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N
° 3895

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 29 juin 2016

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2015 (n° 3781),

TOME I

EXPOSÉ GÉNÉRAL ET EXAMEN DES ARTICLES

PAR Mme Valérie RABAULT,

Rapporteure générale,

Députée.

——

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 9

I. UN DÉFICIT QUI DIMINUE PLUS RAPIDEMENT QUE PRÉVU 10

A. LE DÉFICIT PUBLIC 10

B. LE DÉFICIT DE L’ÉTAT 10

II. UNE BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 11

III. UN RESPECT EN 2015 DES DEUX NORMES DE DÉPENSES DE L’ÉTAT 12

IV. UN RALENTISSEMENT DE LA PROGRESSION DE LA DETTE DE L’ÉTAT ET UNE RÉDUCTION DE LA CHARGE D’INTÉRÊTS 13

V. UN RESPECT DE L’ENGAGEMENT DE STABILITÉ DES EFFECTIFS, CONCOMITANT À UNE AUGMENTATION DES EMPLOIS DANS LES SECTEURS PRIORITAIRES 14

VI. UNE POURSUITE DES PROGRÈS DE LA CERTIFICATION DES COMPTES 14

FICHE 1 : LE DÉFICIT PUBLIC DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES ET LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT 15

I. LE DÉFICIT PUBLIC DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES ET SA COMPOSANTE STRUCTURELLE 16

A. LE DÉFICIT PUBLIC DIMINUE PLUS RAPIDEMENT QUE PRÉVU 16

B. LE DÉFICIT STRUCTUREL EST INFÉRIEUR À L’OBJECTIF DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES 18

II. LE DÉFICIT DE L’ÉTAT 20

A. UN DÉFICIT BUDGÉTAIRE MOINS IMPORTANT QUE PRÉVU 20

B. UN DÉFICIT BUDGÉTAIRE EN BAISSE DE 20 MILLIARDS D’EUROS DEPUIS LE DÉBUT DE LA LÉGISLATURE 22

C. L’UTILISATION DE LA COMPTABILITÉ NATIONALE PERMET DE REMETTRE EN CAUSE L’ANALYSE FINANCIÈRE DE LA COUR DES COMPTES CONTESTÉE PAR LE GOUVERNEMENT ET LA RAPPORTEURE GÉNÉRALE 23

1. Le retraitement des dépenses exceptionnelles 23

2. La prise en compte des décaissements PIA 24

D. UN DÉBAT TRANCHÉ PAR LA COMPTABILITÉ NATIONALE 26

FICHE 2 : LES RECETTES DE L’ÉTAT 27

I. LES RECETTES FISCALES 28

A. EXAMEN GÉNÉRAL 28

1. Une exécution en ligne avec les prévisions 28

2. Une élasticité proche de l’unité 29

3. Un allégement de la fiscalité des entreprises et des ménages 30

4. Des dépenses fiscales stables hors CICE 33

B. EXAMEN PAR IMPÔT 34

1. La taxe sur la valeur ajoutée 34

2. L’impôt sur le revenu 36

3. L’impôt sur les sociétés 37

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques 39

5. Les autres recettes fiscales 40

II. LES RECETTES NON FISCALES 41

III. LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES 43

A. LE PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES EN FAVEUR DE L’UNION EUROPÉENNE 43

B. LE PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 43

FICHE 3 : LES DÉPENSES DE L’ÉTAT 45

I. L’EXÉCUTION 2015 RESPECTE LES DEUX NORMES DE DÉPENSES DE L’ÉTAT 45

A. LES DÉPENSES DE L’ÉTAT SONT LÉGÈREMENT SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS DE LA LOI DE FINANCES INITIALE 45

1. L’exécution 2015 45

2. L’évolution des dépenses nettes de l’État depuis 2012 47

3. La compensation du pacte de responsabilité et de solidarité par l’État 51

B. LES DÉPENSES DE L’ÉTAT RESPECTENT TOUTEFOIS EN 2015 LES DEUX NORMES DE DÉPENSES 52

II. L’ÉVOLUTION PAR NATURE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT 55

A. UNE AUGMENTATION RÉGULIÈRE DES DÉPENSES DE PERSONNEL 56

B. UNE RÉDUCTION DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT 57

1. La réduction des dépenses de fonctionnement de l’État 57

2. Une quasi-stabilisation des subventions pour charges de service public 58

C. UN NIVEAU STABLE DES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT 58

D. LES DÉPENSES D’INTERVENTION ET LES OPÉRATIONS FINANCIÈRES 60

FICHE 4 : LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS INTERVENUES EN COURS D’ANNÉE 61

I. LES MISES EN RÉSERVE 62

II. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS OPÉRÉS PAR LES TROIS DÉCRETS D’AVANCE PRIS EN 2015 64

III. LES ANNULATIONS DE CRÉDITS ISSUES DU DÉCRET D’ANNULATION DU 9 JUIN 2015 65

IV. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE DE DÉCEMBRE 2015 65

V. LES MODIFICATIONS RÉGLEMENTAIRES 71

A. LES FONDS DE CONCOURS ET ATTRIBUTIONS DE PRODUITS 74

B. LES REPORTS DE CRÉDITS 74

C. LES AUTRES MOUVEMENTS RÉGLEMENTAIRES 76

VI. LES MODIFICATIONS ENVISAGÉES PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT 77

A. LES OUVERTURES ET ANNULATIONS PORTANT SUR LE BUDGET GÉNÉRAL 77

B. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS RELATIFS AUX BUDGETS ANNEXES ET AUX COMPTES SPÉCIAUX 78

FICHE 5 : LA DETTE DE L’ÉTAT 79

I. UN RALENTISSEMENT DE L’ENDETTEMENT DE L’ÉTAT 79

A. UN BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT INFÉRIEUR À LA PRÉVISION 80

B. LES COMPOSANTES DU BESOIN DE FINANCEMENT 81

C. LES RESSOURCES DE FINANCEMENT 81

1. La mise en œuvre d’un important programme d’émissions de titres à partir d’anciennes obligations 82

2. Un niveau record d’émissions de titres à moyen et long terme 85

FICHE 6 : LA COMPTABILITÉ GÉNÉRALE DE L’ÉTAT 89

I. LE BILAN DE L’ÉTAT : UNE NOUVELLE DÉGRADATION DE LA SITUATION NETTE PATRIMONIALE 90

A. PRÈS DE 1 000 MILLIARDS D’EUROS D’ACTIF 91

1. Une baisse de la valorisation des immobilisations 92

2. Un actif circulant stable 92

3. Une trésorerie disponible qui s’accroît 92

B. UN PASSIF DE PRÈS DE 2 100 MILLIARDS 93

1. Un passif principalement constitué de dettes financières 93

2. Des dettes diverses qui progressent en raison notamment du CICE et de la réforme de la CSPE 94

3. Des provisions pour risques et charges stables 94

4. Des « autres passifs » stables et des dettes de trésorerie en augmentation 95

II. LE COMPTE DE RÉSULTAT DE L’ÉTAT : UNE DÉGRADATION DU RÉSULTAT PATRIMONIAL NON LIÉE AU BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT 95

A. LES CHARGES DE L’ÉTAT 96

1. Les charges de fonctionnement nettes comprennent essentiellement des charges de personnel 96

2. Les charges d’intervention sont composées pour moitié de charges de transfert en direction des collectivités territoriales 97

3. Les charges financières nettes 98

B. LES PRODUITS DE L’ÉTAT 98

III. LES ENGAGEMENTS HORS BILAN DE L’ÉTAT 98

IV. LA POURSUITE DES PROGRÈS EN MATIÈRE DE CERTIFICATION DES COMPTES 99

FICHE 7 : LE SUIVI DES EFFECTIFS DE L’ÉTAT ET DE SES OPÉRATEURS 103

I. UNE SOUS-EXÉCUTION DU PLAFOND DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS 104

A. LA SOUS-EXÉCUTION DU PLAFOND D’EMPLOIS AU NIVEAU DE L’ÉTAT 104

B. LA SOUS-CONSOMMATION DES PLAFONDS D’EMPLOIS AU NIVEAU DES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT 106

C. UNE STABILITÉ DES EFFECTIFS AVEC UN VOLANT TOUJOURS IMPORTANT D’EMPLOIS NON POURVUS 108

1. Les effectifs diminuent légèrement par rapport à 2012 et leur niveau est conforme à l’engagement présidentiel de stabilité 108

2. Un volant toujours important d’emplois non pourvus 109

II. UN SCHÉMA D’EMPLOIS DEVENU POSITIF EN COURS DE GESTION, EN RAISON DE LA RÉVISION DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 110

A. UN SCHÉMA D’EMPLOIS EN HAUSSE AU NIVEAU DES MINISTÈRES 110

B. UN SCHÉMA D’EMPLOIS EN CROISSANCE AU SEIN DES OPÉRATEURS 112

III. L’AUGMENTATION DES EFFECTIFS DANS LES SECTEURS PRIORITAIRES 114

A. LA REMISE EN CAUSE EN COURS D’ANNÉE DE LA BAISSE DES EFFECTIFS AU SEIN DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE 114

B. L’AUGMENTATION DES EFFECTIFS AU SEIN DU MINISTÈRE DE L’INTÉRIEUR ET DE LA JUSTICE 114

C. LA CRÉATION DE POSTES AU SEIN DE L’ÉDUCATION ET EN FAVEUR DE PÔLE EMPLOI 116

FICHE 8 : L’ÉVOLUTION DE LA FISCALITÉ ÉCOLOGIQUE 119

FICHE 9 : L’ÉVOLUTION DE LA RÉPARTITION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES ENTRE ENTREPRISES ET MÉNAGES 123

AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES ET PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES 131

AUDITION DE M. CHRISTIAN ECKERT, SECRÉTAIRE D’ÉTAT AUPRÈS DU MINISTRE DES FINANCES ET DES COMPTES PUBLICS, CHARGÉ DU BUDGET 151

DISCUSSION GÉNÉRALE 163

EXAMEN DES ARTICLES 175

Article liminaire : Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2015 175

Article 1er : Résultat du budget de l’année 2015 176

Article 2 : Tableau de financement de l’année 2015 176

Article 3 : Approbation et affectation au bilan du résultat de l’exercice 2015 – approbation du bilan et de l’annexe 177

Article 4 : Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement 178

Article 5 : Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement 179

Article 6 : Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés – Affectation des soldes 180

Article 7 : Règlement du compte spécial Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l’État clos au 31 décembre 2015 191

Article 8 : Règlement du compte spécial Liquidation d’établissements publics de l’État et liquidations diverses clos au 31 décembre 2015 193

Article 9 : Reconnaissance d’utilité publique des dépenses dans le cadre d’une procédure de gestion de fait 194

Article 10 : Responsabilité pécuniaire des agents publics ayant procédé aux opérations de dépense et de recette au nom du groupement d’intérêt public « Observatoire français des drogues et de la toxicomanie » 200

Article additionnel après l’article 10 : Création d’un document de politique transversale relatif au développement international de l’économie française et au commerce extérieur 205

TABLEAU COMPARATIF 209

INTRODUCTION

Moment cardinal du contrôle parlementaire, revalorisé par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, l’examen du projet de loi de règlement du budget de l’État est l’occasion non seulement d’examiner la régularité et la sincérité de l’exécution de ce budget, mais aussi de débattre des politiques publiques mises en œuvre et des résultats obtenus en matière de finances publiques.

Le projet de loi de règlement pour 2015 conduit à formuler plusieurs constats qui illustrent l’amélioration de la situation de nos finances publiques.

1. Le déficit public (c’est-à-dire de celui de toutes les administrations : État + sécurité sociale + collectivités locales) a baissé plus que ce qui avait été anticipé en loi de finances initiale pour 2015. Il est en 2015 de 3,6 % du PIB (contre un niveau de 4,1 % voté en loi de finances).

2. Cette baisse intervient simultanément à une légère baisse des prélèvements obligatoires en 2015, ce qui est inédit depuis l’année 2000.

3. Quant au déficit de l’État, il a été réduit en 2015 de 4 milliards d’euros par rapport à celui de 2014. La Rapporteure générale regrette que la Cour des comptes ait fondé sa communication sur la comptabilité budgétaire qui est un « thermomètre à géométrie variable » (en raison des nombreuses interprétations et des nombreux retraitements dont peuvent faire l’objet les dépenses exceptionnelles). Toutefois, lorsque la Cour des comptes utilise la comptabilité nationale, elle tombe rigoureusement sur le même chiffre que celui communiqué par le Gouvernement.

4. Pour la première fois, les dépenses et les recettes de l’État sont parfaitement en ligne avec ce qui a été voté. Côté dépenses, ceci a été possible grâce à un pilotage très serré tout au long de l’année. Côté recettes, les prévisions présentées en loi de finances étaient très prudentes.

5. La Rapporteure générale a fait un bilan depuis 2007 de l’évolution des cotisations patronales sur les salaires, notamment après la mise en œuvre dans sa totalité en 2015 du pacte de responsabilité. Ainsi, les cotisations patronales sont désormais en 2015 de 10 % du salaire brut, pour un salaire au SMIC. Ce niveau n’avait jusque-là jamais été égalé.

6. Les effectifs de l’État sont quasiment stables en 2015 par rapport en 2014. En revanche, toutes les missions prioritaires ont vu leurs effectifs réels augmenter en 2015. Le comptage s’effectue en équivalents temps pleins travaillés (ETPT, un agent à mi-temps en poste toute l’année compte pour 0,5 ; un agent à temps plein mais qui a commencé à travailler le 1er juillet compte également pour 0,5).

Ainsi, en 2015, le nombre d’ETPT a augmenté de 10 000 dans l’éducation nationale, de 900 dans la justice et de 1 500 dans la police et la gendarmerie. Pour l’État et les organismes qui lui sont rattachés, l’écart entre les plafonds votés (qui sont des maximums à ne pas dépasser) et les effectifs réels (ETPT) est stable entre 2014 et 2015.

I. UN DÉFICIT QUI DIMINUE PLUS RAPIDEMENT QUE PRÉVU

A. LE DÉFICIT PUBLIC

Le déficit public de l’ensemble des administrations publiques (État + sécurité sociale + collectivités locales) s’établit à 3,6 % du PIB, soit un niveau nettement moindre que celui prévu en loi de finances initiale (4,1 % du PIB) et en loi de finances rectificative (3,8 % du PIB). Le déficit public poursuit ainsi sa décrue. Il a été réduit de plus de 1,5 point de PIB depuis le début de la législature.

DÉFICIT PUBLIC

Année

2011

2012

2013

2014

2015

En % du PIB

5,1

4,8

4

4

3,6

Source : présent projet de loi de règlement et INSEE.

B. LE DÉFICIT DE L’ÉTAT

Le déficit budgétaire de l’État s’élève à 70,5 milliards soit 3,9 milliards d’euros de moins que prévu en loi de finances initiale. C’est seulement la seconde fois depuis 2008 que le déficit budgétaire de l’État est moins important que celui qui avait été prévu en loi de finances initiale (en 2011, il avait été inférieur à la prévision de 0,9 milliard d’euros).

Le déficit budgétaire de l’État est en baisse de 20 milliards d’euros depuis le début de la législature. Par rapport à 2014, la baisse du déficit budgétaire de l’État est de 3,1 milliards d’euros, hors programme d’investissements d’avenir (PIA), soit un niveau comparable à la baisse du déficit de l’État constatée en comptabilité nationale (– 4 milliards d’euros).

DÉFICIT BUDGÉTAIRE HORS PIA

Année

2011

2012

2013

2014

2015

En milliards d’euros

– 90,7

– 87,2

– 74,9

– 73,6

– 70,5

Source : présent projet de loi de règlement et INSEE.

L’analyse de la Cour des comptes selon laquelle la baisse du déficit serait limitée à 300 millions d’euros est dès lors discutable. Elle repose sur l’indicateur à « géométrie variable » qu’est le déficit budgétaire puisqu’il intègre des retraitements notamment pour les dépenses exceptionnelles.

Par ailleurs, la baisse du déficit a été obtenue alors même que l’État a pris à sa charge 7,6 milliards d’euros de dépenses auparavant financées sur le budget de la sécurité sociale, comprenant notamment 4,75 milliards d’euros de compensation des allégements de cotisations sociales du pacte de responsabilité et de solidarité.

II. UNE BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

La baisse du déficit public en 2015 intervient parallèlement à une diminution des prélèvements obligatoires, ce qui est inédit depuis l’année 2000 (44,7 % du PIB au lieu de 44,8 % en PIB en 2014). Ceci démontre que la baisse du déficit a été obtenue par un effort sur les dépenses.

Les recettes fiscales nettes de l’État sont en ligne avec les prévisions de la loi de finances initiale et leur élasticité à la croissance est désormais proche de l’unité.

RECETTES DE L’ÉTAT EN 2015 PAR RAPPORT AUX PRÉVISIONS
DES LOIS DE FINANCES POUR 2015

(en milliards d’euros)

Recettes de l’État

Exécution

2015

Écart

par rapport

aux prévisions

LFI

LFR

Total

294,5

+ 1,2

+ 1

dont impôt sur le revenu (IR)

69,3

+ 0,3

– 0,2

dont impôt sur les sociétés (IS)

33,6

– 0,1

+ 0,1

dont taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

141,8

– 0,8

+ 0,1

dont taxe intérieure sur les produits de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

13,8

– 0,2

– 0,1

dont autres recettes fiscales

21,7

+ 1,9

+ 1,6

Sous-total recettes fiscales nettes

280,1

+ 1

+ 1,3

dont recettes non fiscales

14,4

+ 0,2

– 0,3

LFI : loi de finances initiale.

LFR : loi de finances rectificative.

Source : présent projet de loi de règlement et lois de finances relatives à l’année 2015.

L’année 2015 se caractérise aussi par un allégement de la fiscalité des entreprises et des ménages, plus particulièrement de la fiscalité directe.

Les entreprises ont ainsi bénéficié du suramortissement temporaire de 40 % pour l’acquisition de certains équipements, à hauteur de 0,4 milliard d’euros, et de la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), lequel a représenté 17,2 milliards d’euros de créances remboursées, imputées sur l’impôt, ou reportées au titre des exercices ultérieurs.

Les ménages aux revenus modestes et moyens ont également bénéficié d’une baisse de l’impôt sur le revenu de 2,8 milliards d’euros grâce à la suppression de la première tranche du barème.

III. UN RESPECT EN 2015 DES DEUX NORMES DE DÉPENSES DE L’ÉTAT

L’exécution 2015 respecte les deux normes de dépenses applicables à l’État. La norme « zéro valeur » (pas d’augmentation ni en valeur, ni en volume) a été sous-exécutée de 100 millions d’euros par rapport à la prévision de la loi de finances rectificative pour 2015 (1). Elle est également en baisse par rapport à l’exécution de 2014, à hauteur de 1,4 milliard d’euros. Les dépenses sous la norme « zéro volume » (en année N + 1 les dépenses peuvent augmenter selon l’inflation par rapport à l’année N) bénéficient d’une charge de la dette largement inférieure aux anticipations. Dès lors, cette norme est sous-exécutée de 2,6 milliards d’euros par rapport à la loi de finances rectificative pour 2015 et 1,8 milliard d’euros par rapport à l’exécution de 2014.

EXÉCUTION 2015 SUR LE PÉRIMÈTRE DES NORMES DE DÉPENSES

(en milliards d’euros)

Dépenses

Exécution 2014 (format 2015)

LFI 2015

Norme

2015

prévue en LFR

Exécution

2015

Écart à la norme

2015

Écart à l’exécution 2014
(format 2015)

Dépenses du budget général (hors dette et pensions)

204,8

206

207,5

208,8

+ 1,3

+ 4

Prélèvement sur recettes collectivités territoriales

54,4

50,7

50,7

50,5

– 0,2

– 3,9

Prélèvement sur recettes Union européenne

20,3

20,7

20,7

19,7

– 1

– 0,6

Taxes affectées

5,7

5,1

5,1

4,9

– 0,2

– 0,8

Norme « Zéro valeur »

285,3

282,5

284

283,9

– 0,1

– 1,4

Charge de la dette

43,2

44,3

44,3

42,1

– 2,2

– 1,1

Contribution au CAS Pensions

44,9

45,7

45,8

45,5

– 0,3

0,6

Norme « Zéro volume »

373,4

372,6

374,2

371,6

– 2,6

– 1,8

Source : loi de finances initiale et présent projet de loi de règlement.

Ces résultats sont significatifs dans un contexte de mesures importantes de périmètre. L’exercice 2015 a été marqué par la budgétisation des aides personnalisées au logement pour 4,75 milliards d’euros. L’État a pris en charge la perte de recettes issue de l’affectation du prélèvement de solidarité à la sécurité sociale pour 2,5 milliards d’euros. Le budget général a financé également les exonérations d’heures supplémentaires en lieu et place d’une affectation de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour 500 millions d’euros.

Le budget de l’État a également dû financer en cours d’année des mesures relevant de plans de lutte anti-terroriste et le ministère de la défense en lieu et place de recettes exceptionnelles issues du compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien à hauteur de 2,1 milliards d’euros.

Le respect de ces deux normes illustre les efforts de maîtrise de dépenses de l’État consentis au cours de l’année 2015. Le Gouvernement a adopté un décret d’annulation en juin 2015 supprimant 677 millions d’euros en crédits de paiement. La réserve de précaution a atteint un niveau record, après les mesures dites de « surgel », de 11,1 milliards d’euros. Les crédits compris dans la réserve de précaution définitivement annulés se sont élevés à 3,68 milliards d’euros.

IV. UN RALENTISSEMENT DE LA PROGRESSION DE LA DETTE DE L’ÉTAT ET UNE RÉDUCTION DE LA CHARGE D’INTÉRÊTS

La dette de l’État progresse seulement de 48,8 milliards d’euros en 2015, contre un rythme d’augmentation annuelle moyenne de 84,9 milliards d’euros sur la période 2007-2012. L’encours de la dette financière négociable de l’État s’élève fin 2015 à 1 576,4 milliards d’euros.

La composition de la dette de l’État se modifie légèrement au cours de l’exercice 2015 avec une diminution de la part de titres de court terme, en raison d’une politique de rachat active de ces titres (– 22,6 milliards d’euros).

L’un des traits saillants de la gestion de la dette de l’État est en 2015 le niveau élevé de primes d’émission, à hauteur de 22,7 milliards d’euros, au lieu d’un niveau moyen de 5,1 milliards d’euros de 2008 à 2014. La politique d’émission de titres à partir de souches anciennes a un impact significatif sur le niveau des primes à l’émission, du fait des taux de marché historiquement bas. Cependant, cette politique d’émission n’est en rien une nouveauté, elle a été mise en place dès 2008 et 2011 constitue l’année où elle a été le plus sollicitée. Cette politique de gestion active n’entraîne pas d’augmentation du coût total de la dette, mais seulement une modification de sa répartition dans le temps.

En 2015, la charge de la dette s’est élevée à 42,1 milliards d’euros, soit un montant inférieur de 2,2 milliards d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale. Ce résultat est également en baisse d’un milliard d’euros par rapport à l’exécution 2014 (43,2 milliards d’euros) et de 4,2 milliards d’euros par rapport à 2012, malgré la progression de l’encours de dette. Ces résultats sont la conséquence d’un contexte exceptionnel de taux bas et de très faible inflation. Ces éléments ne doivent pas nous éloigner de l’enjeu essentiel de garantie de la soutenabilité de l’endettement public.

V. UN RESPECT DE L’ENGAGEMENT DE STABILITÉ DES EFFECTIFS, CONCOMITANT À UNE AUGMENTATION DES EMPLOIS DANS LES SECTEURS PRIORITAIRES

Le Président de la République s’est engagé à assurer la stabilité des effectifs de l’État et de ses opérateurs sur la période du quinquennat de 2012 à 2017. Cet engagement a été respecté entre 2012 et 2015 où les effectifs ont été stables, de 2,27 millions d’équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2012 à 2,25 millions d’ETPT à la fin 2015. Pour autant, les créations de postes se sont poursuivies au sein des secteurs définis comme prioritaires, à savoir l’éducation, la sécurité, la justice et l’emploi.

L’adoption du plan de lutte anti-terroriste et la révision de la loi de programmation militaire ont par ailleurs prévu l’abandon des suppressions d’effectifs au sein du ministère de la défense. Les moyens de ce ministère et ceux du ministère de la justice ont même été renforcés en 2015 avec la création de 1 246 équivalents temps plein (ETP). Dès lors, le schéma d’emplois (solde des flux d’entrées et de sorties) est in fine positif en 2015, avec un excédent de 6 934 ETP.

VI. UNE POURSUITE DES PROGRÈS DE LA CERTIFICATION DES COMPTES

Tout comme en 2014, les comptes de l’État pour 2015 sont certifiés réguliers et sincères par la Cour des comptes, sous cinq réserves substantielles, portant sur le système d’information financière, le contrôle et l’audit interne ministériel, les produits régaliens, les immobilisations et les stocks du ministère de la défense, et les immobilisations financières.

Le maintien de ces réserves ne signifie pas qu’aucun progrès n’a été accompli en 2015. La Cour des comptes a, en effet, levé quarante-trois parties de réserves au sein des cinq réserves substantielles.

FICHE 1 : LE DÉFICIT PUBLIC DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES ET LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT

Le projet de loi de règlement et d’approbation des comptes permet au Parlement de débattre tant du solde public de l’ensemble des administrations publiques, mentionné à l’article liminaire, que du solde budgétaire de l’État, arrêté à l’article 1er.

Le solde public est établi selon les principes de la comptabilité nationale qui est une comptabilité d’engagements (droits constatés). Le solde de l’État en comptabilité nationale est une composante du solde public.

SOLDE PUBLIC DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES ET DE L’ÉTAT
EN COMPTABILITÉ NATIONALE

Année

2014

2015

Écart 2015/2014

Solde public

en milliards d’euros

– 84,8

– 77,5

– 7,3

en % du produit intérieur brut

– 4,0

– 3,6

– 0,4

dont solde de l’État

en milliards d’euros

– 75,3

– 71,3

– 4,0

en % du produit intérieur brut

– 3,5

– 3,3

– 0,2

Source : INSEE.

Le solde budgétaire est établi selon les règles de la comptabilité budgétaire qui est une comptabilité de trésorerie (encaissements et décaissements). Il donne lieu à davantage d’interprétations qui reposent sur des éléments d’analyse financière pas toujours partagés entre la Cour des comptes et le Gouvernement, notamment s’agissant de la prise en compte des dépenses exceptionnelles, et des décaissements réalisés au titre des programmes d’investissements d’avenir.

SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Année

2014

2015

Écart 2015/2014

Solde budgétaire de l’État

– 85,6

– 70,5

– 15,1

Source : présent projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2015.

En tout état de cause, quelles que soient les analyses financières qu’il est possible de proposer, il est indéniable que le déficit public des administrations publiques et le déficit budgétaire de l’État connaissent une baisse sensible en 2015.

La baisse du déficit public s’élève à 7,3 milliards d’euros, soit 0,4 point du produit intérieur brut (PIB). Cette baisse s’explique à hauteur de 4 milliards d’euros, soit 0,2 point de PIB, par la baisse du besoin de financement de l’État en comptabilité nationale. La baisse du déficit de l’État atteint 15,1 milliards en comptabilité budgétaire.

La distinction entre comptabilité nationale et comptabilité budgétaire

La comptabilité budgétaire est destinée à enregistrer et suivre l’exécution des opérations du budget de l’État. La tenue d’une comptabilité budgétaire est prévue par l’article 27 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il s’agit d’une comptabilité de trésorerie. L’article 28 de la LOLF précise ainsi que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées » et que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées ». La LOLF prévoit une nomenclature des comptes du budget de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux), une nomenclature par destination (mission, programme, action, sous-action) et une nomenclature par nature (titres, catégories).

La comptabilité nationale s’inscrit dans un champ d’analyse sensiblement plus vaste. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du Système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne. Les agrégats relatifs aux administrations publiques, et notamment celui relatif à leur besoin de financement (déficit), jouent un rôle essentiel dans le cadre de la surveillance des finances publiques au niveau européen.

I. LE DÉFICIT PUBLIC DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES ET SA COMPOSANTE STRUCTURELLE

A. LE DÉFICIT PUBLIC DIMINUE PLUS RAPIDEMENT QUE PRÉVU

Le déficit public poursuit sa décrue. Le point le plus bas de solde effectif a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit record de 7,2 % du PIB. En 2011, le déficit public atteignait 5,1 % du PIB. En 2015, il a été ramené à 3,6 % du PIB. Le déficit public a ainsi été réduit de plus de 1,5 point de PIB depuis le début de la législature.

Surtout, la baisse du déficit public en 2015 intervient parallèlement à une baisse des prélèvements obligatoires, ce qui est inédit depuis l’année 2000.

DÉFICIT ET PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DEPUIS 1999

Année

Déficit public

(en pourcentage du produit intérieur brut)

Baisse du déficit public par rapport à l’année précédente

Prélèvements obligatoires

(en pourcentage du produit intérieur brut)

Baisse des prélèvements obligatoires par rapport à l’année précédente

Baisse du déficit public et des prélèvements obligatoires par rapport à l’année précédente

1999

1,6

43,6

2000

1,3

OUI

42,8

OUI

OUI

2001

1,4

NON

42,5

OUI

NON

2002

3,1

NON

41,9

OUI

2003

3,9

NON

41,8

OUI

2004

3,5

OUI

41,9

NON

2005

3,2

OUI

42,5

NON

2006

2,3

OUI

42,8

NON

2007

2,5

NON

42,1

OUI

2008

3,2

NON

41,9

OUI

2009

7,2

NON

41,0

OUI

2010

6,8

OUI

41,3

NON

2011

5,1

OUI

42,6

NON

2012

4,8

OUI

43,8

NON

2013

4

OUI

44,8

NON

2014

4

NON

44,8

NON

2015

3,6

OUI

44,7

OUI

OUI

Source : commission des finances à partir des données des comptes nationaux.

Le déficit public est également meilleur que prévu en loi de finances initiale (4,1 % du PIB) et en loi de finances rectificative (3,8 % du PIB).

PRÉVISIONS SUCCESSIVES DE DÉFICIT PUBLIC POUR 2015

(en pourcentage de produit intérieur brut)

Texte

PLF 2015

1er octobre 2014

LFI 2015

29 décembre 2014

PLFR 2015

13 novembre 2015

LFR 2015

29 décembre 2015

Déficit public 2015

– 4,3

– 4,1

– 3,8

– 3,8

Écart par rapport au déficit exécuté

– 0,7

– 0,5

– 0,2

– 0,2

PLF : projet de loi de finance.

LFI : loi de finances initiale.

PLFR : projet de loi de finances rectificative.

LFR : loi de finances rectificative.

Source : projets et lois de finances relatifs à l’année 2015.

Il se réduit à un rythme beaucoup plus rapide que celui prévu par la trajectoire retenue dans la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (LPFP 2014-2019). Le déficit public de 2015 a d’ores et déjà été ramené au niveau qui avait été escompté pour 2016.

Le déficit public est aussi inférieur pour 2015 de 0,4 point de PIB à celui recommandé par le Conseil de l’Union européenne le 10 mars 2015 dans le cadre de la procédure de correction du déficit excessif.

Enfin, le déficit public pour 2015 est en deçà de 0,2 point de PIB par rapport à ce qui avait été prévu dans le programme de stabilité présenté au mois d’avril 2015.

TRAJECTOIRE DE SOLDE PUBLIC

(en % du produit intérieur brut)

Fondement

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Loi du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

– 4,4

– 4,1

– 3,6

– 2,7

– 1,7

– 0,7

Recommandations du Conseil de l’Union européenne du 10 mars 2015

– 4,3

– 4,0

– 3,4

– 2,8

Programmes de stabilité d’avril 2015

– 4,0

– 3,8

– 3,3

– 2,7

Déficit public constaté

– 4,0

– 3,6

Source : commission des finances.

B. LE DÉFICIT STRUCTUREL EST INFÉRIEUR À L’OBJECTIF DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

Le solde structurel est le solde public corrigé des effets du cycle économique.

La mention du solde structurel au sein de l’article liminaire du présent projet de loi de règlement est prévue par l’article 8 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Le déficit structurel de l’année 2015 s’élève à 1,9 % du PIB soit 0,2 point de moins que prévu par la loi de programmation des finances publiques.

SOLDE STRUCTUREL 2015

(en pourcentage du PIB)

Texte

Exécution 2015

Solde prévu par la loi de finances initial et la loi de programmation des finances publiques

Écart aux soldes prévus

Solde structurel

– 1,9

– 2,1

+ 0,2

Source : article liminaire du présent projet de loi de règlement.

L’ajustement structurel réalisé en 2015 s’établit ainsi à 0,4 point de PIB puisque le déficit structurel s’élevait à 2,3 % du PIB en 2014. Cet ajustement structurel est conforme aux prévisions de la LPFP 2014-2019.

AJUSTEMENT STRUCTUREL 2015

(en pourcentage du PIB)

Solde structurel 2014

(I)

Ajustement structurel 2015

(II)

Solde structurel 2015

(III = I + II)

– 2,3

+ 0,4

– 1,9

Source : présent projet de loi de règlement.

Le déficit structurel mentionné à l’article liminaire est, en revanche, plus élevé que les objectifs des programmes de stabilité transmis en avril 2015 et avril 2016 à la Commission européenne (1,6 point de PIB dans les deux programmes).

Cela ne traduit pas une dégradation des finances publiques mais s’explique par des raisons essentiellement techniques qui tiennent aux modalités de calcul du déficit structurel.

Rappel du mode de calcul du déficit structurel

La quote-part du déficit structurel au sein du déficit nominal est déterminée en fonction de l’écart de production (« output gap » en anglais), c’est-à-dire de l’écart estimé entre le PIB effectif et le PIB potentiel.

À niveau de déficit nominal identique, plus l’écart de production est bas, plus la composante structurelle du déficit public est élevée.

L’écart de production sur lequel repose le calcul du déficit structurel dans le présent projet de loi de règlement est de – 2,8 % du PIB potentiel (2), alors qu’il se situe à – 3,3 % dans le programme de stabilité transmis en avril 2016 à la Commission européenne. Cette différence explique l’écart d’évaluation du déficit structurel.

Le calcul sur lequel repose le présent projet de loi de règlement est conforme à l’article 8 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques précitée. Cet article prévoit, en effet, que le déficit structurel doit être calculé selon les hypothèses de la loi de programmation des finances publiques, et qu’à défaut l’exposé des motifs de l’article liminaire doit mentionner les hypothèses retenues.

Or, l’écart de production retenu dans le présent projet de loi de règlement est conforme aux hypothèses de la LPFP 2014-2019, ainsi que l’a relevé le Haut Conseil des finances publiques dans son avis (3).

Le Haut Conseil relève toutefois que « l’écart de production révisé présenté par le Gouvernement est encore sensiblement plus élevé que celui des organisations internationales ». Il estime que « cet écart reste vraisemblablement surestimé, avec pour conséquence une majoration de la composante conjoncturelle du déficit et donc, mécaniquement, une sous-estimation du déficit structurel ».

II. LE DÉFICIT DE L’ÉTAT

A. UN DÉFICIT BUDGÉTAIRE MOINS IMPORTANT QUE PRÉVU

La prévision de déficit budgétaire a été revue plusieurs fois à la baisse entre le projet de loi de finances adopté en conseil des ministres à l’automne 2014 et la loi de finances rectificative de fin d’année 2015.

PRÉVISIONS SUCCESSIVES DE DÉFICIT BUDGÉTAIRE POUR 2015

(en milliards d’euros)

Texte

PLF 2015

1er octobre 2014

LFI 2015

29 décembre 2014

PLFR 2015

13 novembre 2015

LFR 2015

29 décembre 2015

Déficit budgétaire 2015

– 75,6

– 74,4

– 73,3

– 73,3

Écart par rapport au déficit exécuté

– 5,1

– 3,9

– 2,8

– 2,8

Source : projets et lois de finances relatifs à l’année 2015.

Le déficit budgétaire prévu en loi de finances initiale pour 2015 était de 74,4 milliards d’euros.

FORMATION DU SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT EN 2015
SELON LA LOI DE FINANCES INITIALE

(en milliards d’euros)

I. Dépenses

367,5

II. Recettes

293,3

Dépenses du budget général

296,1

Recettes fiscales nettes

279,1

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

20,7

Recettes non fiscales

14,2

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

50,7

III. Solde des comptes spéciaux

– 0,2

Déficit (II+III-I)

74,4

Source : loi de finances pour 2015.

La loi de finances rectificative a revu ce déficit à la baisse de 1,1 milliard d’euros en raison principalement de la baisse du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne et de l’amélioration du solde des comptes spéciaux.

FORMATION DU SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT EN 2015
SELON LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

(en milliards d’euros)

I. Dépenses

368,0

II. Recettes

293,5

Dépenses du budget général

297,6

Recettes fiscales nettes

278,8

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

19,7

Recettes non fiscales

14,7

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

50,7

III. Solde des comptes spéciaux

1,2

Déficit (II+III-I)

73,3

Source : loi de finances rectificative pour 2015.

En exécution, le déficit budgétaire a été inférieur de près de 4 milliards d’euros à celui prévu en LFI et de près de 3 milliards d’euros à celui prévu en LFR.

L’amélioration du solde des comptes spéciaux explique près de la moitié de l’écart constaté entre l’exécution et la prévision de la LFI.

FORMATION DU SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT EN 2015 SELON LE PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT ET ÉCART PAR RAPPORT AUX LOIS DE FINANCES DE L’ANNÉE

(en milliards d’euros)

Dépenses

Exécution

Écart par rapport à la LFI

Écart par rapport à la LFR

Recettes

Exécution

Écart par rapport à la LFI

Écart par rapport à la LFR

I. Dépenses

366,7

– 0,8

– 1,3

II. Recettes

294,5

+ 1,2

+ 1,0

Dépenses du budget général

296,5

+ 0,4

– 1,1

Recettes fiscales nettes

280,1

+ 1,0

+ 1,3

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

19,7

– 1,0

0,0

Recettes non fiscales

14,4

+ 0,2

– 0,3

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

50,5

– 0,2

– 0,2

III. Solde des comptes spéciaux

1,6

+ 1,8

+ 0,4

Déficit (II+III-I)

70,5

– 3,9

– 2,8

Source : présent projet de loi de règlement, loi de finances pour 2015 et loi de finances rectificative pour 2015.

B. UN DÉFICIT BUDGÉTAIRE EN BAISSE DE 20 MILLIARDS D’EUROS DEPUIS LE DÉBUT DE LA LÉGISLATURE

Le déficit budgétaire est en baisse de 20,2 milliards d’euros par rapport à celui constaté en 2011. Il a été divisé par deux par rapport aux points hauts atteints en 2009 et 2010.

LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT DEPUIS 2009

(en milliards d’euros)

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016
Prévision

Déficit budgétaire

– 138,0

– 148,8

– 90,7

– 87,2

– 74,9

– 85,6

– 70,5

– 69,9*

* prévision actualisée établie dans le cadre du programme de stabilité d’avril 2016.

Source : lois de règlement de 2009 à 2014, présent projet de loi de règlement 2015 et Cour des comptes.

Par rapport à 2014, le solde budgétaire de l’État s’améliore de 15,1 milliards d’euros. La baisse du déficit résulte de :

– la baisse des dépenses (4) (7,2 milliards d’euros dont 3,9 milliards au titre du prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales) ;

– la hausse des recettes (6,3 milliards d’euros, essentiellement en raison de l’évolution spontanée des impôts qui s’est élevée à 4,7 milliards d’euros (5)) ;

– l’amélioration du solde des comptes spéciaux (6) (1,4 milliard d’euros).

FORMATION DU SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT EN 2015 SELON LE PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT ET ÉCART PAR RAPPORT À LA LOI DE RÈGLEMENT POUR 2014

(en milliards d’euros)

Dépenses

Exécution

2015

Exécution 2014

Écart

2015/

2014

Recettes

Exécution

2015

Exécution 2014

Écart

2015/

2014

I. Dépenses

366,7

373,9

– 7,2

II. Recettes

294,5

288,3

+ 6,3

Dépenses du budget général

296,5

299,2

– 2,7

Recettes fiscales nettes

280,1

274,3

+ 5,8

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

19,7

20,3

– 0,6

Recettes non fiscales

14,4

13,9

+ 0,5

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

50,5

54,4

– 3,9

III. Solde des comptes spéciaux

1,6

0,2

+ 1,4

Déficit (II+III-I)

70,5

85,6

– 15,1

Source : présent projet de loi de règlement et loi de règlement pour 2014.

C. L’UTILISATION DE LA COMPTABILITÉ NATIONALE PERMET DE REMETTRE EN CAUSE L’ANALYSE FINANCIÈRE DE LA COUR DES COMPTES CONTESTÉE PAR LE GOUVERNEMENT ET LA RAPPORTEURE GÉNÉRALE

La Cour des comptes a qualifié d’« apparente » la baisse du déficit de l’État de 15,1 milliards d’euros. Au soutien de ce constat, elle relève que le déficit budgétaire ne baisserait que de 300 millions d’euros hors dépenses exceptionnelles (15,3 milliards d’euros en 2014) et après réintégration des décaissements relatifs aux programmes d’investissements d’avenir (PIA).

ANALYSE DU SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT PAR LA COUR DES COMPTES

(en milliards d’euros)

Année

2014

2015

Déficit budgétaire (I)

85,6

70,5

Dépenses exceptionnelles (II)

15,3

0

Dont deuxième programme d’investissements d’avenir

12

Dont versement au mécanisme européen de stabilité

3,3

Décaissements PIA (III)

4,0

3,5

Déficit budgétaire retraité (I – II + III)

74,3

74,0

Source : calcul de la commission des finances en fonction de la méthodologie et des hypothèses retenues par la Cour des comptes pour procéder à cette analyse financière.

Les différentes étapes de cette analyse peuvent être discutées.

1. Le retraitement des dépenses exceptionnelles

Tout d’abord, ainsi que l’a fait valoir le Gouvernement, « la détermination du caractère exceptionnel d’un évènement budgétaire est malaisée et subjective » (7).

Le Gouvernement souligne « qu’en sens inverse, plusieurs évènements (apurements communautaires agricoles, interventions extérieures, dépenses nouvelles en faveur de la sécurité, compensation à la sécurité sociale du coût du pacte de responsabilité), non pris en compte par la Cour dans son calcul ont impacté défavorablement l’exercice 2015 et nécessiteraient, dans cette logique, un retraitement de même nature ».

Il paraît donc difficile, ou du moins contestable, de prétendre pouvoir reconstituer un solde budgétaire hors évènement exceptionnel.

À cet égard, on peut observer que l’an dernier la Cour des comptes n’avait pas tenu compte des PIA, pour mettre en avant – dès la première page de son rapport et dès le premier paragraphe de son communiqué de presse – une analyse selon laquelle « la réduction du déficit budgétaire de l’État, constatée depuis plusieurs années, a été interrompue » (8). La prise en compte des PIA aurait dû, au contraire, mettre en lumière une baisse du déficit budgétaire de 1,3 milliard d’euros en 2014 par rapport à 2013.

On peut, dès lors, ne pas approuver le changement de méthode d’analyse survenu en 2015 qui permet à la Cour des comptes de relever que « l’amélioration apparente du déficit budgétaire (15,1 milliards d’euros) par rapport à 2014 résulte largement de l’impact du deuxième programme d’investissements d’avenir ».

La permanence des méthodes sur l’analyse du déficit hors PIA conduit à constater une baisse constante de celui-ci (3,1 milliards d’euros par rapport à 2014, 4,4 milliards d’euros par rapport à 2013 et 16,7 milliards d’euros par rapport à 2012).

SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT HORS PIA

(en milliards d’euros)

Année

2012

2013

2014

2015

Solde budgétaire (I)

– 87,2

– 74,9

– 85,6

– 70,5

PIA (II)

0

0

12

0

Solde budgétaire hors PIA (I + II)

– 87,2

– 74,9

– 73,6

– 70,5

Source : calcul commission des finances.

La prise en compte des décaissements des PIA ne modifie pas cette tendance.

2. La prise en compte des décaissements PIA

La dépense du PIA est enregistrée en comptabilité budgétaire en une fois, l’année du lancement du programme, soit 35 milliards d’euros en 2010 pour le PIA 1 et 12 milliards d’euros en 2014 pour le PIA 2. Les décaissements effectifs s’étalent sur dix (PIA 1) à quinze ans (PIA 2) mais ne sont pas enregistrés en comptabilité budgétaire, à l’exception des intérêts versés sur les dotations non consommables qui sont retracés dans la mission Engagements financiers de l’État.

L’analyse de la Cour des comptes consiste à recalculer le montant du déficit de l’État qui aurait été constaté si les PIA n’avaient pas fait l’objet d’une telle débudgétisation, autrement dit si les PIA étaient enregistrés en comptabilité budgétaire seulement au moment de leur décaissement.

Cette analyse est contestable à plus d’un titre.

Le montant des décaissements ne dépend pas de l’État mais des opérateurs. Il est sans impact sur le besoin de financement annuel de l’État. Il varie selon l’état d’avancement des programmes d’investissements et non pas selon des orientations de politique budgétaire.

En outre, l’analyse de la Cour des comptes repose sur des montants de décaissements différents de ceux qui ont été communiqués à la Rapporteure générale (9). Il semble donc que la comptabilisation des décaissements obéisse à des méthodes différentes, ce qui complique encore tout effort de retraitement du solde budgétaire à partir de ce critère. D’ailleurs, la Cour des comptes a retenu dans son dernier rapport un montant de décaissements relatifs à l’année 2014 qui est différent de celui qu’elle avait retenu dans son précédent rapport (4 milliards d’euros au lieu de 3,3 milliards d’euros (10)).

Dans ces conditions, il serait tout aussi judicieux de prendre en compte, pour retraiter le calcul du déficit budgétaire, une annuité constante des différents PIA selon leur période d’amortissement global (dix ans pour le PIA 1, soit 3,5 milliards d’euros par an de 2010 à 2020, et quinze ans pour le PIA 2, soit 0,8 milliard d’euros par an de 2014 à 2029). Cette méthode semble plus logique puisque les décaissements n’ont pas d’impact sur le besoin de financement de l’État et qu’ils obéissent à une programmation pluriannuelle. Elle présente aussi l’avantage de ne pas modifier la variation du solde budgétaire constaté chaque année, hors lancement d’un nouveau PIA, ainsi que l’illustre le tableau qui suit.

SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT HORS PIA ET APRÈS RÉINTÉGRATION
D’UNE ANNUITÉ CONSTANTE DE PIA

(en milliards d’euros)

Année

2012

2013

2014

2015

Solde budgétaire (I)

– 87,2

– 74,9

– 85,6

– 70,5

PIA (II)

0

0

12

0

Solde budgétaire hors PIA (III = I + II)

– 87,2

– 74,9

– 73,6

– 70,5

Annuité de PIA (IV)

3,5

3,5

4,3

4,3

Solde budgétaire retraité (III – IV)

– 90,7

– 78,4

– 77,9

– 74,8

Source : calcul commission des finances.

La baisse du déficit en 2015 est bien de 3,1 milliards d’euros hors PIA (73,6 – 70,5) tout comme hors PIA avec réintégration d’une annuité constante de PIA (77,9 – 74,8), soit un montant proche de la baisse mesurée en comptabilité nationale.

D. UN DÉBAT TRANCHÉ PAR LA COMPTABILITÉ NATIONALE

En tout état de cause, le débat entre le Gouvernement et la Cour des comptes sur la mesure de l’ampleur de la baisse du déficit de l’État peut être tranché par la comptabilité nationale, laquelle suscite moins d’interprétations.

Or, en comptabilité nationale, le déficit de l’État baisse de 4 milliards d’euros en 2015 par rapport à 2014, soit treize fois plus que la baisse de 300 millions d’euros mesurée par la Cour des comptes.

Depuis le début de la législature, le déficit de l’État en comptabilité nationale se réduit d’un peu plus de 20 milliards d’euros, soit 1,1 point de PIB, autrement dit dans une proportion équivalente à celle de la baisse du déficit en comptabilité budgétaire.

SOLDE DE L’ÉTAT EN COMPTABILITÉ BUDGÉTAIRE ET EN COMPTABILITÉ NATIONALE

Année

Comptabilité budgétaire

(en milliards d’euros)

Comptabilité nationale

(en milliards d’euros)

Comptabilité nationale (en pourcentage du produit intérieur brut)

2009

– 138,0

– 116,9

– 6,0

2010

– 148,8

– 121,7

– 6,1

2011

– 90,7

– 91,2

– 4,4

2012

– 87,2

– 81,6

– 3,9

2013

– 74,9

– 69,6

– 3,3

2014

– 85,6

– 75,3

– 3,5

2015

– 70,5

– 71,3

– 3,3

Source : lois de règlement, INSEE.

FICHE 2 : LES RECETTES DE L’ÉTAT

Les recettes de l’État se sont élevées à 294,5 milliards d’euros en 2015 au lieu de 288,2 milliards d’euros en 2014. D’exécution à exécution, elles progressent de 6,3 milliards d’euros. Elles sont supérieures aux prévisions tant de la loi de finances initiale (LFI) (11) (+ 1,2 milliard d’euros) que de la loi de finances rectificative (LFR) (12) (+ 1 milliard d’euros).

RECETTES DE L’ÉTAT EN 2015 PAR RAPPORT À 2014 ET AUX PRÉVISIONS
DES LOIS DE FINANCES POUR 2015

(en milliards d’euros)

Recettes de l’État

Exécution

2015

Écart

par rapport

à 2014

Écart

par rapport

aux prévisions

LFI

LFR

Total

294,5

+ 6,3

+ 1,2

+ 1

dont impôt sur le revenu (IR)

69,3

+ 0,1

+ 0,3

– 0,2

dont impôt sur les sociétés (IS)

33,6

– 1,7

– 0,1

+ 0,1

dont taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

141,8

+ 3,5

– 0,8

+ 0,1

dont taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

13,8

+ 0,6

– 0,2

– 0,1

dont autres recettes fiscales

21,7

+ 3,6

+ 1,9

+ 1,6

Sous-total recettes fiscales nettes

280,1

+ 5,8

+ 1

+ 1,3

dont recettes non fiscales

14,4

+ 0,5

+ 0,2

– 0,3

Source : présent projet de loi de règlement et lois de finances relatives à l’année 2015.

Après prise en compte des prélèvements sur recettes, les recettes nettes hors fonds de concours s’établissent à 224,3 milliards d’euros en 2015 au lieu de 213,5 milliards d’euros en 2014.

RECETTES NETTES DE L’ÉTAT EN 2015 PAR RAPPORT À 2014
ET AUX PRÉVISIONS DES LOIS DE FINANCES POUR 2015

(en milliards d’euros)

Recettes

Exécution

2015

Écart

par rapport

à 2014

Écart

par rapport

aux prévisions

LFI

LFR

Recettes de l’État (1)

294,5

+ 6,3

+ 1,2

+ 1

Prélèvements sur recettes (2)

70,2

– 4,6

– 1,2

– 0,2

Recettes nettes de l’État hors fonds de concours (1 – 2)

224,3

+ 10,9

+ 2,4

+ 1,2

Source : présent projet de loi de règlement et lois de finances relatives à l’année 2015.

I. LES RECETTES FISCALES

RECETTES FISCALES NETTES DE L’ÉTAT DEPUIS 2007

(en milliards d’euros)

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

prévision

272,3

265,1

214,3

237,0

255,0

268,4

284,0

274,3

280,1

287,0*

* prévision actualisée établie dans le cadre du programme de stabilité d’avril 2016.

Source : commission des finances.

A. EXAMEN GÉNÉRAL

L’examen des recettes fiscales conduit à observer la bonne qualité des prévisions à partir desquelles ont été élaborées les deux lois de finances relatives à l’année 2015, une élasticité désormais proche de l’unité et un allégement de la fiscalité des entreprises et des ménages, plus particulièrement de la fiscalité directe.

1. Une exécution en ligne avec les prévisions

Les recettes fiscales nettes représentent plus de 95 % des recettes de l’État. Elles se sont élevées à 280,1 milliards d’euros en 2015, soit un montant supérieur d’un milliard d’euros par rapport aux prévisions de la LFI et de 1,3 milliard d’euros par rapport aux prévisions de la LFR.

Le rendement constaté des quatre principaux impôts (TVA, IR, IS, TICPE) – lesquels représentent 92 % des recettes fiscales – est en ligne avec les prévisions. Seule la catégorie des « autres recettes fiscales » connaît une exécution sensiblement différente des prévisions, avec 21,7 milliards d’euros au lieu de 20,1 milliards d’euros en LFR et de 19,8 milliards d’euros en LFI.

PRÉVISIONS DE RECETTES FISCALES ET RECETTES FISCALES CONSTATÉES DE L’ÉTAT POUR L’ANNÉE 2015

(en milliards d’euros)

Recettes

PLF

2015

LFI

2015

LFR

2015

Exécution

2015

Recettes fiscales nettes

278,9

279,1

278,8

280,1

dont impôt sur le revenu

69,5

69,0

69,5

69,3

dont impôt sur les sociétés

33,1

33,7

33,5

33,6

dont taxe sur la valeur ajoutée

142,6

142,6

141,7

141,8

dont taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques

14,6

14,0

13,9

13,8

dont autres recettes fiscales

19,1

19,8

20,1

21,7

Source : présent projet de loi de règlement et documents annexés.

La bonne tenue des recettes s’explique notamment par le rendement des contrôles fiscaux qui a connu une hausse de 1,8 milliard d’euros en 2015 pour atteindre 12,2 milliards d’euros de recouvrements.

2. Une élasticité proche de l’unité

Les recettes fiscales nettes progressent de 5,8 milliards d’euros, soit 2,1 %, par rapport à 2014.

RECETTES FISCALES DU BUDGET DE L’ÉTAT EN 2014 ET 2015

(en milliards d’euros)

Recettes

Exécution

2014

Exécution

2015

Variation

Recettes fiscales nettes

274,3

280,1

+ 2,1 %

dont impôt sur le revenu

69,2

69,3

+0,1 %

dont impôt sur les sociétés

35,3

33,6

– 4,8 %

dont taxe sur la valeur ajoutée

138,3

141,8

+ 2,5 %

dont taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques

13,2

13,8

+ 4,5 %

dont autres recettes fiscales

18,1

21,7

+ 19,9 %

Source : présent projet de loi de règlement et annexes.

La hausse des recettes fiscales s’explique principalement par l’évolution spontanée (4,7 milliards d’euros), c’est-à-dire par l’évolution du rendement des impôts due à l’activité économique et à législation constante.

DÉCOMPOSITION DE LA HAUSSE DES RECETTES FISCALES

 

En milliard d’euros

En pourcentage

Hausse des recettes fiscales en 2015 par rapport à 2014

+ 5,8

2,1 %

Évolution spontanée

+ 4,7

1,7 %

Mesures antérieures, nouvelles, de périmètre et de transfert prenant effet en 2015

+ 1,1

0,4 %

Source : projet de loi de règlement et documents annexés.

L’évolution spontanée des recettes fiscales ressort à 1,7 % soit un niveau très proche de la croissance en valeur du produit intérieur brut (PIB) pour 2015 (1,9 %). Ainsi, pour la première fois depuis 2011, l’élasticité des recettes fiscales – qui se mesure par le ratio de leur taux de croissance à celui du PIB en valeur – est positive et se rapproche de l’unité.

CALCUL DE L’ÉLASTICITÉ DES RECETTES FISCALES NETTES DE L’ÉTAT
PAR RAPPORT AU PRODUIT INTÉRIEUR BRUT (PIB) POUR L’ANNÉE 2015

Variation du PIB en valeur (A)

1,9 %

Évolution spontanée des recettes fiscales nettes de l’État (B)

1,7 %

Élasticité des recettes fiscales = B/A

0,9

Source : présent projet de loi de règlement et documents annexés.

L’évolution spontanée de 4,7 milliards d’euros est en ligne avec les prévisions de la loi de finances initiale (4,8 milliards d’euros). Dans son rapport sur l’exécution du budget de l’État en 2015, la Cour des comptes a souligné que « cette conformité de l’évolution spontanée à la prévision initiale contraste avec les constats des années précédentes ». De 2012 à 2014, l’élasticité avait été systématiquement surestimée par la loi de finances initiale (– 0,2 en 2012 au lieu de 1,5 prévu en LFI, – 1,6 en 2013 au lieu de un prévu en LFI, et – 0,4 en 2014 au lieu de 1,3 prévu en LFI).

En moyenne, sur la période 2001-2015, l’élasticité des impôts à la croissance est désormais égale à l’unité. Ceci est conforme à l’analyse généralement admise selon laquelle, à long terme, l’élasticité des impôts tend vers l’unité : l’évolution des assiettes fiscales agrégées doit normalement converger avec celle du PIB. Les « anomalies » de court terme – qui sont dues à des facteurs variés – sont ainsi effacées, en particulier s’agissant des années 2009 (+ 4,5) et 2013 (– 1,6). L’élasticité proche de l’unité tend aussi à démontrer que les stratégies d’évitement de l’impôt (évasion fiscale) ne sont pas plus importantes ces dernières années que par le passé.

ÉLASTICITÉ DES RECETTES FISCALES SUR LA PÉRIODE 2001-2016

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

+ 1,8

+ 0,1

+ 0,1

+ 1,7

+ 1,5

+ 2,0

+ 1,3

+ 1,0

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Prévision LFI

+ 4,5

+ 1,6

+ 1,6

– 0,2

– 1,6

– 0,4

+ 0,9

+ 1,3

Source : Cour des comptes.

3. Un allégement de la fiscalité des entreprises et des ménages

La hausse des recettes fiscales nettes de l’État s’explique autrement que par l’évolution spontanée des impôts à hauteur de 1,1 milliard d’euros. Cette hausse ne résulte pas d’un alourdissement de la fiscalité.

EFFET DES MESURES FISCALES EN 2015

Catégorie de mesures

(en milliards d’euros)

Mesures antérieures

+ 1,3

Mesures nouvelles

– 0,4 

Sous-total mesures antérieures et nouvelles

+ 0,9

Mesures de périmètre et de transfert

+ 0,2

Total

+ 1,1

Source : présent projet de loi de règlement et documents annexés.

Elle s’explique, tout d’abord, par les mesures de transfert et de périmètre qui ont augmenté les recettes fiscales de l’État de 0,2 milliard d’euros. Ce montant résulte de deux mouvements contraires : les transferts de fiscalité de l’État en direction de la sécurité sociale ont diminué en 2015 (d’environ 1,3 milliard d’euros) tandis que ceux en direction de l’Agence pour le financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et des collectivités territoriales ont augmenté (d’environ 1,5 milliard d’euros).

Elle s’explique, en second lieu, par les mesures fiscales, antérieures et nouvelles, qui ont contribué à la hausse des recettes à hauteur de 0,9 milliard d’euros.

Toutefois, cette hausse n’est pas significative car elle intègre une recette exceptionnelle d’IS de 1,4 milliard d’euros, versée par EDF à la suite d’une décision de la Commission européenne. Celle-ci a été enregistrée en mesures nouvelles pour ne pas fausser le chiffre de l’évolution spontanée. Or, cette recette exceptionnelle ne résulte pas d’un changement de la législation fiscale.

De même, cette hausse intègre 0,4 milliard en provenance du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), correspondant au surcroît de rendement de ce service, hors amendes et contributions sociales, en 2015 par rapport à 2014. Or, là encore, ces recettes correspondent à des régularisations fiscales et non pas à un changement de la législation fiscale.

RENDEMENT DU STDR EN 2014 ET EN 2015

(en milliards d’euros)

Recettes

2014

2015

Écart

IR

0,3

0,7

0,4

Impôt de solidarité sur la fortune (ISF)

0,9

0,8

– 0,1

Donations

0,2

0,2

0,0

Successions

0,3

0,4

0,1

Total des recettes fiscales

1,7

2,1

0,4*

Amendes

0,1

0,3

0,2

Contributions sociales

0,1

0,3

0,2

Recettes totales STDR

1,9

2,7

0,7

* montant pris en compte pour calculer l’impact des mesures fiscales nouvelles et antérieures en 2015.

Source : Cour des comptes.

Retraitée de la recette exceptionnelle d’IS en provenance d’EDF et du surcroît de rendement fiscal du STDR, il apparaît au contraire que la fiscalité a été diminuée globalement de 0,9 milliard d’euros au titre des mesures fiscales de 2015 (13).

Cette diminution de la fiscalité a été concentrée sur la fiscalité directe des entreprises, avec la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), à hauteur de 5,4 milliards d’euros, et le suramortissement temporaire de 40 % pour l’acquisition de certains équipements, à hauteur de 0,4 milliard d’euros. Elle a également bénéficié aux ménages au titre de la baisse de l’impôt sur le revenu en faveur des foyers à revenus modestes et moyens, à hauteur de 1,5 milliard d’euros (14).

Les principales hausses d’impôt inhérentes aux mesures fiscales de 2015 sont dues à :

– la hausse du bénéfice fiscal des sociétés liées aux baisses de charges décidées dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité (+ 0,8 milliard d’euros) ;

– la montée en charge des dispositifs de limitation de la déductibilité des charges financières (+1,4 milliard d’euros) ;

– la hausse du tarif de la TICPE (+ 2 milliards d’euros dont 0,4 milliard d’euros pour la part affectée à l’État) ;

– des effets de report de hausse de taux de la TVA intervenue en 2014 (15) (+ 1,2 milliard d’euros).

EFFET DES PRINCIPALES MESURES FISCALES NOUVELLES ET ANTÉRIEURES
SUR LE RENDEMENT DES IMPÔTS EN 2015 PAR RAPPORT À 2014

(en milliards d’euros)

Mesures fiscales nouvelles et antérieures

Effet

Montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE)

– 5,4

Baisse de l’IR en faveur des ménages aux revenus modestes

– 1,5

Mesure de suramortissement de 40 %

– 0,4

Effet des baisses de cotisations sociales patronales et de la contribution sociale de solidarité des entreprises entraînant mécaniquement une augmentation de l’assiette de l’IS

+ 0,8

Limitation des possibilités de déduction des charges financières (montée en charge)

+ 1,4

TVA (effet report de hausses de taux de 2014)

+ 1,2

TICPE (hausse du tarif)

+ 2,0

Réforme des délais de paiement des droits de succession

+ 1,0

Source : Cour des comptes, Les recettes fiscales, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2015.

Dans le même temps, la baisse des impôts est concentrée sur la fiscalité directe. Les mesures fiscales de 2015 ont ainsi permis d’alléger de 5,5 milliards d’euros l’ensemble constitué par l’IS et l’IR. En revanche, elles ont eu un effet haussier sur les impôts sur la consommation (TVA et TICPE) à hauteur de 3,3 milliards d’euros.

EFFET PAR IMPÔT DES MESURES FISCALES NOUVELLES ET ANTÉRIEURES

Impôt

Effet

IR

– 2,0*

IS

– 3,5**

Sous-total IR/IS

– 5,5

TVA

+ 1,3

TICPE

+ 2

Sous-total TVA/TICPE

+ 3,3

Autres recettes fiscales

+ 1,3

Total

– 0,9

Total

(avec réintégration de la recette exceptionnelle d’IS en provenance d’EDF de 1,4 milliard d’euros et du surcroît de recettes fiscales du STDR de 0,4 milliard d’euros)

+ 0,9

* retraité du surcroît de recettes fiscales du STDR.

** retraité de la recette exceptionnelle en provenance d’EDF.

Source : calculs commission des finances.

Pour rappel, en 2014, les mesures fiscales (nouvelles et antérieures) avaient contribué à une baisse globale du rendement des impôts d’État de 10,8 milliards d’euros (16). Au total, sur deux ans, les mesures discrétionnaires ont dès lors contribué à baisser la fiscalité prélevée au profit de l’État de près de 12 milliards d’euros.

4. Des dépenses fiscales stables hors CICE

Les dépenses fiscales sont des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et pour les contribuables un allégement de leur fiscalité.

Les dépenses fiscales relatives à l’année 2015 ont été évaluées dans les annexes aux projets de lois de finances pour 2015 et 2016. Elles seront définitivement évaluées à l’occasion de la présentation du projet de loi de finances pour 2017. Les annexes du présent projet de loi de règlement pour 2015 ne présentent aucune information nouvelle sur l’évaluation des dépenses fiscales.

ÉVALUATION DES DÉPENSES FISCALES POUR 2015

(en milliards d’euros)

Source

PLF 2015

PLF 2016

PLF 2017

Montant des dépenses fiscales

81,9

84,4

Source : projet de loi finances pour 2016.

Selon la dernière évaluation disponible, les dépenses fiscales progresseraient de 6 milliards d’euros par rapport à 2014.

LES DÉPENSES FISCALES EN 2014 ET 2015

(en milliards d’euros)

Année

2014

2015

Variation 2015/2014

I. Montant des dépenses fiscales en PLF

78,4

84,4

+ 6,0

II. Estimation du coût budgétaire du CICE en PLF

6,6

12,5

+ 5,9

III. Montant des dépenses fiscales hors CICE en PLF (I – II)

71,8

71,9

+ 0,1

IV. Coût budgétaire réel du CICE

6,6

12

+ 5,4

V. Montant réactualisé des dépenses fiscales (III+IV)

78,4

83,9

+ 5,5

VI. Montant réactualisé des dépenses fiscales hors CICE (V – IV)

71,8

71,9

+ 0,1

Source : projet de loi finances pour 2016 et données gouvernementales s’agissant du coût budgétaire du CICE.

Toutefois, cette évaluation reposait sur une estimation du coût budgétaire du CICE de 12,5 milliards d’euros. Or, le coût budgétaire du CICE s’est limité à 12 milliards d’euros en 2015. La hausse des dépenses fiscales devrait donc être moins importante que prévu (5,5 milliards d’euros au lieu de 6 milliards d’euros).

En tout état de cause, ainsi que l’a relevé la Cour des comptes, « cette hausse s’explique uniquement par celle du CICE ». Hors CICE, les dépenses fiscales sont stables à 71,9 milliards d’euros.

Dans son rapport sur le budget de l’État en 2015, la Cour des comptes a jugé « inopérant » le dispositif de maîtrise des dépenses fiscales, en particulier le dispositif de plafonnement des dépenses fiscales prévu par la loi de programmation des finances publiques. En effet, la Cour des comptes constate qu’aucune conséquence n’a été tirée du dépassement du plafond.

PLAFONNEMENT DES DÉPENSES FISCALES

(en milliards d’euros)

Année

2015

2016

2017

Plafonnement des dépenses fiscales

80,6

81,8

86

Source : article 19 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

B. EXAMEN PAR IMPÔT

1. La taxe sur la valeur ajoutée

La TVA est un impôt d’État partagé avec la sécurité sociale. Elle joue à ce titre un rôle de variable d’ajustement dans les transferts entre l’État et la sécurité sociale.

RENDEMENT DE LA TVA DEPUIS 2007

(en milliards d’euros)

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Part État

131,5

129,9

118,5

127,3

131,9

133,4

136,3

138,3

141,8

Part sécurité sociale

6,1

8,4

8,4

8,5

10,1

10,6

9,2

12,7

11,8

Total

137,6

138,2

126,9

135,9

142,0

144,0

145,5

151,0

153,6

Source : Conseil des prélèvements obligatoires et réponses aux questionnaires de la Rapporteure générale.

Elle représente un peu plus de 50 % des recettes fiscales nettes de l’État. La part affectée à l’État a été de 141,8 milliards, au lieu de 138,3 milliards d’euros en 2014, soit une hausse de 3,5 milliards d’euros.

TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE (PART ÉTAT)

(en milliards d’euros)

Exécution 2014

Prévision LFI 2015

Prévision LFR 2015

Exécution 2015

138,3

142,6

141,7

141,8

Source : présent projet de loi de règlement et lois de finances relatives à l’année 2015.

Les recettes de TVA sont en ligne avec la prévision de la LFR. Elles sont, en revanche, en léger retrait par rapport à la prévision de la LFI. Ceci s’explique principalement par une évolution spontanée plus faible que prévu (1,2 milliard d’euros au lieu de 1,9 milliard d’euros) en raison du ralentissement de l’inflation.

RENDEMENT DE LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE

(en milliard d’euros)

Exécution 2014

Évolution spontanée

Mesures antérieures et nouvelles

Mesures de périmètre et de transfert

Exécution 2015

138,3

+ 1,2

+ 1,3

+ 1

141,8

+ 3,5

Source : Cour des comptes, Les recettes fiscales, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2015.

Les mesures fiscales, antérieures et nouvelles, ont contribué à la hausse des recettes à hauteur de 1,3 milliard d’euros en raison des effets de reports de hausses de taux intervenues en 2014, d’une part, et de la hausse de la TICPE qui entraîne mécaniquement un élargissement de l’assiette de la TVA, d’autre part.

Les mesures de périmètre et de transfert ont contribué à la hausse de la part de TVA affectée à l’État à hauteur d’un milliard d’euros. La fraction de TVA nette affectée à la sécurité sociale a, en effet, été ajustée à la baisse dans la mesure où certaines mesures de compensation du coût du pacte de responsabilité ont eu un impact sensiblement supérieur à ce qui avait été anticipé (17). Ainsi, la fraction de TVA transférée à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) s’est limitée à 7,29 % en 2015 au lieu de 8,33 % en 2014.

Rapport du Conseil des prélèvements obligatoires du 16 décembre 2015

Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) a rendu public le 16 décembre 2015 un rapport relatif à la TVA. Un rapport particulier rendu le même jour souligne que la part de la TVA dans le PIB et dans les prélèvements obligatoires s’est dégradée au cours des dernières années. Ainsi, la part de la TVA dans les prélèvements obligatoires n’a cessé de décroître depuis son point haut de 1969 (26,8 %) pour s’établir à 15,3 % en 2014. Dans le même temps, la part de la TVA dans le PIB est passée de près de 9 % à 6,9 %.

2. L’impôt sur le revenu

Avec 69,3 milliards d’euros, soit près de 25 % des recettes fiscales nettes de l’État, le rendement de l’impôt sur le revenu est globalement stable par rapport à 2014, conformément aux prévisions des lois de finances relatives à l’année 2015.

RENDEMENT DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

(en milliards d’euros)

Exécution 2014

Prévision LFI 2015

Prévision LFR 2015

Exécution 2015

69,2

69,0

69,5

69,3

Source : présent projet de loi de règlement et lois de finances relatives à l’année 2015.

Cette stabilité s’explique par deux effets contraires qui se compensent : une évolution spontanée dynamique et des baisses d’impôt importantes ciblées sur les ménages à revenus modestes et moyens.

RENDEMENT DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

(en milliards d’euros)

Exécution 2014

Évolution spontanée

Mesures antérieures et nouvelles

Mesures de périmètre et de transfert

Exécution 2015

69,2

+ 1,3

– 1,6

+ 0,4

69,3

+ 0,1

Source : Cour des comptes, Les recettes fiscales, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2015.

L’évolution spontanée de l’IR est de 1,3 milliard d’euros, soit 1,9 %. Elle est donc exactement égale à l’évolution du PIB en valeur si bien que l’élasticité de cet impôt est égale à l’unité en 2015.

Les mesures fiscales ont entraîné une baisse de l’IR de 1,6 milliard, et même de 2 milliards d’euros si l’on exclut le surcroît de recettes dû au STDR. Cette baisse de l’IR s’explique principalement par la baisse d’impôt sur les ménages à revenus modestes et moyens résultant de la suppression de la première tranche par l’article 2 de la LFI pour 2015.

Enfin, l’État a bénéficié d’une mesure de transfert de 0,4 milliard d’euros au titre de l’IR. En 2013 et 2014, un prélèvement sur l’impôt sur le revenu avait été opéré pour assurer le versement aux régimes de sécurité sociale des prélèvements sociaux émis dans le cadre de l’« exit tax ». Ce prélèvement n’a pas été reconduit en 2015.

3. L’impôt sur les sociétés

Avec 33,6 milliards d’euros, soit à peine 12 % des recettes fiscales nettes de l’État, le rendement de l’IS poursuit sa décrue entamée en 2014. Le rendement de cet impôt a ainsi baissé de près de 30 % en deux ans.

RENDEMENT DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS DEPUIS 2010

(en milliards d’euros)

2010

2011

2012

2013

2014

2015

32,9

39,1

41,3

47,2

35,3

33,6

Source : commission des finances.

L’exécution est conforme aux prévisions de la loi de finances initiale et de la loi de finances rectificative.

RENDEMENT DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

Exécution 2014

Prévision LFI 2015

Prévision LFR 2015

Exécution 2015

35,3

33,7

33,5

33,6

Source : présent projet de loi de règlement et lois de finances relatives à l’année 2015.

L’évolution spontanée de l’IS est toutefois assez faible (0,3 milliard d’euros). Dans son rapport sur l’exécution du budget de l’État en 2015, la Cour des comptes a relevé que l’évolution spontanée aurait pu être négative sans le surcroît de recettes en provenance des contrôles fiscaux (3,6 milliards d’euros en 2015 au lieu de 2,1 milliards en 2014).

La faiblesse de l’évolution spontanée n’est pas contradictoire avec la reprise de la croissance en 2015. Elle s’explique par le fait que le bénéfice fiscal 2014 était en recul par rapport à 2013, ce qui a eu des conséquences sur le montant des acomptes versés en 2015. La hausse attendue du bénéfice fiscal en 2015 des entreprises devrait donc se répercuter sur l’évolution spontanée de l’IS en 2016.

La baisse de l’IS s’explique intégralement par les mesures antérieures à la loi de finances initiale, et en particulier par la montée en charge du CICE ainsi que par le suramortissement temporaire de 40 % sur certains équipements.

RENDEMENT DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

Exécution 2014

Évolution spontanée

Mesures antérieures

Mesures nouvelles

Mesures de périmètre et de transfert

Exécution 2015

35,3

0,3

– 3,8

+ 1,7

0

33,6

– 1,7

Source : Cour des comptes, Les recettes fiscales, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2015.

Le CICE a ainsi coûté 5,4 milliards de plus en 2015 qu’en 2014 (18).

COÛT BUDGÉTAIRE DU CICE

(en milliards d’euros)

Année

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Exécution

Prévision

Coût du CICE au titre de l’année N

6,6

12,0

12,7

16,0

18,6

19,6

Coût supplémentaire du CICE par rapport à l’année N–1

6,6

5,4

0,7

3,3

2,6

1,0

Source : données gouvernementales (pour 2014 : Voies et moyens, tome 1 annexé au projet de loi de finances pour 2016 ; pour 2015 : présent projet de loi de règlement et documents annexés ; pour 2016 à 2019 : réponses aux questionnaires de la Rapporteure générale).

 

Rendement de l’IS en comptabilité générale

Le produit net de l’IS en comptabilité générale s’élève à 28,2 milliards d’euros au lieu de 33,6 milliards d’euros en comptabilité budgétaire. La différence s’explique essentiellement par le montant de CICE non encore imputé ou restitué aux entreprises (6,9 milliards d’euros).

En comptabilité nationale, en revanche, l’INSEE a mesuré une forte hausse de l’impôt sur les sociétés, de 4,8 milliards d’euros (19). Toutefois, cette hausse est calculée avant imputation des crédits d’impôt dont le CICE. Or, le surcoût de CICE en 2015 s’est élevé à 6,6 milliards d’euros en comptabilité nationale (20). Hors effet CICE, l’IS en comptabilité nationale connaît donc une baisse similaire à celle constatée en comptabilité budgétaire (soit 1,8 milliard d’euros).

COÛT DU CICE EN COMPTABILITÉ NATIONALE

(en milliards d’euros)

Année

2014

2015

2016

2017

Exécution

Prévision

Coût du CICE au titre de l’année N

10,6

17,2

18,7

19,2

Coût supplémentaire du CICE par rapport à l’année N–1

10,6

6,6

1,5

0,5

Source : réponses aux questionnaires de la Rapporteure générale.

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques

La part de TICPE revenant à l’État en 2015 s’est élevée à 13,8 milliards d’euros au lieu de 13,2 milliards en 2014.

RENDEMENT DE LA TICPE DEPUIS 2012

(en milliards d’euros)

Année

2012

2013

2014

2015

Part État

13,5

13,8

13,2

13,8

Part transférée

10,6

10,4

11,1

12,9

Total

24,1

24,2

24,3

26,7

Source : réponses aux questionnaires de la Rapporteure générale.

Ce montant, qui représente environ 5 % des recettes fiscales nettes de l’État, est globalement en ligne avec les prévisions de la loi de finances initiale et de la loi de finances rectificative.

RENDEMENT DE LA TICPE

(en milliards d’euros)

Exécution 2014

Prévision LFI 2015

Prévision LFR 2015

Exécution 2015

13,2

14,0

13,9

13,8

Source : présent projet de loi de règlement et lois de finances relatives à l’année 2015.

Les mesures antérieures et nouvelles ont contribué au rendement de la TICPE à hauteur de 2 milliards d’euros en 2015. Il s’agit essentiellement de l’introduction de la composante carbone (1,2 milliard d’euros) et de la hausse de 2 centimes par litre sur le gazole.

La part revenant à l’État ne progresse cependant que de 0,6 milliard d’euros compte tenu d’une évolution spontanée assez faible (0,1 milliard d’euros) et surtout d’importantes mesures de périmètre en faveur de l’AFITF et aux régions (1,5 milliard d’euros).

RENDEMENT DE LA TICPE

(en milliards d’euros)

Exécution 2014

Évolution spontanée

Mesures antérieures et nouvelles

Mesures de périmètre et de transfert

Exécution 2015

13,2

0,1

2

– 1,5

13,8

+ 0,6

Source : Cour des comptes, Les recettes fiscales, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2015.

5. Les autres recettes fiscales

Les autres recettes fiscales de l’État se sont élevées à 21,7 milliards d’euros en 2015, en hausse de 3,5 milliards d’euros par rapport à 2014. Leur rendement a été nettement supérieur aux prévisions de la loi de finances initiale et de la loi de finances rectificative.

AUTRES RECETTES FISCALES

(en milliards d’euros)

Exécution 2014

Prévision LFI 2015

Prévision LFR 2015

Exécution 2015

18,2

19,8

20,1

21,7

Source : présent projet de loi de règlement et lois de finances relatives à l’année 2015.

Cette hausse s’explique pour moitié par l’évolution spontanée (1,8 milliard d’euros dont un milliard d’euros pour les seuls droits de successions et donations).

AUTRES RECETTES FISCALES

(en milliards d’euros)

Exécution 2014

Évolution spontanée

Mesures antérieures

Mesures nouvelles

Mesures de périmètre et de transfert

Exécution 2015

18,2

1,8

1,1

0,2

0,5

21,7

3,5

Source : Cour des comptes, Les recettes fiscales, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2015.

La hausse des droits de succession s’expliquerait en partie par une mortalité plus élevée (21). Par ailleurs, au titre des mesures fiscales, la réforme des délais de paiement pour les successions a eu un rendement d’un milliard d’euros au lieu de 0,5 milliard d’euros prévus en LFI. L’année 2015 se caractérise donc par un rendement particulièrement élevé des droits de succession.

DROITS DE MUTATION PAR DÉCÈS

(en milliards d’euros)

Exécution 2014

Prévision LFI 2015

Prévision LFR 2015

Exécution 2015

8,9

9,8

10,1

10,6

Source : présent projet de loi de règlement et documents annexés.

Les mesures fiscales ont également coûté moins que prévu en LFI en raison principalement des contentieux communautaires dont le coût a été inférieur à 1,4 milliard d’euros aux prévisions, ce qui a réduit d’autant les dégrèvements et permis une hausse corrélative du montant net des « autres recettes fiscales ».

De manière plus marginale, pour expliquer la hausse constatée sur cette catégorie d’impôts, on peut aussi relever que la part affectée à l’État de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) a été de 190 millions d’euros en 2015 au lieu de 7 millions d’euros en 2014, du fait de l’instauration d’une majoration de 50 % pour les grandes surfaces. De même, la taxe sur les transactions financières (TTF) a rapporté environ 150 millions d’euros de plus que prévu.

TAXE SUR LES TRANSACTIONS FINANCIÈRES

(en millions d’euros)

Exécution 2014

Prévision LFI 2015

Prévision LFR 2015

Exécution 2015

770

741

910

917

Source : présent projet de loi de règlement et documents annexés.

En revanche, la hausse de la catégorie « autres recettes fiscales » n’est pas due à l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) puisque celui-ci a rapporté 5,2 milliards d’euros en 2015, soit le même montant qu’en 2014.

IMPÔT DE SOLIDARITÉ SUR LA FORTUNE

(en milliards d’euros)

Exécution 2014

Prévision LFI 2015

Prévision LFR 2015

Exécution 2015

5,2

5,6

5,4

5,2

Source : présent projet de loi de règlement et documents annexés.

II. LES RECETTES NON FISCALES

Le produit des recettes non fiscales est globalement en ligne avec les prévisions de la loi de finances et de la loi de finances rectificative. Il progresse de 0,5 milliard d’euros par rapport à 2014.

LES RECETTES NON FISCALES

(en milliards d’euros)

Recettes

Exécution

2014

Prévision LFI 2015

Prévision LFR 2015

Exécution

2015

Total

13,9

14,2

14,7

14,4

Dividendes et recettes assimilées

6,3

5,9

5,7

5,4

Produits du domaine de l’État

1,9

1,9

1,9

1,8

Produits de la vente de biens et services

1,1

1,2

1,1

1,1

Remboursement des intérêts de prêts, avances et autres immobilisations financières

0,4

0,9

0,5

0,5

Amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite

1,1

1,2

2,7

2,9

Divers

3,2

3,2

2,8

2,7

Source : présent projet de loi de règlement et documents annexés.

Les dividendes et produits assimilés de l’État sont en baisse de près d’un milliard d’euros (5,4 milliards en 2015 au lieu de 6,3 milliards en 2014). Ceci s’explique en grande partie par le fait que l’État a opté pour le versement en titres, et non en numéraire, d’une fraction du dividende d’EDF (0,9 milliard d’euros). Cette fraction de dividende n’est pas prise en compte dans la comptabilité budgétaire qui n’enregistre que les dividendes versés en numéraire. Le dividende d’EDF en numéraire s’est ainsi limité à 1,1 milliard d’euros en 2015 pour un dividende total de 2 milliards d’euros.

Dix entreprises contribuent à elles seules à hauteur de 5,7 milliards d’euros aux recettes non fiscales de l’État.

PRINCIPAUX DIVIDENDES ET AUTRES PRODUITS PAR ENTREPRISE

(en millions d’euros)

Entreprises

2015

2014

Banque de France

1 194

1 300

EDF

1 069

1 965

ENGIE

804

999

Caisse des dépôts

Produits des participations

637

415

Contribution représentative de l’IS

469 

332

Prélèvements sur le Fonds d’épargne

805

733

Orange

214 

249

ADP

157

93

La Poste

126

126

Renault

111

76

Safran

87

111

SNCF

63

175

Total

5 736

6 574

Source : calcul commission des finances à partir des données de la note d’analyse de l’exécution budgétaire 2015 de la Cour des comptes.

La hausse des recettes non fiscales s’explique principalement par le montant record des amendes prononcées par l’Autorité de la concurrence, en particulier dans les secteurs des transports de colis (0,7 milliard d’euros), d’une part, et des fabricants de produits d’entretien et d’hygiène (0,6 milliard d’euros), d’autre part.

III. LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES

Les prélèvements sur recettes (PSR) diminuent de 4,6 milliards d’euros en 2015 par rapport à 2014.

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES

(en milliards d’euros)

Bénéficiaire du prélèvement sur recettes

2014

2015

Variation 2015/2014

Union européenne

20,3

19,7

– 0,6

Collectivités territoriales

54,4

50,5

– 3,9

Total

74,8

70,2

– 4,6

Source : présent projet de loi de règlement et documents annexés.

Pour la Cour des comptes, « la baisse du PSR au profit des collectivités territoriales est conforme à la programmation pluriannuelle. En revanche, la diminution du PSR UE correspond à une économie de constatation qui a facilité la fin de gestion » (22).

A. LE PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES EN FAVEUR DE L’UNION EUROPÉENNE

Le PSR en faveur de l’Union européenne a diminué en 2015 pour s’établir à 19,7 milliards d’euros au lieu de 20,3 milliards d’euros en 2014. Cette diminution s’explique par des corrections sur les contributions versées au cours des exercices antérieurs.

Le montant du PSR est en ligne avec celui voté en LFR et inférieur d’un milliard d’euros aux prévisions de la LFI.

B. LE PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Le PSR en faveur des collectivités territoriales passe de 54,4 milliards d’euros à 50,5 milliards d’euros. Cette baisse traduit la contribution des collectivités territoriales à l’effort de redressement des finances publiques décidée dans le cadre de la mise en œuvre du plan d’économies de 50 milliards d’euros sur la période 2015-2017. Elle porte principalement sur la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Le montant du PSR est inférieur aux prévisions de la LFI et de la LFR de 0,2 milliard d’euros. La baisse des investissements des collectivités territoriales en 2015 a, en effet, entraîné une sous-consommation du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA).

FICHE 3 : LES DÉPENSES DE L’ÉTAT

I. L’EXÉCUTION 2015 RESPECTE LES DEUX NORMES DE DÉPENSES DE L’ÉTAT

A. LES DÉPENSES DE L’ÉTAT SONT LÉGÈREMENT SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS DE LA LOI DE FINANCES INITIALE

1. L’exécution 2015

L’exécution 2015 des dépenses brutes de l’État, hors fonds de concours, est légèrement supérieure aux prévisions de la loi de finances initiale (LFI) pour 2015 (399,6 milliards d’euros contre 395,6 milliards d’euros). Ce périmètre correspond à l’autorisation parlementaire au titre des crédits du budget général de l’État.

COMPARAISON DE L’EXÉCUTION DES DÉPENSES BRUTES DU BUDGET GÉNÉRAL PAR RAPPORT AUX LOIS DE FINANCES INITIALE

(en milliards d’euros)

Source : lois de finances initiales et projets de loi de règlement des années 2007 à 2015.

Cela résulte notamment de l’ouverture de crédits à hauteur de 2,1 milliards d’euros en loi de finances rectificative (LFR) (23) sur la mission Défense en substitution des crédits ouverts sur le compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien. Cette sur-exécution s’explique également par un relèvement des remboursements et dégrèvements d’impôts en LFR à hauteur de 2,31 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et crédits de paiement (CP), en raison d’une augmentation des prévisions de restitutions effectuées au titre du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et au titre de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Hors remboursements et dégrèvements, les dépenses de l’État ne progressent que de 300 millions d’euros par rapport à 2014.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT ENTRE LA LFI 2015 ET L’EXÉCUTION 2015

(en milliards d’euros)

Périmètres de dépenses

LFI 2015

Exécution 2015

Écart LFI /
exécution 2015

Dépenses brutes, hors fonds de concours

395,6

399,6

+ 4

Dépenses nettes, y compris prélèvements sur recettes et fonds de concours

371,5

371,8

+ 0,3

Dépenses nettes, hors prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne

300,0

301,6

+ 1,6

Prélèvements sur recettes

71,5

70,2

– 1,3

Source : présent projet de loi de règlement.

Sur le périmètre des dépenses nettes, l’exécution 2015 est légèrement supérieure aux prévisions de la loi de finances initiale (+ 400 millions d’euros). Cela résulte de deux mouvements, une augmentation des dépenses du budget général de 2,1 milliards d’euros et l’annulation des crédits prévue par le décret du 9 juin 2015.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES NETTES

(en milliards d’euros)

Dépenses nettes, hors fonds de concours

Loi de finances initiale pour 2015

296,1

Décret d’annulation

– 0,7

Loi de finances rectificative pour 2015

+ 2,1

Prévision

297,6

Loi de règlement pour 2015

296,5

Source : présent projet de loi de règlement.

Les dépenses nettes de l’État en 2015 sont en retrait par rapport à l’exécution 2014, qui portait 14,3 milliards d’euros de dépenses exceptionnelles, au titre du deuxième programme d’investissements d’avenir (PIA) et de la contribution au mécanisme européen de stabilité (MES).

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT ENTRE LES EXÉCUTIONS 2014 ET 2015

(en milliards d’euros)

Périmètres de dépenses

Exécution 2014

Exécution 2015

Écart exécution 2014/2015

Écart en %

Dépenses brutes, hors fonds de concours

395,3

399,6

4,3

+ 1

Dépenses nettes, y compris PSR et hors fonds de concours

379,7

366,7

− 13

− 3,4

Dépenses nettes, y compris PSR et fonds de concours

377,7

371,8

– 5,9

– 1,6

Dépenses nettes, hors PSR

302,9

301,6

– 1,3

– 0,4

Dont dépenses exceptionnelles

14,3*

0

Dépenses nettes, hors dépenses exceptionnelles

288,6

301,6

+ 13

+ 4,5

PSR : prélèvement sur recettes.

* Dépenses exceptionnelles : 11 milliards d’euros au titre du programme d’investissements d’avenir portant sur le budget général (un milliard d’euros porte sur le compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés) et 3,26 milliards d’euros au titre du mécanisme européen de stabilité.

Source : loi de règlement pour 2013 et projet de loi de règlement pour 2014.

L’écart de 13 milliards d’euros sur le périmètre des dépenses nettes, hors dépenses exceptionnelles et hors prélèvements sur recettes résulte d’une présentation ne tenant pas compte des mesures de périmètre. Or, l’exercice 2015 a été marqué par la rebudgétisation de certaines dépenses en cohérence avec les recommandations de la Cour des comptes. Ainsi, les aides personnalisées au logement ont par exemple fait l’objet d’un financement au sein du budget de l’État pour 4,75 milliards d’euros en 2015, l’État a compensé l’affectation du prélèvement de solidarité à la sécurité sociale aux précédents bénéficiaires de cet impôt (24) pour 2,5 milliards d’euros et financé les exonérations d’heures supplémentaires en lieu et place d’une affectation de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour 500 millions d’euros.

2. L’évolution des dépenses nettes de l’État depuis 2012

L’évolution des dépenses nettes de l’État sur moyenne période peut être retracée dans le tableau suivant à travers une présentation des crédits par mission.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES NETTES DE L’ÉTAT

(en euros et en crédits de paiement)

Missions

Exécution 2012

Exécution 2013

Exécution 2014

Exécution 2015

Écart 2015/2012

Action extérieure de l’État

2 768 426 470

2 987 383 093

2 782 356 639

2 949 446 075

6,5 %

Administration générale et territoriale de l’État

2 734 972 852

2 607 150 093

2 713 443 568

2 788 685 872

2,0 %

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

3 838 809 644

3 315 246 056

3 616 297 519

3 995 883 557

4,1 %

Aide publique au développement

3 041 982 693

2 966 795 714

2 752 821 623

2 655 171 782

– 12,7 %

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

3 123 301 518

3 013 978 997

2 945 871 207

2 719 701 752

– 12,9 %

Conseil et contrôle de l’État

607 913 240

610 495 740

616 684 867

622 928 555

2,5 %

Culture

2 650 191 180

2 618 121 637

2 554 819 335

2 601 280 921

– 1,8 %

Défense

38 876 029 876

38 959 928 836

39 871 001 330

40 982 932 343

5,4 %

Direction de l’action du Gouvernement

1 062 491 837

1 128 246 492

1 226 988 656

1 140 509 108

7,3 %

Écologie, développement et mobilité durables

10 948 119 125

10 280 044 815

11 591 261 335

9 672 248 782

– 11,7 %

Économie

2 025 654 644

2 210 685 586

3 798 226 600

1 852 099 442

– 8,6 %

Égalité des territoires, logement et ville

7 937 591 669

7 617 971 632

7 614 942 248

12 803 424 385

61,3 %

Engagements financiers de l’État

56 370 051 555

53 895 867 543

47 095 426 876

42 725 079 084

– 24,2 %

Enseignement scolaire

62 344 948 303

63 436 250 682

65 111 414 736

66 395 296 535

6,5 %

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

11 524 689 813

11 395 558 188

11 263 203 182

11 111 781 649

– 3,6 %

Immigration, asile et intégration

734 200 394

704 987 903

727 176 601

677 516 782

– 7,7 %

Justice

7 300 239 558

7 574 284 238

7 661 181 489

7 849 598 819

7,5 %

Médias, livre et industries culturelles

1 267 373 417

1 197 727 742

788 896 357

697 476 371

– 45,0 %

Outre-mer

2 024 355 166

2 102 469 474

2 038 145 625

1 992 417 562

– 1,6 %

Politique des territoires

303 286 592

302 112 694

306 039 733

698 815 872

130,4 %

Pouvoirs publics

991 227 547

989 015 739

989 987 362

988 015 262

– 0,3 %

Recherche et enseignement supérieur

25 279 142 104

25 795 529 029

30 554 240 344

26 006 080 879

2,9 %

Régimes sociaux et de retraite

6 711 370 473

6 438 182 226

6 506 267 584

6 451 562 218

– 3,9 %

Relations avec les collectivités territoriales

2 661 359 026

2 720 602 293

2 737 977 334

2 747 563 772

3,2 %

Santé

1 317 314 889

1 378 984 801

1 389 876 279

1 251 525 964

– 5,0 %

Sécurités

17 499 082 685

17 951 531 723

18 096 493 575

18 313 124 641

4,7 %

Solidarité, insertion et égalité des chances

12 782 532 249

13 422 603 567

14 322 645 281

16 274 877 884

27,3 %

Sport, jeunesse et vie associative

464 371 452

499 177 001

534 928 750

504 192 067

8,6 %

Travail et emploi

10 344 254 820

10 527 122 274

10 673 971 204

12 105 295 236

17,0 %

Crédits non répartis

0

0

0

0

0,0 %

TOTAL

299 535 284 791

298 648 055 808

302 882 587 239

301 574 533 171

0,7 %

Source : lois de règlement.

Cette présentation est établie à périmètre courant, c’est-à-dire intégrant chaque année des modifications de périmètre au sein des différentes missions. L’analyse de l’évolution des crédits par mission doit nécessairement tenir compte de ces mesures de périmètre, qui modifient parfois assez sensiblement les niveaux de dépenses.

La LOLF avait pourtant pour ambition d’établir une présentation relativement stabilisée du budget, facilitant les exercices de comparaisons d’une année sur l’autre à travers une nomenclature répartie en missions, programmes et actions. Cet objectif n’a pas pleinement été atteint au regard des mesures de périmètre adoptées chaque année, modifiant les contours des missions et rendant difficiles les exercices de comparaison.

Toutefois, on peut constater sur la période 2012-2015 une certaine stabilité du périmètre et des crédits des missions Administration générale et territoriale de l’État, Conseil et contrôle de l’État, Culture, Gestion des finances publiques et des ressources humaines, Outre-mer, Pouvoirs publics, Recherche et enseignement supérieur, Régimes sociaux et de retraite, Relations avec les collectivités territoriales.

À l’inverse, des mesures importantes de périmètre ont eu lieu sur la période 2012-2015 :

– la mission Politique des territoires a intégré en 2015 le programme Politique de la ville représentant 409 millions d’euros en CP, rattaché à la mission Égalité des territoires, logement et ville. En l’absence de cette intégration, les CP dépensés de la mission s’établiraient à 289 millions d’euros en 2015, soit un niveau en recul par rapport aux années antérieures ;

– la mission Égalité des territoires, logement et ville porte depuis 2015 la budgétisation pour 4,75 milliards d’euros des aides personnalisées au logement (APL), financées précédemment par la branche famille de la sécurité sociale. Cela s’inscrit dans la démarche de compensation par l’État du pacte de responsabilité et de solidarité à la sécurité sociale. Ainsi, le Fonds national d’aide au logement (FNAL) bénéficie également à ce titre d’une compensation à hauteur d’un milliard d’euros, retracée au sein de cette même mission. Ces mesures de compensation s’élèvent au total à 5,7 milliards d’euros. En tenant compte de ces mesures de périmètre et du transfert du programme Politique de la ville, les crédits de cette mission s’établiraient à 7,1 milliards d’euros en 2015, soit un niveau très proche des années précédentes ;

– la mission Médias, livre et industries culturelles a connu différentes mesures de périmètre sur la période, comme le transfert des aides au transport postal vers la mission Économie pour près de 150 millions d’euros en 2014 et l’extinction progressive des crédits budgétaires en faveur de France Télévisions compensée par une hausse de la dotation au titre de la contribution à l’audiovisuel public (CAP) (la « redevance »). Le programme Action audiovisuelle extérieure, soit 151 millions d’euros en CP, a également été supprimé de la mission en 2015. Les sociétés France Médias Monde et TV5 Monde sont désormais financées intégralement sur les crédits du compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public et la Compagnie internationale de radio et télévision (CIRT) a bénéficié de recettes exceptionnelles garantissant son financement en 2015 ;

– trois programmes (25) de la mission Écologie, développement et mobilité durables ont été supprimés en 2015, pour un montant de 1,57 milliard d’euros en CP expliquant l’essentiel de la baisse des crédits par rapport à 2014. Il s’agit de programmes ad hoc créés pour l’exercice 2014 uniquement au titre des PIA et versés aux opérateurs désignés ;

– la mission Économie a également intégré trois programmes au titre des PIA en 2014, avant leur suppression en 2015, représentant 1,84 milliard d’euros en CP ;

– la mission Solidarité, insertion et égalité des chances porte en 2015 la budgétisation de la contribution de l’État au Fonds national des solidarités actives (FNSA), soit une augmentation de 1,6 milliard d’euros en CP, en remplacement d’une fraction du prélèvement de solidarité sur les produits de placement et les revenus du patrimoine. Depuis 2012, l’augmentation régulière des crédits de la mission suit notamment la dynamique du financement du revenu de solidarité active ;

– la mission Santé est soumise en 2015 à des mesures de périmètre dont le transfert à la sécurité sociale d’un certain nombre de missions et d’opérateurs, à périmètre constant la baisse des crédits s’élèverait à moins de 2 % selon le rapporteur spécial de cette mission (26).

Les missions suivantes bénéficient d’une progression de leurs crédits sur la période 2012-2015, en vertu de leur caractère prioritaire : Défense, Enseignement scolaire, Justice, Sécurités et Travail et emploi. Les crédits de la mission Travail et emploi progressent sur la période 2012-2015 en raison de l’indemnisation des demandeurs d’emploi, du financement des contrats aidés et de la prise en charge par l’État du coût du régime des intermittents.

Dans un souci d’équilibre budgétaire, les crédits des missions suivantes sont en diminution : Aide publique au développement (diminution de crédits compensée par des dispositifs fiscaux), Anciens combattants, mémoire et liens avec la mémoire (en raison d’une dynamique structurelle de baisse du nombre d’anciens combattants), Écologie, développement et mobilité durables, Économie et Immigration, asile et intégration.

Cette présentation succincte de l’évolution des crédits de différentes missions du budget général de l’État ne saurait remplacer l’analyse détaillée réalisée par les rapporteurs spéciaux lors de la présentation des projets de loi de règlement et projets de loi de finances.

3. La compensation du pacte de responsabilité et de solidarité par l’État

L’analyse de l’évolution des dépenses de l’État doit également prendre en compte la compensation par celui-ci des pertes de recettes de la sécurité sociale issues du pacte de responsabilité et de solidarité.

La compensation par l’État du pacte de responsabilité et de solidarité

La loi de finances pour 2015 et la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 ont mis en œuvre le principe de compensation intégrale du pacte de responsabilité et de solidarité pour la sécurité sociale. Celle-ci devait subir une perte de recettes évaluée à 6,3 milliards d’euros en 2015 :

– zéro cotisations « URSSAF » – cotisations dites de droit commun – au niveau du SMIC (1,3 milliard d’euros) ;

– réduction des cotisations d’allocations familiales pour les salaires inférieurs à 1,6 SMIC (3 milliards d’euros) ;

– exonération partielle des cotisations d’allocations familiales pour les indépendants jusqu’à 3,8 SMIC (un milliard d’euros) ;

– abattement d’assiette de la contribution sociale de solidarité des sociétés (un milliard d’euros).

La compensation du pacte de responsabilité et de solidarité a été réalisée de la manière suivante :

– prise en charge par l’État de l’allocation de logement familiale (ALF), pour 4,75 milliards d’euros ;

– mise en place d’une retenue à la source des cotisations et contributions sociales sur les indemnités versées par les caisses de congés payés, avec un effet de trésorerie bénéfique pour la sécurité sociale, représentant 1,52 milliard d’euros.

– majoration de 0,02 % de la fraction de TVA nette affectée au régime général, pour un produit de 30 millions d’euros.

La Cour des comptes relève dans son rapport sur le budget de l’État en 2015 (27) que les mesures de périmètre conduisent à accroître les transferts budgétaires vers la sécurité sociale de 7,6 milliards d’euros en 2015, dont 4,75 milliards d’euros au titre de la compensation du pacte de responsabilité et de solidarité.

B. LES DÉPENSES DE L’ÉTAT RESPECTENT TOUTEFOIS EN 2015 LES DEUX NORMES DE DÉPENSES

L’exécution 2015 respecte les deux normes de dépenses applicables à l’État (28) :

– la norme « zéro valeur » prévoit un gel des dépenses en valeur d’une année sur l’autre, elle est applicable aux dépenses nettes du budget général (c’est-à-dire retranchées de la mission Remboursements et dégrèvements), aux recettes affectées plafonnées et aux prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne ;

– la norme « zéro volume » anticipe une évolution de la dépense conforme au rythme de l’inflation, elle inclut les dépenses prévues par la norme « zéro valeur », complétées du programme Charge de la dette et trésorerie de l’État et du CAS Pensions.

PÉRIMÈTRE DES NORMES DE DÉPENSES DE L’ÉTAT EN LFI 2015

(en milliards d’euros)


   

90

Charge de la dette et pensions

   

5

Taxes affectées plafonnées

Périmètre de la norme « en volume »
en LFI 2015 (373 Md€)

   

71

Prélèvements sur recettes au profit de l’UE et des collectivités locales

Périmètre de la norme « en valeur » en LFI 2015 (283 Md€)

   

206

Budget général de l’État hors dette et pensions

Source : Cour des comptes à partir de la loi de finances pour 2015.

La norme « zéro valeur » a été sous-exécutée de 100 millions d’euros par rapport à la prévision de la loi de finances rectificative pour 2015 (29). Elle est également en baisse par rapport à l’exécution de 2014, à hauteur de 1,4 milliard d’euros.

Les dépenses sous la norme « zéro volume » bénéficient d’une charge de la dette largement inférieure aux anticipations. Dès lors, cette norme est sous-exécutée de 2,6 milliards d’euros par rapport à la loi de finances rectificative pour 2015 et 1,8 milliard d’euros par rapport à l’exécution de 2014.

EXÉCUTION 2015 SUR LE PÉRIMÈTRE DES NORMES DE DÉPENSES

(en milliards d’euros)

Dépenses

Exécution 2014 (format 2015)

LFI 2015

Norme

2015

prévue en LFR

Exécution

2015

Écart à la norme

2015

Écart à l’exécution 2014
(format 2015)

Dépenses du budget général (hors dette et pensions)

204,8

206

207,5

208,8

+ 1,3

+ 4

Prélèvement sur recettes collectivités territoriales

54,4

50,7

50,7

50,5

– 0,2

– 3,9

Prélèvement sur recettes Union européenne

20,3

20,7

20,7

19,7

– 1

– 0,6

Taxes affectées

5,7

5,1

5,1

4,9

– 0,2

– 0,8

Norme « Zéro valeur »

285,3

282,5

284

283,9

– 0,1

– 1,4

Charge de la dette

43,2

44,3

44,3

42,1

– 2,2

– 1,1

Contribution au CAS Pensions

44,9

45,7

45,8

45,5

– 0,3

0,6

Norme « Zéro volume »

373,4

372,6

374,2

371,6

– 2,6

– 1,8

Source : loi de finances initiale et présent projet de loi de règlement.

Ces normes de dépenses ont été modifiées à deux reprises au cours de l’année 2015 :

– elles ont été abaissées de 667 millions d’euros lors du décret d’annulation du 9 juin ;

– elles ont été relevées de 2,1 milliards d’euros par la loi de finances rectificative, en raison du transfert au budget général des dépenses du CAS Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien.

Le respect de ces deux normes illustre les efforts de maîtrise de dépenses de l’État consentis au cours de l’année 2015.

La Cour des comptes identifie, comme chaque année, diverses mesures de périmètre discutables (1). Ainsi, elle constate « des contournements de la charte de budgétisation » conduisant, selon elle, à exclure de la norme 2 996 millions d’euros en 2015 (au lieu de 445 millions d’euros en 2014 et 1,3 milliard d’euros en 2013). Ces mesures relèvent d’affectations de recettes à des entités qui auraient dû être plafonnées et prises en compte dans la norme (1,53 milliard d’euros) (2), de changements de périmètre avec les collectivités territoriales ou la sécurité sociale non répertoriés (1,17 milliard d’euros) et d’irrégularités au titre de la LOLF (293 millions d’euros).

(1)  Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2015, mai 2016, pages 108 et suivantes.

(2)  Dont 1,14 milliard d’euros de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) affecté à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

Le respect de ces deux normes bénéficie également d’économies de constatation. La baisse d’un milliard d’euros du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (au titre, notamment, de la révision des hypothèses sur lesquelles se fondent les bases de ressources propres) a facilité le respect de la norme « zéro valeur ». Le respect de la norme « zéro volume » a été rendu plus aisé avec une charge de la dette inférieure de 2,2 milliards d’euros à la prévision de la loi de finances initiale.

Le bilan des normes de dépenses

Le rapport sur le budget de l’État en 2015 (1) est l’occasion pour la Cour des comptes de dresser un bilan des normes de dépenses de l’État mises en place à partir de 1996.

Conçues initialement comme des règles internes à l’administration, ces normes font l’objet d’un vote au Parlement depuis la loi de programmation des finances publiques de 2009 (2).

La Cour des comptes relève que dix-sept États membres de l’Union européenne ont adopté des règles de maîtrise des dépenses publiques. Ces règles recouvrent des périmètres plus ou moins larges, de l’ordre de 67 % en moyenne des dépenses des administrations publiques contre 40 % en France (avant la mise en place de l’objectif d’évolution des dépenses locales en 2014). Elles sont généralement établies au niveau législatif, seule l’Italie a inscrit une règle d’évolution des dépenses publiques au sein de sa Constitution.

La Cour présente la logique d’extension du périmètre de ces normes de dépenses au cours des vingt dernières années. Elles revêtent, selon elle, deux fonctions complémentaires :

– une fonction de communication à destination du Parlement et des citoyens ;

– et une fonction de maîtrise des dépenses à disposition des gestionnaires.

La Cour des comptes souligne l’efficacité relative de la mise en place de ces normes de dépenses, qui « n’induit pas mécaniquement et à elle seule une inflexion très significative des dépenses publiques qui dépend surtout des réformes de structures mises en œuvre ».

Toutefois, la Cour relève leur caractère indispensable dans la conduite de la politique budgétaire. Dès lors, elle formule les recommandations suivantes :

– la mise en place d’un suivi infra-annuel transparent des normes ;

– l’établissement d’une norme de gestion, directement destinée à la maîtrise des dépenses par les gestionnaires. Le CAS Pensions et le prélèvement sur recette au profit de l’Union européenne seraient exclus de cette norme de pilotage de la dépense. À l’inverse, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux, les dépenses des comptes d’affectation spéciale (hors pensions et opérations financières), les ressources d’État des budgets annexes et des fonds sans personnalité morale seraient intégrés à cette norme, de même que les décaissements des PIA.

– la fixation d’une norme de dépenses globale, permettant d’appréhender l’ensemble des dépenses et d’en assurer le suivi. Celle-ci aurait vocation à inclure les dépenses sous la norme de gestion, les crédits d’impôts d’État, la charge de la dette, le CAS Pensions et le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne.

In fine, la norme globale de dépenses de l’État s’établirait en 2014, selon cette méthodologie, à 438 milliards d’euros et la norme de gestion à 294 milliards d’euros (contre respectivement 371 milliards d’euros pour la norme en volume et 278 milliards d’euros pour la norme en valeur).

La Rapporteure générale salue le travail réalisé par la Cour des comptes, qui retrace utilement l’évolution des normes de dépenses au cours des deux dernières décennies. Ce bilan illustre leur instabilité et les modifications récurrentes dont elles ont fait l’objet. Il apparaît dès lors essentiel d’établir des règles de dépenses invariables, dont le périmètre serait figé. Cette stabilité constitue un préalable à l’appropriation et à la pleine efficacité de ces règles. Il semble par conséquent malaisé d’entreprendre une nouvelle refonte des normes de dépenses, qui nuirait à leur lisibilité dans le temps.

(1)  Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2015, mai 2016, pages 141 et suivantes.

(2)  Loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, article 5.

II. L’ÉVOLUTION PAR NATURE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT

Les dépenses nettes du budget général, hors remboursements et dégrèvements, sont en diminution par rapport à 2014 (– 0,5 %).

Les dépenses de personnel représentent largement le premier poste budgétaire de l’État, avec 121,6 milliards d’euros en 2015, soit une augmentation de 0,7 % par rapport au niveau de 2014. Les dépenses d’intervention sont également en progression par rapport à 2014.

À l’inverse, les dépenses de fonctionnement, d’investissements, la charge de la dette et les opérations financières sont en diminution par rapport à l’exercice 2014.

DÉPENSES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL (30) PAR TITRE
(Y COMPRIS FONDS DE CONCOURS ET ATTRIBUTIONS DE PRODUITS)

Titre

2014

2015

Écart 2015 / 2014

(en %)

en milliards d’euros

en %

en milliards d’euros

en %

Titre 1 : dotations des pouvoirs publics

1

0,3

1

0,3

0

Titre 2 : dépenses de personnel

120,8

41,8

121,6

40,3

0,7

Titre 3 : dépenses de fonctionnement

52,8

16,5

51,6

17,1

– 2,3

Titre 4 : charges de la dette de l’État

43,2

14,9

42,1

14

– 2,5

Titre 5 : dépenses d’investissement

11,1

3,2

10,9

3,6

– 1,8

Titre 6 : dépenses d’intervention

69,6

22,9

73,6

24,4

5,7

Titre 7 : dépenses d’opérations financières

4,5

0,3

0,8

0,3

– 82,2

Total

303

100

301,6

100

– 0,5

Source : présent projet de loi de règlement.

A. UNE AUGMENTATION RÉGULIÈRE DES DÉPENSES DE PERSONNEL

Les dépenses de personnel sont en augmentation de 0,7 % par rapport à 2014, soit un rythme d’évolution légèrement inférieur à la dynamique entre 2013 et 2014 (+ 1 %). La Cour des comptes relève que la masse salariale de l’État progresse pour la deuxième année consécutive en 2015 (31).

Les dépenses de personnel sont composées des rémunérations d’activité, des cotisations, contributions sociales et des prestations sociales et allocations diverses. Ainsi, les dépenses de personnel progressent de 0,4 %, hors charges de retraite, par rapport à 2014, contre 0,3 % entre 2013 et 2014.

DÉPENSES DE PERSONNEL DE L’ÉTAT PAR CATÉGORIE

(en milliards d’euros)

Dépenses

2014

2015

Variation

Rémunérations d’activité

69,3

69,6

0,4 %

Cotisations et contributions sociales

50,7

51,2

1 %

Prestations sociales et allocations diverses

0,8

0,8

0 %

Total

120,8

121,6

0,7 %

Source : présent projet de loi de règlement.

L’évolution des cotisations et contributions sociales est, comme en 2014, plus dynamique que la progression des rémunérations d’activité.

La dynamique des contributions au CAS Pensions est essentiellement due aux recrutements de personnels militaires au détriment des effectifs d’ouvriers d’État, selon la Cour des comptes. Elle souligne le différentiel de taux de contributions entre les personnels militaires (126,07 %), les personnels civils (74,28 %) et les ouvriers d’État (34,51 %).

CONTRIBUTIONS EN 2015 DE L’ÉTAT EMPLOYEUR
AU TITRE DES RETRAITES DU PERSONNEL CIVIL ET MILITAIRE

Catégorie de personnel

Assiette

(en millions d’euros)

Taux

(en %)

Contribution

(en millions d’euros)

Personnel civil

39 544

74,28

29 373

Personnel militaire

7 395

126,07

9 323

Total

46 939

38 696

Source note d’analyse d’exécution budgétaire de la Cour des comptes, données direction du budget.

La dynamique des dépenses de personnel, hors CAS Pensions, résulte de différents facteurs :

– la progression du glissement vieillesse-technicité (370 millions d’euros en 2015, au lieu de 298 millions d’euros en 2014) ;

– l’impact de la garantie individuelle du pouvoir d’achat (153 millions d’euros) ;

– une réduction des mesures catégorielles à 221 millions d’euros en 2015, contre 619 millions d’euros en moyenne entre 2008 et 2012 ;

– un impact négatif du schéma d’emplois à – 59 millions d’euros en 2015.

Le Gouvernement avait fixé l’objectif d’une progression de la masse salariale limitée à 1 % sur la période triennale 2013-2015 (32), cet objectif a été respecté avec une hausse contenue à 0,7 %.

B. UNE RÉDUCTION DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

Les dépenses de fonctionnement regroupent deux catégories de dépenses : les dépenses de fonctionnement de l’État et les subventions pour charges de service public aux opérateurs.

1. La réduction des dépenses de fonctionnement de l’État

La Cour des comptes relève que les dépenses de fonctionnement de l’État sont en forte hausse entre 2014 et 2015, en excluant les dépenses exceptionnelles qui ont porté sur l’exercice 2014 pour 5,1 milliards d’euros (3,3 milliards d’euros versés au MES et 1,9 milliard d’euros de dotations PIA). Cette augmentation s’élèverait à 3,6 milliards d’euros.

Or, la Cour souligne que l’exercice 2015 est également marqué par « des dépenses qui ne seront pas reconduites en 2016 » (33). La Rapporteure générale considère qu’il s’agit de la définition même de dépenses exceptionnelles.

Ces dépenses exceptionnelles au titre de 2015 sont les suivantes :

– un redéploiement entre deux actions des PIA, pour 800 millions d’euros ;

– le versement d’une indemnité suite à l’annulation du contrat Ecomouv’, à hauteur de 529 millions d’euros ;

– l’indemnisation de la Russie dans le cadre de l’annulation de la vente des navires Mistral, pour 950 millions d’euros ;

– un niveau particulièrement élevé du refus d’apurement communautaire en 2015, ayant fait l’objet d’un relèvement de 812 millions d’euros des crédits en loi de finances rectificative.

In fine, les dépenses de fonctionnement de l’État s’établissent à 25,3 milliards d’euros, en recul de 1,5 milliard d’euros entre 2014 et 2015.

2. Une quasi-stabilisation des subventions pour charges de service public

Les subventions pour charges de service public s’établissent à 26,3 milliards d’euros, soit une augmentation de 400 millions d’euros par rapport à 2014. Elles ont été octroyées à 570 opérateurs de l’État, contre 550 en 2014 (34).

Les opérateurs de l’État bénéficient par ailleurs de transferts, dotations en fonds propres et taxes affectées, qui sont en diminution (– 469 millions d’euros à périmètre constant, soit 22,6 milliards d’euros).

Au total, les concours bruts de l’État aux opérateurs s’élèvent à 48,9 milliards d’euros, en diminution de 215 millions d’euros par rapport à 2014. La Cour des comptes souligne que cette baisse rompt avec la dynamique des années antérieures.

C. UN NIVEAU STABLE DES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT

Les dépenses d’investissement de l’État sont stables à 10,9 milliards d’euros contre 11,1 milliards d’euros en 2014. Elles sont composées essentiellement des dépenses pour immobilisations corporelles, à hauteur de 9 milliards d’euros. La mission Défense porte les trois quarts des investissements du budget général, à hauteur de 8,3 milliards d’euros.

La politique d’investissement de l’État est également mise en œuvre à travers les PIA. Ces PIA ne sont retracés au budget de l’État que lors de l’année de lancement d’un PIA, soit en 2010 et 2014. La Cour des comptes recommande un traitement budgétaire distinct, intégrant chaque année les décaissements opérés par les opérateurs dans les dépenses de l’État (35). Il convient en tout état de cause de suivre l’exécution de ces PIA, afin d’appréhender les efforts d’investissements de l’État.

Deux programmes d’investissements d’avenir (PIA) ont été mis en œuvre, l’un en 2010 (1), doté de 35 milliards d’euros, le deuxième doté de 12 milliards d’euros, applicable en 2014 (2). Le PIA 1 couvre la période 2010-2020, tandis que le PIA 2 a vocation à financer des projets de 2014 à 2024. Le 12 mars 2015, le Président de la République a annoncé la mise en place d’un PIA 3, qui devrait être doté de 10 milliards d’euros et dont les modalités seront définies dans le projet de loi de finances pour 2017.

Les crédits budgétaires ont fait l’objet d’une ouverture sur des programmes ad hoc. Ils ont été de manière systématique confiés à un opérateur de l’État, qui a la charge de sélectionner les lauréats et d’assurer le suivi et l’évaluation des projets d’investissement. Ces crédits prennent la forme :

– de dotations consommables, dont l’encours diminue au fil des décaissements réalisés par les opérateurs au profit des bénéficiaires ;

– de dotations non consommables, dont l’encours est destiné à produire des intérêts, qui ont seuls vocation à être distribués par l’opérateur.

Au total, les 47 milliards d’euros de crédits PIA obéissent à une procédure comprenant trois étapes successives :

– l’engagement : décision du Premier ministre ou du Commissaire général à l’investissement par délégation qui donne son accord à l’affectation de crédits à un projet déterminé ;

– la contractualisation : crédits ayant fait l’objet de la signature d’un contrat conclu entre l’opérateur et le bénéficiaire ;

– et le décaissement : versement des crédits au bénéficiaire.

TABLEAU SYNTHÉTIQUE DES FINANCEMENTS PIA

(en millions d’euros)

PIA 1 et 2

Enveloppe

Engagement

Contractualisation

Décaissements

Fonds propres

5 592

3 978

2 564

1 561

Dotations en fonds de garantie

599

579

579

601

Prêts

3 150

1 653

1 648

1 638

Avances remboursables

4 366

3 197

2 554

1 524

Subventions

14 965

12 609

10 356

6 692

Dotations non consommables (DNC)

18 295

14 841

13 254

199

Intérêts sur DNC

0

0

0

1 705

Total PIA 1 et PIA 2

46 966

36 857

30 954

13 919

Dont subventions/avances remboursables/fonds de garantie/intérêts sur DNC

19 929

16 385

13 489

10 522

Dont prêts/fonds propres

8 742

5 631

4 212

3 199

Source : Commissariat général à l’investissement.

Les décaissements au titre des PIA 1 et 2 sont de 3,47 milliards d’euros en 2015 pour 2 500 projets financés, en recul par rapport aux décaissements de 2014 établis à 4,3 milliards d’euros. Cela résulte d’un financement par les PIA en 2014 d’actions qui auraient dû être financées par des crédits budgétaires (3). Le Commissaire général à l’investissement a confirmé la progression régulière des décaissements à destination des projets d’investissement (4).

Les cofinancements s’élèvent à 33,5 milliards d’euros fin 2015, dont 22,5 milliards d’euros issus du secteur privé. L’objectif du commissariat général à l’investissement (CGI), qui gère les PIA, est de procéder à l’engagement de la quasi-totalité des crédits à la mi-2017.

(1)  Loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010, article 8.

(2)  Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, articles 59 et 60.

(3)  Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2014, mai 2015, page 127.

(4)  Audition de M. Louis Schweitzer par la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, 10 février 2016, séance de 9 heures 30, compte rendu n° 61.

D. LES DÉPENSES D’INTERVENTION ET LES OPÉRATIONS FINANCIÈRES

Les dépenses d’intervention constituent le deuxième poste budgétaire de l’État, avec 73,6 milliards d’euros en 2015 au lieu de 69,6 milliards d’euros en 2014.

Les transferts du budget général vers les autres administrations publiques représentent près de 70 % des dépenses d’intervention.

TRANSFERTS DE L’ÉTAT VERS LES AUTRES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

(en milliards d’euros)

Sécurité sociale

32,2

Opérateurs

13,5

Collectivités territoriales

5,4

Total

51,1

Source : calculs commission des finances à partir du rapport de la Cour des comptes.

La mise en œuvre de mesures de périmètre augmente les transferts budgétaires à la sécurité sociale de 7,6 milliards d’euros en 2015, dont 4,75 milliards d’euros au titre de la compensation du pacte de responsabilité et de solidarité.

Par ailleurs, la Cour des comptes souligne que les mesures de contournement des normes de dépenses qu’elle a identifiées sont de nature à minorer les dépenses d’intervention 2015 de 2,6 milliards d’euros. Au total, la Cour considère que l’évolution des dépenses d’intervention est peu significative, en retraitant les différentes mesures de périmètre ou de contournement, celles-ci auraient progressé de 2 milliards d’euros.

La baisse de 3,7 milliards d’euros de dépenses d’opérations financières résulte principalement de la suppression du programme Écosystème d’excellence, inscrit au budget général en 2014 dans le cadre du deuxième PIA. Les crédits de ce programme ont été transférés à l’Agence nationale de la recherche (ANR), représentant 3,32 milliards d’euros en opérations financières. Ces crédits sont destinés à développer les technologies clés génériques et le calcul intensif.

FICHE 4 : LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS INTERVENUES
EN COURS D’ANNÉE

Les mouvements de crédits intervenus au cours de l’exercice 2015 ont été nombreux et d’une ampleur destinée à garantir la tenue des dépenses de l’État.

La réserve de précaution, le décret d’annulation du 9 juin 2015 (36), les trois décrets d’avance des 9 avril (37), 23 octobre (38) et 27 novembre 2015 (39), ainsi que la loi de finances rectificative de fin d’année (40) ont permis de garantir la trajectoire des finances publiques, en tenant notamment compte de l’inflation plus faible qu’anticipé.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT

(HORS REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS ET HORS FONDS DE CONCOURS)

(en millions d’euros)

LFR : loi de finances rectificative pour 2015.

PLR : présent projet de loi de règlement.

Source : commission des finances.

I. LES MISES EN RÉSERVE

La réserve de précaution est un dispositif prévu et encadré aux III de l’article 14 et au 4° bis de l’article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Elle consiste à rendre indisponibles des crédits pour les responsables de programme. On parle de « gel » de crédits, voire de « surgel » de crédits lors de mises en réserve intervenues en cours de gestion. La réserve de précaution répond à une double logique :

– une logique d’« auto-assurance » destinée à responsabiliser les gestionnaires en cas d’aléas de gestion ;

– et une logique de modération du rythme de consommation des crédits.

Le taux de mise en réserve initiale a été progressivement accru au cours des dernières années. La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 (41) prévoyait, pour chaque programme, un taux de mise en réserve d’au moins 0,5 % sur les crédits ouverts pour les dépenses de personnel et d’au moins 5 % sur les crédits ouverts pour les autres dépenses.

L’article 12 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (42) prévoit désormais que le montant de la mise en réserve initiale des crédits de la loi de finances initiale ne peut être inférieur à 0,5 % pour les dépenses de personnel et à 6 % pour les autres dépenses en moyenne sur l’ensemble des programmes du budget général de l’État dotés de crédits limitatifs.

En 2014, le Gouvernement a décidé d’augmenter le taux de mise en réserve initiale à 7 % pour les crédits autres que de personnel. En 2015, il a relevé ce taux de mise en réserve à 8 %. La Rapporteure générale estime logique que la réserve de précaution, en tant qu’outil de régulation budgétaire, soit plus sollicitée à mesure que les ambitions de maîtrise de la dépense publique s’accroissent.

MOBILISATION DE LA RÉSERVE DE PRÉCAUTION

(en milliards d’euros)

Réserve

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Réserve initiale*

4,85

5,96

5,06

5,30

5,59

6,82

6,53

7,51

9

« Surgels »

0,18

0,84

1,50

2,00

1,79

2,14

Réserve après « surgels »

5,03

6,80

5,06

5,30

5,59

8,32

8,53

9,30

11,1

Dégels : crédits rendus disponibles

4,40

6,10

4,90

4,90

4,15

4,97

5,38

5,70

7,42

Pourcentage de dégels par rapport à la réserve après les « surgels » éventuels

87 %

90 %

97 %

92 %

74 %

60 %

63 %

61 %

67 %

* Se distingue de la réserve théorique, définie comme la réserve de précaution incluant les dégels systématiques de début de gestion.

Source : Cour des comptes, rapports sur le budget de l’État de 2011 à 2015 ; rapport de l’Assemblée nationale sur les projets de loi de règlement 2007 à 2010 ; données agrégées titre 2 et hors titre 2.

Deux mouvements sont à l’œuvre depuis 2007 :

– une augmentation régulière des crédits mis en réserve ; en incluant les mesures de « surgel », ils ont plus que doublé entre 2007 et 2015 ;

– une réduction de la proportion de « dégels », c’est-à-dire de crédits devenus disponibles en cours de gestion pour les responsables de programmes. Toutefois, les crédits mis en réserve sont encore majoritairement « dégelés » en 2015, à hauteur de 67 %.

Les deux mouvements observés sont le signe d’un recours accru à cet outil de régulation budgétaire. Cependant, la Cour des comptes relève que le « dégel » des crédits mis en réserve permet non seulement de faire face à des aléas de gestion, mais aussi de compenser des sous-budgétisations.

La distinction réserve théorique / réserve initiale

La réserve de précaution dite « théorique » correspond au niveau de réserve issu de la stricte application des taux prévus lors des projets de loi de finances ou des lois de programmation des finances publiques.

Cependant, cette réserve fait l’objet de dégels de crédits quasiment systématiques en début de gestion. Ainsi, elle est réduite de manière automatique en début d’année compte tenu du fait que, au sein des subventions pour charges de service public allouées aux opérateurs, une partie des crédits sert à financer des dépenses de personnel. Dès lors, le Rapporteur général de l’Assemblée nationale relevait en 2010 que 700 millions d’euros avaient été libérés dès le début de l’exercice afin d’aménager la réserve portant sur les opérateurs (1). En 2013, la Cour des comptes indiquait que près d’un milliard d’euros de dégels avaient été réalisés au titre de la masse salariale des opérateurs (2). Ces dégels systématiques de début de gestion ne font pas l’objet de définition juridique précise. Toutefois, la différence entre cette réserve théorique et ces dégels de début de gestion permet de conclure à une réserve dite initiale, représentant une référence d’analyse pertinente.

(1) Rapport sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion de l’année 2009, Assemblée nationale, XIIIe législature, n° 2651, 23 juin 2010, page 13.

(2) Cour des comptes, Résultats et gestion budgétaire de l’État exercice 2012, mai 2013, pages 120 et 121.

Au total, 3,68 milliards d’euros de crédits compris dans la réserve de précaution ont été définitivement annulés en 2015, contribuant à la maîtrise des dépenses de l’État.

II. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS OPÉRÉS PAR LES TROIS DÉCRETS D’AVANCE PRIS EN 2015

Trois décrets d’avance ont été pris en 2015, dont un en fin d’année portant des mouvements de crédits importants, afin de réallouer les crédits vers les secteurs prioritaires.

MOUVEMENTS DE CRÉDITS OPÉRÉS PAR DÉCRETS D’AVANCE

(en milliards d’euros)

DA : décret d’avance.

Source : Légifrance.

Le décret du 9 avril 2015 a ouvert 401 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 308 millions d’euros en crédits de paiement (CP) principalement sur les missions Justice et Sécurités, afin de financer les mesures liées à la mise en œuvre du plan de lutte anti-terroriste (PLAT 1) présenté le 21 janvier 2015 par le Gouvernement. Ce décret d’avance a également permis le financement de dépenses de service civique, dont les objectifs en termes de recrutement de volontaires avaient été révisés en forte hausse en janvier et février 2015. Parallèlement, des crédits pour un même montant été annulés, notamment 100 millions d’euros en AE sur le programme Dépenses accidentelles et imprévisibles.

Le décret du 23 octobre 2015 a ouvert 232,5 millions d’euros en AE et 184,5 millions d’euros en CP pour financer des dépenses au titre de l’hébergement d’urgence et de la veille sociale, de l’indemnisation des collectivités touchées par des calamités publiques et de la mise en œuvre d’un accord d’indemnisation de certaines victimes de la Shoah. En contrepartie, les annulations de crédits ont porté sur des crédits mis en réserve pour l’ensemble des missions du budget général, à l’exception du ministère de la défense.

Le décret du 27 novembre 2015 a ouvert 2,2 milliards d’euros en AE et 1,7 milliard d’euros en CP destinés à financer plusieurs dépenses, réparties sur douze missions, dont les opérations extérieures et l’opération Sentinelle menée sur le territoire national par le ministère de la défense. Ce décret d’avance a également autorisé le financement de nouveaux contrats aidés relevant de la mission Travail et emploi et de nouvelles dépenses de personnel et relatives aux bourses au sein du ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche. Ces ouvertures de crédits ont été gagées par des annulations d’un même montant, portant sur vingt-cinq missions et soixante-dix programmes.

L’ensemble de ces ouvertures et annulations a fait l’objet d’une ratification par la loi de finances rectificative pour 2015.

III. LES ANNULATIONS DE CRÉDITS ISSUES DU DÉCRET D’ANNULATION DU 9 JUIN 2015

Le décret d’annulation du 9 juin 2015 a annulé 618 millions d’euros en AE et 677 millions d’euros en CP afin de mettre en œuvre les économies concernant l’État, présentées dans le programme de stabilité d’avril 2015. Il s’agit de préserver la trajectoire des finances publiques, malgré un rendement plus faible des mesures d’économies prévues en loi de finances initiale en lien avec le recul de l’inflation.

Le programme de stabilité d’avril 2015 avait prévu un quantum de 4 milliards d’économies complémentaires, dont 600 millions de recettes supplémentaires, portant au titre de l’exercice 2015, sur :

– l’État, à hauteur de 700 millions d’euros ;

– les opérateurs, pour 500 millions d’euros ;

– les administrations de sécurité sociale, pour un milliard d’euros ;

– et la charge de la dette, pour 1,2 milliard d’euros.

Dans un souci d’équité, les annulations prévues par ce décret ont porté sur l’ensemble des ministères.

IV. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE DE DÉCEMBRE 2015

La loi de finances rectificative pour 2015 a procédé à l’ouverture de 4,6 milliards d’euros en AE et 3 milliards d’euros en CP sur le budget général y compris fonds de concours, net des remboursements et dégrèvements, à travers :

– l’ouverture de 7,1 milliards d’euros en AE et 5,7 milliards d’euros en CP ;

– et l’annulation de 2,5 milliards d’euros en AE et 2,6 milliards d’euros en CP.

La loi de finances rectificatives pour 2015 a par ailleurs annulé les crédits des comptes spéciaux à hauteur de 3,8 milliards d’euros en AE et 4 milliards d’euros en CP.

OUVERTURES ET ANNULATIONS DES AE ET CP

(en millions d’euros)

Autorisations d’engagement et crédits de paiement

Loi de finances initiale n° 2014-1654 du 29 décembre 2014

Loi de finances rectificative
n° 2015-1786 du 29 décembre 2015

Décret d’annulation
du 9 juin 2015

Total des prévisions pour 2015

Ouvertures

Annulations

Total net

I. Autorisations d’engagement

BUDGET GÉNÉRAL

 

 

 

 

 

 

Dépenses brutes

411 138

8 490

2 491

5 999

608

416 529

A déduire : Remboursements et dégrèvements d’impôt

99 475

2 314

 

2 314

 

101 789

Dépenses nettes

311 663

6 176

2 491

3 685

608

314 740

Fonds de concours

3 044

900

 

900

 

3 944

Total des dépenses du budget général y compris fonds de concours

314 707

7 076

2 491

4 585

608

318 684

BUDGETS ANNEXES

 

 

 

 

 

 

Total des dépenses des budgets annexes y compris fonds de concours

2 389

3

 

3

 

2 392

COMPTES SPÉCIAUX

 

 

 

 

 

 

Comptes d’affectation spéciale

68 788

2 000

4 144

– 2 144

10

66 634

Comptes de concours financiers

114 521

21

1 647

– 1 626

 

112 895

Total des dépenses des comptes spéciaux

183 309

2 021

5 791

– 3 770

10

179 529

TOTAL GÉNÉRAL DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

500 406

9 100

8 282

818

618

500 605

             

II. Crédits de paiement

BUDGET GÉNÉRAL

 

 

 

 

 

 

Dépenses brutes

395 570

7 099

2 644

4 455

667

399 358

A déduire : Remboursements et dégrèvements d’impôts

99 475

2 314

 

2 314

 

101 789

Dépenses nettes

296 095

4 785

2 644

2 141

667

297 569

Fonds de concours

3 925

900

 

900

 

4 825

Total des dépenses du budget général y compris fonds de concours

300 020

5 685

2 644

3 041

667

302 394

BUDGETS ANNEXES

 

 

 

 

 

 

Total des dépenses des budgets annexes y compris fonds de concours

2 361

3

 

3

 

2 364

COMPTES SPÉCIAUX

 

 

 

 

 

 

Comptes d’affectation spéciale

68 906

2 000

4 148

– 2 148

10

66 748

Comptes de concours financiers

114 261

21

1 852

– 1 831

 

112 430

Comptes de commerce (solde)

– 156

 

 

 

 

– 156

Comptes d’opérations monétaires (solde)

– 69

 

 

 

 

– 69

Total des dépenses des comptes spéciaux

182 941

2 021

6 000

– 3 979

10

178 952

TOTAL GÉNÉRAL DES CRÉDITS DE PAIEMENT

485 322

7 709

8 644

– 936

677

483 710

Source : présent projet de loi de règlement.

Les ouvertures de crédits du budget général ont notamment financé :

– la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (pour 1,1 milliard d’euros en CP) au titre des refus d’apurement relatifs à certaines aides européennes ;

– les opérations extérieures et intérieures du ministère de la défense (800 millions d’euros en CP) ;

– les dispositifs relevant des politiques de l’emploi, notamment les contrats aidés (700 millions d’euros en CP) ;

– et la masse salariale (500 millions d’euros en CP).

Par ailleurs, le ministère de la défense a bénéficié d’une ouverture de crédits à hauteur de 2,1 milliards d’euros en CP en substitution des crédits ouverts sur le compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien dit « CAS hertzien », conformément à la loi du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 (43).

Les annulations de crédits sur le budget général pour un montant de 2,5 milliards en AE et 2,6 milliards d’euros en CP ont porté principalement sur la charge de la dette (annulation de 2,05 milliards d’euros en AE et en CP). Les annulations de crédits des ministères se sont élevées à 371 millions d’euros en CP au titre de cette loi de finances rectificative.

Les annulations sur les comptes spéciaux résultent notamment de la révision à la baisse de l’objectif de désendettement, des dépenses relatives aux taxes foncières, à la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises, à la contribution foncière des entreprises et de l’annulation des crédits du CAS Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien. Le report du traitement de la dette de pays étrangers conduit également à l’annulation de crédits sur les programmes concernés.

L’analyse des dépenses effectivement constatées sur les différentes missions permet d’observer la mobilisation réelle des crédits au cours de l’exercice 2015. Ces informations sont retracées dans le tableau suivant, chaque mission fait l’objet d’un traitement spécifique dans les commentaires de rapports annuels de performances réalisés par les rapporteurs spéciaux.

(en euros)

Missions

Loi de finances initiale (LFI)

Total des CP ouverts

Dépenses constatées

Écarts LFI/CP ouverts

Écart LFI/dépenses constatées

valeur

 %

valeur

 %

Action extérieure de l’État

2 957 493 760

3 180 991 114,07

2 949 446 074,86

223 497 354

7,6 %

– 8 047 685

– 0,3 %

Administration générale et territoriale de l’État

2 898 046 907

3 009 730 968,03

2 788 685 872,25

111 684 061

3,9 %

– 109 361 035

– 3,8 %

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

2 922 638 996

4 030 072 955,49

3 995 883 557,44

1 107 433 959

37,9 %

1 073 244 561

36,7 %

Aide publique au développement

2 798 352 141,00

2 771 932 283,67

2 655 171 781,94

– 26 419 857

– 0,9 %

– 143 180 359

– 5,1 %

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

2 741 179 423,00

2 733 291 861,19

2 719 701 751,58

– 7 887 562

– 0,3 %

– 21 477 671

– 0,8 %

Conseil et contrôle de l’État

636 382 447,00

641 380 999,30

622 928 554,86

4 998 552

0,8 %

– 13 453 892

– 2,1 %

Crédits non répartis

14 418 296,00

2 171 296,00

0,00

– 12 247 000

– 84,9 %

– 14 418 296

– 100,0 %

Culture

2 596 194 865,00

2 640 282 439,38

2 601 280 920,53

44 087 574

1,7 %

5 086 056

0,2 %

Défense

36 790 879 504,00

41 599 750 174,03

40 982 932 343,22

4 808 870 670

13,1 %

4 192 052 839

11,4 %

Direction de l’action du Gouvernement

1 242 998 006,00

1 204 447 759,04

1 140 509 107,98

– 38 550 247

– 3,1 %

– 102 488 898

– 8,2 %

Écologie, développement et mobilité durables

7 288 779 489,00

9 993 697 776,08

9 672 248 782,38

2 704 918 287

37,1 %

2 383 469 293

32,7 %

Économie

1 785 372 363,00

1 942 912 327,54

1 852 099 441,55

157 539 965

8,8 %

66 727 079

3,7 %

Egalité des territoires, logement et ville

13 407 100 951,00

13 258 805 886,85

12 803 424 385,31

– 148 295 064

– 1,1 %

– 603 676 566

– 4,5 %

Engagements financiers de l’État

45 219 666 523,00

43 038 077 785,00

42 725 079 083,92

– 2 181 588 738

– 4,8 %

– 2 494 587 439

– 5,5 %

Enseignement scolaire

66 403 620 708,00

66 514 614 264,51

66 395 296 535,23

110 993 557

0,2 %

– 8 324 173

0,0 %

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

11 213 563 691,00

11 257 291 054,36

11 111 781 648,96

43 727 363

0,4 %

– 101 782 042

– 0,9 %

Immigration, asile et intégration

651 993 727,00

690 241 472,25

677 516 782,18

38 247 745

5,9 %

25 523 055

3,9 %

Justice

7 894 234 243,00

7 921 782 524,82

7 849 598 819,02

27 548 282

0,3 %

– 44 635 424

– 0,6 %

Médias, livre et industries culturelles

714 851 851,00

706 404 650,00

697 476 370,60

– 8 447 201

– 1,2 %

– 17 375 480

– 2,4 %

Outre-mer

2 062 156 757,00

2 021 247 724,49

1 992 417 562,34

– 40 909 033

– 2,0 %

– 69 739 195

– 3,4 %

Politique des territoires

746 378 093,00

731 228 139,73

698 815 872,34

– 15 149 953

– 2,0 %

– 47 562 221

– 6,4 %

Pouvoirs publics

988 015 262,00

988 015 262,00

988 015 262,00

0

0,0 %

0

0,0 %

Recherche et enseignement supérieur

25 892 775 731,00

26 175 620 225,16

26 006 080 878,87

282 844 494

1,1 %

113 305 148

0,4 %

Régimes sociaux et de retraite

6 413 954 690,00

6 457 819 830,00

6 451 562 217,85

43 865 140

0,7 %

37 607 528

0,6 %

Relations avec les collectivités territoriales

2 815 911 934,00

2 817 209 300,27

2 747 563 772,01

1 297 366

0,0 %

– 68 348 162

– 2,4 %

Remboursements et dégrèvements

99 475 025 000,00

101 789 074 000,00

103 185 266 453,43

2 314 049 000

2,3 %

3 710 241 453

3,7 %

Santé

1 201 495 674,00

1 252 076 440,00

1 251 525 963,70

50 580 766

4,2 %

50 030 290

4,2 %

Sécurités

18 222 988 329,00

18 460 318 309,95

18 313 124 641,40

237 329 981

1,3 %

90 136 312

0,5 %

Solidarité, insertion et égalité des chances

15 738 891 979,00

16 284 797 629,36

16 274 877 883,57

545 905 650

3,5 %

535 985 905

3,4 %

Sport, jeunesse et vie associative

468 044 662,00

514 986 789,79

504 192 066,57

46 942 128

10,0 %

36 147 405

7,7 %

Travail et emploi

11 367 568 525,00

12 191 971 459,76

12 105 295 236,26

824 402 935

7,3 %

737 726 711

6,5 %

Total

395 570 974 527,00

406 822 244 702,12

404 759 799 624,15

11 251 270 175

2,8 %

9 188 825 097

2,3 %

Source : annexe au présent projet de loi de règlement, développement des crédits ouverts et des dépenses constatées au budget général.

V. LES MODIFICATIONS RÉGLEMENTAIRES

Les autorisations d’engagement et les crédits de paiement adoptés en loi de finances initiale ont fait l’objet de différentes modifications réglementaires, issues des reports de crédits d’une année sur l’autre, des décrets de transfert, de virement, de répartition et de l’affectation de fonds de concours ou l’attribution de produits. Ces différents mouvements sont retracés dans les deux tableaux suivants.

MODIFICATIONS APPORTÉES AUX LOIS DE FINANCES INITIALE ET RECTIFICATIVE
PAR LES MESURES RÉGLEMENTAIRES ET LA LOI DE RÈGLEMENT

(en millions d’euros)

AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

Budget ou compte

Prévisions des lois de finances initiale et rectifi-cative et décret d’annulations n° 2015-639 du 9 juin 2015

Reports de la gestion précédente

Virements

Transferts

Répartitions

Fonds de concours et attribu-tions de produits

Modifications de crédits liées à des
plus-values
de recettes

Crédits

ouverts

Reports à la gestion suivante

Situation avant l’inter-vention du projet
de loi de règlement

Projet de loi de règlement

Ouver-tures

Annula-tions

Ouver-tures

Annula-tions

Ouver-tures

Annula-tions

Consom-mation

Ajustements de crédits

Ouver-tures

Annula-tions

I. Autorisations d’engagement

BUDGET GÉNÉRAL

Dépenses brutes

416 519

13 470

135

– 135

1 079

– 1 079

12

– 12

2 228

-

432 227

– 14 974

417 253

410 370

1 795

– 8 677

À déduire : Remboursements et dégrèvements d’impôts

101 789

101 789

-

101 789

103 186

1 795

398

Total des dépenses du budget général

314 740

13 470

135

– 135

1 079

– 1 079

12

– 12

2 228

330 438

– 14 974

315 464

307 184

0

– 8 279

BUDGETS ANNEXES

Total des dépenses des budgets annexes

2 372

91

11

2 474

– 72

2 402

2 380

2

– 24

COMPTES SPÉCIAUX

Comptes d’affectation spéciale

66 634

4 433

4

202

71 273

– 4 673

66 600

64 617

-

– 1 983

Comptes de concours financiers

112 895

14

112 909

-

112 909

108 603

-

– 4 306

Total des dépenses des comptes spéciaux

179 529

4 448

4

202

184 182

– 4 673

179 509

173 220

-

– 6 289

TOTAL GÉNÉRAL DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

496 641

18 009

135

– 135

1 079

– 1 079

12

– 12

2 243

202

517 094

– 19 719

497 375

482 784

2

– 14 592

CRÉDITS DE PAIEMENT

Budget ou compte

Prévisions des lois de finances initiale et rectifi-cative et décret d’annulations n° 2015-639 du 9 juin 2015

Reports de la gestion précédente

Virements

Transferts

Répartitions

Fonds de concours et attribu-tions de produits

Modifications de crédits liées à des
plus-values
de recettes

Crédits ouverts

Reports à la gestion suivante

Situation avant l’inter-vention du projet
de loi de règlement

Projet de loi de règlement

Ouver-tures

Annula-tions

Ouver-tures

Annula-tions

Ouver-tures

Annula-tions

Consom-mation

Ajustements de crédits

Ouver-tures

Annula-tions

II. Crédits de paiement

BUDGET GÉNÉRAL

Dépenses brutes

399 358

2 351

98

– 98

119

– 119

12

– 12

5 111

406 820

– 2 528

404 292

404 760

1 794

– 1 328

À déduire : Remboursements et dégrèvements d’impôts

101 789

101 789

101 789

103 185

1 794

398

Total des dépenses du budget général

297 569

2 351

98

– 98

1 119

– 1 119

12

– 12

5 111

305 031

– 2 528

302 503

301 575

0

– 930

BUDGETS ANNEXES

Total des dépenses des budgets annexes

2 343

15

11

2 369

– 23

2 346

2 375

56

– 27

COMPTES SPÉCIAUX

Comptes d’affectation spéciale

66 748

5 026

4

202

71 980

– 5 284

66 696

64 543

– 2 152

Comptes de concours financiers

112 430

14

112 444

112 444

108 570

– 3 874

Comptes de commerce (solde)

– 156

– 156

– 156

Comptes d’opérations monétaires (solde)

– 69

– 69

– 69

Total des dépenses des comptes spéciaux

178 952

5 041

4

202

184 199

– 5 284

178 915

173 113

0

– 6 026

Total général des crédits de paiement

478 864

7 407

98

– 98

1 119

– 1 119

12

– 12

5 126

202

491 599

– 7 835

483 764

477 063

56

– 6 983

Source : présent projet de loi de règlement.

A. LES FONDS DE CONCOURS ET ATTRIBUTIONS DE PRODUITS

Les crédits de paiement ouverts par voie de fonds de concours et attributions de produits ont augmenté de 39 % par rapport à 2014. Ils s’élèvent en 2015 à 5,13 milliards d’euros en CP, au lieu de 3,71 milliards d’euros en 2014. Les rattachements de fonds de concours ont bénéficié essentiellement au ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (2,3 milliards d’euros) et au ministère de la défense (1,7 milliard d’euros).

À l’inverse, les autorisations d’engagement ouvertes par voie de fonds de concours et attributions de produits sont en baisse à 2,24 milliards d’euros en 2015 au lieu 2,54 milliards d’euros en 2014. Cela résulte notamment de l’annulation des fonds de concours issus du contrat de partenariat de l’écotaxe poids lourds, qui devaient être reversés par l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) à l’État.

B. LES REPORTS DE CRÉDITS

Les reports de crédits, prévus à l’article 15 de la LOLF, représentent un assouplissement du principe d’annualité qui symbolise le cadre temporel de l’autorisation parlementaire. Ils sont strictement encadrés et soumis à un double plafonnement :

– « les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même titre du programme à partir duquel les crédits sont reportés » ;

– « les crédits inscrits sur les autres titres du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite globale de 3 % de l’ensemble des crédits initiaux sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits sont reportés ».

Toutefois, une loi de finances peut déroger à ce deuxième plafond. La Cour des comptes relève que le nombre de programmes bénéficiant de cette dérogation à la limitation des reports a été en augmentation en 2014 pour se stabiliser à vingt-huit programmes concernés en 2015.

Les reports de crédits dits « entrants » (de 2014 vers 2015) se sont élevés à 7,4 milliards d’euros en CP, dont 2,4 milliards d’euros au titre du budget général et 5 milliards d’euros au titre des comptes spéciaux. Les reports de crédits « sortants » (de 2015 vers 2016) se sont établis à 7,8 milliards d’euros, dont 2,5 milliards d’euros pour le budget général. L’augmentation de ces reports sortants résulte pour le budget général essentiellement d’une hausse des reports de la mission Défense (260 millions d’euros en 2014 à 596 millions d’euros en 2015), en raison de crédits ouverts en fin d’année à la suite du transfert des crédits du CAS hertzien. Le différentiel entre les reports entrants et les reports sortants s’établit à 428 millions d’euros, soit un montant quasiment neutre pour l’évolution des dépenses de l’État en 2015.

Par ailleurs, le Gouvernement a pour la première fois mis en œuvre une mesure de « surgel » en avril 2016 portant sur les reports de crédits du budget général, hors fonds de concours (44).

Les crédits entrants correspondent à 1,5 % du total des crédits de paiements inscrits en loi de finances initiale, les crédits sortants représentent 1,6 % du total des crédits de paiements inscrits en loi de règlement pour 2015.

ÉVOLUTION DES REPORTS DE CRÉDITS DE PAIEMENT

(en milliards d’euros)

Source : projets de lois de règlement.

S’agissant des autorisations d’engagement, l’article 15 de la LOLF prévoit, non le plafonnement des reports, mais l’interdiction de majorer les AE inscrites sur le titre des dépenses de personnel. Dès lors, les montants de reports d’AE sont sensiblement plus élevés que les reports de crédits de paiement.

Les reports s’élèvent à 18 milliards d’euros pour les AE entrantes, dont 13,5 milliards d’euros portent sur le budget général. Les reports d’AE vers l’exercice 2016 s’établissent à 19,7 milliards d’euros, dont 15 milliards d’euros sur le budget général.

ÉVOLUTION DES REPORTS D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

(en milliards d’euros)

Source : projets de lois de règlement.

Ces montants de reports d’AE demeurent à un niveau élevé, dont l’évolution semble mieux maîtrisée par rapport aux années précédentes. Ces reports peuvent être un indicateur soit d’économies dégagées au cours des exercices antérieurs, soit de dettes accumulées ou de projets d’investissement à engager. La Rapporteure générale est consciente de l’enjeu de souplesse inhérent au report de ces autorisations d’engagement, néanmoins elle souligne la nécessité de rester vigilant eu égard aux montants concernés.

C. LES AUTRES MOUVEMENTS RÉGLEMENTAIRES

Les virements, prévus à l’article 12 de la LOLF, permettent de modifier la répartition des crédits entre programmes d’un même ministère. Les virements sont relativement négligeables, ils s’élèvent en 2015 à 98 millions d’euros en CP, soit un niveau proche de 2014 à 89 millions d’euros.

Les transferts, prévus au même article de la loi organique, permettent de modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts, dans la mesure où l’emploi des crédits correspond à des actions du programme d’origine. Ils représentent par définition une altération moins profonde de l’autorisation parlementaire. Ils s’établissent à 1,12 milliard d’euros en CP en 2015, soit un niveau similaire à 2014 avec 1,15 milliard d’euros.

Les répartitions des crédits globaux, définies à l’article 11 de la LOLF, constituent des autorisations de dépenses dont la destination n’est pas connue au moment du vote de la loi de finances initiale. L’objet de ces crédits globaux est limité à deux catégories de dépenses par la loi organique : les dépenses accidentelles ou imprévisibles et les mesures générales en matière de rémunérations. Ces deux catégories de dépenses sont regroupées au sein de la mission Crédits non répartis. Trois décrets ont annulé 12 millions d’euros en AE et en CP sur cette mission pour une ouverture de crédits équivalente au profit du programme Coordination du travail gouvernemental de la mission Direction de l’action du Gouvernement. Ce niveau d’annulation de crédits et d’ouvertures vers d’autres missions est deux fois moins important que le niveau constaté en 2014 à hauteur de 24 millions d’euros.

VI. LES MODIFICATIONS ENVISAGÉES PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT

En vertu du 2° du IV de l’article 37 de la LOLF, le présent projet de loi de règlement ouvre pour chaque programme « les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l’annulation des crédits n’ayant été ni consommés ni reportés ».

A. LES OUVERTURES ET ANNULATIONS PORTANT SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

En 2014, la loi de règlement avait procédé à des ouvertures en AE et en CP très peu élevées, respectivement de 1,33 euro et 7,10 euros ! Le présent projet de loi de règlement prévoit des ouvertures de 1,79 milliard d’euros en AE et en CP. Cela résulte d’une augmentation de crédits équivalente à destination du programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, principalement en raison de remboursements dynamiques de crédits de taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Le présent projet de loi de règlement prévoit l’annulation de 8,68 milliards d’euros en AE et 1,33 milliard d’euros en CP de crédits non consommés et non reportés sur 2016. Ces montants sont en hausse par rapport aux annulations réalisées par la loi de règlement pour 2014, à hauteur de 5,4 milliards d’euros en AE et 0,4 milliard d’euros en CP. Hors remboursements et dégrèvements, le solde des ouvertures et annulations sur le budget général s’élève à 930,1 millions d’euros d’annulations en CP.

Les principales annulations en AE portent sur :

– la mission Défense, pour un montant de 5 milliards d’euros, soit un niveau en nette augmentation par rapport à 2014 (3,5 milliards d’euros) et 2013 (3,1 milliards d’euros). Ces annulations représentent 12 % des AE consommées en 2015 ;

– la mission Justice, pour un montant de 866 millions d’euros, soit 10,5 % des AE consommées en 2015 ;

– la mission Écologie, développement et mobilité durables, pour un montant de 759 millions d’euros, soit 8 % des AE consommées en 2015 ;

– la mission Égalité des territoires et logement, pour un montant de 510 millions d’euros, soit 4 % des AE consommées en 2015 ;

Les principales annulations en CP portent sur :

– la mission Égalité des territoires et logement, pour un montant de 301 millions d’euros, soit 2 % des CP consommés en 2015 ;

– la mission Engagements financiers de l’État, pour un montant de 209 millions d’euros.

B. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS RELATIFS AUX BUDGETS ANNEXES ET AUX COMPTES SPÉCIAUX

Les articles 5 et 6 du présent projet de loi de règlement prévoient les mouvements de crédits relatifs aux budgets annexes et aux comptes spéciaux.

MOUVEMENTS DE CRÉDITS SUR LES BUDGETS ANNEXES ET LES COMPTES SPÉCIAUX

(en millions d’euros)

Budget ou compte

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Ouvertures

Annulations non engagées et non reportées

Ouvertures

Annulations de crédits non consommés et non reportés

Budget annexe Publications officielles et information administrative

19,7

23

16,6

Budget annexe Contrôle et exploitation aériens

1,7

4,5

33

10,7

Comptes d’affectation spéciale

1 983,3

2 151,8

Comptes de concours financiers

4 306

3 873,8

Source : présent projet de loi de règlement.

Ces mouvements sont analysés dans le détail par les différents rapporteurs spéciaux compétents.

Par ailleurs, l’article 6 du présent projet de loi de règlement arrête le solde des comptes spéciaux non reportés sur l’exercice suivant. Ainsi, ne sont pas reportés à la gestion 2016 :

– le solde débiteur de 110 millions d’euros du compte d’opérations monétaires Pertes et bénéfices de change, conformément aux règles applicables à la gestion des comptes spéciaux ;

– le solde débiteur du compte de concours financiers Prêts à des États étrangers à hauteur de 70 millions d’euros, en raison de remises de dettes accordées en 2015 ;

– le solde créditeur de 104 millions d’euros du compte de commerce Lancement de certains matériels aéronautiques et de certains matériels d’armement complexes, afin de garantir la cohérence avec le budget adopté en loi de finances initiale pour 2016.

FICHE 5 : LA DETTE DE L’ÉTAT

L’encours de la dette financière négociable de l’État s’élève fin 2015 à 1 576,4 milliards d’euros, contre 1 527,6 milliards d’euros en 2014, soit une augmentation de 48,8 milliards d’euros.

I. UN RALENTISSEMENT DE L’ENDETTEMENT DE L’ÉTAT

L’augmentation de la dette de l’État apparaît moins dynamique de 2013 à 2015, avec une progression moyenne de 63,4 milliards d’euros par an, que de 2007 à 2012, avec une hausse annuelle moyenne de 84,9 milliards d’euros.

ÉVOLUTION DE L’ENCOURS DE LA DETTE NÉGOCIABLE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Source : bulletins mensuels de l’Agence France Trésor de 2002 à 2007, rapport annuel de performances Engagements financiers de l’État pour 2015 pour les années 2008 à 2015.

La dette négociable de l’État est composée à 90,3 % de titres à moyen et long terme (45), à 9,7 % de titres à court terme et par ailleurs 12,1 % de titres sont indexés sur l’indice des prix à la consommation en France ou de la zone euro.

COMPOSITION DE LA DETTE NÉGOCIABLE

(en millions d’euros)

Type de dette

2014

2015

Écart 2014/2015

Ensemble de la dette-valeur actualisée*

1 527 562

1 576 372

3,2 %

dont titres indexés

189 258

190 390

0,6 %

OAT

1 196 543

1 321 229

10,4 %

BTAN

155 734

102 470

– 34,2 %

BTF

175 285

152 673

– 12,9 %

* nominal pour les titres à taux fixe ; nominal x coefficient d’indexation à la date considérée pour les titres indexés.

Source : rapport annuel de performances Engagements financiers de l’État pour 2015.

Cette composition, relativement stable sur moyenne période, connaît un fléchissement certain de la part des titres de court terme, en raison d’une politique de rachat active de ces titres menée en 2015 (– 22,6 milliards d’euros).

A. UN BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT INFÉRIEUR À LA PRÉVISION

TABLEAU DE FINANCEMENT AU TITRE DES ANNÉES 2013 À 2015

(en milliards d’euros)

 

Exécution 2013

Exécution 2014

2015 LFI

2015 LFR

Exécution 2015

Besoins de financement

185,5

179,1

192,3

192,3

189,1

Amortissement de titres d’État à moyen et long terme

106,7

103,8

116,5

116,4

116,4

Amortissement de dettes reprises par l’État

6,1

0,2

0,1

0,1

0,1

Déficit à financer*

74,9

73,6

74,4

73,3

70,5

Autres besoins de financement

– 2,2

1,5

1,3

2,5

2,0

Ressources de financement

185,5

179,1

192,3

192,3

189,1

Émissions à moyen et long terme (OAT et BTAN) nettes des rachats

168,8

172,0

187,0

187,0

187,0

Ressources affectées à la Caisse de la dette publique et consacrées au désendettement

1,5

4,0

2,0

0,8

Variation des BTF

7,2

1,4

– 23

– 22,6

Variation des dépôts des correspondants

– 4,2

– 1,3

6,7

Variations des disponibilités

7,9

– 1,4

0,8

3,9

– 5,2

Autres ressources de trésorerie

5,7

6,9

0,5

22,4

22,4

* Hors dépenses affectées au programme d’investissements d’avenir (PIA).

Source : Rapport annuel de performances Engagements financiers de l’État pour 2015.

B. LES COMPOSANTES DU BESOIN DE FINANCEMENT

Le besoin de financement, établi à 189,1 milliards d’euros, est inférieur de 3,2 milliards d’euros à celui prévu en loi de finances initiale. Cependant, il apparaît en hausse de 10 milliards d’euros par rapport à 2014.

Les amortissements de titres sont en effet en forte augmentation entre 2014 et 2015 (+ 12,6 milliards d’euros). Toutefois, le niveau des amortissements de 2015 bénéficie de la politique de rachats de titres mise en place par l’Agence France Trésor (AFT) au cours des années précédentes. Ainsi, l’AFT a procédé au rachat de titres en 2013 et 2014 réduisant le montant des amortissements échus de 37,6 milliards d’euros en 2015. Les amortissements de dette se sont élevés à 116,4 milliards d’euros contre 154 milliards d’euros, en l’absence de rachats de titres.

En raison du contexte de taux historiquement bas, l’AFT a amplifié cette politique de rachat de titres, en remboursant de manière anticipée 33 milliards d’euros de titres à moyen et long terme arrivant à échéance en 2016 et 2017.

POLITIQUE DE RACHATS DE TITRES

(en milliards d’euros)

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Rachats de titres

13,6

22,7

23,7

23,2

23,2

31,1

33

Source : Cour des comptes (données : AFT).

Cette politique a pour objet de sécuriser le refinancement de la dette à des conditions de taux exceptionnellement favorables et de réduire le besoin de financement de l’État.

Celui-ci a également bénéficié en 2015 d’un déficit à financer inférieur aux anticipations, soit – 70,5 milliards d’euros au lieu de – 74,4 milliards d’euros prévus en loi de finances initiale.

C. LES RESSOURCES DE FINANCEMENT

L’augmentation de la dette de l’État de 48,8 milliards d’euros se révèle inférieure au déficit budgétaire constaté (– 70,5 milliards d’euros). Ce différentiel de 21,7 milliards d’euros s’explique par la réalisation d’un niveau record de primes à l’émission, qui constituent des ressources de trésorerie pour l’État. Ce niveau de primes à l’émission résulte de la politique d’émission de titres mise en œuvre par l’AFT en 2015.

1. La mise en œuvre d’un important programme d’émissions de titres à partir d’anciennes obligations

L’AFT a mené en 2015 un important programme d’émissions de titres à partir de souches anciennes. Ces émissions de titres consistent à proposer aux investisseurs des obligations à des conditions identiques à celles d’obligations déjà émises. En pratique, ces émissions de titres à partir de souches anciennes présentent un taux d’intérêt facial supérieur aux taux actuellement en vigueur (taux de marché). Ainsi, les acquéreurs de ces titres bénéficient d’un taux d’intérêt facial plus élevé, en contrepartie duquel ils doivent verser à l’État une prime au moment de l’émission. Celle-ci correspond à la différence entre le taux d’intérêt effectif issu de l’adjudication et le taux d’intérêt facial.

Exemple

Supposons que l’État émette une obligation à dix ans avec un taux d’intérêt facial (« coupon ») de 1 %, ce qui équivaut à un flux de paiement d’un euro par an pendant neuf ans et un paiement de 101 euros la dixième année. Les tableaux suivants illustrent les différents cas présentés, les chiffres sont exprimés en euros.

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Paiement des coupons

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

Paiement du capital

0

0

0

0

0

0

0

0

0

100

Paiement total

1

1

1

1

1

1

1

1

1

101

1/ Supposons maintenant que 1 an après l’émission de cette obligation, le taux d’intérêt de marché s’établisse à 0,0 %. La valeur actualisée résiduelle de l’obligation est de 109 euros égal aux neufs coupons restant à payer et au capital à rembourser.

Cette hypothèse simplificatrice d’un taux d’intérêt nul facilite le calcul actuariel puisqu’il suffit d’additionner les paiements futurs. Dans ce cas, l’État enregistrera une prime à l’émission de 9 euros égale à la différence entre la valeur de marché de l’obligation (109 euros) et sa valeur à échéance (100 euros).

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Taux d’intérêt du marché

0,0%

facteur de discompte juste après le paiement du premier coupon

100%

1

1

1

1

1

1

1

1

1

valeur actualisée juste après le paiement du premier coupon des paiements futurs

1

1

1

1

1

1

1

1

101

valeur de l’obligation juste après le paiement du 1er coupon

109

2/ Si le taux d’intérêt du marché s’était élevé à 1 % un an après l’émission de cette obligation, soit au niveau du coupon, alors l’obligation vaudrait 100 euros. Dans ce cas, l’État ne bénéficierait pas de prime à l’émission.

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Taux d’intérêt du marché

1,0%

facteur de discompte juste après le paiement du premier coupon

100%

0,99

0,98

0,97

0,96

0,95

0,94

0,93

0,92

0,91

valeur actualisée juste après le paiement du premier coupon des paiements futurs

0,99

0,98

0,97

0,96

0,95

0,94

0,93

0,92

92,3

valeur de l’obligation juste après le paiement du 1er coupon

100

3/ À l’inverse, si le taux d’intérêt du marché s’établit à 2 %, l’obligation ne vaudrait plus que 91,80 euros un an après l’émission. L’État devrait payer, dans ce cas, une décote de 8,20 euros.

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Taux d’intérêt du marché

2,0%

facteur de discompte juste après le paiement du premier coupon

100%

0,98

0,96

0,94

0,92

0,91

0,89

0,87

0,85

0,84

valeur actualisée juste après le paiement du premier coupon des paiements futurs

0,98

0,96

0,94

0,92

0,91

0,89

0,87

0,85

84,5

valeur de l’obligation juste après le paiement du 1er coupon

91,8

Ce mécanisme joue également à l’inverse, l’État peut verser une décote lorsque le taux servi par les obligations émises est inférieur au taux issu de l’adjudication (ou taux de marché). Ainsi, l’ensemble des émissions de titres génère ce mécanisme de prime ou de décote, notamment en raison de la politique d’émission de titres par quart de point. Cependant, les émissions de titres à partir de souches anciennes présentent la caractéristique d’offrir des taux d’intérêt faciaux élevés, particulièrement éloignés des niveaux de marché actuellement constatés. Cette politique de réouverture d’anciennes obligations avait été expérimentée en septembre 2007 et a été systématisée par l’AFT en 2008.

Ces émissions à partir de souches anciennes ont représenté 33,9 % des émissions de moyen et long terme en 2015 (hors titres indexés), soit 68,6 milliards d’euros (sur un total de 202,2 milliards d’euros). Ce niveau s’établissait à 26 % en 2014 et avait atteint sa proportion la plus élevée en 2011 avec 40,5 % des émissions de moyen et long terme.

PROPORTION DES ÉMISSIONS DE TITRES À PARTIR DE SOUCHES ANCIENNES

Année

Volume émis

(en milliards d’euros)

Proportion des émissions de l’année

titres de référence (*)

titres anciens (*)

% titres de référence

% titres anciens

2008

88,3

30,8

74,1%

25,9%

2009

102,3

64,0

61,5%

38,5%

2010

127,8

62,5

67,2%

32,8%

2011

111,6

76,1

59,5%

40,5%

2012

124,2

60,2

67,3%

32,7%

2013

127,0

48,2

72,5%

27,5%

2014

137,2

48,1

74,0%

26,0%

2015

133,6

68,6

66,1%

33,9%

(*) hors titres indexés.

Source : réponse du Gouvernement au questionnaire de la Rapporteure générale.

Toutefois, l’environnement exceptionnel de taux bas conduit à l’établissement d’un niveau record de primes à l’émission établi à 22,7 milliards d’euros en 2015, contre un niveau moyen de 5,1 milliards d’euros de 2008 à 2014.

PRIMES À L’ÉMISSION NETTES DES DÉCOTES

(en milliards d’euros)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Primes à l’émission nettes*

– 2,3

4,4

8,2

2,5

9,2

6

7,4

22,7

* Les primes à l’émission nettes désignent le niveau de primes, déduction faite des décotes versées par l’État.

Source : Cour des comptes, rapport sur le budget de l’État en 2015.

Selon l’AFT, cette politique d’émission de titres à partir d’obligations existantes serait de nature à garantir la liquidité de la dette française sur le marché secondaire, dans un contexte de rachat massif d’obligations souveraines par la Banque centrale européenne. Cette politique d’émission permettrait également d’élargir la gamme de l’offre de titres afin d’en faciliter l’absorption par le marché. Cette politique serait plébiscitée par les investisseurs de la place (46).

Ce niveau élevé des primes à l’émission en 2015 a représenté une ressource de trésorerie ayant permis de diminuer l’encours de la dette de court terme, à hauteur de 22,6 milliards d’euros (rachat de bons du trésor à taux fixe et à intérêt précompté – BTF). Cette gestion active de la dette a pour objet de réduire la sensibilité de celle-ci à une remontée des taux.

Comme le souligne la Cour des comptes, cette politique d’émission « conduit temporairement à une déconnexion partielle entre l’évolution du déficit et celle de la dette, cette dernière progressant moins vite » (47). Cependant, les taux d’intérêt servis à partir de ces souches représenteront des charges budgétaires plus élevées pour les exercices postérieurs.

Le traitement comptable des primes à l’émission et des décotes

En comptabilité budgétaire, les primes et les décotes sont considérées lors de l’émission des titres comme des ressources ou des charges de trésorerie. Elles ont pour effet d’accroître les ressources ou le besoin de financement de l’État l’année de l’émission.

Les intérêts servis pendant la durée de vie des titres sont comptabilisés comme charges budgétaires. Celles-ci seront intégrées à la charge de la dette de l’État pour les exercices considérés.

Ainsi, les émissions de titres à partir de souches anciennes ont deux effets du point de vue budgétaire :

– un effet positif l’année d’émission, avec une ressource de trésorerie (prime à l’émission) ;

– un effet négatif les années suivantes, avec des charges accrues dues à un taux d’intérêt servi plus élevé que les niveaux de marché.

En comptabilité générale, les primes ou décotes font l’objet d’un étalement sur la durée de vie des titres venant, selon le cas, alléger ou alourdir les charges faciales. Ainsi, un titre portant un taux d’intérêt facial de 3 % et émis au taux actuariel de 1 % sera valorisé à 1 % en comptabilité générale. En d’autres termes, l’effet des primes à l’émission et des décotes est neutre sur la charge de la dette en comptabilité générale et en comptabilité nationale (dette « maastrichtienne »).

2. Un niveau record d’émissions de titres à moyen et long terme

Les émissions brutes (48) de titres à moyen et long terme progressent de 16,9 milliards d’euros par rapport à 2014 pour s’établir à 220 milliards d’euros en 2015, soit un niveau record.

LES ÉMISSIONS DE TITRES À MOYEN ET LONG TERME

(en milliards d’euros)

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Émissions brutes de titres à moyen et long terme

107,6

132

178,6

210,7

207,8

201,5

192

203,1

220

Source : rapports d’activité de l’Agence France Trésor (AFT) pour les années 2007 à 2012 ; Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État en 2015 pour les années 2013 à 2015.

Cela résulte d’une part du stock croissant d’amortissements de dette arrivant à échéance et d’autre part de la politique de rachats de titres, encouragée par le contexte de taux historiquement bas.

II. UNE CHARGE DE LA DETTE INFÉRIEURE AUX PRÉVISIONS

L’augmentation de l’encours de la dette n’a pas entraîné d’augmentation de la charge de celle-ci, en raison de facteurs économiques et financiers exceptionnels. Ainsi, l’absence d’inflation aurait réduit la charge de la dette à hauteur de 1,4 milliard d’euros par rapport aux prévisions et les conditions de financement favorables auraient permis un allégement de 700 millions d’euros. In fine, la charge de la dette s’est élevée à 42,1 milliards d’euros en 2015, soit un montant inférieur de 2,2 milliards d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale.

Ce résultat est également en baisse d’un milliard d’euros par rapport à l’exécution 2014 (43,2 milliards d’euros). La charge de la dette a diminué de 4,2 milliards d’euros par rapport au niveau de 2012. Cette tendance baissière s’observe depuis le début de la présente législature, avec une réduction moyenne de la charge de la dette de 1,4 milliard d’euros par an.

ÉVOLUTION DE LA CHARGE DE LA DETTE

(en milliards d’euros)

Source : lois de règlement 2007 à 2014 et présent projet de lois de règlement.

La Rapporteure générale souhaite souligner le caractère exceptionnel de la situation économique et financière. Ces éléments ne doivent pas être de nature à compromettre les efforts entrepris de maîtrise de la dette de l’État et la dette publique en général. La soutenabilité de l’endettement public reste un enjeu de premier ordre d’un point de vue budgétaire.

La Cour des comptes (49) cite l’analyse de l’AFT selon laquelle une remontée des taux de 1 % sur l’ensemble de la courbe des taux entraînerait une augmentation de la charge de la dette de 2,1 milliards d’euros la première année, de 4,8 milliards d’euros la deuxième et de 16,5 milliards d’euros à un horizon de dix ans.

FICHE 6 : LA COMPTABILITÉ GÉNÉRALE DE L’ÉTAT

Pour la dixième année consécutive, le présent projet de loi de règlement est accompagné du compte général de l’État prévu à l’article 54 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Le compte général de l’État comporte un bilan, un compte de résultat, un tableau des flux de trésorerie et une annexe. Il se rapproche en cela de la comptabilité d’une entreprise et ne s’en distingue qu’en raison des spécificités de l’action de l’État.

L’article 3 du présent projet de loi de règlement a pour objet d’approuver le compte de résultat de l’exercice 2015, d’affecter ce résultat comptable au bilan, puis d’approuver l’annexe du compte général de l’État.

Les principes qui président à la tenue de la comptabilité générale de l’État sont posés par l’article 30 de la LOLF.

Article 30 de la LOLF

« La comptabilité générale de l’État est fondée sur le principe de la constatation des droits et obligations. Les opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d’encaissement.

« Les règles applicables à la comptabilité générale de l’État ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu’en raison des spécificités de son action.

« Elles sont arrêtées après avis d’un comité de personnalités qualifiées publiques et privées dans les conditions prévues par la loi de finances. Cet avis est communiqué aux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et publié. »

À la différence de la comptabilité budgétaire dont la finalité est de déterminer le besoin de financement de l’État et de garantir le respect des autorisations parlementaires de dépenses, la comptabilité générale a pour rôle de porter une appréciation de la situation patrimoniale de l’État.

La comptabilité budgétaire est une comptabilité de trésorerie tenue au rythme des encaissements et les décaissements réalisés, tandis que la comptabilité générale est une comptabilité d’engagement tenue au fur et à mesure que les obligations sont constatées et les droits acquis. En d’autres termes, dans la comptabilité générale, les opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent, indépendamment du moment du paiement ou de l’encaissement. De même, la comptabilité générale appréhende des produits et charges qui ne donnent pas lieu à des flux de trésorerie, et qui ne sont donc pas retracés par la comptabilité budgétaire, comme les dotations aux amortissements et aux provisions. Elle retrace aussi les opérations de nature purement patrimoniale (immobilisations, créances, dettes, etc.), qui ne sont pas décrites en loi de finances.

La comptabilité générale permet ainsi de rendre compte de l’ensemble de la situation financière et patrimoniale de l’État (I) et des résultats de l’exercice (II).

Elle a aussi pour fonction de retracer les engagements hors bilan de l’État, notamment ceux résultant des engagements de retraite et des garanties octroyées à des entités publiques ou privées (III).

Afin de s’assurer de la fiabilité des informations comptables, le législateur organique (5° de l’article 58 de la LOLF) a confié à la Cour des comptes la mission de certifier les comptes de l’État (IV).

« La comptabilité générale de l’État, dix ans après : une nouvelle étape à engager »

La Cour des comptes a rendu public, le 22 février 2016, un rapport sur la comptabilité générale de l’État. Ce rapport dresse un bilan de la mise en œuvre de cette nouvelle comptabilité. Il en détaille les apports et les limites.

Au titre des apports, la Cour des comptes a souligné que la comptabilité générale avait permis une meilleure transparence et connaissance du patrimoine de l’État ainsi qu’une modernisation des services financiers en favorisant des travaux communs entre les différents gestionnaires.

Au titre des limites, la Cour des comptes a constaté que la comptabilité générale n’avait pas encore trouvé sa place dans le débat public. Elle est largement concurrencée sur ce terrain par la comptabilité nationale dont le champ est plus large et dont les résultats servent directement au suivi du respect des engagements européens de la France : « Tandis que la tenue de la comptabilité générale se développait, la comptabilité nationale a connu une extension sans précédent de son audience (… ) le solde des administrations publiques en comptabilité nationale est devenu l’un des principaux enjeux des lois de finances. »

Toujours au titre des limites, la Cour des comptes a relevé que la comptabilité générale était peu utilisée par les gestionnaires publics. De ce fait, elle a peu fait évoluer les pratiques administratives. En outre, la fiabilité des comptes est encore insuffisante dans certains domaines importants (immobilisations financières, stocks, créances sur redevables).

La Cour des comptes a formulé une série de recommandations en vue d’améliorer les conditions d’établissement de la comptabilité générale, d’une part, et d’accroître son utilisation par les gestionnaires, d’autre part.

I. LE BILAN DE L’ÉTAT : UNE NOUVELLE DÉGRADATION DE LA SITUATION NETTE PATRIMONIALE

Comptablement, la situation nette de l’État est négative à hauteur de 1 115 milliards d’euros au 31 décembre 2015 au lieu de 1 021 milliards d’euros au 31 décembre 2014. Elle s’est ainsi dégradée de 94 milliards d’euros, ce qui s’explique – pour la majeure partie – par l’importance du besoin de financement de l’État (71,3 milliards d’euros au lieu de 77,2 milliards d’euros en 2014).

La situation nette de l’État n’est toutefois pas comparable à celle d’une entreprise puisqu’il ne dispose pas, à l’actif, de capital social ou d’équivalent. En outre, l’État dispose d’un actif incorporel particulier, qui n’est pas valorisé dans ses comptes : sa souveraineté et sa capacité à lever l’impôt. Enfin, il comptabilise des charges qui pourraient être considérées comme des investissements pour la collectivité, comme les dépenses de recherche et d’enseignement supérieur.

La situation nette patrimoniale est égale à la différence entre l’actif de l’État évalué à 982 milliards d’euros et son passif évalué à 2 097 milliards d’euros au 31 décembre 2015.

A. PRÈS DE 1 000 MILLIARDS D’EUROS D’ACTIF

L’actif de l’État avoisine les 1 000 milliards d’euros alors qu’il était évalué aux environs de 500 milliards d’euros dans la première édition de la comptabilité générale en 2006. Entre-temps, la connaissance du patrimoine de l’État a été améliorée et enrichie, notamment par la valorisation des infrastructures.

Les changements de périmètre et de méthodes d’évaluation, ainsi que les réserves de la Cour des comptes sur certains postes de l’actif, rendent peu pertinentes les comparaisons avec les années précédentes.

Ce patrimoine est très varié.

PRINCIPAUX ACTIFS DE L’ÉTAT AU 31 DÉCEMBRE 2015

Catégorie d’actifs

Valeur nette
(en milliards d’euros)

Participations et créances rattachées*

324,9

Concessions autoroutières

146,4

Infrastructures routières non concédées

126,4

Créances sur redevables*

65,4

Bâtiments non spécifiques aux missions et activités de l’État (locaux banalisés)

50,0

Concessions hydrauliques

46,3

Matériel militaire*

36,6

Stocks*

33,6

Trésorerie

28,8

Créances clients et autres créances

23,7

Prêts et avances

19,4

Actifs des fonds sans personnalité juridique

14,9

Autres concessions (ferroviaires, aéroportuaires, etc.)

12,8

Spectre hertzien

8,2

* Ces éléments d’actif font l’objet d’une réserve de certification par la Cour des comptes.

Comme pour un bilan d’entreprise, l’actif de l’État est ventilé en immobilisations, actif circulant (stocks et créances) et trésorerie.

ACTIF DE L’ÉTAT

Catégorie d’actifs

Au 31 décembre 2014

(valeur nette en milliards d’euros)

Au 31 décembre 2015

(valeur nette en milliards d’euros)

Immobilisations

829,5

818,6

Actif circulant

133,5

134,5

Trésorerie

22,7

28,8

Total

986,0

982,3

1. Une baisse de la valorisation des immobilisations

Les immobilisations de l’État sont évaluées à la clôture de l’exercice à 818,6 milliards d’euros au lieu de 829,5 milliards l’an dernier. Cette baisse de près de 11 milliards d’euros s’explique notamment par la baisse de la valorisation des participations de l’État (– 5,2 milliards d’euros), essentiellement la SNCF, et par des raisons techniques liées à l’évaluation des biens corporels – par exemple, les concessions autoroutières ont été dépréciées de 3,4 milliards d’euros en raison de la diminution de la valeur de l’index qui sert à l’évaluation.

Au titre des faits caractéristiques de l’exercice (50), il est signalé une augmentation de 1,6 milliard d’euros de la valeur net du spectre hertzien en raison de la délivrance d’autorisations d’exploitation de nouvelles fréquences le 8 décembre 2015. Toujours au titre des faits caractéristiques de l’exercice, il est signalé une hausse des immobilisations financières de l’État de 1,2 milliard d’euros liée à une prise de participations du même montant dans le capital de Renault en avril 2015.

2. Un actif circulant stable

L’actif circulant est stable, à 133,5 milliards d’euros au lieu de 134,5 milliards l’an dernier. Il comprend des stocks pour 33,6 milliards d’euros, des créances pour 89,2 milliards d’euros et des charges constatées d’avance à hauteur de 11,8 milliards d’euros.

Au sein des créances, les créances sur redevables sont évaluées à 64,2 milliards d’euros nets (après prise en compte des dépréciations liées aux aléas du recouvrement). Il s’agit d’impôts ou d’amendes dus en 2015 mais qui n’avaient pas encore fait l’objet d’un paiement au 31 décembre.

3. Une trésorerie disponible qui s’accroît

La trésorerie active de l’État augmente de 6,1 milliards d’euros en raison d’une hausse plus forte qu’anticipée des dépôts des correspondants du Trésor. Cette trésorerie aurait pu servir à diminuer l’endettement à court terme de l’État mais cela n’a pas été possible en raison de « l’environnement de taux bas, qui ne permet pas de placer toute la trésorerie disponible au regard de l’intérêt financier de l’État » (51). Cette trésorerie donne lieu à la constatation, au passif, d’une dette de trésorerie équivalente dans la mesure où les fonds n’appartiennent pas à l’État et doivent rester disponibles pour les correspondants du Trésor.

B. UN PASSIF DE PRÈS DE 2 100 MILLIARDS

1. Un passif principalement constitué de dettes financières

Le passif de l’État est constitué principalement de dettes financières (52). Ceci illustre l’importance, sur longue période, du besoin de financement de l’État.

Les dettes financières s’élevaient à 1 601,6 milliards d’euros au 31 décembre 2015 au lieu de 1 551,1 milliards d’euros au 31 décembre 2014, soit une hausse de 50,5 milliards d’euros. La progression de la dette financière est inférieure au besoin de financement de l’exercice en raison du montant très élevé des primes nettes à l’émission (22,7 milliards d’euros) (53).

La proportion de la dette à moyen et long terme (maturité de deux à cinquante ans) tend à augmenter tandis que les dettes à court terme (maturité inférieure à un an) diminuent. De ce fait, la durée de vie moyenne de l’ensemble de la dette négociable de l’État s’établit à 7 ans et 47 jours au 31 décembre 2015 au lieu de 6 ans et 363 jours au 31 décembre 2014.

LES DETTES FINANCIÈRES DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Catégorie de dettes financières

31 décembre 2015

31 décembre 2014

Variation 2015/2014

Titres négociables à moyen et long terme*

1 442,1

1 370,9

+ 71,2

Titres négociables à court terme*

152,8

175,3

– 22,5

Autres emprunts

6,7

4,9

+ 1,8

Total

1 601,6

1 551,1

+ 50,5

* Les montants mentionnés sont légèrement supérieurs à ceux de la comptabilité budgétaire car ils intègrent, en comptabilité générale, les intérêts courus et assimilés.

Source : note 11 du rapport de présentation 2015 annexé au présent projet de loi de règlement.

Le rapport de présentation du compte général de l’État mentionne que trente-deux adjudications de titres à long et moyen terme ont été réalisées en 2015 et que le taux moyen pondéré pour ces émissions a atteint 0,63 % au lieu de 1,31 % en 2014. Il est également indiqué que l’Agence France Trésor a pu créer des lignes avec des coupons très faibles, voire nuls.

Les taux à court terme évoluent eux aussi « à un niveau historiquement très bas » puisque le taux moyen pondéré est négatif à – 0,19 % au lieu de 0,07 % en 2014.

2. Des dettes diverses qui progressent en raison notamment du CICE et de la réforme de la CSPE

Les autres dettes sont évaluées à 204,1 milliards d’euros au lieu de 172,3 milliards d’euros l’an dernier. Elles comprennent notamment les acomptes perçus sur l’impôt sur les sociétés et l’impôt sur le revenu pour environ 50 milliards d’euros. Ces acomptes sont pour l’essentiel comptabilisés en produit au cours de l’exercice suivant.

Les charges à payer s’élèvent à 52 milliards d’euros dont l’essentiel concerne l’impôt sur les sociétés et la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) (crédits d’impôt et crédits de TVA). Au titre des faits caractéristiques de l’exercice, il est signalé une augmentation des charges à payer liées au crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) lesquelles s’élèvent désormais à 9,6 milliards d’euros au lieu de 5,9 milliards d’euros l’an dernier. Cela correspond à des créances de CICE déclarées aux services fiscaux mais non encore imputées sur l’impôt ou non encore restituées aux entreprises. Il est également signalé une augmentation de la dette de 5,9 milliards d’euros à l’égard d’EDF au titre du déficit de compensation de l’ancienne contribution au service public de l’électricité (CSPE) (54).

3. Des provisions pour risques et charges stables

Les provisions pour risques et charges s’élèvent à 134,9 milliards d’euros au lieu de 133,4 milliards d’euros l’an dernier. Les provisions pour litige liées à l’impôt (contentieux fiscaux) ont été évaluées à 21,1 milliards d’euros. Les provisions pour transferts ressortent à 85 milliards d’euros dont 20,2 milliards d’euros au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne. Les provisions pour démantèlement des installations nucléaires ont été fixées à 13,1 milliards d’euros, en hausse de 2,2 milliards d’euros en raison « de la révision du coût du projet de stockage des déchets au Centre industriel de stockage géologique (CIGEO) » (55).

4. Des « autres passifs » stables et des dettes de trésorerie en augmentation

Les autres passifs s’établissent à 33,4 milliards d’euros au lieu de 34 milliards d’euros l’an dernier. Ce poste comprend notamment les dotations consommables au titre des programmes d’investissements d’avenir (PIA), pour 17,5 milliards d’euros au 31 décembre 2015.

Les dettes de trésorerie à l’égard des correspondants du Trésor et personnes habilitées étaient de 100,8 milliards d’euros au 31 décembre 2015 au lieu de 94 milliards d’euros au 31 décembre 2014. Cette augmentation ne traduit pas un appauvrissement de l’État. Elle est due à la hausse des dépôts, laquelle donne lieu à une augmentation équivalente de l’actif.

II. LE COMPTE DE RÉSULTAT DE L’ÉTAT : UNE DÉGRADATION DU RÉSULTAT PATRIMONIAL NON LIÉE AU BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT

Le résultat patrimonial se dégrade de 8,2 milliards d’euros à
– 82,5 milliards d’euros au lieu de – 74,3 milliards d’euros en 2014. Toutefois, ainsi que l’a relevé la Cour des comptes, cette dégradation est due notamment par une dépréciation de 9,6 milliards d’euros sur la valorisation de la SNCF : « En neutralisant cette opération exceptionnelle, le solde des opérations de l’exercice en comptabilité générale (– 72,9 milliards d’euros) s’améliore de 1,4 milliard d’euros. » (56)

Le besoin de financement de l’État explique la majeure partie, mais non la totalité, du déficit de l’exercice (71,3 milliards d’euros sur 82,5 milliards d’euros). Il est en baisse de 3,6 milliards d’euros par rapport à 2014, soit un montant proche de la baisse du déficit de l’État de 4 milliards d’euros constatée en comptabilité nationale. La différence entre le besoin de financement de l’État et le résultat patrimonial s’explique par les opérations d’inventaire (amortissements, provisions, etc.).

Les produits régaliens nets augmentent de 3,1 milliards d’euros en 2015 alors que les charges nettes augmentent de 11,3 milliards d’euros.

LE RÉSULTAT DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Poste

Exercice 2015

Exercice 2014

Variation

Charges nettes

364,3

353,0

+ 11,3

Produits nets

281,8

278,7

+ 3,7

Résultat

– 82,5

– 74,3

– 8,2

Source : rapport de présentation 2015 annexé au présent projet de loi de règlement.

A. LES CHARGES DE L’ÉTAT

L’évolution des charges en comptabilité générale est sensiblement différente de celle de la comptabilité budgétaire et nécessite une interprétation adaptée. Cette année, l’évolution des charges de la comptabilité générale est essentiellement due à des raisons patrimoniales (évaluation des actifs) qui n’ont pas d’incidence sur le besoin de financement de l’État. Elle ne suit donc pas la même tendance que celle que l’on retrouve en comptabilité budgétaire.

LES CHARGES NETTES DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Poste

Exercice 2015

Exercice 2014

Charges de fonctionnement nettes

188,9

178,0

Charges d’intervention nettes

136,8

143,5

Charges financières nettes

38,7

31,5

Total des charges nettes

364,3

353,0

Source : rapport de présentation 2015 annexé au présent projet de loi de règlement.

1. Les charges de fonctionnement nettes comprennent essentiellement des charges de personnel

Les charges de fonctionnement progressent de 10,9 milliards d’euros pour s’établir à 188,9 milliards d’euros en 2015 au lieu de 178 milliards d’euros en 2014.

Cette hausse est due, en premier lieu, aux dotations aux amortissements et aux provisions qui sont plus importantes cette année (+ 6,9 milliards d’euros). Elle s’explique donc pour des raisons patrimoniales liées aux méthodes d’évaluation des actifs. En second lieu, la hausse s’explique par la diminution des produits de fonctionnement divers liée à la réforme de financement des allocations logements (– 4 milliards d’euros).

Les autres charges sont globalement stables.

LES CHARGES DE FONCTIONNEMENT NETTES DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Poste

Exercice 2015

Exercice 2014

Variation

Charges de personnel

137,7

136,9

0,8

Achat, variation de stock et prestations externes

20,9

20,8

0,1

Autres charges de fonctionnement

11,9

12,6

– 0,7

Subventions

27,7

27,7

0

Dotations nettes des reprises

16,9

10,0

6,9

– Produits de fonctionnement et production stockée

– 26,3

– 30,1

3,8

Total

188,9

178,0

10,9

Source : Rapport de présentation 2015 annexé au présent projet de loi de règlement.

Les charges de personnel constituent le premier poste de charges du compte de résultat avec 137,7 milliards d’euros au lieu de 136,9 milliards d’euros en 2014. Les pensions représentent près de 40 % des charges de personnel et connaissent une évolution plus dynamique (1,1 %) que la rémunération du personnel en activité (0,4 %).

LES CHARGES DE PERSONNEL DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Poste

Exercice 2015

Exercice 2014

Rémunération du personnel

71,44

71,15

Charges de sécurité sociale

11,22

11,32

Prestations directes et familiales

0,72

0,72

Pensions

53,49

52,92

Autres

0,82

0,81

Total

137,7

136,9

Source : note 18 du rapport de présentation 2015 annexé au présent projet de loi de règlement.

2. Les charges d’intervention sont composées pour moitié de charges de transfert en direction des collectivités territoriales

L’essentiel des charges d’intervention est constitué par les charges de transfert, qui correspondent à des versements dans le cadre d’opérations de distribution ou de soutien. Les charges de transfert en faveur des collectivités territoriales en représentent à elles seules plus de la moitié, avec 70,6 milliards d’euros en 2015 au lieu de 72,9 milliards d’euros en 2014. On observe ainsi une diminution des transferts aux collectivités territoriales compte tenu de la baisse des dotations décidées dans le cadre du plan d’économies.

Parallèlement, le transfert aux entreprises progresse fortement en raison de la compensation au titre de la CSPE accordée à EDF (5,9 milliards d’euros). Sans cette charge exceptionnelle et non reconductible (la dette est inscrite au passif pour les années ultérieures mais la charge ne sera constatée que cette année), les charges de transfert sont globalement stables par rapport à 2014.

LES CHARGES DE TRANSFERT DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Bénéficiaire du transfert

Exercice 2015

Exercice 2014

Ménages

37,9

35,6

Entreprises

13,7

7,4

Collectivités territoriales

70,6

72,9

Autres

24,2

24,1

Total

146,3

140,0

Source : rapport de présentation 2015 annexé au présent projet de loi de règlement.

3. Les charges financières nettes

Les charges financières nettes sont en forte hausse (38,7 milliards d’euros au lieu de 31,5 milliards d’euros) en raison principalement de l’augmentation des dotations aux provisions, notamment liées à la constatation de dépréciations d’actifs dans les comptes de SNCF Mobilités (2,4 milliards d’euros) et surtout de SNCF Réseau (9,6 milliards d’euros).

Les charges d’intérêts sont, en revanche, stables à 41,9 milliards d’euros.

B. LES PRODUITS DE L’ÉTAT

Les produits régaliens s’élèvent à environ 300 milliards d’euros dont 291,5 milliards de produits fiscaux : 143 milliards d’euros au titre de la TVA, 71 milliards d’euros au titre de l’impôt sur le revenu et 28 milliards d’euros au titre de l’impôt sur les sociétés.

Ces montants diffèrent de ceux de la comptabilité générale dans la mesure où les produits fiscaux sont rattachés à l’exercice durant lequel l’exigibilité de l’impôt est intervenue, indépendamment de la date d’encaissement de la recette. Par ailleurs, les crédits d’impôt acquis mais non encore remboursés sont déduits immédiatement en comptabilité générale. Ainsi, le rendement de l’impôt sur les sociétés en comptabilité générale est inférieur d’environ 6 milliards d’euros à celui constaté en comptabilité budgétaire, en raison principalement du montant des créances reportées (non imputées et non remboursées) de CICE.

Après déduction des ressources propres de l’Union européenne (18,5 milliards d’euros), les produits nets de l’État s’élèvent à 281,8 milliards d’euros en 2015 au lieu de 278,7 milliards d’euros en 2014.

III. LES ENGAGEMENTS HORS BILAN DE L’ÉTAT

Les engagements hors bilan de l’État sont constitués de l’ensemble des obligations potentielles qui, sans réunir les critères d’inscription au bilan, s’imposent à l’État et sont susceptibles d’avoir un impact significatif sur sa situation financière.

Ils s’élèvent à environ 3 300 milliards d’euros, dont la moitié au titre des retraites et le quart au titre de garanties diverses.

S’agissant des retraites, toutefois, l’évaluation des engagements doit être prise avec « une certaine prudence » en raison « de l’existence de plusieurs méthodes d’évaluation » (57).

Les garanties dues au titre des livrets d’épargne réglementées sont plus fiables car elles correspondent au montant des dépôts. La baisse des dépôts en 2015 a entraîné mécaniquement une baisse du montant de l’engagement de l’État en hors bilan.

Les engagements découlant de la mission de régulateur économique et social sont en nette hausse en raison principalement de la prise en charge par l’État de l’allocation de logement à caractère familial (ALF) auparavant prise en charge par la sécurité sociale.

On peut également relever, cette année, une diminution de l’encours de dette garantie par l’État, notamment en raison d’une diminution de l’encours de dette de Dexia (– 5,4 milliards d’euros) et du Crédit immobilier de France
(– 1,8 milliard d’euros).

LES PRINCIPAUX ENGAGEMENTS HORS BILAN DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Poste

Exercice 2015

Exercice 2014

Engagements de retraites

1 723

1 752

Livrets d’épargne réglementés

403

412

Mission de régulateur économique et social

482

455

Dette garantie par l’État

187

194

Quote-part au capital du mécanisme européen de stabilité

126

126

Source : rapport de présentation 2015 annexé au présent projet de loi de règlement.

À noter que le montant des déficits reportables représente 195 milliards d’euros pour l’impôt sur les sociétés et 17 milliards d’euros pour l’impôt sur le revenu soit une moindre imposition potentielle de 65 milliards d’euros et 3 milliards d’euros. Ces montants sont inscrits au hors bilan car il ne s’agit pas d’une dette certaine : il est en effet loisible au législateur de réduire voire de supprimer les possibilités de report des déficits fiscaux acquis au cours des années précédentes.

IV. LA POURSUITE DES PROGRÈS EN MATIÈRE DE CERTIFICATION DES COMPTES

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’article 47-2 de la Constitution dispose que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères » et qu’« ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ». Le troisième alinéa de l’article 27 de la LOLF prévoit que « les comptes de l’État doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ».

La LOLF confie ainsi à la Cour des comptes la mission de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l’État.

Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006, les comptes de l’État ont été systématiquement certifiés, même si cette certification a toujours été assortie de réserves. Des progrès significatifs ont été régulièrement réalisés et la tenue de la comptabilité générale en droits constatés s’est progressivement améliorée, ce qui a permis, en neuf ans, la levée de treize réserves.

La Rapporteure générale salue la mobilisation et le travail de l’administration qui ont permis d’atteindre ce résultat.

Tout comme en 2014, les comptes de l’État pour 2015 sont certifiés régulier et sincère, sous cinq réserves substantielles portant sur :

– le système d’information financière ;

– le contrôle et l’audit internet ministériels ;

– les produits régaliens ;

– les immobilisations et les stocks du ministère de la défense ;

– et les immobilisations financières.

Les réserves maintenues par la Cour soulignent la nécessité :

– d’adapter davantage le système d’information financière de l’État à la tenue de sa comptabilité générale et aux vérifications du certificateur ; les insuffisances qui affectent certaines applications constituent un obstacle aux vérifications de la Cour ;

– de renforcer les dispositifs ministériels de contrôle et d’audit interne ;

– d’améliorer la comptabilisation des produits régaliens et des créances et des dettes qui s’y rattachent ; la Cour a ainsi relevé une incertitude significative sur l’exhaustivité du recensement des créances fiscales, notamment des créances en litige ;

– d’assurer le recensement et l’évaluation des stocks et des immobilisations du ministère de la défense, ainsi que des passifs qui s’y attachent ;

– de fiabiliser l’évaluation des immobilisations financières de l’État, la Cour n’étant pas mesure de se prononcer sur l’évaluation d’une part significative du patrimoine financier de l’État.

Le maintien de ces réserves ne signifie pas qu’aucun progrès n’a été accompli en 2015. La Cour des comptes a, en effet, levé quarante-trois parties de réserves au sein des cinq réserves substantielles. Par exemple :

– s’agissant du système d’information financière, la Cour a notamment relevé qu’une interface de saisie simplifiée a été mise en place en 2015 dans le logiciel Chorus qui permet de réduire les risques d’erreur ;

– s’agissant des produits régaliens, la Cour a observé que le suivi des litiges fiscaux a été amélioré pour ne pas surévaluer les provisions comptabilisées ;

– s’agissant des immobilisations financières, la Cour a pu lever une partie de réserve sur l’évaluation des prêts accordés à des États étrangers dès lors que l’administration a revu sa méthode de calcul pour tenir compte des conditions préférentielles auxquelles ces prêts sont accordés, ce qui a conduit à constater une dépréciation de 2,2 milliards d’euros.

Si toutes les demandes de la Cour des comptes avaient été prises en compte, la situation nette de l’État aurait été dégradée de 2,8 milliards d’euros par rapport à la situation nette présentée dans les comptes arrêtés pour 2015.

La Rapporteure générale souligne la nécessité de poursuivre dans la durée l’amélioration du système d’information et les travaux de fiabilisation des comptes de l’État.

FICHE 7 : LE SUIVI DES EFFECTIFS DE L’ÉTAT
ET DE SES OPÉRATEURS

Reprenant un engagement du Président de la République, la majorité parlementaire et le Gouvernement ont fait le choix dès 2012 d’adopter une règle de stabilité des effectifs de l’État et de ses opérateurs sur la durée du quinquennat (58), tout en créant des postes dans les secteurs définis comme prioritaires, à savoir l’éducation, la sécurité, la justice et l’emploi (59).

En 2012, le Gouvernement a prévu la création en cinq ans de 65 000 nouveaux emplois au sein de l’État, répartis de la façon suivante (60) :

– 60 000 postes dans l’éducation, dont 5 000 dans l’enseignement supérieur et 1 000 dans l’enseignement agricole ;

– 5 000 emplois créés en faveur des missions Justice et Sécurités.

– auxquels s’ajoutent 4 000 créations de postes dans le secteur de l’emploi, au profit de l’opérateur Pôle emploi ;

Ces créations d’emplois devaient être compensées par un nombre équivalent de réduction des effectifs dans les autres secteurs ministériels. Cette règle de gestion des effectifs doit également permettre la réalisation du plan d’économies de 50 milliards d’euros sur la période 2015-2017, au titre duquel l’État et ses opérateurs doivent réduire leurs dépenses à hauteur de 19 milliards d’euros.

La gestion et le suivi des effectifs font l’objet d’un vote en loi de finances initiale qui fixe un plafond d’emplois (61), exprimé en équivalents temps plein travaillé (ETPT), et indique dans ses annexes une trajectoire des schémas d’emplois (bilan des flux d’entrées et de sorties) établie en équivalents temps plein (ETP).

La distinction entre les ETP et les ETPT

Les équivalents temps plein (ETP) correspondent aux effectifs physiques, c’est-à-dire aux agents rémunérés, quelle que soit leur quotité de travail.

Les équivalents temps plein travaillé (ETPT) correspondent aux effectifs physiques pondérés par la quotité de travail des agents (temps plein, temps partiel, etc.) et la période d’activité sur l’année.

Les consommations d’emplois, de même que l’autorisation du Parlement au moment de la loi de finances initiale, sont exprimées en ETPT.

Depuis l’exercice 2015, les modalités de décompte des emplois sont homogènes entre l’État et ses opérateurs : la fixation d’un plafond d’emplois en ETPT et une trajectoire des schémas d’emplois en ETP.

I. UNE SOUS-EXÉCUTION DU PLAFOND DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

A. LA SOUS-EXÉCUTION DU PLAFOND D’EMPLOIS AU NIVEAU DE L’ÉTAT

La consommation des autorisations d’emplois de l’État est en diminution par rapport à 2014 (– 4 563 ETPT) et largement inférieure au plafond révisé en loi de finances rectificative (LFR) (– 30 928 ETPT). Celle-ci a porté le plafond des autorisations d’emplois à 1 903 724 ETPT contre 1 901 099 ETPT en loi de finances initiale, notamment pour tenir compte de l’actualisation de la loi de programmation militaire :

– création de 2 625 ETPT en faveur du ministère de la défense ;

– suppression de 340 ETPT au ministère des finances et des comptes publics ;

– création de 340 ETPT au sein du ministère de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt, afin d’améliorer la gestion de la politique agricole commune.

CONSOMMATION DES PLAFONDS D’EMPLOIS PAR LES MINISTÈRES EN 2015

Ministères

Consommation des emplois 2014 (ETPT)

Plafond des autorisations d’emplois prévu en LFI 2015 (ETPT)

Plafond des autorisations d’emplois prévu en LFR 2015 (ETPT)

Transferts en gestion 2015 (ETPT)

Consommation des emplois 2015 (ETPT)

Consommation 2015/2014

Consommation par rapport au plafond prévu en LFR 2015, après transferts

Affaires étrangères et développement international

14 108

14 201

14 201

7

13 873

– 235

– 335

Affaires sociales, santé et droits des femmes

10 570

10 305

10 305

34

10 326

– 244

– 13

Agriculture, agroalimentaire et forêt

31 412

31 035

31 375

58

31 406

– 6

– 27

Culture et communication

10 833

10 958

10 958

– 24

10 921

88

– 13

Décentralisation et fonction publique

Défense

270 849

265 846

268 471

6

263 350

– 7 499

– 5 127

Écologie, développement durable et énergie

46 732

31 642

31 642

12 802

43 561

– 3 171

– 883

Économie, industrie et numérique

6 287

6 502

6 502

2

6 302

15

– 202

Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche

960 409

983 831

983 831

35

969 100

8 691

– 14 766

Finances et comptes publics

138 715

139 504

139 164

– 3

135 896

– 2 819

– 3 265

Intérieur

274 788

278 591

278 591

123

274 704

– 84

– 4 010

Justice

76 509

78 941

78 941

46

77 381

872

– 1 606

Logement, égalité des territoires et ruralité

12 807

12 807

– 12 807

     

Outre-mer

5 296

5 309

5 309

0

5 296

0

– 13

Services du Premier ministre

9 560

10 268

268

– 288

9 685

125

– 295

Travail, emploi et dialogue social

9 846

9 750

9 750

9

9 663

– 183

– 96

Ville, jeunesse et sports

Total Budget général

1 865 914

1 889 490

1 892 115

0

1 861 464

– 4 450

– 30 651

Contrôle et exploitation aériens

10 701

10 827

10 827

0

10 601

– 100

– 226

Publications officielles et informations administratives

744

782

782

0

731

– 13

– 51

Total Budgets annexes

11 445

11 609

11 609

0

11 332

– 113

– 277

Total général

1 877 359

1 901 099

1 903 724

0

1 872 796

– 4 563

– 30 928

Source : présent projet de loi de règlement.

B. LA SOUS-CONSOMMATION DES PLAFONDS D’EMPLOIS AU NIVEAU DES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT

Le plafond d’autorisations d’emplois des opérateurs a également été sous-consommé, à hauteur de 19 849 ETPT (emplois sous plafond) (62). Cette sous-consommation des emplois sous plafond est en partie compensée par une surconsommation des emplois hors plafond (+ 2 798 ETPT). Au total, la sous-consommation des plafonds d’emplois des opérateurs de l’État s’élève à 17 051 ETPT.

Cependant, la consommation des emplois sous plafond des opérateurs est en augmentation de 5 436 ETPT par rapport à 2014 (378 066 ETPT au lieu de 372 630 ETPT). Cela résulte notamment :

– d’une augmentation des effectifs au sein des établissements de l’enseignement supérieur (+ 1 615 ETPT au niveau du programme Formations supérieures et recherche universitaire) ;

– et de deux mesures techniques de périmètre tenant au transfert en 2015 sous le plafond d’emplois du personnel de la direction des applications militaires du Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (représentant 4 711 ETPT supplémentaires) et des élèves polytechniciens (+ 1 546 ETPT).

Emplois sous plafond et hors plafond

Depuis le 1er janvier 2009, les opérateurs de l’État font l’objet d’un vote en loi de finances initiale. Les emplois soumis à cette autorisation du Parlement sont les emplois dits « sous plafond » législatif. Ces emplois sont à distinguer des emplois « hors plafond », qui ne font pas l’objet d’un vote en loi de finances initiale. Les modalités de distinction des deux catégories d’emplois sont détaillées dans différentes circulaires de la direction du budget (1).

Emplois sous plafond : emplois financés en tout ou partie par des ressources publiques.

Emplois hors plafond : emplois non permanents financés intégralement par des ressources propres, soit dans le cadre de conventions, soit d’un surcroît de recettes non pérennes.

(1)  Voir par exemple, la circulaire du 25 avril 2008 relative au budget pluriannuel 2009-2011 / conférences de budgétisation / construction du plafond d’emplois des opérateurs.

CONSOMMATION DES PLAFONDS D’EMPLOIS PAR LES OPÉRATEURS EN 2015

Ministères de rattachement

Prévision 2015 sous plafond (ETPT) – LFR 2015

Prévision 2015 hors plafond (ETPT)

Réalisation 2015 sous plafond (ETPT)

Réalisation 2015 hors plafond (ETPT)

Écart réalisation / prévision sous plafond (ETPT)

Écart réalisation / prévision hors plafond (ETPT)

Affaires étrangères et développement international

6 967

4 756

6 805

4 522

– 162

– 234

Affaires sociales, santé et droits des femmes

11 346

139

10 914

284

– 432

145

Agriculture, agroalimentaire et forêt

16 220

1 127

15 603

984

– 617

– 143

Culture et communication

18 743

595

18 106

657

– 637

62

Décentralisation et fonction publique

1 354

9

1 214

17

– 140

8

Défense

7 547

1 169

7 352

1 216

– 195

47

Écologie, développement durable et énergie

25 831

1 433

25 348

1 287

– 475

– 146

Économie, industrie et numérique

5 200

1 402

5 494

1 384

294

– 18

Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche

250 420

38 999

233 749

41 630

– 16 671

2 631

Finances et comptes publics

0

0

0

0

0

0

Intérieur

1 946

2

1 874

5

– 46

3

Justice

528

8

502

8

– 7

0

Logement, égalité des territoires et ruralité

298

0

288

1

– 10

1

Outre-mer

129

35

122

11

– 7

– 24

Services du Premier ministre

714

13

645

13

– 69

0

Travail, emploi et dialogue social

48 154

2 711

47 603

3 160

– 399

449

Ville, jeunesse et sports

1 664

138

1 605

150

– 51

12

Total Budget général

397 061

52 596

378 044

55 394

– 19 624

2 793

Contrôle et exploitation aériens

828

60

820

65

– 8

5

Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

26

0

22

0

16

0

Total général

397 915

52 596

378 066

55 394

– 19 849

2 798

Source : loi de finances pour 2015, loi de finances rectificative pour 2015 et rapports annuels de performances.

Le surcroît de consommation d’emplois hors plafond par les opérateurs relève essentiellement des établissements d’enseignement supérieur. Les emplois qui relevaient des anciens pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES) transformés en opérateurs, à travers les communautés d’universités et d’établissements (COMUE), ont été intégrés comme des emplois d’opérateurs hors plafond. En outre, les établissements d’enseignement supérieur ont procédé à des recrutements financés par les programmes d’investissements d’avenir.

Pôle emploi a bénéficié d’un redéploiement d’emplois au titre de l’année 2015 afin de mettre en œuvre la convention tripartite 2015-2018, conclue le 18 décembre 2014 avec l’État et l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage (Unédic). Ces nouveaux emplois (2 000 ETPT à l’horizon 2018) doivent améliorer l’accompagnement et le suivi des demandeurs d’emploi.

C. UNE STABILITÉ DES EFFECTIFS AVEC UN VOLANT TOUJOURS IMPORTANT D’EMPLOIS NON POURVUS

1. Les effectifs diminuent légèrement par rapport à 2012 et leur niveau est conforme à l’engagement présidentiel de stabilité

L’engagement présidentiel de stabilité des effectifs trouve sa traduction juridique dans les plafonds d’effectifs définis en lois de programmation des finances publiques. Cet objectif avait été fixé à 2 309 532 ETPT pour l’État et ses opérateurs lors de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 (63). La loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 a abaissé ce plafond à 2 301 639 ETPT, faisant référence au seuil défini en loi de finances pour 2015 (64).

Les effectifs consommés au niveau de l’État et de ses opérateurs respectent en 2015 le plafond fixé par les lois de programmation sur la période du quinquennat : l’objectif de stabilité est dès lors atteint. Ces effectifs, comptabilisés en ETPT, sont même en diminution par rapport à 2012 (– 20 539 ETPT), même s’ils progressent légèrement entre 2014 et 2015 (+ 873 ETPT), en raison d’une augmentation des effectifs au sein des opérateurs de l’État.

RESPECT DE L’OBJECTIF DE STABILITÉ DES EFFECTIFS
PAR RAPPORT AUX LOIS DE PROGRAMMATION

(en ETPT)

Source : lois de programmation des finances publiques, lois de finances initiale, lois de règlement et rapports annuels de performances.

La marge entre les plafonds d’emplois prévus par les lois de programmation et les consommations d’emplois s’élève en moyenne à 50 946 ETPT de 2012 à 2015.

2. Un volant toujours important d’emplois non pourvus

Toutefois, la Rapporteure générale souhaite souligner, comme elle l’avait fait l’an dernier, le volant important d’emplois sous plafond de l’État et de ses opérateurs non pourvus. Ceux-ci s’élèvent à 50 777 ETPT en 2015 par rapport aux plafonds d’emplois votés en loi de finances rectificative (65). Ce constat pose question dans la mesure où cette tendance s’aggrave depuis quelques années.

ÉVOLUTION DES EMPLOIS POURVUS ET NON POURVUS (ÉTAT ET OPÉRATEURS)
PAR RAPPORT AUX LOIS DE FINANCES OU DE FINANCES RECTIFICATIVE

Source : lois de finances, lois de finances rectificative, lois de règlement.

Il conviendrait de réduire les plafonds d’emplois prévus en lois de finances pour l’État et ses opérateurs ou de garantir une meilleure allocation des effectifs par rapport à ces plafonds. Dans les deux cas, cette stratégie devrait respecter les plafonds fixés en loi de programmation, garantissant la stabilité des effectifs sur le quinquennat.

II. UN SCHÉMA D’EMPLOIS DEVENU POSITIF EN COURS DE GESTION, EN RAISON DE LA RÉVISION DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE

A. UN SCHÉMA D’EMPLOIS EN HAUSSE AU NIVEAU DES MINISTÈRES

Initialement, le schéma d’emplois (solde net des sorties et des entrées réalisées), prévu pour 2015 était en baisse (– 1 278 ETP), soit une diminution moins importante que celle prévue en 2014 (– 3 280 ETP). Cependant, ce schéma d’emplois, c’est-à-dire les emplois à pourvoir, a été profondément modifié en cours de gestion en raison de l’adoption du plan de lutte anti-terroriste du 21 janvier 2015 (PLAT 1) et de la révision de la loi de programmation militaire (LPM) en juillet 2015 (66).

Celle-ci a entériné la décision du Conseil de défense du 13 avril 2015 d’abandonner les réductions d’effectifs (– 7 500 ETP) prévues pour 2015 dans la loi de programmation militaire (67), afin de tenir compte des circonstances exceptionnelles et d’assurer la sécurité des Français. Le PLAT 1 a conduit à renforcer les moyens des ministères de la défense et de la justice, à travers la création de 1 246 ETP en 2015.

Le schéma d’emplois, tel que modifié, s’établissait à + 7 468 EPT.

SCHÉMA D’EMPLOIS

Ministères

Schémas d’emplois réalisés en 2014 (ETP)

Schémas d’emplois prévus en LFI 2015 (ETP)

Schémas d’emplois réalisés en 2015 (ETP)

Affaires étrangères et développement international

– 201

– 220

– 221

Affaires sociales, santé et droits des femmes

– 220

– 150

– 212

Agriculture, agroalimentaire et forêt

77

– 25

– 4

Culture et communication

– 43

15

– 27

Décentralisation et fonction publique

Défense

– 8 007

– 7 500

– 645

Écologie, développement durable et énergie

– 1 264

– 515

– 818

Économie, industrie et numérique

– 5

– 55

– 36

Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche

8 735

9 421

9 645

Finances et comptes publics

– 2 672

– 2 491

– 2 445

Intérieur

330

116

556

Justice

727

600

1361

Logement, égalité des territoires et ruralité

0

– 319

0

Outre-mer

0

2

0

Services du Premier ministre

192

94

67

Travail, emploi et dialogue social

– 128

– 150

– 173

Ville, jeunesse et sports

Total Budget général

– 2 479

– 1 177

7 048

Contrôle et exploitation aériens

– 100

– 100

– 100

Publications officielles et informations administratives

– 5

– 1

– 14

Total Budgets annexes

– 105

– 101

– 114

Total général

– 2 584

– 1 278

6 934

Source : présent projet de loi de règlement, page 30.

L’exécution du schéma d’emplois est en retrait par rapport au schéma révisé en cours de gestion (+ 6 934 ETP au lieu de + 7 468 EPT), principalement en raison d’une sous-exécution sur la mission Défense (– 645 ETP contre 0 ETP prévu).

Le schéma d’emplois devient positif en 2015, avec un flux d’entrées supérieur au flux de sorties. La Cour des comptes relève que le schéma d’emplois était négatif depuis 2002.

ÉVOLUTION DU SCHÉMA D’EMPLOIS

(en ETP)

Source : projets de loi de règlement successifs et Gouvernement pour les années 2007 et 2008.

B. UN SCHÉMA D’EMPLOIS EN CROISSANCE AU SEIN DES OPÉRATEURS

Le schéma d’emplois des opérateurs est également positif en 2015. Cela résulte essentiellement d’un schéma d’emplois positif au sein des opérateurs rattachés au ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche. L’année 2015 a en effet été marquée par la création de 1 000 nouveaux emplois en faveur des établissements de l’enseignement supérieur. Ces créations d’emplois sont notamment tournées vers l’encadrement des étudiants, l’orientation, l’innovation pédagogique, le numérique ou la maîtrise des langues vivantes.

EXÉCUTION DU SCHÉMA D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS

Ministères de rattachement

Schéma d’emplois (ETP)

Affaires étrangères et développement international

– 5

Affaires sociales, santé et droits des femmes

– 152

Agriculture, agroalimentaire et forêt

– 277

Culture et communication

– 47

Décentralisation et fonction publique

– 5

Défense

– 40

Écologie, développement durable et énergie

– 318

Économie, industrie et numérique

– 28

Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche

962

Finances et comptes publics

0

Intérieur

108

Justice

15

Logement, égalité des territoires et ruralité

– 5

Outre-mer

– 2

Services du Premier ministre

– 8

Travail, emploi et dialogue social

135

Ville, jeunesse et sports

1

Total Budget général

334

Contrôle et exploitation aériens

– 17

Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

20

Total général

337

Source : rapports annuels de performances.

Au total, le schéma d’emplois de l’État et des opérateurs est positif en 2015, à hauteur de 7 271 ETP.

SCHÉMA D’EMPLOIS MINISTÈRES ET OPÉRATEURS

Catégories

Schéma d’emplois (ETP)

Ministères

+ 6 934

Opérateurs

+ 337

Total

+ 7 271

Source : présent projet de loi de règlement et rapports annuels de performances.

III. L’AUGMENTATION DES EFFECTIFS DANS LES SECTEURS PRIORITAIRES

A. LA REMISE EN CAUSE EN COURS D’ANNÉE DE LA BAISSE DES EFFECTIFS AU SEIN DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE

La loi de finances initiale pour 2015 prévoyait la suppression de 7 500 ETP au ministère de la défense. La révision de la LPM en juillet 2015 a annulé ces suppressions d’effectifs pour l’année en cours tout en modifiant la gestion des effectifs pour les années postérieures. Le second plan de lutte antiterroriste (PLAT 2) de novembre 2015 a prévu un gel des suppressions d’emplois jusqu’en 2019.

Ces décisions successives ont eu pour effet d’annuler les suppressions d’emplois prévus au sein du ministère de la défense sur la période 2015-2018. Les effectifs de ce ministère seront à l’inverse en augmentation de 2 300 emplois sur cette période. In fine, l’écart de prévision de l’évolution des effectifs du ministère de la défense s’élève à 28 094 emplois sur quatre ans par rapport à la loi de finances initiale pour 2015.

ÉVOLUTION DES PRÉVISIONS D’EFFECTIFS AU SEIN DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE

En ETP

2015

2016

2017

2018

Total

LPM initiale

– 7 500

– 7 397

– 7 397

– 3 500

– 25 794

LPM actualisée

0

2 300

– 2 600

– 2 800

– 3 100

PLAT 2

0

2 300

0

0

+ 2 300

Écart total

7 500

9 697

7 397

3 500

28 094

Source : commission des finances, à partir du rapport de la Cour des comptes (données : direction du budget).

Cette inflexion de la gestion des effectifs du ministère de la défense est clairement observable sur l’exercice 2015. Le schéma d’emploi réalisé a été de
– 645 ETP, comparativement aux – 7 500 ETP prévus en loi de finances initiale
. Ce résultat illustre la mise en œuvre de la décision du Gouvernement, approuvée par le Parlement, d’annuler les suppressions d’effectifs. Les recrutements n’ont pu intervenir qu’en fin d’année, ce qui explique la sous-exécution par rapport au schéma d’emplois révisé. Celui-ci s’appliquera pleinement au cours de l’exercice 2016.

B. L’AUGMENTATION DES EFFECTIFS AU SEIN DU MINISTÈRE DE L’INTÉRIEUR ET DE LA JUSTICE

Le ministère de l’intérieur bénéficie également d’un schéma d’emplois positif en 2015, avec une progression de 440 ETP par rapport à la loi de finances initiale (556 ETP contre 116 ETP prévus). Cela résulte du PLAT destiné à financer la création de 500 postes en 2015, dont 100 pour la gendarmerie et 400 au bénéfice de la police.

Le ministère de la justice a créé 1 558 emplois supplémentaires au cours de l’exercice 2015, soit une augmentation de la consommation du plafond d’emplois de 872 ETPT par rapport à 2014. Ces créations d’emplois résultent notamment de 600 postes ouverts en loi de finances initiale et 683 postes ouverts au titre du PLAT 1.

Depuis 2012, l’augmentation des effectifs des missions Sécurités et Justice s’élève respectivement à 2 812 ETPT et 1 908 ETPT (68), soit un total de 4 720 ETPT, un niveau proche de l’objectif fixé en début de quinquennat (5 000 créations de postes). Cette augmentation des effectifs a été amplifiée au cours de l’exercice 2015, en raison du renforcement des moyens dévolus à ces deux missions dans le cadre de la lutte anti-terroriste.

La mission Justice a par exemple bénéficié de 872 ETPT supplémentaires par rapport à 2014.

Source : lois de finances, lois de finances rectificatives et lois de règlement.

Les programmes Police nationale et Gendarmerie ont créé 1 508 postes en ETPT supplémentaires par rapport à 2014.

Source : lois de finances, lois de finances rectificatives et lois de règlement.

Source : lois de finances, lois de finances rectificatives et lois de règlement.

C. LA CRÉATION DE POSTES AU SEIN DE L’ÉDUCATION ET EN FAVEUR DE PÔLE EMPLOI

Le ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche dispose d’un schéma d’emplois positif, supérieur aux prévisions de la loi de finances initiale (+ 9 645 ETP contre + 9 421 ETP).

Cette dynamique positive a été introduite par la loi d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République (69), qui a prévu la création de 54 000 nouveaux postes pour le ministère de l’éducation nationale sur la période 2012-2017. À la fin 2015, les créations nettes de postes s’établissent à 31 627 ETP pour les exercices 2012 à 2015, dont 27 513 ETP sont effectivement pourvus (70). Les nouveaux postes pourvus en 2015 s’élèvent à 9 606 en ETP et à 10 002 en ETPT.

Source : lois de finances, lois de finances rectificatives et lois de règlement.

S’agissant de l’enseignement agricole, les nouveaux emplois effectivement pourvus s’élèvent à 524 ETP pour les exercices 2012 à 2015 (71), selon une dynamique conforme à l’objectif de 1 000 créations de postes durant le quinquennat.

Au sein de l’enseignement supérieur, 1 000 emplois supplémentaires ont être créés en 2015 au titre du schéma d’emplois, conformément aux engagements du Président de la République de mettre en place 5 000 emplois sur la durée du quinquennat, dédiés à la réussite des étudiants. Cependant, le suivi des emplois effectivement pourvus est rendu difficile par le transfert de ces postes ouverts aux opérateurs du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche. Les documents budgétaires (72) donnent une indication des créations ou suppressions nettes d’emplois au sein de ces opérateurs, qui en cumulé, sur les années 2013 à 2015 s’élèvent à – 167 ETP (73). Ce chiffre doit être pris avec précaution, dans la mesure où il « n’est pas la traduction de la mise en œuvre effective » des 1 000 créations de postes, selon le rapport annuel de performances. Il comprend également des variations constatées au titre des vacances de postes au sein des opérateurs. Néanmoins, la Rapporteure générale estime intéressant de publier ce chiffre, dans la mesure où le Parlement ne dispose pas d’élément d’information plus précis et pertinent pour suivre la mise en œuvre de la création de 5 000 emplois dans ce secteur de 2013 à 2017.

Enfin, Pôle emploi a bénéficié d’une augmentation de 4 072 emplois par rapport au niveau constaté en 2011, sous réserve d’une modification de décompte (74). Cela résulte d’une augmentation d’emplois intervenue dès l’été 2012, conformément à l’engagement de créations de 4 000 emplois en faveur de cet opérateur sur le quinquennat.

FICHE 8 : L’ÉVOLUTION DE LA FISCALITÉ ÉCOLOGIQUE

La fiscalité écologique, qu’elle ait pour but de dissuader un comportement ou de financer des actions à vocation écologique, joue un rôle crucial dans une politique environnementale. À propos de la contribution carbone, le Conseil constitutionnel a d’ailleurs relevé que « le principe d’égalité ne fait pas obstacle à ce que soient établies des impositions spécifiques ayant pour objet d’inciter les redevables à adopter des comportements conformes à des objectifs d’intérêt général, pourvu que les règles qu’il fixe à cet effet soient justifiées au regard desdits objectifs » (75).

Une vingtaine d’impôts ont été retenus dans cette étude pour mesurer le poids de la fiscalité écologique depuis 2007. Le périmètre retenu est sensiblement le même que celui qui avait été défini dans la précédente étude de la Rapporteure générale sur le sujet (76).

FISCALITÉ ÉCOLOGIQUE DEPUIS 2007

(en millions d’euros)

Impôts/année

2007

2012

2013

2014

2015

2016

Taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) en 2007

Taxe intérieure sur les produits de consommation énergétique (TICPE) de 2012 à 2016

24 986

24 942

24 648

24 624

26 776

28 276*

contribution au service public de l’électricité (CSPE) +

taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité

1 466

3 801

5 223

5 688

7 182

8 031

Versement transport

4 795

6 851

7 027

7 218

7 291

7 302

Taxe d’enlèvement des ordures ménagères

4 808

6 088

6 258

6 253

6 460

6 751

Redevance pour pollution de l’eau et autres taxes sur l’utilisation de l’eau

1 849

2 368

2 342

2 365

2 244

2 296

Taxes locales sur l’électricité

1 154

2 026

2 271

2 214

2 236

2 270

Taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules

1 840

2 159

2 085

2 116

2 155

2 176

Contribution tarifaire d’acheminement

1 025

1 157

1 394

1 467

1 493

1 529

Taxe d’aéroport + taxe sur les nuisances sonores aéroportuaires

688

969

946

964

1 005

1 051

Taxe intérieure sur les consommations de gaz naturel (TICGN) + CTSSG

197

265

260

319

777

800

Taxe sur les installations nucléaires

487

808

790

806

799

799

Taxe sur les véhicules de sociétés

1 160

983

876

677

603

739

Taxe générale sur les activités polluantes (TGAP)

457

775

880

915

838