 0,8 % et 1 %.

M. Alain Fauré. C’est faux, ce sera davantage…

M. Charles de Courson. C’est peut-être faux, mais c’est ce qu’il a dit ! Vous prenez vos souhaits pour des réalités… En tout cas, c’est une vraie question.

Mme la Rapporteure générale. M. Moscovici vous a répondu sur ce point. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF 49.

La commission adopte l’article liminaire sans modification.

*

* *

PREMIÈRE PARTIE
CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE IER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

Avant l’article 1er 

La commission est saisie d’un amendement CF 174 de M. Christophe Bouillon.

M. Christophe Bouillon. Cet amendement vise à introduire un mécanisme correcteur permettant aux opérateurs économiques soumis à l’obligation de détenir des stocks stratégiques, notamment énergétiques, en France, d’imputer sur leurs résultats futurs les pertes liées aux fluctuations des cours internationaux de référence.

M. le président Gilles Carrez. Autre amendement très connu…

Mme la Rapporteure générale. Cet amendement vise à compenser les baisses de valeurs que subissent les produits pétroliers, mais je considère que la gestion de ces fluctuations de prix fait partie du fonctionnement de ces entreprises. Lorsque le prix du baril est à 140 dollars, personne ne vient demander un soutien… Avis défavorable.

M. le président Gilles Carrez. Les rapporteurs généraux successifs ont toujours donné un avis défavorable à ce type d’amendement.

La commission rejette cet amendement CF 174.

Elle en vient à l’amendement CF 52 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Marronnier !

Suivant l’avis défavorable de la Rapporteure générale, la commission rejette cet amendement CF 52.

*

* *

Article 1er
Compensation des transferts de compétences aux régions
et aux départements sous la forme d’une part du produit
de la taxe intérieure sur les produits énergétiques (TICPE)

Le présent article propose des ajustements des fractions de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) attribuées aux départements et aux régions pour le financement des charges liées à des compétences transférées par l’État. Il s’agit des charges résultant du transfert :

– du revenu de solidarité active (RSA socle) aux départements ;

– de l’aide sociale à destination des personnes âgées et handicapées au département de Mayotte ;

– de la formation des infirmiers aux régions ;

– de compétences prévu par la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale aux régions (54) ;

– définitifs des services et parties de services chargés de la gestion des programmes européens aux régions ;

– de la prime à l’apprentissage pour les contrats d’apprentissage signés avant le 1er janvier 2014.

Conformément au II de l’article 119 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (55), ainsi que – pour les fonds européens – à l’article 91 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (56), « la compensation financière des transferts de compétences s’opère, à titre principal, par l’attribution d’impositions de toute nature, dans des conditions fixées par la loi de finances ». Le présent article poursuit le transfert d’une imposition de toute nature aux régions. L’objectif constitutionnel d’autonomie financière inscrit à l’article 72-2 de la Constitution qui dispose que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources ».

Les principes de la compensation financière des transferts de compétences

La compensation financière doit se conformer à cinq principes définis aux articles L. 1614-1 à L. 1614-7 et L. 4332-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

La compensation doit être :

– intégrale (article L. 1614-1), les ressources transférées devant être équivalentes aux dépenses directes et indirectes précédemment réalisées par l’État au titre des mêmes compétences ;

– concomitante (article L. 1614-1) et garantie dans le temps (article L. 1614-1-1), les transferts de ressources devant s’effectuer au même rythme que les transferts de compétences ;

– contrôlée (articles L. 1614-3 et L. 1614-3-1), l’accroissement de charges résultant des transferts étant défini par arrêté interministériel après avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC), qui constitue une formation restreinte du Comité des finances locales (CFL) ;

– conforme à l’objectif d’autonomie financière (articles L. 1614-4 et L. 1614-5) inscrit à l’article 72-2 de la Constitution. La loi organique du 25 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales dispose que la part des ressources propres dans les ressources de chaque catégorie de collectivités territoriales ne peut être inférieure au niveau constaté en 2003.

En outre, la compensation doit satisfaire le principe d’une répartition équilibrée des crédits en fonction des besoins territoriaux (article L. 4332-1 du CGCT).

La révision à la hausse du montant de compensation à verser aux régions est neutre pour le solde des administrations publiques, mais représente en 2015 :

− pour l’État une perte de recettes de 42,3 millions d’euros ;

− et un gain équivalent pour les régions.

RÉPARTITION DES MONTANTS DE TICPE PRÉVUE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

(en millions d’euros)

§ de l’article 1er

Transfert de compétences à financer

Montant
(en millions d’euros)

Collectivités concernées

Base légale

I

RSA socle

Aucune incidence financière

Départements

Loi du 18 décembre 2003 RMI RMA

Art. 59 LFI 2004

II

Aide sociale à destination des personnes âgées et handicapées

0,045

Mayotte

Ordonnance n° 2012-785

Art. 44 LFI 2014

III

Réforme de la formation des infirmiers

Hors ROM

1,7

Régions

Loi LRL du 13 août 2004

Arrêté du 31 juillet 2009

III

Formation professionnelle

5,2

Régions

Art. 27 de la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle

Art. 25 LFI 2015

Décret 2015-672

III

Institut technique européen des métiers de la musique (ITEMM du Mans)

0,3

Région Pays de la Loire

Art. 13 de la loi du 5 mars 2014 précitée

III

Total du III

7,2

Régions

 

IV et VI

Réforme du diplôme d’État d’infirmier

Hors ROM

Rattrapage 2010-2014 : 8,5

Régions

Loi LRL du 13 août 2004

Arrêté du 31 juillet 2009

V et VI

Services chargés de la gestion des programmes européens

3,5

Régions

Loi MAPTAM du 27 janvier 2014

Décret n° 2015-783

VI

Total du VI, pour les IV et V

12

Régions

 

VII

Prime à l’apprentissage

23

Régions

Art. 140 LFI 2014

Art. 40 LFI 2014

Art. 1er

Total

42,3

   

RSA : revenu de solidarité active.

RMI-RMA : revenu minimum d’insertion-revenu minimum d’activité.

LRL : Loi relative aux libertés et responsabilités locales.

LFI : loi de finances initiale.

ROM : region d’outre-mer.

MAPTAM : loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

La TICPE représente un tiers de la fiscalité transférée aux collectivités territoriales.

AFFECTATION DE TICPE SELON LES DIFFÉRENTS BÉNÉFICIAIRES

(en millions d’euros)

Bénéficiaires

2013

(exécution)

2014

(exécution)

2015

(prévision)

2016

(prévision)

État

13 759

13 225

13 905

15 595

Régions

3 850

4 276

4 768

4 823

Régions part Grenelle

517

587

527

527

Départements

6 522

6 536

6 546

6 548

AFITF

1 139

715

Total

24 648

24 624

26 885

28 208

AFITF : Agence de financement des infrastructures de transport de France.

Source : Voies et moyens, tome 1, annexe au projet de loi de finances pour 2016.

MONTANTS DE TICPE TRANSFÉRÉS AUX DÉPARTEMENTS ET AUX RÉGIONS

(en millions d’euros)

Collectivité

Catégorie de compensation

2013

(exécution)

2014

(exécution)

2015

(prévision)

2016

(prévision)

TICPE Régions

Total

3 202

3 651

3 913

4 189

Acte II décentralisation

3 202

3 233

3 213

3 437

Prime d’apprentissage

118

256

233

Réforme du financement de l’apprentissage

146

148

Réforme de la formation professionnelle

300

298

305

Prime au recrutement d’un apprenti supplémentaire

60

TICPE Départements

Total

6 516

6 587

6 526

6 569

RMI RSA

5 853

5 908

5 861

5 881

Acte II décentralisation hors RSA

654

659

655

671

Mayotte départementalisation

9

20

10

17

Source : Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales, annexe au projet de loi de finances pour 2016.

I. LE RSA SOCLE

A. L’ÉTAT DU DROIT

La loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion et créant un revenu minimum d’activité (57) a décentralisé, aux départements, le revenu minimum d’insertion (RMI) et attribué les ressources équivalentes au montant des dépenses exécutées par l’État en 2003 au titre de l’allocation de revenu minimum d’insertion et de l’allocation de revenu de solidarité et au montant des dépenses exécutées par les départements en 2004 au titre de l’allocation de revenu minimum d’activité.

La loi du 18 décembre 2003 précitée prévoit que les charges résultant, pour les départements, des transferts et création de compétences réalisés par la présente loi sont compensées par l’attribution de ressources constituées d’une partie du produit d’un impôt perçu par l’État dans les conditions fixées par la loi de finances.

À ce titre, l’article 59 de loi de finances pour 2004 (58) prévoit la répartition d’une part du produit de la TICPE aux départements au titre des charges transférées par l’État en matière de RMI devenu RSA socle.

B. LE PROBLÈME POSÉ

L’article 26 de la loi de finances pour 2015 (59) est venu tirer les conséquences de la création de la métropole de Lyon par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 précitée (60) a modifié le tableau de l’article 59 de la loi de finances pour 2004 afin d’inscrire la clé de répartition applicable à la part du produit de la TICPE reçue auparavant par le département du Rhône pour le calcul du droit à compensation de la métropole de Lyon et du nouveau département du Rhône.

Cette modification a entraîné une erreur matérielle sans remettre en cause le droit à compensation des départements.

C. LA MODIFICATION PROPOSÉE

Le I du présent article (alinéas 1 et 2) vise à corriger cette erreur. Il met à jour le tableau de répartition de la fraction de TICPE affectée aux départements pour le financement du RSA socle par l’article 59 de la loi de finances pour 2004.

Cette mise à jour ne modifie pas le montant de la compensation des départements et est, selon l’évaluation préalable, sans incidence financière.

D. LE FINANCEMENT DU RSA PÈSE DE PLUS EN PLUS LOURD SUR LES FINANCES DES DÉPARTEMENTS

Dans son rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics publié en octobre 2015 (61), la Cour des comptes souligne que les dépenses liées au RSA ont augmenté de 9,2 % en 2014. Cette hausse s’explique à la fois par un accroissement de 5,76 % du nombre de foyers bénéficiaires et par la double revalorisation de l’allocation de 1,3 % au 1er janvier 2014 et de 2 % au 1er septembre 2014.

Une étude de l’Observatoire national de l’action sociale (ODAS) (62) parue en juin 2015 présente l’évolution du taux de couverture des allocations AIS par les abondements de l’État entre 2009 et 2014.

TAUX DE COUVERTURE DES ALLOCATIONS RSA PAR LES ABONDEMENTS DE L’ÉTAT

(en France métropolitaine, en millions d’euros)

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Évolution
2013-2014

Dépense nette d’allocation

5 720

6 590

6 840

7 150

7 850

8 570

9,2 %

Concours TICPE-FMDI

5 170

5 580

5 720

5 700

5 600

5 630

0,5 %

Taux de couverture

90,4 %

84,7 %

83,6 %

79,7 %

71,3 %

65,7 %

– 7,9 %

Charge nette d’allocation

550

1 010

1 120

1 450

2 250

2 940

30,7 %

TICPE-FMDI : taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques-fonds de mobilisation départementale pour l’insertion

Source : Observatoire national de l’action sociale (ODAS).

Alors que la contribution des départements au redressement des finances publiques (CRFP) dans le cadre du pacte de confiance et de responsabilité s’est élevée à 476 millions d’euros en 2014 et 1,148 milliard d’euros en 2015, deux nouvelles ressources leur ont été transférées afin de compenser une partie du déficit de financement des allocations individuelles de solidarité (AIS) : les frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties des départements, des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), à hauteur de 827 millions d’euros en 2014, ainsi que le produit résultant de la possibilité de relever les taux plafonds des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) de 3,8 à 4,5 %. Quatre-vingt-dix départements ont fait le choix d’augmenter ce taux dès 2014, pour un produit supplémentaire évalué à 700 millions d’euros.

En 2014, les dépenses des départements liées au financement du RSA ont atteint 9,7 milliards d’euros, compensées par l’État à hauteur de 6,4 milliards, soit un reste à charge de 3,3 milliards pour les départements. En 2015, le reste à charge devrait atteindre 4 milliards d’euros, selon l’Association des départements de France (ADF).

Lors du congrès de l’ADF le 15 octobre 2015, la ministre chargée de la décentralisation, Mme Marylise Lebranchu, a annoncé une aide d’urgence pour une dizaine de départements, attribuée en fonction des difficultés rencontrées et du niveau du reste à charge, mais aussi des « efforts de gestion » réalisés ces dernières années par les départements. Les modalités de cette aide devraient être prévues par un amendement au présent projet de loi de finances rectificative.

Un groupe de travail du Gouvernement et des départements doit poursuivre ses travaux sur la question d’une recentralisation du RSA, jusque début 2016.

II. L’AIDE SOCIALE À DESTINATION DES PERSONNES ÂGÉES ET HANDICAPÉES À MAYOTTE

A. L’ÉTAT DU DROIT

L’article 39 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 (63) a mis en place un dispositif de transfert d’une part de TICPE destiné à compenser les charges résultant pour le département de Mayotte de la mise en œuvre du RSA dans ce territoire à compter du 1er janvier 2012, comparable au dispositif de compensation des charges liées au RMI et au RSA mis en place pour les autres départements.

L’article 44 de la loi du 30 décembre 2013 de finances pour 2014 (64) a étendu ce dispositif à la compensation de deux nouvelles créations de compétences : l’aide sociale à destination des personnes âgées et handicapées et le financement de la formation des assistants maternels.

B. LA MODIFICATION PROPOSÉE

De nouvelles données ont permis d’actualiser la compensation provisionnelle due au titre du transfert de la compétence relative à l’aide sociale à destination des personnes âgées et handicapées.

Non pérenne, l’ajustement au titre de 2014 et 2015 du montant du financement de l’aide sociale obligatoire à destination des personnes âgées et handicapées est évalué, de manière définitive, en tenant compte du nombre de bénéficiaires des allocations d’aide sociale facultative pour personnes âgées et personnes handicapées servies par le département de Mayotte en 2013 (2 273 bénéficiaires), du montant moyen annuel des dépenses d’aide sociale obligatoire par habitant, hors dépenses d’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et de prestation de compensation du handicap (PCH), constaté en 2013 dans les quatre autres départements d’outre-mer (975 euros/an, contre 953 euros/an en 2012) et de la proportion de ces dépenses revenant aux personnes âgées et aux personnes handicapées à La Réunion, soit respectivement 4,1 % et 8,5 %.

De 256 787 euros ont été versés en 2015 à ce titre. Un ajustement non pérenne de 45 082 euros doit être mis en œuvre en 2015 au titre de 2014 et 2015.

C’est l’objet du II du présent article (alinéa 3).

III. LA RÉFORME DE LA FORMATION DES INFIRMIERS

A. L’ÉTAT DU DROIT

La loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle précitée constitue le dernier acte de décentralisation de compétences en matière de formation professionnelle aux régions. L’attribution des ressources équivalentes aux collectivités territoriales a été effectuée par l’article 25 de la loi de finances pour 2015 (65). Cet article a modifié l’article 40 de la loi de finances pour 2006 (66). Les modalités d’évaluation du droit à compensation sont définies dans le décret n° 2015-672 du 15 juin 2015 (67).

B. LA MESURE PROPOSÉE

Le présent article ajuste la compensation des charges résultant pour cet exercice de la modification par l’État, par voie réglementaire, des règles relatives au diplôme d’État d’infirmier, dans la mesure où ces réformes modifient l’exercice par les régions de la compétence, transférée par l’article 73 de loi du 13 août 2004 précitée, relative au financement du fonctionnement et de l’équipement des écoles et instituts de formation des sages-femmes et des professionnels paramédicaux.

Le montant de compensation de la réforme du diplôme d’État d’infirmier, fixé à 13,8 millions d’euros en année pleine, était contesté par les élus locaux, les régions prenant en charge les demandeurs d’emplois en formation paramédicale sans que l’État compense cette charge au motif qu’ils relevaient d’un financement facultatif des régions. Afin toutefois de clarifier la situation de ces publics spécifiques, une enquête conjointe État-régions a été menée. Elle a révélé l’existence de 3 087 demandeurs d’emploi qui étaient en réalité des étudiants poursuivant leurs études dans le cadre de leur formation initiale.

Sur cette nouvelle base, le montant du droit à compensation en base, à compter de 2013, a été réévalué à hauteur de 15,6 millions d’euros. La fraction de TICPE est donc ajustée de façon pérenne de 1,7 million d’euros, hors régions d’outre-mer (ROM), par le III du présent article (alinéas 4 et 5) tandis qu’un rattrapage est effectué pour les années 2010-2014 à hauteur de 8,5 millions d’euros (hors ROM) par le présent article. Le IV (alinéa 6) détermine ce montant, tandis que le VI (alinéas 8 et 9) répartit le produit de TICPE correspondant entre les régions.

IV. LA FORMATION PROFESSIONNELLE

A. L’ÉTAT DU DROIT

La loi du 5 mars 2014 précitée constitue le dernier acte de décentralisation de compétences en matière de formation professionnelle aux conseils régionaux. Il a porté sur :

– le transfert des centres de formation des apprentis (CFA) nationaux ;

– la prévention et la lutte contre l’illettrisme, l’organisation des formations relatives au socle de connaissances et de compétences, la formation professionnelle des détenus et des Français établis hors de France, l’accompagnement des candidats à la validation des acquis de l’expérience (VAE), les actions de sensibilisation et de promotion de la VAE, l’organisation du réseau des centres et points d’information et de conseil sur la VAE, le financement de la part précédemment à la charge de l’État de la rémunération de différents publics stagiaires de la formation professionnelle (travailleurs handicapés, apprentis en rupture de contrat, personnes détenues et Français établis hors de France).

L’attribution des ressources équivalentes aux collectivités territoriales a été effectuée en dernier lieu par l’article 25 de la loi de finances pour 2015, qui a modifié l’article 40 de la loi de finances pour 2006. Les modalités d’évaluation du droit à compensation sont définies dans le décret du 15 juin 2015 précité.

Cette compensation s’est élevée à 206,85 millions d’euros. Elle équivaut à la moyenne des dépenses actualisées constatées au cours des exercices 2011, 2012 et 2013.

B. LA MODIFICATION PROPOSÉE

En application de l’article 27 de la loi de finances pour 2015, ce droit à compensation provisionnel doit être établi au regard de la dépense exécutée sur la période 2012 à 2014, le transfert des compétences étant effectif à compter du 1er janvier 2015. En outre, la dotation inscrite n’intègre pas l’exhaustivité de la dépense exécutée par la région Poitou-Charentes. Il convient donc d’ajuster la compensation provisionnelle, ce à quoi procède le III du présent article (alinéas 4 et 5).

À l’issue de cet ajustement de l’ordre de 5,2 millions d’euros, le droit à compensation est évalué à 212 millions d’euros.

V. LES SERVICES CHARGÉS DE LA GESTION DES FONDS EUROPÉENS

A. L’ÉTAT DU DROIT

En application de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 et du décret du 29 juin 2015 relatif aux dates et aux modalités de transfert définitif des services ou parties de services de l’État qui participent aux missions de l’autorité de gestion des programmes européens (68), les régions ont bénéficié de la première vague de transfert des services à compter du 1er juillet 2015. Ces transferts s’accompagnent notamment de la compensation financière des coûts de fonctionnement attachés à ces personnels et des emplois devenus vacants.

B. LA MODIFICATION PROPOSÉE

La compensation financière est calculée conformément aux dispositions de la loi MAPTAM précitée et aux principes retenus par la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC).

Les personnels dont la rémunération était en partie financée par l’État avec les crédits de l’assistance technique sont transférés avec ces crédits : les dépenses effectuées par l’État en tant qu’autorité de gestion des fonds européens s’entendent donc nettes des crédits de l’assistance technique. Les personnels ayant exercé leur droit d’option (intégration ou maintien en détachement) sont compensés au coût réel. La compensation financière des fractions d’emplois ou devenus vacants est quant à elle effectuée sur la base du coût en début de carrière.

Le IV (alinéa 6) détermine le montant de la compensation, fixé à 3,5 millions d’euros, tandis que le VI (alinéas 8 et 9) répartit le produit de TICPE correspondant entre les régions.

VI. LA PRIME À L’APPRENTISSAGE

A. LE DROIT PROPOSÉ

L’article L. 6243-1-1 du code du travail qui prévoit que la conclusion d’un contrat d’apprentissage dans une entreprise de moins de deux cent cinquante salariés ouvre droit à une aide de 1 000 euros à l’issue de la période d’essai de l’apprenti, dès lors que l’entreprise justifie à la date de conclusion du contrat soit de ne pas avoir employé d’apprentis depuis le 1er janvier de l’année précédente, soit d’employer au moins un autre apprenti dont le contrat est toujours en cours pendant la période d’essai.

Elle se substitue à l’indemnité compensatrice forfaitaire (ICF). Elle est versée par la région aux employeurs d’apprentis de moins de onze salariés suivant des modalités qu’elle définit, en respectant un plancher de 1 000 euros par année du contrat. Une période transitoire a été mise en place pour les contrats d’apprentissage signés avant le 1er janvier 2014. La prime à l’apprentissage est donc désormais ciblée sur ces entreprises pour lesquelles cette aide constitue un véritable effet levier pour l’embauche d’apprentis.

Cette prime est compensée aux régions sous la forme de crédits budgétaires issus du programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi sur la mission Travail et emploi et d’une fraction TICPE. Les nouvelles primes d’apprentissage ont été financées en contrepartie d’un recentrage du crédit d’impôt apprentissage sur les niveaux de qualification les plus bas (jusqu’à bac + 2) pour un montant équivalent et sont compensées aux régions sous la forme d’une affectation de TICPE de l’ordre de 260 millions d’euros (elles ne s’imputent donc plus sur le budget de l’emploi).

À compter du 1er janvier 2016, elle sera compensée exclusivement par une fraction de TICPE.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 103

(en millions d’euros)

2012

2013

2014

2015

801

801

463

279

Source : rapports annuels de performances 2012, 2013, 2014, projet de loi de finances pour 2015.

Le montant de cette compensation est déterminé en fonction des effectifs d’apprentis ayant conclu un contrat d’apprentissage dans les établissements de la région avant le 1er janvier 2014. Ce montant transitoire a donc vocation a s’éteindre après 2016.

Jusqu’alors, la compensation aux régions prenait la forme d’une dotation budgétaire versée par l’État et d’une part des produits de la TICPE.

Le VII du présent article (alinéas 10 à 16) vient minorer également les recettes de TICPE à hauteur de 23 millions d’euros dans le cadre de la compensation de la prime d’apprentissage due aux régions.

ÉVOLUTION DU FINANCEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET DE L’APPRENTISSAGE DE 2015 À 2016

(en millions d’euros)

Mesure

Montant 2015

Financement 2015

Montant 2016

Financement 2016

Évolution 2015/2016

Ressource régionale pour l’apprentissage

146

Fraction de TICPE

148

Fraction de TICPE

+ 1,4 %

Du fait de l’indexation de la fraction de TICPE sur l’évolution de la masse salariale du secteur privé en année N-2

1 544 +

92

51 % de la taxe d’apprentissage, sur le CAS FNDMA = part fixe + part dynamique

1 544 +

95

51 % de la taxe d’apprentissage, sur le CAS FNDMA = part fixe + part dynamique

Affectation de ressources fiscales aux régions en substitution de la dotation globale de décentralisation de la formation professionnelle continue et d’apprentissage

Au moins 901

Fraction des produits de CVAE, CFE, TH,

et TICPE

Sans changement

Prime à l’apprentissage d’au moins 1 000 euros par année de formation, pour les employeurs de moins de 11 salariés

255

Dotations budgétaires

Fraction de TICPE

233

Fraction de TICPE

L’évolution de la compensation par région est retracée dans le tableau ci-après.

– 8,6 %

Du fait de l’extinction de l’indemnité compensatrice forfaitaire (ICF)

À titre transitoire, prime de 200 euros, 500 euros ou 1 000 euros pour les contrats d’apprentissage conclus avant le 1er janvier 2014 – en extinction

Aide au recrutement d’un apprenti supplémentaire, d’au moins 1 000 euros pour les contrats conclus à compter du 1er juillet 2014 dans une entreprise de moins de 250 salariés, sous conditions

60

Compensation budgétaire

60

TICPE

Compétences transférées aux régions par la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et au dialogue social (programme « compétences clés », personnes détenues, Français résidant à l’étranger, etc.)

207

Fraction de TICPE

Sans changement

AIDES EN FAVEUR DES APPRENTIS DANS UNE ENTREPRISE DE MOINS DE ONZE SALARIÉS
EN PREMIÈRE ANNÉE D’APPRENTISSAGE

Taille entreprise

<11

<11

<11

<11

<11

<11

Diplôme préparé

III-V

I-II

III-V

I-II

III-V

I-II

Âge de l’apprenti

<18

<18

18-20

18-20

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