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N
° 3895

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 29 juin 2016.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2015 (n° 3781),

TOME II

COMMENTAIRE DES RAPPORTS ANNUELS
DE PERFORMANCES
PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

PAR Mme Valérie RABAULT,

Rapporteure générale,

Députée.

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SOMMAIRE

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Pages

ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT 7

Rapporteur spécial : M.  Pascal Terrasse

ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT : TOURISME 19

Rapporteur spécial : M. Éric Woerth

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT 33

Rapporteur spécial : M. David Habib

AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES : POLITIQUES DE L’AGRICULTURE ; DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL 51

Rapporteur spécial : M. Charles de Courson

AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES : SÉCURITÉ ALIMENTAIRE 61

Rapporteur spécial : M. Éric Alauzet

AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT ; PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS 71

Rapporteur spécial : M. Jean-François Mancel

ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION 85

Rapporteur spécial : M. Razzy Hammadi

CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT 95

Rapporteur spécial : M. Philippe Vigier

CULTURE : CRÉATION ; TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE 103

Rapporteur spécial : M. Pierre-Alain Muet

CULTURE : PATRIMOINES 117

Rapporteur spécial : M. Jean-Pierre Gorges

DÉFENSE : PRÉPARATION DE L’AVENIR 133

Rapporteur spécial : M. François Cornut-Gentille

DÉFENSE : BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE 145

Rapporteur spécial : M. Romain Colas

DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT : PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE 153

Rapporteure spéciale : Mme Marie-Christine Dalloz

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : PRÉVENTION DES RISQUES ; CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER 163

Rapporteur spécial : M. Hervé Mariton

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE 179

Rapporteur spécial : M. Jean-Claude Buisine

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : ÉNERGIE, CLIMAT ET APRÈS-MINES ; FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L’ÉLECTRIFICATION RURALE 189

Rapporteur spécial : M. Marc Goua

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : TRANSPORTS AÉRIENS ET MÉTÉOROLOGIE ; CONTRÔLE ET EXPLOITATIONS AÉRIENS 199

Rapporteur spécial : M. Jean-Claude Fruteau

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : TRANSPORTS ROUTIERS, FLUVIAUX ET MARITIMES ; AIDES À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES 209

Rapporteur spécial : M. Alain Rodet

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES : INFRASTRUCTURES DE TRANSPORTS COLLECTIFS ET FERROVIAIRES ; SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS 217

Rapporteur spécial : M. Olivier Faure

ÉCONOMIE : DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ; PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS 231

Rapporteur spécial : M. Jean-Louis Gagnaire

ÉCONOMIE : COMMERCE EXTÉRIEUR 243

Rapporteure spéciale : Mme Monique Rabin

ÉCONOMIE : STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES ; STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET FISCALE ; ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX 255

Rapporteur spécial : M. Joël Giraud

ÉGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT 265

Rapporteur spécial : M. Christophe Caresche

ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ÉTAT 279

Rapporteur spécial : M. Victorin Lurel

ENSEIGNEMENT SCOLAIRE 295

Rapporteur spécial : M. Alain Fauré

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL ; FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES 307

Rapporteur spécial : M. Camille de Rocca Serra

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES : CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE 319

Rapporteure spéciale : Mme Karine Berger

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES : FONCTION PUBLIQUE ; PROVISIONS 331

Rapporteur spécial : M. Michel Pajon

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES : POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L’ÉTAT ; GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT 339

Rapporteur spécial : M. Jean-Louis Dumont

IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION 353

Rapporteur spécial : M. Laurent Grandguillaume

JUSTICE 367

Rapporteur spécial : M. Patrick Hetzel

MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES ; AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC 377

Rapporteur spécial : M. Jean-Marie Beffara

OUTRE-MER 395

Rapporteur spécial : M. Marc Laffineur

POLITIQUE DES TERRITOIRES 407

Rapporteur spécial : M. Michel Vergnier

POLITIQUE DES TERRITOIRES : VILLE 419

Rapporteur spécial : M. Dominique Baert

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : RECHERCHE 429

Rapporteur spécial : M. Alain Claeys

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET VIE ÉTUDIANTE 445

Rapporteur spécial : M. François André

RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE ; PENSIONS 459

Rapporteur spécial : M. Alain Chrétien

RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ; AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 471

Rapporteure spéciale : Mme Christine Pires Beaune

REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS 493

Rapporteure spéciale : M. Dominique Lefebvre

SANTÉ 501

Rapporteur spécial : M. Claude Goasguen

SÉCURITÉS ; POLICE, GENDARMERIE, SÉCURITÉ ROUTIÈRE, CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS  511

Rapporteur spécial : M. Yann Galut

SÉCURITÉS ; SÉCURITÉ CIVILE 523

Rapporteur spécial : M. Michel Lefait

SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES 529

Rapporteur spécial : M. Gaby Charroux

SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE 541

Rapporteur spécial : M. Régis Juanico

TRAVAIL ET EMPLOI ; FINANCEMENT NATIONAL DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MODERNISATION DE L’APPRENTISSAGE 557

Rapporteur spécial : M. Christophe Castaner

PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT ; PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE ; AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS 571

Rapporteur spécial : M. Guillaume Bachelay

ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Pascal TERRASSE, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I. UN EXERCICE BUDGÉTAIRE SOUS CONTRAINTE 8

II. L’EXÉCUTION PROGRAMME PAR PROGRAMME 10

A. LE PROGRAMME 105 ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE 10

B. LE PROGRAMME 151 FRANÇAIS À L’ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES 14

C. LE PROGRAMME 185 DIPLOMATIE CULTURELLE D’INFLUENCE 15

D. LE PROGRAMME 341 CONFÉRENCE « PARIS CLIMAT 2015 » 17

Les crédits de la mission Action extérieure de l’État retracent l’action du ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI) dans trois programmes traditionnels : 105 Action de la France en Europe et dans le monde, 185 Diplomatie culturelle et d’influence et 151 Français à l’étranger et affaires consulaires.

En 2015, s’y est ajouté le programme provisoire 341 relatif à l’organisation de la Conférence « Paris climat 2015 ».

I. UN EXERCICE BUDGÉTAIRE SOUS CONTRAINTE

En 2014, les montants consommés par la mission s’étaient élevés à 2 782,4 millions d’euros en crédits de paiements et à 2 765,1 en autorisations d’engagement.

Ces montants augmentent fortement en 2015 : 2 949,4 millions d’euros en crédits de paiement, en hausse de 305,7 millions d’euros (+ 11 %) et 3 088,1 millions d’euros en autorisations d’engagement en hausse de 323 millions d’euros (+ 11,7 %).

Mais ceci tient à l’ajout du programme 341 et à l’intégration d’Atout France au sein du programme 185, à la suite de l’élargissement des compétences du MAEDI au commerce extérieur et à la promotion du tourisme à l’international : la subvention pour charge de service public s’est élevée à 29,7 millions d’euros (en AE comme en CP).

Corrigés de ces mesures de périmètre, les montants de crédits consommés ont augmenté de 5,3 % en AE et de 5 % en CP pour les trois programmes 105, 185 et 151. En outre, hors dépenses de titre 2, les dépenses atteignent, en 2015, 2 054 millions d’euros : ils n’augmentent que de 0,54 % en crédits de paiements, et diminuent de 1,58 % compte non tenu du programme 341.

Le tableau suivant présente, pour chaque programme, les montants de crédits votés en loi de finances initiale, rendus disponibles en cours d’exercice, et finalement consommés.

(en millions d’euros)

 

Programme 105

Programme 185

Programme 151

Programme 341

Mission

Autorisations d’engagement

LFI

1 786,82

747,92

374,27

179,12

3 088,13

Crédits disponibles

2 052,14

735,90

347,16

182,90

3 318,09

Crédits consommés

1 836,58

730,76

344,99

175,80

3 088,14

En % de la LFI

102,78 %

97,71 %

92,18 %

98,15 %

100 %

Crédits de paiement

LFI

1 791,79

747,92

374,27

43,52

2 957,49

Crédits disponibles

2 050,71

736,07

346,77

47,44

3 180,99

Crédits consommés

1 846,95

730,36

344,23

27,9

2 949,45

En % de la LFI

103,08 %

97,65 %

91,97 %

64,11 %

99,73 %

Source : Cour des comptes Note d’exécution budgétaire 2015.

● Les contraintes liées à la dépréciation de l’euro

On constate dans le tableau ci-dessus un taux de consommation de plus de 103 % des crédits de paiement du programme 105 qui a été rendu possible par le dégel de la réserve de précaution et des ouvertures de crédits supplémentaires en fin d’année. Ceci résulte de l’évolution défavorable du taux de change qui, contrairement à l’exécution 2014, a contraint l’exécution 2015 des principaux postes de dépense de la mission.

Les dépenses de la mission sont en effet fortement sensibles à cet aléa ainsi qu’aux évolutions des prix qui impactent 65 % des crédits du programme 105,80 % des crédits du programme 151 et 17 % des crédits du programme 185 (hors titre 2). Le change joue en termes de perte au change entraînant une augmentation d’enveloppes budgétaires, ou en perte de pouvoir d’achat dans le cadre d’enveloppes plafonnées en euros. En l’état actuel de la couverture du risque de change, les dépenses de postes importants et dynamiques augmentent mécaniquement du fait de la variation du taux de change. Ceci concerne les contributions obligatoires aux organisations internationales dont la France est membre et aux opérations de maintien de la paix (OMP), la masse salariale au titre des agents en poste à l’étranger ou recrutés locaux, les loyers à l’étranger ainsi que les bourses de scolarité.

L’article 129 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016, adopté à l’initiative du Rapporteur spécial, prévoit la remise au Parlement d’un « rapport établissant un bilan de l’utilisation du mécanisme d’achat à terme de devises utilisé depuis 2006 et un bilan du recours à la réserve de précaution pour couvrir les risques de change auxquels sont exposés les crédits de la mission Ce rapport examine également l’opportunité d’introduire un mécanisme budgétaire automatique et pérenne de couverture de ces risques de change. »

Afin d’établir ce rapport, une mission conjointe de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale des affaires étrangères a été chargée d’effectuer l’analyse des mécanismes de couverture. Le Rapporteur spécial souhaite que les conclusions soient communiquées au Parlement au plus vite, l’article 129 de la loi de finances pour 2016 ayant fixé un délai de six mois qui arrive à terme.

● La poursuite de la diminution des effectifs

En exécution, le total des dépenses du titre 2 s’élève à 917,03 millions d’euros (contre 888 en 2014, en hausse de 29 millions d’euros soit + 3,26 %), dont 612,97 millions d’euros sur le programme 105, 227,55 sur le programme 151 et 76,51 sur le programme 185.

Avec un taux d’exécution de 101,5 % des crédits ouverts en loi de finances initiale, l’exécution de la masse salariale a connu une surconsommation, principalement due à l’effet change-prix : des mouvements de crédits ont dû abonder les crédits de titre 2 pour un total de 17,09 millions d’euros.

Le plafond d’emplois s’établit à 12 143 équivalents temps plein travaillés (ETPT) en 2015 contre 12 343 en 2014, soit une baisse de 200 ETPT. L’exécution, avec 11 946 ETPT, montre une diminution de 160 ETPT. Si la baisse est inférieure au nombre d’ETPT supprimés dans le plafond d’emploi, l’exécution demeure en-deçà du seuil fixé en 2015

L’effort de réduction a porté essentiellement sur les agents de droit local (catégorie G5 du réseau diplomatique inscrits au programme 105) et sur les CDD en administration centrale et à l’étranger (la catégorie G3 du réseau culturel du programme 185). Mais l’on constate également des diminutions d’effectifs de la catégorie des titulaires et CDI en poste dans le réseau à l’étranger (catégorie G2 des programmes 105 et 185), notamment dans le cadre de la mise en place des postes de présence diplomatique (PPD) qui occasionne une réduction moyenne de 63 % des effectifs des 13 postes concernés en 2014 et 2015.

Le Rapporteur spécial encourage en outre le ministère à poursuivre l’exercice de lissage des postes aujourd’hui les mieux dotés (dits « au format d’exception ») afin de dégager des effectifs vers des zones prioritaires. En 2015 s’est achevé l’examen de la première vague des postes (États-Unis, Allemagne, Espagne, Italie, Pologne, Royaume-Uni) qui s’est traduit par la diminution de 60 ETP, dont deux tiers d’expatriés. Cet effort doit désormais concerner le Canada, l’Algérie, la Tunisie, le Liban, le Maroc et la Russie.

L’exercice 2015 a également permis d’accentuer la politique de substitution de postes d’expatriés en postes d’agent de droit local, principalement sur des fonctions de secrétariat. Une expérimentation a été initiée à Oslo de transformation d’affectation d’un agent de droit local à des fonctions de conseiller diplomatique en chancellerie (catégorie A).

II. L’EXÉCUTION PROGRAMME PAR PROGRAMME

A. LE PROGRAMME 105 ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE

Ce programme retrace la mise en œuvre des orientations de politique étrangère française, et a notamment pour objectif de contribuer au rayonnement de la France par le biais de la construction européenne et du renforcement de la sécurité internationale. À cet effet, il rassemble tous les moyens du MAEDI autres que ceux destinés aux affaires consulaires, à la coopération scientifique, technique et culturelle et à l’aide publique au développement. Ces moyens représentent près des deux tiers des crédits et des emplois du ministère.

L’exercice 2015 a été marqué par un accroissement des moyens dédiés au renforcement de la protection des emprises à la suite des attentats de janvier 2015 et compte tenu de la poursuite de la dégradation de la situation sécuritaire dans certaines zones.

Pour la sécurité des postes à l’étranger, les dépenses de fonctionnement ont atteint 21,82 millions d’euros en CP et les dépenses d’investissement 27,28 millions d’euros en AE. Le décret n° 2015-402 du 9 avril 2015 a ouvert 10 millions d’euros de crédits de paiement pour financer des compléments de contrats de gardiennage des postes à l’étranger (1,2 million d’euros), de maintenance des dispositifs de sécurité passive (1 million d’euros), des missions de renfort et missions d’audit de sécurité des emprises à l’étranger (200 000 euros), des travaux et de la fourniture de matériels de sécurité pour le contrôle des visiteurs, des véhicules et des bagages (5,8 millions d’euros) et enfin pour l’achat de véhicules blindés (1,8 million d’euros). En outre, les dépenses ont été accrues pour sécuriser les emprises du ministère en France : 9,93 millions d’euros consommés en autorisation d’engagement, contre 8,07 inscrits en loi de finances initiale.

● La hausse des contributions internationales

La dépréciation de l’euro a affecté, sur le programme 105, les contributions internationales mais également les moyens de fonctionnement des ambassades et les loyers à l’étranger. Au dégel complet de la réserve de précaution (94,6 millions d’euros en AE et 95 millions d’euros en CP) il a fallu ajouter l’ouverture de 95 millions d’euros de crédits pour couvrir l’effet négatif du change sur le paiement des opérations de maintien de la paix. Les postes à l’étranger ont en revanche dû assumer sur leurs enveloppes l’effet du change sur leurs charges courantes.

En 2015, 396,6 millions d’euros ont été versés par la France au profit des opérations de maintien de la paix, contre 368,5 millions d’euros prévus en loi de finances, soit un taux d’exécution de 108 %. Les ajouts en cours d’exercice n’ont, en outre, pas suffi à couvrir les dépenses du second semestre 2015 : 190 millions d’euros de crédits de paiements sont reportés à 2016.

Les opérations les plus onéreuses ont été celles organisées au Soudan du Sud (72,5 millions d’euros), en République démocratique du Congo (65,7 millions d’euros), au Darfour (59,4 millions d’euros), et en République Centrafricaine (50,6 millions d’euros). La diminution de moitié des dépenses liées à l’opération au Mali compense à peine le doublement de la contribution pour la Mission des Nations Unies au Soudan du Sud, pour laquelle seuls 35 millions d’euros étaient inscrits en loi de finances pour 2015.

La France verse en devises la majorité de ses contributions au fonctionnement des organisations internationales dont elle est membre. Ces paiements ont atteint 239,68 millions d’euros en 2015, montant supérieur de 13 % aux 211,47 millions d’euros envisagés par la loi de finances pour 2015. La contribution au budget général de l’ONU atteint 129 millions d’euros en 2015, soit un dépassement de 24 %, accru en outre par le financement de la mission Ebola et le projet immobilier de rénovation des locaux de Genève.

L’évolution du contexte international rend également compte d’un dépassement des contributions payées en euros, pour lesquelles l’effet de change ne joue pas : le montant exécuté, 175,98 millions d’euros, est supérieur de 9,6 millions d’euros, soit de 6 %, aux montants inscrits en loi de finances. 6,52 millions d’euros ont ainsi été versés pour une mission d’observation en Ukraine créée par l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), qui n’était pas prévue lors du vote de la loi de finances pour 2015. La France a également contribué au financement de la mise en place, par l’Organisation pour l’interdiction des armes chimiques (OIAC), de l’enquête internationale sur leur utilisation en Syrie.

● Des éléments de mesure de la continuité de la diplomatie française

La performance du programme est mesurée par quatre objectifs auxquels sont associés neuf indicateurs qui permettent d’apprécier de façon globale la façon dont l’outil diplomatique atteint les principaux objectifs que lui assigne la Nation. Mais comme l’a relevé la Cour des comptes, les modalités d’appréciation de la performance ne fournissent pas d’élément d’appréciation de l’efficience des différents postes diplomatique ou de la répartition des moyens entre postes ou entre modalités d’intervention. Les objectifs et les indicateurs de performance ne sont donc pas établis de façon à opérer des choix stratégiques ou à dégager des marges de manœuvre budgétaire.

L’objectif Construire l’Europe est associé à un indicateur qui mesure la présence des Français et l’usage de notre langue au sein des institutions européennes. La proportion de personnels français au sein des instances de l’Union s’est stabilisée à 11 % depuis 2011 après une diminution liée aux élargissements successifs de l’Union. Cette part diminue encore à 9,9 % en 2015, à l’encontre d’une cible de maintien à 11 %. Le Ministère fait valoir que la France se place en troisième position en nombre total d’agents (après la Belgique, pays hôte des institutions, et l’Italie) et en deuxième dans la catégorie des administrateurs (après l’Allemagne). Mais les 228 lauréats italiens de concours d’administrateurs entre 2010 et 2015 dépassent tant les 165 Allemands que les 137 Français. La France aurait cependant conservé des positions clés lors du récent mouvement de réaffectation du quart du contingent des directeurs généraux et directeurs généraux adjoints.

Les résultats en matière d’usage du français font état d’un véritable décrochage : la part des documents rédigés en français, longtemps stabilisée à 10 % passe soudainement à 5 % en 2010, à l’encontre, à nouveau, d’un simple objectif de maintien à 10 %. Le ministère met en avant le niveau de formation linguistique des négociateurs et fonctionnaires issus des nouveaux États membres qui recourent à l’anglais, mais ce phénomène peut être constaté depuis 2004. On relève qu’en 2015, le ministère a financé 18 semaines de formation au français qui ont bénéficié à 5 commissaires européens, neufs membres de cabinet et un directeur général adjoint. La France peut également s’appuyer sur le programme pluriannuel de formation linguistique de l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF) destiné aux conseillers des représentations permanentes d’État membres non francophones ou de journalistes accrédités. Le Rapporteur spécial considère qu’une véritable stratégie doit désormais être définie afin que la langue française tire pleinement bénéficie de l’obligation nouvelle faite aux fonctionnaires européens de maîtriser une troisième langue de rédaction et de négociation.

L’objectif Renforcer la sécurité internationale et la sécurité des Français est assorti d’un indicateur qui évalue la politique de coopération, de sécurité et de défense en mesurant le taux de hauts responsables étrangers en activité formés par la France : 42,2 % des stagiaires formés sous l’égide de la direction de la coopération de sécurité et de défense occupent une place de responsabilité dans leur pays. Ce chiffre est légèrement inférieur à un objectif pourtant revu à la baisse (44,3 % contre 50 % en 2012), et témoigne d’une érosion en deux ans (44,5 % en 2013).

L’objectif Promouvoir le multilatéralisme est associé à un indicateur de l’optimisation de l’effort français en faveur du maintien de la paix. Il vise à attester du maintien à un niveau raisonnable de la part des OMP qui sont nouvelles, clôturées ou dont le mandat a été modifié en cours d’année. Ce niveau est de 27 % en 2015 après 31 % en 2014 et 20 % en 2013. Par ailleurs l’objectif de faire baisser les quotes-parts de la France aux budgets du système onusien a été atteint avec la définition, fin 2015, des nouveaux barèmes : la quote-part française passe de 5,593 à 4,859 % pour le budget général de l’ONU et de 7,21 à 6,3109 % pour les OMP.

L’objectif Assurer un service diplomatique efficient et de qualité est assorti de cinq indicateurs. Outre le suivi du respect de l’obligation d’emploi de personnes en situation de handicap (qui, à 4,33 % en 2015 après 4,31 % en 2013, reste loin de la cible de 6 %) ou l’appréciation de l’efficience de la fonction achat à partir d’une évaluation des gains financiers occasionnés (2,4 millions d’euros en 2015 contre 2,9 en 2014), les indicateurs d’efficience de la fonction support attestent une légère amélioration des ratios de la gestion des ressources humaines ou de coût direct annuel moyen d’un poste de travail bureautique.

Enfin, l’indicateur d’efficience de la gestion immobilière affiche des ratios de coûts d’entretien en augmentation par rapport aux exercices précédents et supérieurs aux objectifs. De la même manière, l’indicateur relatif au respect des coûts et délais des grands projets d’investissement souligne une proportion de 53,3 % de projets en dépassement de coût pour un surcoût évalué à 19,6 millions d’euros (contre respectivement 41 % et 13,9 millions d’euros en 2014). 47 % des 15 projets d’investissement pris en compte en 2015 ont subi un retard, contre 35 % des 17 projets de 2014.

B. LE PROGRAMME 151 FRANÇAIS À L’ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES

Ce programme rassemble en premier lieu les crédits permettant le fonctionnement du réseau consulaire. Au terme de l’exercice 2015, on compte 215 consulats généraux, consulats et sections consulaires d’ambassade, contre 223 en 2014 ce qui atteste de l’effort de restructuration du réseau, pour des motifs d’économie et de réorientation vers les pays émergents. Le Rapporteur spécial relève en particulier la fermeture, en Europe, des consulats généraux de Porto et de Turin.

Conjointement avec le ministère de l’Intérieur, ce programme contribue également à la définition de la politique de délivrance des visas.

En 2015, la consommation hors titre 2 sur les trois actions du programme 151 s’est établie à 117,45 millions d’euros en AE et 116,69 millions d’euros en CP, soit plus de 98,6 % des crédits ouverts. Ces montants sont en recul de plus de 23 millions d’euros de crédits de paiement par rapport à 2014, où 139,7 millions d’euros de crédits de paiement hors titre 2 ont été consommés. Une économie a été occasionnée par l’absence de scrutin organisé à l’étranger (contre une dépense de 6 millions d’euros à ce titre en 2014).

En outre, 26 millions d’euros ont été annulés sur la subvention versée à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) au titre des bourses de scolarité, à des fins de régularisation comptable. Jusqu’en 2014, le MAEDI versait en effet à l’AEFE, par avances de trésorerie, la dotation prévue au budget pour l’année suivante. Cette pratique ne respectant pas l’annualité budgétaire, le ministère y a mis un terme. Les montants versés à l’avance n’ayant jamais été complètement dépensés, cette pratique avait permis à l’AEFE de constituer, en quelques années, un fonds de roulement important sur le poste des bourses scolaires. Cette annulation a été sans impact sur le montant de bourses effectivement distribue par l’AEFE (89,46 millions d’euros de dépenses d’intervention pour le programme en 2015).

Malgré l’impact de la dépréciation de l’euro, le programme 151 a dégagé des marges de manœuvre en gestion qui ont permis de restituer des crédits en fin d’année. Hors subvention à l’AEFE, le montant des annulations de crédits s’est élevé à 0,13 million d’euros en AE et 1 million d’euros en CP.

● Des éléments d’appréciation de la qualité du service rendu

La performance de ce programme est quantifiée par un seul objectif, Assurer un service consulaire de qualité, mesuré par deux indicateurs regroupant à la fois les prestations destinées aux ressortissants français (cartes d’identité, passeports, état civil…) et celles destinées aux étrangers (visas).

Le premier indicateur s’attache aux délais de traitement des différents actes. La performance reste correcte pour la délivrance des passeports, qui s’effectue, comme en 2014, en moyenne en 11,5 jours pour un objectif fixé à 11. 258 340 demandes ont été traitées, en baisse de plus de 5 % par rapport à 2014. Un niveau incompressible paraît atteint : l’établissement du titre lui-même prend en effet 4,5 jours (de l’instruction de la demande à la fabrication du passeport) alors que les délais d’acheminement nécessitent 7 jours supplémentaires.

Concernant la délivrance des cartes d’identité, le délai a été réduit de 60 jours en 2011, à 42 jours en 2015 comme en 2014. Les 76 652 demandes en 2015 représentent une baisse de 7 % liée à l’extension de la validité des titres de 10 à 15 ans. Le délai actuel, manifestement trop long, particulièrement pour les Français résidant dans des États membres de l’Union européenne où la détention d’un passeport n’est pas obligatoire, ne devrait pas significativement se réduire faute de mécanismes de transmission automatique des données entre les postes et le centre de fabrication, qui relève du ministère de l’intérieur.

Les visas court séjour représentent 60 % des visas remis en 2015 et ne nécessitent pas de consultation des services administratifs français ou de partenaires du système Schengen : les demandes sont traitées en 3,8 jours ce qui marque un recul par rapport à 2014 (3 jours) comme à 2013 (3,5 jours). L’accroissement des délais provient du décalage entre la hausse des ETP affectés (+ 2 % hors vacations) et la hausse des demandes de visas (+ 13 %).

La productivité des agents consulaires continue cependant de croître, comme le montre le dernier indicateur qui divise le nombre de documents délivrés par le nombre d’employés. En 2015, chaque agent consulaire a délivré une moyenne de 401 visas par an contre 346 un an plus tôt et 332 en 2013.

Enfin, contrairement au rapport annuel de performance de 2014, les coûts des documents délivrés ne sont plus indiqués. Pour mémoire, en 2014, un passeport a coûté 36 euros contre 38 en 2013 ; une carte d’identité 47 euros contre 48,90 en 2013 et la délivrance d’un visa 17 euros en moyenne en 2014, contre 18,70 euros en 2013, pour un objectif compris entre 16 et 17 euros.

C. LE PROGRAMME 185 DIPLOMATIE CULTURELLE D’INFLUENCE

Ce programme a pour objet de promouvoir les positions économique, politique et culturelle françaises, de développer l’usage de la langue française et de faire entendre la position de la France dans les débats internationaux, notamment à l’égard des pays émergents. Il s’appuie sur ses propres structures, sur des partenariats mais aussi sur des opérateurs : l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), l’Institut français, Campus France et, à compter de l’exercice 2015, Atout France.

● La poursuite des efforts engagés par les opérateurs de la mission

Les montants de financement notifiés aux opérateurs s’élève à 467,48 millions d’euros, soit une augmentation de 5 % par rapport aux 445,09 millions d’euros consommés en 2014, mais qui provient du transfert sur le programme de la subvention pour charge de service public d’Atout France. À périmètre constant, le montant exécuté a diminué de 1,3 % par rapport aux 472,15 millions d’euros constatés en 2014.

Tous les opérateurs ont diminué leurs dépenses de fonctionnement en 2015 : l’AEFE en baisse de 4 %, Atout France de 8,4 %, Campus France en baisse de 24,8 % entre 2013 et 2015. Pour l’Institut français la baisse de 18 % en une seule année traduit la fin de la restructuration du réseau : les instituts français à l’étranger constituent désormais un réseau de 98 établissements pluridisciplinaires et 27 établissements spécialisés de recherche, travaillant en partenariat avec les opérateurs du ministère à Paris, l’Institut français dans le secteur culturel et Campus France dans le secteur universitaire.

La gestion 2015 a été marquée par l’annulation de 23 millions d’euros de la réserve de précaution et le report de 3 millions d’euros de celle-ci sur l’exercice 2016.

● L’analyse de la performance

L’objectif visant à Renforcer l’influence de la France en Europe et dans le monde est apprécié au regard de la diffusion de la langue française. Un premier sous-indicateur mesure l’évolution du nombre d’établissements des systèmes d’enseignement locaux qui bénéficient du Label FrancÉducation, parce qu’ils comportent des sections bilingues francophones répondant à des critères sélectifs. Il s’agit en effet d’un élément d’influence important parallèlement au réseau de l’enseignement français de l’AEFE. Ces établissements étaient 32 en 2013, 56 en 2014 et sont 91 en 2015.

518 610 élèves ont été candidats, en 2015, aux certifications et tests de langue française, contre 513 123 en 2014 et 490 161 en 2013. Cette progression est en retrait par rapport à l’objectif de 555 000 fixé en loi de finances initiale.

De même le nombre d’élèves inscrits aux cours de langue des établissements culturels français diminue légèrement (1,083 million en 2015 contre 1,091 million en 2014), comme le nombre d’heures de cours de langue française : 41,41 millions en 2015 contre 42,51 millions en 2014 et 43,02 en 2013. Ce recul proviendrait d’une baisse importante de 16 % dans les grands réseaux d’alliances françaises de l’Amérique latine et serait un effet de la crise économique qui diminue les dépenses des particuliers dans les cours de langues.

Le deuxième objectif Renforcer le développement international est apprécié en premier lieu au regard des résultats de notre commerce extérieur. On constate une amélioration du solde global du commerce extérieur, passé d’un déficit de 58,3 milliards d’euros en 2014 à 45,7 milliards d’euros en 2015 mais le solde hors énergie continue de se dégrader, passant de – 13 milliards d’euros en 2013 à – 20,8 en 2014 et – 23,2 en 2015. Si la présence de ce nouvel indicateur atteste de l’orientation du Ministère vers la diplomatie économique, le Rapporteur spécial s’interroge sur son utilité pratique et invite à définir des indicateurs reflétant mieux l’activité des services relevant du réseau diplomatique.

Un indicateur de promotion de l’attractivité de la France est composé de différentes données. Il indique par exemple le pourcentage de bacheliers étrangers issus de l’enseignement français à l’étranger qui poursuivent leurs études supérieures en France ou dans le cadre de notre coopération universitaire. Il est stable, en trois ans, à 48,1 %. Les données définitives concernant le nombre d’étudiants étrangers inscrits en master et doctorat de l’enseignement supérieur français ne sont pas fournies avant juillet de l’année n+1 mais une prévision de 132 500 est indiquée pour 2015 contre 128 573 réalisés en 2014 contre 128 972 en 2013. Des données sont désormais complétées par les grands indicateurs de l’attractivité touristique : 83,8 millions de touristes étrangers ont visité la France en 2014 et pour 2015, une prévision de 86 millions est maintenue, malgré le contexte des attentats. Elle sera probablement corrigée à la baisse ainsi que le montant des recettes touristiques : 43,2 milliards d’euros en 2014 et 44 envisagés pour 2015.

Le dernier objectif du programme consiste à Améliorer le pilotage et l’efficience dans la gestion des crédits. Il est mesuré par plusieurs indicateurs qui mettent en évidence des montants des co-financements levés par les opérateurs qui restent élevés mais diminuent : 191 millions d’euros en 2015 contre 194 en 2014 et 205,7 en 2013. Il convient cependant de rappeler que ces montants ne dépassaient pas 100 millions d’euros en 2009 : la démarche de cofinancement des projets, en particulier des projets culturels, est désormais bien ancrée parmi les opérateurs. Le taux d’autofinancement des établissements culturels s’est stabilisé à 67 % en 2015, comme en 2014, contre 66,4 % en 2013.

D. LE PROGRAMME 341 CONFÉRENCE « PARIS CLIMAT 2015 »

Ce programme provisoire a isolé les crédits consacrés à la préparation et à l’organisation de la vingt et unième session de la Conférence des parties à la Convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques (CNUCC), également onzième session de la Conférence des Parties agissant comme réunion des Parties au Protocole de Kyoto. Cette COP 21 – CMP 11, plus connu sous le nom de COP 21, s’est tenue du 30 novembre au 11 décembre 2015 à Paris. L’organisation de la conférence a été reconnue, de façon unanime, comme une réussite : elle a facilité la conclusion de l’accord historique.

Le centre de conférence du Bourget, accessible uniquement aux personnes accréditées et qui a été géré par les Nations Unies pendant la conférence, a accueilli 20 000 délégués nationaux, plus de 8 000 observateurs et près de 3 000 journalistes.

La loi de finances pour 2015 avait ouvert 179,1 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 43,5 millions d’euros de crédits de paiements. La majeure partie des crédits a été allouée en AE, compte tenu du déroulement de la conférence en décembre : la consommation de la majorité des CP s’effectue sur l’exercice 2016, les factures étant exigibles a posteriori.

175,8 millions d’euros d’AE ont été consommés en 2015, ainsi que 27,9 millions d’euros de CP. Le taux plus faible de consommation des CP (58,9 % des crédits ouverts) s’explique principalement par l’absence de demandes d’acomptes de la part des prestataires

L’exécution des crédits a été contrainte par les conditions de l’accord de siège de la conférence signée entre la France et l’ONU, ainsi que par des demandes politiques ne pouvant être anticipées, particulièrement l’ouverture de la conférence en présence de 157 chefs d’État et de Gouvernement. Il a par exemple fallu augmenter les surfaces à aménager : 180 000 m2 contre 130 000 m2 prévu lors de la budgétisation initiale au printemps 2014.

Comme le Rapporteur spécial l’avait relevé en octobre 2015 dans le cadre de sa mission de contrôle, sur pièces et sur place, auprès du secrétariat général de la COP 21, les enjeux de sécurité ont occasionné des surcoûts d’organisation et de dépenses de personnels.

Mais la qualité de la conduite du programme, soulignée par le Rapport spécial lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2016, a permis de respecter le budget alloué en loi de finances initiales. Le pilotage de la dépense a permis d’effectuer d’importants redéploiements. Des économies significatives ont été réalisées auprès des titulaires des marchés publics. Enfin le démarchage efficace du secteur privé a permis d’obtenir de la part de plus de 60 entreprises partenaires :

– soit des apports financiers directs, se traduisant par plus de 3,7 millions d’euros de recettes par voie de fonds de concours ou attribution de produits sur l’exercice 2015, qui seront complétés sur l’exercice 2016 ;

– soit des dons en nature qui se sont en partie substitués à la dépense publique pour le nettoyage, les transports, l’énergie ou la reprographie dont la contrevaleur atteindra 25 millions d’euros sur les deux exercices.

*

* *

ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT :
TOURISME

Commentaire de M. Éric WOERTH, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

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Pages

I. LES CRÉDITS DE LA NOUVELLE ACTION DÉVELOPPEMENT INTERNATIONAL – TOURISME DE LA MISSION ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT SONT CONSACRÉS À ATOUT FRANCE 22

A. LA SUBVENTION POUR CHARGES DE SERVICE PUBLIC VERSÉE À ATOUT FRANCE EN 2015 22

B. LE BUDGET 2015 D’ATOUT FRANCE 22

C. UNE MISE EN œUVRE RESPECTÉE DU SCHÉMA D’EMPLOI 23

D. DES DÉPENSES D’INTERVENTION CENTRÉES SUR L’ATTRACTIVITÉ INTERNATIONALE ET LA COMPÉTITIVITÉ DE L’OFFRE 25

E. LA PERFORMANCE DU TOURISME DANS LE PROGRAMME 185 26

II. LE PROGRAMME DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DU TOURISME DE LA MISSION ÉCONOMIE 27

A. LES CRÉDITS DE L’ACTION DÉVELOPPEMENT DU TOURISME 27

B. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE CENTRÉE SUR L’ANCV 29

III. L’AMÉLIORATION DE LA PERCEPTION DE LA TAXE DE SÉJOUR 30

A. DES RECETTES EN HAUSSE POUR LES COMMUNES ET LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE 30

B. DES RÉAJUSTEMENTS NÉCESSAIRES 31

C. LA COLLECTE DE LA TAXE DE SÉJOUR PAR LES PLATEFORMES DE LOCATION 32

Avec 84,5 millions de visiteurs en France métropolitaine, la hausse des arrivées est de 0,9 % par rapport à 2014. La fréquentation dépasse même les 85 millions si l’on intègre les touristes internationaux en visite dans les départements et collectivités d’outre-mer selon l’enquête sur les visiteurs venant de l’étranger réalisée par la Direction générale des entreprises (DGE).

Le nombre de nuitées augmente légèrement (+ 0,8 %) en 2015. Toutefois la hausse de 1,8 % de la fréquentation internationale pendant les trois premiers trimestres de l’année a été contrebalancée au dernier trimestre (– 3,1 %) en raison des événements du 13 novembre qui ont fortement pesé sur la fréquentation touristique étrangère, en particulier à Paris (– 15 % en novembre et en décembre 2015).

Le marché asiatique enregistre une hausse spectaculaire de plus de 22,7 %, ce qui témoigne de l’efficacité de la mesure de délivrance accélérée des visas à destination des clientèles chinoise, indienne, et singapourienne (+ 38 % de visas délivrés à la clientèle chinoise en 2015) ainsi que des résultats des actions de promotion entreprises par Atout France et le réseau diplomatique dans son ensemble. Le nombre de touristes chinois (2,2 millions) dépasse pour la première fois la barre symbolique des 2 millions. Les arrivées de touristes indiens dépassent les 500 000 avec une progression des demandes de visas de 48,1 %. La fréquentation des touristes américains, en progression de 15,2 %, montre un retour de cette clientèle vers la France.

Le Rapporteur spécial se félicite que l’enjeu du tourisme ait été saisi et conduise à une action déterminée et efficace. L’année 2015 a été marquée par la présentation par Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères et du développement international, le 11 juin 2015, des 40 mesures contenues dans le rapport que lui a remis le Conseil de promotion du tourisme pour relever le défi de l’avenir à l’horizon de 2020 en faisant du tourisme une priorité nationale. Le 8 octobre 2015 s’est tenue la première conférence annuelle du tourisme réunissant tous les acteurs du secteur et destinée à réaliser un point de situation autour de quatre axes majeurs (accueil, numérique, formation, et investissement).

Sur le plan budgétaire, l’année 2015 a vu le transfert de la subvention pour charges de service public d’Atout France du programme 134 Développement des entreprises et du tourisme de la mission Économie au programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence de la mission Action extérieure de l’État. Il est la conséquence de l’élargissement des compétences du ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI) au commerce extérieur et à la promotion du tourisme à l’international annoncé en avril 2014.

Si la subvention pour charges de service public d’Atout France est désormais portée par le MAEDI, le ministère de l’économie, de l’industrie et du numérique conserve une partie de la tutelle prévue par le code du tourisme ainsi que la gestion des personnels mis à disposition de l’opérateur.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU TOURISME ENTRE 2014 ET 2015

(en millions d’euros)

   

LFI 2014

LFI 2015

Crédits consommés 2014

Crédits consommés 2015

Subvention Atout France

Autorisations d’engagement

31

30,38

29,1

29,7

Crédits de paiement

31

30,38

29,1

29,7

 

Action Développement du tourisme

Autorisations d’engagement

3,93

3,55

2,4

2,71

Crédits de paiement

6,06

4,84

4,91

4,43

 

Total

Autorisations d’engagement

34,93

33,93

31,5

32,41

Crédits de paiement

37,06

35,22

34,01

34,13

Source : rapports annuels de performances pour 2014 et 2015.

Si les AE votées en loi de finances ont, au total, diminué de 2,9 % par rapport à celles votées en 2014 et les CP de 5 %, les crédits consommés ont augmenté de 2,9 % au niveau des AE et de 0,3 % au niveau des CP.

EXÉCUTION 2015 DES CRÉDITS CONSOMMÉS

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

votées en LFI 2015

consommées

en 2015

Taux exécution

votés en LFI 2015

consommés

en 2015

Taux exécution

Subvention Atout France

(Mission Action extérieure de l’État)

30,38

29,7

97,7 %

30,38

29,7

97,7 %

Action Développement du tourisme

(Mission Économie)

3,5

2,7

76,3 %

4,8

4,4

91,5 %

Total

33,9

32,4

95,6 %

35,2

34,1

96,9 %

Source : rapport annuel de performances pour 2015.

Les taux d’exécution sont tous supérieurs à 95 %, à l’exception des AE de la mission Économie dont le taux d’exécution est de 76 %. Le rapport annuel de performances indique que la consommation effective retraitée de ces AE s’élève en fait à 3,13 millions d’euros en raison d’engagements finalisés à tort et de retraits d’engagements sur des années antérieures (voir infra), soit un taux d’exécution réel de 89 %.

I. LES CRÉDITS DE LA NOUVELLE ACTION DÉVELOPPEMENT INTERNATIONAL – TOURISME DE LA MISSION ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT SONT CONSACRÉS À ATOUT FRANCE

En raison de l’élargissement des compétences du MAEDI au commerce extérieur et à la promotion du tourisme international depuis avril 2014, une nouvelle action Développement international – Tourisme a été créée au sein du programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence afin d’intégrer la subvention pour charge de service public destinée à Atout France.

A. LA SUBVENTION POUR CHARGES DE SERVICE PUBLIC VERSÉE À ATOUT FRANCE EN 2015

Le montant de la subvention à Atout France voté en loi de finances a baissé de 1,9 % entre 2014 (31 millions d’euros) et 2015 (30,38 millions d’euros), mais après déduction de la réserve de précaution (1,67 million d’euros) et intégration du dégel sur réserve légale de 1 million d’euros, elle a finalement augmenté de 2 % entre 2014 (29,1 millions d’euros) et 2015 pour s’établir à 29,7 millions d’euros.

À cette subvention s’est ajoutée en cours d’exercice une dotation de 3,5 millions d’euros correspondant à une opération de fongibilité asymétrique afin de rembourser les charges de rémunération des agents de la Direction générale des entreprises mis à disposition auprès d’Atout France en 2015 (33 ETPT).

Le MAEDI a donc au final versé à Atout France, sur l’année 2015, une subvention pour charges de service public de 33,23 millions d’euros.

B. LE BUDGET 2015 D’ATOUT FRANCE

COMPTE PRÉVISIONNEL DE L’OPÉRATEUR POUR 2015

(en millions d’euros)

Charges

Budget initial

Compte financier

   

Produits

Budget initial

Compte financier

Personnel

22,2

23,5

   

Subventions de l’État

29,7

33,1

Fonctionnement+

amortissement

9,1

9,9

   

Autres subventions

3,8

1,1

Intervention

34,4

37,3

   

Ressources propres

33

36,7

Total des charges

65,7

70,8

   

Total des produits

66,5

70,9

Source : rapport annuel de performances pour 2015.

Pour 2015, dès l’adoption du budget initial, un déficit prévisionnel de 0,43 million d’euros était affiché. Grâce au dégel d’un million d’euros, annoncé en mars 2015 et réalisé en novembre 2015, et aux mesures de régulation budgétaire internes, le déficit a été comblé et des actions nouvelles ont pu être financées alors que dans la continuité des exercices 2013 et 2014 le déficit aurait dû être tendanciellement de l’ordre de 1,8 million d’euros.

Le bénéfice prévisionnel d’Atout France pour 2015 est de + 0,16 million d’euros (contre – 1,6 million d’euros pour 2014 et – 1,4 million d’euros pour 2013).

Une augmentation des ressources propres de 3,7 millions d’euros par rapport au budget initial (33 millions d’euros) a été permise par le déploiement d’actions de promotion et de campagnes de communication et par une pleine adhésion des partenaires du GIE, en particulier des collectivités territoriales. Elle s’est traduite par une augmentation du chiffre d’affaires d’Atout France de 7,6 %.

Les dépenses d’intervention à hauteur de 37,3 millions d’euros ont augmenté de 2,9 millions d’euros par rapport au budget initial pour soutenir les actions de promotion.

C. UNE MISE EN œUVRE RESPECTÉE DU SCHÉMA D’EMPLOI

Les effectifs d’Atout France se répartissent entre ceux du siège de l’opérateur à Paris et ceux de ses 32 bureaux à l’étranger, localisés dans 30 pays et couvrant un champ de l’ordre de 70 pays. Les effectifs physiques du siège sont de 128 personnes (126 CDI et 2 CDD) et les effectifs dans le réseau à l’étranger représentent 204,49 ETP.

L’autorisation d’emplois d’Atout France s’élevait à 374 ETP en loi de finances initiale pour 2015, dont 314 ETP sous plafond et 60 ETP hors plafond.

La réalisation au 31 décembre 2015 s’élève à 317 ETP dont 293 ETP sous plafond et 24 hors plafond.

EMPLOIS SOUS PLAFOND EN ETP :

COMPARAISON ENTRE L’AUTORISATION BUDGÉTAIRE ET L’EXÉCUTION

LFI 2014

Exécution 2014

Taux d’exécution

2014

LFI 2015

Exécution 2015

Taux d’exécution

2015

LFI 2015/LFI 2014

Exécution 2015/LFI 2015

316

308

97,5 %

314

293

93 %

– 0,6 %

– 6,7%

Source : Atout France.

Le plafond d’emploi a été réduit de moins de 1 % en loi de finances et de 6,7 % en exécution traduisant un effort marqué de l’opérateur pour rationaliser ses dépenses de personnel.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS D’ATOUT FRANCE ENTRE 2011 ET 2015

Indicateurs

2011

2012

2013

2014

2015

Suivi des effectifs en agents physiques

 Total : 401 dont 5 contrats en alternance et 45 agents MAD 

Total : 409 dont 8 contrats en alternance et 45 agents MAD 

Total : 383 dont 9 contrats en alternance et 41 agents MAD 

Total : 387

dont 10 contrats en alternance et

39 agents mis à disposition 

Total : 359

dont 2 contrats en alternance et

33 agents mis à disposition 

Suivi des effectifs en ETP (équivalents temps plein)

- Emplois sous plafond : 318,53

- Emplois hors plafond : 26

- Agents mis à disposition : 46,2

- Total : 390,73 ETP

- Emplois sous plafond : 320,5

- Emplois hors plafond : 29

- Agents mis à disposition : 43,9

- Total : 393,4 ETP

- Emplois sous plafond : 310,39

- Emplois hors plafond : 20

- Agents mis à disposition : 39,7

- Total : 370,09 ETP

- Emplois sous plafond : 308,61 ETP

- Emplois hors plafond : 32

- Agents mis à disposition : 37,9

Total : 378,51 ETP

- Emplois sous plafond : 293,49 ETP

- Emplois hors plafond : 24

- Agents mis à disposition : 32.20

Total : 349,69 ETP

Dépenses de personnel

23,2 M€

23,9 M€

23,7 M€

23,1 M€

23,6 M€

Effectifs en ETP dans le réseau à l’étranger

Situation fin 2011 :

228,92 ETP

au 31/12/12 : 230,9 ETP

au 31/12/13 : 204,18 ETP

au 31/12/14 : 217,41 ETP

au 31/12/15 : 204,49 ETP

Effectifs dans les bureaux installés dans les BRIC (Brésil, Russie, Inde, Chine)

30,2 ETP à l’étranger, soit 14 % des effectifs d’AF travaillant à l’étranger.

32,4 ETP à l’étranger (Brésil : 7 ETP ; Russie : 6,6 ETP ; Inde : 4,8 ETP et Chine : 14 ETP).

33,4 ETP à l’étranger (Brésil : 7 ETP ; Russie : 6,6 ETP ; Inde : 5,8 ETP et Chine : 14 ETP).

38,4 ETP à l’étranger (Brésil : 9 ETP ; Russie : 8,6 ETP ; Inde : 5,8 ETP et Chine : 15 ETP).

35,4 ETP à l’étranger (Brésil : 9 ETP ; Russie : 7,6 ETP ; Inde : 5,8 ETP et Chine : 13 ETP).

Moyens consacrés aux BRICS

Réalisé 4,4 M€

Réalisé : 4,6 M€

Réalisé : 4,6 M€

Réalisé : 4,8 M€

Réalisé : 5,1 M€

Source : Atout France (indicateur de réalisation du contrat d’objectifs et de performance).

ÉVOLUTION DE LA MASSE SALARIALE DES AGENTS PRIVÉS D’ATOUT FRANCE
(HORS AGENTS MIS À DISPOSITION PAR LE MINISTÈRE DE L’ÉCONOMIE)

(en millions d’euros)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Masse salariale

18,11

18,45

19,67

19,12

18,71

18,86

Pourcentage/n-1

 

1,91 %

6,6 %

– 2,79 %

– 2,14 %

0,77 %

Source : Atout France.

La masse salariale a connu une légère augmentation entre 2015 et 2014 après une diminution de près de 2,14 % entre 2014 et 2013.

Parallèlement à son effort de réduction des effectifs, Atout France a entamé une démarche de rationalisation de ses dépenses immobilières. Les loyers de la rue de Clichy portent sur une surface locative de 4 307 m2 de surface utile brute (SUB) pour un loyer annuel 1,9 million d’euros H.T, soit 438 euros du mètre carré, loyer supérieur de 10 % à la norme fixée par France Domaine de 400 euros du mètre carré. Atout France a été l’unique occupant des locaux jusqu’en 2014. Compte tenu de la réduction des effectifs du siège, des surfaces ont été dégagées et sous-louées aux « Offices de tourisme de France » et à la Fédération nationale des comités régionaux du tourisme. Les produits attendus de ces loyers sont de 170 959 euros par an.

D. DES DÉPENSES D’INTERVENTION CENTRÉES SUR L’ATTRACTIVITÉ INTERNATIONALE ET LA COMPÉTITIVITÉ DE L’OFFRE

Atout France a pour mission de contribuer au renforcement de l’attractivité de la destination France et à la compétitivité de ses entreprises et filières. Grâce à 32 bureaux répartis dans 27 pays et à une collaboration étroite avec les ambassades sur près de 70 marchés, l’Agence dispose d’une connaissance pointue des clientèles touristiques internationales et des acteurs de la distribution.

L’année 2015 a été l’occasion de repositionner Atout France sur des axes stratégiques. Le contrat d’objectifs et de performance (COP) 2014-2016 est arrivé à échéance et le nouveau contrat est en cours de signature.

● Les actions d’ingénierie et de développement territorial

Pour renforcer l’attractivité internationale et la compétitivité de l’offre touristique, Atout France a participé au montage de plus de 160 projets d’investissement et de stratégie de développement territorial, en liaison notamment avec la Caisse des Dépôts, de nombreuses collectivités et des acteurs privés engagés dans des conventions spécifiques. Cette expertise s’est aussi manifestée lors de l’organisation de treize journées techniques en 2015 qui ont réuni plus de 660 participants.

Atout France a par ailleurs facilité le lancement et la structuration opérationnelle des 20 contrats de destination aujourd’hui en phase de déploiement et la mise en œuvre des 12 SPOTTs, dispositif d’État concernant des territoires à potentiel de développement nécessitant un appui structurel et en marketing.

Atout France a également produit un Tableau de bord des investissements touristiques et des études d’impact économique à la demande de ses partenaires.

L’opérateur a par ailleurs accompli sa mission d’observation et d’analyse des évolutions du secteur touristique à travers la publication d’une quinzaine de guides pratiques visant à valoriser les potentiels, optimiser les choix de gestion et ajuster les processus de développement (par exemple, les clientèles du luxe, le potentiel shopping, le marché du bien-être). L’agence a également continué à piloter plusieurs dispositifs contribuant à la qualité : classement des hébergements de tourisme, immatriculation des opérateurs de voyages, promotion de labels (distinction « Palace », label « Vignobles et découvertes »).

● Les actions de promotion

80 % des activités d’Atout France portent sur la promotion de la destination France à l’étranger Au total, plus de 2 300 actions de promotion ont été menées par Atout France pour ses partenaires à l’étranger dans 70 pays en 2015 dont plus de 600 événements professionnels et plus de 460 campagnes de communication (dont 350 campagnes numériques).

Dans une démarche partenariale, Atout France a poursuivi la mise en place des clusters de promotion (dix en 2015) permettant de regrouper des adhérents du GIE dans le cadre d’une approche collective concernant une destination, une filière de produits ou une cible de clientèle, à travers la mise en place de plans d’actions (tourisme d’affaires, tourisme de ville, tourisme littoral, tourisme d’outre-mer, tourisme de pleine nature, de patrimoine et culture, de spiritualité, de bien-être, de naturisme).

Le 19 mars 2015, l’opération Goût de France/Good France a permis à 1 300 restaurants et 150 ambassades de célébrer la gastronomie française autour du monde à travers 1 500 menus sur cinq continents.

Afin d’accélérer l’internationalisation de la fréquentation, une attention particulière a été portée au potentiel de développement des clientèles d’Asie du sud-est (Malaise, Thaïlande, Indonésie, Singapour), à celui de la Corée et à celui de la Chine. Le réseau international d’Atout France dans ces pays a été renforcé.

La dimension éditoriale du site rendezvousenfrance.com a évolué afin de proposer des contenus liés aux marques de destinations, contrats de destination et pôles d’excellence. Le lancement de France.fr, le 8 octobre 2015, constitue une opportunité pour la construction d’un site media. Atout France, à qui la gestion du site a été confiée, a organisé le déploiement de ce site, en le positionnant en site media de séduction. En 2015, Atout France a par ailleurs intensifié ses actions auprès des internautes en atteignant plus de trois millions d’abonnés sur les médias sociaux.

E. LA PERFORMANCE DU TOURISME DANS LE PROGRAMME 185

Trois sous-indicateurs sont rattachés à l’indicateur Promotion de l’attractivité de la France du programme Action extérieure de l’État.

Le premier porte sur Le nombre de touristes étrangers en France. La fréquentation touristique a augmenté au cours du premier semestre de 2015. Elle a progressé de 2 % au premier trimestre, par rapport à la même période de 2014, et de 2,3 % au premier semestre.

Le sous-indicateur Montant des recettes touristiques liées aux séjours des touristes étrangers en France est renseigné à partir de l’enquête sur les visiteurs venant de l’étranger réalisée par la DGE et la Banque de France auprès des touristes. La prévision actualisée de 2015 fait état de 44 milliards d’euros contre 43,2 milliards d’euros en 2014.

À la fin du mois d’août 2015, le chiffre d’affaires du secteur enregistrait une hausse de plus de 4 % par rapport à la même période de 2014, essentiellement liée à la hausse de fréquentation de clientèles touristiques qui avaient renoncé à choisir la France comme destination au cours des dernières années. Cette évolution favorable a été mise à mal par les attentats du 13 novembre 2015 dont les conséquences ont été directement perçues par les professionnels du tourisme : sur l’ensemble du mois de novembre 2015 les nuitées ont diminué de 1,7 % en métropole et de 11,9 % à Paris par rapport à novembre 2014. En métropole, la baisse a été plus marquée pour les touristes étrangers (– 3,6 %) que pour les touristes français (– 0,9 %).

Si le Rapporteur spécial se félicite de la création, en application des dispositions de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, de dix-huit zones touristiques internationales dont douze à Paris, il regrette que les dispositions de la loi conditionnant l’ouverture des magasins le dimanche à des accords avec les partenaires sociaux, sans mécanisme dérogatoire permettant de surmonter l’absence d’accord ou le blocage de l’accord, aient rendu à ce jour insuffisamment opérationnel ce dispositif dont il est attendu une forte augmentation des recettes touristiques.

Un troisième sous-indicateur porte sur la Part du partenariat dans le budget d’Atout France. Les recettes de partenariat comprennent les prestations facturées, les adhésions et les sommes versées pour l’exécution de conventions spécifiques. La réalisation 2015 (48,5 %) est un peu inférieure à la réalisation 2014 (50,5 %) et à la prévision actualisée (50 %).

II. LE PROGRAMME DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DU TOURISME DE LA MISSION ÉCONOMIE

La Cour des comptes fait remarquer dans sa note sur l’exécution budgétaire de la mission Économie que si le tourisme reste présenté comme un des grands objectifs du programme Développement des entreprises et du tourisme, le transfert d’Atout France et l’éclatement des crédits dédiés au tourisme obèrent sa visibilité. La logique de la distinction entre les moyens transférés vers le programme 185 et ceux qui ne le sont pas n’apparaît en effet pas clairement, ce que le rapporteur spécial regrette.

A. LES CRÉDITS DE L’ACTION DÉVELOPPEMENT DU TOURISME

Les AE de l’action Développement du tourisme fixées à 3,55 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2015 ont été consommées à hauteur de 2,71 millions d’euros.

Les CP fixés à 4,84 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2015 ont été consommés à hauteur de 4,43 millions d’euros.

La consommation effective retraitée s’élève à 3,13 millions d’euros en AE et 4,4 millions d’euros en CP (en raison d’engagements finalisés à tort à hauteur de 133 000 euros, des retraits d’engagements sur années antérieures de 284 000 euros et de l’imputation à tort sur l’action 3 d’une opération contractualisée d’une DIRECCTE en matière de tourisme pour un montant de 10 000 euros en AE et en CP).

1. Les dépenses de fonctionnement

PRINCIPALES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT 2015
DE L’ACTION DÉVELOPPEMENT DU TOURISME

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Enquêtes statistiques d’observation de l’activité touristique et de fréquentation en France

0,39

1,64

Études relatives a des thématiques touristiques particulières

0,15

0,18

Dépenses d’administration centrale pour le développement de l’activité touristique

0,12

0,14

Total

0,66

1,96

Source : rapport annuel de performances pour 2015.

Les dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel correspondent essentiellement aux dépenses réalisées pour les enquêtes statistiques d’observation de l’activité touristique et de fréquentation en France. L’enquête sur les visiteurs venant de l’étranger et l’enquête sur le suivi de la demande touristique donnent lieu à des marchés triennaux renouvelés fin 2013.

Les dépenses d’administration centrale pour le développement de l’activité touristique ont porté sur le soutien au plan Qualité tourisme et le développement des politiques sociales avec la mise en place d’un outil de dématérialisation pour l’attribution du label « Tourisme et Handicap ».

2. Les dépenses d’intervention

PRINCIPALES DÉPENSES D’INTERVENTION 2015
DE L’ACTION DÉVELOPPEMENT DU TOURISME

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Dépenses d’administration centrale pour la promotion de l’image de la France et le développement de l’activité touristique et de ses savoir-faire

1,88

1,87

- Contrats de destination

1,11

0,77

- Partenariat avec les grandes fédérations touristiques

0,47

0,76

- Plan qualité tourisme

0,11

0,11

- Conseil national des villes et villages fleuris

0,16

0,16

- Travaux du comité tourisme de l’OCDE et concours EDEN

0,02

0,06

Réserve parlementaire

0,14

0,14

Actions de tourisme social

0,26

0,25

Contractualisations des DIRRECTE

0,05

0,21

Total

2,33

2,47

Source : rapport annuel de performances pour 2015.

Les dépenses d’administration centrale pour la promotion de l’image de la France et le développement de l’activité ont notamment permis de soutenir :

– les contrats de destination. Ce dispositif est organisé sous forme d’appel à projets (11 contrats ont été sélectionnés en 2014 lors du premier appel à projets) destinés à renforcer la promotion et l’offre française autour de marques de destinations, visibles à l’international, rassemblant des acteurs publics et privés autour de stratégies de développement innovantes. Un second appel à projets a été programme en début d’année 2015, permettant de sélectionner neuf nouveaux lauréats ;

– le partenariat avec les grandes fédérations touristiques (Offices de Tourisme de France, Rn2D, FNCRT, Réseau des grands sites de France) afin de les accompagner dans leurs missions d’animation de réseau. Des actions structurantes sur un nombre limité d’axes stratégiques (professionnalisation du secteur, développement de l’itinérance, innovation et numérique, tourisme industriel notamment) ont également été poursuivies en 2015 ;

– le Plan qualité tourisme. Les crédits ont été orientés sur trois axes (une convention avec l’AFNOR, une convention avec le Réseau des destinations départementales pour la promotion de la marque Qualité tourisme auprès de ses adhérents, l’amélioration et la promotion des outils numériques mis à disposition des professionnels et du grand public) ;

– le Conseil National des Villes et Villages Fleuris (CNVVF).

Les dépenses d’action sociale ont porté sur des programmes portés notamment par la fédération Vacances et Familles, l’association Tourisme et Handicap, l’Union nationale des associations de tourisme et de plein air, l’organisation internationale du tourisme social.

B. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE CENTRÉE SUR L’ANCV

L’indicateur Impact des politiques sociales de l’ANCV mesure le nombre cumulé des personnes bénéficiaires des programmes d’action sociale mis en œuvre par l’agence nationale pour les chèques-vacances (ANCV). Les publics cibles sont les familles et les jeunes en situation d’exclusion économique ou sociale, les personnes en situation de handicap et les personnes âgées.

NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DE L’ACTION SOCIALE

 

2013

Réalisation

2014

Réalisation

2015

Prévision PAP 2015

2015

Prévision actualisée PAP 2016

2015

Réalisation

2017

Cible PAP 2015

Nombre cumulé de bénéficiaires de l’action sociale

226 325

227 100

233 500

250 000

238 400

253 340

Source : rapport annuel de performances pour 2015.

Comme le fait remarquer la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire sur la mission Économie, cet indicateur est plus quantitatif que qualitatif et ne couvre que très partiellement l’objectif de promotion de l’offre touristique de qualité et du tourisme social.

Tous les programmes d’aide à la personne ont progressé en 2015 et sont globalement en ligne avec les objectifs du contrat d’objectifs et de performance (COP) 2013-2016, à l’exception toutefois du programme Départ 18-25 à destination des jeunes légèrement en-deçà de l’objectif du COP, mais en forte progression par rapport à 2014.

III. L’AMÉLIORATION DE LA PERCEPTION DE LA TAXE DE SÉJOUR

La réforme de la taxe de séjour adoptée dans le cadre de la loi de finances pour 2015 est applicable depuis le 1er janvier 2015. Cette réforme a introduit un nouveau barème et la possibilité pour les communes de recourir à la taxation d’office. Elle a par ailleurs prévu la mise en œuvre de la collecte de la taxe de séjour par les plateformes de réservation.

L’importante communication autour de cette réforme a permis de sensibiliser l’ensemble des acteurs concernés. Les collectivités, les professionnels, les particuliers mettant à disposition un bien en location et les touristes ont compris son fonctionnement et pris conscience de leurs obligations.

Si son recouvrement demeure complexe, des outils privés ont été rapidement développés afin de rendre son fonctionnement plus aisé. En 2015, les communes et les groupements semblent avoir vu leurs recettes augmenter. Toutefois, des réajustements apparaissent encore nécessaires afin de rendre le dispositif plus accessible et équitable.

A. DES RECETTES EN HAUSSE POUR LES COMMUNES ET LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

Si les communes collectrices font part d’une nette tendance à la hausse des recettes sur 2015, la direction générale des entreprises indique ne pas disposer encore de données chiffrées hormis pour Paris où le montant de la taxe de séjour collectée est passé de 30 millions d’euros en 2013 à 80 millions d’euros en 2015. Plusieurs raisons peuvent expliquer la hausse des recettes :

– l’augmentation des tarifs applicables. La révision des tarifs plafonds de la taxe de séjour a permis aux communes et aux EPCI d’augmenter leurs tarifs. Dès lors, mécaniquement, pour un nombre de nuitées constant, le montant de la collecte augmente.

– une prise de conscience des particuliers quant à leurs obligations. Le principe de la taxation d’office semble avoir un effet dissuasif auprès des particuliers lesquels s’avèrent plus attentifs à leurs obligations. Par ailleurs, la mise en place progressive de la collecte de la taxe de séjour par les plateformes numériques devrait considérablement améliorer le recouvrement de la taxe.

– l’augmentation du nombre de communes collectrices. Les organes délibérants des EPCI à fiscalité propre, en forte augmentation depuis la réforme territoriale de l’État, étendent à l’ensemble des communes membres la collecte de la taxe de séjour. Celle-ci est donc plus étendue sur les territoires.

B. DES RÉAJUSTEMENTS NÉCESSAIRES

Si la réforme de la taxe de séjour a permis d’augmenter les ressources des communes et des groupements, certaines mesures sont encore perfectibles.

Clarifier la collecte de la taxe additionnelle. La taxe de séjour additionnelle demeure peu connue. Elle devrait obligatoirement apparaître dans les délibérations des communes ou des groupements l’ayant instituée. Afin d’améliorer son recouvrement, elle pourrait devenir obligatoire pour les plateformes numériques collectrices.

Réajuster la taxe de séjour forfaitaire. De nombreux hébergements ont souligné l’iniquité du régime forfaitaire face au régime au réel. En effet depuis l’adoption de la réforme, les abattements oscillent entre 10 % et 50 % (20 à 40 % auparavant) et sont décidés par le conseil municipal ou l’organe délibérant alors qu’ils étaient réglementés par tranche. Ce choix, devenu local, peut générer des augmentations substantielles pour les hébergeurs par le cumul d’une baisse du taux d’abattement (un hébergement soumis à un abattement de 40 % peut désormais être soumis à celui de 10 %) associée à une augmentation tarifaire. En outre et à l’inverse de la taxe au réel, la taxe forfaitaire, intégrée au prix de vente, est assujettie à la TVA. Compte tenu de ces éléments, il conviendrait de réguler le principe de l’abattement forfaitaire et d’exonérer la taxe de séjour forfaitaire de la TVA.

Améliorer le fichier de la DGFIP. Le fichier prévu par la loi de finances pour 2015 relatif à la taxe de séjour a été mis en place en avril 2016. Or, contrairement aux attentes des collectivités et des plateformes numériques, ce fichier permet seulement de parcourir les délibérations des communes et des groupements ayant institué la taxe et non d’exploiter les données. Face à cette difficulté, la DGFIP va réaliser un portail internet plus performant qui devrait être opérationnel d’ici la fin de l’année 2016.

Inciter au classement des hébergements. Les tarifs applicables s’effectuent selon la nature et la catégorie de l’hébergement (niveau de classement). Le tarif s’élevant proportionnellement au niveau de classement, certains hébergeurs refusent de s’inscrire dans une démarche de classement dans le but de bénéficier de tarifs moindres et ont même sollicité le déclassement de leur établissement. Il conviendrait d’instituer un dispositif incitatif destiné à relancer la démarche du classement qui s’avère un moyen de garantir aux clients, notamment aux touristes étrangers, une qualité de service et de confort.

C. LA COLLECTE DE LA TAXE DE SÉJOUR PAR LES PLATEFORMES DE LOCATION

Depuis le 1er octobre 2015, les voyageurs qui passent une nuit à Paris doivent systématiquement s’acquitter, auprès du site de mise en relation entre particuliers Airbnb, de la taxe de séjour (83 centimes par nuit et par personne). Cette évolution, très attendue par les communes touristiques, fait suite aux dispositions adoptées dans le cadre de la loi de finances pour 2015 en vertu desquelles certaines plateformes peuvent devenir des « collecteurs » de la taxe de séjour. Airbnb a ainsi accepté de procéder à cette collecte auprès de ses utilisateurs et de reverser ensuite le produit de la taxe aux communes concernées.

Entre le 1er octobre 2015, date à partir de laquelle Airbnb s’est engagé à collecter la taxe de séjour pour la ville de Paris, et le 31 décembre 2015, le site de location a reversé à la commune 1,17 million d’euros. 40 000 euros ont été collectés pour le compte de la ville de Chamonix en cinq mois.

Dans un communiqué du 15 juin dernier, le site d’intermédiation locative touristique a annoncé qu’il collecterait la taxe de séjour dans 18 nouvelles villes à compter du 1er août 2016 : Aix-en-Provence, Ajaccio, Annecy, Antibes, Avignon, Biarritz, Bordeaux, Cannes, La Rochelle, Lille, Lyon, Marseille, Montpellier, Nantes, Nice, Saint-Malo, Strasbourg et Toulouse.

Avec Paris et Chamonix, ces 20 villes accueillent plus de la moitié des utilisateurs d’Airbnb qui ont séjourné en France l’an dernier. Airbnb indique qu’il étendra la collecte de la taxe de séjour à davantage de villes à partir de 2017 lorsque la DGFIP aura constitué le fichier permettant d’identifier les communes et les taux applicables.

Cette extension marque un premier pas vers une généralisation de la taxe de séjour à laquelle le rapporteur spécial est très attaché. Il sera vigilant à l’implication des autres opérateurs de l’intermédiation locative touristique et à l’amélioration par la DGFIP du fichier des tarifs de la taxe de séjour.

*

* *

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. David HABIB, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I. LE PROGRAMME 307 ADMINISTRATION TERRITORIALE 35

1. Une évaluation perfectible 40

2. Des prises en charge de dépenses de personnel discutables 41

II. PROGRAMME 232 VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE 42

A. UNE EXÉCUTION AFFECTÉE PAR L’ÉVOLUTION DU CALENDRIER ÉLECTORAL 2015 ET LE RÈGLEMENT DES SCRUTINS ANTÉRIEURS 42

1. Une consommation globalement inférieure du fait du coût réel des élections pesant sur l’exercice et du report des élections régionales 42

2. Une évolution des dépenses plus dynamique pour les autres actions 44

B. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE ADAPTÉE ? 46

III. PROGRAMME 216 CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR 46

A. UN DESSERREMENT DE LA CONTRAINTE BUDGÉTAIRE À LA FAVEUR DE L’ACHÈVEMENT DES PROGRAMMES IMMOBILIERS ? 47

B. DES PROGRÈS À CONFIRMER DANS LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE 49

C. DES EFFORTS ENCORE NÉCESSAIRES S’AGISSANT DES DÉPENSES DE CONTENTIEUX ET DE L’APPLICATION DES MISES À DISPOSITION 50

La mission budgétaire Administration générale et territoriale de l’État (AGTE) agrège l’ensemble des moyens humains, matériels et financiers dont dispose le ministère de l’intérieur afin d’assumer ses responsabilités fondamentales : garantir l’exercice des droits des citoyens dans le domaine des libertés publiques ; assurer la présence et la continuité de l’État sur l’ensemble du territoire national ; mettre en œuvre à l’échelon local les politiques publiques nationales. Elle comprend trois programmes : le programme 307 : Administration territoriale ; le programme 232 : Vie politique, cultuelle et associative ; le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur.

Aux termes de la loi de finances initiale (LFI) pour 2015, la mission AGTE disposait, en autorisations de paiement (AE), de 2,88 milliards d’euros. Ce chiffre est en baisse de 1,37 % par rapport à l’exercice 2014 (2,92 milliards d’euros) mais reste d’un niveau supérieur à celui de 2013 (2,60 milliards d’euros). Compte tenu de l’ensemble des mouvements de crédits intervenus au cours de l’exercice (57,51 millions d’euros), ainsi que du rattachement des fonds de concours et des attributions de produits (83,59 millions d’euros), le total des AE disponibles s’établissait à 3,006 milliards d’euros en 2015, contre un peu moins de 3,079 milliards d’euros en 2014, ce qui représente une diminution de 2,37 %.

Les crédits de paiement (CP) prévus par la loi de finances se montaient à 2,898 milliards d’euros en 2015, en augmentation de 2,69 % par rapport aux exercices précédents (2,82 milliards d’euros en 2014 et environ 2,61 milliards d’euros en 2013). Après ajout du solde des mouvements de crédits (43,02 millions d’euros), ainsi que des montants des fonds de concours et des attributions de produits (83,59 millions d’euros), le total des CP disponibles portait sur la somme de près de 3,010 milliards d’euros.

À l’échelle de la mission, l’exécution budgétaire 2015 demeure assez satisfaisante, tant au regard de la consommation des crédits par rapport aux ressources allouées que de l’impératif de soutenabilité financière.

Certes, après une progression de 11,63 % entre 2013 et 2014, le montant des crédits consommés en AE baisse de près de 2,33 % en 2015 : il passe en effet de 2,88 milliards d’euros à 2,813 milliards d’euros en 2015. Mais par rapport aux montants disponibles, le taux de consommation des autorisations se révèle relativement stable (93,55 % contre 93,57 %). Les autorisations consommées représentent 97,7 % des AE inscrites dans la LFI 2015 (contre 101,39 % des crédits de la LFI en 2014).

Après une augmentation de 3,83 % entre 2013 et 2014, le montant des crédits de paiement consommés progresse lui de 2,80 % en 2015 : il atteint 2,789 milliards d’euros contre 2,713 milliards d’euros au terme de la gestion 2014. Toutefois, le taux de consommation des crédits disponibles ne s’élève qu’à 90,9 % en 2015, contre près de 97,24 % en 2014. De même, seuls 93,8 % des crédits inscrits en loi de finances initiale ont été consommés contre 99,08 % au cours de l’exercice précédent.

Sur le plan de la gestion des personnels, à l’instar de l’exercice précédent, l’exécution 2015 s’est caractérisée par le respect du plafond d’emplois fixé en loi de finances initiale, tant du point de vue des services ministériels relevant de la mission que de ses opérateurs. En l’occurrence, on recensait à la fin de l’exercice 32 851 équivalents temps plein travaillés (ETPT) alors que l’autorisation parlementaire portait sur 33 775 ETPT. Il s’agit là d’un écart global de 1 014 ETPT par rapport aux prévisions et qui va croissant. Depuis 2013, on observe ainsi une baisse régulière des effectifs, dont le nombre passe en exécution sur la période de 33 325 à 32 851 ETPT.

I. LE PROGRAMME 307 ADMINISTRATION TERRITORIALE

Le programme 307 Administration territoriale porte sur les moyens des préfectures pour leurs missions dans le domaine de la sécurité nationale, de la délivrance des titres, du contrôle de légalité, de la coordination des actions ministérielles et des actions de modernisation et de qualité. Avec près de 1,715 milliard d’euros en AE et 1,714 milliard d’euros en CP inscrits dans la LFI pour 2015, il se présente par le montant de ses crédits comme le programme le plus important de la mission.

A. UNE GESTION ACTIVE DE LA CONTRAINTE BUDGÉTAIRE

D’une part, les crédits inscrits en loi de finances initiale et ceux ouverts en gestion (en AE et en CP) connaissent une stabilisation relative, après une augmentation certes continue mais maîtrisée depuis le début de la législature.

(en millions d’euros)

 

Exéc. 2012

LFI 2013 (1)

Crédits ouverts en 2013 (2)

Exéc. 2013

LFI 2014 (3)

Crédits ouverts en 2014 (4)

Exéc. 2014

LFI 2015

Crédits ouverts en 2015

Exéc.

2015

AE

1 698,7

1 700,48

1 773,98

1 751,49

1 726,95

1 800,09

1 755,13

1 714,96

1 778,68

1 754,04

CP

1 702,3

1 712,63

1 786,13

1 751,95

1 725,29

1 798,43

1 746,48

1 714,17

1 777,88

1 752,29

Source : rapports annuels de performance 2013, 2014 et 2015.

Le montant des crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2015 enregistre un léger recul de 0,69 % en AE et de 0,64 % en CP par rapport à l’exercice précédent. Les crédits ouverts diminuent dans une proportion limitée quoique plus substantielle en AE (– 3,65 %) qu’en CP (– 0,44 %) entre 2014 et 2015. De même, l’évolution du montant des crédits consommés se révèle de très faible ampleur : les AE consommées diminuent d’un peu plus de 0,06 % tandis que les CP consommés augmentent de 0,33 % entre 2014 et 2015.

On notera que s’agissant des crédits hors titre 2, la mise en réserve initiale des crédits a porté sur des montants supérieurs à ceux retenus en 2014, à savoir : 15,1 millions d’euros en AE et 15 millions d’euros en CP (contre respectivement 13,73 millions d’euros et 13,61 millions d’euros au cours de l’exercice précédent). En application des décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance du 9 juin 2015, la « réserve de précaution » a fait l’objet d’une annulation intégrale, la mesure étant justifiée par un taux de glissement vieillesse technicité plus faible qu’attendu.

Pour ce qui est des crédits du titre 2, la mise en réserve initiale est comparable à celle de l’exercice 2014 : elle s’est élevée à 7,63 millions d’euros en AE et CP. Elle a été réduite de 5 millions d’euros en application du décret portant annulation de crédit du 9 juin 2015. Le reliquat de la réserve a été supprimé par le décret portant annulation de crédits du 27 novembre 2015. L’exécution 2015 n’a donné lieu à aucun mouvement de fongibilité asymétrique.

Cette stabilisation globale correspond à l’évolution très modérée et globalement en retrait par rapport aux résultats de l’exécution 2014 des différents postes de dépenses par nature.

Le montant des crédits consommés au titre des dépenses de fonctionnement (titre 3) affiche une quasi-stabilité après les baisses enregistrées au terme de l’exercice précédent : il diminue de 0,11 % en AE et de 0,14 % en CP (contre – 3,78 % en AE et – 4,19 % en CP). Cette évolution s’explique pour l’essentiel par la diminution des crédits consommés par l’action 2 Réglementation générale, garantie de l’identité et de la nationalité et délivrance des titres (– 16,79 % en AE et – 6,14 % en CP), avec une moindre consommation du fonds de concours relatif à la carte nationale d’identité (CNI) et l’action 5 Animation et soutien du réseau (– 1,63 % en AE et – 0,03 % en CP).

Le montant total des dépenses dépasse les prévisions de la loi de finances initiale : le programme consomme 173,45 millions d’euros en AE et 171,26 millions d’euros en CP, soit un taux de consommation des crédits inscrits pour les dépenses de titre 3 de 122,78 % en AE et 121,73 % en CP. Suivant les informations communiquées à la Cour des comptes, comme en 2014, le ministère de l’intérieur poursuit le mouvement d’externalisation de fonctions supports pour le programme 307 et s’inscrit dans les dispositifs interministériels d’optimisation des achats.

Les crédits consommés au titre des dépenses d’investissement (titre 5) enregistrent, par rapport à l’exécution 2014, une baisse des autorisations d’engagement consommées (– 7,15 %) mais une augmentation des crédits de paiement (+ 12,82 %). Ils s’élèvent à 36,15 millions d’euros en AE et à 36,564 millions d’euros en CP.

Cette évolution trouve principalement son origine dans la diminution des crédits consommés en 2015 qui relèvent de l’action 5 Animation et soutien du réseau en 2015. Les crédits ouverts ont permis notamment les relogements des sous-préfectures d’Aix-en-Provence (4,1 millions d’euros), et des Sables d’Olonne (0,44 million d’euros), ainsi que la restructuration des services de la préfecture de Mayotte (1 million d’euros). Pour autant, comme pour les exercices précédents dans ses échanges avec la Cour des comptes, le ministère de l’intérieur souligne l’existence d’ « un sous-entretien chronique dû à la contrainte budgétaire du programme », les préfectures ne réalisant que « des opérations urgentes de conservation dans l’attente de la réalisation des opérations programmées ».

Les crédits consommés au titre des dépenses d’intervention (titre 6) voient en revanche leurs montants en AE et CP croître respectivement de 52,28 % et de 52,35 %. Les autorisations atteignent près de 33,63 millions d’euros (contre 22,08 millions d’euros en 2014) ; les crédits de paiement s’établissent à 33,65 millions d’euros (contre 22,09 millions d’euros).

Cette évolution tient pour l’essentiel à la forte hausse de la dotation versée à l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) : celle-ci passe en effet de 20,3 millions d’euros en 2014 à 31,5 millions d’euros en 2015. Il convient également de signaler l’imputation au programme 307 des crédits destinés à la mission de préfiguration du Grand Paris, d’un montant de 2 millions d’euros.

Le programme 307 ne verse pas de subvention pour charges de service public à l’ANTS, le seul opérateur à relever de son périmètre. Néanmoins, outre les taxes qui lui sont affectées et ses ressources propres (189,44 millions d’euros en 2015 contre 157,85 millions d’euros en 2014), l’ANTS perçoit le produit d’une redevance destinée à couvrir les frais d’acheminement des certificats d’immatriculation des véhicules, par l’intermédiaire d’un fonds de concours et du programme 307. Le montant total de la redevance effectivement perçue s’est élevé en 2015, en AE et CP, à 20,24 millions d’euros. Ce montant se révèle inférieur de 22,15 % aux prévisions de la loi de finances initiale (26 millions d’euros) et en baisse par rapport aux exercices 2014 (26,07 millions d’euros) et même 2013 (34,71 millions d’euros).

D’autre part, si les crédits ouverts excèdent les crédits inscrits en LFI – ce qui n’exclut pas une certaine tension sur l’exécution – la soutenabilité financière du programme apparaît assurée par une régulation maîtrisée de la dépense.

En premier lieu, les ouvertures de crédits réalisées au cours de l’exercice ont apporté des ressources complémentaires en gestion. Compte tenu des annulations de crédits hors titre 2, les ouvertures de crédit nettes se chiffrent au cours de l’exercice à 91,85 millions d’euros. En CP, le montant total des crédits ouverts s’élève à 91,77 millions d’euros (contre 79,28 millions d’euros l’année précédente). Le montant des CP ouverts hors titre 2 est de 76,13 millions d’euros.

S’agissant des crédits de titre 2, le montant des annulations, soit 19,99 millions d’euros, a dépassé celui des ouvertures, à savoir 19,42 millions d’euros. Il en résulte un solde net négatif de 579 000 euros en 2015.

En second lieu, le niveau de consommation des crédits en 2015 montre que la réalisation des dépenses tend à s’améliorer.

Au cours de l’exercice, les crédits consommés en AE ont ainsi représenté 102,3 % des autorisations inscrites en loi de finances initiale (contre 101,63 % en 2014). Le taux de consommation des crédits ouverts s’établit lui à 97,9 % contre 95,08 % au terme de l’année budgétaire précédente.

Le montant des crédits de paiement consommés en 2015 correspond à 102,2 % des crédits inscrits en LFI (contre 101,23 % en 2014). Le taux de consommation des CP ouverts a atteint 97,9 % (contre 97,8 % au terme de l’exercice précédent).

En revanche, le volume des engagements antérieurs non couverts par des paiements tend à augmenter au terme de l’exercice 2015. Le montant des restes à payer s’établissait à un peu plus de 52,43 millions d’euros au 31 décembre 2015, contre 50,68 millions d’euros au terme de l’exécution 2014, soit une augmentation de 3,46 %. Suivant l’analyse de la Cour des comptes, sur les 11,1 millions d’euros d’AE affectées non engagées qui relèvent du seul programme, 97,8 % concernent le programme national d’équipement des préfectures.

B. UNE ÉVOLUTION DES EFFECTIFS ET DE LA MASSE SALARIALE EN DEÇÀ DE L’AUTORISATION PARLEMENTAIRE

Le rapport annuel de performance (RAP) 2015 montre une diminution des emplois rattachés au programme qui, en exécution, dépasse les prévisions de la loi de finances initiale.

Alors que le plafond d’emploi de la LFI portait sur 27 143 équivalents temps plein (ETPT), on n’en dénombre en effet que 26 562 au terme de l’exercice. Malgré des transferts en gestion (+ 104 ETPT au titre de la compensation des délégués du préfet), l’exécution 2015 se solde par un écart de 685 ETPT (contre un écart de 63 ETPT entre les prévisions de la LFI 2014 et sa réalisation). Les effectifs du programme accusent une baisse de 937 équivalents temps plein par rapport à l’année 2014 où l’on en recensait 27 499 ETPT. L’exercice 2015 s’inscrit ainsi dans un mouvement relativement continu depuis le début de la décennie : les effectifs du programme seront en effet passé de 27 765 en 2011 à de 27 376 en 2012 puis 27 758 en 2013.

L’écart par rapport aux prévisions de la LFI s’explique notamment par un nombre d’ETPT nettement inférieur dans les services départementaux (25 748 ETPT en réalisation contre 26 191 ETPT prévus, soit un écart de 443 ETPT). Il convient d’y ajouter une réalisation inférieure aux prévisions en ce qui concerne les équivalents temps pleins rattachés aux services régionaux (741 ETPT contre 878 attendus). Suivant l’analyse du RAP 2015, cette évolution traduirait l’impact des premières vagues de transfert de la gestion des fonds européens aux régions. Elle marquerait également les premiers effets de la réorganisation des secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR).

Pour sa part, l’unique opérateur du programme 307 : l’Agence nationale des titres sécurisés aura respecté le plafond d’emploi fixé par la LFI pour 2015, à savoir 109 ETPT. Cet effectif se révèle du reste en retrait par rapport à celui de 2014 (115 ETPT).

Le montant des crédits consommés au titre des dépenses de personnel (titre 2) a atteint 1,511 milliard d’euros en 2015 (en AE et CP), contre 1,52 milliard d’euros en 2014. En très légère diminution (– 0,64 %), ce chiffre constitue une inflexion par rapport à la croissance des dépenses de personnel observée depuis le début de la XIVème législature. Rappelons qu’entre 2012 et 2014, ce poste a connu une augmentation de 4,21 %.

En outre, le taux de consommation des crédits ouverts en LFI s’élève à 98,97 % (contre 99,32 % en 2014).

Cette modération dans l’évolution globale des crédits de titre 2 se lit également dans la relative stabilisation des grands postes de dépense de personnels.

Par rapport à l’exécution 2014, les crédits consommés au titre des rémunérations d’activité diminuent de 0,82 %, passant de 920,90 millions d’euros à 913,39 millions d’euros, soit un chiffre inférieur aux prévisions de la LFI pour 2015. Rappelons que les dépenses relatives aux rémunérations d’activité avaient en revanche augmenté de 0,31 % en 2014. Du fait du glissement vieillesse technicité (GVT), la masse salariale a augmenté, en 2015, de 6,7 millions d’euros (contre 7,3 millions d’euros en 2014 et 3,5 millions d’euros en 2013).

En revanche, l’exécution 2015 se caractérise aussi par un léger dépassement des crédits prévus pour le financement des mesures catégorielles : leur coût en année pleine est désormais évalué à 7,86 millions d’euros. D’après le rapport annuel de performance, ce dépassement a pour cause le versement de l’indemnité différentielle temporaire aux agents directions départementales interministérielles.

On soulignera également l’importance des crédits alloués aux prestations sociales et allocations diverses : l’ensemble de ces dispositifs aura mobilisé, au cours de l’exercice 2015, un montant global de 9,29 millions d’euros contre un peu moins de 7,76 millions d’euros en 2014 et une prévision initiale en LFI de 5,30 millions d’euros.

C. DES PROGRÈS ENCORE SOUHAITABLES DANS LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE ET L’APPLICATION DES PRINCIPES BUDGÉTAIRES

1. Une évaluation perfectible

Certes, l’évaluation de la performance du programme 307 a connu des simplifications en 2015. Deux indicateurs ont été supprimés dont les cibles avaient été atteintes ou qui, en soi, ne mesuraient pas l’efficacité de l’action des services du ministère de l’intérieur. Il s’agit des indicateurs relatifs à la labellisation ou à la certification des préfectures, ainsi qu’au délai de délivrance des cartes grises.

Cela étant, il ressort de l’analyse des neuf indicateurs servant à évaluer la réalisation des trois objectifs du programme 307 un constat similaire à celui formulée depuis 2013 : les résultats obtenus demeurent inégaux et, surtout, les instruments d’évaluation ne permettent pas nécessairement d’appréhender avec pertinence l’efficacité des moyens mis en œuvre.

Sur le plan des résultats, sept des onze sous-indicateurs affichent une progression par rapport à l’exécution 2014. Certains témoignent d’une réelle amélioration de la performance par rapport aux missions assignées au ministère de l’intérieur. Il en va ainsi en ce qui concerne le pourcentage de permis de conduire délivrés dans un délai de vingt jours (99,2 % contre une cible actualisée de 80 %) ou le taux d’actes télétransmis par l’application ACTES (46,1 % en exécution contre une prévision de 38 %). Quoique légèrement inférieur à la cible retenue en loi de finances initiale pour 2015, le taux de préfectures certifiées ou labellisées Qualipref numérique 2.0 témoigne de l’existence d’une démarche de qualité, avec un taux de 95 % en réalisation contre une prévision de 100 %. On notera que l’ensemble du réseau préfectoral n’aura eu besoin que d’un an afin d’obtenir ce nouveau label contre deux ans pour le label Qualipref.

En revanche, d’autres indicateurs révèlent des reculs dans la performance. Tel est le cas du taux de dossiers de fraude documentaire détectés par les préfectures (0,48 % contre 0,50 % en 2014). On peut également citer le taux de contrôle des actes prioritaires reçus en préfecture (89,6 % en exécution contre une réalisation de 93 % en 2013 et de 89,6 % en 2014). Afin d’expliquer cette dernière contre-performance, le ministère de l’intérieur argue de la forte mobilisation des effectifs préfectoraux dans la mise en œuvre de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

Au-delà, ainsi que le souligne la Cour des comptes, des interrogations subsistent quant à la pertinence de certains indicateurs pour évaluer l’efficacité propre de l’action des services ministériels pour des raisons méthodologiques ou parce qu’ils ne permettent pas d’établir une relation entre les moyens déployés et le résultat obtenu (tel le délai d’instruction des dossiers des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) et loi sur l’eau, procédures faisant intervenir d’autres acteurs).

2. Des prises en charge de dépenses de personnel discutables

Sur le plan du respect des principes budgétaires, la prise en charge de dépenses de personnel ou de fonctionnement par le programme 307 peut être jugée discutable au regard des prescriptions de la loi organique et nuire à la lisibilité de l’exécution budgétaire.

Dans sa note sur l’exécution budgétaire pour 2015, la Cour des comptes réitère ses critiques et observations à propos de dépenses de personnel n’incombant pas au programme.

Elle soulève la question du remboursement des dépenses de fonctionnement afférentes à l’installation dans les préfectures des commissaires au redressement productif. La couverture de ces dépenses incombe en effet par nature au programme 134 Développement des entreprises et du tourisme. La RIM du 16 juillet 2015 a fixé la compensation à 36 000 euros, soit un forfait de 6 000 euros pour les six commissaires placés auprès des SGAR. Suivant l’analyse de la Cour des comptes, cette décision a pesé sur le financement du programme 307 et a constitué un transfert tardif, réalisé par un décret en date du 10 novembre 2015.

Une problématique similaire existe en ce qui concerne la prise en charge des frais de fonctionnement des directeurs de projet placés auprès des préfets préfigurateurs. D’un montant de 35 000 euros en 2015, la dépense correspondante a été imputée au programme 307 de manière totalement imprévue. Suivant l’observation de la Cour des comptes, cette décision ne va pas de soi dès lors que les dépenses de personnel afférentes aux emplois des services du premier ministre relèvent du programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrés.

On notera enfin l’absence de remboursement des crédits mobilisés sur le programme 307, dans le cadre du plan de développement de l’apprentissage au sein de la fonction publique de l’État, au titre de la prise en charge d’une partie des coûts de rémunération et de formation des apprentis recrutés en 2015 par les ministères. D’après l’analyse de la Cour des comptes, cette dépense représente 0,7 million d’euros en crédits de titre 2 et 0,2 million d’euros en crédits hors titre II.

Par ailleurs, on peut sans doute déplorer qu’en 2015, de nombreux mouvements réglementaires aient revêtu un caractère assez tardif. Ainsi que le relève la Cour des comptes, 30,3 % des crédits de fonds de concours (soit 13,1 millions d’euros) et 28,2 % des crédits d’attribution de produits (soit 8,7 millions d’euros) ont fait l’objet d’un rattachement au programme réalisé après le 1er octobre 2015.

II. PROGRAMME 232 VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE

Le programme 232 retrace les moyens matériels et humains dont dispose le ministère de l’intérieur afin qu’il puisse garantir aux citoyens le respect de leurs droits à prendre part à la vie électorale, à la vie associative et dans l’exercice de la liberté religieuse.

En 2015, le montant des crédits inscrits en loi de finances initiales s’élevait à près de 438,39 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 439,15 millions d’euros en crédits de paiement (CP). Par rapport à l’exécution 2014, les AE et les CP augmentent ainsi respectivement de 40,36 % et de 40,31 %.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS INSCRITS ET CONSOMMÉS
PAR LE PROGRAMME 232 (2012-2015)

(en millions d’euros)

 

Exéc. 2012

LFI 2013 (5)

Crédits ouverts 2013 (6)

Exéc

2013

LFI 2014 (7)

Crédits ouverts 2014 (8)

Exéc.

2014

LFI 2015

Crédits ouverts 2015

Exéc.

2015

AE

359,40

145,17

164,60

151,80

312,32

309,52

279,95

438,39

438,39

308,74

CP

361,91

143,37

1 786,13

150,69

312,97

309,69

278,53

439,15

439,15

267,76

Source : rapports annuels de performances 2013 à 2015.

A. UNE EXÉCUTION AFFECTÉE PAR L’ÉVOLUTION DU CALENDRIER ÉLECTORAL 2015 ET LE RÈGLEMENT DES SCRUTINS ANTÉRIEURS

Le montant des crédits consommés en 2015 s’est élevé à 308,74 millions d’euros en AE et à 267,76 millions d’euros en CP. Par comparaison à 2014, les autorisations ont connu une augmentation de 10,29 % tandis que la consommation crédits de paiement baissait de 3,87 %.

Ces évolutions contrastées mettent en lumière l’aléa que constitue, pour l’évaluation des besoins en crédits, le paiement nécessairement différé de certaines dépenses liées à l’organisation des scrutins et au financement public des campagnes électorales. Elles tiennent en 2015 à deux données dont l’impact ne pouvait être raisonnablement anticipé au stade des prévisions budgétaires : d’une part, le montant des restes à payer au titre des scrutins organisés en 2014 ; d’autre part, le report des élections régionales.

1. Une consommation globalement inférieure du fait du coût réel des élections pesant sur l’exercice et du report des élections régionales

La baisse globale des dépenses du programme 232 procède essentiellement de la moindre consommation des crédits alloués à l’action 2 Organisation des élections. Si le montant des crédits consommés par l’action 2 en AE progresse de 12,47 % (à 236,72 millions d’euros contre 210,48 millions d’euros) par rapport à 2014, le montant des CP consommés recule lui de 6,03 % (195,48 millions d’euros contre 208,02 millions d’euros). En 2015, les crédits consommés n’ont représenté que 65,41 % des AE (contre 88,97 % en 2014) et 54,07 % des CP (contre 88,13 % en 2014) inscrits en loi de finances initiale.

Cette sous-exécution résulte, d’une part, de dépenses inférieures aux prévisions pour les scrutins qui, organisés en 2014, avaient encore une incidence budgétaire en 2015 au titre des restes à payer. Tel est le cas pour :

– les élections sénatoriales : seuls 3,08 millions d’euros ont été consommés (contre 6,4 millions d’euros prévus en LFI), en raison de remboursements forfaitaires aux candidats d’un montant moindre qu’attendu (2 millions d’euros contre 5,9 millions d’euros) ;

– les élections au Parlement européen : alors que la LFI prévoyait une dépense de 17 millions d’euros, le montant des crédits consommés se limite à 13,70 millions d’euros ; ceci s’explique par des besoins moins importants qu’attendus en ce qui concerne le remboursement de la propagande électorale, les remboursements forfaitaires aux candidats, ainsi que par le report sur l’exercice 2016 du paiement de la facture relative à la campagne audiovisuelle (1,3 million d’euros au lieu de 2 millions d’euros imputés à 2015) ;

– les élections partielles : malgré de nombreuses élections municipales partielles, le montant des dépenses réalisées se réduit à 2,14 millions d’euros, contre 1,3 million d’euros inscrits en loi de finances initiale.

D’après les chiffres du RAP 2015, le règlement des dernières dépenses inhérentes aux élections municipales s’est avéré plus coûteux que prévu : les crédits consommés en AE et CP ont atteint respectivement 18,9 millions et 20,6 millions d’euros, contre une prévision initiale de 3 millions d’euros. L’origine de surconsommation réside dans la hausse des besoins inhérents aux remboursements forfaitaires (18,7 millions d’euros contre 3 millions attendus), à raison de l’augmentation du nombre de candidats pouvant prétendre au remboursement de leurs dépenses de campagne et de l’augmentation de celles-ci.

D’autre part, la moindre consommation des crédits s’explique par le décalage des dépenses inhérentes aux scrutins organisés en 2015 sur la fin de l’exercice voir sur l’année 2016.

Il en va ainsi, en premier lieu, pour les élections départementales de mars 2015. Ayant motivé l’inscription en LFI de 121,5 millions d’euros (en crédits de fonctionnement), le renouvellement des ex-conseils généraux n’a donné lieu qu’à la dépense de 115,80 millions d’euros en AE et de 116,60 millions d’euros en CP. En effet, seuls 7 % des cantons ont vu leurs binômes élus au premier tour. Le nombre supérieur de second tour a logiquement engendré une consommation plus importante des crédits à raison des frais d’acheminement de la propagande électorale sous format papier et, surtout, de l’augmentation des remboursements de la propagande électorale et du remboursement forfaitaire des frais de campagnes. Les dernières dépenses ne pourront faire l’objet d’un règlement à ce titre qu’au début de l’exercice 2016.

De même, le report au mois de décembre 2015 des élections régionales et territoriales a conduit au décalage sur 2016 de l’essentiel de la consommation des crédits inscrits en loi de finances initiales. Celle-ci prévoyait d’allouer respectivement, en AE et CP, 133,5 millions d’euros et 4,5 millions d’euros pour le renouvellement ou l’élection des conseils régionaux et territoriaux. Au terme de l’exercice 2015, la dépense exécutée se limitait à 53,8 millions d’euros en AE et 10,3 millions d’euros pour les élections régionales et à 1 million d’euros en AE et 0,05 million d’euros en CP pour les élections territoriales.

L’impact du report des scrutins constitue donc la cause prépondérante de la nouvelle augmentation des restes à payer du programme 232, programme qui au demeurant concentre le plus de restes à payer dans la mission Administration générale et territoriale de l’État. Ces derniers connaissent en effet une hausse assez spectaculaire de 404,05 %, passant de 10,14 millions d’euros au terme de l’exercice 2014 à 51,12 millions d’euros au 31 décembre 2015.

Ce montant inclut : les restes à payer au titre des marchés relatifs à l’acheminement de la propagande dans le cadre des élections régionales et territoriales en Martinique et en Guyane (36,9 millions d’euros) ; les engagements réalisés par les préfectures dans le cadre des marchés conclus fins 2015 pour l’externalisation de la mise sous pli dans le cadre des élections régionales (6,6 millions d’euros en AE) ; le coût de projets informatiques liés à la tenue des scrutins (1,4 million d’euros) ; des dépenses diverses des préfectures réalisées à l’occasion de l’organisation des différentes élections de 2014 et 2015 (pour 1,3 million d’euros).

2. Une évolution des dépenses plus dynamique pour les autres actions

Le montant des crédits de L’action 1 Financement des partis inscrits en LFI est stabilisé ainsi que celui de ses dépenses. En 2015 comme en 2014, l’action disposait de 68,67 millions d’euros (en AE et CP). Les crédits consommés se sont établis à environ 63,09 millions en AE et CP (comme en 2014). Ces chiffres marquent la fin de la diminution enregistrée depuis le début de la XIVème législature (diminution de 10,71 % en AE et de 4,62 % en CP des crédits inscrits entre 2012 et 2014), conséquence directe de la décision prise dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances initiale pour 2014 de réduire de 10 % l’aide publique au financement des partis.

On notera en revanche la consommation soutenue des crédits de l’action 3 Commission nationale des comptes de campagne et des financements des partis politiques (CNCCFP). Par rapport à l’exécution 2014, le montant des AE et CP consommés s’accroît ainsi respectivement de 31,88 % (à 5,49 millions d’euros) et de 25,38 % (à 6,66 millions d’euros). Ils représentent 98,20 % en AE et 98,72 % des CP inscrits en loi de finances initiale pour 2015.

Ces chiffres traduisent le dynamisme de l’activité de la Commission en 2015, lié à la multiplicité des échéances électorales, mais également le poids relatif des dépenses de fonctionnement qui pèse sur ses ressources auxquelles s’applique, au demeurant, une mise en réserve de crédits de 8 % (loyer, des charges locatives et taxes à hauteur de 1,6 million d’euros) ; dépenses de fonctionnement inhérentes aux missions de contrôle de campagne, telles que celles relatives aux frais d’impression et d’envoi des notices aux candidats, de l’établissement des formulaires de comptes de campagne, du traitement des reçus dons pour les candidats, etc.).

Cela étant, l’action a respecté le plafond d’emploi du programme, fixé à par la LFI pour 2015 à 47 ETPT (contre 43 ETPT en 2014). Comme en 2014, les dépenses de personnel (crédits de titre 2) demeurent à un montant inférieur aux prévisions (4,15 millions contre 4,24 millions d’euros attendus), quoiqu’en hausse par rapport à l’exercice 2014 (3,28 millions d’euros en AE et en CP).

L’action 4 Cultes enregistre une réduction de 1,58 % par rapport à 2014 des crédits inscrits en loi de finances initiale (un peu plus de 2,08 millions d’euros contre 2,11 millions d’euros). Avec un montant de 3,31 millions d’euros, les autorisations consommées progressent de 56,31 % par rapport à 2014. Elles représentent 158,90 % des crédits en loi de finances initiales. De même, les CP consommés augmentent de 18,43 % par rapport à l’exercice précédent et équivalent à 114,69 des crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2015 : ils passent à près de 2,39 millions (contre 2,015 millions d’euros en 2014).

Les crédits de paiement consommés en investissement (0,55 million d’euros) ont permis le financement des travaux de sauvegarde et de mise en sécurité du patrimoine cultuel dont l’État possède la propriété en Alsace et en Moselle. Les subventions se sont élevées à 1,29 million d’euros (en AE et CP). Les crédits consommés au titre des dépenses d’intervention (crédits de titre 6) comprenaient également en 2015 : le financement d’engagements pris dans le cadre de la convention conclue entre le ministère de l’intérieur et l’Institut français de la civilisation musulmane pour la construction de la partie cultuelle de l’Institut à Lyon (1 million d’euros en AE et CP) ; des dépenses réalisées dans le cadre du plan de lutte contre le terrorisme (pour un montant d’environ 0,50 million d’euros en AE et 0,34 million d’euros en CP).

L’action 5 Vie associative voit ses crédits alloués par la LFI augmenter de 61,68 % en AE et CP (0,13 million d’euros contre 0,08 million en 2014). Les crédits de fonctionnement consommés au cours de l’exercice (92 000 euros) ont servi au maintien en condition opérationnelle du Répertoire nationale des associations (RNA), ainsi qu’à la migration vers de nouveaux serveurs d’hébergement. L’exécution budgétaire 2015 n’a pas donné lieu à la consommation de crédit pour des dépenses d’investissement. En effet, il n’a pas été possible de mener à son terme, dans les collectivités d’outre-mer, le projet relatif à l’installation du RNA et au développement de fonctionnalités qui permettent la dématérialisation des déclarations, modifications et dissolution des associations.

B. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE ADAPTÉE ?

Les interrogations exprimées au cours des précédents exercices demeurent quant à l’apport des deux indicateurs fournis par le RAP pour mesurer l’efficience de l’emploi des ressources allouées au programme 232.

L’indicateur 1.1 porte sur le coût moyen de l’élection par électeur inscrit sur les listes électorales. Or, ainsi que l’explique le RAP 2015, les dépenses varient en fonction des choix arrêtés par les candidats ou les listes de candidats dans la conduite de leur campagne (dépôt de matériel de propagande électorale, importance des dépenses par rapport au plafond fixé par la loi), ainsi que du nombre d’entre eux qui obtiennent suffisamment de suffrages pour prétendre aux remboursements de leurs dépenses électorales. Dès lors, même la comparaison avec un scrutin de même nature est très contingente.

L’indicateur 2.2 mesure les délais nécessaires à la commission nationale pour publier les comptes des partis et groupements politiques. Or, ainsi que l’a montré la Cour des comptes, cet indicateur revêt un caractère quelque peu artificiel dès lors que la performance mesurée n’est pas celle de l’action ministérielle mais d’une autorité administrative indépendante.

Aux yeux du Rapporteur spécial, il conviendrait donc de renouveler et d’élargir le champ des outils d’évaluation de la performance du programme.

III. PROGRAMME 216 CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR

Le programme 216 porte sur les crédits et sur les ressources humaines dévolus aux fonctions de pilotage du ministère de l’intérieur (activités d’état-major, d’expertise, de conseil et de contrôle). Il a également pour objet le moyen de gestion de différentes prestations mutualisées pour ses directions et ses services, ainsi que l’ensemble des crédits relatifs à ses affaires juridiques et contentieuses.

Par rapport à l’exécution 2014, le programme accusait une baisse assez substantielle des crédits inscrits en loi de finances initiale : – 17,64 % en AE (726,82 millions d’euros) et – 4,68 % en CP (744,73 millions d’euros). Cette évolution tranche avec la forte croissance observée, entre 2013 et 2014, du point de vue des AE (de 672,96 millions d’euros à 882,53 millions d’euros) et des CP (de 699,55 millions d’euros à 781,27 millions d’euros).

De même, les crédits consommés régressent de 19,21 % en AE (927,96 millions d’euros en 2014 à 749,74 millions d’euros en 2015). Entre 2013 et 2014, on avait au contraire enregistré une augmentation de 25,39 % (et de 28,77 % par rapport à 2012). En CP, on constate une stabilisation : s’élevant à 768,63 millions d’euros, les crédits consommés en 2015 diminuent de moins de 0,30 % par rapport à l’exercice antérieur.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS INSCRITS ET CONSOMMÉS
PAR LE PROGRAMME 216 (2012-2015)

(en millions d’euros)

 

Exéc 2012

LFI 2013 (9)

Crédits ouverts 2013 (10)

Exéc

2013

LFI 2014 (11)

Crédits ouverts 2014 (12)

Exéc

2014

LFI

2015

Crédits ouverts

2015

Exéc.

2015

AE

656,56

672,96

684,54

674,23

882,53

888,98

927,96

726,82

769,70

749,74

CP

670,76

699,55

708,46

704,51

781,27

787,71

770,94

744,73

788,23

768,63

Source : rapports annuels de performances 2013 à 2015.

A. UN DESSERREMENT DE LA CONTRAINTE BUDGÉTAIRE À LA FAVEUR DE L’ACHÈVEMENT DES PROGRAMMES IMMOBILIERS ?

De fait, la contraction très sensible des besoins financiers de l’action 5 Affaires immobilières constitue un déterminant essentiel de l’évolution globale en 2015 des crédits inscrits en LFI et des crédits consommés.

Par rapport à l’exécution 2014, le montant des AE consommées recule de 60,32 % (107,30 millions d’euros contre 270,44 millions d’euros). Cette baisse correspond à celles autorisations inscrites en LFI : ces dernières s’établissent à 107,90 millions d’euros (contre 213,85 millions d’euros en 2014), en recul de 49,54 %. À l’inverse, le montant des CP consommés augmente de 10,64 %, passant de 114,62 millions d’euros en 2014 à 126,81 millions d’euros en 2015.

Ces chiffres traduisent au plan budgétaire l’achèvement de plusieurs projets immobiliers dans le cadre de la mise en œuvre du schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) : l’opération immobilière du pôle de renseignements de Levallois-Perret ; l’installation de la direction générale de la Gendarmerie nationale (DGGN) à Issy-les-Moulineaux ; le regroupement sur un site unique du XXème arrondissement de 1 000 agents actuellement répartis sur cinq sites (« opération Garance » livrée en août 2015).

L’achèvement des grands projets immobiliers explique l’évolution des dépenses de fonctionnement du programme (baisse de 32,27 % en AE mais augmentation de 10,40 % en CP) et joue aussi un rôle prépondérant dans la baisse du volume des restes à payer.

Le montant de ces derniers s’élevait à un peu plus de 721,04 millions d’euros au terme de l’exercice 2015 (contre près de 739,94 millions d’euros au 31 décembre 2014). Les engagements non couverts par des paiements ont ainsi diminué de 2,55 % entre ces deux dates. En revanche, on notera que les restes à payer pour les engagements antérieurs à 2014 ne baissent que d’un peu moins de 7,36 %, ramenés à un peu plus de 685,48 millions d’euros au 31 décembre 2015.

Le montant de l’ensemble des restes à payer inclut essentiellement les dépenses subsistant pour : la prise à bail de l’immeuble « Le Lumière » à Paris (175 millions d’euros) ; l’opération immobilière Garance (155 millions d’euros) ; l’aménagement du pôle de renseignements de Levallois-Perret (153 millions d’euros) ; le siège de la Direction générale de la Gendarmerie nationale à Issy-les-Moulineaux (150 millions d’euros).

Réserve faite de l’action 6 Affaires juridiques et contentieuses, l’exécution des crédits des autres actions du programme présente de manière générale des taux de consommation des crédits ouverts en LFI assez élevés.

ÉVOLUTION DU MONTANT DES CRÉDITS CONSOMMÉS
PAR LES ACTIONS DU PROGRAMME 216 (2013-2015)

(en millions d’euros)

 

Action 01

Action 04

Action 08

Action 09

 

Conso 2013

Conso 2014

Conso

2015

Conso 2013

Conso 2014

Conso 2015

Conso 2013

Conso 2014

Conso 2015

Conso 2014

Conso

2015

AE

370,08

369,65

331,54

36,66

35,81

35,94

36,45

36,52

36,47

82,50

86,11

CP

368,66

368,63

331,97

36,92

36,04

36,21

36,45

36,52

36,47

82,50

86,11

Source : rapport annuel de performances pour 2014.

Dans le bilan de l’exercice, il convient également de souligner le respect du plafond d’emplois et de la maîtrise des dépenses de personnel alors même que le périmètre du programme intègre désormais les inspecteurs et délégués du permis de conduire.

Jusqu’à la loi de finances initiale pour 2015, ces personnels figuraient dans le programme 207 Sécurité et éducation routières. La nouvelle action 9 Sécurités et éducation routière regroupe aujourd’hui les crédits de titre 2 et la gestion de cette catégorie d’agents. Parmi les 1482 ETPT correspondants, on dénombre 13 hauts fonctionnaires, 157 personnels administratifs, 9 personnels techniques et 1 303 inspecteurs et délégués du permis de conduire. En 2015, la LFI a alloué à l’action la somme de 89,32 millions d’euros (en AE et CP). Le montant des crédits consommés s’élève à 86,11 millions d’euros (AE et CP), chiffre en augmentation de 4,38 % par rapport à 2014.

Au-delà de l’effet du changement de périmètre, les effectifs du programme 216 s’établissent à un niveau inférieur au plafond d’emploi fixé par la LFI pour 2015. Alors que la limite prévue par celle-ci portait sur 6 585 ETPT (y compris 1372 équivalents pour les inspecteurs et délégués du permis de conduire), on dénombrait 6 243 ETPT au terme de l’exercice 2015. On notera que la contribution du programme 216 au schéma d’emploi de la mission AGTE a été réduite à 37 ETP (contre 85 suivant les prévisions initiales). Cette atténuation participe de l’application du « pacte de sécurité » annoncé par le Président de la République à la suite des attentats du 13 novembre 2015 (avec la création de 38 ETP), ainsi que de la mise en œuvre du plan d’accueil des migrants (+ 10 ETP).

De même, l’exécution 2015 se solde pour le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) par des effectifs en diminution et en deçà du plafond d’emploi autorisé par le Parlement (205 ETPT contre un plafond fixé à 213 ETPT).

Le bilan de l’exécution des crédits de titre 2 montre une sous-consommation des crédits inscrits en loi de finances initiale (428,91 millions d’euros, contre 441,09 millions d’euros en AE et CP). Par rapport à 2014, les crédits consommés diminuent de 6,91 %. Ils représentent 97,24 % des crédits inscrits en LFI 2015 et 98,30 % des crédits ouverts.

B. DES PROGRÈS À CONFIRMER DANS LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE

Les indicateurs du Rapport annuel de performance pour 2015 tendent à se recentrer sur des critères permettant de mieux mesurer l’efficience de l’emploi des ressources du ministère et l’efficacité propre de ses services. De ce point de vue, la suppression des sous-indicateurs qui mesuraient le délai moyen de publication des textes d’application des lois apparaît tout à fait pertinente. En revanche, le maintien du ratio d’efficience de la gestion des ressources humaines paraît moins justifié : par son mode de calcul, cet indicateur se présente avant tout comme un taux d’encadrement mais ne permet d’apprécier en soi la qualité du service rendu par les services chargés des ressources humaines au sein du ministère. À l’instar de la Cour des comptes, on pourrait par ailleurs déplorer l’absence d’un indicateur en ce qui concerne les dépenses de contentieux.

Du reste, le bilan de l’exécution montre des résultats relativement contrastés, voire aléatoires. Ainsi, des indicateurs relatifs au fonctionnement de l’administration mettent en lumière des performances qui ne correspondent pas aux cibles fixées voire inférieures aux résultats obtenus au terme des précédents exercices. Il en va ainsi du nombre d’heures d’indisponibilité des applications informatiques, des taux de livraisons immobilières ne dépassant pas le budget de l’opération. D’autres connaissent des évolutions difficiles à interpréter, à l’exemple du ratio entretien lourd par rapport à la surface utile brute. En revanche, d’autres montrent un souci d’exemplarité et des progrès durables tels que le taux de couverture des besoins de formation à la prise de poste ou les gains de relatifs aux actions d’achat.

C. DES EFFORTS ENCORE NÉCESSAIRES S’AGISSANT DES DÉPENSES DE CONTENTIEUX ET DE L’APPLICATION DES MISES À DISPOSITION

Suivant le constat déjà dressé en 2013 et 2014, la programmation des crédits de contentieux ne peut être considérée comme parfaitement sincère et appelle de réelles améliorations. Ainsi que le relève une fois de plus la Cour des comptes, l’exécution 2015 se caractérise par une sous-budgétisation chronique : comme au cours des exercices précédents, la LFI a procédé à la réduction du montant des crédits par rapport à l’exercice précédent en allouant à ce poste de dépenses 63,33 millions d’euros en AE et CP (contre 77,45 millions d’euros précédemment). Or, avec un montant de crédits consommés de 98,91 millions d’euros, le taux de consommation des crédits ouverts atteint 156,19 % (154,57 % des crédits inscrits).

Certes, la forte hausse des dépenses résulte du dénouement de plusieurs contentieux exceptionnels du point de vue des condamnations prononcées à l’encontre de l’État : l’un relatif aux réquisitions préfectorales subies par EDF en Martinique s’est ainsi soldé, aux termes de l’arrêt du Conseil d’État du 18 juin 2014, par le versement d’une provision de 10 millions d’euros (dont 3,6 millions d’euros à la charge du ministère de l’intérieur). Le RAP pour 2015 cite également deux autres affaires dont le coût unitaire dépasse 1,4 million d’euros. Toutefois, ce désajustement quasi structurel a des conséquences sur la gestion des crédits de l’ensemble du programme : ainsi que le relève la Cour des comptes, l’insuffisance des crédits a nécessité le dégel intégral de la réserve de précaution du programme 216 ainsi que divers mouvements réglementaires, dont certains réalisés 15 jours avant la clôture de la gestion budgétaire 2015.

Aussi il importe de poursuivre de manière résolue la mise en œuvre du plan d’action interministériel de la maîtrise de la dépense en matière de contentieux engagé en 2014 et qui est entré dans une deuxième phase en 2015.

Par ailleurs, ainsi que le souligne la Cour des comptes, malgré une recommandation renouvelée en 2013 et 2014, le ministère de l’intérieur maintient des mises à disposition d’agents à titre gratuit auprès de structures qui ne relèvent pas des dérogations énoncées par les lois et les règlements applicables (13). Dans sa note sur l’exécution budgétaire, la Cour observe l’existence de telles situations au sein de cabinets ministériels ainsi que de l’Association du corps préfectoral. Le Rapporteur spécial ne peut qu’appeler le ministère de l’intérieur à mettre fin à cette pratique dans des délais raisonnables.

*

* *

AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES :
POLITIQUES DE L’AGRICULTURE ; DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

Commentaire de M. Charles de COURSON, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___

Pages

I. UNE TRAJECTOIRE NON RESPECTÉE DANS L’EXÉCUTION 52

A. UNE MISSION QUI NE REPRÉSENTE QU’UNE PART MINORITAIRE DES CONCOURS PUBLICS À L’AGRICULTURE 52

1. L’architecture de la mission 52

2. Une part minoritaire des concours publics à l’agriculture 52

B. UNE EXÉCUTION 2015 TRÈS SUPÉRIEURE À LA PRÉVISION 54

II. UNE PERFORMANCE INÉGALE 55

A. LA PERFORMANCE CONTRASTÉE DU PROGRAMME 154 55

B. LES RÉSULTATS MODESTES DU PROGRAMME 149 57

C. LES RÉSULTATS INCERTAINS DU PROGRAMME 215 58

D. L’AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL 59

En 2015, les actions conduites par la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (AAFAR) ont connu sur le plan financier une double évolution : un dépassement en exécution des moyens qui leur avaient été accordés en loi de finances initiale ; une performance inégale.

I. UNE TRAJECTOIRE NON RESPECTÉE DANS L’EXÉCUTION

En 2015, les crédits prévus en loi de finances initiale pour la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (AAFAR) se sont élevés à 3,1 milliards d’euros en autorisations d’engagement, à 2,922 milliards d’euros en crédits de paiement.

Les crédits ouverts ont été, quant à eux, de 4,115 milliards d’euros en autorisations d’engagement et de 4,030 milliards d’euros en crédits de paiement.

En exécution 2015, les crédits se sont élevés à 4,091 milliards d’euros pour les autorisations d’engagement et à 3,995 milliards d’euros pour les crédits de paiement.

A. UNE MISSION QUI NE REPRÉSENTE QU’UNE PART MINORITAIRE DES CONCOURS PUBLICS À L’AGRICULTURE

1. L’architecture de la mission

La mission, dont les dépenses d’intervention représentent 37 % des crédits et celles de personnel 27 % de l’ensemble comporte quatre programmes distincts :

– le programme 154 Économie et développement durable de l’agriculture et des territoires qui regroupe la majorité des crédits budgétaires (54 %) de la mission (1,61 milliard d’euros en autorisations d’engagement et 1,412 milliard d’euros en crédits de paiement en LFI 2015) ;

– le programme 149 Forêt qui comporte 9 % des crédits (278,81 millions d’euros en AE et 292,18 millions d’euros en CP) ;

– le programme support 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture, pour 22 % des crédits de la mission (715,19 millions d’euros en AE et 723,6 millions d’euros en CP) ;

– et, depuis l’exercice 2008, le programme 206 Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation qui fait l’objet d’un commentaire séparé.

2. Une part minoritaire des concours publics à l’agriculture

L’action de l’État en faveur de l’agriculture et des affaires rurales est aussi associée au compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural qui comporte deux programmes visant à soutenir les structures chargées du conseil et de l’appui technique aux agriculteurs. Ces programmes sont financés par une fraction égale à 85 % du produit de la taxe sur le chiffre d’affaires des exploitants agricoles. Le tableau ci-dessous présente, par programme et par action, les crédits de ce compte d’affectation.

RÉCAPITULATION DES CRÉDITS PAR PROGRAMME ET ACTION

(en euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Programme/Action

Exécution 2014

Exécution 2015

Exécution 2014

Exécution 2015

775 – Développement et transfert en agriculture

62 879 096

65 048 369

62 307 044

62 718 192

01 – Développement et transfert

62 798 090

65 003 571

62 194 183

62 678 591

02 – Fonction support

81 006

44 798

112 861

39 601

776 – Recherche appliquée et innovation en agriculture

69 137 583

72 298 117

70 091 422

68 602 308

01 – Recherche appliquée et innovation

68 993 784

72 004 155

69 817 259

68 413 869

02 – Fonction support

143 799

293 962

274 163

188 439

Source : rapport annuel de performances pour 2015.

Apprécier l’ensemble des concours publics à l’agriculture implique surtout de mentionner l’importance des mesures relatives à la politique agricole commune (les concours de l’Union Européenne atteignent 9,1 milliards d’euros, soit trois fois plus que les crédits de la mission) ainsi que les dépenses fiscales de la mission évaluées à 2,89 milliards d’euros en 2015, en très légère baisse par rapport à 2014 (au nombre de 36, elles représentent 4 % des dépenses fiscales rattachées au budget général de l’État et 98 % des crédits budgétaires de la mission) et l’ensemble des moyens alloués au financement de la protection sociale agricole, voisins de 13 milliards d’euros.

Il faut d’ailleurs noter, s’agissant des concours communautaires, que la réforme de la PAC a permis à la mission de réaliser des économies, par la prise en charge par le budget européen de certains dispositifs (prime à la vache allaitante) et une amélioration des taux de cofinancement pour d’autres (indemnités compensatrices de handicaps naturels).

Il faut faire référence aussi au rôle des opérateurs dans cette mission, qui assurent la mise en œuvre de ses politiques publiques et la gestion des interventions. Ainsi, sur le programme 154, le financement de l’État à destination de France Agri Mer (96,4 millions d’euros) et de l’Agence de services et de paiement (106,5 millions d’euros) en crédits de paiement, inscrit en loi de finances initiale, représente 65 % des crédits de paiement alloués au programme. De même, 88 % des crédits du programme 149 Forêt sont destinés à l’Office national des forêts (ONF) ou transitent par lui.

Suivant les indications fournies par la Cour des Comptes dans sa Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2015 (NEB), la masse salariale des opérateurs (915 millions d’euros) a progressé de 0,6 % par rapport à 2014 et est presque équivalente à celle du titre 2 de la mission. Il est précisé également, dans la NEB, que le ministère assure un suivi assez serré des opérateurs de la mission, dont, par ailleurs, la trésorerie se dégrade.

B. UNE EXÉCUTION 2015 TRÈS SUPÉRIEURE À LA PRÉVISION

La trajectoire retenue dans la loi de finances initiale n’a pas été respectée pour l’exécution du budget de la mission en 2015.

L’année 2015 a été marquée, en effet, par un écart très important entre la LFI et l’exécution pour les AE (+ 994,3 millions d’euros, soit + 32,1 % et pour les CP (+ 1,073 milliard d’euros, soit + 36,7 %). Cette évolution reposant sur des éléments en partie prévisibles est due au refus d’apurement communautaire (812,4 millions d’euros), à la crise de l’élevage (156,5 millions d’euros en AE et 61,5 millions d’euros en CP) et à des dépassements sur plusieurs dispositifs sous-budgétés qui ont nécessité, en loi de finances rectificative, une ouverture de 986,7 millions d’euros en AE et de 1,087 milliard d’euros en CP sur le programme 154.

Les reports de crédits de 2014 sur 2015 (25,3 millions d’euros en AE et 53,4 millions d’euros en CP) et les fonds de concours (18,2 millions d’euros en AE comme en CP) ont été, par rapport à 2014, en baisse pour les AE, en hausse pour les CP.

SYNTHÈSE DE LA GESTION DES CRÉDITS 2015 DE LA MISSION AAFAR

(en million d’euros)

 

Programme 149

Programme 154

Programme 206

Programme 215

mission

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

LFI

278,82

292,18

1 610,83

1 412,05

496,12

494,80

715,20

723,60

3 100,96

2 922,64

LFR

 

– 19,19

986,73

1 087,66

0,01

0,01

– 0,94

– 0,94

985,80

1 067,54

Total des mouvements de crédits

– 7,72

– 19,20

5,82

29,71

14,50

15,47

– 2,43

– 4,77

10,17

21,21

dont :

                   

reports

1,49

0,69

5,82

29,71

11,92

20,11

6,11

2,87

25,34

53,37

virements

           

2,00

2,00

2,00

2,00

transferts

       

0,53

0,53

1,68

1,68

2,22

2,22

décrets d’avances

– 2,71

– 13,39

   

13,20

5,98

– 4,87

– 3,97

5,62

– 11,38

répartition dépenses accidentelles

                   

Annulations

– 6,50

– 6,50

   

– 11,15

– 11,15

– 7,35

– 7,35

– 25,00

– 25,00

Fonds de concours et attr. produits

0,01

0,01

0,36

0,36

9,58

9,58

8,72

8,72

18,68

18,68

Total des crédits disponibles

271,11

253,80

2 603,74

2 529,78

520,21

519,86

720,55

726,62

4 115,61

4 030,07

Crédits consommés

270,10

252,61

2 601,88

2 516,70

510,15

506,17

713,11

720,40

4 095,24

3 995,88

Source : MAAF.

La mission qui avait connu une diminution importante de ses effectifs entre 2012 et 2014 n’a respecté, pour les dépenses de personnel dites du « titre 2 » ni le plafond d’emplois (13 622 emplois exécutés, au lieu de 13 229 prévus), ni l’enveloppe ouverte en loi de finances initiale (919,6 millions d’euros, au lieu de 916,3 millions d’euros), du fait de dépenses exceptionnelles liées à la mise en place du Fonds européen agricole de garantie, le FEAGA (les crédits avaient été prévus en LFI 2015, mais pas les emplois) et à des arriérés de cotisations retraites des anciens vétérinaires sanitaires ayant agi pour le compte de l’État (8 millions d’euros sur le programme 206).

Le dépassement important du plafond d’emplois peut être considéré comme assez préoccupant.

II. UNE PERFORMANCE INÉGALE

A. LA PERFORMANCE CONTRASTÉE DU PROGRAMME 154

Ce programme rassemble les crédits ayant pour objet de contribuer à améliorer la compétitivité des filières agricoles et agroalimentaires et de faciliter leur adaptation aux exigences environnementales et sociales. Une attention toute particulière doit être accordée à la performance de ce programme, dans la mesure où il représente 54 % des crédits budgétaires de la mission et où le gouvernement considère le renforcement de l’amélioration de la compétitivité des filières agricoles et agroalimentaires sur les marchés national et international comme une priorité.

Les objectifs de performance retenus ont été inégalement atteints et sont malheureusement parfois renseignés de manière lacunaire.

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE DU PROGRAMME N° 154 ÉCONOMIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE DE L’AGRICULTURE ET DES TERRITOIRES

Objectif 1

Améliorer la performance économique, sociale et environnementale des exploitations agricoles et des filières agroalimentaires

Indicateur 1.1

Part des superficies cultivées en agriculture biologique dans la superficie agricole utilisée (S.A.U)

Indicateur 1.2

Taux de pénétration de l’assurance récolte

Indicateur 1.3

Part des surfaces agricoles contractualisées en zone Natura 2000 sur le total des surfaces agricoles en zone Natura 2000

Objectif 2

Favoriser l’attractivité des territoires ruraux

Indicateur 2.1

Taux de renouvellement des chefs d’exploitation

Indicateur 2.2

Part des exploitations en zones défavorisées dans l’ensemble des exploitations

Objectif 3

Mettre en œuvre les politiques nationales et communautaires dans des conditions optimales de coût et de qualité de service

Indicateur 3.1

Coût de gestion des aides PAC

Source : rapport annuel de performances pour 2015.

La part des superficies cultivées en agriculture biologique dans la superficie agricole utilisée (SAU) est toujours en progression, sous l’influence des programmes nationaux et communautaires de développement de ce type d’agriculture et de la hausse de la demande en produits bio sur le marché (4,8 % en 2015, soit + 20 % par rapport à 2014), mais ce niveau reste inférieur à l’objectif de 5 % des superficies cultivées fixé dans le PAP 2015 ainsi qu’à la cible de 8 %.

Rappelons que l’agriculture biologique concerne aujourd’hui 6,5 % des exploitations, 10 % de l’emploi agricole et que la France occupe dans ce secteur le troisième rang en Europe.

Quant au taux de pénétration de l’assurance récolte, les résultats de la campagne 2015 ne sont pas encore disponibles, mais des données prévisionnelles font apparaître un maintien de la situation dans le secteur des grandes cultures et celui de l’arboriculture et une légère amélioration pour les productions viticoles et le maraîchage.

Pour l’objectif de préservation des milieux, les réalisations ne sont pas non plus connues. L’indicateur utilisé qui mesure la part des surfaces agricoles contractualisées en zone Natura 2000 sur le total des surfaces agricoles en Natura 2000 devrait être de 48 %, soit un niveau supérieur à celui de 2014 (45,98 %), mais inférieur à la cible retenue dans le PAP 2015 (50 %).

Cet indicateur devrait croître dans les années à venir avec la mise en œuvre de la nouvelle PAC et sous l’impulsion suscitée par les nouvelles mesures agroenvironnementales et climatiques.

L’objectif n° 2 vise à favoriser l’attractivité des territoires ruraux : le taux de renouvellement des chefs d’exploitation mesuré par le nombre d’installations aidées par l’État rapporté au nombre de départs d’exploitants susceptibles d’être remplacés par un jeune agriculteur est de 51 % en 2015, soit un niveau très inférieur à celui atteint en 2014 (58,2 %) et à la cible de 60 % retenue dans le PAP 2015.

La part des exploitations en zones défavorisées dans le nombre total des exploitations reste stable (43,4 %, pour 43,24 % en 2014), la cible prévue retenant précisément un objectif de stabilité.

L’objectif n° 3 concerne enfin la mise en œuvre des politiques nationales et communautaires dans des conditions optimales de coût et de qualité de service. L’unique indicateur utilisé est le coût de mise en œuvre des aides de la PAC : avec la mise en œuvre de la nouvelle politique commune, il augmente pour les deux piliers, particulièrement le premier, pour lequel un travail important de mise à jour du registre parcellaire graphique a été nécessaire.

On ne peut que regretter l’absence d’un indicateur mesurant les délais de paiement des aides allouées au titre de la PAC, ces délais étant souvent jugés trop longs.

B. LES RÉSULTATS MODESTES DU PROGRAMME 149

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE DU PROGRAMME N° 149 FORÊT

Objectif 1

Accroître la récolte de bois et améliorer la compétitivité économique de la filière bois

Indicateur 1.1

Part de la récolte de bois rapportée à la production biologique

Objectif 2

Améliorer la gestion durable des forêts relevant du régime forestier

Indicateur 2.1

Part des surfaces des forêts publiques aménagées

Objectif 3

Dynamiser la gestion des forêts privées

Indicateur 3.1

Part des surfaces forestières privées relevant d’un plan simple de gestion dans la surface théorique devant relever d’un tel plan

Source : rapport annuel de performances 2015.

La part de la récolte de bois rapportée à la production biologique et mesurée à partir des chiffres de la campagne d’inventaire 2014 de l’Institut national de l’information géographique et forestière est de 47,4 %, au lieu de 45,8 % en 2014, mais elle reste très inférieure au niveau retenu comme cible dans le PAP 2015 (53 %).

Le programme national de la forêt et du bois (PNFB) élaboré en application de la loi du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt et les aides du Fonds stratégique de la forêt et du bois (FSFB) devraient faciliter à l’avenir l’augmentation des prélèvements effectués en forêt et donc la valeur de l’indicateur.

Des résultats ont été obtenus dans la gestion durable des forêts relevant du régime forestier, qu’il s’agisse des forêts domaniales ou de celles des collectivités, grâce notamment aux engagements pris dans le contrat d’objectifs et de performance de l’ONF. La part des surfaces des forêts publiques aménagées atteint toutefois en 2015, avec 98,72 %, un niveau inférieur à celui de 2014 (99,2 %) et à la cible prévue (99,9 %) pour les forêts domaniales.

S’agissant de l’objectif de dynamisation de la forêt privée, l’indicateur qui mesure la part des surfaces forestières privées relevant d’un plan simple de gestion était pour 2015, en données provisoires, de 83,7 %, soit un niveau très légèrement supérieur aux réalisations 2014 (83,4 %), comme à la cible retenue dans le PAP 2015 (83 %).

C. LES RÉSULTATS INCERTAINS DU PROGRAMME 215

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE DU PROGRAMME N° 215
CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’AGRICULTURE

Objectif 1

Sécuriser et simplifier l’accès des usagers au droit, aux données et procédures du ministère

Indicateur 1.1

Taux d’utilisation des télé-procédures

Objectif 2

Optimiser l’efficience de la gestion des ressources humaines et s’assurer de la meilleure adéquation missions/moyens

Indicateur 2.1

Efficience de la gestion des ressources humaines

Indicateur 2.2

Taux d’adéquation missions/moyens

Indicateur 2.3

Part des bénéficiaires de l’obligation d’emploi prévue par la loi n° 86-517 du 10 juillet 1987

Objectif 3

Mettre en œuvre les actions ministérielles dans des conditions optimales de coût et de qualité de service

Indicateur 3.1

Efficience de la fonction immobilière

Indicateur 3.2

Efficience de la fonction achat

Indicateur 3.3

Ratio d’efficience bureautique

Indicateur 3.4

Respect des coûts et délais des grands projets

Source : rapport annuel de performances 2015

Ce programme support porte les effectifs, la masse salariale et les moyens de fonctionnement de la mission. L’objectif est de rendre l’administration plus efficace et exemplaire, tout en améliorant sa relation avec les usagers.

Les résultats obtenus en 2015 apparaissent incertains, dans un contexte caractérisé par de sensibles évolutions touchant à la politique agricole commune et marqué par une recrudescence des crises économiques, climatiques et sanitaires.

Il faut noter que l’amélioration des relations avec l’usager est désormais considérée par le ministère comme une vraie priorité.

Les indicateurs présentent des résultats inégaux. Le taux d’utilisation des télé-procédures (94 %) est très supérieur aux prévisions du PAP 2015 (90 %) et à la cible pour 2015 (80 %).

L’administration paraît avoir accru son efficience au cours de l’exercice 2015, en matière de gestion des ressources humaines, le ratio retenu, qui mesure en pourcentage le nombre d’agents remplissant une des grandes fonctions RH (gestion, formation, suivi des conditions de travail, pilotage de la politique de gestion) rapporté à l’effectif géré étant de 2,06 %, pour une prévision de 2,03 % et une cible de 1,95 %. L’indicateur prévu est cependant plus de moyens que de résultats.

La part des bénéficiaires de l’obligation d’emploi prévue par la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 va certes, avec 4,74 %, dans le sens des prévisions retenues dans le PAP 2015, mais la cible a été fixée à 6 %.

Sur l’efficience des fonctions immobilières, informatiques ou achat, les résultats obtenus semblent correspondre enfin aux trajectoires prévues.

D. L’AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

Le compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural (CASDAR) enregistre une légère amélioration de ses performances en 2015.

Le programme 775 Développement et transfert en agriculture vise à orienter les structures chargées du conseil et de l’appui technique aux agriculteurs. L’unique indicateur retenu mesure la part d’emplois à temps plein consacrés à des actions prenant en compte les principes de l’agro-écologie ; les données provisoires pour 2015 révèlent une légère augmentation par rapport aux résultats de 2014 (67,4 %, au lieu de 67 %).

Le programme 776 Recherche appliquée et innovation en agriculture soutient, quant à lui, la conduite d’études et d’expérimentations principalement par les instituts techniques ainsi que l’analyse des innovations de terrain. La part des financements portant sur des problématiques de développement durable qui avait fortement progressé en 2014 s’est stabilisée en 2015 à 89,9 % (90 % dans les prévisions du PAP 2015).

*

* *

AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES :
SÉCURITÉ ALIMENTAIRE

Commentaire de M. Éric ALAUZET, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___

Pages

I. LA RÉPONSE AUX CRISES SANITAIRES 62

II. L’EXÉCUTION DU PROGRAMME 206 EN 2015 64

III. DES RÉSULTATS MITIGÉS POUR LES OBJECTIFS DE PERFORMANCE 68

Le programme 206 Sécurité et qualité sanitaire de l’alimentation, qui relève de la mission Agriculture a pour objet de garantir la qualité et l’état de salubrité des végétaux, des animaux et des aliments destinés à la consommation humaine, dans le cadre des normes internationales et des législations européennes et nationales en vigueur. Son exécution est confiée à la direction générale de l’alimentation.

Dans son dernier commentaire de 2015, le Rapporteur spécial avait tiré la sonnette d’alarme en citant les conclusions concomitantes de deux rapports de 2014 (14) sur les risques de la politique d’économies budgétaires en matière d’effectifs de contrôle qui montraient que certains domaines de contrôle demeuraient trop peu encadrés, avec une connaissance insuffisante des dangers qu’ils pouvaient représenter, notamment en matière de production d’origine végétale (production primaire, transformation) et d’importations. Il était souligné que « le sous-investissement patent dans ce domaine exposait à des risques sanitaires mais aussi à des conséquences économiques vis-à-vis de nos partenaires commerciaux, et que la "sanctuarisation" des moyens de contrôle devenait essentielle ».

Le Rapporteur spécial mesurait la convergence de ces remarques qui sonnent un signal d’alerte contre la baisse des effectifs et des contrôles, un risque qui peut être amplifié, en période de crise économique et de recherche de compétitivité, par la tentation d’arbitrer en faveur des opérations de facilitation des échanges au détriment des tâches de contrôle.

I. LA RÉPONSE AUX CRISES SANITAIRES

L’année 2015 a malheureusement confirmé ces craintes. Le programme 206 a fait l’objet d’une exécution tendue à compter du second semestre 2015 en raison de plusieurs crises sanitaires. L’année 2015 a en effet été fortement impactée par la crise des abattoirs, à la suite de la vidéo diffusée par l’ONG L214, qui a entraîné la fermeture de l’abattoir d’Alès et l’ouverture d’une commission d’enquête parlementaire, ainsi que par des crises résultant de bactéries nuisibles aux végétaux et de maladies animales dans les élevages.

Comme le budget du programme 206 voté en LFI correspond en fait à un plancher de dépenses, soutenable seulement en l’absence de crise sanitaire ou économique majeure, ces évènements (principalement la fièvre catarrhale ovine), ont entrainé le dégel de 13,7 millions d’euros d’AE et de 16,7 millions d’euros de CP et l’ouverture de 9,2 millions d’euros d’AE en décret d’avance de novembre alors que 13,15 millions d’euros d’AE avaient été annulés sur ce programme au premier semestre.

D’autre part des dépassements sur de nombreux dispositifs d’intervention sous-budgétés ont nécessité, en LFR, une ouverture importante d’AE (986,7 millions d’euros) et de CP (1 087,70 millions d’euros) sur le programme 154.

Face à ces crises, la réaction du ministère a été la suivante :

Dans un courrier du 3 novembre 2015 adressé aux préfets, le ministre chargé de l’agriculture a réaffirmé son attachement aux missions régaliennes d’inspection en abattoir et a rappelé différentes priorités déclinées dans un plan d’action triennal. Ce plan d’action a pour objectif un meilleur encadrement et un soutien renforcé des agents assurant les inspections dans les abattoirs, la valorisation de leurs actions et la diversification de leurs missions. Il rappelle également la nécessaire mise en œuvre des suites données aux contrôles en cas de non-conformités (indicateur 2.1), faisant suite à la publication début 2015 d’une instruction visant à l’harmonisation et au renforcement de la politique des suites données aux inspections.

Cette volonté de renforcement des contrôles et de la surveillance s’est concrétisée par la reconduction en 2015 du doublement du nombre de prélèvements réalisés sur les productions végétales pour rechercher des résidus de produits phytosanitaires.

● La brigade nationale d’enquêtes vétérinaires et phytosanitaires (BNEVP), qui dispose de pouvoirs de police administrative et judiciaire pour lutter contre la délinquance organisée dans les domaines d’activité de la DGAL, a suivi soixante nouvelles affaires en 2015. Ces enquêtes ont concerné des sujets variés comme des trafics d’animaux, de médicaments vétérinaires, de denrées alimentaires ou encore de produits phytosanitaires.

● En ce qui concerne la gestion de foyers d’organismes nuisibles aux végétaux, dont la bactérie phytopathogène Xylella fastidiosa, et des maladies animales dans les élevages, en particulier la fièvre catarrhale ovine et l’influenza aviaire, l’action de la DGAL a ciblé tant la gestion sanitaire des foyers (indicateur 3.1) que ses conséquences pour l’exportation des animaux, des végétaux et des denrées.

● Le plan de surveillance de Xylella fastidiosa a été renforcé à la suite de la détection de cette bactérie en Corse puis en région Provence-Alpes-Côte d’Azur. Des enquêtes épidémiologiques et des mesures d’éradication ont été conduites afin de gérer ces contaminations. Les autorités françaises ont soutenu la mise en place de mesures européennes de prévention contre l’introduction et la dissémination de cette bactérie. S’agissant de la fièvre catarrhale ovine (FCO), détectée dans le Massif central en septembre 2015, des mesures de restriction des mouvements des ruminants ont été mises en place afin de limiter l’expansion de la maladie, ainsi qu’une campagne de vaccination d’urgence pour maintenir les flux à l’exportation.

● Enfin, les services ont été fortement mobilisés pour gérer avec les professionnels concernés, avec plus de soixante-dix foyers d’influenza aviaire hautement pathogène, détectés dans le sud-ouest de la France à partir de fin novembre 2015. Une stratégie de lutte contre l’infection a été mise en place, axée sur le dépeuplement progressif des élevages d’oies et des canards dans la région du sud-ouest, des opérations de nettoyage et de désinfection, la mise en place d’un vide sanitaire dans l’ensemble de ces élevages, ainsi que le renforcement des mesures de biosécurité avant le repeuplement.

Par ailleurs, les outils d’inspection dans le domaine de la sécurité sanitaire des aliments ont été améliorés et simplifiés, accompagnant la mise en production de RESYTAL, le nouveau système d’information de la DGAL.

II. L’EXÉCUTION DU PROGRAMME 206 EN 2015

Le tableau ci-dessous retrace la consommation de crédits du programme 2016 en 2015. Cette exécution est inférieure aux crédits votés.

Les autorisations de programme consommées se montent à 507,9 millions d’euros en 2015 (496,1 millions d’euros prévus en LFI et 520,2 millions d’euros ouverts grâce aux fonds de concours en provenance de l’Union européenne) tandis que la consommation des crédits de paiement s’élève à 506,1 millions d’euros en 2014 (494,7 millions prévus en LFI et 519,8 millions ouverts avec les fonds de concours européens).

SÉCURITÉ ET QUALITÉ SANITAIRES DE L’ALIMENTATION
PROGRAMME 206 – PRÉSENTATION DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES FISCALES
PRÉSENTATION PAR ACTION ET TITRE DES CRÉDITS OUVERTS ET DES CRÉDITS CONSOMMÉES
2015 AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

(en euros)

Numéro et intitulé de l’action / sous-action

Prévision LFI 2015

Consommation 2015

Titre 2
Dépenses de personnel

Titre 3
Dépenses de fonction-nement

Titre 5
Dépenses d’investis-sement

Titre 6
Dépenses d’inter-vention

Titre 7
Dépenses d’opérations financières

Total

Total y.c. FDC et ADP prévus en LFI

01. Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale

 

3 135 000

 

17 434 515

 

20 569 515

20 669 515

 

7 067 227

228 718

13 724 494

 

21 020 439

 

02. Lutte contre les maladies animales et protection des animaux

 

46 346 715

 

46 649 286

 

92 996 001

102 606 001

 

86 184 011

181 785

23 521 302

 

106 887 098

 

03. Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires

 

9 023 320

 

6 405 019

 

15 428 339

16 528 339

 

9 248 996

11 844

7 716 550

 

16 977 390

 

04. Actions transversales (libellé modifié)

 

70 584 930

 

2 542 440

1 500 000

74 627 370

74 627 370

 

63 536 695

55 034

1 558 905

 

65 150 634

 

05. Élimination des cadavres et des sous-produits animaux (libellé modifié)

     

2 125 892

 

2 125 892

2 125 892

 

1 570 000

     

1 570 000

 

06. Mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l’alimentation

285 515 637

915 585

 

68 500

 

286 499 722

286 499 722

291 201 268

816 984

 

7 597

 

292 025 849

 

08. Qualité de l’alimentation et offre alimentaire

 

900 000

 

2 972 430

 

3 872 430

3 872 430

 

738 453

 

3 629 963

 

4 368 416

 

Total des AE prévues en LFI

285 515 637

130 905 550

 

78 198 082

1 500 000

496 119 269

506 929 269

Ouvertures par voie de FDC et ADP

0

+ 9 584 440

+ 9 584 440

 

Ouvertures/annulations (hors FDC et ADP)

+ 6 518 955

+ 7 991 448

+ 14 510 403

 

Total des AE ouvertes

292 034 592

228 179 520

520 214 112

 

Total des AE consommées

291 201 268

166 162 366

477 381

50 158 811

 

507 999 826

 

Source : rapport annuel de performances 2015.

2015 CRÉDITS DE PAIEMENT

(en euros)

Numéro et intitulé de l’action / sous-action

Prévision LFI 2015

Consommation 2015

Titre 2
Dépenses de personnel

Titre 3
Dépenses de fonction-nement

Titre 5
Dépenses d’investis-sement

Titre 6
Dépenses d’inter-vention

Titre 7
Dépenses d’opérations financières

Total

Total y.c. FDC et ADP prévus en LFI

01. Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale

 

3 135 000

 

17 434 515

 

20 569 515

20 669 515

 

5 123 858

217 179

13 765 038

 

19 106 075

 

02. Lutte contre les maladies animales et protection des animaux

 

46 346 715

 

46 649 286

 

90 996 001

100 606 001

 

81 761 767

200 495

23 477 766

 

105 440 028

 

03. Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires

 

9 023 320

 

6 405 019

 

15 428 339

16 528 339

 

9 268 044

29 843

8 589 436

 

17 887 323

 

04. Actions transversales (libellé modifié)

 

69 713 930

 

2 792 440

1 500 000

74 006 370

74 627 370

 

63 938 628

55 034

2 050 846

 

66 044 508

 

05. Élimination des cadavres et des sous-produits animaux (libellé modifié)

     

3 425 892

 

3 425 892

3 425 892

 

1 570 000

     

1 570 000

 

06. Mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l’alimentation

285 515 637

915 585

 

68 500

 

1 570 000

286 499 722

291 201 268

833 858

 

19 552

 

292 054 678

3 872 430

08. Qualité de l’alimentation et offre alimentaire

 

900 000

 

2 972 430

 

3 872 430

3 872 430

 

803 867

 

3 261 226

 

4 065 093

 

Total des CP prévus en LFI

285 515 637

130 034 550

 

77 748 082

1 500 000

494 798 269

506 929 269

Ouvertures par voie de FDC et ADP

0

+ 9 584 440

+ 9 584 440

 

Ouvertures/annulations (hors FDC et ADP)

+ 6 518 955

+ 8 963 243

+ 15 482 198

 

Total des CP ouverts

292 034 592

227 830 315

519 864 907

 

Total des CP consommés

291 201 268

163 300 022

502 551

51 163 864

 

506 167 705

 

Source : rapport annuel de performances 2015.

● Les crédits de l’action 1 Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale, d’un montant initial de 20 millions d’euros, n’ont été dépensés qu’à hauteur de 19 millions d’euros. Cette action a pour objet de financer le contrôle et le suivi des pratiques liées aux intrants utilisés (produits phytosanitaires, matières fertilisantes et supports de culture, principalement), essentiels pour la maîtrise de la sécurité alimentaire et la protection de l’environnement.

Les services en charge de la protection des végétaux inspectent les distributeurs et les utilisateurs de produits phytosanitaires, de matières fertilisantes et de supports de culture pour s’assurer du respect de la réglementation et effectuent des prélèvements et des analyses pour rechercher des résidus de pesticides dans les végétaux au stade de la production. Ils doivent vérifier le respect des limites maximales de résidus fixées.

La surconsommation des dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel (4,1 millions d’euros pour 3,1 millions prévus en LFI) correspond à une partie des coûts de surveillance de la bactérie pathogène Xyllela fastidiosa ainsi qu’au marché public passe avec la région Centre-Val de Loire avec l’Office national des forêts pour lutter contre le capricorne asiatique.

● Action 2 Lutte contre les maladies animales et protection des animaux

– les crédits de paiement disponibles de 100 millions d’euros ont été exécutés à hauteur de 105,4 millions d’euros. Par ailleurs le Rapporteur spécial observe le doublement des crédits affectés au placement, à l’euthanasie ou à l’abattage des animaux en état de maltraitance, de 108 256 euros votés à 233 959 euros en exécution.

Ces crédits sont destinés au suivi des foyers de maladies animales, frais d’analyse et frais de vétérinaires, à l’achat en urgence de vaccins contre la FCO, ainsi qu’à la signature d’une convention avec le CIRAD en appui scientifique et technique pour la fièvre catarrhale ovine.

Des dépenses ont également été prévues pour la mise en place d’une banque d’antigènes contre la FCO. Enfin, l’augmentation significative des cas de maltraitance animale en élevage ont conduit les préfets à utiliser leurs possibilités de retraits et de placements d’animaux tout au long de l’année 2015.

● L’action 3 vise la prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires ;

Les crédits de paiement disponibles de 16 millions d’euros ont été exécutés à hauteur de 17,8 millions d’euros. Essentiellement constitués de dépenses de fonctionnement, ces crédits rémunèrent l’inspection sanitaire, l’inspection vétérinaire et phyto sanitaire aux frontières, les analyses de contamination des denrées ainsi que les crédits de la Brigade nationale d’enquête vétérinaire et sanitaire (840 398 euros de CP en 2015). Ces crédits, qui rémunèrent notamment les inspections vétérinaires permanentes dans les abattoirs en vertu de la réglementation européenne, gagneraient certainement à être augmentés ainsi que l’a démontré récemment le scandale de l’abattoir d’Alès.

● L’action 4 Acquisition des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques : 74 millions d’euros inscrits en LFI et 66 millions d’euros consommés, ont financé la subvention pour charge de service public de l’ANSES, agence de référence pour l’évaluation des risques et nouvel acteur de la pharmacovigilance.

Cette action porte également les crédits de la Brigade nationale d’enquête vétérinaire et sanitaire (840 398 euros de CP en 2015).

● L’action 5 Élimination des cadavres et des sous – produit animaux concerne une dépense de 1,5 million d’euros

● L’action 6 Mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l’alimentation engage 292 millions d’euros soit 57 % des crédits consommés du programme 206 au service des actions sanitaires et sociales en faveur des agents des services chargés de l’alimentation, ce qui semble considérable.

Enfin les arriérés de cotisation retraite des anciens vétérinaires sanitaires (8 millions d’euros) ayant exercé des fonctions pour l’État avant 1990 sur le programme 206 ont entraîné le dépassement du plafond des crédits votés en exécution 2015 ; ils ont nécessité l’ouverture de crédits par décret d’avance en Novembre 2015 sur le titre 2 du programme 2016, dans le cadre de protocoles transactionnels à la suite d’une décision du Conseil d’État de 2011. Le même motif avait justifié l’ouverture de crédits par décret d’avance en 2014 : la dépense était donc prévisible.

En ce qui concerne le suivi de l’opérateur du programme, à savoir l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement du travail, celle – ci assume des missions essentielles, étendues à la délivrance des autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, des matières fertilisantes et des supports de culture par la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt du 13 octobre 2014. Elle dispose à la fois d’un contrat de performance et d’une comptabilité analytique, ce dont le Rapporteur spécial se félicite, et a respecté son plafond d’emploi de 1 281 ETPT sous plafond. Les subventions pour charge de service public au titre du fonctionnement, en provenance du ministère de l’agriculture et de divers autres ministères, s’élèvent à 91,3 millions d’euros pour 2015.

III. DES RÉSULTATS MITIGÉS POUR LES OBJECTIFS DE PERFORMANCE

Le programme 206 n’est plus assorti que de 3 objectifs. Le taux de couverture progresse de 50 à 62 % pour le programme 206.

● L’objectif 1 est désormais intitulé : « favoriser le changement des pratiques sanitaires afin de préserver la santé publique et l’environnement et de l’activité économique. » Les libellés des deux indicateurs qui le mesurent sont la maîtrise de l’utilisation des pesticides et des antibiotiques d’une part, et la promotion des comportements favorables à une alimentation diversifiée et équilibrée.

La Cour des comptes fait remarquer dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire pour 2015 que l’indicateur 1.1 est peu représentatif des crédits engagés par le programme. En effet, cet indicateur suit le plan Ecophyto, dont l’objectif est de réduire le recours aux produits phytosanitaires sur 10 ans par la mesure du nombre de doses unités de pesticides, mais qui n’est financé qu’à hauteur de 3,6 millions d’euros par le programme 206, le reste étant financé à partir de la redevance pour pollutions diffuses perçue par les Agences de l’eau. Cet indicateur calculé par l’ANSES continue en outre à ne pas atteindre les résultats escomptés : le recours aux produits phytosanitaires a augmenté de 5 % entre 2009 et 2013 et devrait à nouveau progresser entre 2014 et 2015. L’objectif de réduire de moitié d’ici 2018 l’utilisation de pesticides par rapport à 2008, manifestement inatteignable, a été malgré tout été étendu à la période 2020-2025.

Le niveau de traitement des animaux aux antibiotiques critiques (plan Ecoantibio) n’est pas communiqué pour 2015 ; l’objectif était de diminuer de 25 % le niveau de traitement sur la période 2012-2016 par rapport à 2011. Le pourcentage d’animaux traités a diminué depuis 2011 de 4,5 % à 3,94 % en 2014, (ce qui correspond à une diminution de 2012 à 2014 de 13 %). L’objectif n’est donc pas encore atteint même si les campagnes de sensibilisation commencent à porter leur effet auprès des vétérinaires prescripteurs.

L’indicateur 1.2 taux d’élève bénéficiant de l’action : un fruit pour la récré ne suffit en aucun cas à mesurer la promotion de comportements favorables à une alimentation diversifiée et équilibrée. Il est stable depuis 2013, à 11 % et n’atteint pas sa cible de 15 % d’élèves touchés.

L’objectif 2 Prévenir les risques sanitaires à tous les stades de production est renseigné par un indicateur de suivi des non-conformités constatées lors des inspections. Cet indicateur progresse pour le taux de recontrôle suivant une mise en demeure et, plus faiblement, pour le taux de suivi renforcé des établissements agréés ayant fait l’objet d’une inspection défavorable. Enfin le taux de prélèvement de végétaux révélant une non-conformité est calculé sur la base de 797 prélèvements récoltés en 2015 avec un résultat de 4,5 % de végétaux non-conformes et traités avec des produits phytosanitaires. La lutte contre les mauvaises pratiques doit donc se poursuivre.

Le troisième et dernier objectif S’assurer de la réactivité et de l’efficience du système de contrôle sanitaire est assorti de deux indicateurs : la préparation à la gestion d’épizootie et la gestion des maladies animales d’une part, et coût des inspections d’autre part.

Avec des exercices de gestion d’épizootie majeure réalisés dans 46 des 101 départements contre 18 départements en 2014, l’indicateur est en nette progression, sans compter la crise d’influenza aviaire qui a constitué un exercice en temps réel dans 8 départements du grand Sud-ouest. Le taux de levée de surveillance dans les délais recommandés atteint 75 %, s’agissant notamment de la tuberculose bovine.

Enfin le coût d’une inspection a augmenté de 5 % à 1 132 euros en 2015, en raison d’une baisse concomitante de 5 % du nombre d’inspections réalisées. Cette baisse est attribuée par le ministère à la gestion des crises sanitaires et à la priorité donnée à celle-ci.

*

* *

AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT ;
PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS

Commentaire de M. Jean-François MANCEL, Rapporteur spécial

SOMMAIRE

___

Pages

I. LE PROGRAMME 209 SOLIDARITÉ À L’ÉGARD DES PAYS EN VOIE DE DÉVELOPPEMENT 75

A. L’EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2015 77

B. UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE DE FAÇADE SAUF EN CE QUI CONCERNE LA SANTÉ ET L’ENGAGEMENT DES ONG 79

II. LE PROGRAMME 110 : AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT 80

A. L’EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2015 82

B. DES INDICATEURS DE PERFORMANCE BIEN PEU CONTRAIGNANTS 83

La mission Aide publique au développement (APD) regroupe les crédits des deux programmes concourant à la politique française d’aide au développement : le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement, mis en œuvre par le ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI) et le programme 110 Aide économique et financière au développement, mis en œuvre par le ministère chargé de l’économie.

Les orientations de la politique d’APD sont décidées par le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) qui a redéfini, à l’occasion de sa réunion du 31 juillet 2013, les priorités de l’aide française. Ces orientations ont été confirmées par la loi n° 2014-773 du 7 juillet 2014 d’orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale (LOPPDSI), qui a rappelé les objectifs stratégiques de la France en matière d’APD.

Le tableau ci-dessous retrace la répartition des crédits par programme de la mission.

LES MASSES BUDGÉTAIRES DE LA MISSION EN LFI PAR PROGRAMME EN 2015

(en millions d’euros)

PROGRAMMES

LFI AE

LFI CP

Programme 110

687,04

1 026,58

Programme 209

1 793,45

1 771,77

Total

2 480,49

2 798,35

Source : Cour des comptes.

Le montant total de la mission demandé en LFI pour 2015 se situe à 2,48 milliards d’euros d’AE et 2,80 milliards d’euros de CP, contre respectivement 4,16 milliards d’euros en AE et 2,90 milliards d’euros en CP demandés en LFI pour 2014.

En comparaison avec 2014, la baisse de la mission en AE (– 40,4 %) renvoie à la variabilité du programme 110, et s’explique principalement par le mécanisme de reconstitution des fonds multilatéraux. Ceux-ci représentent près des deux tiers du programme, les reconstitutions pluriannuelles engendrant des pics de consommation d’AE tous les trois ou quatre ans. Les crédits du programme 110 ont également diminué en CP (– 7,5 %) entre 2014 et 2015. La baisse des crédits du programme 209 ouverts en LFI pour 2015 en AE (– 0,5 %) comme en crédits de paiement (CP) (– 1 %), s’inscrit dans une tendance datant de plusieurs années : - 11 % (CP) en 2013 et – 8 % (CP) en 2014.

Le rapporteur spécial remarque que dans un contexte de coupes budgétaires répétées sur la mission APD (depuis 2011), les baisses de crédits, justifiés par de moindres besoins de consommation sur certains programmes, auraient dû être reportés sur d’autres projets ou engagements de l’année 2015. À titre d’exemple, les 22 millions de la contribution française pour Gavi qui manquaient en 2015 n’ont été décaissés à Gavi qu’en mars 2016, alors qu’ils auraient pu être décaissés dans le cadre du budget 2015.

Entre les deux programmes, le programme 209, qui porte les dons, est le plus touché par la non-exécution des crédits (près de 2 fois plus que le programme 110), ce qui s’inscrit dans la ligne d’un affaiblissement croissant de la capacité de dons de la France. Le Rapporteur spécial souligne que ces dons du programme 209 sont cruciaux pour les pays les plus pauvres et les moins avancés.

Quatre fonds de concours alimentent le programme 209, qui regroupent des contributions au profit de l’aide d’urgence, les apports des collectivités territoriales (0,62 million d’euros hors reports) ou de tiers (0,24 million d’euros), les crédits du partenariat de gestion avec la Commission européenne pour l’Année européenne pour le développement (0,44 million d’euros) et la participation de gouvernements étrangers aux projets de coopération (3,5 millions d’euros).

Plusieurs ressources extrabudgétaires, au travers des financements dits « innovants » (taxe sur les transactions financières et taxe de solidarité sur les billets d’avion), contribuent à l’effort français en matière d’APD. Ces ressources sont versées au Fonds de solidarité pour le développement (FSD), géré par l’Agence française de développement (AFD), avec un plafond qui a été fixé à 350 millions d’euros par la LFI pour 2015 (15), alors que ces taxes devaient être entièrement dédiées au développement dans l’esprit de leurs concepteurs.

Le Rapporteur spécial remarque l’opacité concernant les décaissements du FSD en 2015, et notamment le fléchage des crédits vers le Fonds mondial.

Enfin deux amendements d’origine parlementaire sont intervenus lors du vote de la loi de finances pour 2015, l’un portant sur la majoration de 1,6 million d’euros au titre des réserves parlementaires, et l’autre transférant de 13 millions d’euros du programme 110 vers le programme 209.

Il faut rappeler que la mission interministérielle Aide Publique au Développement ne représente qu’une partie minoritaire de l’effort français en matière d’APD. En effet, au total, 24 programmes issus de 14 missions différentes contribuent à la politique transversale en faveur du développement, pour un montant total de dépenses budgétaires, en baisse, de 6,327 milliards d’euros en 2014 à 5,893 milliards d’euros en 2015. Les dépenses de la mission représentent environ 45,1 % de l’effort global, à un niveau proche de celui constaté en 2014 (43,5 %).

La note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes pour 2015 remarque, avec la prédominance des dépenses d’intervention qui atteignent 90 % des crédits en 2015 (86 % en 2014), une sous-exécution générale des crédits en 2015 : 2,65 milliards de dépenses exécutées pour 2,79 milliards de crédits votés en LFI.

Le tableau ci-après retrace la baisse de l’exécution de l’ensemble de la mission par rapport à la LFI. Les crédits de l’aide économique et financière bilatérale du Programme 110 diminuent de 42 millions d’euros en exécution, (- 15 %).

À l’intérieur du programme 209, les crédits de la coopération bilatérale : - 78 millions d’euros, (– 12,7 %), et de la coopération communautaire : – 105,7 millions d’euros (– 15 %) connaissent également une diminution des dépenses exécutées par rapport à la LFI. Les crédits des actions de co-développement passent de 170 millions d’euros à 1 447 millions d’euros en exécution, soit une augmentation de + 750 %. (cf. le commentaire ci-après page 8 concernant le détail des dépenses engagées)

RÉCAPITULATION DES CRÉDITS VOTÉS ET CONSOMMATION
PAR PROGRAMME ET PAR ACTION

Numéro et intitulé du programme ou de l’action

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Prévision LFI y.c. FDC et ADP

Consommation

2014

2015

2014

2015

110 – Aide économique et financière au développement

2 360 120 755

2 001 991 311

687 043 510

789 456 281

1 109 890 190

1 033 530 795

1 026 578 969

988 996 375

01 – Aide économique et financière multilatérale

1 581 174 272

1 421 507 731

286 704 541
288 883 775

635 866 049
638 035 989

635 398 901
639 902 704

02 – Aide économique et financière bilatérale

395 606 400

288 716 991

400 338 969
500 618 397

312 749 289
293 343 815

283 833 140
241 746 743

03 – Traitement de la dette des pays pauvres

383 340 083
291 766 589

0
– 
45 891

161 274 852
102 150 991

107 346 928
107 346 928

209 – Solidarité à l’égard des pays en développement

1 803 343 299

1 718 685 857

1 793 446 625

1 662 969 823

1 789 031 842

1 719 290 826

1 771 773 172

1 666 175 408

02 – Coopération bilatérale

592 471 400
561 584 806

639 167 833
530 852 445

564 158 056

556 185 181

611 992 493
533 809 542

05 – Coopération multilatérale

323 832 026
317 580 196

248 516 060
332 645 430

329 333 913
317 506 158

254 017 947
332 239 450

07 – Coopération communautaire

680 860 000
640 392 005

703 800 000
598 076 601

680 860 000

640 492 567

703 800 000
598 076 601

08 – Dépenses de personnels concourant au programme « Solidarité à l’égard des pays en développement »

206 163 873
197 630 615

201 792 732
200 601 820

206 163 873
197 630 615

201 792 732
200 601 820

09 – Actions de co-développement

16 000

1 498 235

170 000

793 527

8 516 000
7 476 305

170 000

1 447 995

Source : rapport annuel de performances 2015.

L’utilisation de la démarche de performance reste limitée dans la programmation marquée par la rigidité des dépenses résultant d’engagements internationaux et les échéanciers de décaissement des projets. Des évaluations seraient pourtant souhaitables pour divers instruments, que sont notamment les multiples fonds multilatéraux sur l’environnement et, a posteriori, les accords de cogestion de l’ancien programme 301 (supprimé) signés en 2014 afin de soutenir la politique de gestion concertée des flux migratoires au Mali, au Sénégal et aux Comores. La crise actuelle des flots de migrants qui arrivent aux portes de l’Europe devrait conduire au contraire à l’ouverture de négociations, quand elles sont possibles, avec les gouvernements concernés.

Le plafond d’emplois de la mission pour 2015 s’établit à 2 065 ETPT contre 2 162 en 2014, soit une baisse de 97 ETPT. Cette évolution résulte de la diminution de 49 ETPT au titre du schéma d’emplois, d’une correction technique du plafond à hauteur de – 50 ETPT et d’un transfert de 2 ETPT prévu en gestion. Pour 2015, l’effort de réduction s’est porté essentiellement sur les CDD en administration centrale et à l’étranger.

L’exécution s’établit à 1 927 ETPT. Cette année encore, il ne serait pas possible de chiffrer le montant de masse salariale économisée correspondant à ces suppressions.

L’EXÉCUTION DU PLAFOND D’EMPLOIS DEPUIS 2013

ETPT

2013

2014

2015

Plafond d’emploi

2 267

2 162

2 065

Exécution

2 104

2 002

1 927

Source : MAEDI.

I. LE PROGRAMME 209 SOLIDARITÉ À L’ÉGARD DES PAYS EN VOIE DE DÉVELOPPEMENT

L’année 2015 a été marquée par deux crises majeures qui ont donné lieu à des réaffectations de crédits :

● la crise Ébola, financée en LFI à hauteur de 40 millions d’euros, qui a nécessité la mise à disposition de nombreux instruments de l’aide au développement et la mobilisation de la Task force interministérielle pour endiguer l’épidémie. Ce dispositif a permis un transfert de 10 millions d’euros vers les autres ministères impliqués en cours de gestion ;

● la crise humanitaire des migrants a suscité un engagement du Président de la République à l’Assemblée générale de l’ONU le 28 septembre 2015 pour le versement de 100 millions d’euros entre 2015 et 2016 aux agences humanitaires venant en aide aux réfugiés syriens. À ce titre, 50 millions d’euros ont été versés en 2015, par redéploiement au sein du programme 209, à des organismes internationaux.

Par ailleurs, des économies ont été réalisées en cours d’année et ont donné lieu à des annulations par décret en gestion à hauteur de 26 millions d’euros ainsi qu’en fin de gestion (– 98 millions d’euros en AE et – 75 millions d’euros en CP dans le cadre du décret d’avance du 27 novembre 2015), en particulier au titre des C2D (contrats de désendettement et de développement) et du FED (Fonds européen de développement) dont les appels de fonds ont été plus faibles qu’attendus.

PROGRAMME 209
PRÉSENTATION PAR ACTION ET TITRE DES CRÉDITS OUVERTS
ET DES CRÉDITS CONSOMMÉS 2015 / AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

Numéro et intitulé de l’action / sous-action

Titre 2
Dépenses de personnel

Titre 3
Dépenses de fonctionnement

Titre 5
Dépenses d’investis-sement

Titre 6
Dépenses d’intervention

Total

Total
y.c. FDC et ADP
prévus en LFI

Prévision LFI 2015
Consommation 2015

02 – Coopération bilatérale

 

30 890 249

 

608 277 584

639 167 833

639 167 833

68 172

33 274 953

 

497 509 320

530 852 445

 

05 – Coopération multilatérale

     

248 516 060

248 516 060

248 516 060

     

332 645 430

332 645 430

 

07 – Coopération communautaire

     

703 800 000

703 800 000

703 800 000

     

598 076 601

598 076 601

 

08 – Dépenses de personnels concourant au programme Solidarité à l’égard des pays en développement

201 792 732

     

201 792 732

201 792 732

200 601 820

     

200 601 820

 

09 – Actions de co-développement

     

170 000

170 000

170 000

145 843

 

19 950

627 734

793 527

 

Total des AE prévues en LFI

201 792 732

30 890 249

 

1 560 763 644

1 793 446 625

1 793 446 625

Ouvertures par voie de FDC et ADP

+ 35 418

+ 4 790 374

+ 4 825 792

 

Ouvertures / annulations (hors FDC et ADP)

+ 300 384

– 65 958 646

– 65 658 262

 

Total des AE ouvertes

202 128 534

1 530 485 621

1 732 614 155

 

Total des AE consommées

200 815 835

33 274 953

19 950

1 428 859 085

1 662 969 823

 

2015 / CRÉDITS DE PAIEMENT

Numéro et intitulé de l’action / sous-action

Titre 2
Dépenses de personnel

Titre 3
Dépenses de f
onctionnement

Titre 5
Dépenses d’investis-
sement

Titre 6
Dépenses d’intervention

Total

Total
y.c. FDC et ADP
prévus en LFI

Prévision LFI 2015
Consommation 2015

02 – Coopération bilatérale

 

30 890 249

 

581 102 244

611 992 493

611 992 493

68 172

38 935 593

 

494 805 777

533 809 542

 

05 – Coopération multilatérale

 

5 501 887

 

248 516 060

254 017 947

254 017 947

     

332 239 450

332 239 450

 

07 – Coopération communautaire

     

703 800 000

703 800 000

703 800 000

     

598 076 601

598 076 601

 

08 – Dépenses de personnels concourant au programme Solidarité à l’égard des pays en développement

201 792 732

     

201 792 732

201 792 732

200 601 820

     

200 601 820

 

09 – Actions de co-développement

     

170 000

170 000

170 000

145 843

 

19 950

1 282 202

1 447 995

 

Total des CP prévus en LFI

201 792 732

36 392 136

 

1 533 588 304

1 771 773 172

1 771 773 172

Ouvertures par voie de FDC et ADP

+ 35 418

+ 4 790 374

+ 4 825 792

 

Ouvertures / annulations (hors FDC et ADP)

+ 300 384

– 77 448 736

– 77 148 352

 

Total des CP ouverts

202 128 534

1 497 322 078

1 699 450 612

 

Total des CP consommés

200 815 835

38 935 593

19 950

1 426 404 030

1 666 175 408

 

Source : rapport annuel de performances 2015.

En 2015, l’exécution des crédits (hors titre 2), essentiellement composées de dépenses d’intervention, s’est élevée à 1 465 millions d’euros en CP.

Ces crédits se partagent entre la coopération multilatérale et bilatérale.

Au titre de la coopération multilatérale, il est versé une contribution au Fonds européen de développement (598 millions d’euros), aux organismes multilatéraux (332 millions d’euros, dont 147 millions d’euros pour la part budgétaire du Fonds mondial de lutte contre le sida, le paludisme et la tuberculose – complétée par des financements innovants – 49 millions d’euros pour les contributions à la francophonie et 125 millions d’euros pour les autres contributions : Nations Unies, UnitAid, etc.)

La mise en œuvre de la coopération bilatérale s’opère, notamment à travers le dispositif d’aide-projet (310 millions d’euros en CP), les C2D (43,5 millions d’euros versés à l’AFD), le fonds d’urgence humanitaire et l’aide d’urgence et de sortie de crise (33,7 millions d’euros), l’aide alimentaire (34,3 millions d’euros), l’expertise, la coopération en matière de gouvernance démocratique et le volontariat.

A. L’EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2015

Les mouvements de gestion opérés en cours d’année sur le programme 209 ont été les suivants :

– des transferts vers d’autres ministères au titre des crédits Ebola à hauteur de 9,71 millions d’euros en AE et en CP (16) ;

– une annulation de 26 millions d’euros en AE et en CP dans le cadre du décret du 9 juin, permise par des économies de constatation sur les C2D (22 millions d’euros) et par le remboursement d’un projet Ebola en fin d’épidémie (4 millions d’euros) et correspondant en partie à une annulation de la réserve (14 millions d’euros) ;

– une annulation de 97,7 millions d’euros en AE et 74,1 millions d’euros en CP dans le cadre du décret du 27 novembre 2015, due principalement à l’appel à contribution au titre du FED inférieur aux prévisions et portant sur la réserve.

La programmation du programme 209 est contrainte par la nature de ses différents instruments, notamment s’agissant de dépenses obligatoires (Fonds européen de développement – FED ; rémunération de l’AFD, contribution obligatoire versée à l’Organisation internationale de la Francophonie – OIF) ou de dépenses déterminées par les engagements internationaux (Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme). Au sujet du Fonds mondial, la contribution française s’élève à 321 millions d’euros en 2015. Or, bien que la contribution française s’étende sur 3 ans (elle s’est engagée à débourser 1,08 milliard d’euros entre 2014 et 2016), la France a l’habitude d’étaler de manière équitable cet engagement sur les 3 années, et donc d’allouer 360 millions d’euros au Fonds mondial chaque année. Avec cette baisse de 40 millions d’euros en 2015, la contribution 2016 devrait donc atteindre 400 millions d’euros.

Le Rapporteur spécial rappelle que le versement au FED a été réduit par rapport à la LFI (– 105,7 millions d’euros), en raison, d’une part, de la révision du montant appelé par la Commission européenne compte tenu du ralentissement des décaissements des projets (39,1 millions d’euros) et, d’autre part, de l’utilisation d’une facilité transitoire (66,6 millions d’euros). Cette économie a permis d’honorer l’engagement pris le 28 septembre 2015 par le Président de la République à l’Assemblée générale de l’ONU d’un versement de 50 millions d’euros en faveur des réfugiés dès 2015 et de diminuer le besoin de dégel nécessaire en fin de gestion.

Le Rapporteur spécial remarque que les économies sur le versement au FED sont récurrentes. Une meilleure programmation ou une diminution de la contribution doivent pouvoir se programmer d’urgence. Ceci éviterait par exemple de réduire les C2D, instrument de coopération bilatérale très efficace qui permet notamment de venir en appui à l’élaboration d’un appareil statistique en Afrique francophone. Sans statistiques, pas de programmation économique et donc moins d’autonomie des États aidés pour lever l’impôt.

La Cour des comptes, lors de l’examen des exercices 2013 et 2014, souhaitait connaître les résultats des accords de cogestion (opérations financées, bénéficiaires). L’action 9 Co-développement, intégrée en 2013 au programme 209, avait permis de soutenir la nouvelle politique migration et développement décidée par le CICID et reprise dans la LOPPDSI (17). Le montant en CP (18 millions d’euros en 2013 et 8,5 millions d’euros en 2014) a fortement été diminué, en raison des contraintes budgétaires (0,17 million d’euros en 2015) par lettre plafonds du Premier ministre.

En 2014, des actions ont notamment été engagées au Mali, au Sénégal et aux Comores, dans le cadre de conventions signées avec ces États (sources : PAP/RAP 2014). Ces accords relatifs à la gestion concertée des flux migratoires et au développement solidaire ont permis d’intervenir dans trois directions : soutenir le potentiel de solidarité et d’investissement des migrants ; renforcer les capacités des pays du Sud à intégrer la mobilité et la migration dans leurs stratégies de développement ; contribuer aux dialogues internationaux et à la production de connaissances en matière de mobilité, migration et développement.

La lettre plafond du Premier ministre du 24 juillet 2014 a décidé la suppression de dépenses nouvelles relevant du co-développement dans le cadre de la rationalisation des dispositifs d’intervention. Les engagements au titre des conventions antérieures ont été couverts par redéploiement à hauteur de 0,6 million d’euros en AE et 1,3 million d’euros en CP. En cette époque de flux non maîtrisés des migrations, avec tous les drames qui en résultent, le Rapporteur spécial interroge le Ministère sur le bilan de cette expérience qui n’a jamais été rendu public.

In fine, sur le programme 209, la différence entre la consommation et les prévisions de la LFI s’explique par la combinaison de plusieurs facteurs : l’utilisation de la facilité transitoire (66,6 millions d’euros) pour minorer le dernier appel au FED compensée par des charges nouvelles (50 millions d’euros en faveur des réfugiés et redéploiement pour couvrir les dépenses programmées), le dégel de 17,8 millions d’euros en AE et 41,5 millions d’euros en CP, l’ouverture de 30 millions d’euros de crédits dans le cadre de la contribution à UnitAid

La LFR du 29 décembre 2015 a comporté l’ouverture de 30,6 millions d’euros en AE et en CP sur le programme 209 au titre d’une contribution versée exceptionnellement à UnitAid (30 millions d’euros, pour compléter ceux du FSD afin d’arriver à une contribution totale de 100 millions d’euros en 2015) et de la réserve parlementaire.

B. UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE DE FAÇADE SAUF EN CE QUI CONCERNE LA SANTÉ ET L’ENGAGEMENT DES ONG

Les indicateurs de performance du programme 209 sont au nombre de quatre ; Lutter contre la pauvreté et réduire les inégalités, Préserver les biens publics mondiaux, Mettre en œuvre les partenariats différenciés et promouvoir nos priorités géographiques, Renforcer les partenariats.

Le Rapporteur spécial estime qu’ils tiennent surtout un rôle d’affichage des priorités de politique française. En réalité, ces indicateurs n’ont guère de traduction dans la gestion des choix budgétaires, qui restent déterminés par les priorités de la conjoncture internationale.

De plus, deux indicateurs clés ont été supprimés dans le rapport annuel de performance pour 2015 : l’indicateur évaluant les performances des opérateurs par rapport aux engagements de leur contrat d’objectif et de moyens, et l’indicateur indiquant la part de l’aide publique européenne allouée à l’Afrique sub-saharienne. Compte tenu de l’importance des crédits fléchés vers le FED (Fonds européen de développement) qui représente 40 % du programme 209, soit une dépense obligatoire de 703 millions d’euros de CP inscrite en LFI pour 2015, le Rapporteur spécial regrette vivement la disparition de ces deux indicateurs. La France est le deuxième bailleur du FED après l’Allemagne, notre contribution au XIe FED s’élève à 5,4 milliards d’euros sur 7 ans, comment ignorer la part des crédits du FED orientés vers l’Afrique ? Pourquoi abandonner la vérification des performances des opérateurs ?

Les autres indicateurs relatifs au FED : objectif 1 : lutter contre la pauvreté (part des engagements du FED sur les services sociaux et les infrastructures, part des engagements du FED dans les pays pauvres prioritaires) se sont sérieusement dégradés, respectivement de 35,9 % en 2014 à 32,7 % en 2015, et de 28,6 % en 2014 à 21,7 % en 2015.

Toutefois le MAEDI commence à appliquer une démarche d’évaluation sélective et ciblée, bienvenue mais insuffisante, à certains instruments comme le Fonds de solidarité prioritaire qui regroupe les dons-projets mis en œuvre directement par les postes ou la contribution à l’OIF.

Le Rapporteur spécial observe que la part de l’APD santé dans l’APD totale française a cru de façon sensible : de 10,77 % en 2013 à 12,99 % en 2015. Il s’agit d’un engagement important et efficace de notre pays au travers des fonds multilatéraux, de l’organisation UNITAID et de l’alliance pour le vaccin GAVI, grâce notamment au produit de la taxe sur les billets d’avion, qui n’est pas médiatisé à sa juste valeur.

L’engagement français en ce qui concerne le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme est considérable : 1,08 milliard d’euros engagé pour 2014-2016, la France étant le premier donateur européen, (321 millions d’euros versés en 2015) avec une nouvelle conférence de reconstitution en Septembre prochain.

En ce qui concerne l’objectif 3 : mettre en œuvre des partenariats différenciés et promouvoir nos priorités géographiques la concentration des subventions bilatérales en faveur des pays pauvres prioritaires se dégrade légèrement, tandis que la part des subventions de l’AFD vers cette même cible progresse de 63 % à 69 % de 2013 à 2015.

II. LE PROGRAMME 110 AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT

Le programme 110 cible la réduction de la pauvreté et l’atteinte des objectifs du millénaire pour le développement fixé pour 2015 (OMD), qui vont devenir les objectifs du développement durable (ODD) comme cela a été décidé au sommet des Nations unies de septembre 2015. Il concentre l’aide économique et financière multilatérale qui transite par les banques et les fonds sectoriels d’aide au développement (action 1), les crédits de bonification de prêts de l’Agence française de développement et les aides budgétaires globales (ABG) (action 2), ainsi que le traitement de la dette des pays pauvres (action 3).

En réalité, le programme 110, mis en œuvre par le directeur du Trésor du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, est largement dépendant de décisions internationales antérieures négociées, qui déterminent la contribution française à la reconstitution de fonds multilatéraux et des banques de développement, le montant des prêts bonifiés accordés par l’AFD et la compensation des annulations de dette. Sa marge de manœuvre est réduite, car 93,5 % des dépenses exécutées correspondent à des engagements internationaux. Les seules dépenses pilotables sont les aides budgétaires globales (ABG) d’un montant malheureusement de plus en plus réduit avec 20 millions d’euros en exécution, contre 32 millions d’euros en loi de finances initiales pour 2015 , à comparer avec les 85 millions d’ABG exécutées en 2012.

PRÉSENTATION PAR ACTION ET PAR TITRE DES CRÉDITS OUVERTS
ET DES CRÉDITS CONSOMMÉS
AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT EN 2015

Numéro et intitulé de l’action / sous-action

Titre 3
Dépenses de fonctionnement

Titre 6
Dépenses d’intervention

Titre 7
Dépenses d’opérations financières

Total

Total
y.c. FDC et ADP
prévus en LFI

Prévision LFI 2015
Consommation 2015

01 – Aide économique et financière multilatérale

 

251 704 541

35 000 000

286 704 541

286 704 541

253 883 775

35 000 000

288 883 775

 

02 – Aide économique et financière bilatérale

7 160 000

393 178 969

 

400 338 969

400 338 969

6 011 223

494 607 174

 

500 618 397

 

03 – Traitement de la dette des pays pauvres

 

0

0

0

0

 

– 45 891

0

– 45 891

 

Total des AE prévues en LFI

7 160 000

644 883 510

35 000 000

687 043 510

687 043 510

Ouvertures par voie de FDC et ADP

     

Ouvertures / annulations (hors FDC et ADP)

+ 168 411 266

+ 168 411 266

 

Total des AE ouvertes

855 454 776

855 454 776

 

Total des AE consommées

6 011 223

748 445 058

35 000 000

789 456 281

 

Source : rapports annuels de performances2015.

CRÉDITS DE PAIEMENT EN 2015

Numéro et intitulé de l’action / sous-action

Titre 3
Dépenses de fonctionnement

Titre 6
Dépenses d’intervention

Titre 7
Dépenses d’opérations financières

Total

Total
y.c. FDC et ADP
prévus en LFI

Prévision LFI 2015
Consommation 2015

01 – Aide économique et financière multilatérale

 

123 779 757

511 619 144

635 398 901

635 398 901

 

128 244 008

511 658 696

639 902 704

 

02 – Aide économique et financière bilatérale

7 160 000

276 673 140

 

283 833 140

283 833 140

6 318 040

235 428 703

 

241 746 743

 

03 – Traitement de la dette des pays pauvres

 

48 161 140

59 185 788

107 346 928

107 346 928

 

48 161 140

59 185 788

107 346 928

 

Total des CP prévus en LFI

7 160 000

448 614 037

570 804 932

1 026 578 969

1 026 578 969

Ouvertures par voie de FDC et ADP

     

Ouvertures / annulations (hors FDC et ADP)

+ 45 902 703

+ 45 902 703

 

Total des CP ouverts

1 072 481 672

1 072 481 672

 

Total des CP consommés

6 318 040

411 833 851

570 844 484

988 996 375

 

Source : rapport annuel de performances 2015.

A. L’EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2015

Au titre des mouvements réalisés en cours d’exercice (hors surgels et dégels restitués précédemment), le programme 110 n’a été concerné que par les annulations opérées par le décret d’avance du 27 novembre 2015, portant sur ABG (9,73 millions d’euros en AE et 10,29 millions d’euros en CP) qui constituent la principale variable d’ajustement du programme en cours d’année.

Le programme 110 n’a pas été affecté par la LFR du 29 décembre 2015.

La consommation des AE du programme 110 a été supérieure aux crédits inscrits en LFI, en raison d’un engagement à hauteur de 115 millions d’euros pour couvrir les bonifications du prêt de l’AFD pour le compte de l’État au Fonds vert pour le climat (18).

Concernant les CP, 96,3 % des crédits disponibles ont été consommés sur le programme. Cette sous-consommation s’explique, d’une part, par le report de la dépense relative au traitement de la dette de la Somalie (55,8 millions d’euros) (19). Elle trouve aussi son origine, d’autre part, dans des bonifications relatives aux prêts de l’AFD aux États étrangers qui n’ont pas pu être versées en fin d’année (21,2 millions d’euros). Des reports vers 2016 sont demandés (63 millions d’euros en AE et 81 millions d’euros en CP).

Le Fonds vert pour le climat (115 millions d’euros), qui traduit l’engagement de la France dans le cadre des objectifs affichés lors de la COP21, en s’ajoutant à d’autres dispositifs : multilatéraux comme le fonds pour l’environnement mondial (FEM), le fonds français pour l’environnement mondial (FFEM) ainsi que le protocole de Montréal, et bilatéraux comme l’initiative climat au sein de l’AFD. Le Rapporteur spécial demande en conséquence que les objectifs en termes de résultat de ces fonds soient précisés ainsi que les décaissements mieux renseignés. Ainsi, seulement 43 % des crédits du Fonds pour l’environnement mondial concernent l’Afrique et les pays les moins avancés (PMA). Selon la direction du Trésor, le Fonds vert aurait vocation à devenir le principal fonds consacré au financement de la transition des pays en développement vers des économies sobres en carbone. Le Rapporteur spécial demande à être informé des décaissements de 2015.

Les dépenses imprévisibles financées par redéploiement grâce au moindre versement au FED sur le programme 110 ont été les suivantes : contribution exceptionnelle pour les Territoires palestiniens, le Centre pour l’intégration en Méditerranée et subvention à l’association « Énergies pour l’Afrique ».

B. DES INDICATEURS DE PERFORMANCE BIEN PEU CONTRAIGNANTS

Les deux objectifs du programme 110 sont ambitieux : faire valoir les priorités stratégiques françaises au sein des banques et fonds multilatéraux (objectif 1) et assurer une gestion efficace et rigoureuse des crédits octroyés à l’aide au développement (objectif 2).

Le Rapporteur spécial regrette la disparition de l’un des deux indicateurs associés à l’objectif 1 : seul subsiste l’indicateur évaluant la part des ressources des banques multilatérales et des fonds internationaux affectées aux zones géographiques prioritaires, l’Afrique subsaharienne et les PMA.

Le pourcentage fléché vers l’Afrique subsaharienne augmente trop légèrement, de 55 à 56 %, compte tenu des enjeux démographiques et politiques dans cette région. Un progrès s’affirme pour la part allouée aux PMA de 60 à 63 % en 2015. Mais le Rapporteur spécial s’interroge sur la suppression de l’indicateur renseignant la répartition des engagements multilatéraux conformément aux priorités sectorielles françaises. Comment évaluer dans ces conditions la gestion des 925 millions de crédits délégués aux banques multilatérales ?

Observations du Rapporteur spécial

– Rétablir les indicateurs supprimés.

– Adjoindre à la loi de règlement les décaissements du Fonds vert et du Fonds de Solidarité.

– Fournir le détail des fonds alloués au Partenariat mondial pour l’éducation.

ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION

Commentaire de M. Razzy HAMMADI, Rapporteur spécial

SOMMAIRE

___

Pages

I. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE FONCTIONNELLE 86

A. LE PROGRAMME 167 : UNE NOUVELLE RÉDUCTION DES CRÉDITS EN EXÉCUTION MALGRÉ LE DÉPASSEMENT DES DÉPENSES D’INTERVENTION 88

B. LE PROGRAMME 169 : UNE EXÉCUTION EN DIMINUTION, DANS LE CADRE D’UNE PRÉVISIBILITÉ PERFECTIBLE 89

C. LE PROGRAMME 158 : UNE EXÉCUTION EXCEPTIONNELLEMENT ÉLEVÉE 91

II. DES OBJECTIFS TENUS, SOUS QUELQUES RÉSERVES 92

A. LE PROGRAMME 167 : DES RÉSULTATS PARTICULIÈREMENT SATISFAISANTS 92

B. LE PROGRAMME 169 : DES DIFFICULTÉS, MAIS UNE HAUSSE DU NOMBRE DES DOSSIERS TRAITÉS PAR AGENT 93

C. LE PROGRAMME 158 : DES VALEURS-CIBLES DÉSORMAIS VOLONTAIREMENT FIGÉES 94

La mission interministérielle Anciens combattants, mémoires et liens avec la Nation s’articule autour de trois programmes.

Le programme 167 Liens entre la Nation et son armée a pour objet la promotion de l’esprit de défense et de citoyenneté au sein de la population. Il inclut la dimension mémorielle.

Le programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant témoigne de la reconnaissance de la Nation envers les anciens combattants et les victimes de guerre. Il a pour fonction de garantir et de gérer les droits des anciens combattants et la qualité des prestations qui leur sont fournies.

Le programme 158 enfin, qui relève du Premier ministre, porte sur l’Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale.

Budgétairement, ces trois programmes ne concourent pas de façon égale au budget de la mission. Avec 2,60 milliards d’euros, le programme 169 représentait en 2015 94,78 % des crédits de paiement votés, le programme 167 avec 42,51 millions d’euros, 1,55 % seulement, et le programme 158, 3,67 % avec 101 millions d’euros.

I. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE FONCTIONNELLE 

Pour une prévision de dépenses de 2 741,46 millions d’euros, fonds de concours et attribution de produits inclus, fixée par la loi de finances initiale, la consommation des crédits de paiement s’est élevée à 2 719,70 millions d’euros. L’économie en gestion se monte donc à 21,76 millions d’euros, soit 0,79 % du budget initial. Par rapport à l’exécution 2014 (2 872,20 millions d’euros dépensés), l’économie est de 152,50 millions d’euros, traduisant une diminution de 5,31 % sur l’année, il s’agit de la diminution la plus forte constatée sur les trois dernières années (3,5 % entre 2012 et 2013 et 2,26 % entre 2013 et 2014).

Quels sont les éléments de cette évolution ?

En 2015, les dépenses d’intervention, qui constituent la raison d’être du budget de la mission se sont montées à 2 621,12 millions d’euros, soit 14,61 millions d’euros de moins que les montants programmés (2 635,73 millions d’euros). À périmètre constant, cette économie en gestion résulte en quasi-totalité de la baisse des versements de prestations aux bénéficiaires du programme 169 dont les effectifs ont diminué en 2015. Néanmoins, l’économie de gestion réalisée à l’issue de l’exécution 2014 était plus élevée de 6,21 millions d’euros. L’écart s’explique par la mise en œuvre en 2015 de l’accord entre la France et les États-Unis portant sur l’indemnisation des victimes de la Shoah déportées depuis la France. Il prévoit la mise en place d’un fond ad hoc et a entraîné une ouverture de crédits supplémentaires de 54,5 millions d’euros.

Les dépenses de personnel sont quasi nulles. Elles représentent en 2015 moins de 1 % des crédits consommés. La raison en est que, depuis le 1er janvier 2015, les effectifs de la direction du service national et les crédits du titre 2 (dépenses de personnel) du budget Journée défense et citoyenneté ont été transférés au programme 212 Soutien de la politique de défense de la mission Défense qui porte désormais l’ensemble des effectifs et des rémunérations du ministère de la défense. Le programme 167 est recentré sur sa vocation première, susciter l’adhésion des jeunes aux politiques relatives au domaine de la défense et de la sécurité nationale.

Les dépenses d’investissement sont nulles à l’issue de l’exécution 2015 malgré une prévision en loi de finances initiale de 53 000 euros.

L’analyse des crédits de fonctionnement montre également, avec 96,67 millions d’euros dépensés pour 103,66 millions d’euros votés, une exécution en diminution de 6,75 %, soit 7 millions d’euros, par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale. Ainsi, – et c’est ce qui explique au premier chef l’importance de la diminution de l’exécution du budget 2015 par rapport à celui du budget 2014 –ces crédits sont en baisse par rapport à l’exécution 2014, où ils s’étaient élevés à 103,52 millions d’euros. La raison est la baisse des dépenses de fonctionnement du programme 167 qui avait atteint un niveau exceptionnellement élevé du budget 2014 avec 29,58 millions d’euros, contre 21,98 millions d’euros en 2015, pour commémorer le centenaire du déclenchement de la Première Guerre mondiale et 70ème anniversaire de la Libération.

L’exécution 2015 traduit d’une part la qualité des prévisions budgétaires avec un taux de consommation des crédits de paiement de la mission de 99,21 %, et d’autre part la qualité de la prévision des ressources nécessaires au paiement des pensions militaires d’invalidité ainsi que des retraites des anciens combattants.

Le tableau ci-après permet de faire apparaître, programme par programme mais surtout action par action, le détail de l’évolution des crédits dépensés.

CRÉDITS DE PAIEMENT 2015

CONSOMMATION PAR PROGRAMME ET ACTION

Programme / action

Prévision LFI y.c. FDC et ADP

Consommation

Écart

Écart en %

167 - Liens entre la Nation et son armée

42 510 843

41 551 093

– 959 750

– 2,26 %

01 - Journée défense citoyenneté

19 060 000

18 850 022

– 209 978

– 1,10 %

02 - Politique de mémoire

23 450 843

22 701 071

– 749 772

– 3,20 %

169 - Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

2 598 396 031

2 523 301 497

– 75 094 534

– 2,89 %

01 - Administration de la dette viagère

2 080 250 000

2 011 359 130

– 68 890 870

– 3,31 %

02 - Gestion des droits liés aux pensions militaires

d'invalidité

146 604 830

147 966 983

1 362 153

0,93 %

03 - Solidarité

352 140 201

346 774 384

– 5 365 817

– 1,52 %

07 - Actions en faveur des rapatriés

19 401 000

17 201 000

– 2 200 000

– 11,34 %

158 - Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

100 555 549

154 849 162

– 54 293 613

53,99 %

01 - Indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation

46 051 419

102 294 209

– 56 242 790

122,13 %

02 - Indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la 2nde guerre mondiale

54 504 130

52 554 953

– 1 949 177

– 3,58 %

Source : commission des finances d’après les données du rapport annuel de performances pour 2015.

A. LE PROGRAMME 167 : UNE NOUVELLE RÉDUCTION DES CRÉDITS EN EXÉCUTION MALGRÉ LE DÉPASSEMENT DES DÉPENSES D’INTERVENTION

Alors que, avec 42,51 millions d’euros, les crédits demandés pour 2015 étaient déjà en diminution par rapport à ceux de 2014, l’exécution du programme 167 Liens entre la Nation et son armée fait apparaître une dépense de 41,55 millions d’euros, inférieure de 959 750 euros aux prévisions.

Cette réduction en exécution est imputable en quasi-totalité à l’action 2 du programme Politique de mémoire, dont les crédits consommés se montent à 22,70 millions d’euros pour 23,45 millions d’euros de crédits votés, soit une différence de 749 772 euros. Le reste de l’économie en gestion provient des crédits consacrés à l’action 1 Journée défense et citoyenneté (JDC), puisque la dépense est de 18,85 millions d’euros pour une dotation initiale de 19,06 millions d’euros, soit une diminution de 209 978 euros.

Les crédits d’intervention consommés s’élèvent à 19,57 millions d’euros pour une prévision de 14,04 millions d’euros, soit une sur-exécution de 5,53 millions d’euros financé par des redéploiements de crédits en provenance des dépenses de personnel.

Cette hausse des dépenses d’intervention du programme 167 et surtout de l’action 2 Politique de mémoire a permis d’augmenter la dotation octroyée à l’Office nationale des anciens combattants et des victimes de guerre (ONAC-VG) de 4,9 millions d’euros afin qu’il poursuive son effort de rénovation des sépultures de guerre sur le territoire national et à l’étranger.

B. LE PROGRAMME 169 : UNE EXÉCUTION EN DIMINUTION, DANS LE CADRE D’UNE PRÉVISIBILITÉ PERFECTIBLE

Comme à l’accoutumée, le programme 169 est lui aussi sous-exécuté. Les crédits finalement consommés auront en effet été de 2 523,3 millions d’euros au lieu de 2 598,4 millions d’euros prévus, soit 75,1 millions d’euros et 2,89 % de moins que la prévision.

Notons que les ressources de ce programme ont été mobilisées pour accompagner les victimes du terrorisme, qui ont la qualité de victimes civiles de guerre. Ces personnes peuvent bénéficier d’une pension militaire d’invalidité, des soins médicaux gratuits ainsi que d’un accueil à l’Institution nationale des invalides (INI).

● Comme chaque année, les crédits consacrés à l’action 1 Administration de la dette viagère, qui, avec 2 011,4 millions d’euros consommés, constituent l’essentiel du programme, sont exécutés en diminution par rapport à la loi de finances initiale. En 2015, cette diminution est de 68,89 millions d’euros, soit un écart de 3,31 %. Il faut dire que c’est sans doute l’action dont la prévisibilité budgétaire est la plus forte.

Avec 1 243,16 millions d’euros (1 374,5 millions d’euros en 2014) pour 1 295,55 millions d’euros inscrits, les crédits consommés au titre de la sous-action 10 Pensions militaires d’invalidité de victimes de guerre et allocations rattachées sont inférieurs de 4,04 % à la prévision.

Avec 768,20 millions d’euros pour une prévision de 784,70 millions d’euros, l’exécution des crédits consacrés à la sous-action 11 Retraite du combattant est en baisse par rapport à la prévision, et ce de 2,1 %.

Ces diminutions résultent de la baisse des effectifs des bénéficiaires des prestations du programme 169. Au 31 décembre 2015, l’effectif des anciens combattants atteignait 1 118 667 personnes soit une diminution de 3,5 % par rapport à l’année 2014, tandis que le nombre de pensionnés, 241 360, diminuait de 5,2 % par rapport à l’année précédente.

Néanmoins, l’effet de la diminution des effectifs est atténué d’une part par les mesures de revalorisation du point de PMI, l’arrêté du 14 octobre 2015 portant celui-ci à 14 euros au 1er janvier 2015, et d’autre part par le rehaussement, de 50 points au 1er janvier 2015, de la majoration spéciale accordée aux conjoints survivants des grands invalides. Enfin le bénéfice de la carte du combattant a été élargi aux militaires ayant servi au moins 120 jours en opérations extérieures. Cette mesure a eu une influence marginale puisqu’en 2015 seuls 1 970 nouveaux bénéficiaires remplissent, au titre de cette extension, les conditions d’âge pour bénéficier de la retraite du combattant. Son coût, selon le ministère, est estimé à 0,4 million d’euros en 2015 mais il sera multiplié par quinze en 2016 pour atteindre 6,30 millions d’euros.

Par ailleurs, une fois de plus, il s’avère que les prévisions des dépenses fiscales en faveur des anciens combattants – en augmentation chaque année – ont été sous-évaluées par le secrétariat d’État. Alors que la prévision était de 710 millions d’euros, le coût de la dépense fiscale se monte à 759 millions d’euros, soit une hausse de 37 millions d’euros et 5 % par rapport à l’exécution 2014.

La dépense fiscale créée par la demi-part supplémentaire pour les contribuables (et leurs veuves) de plus de 75 ans titulaires de la carte du combattant, initialement chiffrée 460 millions d’euros en 2015, se monte en réalité à 520 millions d’euros, soit une hausse de 60 millions d’euros (environ 13 %) après des hausses, se traduisant en surcoûts constatés en gestion, de 55 millions d’euros en 2014 et de 50 millions d’euros en 2013. Le caractère récurrent du phénomène amène à s’interroger sur la qualité du chiffrage, lors de l’élaboration des projets de loi de finances, des conséquences fiscales de l’abaissement d’un an de la condition d‘âge pour bénéficier de l’octroi d’une demi-part supplémentaire.

En outre, la Cour des comptes, dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire 2015 de la mission, a signalé que neuf dispositifs d’exonération fiscale ne figurent pas dans les documents budgétaires tels que l’exonération de droits de succession de la transmission du capital de la rente mutualiste « lorsqu’il a été opté pour le régime réservé viagèrement ».

● Les crédits de l’action 2 Gestion des droits liés aux pensions militaires d’invalidité se sont finalement montés à 147,97 millions d’euros pour une prévision de 146,60 millions d’euros, soit un écart à la hausse de 1,36 million d’euros (+ 0,93 %) bien moins élevé que celui constaté à l’issue de l’exécution 2014 de 3,68 %, dans le cadre d’une tendance à la baisse qui s’appuie sur la diminution continue du nombre de bénéficiaire de la sous-action 23 Remboursement des prestations de sécurité sociale aux invalides de 12,2 % (11 463 en 2014 et 10 061 en 2015).

● Avec 346,77 millions d’euros, la dépense des crédits de l’action 3 Solidarité est, elle, inférieure de 5,4 millions d’euros aux prévisions, qui étaient de 352,14 millions d’euros, pour un montant exécuté en 2014 de 341,36 millions d’euros. Le niveau de consommation des crédits en 2015 s’explique d’une part par l’augmentation de 1,5 million d’euros du budget de l’action sociale de l’ONAC-VG  (sous-action 34 Action sociale en faveur du monde combattant : Office national des anciens combattants), et d’autre part par la revalorisation annuelle des majorations légales des rentes mutualistes, à 1,3 % en 2014, qui a été facturée par les organismes mutualistes en 2015 (sous-action 31 Majoration des rentes mutualistes des anciens combattants et des victimes de guerre).

● Créée en 2014, et intégrée au programme 169, l’action 7 Actions en faveur des rapatriés a vu ses prévisions se réaliser en partie comparé à l’année de sa mise en œuvre. Alors qu’il était prévu une dépense de 19,40 millions d’euros, celle-ci a finalement été de 17,20 millions d’euros, soit une sous-exécution de 11,34 %. Sur ce point, deux ans après sa création, il faut noter que la qualité de la prévision de la dépense de cette action s’améliore.

C. LE PROGRAMME 158 : UNE EXÉCUTION EXCEPTIONNELLEMENT ÉLEVÉE

Avec 154,85 millions d’euros de crédits exécutés pour 100,56 millions d’euros de crédits prévus en loi de finances initiale, l’exécution de ce programme s’est accrue de 54 % en 2015.

Le programme 158 regroupe deux dispositifs, relatifs le premier à l’indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l’Occupation (action 1), le deuxième à l’indemnisation des victimes d’actes de barbarie durant la seconde Guerre mondiale (action 2).

● Sur l’action 1, les crédits finalement consommés auront été de 102,29 millions d’euros au lieu de 46,05 millions d’euros prévus, soit 56,24 millions d’euros et 122,13 % de plus que la prévision.

Cette augmentation résulte de la mise en œuvre de l’accord entre la France et les États-Unis portant sur l’indemnisation de certaines victimes de la Shoah déportées depuis la France, qui a été signe à Washington le 8 décembre 2014 puis approuvé par le Parlement le 9 juillet 2015 dont le montant s’élève à 55,8 millions d’euros. Cet accord, qui doit permettre la pleine indemnisation des victimes de la Shoah déportées depuis la France n’ayant pu bénéficier d’une réparation au titre du droit français du fait de leur nationalité, prévoit la mise en place d’un fonds ad hoc, doté de 60 millions de dollars, dont la gestion reviendra au Département d’État américain. Cette dépense exceptionnelle a été financée par le décret d’avance n° 2015-1347 du 23 octobre 2015 à hauteur de 54,5 millions d’euros en autorisation d’engagement et crédit de paiement, le reliquat provenant des redéploiements entre les différents dispositifs d’indemnisation.

Pour l’indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l’Occupation, le RAP pour 2014 expose que « l’activité de la CIVS (Commission pour l’indemnisation des victimes de spoliations) connaît à nouveau une baisse de son activité, une moyenne mensuelle de 21 demandes nouvelles a été enregistrée en 2015 contre 22 en 2014 et 32 en 2013 (pour 23 479 dossiers transmis aux services du Premier ministre depuis octobre 2000) ».

Enfin, pour l’indemnisation des orphelins de victimes des persécutions antisémites, le RAP expose que : « La quasi-totalité des bénéficiaires potentiels a d’ores et déjà fait valoir ses droits. Quelques très rares décisions nouvelles sont encore prises chaque année (22 en 2012, 25 en 2013, 14 en 2014 et 25 en 2015) ».

● Sur l’action 2, la consommation des crédits est inférieure de 1,95 million d’euros à la dotation votée en loi de finances initiale pour 2015. Le RAP pour 2015 justifie cet écart ainsi :

« – La prévision 2015 est élaborée au premier semestre 2014 alors même que le résultat des campagnes de certification de vie n’est pas encore connu ;

– La prévision s’effectue également à partir de tables de mortalité statistiques dont la fiabilité est par définition relative. »

Autrement dit, la diminution du coût du dispositif a pour cause la diminution progressive du nombre de bénéficiaires, pour des raisons d’âge.

II. DES OBJECTIFS TENUS, SOUS QUELQUES RÉSERVES

A. LE PROGRAMME 167 : DES RÉSULTATS PARTICULIÈREMENT SATISFAISANTS

Ce programme ne comporte qu’un seul objectif, qui ne concerne que la Journée défense et citoyenneté : « Sensibiliser chaque classe d’âge à l’esprit de défense par une JDC de qualité et pour un coût maîtrisé ». La performance est mesurée par deux indicateurs.

● « Le taux de satisfaction de l’usager » comporte deux items. « La qualité de la prestation offerte par la Direction du service national (DSN) et par les armées » bénéficie d’une évaluation encore en progression, de 89,8 %, après 88,5 % pour 2014, 87,7 % en 2013 et 86,2 % en 2012. Eu égard à cette progression continue, la cible 2016 est désormais fixée à 90 %. L’item « Impact de la JDC sur l’image de la Défense et des armées », mis en place à compter de 2010, atteint 90,6 % pour 89,2 % en 2014 et 88,3 % en 2013. Là aussi, la cible pour le taux de satisfaction en 2016 est désormais fixée à 90 %.

● « Le coût moyen par participant » est en constante diminution : avec 139,68 euros, il est inférieur au coût pour 2014 de 2,82 euros et à la cible fixée pour 2016 (moins de 150 euros). Le RAP expose que « l’évolution du coût de la JDC par jeune traduit la maîtrise des coûts obtenu par :

– la rationalisation des achats (regroupement des demandes des établissements du service national et leur commande via l’union des groupements des achats publics) ;

– la rationalisation des sites et des dépenses de fonctionnement. »

B. LE PROGRAMME 169 : DES DIFFICULTÉS, MAIS UNE HAUSSE DU NOMBRE DES DOSSIERS TRAITÉS PAR AGENT

Les objectifs fixés pour le programme 169 visent à garantir à ses bénéficiaires des prestations de qualité au meilleur coût possible.

●  L’indicateur qui mesure le délai moyen de traitement d’un dossier de pension militaire d’invalidité (indicateur 1.1) a vu son périmètre évoluer entre 2014 et 2015. L’indicateur est désormais calculé pour tous types d’instances (ou demandes) confondues : premières demandes, renouvellements, aggravations, nouvelles infirmités, exécutions judiciaires, taux du grade, réversions, etc.

En dépit de cette modification, l’objectif, fixé à 300 jours, n’a pu être atteint, le délai moyen de traitement d’un dossier de PMI a dépassé de 53 jours la prévision actualisée. Toutefois, le délai de traitement a été abaissé de 5 jours par rapport à 2014 où il s’élevait à 358 jours.

Ce dépassement continu est dû à :

– de nombreuses demandes de pièces complémentaires nécessaires à l’instruction administrative (+ 50 %) ;

– des délais de traitement trop longs et la suspension de certains dossiers en raison d’un nombre d’agents traitants expérimentés insuffisant, du nombre insuffisant de médecins experts et enfin, des délais de retour des dossiers de la part du service des retraites de l’État (SRE) et des demandeurs.

Enfin, la cible 2016 est désormais fixée à 260 jours.

● Le nombre moyen de dossiers de soins médicaux gratuits traités par agent (indicateur 2.1) a atteint 18 065 en 2015. L’objectif est en progression de 2,73 %, 481 dossiers de plus ont été traités par agent en comparaison de l’année 2014.

● L’objectif 3 « Fournir les prestations de l’ONAC-VG avec la meilleure efficacité possible » ne comporte plus qu’un seul indicateur permettant d’évaluer le nombre moyen de dossiers de cartes et titres traités par agent (indicateur 3.1). Ainsi l’indicateur « coût moyen par acte de solidarité » a été supprimé dans un objectif de simplification.

La prévision 2015, issue du projet annuel de performance de l’année 2015, est nettement dépassée en fin d’exécution, 1 367 dossiers par agents ont été traités pour une cible de 900 dossiers. Un résultat en progression de 3,7 % par rapport celui réalisé en 2014. Cette augmentation d’activité est liée principalement à l’extension du bénéficie de la carte du combattant aux militaires ayant servi au moins 120 jours sur un théâtre d’opérations extérieures indépendamment de la confrontation à une action de feu ou de combat.

● L’indicateur 4.12 est relatif au coût de la journée d’un pensionnaire de l’Institut nationale des Invalides (INI).

Le coût moyen de la journée d’un pensionnaire est de 418 euros soit une augmentation de 14 euros (+ 4 %) par rapport à l’objectif actualisé du projet annuel de performance 2016. Néanmoins, la cible de 440 euros fixée pour l’année 2015 est atteinte avec un coût moyen en diminution de 22 euros soit 5 %.

C. LE PROGRAMME 158 : DES VALEURS-CIBLES DÉSORMAIS VOLONTAIREMENT FIGÉES

Depuis 2007, le programme est doté d’un objectif « Améliorer le délai de paiement des dossiers d’indemnisation des victimes de spoliations après l’émission des recommandations favorables ». Cet objectif est assorti d’un indicateur comprenant deux volets, l’un pour les victimes résidant en France et l’autre pour les non-résidents.

Le délai moyen prévu, de 4,5 mois pour les résidents français et de 5,5 mois pour les non-résidents, est réalisé depuis 2008.

Selon le RAP pour 2015, « ces délais moyens sont stables mais difficilement compressibles, compte tenu des délais nécessaires au retour des justificatifs bancaires et de la nécessité de maîtriser le risque juridique ».

Selon la note d’exécution budgétaire pour 2015, « la mesure de la performance pour le programme 158 est imparfaite pour deux raisons :

– L’indicateur ne concerne que l’indemnisation des victimes de spoliations, soit seulement 8 % de ses crédits de paiement ;

– L’indicateur ne rend pas compte de l’ensemble du délai qui sépare le dépôt de la demande, du paiement de l’indemnisation ; il n’inclut pas le délai d’instruction du dossier par la Commission d’indemnisation des victimes de spoliation (CIVS). Or, l’instruction d’un dossier par un rapporteur de la commission exige un délai allant de 8 à 12 mois ».

*

* *

CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Philippe VIGIER, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___

Pages

I. PROGRAMME 165 CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES 97

A. DES CRÉDITS GÉRÉS SOIGNEUSEMENT 97

B. UNE FORTE QUALITÉ DE PERFORMANCE 98

II. PROGRAMMES 164 COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES ET 340 HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES 99

A. UNE EXÉCUTION TOUJOURS ÉCONOME DES CRÉDITS 99

B. DES PERFORMANCES TOUT À FAIT SATISFAISANTES 100

III. PROGRAMME 126 CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL 101

A. UNE MAÎTRISE DES DÉPENSES A AMÉLIORER 101

B. UNE PERFORMANCE A CONFIRMER 102

La mission Conseil et contrôle de l’État regroupe quatre programmes : le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives, le programme 126 Conseil économique, social et environnemental, le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières, et le programme 340 Haut conseil des finances publiques créé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et la gouvernance des finances publiques.

En 2015, ont été ouverts pour la mission 668,48 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 641,29 millions d’euros de crédits de paiement. Le taux d’exécution s’est élevé à 91,19 % pour les autorisations d’engagement et à 97,14 % pour les crédits de paiement. Ce taux d’exécution élevé des crédits de paiement a pour origine le poids des rémunérations de personnel, qui représentent 84,03 % des dépenses. Même si ces programmes bénéficient de la dispense de la mise en réserve des crédits et de procédures allégées ou dérogatoires pour l’exécution des dépenses – le Conseil économique social et environnemental est notamment dispensé de contrôle financier et n’a pas de comptable public – leurs gestionnaires ont à cœur de participer, dans la mesure où ils le peuvent, à l’effort d’économie de gestion du budget de l’État.

Le tableau ci-dessous retrace les grandes masses de consommation des crédits pour les quatre programmes de la mission en 2015.

SYNTHÈSE DES CRÉDITS INITIAUX, DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS
ET DES CRÉDITS CONSOMMÉS

(en millions d’euros)

 

Programme 165

Programme 126

Programme 164

Programme 340

Mission

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

LFI

387,3

383,2

40,05

40,06

212,75

214,08

0,82

0,82

640,92

638,16

LFR

– 2,9

– 2,5

– 0,36

– 0,36

2,66

– 3,34

– 0,33

– 0,33

1,97

– 4,03

Total des mouvements de crédits, dont :

                   

Reports

22,3

3,6

   

6,36

6,64

   

28,66

10,24

Virements

   

- 0,36

– 0,36

       

– 0,36

– 0,36

Transferts

                   

Décrets d’avances

– 3,8

– 3,8

– 0,28

– 0,28

– 0,2

– 0,2

– 0,2

– 0,2

– 4,48

– 4,48

Réserve parlementaire

               

0

0

Annulations

                   

Fonds de concours et attributions de produits

0,19

0,19

1,75

1,75

0,92

0,92

   

2,86

2,86

Total des crédits disponibles

406

383,2

39,7

39,7

222,49

218,1

0,29

0,29

668,48

641,29

Crédits consommés

360,4

372,9

39,7

39,7

209,28

210,13

0,22

0,22

609,6

622,95

Source : Conseil d’État, Conseil économique, social et environnemental, Cour des comptes.

Selon la note d’analyse de l’exécution budgétaire de la Cour des comptes, l’exercice 2015 ne fait pas ressortir de dérive des dépenses par rapport aux crédits prévus en loi de finances initiale, les quatre programmes s’inscrivant dans la continuité des précédents exercices et de la budgétisation initiale. Le taux de consommation – élevé, comme on l’a vu – des crédits est comparable à celui de l’année 2014, et, note la Cour, « aucun risque de dérapage n’a été identifié ».

I. PROGRAMME 165 CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

Le programme 165 Conseil d’État et autres juridictions administratives rassemble les moyens affectés au Conseil d’État, aux 8 cours administratives d’appel, aux 42 tribunaux administratifs et à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). Ces juridictions administratives ont pour mission la garantie du respect du droit par l’administration. Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Conseil d’État est en outre amené à donner son avis sur les propositions de loi déposées par les membres du Parlement et, à titre de filtre, sur les questions prioritaires de constitutionnalité (QPC).

A. DES CRÉDITS GÉRÉS SOIGNEUSEMENT

En 2015, les crédits ouverts étaient de 383,21 millions d’euros, en progression aussi bien par rapport à 2014 (375,08 millions d’euros) qu’à 2013 (369,6 millions d’euros). Cette évolution a pour origine l’accroissement régulier du contentieux, et notamment des contentieux de masse, tels que les litiges relatifs au droit au logement opposable (DALO) ou au revenu de solidarité active (RSA). Le Rapporteur spécial renvoie au rapport spécial qu’il présente chaque année sur le projet de loi de finances pour ses analyses sur l’évolution de ces contentieux.

Chaque année, le Conseil d’État est exonéré de mise en réserve de crédits en début de gestion. Toutefois, ce dernier n’interprète pas cette absence de mise en réserve comme impliquant qu’il serait exonéré de l’obligation de solidarité gouvernementale.

Le programme 165 est donc marqué par la recherche d’économies de fonctionnement, qui se traduisent notamment dans le développement de l’application Télérecours, application de dématérialisation des procédures. C’est ainsi que, en 2015, pour 383,21 millions d’euros de crédits ouverts, la dépense finale s’est élevée à 372,87 millions d’euros, soit une économie de 10,34 millions d’euros.

B. UNE FORTE QUALITÉ DE PERFORMANCE

Les indicateurs les plus significatifs de la qualité de la justice administrative sont d’une part les délais de jugement, et de l’autre la qualité des jugements, mesurée par le taux d’annulation des jugements des tribunaux administratifs par les cours administratives d’appel et des arrêts des cours administratives d’appel par le Conseil d’État.

●Devant le Conseil d’État, le délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock se maintient aux environs de six mois (6 mois et 23 jours en 2015). Avec un nombre de 5 386, le stock des affaires en instance a encore significativement diminué : il était de 6 199 en 2014 et de 6 320 en 2013. En 2015, 68 % des dossiers jugés avaient moins d’un an (pour 62 % en 2014) et 23 % entre 1 et 2 ans (27 % en 2014).

Devant les cours administratives d’appel et les tribunaux administratifs, le délai prévisible moyen, passé en dessous de la barre d’un an dans les deux niveaux de juridiction depuis 2011, a encore diminué, de 6 jours, en appel pour s’établir à 10 mois et 25 jours. Il a légèrement augmenté, de 8 jours, en première instance, mais reste satisfaisant, avec 10 mois et 9 jours. Cette situation a pour origine un accroissement de 9 % du contentieux sur une période de deux ans (11 % en 2014 et – 1,5 % en 2015), qui a entraîné une hausse du nombre de dossiers traités par magistrat : 114 en 2015 contre 110 en 2014 pour les cours administratives d’appel et 243,5 en 2015 contre 240 en 20141 pour les tribunaux administratifs.

La Cour nationale du droit d’asile (CNDA) a réussi à diminuer de près d’un mois le délai moyen constaté, qui est passé de 8 mois en 2014 à 7 mois et 3 jours en 2015 (rappelons qu’ils avoisinaient 15 mois en 2010), malgré une augmentation des entrées de 7,5 % en 2014 et de 3,5 % en 2015. Cette progression des recours a toutefois entraîné une augmentation globale des stocks. La situation de la CNDA demeure donc préoccupante. Le renforcement de la capacité de prise de décision de l’OFPRA intervenu en 2015, et qui se poursuivra en 2016, laisse à penser que le nombre de recours devant la CNDA progressera à nouveau en 2016 et en 2017.

● La cible, en matière d’annulations de jugements, est celle d’un taux d’annulation inférieur à 15 %.

Le taux d’annulation par les cours administratives d’appel des jugements des tribunaux administratifs a encore diminué, légèrement, en 2015, pour s’établir à 16 % (16,3 % en 2014).

Le taux d’annulation par le Conseil d’État des arrêts des cours administratives d’appel s’est, une fois de plus, légèrement accru 19,1 %, pour 18,3 % en 2014 et 17,1 % en 2013).

En revanche, avec 15,2 %, le taux d’annulation par le Conseil d’État des jugements des tribunaux administratifs a diminué par rapport à 2014 (15,9 %) et se trouve désormais quasiment à l’objectif fixé.

S’établissant à 2,2 %, le taux d’annulation par le Conseil d’État des décisions de la Cour nationale du droit d’asile non seulement a atteint, pour la deuxième année consécutive, l’objectif fixé d’un taux inférieur à 5 %, mais est devenu presque insignifiant.

II. PROGRAMMES 164 COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES ET 340 HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES

Le programme 164 Cour des comptes et autres juridictions financières, dont le responsable est le Premier Président de la Cour des comptes, regroupe les moyens affectés à la Cour des comptes, aux chambres régionales et territoriales des comptes, au Conseil des prélèvements obligatoires et à la Cour de discipline budgétaire et financière.

Le programme 340 Haut Conseil des finances publiques créé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012, également placé sous la responsabilité du Premier Président de la Cour des comptes, finance les moyens de fonctionnement de cette institution installée le 21 mars 2013.

A. UNE EXÉCUTION TOUJOURS ÉCONOME DES CRÉDITS

Les deux programmes sont de dimensions très différentes. En 2014, il a en effet été ouvert 218,12 millions d’euros de crédits de paiement au titre du programme 164. Le programme 340 n’a demandé quant à lui que l’ouverture que de 289 284 euros, notamment pour la rémunération de 3 agents de la Cour des comptes, affectés au Haut Conseil des finances publiques, et représentant en 2015 2 équivalents temps plein travaillés. Le Rapporteur spécial, qui s’étonne régulièrement dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances de l’année de l’existence de ce programme, dû à un amendement du Sénat – puisque le Haut Conseil des finances publiques est en réalité composé de magistrats de la Cour des comptes et hébergé par celle-ci – a déposé une proposition de loi organique tendant à organiser sa suppression. Cette proposition de loi, qui a recueilli 54 signataires, est déposée sans conflit avec la Cour des comptes.

Comme le programme 165, les programmes 164 et 340 sont dispensés de mise en réserve des crédits votés. La base juridique de cette dispense est cependant différente puisqu’elle est constituée par la résolution A/66/209 de l’Assemblée générale de l’ONU, qui a énoncé que les pouvoirs exécutifs ne doivent pas contrôler ni encadrer l’accès des institutions supérieures de contrôle, dont fait partie la Cour des comptes, aux ressources humaines, matérielles et financières nécessaires et raisonnables.

Il n’en reste pas moins que, comme le Conseil d’État, la Cour des comptes gère les crédits du programme dans un souci d’économie. Ainsi, alors que 218,12 millions d’euros de crédits de paiement ont été accordés au programme en 2015, c’est 210,14 millions d’euros seulement qui ont été dépensés.

Malgré la modestie des crédits affectés au programme 340, la même démarche d’économie y prévaut : sur 816 546 euros de crédits de paiement votés en loi de finances, 219 805 euros seulement ont été dépensés (332 397 euros en 2014), après annulation en cours d’année de 527 262 euros de crédits de paiement,. L’importance des annulations, et la similitude des crédits effectivement dépensés par rapport aux exercices 2014 et 2013, montent en réalité à quel point le Haut Conseil est fonctionnellement intégré à la Cour des comptes.

B. DES PERFORMANCES TOUT À FAIT SATISFAISANTES

Le programme 164 compte six objectifs assignés aux juridictions financières. Ils visent à garantir la qualité des comptes publics et mesurer les opérations de certification des comptes, à contribuer à l’amélioration de la gestion publique et des politiques publiques, à assister les pouvoirs publics pour le contrôle de l’exécution des lois de finances et l’évaluation des politiques publiques, à informer les citoyens et enfin à sanctionner les irrégularités et la mauvaise gestion. Ces six objectifs sont renseignés par dix indicateurs.

Parmi ceux-ci, les plus significatifs concernent les « délais de jugement » et les « suites données aux recommandations de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes ».

Pour la Cour des comptes, le délai moyen de jugement en 2015 est de 10,24 mois, en diminution par rapport à 2014, où il était de 12 mois, conformément à la cible fixée, cible qui est désormais passée à 10 mois. Dans les deux cas, ces délais s’inscrivent dans le respect du principe du délai raisonnable de jugement, prévu par l’article 6.1 de la convention européenne des droits de l’homme.

Pour les chambres régionales et territoriales des comptes, le délai moyen de jugement en 2015 est de 9,3 mois, en augmentation par rapport à 2014 (8,8 mois), et supérieur à la cible prévue (8 mois) mais en nette amélioration par rapport à 2013 (10 mois). Selon le démenti figurant dans le RAP, cette dégradation s’explique notamment par le jugement de procédures anciennes et par l’augmentation du nombre de réquisitoires.

Enfin, l’indicateur sur les suites données aux recommandations de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes permet de mesurer la pertinence des recommandations formulées par ces dernières et l’implication des pouvoirs publics dans leur mise en œuvre. Pour une cible traditionnellement fixée à 75 %, son taux de réalisation est, en 2015, de 70 %, en hausse par rapport à 2014, où il était de 69,8 %, mais surtout par rapport à 2012 où il était de 62 %.

Le programme 340 ne compte qu’un seul objectif: contribuer à la qualité de l’élaboration des projets de textes financiers. L’indicateur qui le mesure est intitulé avis rendus dans les délais. Comme chaque année, 100 % des avis ont été rendus dans les délais.

III. PROGRAMME 126 CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

Le programme 126 Conseil économique, social et environnemental, permet à la troisième assemblée constitutionnelle de la République d’exercer la mission qui lui est confiée, autrement dit associer le mieux possible « la société civile organisée », pour reprendre l’expression de son ancien président, M. Jean-Paul Delevoye, à l’élaboration de la politique économique, sociale et environnementale de la Nation.

A. UNE MAÎTRISE DES DÉPENSES À AMÉLIORER

En tant qu’assemblée consultative prévue par la Constitution, le CESE dispose d’une autonomie de gestion – qu’on ne retrouve qu’au sein de la mission Pouvoirs publics – caractérisée en particulier par l’absence de contrôle budgétaire externe, par une délégation de l’intégralité des crédits votés par le Parlement dès le début de l’exercice – ces crédits sont versés au CESE sur un compte privé, sans comptabilité des engagements – et enfin par la possibilité de gérer de manière pluriannuelle les attributions de produits sur le budget de l’État : à ce titre, les crédits de paiement ouverts au titre des recettes générées par le CESE peuvent donc être reportés chaque année si besoin. Le Rapporteur spécial considère que ces prérogatives, qui ont été confirmées par une lettre du ministère des finances du 5 juillet 2013, confèrent au Conseil, à l’instar des Pouvoirs publics, une obligation toute particulière de rigueur, et même d’exemplarité, dans sa gestion.

Dans cette optique, la gestion du CESE a fait l’objet, sous l’impulsion de son précédent président – dont le mandat a pris fin le 1er décembre 2015 –, de réformes de fond dont le Rapporteur spécial a rendu compte chaque année dans son rapport spécial.

Dans le cadre du présent commentaire, le Rapporteur spécial se contentera de prendre acte de ce que, pour un total de ressources de 39,77 millions d’euros (38,30 millions d’euros de crédits ouverts en loi de finances initiale et 1,75 million d’euros de fonds de concours et attributions de produits – qui représentent en réalité les recettes tirées de l’ouverture au public du palais
d’Iéna –, le CESE a dépensé en 2015, 39,70 millions d’euros, réalisant, pour être très précis, une économie de 65 000 euros. Même si cette contribution peut paraître symbolique, il faut souligner qu’elle s’inscrit une dynamique saluée par le Rapporteur spécial dans ses rapports sur les projets de loi de finances pour 2015 et 2016. Sur ce point, la comparaison la plus significative concerne non pas l’économie réalisée en gestion, mais la différence des dépenses effectuées en 2014 (40,09 millions d’euros) et 2015 (39,70 millions d’euros). Le Rapporteur spécial souhaite que la dynamique ainsi engagée puisse être poursuivie dans le cadre de la nouvelle mandature.

B. UNE PERFORMANCE À CONFIRMER

Quoique l’activité d’une assemblée constitutionnelle exerçant une fonction consultative se prête mal à la mesure de la performance, deux objectifs, alimentés chacun par trois indicateurs, mesurent la qualité de celle du CESE.

L’indicateur le plus important est sans doute l’indicateur 1.1 de l’objectif 1 Associer les principales organisations de la société civile à l’élaboration de la politique économique, et qui concerne le « cœur de métier » du CESE, qui est de contribuer à l’élaboration de la politique économique, sociale et environnementale de la Nation par les avis qu’il rend au Gouvernement, au Parlement et aux citoyens.

Intitulé production intellectuelle du CESE, cet indicateur fait apparaître en 2015 la production de 32 avis et de 7 communications, en forte hausse depuis plusieurs années puisque celle-ci n’était en 2014 que de 20 avis et de 7 communications, et que la production d’avis en 2012 n’était que de 17.

Même si le Rapporteur spécial ne peut que saluer l’effort ainsi fourni, il lui est néanmoins difficile d’en tirer une vraie conclusion dans le cadre du présent commentaire, la qualité de la production intellectuelle d’une assemblée consultative se traduisant au moins autant par la qualité et le retentissement des avis produits que par leur nombre.

Le deuxième objectif concerne le bon fonctionnement de l’institution. Pour les points qui le composent (assiduité aux réunions, valorisation du palais d’Iéna, consommation de gaz, d’électricité et d’eau de l’institution), le Rapporteur spécial renvoie à son rapport spécial annuel, qui traite en détail de ces éléments, à vrai dire assez disparates.

*

* *

CULTURE :
CRÉATION ; TRANSMISSION DES SAVOIRS
ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE

Commentaire de M. Pierre-Alain MUET, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

___

Pages

I. L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2015 104

A. L’EXERCICE 2015 MARQUE UN ASSOUPLISSEMENT BIENVENU DANS LA CONTRAINTE BUDGÉTAIRE 105

B. CETTE DÉTENTE CONCERNE ÉGALEMENT LES CRÉDITS ET LES EFFECTIFS DES OPÉRATEURS 106

II. LE PROGRAMME 131 : CRÉATION 107

A. UN CONTEXTE PLUS DYNAMIQUE 107

B. LES OBJECTIFS DE PERFORMANCES : UN RÉSULTAT MITIGÉ 111

III. LE PROGRAMME 224 : TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE 112

A. L’EXÉCUTION 2015 113

B. LES OBJECTIFS DE PERFORMANCES 115

I. L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2015

La mission Culture (2,57 milliards d’euros d’AE et 2,60 milliards d’euros de CP en LFI 2015) représente 76 % crédits destinés au ministère de la culture, et 0,66 % des CP inscrits au budget général de l’État. La légère progression des CP en 2015 (+ 0,26 %) inverse la tendance à la baisse depuis 2012, ce dont le Rapporteur spécial se réjouit.

La mission est composée de trois programmes : les programmes 175, 131 et 224. Ce commentaire porte sur les programmes 131 et 224. (20)

– le programme 131 Création, qui dépend du directeur général de la création artistique a été doté de 719,54 millions d’euros en AE et 736,07 millions d’euros en CP en LFI 2015, soit 28 % crédits de la mission.

– le programme 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture piloté par le secrétaire général adjoint du ministère de la culture a été doté de 1,10 milliard d’euros en AE et 1,11 milliard d’euros en CP, soit 43 % des crédits de la mission. Ce programme support assure la mutualisation des fonctions de soutien de l’ensemble du ministère (logistique, systèmes d’information, ressources humaines). Depuis 2011, il regroupe l’ensemble des crédits de personnel du ministère, c’est-à-dire les dépenses de titre 2 de la mission Culture, de la mission Médias, livre et industries culturelles et du programme 186 Recherche culturelle et culture scientifique, soit 661,68 millions d’euros en LFI 2015.

Outre les crédits budgétaires, la mission Culture rassemble 72 opérateurs, qui réunissent 56 % des emplois totaux de la mission, soit plus de 14 000 ETPT, et 34 % des crédits budgétaires de celle-ci (872 millions de CP).

La démarche de performance, qui reste apparemment étrangère à la mission Culture, est faible. Les opérateurs sont trop rarement soumis à des contrats de performance : la part des subventions pour charge de service public couvertes par un contrat de performance est ainsi passée de 55 % en 2013 à 35 % en 2015. L’Opéra national de Paris, principal opérateur du programme 131 et de la mission Culture avec la RMN, n’en est toujours pas doté, alors que sa subvention dépasse 99 millions d’euros et que la nouvelle direction ne manque pas de dynamisme dans la recherche de nouveaux publics et de mécènes. Le rapport particulier de la Cour des comptes sur la Comédie française d’octobre 2015 regrette, parmi d’autres remarques, l’insuffisance de la présence de l’État dans la gouvernance du théâtre et l’absence de contrat de performance.

A. L’EXERCICE 2015 MARQUE UN ASSOUPLISSEMENT BIENVENU DANS LA CONTRAINTE BUDGÉTAIRE

L’exécution 2015 se caractérise par une rupture avec la tendance observée depuis 2012, avec une hausse des crédits consommés par rapport à 2014. L’augmentation concomitante de tous les titres de dépenses – à l’exception du titre 6 (– 6,44 % en CP) qui a bénéficié d’une économie liée à la fin de l’opération de la Philharmonie (21) – atteste d’un relâchement certain de la contrainte budgétaire.

Les deux sources d’économies (dépenses d’investissement et crédits de fonctionnement courant des opérateurs) auxquelles le gouvernement a fait appel depuis 2012 ont atteint leurs limites.

Après avoir enregistré une baisse continue et importante entre 2011 et 2014 avec la fin des grands chantiers culturels (de 281,31 millions à 116,08 millions en AE, soit – 59 % ; de 221,99 à 140,65 millions d’euros en CP, soit – 40 %), les dépenses d’investissement augmentent à nouveau en 2015 (+ 18,07 % en AE ; + 4,66 % en CP).

La sous-budgétisation des dépenses de fonctionnement (hors subventions versées aux opérateurs) observée en 2013 et 2014 (plus de 16 M€ d’écart entre LFI et exécution) s’est réduite en 2015 (l’écart ayant été ramené à 9,63 M€). Cet effort de réajustement entre prévision et exécution des dépenses de fonctionnement doit être poursuivi. En revanche, alors qu’existent de nombreux gisements d’économie dans ce domaine, la politique immobilière du ministère n’a pas encore été suffisamment mise à contribution dans l’effort de réduction des dépenses de fonctionnement.

Les crédits d’intervention en fonctionnement du spectacle vivant et des arts plastiques ont été dégelés en février et mars 2015, dès le début d’exercice. La lettre plafond fixant les autorisations de dépenses pour le triennal 2015-2017 a sanctuarisé l’enveloppe dédiée à ces interventions en fonctionnement du spectacle vivant et des arts plastiques (394 millions d’euros en 2015 ; 394,6 millions d’euros en 2017).

Les dépenses fiscales suivent une trajectoire dynamique. Passé de 397 millions d’euros en 2013 à 452 millions d’euros en 2014, puis à 465 millions d’euros en 2015, le coût des 26 dispositifs fiscaux a enregistré une hausse rapide : + 68 millions d’euros (+ 17 %) entre 2013 et 2015 et + 13 millions d’euros, (+ 3 %) sur la seule année 2015.

L’exercice 2015 se caractérise par une nouvelle hausse des effectifs sous plafond ministériel, plus prononcée qu’au cours de l’exercice précédent (+ 91 ETPT), ce qui porte la croissance du plafond d’emplois ministériel à + 166 ETPT entre 2013 et 2015. Si une partie de cette augmentation s’explique par les titularisations intervenues dans le cadre du dispositif prévu par la loi Sauvadet (+ 52 ETPT votés en LFI 2015), l’augmentation demeure substantielle en dehors de ce dispositif (+ 114 ETPT entre 2013 et 2015).

B. CETTE DÉTENTE CONCERNE ÉGALEMENT LES CRÉDITS ET LES EFFECTIFS DES OPÉRATEURS

Après des années d’efforts substantiels, les crédits versés aux opérateurs (subventions pour charges de service public et dotations en fonds propres) qui ont baissé sans interruption de 2011 à 2014 (de 919,9 millions d’euros à 781,85 millions d’euros, soit – 15 %), repartent nettement à la hausse en 2015 : 852 millions d’euros (+ 11,52 % en un an).

Les effectifs sous plafond des opérateurs sont passés de 521 ETPT en 2014 à 502 ETPT en 2015. L’écart entre plafond autorisé et plafond exécuté diminue mais demeure cependant élevé. Par ailleurs, le plafond d’emploi opérateurs a connu une augmentation de 65 ETPT justifiée par le nouvel opérateur Cité de la Musique –Philharmonie de Paris.

Le tableau ci-après retrace la programmation et l’exécution des crédits en 2015 pour les programmes 131 et 224, (et le programme 175 pour mémoire) ainsi que celles du total des crédits de la mission Culture.

PROGRAMMATION ET EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2015 -
AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

(en millions d’euros)

Autorisations d’engagement

Programme 131

Programme 224

Programme 175

Mission Culture
(y compris le programme 175)

LFI (yc RP)

719,54

1 100,87

746,88

2 567,28

LFR

0,01

– 0,06

0,00

– 0,05

Total des mouvements de crédits

14,92

9,53

85,61

110,06

dont :

 

 

 

0,00

Reports

13,46

26,67

95,77

135,90

Virements

0,75

– 1,25

0,50

0,00

Transferts

 

– 1,70

3,48

1,78

Décrets d’avance

0,71

– 11,69

– 13,63

– 23,99

Répartition dépenses accidentelles

 

 

 

0,00

Annulations

 

– 2,50

– 0,50

– 3,00

Fonds de concours et attributions de produits

0,60

5,64

7,63

13,86

Total des crédits disponibles

735,06

1 115,99

840,12

2 691,16

Crédits consommés

722,88

1 101,67

763,58

2 588,13

Source : ministère de la culture.

PROGRAMMATION ET EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2015 - CRÉDITS DE PAIEMENT

(en millions d’euros)

Crédits de paiement

Programme 131

Programme 224

Programme 175

Mission Culture
(y compris le programme 175)

LFI (yc RP)

736,07

1 107,81

752,32

2 596,19

LFR

0,01

– 0,06

0,00

– 0,05

Total des mouvements de crédits

5,36

– 0,52

26,92

31,76

dont :

 

 

 

0,00

Reports

2,60

17,34

40,11

60,06

Virements

0,75

– 1,25

0,50

0,00

Transferts

 

– 1,70

3,38

1,68

Décrets d’avance

2,01

– 12,41

– 16,57

– 26,97

Répartition dépenses accidentelles

 

 

 

0,00

Annulations

 

– 2,50

– 0,50

– 3,00

Fonds de concours et attributions de produits

0,60

3,35

8,44

12,38

Total des crédits disponibles

742,03

1 110,58

787,67

2 640,28

Crédits consommés

740,84

1 091,51

768,92

2 601,28

Source : ministère de la culture.

II. LE PROGRAMME 131 : CRÉATION

La priorité accordée au programme 131 Création qui porte notamment les crédits d’intervention destinés au spectacle vivant a été une nouvelle fois confirmée en 2015. Au total, l’enveloppe qui lui a été allouée en LFI s’est élevée à 735,06 millions d’euros de crédits disponibles en CP. Hors achèvement des travaux de la Philharmonie de Paris, ce montant représente une augmentation de près de 2 % par rapport au budget 2014.

A. UN CONTEXTE PLUS DYNAMIQUE

Confiée à la directrice générale de la création artistique, l’exécution de ce programme a consommé 740,8 millions d’euros de CP en 2015.

PROGRAMME 131 : PRÉSENTATION PAR ACTION ET TITRE
DES CRÉDITS OUVERTS ET CONSOMMÉS

AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

(en euros.)

Numéro et intitulé de l’action /
sous-action

Prévision LFI 2015

Consommation 2015

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

Titre 5 Dépenses d’investis-sement

Titre 6 Dépenses d’intervention

Titre 7 Dépenses d’opérations financières

Total

Total

y.c. FDC et ADP prévus en LFI

01– Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant

261 455 119

6 600 000

381 816 165

8 916 000

658 787 284

658 787 284

262 067 458

-1 159 526

378 318 752

24 506 030

663 732 714

 

02– Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques

14 515 463

2 906 834

40 618 000

2 710 000

60 750 297

61 100 297

14 947 583

609 338

40 656 142

2 932 128

59 145 191

 

Total des AE prévues en LFI

275 970 582

9 506 834

422 434 165

11 626 000

719 537 581

719 887 581

Ouvertures par voie de FDC et ADP

+ 597 237

+597 237

 

Ouvertures / annulations (hors FDC et ADP)

+ 14 927 331

+14 927 331

 

Total des AE ouvertes

735 062 149

735 062 149

 

Total des AE consommées

277 015 041

– 550 188

418 974 894

27 438 158

722 877 905

 

Source : rapport annuel de performances 2015.

CRÉDITS DE PAIEMENT

(en euros)

Numéro et intitulé de l’action /
sous-action

Prévision LFI 2015

Consommation 2015

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

Titre 5 Dépenses d’investis-sement

Titre 6 Dépenses d’intervention

Titre 7 Dépenses d’opérations financières

Total

Total

y.c. FDC et ADP prévus en LFI

01– Soutien à la création, à la production et à la diffusion du spectacle vivant

261 455 119

16 205 329

383 013 662

8 916 000

669 590 110

669 590 110

261 809 705

4 076 702

386 519 285

22 706 030

675 111 722

 

02– Soutien à la création, à la production et à la diffusion des arts plastiques

14 515 463

2 846 834

46 402 809

2 710 000

66 475 106

66 825 106

15 033 836

1 038 133

46 728 187

2 932 128

65 732 284

 

Total des CP prévus en LFI

275 970 582

19 052 163

429 416 471

11 626 000

736 065 216

736 415 216

Ouvertures par voie de FDC et ADP

+ 597 237

+ 597 237

 

Ouvertures / annulations (hors FDC et ADP)

+ 5 363 194

+ 5 363 194

 

Total des CP ouverts

742 025 647

742 025 647

 

Total des CP consommés

276 843 541

5 114 835

433 247 472

25 638 158

740 844 006

 

Source : rapport annuel de performances 2015.

Le programme Création a supporté le surcoût du chantier de la Philharmonie de Paris de 7,8 millions d’euros en 2015. La fin du chantier devrait mettre fin à cet aléa de gestion dès 2016. Le tableau des crédits de paiement témoigne d’une accélération des consommations pour certaines dépenses, surtout celles du titre 7 (dotation en fonds propres des opérateurs), qui passent de 11,6 millions d’euros en LFI à 25 millions d’euros de crédits consommés. Les dotations concernent la Cité de la musique et les théâtres nationaux (Odéon, Colline, Strasbourg).

La réserve de précaution du programme s’élevait à 42,39 millions d’euros en CP, l’Opéra national de Paris étant exclu de l’assiette servant de base au calcul du gel. Aucune annulation de crédit n’est intervenue sur le programme.

– dès le début de l’exercice, à la suite de l’annonce du Premier ministre tendant à préserver les crédits consacrés à la culture, le programme s’est vu dégeler la réserve de précaution relative aux opérateurs du spectacle vivant et des arts plastiques ainsi que des crédits d’intervention en fonctionnement du spectacle vivant et des arts plastiques, pour un montant global de 37,88 millions d’euros en AE et en CP, soit 92 % de la réserve de précaution ;

– dans le cadre du schéma de fin de gestion, la réserve résiduelle, d’un montant de 3,19 millions d’euros en AE et 4,51 millions d’euros en CP a fait l’objet d’un dégel intégral.

Le programme 131 Création a ainsi bénéficié d’une situation nettement plus favorable, avec un dégel de la majorité des crédits dès le début d’exercice (90 % en 2015) et une restitution intégrale des crédits gelés résiduels en fin d’exercice.

Les ouvertures de crédits sur le programme 131 Création (709 835 euros en AE et 2,01 millions d’euros en CP) s’expliquent par les surcoûts liés à l’achèvement du chantier de la Philharmonie qui, en nécessitant des crédits non budgétés au moment du PLF 2015, ont entraîné des impasses en gestion sur d’autres dépenses du programme.

Compte tenu de la dissolution de l’association de maîtrise d’ouvrage prévue fine septembre 2015, les dernières factures relatives aux travaux (7,74 millions d’euros) ainsi que le complément de subvention à allouer à l’association de maîtrise d’ouvrage (1,5 million d’euros) devaient être versés en 2015. Or, ces dépenses qui n’ont été précisément chiffrées qu’au second semestre 2014, n’ont pas fait l’objet d’une budgétisation au pour 2015.

Le remboursement d’une partie de l’avance accordée par l’Agence France Trésor (AFT) pour le rachat de la Salle Pleyel en 2009 qui n’était pas budgété, a dû être financé en cours de gestion par le ministère (à hauteur de 4,35 millions d’euros).

Ces dépenses ont entraîné une très forte tension sur les crédits du programme, et plusieurs opérations, dont les besoins sont également apparus en cours d’exercice, ont ainsi nécessité le dégel du solde de la réserve ainsi qu’une ouverture nette de crédits à hauteur de 0,701 million d’euros en AE et 2,01 millions d’euros en CP.

Ces besoins concernaient principalement :

– des dépenses d’intervention en fonctionnement, destinées à certaines structures du spectacle vivant fragilisées comme le Théâtre du soleil : 200 000 euros ; le centre chorégraphique national de Belfort : 100 000 euros ou le centre dramatique national de Lorient : 100 000 euros ;

– des dépenses d’intervention en investissement pour deux chantiers dont le ministère de la culture juge « impératif de liquider les restes à payer » : le théâtre des quartiers d’Ivry (972 000 euros) et le théâtre de Sénart (500 000 euros).

Il convient toutefois de souligner que la baisse des dépenses d’intervention est très largement imputable au programme 131 Création (– 6,9 %). Cette baisse résulte de la fin du chantier de la Philharmonie. Une fois neutralisée cette baisse mécanique des crédits, les crédits d’intervention destinés aux institutions du spectacle vivant ont donc continué à augmenter par rapport à 2014.

À ce titre, il peut être remarqué que la lettre plafond relative au triennal 2015-2017 sanctuarise l’enveloppe dédiée aux interventions en fonctionnement du spectacle vivant et des arts plastiques (394 millions d’euros en 2015 ; 394,6 millions d’euros en 2017).

Le ministère de la culture fait valoir qu’un certain nombre de dépenses d’intervention du ministère, qui ne sont pas à proprement parler des dépenses de guichet, ne peuvent pas non plus être définies comme des dépenses discrétionnaires, puisqu’elles sont prévues par des textes qui structurent le soutien de l’État en matière culturelle et influent ainsi sur son niveau de dépense. À titre d’illustration, les réseaux et labels de la création artistique (représentant près de 211,5 millions d’euros en 2015) sont régis par des textes qui précisent notamment la participation de l’État au financement des structures (plancher minimum de 75 000 euros pour une scène de musique actuelle – SMAC – par exemple).

Le ministère de la culture conclut que si les dépenses d’intervention « peuvent participer à l’objectif de réduction des dépenses publiques au même titre que tout autre crédit budgétaire, cela ne peut se faire que sur la base d’une réflexion approfondie, sauf à remettre en cause les missions fondamentales du ministère ».

Le Rapporteur spécial se félicite en conclusion de l’ouverture de la Philharmonie de Paris en Janvier 2015. Il rappelle que la subvention pour charge de service public du nouvel établissement Cité de la musique – Philharmonie est de 34,57 millions d’euros par an, avec une contribution de la Ville de paris de 6 millions d’euros.

B. LES OBJECTIFS DE PERFORMANCES : UN RÉSULTAT MITIGÉ

Le programme 131 comporte 4 objectifs : inciter à l’innovation et à la diversité de la création, donner des bases économiques et professionnelles solides à la création, augmenter la fréquentation du public dans les lieux culturels et diffuser davantage les œuvres et les productions culturelles françaises à l’étranger.

En ce qui concerne l’objectif 1 : inciter à l’innovation et à la diversité de la création : il faut remarquer que la part des artistes bénéficiant pour la première fois de commandes publiques (aides individuelles) a diminué de 49 à 46 % de 2013 à 2015 ; cette diminution est plus sensible pour les créateurs d’œuvres musicales et dans le secteur des arts plastiques. Par contre l’indicateur relatif à la place de la création dans les structures de production subventionnées (le renouvellement des bénéficiaires de commandes publiques dans le spectacle vivant et les arts plastiques) atteint un résultat meilleur pour le théâtre de la Comédie Française que pour l’Opéra de Paris.

L’objectif 2 est de donner des bases économiques et professionnelles solides à la création, qui passe par l’équilibre financier des opérateurs, mesurée au travers de la recette moyenne par place offerte et par la promotion de l’emploi artistique, dynamisé une fois encore par la commande publique dans les arts plastiques. Cette politique d’emploi implique la pérennisation et la réforme du régime d’assurance chômage des intermittents du spectacle, dans le nouveau cadre institué par la loi relative au dialogue social et à l’emploi du 17 août 2015.

La recette moyenne par place offerte par les opérateurs publics du spectacle vivant : théâtres, salles de concert et opéra, est de 63 euros (53 euros pour la Philharmonie, 12 euros pour le Théâtre national de Strasbourg et 97 euros pour l’Opéra national de Paris).

Dans le secteur des arts plastiques, l’État a la maîtrise des acquisitions du fonds national d’art contemporain (FNAC) et de la commande publique nationale au travers des objectifs qu’il fixe chaque année au CNAP. Les acquisitions des fonds régionaux d’art contemporains (FRAC) sont cofinancées par l’État et les régions sur proposition des comités techniques d’achat indépendants. La part de la rémunération des artistes dans les dépenses des FRAC et du CNAP diminue de deux points par rapport aux résultats 2014 pour s’établir à 7 %. Cette variation s’explique principalement par la refonte du décret statutaire du CNAP (décret n° 2015-463 du 23 avril 2015). En effet, la composition des commissions du Centre a été modifiée, ce qui a empêché la tenue de la deuxième commission prévue au cours de l’année 2015. Cette commission a été reprogrammée en février 2016, les crédits sont ainsi reportés sur l’exercice 2016.

Certains FRAC ont suspendu temporairement leurs acquisitions depuis 2014 afin d’aménager leurs nouveaux locaux.

Pour l’objectif 3 : augmenter la fréquentation du public dans les lieux culturels, les objectifs ne sont pas atteints, le ministère expliquant la baisse par la conséquence des attentats de novembre 2015.

L’objectif 4 : diffuser davantage les œuvres et les productions culturelles en France et à l’étranger s’améliore pour les représentations hors ville siège des structures de production, mais stagne pour ce qui concerne l’allongement de la durée de représentation.

III. LE PROGRAMME 224 : TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE

Le programme 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture porte les politiques culturelles transversales du ministère (enseignement supérieur Culture, démocratisation culturelle) ainsi que les fonctions de soutien du ministère.

Il s’articule autour de trois grandes priorités :

– améliorer l’attractivité de l’enseignement supérieur Culture, son insertion dans le paysage de l’enseignement supérieur français et international et assurer l’insertion professionnelle des diplômés ;

– favoriser l’accès à la culture sur l’ensemble du territoire français, notamment grâce au développement de l’éducation artistique et culturelle ;

– assurer l’optimisation de la gestion des fonctions de soutien du ministère.

En 2015, le ministère de la culture et de la communication a poursuivi ses efforts en matière de structuration de l’enseignement supérieur Culture (ESC) qui regroupe près de 37 000 étudiants dans les secteurs de l’architecture, du patrimoine, des arts plastiques, du spectacle vivant, du cinéma et de l’audiovisuel.

Le réseau des 100 établissements de l’enseignement supérieur Culture est composé de 40 établissements publics nationaux (EPN) et de 60 autres établissements, principalement des établissements publics de coopération culturelle (EPCC) et des associations. Les EPN sont placés sous la tutelle conjointe des ministères en charge de la culture et de l’enseignement supérieur depuis la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 dite « Fioraso » relative à l’enseignement supérieur et à la recherche.

Ces établissements sont tous, quelle que soit leur situation statutaire, sous le contrôle pédagogique de l’État et délivrent des diplômes nationaux créés par le ministère, intégrés dans le schéma Licence, Master, Doctorat (LMD).

A. L’EXÉCUTION 2015

Les tableaux ci-dessous présentent l’exécution budgétaire 2015.

Sur le programme 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture, les crédits de l’action n° 1 consacrée à l’enseignement supérieur culture (ESC) progressent de 239,06 millions d’euros en LFI 2014 à 254,05 millions d’euros en LFI 2015, soit 14,99 millions d’euros en AE supplémentaires (+ 6,27 %) et de 248,9 millions d’euros (LFI 2014) à 264,8 millions d’euros en LFI 2015, soit + 15,85 millions d’euros en CP (+ 6,37 %). Cette hausse est en partie imputable à la suppression de l’action n° 3 Soutien aux établissements d’enseignement spécialité dont une partie des crédits ont été transférés vers l’action 1. Hors transferts, cette augmentation s’explique par la progression des subventions des établissements de l’ESC de + 1,3 % par rapport à la LFI 2014 ; la progression des moyens alloués aux bourses et aides individuelles aux élèves (+ 10,6 %) afin de faire face à l’augmentation du nombre d’élèves (l’enveloppe de crédits a finalement été sous-consommée en exécution) ; le renforcement des dépenses d’investissement destinées aux établissements d’ESC, permettant de poursuivre le financement de projets tels qu’ARTEM (Art, Technologie, Management) à Nancy, les travaux de l’École nationale supérieure des Beaux-Arts (ENSBA) et ceux de l’École nationale supérieure de la photographie d’Arles.

PRÉSENTATION PAR ACTION ET TITRE DES CRÉDITS OUVERTS ET DES CRÉDITS CONSOMMÉS PROGRAMME 224

2015/AUTORISATION D’ENGAGEMENT

(en euros)

Numéro et intitulé de l’action
/ sous-action

Prévision LFI 2015

Consommation 2015

Titre 2
Dépenses de personnel

Titre 3 Dépenses de fonction-
nement

Titre 5
Dépenses d’investis-
sement

Titre 6 Dépenses d’interven-
tion

Titre 7 Dépenses d’opérations financières

Total

Total

y.c. FDC et ADP prévus en LFI

01 – Soutien aux établissements d’enseignement supérieur et insertion professionnelle

 

140 259 185

14 750 000

91 009 893

8 032 581

254 051 659

254 551 659

135 951 785

28 043 724

83 855 682

12 818 282

260 669 473

 

02 – Soutien à la démocratisation et à l’éducation artistique et culturelle

 

4 462 267

 

84 792 548

2 100 000

91 354 815

91 354 815

6 081 454

434 000

81 463 266

 

87 978 720

 

06 – Action culturelle internationale

     

6 082 359

 

6 082 359

6 082 359

 

722 673

 

5 887 972

 

6 610 645

 

07 – Fonctions de soutien du ministère

662 092 498

76 478 328

10 800 000

6 500

 

749 377 326

749 587 326

661 676 105

79 224 071

5 408 753

100 274

 

746 409 203

 

Total des AE prévues en LFI

662 092 498

221 199 780

25 550 000

181 891 300

10 132 581

1 100 866 159

1 101 576 159

Ouvertures par voie de FDC et ADP

+ 9 845

+ 5 632 307

+ 5 642 152

 

Ouvertures/annulations (hors FDC et ADP)

– 397 275

+ 9 875 032

+ 9 477 757

 

Total des AE ouvertes

661 705 068

454 281 000

1 115 986 068

 

Total des AE consommées

661 676 105

221 979 983

33 886 477

171 307 194

12 818 282

1 101 668 041

 

Source : rapport annuel de performances 2015.

2015/CRÉDIT DE PAIEMENT

(en euros)

Numéro et intitulé de l’action
/ sous-action

Prévision LFI 2015

Consommation 2015

Titre 2
Dépenses de personnel

Titre 3 Dépenses de fonction-
nement

Titre 5
Dépenses d’investis-
sement

Titre 6 Dépenses d’interven-
tion

Titre 7 Dépenses d’opérations financières

Total

Total

y.c. FDC et ADP prévus en LFI

01 – Soutien aux établissements d’enseignement supérieur et insertion professionnelle

 

140 259 185

27 486 902

89 009 893

8 032 581

264 788 561

265 788 561

132 523 321

20 099 885

84 889 601

10 864 507

248 377 314

 

02 – Soutien à la démocratisation et à l’éducation artistique et culturelle

 

4 462 267

 

84 792 548

0

89 254 815

89 254 815

6 049 186

21 700

82 802 260

 

88 873 146

 

06 – Action culturelle internationale

     

6 082 359

 

6 082 359

6 082 359

946 259

 

5 842 972

 

6 789 231

 

07 – Fonctions de soutien du ministère

662 092 498

76 287 741

9 300 000

6 500

 

747 686 739

747 896 739

661 676 105

80 009 465

5 675 554

111 591

 

747 472 715

 

Total des CP prévus en LFI

662 092 498

221 009 193

36 786 902

179 891 300

8 032 581

1 107 812 474

1 109 022 474

Ouvertures par voie de FDC et ADP

+ 9 845

+3 336 607

+ 3 346 452

 

Ouvertures/annulations (hors FDC et ADP)

– 397 275

– 177 459

– 574 734

 

Total des CP ouverts

661 705 068

448 879 124

1 110 584 192

 

Total des CP consommés

661 676 105

219 528 231

25 797 139

173 646 424

10 864 507

1 091 512 406

 

Source : rapport annuel de performances 2015.

Le Rapporteur spécial réitère la réserve formulée en 2014, en raison du gel imputé sur les bourses sur critères sociaux et les loyers budgétaires alors qu’il s’agit de dépenses inéluctables.

En ligne avec la position du CBCM, l’impossibilité d’exempter de gel les bourses sur critères sociaux et les loyers budgétaires comme en fait état le ministère de la culture relève davantage d’une position de principe. D’un montant total de 55,12 millions d’euros en 2015, ces deux types de dépenses impliquent de redéployer un gel de 4,32 millions d’euros (par application du taux de gel de 8 %) sur un programme qui compte en 2015 plus de 438,77 millions d’euros de crédits, hors dépenses de titre 2.

Dans ce contexte, le Rapporteur spécial maintient la recommandation formulée en 2013 et en 2014 de cesser la pratique consistant à appliquer la réserve de précaution sur les bourses sur critères sociaux ainsi que sur les loyers budgétaires qui sont des dépenses inéluctables.

Mise en réserve et annulation

La réserve de précaution du programme 224, d’un montant de 31 millions d’euros en AE et de 31,56 millions d’euros en CP se décompose de la manière suivante :

– 27,69 millions d’euros en AE et 28,25 millions d’euros en CP pour les crédits hors titre 2, dont 6,30 millions d’euros en AE et 6,13 millions d’euros en CP pour la réserve de précaution des opérateurs du programme ;

– 3,31 millions d’euros en AE = CP sur le titre 2, dont 2,31 millions d’euros de réserve de précaution sur les crédits hors CAS pensions.

Le taux d’annulation du programme 224 est de 58,16 % en AE et 59,56 % en CP, soit :

– 2,5 millions d’euros en AE = CP ont été annulés par le décret d’annulation du 9 juin 2015 ;

– 4,1 millions d’euros en AE = CP ont été annulés par le décret d’avance du 23 octobre 2015 au titre de la mise en place du plan d’hébergement d’urgence ;

– 8,13 millions d’euros d’AE et 10,22 millions d’euros de CP ont été annulés par le décret d’avance du 27 novembre 2015 dans le cadre du schéma de fin de gestion.

Les crédits mis en réserve sur titre 2 ont été intégralement dégelés dans le cadre du schéma de fin de gestion. Le montant de la réserve résiduelle au 31 décembre 2015 (hors titre 2) qui s’élevait à 1,17 million d’euros en AE et en CP a fait l’objet d’une demande de reports.

B. LES OBJECTIFS DE PERFORMANCES

Le dispositif de mesure de la performance du programme 224 se compose de trois objectifs et dix indicateurs, décomposés ensuite en vingt-et-un sous-indicateurs. Les indicateurs se répartissent de la manière suivante sur les axes de performance : deux indicateurs d’impact (point de vue du citoyen), cinq indicateurs d’efficience (point de vue du contribuable) et trois indicateurs de résultats (points de vue de l’usager).

L’objectif 1 : améliorer l’insertion professionnelle des diplômes de l’enseignement supérieur, a des résultats encourageants, et meilleurs pour l’architecture, le patrimoine et le spectacle vivant que pour les diplômés des arts plastiques ;

L’objectif 2 : favoriser un accès équitable à la culture grâce au développement de l’action artistique et culturelle vise l’accès des enfants et des adolescents, les territoires prioritaires ainsi que les personnes en situation de handicap. Les indicateurs associés sont bons pour l’accès des jeunes, quoiqu’inférieurs aux objectifs, mais les attentats de janvier et de novembre 2015 ont pu perturber les programmes de sorties scolaires. D’autre part le Rapporteur spécial constate que l’enseignement de l’histoire de l’art, désormais obligatoire à l’école primaire, a permis de renforcer le partenariat entre établissements scolaires et structures culturelles.

L’indicateur 2.3 Accessibilité des établissements publics d’enseignement supérieur culturel aux personnes en situation de handicap est modifié en cohérence avec la mise en place des agendas d’accessibilité programmée (ADAP). Ainsi, le sous-indicateur relatif à l’accessibilité aux personnes à mobilité réduite n’est plus donné que pour information.

L’objectif 3 est relatif à l’optimisation de l’utilisation des crédits de la fonction soutien. Ses indicateurs ne montrent pas de progrès.

CULTURE :
PATRIMOINES

Commentaire de M. Jean-Pierre GORGES, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___ Pages

I. DES CRÉDITS EN HAUSSE PAR RAPPORT À 2014 118

A. UNE EXÉCUTION LÉGÈREMENT SUPÉRIEURE À LA PRÉVISION 118

B. DES DÉPENSES PAR ACTIONS CONTRASTÉES 119

C. UNE HAUSSE GLOBALE DES CRÉDITS VERSÉS AUX OPÉRATEURS, MAIS DES SITUATIONS DIFFÉRENCIÉES 124

II. DES DÉPENSES FISCALES SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS 127

III. LA PERFORMANCE DU PROGRAMME PATRIMOINES 128

A. OBJECTIF N° 1 AMÉLIORER LA CONNAISSANCE ET LA CONSERVATION DES PATRIMOINES : DES RÉSULTATS CORRECTS 128

B. OBJECTIF N° 2 ACCROÎTRE L’ACCÈS DU PUBLIC AU PATRIMOINE NATIONAL : UNE FRÉQUENTATION AFFECTÉE PAR LES ATTENTATS DE JANVIER ET DE NOVEMBRE 129

C. OBJECTIF N° 3 ÉLARGIR LES SOURCES D’ENRICHISSEMENT DES PATRIMOINES PUBLICS : DES RÉSULTATS GLOBALEMENT CONFORMES AUX ATTENTES 131

Le programme 175 Patrimoines de la mission Culture finance les politiques publiques destinées à la préservation et à la mise en valeur du patrimoine. En 2015, avec 768,92 millions d’euros de crédits de paiement (CP) consommés, ses dépenses représentaient 29,6 % des crédits de la mission Culture, qui se sont élevés au total à 2,6 milliards d’euros.

I. DES CRÉDITS EN HAUSSE PAR RAPPORT À 2014

A. UNE EXÉCUTION LÉGÈREMENT SUPÉRIEURE À LA PRÉVISION

En loi de finances initiale (LFI) pour 2015, 746,88  millions d’euros avaient été inscrits en autorisation d’engagement (AE) et 752,32 millions d’euros en CP. L’exécution 2015 se caractérise par une légère surconsommation des crédits (environ 102 %), en AE comme en CP, par rapport à ceux initialement prévus en loi de finances.

À la suite des différents mouvements de crédits intervenus, les crédits consommés sont toutefois inférieurs aux crédits ouverts. Ce sont en effet 840 millions d’euros en AE et 788 millions d’euros en CP qui ont finalement été ouverts en 2015 au bénéfice de la politique patrimoniale. La consommation des crédits, à l’issue des différents mouvements en gestion, atteint 90,9 % des crédits ouverts en AE et 97,6 % des crédits ouverts en CP.

Les écarts entre la LFI (747 millions d’euros en AE et 752 millions en CP) et les crédits disponibles pour l’exercice 2015 (840 millions d’euros en AE et 788 millions d’euros en CP) sont principalement liés à des reports de crédits de 2014 (95,77 millions d’euros en AE et 40,11 millions d’euros en CP), aux annulations de crédits opérées par voie réglementaire (13,63 millions d’euros en AE et 16,57 millions d’euros en CP) et aux rattachements de fonds de concours et d’attributions de produits (7,63 millions d’euros en AE et 8,44 millions en CP), comme le montre le tableau ci-dessous.

PROGRAMMATION ET EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 175

(en millions d’euros)

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

LFI

746,88

LFI

752,32

LFR

2

LFR

2

Total des mouvements de crédits

85,61

Total des mouvements de crédits

26,92

dont :

 

dont :

 

reports

95,77

reports

40,11

virements

0,50

virements

0,50

transferts

3,48

transferts

3,38

décrets d’avances

– 13,63

décrets d’avances

– 16,57

Annulations

 0,50

Annulations

 0,50

Fonds de concours et att. produits

7,63

Fonds de concours et att. produits

8,44

Total des crédits disponibles

840,12

Total des crédits disponibles

787,68

Crédits consommés

763,58

Crédits consommés

768,92

Consommation des crédits ouverts

90,9 %

Consommation des crédits ouverts

97,6 %

Source : analyse de l’exécution budgétaire pour 2015, Cour des comptes.

Les prévisions de la LFI pour 2015 étaient en retrait par rapport à la LFI 2014 de 17,98 millions d’euros en AE et 2,2 millions d’euros en CP, fonds de concours et attributions de produits inclus, mais la consommation des crédits en 2015 est sensiblement supérieure à l’exécution 2014 (+ 47,99 millions d’euros en AE et + 41,74 millions d’euros en CP).

Comme le relève la Cour des comptes dans son analyse de l’exécution budgétaire, l’année 2015 marque une rupture de tendance par rapport à la baisse des dépenses qui avait caractérisé la mission – et singulièrement le programme 175 – depuis 2012.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME PATRIMOINES

(en millions d’euros)

 

2011

2012

2013

2014

2015

AE

949,2

774,4

777,6

715,6

763,6

CP

902,2

801,8

798

727,2

768,9

Source : rapports annuels de performances de la mission Culture.

B. DES DÉPENSES PAR ACTIONS CONTRASTÉES

Comme les années précédentes, si la dépense globale est conforme aux crédits votés en loi de finances initiale, action par action, des écarts substantiels, même s’ils sont moins qu’importants qu’en 2014, apparaissent entre la consommation des crédits et la prévision de la loi de finances. Le tableau ci-après récapitule ces écarts.

DÉPENSES PAR ACTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 175 PATRIMOINES EN 2015

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

 

Prévisions LFI (22)

Dépenses effectives

Taux de consommation

Prévisions LFI

Dépenses effectives

Taux de consommation

Programme 175 Patrimoines

746,88

763,58

102,24 %

752,32

768,92

102,21 %

01 Patrimoine monumental

341,40

318,38

93,26 %

328,88

310,70

94,47 %

02 Architecture

27,81

27,06

97,31 %

27,91

28,00

100,33 %

03 Patrimoine des musées de France

331,29

319,56

96,46 %

339,71

327,68

96,46 %

04 Patrimoine archivistiques et célébrations nationales

23,80

26,46

111,16 %

24,78

23,93

96,57 %

07 Patrimoine linguistique

2,94

3,03

103,18 %

2,94

3,03

103,20 %

08 Acquisition et enrichissement des collections publiques

8,35

8,02

96,03 %

8,35

7,92

94,77 %

09 Patrimoine archéologique

11,30

61,08

540,65 %

19,74

67,66

342,75 %

Source : rapport annuel de performances de la mission Culture pour 2015.

● Action 1 Patrimoine monumental

Les crédits alloués en LFI à l’action 1 Patrimoine monumental, qui retrace les crédits d’entretien et de restauration des monuments historiques ainsi que les autres crédits du patrimoine monumental, ont été dépensés à hauteur de 93 % en AE et 94 % en CP (318,38 millions d’euros en AE et 310,70 millions d’euros en CP), ce qui témoigne d’une nette amélioration par rapport à 2014, année au cours de laquelle ce taux s’était élevé à 80 %.

27,7 millions d’euros en AE et 18,2 millions d’euros en CP ont été consacrés aux monuments historiques « grands projets ». Ces crédits sont supérieurs aux crédits prévus en loi de finances initiale, du fait d’un mouvement de fongibilité en provenance des crédits prévus pour les monuments historiques hors grands projets. Ils ont été consacrés au réaménagement du site Richelieu des Archives nationales, au schéma directeur du château et domaine de Versailles, ainsi qu’au financement de la phase 0 du schéma directeur du Grand Palais, correspondant aux travaux d’urgence et au lancement des études préalables au projet de rénovation et d’aménagement.

Le chantier du Grand-Palais devra faire l’objet d’une grande vigilance dans les prochaines années, compte tenu de l’ampleur du projet et des surcoûts constatés par le passé sur les grands travaux. Il s’agira de l’opération la plus onéreuse de la mission Culture depuis le début des années 2000.

Selon le dernier chiffrage du ministère de la Culture, le coût de ce projet s’établirait à 466 millions d’euros hors taxes toutes dépenses confondues, comprenant 393 millions d’euros pour les travaux du Grand-Palais eux-mêmes, 44 millions d’euros pour la nouvelle muséographie d’Universcience au Palais de la Découverte, et 29 millions d’euros d’intérêts intercalaires liés au prêt que la Réunion des musées nationaux-Grand-Palais (RMN-GP) devrait contracter à hauteur de 150 millions d’euros.

La consommation des crédits concernant les monuments historiques « hors grands projets », est également satisfaisante. Elle s’établit à 88 % en AE (268,9 millions d’euros) et 93 % en CP (272,6 millions d’euros).

Outre les mouvements de fongibilité internes à l’action, la différence avec les crédits votés en loi de finances au profit de ces monuments résulte principalement :

– de reports de crédits de 2014 vers 2015, à hauteur de 24 millions d’euros en AE et 28 millions d’euros en CP ;

– de l’application de la réserve de précaution, ainsi que d’un surgel de 2,4 millions d’euros portant la réserve à 26,97 millions d’euros en AE et 26,04 millions d’euros en CP ;

– de mouvements de fongibilité vers l’action 9 Patrimoine archéologique, pour 7,93 millions d’euros en AE et 9,53 millions d’euros en CP.

Enfin, la prévision des autres crédits du patrimoine monumental a été dépassée en exécution de 9,12 millions d’euros en AE et 3,38 millions d’euros en CP. Ces crédits supplémentaires, obtenus par redéploiement au sein de l’action, ont notamment bénéficié aux associations œuvrant en faveur du patrimoine et au Centre des monuments nationaux (CMN) (1,3 million d’euro pour les cérémonies de panthéonisation).

FINANCEMENTS CONSACRÉS À LA CONSERVATION, À L’ENTRETIEN ET À LA RESTAURATION DES MONUMENTS HISTORIQUES

(en millions d’euros)

 

LFI 2015

Exécution 2015

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Monuments historiques « hors grands projets »

304,86

293,85

268,92

272,58

Dont crédits d’entretien

48,10

48,10

31,98

30,31

Dont crédits de restauration

245,31

234,30

219,17

224,51

Monuments historiques « grands projet »

22,88

17,48

27,72

18,22

Total crédits budgétaires

327,75

311,33

296,64

290,80

Taux de consommation

   

90,5 %

93,4 %

Source : rapport annuel de performances de la mission Culture pour 2015.

● Action 2 Architecture

Avec 28 millions d’euros de CP dépensés en 2015, le rapport annuel de performances fait apparaître une légère surconsommation des crédits par rapport aux prévisions de la LFI (27,91 millions) de 90 000 euros.

L’essentiel des crédits dépensés sur cette action est consacré à la subvention pour charges de service public allouée à la Cité de l’architecture et du patrimoine (CAPA), qui s’élève à 15,31 millions d’euros en AE et CP, soit 650 000 euros de moins que la prévision (du fait de l’application de la réserve de précaution). Cette subvention intègre la compensation de la gratuité de l’accès aux collections permanentes pour les enseignants titulaires du « Pass-Educ » et un complément de subvention pour faire face aux dépenses liées à un sinistre intervenu dans le hall About.

Ce sinistre a, en outre, conduit à une augmentation de 0,21 million d’euros de la dotation en fonds propres versée à la CAPA (par fongibilité des crédits de fonctionnement), qui s’est élevée à 0,85 million d’euros au lieu de 0,69 million d’euros.

Les dépenses d’intervention, dont l’enveloppe a été respectée, ont bénéficié aux ménages (0,54 million d’euros en CP) et aux entreprises (0,23 million d’euros en CP), en soutien des travaux engagés par ces particuliers et sociétés aux abords des espaces protégés. Les collectivités territoriales ont pour leur part bénéficié de 4 millions d’euros, principalement pour les dispositifs liés aux villes et pays d’art et d’histoire, les travaux engagés aux abords de monuments historiques en secteurs sauvegardés et les études de nouvelles aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine.

● Action 3 Patrimoine des musées de France

L’exécution des crédits consacrés à l’action 3 Patrimoine des musées de France (319,55 millions d’euros en AE et 327,68 millions d’euros en CP) respecte les prévisions de la LFI (331,29 millions d’euros en AE et 339,71 millions d’euros en CP), avec un taux de consommation de 96,46 % en AE et en CP.

Les prévisions 2014 et 2015 étaient quasi identiques, mais les crédits consommés en 2015 sont en retrait de 2,3 millions d’euros en AE et 8,04 millions d’euros en CP par rapport à ceux exécutés en 2014.

La majeure partie des dépenses effectuées sur cette action (247,91 millions d’euros en AE et 247,03 millions d’euros en CP, pour 257,92 millions d’euros en AE et CP prévus en loi de finances initiale) correspond aux subventions pour charges de service public (SCSP) versées aux opérateurs.

Ces SCSP ont été attribuées à hauteur de :

– 145,62 millions d’euros aux opérateurs ayant une activité strictement muséale : Louvre, Branly, Orsay, Guimet, Fontainebleau, Picasso, Moreau, Henner et MuCEM ;

– 80,16 millions d’euros aux opérateurs ayant une activité non strictement muséale, principalement le Centre Georges Pompidou (65,3 millions d’euros) et le musée des Arts décoratifs ;

– 20,85 millions d’euros aux opérateurs sans activité muséale que sont l’Institut national d’histoire de l’art (INHA) et la RMN-GP.

Outre la mise en réserve de précaution et les annulations correspondant au montant de la masse salariale d’agents désormais rémunérés par le ministère, la différence entre les subventions versées aux établissements et les crédits prévus dans le PAP 2015 résulte de compléments versés à quelques établissements : le musée Gustave Moreau, dans le cadre de sa réouverture après deux ans de travaux ; l’INHA pour couvrir les dépenses relatives à l’édition 2015 du Festival d’histoire de l’art ; les Arts décoratifs et le Palais de la Porte dorée pour faire face à des difficultés de trésorerie réitérées.

● Action 4 Patrimoine archivistique et célébrations nationales

Si les CP consommés sur l’action (23,9 millions d’euros) sont légèrement inférieurs à la prévision (24,78 millions d’euros), les AE (26,5 millions d’euros) dépassent de plus de 2,7 millions d’euros les crédits prévus en LFI (23,8 millions d’euros) et augmentent de plus de 60 % par rapport à l’exécution 2014.

● Action 7 Patrimoine linguistique

L’action 7, qui ne représente que 0,4 % des crédits du programme, était dotée de 2,94 millions d’euros en AE et CP et les dépenses effectives ont été de 3,03 millions d’euros en AE et CP, soit une surconsommation d’environ 3 % des crédits, loin des écarts constatés à l’issue de l’exécution 2014 de 14 % en AE et 22 % en CP.

Il s’agit de crédits d’intervention contribuant au financement, d’une part, d’actions de valorisation et de promotion de la langue française et des langues de France, et, d’autre part, des actions renforçant la présence et l’usage du français sur les réseaux numériques.

● Action 8 Acquisition et enrichissement des collections publiques 

L’exécution est globalement conforme aux prévisions en LFI (8,02 millions d’euros en AE et 7,92 millions d’euros en CP). Les dépenses d’investissements, par l’intermédiaire du Fonds du patrimoine et de la RMN-GP, sont inférieures à la prévision de la loi de finances. En revanche, les dotations en fonds propres versées aux établissements publics pour leurs acquisitions, avec le soutien du Fonds du patrimoine, sont supérieures aux crédits prévus en LFI (3,5 millions d’euros au lieu de 2,1 millions d’euros).

Ces crédits ont notamment bénéficié au musée du quai Branly, au musée Guimet (acquisition d’une aiguière en porcelaine de Chine et d’une armure de samouraï), au musée et domaine de Versailles (recueil de plans de Trianon) ou encore au musée et château de Fontainebleau (un vase étrusque et une tabatière Louis XVIII).

● Action 9 Patrimoine archéologique

L’année 2015 ne déroge malheureusement pas à la surconsommation massive (541 % en AE, 343 % en CP) des crédits de l’action 9 constatée les années précédentes, qui témoigne de l’échec des réformes du mode de financement de l’archéologique préventive votées en 2011 et 2013. Le rapporteur spécial espère qu’il en ira différemment à l’avenir, la « budgétisation » de la redevance d’archéologie préventive (RAP) dans la loi de finances pour 2016 devant apporter plus de visibilité et de stabilité aux acteurs de l’archéologie préventive.

En 2015, l’action 9 a vu ses crédits budgétaires très sensiblement majorés par des versements complémentaires. L’exécution fait apparaître une surconsommation de 49,78 millions d’euros en AE et de 47,92 millions d’euros en CP : les AE étaient de 11,30 millions d’euros et les CP de 19,74 millions d’euros en LFI tandis que les AE et les CP réalisés ont été respectivement de 61,08 millions d’euros et 67,66 millions d’euros.

Les aléas de rendement et de perception de la RAP ont à nouveau lourdement pesé sur le fonctionnement de l’Institut national d’archéologie préventive (INRAP), qui ne disposait pas des crédits suffisants pour financer son fonctionnement courant et sa masse salariale.

Les sommes supplémentaires allouées à l’INRAP pour couvrir ces besoins, gagées sur d’autres dépenses du programme, ont dû être reconstituées par dégel de crédits.

La mobilisation de la réserve de précaution et l’ouverture de 0,47 million d’euros de crédits supplémentaires dans le cadre du schéma de fin de gestion ont permis de mobiliser 40 millions d’euros pour compenser la faiblesse du rendement de la RAP.

Cette somme a permis à l’INRAP de bénéficier d’un concours exceptionnel de 25 millions d’euros, en plus de la subvention de 5 millions d’euros prévue en loi de finances pour 2015. Le rendement de la RAP ayant finalement été nettement meilleur que prévu dans le budget initial de l’INRAP (75 millions d’euros au lieu de 65 millions d’euros), l’opérateur a dégagé un résultat positif de 11 millions d’euros.

14 millions d’euros ont bénéficié au Fonds national de l’archéologie préventive (FNAP). Les recettes du FNAP sont constituées d’un prélèvement sur le produit de la RAP. Du fait du faible niveau d’encaissement de celle-ci ces dernières années, le FNAP a accumulé une dette d’environ 40 millions d’euros. Les montants dégagés en fin de gestion sont destinés à lui permettre de maintenir ses engagements les plus urgents et d’apurer une partie de sa dette.

C. UNE HAUSSE GLOBALE DES CRÉDITS VERSÉS AUX OPÉRATEURS, MAIS DES SITUATIONS DIFFÉRENCIÉES

Les crédits versés aux opérateurs, incluant subventions pour charges de service public et dotations en fonds propres représentent, plus de la moitié des crédits du programme. Alors que les opérateurs avaient largement contribué à l’effort de maîtrise des dépenses publiques entre 2012 et 2014, les subventions qui leur sont versées en 2015 augmentent de près de 40 millions d’euros par rapport à 2014.

Il faut toutefois préciser que, comme le montre le tableau ci-après, il ne s’agit pas d’une augmentation généralisée. L’augmentation globale des crédits alloués aux opérateurs provient principalement de la subvention exceptionnelle versée à l’INRAP pour compenser le faible rendement de la RAP et du report de crédits d’investissements du CMN de 2014 à 2015.

Les autres opérateurs voient leur subvention évoluer plus faiblement, à la hausse ou à la baisse, par rapport à l’exécution 2014.

Hormis pour quelques cas exceptionnels, les montants exécutés sont légèrement inférieurs aux crédits votés en LFI du fait de l’application de la réserve de précaution. Le responsable du programme a modulé le taux de gel appliqué à certains opérateurs (7 % au lieu de 8 %), ce qui a conduit à appliquer un taux de gel effectif supérieur à d’autres crédits hors opérateurs. Ce taux de gel réduit a bénéficié au CMN, à la Cité de l’architecture et du patrimoine, au Musée Picasso, au Musée des arts décoratifs, au MuCEM, aux musées Moreaux et Henner, ainsi qu’aux châteaux de Fontainebleau et de Versailles.

SUBVENTIONS AUX OPÉRATEURS DU PROGRAMME 175 (23)

(en milliers d’euros)

Opérateurs

Exécution 2014

LFI 2015

Exécution 2015

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Cité de l’architecture et du patrimoine

 

Subventions pour charges de service public et transferts

15 397

15 397

16 126

16 126

15 470

15 470

Dotations en fonds propres

656

656

810

810

964

964

Centre des monuments nationaux

 

Subventions pour charges de service public et transferts

12 617

12 617

5 716

5 716

13 245

13 245

Dotations en fonds propres

191

2 564

18 705

18 705

36 151

33 313

Centre national d’art et de culture Georges-Pompidou

 

Subventions pour charges de service public

58 649

65 152

67 996

67 996

65 339

65 339

Dotations en fonds propres

16 641

14 862

14 155

14 155

13 023

13 023

Établissement public du musée du quai Branly

 

Subventions pour charges de service public

21 178

21 178

22 398

22 398

21 256

21 256

Dotations en fonds propres

279

279

   

276

276

Établissement public du musée et du domaine national de Versailles

 

Subventions pour charges de service public

762

762

   

840

0

Dotations en fonds propres

18 625

13 975

18 884

13 884

18 451

13 801

Établissement public du château de Fontainebleau

 

Subventions pour charges de service public et transferts

1 325

1 359

1 841

1 841

1 730

1 730

Dotations en fonds propres

6 550

9 249

11 752

9 752

11 399

9 539

Établissement public du domaine de Chambord

 

Subventions pour charges de service public

895

895

878

878

938

938

Dotations en fonds propres

1 767

1 767

1 900

1 900

3 560

3 560

Institut national de recherches archéologiques préventives

 

Subventions pour charges de service public et transferts

25 000

25 000

5 000

5 000

33 218

33 218

Musée des civilisations de l’Europe et de la Méditerranée

 

Subventions pour charges de service public

17 727

17 727

18 723

18 723

17 706

17 706

Dotations en fonds propres

170

170

       

Musée d’Orsay et musée de l’Orangerie

 

Subventions pour charges de service public

8 867

8 867

8 268

8 268

7 719

7 719

Dotations en fonds propres

403

403

       

Musée des arts décoratifs

 

Subventions pour charges de service public et transferts

13 796

13 796

14 420

14 420

14 817

14 817

Dotations en fonds propres

977

977

255

255

658

658

Musée du Louvre

         

Subventions pour charges de service public

90 424

90 424

91 226

91 226

90 029

90 029

Dotations en fonds propres

15 203

11 855

7 179

10 779

6 605

9 917

Musée Guimet

 

Subventions pour charges de service public

3 743

3 743

3 856

3 856

3 684

3 684

Dotations en fonds propres

1 134

1 134

1 015

1 015

1 533

1 533

Musée Henner

 

Subventions pour charges de service public

297

297

316

316

296

296

Dotations en fonds propres

93

93

50

50

96

96

Musée Moreau

 

Subventions pour charges de service public

235

235

286

286

368

368

Dotations en fonds propres

 

235

       

Musée Picasso

 

Subventions pour charges de service public

4 888

4 888

3 522

3 522

3 313

3 313

Dotations en fonds propres

700

700

538

538

500

500

Réunion des musées nationaux et du Grand Palais des Champs-Élysées

 

Subventions pour charges de service public et transferts

20 597

20 597

20 594

20 594

19 616

19 616

Dotations en fonds propres

   

4 000

3 600

3 680

3 312

Total

359 786

361 853

360 409

356 609

406 480

399 236

Source : rapport annuel de performances de la mission Culture pour 2015.

II. DES DÉPENSES FISCALES SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS

Vingt-six dépenses fiscales sont rattachées à titre principal à la mission Culture, dont quatorze relèvent du programme 175. Le montant des dépenses fiscales du programme Patrimoines (179 millions d’euros en 2015) représente 38,5 % de celles qui sont rattachées à la mission, et seulement 0,2 % de l’ensemble des dépenses fiscales de l’État (84,4 milliards d’euros).

Ces quatorze dispositifs peuvent être regroupés en quatre catégories :

– l’aide aux propriétaires pour la protection du patrimoine culturel privé (six dispositifs) ;

– le soutien à l’acquisition d’œuvres d’art pour les institutions culturelles (six dispositifs) ;

– l’aide au secteur artistique ;

– le renforcement de l’attractivité du marché de l’art en France.

Les dépenses sont toutefois concentrées sur un petit nombre de ces dispositifs : cinq seulement dépassent 5 millions d’euros, six sont inférieurs à 0,5 million d’euros.

L’évaluation actualisée (179 millions d’euros) de ces dépenses est sensiblement supérieure à l’évaluation initiale figurant dans le PAP 2015 (138 millions d’euros), et au chiffrage définitif pour 2014 (161 millions d’euros). Elle montre une progression constante et sensible des dépenses fiscales depuis 2013.

ÉVOLUTION DU COÛT DES DÉPENSES FISCALES DU PROGRAMME 175

(en millions d’euros)

2013

2014

2015

Évolution 2014-2015

130

161

179

18

11 %

Source : Cour des comptes, d'après le RAP 2014 et le PAP 2016.

L’augmentation observée entre 2014 et 2015, de 18 millions d’euros, est cependant très largement conjoncturelle. Elle est principalement imputable au dispositif de réduction d’impôt pour les entreprises ayant effectué des versements en faveur de l’achat de trésors nationaux (article 238 bis-0 A du code général des impôts), qui concerne un petit nombre de bénéficiaires (26 entreprises) mais dont le montant peut varier fortement d’une année à l’autre (+ 11 millions d’euros entre 2014 et 2015).

Le reste de l’écart provient du dispositif de suppression du prélèvement de 20 % sur le capital décès lorsque le bénéficiaire est exonéré de droit de mutation à titre gratuit (articles 795 et 990 I du code général des impôts) et du dispositif Malraux (article 1999 tervicies du code général des impôts), pour respectivement 3 et 4 millions d’euros.

Le constat déjà effectué par la Cour des comptes l’an dernier d’un suivi insuffisant des dépenses fiscales peut être renouvelé. Leur pertinence est, en effet, insuffisamment évaluée.

L’article 18 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012-2017 dispose que « les dépenses fiscales font l’objet d’une évaluation annuelle de leur efficience et de leur efficacité ». Or, d’après la Cour des comptes, si la quasi-totalité des dépenses est analysée, c’est davantage pour justifier leur pérennité que pour en évaluer l’efficience. De fait, sur l’ensemble des dépenses fiscales de la mission Culture, le seul dispositif dont le ministère propose la suppression concerne la réduction de l’impôt au titre des sommes consacrées par les entreprises à l’achat d’un trésor national (article 238 bis-0 AB du code général des impôts), une dépense fiscale qui n’a jamais été utilisée depuis sa création en 2002 et dont la suppression, si elle est bienvenue d’un point de vue de rationalisation, sera sans effet sur les dépenses publiques.

Le Cour des comptes souligne, à nouveau, la perfectibilité de la prévision et du suivi des dispositifs fiscaux, notamment en termes de chiffrage. Alors que le ministère de la Culture estime qu’il n’a pas les moyens d’intervenir dans le suivi et le contrôle de la dépense fiscale des régimes fiscaux relatifs aux monuments historiques et assimilés ou à la restauration immobilière, le rapporteur spécial estime indispensable que le ministère de la culture et le ministère des finances travaillent conjointement pour aboutir à un chiffrage plus fiable des dépenses fiscales et une véritable évaluation.

III. LA PERFORMANCE DU PROGRAMME PATRIMOINES

La performance du programme 175 s’analyse à travers trois objectifs, déclinés en neuf indicateurs. Comme le note la Cour des comptes, l’utilisation qui est faite de ces indicateurs est limitée, et l’atteinte ou non des objectifs n’a pas de conséquences budgétaires.

A. OBJECTIF N° 1 AMÉLIORER LA CONNAISSANCE ET LA CONSERVATION DES PATRIMOINES : DES RÉSULTATS CORRECTS

Le ministère poursuit l’avancement du récolement décennal des musées nationaux. Il s’agit de vérifier l’existence et la localisation de tous les biens inscrits sur leurs inventaires, au travers des procédures de signalement, de protection et de conservation (indicateur 1.1).

Le taux d’avancement du récolement décennal de l’ensemble des musées nationaux du programme Patrimoines atteint 66 % en 2015 et plus de 71 % si on ne prend pas en compte les deux musées de la préhistoire (musée d’archéologie nationale de Saint-Germain-en-Laye et le musée national de préhistoire des Eyzies-de-Tayac). Le récolement décennal progresse, mais l’objectif d’une clôture au 31 décembre 2015 n’est pas atteint. Il faut préciser que la charge est très inégalement répartie, puisque 6 % des musées supportent à eux seuls 80 % du volume à récoler.

Le développement des programmes de travaux d’entretien dans les monuments historiques (indicateur 1.2) constitue l’axe prioritaire de la politique patrimoniale du ministère. Comme l’an dernier, l’indicateur relatif à la part des crédits d’entretien par rapport aux crédits de restauration consacrés aux monuments historiques dépasse le niveau préconisé par l’audit d’avril 2006 sur la modernisation et la rationalisation de la maîtrise d’ouvrage et de la maîtrise d’œuvre sur les monuments historiques (17,91 % pour une cible de 15 %). Cette part est en progrès par rapport à 2014, où elle était de 17,47 %.

Concernant l’archéologie préventive, l’indicateur 1.3 vise au maintien d’un taux de prescription de diagnostics et de fouilles préventives qui permette de garantir une réduction du risque de découvertes fortuites des aménageurs et de préserver le patrimoine archéologique. Les résultats obtenus sont proches de la cible et de la réalisation de 2014.

L’indicateur 1.4 et les sous-indicateurs dédiés au suivi de la qualité de la maîtrise d’ouvrage de l’État témoignent d’une performance correcte bien que légèrement inférieure aux objectifs.

B. OBJECTIF N° 2 ACCROÎTRE L’ACCÈS DU PUBLIC AU PATRIMOINE NATIONAL : UNE FRÉQUENTATION AFFECTÉE PAR LES ATTENTATS DE JANVIER ET DE NOVEMBRE

Les sous-indicateurs relatifs à l’accessibilité physique des collections (indicateur 2.1) – aux taux d’ouverture des salles, coûts de la surveillance et à la part des documents textuels et iconographiques mis en ligne par les services d’archives publiques – enregistrent des résultats en demi-teinte.

Ainsi, le taux d’ouverture des salles est légèrement inférieur à l’objectif (92,22 % contre 95 %), et en baisse par rapport à 2014 (93,58 %). Le ministère explique cette baisse par la fermeture des institutions patrimoniales et architecturales lors des attentats de 2015.

Le coût de surveillance des salles (271,77 euros/m²) est inférieur à l’objectif du PAP (280 euros/m²), mais supérieur à la réalisation de 2014. La cible fixée apparaît insuffisamment exigeante, dans un contexte où la maîtrise des coûts est un impératif.

Enfin, la part des documents textuels et iconographiques mis en ligne par les services d’archives publiques atteint 79,15 % pour une cible de 82 %. Ce résultat est stable par rapport à 2014 : si le nombre de documents mis en ligne augmente nettement en valeur absolue (numérateur), le nombre de documents numérisés (dénominateur) augmente concomitamment.

En ce qui concerne l’indicateur 2.2 « Fréquentation physique des institutions patrimoniales et architecturales », 41,6 millions de visites ont été enregistrées en 2015, dépassant la valeur cible de 40 millions. Ce résultat est toutefois décevant au vue des 43,2 millions de visites en 2014 (– 4,6 %), les attentats ayant fortement pesé sur la fréquentation aux premier et quatrième trimestres.

La baisse a particulièrement affecté les musées nationaux (– 5,6 %). Si les musées d’Orsay et de l’Orangerie ont connu une bonne année avec plus de 6 millions de visites (+ 9 %), le musée du Louvre (8,4 millions de visites, – 8 %), le Centre Georges Pompidou (3,1 millions de visites, – 11 %) et le domaine national de Versailles (7,4 millions de visites, – 4 %) ont particulièrement pâti du contexte.

La fréquentation des monuments nationaux, avec près de 10 millions de visites, enregistre une baisse plus réduite de 2,4 % en 2015. Les cinq monuments parisiens (l’Arc de Triomphe, la Sainte-Chapelle, le Panthéon, les tours de Notre-Dame et la Conciergerie), ainsi que le Mont Saint-Michel, le Domaine national de Chambord et les remparts de Carcassonne ont contribué le plus fortement à ce résultat, malgré l’impact des attentats sur la fréquentation des monuments parisiens et du Mont-Saint-Michel.

La part des moins de 18 ans (en visite scolaire ou non) accueillis par les musées nationaux et les monuments nationaux, ainsi que les scolaires accueillis par les services d’Archives nationales, s’établit à 14 % et se situe donc en deçà de la valeur prévisionnelle (16 %). Ce résultat s’explique par l’interdiction des sorties scolaires en début et fin d’année.

Les mesures de gratuité en faveur des 18-25 ans résidant dans l’Union européenne, ont bénéficié à 3,3 millions de jeunes en 2015. La part des 18-25 ans dans la fréquentation des monuments nationaux et des collections permanentes des musées nationaux a été de 9,6 % en 2015, légèrement inférieure à la valeur prévisionnelle attendue (10 %) et à la réalisation 2014 (11 %). Cette fréquentation reste toujours plus élevée dans les musées nationaux (la part des 18-25 ans y représente 10,4 % de la fréquentation des collections permanentes) que dans les monuments nationaux (7,4 %).

Enfin, en ce qui concerne le taux de satisfaction du public (indicateur 2.3), les résultats de l’enquête 2015 montrent un maintien de la satisfaction des visiteurs des musées nationaux (25,3 % en 2015 pour une cible de 25 %), et une progression de celles des visiteurs des monuments nationaux (26,7 % en 2015 pour une prévision de 25 %).

C. OBJECTIF N° 3 ÉLARGIR LES SOURCES D’ENRICHISSEMENT DES PATRIMOINES PUBLICS : DES RÉSULTATS GLOBALEMENT CONFORMES AUX ATTENTES

S’agissant de la mobilisation des partenaires publics ou privés pour les inciter à participer aux opérations de travaux de restauration des monuments historiques et pour accroître la part de ressources propres des établissements publics et des organismes patrimoniaux placés sous la tutelle, les résultats 2015 sont conformes aux attentes.

L’indicateur 3.1 concerne les travaux de restauration des monuments historiques n’appartenant pas à l’État. L’effet de levier de la participation de l’État dépasse la valeur cible : en 2015, lorsque l’État a engagé un euro, les partenaires ont engagé 2,2 euros (2,1 en 2014 et 2,09 en 2013) pour une valeur cible de 2 euros.

L’indicateur 3.2 relatif au « taux de ressources propres des institutions patrimoniales et architecturales » (49,53 %) est en deçà de la cible, fixée à 50 %.

Le taux de ressources propres des musées nationaux est resté stable par rapport à 2014 (46,87 % contre 46,51 %), alors que celui des monuments nationaux et de la Cité de l’architecture et du patrimoine a légèrement fléchi (61,06 % contre 63,28 %).

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DÉFENSE :
PRÉPARATION DE L’AVENIR

Commentaire de M. François CORNUT-GENTILLE, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I. L’EXÉCUTION DU PROGRAMME 144 134

A. DES CRÉDITS AFFECTÉS PAR LE TRANSFERT DE LA MASSE SALARIALE 134

B. LE BUDGET DES OPÉRATEURS 136

C. DES RÉSULTATS CONFORMES AUX ATTENTES MALGRÉ DES INDICATEURS PARFOIS SUJETS À CAUTION 137

1. Une coopération européenne qui progresse 137

2. Une amélioration du contrôle des sites sensibles mais des résultats inférieurs aux prévisions en matière d’instruction Défense 139

II. LE PROGRAMME 146 EN 2015 139

A. LE RESPECT DES ORIENTATIONS FIXÉES PAR LA LPM 2014-2019 140

B. DES GELS DE CRÉDITS ENCORE IMPORTANTS 141

C. DES DÉPENSES D’ÉQUIPEMENT CONFORMES AUX OBJECTIFS DE LA LPM 141

D. LE RÈGLEMENT NÉCESSAIRE DU PROBLÈME DES BÂTIMENTS DE PROJECTION ET DE COMMANDEMENT (BPC) 143

La partie Préparation de l’avenir de la mission Défense regroupe l’analyse des programmes 144 Environnement et prospective de la politique de défense et 146 Équipements des forces.

L’année 2015 a été marquée par l’actualisation de la loi de programmation militaire (LPM) qui s’est traduite par une moindre déflation puis par un gel des effectifs. Le niveau de la menace terroriste a ainsi conduit le Gouvernement à stopper la trajectoire de réduction des effectifs du ministère de la défense (+ 18 750 ETP par rapport à la trajectoire initiale de la LPM) et à consacrer 3,8 milliards d’euros supplémentaires à la défense nationale entre 2016 et 2019 (actualisation de la LPM en juillet 2015). Enfin, dans son discours au Congrès après les attentats de novembre, le Président la République a annoncé la fin des diminutions d’effectifs.

Entre la programmation en LFI et l’exécution, la mission Défense a ainsi bénéficié de l’ouverture de 4,21 milliards d’euros de CP hors CAS Pensions, dont 2,14 milliards d’euros en substitution des recettes exceptionnelles, 0,95 milliard d’euros lié au BPC et 0,83 milliard d’euros aux autres fonds de concours/attribution de produit. Si la substitution de crédits budgétaires à une majeure partie des recettes exceptionnelles initialement programmées est positive, le cadre fixé par la LPM apparaît en évolution constante, ce qui relativise la conformité de la trajectoire suivie par rapport à la trajectoire initiale.

I. L’EXÉCUTION DU PROGRAMME 144

Le programme 144 est le programme socle de la mission Défense puisqu’il représente pour une large part la traduction budgétaire de la fonction stratégique de connaissance et d’anticipation.

A. DES CRÉDITS AFFECTÉS PAR LE TRANSFERT DE LA MASSE SALARIALE

Le programme 144, dont le responsable est désormais le directeur général des relations internationales et de la stratégie (DGRIS), représente 1,35 milliard d’euros de crédits de paiement (4 % des CP de la mission) en loi de finances initiale (LFI). La consommation finale s’élève à 1,34 milliard d’euros. En AE, la LFI prévoyait 1,35 milliard d’euros pour une consommation effective de 1,34 milliard d’euros. Depuis plusieurs années, l’exécution des CP et des AE ne présente pas d’écart important par rapport à la loi de finances initiale (LFI).

Avec 1,98 milliard d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 1,9 milliard d’euros en crédits de paiement (CP) ouverts sur l’année 2014, le programme 144 connaît néanmoins une diminution de ses crédits, mais celle-ci s’explique largement par des changements de périmètre, liés notamment au transfert de la masse salariale sur le programme 212.

Les principales activités du programme sont la recherche amont, les affaires stratégiques et les activités de renseignement.

En matière d’études et de soutien industriel, les principaux chantiers lancés en 2015 portent sur un démonstrateur de sonar actif, un démonstrateur pour un futur standard du Tigre, des premiers travaux technologiques pour la nouvelle génération de missile de croisière et antinavire lourd, la boucle vapeur des sous-marins et la poursuite des travaux de maturation technologique du domaine aéronautique de combat.

Par ailleurs, les études amont ont vocation à faire progresser les capacités scientifiques technologiques et industrielles nécessaires à la défense. La mesure de cette progression est réalisée notamment au moyen de l’indicateur de progression des technologies spécifiques nécessaires à la défense. En 2015, le taux atteint est de 83 %, à comparer à l’objectif de 80 % défini dans le projet annuel de performances (PAP). 60 jalons ont été franchis avec le niveau de maturité technologique (TRL : technology readiness level) prévu.

Enfin, conformément aux dispositions du pacte défense PME, l’effort annuel consacré au dispositif de subvention RAPID est passé de 40 millions d’euros en 2013 à 45 millions d’euros en 2014, puis à 50 millions d’euros en 2015.

En matière de renseignement, les attentats de janvier puis de novembre ont conduit à renforcer les capacités de la DGSE programmées en LPM, par le recrutement de personnels supplémentaires et par un accroissement des moyens budgétaires.

Les ressources ouvertes en LFI (270 millions d’euros en AE et 257,78 millions d’euros en CP) ont ainsi été modifiées par :

– des décrets de transfert : + 17,39 millions d’euros en AE et + 31,95 millions d’euros en CP ;

– des décrets de virement : + 3,88 millions d’euros en AE et + 2,05 millions d’euros en CP ;

– des rattachements d’attribution de produits : + 0,21 million d’euros en AE et CP ;

– des reports de crédits : + 50,30 millions d’euros en AE ;

– des mouvements internes au programme : + 3,84 millions d’euros en AE et – 0,07 million d’euros en CP.

Par ailleurs, 15 millions d’euros de CP ont été annulés dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2015. Ces mouvements portent les capacités d’engagements et de paiements à 345,62 millions d’euros en AE et 276,92 millions d’euros en CP, hors titre 2, sur l’activité de renseignement extérieur.

B. LE BUDGET DES OPÉRATEURS

Les crédits de subventions pour charges de service public sont destinés à l’ENSTA Bretagne (14,2 millions d’euros), à l’ENSTA ParisTech (17,1 millions d’euros), à l’ISAE (34,1 millions d’euros), à l’ONERA (114,1 millions d’euros) et à l’École polytechnique (82,6 millions d’euros).

L’ONERA, qui avait connu une situation financière difficile, a bénéficié de crédits supplémentaires par rapport à la LFI. La gestion 2015 de l’ONERA s’achève sur un résultat positif de 5,15 millions d’euros, supérieur aux prévisions initiales (– 3,7 millions d’euros au budget initial 2015), grâce à une baisse de 11,5 millions d’euros des charges en raison de décalages de programmes industriels ou de dépenses engagées mais non exécutées, à une diminution de 1,4 million d’euros des charges de personnel ainsi qu’aux écarts de dotations aux amortissements et provisions.

L’activité contractuelle 2015 prévue par l’établissement s’est établie à 102 millions d’euros (107,8 millions d’euros au budget initial 2015), principalement en raison du décalage dans le temps des financements du ministère de la défense. En revanche, en 2015, l’ONERA enregistre un niveau de prises de commandes de 104,2 millions d’euros en progression de plus de 10 % par rapport à 2014, stoppant ainsi l’érosion de son carnet de commandes.

Dans le même temps, l’ONERA a poursuivi la réduction de ses charges de fonctionnement. Cette baisse provient à la fois d’un effort supplémentaire fourni par le centre, mais également d’un report de charges significatif dont il est tenu compte dans le budget initial 2016. La trésorerie s’améliore puisqu’elle atteint 10,12 millions d’euros en fin d’année 2015.

L’école polytechnique a également dépassé le niveau de crédits ouverts en LFI. L’écart entre la LFI, qui prévoyait une subvention de 65 millions d’euros, et la réalisation de 82 millions d’euros s’explique par :

– une allocation de 15,57 millions d’euros, dans le cadre du transfert à l’École polytechnique de la gestion et de la masse salariale des élevés polytechniciens, dont la gestion était opérée jusqu’alors par les services du ministère de la défense ;

– un virement de 1,535 million d’euros en provenance du programme 212 (décret n° 2015-674 du 16 juin 2015) pour assurer le complément de solde des élevés polytechniciens.

Dans le même temps, l’École polytechnique a poursuivi sa dynamique de rapprochement avec l’ENSTA ParisTech en approuvant le projet de décret d’association des 2 écoles qui précise les compétences mises en commun par les deux établissements (laboratoires communs, parcours de formation coordonnées, cursus internationaux conjoints, mutualisation des outils et des infrastructures sur le site). Cela s’est notamment traduit par le changement de statut de l’École polytechnique en établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) – Grand établissement par décret n° 2015-1176 du 24 septembre 2015.

Le Rapporteur spécial se réjouit que la question de la réforme de l’école polytechnique ait été prise en compte au plus haut niveau de l’État. Ainsi, après le rapport qu’il a publié en septembre 2014 intitulé « L’X dans l’inconnu » (24), ainsi que le rapport de M. Bernard Attali rendu en juin 2015, le ministre de la Défense Jean-Yves Le Drian a annoncé, le 15 décembre 2015, un certain nombre de réformes appuyées par l’État. Dans ce cadre, le ministère de la Défense « s’engagera à hauteur de 60 millions d’euros dans les cinq années à venir pour accompagner spécifiquement l’ensemble de ces initiatives nouvelles » qui ont un objectif clair : « assurer la pérennité de nos acquis les plus précieux, pour notre développement et notre rayonnement international » en préservant l’excellence de l’école Polytechnique. Parmi les principales pistes évoquées figurent notamment le renforcement des liens entre l’École Polytechnique et le monde de la Défense. C’est pourquoi la DGA va augmenter de 50 % ses investissements de recherche sur le plateau de Saclay dans les prochaines années. Dans le même temps, la subvention de la DGA à l’École sera renforcée. Un pôle d’études sur la guerre sera également créé, au sein du département humanités et sciences sociales de l’École Polytechnique et en lien étroit avec l’IHEDN. L’offre de formation, la diversité des qualifications conférées et la qualité du personnel enseignant seront également privilégiées. À titre d’exemple, les recrutements universitaires dans le cycle ingénieur polytechnicien seront significativement augmentés, pour atteindre 50 places offertes en 2022.

C. DES RÉSULTATS CONFORMES AUX ATTENTES MALGRÉ DES INDICATEURS PARFOIS SUJETS À CAUTION

Le programme 144 comporte quatre objectifs et cinq indicateurs. Ce nombre élevé d’objectifs trahit l’hétérogénéité de ce programme budgétaire.

Depuis le PLF 2015, ont été supprimés l’objectif « améliorer les résultats obtenus par la mise en œuvre de la diplomatie de défense » et son indicateur associé « atteinte des objectifs fixés par les accords de coopération en matière de défense » sans qu’aucune justification n’ait été donnée, sans qu’aucune alternative n’ait été proposée pour évaluer la performance du réseau diplomatique de Défense. Le Rapporteur spécial regrette cette disparition.

1. Une coopération européenne qui progresse

Premier objectif rattaché au programme 144 : « renforcer une démarche prospective européenne en matière de sécurité et de défense en promouvant une démarche prospective commune ». Cet objectif, éminemment politique, s’appuie sur un indicateur unique mesurant le taux de coopération européenne en matière de prospective, de recherche et de technologie, décliné initialement en deux sous-indicateurs, l’un dédié aux études opérationnelles et technico-opérationnelles (EOTO), l’autre aux études-amont incluant les subventions aux organismes de recherche.

On note que le taux de coopération européenne prospective est supérieur à la prévision de 1,7 point. Il atteint 11,7 %, soit un niveau supérieur à ceux réalisés ces trois dernières années. Ce taux est en constante augmentation depuis 2012 (respectivement de 2012 à 2014 : 10,7 %, 11,18 % et 11,5 %). Cette performance résulte de la conduite en coopération de plusieurs grandes études, dont deux notamment conduites en 2015 avec l’Allemagne :

– MGCS (Main Ground Combat System) pour le renouvellement du futur char (post Leclerc) de l’armée de terre ;

– CIFS (Common Indirect Fire System) pour le renouvellement de l’artillerie (post Caesar) de l’armée de terre.

Par ailleurs, le taux de coopération réalisé (14,4 %) est légèrement en deçà de la prévision 2015. Cette moindre performance résulte du décalage de quelques mois de la fin des travaux de certains projets menés en coopération. Par ailleurs, la restriction des budgets de recherche et technologie de défense de nos partenaires européens se traduit, depuis 2011, par un ralentissement du lancement de nouvelles coopérations, en dehors des travaux réalisés en coopération franco-britannique, principalement sur le projet de drone de combat.

Il convient en outre de souligner qu’un taux de coopération n’est en soi nullement signifiant d’une performance. Une estimation de l’apport de la coopération européenne par rapport à une démarche nationale en termes calendaires, financiers et technologiques serait utile et permettrait de juger la pertinence du niveau de coopération. Si cette dernière apporte une réelle valeur ajoutée, alors on peut afficher des cibles ambitieuses ; si, au contraire, elle génère des coûts et des retards importants, une cible modeste serait synonyme de bonne gestion.

2. Une amélioration du contrôle des sites sensibles mais des résultats inférieurs aux prévisions en matière d’instruction Défense

L’évaluation de la performance en matière de sécurité des sites est opéré par l’indicateur 2.2 Taux des sites du domaine militaire et des sites industriels et économiques liés à la défense inspectés dans les délais prescrits. Le résultat est conforme à la prévision : il convient de souligner que 100 % des installations prioritaires de défense (IPD) et des points d’importance vitale (PIV), ont été visités dans les délais prescrits en 2015.

En revanche, le taux des avis émis dans les délais en matière d’habilitation est inférieur à la prévision et aux résultats des années antérieures. Cet écart est de - 18,3 points par rapport à la prévision 2015 et de – 12,3 points par rapport à la prévision actualisée lors de la construction du PLF 2016. Il est directement lié à l’accroissement significatif (+ 48 %) des demandes d’avis de sécurité de la part des employeurs. Cet accroissement du nombre de demandes est consécutif aux attentats perpétrés en début d’année 2015 et aux décisions prises en conséquence de renforcer la sécurité sur le territoire national. Celui-ci n’a pu être compensé dans cette même période par une augmentation de personnel de même importance. Les efforts néanmoins consentis pour le renforcement des effectifs ont pour objectif de rallier à terme les objectifs de performance initialement fixes.

Enfin, en 2015, il convient de souligner que le délai moyen mensuel d’instruction « Défense » des demandes de licence est de 22 jours, contre 20 jours établis dans la prévision actualisée pour 2015. La nouvelle législation entrée en vigueur le 4 juin 2014 a introduit la notion de licence unique (fusion de l’agrément préalable et de l’autorisation d’exportation des matériels de guerre), lors de l’entrée en service du nouveau système d’information SIGALE qui a permis de traiter les nouvelles licences d’exportation.

Cet indicateur n’est cependant pour la représentation nationale d’aucune utilité. Il constitue un outil pour les services afin d’améliorer leur organisation mais n’est en aucun cas signifiant dans le cadre des débats parlementaires budgétaires. Sa suppression n’altérerait pas l’information du Parlement.

II. LE PROGRAMME 146 EN 2015

Le programme 146 Équipement des forces, dont les co-responsables sont le chef d’état-major des armées (CEMA) et le délégué général pour l’armement (DGA), finance les différents systèmes d’armes. 53 % des crédits sont dédiés à l’acquisition d’armement par les programmes à effet majeur (PEM), 33 % à la dissuasion, et 11 % aux autres opérations d’armement (AOA). Le reste des crédits est essentiellement employé pour l’entretien des matériels.

PRINCIPAUX AGRÉGATS DES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT DE
LA MISSION DÉFENSE ENTRE 2013 ET 2015

(en millions d’euros)

CP

2013

2014

2015

Programme à effet majeur PEM

LFI

5 211,5

4 979,9

4 001,5

exécution

5 052,0

5 295,3

5 362,2

Autres opérations d’armement AOA

LFI

1 005,2

1 253,8

884,1

exécution

1 381,0

1 136,5

2 146,0(1)

Entretien programmé des matériels EPM

LFI

2 910,8

3 082,6

3 224,3

exécution

3 135,0

3 177,0

3 741,8

Source : Cour des comptes, d’après ministère de la défense.

(1) La ligne AOA intègre les 950 millions d’euros ayant servi à régler le contentieux BPC avec la Russie.

A. LE RESPECT DES ORIENTATIONS FIXÉES PAR LA LPM 2014-2019

Le programme 146 représente 7,79 milliards d’euros de CP en LFI 2015 (21 % des CP de la mission) mais les ouvertures en cours d’année, notamment au moment de la réactualisation de la LPM, ont porté les crédits ouverts du programme à 10,8 milliards d’euros. La consommation finale est proche des ouvertures puisqu’elle se situe à 10,2 milliards d’euros (10,42 milliards d’euros en 2014).

En AE, 23,2 milliards d’euros ont été ouverts sur l’année (dont 15 milliards en LFI) mais la consommation finale ne porte que sur 9,9 milliards d’euros. Cette différence significative s’explique par le niveau des autorisations d’engagements affectées mais non engagées (AEANE), la mission Défense passe de 6,5 milliards d’euros en 2014 à 10,7 milliards d’euros en 2015. Concernant le programme 146, l’augmentation est liée principalement à l’engagement d’AE sur des programmes montant en puissance comme ceux du NH90 (1 milliard d’euros d’AE prévu), de l’avion « Multi-Role Transport Tanker » (1,6 milliard d’euros), A400M (0,8 milliard d’euros). La prévision d’AEANE était ainsi de 8,1 milliards d’euros pour le seul programme 146.

Au niveau de la gestion infra-annuelle des crédits, la budgétisation des ressources exceptionnelles à hauteur de 5,2 milliards d’euros lors de l’actualisation de la LPM 2014-2019 constitue un progrès significatif. Cette budgétisation, conforme au § 5.1 du rapport annexé à la LPM, a été réalisée lors de la loi de finances rectificative (LFR) du 30 décembre 2015, par l’ouverture de 2,14 milliards d’euros de crédits de paiement.

La mise à disposition de ces crédits a en revanche été tardive, mettant en difficulté la trésorerie du programme. Le pilotage de la dépense et des ressources (levée de la réserve de précaution, rapatriement d’une partie de la trésorerie OCCAr) a toutefois permis de repousser l’échéance de rupture de la trésorerie jusqu’à la troisième semaine d’octobre. Cela a toutefois engendré une augmentation significative des intérêts moratoires en 2015, qui sont passés de 4,7 millions d’euros en 2014 à 8,5 millions d’euros en 2015 sur le seul programme 146.

Finalement, le niveau de consommation des crédits est conforme aux prévisions de la LPM actualisée, tant en AE qu’en CP. Par ailleurs, le report de charge sur le programme 146 est conforme aux prévisions initiales (2 milliards d’euros de dépenses obligatoires) et en baisse par rapport à 2014 (2 340,7 millions d’euros).

B. DES GELS DE CRÉDITS ENCORE IMPORTANTS

Après attribution de 2,2 milliards d’euros par la LFR du 30 décembre 2015, la mission Défense a vu une partie de ses ressources, à hauteur de 590 millions d’euros, gelées pour respecter la norme de dépense. Le montant du gel est significativement plus élevé que celui de 2014 (247 millions d’euros). Ce montant de gel en fin de gestion doit être mis en rapport avec la somme des annulations et gels dans le courant de l’ensemble de l’exercice budgétaire.

Pour l’exercice 2015, la somme de l’annulation en décret d’avance au titre de la solidarité interministérielle et en LFR (180 + 20 = 200 millions d’euros) et du gel de fin d’année conduit à un total de 790 millions d’euros. Cela représente 28 % des ressources exceptionnelles substituées en LFR. Il a été justifié par la nécessité de respecter la norme de dépense publique, alors même que le périmètre de la norme de dépense de l’État augmentait concomitamment à la budgétisation des ressources exceptionnelles (REX). Le gel a donc privé d’effet une partie de la budgétisation des REX.

Il convient toutefois de signaler une moindre contribution de la mission Défense aux annulations de ressources en 2015 (– 790 millions d’euros en 2015 contre – 849 millions d’euros en 2014).

C. DES DÉPENSES D’ÉQUIPEMENT CONFORMES AUX OBJECTIFS DE LA LPM

Avec la révision de la LPM, les principales évolutions budgétaires ont eu lieu dans le domaine de l’acquisition de nouveaux armements (+ 1,1 milliard d’euros par rapport à 2014, + 2,6 milliards d’euros par rapport à la LFI 2015) et de l’entretien des matériels existants (+ 0,5 milliard d’euros par rapport à 2014).

Finalement, les dépenses d’investissement sont en hausse significative (+ 1,4 milliard d’euros par rapport à 2014), en partie à cause des mesures prises dans la loi d’actualisation de la LPM 2014-2019 (PEM et EPM) et, principalement, en raison de la réintégration dans la sphère budgétaire des ressources exceptionnelles.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT (TITRE 5) DE LA MISSION DÉFENSE

(en millions d’euros de CP)

 

2011

2012

2013

2014

LFI 2015

Études et recherche amont

10

9

3

5

 

Moyens de renseignement

145

124

102

100

119

Total P144

155

133

105

105

119

Dissuasion nucléaire

2 104

2 388

2 170

1 003

2 233

Forces conventionnelles

3 932

4 366

4 003

3 993

3 561

Commandement et maîtrise de l’info

697

321

204

653

428

Autres

72

56

-

-

 

Total P146

6 805

7 131

6 377

5 649

6 222

Total P146 + CAS Fréquence1 + PIA

6 894

8 231

7 444

7 517

8 389

Planification et conduite des opérations

57

49

43

80

142

MCO et autres

453

253

410

345

253

Logistique et soutien interarmées

54

29

33

96

86

Total P178

564

333

485

522

481

Immobilier et infrastructure

510

457

376

377

815

Restructuration

281

297

84

126

135

Système d’information de gestion

28

28

24

27

24

Soutien de la politique de défense

3

5

4

12

18

Total P212

822

789

488

543

992

Total P402 (PIA)

-

-

-

1 868

-

Total mission Défense

8 346

8 386

7 481

8 688

9 981

Crédits consommés sur les CAS

118

1 141

1 267

180

230

Total mission CAS inclus

8 464

9 527

8 748

8 868

10 211

Source : Cour des comptes, d’après ministère de la défense et documentation budgétaire.

(1) Avec l’hypothèse que l’intégralité des ressources issues du CAS Fréquence est utilisée en titre 5 pour 2015.

Sur le plan capacitaire, l’année 2015 a vu se concrétiser les efforts réalisés ces dernières années au profit des équipements. Cette année se caractérise notamment par le maintien des capacités de projection-mobilité et de soutien (livraison de 2 avions de transport A400M et de 7 hélicoptères NH90), le renforcement des capacités d’engagement et de combat (livraison de 7 avions Rafale, 6 hélicoptères Tigre, 1 frégate multi-missions (FREMM) etc.) et la préservation des capacités de protection (livraison de missiles sol air). Elle est également marquée par le lancement de la réalisation du système de communication par satellite COMSAT NG, du système de renseignement par satellite CERES et la poursuite des commandes relatives aux avions ravitailleurs MRTT.

Ces engagements ont été complétés par des commandes de matériels : 2 bâtiments de soutien et d’assistance hauturier (BSAH), 450 porteurs polyvalents terrestres (PPT), 2 systèmes de drones MALE, 11 avions de patrouille maritime ATL 2 rénovés, 8 avions ravitailleurs MRTT destines à remplacer les moyens de ravitaillement et de projection.

L’acquisition d’un système d’avion léger de surveillance, acquisition, reconnaissance à des fins de renseignement (ALSR), de systèmes de drones tactiques (SDT), et les travaux de modernisation de l’avion de transport tactique C 130, n’ont en revanche pu être lancés en 2015 comme prévu et sont reportés à 2016. Par conséquent, l’indicateur mesurant le taux de réalisation des différents équipements affiche des résultats légèrement inférieurs aux prévisions.

INDICATEUR P146.1.1 : TAUX DE RÉALISATION DES ÉQUIPEMENTS
(DU POINT DE VUE DU CITOYEN)

(en pourcentage)

 

2013

Réalisation

2014

Réalisation

2015

Prévision
PAP 2015

2015

Prévision actualisée
PAP

2015

Réalisation

2017

Cible PAP 2015

Progression dans la réalisation des opérations d’armement principales du système de forces dissuasion

100

100

90

90

100

90

Progression dans la réalisation des opérations d’armement principales du système de forces commandement et maîtrise de l’information

65,7

74,5

80

80

71,6

80

Progression dans la réalisation des opérations d’armement principales du système de forces projection- mobilité- soutien

75,7

94

80

80

85

80

Progression dans la réalisation des opérations d’armement principales du système de forces engagement et combat

87,9

79,4

85

85

69,8

85

Progression dans la réalisation des opérations d’armement principales du système de forces protection et sauvegarde

66,7

90,8

85

85

78

85

Progression dans la réalisation des opérations d’armement principales

75,4

81,3

85

85

75,4

85

Taux de réalisation des livraisons valorisées

80,8

77,5

85

85

62,7

85

Source : rapport annuel de performances 2015.

D. LE RÈGLEMENT NÉCESSAIRE DU PROBLÈME DES BÂTIMENTS DE PROJECTION ET DE COMMANDEMENT (BPC)

La France avait signé le 25 janvier 2011 un accord intergouvernemental avec la Fédération de Russie pour la vente de deux BPC de type Mistral (et de deux options) fabriqués par DCNS. Des considérations diplomatiques ont conduit à suspendre la livraison du premier BPC et à refuser la licence d’exportation pour le second BPC.

La partie russe avait déjà avancé 893 millions d’euros pour l’acquisition des deux bâtiments et engagé des frais pour la formation de ses personnels. Un accord intergouvernemental a été signé le 5 août 2015 actant le versement de 950 millions d’euros à la Russie, en contrepartie de l’abandon par la partie russe de toute demande de dommages et intérêts.

Le versement de 950 millions d’euros a été imputé sur le programme 146, sur instruction du ministre des finances, le comptable ayant été réquisitionné par le ministre de la défense. Comme les crédits disponibles sur ce programme étaient insuffisants, la réserve a été levée le 4 août 2015 à hauteur de 615 millions d’euros. Le programme 146 a, ensuite reçu une attribution de produit de la part de DCNS à hauteur de millions d’euros. L’exécution de cet accord a eu lieu le 5 août 2015, alors que la loi autorisant l’approbation de cet accord n’a été promulguée qu’en octobre 2015.

Les complications liées à cette affaire, bien que réglées avec la Russie, ne sont pourtant pas éteintes en interne. En premier lieu, il convient de souligner que le coût total imputable à l’État sera légèrement supérieur au remboursement effectué, car la COFACE indemnisera les entreprises françaises concernées pour les coûts induits par la réalisation du contrat, dont le montant dépasse celui des acomptes versés par la partie russe. Le montant total pour l’État sera donc de l’ordre de 1,1 milliard d’euros. Cela comprend notamment le fait que DCNS a dû injecter près de 140 millions d’euros pour terminer le second BPC, le Sébastopol.

En outre, DCNS est toujours en contentieux avec l’État et la COFACE. Hervé Guillou, son PDG, estime ainsi nécessaire que soient remboursées à 100 % les frais passés et à venir, y compris de recommercialisation. Dans ce cadre, DCNS a envoyé deux devis à la COFACE, l’un pour le démontage des équipements russes et l’autre pour le maintien en état des navires, les assurances, la prolongation des garanties des fournisseurs et d’autres points liés à l’entretien et cela jusqu’à la date de livraison. DCNS attend en outre le paiement de 200 millions d’euros de la part de l’État, qui s’était engagé à rembourser le manque à gagner de la société.

*

* *

DÉFENSE :
BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE

Commentaire de M. Romain COLAS, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___

Pages

I. LE PROGRAMME 178 PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES 148

A. UNE EXÉCUTION 2015 QUI SE SITUE LARGEMENT AU-DELÀ DES CRÉDITS INSCRITS EN LOI DE FINANCES INITIALE 148

B. UN SURCOÛT TOUJOURS IMPORTANT LIÉ AUX OPÉRATIONS EXTÉRIEURES 148

C. UNE FORTE MOBILISATION DES MILITAIRES À TRAVERS L’OPÉRATION SENTINELLE 149

II. LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE 150

A. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE SUPÉRIEURE AUX PRÉVISIONS 150

B. LES CRÉDITS DE PERSONNEL 150

C. DES RECETTES IMMOBILIÈRES QUI N’ATTEIGNENT PAS LES OBJECTIFS FIXÉS 152

Le rapport spécial Budget opérationnel de la défense concerne deux programmes sur les quatre qui composent la mission Défense : le programme 178 Préparation et emploi des forces et le programme 212 Soutien de la politique de défense, qui concentre la majeure partie des crédits et des effectifs de la mission.

L’année 2015 constitue la seconde année de mise en œuvre de la nouvelle loi de programmation militaire (LPM) pour la période 2014-2019, promulguée le 18 décembre 2013. En loi de finances initiale (LFI) pour 2015, la mission Défense a ainsi été dotée de 47,24 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 37,5 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), en incluant les provisions pour pension. Le niveau d’exécution des crédits se situe à 42,02 milliards d’euros en AE et à 40,98 milliards d’euros en CP, soit 3,4 milliards d’euros au-delà de la prévision initiale du fait de la révision de la trajectoire de déflation des effectifs.

Cette année aura en effet été marquée par plusieurs événements majeurs, au premier rang desquels les attentats de janvier et de novembre qui ont eu pour conséquence une mobilisation accrue des forces armées sur le territoire national comme sur des théâtres d’opération extérieures. Le niveau de la menace terroriste a ainsi conduit le gouvernement à stopper la trajectoire de réduction des effectifs du ministère de la défense (+ 18 750 ETP par rapport à la trajectoire initiale de la LPM) et à consacrer 3,8 milliards d’euros supplémentaires à la défense nationale entre 2016 et 2019 (actualisation de la LPM en juillet 2015). Enfin, dans son discours au Congrès après les attentats de novembre, le Président la République a annoncé la fin des diminutions d’effectifs.

Les autres événements notables de l’année ont été le règlement du contentieux lié à l’embargo qui a empêché la livraison des bâtiments de projection et de commandement (BPC) à la Russie (950 millions d’euros), le rapatriement de fonds depuis les comptes de l’organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCAr – pour 187 millions d’euros) et un gel budgétaire important le 31 décembre 2015 (590 millions d’euros). Les contrats d’exportation du Rafale à l’Égypte et au Qatar lèvent en revanche des incertitudes pesant sur la mission.

L’exécution 2015 traduit donc la révision de la LPM intervenue en milieu d’année, et les effets des mesures prises après les attentats. Entre la programmation en LFI et l’exécution, la mission Défense a ainsi bénéficié de l’ouverture de 4,21 milliards d’euros de CP hors CAS Pensions, dont 2,14 milliards d’euros en substitution des recettes exceptionnelles, 0,95 milliard d’euros lié au BPC et 0,83 milliard d’euros aux autres fonds de concours/attribution de produit.

SUIVI DE L’EXÉCUTION 2015 DE LA MISSION DÉFENSE

(en millions d’euros)

 

CP

CP hors

CAS Pensions

REX

Total hors

CAS Pensions

LFI 2015 (1)

36,79

29,00

2,40

31,40

Report / transferts

 

+ 0,27

   

OPEX/OPINT

 

+ 0,63/+ 0,17

   

Décret d’avance (solde)

 

– 0,16

   

FDC/ADP (dont BPC)

 

+ 1,72

   

LFR 2015

 

+ 2,18

– 2,14

 

Gel budgétaire

 

– 0,59

   

Exécution

40,98

33,19

0,21

33,40

Total hors FDC/ADP (2)

 

31,47

 

31,68

Écart (2) – (1)

 

2,47

 

0,27

Source : Cour des comptes, d’après ministère de la défense.

Le Rapporteur spécial se réjouit par ailleurs du basculement qualitatif dans la nature des ressources de la mission défense : conformément au souhait du Parlement, le Gouvernement a reconnu, dès le début de l’année 2015, que la perception de recettes exceptionnelles issues du CAS Fréquence prévues par la LPM initiale était fortement improbable. Lors du conseil de défense du 29 avril 2015, il a ainsi été acté que des crédits budgétaires se substitueraient à ces ressources. Cette orientation a été transcrite dans la loi d’actualisation de la LPM 2014-2019, puis dans la LFR du 30 décembre 2015. Par conséquent, dès 2015, ce sont 2,14 milliards d’euros de crédits budgétaires qui sont intervenus en remplacement des recettes exceptionnelles.

Enfin, on constate, grâce à ces mesures, une légère diminution du report de charges qui s’élève à 3,1 milliards d’euros au 31 décembre 2015, contre 3,5 milliards d’euros à la fin 2014.

Le Gouvernement a donc tenu son engagement de renforcer sensiblement les moyens du Ministère de la défense dans un contexte de sollicitations multiples sur le plan interne comme sur le plan externe.

I. LE PROGRAMME 178 PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES

A. UNE EXÉCUTION 2015 QUI SE SITUE LARGEMENT AU-DELÀ DES CRÉDITS INSCRITS EN LOI DE FINANCES INITIALE

Le programme 178 Préparation et emploi des forces exécutées sous la responsabilité du chef d’état-major des armées (CEMA), constitue le cœur de la mission Défense. Il recouvre les aspects opérationnels de la défense, l’entraînement des forces, l’entretien de leurs matériels (MCO) et les opérations extérieures (OPEX). 44 % des crédits sont dédiés au MCO, 17 % aux activités opérationnelles, 16 % au fonctionnement, 10 % aux équipements d’accompagnement (EAC) et 6 % à la dissuasion.

Depuis 2015, les crédits de personnel ont été transférés sur le programme 212, entraînant une réduction importante du volume de crédit du programme 178. Avec 9,05 milliards d’euros inscrits en AE et 7,36 milliards d’euros inscrits en CP en loi de finances initiale (LFI) pour 2015, il se situe désormais à la troisième place, derrière le programme 212 et le programme 146.

Toutefois, ce programme continuera probablement de faire l’objet d’abondements élevés en cours d’exercice, notamment en raison de l’insuffisance chronique des ressources prévues en loi de finances initiale pour financer les opérations extérieures.

Ainsi, l’exécution finale pour 2015 sur le programme 178 s’élève à 9,32 milliards d’euros en AE et 8,05 milliards d’euros en CP, soit au-dessus de la programmation initiale pour près de 2 milliards d’euros en AE et pour près de 700 millions d’euros en CP. À cet égard, le programme 178 a bénéficié d’une levée de réserve à hauteur de 567 millions d’euros en conséquence du rythme soutenu de dépenses en opérations extérieures (OPEX) et intérieures (OPINT). Le programme 178 a ensuite bénéficié de 501,4 millions d’euros de CP en décret d’avance : le solde de ces opérations s’avère finalement positif de 463 millions d’euros pour le programme.

B. UN SURCOÛT TOUJOURS IMPORTANT LIÉ AUX OPÉRATIONS EXTÉRIEURES

Après la hausse du coût lié aux OPEX en 2014 en raison des opérations République Centrafricaine avec, d’une part, l’opération Sangaris déclenchée en décembre 2013 et, d’autre part, la participation à la mission de l’Union européenne dans ce pays (EUFOR RCA), le surcoût lié aux OPEX en 2015 s’est maintenu à un niveau élevé (1,11 milliard d’euros soit le même niveau qu’en 2014), bien au-delà de celui programmé en LFI ou dans la LPM (450 millions d’euros).

Ce surcoût demeure toutefois inférieur de 132 millions d’euros à celui constaté en 2013 (+ 1,25 milliard d’euros).

Cette question du calibrage de la provision pour opérations extérieures risque de se répéter en 2016. En effet, si l’option d’une enveloppe plus importante pour les opérations extérieures n’a pas été retenue par la LPM, celle-ci prévoit néanmoins que tout dépassement de l’enveloppe de 450 millions d’euros résultant d’une opération exceptionnelle nouvellement décidée (comme c’est le cas au Mali et en Centrafrique) devra faire l’objet d’un financement interministériel. Le respect de cette clause, comme ce fut le cas en 2014, est essentiel afin que les crédits consacrés aux équipements ne soient pas la variable d’ajustement des dépassements liés aux OPEX et au dérapage de la masse salariale.

En revanche, la contribution de la mission Défense à la solidarité interministérielle était en 2014 de l’ordre de 20 %, supérieure au poids de la mission dans le budget général (12,4 % en LFI 2015). En 2015, la contribution de la mission Défense n’a été que de 12 % environ, ce qui est conforme à son poids budgétaire.

C. UNE FORTE MOBILISATION DES MILITAIRES À TRAVERS L’OPÉRATION SENTINELLE

À la suite des attentats de janvier 2015, le ministère de la défense a lancé l’opération Sentinelle, avec le déploiement, sur le territoire national, de 7 000 hommes en situation pérenne, pouvant monter jusqu’à 10 000 hommes à titre temporaire. Ce redéploiement est à mesurer à l’aune des 5 000 hommes de la force interarmées de réaction immédiate (FIRI) qui doivent pouvoir être déployés en sept jours pour des opérations extérieures.

Cette opération d’ampleur a conduit à redéployer les effectifs militaires sur plus de 700 sites, en annulant en particulier des permissions ou des journées de préparation opérationnelle. Les gardes statiques et dynamiques n’étant pas à proximité des bases de défense, l’opération a généré des surcoûts de transport, de logement, de nourriture ou d’équipement (en véhicules notamment), dont le total s’élève à 176 millions d’euros.

Le rapport relatif au décret d’avance 2015-402 du 9 avril 2015 indiquait que le coût de cette opération s’élèverait à 150 millions d’euros pour le ministère de la défense, mais serait financé par redéploiement, « sans nécessiter d’ouverture de crédits ». La loi d’actualisation de la LPM 2014-2019 adoptée le 28 juillet 2015 dispose cependant introduit un article 4-1, qui dispose qu’un bilan des missions intérieures, qui précise les conditions permettant un financement interministériel des surcoûts associés.

Sur la base de cet article, le ministère de la défense a obtenu l’ouverture de 176 millions d’euros de crédits de paiement pour le financement de l’opération Sentinelle, dont 52 millions d’euros de crédits de titre II (indemnité pour service en campagne (ISC), indemnité de sujétion pour alerte opérationnelle (AOPER) et réserve opérationnelle). La moindre ISC liée à l’annulation d’exercices diminue néanmoins ce surcoût.

En termes de performance, on note cependant, à travers l’indicateur 4.1 du programme 178 « Capacité des armées à intervenir dans une situation mettant en jeu la sécurité de la France » que la ligne Armée de Terre est estimée en 2015 à 50 % pour un réalisé 2014 à 92 %. Le ministère de la défense explique cette diminution par les contraintes de l’opération Sentinelle. Il convient ainsi d’être vigilant au phénomène de suremploi des troupes terrestres, à l’extérieur comme à l’intérieur.

II. LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE

Le programme Soutien de la politique de défense (212) regroupe les fonctions de direction et de soutien mutualisées au profit du ministère de la Défense. Il assure le pilotage et la coordination de politiques transversales (ressources humaines, finances, immobilier, logement, action sociale, systèmes d’information, achats…). À ce titre, il constitue l’un des principaux supports des réformes engagées par le ministère depuis 2008.

A. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE SUPÉRIEURE AUX PRÉVISIONS

Le programme 212 représente 21,67 milliards d’euros d’AE et 21,03 milliards d’euros de CP en LFI 2015 (56 % des CP de la mission), dont 18,72 milliards d’euros de titre 2 (51 % des CP de la mission). Il finance principalement l’ensemble des personnels civils et militaires du ministère et l’infrastructure de défense.

Au cours de l’exercice 2015, l’intégralité des crédits de titre 2 des personnels de la mission Défense a été transférée au programme 212 afin d’obtenir une meilleure maîtrise de la masse salariale. Ce regroupement a conduit à modifier l’architecture budgétaire pour créer treize BOP. Le Secrétaire général pour l’administration est le responsable de programme du programme 212, et la direction des affaires financières (DAF) et la DRH-MD (direction des ressources humaines du ministère de la défense) bénéficient d’une autorité fonctionnelle renforcée dans le cadre des dialogues de gestion avec les responsables de BOP.

L’exécution finale se situe à hauteur de 21,45 milliards d’euros en AE et de 21,37 milliards d’euros en CP, soit 340 millions d’euros supplémentaires par rapport aux ouvertures de crédits initiales.

B. LES CRÉDITS DE PERSONNEL

Le niveau de la menace terroriste a conduit le gouvernement à revoir la trajectoire de déflation des effectifs du ministère de la défense (+ 18 750 ETP par rapport à la trajectoire initiale de la LPM), et à octroyer 3,8 milliards d’euros de crédits supplémentaires à la mission sur la période 2016-2019 (actualisation de la LPM en juillet 2015). Pour 2015, la trajectoire d’effectif est ainsi passée de - 7 500 à 0 ETPE.

Cela n’a pas empêché la poursuite des réformes : la masse salariale 2015 a décru de 0,8 % par rapport à 2014, pour un effectif total en ETPT en baisse de 2,3 %. Ces chiffres indiquent que le recrutement accéléré de militaires du rang après l’actualisation de la LPM a eu peu d’impact en 2015 sur la structure des emplois : le coût de l’ETPT a crû de 1,6 %. En termes de crédits, la LFI 2015 prévoyait 19 053 millions d’euros de titre 2, contre 19 361 millions d’euros en 2014 et 19 757 millions d’euros en 2013 (– 3,6 % entre 2013 et 2015).

Cette baisse correspondait à la baisse programmée des effectifs, qui étaient passés de 272 371 en 2013 à 264 699 en 2014 puis étaient fixés à 261 088 en LFI 2015 (– 4,1 % entre 2013 et 2015).

TRAJECTOIRE DE DÉFLATION D’EFFECTIFS

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Total

LPM initiale

– 7 881

– 7 500

– 7 397

– 7 397

– 3 500

0

– 33 675

LPM actualisée
juillet 2015

– 8 0071

0

2 300

– 2 600

– 2 800

– 3 818

– 14 925

Discours PR

– 8 007

0

2 300

0

0

0

– 5 707

Source : Cour des comptes, d’après ministère de la défense.

(1)Réalisé 2014, tel qu’indiqué dans le § 6.3 du rapport annexé à l’actualisation de la LPM.

Le ministère de la défense a indiqué dans sa réponse que l’annonce du Président de la République de novembre 2015 correspondait à la fin des suppressions d’effectifs, soit + 10 317 ETP sur la période 2017-2019 (somme des suppressions brutes figurant au § 6.3 du rapport annexé à la loi actualisant la LPM). L’écart est lié au fait que cette réponse ajoute, aux 9 218 ETP résultant de la fin des suppressions « nettes », les créations de poste déjà prévues pour les exercices 2017-2019 (+ 1 099 ETP dans la cyberdéfense, le renseignement, la force opérationnelle terrestre (FOT).

Il en a résulté une insuffisance de titre 2 de l’ordre de 342 millions d’euros en 2015, dont 175 millions d’euros liés aux OPEX et à Sentinelle. L’analyse de cette insuffisance lors du décret d’avance en novembre 2015 a montré que la baisse tendancielle par rapport aux années précédentes marquait le pas. Le ministère explique cette insuffisance hors OPEX/OPINT (167 millions d’euros) par l’évolution du schéma d’emplois et les difficultés inhérentes et récurrentes du logiciel de gestion Louvois. Ces difficultés ont conduit en 2015 au versement de 41 millions d’euros d’indus nets (en baisse de 36 millions d’euros par rapport à 2014).

Par ailleurs, le coût des solutions palliatives des problèmes de Louvois a été de 42,4 millions d’euros en 2015. Le ministère a cependant récupéré 41 millions d’euros d’indus.

C. DES RECETTES IMMOBILIÈRES QUI N’ATTEIGNENT PAS LES OBJECTIFS FIXÉS

La loi d’actualisation de la LPM 2014-2019 du 28 juillet 2015 a maintenu des ressources exceptionnelles à hauteur de 930 millions d’euros : 730 millions d’euros liés à des cessions immobilières, et 200 millions d’euros à des cessions de matériels. Au titre de l’exercice 2015, les dépenses exécutées à partir du CAS immobilier se sont élevées à 186 millions d’euros, en deçà des 230 millions d’euros de la LFI 2015.

S’agissant du mécanisme retenu pour la consommation des crédits disponibles sur le CAS Immobilier, la Cour des Comptes avait rappelé, dans la note de l’exécution budgétaire de la mission Défense en 2014, que l’utilisation de la procédure de rétablissement de crédit était contestable pour un compte d’affectation spéciale.

L’article 21-II de la LOLF dispose que « sauf dérogation expresse prévue par une loi de finances, aucun versement au profit du budget général […] ne peut être effectué à partir d’un compte d’affectation spéciale ». Le rétablissement de crédit sur un programme du budget général revient in fine à un versement du CAS vers le budget général. En 2015, cette pratique est toujours en baisse (180 millions d’euros en 2013, 125 millions d’euros en 2014, 95 millions d’euros en 2015) mais elle concerne encore une majorité des dépenses financées à partir des ressources du CAS immobilier (51 %).

*

* *

DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ;
PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Commentaire de Mme Marie-Christine DALLOZ, Rapporteure spéciale

____

SOMMAIRE

___

Pages

I. LE PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL 155

A. UN EFFORT SOUTENU DE SÉCURITÉ NATIONALE 155

B. LES PRINCIPAUX INDICATEURS DE PERFORMANCE DU PROGRAMME 156

II. LE PROGRAMME PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS 157

A. UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS INFÉRIEURE AUX PRÉVISIONS 158

B. DES RÉSULTATS DISPARATES EN MATIÈRE DE PERFORMANCE 158

III. LE PROGRAMME MOYENS MUTUALISÉS DES ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES 158

IV. LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE : DES RECETTES ET DES DÉPENSES INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS 159

A. DES RECETTES INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS, EN PARTICULIER POUR LES ANNONCES 160

B. UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS NETTEMENT INFÉRIEURE AUX PRÉVISIONS 160

Les services du Premier ministre constituent un périmètre diversifié et fluctuant.

La mission Direction de l’action du Gouvernement comportait trois programmes en 2015 : 129 Coordination du travail gouvernemental, 308 Protection des droits et libertés, 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées. Les services du Premier ministre intègrent également la mission Publications officielles et information administrative, qui constitue un budget annexe rattaché au secrétariat général du Gouvernement.

Pour la première fois depuis l’origine de la mission Direction de l’action du Gouvernement, aucun changement significatif de périmètre ni de nomenclature n’a été opéré en LFI 2015 pour les trois programmes traditionnels de la mission, même si quelques transferts d’emplois et les crédits correspondants ont affecté le programme 129 Coordination du travail gouvernemental, à hauteur de moins de 14 millions d’euros de majorations nettes de crédits.

La consommation des crédits, de 1 101 millions d’euros en 2014 sur les trois programmes, augmente pour atteindre 1 140,51 millions d’euros (+ 3,59 %). L’augmentation des dépenses de sécurité nationale et des autorités administratives indépendantes est compensée au moins partiellement par des économies sur les dépenses civiles de coordination gouvernementale et les moyens mutualisés des administrations déconcentrées.

Les économies réalisées n’affectent donc pas la priorité la plus essentielle du budget : la montée en puissance des structures de sécurité nationale et en particulier de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI). Par ailleurs, en fin d’année 2015, par abondements de crédits en gestion, un effort particulier a été opéré en faveur de la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE).

L’analyse des résultats d’exécution est perturbée par un rétablissement de crédits de 40 millions d’euros au titre du plan d’investissements d’avenir (PIA), qui minore d’autant les dépenses constatées dans la catégorie des dépenses d’opérations financières, et qu’il faut neutraliser pour mesurer l’écart entre les crédits ouverts en LFI et les dépenses constatées.

D’une manière générale, l’exécution budgétaire en 2015 est globalement conforme aux prévisions, avec une sous-consommation des crédits de 5,03 % des crédits ouverts en LFI après neutralisation du rétablissement de crédits (sous-consommation de 7,9 % en 2014, 6,7 % en 2013 et 6,1 % en 2012). Les mouvements habituellement constatés en gestion les années précédentes ont été opérés : transfert de crédits d’investissement dans le domaine de la défense à destination d’autres ministères, abondement des fonds spéciaux en gestion, utilisation décalée des rattachements de produits en matière de lutte contre la toxicomanie.

I. LE PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL

A. UN EFFORT SOUTENU DE SÉCURITÉ NATIONALE

D’une manière générale, la consommation des crédits du programme 129 Coordination du travail gouvernemental a été moins élevée en 2015, comme c’est le cas depuis 2012, par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. La consommation des crédits de paiement (25) a représenté 562,26 millions d’euros, soit une sous-consommation de 7,19 % (13 % en 2014) des 605,82 millions d’euros de crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2015.

La sous-consommation s’élève à 43,56 millions d’euros de crédits de paiement (à comparer à 71,8 millions en 2014 de crédits non consommés). L’essentiel de l’écart s’explique par le transfert habituel de dotations à d’autres ministères, pour le financement d’investissements de sécurité nationale.

En effet, deux décrets de transfert ont été pris en cours de gestion, les 15 juillet 2015 et 4 novembre 2015, à destination du ministère de la Défense et du ministère de la Recherche et de l’enseignement supérieur (70,2 millions en AE et 88,9 millions en CP au total), au titre de projets interministériels concourant à la défense et à la sécurité nationales.

Ils ont alimenté les programmes 144 Environnement et prospective de la politique de défense, 146 Équipement des forces, et 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle.

En sens inverse, des abondements de crédits ont majoré les dotations des fonds spéciaux de 54,5 millions par trois décrets pour dépenses accidentelles et imprévisibles (12,25 millions), deux décrets de transfert destinés à la DGSE (34 millions) et la mobilisation de la réserve de précaution. Ainsi la consommation des crédits de fonds spéciaux s’est-elle élevée à 104,4 millions d’euros en 2015, supérieure aux 73,7 millions d’euros de 2014, aux 68,8 millions consommés en 2013 et aux 68,3 millions consommés en 2012.

Il est à noter que la prévision de consommation annoncée en septembre 2015 était de 58,4 millions pour les fonds spéciaux.

Les rattachements de produits des cessions de biens confisqués dans le cadre de la lutte contre les produits stupéfiants, dont la gestion est confiée à la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (MILDECA), se sont élevés à 14,1 millions d’euros en 2015, moyens non consommés et reportés sur la gestion 2016. La MILDECA a toutefois bénéficié en 2015 des reports des crédits des années antérieures pour 16 millions en AE et 23,3 millions en CP. La MILDECA a ainsi consommé 32,25 millions de crédits de paiement en 2015 pour 19,38 millions ouverts en LFI.

La consommation des crédits de rémunérations de titre 2 a été inférieure de 2,58 millions aux dotations de la loi de finances initiale (sous-consommation de 6,1 millions en 2014) mais la dépense de titre 2 a progressé de 12,8 % en 2015.

La réalisation du plafond d’ETPT en 2015, 2 434 ETPT, est inférieure au plafond fixé par la LFI 2015 (2 500) et nettement supérieure à la réalisation 2014 (2 151 ETPT). Pour le programme 129, l’évolution de la consommation de crédits du titre 2, passée de 173,4 millions en 2014 à 195,6 millions en 2015, s’explique principalement par le schéma d’emploi, qui comprend, essentiellement, la montée en puissance de l’agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI). Le nombre d’ETPT réalisés au titre de l’action 02 Coordination de la sécurité et de la défense est ainsi passé de 438 en 2012 à 813 en 2015.

Le RAP est toujours aussi peu informatif sur les cabinets ministériels qui n’apparaissent que dans les tableaux d’effectifs et de crédits. 25,18 millions d’euros ont été consommés sur le titre 2 au titre du cabinet du Premier ministre et des ministres rattachés à comparer à une consommation de 25,6 millions en 2014 et 24,7 millions en 2013.

Il est à noter que la sous-exécution des crédits approche 13 % des dotations initiales, soit 17,87 millions d’euros de l’action 01 Coordination du travail gouvernemental.

A. LES PRINCIPAUX INDICATEURS DE PERFORMANCE DU PROGRAMME

Les deux indicateurs les plus représentatifs du programme 129 sont le taux d’exécution des lois et le taux de déficit de transposition des directives européennes. Ils correspondent à un objectif fixé par le secrétaire général du Gouvernement. Il s’y ajoute, depuis 2015, comme indicateur de mission, la mesure du niveau de sécurité des systèmes d’information de l’État.

L’indicateur relatif au « taux d’exécution des lois de plus de six mois promulguées depuis le début de la législature » est passé de 85,48 % en 2012 à 81,57 % en 2013 et 59,40 % en 2014. Il est remonté à 87 % en réalisation 2015, ce qui confirme les assurances données par le secrétaire général du Gouvernement au Rapporteur spécial. Selon le RAP, les étapes de la préparation des décrets ont fait l’objet d’adaptations ou de simplifications afin de diminuer le délai de publication.

Le taux de déficit de transposition des directives européennes en droit interne était en 2013 de 0,4 %, de 0,6 % en 2014 et de 0,7 % en 2015 (0,3 % en 2012), taux inférieur au plafond de 1 % fixé par le Conseil européen. Pour autant, les résultats se dégradent tendanciellement. Les transpositions de 65 directives ont été achevées en 2015, dont 31 étaient pilotées par le ministère de l’Environnement. Sur les 31 directives, 21 ont été transposées avec retard.

L’indicateur de mesure du niveau de sécurité des systèmes d’information de l’État est constitué d’une part d’une notation de 0 à 5 mesurant la « maturité globale en sécurité des systèmes d’information de l’État », donc un concept, et, d’autre part, d’un pourcentage de « niveau d’avancement des grands projets interministériels en matière de sécurité des systèmes d’information », qui est plus sérieux que le premier puisqu’il semble reposer sur des données quantifiées. La réalisation est inférieure aux prévisions, même si, selon le RAP, « le principal fait marquant est le dépassement significatif des objectifs de déploiement de postes informatiques de niveau confidentiel défense ISIS. Initialement prévu pour la gestion de crise ponctuelle, ce réseau s’est rapidement imposé comme un outil de travail quotidien pour l’échange d’informations sensibles. »

En matière immobilière, le ratio de surface occupée (surface utile nette, SUN) par agent est de 15,35 m² en 2012, de 15,03 m2 en 2013, de 15,6 m2 en 2014 et de 14,99 en 2015.

Enfin, le taux d’emploi des personnes handicapées, dont la cible est fixée à 6 %, s’est encore dégradé. Il n’est que de 3,2 % en 2015 à comparer à 3,83 % en 2014, à 2,82 % en 2013 et 4,62 % en 2012.

I. LE PROGRAMME PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS

Le rattachement au Premier ministre de certaines autorités administratives indépendantes (AAI) se traduit par l’inscription de leurs crédits dans le cadre de la mission Direction de l’action du Gouvernement. Dix autorités administratives et instances indépendantes avaient leurs crédits inscrits au programme 308 Protection des droits et libertés en 2015.

L’architecture budgétaire repose sur sept actions, cinq pour chacune des principales autorités, la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), le Défenseur des droits, la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Une autre action correspond aux Autres autorités indépendantes, la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), le Comité consultatif national d’éthique (CCNE), la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH). Une dernière action Sécurité et protection des libertés regroupe les moyens de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS) et de la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN).

A. UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS INFÉRIEURE AUX PRÉVISIONS

L’exécution 2015 du programme 308 en crédits de paiement se monte à 92,8 millions de crédits consommés. Hors CSA, 55,17 millions ont été dépensés dont 66,38 % de crédits de personnel (36,62 millions).

98,3 millions ayant été ouverts en loi de finances initiale, la sous-consommation est de 5,5 millions (5,6 % des dotations, taux en augmentation).

Des économies sont constatées pour chacune des AAI sauf la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) qui a remplacé la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS) le 3 octobre 2015. La CNCTR est composée de 9 membres au lieu de 3 à la CNCIS, ce qui explique un dépassement significatif de dépenses de personnel au regard des prévisions de la LFI.

A. DES RÉSULTATS DISPARATES EN MATIÈRE DE PERFORMANCE

Sur le programme 308, la démarche de performance s’applique progressivement à des entités différentes non seulement quant à leur activité mais également quant aux moyens mis à leur disposition. Il apparaît donc difficile de tirer des conclusions générales de résultats d’indicateurs forts disparates.

Ainsi, le taux d’emploi des personnes handicapées, est très inégal d’une institution à l’autre. La cible est fixée à 6 %, pour le Défenseur des droits, et à 3,96 % à la CNIL, pour des réalisations respectivement de 6,63 % et de 2,7 % en 2015.

I. LE PROGRAMME MOYENS MUTUALISÉS DES ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES

Le programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées a été créé au 1er janvier 2011. Il rassemble les crédits de fonctionnement courant des directions départementales interministérielles (DDI), les crédits immobiliers d’une grande partie des services déconcentrés de l’État, ainsi que l’ensemble des emplois déconcentrés placés sous l’autorité du Premier ministre.

La consommation de crédits de paiement s’est élevée à 525,45 millions d’euros pour 538,87 millions ouverts en loi de finances initiale 2015 (Taux de consommation de 97,51 %).

Sur ce programme, les dépenses sont prévisibles et incompressibles puisque les loyers budgétaires et externes en représentent plus de la moitié, 52 % des crédits hors titre 2 et les dépenses de personnel 19 %. Le dégel de la quasi intégralité de la réserve de précaution est intervenu dès le 9 janvier 2015.

Les loyers et charges immobilières ont représenté 329,26 millions sur 412,51 millions de moyens de fonctionnement consommés du programme (80 % de l’ensemble).

Ces montants correspondent aux loyers (budgétaires pour 132,42 millions et externes pour 88,63 millions) et aux autres dépenses à caractère immobilier pour 108,2 millions (dépenses des fluides, d’entretien immobilier et de charges connexes à la location). Les dépenses de loyers et de moyens de fonctionnement en général ont diminué en 2015.

L’indicateur relatif au taux de féminisation des emplois de direction porte sur une population totale de 807 postes. Il était de 28 % en 2013, de 36 % en 2014 et a baissé à 33 % en 2015. L’objectif pour 2017 est de 35 %.

I. LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE : DES RECETTES ET DES DÉPENSES INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS

La mission Publications officielles et information administrative est gérée par la direction de l’information légale et administrative (DILA), direction d’administration centrale rattachée aux services du Premier ministre, issue de la fusion, au 1er janvier 2010, des Journaux Officiels et de La Documentation Française.

Le budget annexe s’articule en deux programmes, le 623 Édition et diffusion qui concerne les activités dites « métiers » de la DILA, tandis que le 624 Pilotage et ressources humaines couvre les dépenses de personnel de l’ensemble de la mission, les campagnes de communication, la gestion des moyens logistiques et humains, l’innovation, le développement et la stratégie ainsi que les activités financières.

L’exercice 2015 confirme la tendance constatée depuis l’exercice 2013 qui avait constitué une rupture avec les exercices précédents : en 2013, pour la première fois depuis 2007, les recettes d’annonces constatées avaient été inférieures aux prévisions (– 3 %) comme les dépenses (– 17,7 %).

En 2014, les recettes d’annonces constatées ont été inférieures aux prévisions (également – 3 %) et les dépenses également très inférieures aux prévisions (– 12,6 %).

En 2015, les recettes ont été globalement inférieures aux prévisions de la LFI (– 4,67%), en particulier les recettes d’annonces (– 3,06%) et les dépenses également (– 8,62%).

Il en résulte une amélioration du solde d’exécution par rapport aux prévisions de la LFI, estimé à 16,25 millions d’euros en loi de finances initiale et de 22,96 millions d’euros en exécution.

Les crédits budgétaires ouverts au titre de la mission s’élevaient à 201,11 millions d’euros en autorisations d’engagement et 189,13 millions d’euros en crédits de paiement. Les crédits consommés sont de 181,55 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 172,82 millions d’euros de crédits de paiement (taux de consommation des CP de 91,38 %).

Ces dépenses doivent être comparées aux recettes du budget annexe qui se montent à 195,78 millions d’euros, pour une prévision de 205,38 millions en loi de finances initiale et des recettes effectives de 197,27 millions en 2014, 201,6 millions en 2013 et 210,7 millions en 2012.

Ces résultats qui sont optiquement satisfaisants, puisque non seulement le budget annexe est équilibré mais que l’exécution traduit un meilleur équilibre que les prévisions, révèlent comme difficulté majeure l’érosion continue des recettes.

A. DES RECETTES INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS, EN PARTICULIER POUR LES ANNONCES

En 2015, les recettes encaissées pour la DILA dans le cadre du budget annexe ont atteint 195,78 millions d’euros et sont inférieures de 9,6 millions d’euros à la prévision de loi de finances initiale (205,38 millions d’euros).

Les recettes sont inférieures aux prévisions sur tous les postes : pour les produits des annonces, de 185,3 millions d’euros en exécution à comparer à 191,18 millions d’euros selon les prévisions de la loi de finances initiale. Alors que 188,4 millions d’euros de recettes d’annonces avaient été constatés en 2013 et 183,25 millions en 2014, on constate donc une relative stabilisation de 2014 à 2015.

Les recettes autres que les annonces continuent de diminuer : elles représentaient 29,7 millions d’euros en 2009, 21,8 millions d’euros en 2010, 19,3 millions d’euros en 2011, 16,7 millions d’euros en 2012, 13,2 millions en 2013, 14 millions en 2014 et 10,46 millions en 2015.

La part des recettes d’annonces dans le total est passée de 85,7 % en 2009 à 94,66 % en 2015.

A. UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS NETTEMENT INFÉRIEURE AUX PRÉVISIONS

Depuis 2009, la consommation des crédits est inférieure aux prévisions de la loi de finances initiale. Elle s’était élevée en 2012 à 173,6 millions d’euros de crédits de paiement à comparer aux 187,1 millions d’euros ouverts par la loi de finances initiale (– 7,2 %). Le phénomène s’est accentué en 2013 avec une consommation de 174,9 millions d’euros pour 212,6 millions de crédits ouverts en loi de finances initiale (– 17,7 %).

En 2014, la consommation a été de 177,1 millions d’euros de crédits de paiement à comparer aux 202,6 millions d’euros ouverts par la loi de finances initiale (– 12,6 %).

En 2015, la consommation a été de 172,82 millions d’euros de crédits de paiement à comparer aux 189,13 millions d’euros ouverts par la loi de finances initiale (– 8,62 %).

PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE
CONSOMMATION DES CRÉDITS

(en millions d’euros)

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

169,28

171,21

180,15

173,58

174,91

177,10

172,82

Source : rapports annuels de performances.

La moindre consommation des crédits est en partie liée à des difficultés fonctionnelles, le changement d’architecture budgétaire et le passage de la DILA du plan comptable général au plan comptable de l’État ayant entraîné une lourde charge de travail pour reprendre les engagements antérieurs. Il en est résulté des retards dans l’exécution des paiements. Les charges à payer au 31 décembre 2015 ont été portées à 7,4 millions d’euros dont 6,1 millions de crédits de titre 3 au lieu de 4,8 millions au 31 décembre 2014.

La baisse d’activité explique aussi la différence entre l’exécution et les crédits disponibles, avec des économies de constatation sur certains postes en lien avec l’activité d’impression, qui est en baisse. C’est notamment le cas des frais postaux, de l’externalisation de la distribution, de l’achat de papier ou de la sous-traitance d’impression. Pour les dépenses d’investissement, 3 millions d’euros de CP prévus pour le projet Solution commune et opérationnelle des processus (SCOP) et n’ont pas été consommés du fait de l’abandon de ce projet.

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* *

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES :
PRÉVENTION DES RISQUES ;
CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE,
DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER

Commentaire de M. Hervé MARITON, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 164

I. PROGRAMME 217 : UNE SOUTENABILITÉ RELATIVEMENT ASSURÉE MAIS UNE GESTION PERFECTIBLE AU REGARD DES PRINCIPES BUDGÉTAIRES 165

A. UNE EXÉCUTION CONFRONTÉE À LA STABILITÉ DES CONTRAINTES BUDGÉTAIRES ET DES ENJEUX DE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE 166

1. Le poids des restes à payer et l’importance résiduelle des mouvements réglementaires en gestion 166

2. La nécessité de mener à bien les grands chantiers immobiliers et de réaliser des arbitrages entre les différentes actions du programme 167

3. Une baisse de la subvention de service public versée aux opérateurs 168

B. UNE GESTION DES EFFECTIFS EN DECÀ DU PLAFOND D’EMPLOIS MAIS QUI RESTE PERFECTIBLE 169

C. UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE À CONFORTER 170

II. PROGRAMME 181 : UNE PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE EN RAPPORT AVEC LES AMBITIONS ET PRIORITÉS AFFICHÉES ? 171

A. UNE SOUTENABILITÉ FINANCIÈRE GRÂCE AUX MARGES DE MANœUVRE TROUVÉES EN GESTION 172

1. Une sous-consommation persistante et inégale des crédits 172

2. Un recours notable aux ouvertures et d’annulations de crédits et l’utilisation de la réserve de précaution 175

3. Le poids encore important des restes à payer 176

B. UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE PERTINENTE EN L’ABSENCE DE LIENS ENTRE PROGRAMMATION ET RÉSULTATS OBTENUS ? 176

1. Une mesure de la performance sans réel impact sur l’affectation des crédits et ne donnant qu’un aperçu partiel de l’exécution 176

2. Des résultats pour le moins contrastés 177

INTRODUCTION

La mission Écologie, développement et mobilité durables (EDMD) retrace l’ensemble des moyens humains, matériels et financiers consacrés aux actions menées sous l’égide de deux ministères : le ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie (MEDDE) et celui de l’Égalité, des territoires et du Logement (METL).

Après l’exercice 2014, pour lequel trois programmes d’investissement d’avenir (PIA) avaient été intégrés, la mission a retrouvé en 2015 le périmètre du début de la XIVème législature : elle comporte huit programmes qui touchent à l’ensemble des politiques publiques mises en œuvre par l’État et par ses opérateurs en matière de transports, de préservation de l’environnement, de prévention des risques, et du climat (26).

Somme faite des crédits inscrits en loi de finances initiale (LFI), des fonds de concours et attributions de produits, la mission EDMD s’est vu allouée en 2015 un montant de 9,35 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et d’un peu moins de 9,46 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Les crédits consommés s’élèvent à 9,10 milliards d’euros en AE et 9,67 milliards d’euros en CP, soit respectivement un peu plus de 97,28 % et 102,28 % des crédits ouverts au cours de l’exercice. Le montant des restes à payer apparaît en diminution par rapport à 2014, proche de 5,4 milliards d’euros.

Les effectifs employés pour l’ensemble de la mission ont représenté 43 561 équivalents temps plein (ETPT) alors que les prévisions de la LFI pour 2015 portaient sur 44 444 ETPT. De même, les opérateurs de la mission n’ont pas consommé l’intégralité de leur plafond d’emploi puisque le personnel employé s’est limité à 20 419 équivalents temps plein. Il s’agit là d’un écart de 505 ETPT par rapport à la cible de la LFI (20 924 ETPT). Ces chiffres s’inscrivent dans un mouvement continu de réduction des effectifs puisqu’en 2014, les programmes de la mission et ses opérateurs disposaient respectivement de 46 732 et 20 494 ETPT.

Cela étant, on ne saurait conclure sur la base de ses seuls chiffres au caractère parfaitement satisfaisant de l’exécution budgétaire 2015. De fait, des incertitudes demeurent quant à la soutenabilité financière de certains de ses programmes. Ce constat vaut en particulier s’agissant du programme 203 Infrastructures et services de transport, programme sur lequel pèsent les lourds engagements à la charge de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ainsi que les aléas financiers du renoncement à l’écotaxe. Dans sa note sur l’exécution budgétaire, la Cour des comptes souligne également l’évolution insuffisamment maîtrisée des restes à payer. Par ailleurs, elle refuse de se prononcer sur le caractère sincère de la programmation initiale des crédits relatifs aux dépenses de personnel et montre qu’il n’existe pas de lien nécessaire entre l’évolution des indicateurs de performance et la construction budgétaire.

Ces questions se posent non seulement pour l’ensemble de la mission EDMD mais également pour les deux programmes de la mission EDMD, objets du présent commentaire : le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer ; le programme 181 Prévention des risques.

I. PROGRAMME 217 : UNE SOUTENABILITÉ RELATIVEMENT ASSURÉE MAIS UNE GESTION PERFECTIBLE AU REGARD DES PRINCIPES BUDGÉTAIRES

Le programme 217 rassemble les crédits relatifs aux personnels et aux fonctions supports du ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie (MEDDE) et celui de l’Égalité, des territoires et du Logement (METL).

Le montant des crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2015 atteignait 3,208 milliards d’euros en autorisations d’engagement, en augmentation de 10,62 % par rapport à 2014. Les crédits de paiement s’élevaient à 2,514 milliards d’euros en crédits de paiement, contre 2,527 milliards d’euros en 2014, soit une très légère diminution de 0,51 %. Avec le rattachement des fonds de concours et des attributions de produit, ainsi que les mouvements réglementaires, le programme 217 disposait d’environ 3,859 milliards d’euros en AE et de 3,350 milliards d’euros en CP (contre 3,077 milliards d’euros en AE et 2,705 milliards d’euros en CP).

Tous titres confondus, la mise en réserve des crédits portait initialement sur un total d’environ 81,54 millions d’euros en AE et de 39,66 millions d’euros en CP, montants ramenés au terme de la gestion 2015 à respectivement 49,80 millions et 26,74 millions d’euros.

En ce qui concerne les crédits de titre II, la mise en réserve a représenté 0,5 % des crédits des programmes 217 et 337, soit la somme de 13,85 millions d’euros (en AE et CP). D’un montant initial d’environ 67,69 millions d’euros en AE et de 25,80 millions d’euros en CP, les crédits hors titre II ont fait l’objet d’un complément de mise en réserve de d’un montant de près de 2,9 millions d’euros. L’évolution du projet de regroupement de ses services sur les sites de la Défense a conduit le ministère à prendre deux mesures de « dégel », mises en œuvre en juin 2015 et en fin de gestion compte tenu, d’un montant de 33,12 millions d’euros.

Le bilan de l’exécution du programme présente ainsi une assez grande similitude avec les constats opérés en 2014 et peut se résumer en trois traits : une exécution budgétaire confrontée à la stabilité des contraintes budgétaires et des enjeux de maîtrise de la dépense ; une gestion des effectifs en deçà du plafond d’emploi mais perfectible au plan des principes budgétaires ; des objectifs de performance inégalement atteints.

A. UNE EXÉCUTION CONFRONTÉE À LA STABILITÉ DES CONTRAINTES BUDGÉTAIRES ET DES ENJEUX DE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE

Les crédits consommés par le programme en 2015 ont atteint 3,281 milliards d’euros en AE et 3,328 milliards d’euros en CP (en baisse de respectivement 10,92 % et de 3,54 % par rapport à 2014).

ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONSOMMÉS DU PROGRAMME 217 ENTRE 2012 ET 2015

(en milliards d’euros)

Crédits

Exécution 2012

Exécution 2013

Exécution 2014

LFI 2015

Crédits

ouverts 2015

Exécution

2015

AE

2,912

2,658

3,683

3,037

3,859

3,281

CP

2,916

2,709

3,450

2,514

3,350

3,328

Source : Rapports annuels de performance 2014 et 2015.

Leurs montants représentent respectivement 108,01 % et 132,36 % des AE et CP inscrits en loi de finances initiales pour 2015 (contre des taux de respectivement 127,03 % et 136,51 % en 2014).

Au-delà de l’impact du transfert en gestion de l’intégralité des crédits de titre 2 du programme 337 Conduite et pilotage des politiques de l’égalité des territoires, du logement et de la Ville, ainsi que rattachement du fonds de concours des collectivités territoriales en remboursement de la mise à disposition d’ouvriers des parcs et des ateliers (environ 80,19 millions d’euros), ces chiffres tendent à montrer un certain desserrement de la contrainte budgétaire. Mais ils mettent également en relief quelques invariants qui conditionnent la gestion des crédits du programme 217.

1. Le poids des restes à payer et l’importance résiduelle des mouvements réglementaires en gestion

Le montant des restes à payer enregistrés à la fin de l’exercice 2015 apparaissent en baisse de 4,78 % par rapport aux restes à payer constatés au 31 décembre 2014 (931,15 millions d’euros contre 977,93 millions d’euros). Le montant des paiements réalisés au titre des engagements non couverts antérieurs à 2014 est d’environ 179,18 millions d’euros, soit 18,32 % des restes à payer antérieurs à 2015. Le montant des CP consommés en 2015 sur des engagements 2015 représentent 71,03 % des AE consommés de l’exercice (environ 324,75 millions d’euros).

La diminution des restes à payer résulte de l’exercice simultané en 2015 de l’engagement du crédit-bail pour l’achat de la Tour Séquoia (opération d’un montant de 541 millions d’euros), ainsi que de l’annulation des autorisations sur l’engagement du bail civil de cet édifice réalisé en 2012 (avec l’annulation de 537,46 millions d’euros). On rappellera cependant que les restes à payer équivalaient ainsi à 27,80 % des crédits de paiements ouverts en 2015 et couvrent potentiellement 38,02 % des crédits de paiements inscrits en loi de finances initiale pour 2016.

La gestion des crédits du programme se caractérise en outre par l’importance des ouvertures et annulations de crédits.

En crédits de titre II, les ouvertures de crédits se sont élevées à environ 860,54 millions d’euros (en AE et CP), contre 971,63 millions d’euros en 2014. Compte tenu de l’annulation d’environ 7,88 millions d’euros (35,79 millions d’euros en 2014), le solde des crédits ouverts s’établit à 852,66 millions d’euros. S’agissant de crédits hors titre II, l’exécution 205 présente un solde négatif de 31,46 millions d’euros (compte tenu de l’ouverture de crédits initiale de 14,71 millions d’euros et de l’annulation de 46,18 millions d’euros). En 2014, ce solde était également négatif, de 128,27 millions d’euros en AE et de 8,13 millions d’euros en CP.

Les ouvertures par voie de fonds de concours et attributions de produits se sont montées à respectivement (en AE et CP) à 80,58 millions d’euros pour les crédits du titre II et à 5,83 millions d’euros sur les crédits hors titre II. Ces chiffres s’inscrivent en nette baisse par rapport aux montants constatés au terme de l’exercice 2014 (169,25 millions d’euros tous titres confondus), étant observé qu’ils incluent la rémunération des prestations fournies par les services et les écoles du ministère de l’Équipement (soit environ 2 millions d’euros).

2. La nécessité de mener à bien les grands chantiers immobiliers et de réaliser des arbitrages entre les différentes actions du programme

Comme en 2014, l’action 03–Politique et programmation de l’immobilier et des moyens de fonctionnement se présente comme celle qui mobilise le plus les ressources financières du programme 207, avec un montant de crédits consommé égal à 111,58 millions d’euros en AE et d’environ 159,93 millions d’euros en CP. Le taux de consommation des crédits de paiement ouverts atteint 100,48 %.

L’évolution des dépenses s’explique pour l’essentiel par l’évolution des besoins liés au projet de regroupement des services ministériels dans les immeubles possédés ou acquis sur le site de la Défense. La forte mobilisation des crédits au titre des loyers marchands et charges locatives (566,90 millions d’euros en AE et 71,04 millions en CP contre une prévision initiale de respectivement 589,78 millions et 64,17 millions d’euros) résulte du coût de l’acquisition de la tour Séquoïa par un crédit-bail conclu le 30 juin 2015. L’écart entre prévision et réalisation en CP correspond par ailleurs aux surcoûts liés aux travaux rendus nécessaires par la découverte d’amiante en plus grande quantité et de façon plus dispersée qu’attendue dans l’aile sud de la Grande Arche (pour un montant total de 7,5 millions d’euros en AE et CP). Ceux-ci ont contraint le ministère à engager une prolongation des baux existants des tours Pascal A et B jusqu’au 30 avril 2017 (17,5 millions d’euros en AE), en raison du retard de livraison de la Grande Arche rénovée.

L’action 01 Stratégie, expertise et études en matière de développement durable voit le montant des crédits consommés baisser en AE (– 0,8 %) et surtout en CP (– 2,27 %), les dépenses s’établissant à respectivement (236,18 millions d’euros et 237,23 millions d’euros). Le taux de consommation des crédits ouverts s’élève à 95,40 % pour les AE et à 95,82 % pour les CP. En comparaison, les crédits consommés en 2014 par l’action atteignaient 94,96 % des crédits ouverts en AE et 96,82 % des crédits ouverts en CP.

L’évolution des crédits consommés procède de deux principaux facteurs : la relative stabilisation des différentes dépenses réalisées au titre du fonctionnement du Commissariat général au développement durable (CGDD) ; la baisse des crédits consommés pour le fonctionnement du centre d’Études et d’Expertise pour les Risques, l’Environnement, la Mobilité et l’Aménagement (CEREMA).

En ce qui concerne, l’action 04 Politique et gestion des systèmes informatiques d’information et des réseaux informatiques, le montant des crédits consommés accuse une baisse de 2,60 % en AE et de 17,06 % en CP par rapport à l’exécution 2014. La dépense porte sur respectivement 22,51 millions d’euros et 19,78 millions d’euros. Elle couvre 91,47 % des AE et 80,35 % des CP (contre des taux de consommation des crédits en LFI 2014 de 90,91 % et 93,73 %).

En revanche, le montant des crédits de l’action 05 Politique des Ressources humaines et formation progresse de 4,12 % en AE et de 4,21 % en CP par rapport à l’exécution 2014 : la dépense atteint 210,89 millions d’euros en autorisation et 211,09 millions d’euros en crédits de paiement.

3. Une baisse de la subvention de service public versée aux opérateurs

Au cours de l’exercice 2015, le programme 217 a versé une subvention pour charge de service public à trois opérateurs relevant de son champ : l’École nationale des Ponts et Chaussées et l’École nationale des Travaux publics de l’État (ENTPE) ; le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA) (27).

Alors que la loi de finances initiale pour 2015 prévoyait à ce titre une dépense globale de 273,90 millions d’euros (en AE et CP), le total des crédits consommés en exécution s’établit à 264,34 millions d’euros (soit 96,51 % des crédits inscrits), compte tenu notamment de l’application de la mise en réserve de précaution.

ÉVOLUTION DES SUBVENTIONS POUR CHARGES DE SERVICES PUBLICS VERSÉES AUX OPÉRATEURS RELEVANT DU PROGRAMME 217 (2013-2015)

(en millions d’euros)

 

Réalisation 2013 (RAP)

LFI 2014

Réalisation 2014

LFI 2015

Réalisation 2015

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

CEREMA

SO

SO

228,82 

228,82

224,52

224,52

226,32

226,32

219,35

219,35

École nationale des Ponts et Chaussées

27,19

27,19

28,55

28,55

27,43

27,43

27,91

27,91

26,48

26,48

École nationale des Travaux publics de l’État (ENTPE)

21,40

21,40

20,12

20,12

19,50

19,50

19,66

19,66

18,52

18,52

TOTAL

SO

SO

277,49

277,49

271,45

271,45

273,90

273,90

264,34

264,34

Source : Rapports annuels de performance 2014 et 2015

Ainsi que le montre le tableau ci-dessus, la subvention pour charge de service publique a connu une baisse de 2,18 % entre 2014 et 2015. La question du financement du CEREMA demeure de ce fait posée, compte tenu du poids de la subvention de services public pour son financement.

B. UNE GESTION DES EFFECTIFS EN DECÀ DU PLAFOND D’EMPLOIS MAIS QUI RESTE PERFECTIBLE

S’agissant des effectifs relevant du périmètre de gestion du programme 217, le RAP 2015 met en lumière une sous-consommation du plafond d’emploi.

Alors que la loi de finances initiales fixait un plafond d’emplois de 44 059 équivalents temps plein (ETP), les effectifs représentent, au terme de l’exécution, 43 199 ETPT. Cet écart (– 860 ETPT) résulte notamment de l’évolution des effectifs de deux actions : l’action 22 Personnels transférés aux collectivités territoriales (1 917 ETPT au terme de l’exécution contre une prévision de 2 100, soit un écart de 183) ; l’action 08 Personnels œuvrant pour les politiques du programme « Infrastructures et services de transports » (– 136 ETPT). On notera également le gel de 10 ETPT destinés à renforcer l’effectif de la Société du Grand Paris. L’exécution 2015 s’inscrit donc dans un mouvement de baisse continue.

Les opérateurs contribuent également à cette gestion maîtrisée du plafond d’emplois. La CEREMA, l’École nationale des Ponts et Chaussées, ainsi que l’École nationale des Travaux publics de l’État, disposent à la fin de l’exercice 2015 d’effectifs en ETPT sous plafond inférieurs aux prévisions de la loi de finances initiale (soit respectivement 3 060 ETPT pour le Centre, 305 ETPT pour les Ponts et 165 ETPT pour l’ENTPE).

Le montant des dépenses de personnel du programme 217 réalisées en 2015 baisse de 3,44 % en AE et CP par rapport à la réalisation 2014 (2,82 milliards d’euros, contre 2,92 milliards d’euros en 2014).

Du point de vue du respect des principes budgétaires en revanche, la budgétisation des dépenses de personnel sur le programme support n° 217 se révèle perfectible car elle ne présente toujours pas une lisibilité suffisante.

En effet, le programme 217 constitue le programme support commun de gestion des crédits du MEDDE et du MLETR. Il comporte des actions « miroirs » qui portent les crédits de titre 2 transférés depuis le programme 337 Conduite et pilotage des politiques de l’égalité des territoires, du logement et de la ville, programme relevant du MLETR.

Or, ainsi que la Cour du compte le rappelle, les outils informatiques à la disposition des deux ministères concernés ne permettent pas de restituer une vision suffisamment précise de la répartition des crédits de titre 2 entre les programmes 217 et 337. Par ailleurs, les agents participant à la mise en œuvre du programme 337 sont rémunérés par le programme 217, ce qui nécessite un décret de transfert afin de rattacher à ce dernier les crédits et emplois du programme dont ils relèvent en réalité. Cette situation conduit la Cour des comptes à estimer que « le degré de sincérité de la budgétisation des deux programmes relevant de missions distinctes ne peut être qualifié ». Aux yeux de votre Rapporteur, il importe de remédier à cette situation afin de garantir la lisibilité de l’emploi des crédits de titre 2.

C. UNE DÉMARCHE DE PERFORMANCE À CONFORTER

Au terme de la simplification opérée en 2015, la mesure de la performance du programme 217 repose pour l’exercice sur 8 indicateurs (contre 9 en 2014) censés permettre d’évaluer la réalisation de trois objectifs inchangés. En 2015 comme en 2014, ceux-ci révèlent des résultats assez variables malgré la volonté d’une certaine exemplarité au regard des exigences du développement durable et dans la gestion des ressources humaines.

L’objectif n° 1 porte sur la capacité du ministère de l’Écologie à mobiliser les pouvoirs publics et la société civile en faveur de la transition écologique et du développement durable.

Le sous-indicateur relatif au nombre de projets territoriaux de développement durable et d’Agendas 21 reconnus (cumulés) semble montrer un investissement de l’État, des collectivités territoriales et des intercommunalités en la matière dans l’établissement d’une planification des actions en matière environnementale. La valeur affichée, soit 536 projets dépasse assez nettement les valeurs enregistrées en 2013 et 2014 (soit 470 plans). Cela étant, comme pour les sous-indicateurs remplacés, on peut sans doute s’interroger sur les enseignements que peut procurer l’interprétation de données quantitatives dont l’évolution est contingente et qui ne reflètent pas nécessairement l’impact de l’action ministérielle.

Il en va de même en ce qui concerne l’indicateur relatif au « nombre total d’emplois dans éco-activités ». Même s’il apparaît en nette augmentation par rapport aux exercices 2013 et 2014, il ne repose pas sur un mode de calcul qui permette d’établir un lien direct entre la croissance de ce type d’activité et les mesures prises par le ministère de l’Environnement.

L’objectif n° 2 du programme n° 217 vise à mesurer en quoi les administrations du MEDDE et du MLETR maîtrisent leurs moyens de fonctionnement conformément aux exigences du développement durable.

La plupart des sous-indicateurs fournis à l’appui de cet objectif présentent des résultats supérieurs ou très proches de la prévision actualisée du PAP 2015. En revanche, le taux moyen des émissions de CO2 (en g/km) du stock annuel des voitures particulières ou de service achetées par les deux ministères (sous-indicateurs de l’indicateur 2.3) se révèle en retrait non seulement par rapport à la cible retenue pour 2015 mais également au regard des résultats obtenus au cours des deux exercices précédents. De même, l’efficience de la fonction « achat » affiche une performance relativement aléatoire et de surcroît très inférieure à la réalisation 2013. On notera que comme pour la contre-performance déjà relevée en 2014, le RAP 2015 invoque des difficultés de saisine dans les outils informatiques interministériels de projets de gains.

L’objectif n° 3 concerne l’application d’une politique des ressources humaines responsables. L’ensemble des indicateurs et sous-indicateurs atteignent des valeurs supérieures ou égales à la cible du PAP 2015 ou du PAP actualisé, et marquent une progression quasi ininterrompue par rapport aux exercices 2012 et 2013. Comme en 2014, Ce constat vaut tant pour l’effort en matière de formation, pour l’efficience de la gestion des ressources humaines, que pour le taux d’emploi des travailleurs handicapés au sein des deux ministères.

II. PROGRAMME 181 : UNE PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE EN RAPPORT AVEC LES AMBITIONS ET PRIORITÉS AFFICHÉES ?

Le programme 181 constitue le cadre de gestion des moyens budgétaires consacrés à quatre grandes priorités : la prévention des risques technologiques et des pollutions ; la prévention des risques naturels et hydrauliques ; la sûreté nucléaire et la radioprotection ; la gestion de l’après-mine.

Deux conclusions principales peuvent être dégagées de l’analyse du bilan de l’exercice 2015 : en premier lieu, la soutenabilité financière du programme s’explique avant tout par les marges de manœuvre trouvées en gestion ; en second lieu, il n’existe toujours pas de lien nécessaire entre programmation des crédits, objectifs consacrés et résultats obtenus, ce qui conduit à s’interroger sur la pertinence de la démarche de performance de la mission.

A. UNE SOUTENABILITÉ FINANCIÈRE GRÂCE AUX MARGES DE MANœUVRE TROUVÉES EN GESTION

En 2015, le montant des autorisations d’engagement (AE) inscrites en loi finances initiale (LFI) s’élevait à 300,16 millions d’euros. Les crédits de paiements inscrits se montaient à 245,11 millions d’euros. Ces chiffres marquent une baisse de respectivement 21,42 % et d’environ 1,65 % par rapport à l’exercice précédent (après une augmentation des AE de 3,40 % et un recul de 12,34 % des CP entre 2013 et 2014).

Le montant des crédits consommés se réduit à 52,23 millions d’euros en AE et 66,10 millions d’euros en CP, soit respectivement 40,76 % et 68,03 % des crédits ouverts en 2015.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS INSCRITS ET CONSOMMÉS
DU PROGRAMME 181 (2012-2015)

(en millions d’euros)

 

Exéc

2012

LFI 2013 (28)

Crédits ouverts 2013 (29)

Exéc.

2013

LFI 2014

Crédits ouverts 2014

Exéc.

2014

LFI 2015

Crédits ouverts

2015

Exéc.

2015

AE

228,1

369,40

374,77

223,94

381,99

387,71

241,96

300,16

128,16

52,23

CP

261,3

284,28

289,65

241,89

249,21

254,35

226,40

245,11

97,16

66,10

Source : Rapport annuel de performance pour 2015

De prime abord, la disproportion des montants inscrits en loi de finances initiale par rapport à ceux des AE et des CP consommés s’explique en 2015 par le redéploiement intervenu dans le cadre des programmes d’investissement d’avenir et qui concerne l’Agence de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Énergie (ADEME), pour un montant de 160 millions d’euros.

Cela étant, elle procède aussi de trois traits caractéristiques de l’exécution budgétaire du programme 181 déjà relevés par votre Rapporteur spécial : d’une part, la sous-consommation chronique des crédits ; d’autre part, le recours notable aux mouvements réglementaires ; enfin, le poids important des restes à payer.

1. Une sous-consommation persistante et inégale des crédits

De manière globale, ainsi que le montre le tableau ci-dessous, le taux de consommation des crédits tend à décliner sur l’ensemble de la période 2013-2015.

ÉVOLUTION DU TAUX DE CONSOMMATION

DES CRÉDITS INSCRITS ET OUVERTS DU PROGRAMME 181 (2013-2015)

(en %)

 

Taux de consommation des crédits inscrits en LFI 2013

Taux de consommation des crédits ouverts en 2013

Taux de consommation des crédits inscrits en LFI 2014

Taux de consommation des crédits ouverts en 2014

Taux de consommation des crédits inscrits en LFI 2015

Taux de consommation des crédits ouverts en 2015

AE

60,62

59,75

63,34

71

SO

40,76

CP

85,09

83,51

90,85

87,54

SO

68,03

Source : rapports annuels de performance pour 2014 et 2015.

Cette évolution apparaît plus contrastée suivant les différentes actions du programme 181.

L’action 01 Prévention des risques technologiques présente en 2015 un taux de consommation des crédits ouverts de 57,08 % en AE et de 82,14 % en CP. En 2014, les crédits consommés représentaient environ 40 % des AE et 74,01 % des CP disponibles. Par rapport à cet exercice, les autorisations engagées ont diminué de 5,51 % tandis que les crédits dépensés ont crû de 4,80 %. Cette évolution globale trouve notamment sa cause dans la réduction des crédits alloués aux plans de prévention des risques technologiques (PPRT), dépenses faisant l’objet d’une surbudgétisation chronique déjà mise en exergue par votre Rapporteur spécial.

L’action 9 Contrôle de la sûreté nucléaire a consommé en 2015 un peu plus de 51,88 millions d’euros en AE et près de 51,99 millions d’euros en CP. Par rapport à l’exercice précédent, ces montants connaissent une hausse respective de 4,61 % et de 3,08 %. Ils ont représenté 94,87 % et 87,09 % des crédits ouverts, soit des taux en hausse par rapport à ceux de 2014 (près de 91 % en AE et environ 85,16 % en CP). L’évolution des crédits consommés par l’action a essentiellement pour cause la hausse relativement modérée des ressources allouées à l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN). L’intégralité des emplois et des crédits de titre 2 inscrits et consommés sur le seul programme 181 concerne d’ailleurs exclusivement cette autorité administrative indépendante.

Les dépenses de personnels de l’ASN prises en charge par le programme ont progressé de 1,19 %, s’établissant à environ 32,18 millions d’euros, contre 31,80 millions d’euros en 2014, (en AE et CP). Comme en 2014, l’exécution budgétaire a donné lieu à une mesure de fongibilité asymétrique d’un montant de 7,7 millions d’euros, à raison de la mise à la disposition de l’ASN d’agents du Commissariat à l’Énergie atomique (CEA), de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), de l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) et d’autres établissements publics.

La légère croissance des dépenses de personnels résulte d’abord de l’augmentation contenue de la masse salariale de l’ASN, avec une hausse de 1,99 % du traitement brut (qui compte pour 38,5 % de la masse salariale). Il s’agit là de la conséquence directe de l’évolution contrastée des composantes du glissement vieillesse technicité (GVT) au cours de l’exercice. Il convient également de prendre en considération la hausse des cotisations sociales (de 2,2 % en 2015), lesquelles comptent pour 32 % de la masse salariale.

En revanche, en termes d’effectifs, le programme 181 se caractérise par la relative sous-exécution du plafond d’emploi. Toutes catégories confondues, l’ASN employait, à la fin de l’exercice 2015, 362 équivalents temps plein (ETPT) alors que la LFI avait porté cet effectif maximal de 363 à 375. Ceci explique en partie qu’en 2015 comme en 2014, le montant des dépenses de personnel réalisées demeure inférieure aux prévisions de la loi de finances initiale (soit près de 40,85 millions d’euros en AE et CP en 2015 contre 40,66 millions d’euros en 2014).

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL

DU PROGRAMME 181 (2012-2015)

(en millions d’euros)

 

2012

2013

2014

2015

2013/2012

2014/2013

2015/2014

2015/2012

Dépenses de personnel réalisées

29,786

30,577

31,797

32,18

+ 2,66

+ 3,99 %

+ 1,19 %

+ 8,04 %

Source : Rapports annuels de performances de 2012 à 2015.

À titre indicatif, on notera que ce constat vaut également en ce qui concerne les effectifs les personnels relevant des crédits du programme 217 mais qui participent à la mise en œuvre du programme 181. Globalement, le nombre des effectifs concernés diminue de près de 3,61 % entre 2014 et 2015.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS CONTRIBUANT

À LA MISE EN œUVRE DU PROGRAMME 181 (2012-2015)

(en ETPT)

 

Effectifs

 

2012

2013

2014

2015

Prévention des risques technologiques et des pollutions

2 009

1 997

958

1 882

Sûreté nucléaire et radioprotection (hors ASN)

7

7

8

7

Prévention des risques naturels et hydropiques

1 404

1 418

1 380

1 370

Gestion de l’après-mine

35

35

35

35

TOTAL

3 454

3 457

3 381

3 259

Source : Rapports annuels de performance pour 2013 à 2015.

En ce qui concerne l’action 10 – Prévention des risques naturels et hydrauliques, le montant des crédits consommés régresse de 46,68 % en AE (à 29,14 millions d’euros contre 54,66 millions d’euros) et de 17,29 % en CP (qui passent de 56,04 millions d’euros à 46,35 millions d’euros). Par rapport à l’exécution 2014, le taux de consommation des crédits ouverts s’établit à 65,67 % en AE et 98,71 % en CP (contre respectivement 126,08 % et 130,99 % en AE).

Ce recul global des crédits consommés tient à l’évolution contrastée des dépenses de fonctionnement. Dans le domaine des risques hydrauliques, sont maintenues celles relatives au contrôle de sécurité des ouvrages hydrauliques (à 1,07 million d’euros) alors que celles en rapport avec l’activité du Service central d’Hydrométéorologie et d’Appui à la Prévision des Inondations (SCHAPI) et des services de prévision des crues (à 9,94 millions d’euros) augmentent. La baisse des dépenses de transferts constitue le second facteur de réduction des crédits consommés par l’action 10. Les transferts aux collectivités territoriales chutent assez sensiblement en ce qui concerne les dépenses consacrées à la connaissance, la surveillance ou