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ÉTUDE D’IMPACT

Projet de loi

pour la liberté de choisir son avenir professionnel

NOR : MTRX1808061L/Bleue-1

27 avril 2018

Table des matières

Introduction générale 6

Tableau synoptique des consultations 7

Tableau synoptique des mesures d’application 15

Titre 1er - Vers une nouvelle société de compétences 19

Chapitre 1er - Renforcer et accompagner la liberté des individus dans le choix de leur formation 19

Articles 1er et 2 - Rénovation du compte personnel de formation et adaptation des dispositions du compte personnel d’activité et du compte engagement citoyen 19

Article 3 - Conseil en évolution professionnelle 43

Chapitre 2 - Libérer et sécuriser les investissements pour les compétences des actifs 51

Article 4 - Définition de l’action de formation 51

Article 5 - Qualité des actions de formation 60

Article 6 - Plan de développement des compétences 70

Chapitre 3 - Transformer l’alternance 78

Articles 7 à 9 - Conditions contractuelles de travail par apprentissage 79

Article 10 - Orientation 100

Article 11 - Nouveau régime juridique des centres de formation d’apprentis 107

Article 12 - Aide unique aux employeurs d’apprentis 118

Article 13 - Autres formes d’alternance et de professionnalisation 127

Chapitre 4 – Refonder le système de construction et de régulation des diplômes et titres professionnels 134

Article 14 - Rénovation de la certification professionnelle 134

Chapitre 5 – Simplifier la gouvernance et rénover le financement 148

Article 15 - Rôle des acteurs et organisation institutionnelle en matière d’apprentissage et de formation professionnelle des demandeurs d’emploi 148

Article 16 : Gouvernance et France compétences 158

Articles 17 et 18 - Obligations des employeurs relatives au financement de la formation professionnelle et à l’apprentissage et contributions spécifiques pour certaines catégories d’employeurs 175

Articles 19 et 20 - Opérateurs de compétences 195

Article 21 - Contrôle 207

Article 22 - Dispositions outre-mer 216

Article 24 - Dispositions diverses 217

Titre 2 - Une indemnisation du chômage plus universelle et plus juste 218

Chapitre 1er – Créer de nouveaux droits pour sécuriser les parcours et les transitions professionnelles 218

Articles 26 et 27 - Création de nouveaux droits pour sécuriser les parcours et les transitions professionnelles et ouverture du régime d’assurance chômage aux démissionnaires 218

Article 28 - Indemnisation des travailleurs indépendants en cessation d’activité 233

Article 29 - Lutte contre la précarité et la permittence 245

Chapitre 2 – Un nouveau cadre d’organisation de l’indemnisation chômage 254

Articles 30 et 31 - Financement du régime d’assurance chômage et modalités de calcul de la contribution globale 254

Articles 32 et 33 - Gouvernance du régime d’assurance chômage et période transitoire 273

Chapitre 3 – Un accompagnement plus personnalisé des demandeurs d’emploi et une meilleure effectivité des obligations liées à la recherche d’emploi 287

Article 34 - Expérimentation territoriale visant à l’amélioration de l’accompagnement des demandeurs d’emploi 287

Article 35  - Dispositions relatives aux obligations de recherche d’emploi 296

Article 36 - Dispositions relatives au transfert du contrôle de la recherche d’emploi et aux sanctions 306

Chapitre 4 – Dispositions outre-mer 318

Article 37 - Dispositions outre-mer 318

Chapitre 5 – Dispositions diverses 322

Article 38 - Dispositions diverses 322

Titre 3 - Dispositions relatives à l’emploi 326

Chapitre 1er – Favoriser l’entreprise inclusive 326

Articles 40 à 42 - Dispositions relatives à l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés pour les employeurs publics et privés 326

Article 43 - Renforcement du cadre d’intervention des entreprises adaptées 351

Article 44 - Accessibilité des services de communication au public en ligne des organismes du secteur public 365

Article 45 - Amélioration de la disponibilité de documents adaptés 373

Article 46 - Inclure dans la représentation des salariés les bénéficiaires de contrats uniques d’insertion 381

Chapitre 2 – Moderniser la gouvernance et les informations relatives à l’emploi 384

Article 47 - Création du comité d’orientation de l’inclusion dans l’emploi 384

Article 48 - Suppression de la mention relative à la participation des missions locales aux maisons de l’emploi 387

Article 49 - Gouvernance de Pôle emploi 389

Chapitre 3 - Mesures relatives au détachement des travailleurs et à la lutte contre le travail illégal 393

Articles 50 et 51 - Adaptation des exigences administratives pour certaines situations de détachement 393

Articles 52 à 55 - Renforcement des outils de contrôle et de l’effectivité des sanctions administratives 402

Article 56 - Extension des cas de décision préfectorale de cessation d’activité pour des faits de travail illégal 411

Article 57 - Création d’un nouveau cas d’infraction de travail dissimulé par dissimulation d’activité en cas d’activité habituelle, stable et continue en France 413

Article 58 - Création d’une amende administrative pour absence de déclaration d’un chantier forestier ou sylvicole 419

Article 59 - Diffusion automatique de certaines condamnations de travail dissimulé 422

Article 60 - Renforcement des pouvoirs d’enquête et droit de communication de l’inspection du travail en matière de travail illégal 426

Chapitre 4 – Égalité de rémunération entre les femmes et les hommes et lutte contre les violences sexuelles et sexistes au travail 434

Article 61 - Égalité de rémunération entre les femmes et les hommes 434

Article 62 - Obligation pour l’employeur d’afficher les voies de recours civiles et pénales ouvertes en matière de harcèlement sexuel et des coordonnées des services compétents. 442

Chapitre 5 - Mesures relatives au parcours professionnel dans la fonction publique 444

Articles 63 à 65 - Prise en compte de l’exercice d’une activité professionnelle lors d’une période de disponibilité dans le déroulement de carrière des fonctionnaires de la fonction publique 444

Chapitre 6 – Dispositions d’application 454

Article 66 – Habilitation : mise en cohérence, correction et adaptation outre-mer 454

INTRODUCTION GÉNÉRALE

Les transformations majeures que connaissent les entreprises du pays et des secteurs entiers de l’économie (révolutions numérique et robotique, émergence d’une économie plus sobre en ressources utilisées) ont des effets importants sur les organisations de travail, les métiers et donc les compétences attendues de la part des actifs. Elles requièrent de refonder une grande partie de notre modèle de protection sociale des actifs autour d’un tryptique conjuguant l’innovation et la performance économique, la construction de nouvelles libertés et le souci constant de l’inclusion sociale.

Pour ne pas subir ces transformations, le Gouvernement a engagé une transformation profonde du système de formation professionnelle initiale et continue, ainsi qu’une réforme substantielle de l’assurance chômage, tout en reprenant certaines orientations issues des accords interprofessionnels nationaux de février 2018.

L’objectif est double :

• donner de nouveaux droits aux personnes pour leur permettre de choisir leur vie professionnelle tout au long de leur carrière. Il s’agit de développer et de faciliter l’accès à la formation, autour des initiatives et des besoins des personnes, dans un souci d’équité, de liberté professionnelle, dans un cadre organisé collectivement et soutenable financièrement. Un système d’assurance chômage rénové vise également à modifier le comportement des employeurs (recours au CDD, licenciements) par l’internalisation du coût social de ces comportements, et à créer de nouvelles garanties qui tiennent compte de parcours moins linéaires (nouveaux droits pour les salariés démissionnaires et accès à l’assurance chômage des travailleurs indépendants sous certaines conditions ;

• renforcer l’investissement des entreprises dans les compétences de leurs salariés, par une simplification institutionnelle et réglementaire forte et le développement du dialogue social et économique. Cet investissement se doit d’être inclusif : le cadre législatif doit simplifier et adapter les outils d’insertion professionnelle pour les publics les plus fragilisés, tout particulièrement les travailleurs handicapés.

Structuré autour de trois titres, le présent projet de loi entend poursuivre la dynamique de transformation du marché du travail, en organisant une rénovation en profondeur du système de formation professionnelle et d’apprentissage, en révisant les droits, les contributions et les devoirs en matière d’assurance chômage, en ajustant la gouvernance de la politique de l’emploi et en adaptant et simplifiant la politique d’insertion professionnelle des travailleurs handicapés.

Tableau synoptique des consultations

Article

Objet de l’article

Consultations obligatoires

Consultations facultatives

1er

Rénovation du compte personnel de formation

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil d'administration de Pôle emploi

Conseil national d’évaluation des normes

Commission nationale de la négociation collective

 

2

Adaptation des dispositions du compte personnel d’activité et du compte engagement citoyen

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil d'administration de Pôle emploi

Conseil national d’évaluation des normes

 

3

Conseil en évolution professionnelle

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil d'administration de Pôle emploi

Conseil national d’évaluation des normes

 

4

Définition de l’action de formation

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

 

5

Qualité des actions de formation

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil supérieur de l'éducation

Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche

Conseil national de l'enseignement agricole

Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire

Conseil national d’évaluation des normes

Conseil d'administration de Pôle emploi

 

6

Plan de développement des compétences

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Commission nationale de la négociation collective

 

7

Conditions de signature du contrat d’apprentissage

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil supérieur de l'éducation

Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche

Conseil national de l'enseignement agricole

Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire

Commission nationale de la négociation collective

Conseil national d’évaluation des normes

 

8

Simplification des conditions d’exécution du contrat

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil supérieur de l'éducation

Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche

Conseil national de l'enseignement agricole

Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire

Commission nationale de la négociation collective

Conseil national d’évaluation des normes

 

9

Rupture des contrats d’apprentissage

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil supérieur de l'éducation

Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche

Conseil national de l'enseignement agricole

Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire

Commission nationale de la négociation collective

Conseil national d’évaluation des normes

 

10

Orientation

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil supérieur de l'éducation

Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche

Conseil national de l'enseignement agricole

Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire

Conseil national d’évaluation des normes

 

11

Nouveau régime juridique des centres de formation des apprentis

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil supérieur de l'éducation

Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche

Conseil national de l'enseignement agricole

Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire

Conseil national d’évaluation des normes

 

12

Aide unique aux employeurs d’apprentis

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil supérieur de l'éducation

Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche

Conseil national de l'enseignement agricole

Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire

Conseil national d’évaluation des normes

 

13

Autres formes d’alternance et de professionnalisation

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

 

14

Rénovation de la certification professionnelle

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil supérieur de l'éducation

Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche

Conseil national de l'enseignement agricole

Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire

 

15

Rôle des acteurs et organisation institutionnelle en matière d’apprentissage et de formation professionnelle des demandeurs d’emploi

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil supérieur de l'éducation

Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche

Conseil national de l'enseignement agricole

Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire

Conseil national d’évaluation des normes

 

16

Gouvernance et France compétences

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil supérieur de l'éducation

Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche

Conseil national de l'enseignement agricole

Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire

Conseil national d’évaluation des normes

Commission nationale de la négociation collective

 

17

Obligations des employeurs relatives au financement de la formation professionnelle et à l’apprentissage

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil national d’évaluation des normes

Conseil supérieur de l’éducation

Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche

Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire

Conseil national de l'enseignement agricole

Conseil d’administration de l’ACOSS

Conseil d’administration de la CCMSA

 

18

Contributions spécifiques pour certaines catégories d’employeurs

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil national d’évaluation des normes

Conseil supérieur de l’éducation

Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche

Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire

Conseil national de l'enseignement agricole

Conseil d’administration de l’ACOSS

Conseil d’administration de la CCMSA

 

19

Opérateurs de compétences

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Commission nationale de la négociation collective

 

21

Contrôle

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

 

22

Dispositions outre-mer

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Départements et collectivités concernées

 

26

Création de nouveaux droits pour sécuriser les parcours et les transitions professionnelles

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil d’administration de Pôle emploi

27

Ouverture du régime d’assurance chômage aux démissionnaires

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil d’administration de Pôle emploi

28

Indemnisation des travailleurs indépendants en cessation d’activité

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil d’administration de Pôle emploi

29

Lutte contre la précarité et la permittence

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil national d’évaluation des normes

Conseil d’administration de l’ACOSS

Conseil d’administration de la CCMSA

Conseil d’administration de Pôle emploi

 

30

Financement du régime d’assurance chômage

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil national d’évaluation des normes

Conseil d’administration de Pôle emploi

31

Modalités de calcul de la contribution globale versée par l’Unédic à Pôle emploi pour les années 2019 et 2020

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil d’administration de Pôle emploi

 

32

Gouvernance du régime d’assurance chômage

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil d’administration de Pôle emploi

 

33

Période transitoire

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Commission nationale de la négociation collective

 

34

Expérimentation territoriale visant à l’amélioration de l’accompagnement des demandeurs d’emploi

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil d’administration de Pôle emploi

 

35

Dispositions relatives aux obligations de recherche d’emploi

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil national d’évaluation des normes

Conseil d’administration de Pôle emploi

 

36

Dispositions relatives au transfert du contrôle de la recherche d’emploi et aux sanctions

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Comité technique ministériel placé auprès des ministres du travail et de l’emploi

Conseil d’administration de Pôle emploi

 

37

Dispositions outre-mer

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles,

Conseil départemental de Mayotte

 

38

Dispositions diverses

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

 

39

Entrée en vigueur

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil national d’évaluation des normes

Conseil d’administration de Pôle emploi

Conseil départemental de Mayotte

 

40

Dispositions relatives à l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés pour les employeurs

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil national consultatif des personnes handicapées

41

Transmission de la déclaration annuelle relative à l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés via la déclaration sociale nominative

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil national consultatif des personnes handicapées

42

Dispositions relatives à l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés pour les employeurs

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil national d’évaluation des normes

Conseil national consultatif des personnes handicapées

Conseil commun de la fonction publique

43

Renforcement du cadre d’intervention des entreprises adaptées

Conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles

Conseil national consultatif des personnes handicapées

44

Accessibilité des services de communication au public en ligne des organismes du secteur public

Conseil national d’évaluation des normes

 

46

Inclure dans la représentation des salariés les bénéficiaires de contrats uniques d’insertion

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Commission nationale de la négociation collective

 

47

Création du comité d’orientation de l’inclusion dans l’emploi

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

 

48

Suppression de la mention relative à la participation des missions locales aux maisons de l’emploi

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

 

49

Gouvernance de Pôle emploi

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles

Conseil d’administration de de Pôle emploi

 

52 à 55

Renforcement des outils de contrôle et de l’effectivité des sanctions administratives.

Conseil national d’évaluation des normes

 

61

Égalité de rémunération entre les femmes et les hommes

Commission nationale de la négociation collective

Conseil Supérieur de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes

 

62

Obligation pour l’employeur d’afficher les voies de recours civiles et pénales ouvertes en matière de harcèlement sexuel et des coordonnées des services compétents.

Commission nationale de la négociation collective

Conseil Supérieur de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes

 

63

Prise en compte de l’exercice d’une activité professionnelle lors d’une période de disponibilité dans le déroulement de carrière des fonctionnaires de la fonction publique de l'État

Conseil commun de la fonction publique

 

64

Prise en compte de l’exercice d’une activité professionnelle lors d’une période de disponibilité dans le déroulement de carrière des fonctionnaires de la fonction publique territoriale

Conseil commun de la fonction publique

Conseil national d’évaluation des normes

 

65

Prise en compte l’exercice d’une activité professionnelle lors d’une période de disponibilité dans le déroulement de carrière des fonctionnaires de la fonction publique hospitalière

Conseil commun de la fonction publique

Conseil national d’évaluation des normes

 

Tableau synoptique des mesures d’application

Article

Objet de l’article

Textes d’application

Administration compétente

1er

Rénovation du compte personnel de formation

- Décrets en Conseil d’État

- Décrets

Ministère du travail

2

Adaptation des dispositions du compte personnel d’activité et du compte engagement citoyen

- Décrets en Conseil d’État

- Décrets

Ministère du travail

3

Conseil en évolution professionnelle

- Décrets

- Arrêté

Ministère du travail

4

Définition de l’action de formation

Décret en Conseil d’État

Ministère du travail

5

Qualité des actions de formation

Décret en Conseil d’État

Ministère du travail

6

Plan de développement des compétences

Décret en Conseil d’État

Ministère du travail

7

Conditions de signature du contrat d’apprentissage

Décrets en Conseil d’État

Ministère du travail

8

Simplification des conditions d’exécution du contrat

Décrets en Conseil d’État

Ministère du travail

9

Rupture des contrats d’apprentissage

Décrets

Ministère du travail

10

Orientation

Décrets

Ministère de l’éducation nationale

11

Nouveau régime juridique des centres de formation des apprentis

- Décrets en Conseil d’État

- Arrêté

Ministère du travail

12

Aide unique aux employeurs d’apprentis

Décret

Ministère du travail

13

Autres formes d’alternance et de professionnalisation

Décret

Ministère du travail

14

Rénovation de la certification professionnelle

Décret en Conseil d’État

Ministère du travail

15

Rôle des acteurs et organisation institutionnelle en matière d’apprentissage et de formation professionnelle des demandeurs d’emploi

Décrets

Ministère du travail

16

Gouvernance et France compétences

- Décrets en Conseil d’État

- Décret

Ministère du travail

17

Obligations des employeurs relatives au financement de la formation professionnelle et à l’apprentissage

- Décret en Conseil d’État

- Décrets

Ministère du travail

18

Contributions spécifiques pour certaines catégories d’employeurs

- Décret en Conseil d’État

- Décrets

Ministère du travail

19

Opérateurs de compétences

Décrets

Ministère du travail

20

Habilitation : collecte URSSAF

Ordonnance

Ministère du travail

21

Contrôle

Décret en Conseil d’État

Ministère du travail

22

Dispositions outre-mer

Décret

Ministère du travail

Ministère des Outre-mer

26

Création de nouveaux droits pour sécuriser les parcours et les transitions professionnelles

Décret en Conseil d’État qui précisera les conditions d’application du II de l’article L. 5422-1 du code du travail

Ministère du travail

27

Ouverture du régime d’assurance chômage aux démissionnaires

Décret en Conseil d’État

Ministère du travail

28

Indemnisation des travailleurs indépendants en cessation d’activité

Décret en Conseil d’État

Ministère du travail

32

Gouvernance du régime d’assurance chômage

Décret en Conseil d’État qui déterminera les conditions d’application de l’article L. 5422-20-1 du code du travail

Ministère du travail

33

Période transitoire

Décret en Conseil d’État

Ministère du travail

34

Expérimentation territoriale visant à l’amélioration de l’accompagnement des demandeurs d’emploi

Décret en Conseil d’État qui définira les modalités de l’expérimentation et de son évaluation

Ministère du travail

35

Dispositions relatives aux obligations de recherche d’emploi

Décret en Conseil d’État

Ministère du travail

36

Dispositions relatives au transfert du contrôle de la recherche d’emploi et aux sanctions

Décret en Conseil d’État

Ministère du travail

37

Dispositions outre-mer

Décret en Conseil d’État

Ministère du travail

Ministère des Outre-mer

38

Dispositions diverses

Décret en Conseil d’État

Ministère du travail

40 à 42

Obligation d’emploi des travailleurs handicapés

- Décrets en Conseil d’État

- Décrets

Ministère du travail

Ministère des solidarités et de la santé

Ministère de l’action et des comptes publics

44

Accessibilité des services de communication au public en ligne des organismes du secteur public

Décret en Conseil d’État pour mettre en œuvre le IV de l’article 47 et fixer les critères de la charge disproportionnée.

Secrétariat d’État chargé des personnes handicapées

Secrétariat d’État chargé du numérique

45

Amélioration de la disponibilité de documents adaptés

Décret en Conseil d’État

 

47

Création du comité d’orientation de l’inclusion dans l’emploi

Décret d’application fixant les règles de composition et de fonctionnement

Ministère du travail

50 et 51

Adaptation des exigences administratives pour certaines situations de détachement

- Arrêté du ministre chargé du travail qui fixe la liste des entreprises entrant dans le champ de l’article L. 1262-7 (nouveau)

- Décret en Conseil d’État qui prévoit le cas échéant les aménagements de l’obligation prévue à l’article L. 1263-7

Ministère du travail

59

Diffusion automatique de certaines condamnations pour travail illégal

Décret en Conseil d’État pris après avis de la CNIL concernant les modalités de diffusion sur le site internet du ministère du travail des condamnations

Ministère du travail

60

Renforcement des pouvoirs d’enquête de l’inspection du travail

Décret en Conseil d’État pris après avis de la CNIL, concernant les informations relatives à des personnes non identifiées

Ministère du travail

61

Égalité de rémunération entre les femmes et les hommes

Décret

Ministère du travail

62

Obligation pour l’employeur d’afficher les voies de recours civiles et pénales ouvertes en matière de harcèlement sexuel  et des coordonnées des services compétents.

Décret simple pour préciser les services compétents visés

Ministère du travail

63

Prise en compte de l’exercice d’une activité professionnelle lors d’une période de disponibilité dans le déroulement de carrière des fonctionnaires de la fonction publique de l'État

- Décret en Conseil d’État afin de modifier le titre V du décret n°85-986 du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'État, à la mise à disposition, à l'intégration et à la cessation définitive de fonctions

- Décret en Conseil d’État afin de modifier les décrets portant statuts particuliers des corps qui possèdent un grade à accès fonctionnel

Ministère de l’action et des comptes publics

64

Prise en compte de l’exercice d’une activité professionnelle lors d’une période de disponibilité dans le déroulement de carrière des fonctionnaires de la fonction publique territoriale

- Décret en Conseil d’État afin de modifier le titre III du décret n°86-68 du 13 janvier 1986 relatif aux positions de détachement, hors cadres, de disponibilité, de congé parental des fonctionnaires territoriaux et à l'intégration

- Décret en Conseil d’État afin de modifier les décrets portant statuts particuliers des corps qui possèdent un grade à accès fonctionnel

Ministère de l’action et des comptes publics

65

Prise en compte l’exercice d’une activité professionnelle lors d’une période de disponibilité dans le déroulement de carrière des fonctionnaires de la fonction publique hospitalière

- Décret en Conseil d’État afin de modifier le titre IV du décret 88-976 du 13 octobre 1988 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires hospitaliers, à l'intégration et à certaines modalités de mise à disposition

- Décret en Conseil d’État afin de modifier les décrets portant statuts particuliers des corps qui possèdent un grade à accès fonctionnel

Ministère de l’action et des comptes publics

66

Habilitation : mise en cohérence, correction et adaptation outre-mer

Ordonnance

 

TITRE 1ER - VERS UNE NOUVELLE SOCIÉTÉ DE COMPÉTENCES

Chapitre 1er - Renforcer et accompagner la liberté des individus dans le choix de leur formation

Articles 1er et 2 - Rénovation du compte personnel de formation et adaptation des dispositions du compte personnel d’activité et du compte engagement citoyen

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

Le compte personnel de formation (CPF) s’inscrit dans une logique d’autonomie de l’individu et de sécurisation de son parcours professionnel, par une plus grande portabilité des droits, notamment dans le cadre de droits acquis à titre individuel.

Le compte personnel de formation vise à favoriser l’accès à la formation qualifiante et remédie aux insuffisances du droit individuel à la formation (DIF), crée par la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social, dont la portabilité a été institué par la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, qui n’avait pas rencontré le succès attendu en raison d’une articulation faible avec les autres dispositifs de formation professionnelle continue, d’un encadrement collectif insuffisant pour rendre les droits réellement accessibles aux personnes et d’un manque de financements dédiés.

Par l’accord national interprofessionnel du 14 décembre 2013, les partenaires sociaux ont donné corps au compte personnel de formation, qui a été traduit dans la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale puis est entré en vigueur le 1er janvier 2015. La visée qualifiante du compte personnel de formation a nécessité un ciblage des formations accessibles, qui s’est matérialisé par des listes de formations éligibles établies par les partenaires sociaux et encadrées par le décret n° 2014-1119 du 2 octobre 2014 relatif aux listes de formations éligibles au titre du compte personnel de formation.

Le compte personnel de formation est ouvert à toute personne en emploi ou à la recherche d’emploi. C’est un droit, converti en nombre d’heures portées au compte du salarié chaque année, alimenté dans des conditions fixées à l’article L. 6323-11 du code du travail et mobilisables jusqu’à la retraite : 24 heures par année de travail à temps complet jusqu’à un maximum de 120 heures, puis de 12 heures par année de travail à temps complet jusqu’à 150 heures. Par ailleurs, les anciens droits DIF accumulés jusqu’à la fin 2014 peuvent être convertis en heures au sein du compte personnel de formation depuis le 1er janvier 2015 et pourront être mobilisés jusqu’au 1er janvier 2021

Au-delà de ces heures acquises, l’article L. 6323-4 du code du travail prévoit la possibilité, à la demande du titulaire du compte, d’abondements en heures complémentaires pour assurer la formation et la possibilité d’un financement notamment par l’État, les régions, Pôle emploi, l’Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées – Agefiph, et le fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP).

Il constitue fondamentalement une modalité d’accès individuel à la formation comme le précise l’article L. 6111-1 du code du travail : « Afin de favoriser son accès à la formation professionnelle tout au long de la vie, chaque personne dispose dès son entrée sur le marché du travail et jusqu’à la retraite, indépendamment de son statut, d’un compte personnel de formation qui contribue à l’acquisition d’un premier niveau de qualification ou au développement de ses compétences et de ses qualifications en lui permettant, à son initiative, de bénéficier de formations ». Il ne relève pas du plan de formation (qui constitue une prérogative de l’employeur) et ne présente pas l’ambiguïté originelle dont souffrait le DIF, droit du salarié conditionné à l’accord de son employeur.

Quel que soit le statut de son titulaire, le compte personnel de formation est mobilisable pour suivre une formation, dès lors que cette dernière est éligible. Il en découle que seul le titulaire peut décider de mobiliser son compte personnel de formation. Cela signifie, d’une part, que l’accord du titulaire doit être recueilli avant la mobilisation des heures de compte personnel de formation et, d’autre part, que le refus d’utiliser les heures de compte personnel de formation ne constitue jamais une faute.

En outre, il est rendu véritablement universel par l’intégration dans le dispositif des agents publics (fonctionnaires et contractuels) et des agents des chambres consulaires depuis le 1er janvier 2017, et des travailleurs indépendants depuis le 1er janvier 2018.

L’usage des droits est étendu au-delà du champ initial de la formation qualifiante pour permettre aux usagers d’accéder à d’autres types de prestations utiles à la construction et à la sécurisation de leur parcours professionnel : bilan de compétences, accompagnement personnalisé à la création ou à la reprise d’entreprise, préparation du permis de conduire (ce dernier usage étant destiné à lever le frein à l’emploi que constitue la non-possession du permis pour un public significatif, notamment les jeunes).

Une modulation des droits est aussi introduite au bénéfice des publics ayant le plus besoin d’accéder à la formation : doublement du rythme d’acquisition des droits (48 h au lieu de 24 h et plafond porté à 400 h au lieu de 150 h) pour les salariés et agents publics non qualifiés.

Enfin, le portefeuille de droits mobilisables est enrichi à travers la création du compte d’engagement citoyen, qui permet d’acquérir des droits à formation par la réalisation d’activités d’intérêt général (bénévolat associatif, maître d’apprentissage, diverses activités de réserves citoyennes, service civique, etc.). Les droits acquis par ce biais peuvent soit compléter le financement d’une formation à vocation professionnelle, soit financer des formations destinées à professionnaliser l’exercice de l’activité citoyenne.

Lancé dans des délais particulièrement restreints, le compte personnel de formation a éprouvé, au cours du premier semestre 2015, des difficultés de démarrage, essentiellement dues à une méconnaissance initiale du dispositif par les salariés et au temps d’appropriation de la méthodologie de construction des listes ainsi que d’élaboration de celles-ci – afin d’offrir un périmètre de choix suffisamment large. Un système d’information du compte personnel de formation (SI CPF), développé par la Caisse des dépôts et consignations, a été mis en place pour tenir les comptes de droits des personnes et suivre la mobilisation du compte personnel de formation.

Au-delà de cette première phase, il a été constaté, à partir de juillet 2015, une montée en charge progressive du compte personnel de formation qui s’est fortement intensifiée en 2016 et 2017. Les années 2016 et 2017 ont également été marquées par un rééquilibrage de l’usage du compte personnel de formation au profit des salariés, alors qu’il avait été très majoritairement utilisé par les demandeurs d’emploi en 2015 suite à un abondement exceptionnel prévu dans la convention cadre 2015-2017 entre l’État et le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels 2015-2017. Cette dotation a permis d’abonder le compte personnel de formation des demandeurs d’emploi dans la limite de 100 heures.

En 2017, 579 836 dossiers de formation ont été validés dont 277 936 dossiers salariés et 301 900 dossiers demandeurs d’emploi.

Au 1er février 2018, 5 368 534 comptes étaient ouverts contre 2 496 809 à fin 2015. Plus de 1 350 000 dossiers de formation ont été validés, depuis l’origine, au 18 février 2018, dont 60 % de dossiers demandeurs d’emploi (818 960 dossiers validés ou clos) et 40 % de dossiers salariés (535 962 dossiers validés ou clos). À titre de comparaison, le démarrage du DIF a été plus faible que le compte personnel de formation puisque 498 135 salariés ont mobilisé leur DIF entre 2005 et 2007.

S’agissant des formations utilisées dans le cadre du compte personnel de formation, le SI CPF permet d’extraire les 10 certifications les plus choisies par les salariés et demandeurs d’emploi depuis la mise en place du compte personnel de formation.

Source : SI CPF - TOP 10 des certifications mobilisées par les salariés et demandeurs d’emploi depuis la mise en place du CPF – données au 18 février 2018

Le rapport de l’Inspection générale des affaires sociales de juillet1 précise que les données sur les formations mobilisées dans le cadre du compte personnel de formation témoignent avant tout d’une forte concentration de la demande sur un nombre restreint de certifications. Ainsi, en 2016, 34 % des certifications éligibles aux demandeurs d’emploi et 29 % de celles accessibles aux salariés avaient été effectivement mobilisées.

Plus précisément, au regard des données du SI CPF, les certifications de langues étrangères sont les plus souvent choisies par les salariés (le TOEIC et le BULATS), suivies par les certifications liées à la bureautique (le TOSA et le PCIE) et l’accompagnement à la validation des acquis de l’expérience (VAE). Cette typologie d’usages se vérifie quel que soit le niveau de qualification.

Les formations de langue et de bureautique sont moins fréquemment mobilisées par les demandeurs d’emploi, particulièrement par ceux disposant d’un faible niveau de qualification. Les formations aux savoirs de base permettant d’acquérir le certificat professionnel CléA sont les plus fréquentes. Les titres liés à la création d’entreprise, les certificats d’aptitude à la conduite ainsi que certains titres professionnels (aide-soignant, infirmier) y sont également fréquents.

Aujourd’hui, il est possible de considérer que le compte personnel de formation est ancré dans le paysage comme l’un des principaux leviers permettant aux personnes d’accéder, à leur initiative, à une formation. L’Inspection générale des affaires sociales dans son rapport de juillet 2017 sur le compte personnel de formation précité souligne, sur la base d’une enquête portant sur la notoriété du compte personnel de formation, que le dispositif est connu de des deux tiers des salariés du privé et de la moitié des demandeurs d’emploi. Sa notoriété est plus forte chez les plus âgés, les diplômés et les salariés des grandes entreprises, et plus faible pour les moins qualifiés et les moins internautes. Cette notoriété, toutefois, n’emporte pas compréhension : moins de la moitié des salariés a une idée précise de ce dont il s’agit et moins de 30 % en connaît les modalités (nombre d’heures sur le compte, formations disponibles, modes de financement etc.).

1.2. Éléments de droit compare

Des expériences nationales de comptes individuels de formation se sont multipliées au niveau européen et international depuis le début des années 2000. Elles ont permis de faire apparaître deux grandes catégories de dispositifs :

• la première catégorie, plus importante, regroupe l’ensemble des dispositifs mettant à disposition des individus une somme, soit réelle, soit sous forme de bons, pour une durée généralement assez limitée, et sans véritable possibilité de capitalisation ;

• la seconde catégorie comprend les expériences de mise en place de véritables comptes épargne, alimentés par la personne, l’entreprise et/ou la collectivité. Ces dispositifs sont généralement de plus longue durée.

S’agissant de la première catégorie, de très nombreuses expériences ont eu lieu, souvent au niveau local ou régional, dans différents États européens. Ainsi, le Royaume Uni, suite à une expérimentation dans le Kent, a mis en place un dispositif national (Individual Learning Account – ILA) à partir de septembre 2000 : toute personne âgée de plus de 19 ans qui décidait d’ouvrir un compte formation dans une banque en versant au moins £25 recevait une bourse du gouvernement de £150. Le bénéficiaire devait dépenser ce compte pour financer une formation auprès d’un prestataire enregistré. Le compte pouvait servir pour financer plusieurs formations mais expirait au bout d’un an s’il n’était pas utilisé. Le gouvernement espérait ouvrir un million de comptes en 2 ans, pour une dépense de £150 millions. En un an plus de 2 millions et demi de comptes étaient finalement ouverts. Le programme fut suspendu essentiellement à cause des nombreuses fraudes dues à une absence de réglementation. Des évaluations permirent de détecter les motifs de ces fraudes (notamment l’absence de contrôle réel des prestataires et de leur activité) et conclure qu’il ne fallait pas abandonner le concept des ILA mais améliorer leur fonctionnement.

Reposant sur des idées attrayantes, mais insuffisamment pensées et testées en amont, implémenté en une période de temps trop courte, l’expérience du dispositif ILA a été de courte durée. Elle est toutefois riche d’enseignements. L’ILA a montré que le public peut avoir une grande appétence pour la formation professionnelle tout au long de la vie. Son succès florissant en témoigne : une offre de formation individualisée qui repose sur l’autonomie et la responsabilisation des bénéficiaires peut être une stratégie gagnante dans le cadre d’une politique publique qui cherche à accroître les compétences des actifs. Toutefois, la question du cadre réglementaire est primordiale pour s’assurer de la qualité des formations dispensées, et pour se prémunir contre les abus et les fraudes.

En Belgique, c’est la région Flandres qui a bénéficié de ce type d’expérimentation. Le système italien a également privilégié une approche régionale, tout comme l’Autriche tandis que les Pays Bas ont procédé à la mise en place de plusieurs projets pilotes de dimension relativement réduite.

Les expériences de véritables comptes épargne formation sont finalement assez rares. À l’exception des dispositifs mis en place directement par les entreprises, seule la Suède et l’Autriche semblent avoir déjà expérimentés ce type de modèle. Aux États-Unis c’est une fondation privée, le CAEL (Council for Adult and Experimential Learning), qui développe des expériences de comptes individuels, appelé LiLA (Lifelong Learning Account). La Suède, après de longues années d’expérimentation, a finalement abandonné le projet, tandis que le modèle autrichien, inspiré d’une initiative régionale tyrolienne a été étendu au niveau national en 2005 : dans le cadre de ce dispositif, le gouvernement autrichien complète l’épargne d’un particulier avec 3 % à 8 % de sa somme totale par an. Les banques coopératives nationales offrent aux particuliers des prêts subventionnés par l’État qui leur permettent de financer leurs formations (continues).

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

Même si le compte personnel de formation est installé, des critiques récurrentes sont portées sur des modalités d’accès encore difficiles aux formations, un système de listes dont l’enchevêtrement n’apparait plus compréhensible, d’un plafond d’acquisition jugé trop bas, ainsi qu’une gouvernance éclatée donnant peu de lisibilité et de possibilité de régulation financière d’ensemble. Ces limites identifiées freinent le recours au dispositif.

2.1.1. L’unité de compte actuelle, en heures

Issu du compromis initial des partenaires sociaux, ce système exerce sur l’offre un effet régulateur classique : les financeurs demeurent l’interface incontournable entre le titulaire du compte et l’organisme de formation, ce qui permet l’articulation avec leurs propres politiques d’achat et préserve au moins en théorie leur capacité à peser sur un marché de la formation encore peu challengé par ailleurs.

Toutefois, ce dispositif est :

• peu adapté aux nouvelles modalités pédagogiques (formation à distance, pédagogies numériques, etc.), qui appellent des modes de financement plus forfaitaires ;

• peu lisible et complexe à mobiliser : compte tenu de la difficulté de l’usager à connaître la valorisation de ses heures et sa possibilité d’obtenir un abondement complémentaire, l’usager n’a pas de vision claire des formations auxquelles il peut prétendre. Si les financements du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et des organismes paritaires collecteurs agréés résultent d’une obligation légale, les cofinancements relèvent d’une logique discrétionnaire. En fonction des fonds disponibles, du public demandeur et des formations demandées, les cofinancements peuvent ou non être accordés (logique de régulation d’un droit individuel assis sur des prélèvements obligatoires) ;

• de ne pas favoriser pleinement la portabilité des droits : compte tenu de la valorisation différente des heures au sein du compte personnel de formation par le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et chacun des organismes paritaires collecteurs agréés, le changement de statut (salarié, indépendant) ou de branches professionnelles se traduit pour les actifs par des variations importantes du droit à formation dont ils disposent ;

• de conduire parfois les offreurs de formation à calibrer le nombre d’heures de chaque formation en fonction du taux de prise en charge proposé par le financeur davantage que des besoins de l’apprenant.

En outre, la complexité et un manque de lisibilité persistent sur les possibilités réelles d’utilisation. Au-delà du nombre d’heures inscrites et consultables sur le compte personnel, il reste difficile pour les usagers de savoir à quoi cela leur donne droit. Selon les financeurs, une heure de compte personnel de formation peut avoir un taux de prise en charge allant de 10 à 85 € par heure, ce qui peut provoquer du découragement et du renoncement de la part d’usagers à s’engager dans un projet de formation. Des mécanismes d’abondement existent, mais sont méconnus et très opaques pour les usagers. Enfin, les démarches concrètes de mobilisation des heures restent excessivement complexes et quasiment impossibles sans l’intermédiation de l’employeur ou d’un conseil en évolution professionnelle, ce qui freine l’objectif pourtant recherché et assumé d’autonomisation des personnes dans la construction de leur parcours.

2.1.2. Le contenu des objets éligibles au compte personnel de formation

La constitution de listes de certifications éligibles au compte personnel de formation, au niveau national, au niveau des branches et au niveau régional (notamment pour les demandeurs d’emploi) est trop complexe.

Les listes sont établies à trois niveaux :

• la liste nationale interprofessionnelle (LNI) correspond en principe aux métiers transverses et aux besoins de reconversion (métiers support, métiers stratégiques ou à fort besoin de recrutement, besoins de mobilité interbranches et interrégionales) ; elle est établie par le comité paritaire interprofessionnel national pour l’emploi et la formation (COPANEF) après consultation du conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP). Au 18 février 2018, la liste nationale interprofessionnelle comportait 2 701 certifications ;

• les listes établies par les branches professionnelles (commissions paritaires nationales de l'emploi - CPNE) ont vocation à couvrir les métiers spécifiques à leur champ conventionnel et à répondre aux besoins de mobilité à l’intérieur de la branche. Elles s’attachent à assurer une bonne articulation avec les caractéristiques et les stratégies propres aux métiers de la branche concernée.

• les listes régionales visent à garantir la prise en compte des besoins spécifiques du territoire. Elles sont établies par les comités paritaires interprofessionnels nationaux pour l’emploi et la formation (COPAREF) après consultation des comités régionaux de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelle (CREFOP) et des commissions paritaires régionales de branche lorsqu’elles existent. Chaque région établit en principe deux listes, l’une destinée aux salariés et l’autre, élaborée à partir du programme régional de formation professionnelle, destinée aux demandeurs d’emploi.

Le système des listes éligibles ne met pas au centre du dispositif le projet professionnel de la personne. Sa vocation légitime est de flécher les financements du compte personnel de formation vers les besoins identifiés des branches et des territoires. Cependant, ce système est critiqué pour sa complexité et la pertinence des choix de formations inscrites sur ces listes.

L’organisation du marché de la formation ne permet pas non plus aux usagers de choisir réellement l’organisme de formation avec lequel ils vont se former, les financeurs ayant une influence forte sur l’élaboration des catalogues de formation.

a) La gouvernance du compte personnel de formation

La gouvernance du compte personnel de formation est organisée selon deux dimensions de concertation : quadripartite (État, régions, partenaires sociaux) à travers le conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP) et les comités régionaux de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelle (CREFOP), et paritaire, via le comité paritaire interprofessionnel national pour l’emploi et la formation (COPANEF) et les comités paritaires interprofessionnels nationaux pour l’emploi et la formation (COPAREF).

Toutefois, elle reste largement institutionnelle: le quadripartisme (CNEFOP et CREFOP) est effectivement en place mais reste souvent formel, ce qui freine le rôle de « stabilisateur » et de référence que sa composition devrait lui conférer. La gestion paritaire (COPANEF et COPAREF, fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels - FPSPP) n’a pas toujours su mettre en place de stratégie de régulation globale et elle est d’autant moins légitime que le champ du compte personnel de formation s’est élargi aux indépendants et à la fonction publique.

b) La soutenabilité financière du dispositif

Le financement du compte personnel de formation est assuré par deux leviers distincts :

• une contribution obligatoire de 0,2 % de la masse salariale pour les entreprises de 11 salariés et plus. Ces entreprises versent cette contribution à leur organisme paritaire collecteur agréé dans le cadre de la contribution unique (1 %) ou peuvent décider de la gérer elles-mêmes en interne, sous condition d’un accord d’entreprise triennal. Cette collecte dédiée au compte personnel de formation (CPF) des salariés s’élevait à 879 millions d’euros2 en 20163 ;

• une contribution obligatoire de 0,15 % de la masse salariale des entreprises de 11 à moins de 50 salariés et de 0,2 % de la masse salariale des entreprises de 50 salariés et plus, à destination du financement du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, permet de financer le CPF mobilisé par les demandeurs d’emploi. Cette collecte (848 M€ en 2016) est destinée à une pluralité de fonctions du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (mutualisation, péréquation), dont le CPF des demandeurs d’emploi. 70 M€ (contre 210 M€ en 2017) sont prévus en 2018 pour le financement des heures acquises au titre du CPF et des dotations complémentaires décidées par le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels.

Compte tenu des règles d’accumulation des heures dans le cadre de ce dispositif, le régime de croisière sera atteint en 2023 pour les salariés du secteur privé. À cette date, au regard du nombre d’heures accumulées par les actifs et sous une hypothèse réaliste de recours au CPF avec maintien des conditions actuelles de prise en charge, les demandes de formation engendreraient des dépenses qui ne pourraient être financées par les OPCA pour la partie CPF salariés, comme prévu actuellement par la loi, car ils dépassent largement les ressources que ces institutions peuvent consacrer au financement du CPF. Par conséquent, à moins de restreindre considérablement l’accès aux formations suivies dans le cadre du CPF, ces demandes de formation ne pourront être réalisées qu’à condition de réorienter vers le CPF les autres fonds de la formation professionnelle (plan formation, CIF, etc.).

A contrario, sans évolution, les financements CPF en faveur des personnes en recherche d’emploi resteraient assez limités. Le faible besoin de financement s’explique par le fait que les personnes en recherche d’emploi n’auront accumulé que peu d’heures CPF (30 heures en moyenne). Une proportion importante ont en effet des trajectoires d’emploi très fragmentées ou sont des jeunes qui ne disposent quasiment d’aucun crédit d’heures.

2.2. Objectifs poursuivis

Le présent article se donne pour objectif fondamental de créer une liberté de formation pour chaque actif, par un compte personnel de formation facile d’accès, financé, opérationnel et ouvert sur des formations de qualité.

La première étape de construction du compte personnel de formation demande à être approfondie, afin de renforcer l’autonomie et la liberté des actifs, sa place dans le système de formation professionnelle et de simplifier substantiellement les mécanismes d’accès à la formation et de gestion des comptes.

Dans ce souci d’accessibilité et de lisibilité, il est mis fin à l’unité de mesure en heures qui n’est pas satisfaisante, celle-ci prenant mal en compte les nouvelles formes d’actions de formation relativisant les notions de présence sur un lieu en un temps donné. Le système en heures est donc remplacé par un système en euros. Cette monétisation du compte personnel de formation (CPF) vise à simplifier la conception et l’usage du compte personnel par l’individu, à accroître son autonomie, à rendre plus équitable le dispositif de formation professionnelle et à améliorer sa viabilité à coûts constants.

Avant la création du CPF, le congé individuel de formation (CIF) a longtemps représenté le seul droit de formation à la main du salarié, faisant l’objet d’un financement propre. De la création du DIF à sa transformation progressive en compte personnel de formation, les partenaires sociaux et le législateur ont construit des dispositifs alliant droits individuels et personnels. L’un, le CIF, est passé d’une logique de promotion sociale à une logique de reconversion professionnelle. L’autre, le CPF, s’est construit dans une logique de sécurisation des parcours professionnels actant les évolutions du marché du travail et s’inscrivant dans une perspective de droit attaché à la personne plutôt qu’au statut. Par leur finalité, assurer l’exercice d’un véritable droit de liberté professionnelle sorti du lien de subordination juridique, les deux droits se rapprochent de plus en plus. Cependant, par sa construction même, le CIF peine à remplir de manière collective et générale une véritable fonction de reconversion professionnelle (39 000 CIF par an environ pour 19 millions de salariés).

Le CPF doit donc devenir l’unique droit personnel à la main des individus dans une logique d’appropriation directe, c’est-à-dire d’autonomie sans intermédiaire obligatoire. Ses possibilités de mobilisation doivent devenir simples et transparentes. À cette fin, le gouvernement s’est donné pour objectif de mettre à disposition de tous les salariés et demandeurs d’emploi une application numérique permettant de connaître en temps réel les droits individuels acquis sur le compte personnel de formation, les offres d’emploi disponibles, les formations préparant à l’acquisition des compétences requises par ces emplois et les taux d’insertion dans l’emploi à l’issue des formations proposées. L’application permettra également de connaître les dates des sessions de formation et de s’inscrire en formation, sans avoir à solliciter obligatoirement un intermédiaire et sans avoir à effectuer de démarches administratives et de déclencher, à terme, le paiement direct de l'organisme de formation par la caisse des dépôts et consignations.

L’encadrement de l’utilisation du CPF se fait aujourd’hui notamment à travers le système des listes de formation éligibles au compte. Pour autant, et bien que les listes de formation éligibles aient permis un investissement sans précédent des partenaires sociaux sur l’identification des certifications professionnelles, le système d’éligibilité au CPF par des listes restreint les possibilités d’accès à la formation et rajoute un niveau de complexité supplémentaire à un ensemble déjà peu lisible. Il est également peu transparent et crée de l’iniquité entre les bénéficiaires potentiels d’une même certification. Il doit donc être mis fin à cette condition d’utilisation du CPF.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options envisagées

Appelées à négocier par la Ministre du travail suite à la diffusion du document d’orientation relatif à la réforme de la formation professionnelle le 15 novembre 2017, les organisations représentatives de salariés et d’employeurs sont parvenues à la conclusion d’un accord national interprofessionnel pour l’accompagnement des évolutions professionnelles, l’investissement dans les compétences et le développement de l’alternance le 22 février 2018.

Les parties signataires de l’accord ont souligné que si l’usage du compte personnel de formation (CPF) connait, depuis sa création, une progression constante pour les salariés comme pour les demandeurs d’emploi, l’information des personnes doit encore être améliorée pour permettre à chacun de connaître et mobiliser ses droits. Aussi, l’accord propose de simplifier l’accès et la lisibilité du CPF en faisant du CPF le réceptacle unique de l’ensemble des droits liés à la formation, rattachés à l’individu et mobilisables à son initiative ou avec son accord et en facilitant ses modalités d’accès dans un cadre individuel ou co-construit avec l’employeur ou avec des tiers.

Parmi les propositions des organisations représentatives de salariés et d’employeurs relevées dans l’accord, il faut citer une augmentation du rythme d’alimentation et du plafond de droits (35 heures par an avec un plafond de 400 heures) , la fin du système de listes de formations éligibles au CPF, la création d’une nouvelle modalité de mobilisation du CPF en vue d’un projet de transition professionnelle ou encore la modification du montant de la contribution dédiée au financement du compte personnel de formation.

Ces mesures répondent pour partie aux objectifs formulés par la Ministre du travail dans le document d’orientation. En effet, l’accord fait l’impasse sur la détermination d’une nouvelle unité de mesure du CPF devant se substituer aux heures et ne répond pas à la volonté de désintermédiation dans la gestion du CPF nécessaire au développement d’un CPF pleinement autonome.

3.2. Option retenue

3.2.1. Un financement unique du compte personnel de formation et du congé individuel de formation dans un compte personnel de formation rénové.

La refonte du financement du compte personnel de formation (CPF) passe par une mutualisation des contributions des entreprises au financement du congé individuel de formation (CIF) et du CPF : un nouveau taux de contribution suivant la masse salariale sera déterminé et pourra évoluer dans le temps en fonction des besoins de financement.

Ainsi, le financement dédié au CPF (contribution CDD incluse) peut s’estimer, compte tenu de l’évolution de la masse salariale, à 2,1 milliards d’euros4, par année, en 2019 et 2020, à 2,2 Md€ en 2021 et à 2,3 Md€ en 2022.

La contribution sera collectée par les opérateurs de compétences (qui remplacent les organismes paritaires collecteurs agréés) dans un premier temps, puis par l’union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) en 2021. À l’intérieur de cette contribution, l’affectation des moyens se fait de la façon suivante :

• la Caisse des dépôts et consignations a vocation à devenir le financeur du compte personnel de formation. En période transitoire, la gestion du CPF s’effectuera par les opérateurs de compétences pour la mobilisation des fonds liés aux droits acquis par le salarié, dans les conditions de financement qui seront mises en œuvre par France Compétences ;

• le CPF transition professionnelle : il bénéficiera d’une fraction de la contribution CPF selon des modalités à déterminer. Cette fraction de la contribution CPF est attribuée aux opérateurs de compétences

Enfin, il convient de noter que le projet de loi supprime la possibilité pour les entreprises occupant au moins 11 salariés d’une gestion internalisée du CPF par le biais de la conclusion d’un accord collectif triennal prévoyant qu’au moins 0,2 % du montant des rémunérations versées pendant chacune des années couvertes par l’accord est consacré au financement du CPF. Ce système était peu utilisé en pratique et a parfois été détourné par certaines entreprises pour ne pas s’acquitter de la contribution à la formation professionnelle continue (8 090 entreprises ont affirmé internaliser la gestion interne du CPF, mais seulement 40 entreprises étaient réellement actives). En outre, elle rend impossible la mobilisation par le salarié de son CPF de manière autonome qui est contraint de passer par son employeur.

3.2.2. Un compte personnel de formation consolidé comme droit personnel garanti collectivement

a) Des principes fondamentaux du compte personnel de formation conservés

Le compte personnel de formation (CPF) continue de s’inscrire dans le cadre plus large du compte personnel d’activité, outil au service de l’autonomie de l’individu et de la sécurisation de son parcours professionnel, avec le compte professionnel de prévention et le compte d’engagement citoyen.

Plusieurs principes essentiels du CPF sont conservés. Ainsi, les conditions d’ouverture – pour tout actif (salarié, demandeur d’emploi, travailleur indépendant…), âgé d’au moins 16 ans – et les conditions de fermeture – à la date du décès du titulaire - restent identiques. Le CPF demeure un outil d’accès individuel à la formation ce qui implique de recueillir l’accord de son titulaire avant sa mobilisation et que le refus de le mobiliser ne peut constituer une faute. En outre, les droits demeurent acquis en cas de changement de situation professionnelle ou de perte d’emploi de son titulaire.

b) La monétisation du compte personnel de formation: une comptabilisation des droits en euros pour une plus grande lisibilité et une meilleure appropriation du droit

Si la plupart des principes communs du compte personnel de formation (CPF) édictés par la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale sont conservés, le projet de loi acte d’un changement majeur dans le fonctionnement du CPF : le système d’acquisition et de mobilisation des droits en heures est remplacé par un système en euros dans une logique d’accessibilité et de lisibilité renforcée pour son titulaire.

Cette monétisation permet à chaque actif d’avoir une connaissance précise de la valeur du capital acquis et d’être mis en responsabilité s’agissant de l’achat de la prestation choisie. De plus, le montant du capital acquis ne varie pas d’un statut à un autre, d’une branche à une autre contrairement aux pratiques rencontrées avec le mécanisme en heures. La portabilité des droits, ou la lisibilité de celle-ci, est donc favorisée.

L’alimentation sera fixée par décret à hauteur de 500 € par année de travail dans la limite d’un plafond de 5 000 € pour le salarié ayant effectué une durée de travail supérieure ou égale à la moitié de la durée légale ou conventionnelle du travail sur l’ensemble de l’année. Lorsque le salarié a effectué une durée de travail inférieure à la moitié de la durée légale ou conventionnelle du travail sur l’ensemble de l’année, l'alimentation est calculée à due proportion du temps de travail effectué.

Ainsi, tous les salariés qui travaillent à mi-temps ou plus bénéficieront des mêmes droits que les salariés à temps plein. Les femmes qui représentent 80 % des salariés à temps partiel seront donc les premières bénéficiaires. Cette mesure vise à renforcer l’accès des femmes à la formation professionnelle et à pallier les impacts d’un temps de travail à temps partiel très majoritairement subi.

Ce rythme d’acquisition des droits plus favorable vise à atténuer les inégalités rencontrées par les salariés à temps partiel dans leur accès à la formation professionnelle et à corriger la faiblesse de leur niveau de qualification. En effet, deux constats majeurs peuvent être faits :

• un plus faible accès à la formation pour les salariés à temps partiel : le taux d’accès à la formation professionnelle des salariés à temps partiel (7,8 %) est divisé par deux par rapport aux salariés à temps complet (14,4 %) ;

Taux (en %) d'accès à la formation professionnelle certifiante par niveau de diplôme

       

 

Temps complet

Temps partiel

Ensemble

E- Supérieur à BAC+2

12,4

9,0

11,9

D- Bac+2

17,3

7,8

15,7

C- Bac ou équivalent

15,5

11,7

14,9

B- CAP, BEP ou équivalent

15,3

6,6

13,9

A- Sans diplôme ou BEPC

11,0

4,7

9,5

Ensemble

14,4

7,8

13,3

Source : AES 2016

• un plus faible niveau de qualification général des salariés à temps partiel subi : ils sont près des deux tiers (64 %) à avoir un diplôme de niveau inférieur au baccalauréat ou à n’avoir aucun diplôme, contre 45 % des temps complets ou des salariés à temps partiel « choisi » qui ont un profil similaire en termes de niveau de formation aux salariés à temps complet.

Source : Insee, enquête Emploi 2011 ; calculs Dares

Le choix du seuil de 50 % du temps de travail s’est effectué en tenant compte du fait que les durées de travail inférieures à un mi-temps sont très courtes. En effet, 22 % des salariés à temps partiel ont une quotité inférieure à 50 % et travaillent en moyenne 12 heures par semaine. Par ailleurs, en moyenne, les salariés à temps partiel travaillent 40 % de moins que les salariés à temps complet. Ce seuil apparait dès lors comme permettant de cibler les salariés dont la durée de travail est significative.

Source : Insee, enquête Emploi 2011 ; calculs Dares

Pour les salariés non qualifiés visés à l’article L. 6323-11-1 du code du travail, l’alimentation sera fixée par décret à hauteur de 800 € par année de travail dans la limite d’un plafond de 8 000 €.

S’agissant des travailleurs indépendants et des travailleurs handicapés des établissements et services d'aide par le travail (ESAT), il est également acté la monétisation du CPF par une modification des articles L. 6323-27 et L. 6323-34 du code du travail.

Le projet de loi prévoit que les heures acquises au titre du CPF et du droit individuel à la formation (DIF) jusqu’en 2018 sont converties en euros selon des modalités définies par décret.

Afin de garantir la pleine portabilité des droits entre les différents statuts professionnels, il convient de préciser que la transformation des heures en euros a vocation à s’appliquer également au CPF des agents publics et des agents consulaires. Une modification des dispositions réglementaires régissant leur CPF sera nécessaire.

Outre l’alimentation régulière par des droits acquis chaque année qui constitue le socle du CPF, ce dernier peut également faire l’objet d’abondements complémentaires notamment lorsque le coût de la formation est supérieur montant des droits inscrits sur le compte conformément aux dispositions de l’article L. 6323-4 du code du travail.

c) Formations éligibles au compte personnel de formation: une simplification par la suppression du système de listes éligibles

Le projet de loi simplifie l’éligibilité des formations au compte personnel de formation (CPF) en supprimant le « système de listes ». Le nouvel article L. 6323-6 du code du travail prévoit que sont éligibles au CPF les formations suivantes :

• les actions de formation sanctionnées par les diplômes et titres à finalité professionnelle enregistrés au répertoire national des certifications professionnelles prévu à l'article L. 6113-1 du code du travail et le répertoire spécifique mentionné à l’article L. 6113-5 du code du travail, ou permettant d'obtenir un bloc de compétences au sens de l’article L. 6113-4 du code du travail ;

• l’article prévoit que sont également éligibles au CPF : les actions permettant de faire valider les acquis de l'expérience ; les bilans de compétences ; la préparation de l'épreuve théorique du code de la route et de l'épreuve pratique du permis de conduire des véhicules du groupe léger ; les actions de formation d'accompagnement et de conseil dispensées aux créateurs ou repreneurs d'entreprises ayant pour objet de réaliser le projet de création ou de reprise d'entreprise et de pérenniser son activité ; les actions de formation destinées à permettre aux bénévoles et aux volontaires en service civique d'acquérir les compétences nécessaires à l'exercice de leurs missions, ainsi que celles destinées à permettre aux sapeurs-pompiers volontaires d'acquérir des compétences nécessaires à l'exercice des missions mentionnées à l'article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales, seuls les droits acquis au titre du compte d'engagement citoyen peuvent financer ces actions.

d) Une nouvelle gouvernance pour une meilleure régulation plus efficace et plus efficiente

Le rôle de France compétences sera essentiel dans l’accompagnement du mouvement de monétisation et de l’encadrement du coût des formations. Afin de prévenir des comportements abusifs d’organismes de formation qui seraient tentés d’accroître leurs prix du fait de leur connaissance de la capacité de financement des détenteurs de comptes personnels de formation, il est nécessaire de mettre en place un mécanisme de régulation du marché et d’observation des coûts. France compétences, instance de régulation, sera chargée d’observer de façon permanente la transparence des coûts. Le niveau des droits individuels ainsi que le montant affecté au financement du compte pourront évoluer le cas échéant afin de réguler le système.

3.2.3. Un système de gestion simplifié

a) La Caisse des dépôts et consignations, organisme gestionnaire du compte personnel de formation sur le plan financier et technique

La Caisse des dépôts et consignations est identifiée comme l’organisme gestionnaire du compte personnel de formation (CPF) sur le plan financier et technique pour l’ensemble des actifs hors fonctions publiques.

Elle reçoit et mutualise l’ensemble des fonds « CPF » collectés par les opérateurs de compétences (sauf pour la part CPF transition professionnelle) – à terme par le réseau des URSSAF - et est saisie en direct par l’actif souhaitant mobiliser son CPF. La Caisse des dépôts et consignations, qui était jusque-là simple gestionnaire du système d’information CPF, se voit donc attribuer un nouveau rôle.

La Caisse des dépôts et consignations a vocation à devenir un acteur central de la gestion du compte CPF autonome et co-construit par abondements (tenue et visibilité du compte, simulateur), de la mise en visibilité de l’offre de formation (actions et organismes de formation), de l’inscription aux sessions et du paiement direct à l’organisme de formation.

Les nouveaux articles L. 6333-1 à L. 6333-9 du code du travail encadrent ce nouveau rôle de la Caisse des dépôts et consignations. L’article L. 6333-1 du code du travail prévoit les ressources que la Caisse des dépôts et consignations est habilitée à recevoir ainsi que leurs finalités notamment le financement des droits acquis des dossiers CPF. L’article L. 6333-3 du code du travail prévoit également que la Caisse des dépôts et consignations conclut avec l’État une convention triennale d’objectifs et de performance qui définit la part des ressources mentionnées à l’article L 6333-1 du code du travail destinée à financer les frais de mise en œuvre de ses missions.

b) La consécration d’un compte personnel de formation désintermédié pour l’ensemble des actifs, par le recours à une application numérique « compte personnel de formation »

Dans une logique de désintermédiation et de renforcement de l’autonomie et de la liberté des actifs, le projet de loi permet à l’ensemble des actifs - salariés, demandeurs d’emploi, travailleurs indépendants hors agents de la fonction publique - de saisir en direct la Caisse des dépôts et consignations, sans opérateur intermédiaire. Ces modalités sont déterminées par le nouvel article L. 6323-8 du code du travail.

Les actifs pourront choisir et payer eux-mêmes leur formation : l’application numérique CPF leur permettra de connaître en temps réel les droits individuels acquis au titre du compte personnel de formation (CPF), les formations disponibles, les taux d’insertion et de satisfaction de ces formations, de s’inscrire en formation et de payer la formation. L’organisme de formation sera directement payé par la Caisse des dépôts et consignations.

Lorsque le montant des droits acquis par le titulaire du compte sera insuffisant pour couvrir le coût de la formation choisie, ce dernier pourra bénéficier notamment d’abondements par son employeur ou sa branche.

c) Des modalités d’accès au compte personnel de formation rénovées pour les demandeurs d’emploi

A l’instar des « actifs occupés », les demandeurs d’emploi bénéficient du compte personnel de formation (CPF) autonome, permettant à ces derniers de saisir la Caisse des dépôts et consignations en direct pour le financement d’une formation, sans opérateur intermédiaire tel que Pôle emploi.

Le projet de loi permet ainsi de répondre à la situation actuelle des demandeurs d’emploi pour lesquels il n’existe pas véritablement de possibilité d’utiliser de façon autonome leur CPF. En effet, un demandeur d’emploi qui finance seul sa formation par les heures acquises sur son CPF et éventuellement par ses ressources propres, doit en pratique rencontrer son conseiller Pôle emploi pour mobiliser son CPF, ce qui amène le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels à refinancer Pôle emploi. Ce mécanisme exclut donc que le demandeur d’emploi puisse s’adresser directement à un organisme de formation sans passer par Pôle emploi et en l’absence de liens entre Pôle emploi et le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels.

Dans une logique de renforcements des droits et des devoirs des demandeurs d’emploi, le projet de loi prévoit dans la nouvelle rédaction de l’article L. 6323-22 du code du travail que lorsque le demandeur d’emploi accepte une formation financée par la région, Pôle emploi ou l’Association de gestion du fonds pour l'insertion des personnes handicapées (Agefiph), son CPF est débité du montant de l’action de formation réalisée. Il est rappelé que Pôle emploi ne pourra jamais contraindre un demandeur d’emploi à suivre une formation. Le projet de loi supprime en effet le refus de formation par un demandeur d’emploi comme un motif de radiation.

d) Le CPF Transition professionnelle

Suite à la suppression du dispositif de congé individuel de formation, le projet de loi met en place une nouvelle modalité de mobilisation du compte personnel de formation (CPF) en vue d’un projet de transition professionnelle, prévue par les nouveaux articles L. 6323-17-1 à L. 6323-17-11 du code du travail.

Une part de la contribution CPF est dédiée au financement de ces projets à destination des salariés dont l’emploi est menacé au regard des mutations techniques, organisationnelles et professionnelles. Le CPF est dans cette hypothèse adossé à un congé spécifique si la formation est effectuée en tout ou partie durant le temps de travail.

En application des dispositions de l’article L. 6323-17-2 du code du travail, le projet fait l’objet d’un accompagnement par un organisme habilité au titre du conseil en évolution professionnelle. Le dossier de demande de prise en charge est construit avec le conseiller-référent de l’organisme retenu au titre du conseil en évolution professionnelle. Le projet est présenté à la commission regroupant les représentants des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d'employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel mentionnée à l’article L. 6123-3 du code du travail qui apprécie sa pertinence et décide ou non de l’autoriser. La décision de la commission est motivée et prise au nom de l’opérateur de compétences dont relève l’entreprise qui emploie le salarié (affiliation de la branche).

Le projet est présenté à l’opérateur de compétences qui décide de la prise en charge financière du projet en statuant au regard de ses réserves de disponibilités financières et du respect de critères privilégiant les démarches de véritable reconversion. Sa décision doit être motivée.

La prise en charge recouvre tout ou partie des frais pédagogiques et des frais annexes du CPF ainsi que le versement au salarié de la rémunération dès lors que celle-ci se déroule sur le temps de travail et dans la limite définie par la réglementation.

Par ailleurs, en supprimant la section consacrée au congé individuel de formation, le projet de loi procède à l’abrogation des articles L. 6322-1 à L. 6322-64 du code du travail relatifs aux congés de formation suivants :

• le congé bilan de compétences ;

• le congé de formation pour les salariés de 25 ans et moins ;

• le congé d’enseignement ou de recherche.

Les deux premiers congés de formation précités sont intégrés de fait dans le CPF transition professionnelle. En premier lieu, le bilan de compétence est une action de formation éligible au CPF et donc au CPF de transition professionnelle. Un salarié pourra ainsi bénéficier d’un congé dans ce cadre pour suivre un bilan de compétence. Compte tenu de la faible durée de ce bilan (24 heures) et des possibilités de modulation (notamment en conjonction avec un CEP rénové), il est probable que les personnes voulant suivre un bilan de compétences le fassent dans le cadre de l’usage du CPF hors temps de travail ou pendant le temps de travail. En second lieu, le congé de formation pour les salariés de 25 ans et moins est une variante du CIF et, à ce titre, est repris par le CPF de transition professionnelle. Les conditions d’ancienneté du CPF de transition professionnelle doivent être définies par décret et il pourra être spécifié une obligation d’ancienneté moindre pour les moins de 25 ans sans diplôme.

Enfin, concernant le congé d’enseignement ou de recherche, celui-ci n’a pas de justification formelle au sein des sections consacrées à la formation professionnelle et son financement par l’obligation légale dans la mesure où ce congé ne bénéficie pas de financement dédié pour son bénéficiaire. Il s'agit, avant tout, d’un accord entre le salarié et son employeur visant à octroyer au salarié un temps d’absence en vue de dispenser un enseignement ou de réaliser des recherches. Le salarié n’a ainsi pas le statut de stagiaire de la formation professionnelle, mais de formateur ou de chercheur et sa rémunération relève, le cas échéant, de dispositions conventionnelles.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

Les présentes dispositions du projet de loi impliquent une refonte importante de l’ensemble des dispositions législatives du code du travail: articles L. 6323-2, L. 6323-3, L. 6323-4, L. 6323-6, L. 6323-8, L. 6323-9, L. 6323-10, L. 6323-11, L. 6323-11-1, L. 6323-12, L. 6323-13, L. 6323-14, L. 6323-15, L. 6323-16, L. 6323-17, L. 6323-20, L. 6323-20-1, L. 6323-21, L. 6323-22, L. 6323-23, L. 6323-25, L. 6323-26, L. 6323-27, L. 6323-28, L. 6323-29, L. 6323-30, L. 6323-31, L. 6323-32, L. 6323-33, L. 6323-34, L. 6323-35, L. 6323-36, L. 6323-37, L. 6323-38, L. 6323-41, L. 6111-7, L. 6121-5, L. 4162-5, L. 4163-8, L. 6323-20, L. 6323-23, L. 6323-32, L. 6323-41.

Le chapitre unique du titre V du livre I de la cinquième partie du code du travail sera également modifié.

Seront insérés dans le code du travail les articles L. 6323-17-1 à L. 6323-17-5, L. 6323-24-1 et L. 6323-42.

Le chapitre III du titre III du livre III de la sixième partie du code du travail sera renommé.

Les articles L. 6323-5, L. 6323-7 et L. 6322-1 à L. 6322-64 du code du travail sont abrogés.

Des modifications interviendront enfin dans la rédaction de l’article L. 432-12 du code de la sécurité sociale.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impact sur les entreprises

La réforme se traduit pour les entreprises par une mutualisation de leurs contributions au financement du CIF et du compte personnel de formation (CPF). Ainsi, un nouveau taux de contribution, suivant la masse salariale brute, est retenu pour les entreprises de 11 salariés et plus et pourra évoluer dans le temps en fonction des besoins de financement.

Il n’est plus possible pour les entreprises occupant au moins 11 salariés d'internaliser la gestion du CPF par la conclusion d’un accord collectif triennal.

4.2.2. Impact budgétaire

Le financement dédié au compte personnel de formation (contribution CDD incluse) peut s’estimer, compte tenu de l’évolution de la masse salariale, à 2,1 Md€, par année, en 2019 et 2020, à 2,2 Md€ en 2021 et à 2,3 Md€ en 2022.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Le nouvel article L. 6323-4 du code du travail donne la possibilité à l’ensemble des collectivités territoriales d’abonder le compte personnel de formation lorsque les droits acquis par son titulaire sont insuffisants pour couvrir le coût de la formation.

4.4. Impacts sur les services administratifs

La mise en œuvre des dispositions du projet de loi relatives au compte personnel de formation (CPF) implique de redéfinir le rôle et les missions de la Caisse des dépôts et consignations qui devient gestionnaire financier et technique du CPF. L’appréhension du volet financier nécessitera indéniablement un renfort des moyens techniques, humains et matériels de la Caisse des dépôts et consignations, cette dernière ayant vocation à devenir un acteur central de la gestion du CPF. En outre, le transfert de la gestion financière du CPF à la Caisse des dépôts et consignations implique la mise en place d’un circuit financier entre le collecteur des fonds CPF – les opérateurs de compétences puis à terme l’URSSAF.

L’URSSAF se substitue aux opérateurs de compétences en tant que collecteur de la contribution dédiée au financement de la formation professionnelle, ce à partir de 2021.

4.5. Impacts sociaux

4.5.1. Impact sur les personnes en situation de handicap

Pour les travailleurs handicapés accueillis dans un établissement ou service d’aide par le travail (ESAT), les dispositions du projet de loi portent le rythme d’acquisition des droits de ces salariés à 800 € par année de travail, dans la limite d’un plafond de 8 000 €.

4.5.2. Impact sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Le projet de loi prévoit que tous les salariés qui travaillent à mi-temps ou plus bénéficieront des mêmes droits que les salariés à temps plein (500 € par année de travail crédités sur le compte personnel de formation).

Les femmes qui représentent 80 % des salariés à temps partiel seront donc les premières bénéficiaires. Cette mesure aura pour conséquences de renforcer l’accès des femmes à la formation professionnelle et de pallier les impacts d’un temps de travail à temps partiel très majoritairement subi.

4.6. Impacts sur les particuliers

Le projet de loi renforce l’autonomie des individus dans le recours au compte personnel de formation (CPF). La modification des modalités d’alimentation et de mobilisation du CPF en passant d’une logique d’heures à celle d’euros contribue indéniablement à l’accessibilité et à la simplification du CPF. L’ensemble des actifs, hors fonction publique, auront à disposition une application numérique permettant de connaitre en temps réel les droits individuels acquis au titre du CPF, de choisir une formation en cohérence avec leur projet professionnel, les évolutions de l’emploi et des compétences recherchées sur un territoire de leur choix, ainsi que des taux d’insertion à son issue, et de s’y inscrire.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultations menées

En application de l’article L. 1 du code du travail, les consultations préalables ont été menées suite à la diffusion par la Ministre du travail du document d’orientation relatif à la réforme de la formation professionnelle le 15 novembre 2017. Elles ont permis de recueillir les points de vue des partenaires sociaux, des régions, de branches professionnelles. Un accord national interprofessionnel pour l’accompagnement des évolutions professionnelles, l’investissement dans les compétences et le développement de l’alternance a été adopté par les organisations représentatives de salariés et d’employeurs le 22 février 2018.

La Caisse des dépôts et consignations a été associée à la réflexion afin de s’assurer de la faisabilité et de la viabilité du nouveau schéma de gestion du compte personnel de formation et du nouveau rôle qui lui est confié.

Sont consultés au titre des dispositions du présent article du projet de loi :

• le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;

• la Commission nationale de la négociation collective, au titre de l’article L. 2271-1 du code du travail ;

• le Conseil national d’évaluation des normes (au titre de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales) ;

• le conseil d’administration de Pôle emploi (au titre de l’article R. 5312-6 du code du travail).

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

La mise en œuvre de certaines dispositions du projet de loi relatives au compte personnel de formation (CPF) fait l’objet de mesures transitoires. Il est prévu, dans une logique de désintermédiation, que la Caisse des dépôts et consignations devienne, en substitution des opérateurs de compétences, l’unique gestionnaire du CPF sur le plan financier et technique, pour le CPF autonome et co-construit.

Ainsi, dans un premier temps, la gestion du CPF, tant sur le volet autonome que co-construit, demeure au sein des opérateurs de compétences, selon le schéma de gestion actuelle. Au plus tard en 2020, cette gestion sera transférée à la Caisse des dépôts et consignations. Cette dernière recevra via France Compétences la part CPF de la collecte formation professionnelle qui sera réalisée par le réseau des URSSAF à la place des opérateurs de compétences à compter de 2021.

Ces mesures transitoires sont nécessaires afin de permettre à la Caisse des dépôts et consignations d’assurer son nouveau rôle de gestionnaire technique et financier du CPF et de développer l’application numérique permettant à l’usager de mobiliser son CPF de façon désintermédiée.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.

Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.

5.2.3. Textes d’application

Plusieurs dispositions réglementaires sont nécessaires pour mettre en œuvre les mesures prévues dans le projet de loi.

Un décret en Conseil d’État devra être pris suite à l’évolution nécessaire du système d'information du compte personnel de formation, mis en œuvre par la Caisse des dépôts et consignations.

Pour le compte personnel de formation (CPF) « transition professionnelle », un décret devra notamment préciser l’ancienneté minimale requise pour bénéficier d’un projet de transition professionnelle, la durée maximale de l’accompagnement au titre du conseil en évolution professionnelle, les modalités de mises en œuvre de l’avis de l’organisme en charge du conseil en évolution professionnelle auprès de l’opérateur de compétences.

Un décret en Conseil d’État devra déterminer les conditions et les délais de présentation de la demande de projet de transition professionnelle à l'employeur et les règles selon lesquelles est déterminée, pour un salarié, la périodicité des congés auxquels il peut prétendre.

Un décret devra déterminer les règles de prise en charge des dépenses afférentes au projet de transition professionnelle et le montant de la rémunération due aux salariés pendant la durée du projet de transition professionnelle ainsi que les modalités de versement de cette rémunération.

S’agissant de la prise en charge de frais de formation, un décret en Conseil d’État devra déterminer ses modalités lorsque la formation se déroule pendant le temps de travail ou lorsque le coût de la formation implique des abondements.

Un décret en Conseil d’État devra fixer les conditions d’application de la mise en œuvre du compte personnel de formation pour les personnes handicapées accueillies dans un établissement ou service d'aide par le travail.

S’agissant de la monétisation du CPF, il conviendra de prévoir par décret :

• le taux de conversion des droits actuellement acquis en heures sur les comptes en euros ;

• le montant de l’alimentation par année de travail et le plafond total associé sont fixés par voie réglementaire ainsi que les modalités particulières d’alimentation et de plafond pour les salariés peu ou pas qualifiés.

Article 3 - Conseil en évolution professionnelle

1. ÉTAT DES LIEUX

Conçu et initié par les partenaires sociaux au travers de l’accord national interprofessionnel du 11 janvier 2013 pour un nouveau modèle économique et social au service de la compétitivité des entreprises et de la sécurisation de l’emploi et des parcours professionnels des salariés et créé par la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, le conseil en évolution professionnelle (CEP) constitue une mesure d’accompagnement gratuite et personnalisée des projets professionnels. Il doit permettre à chacun de trouver un « espace » pour réfléchir à sa situation et ses perspectives d’évolution professionnelle. Universel, ce conseil s’adresse à l’ensemble des actifs, quels que soient leur statut, leur situation et leur âge, de l’entrée dans la vie active jusqu’à la retraite. Il a pour ambition de favoriser l’évolution et la sécurisation du parcours des personnes actives. Le conseil en évolution professionnelle s’inscrit ainsi dans une logique anticipatrice afin de prévenir les mobilités professionnelles « subies » et au contraire favoriser les mobilités professionnelles volontaires et réfléchies.

L’offre de service du CEP est définie par un arrêté ministériel en date du 16 juillet 2014 (publié au Journal officiel du 24 juillet 2014) fixant le cahier des charges du CEP. L’offre de service telle que définie par l’arrêté est structurée sur 3 niveaux et s’inscrit dans le cadre du service public régional de l’orientation :

• 1er niveau : un accueil et une information individualisée. Ce premier niveau permet d’analyser la demande de la personne, de délivrer une information personnalisée et d’identifier, le cas  échéant, l’opérateur du CEP le mieux à même de répondre au besoin ;

• 2ème niveau : un conseil personnalisé. Ce conseil permet d’identifier les compétences de la personne et celles à acquérir, d’identifier les emplois correspondants aux compétences dont elle dispose ou qu’elle serait susceptible d’occuper, de bénéficier d’une méthodologie de construction de projet professionnel et de définir plus précisément son projet professionnel et d’en apprécier la faisabilité au regard des opportunités identifiées ;

• 3ème niveau : un accompagnement personnalisé à la mise en œuvre du projet. Il permet la co-construction d’un plan d’actions à conduire, y compris en terme de formation, d’un plan de financement et d’un calendrier prévisionnel éventuellement associés, ainsi qu’un programme de suivi du plan d’actions.

Les services rendus aux bénéficiaires sont répartis quantitativement comme suit5 :

Le conseil en évolution professionnelle est mis en œuvre par cinq opérateurs définis dans la loi : Pôle emploi, l’Association pour l’emploi des cadres (APEC), CAP Emploi, les missions locales et les organismes paritaires collecteurs agréé au titre du congé individuel de formation (OPACIF). Afin de permettre une adaptation aux spécificités territoriales (besoins spécifiques des publics en termes d’accompagnement et de couverture territoriale), la loi a également ouvert la possibilité aux régions de désigner des opérateurs régionaux du CEP, après avis du bureau du comité régional de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelle (CREFOP).

Le nombre de bénéficiaires du CEP a doublé entre 2015 et 2016 passant ainsi de 732 195 bénéficiaires en 2015 à 1,5 million de bénéficiaires en 2016, pour les niveaux 2 et 3. Le schéma ci-dessous donne des indications sur la manière dont se répartissent les prestations en conseil en évolution professionnelle, par réseau :

Les statistiques montrent par ailleurs que la grande majorité des prestations d’accompagnement du CEP est réalisée au bénéfice des demandeurs d’emploi :

• 89, 55 % des accompagnements CEP sont réalisés avec des personnes en recherche d’emploi, inscrites ou non sur la liste des demandeurs d’emploi ;

• 10,23 % de salariés ;

• 0,22 % autres situations : en emploi mais non salarié, indépendant (profession libérale, artisan, commerçant, auto-entrepreneur, artiste-auteur, autre).

Le rapport du conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (CNEFOP) fait ressortir que la mise en œuvre du CEP a supposé une évolution importante du métier de l’accompagnement, sur lequel tous les opérateurs doivent se retrouver. Les avancées pour assurer un service sur les trois niveaux ne sont pas négligeables depuis la création du CEP. Les opérateurs se sont notamment professionnalisés sur le développement des compétences d’ingénierie de parcours, incluant l’ingénierie financière.

Les opérateurs nationaux et régionaux doivent cependant être en capacité d'assurer une offre de service commune, indépendamment de leurs spécificités. Si la professionnalisation « croisée » des conseillers CEP reste, selon le rapport publié en 2017 par le CNEFOP, l’un des enjeux majeurs de la mise en œuvre du CEP, la mise en œuvre des plans de professionnalisation du CEP reste principalement basée sur des démarches propres à chaque réseau et continue donc à poser la question des complémentarités tant entre opérateurs qu’entre le niveau national et territorial. Par ailleurs, le rapport du CNEFOP pointe une communication insuffisante auprès du grand public, ainsi que la question des moyens dont disposent les opérateurs du CEP afin d’assurer la montée en charge du dispositif. Cette montée en charge du CEP pour les actifs, et notamment les actifs occupés, ne pourra ainsi se réaliser qu’avec la prise en compte de ces enjeux.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

Le présent projet de loi promeut un nouveau conseil en évolution professionnelle qui doit permettre de développer les capacités des actifs à choisir leur avenir professionnel et à être accompagné dans la maîtrise de leur parcours sur le marché du travail.

Le nouveau conseil en évolution professionnelle (CEP) devrait permettre un meilleur accès aux droits à la formation professionnelle - au travers de la mise en œuvre du compte personnel de formation notamment - qui aura pour conséquence, potentiellement de mieux accompagner les salariés les plus fragilisés. Ainsi, 50 % des salariés accèdent à la formation professionnelle en France, contre près de 60 % au Danemark et aux Pays Bas, et environ 70 % en Suède et en Suisse. C’est surtout pour les salariés non diplômés que les écarts sont importants : près de 50 % des salariés non diplômés se forment en Suède, contre moins de 30 % en France.

2.2. Objectifs poursuivis

Le premier objectif poursuivi par le Gouvernement consiste à mettre en place sur l’ensemble du territoire, un conseil en évolution professionnelle pour les salariés, permettant de les accompagner dans leurs projets d’évolution professionnelle, conformément à l’accord national interprofessionnel pour l’accompagnement des évolutions professionnelles du 22 février 2018. Le conseil portera sur l’évaluation des compétences du salarié, la définition de son projet professionnel, les différentes formations disponibles.

Le second objectif consiste à organiser dans chaque région, la mise en place d’un opérateur du conseil en évolution professionnelle qui sera sélectionné par appel d’offres, selon un cahier des charges, co-construit entre l’État, les partenaires sociaux et les régions, et bénéficiant d’un financement dédié.

Enfin, le nouveau conseil en évolution professionnelle doit permettre de réduire les inégalités d’accès à la formation.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options envisagées

Afin d’améliorer l’accès des actifs et notamment des actifs occupés au conseil en évolution professionnelle (CEP), il a notamment été envisagé de réinterroger la liste des opérateurs pouvant délivrer le conseil en évolution professionnelle, aujourd’hui définis « de droit » par la loi. Les partenaires sociaux, dans le cadre de l’accord national interprofessionnel pour l’accompagnement des évolutions professionnelles, l’investissement dans les compétences et le développement de l’alternance du 22 février 2018, se sont accordés sur le fait que les actuels opérateurs CEP devaient être confirmés dans leur mission d’accompagnement des évolutions professionnelles des actifs. En matière d’accompagnement de l’évolution professionnelle des salariés, la démarche privilégiée par les partenaires sociaux est celle qui consiste à affecter, en priorité, plus de moyens au CEP et non d’agir sur les acteurs déjà en place

3.2. Option retenue

Le présent projet de loi vise à permettre une nouvelle montée en charge du conseil en évolution professionnelle (CEP), en lui conférant un financement dédié, notamment à destination des actifs occupés. Les opérateurs désignés aujourd’hui par la loi comme opérateurs « de droit » du CEP (missions locales, Pôle emploi, OPACIF, APEC, Cap emploi) sont en effet à ce jour financés dans le cadre de conventions d’objectifs et de moyens (COM) conclues avec l’État. Ainsi, seules les prestations de conseil en évolution professionnelle destinées aux actifs occupés seront financées, via une partie de la contribution formation professionnelle. Il incombera à « France compétences » d’assurer la mission de financer le conseil en évolution professionnelle des actifs occupés, hors agents publics, dans des modalités fixées par décret.

Dans chaque région, un opérateur de conseil en évolution professionnelle sera sélectionné par appel d’offres organisé par France compétences, selon un cahier des charges national publié par voie d’arrêté du ministère du travail. Ce cahier des charges national permettra l’homogénéité des prestations délivrées dans le cadre du conseil en évolution professionnelle et la mise en place d’un appel à candidature dans les territoires doit quant à lui permettre d’organiser un maillage territorial plus fin en lien avec les entreprises.

Enfin, un nouvel article de cohérence est prévu afin d’assurer que les opérateurs du CEP transmettent les données relatives à leurs actions d’accompagnement aux financeurs de la formation professionnelle, ainsi qu’à l’opérateur gérant le compte personnel de formation, la Caisse des dépôts et consignations. Ainsi, en lien avec l’obligation déjà existante qui demande aux organismes de formation de fournir les données relatives aux stagiaires accueillis, serait créé un environnement d’échange d’informations entre les principaux acteurs sur l’ensemble de la chaine formation et orientation professionnelles rendant l’ensemble du système plus efficace.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

La rédaction du chapitre Ier du titre Ier du livre Ier de la sixième partie du code du travail sera modifiée.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impact macroéconomique

Le financement du conseil en évolution professionnelle des actifs occupés aura pour conséquence une montée en charge et en qualité de l’accompagnement des individus dans leurs projets d’évolution professionnelle et ainsi une meilleure adaptabilité des actifs occupés aux constantes évolutions du marché du travail et aux compétences nouvelles associées.

On peut escompter qu’une meilleure gestion des compétences des actifs et l’investissement dans le capital humain permettront notamment de gagner en compétitivité. Le renforcement du développement des capacités de maîtrise des changements technologiques, économiques et organisationnels devrait constituer non seulement un facteur d’amélioration durable de la compétitivité mais également un facteur potentiel de croissance pour l'économie française6.

4.2.2. Impact budgétaire

Les prestations de conseil en évolution professionnelle destinées aux actifs occupés seront financées via une partie de la contribution formation professionnelle.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

À ce jour, les conseils régionaux peuvent désigner des opérateurs, après concertation au sein du bureau du comité régional de l'emploi, de l'orientation et de la formation professionnelles (CREFOP). Le projet de loi supprime cette possibilité, puisque les opérateurs régionaux seront désignés par France compétences suite à des appels d’offre régionaux. Il convient de noter que depuis 2014, date de mise en œuvre du conseil en évolution professionnelle (CEP), les régions n’ont que très peu voire pas utilisé cette possibilité d’habiliter des opérateurs régionaux du CEP. Les conseils régionaux qui ont usé de la faculté qui leur est ouverte depuis 4 ans pourront toutefois continuer de subventionner les opérateurs désignés.

4.4. Impacts sur les services administratifs

La structure chargée de sélectionner, après appels d’offres régionaux, les opérateurs du conseil en évolution professionnelle (CEP) en charge des salariés sera France compétences, qui prendra la forme d’un établissement public administratif. Cet établissement recevra à ce titre la partie de la contribution formation professionnelle dédiée au CEP et aura la charge d’assumer l’ensemble des procédures administratives et de gestion découlant des missions qui lui seront assignées.

4.5. Impacts sur les particuliers

Le coût moyen actuel d’un conseil en évolution professionnelle (CEP) en fonds de gestion des congés individuels de formation (FONGECIF) est de 227 €. Le financement du CEP pour les actifs occupés permettra à environ 200 000 actifs supplémentaires d’être accompagnés par an.

5. CONSULTATION ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultation menée

Sont consultés :

• le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;

• la Commission nationale de la négociation collective, au titre de l’article L. 2271-1 du code du travail ;

• le Conseil national d’évaluation des normes (au titre de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales) ;

• le conseil d’administration de Pôle emploi (au titre de l’article R.5312-6 du code du travail).

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Les nouvelles dispositions sont applicables au 1er janvier 2019.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.

Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.

5.2.3. Textes d’application

Un premier décret devra être pris afin de préciser les modalités de financement du conseil en évolution professionnelle (CEP) à destination des actifs occupés, hors agents publics, par France compétences.

Par ailleurs, l’offre de service du CEP est à ce jour définie par un arrêté ministériel fixant le cahier des charges du CEP. Le nouveau cahier des charges national qui sera publié par voie d’arrêté du ministère du travail devra être construit sur la base des recommandations de l’accord national interprofessionnel.

Une disposition règlementaire devra également être prise afin de déterminer les modalités par lesquelles les opérateurs du CEP assurent l’information des personnes sur les modalités d’accès à ce conseil.

Un décret devra enfin être pris afin de définir les conditions dans lesquelles les opérateurs du CEP transmettent les données relatives à leur activité de conseil.

Chapitre 2 - Libérer et sécuriser les investissements pour les compétences des actifs

Article 4 - Définition de l’action de formation

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

Le marché de la formation est particulièrement diversifié en France avec plus de 75 000 organismes de formation ayant déclaré une activité en 20167.

Cette déclaration est une obligation pour toute personne qui réalise des prestations de formation professionnelle continue au sens de l'article L. 6313-1 du code du travail doit : déposer : « […] auprès de l'autorité administrative une déclaration d'activité, dès la conclusion de la première convention de formation professionnelle ou du premier contrat de formation professionnelle, conclus respectivement en application des articles L. 6353-2 et L. 6353-3. ». Cette déclaration ne constitue pas un agrément délivré par l’État. Chaque année ces organismes retracent leurs activités conduites dans un bilan pédagogique et financier (BPF). Ces bilans sont exploités pour l’information des parlementaires dans le cadre du « Jaune budgétaire Formation professionnelle »8.

Communément considéré par les acteurs comme définissant la notion d’action de formation, l’article L. 6353-1 du code du travail précise plus exactement les conditions de réalisation des actions de formation dans les termes suivants : « Les actions de formation professionnelle mentionnées à l'article L. 6313-1 sont réalisées conformément à un programme préétabli qui, en fonction d'objectifs déterminés, précise le niveau de connaissances préalables requis pour suivre la formation, les moyens pédagogiques, techniques et d'encadrement mis en œuvre ainsi que les moyens permettant de suivre son exécution et d'en apprécier les résultats.

Les actions de formation peuvent être organisées sous la forme d'un parcours comprenant, outre les séquences de formation, le positionnement pédagogique, l'évaluation et l'accompagnement de la personne qui suit la formation et permettant d'adapter le programme et les modalités de déroulement de la formation.

Elle peut s'effectuer en tout ou partie à distance, le cas échéant en dehors de la présence des personnes chargées de l'encadrement. Dans ce cas, le programme mentionné au premier alinéa précise […]. »

Cet article a été modifié par la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale pour mieux prendre en compte les modalités de formation qui font appel aux formations ouvertes et à distance.

En effet, la digitalisation remet en cause le partage entre présentiel et non présentiel, entre formation pendant et hors du temps de travail, et accentue le développement les combinaisons possibles entre présentiel et non-présentiel, temps de travail et hors temps de travail. Il devient donc nécessaire de développer des modalités pratiques d’accès à la formation, de pédagogie active, plus souples et plus adaptées à la rapidité des évolutions du marché du travail et donc des besoins en compétence des salariés.

Or, la France se caractérise toujours par un moindre accès des salariés des très petites entreprises et des petites et moyennes entreprises (TPE-PME) à la formation. Ces entreprises sont pourtant, elles aussi, fortement impactées par la révolution digitale et elles n’ont pas souvent les capacités internes pour faire face à ces bouleversements de leur modèle économique et social. Il est donc indispensable de simplifier les voies d’accès à la formation pour leurs salariés permettant le développement des compétences.

C’est pourquoi, il a été de nouveau proposé d’élargir, avec l’article 82 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels - les conditions de réalisation des actions de formation. Cette évolution a visé à prendre davantage en compte le recours aux différentes modalités de formation et formes d’apprentissage et à privilégier des parcours individuels de formation adaptés et modulables.

S’agissant du financement des actions de formation, la responsabilité de l’employeur est clairement posée : en application de l’article L. 6331-1 du code du travail, « Tout employeur concourt au développement de la formation professionnelle continue en participant, chaque année, au financement des actions mentionnées aux articles L. 6313-1 et L. 6314-1 du code du travail.

Ce financement est assuré par : « 1° Le financement direct par l'employeur d'actions de formation, notamment pour remplir ses obligations définies à l'article L. 6321-1, le cas échéant dans le cadre du plan de formation prévu à l'article L. 6312-1 ; […] ».

La loi du 5 mars 2014 susmentionnée accorde donc davantage de latitude aux entreprises comme principal acheteur de formation pour décider de leurs choix d’investissement formation (fin de l’imputabilité de dépenses exception faite de la gestion interne du CPF).

Ce nouvel espace de liberté s’accompagne aussi de repères plus exigeants s’agissant de l’accès aux fonds publics et aux fonds mutualisés (renforcement de la priorité donnée à la qualification professionnelle, individualisation des parcours - compte personnel d'activité / compte personnel de formation -, renforcement des critères de prise en charge, qualité des actions de la formation).

Toutefois, cette liberté se heurte à une typologie des actions de formation décomposée en quatorze catégories d’actions. Entre également dans le champ d'application des dispositions relatives à la formation professionnelle continue la participation d'un salarié, d'un travailleur non salarié ou d'un retraité à un jury d'examen ou de validation des acquis de l'expérience. La régulation du marché de la formation relève d’une responsabilité partagée avec les financeurs de la formation (y compris par les individus eux-mêmes) pour que les fonds destinés à la prise en charge des actions de formation permettent d’atteindre les objectifs d’évolution professionnelle et de sécurisation des parcours assignés par le législateur. Cette régulation nécessite des repères juridiques clairs pour les acteurs amenés à financer des actions de formation ou assimilées permettant de développer les compétences des actifs.

1.2. Éléments de droit comparé

Un travail de définition et d’harmonisation internationale des concepts de formation a été mené depuis les années 1970, aux fins de comparaisons internationales qui s’affranchissent des spécificités nationales.

En particulier, en s’appuyant sur le travail de l’Organisation des nations unies pour l'éducation, la science et la culture (Unesco) dans le cadre de la Classification Internationale Type de l’Éducation (CITE, ISCED en anglais), Eurostat a établi un manuel européen intitulé Classification of Learning Activities (CLA) afin d’assurer une collecte harmonisée des données sur la formation tout au long de la vie dans les pays européens quel que soit leur système d'enseignement et d'apprentissage. La CLA propose des critères opérationnels afin de classer les activités d’apprentissage entre formation et apprentissage informel. La CLA a vocation à s'appliquer de manière générale aux enquêtes statistiques visant à collecter des données quantitatives sur les divers aspects de la participation personnelle à l'apprentissage.

Selon le CLA, une formation doit satisfaire les critères suivants :

(a) le participant doit avoir l’intention d’apprendre

(b) l’activité d’apprentissage doit être planifiée / organisée

(c) le cadre doit être institutionnalisé

(d) les techniques et le contenu doivent être prédéterminés

Une activité est considérée comme un apprentissage informel pourvu que le critère (a) soit respecté (qu’il y a bien l’intention d’apprendre). Ainsi, le fait d’apprendre au hasard sans en avoir eu l’intention n’est pas considéré comme de l’apprentissage au sens de la CLA.

Par ailleurs, le centre européen pour le développement de la formation professionnelle a établi un glossaire pour harmoniser les concepts et définitions9.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

Le code du travail doit apporter un point de repère juridique et pratique aux différents acteurs sur la notion d’action de formation au regard des obligations incombant aux entreprises, aux conditions de réalisation de ces actions par les dispensateurs de formation et bien entendu pour les organismes financeurs.

Dans le même temps, il est nécessaire aussi de prendre en compte les évolutions des pratiques de formation en lien et d’encourager l’innovation technologique et pédagogique.

L’ambition d’évolution du contenu de l’action de formation était déjà portée par l’accord national interprofessionnel du 14 décembre 2013. Elle s’inscrivait en effet dans le schéma général d’obligation faite à l’employeur d’exposer ses dépenses de formation pour « se libérer » de son obligation de formation de ses salariés. Il convenait donc de repenser les possibilités de se former avec des dispositifs de plus en plus individualisés (CPF/CPA) et des demandes d’entreprises en forte évolution (digitalisation, ajustement au plus près des besoins).

En parallèle, les pratiques de formation évoluent également, sur le plan technique (outils numériques) et pédagogique (blended formation, multimodalité, e-learning…).

L’extension des contours de l’action de formation est engagée.

La typologie des actions de formation est devenue au fil du temps peu lisible et ne permet en outre pas de saisir les innovations pédagogiques permettant de répondre efficacement aux besoins exprimés par les entreprises en matière de digitalisation ou de réalisation d’actions plus en rapport avec les situations réelles de travail.

L’adaptation du droit a pour objectif favoriser l’émergence des nouvelles modalités de on, est devenue une nécessité, comme à titre d’exemple les formations digitalisées, mixées, les formations avec pédagogies inversées, à base de serious games, les formations en situation de travail (FEST), etc.

Encadré – le nécessaire accompagnement des formations en situation de travail :

Il s’agit de développer ce support formatif, notamment au sein des très petites entreprises et des petites et moyennes entreprises (TPE-PME), afin de permettre aux employeurs de se saisir des espaces d’innovation potentiellement ouverts par un usage stratégique de la formation au service de la compétitivité des entreprises, en rupture avec une approche à dominante gestionnaire et administrative.

Depuis 2016, le comité paritaire interprofessionnel national pour l'emploi et la formation (COPANEF) et l’État ont donc engagé des expérimentations relatives à la mise en place d’actions de formation en situation de travail et ont assuré leur suivi pour modéliser ce type de formations plus articulées aux contenus des activités productives, avec la construction de compétences par construction en phase avec les besoins, les contraintes d’action des entreprises et à en évaluer les effets.

À ce jour, les textes indiquent que lorsqu'elle comporte un enseignement pratique, la formation peut être donnée sur les lieux de travail. Dans ce cas, un compte rendu des mesures prises pour que l'enseignement réponde aux conditions fixées à l'article D. 6321-1 du code du travail est adressé au comité d'entreprise ou aux délégués du personnel ou, à défaut, à la commission spéciale mentionnée à l'article R. 2323-3 du code du travail.

Au vu des enseignements de l’expérimentation des formations en situation de travail (FEST), cette dernière disposition pourrait être actualisée pour mieux prendre en compte les engagements et la traçabilité nécessités par des mises en situation formatives sur le poste de travail, qui se distingueraient de l’activité de production.

Les enseignements de l’observation permettent aujourd’hui de dessiner les contours d’une action de formation en situation de travail : des séquences articulées de mise en situation de travail et d’interprétation de ce qui s’est produit ; une intention pédagogique ; des mécanismes de traçabilité adaptés ; etc.

Les apprentissages en situation de travail sont fréquents dans toutes les activités, mais souvent peu visibles et peu valorisés. De surcroît, ils peuvent parfois manquer d’efficacité pédagogique s’ils n’adviennent que de manière fortuite et non délibérée.

L’enquête DEFIS, initié par le Conseil national d’évaluations de la formation professionnelle (CNEFP), financé par le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et réalisé par le Céreq, montre que 12 % des salariés des entreprises de plus 10 salariés ont bénéficié d’un apprentissage en situation de travail, cette situation étant plus fréquente dans les entreprises de grande taille.

Dès lors, la formalisation de ces apprentissages constitue une opportunité pour qu’ils puissent contribuer aux objectifs assignés à la formation continue des salariés (et plus largement des actifs) en matière de sécurisation des parcours professionnels.

Les actions de formation en situation de travail (AFEST) représentent une modalité pédagogique intéressante, plus individualisée, qui peut permettre à des publics éloignés des schémas classiques de « départ en stage de formation » de trouver dans la mobilisation de situations de travail, ou de situations proches de l’environnement réel de travail, une autre manière d’apprendre.

Elles répondent aux préoccupations des entreprises de trouver des solutions plus adaptées à leurs besoins et leur offre la possibilité de valoriser le lieu de travail comme espace de formation de leurs collaborateurs.

Elles permettent aussi, dans certaines conditions, de compléter l’offre de formation externe (à laquelle les entreprises françaises ont communément recours, contrairement à nos voisins européens) reconnaissant l’entreprise comme lieu apprenant. Ces expérimentations ont été soutenues par le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et organisées par le réseau Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail (ANACT) – Association régionale pour l'amélioration des conditions de travail (ARACT). Elles ont été mises en œuvre par 11 onze organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), dans 21 vingt-et-un projets mobilisant plus de 50 cinquante TPE - PME.

Elle s’inscrit facilement dans une logique de parcours en intégrant par exemple en amont une séquence de positionnement et en aval une séquence d’évaluation des acquis, et des séquences d’une autre nature visant à compléter les apprentissages (FOAD, formation interne en salle, stage externe classique, etc.).

Elle ne se confond en revanche pas avec la validation des acquis de l’expérience (VAE), qui permet l’accès à la certification – en mobilisant parfois la situation de travail comme terrain d’évaluation – mais n’implique pas de processus pédagogique intentionnel de développement des compétences.

Il convient désormais d’adapter le corpus légal et réglementaire à la fois pour assurer la sécurité juridique de ces actions de formation en situation de travail et pour en préciser les conditions de mise en œuvre, notamment afin d’éviter les confusions possibles entre actions de formation en situation de travail et simples situations de travail.

2.2. Objectifs poursuivis

Le présent projet d’article poursuit plusieurs objectifs :

• simplifier la typologie des actions entrant dans le champ des actions concourant au développement des compétences ; quatre types d’actions au lieu de quatorze ;

• rendre visible les actions d’apprentissage, les bilans de compétences et les actions de validation des acquis et de l’expérience comme actions participant clairement de la typologie précitée ;

• donner une définition claire et opérationnelle de l’action de formation pour tous les acteurs de la formation professionnelle ;

• favoriser des modalités de formation innovantes qui font appel à des séquences d’apprentissage à distance, en situation de travail.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options envisagées

Dans ce cadre du document d’orientation remis en novembre 2017 aux partenaires sociaux pour réformer notre système de formation professionnelle, le Gouvernement a proposé de réorganiser les modalités par lesquelles l’entreprise contribue à la formation de ses salariés, tant par obligation que pour des raisons de compétitivité.

Dans cette perspective, les partenaires sociaux ont été invités à négocier sur la question suivante : « Quelle doit être la nouvelle définition simple et opérationnelle de l’action de formation, favorisant toutes les formes de formation et l’innovation pédagogique ? ».

En réponse l’accord national interprofessionnel du 22 février 2018 propose une définition partagée de l’action de formation dans les termes suivants : « Une compétence est une combinatoire de ressources (connaissances, savoir-faire techniques et relationnels) finalisée (vise l’action), contextualisée (dépend de la situation), construite (acquise ou apprise) et reconnue ».

L’action de formation vise à acquérir, maintenir, développer des compétences ainsi définies. Elle se définit comme le processus pédagogique d’apprentissage par lequel tous les moyens sous quelque forme que ce soit sont déployés au regard de la situation de la personne pour lui permettre d’adapter, d’acquérir ou de développer des compétences professionnelles ou d’obtenir une qualification, sur la base d’objectifs préalablement déterminés.

Ce processus a pour objectif de maintenir ou de développer des connaissances, capacités et compétences sous différentes formes (FEST, formel, non formel, présentiel, distantiel, etc...).

3.2. Options retenues

Dans un souci de simplification et de lisibilité, quatre types d’actions entrant dans le champ des actions concourant au développement des compétences ont été retenus et font écho à l’accord national interprofessionnel précité puisqu’on y retrouve les bilans de compétences et les actions de validation des acquis et de l’expérience (VAE)  Par ailleurs, il est retenu une définition plus simple et plus opérationnelle de l’action de formation.

En effet, en raison de la finalité de la construction de son parcours professionnel, recourir çà une prestation de formation ne constitue pas qu’un acte de consommation banal et régulier, pour lequel le rapport coût-qualité revêt un caractère difficilement évaluable. Il s’inscrit parfois dans une histoire personnelle et dans un rapport difficile à la formation. Rendre les personnes plus libres, c’est aussi leur permettre de faire des choix éclairés et en toute connaissance de cause. Outil majeur de promotion et d’émancipation sociale, l’action de formation est aussi une construction sociale qui souffre depuis trop longtemps d’une forme de déterminisme.

La définition de l’action de formation vise à répondre à cette exigence en n’imposant pas un formalisme préétabli et uniformisant, qui empêcherait l’efficacité des parcours de formation. Elle doit permettre davantage de plasticité et d’individualisation dans ses modalités.

Il est retenu une définition simple et opérationnelle : l’action de formation se définit comme un processus pédagogique permettant l’atteinte d’un objectif professionnel. Elle fait l’objet de modalités d’apprentissage identifiées pouvant comprendre des séquences de positionnement pédagogique, de formation et d’accompagnement de la personne qui suit l’action, dont les acquis sont évalués. Elle peut être réalisée en tout ou partie à distance. Elle peut être réalisée en situation de travail.

L’apprentissage entre désormais dans la catégorie des actions de formation et est créée, par ailleurs, une préparation à l’apprentissage qui doit permettre de bien préparer un jeune à l’entrée en apprentissage et d’éviter ainsi le nombre de ruptures précoces du contrat. Cette disposition répond, en outre, à une demande exprimée lors de la concertation sur l’apprentissage par l’ensemble des acteurs du champ.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

La clarification opérée permettra aux entreprises de disposer de repères leur permettant de valoriser le financement d’actions concourant au développement des compétences au titre de leur obligation légale de formation de leurs salariés (notamment dans sa traduction lors des entretiens professionnels prévus à l’article L. 6315-1 du code du travail).

Plus concrètement, la présente mesure conduira aux changements suivants : modification de l’intitulé du livre III de la sixième partie du code du travail, modification de la rédaction de différentes dispositions contenues dans le chapitre III du titre Ier du livre III de la sixième partie du code du travail. L’article L. 6322-44 du code du travail sera abrogé.

4.2. Impacts économiques et financiers

Les entreprises, principal financeur de la formation professionnelle (avec 14,3 Md€) peuvent financer directement des actions de formation, au sens de l’article L. 6313-1 du code du travail pour participer au développement de la formation professionnelle de leurs salariés disposeront d’une définition simple et opérationnelle leur permettant de choisir librement et de manière plu sécurisée leurs investissements formation et les modalités de réalisation que ce soit en mode présentiel, à distance ou dans le cadre d’actions de formations en situation de travail.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Les collectivités territoriales disposeront comme tout financeur de formation de points de repères utiles pour assurer leurs achats de formation.

4.4. Impacts sur les particuliers

Les particuliers, qui contribuent au financement à hauteur de 1,4 Md€ disposeront de points de repères utiles sur les actions qui entrent dans le champ des actions concourant au développement des compétences qui facilitera leurs achats sur le marché de la formation professionnelle

5. CONSULTATION ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultation menée

Le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail est consulté au titre de cet article du projet de loi.

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions proposées rentrent en vigueur 1er janvier 2019

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.

Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.

5.2.3. Textes d’application

Un décret en Conseil d’État pris en application de l’article L. 6313-18 du code du travail précise les conditions d’application du présent chapitre.

Article 5 - Qualité des actions de formation

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

Le marché de la formation, qui se caractérise par une extrême diversification en France avec plus de 75 000 organismes de formation ayant déclaré une activité en 201610, se traduit par une hétérogénéité dans la qualité des pratiques que le législateur, à la suite de l’accord interprofessionnel de décembre 2013, a voulu harmoniser avec la loi n°2014-288 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et au dialogue social. Cette loi crée un nouveau chapitre dans le code du travail, le chapitre 16 intitulé : « Qualité des actions de la formation professionnelle continue ». L’article unique de ce chapitre dispose que désormais les organismes collecteurs paritaires agréés mentionnés à l'article L. 6332-1, les organismes paritaires agréés mentionnés à l'article L. 6333-1, l'État, les régions, Pôle emploi et l'institution mentionnée à l'article L. 5214-1 s'assurent, lorsqu'ils financent une action de formation professionnelle continue et sur la base de critères définis par décret en Conseil d'État, de la capacité du prestataire de formation mentionné à l'article L. 6351-1 à dispenser une formation de qualité.

Conformément au décret n° 2015-790 du 30 juin 2015, six critères de qualité servent de base commune à l’analyse de la capacité des organismes de formation à dispenser des actions de qualité :

1. L'identification précise des objectifs de la formation et son adaptation au public formé ;

2. L'adaptation des dispositifs d'accueil, de suivi pédagogique et d'évaluation aux publics de stagiaires ;

3. L'adéquation des moyens pédagogiques, techniques et d'encadrement à l'offre de formation ;

4. La qualification professionnelle et la formation continue des personnels chargés des formations ;

5. Les conditions d'information du public sur l'offre de formation, ses délais d'accès et les résultats obtenus ;

6. La prise en compte des appréciations rendues par les stagiaires.

Les financeurs doivent également :

• s'assurer du respect des obligations légales des organismes de formation : établissement d’un règlement intérieur, établissement d’un programme de formation, remise au stagiaire avant son inscription définitive d’un certain nombre d’informations et de documents) ;

• veiller à l'adéquation financière des prestations achetées aux besoins de formation, à l'ingénierie pédagogique déployée par l’organisme, à l'innovation des moyens mobilisés et aux tarifs pratiqués dans des conditions d'exploitation comparables pour des prestations analogues ;

• mettre à disposition du public un catalogue des organismes qu'ils financent et qui remplissent les conditions fixées par le décret.

Le décret du 30 juin 2015 susmentionné ouvre deux possibilités, qui peuvent être articulées, pour vérifier la capacité des organismes de formation à dispenser une action de qualité :

• soit l’organisme de formation prouve qu'il respecte les six critères en répondant aux exigences d’une procédure interne d’évaluation mise en place par le financeur ;

• soit il détient une certification ou un label inscrit sur la liste publiée par le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelle (CNEFOP). Le décret n’impose en aucun cas aux organismes de formation l’obtention d’une certification ou un label qualité. Toutefois, il valorise l’engagement des organismes vers la certification qualité en facilitant leurs démarches auprès des financeurs.

Pour éviter la multiplication des procédures, le comité paritaire interprofessionnel national pour l'emploi et la formation (COPANEF) a impulsé un cadre de coopération qui a favorisé une approche conjointe des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) et des organismes paritaires agréés au titre du congé individuel de formation (OPACIF). Cette démarche s’est concrétisée par la création d’indicateurs communs permettant l’évaluation des six critères qualité et la création d’un répertoire informatique qui permet aux organismes de formation de s’enregistrer en déposant des éléments de preuves attestant leur respect des indicateurs : le Datadock.

Les financeurs n’ayant pas choisi Datadock comme base de données pour structurer leur démarche de référencement mettent en place leur propre procédure pour vérifier la conformité des organismes de formation aux critères du décret qualité, en particulier s’agissant de organismes de formation non attributaires de marché et non connus du financeur. Par exemple Pôle emploi a publié une instruction en avril 2017 décrivant sa procédure de mise en application du décret qualité.

1.2. Éléments de droit comparé

La coopération européenne en termes de formation professionnelle est orientée par le processus de Copenhague de 2002. Il a pour objectifs de soutenir la qualité des systèmes, de favoriser la mobilité et de faciliter l’accès à la formation tout au long de la vie. Le processus de Copenhague est amendé tous les deux ans et son évolution peut être suivie au travers des communiqués de Maastricht (2004), d’Helsinki (2006), de Bordeaux (2008) et de Bruges (2010).

Ce processus a permis d’élaborer des outils communs en faveur de la transparence des systèmes de formation professionnelle et de qualifications :

• le Cadre Européen de Référence pour l’Assurance de la Qualité dans l’enseignement et la formation professionnels (EQAVET - European Quality Assurance Reference Framework for Vocational Education and Training) ;

• le système européen de « crédit d’apprentissages pour l’enseignement et la formation professionnels » (ECVET - European Credit system for Vocational Education and Training). Une liste de dix indicateurs permet de mettre en évidence les critères de qualité essentiels pour la formation professionnelle ; parmi ceux-ci :

- l’investissement dans la formation des enseignants,

- la comparaison entre les taux de participation à des programmes de formation,

- les taux d’achèvement et les taux d’accès à l’emploi à l’issue de la formation,

- l’utilisation des acquis sur le lieu de travail,

- l’identification des besoins des entreprises,

- la participation des groupes vulnérables,

- et les moyens mis en place pour faciliter l’accès à la formation professionnelle.

Enfin, le centre européen pour le développement de la formation professionnel (CEDEFOP) a publié en 2012 les résultats d’une étude conduite entre 2009 et 2010 sur le rôle de l’accréditation des prestataires de formation professionnel dans l’amélioration de la qualité. Le rapport encourage dans ses conclusions les États membres à développer les certifications et labels qualité pour les tous les organismes concourant à la formation, initiale ou continue.

Le degré d’engagement dans les démarches qualité pour les prestataires de formation varie selon les pays. Ainsi, en Allemagne, depuis 2009, la loi de promotion de perfectionnement professionnel impose aux organismes de formation de faire la preuve de leur capacité à conduire des actions de formation continue. Cette preuve doit être établie au moyen d’un certificat attestant que l’organisme de formation est agréé selon le règlement d’accréditation et d’agrément AZAV (accréditation et agrément en matière de promotion de l’emploi) ou qu’il met en œuvre un système d’assurance qualité. La norme AZAV est gérée par le département en charge du travail au sein du gouvernement fédéral allemand. Elle s’inspire des principes énoncés par les normes ISO 9001 et ISO 29990 (désormais caduque), mais ses exigences sont inférieures à ces deux normes ISO. Ainsi, un organisme de formation devra obtenir la certification AZAV pour chaque action de formation qu’il souhaite faire prendre en charge par l'Agence fédérale pour l'emploi (Bundesagentur für Arbeit). En effet, les « bons de formation » accordés aux demandeurs d’emploi par l'Agence fédérale pour l'emploi ne peuvent être utilisés que dans un organisme de formation et pour une formation certifiée sur la base de la norme AZAV.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

Le cadre juridique de l’obligation de qualité n’emporte actuellement qu’une partie des actions de formation. En effet, la loi ne vise que les actions de formation continue stricto sensu suivies par les salariés du secteur privé ou les demandeurs d’emploi. Il s’agit aujourd’hui d’étendre les obligations de qualité à toute les actions de formation, alternance et apprentissage inclus, et pour tous les financements publics ou mutualisés.

Les moyens d’assurance qualité développés suite à la réforme de 2014 (catalogue de référence, liste des certifications et labels du Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles - CNEFOP, Datadock) n’ont pas permis une harmonisation complète des pratiques lisibles par les entreprises, les actifs, et le grand public. Le nombre de labels et de certifications publiés par le CNEFOP s’est multiplié, pour atteindre 51 en mars 2018. Un focus des différentes pratiques mises en place par les financeurs a été rédigé par le Centre-Inffo, qui en actualise régulièrement le contenu, notamment la liste des certifications et labels qualité du CNEFOP11.

Aussi il est nécessaire de créer un référentiel national unique de la qualité sur la base duquel les organismes de formation pourront se faire certifier. Cette évolution fait notamment suite à la préconisation du CNEFOP dans son rapport faisant synthèse des démarches Qualité menées dans le champ de la formation professionnelle, en liaison avec les financeurs 2017 : « Dans cette perspective, profitant de la convergence forte des acteurs sur les critères et indicateurs Qualité initiée à l’occasion de la mise en œuvre du décret du 30 juin 2015, il serait désormais relativement aisé de créer par voie réglementaire une certification qualité tout en assurant la reconnaissance des labels portés par les pouvoirs publics, assumant un objectif «grand public». La mise en œuvre serait assurée par des certificateurs accrédités par le Cofrac ou par des instances de labellisation répondant au même niveau d’exigence que celui de l’accréditation (…) »12.

Ce référentiel prendra en compte les spécificités de l’apprentissage : alternance entre centre de formation et entreprises, formation de mineurs, objectifs de formation initiale.

2.2. Objectifs poursuivis

Le présent projet d’article poursuit plusieurs objectifs :

• créer une obligation de certification (ou de labélisation publique) pour tous les organismes de formation désirant accéder à la commande publique ou au fonds mutualisés ;

• viser les actions financées par tous les fonds d’intérêt général, qu’ils viennent des fonds mutualisés des nouveaux opérateurs de compétence créés par la réforme (anciennement opérateurs paritaires collecteurs agréés – OPCA), des fonds mobilisés par Pôle emploi, par l’Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées – Agefiph, ou encore par la Caisse de dépôt et consignation qui financera le compte personnel de formation ;

• créer un référentiel national fixant les indicateurs d’appréciation des critères qualité ainsi que les modalités d’audit associées devant être vérifiés de manière homogène par les certificateurs ;

• pérenniser les possibilités de contrôle de la qualité par les financeurs.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options envisagées

Il a été envisagé de laisser le choix de la certification à l’organisme de formation sur la base du volontariat. Cependant, la volonté du gouvernement de donner la maîtrise du choix de sa formation à l’individu, en renforçant le compte personnel de formation et en supprimant en partie l’intermédiation, a remis en cause cette option. La disparition de la responsabilité du financeur fait courir un risque au bénéficiaire sur la qualité de l’action de formation qu’il a choisie de suivre. Pour offrir le maximum de garanties aux individus et aux entreprises, il est proposé d’obliger tous les organismes désirant travailler sur fonds publics ou mutualisés à faire la preuve de sa compétence qualité au moyen d’une certification lisible et reconnaissable par le bénéficiaire. Cette option ne relève pas les financeurs concernés de leur responsabilité puisqu’ils disposent toujours de la capacité de diligenter des contrôles complémentaires sur la qualité des prestataires qu’ils financent.

3.2. Options retenues

3.2.1. Créer une obligation de certification (ou labellisation publique) pour tous les organismes désireux travailler sur fonds publics ou mutualisés.

L’article L. 6316-1 du code du travail est réécrit en transformant l’ancienne obligation des financeurs à s’assurer de la capacité de l’organisme qu’ils financent à dispenser une action de qualité par une nouvelle obligation pour les organismes dispensateurs de formation d’être certifiés. Cette obligation ne concerne que les organismes qui dispensent des actions financées par des fonds publics (État, régions) et les fonds mutualisés (les nouveaux opérateurs de compétence créés par la réforme, Pôle emploi, l’Association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées – Agefiph, la Caisse de dépôt et consignation qui financera le compte personnel de formation).

3.2.2. Les certifications doivent être délivrées par des organismes dûment accrédités ou par des instances de labellisation reconnues par France Compétence

Le marché de la certification est vaste et de nombreuses certifications ou labels inscrits sur la liste du Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP) prévue par le décret n° 2015-790 du 30 juin 2015 relatif à la qualité des actions de la formation professionnelle continue13 ne sont pas accrédités par le Comité français d'accréditation (Cofrac), instance unique d’accréditation des certificateurs en France. La démarche qualité enclenchée par la loi du 5 mars 2014, tenant compte des échecs passés, a privilégié une approche ouverte et prudente sur le sujet, et n’a pas qualifié de «certifications de service» les certifications et labels qu’il demande au CNEFOP de recenser. Le CNEFOP a alerté sur les risques de disparité de qualité selon les certificateurs (rapport CNEFOP susmentionné, page 33 : « C’est la raison pour laquelle la liste du CNEFOP se compose de certifications et de labels qui ne présentent pas tous les mêmes garanties effectives de qualité, sans que le Conseil ait disposé des moyens juridiques d’être plus exigeant. Ne disposant pas, par ailleurs, de moyens de contrôle, il est certain que la liste du CNEFOP n’apporte pas aujourd’hui toutes les garanties qu’elle devrait apporter. (…) Rendre obligatoire l’accréditation des certificateurs qui proposent une certification ou un label Qualité au titre du décret du 30 juin 2015, par le COFRAC, est la première, minimale, des réformes à prévoir. » )

Il existe en revanche des labels portés par des instances publiques qui, sans être accrédités par le Cofrac, apportent une garantie suffisante de qualité des organismes labélisés. Il peut s’agir de labels régionaux comme « Certif LR-MP » en Occitanie ou « Performance vers l’emploi » en Provence-Alpes-Côte d'Azur, de labels ministériels comme Eduform (Education nationale) ou de labels spécialisés comme le label qualité des formations au sein des écoles de conduite (Intérieur), E2C (École de la deuxième chance), le label qualité français langue étrangère (FLE) du ministères des affaires étrangères ou issus de dispositifs d’évaluations conduits par les ministères (par exemple, HCERES dans l’Enseignement supérieur). La liste des labels portés par des instances publiques et ayant apportés la preuve de garantie suffisante même hors accréditation Cofrac serait élaborée par le nouvel établissement public France compétences.

Par ailleurs les établissements secondaires ou supérieurs publics ou établissements supérieurs privés d’intérêt général dont les actions sont déjà évaluées par des services ministériels ou par la Commission des titres d’ingénieurs sont réputés satisfaire à l’obligation de certification pour les actions dispensées par apprentissage. Ces établissements notamment sont évalués au moment de la reconnaissance, du grade par le ministère, puis par le Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (HCERES) pour le renouvellement du grade et enfin par la commission consultative des établissements d'enseignement supérieur privés (CCESP) qui examine le degré de participation de ces établissements à une mission de service public.

3.2.3. Donner une base légale pour la création d’un référentiel national qualité

Le nouvel article L. 6316-3 du code du travail prévoit la création d’un référentiel national sur la qualité qui se basera sur les six critères du décret qualité du 30 juin 2015, éventuellement complétés ou renforcés, ainsi que sur une liste d’indicateurs permettant d’apprécier ces critères. Ces indicateurs feront la synthèse des indicateurs développés par le Comité interprofessionnel pour l'emploi et la formation (COPANEF), utilisés dans la procédure d’enregistrement au Datadock, et ceux développés par le CNEFOP pour instruire les certifications et labels de sa liste. Ce référentiel est complété par un guide d’audit sur lequel s’appuieront les futurs certificateurs accrédités. Ce référentiel national devra pouvoir être adapté à l’hétérogénéité du marché, que ce soit notamment en termes de public ou d’action (notamment à l’apprentissage).

3.2.4. Une entrée en vigueur au 1er janvier 2021

La rédaction du référentiel national exigera une concertation des différents acteurs intervenant sur le marché de la formation et devrait demander plusieurs mois de développement. Il faudra également laisser le temps aux certificateurs de s’inscrire dans une démarche d’accréditation dont la durée dépendra de leur niveau d’accréditation précédent. Enfin il s’agira pour les organismes de formation de se faire certifier, ce qui peut prendre de trois à douze mois.

Pour laisser le temps nécessaire aux différents acteurs concernés de se mettre en situation de pouvoir répondre aux nouvelles obligations légales, l’entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions se fera au 1er janvier 2021.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

La présente mesure conduira à modifier la rédaction du chapitre VI du titre Ier du livre III de la sixième partie du code du travail.

Il est à noter que l’article 26, paragraphe 1, de la directive du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, dite « directive Services », prévoit que :

« Les États membres, en collaboration avec la Commission, prennent les mesures d'accompagnement pour encourager les prestataires à garantir, à titre volontaire, la qualité des services, en particulier à travers l'utilisation de l'une des méthodes suivantes : a) la certification ou l'évaluation de leurs activités par des organismes indépendants ou accrédités; (…) »

Cet article n’a fait l’objet d’aucune interprétation de la Cour de justice de l’Union européenne et le manuel de la Commission relatif à la mise en œuvre de la directive « services » n’apporte pas d’éclairage particulier sur cet article.

4.2. Impacts économiques et financiers

L’impact pour les organismes de formation dépendant de la commande publique ou des fonds mutualisés sera réel puisqu’ils devront faire appel à un organisme accrédité par le Comité français d’accréditation (Cofrac). Le coût d’une certification est en moyenne de 3 000 €.

En 2016, 23 809 organismes de formation ont travaillé exclusivement avec des fonds des entreprises, sans déclarer de financement paritaire ou public et 2 973 organismes de formation n’ont déclaré que des fonds issus de contrats conclus avec des particuliers. Il peut être donc estimé le nombre d’organismes qui n’auront pas l’obligation d’obtenir une certification à environ 27 000, soient environ 48 000 organismes qui devront entrer dans un processus de certification.

En ajoutant les centres de formation d’apprentis et l’évolution du nombre d’organismes, 50 000 organismes pourraient être concernés, soit un investissement global de 150 M€. Le renouvellement de la certification est également payant, soit annuellement, soit tous les trois ans selon les certifications.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Les collectivités territoriales devront prévoir pour leurs achats de formation de ne conventionner qu’avec des organismes certifiés.

4.4. Impacts sociaux

Le handicap sera pris en compte dans les indicateurs du nouveau référentiel national sur la qualité.

4.5. Impacts sur les particuliers

Chacun disposera d’une information complète sur les résultats concrets de chaque formation, de chaque accompagnement (retour à l’emploi, impact sur la trajectoire salariale…) car tous les organismes seront obligés de se soumettre à la certification et d’afficher leurs performances : plus personne ne s’engagera dans une formation sans savoir à quoi elle mène ni quelle est sa qualité.

5. CONSULTATION ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultation menée

Sont consultés au titre des dispositions du présent article du projet de loi :

• le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;

• le Conseil supérieur de l'éducation (au titre du 2° de l’article R. 231-1 du code de l’éducation) ;

• le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (au titre de l’article L. 232-1 du code de l’éducation) ;

• le Conseil national de l'enseignement agricole (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

• le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime).

• le Conseil national d’évaluation des normes (au titre de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales) ;

• le Conseil d'administration de Pôle emploi (au titre de l’article R. 5312-6 du code du travail).

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions proposées rentrent en vigueur au 1er janvier 2021.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.

Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.

5.2.3. Textes d’application

Un décret en Conseil d’État pris en application de l’article L. 6316-4 du code du travail déterminera les modalités d’application de l’article.

Article 6 - Plan de développement des compétences

1. ÉTAT DES LIEUX

Le plan de formation est une des voies d’accès du salarié à la formation professionnelle continue, au même titre que le compte personnel de formation et les congés de formation. L’article L. 6312-1 du code du travail retient l’initiative comme critère de distinction des différentes modalités d’accès à la formation. Ainsi, l’accès des salariés à des actions de formation à l’initiative de l’employeur est assuré dans le cadre d’un plan de formation. Juridiquement, il constitue l’expression du pouvoir de direction de l’employeur, ce dernier décidant unilatéralement à la fois du choix des salariés qui partiront en formation et des actions de formation qui seront inscrites dans le plan de formation. Dans la pratique, l’inscription des actions de formation relève d’un travail de recensement des besoins, d’appels à manifestations d’intérêt, de partage de résultats sur les formations passées et donc, d’une co-construction recherchées entre les services de ressources humaines des entreprises et les salariés.

Le plan de formation comporte deux types d’actions prévues à l’article L. 6321-1 du code du travail : les actions visant à assurer l’adaptation du salarié au poste de travail ou liées à l’évolution ou au maintien dans l’emploi dans l’entreprise et les actions ayant pour objet le développement des compétences. À ces deux catégories, correspondent des statuts spécifiques des heures passées en formation : les premières sont pleinement assimilables à du temps de travail, les secondes doivent faire l’objet d’un accord entre employeur et salarié et ont des conditions de mise en œuvre, notamment hors temps de travail, particulières.

S’agissant du financement du plan de formation, la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale a supprimé l’obligation fiscale de financement du plan de formation, avec son corollaire l’imputabilité des dépenses et sa conséquence, une approche de consommation du disponible budgétaire. Les entreprises occupant au moins 11 salariés ne sont pas pour autant libérées de toutes obligations en la matière.

En effet, l’article L. 6331-1 du code du travail rappelle que tout employeur concourt au développement de la formation professionnelle continue en participant chaque année au financement d’actions de formation professionnelle continue. Ce financement est assuré selon deux modalités distinctes : le financement direct par l’employeur d’actions de formation, notamment pour remplir ses obligations, le cas échéant dans le cadre du plan de formation et le versement de contributions.

Dans le cas du financement direct par l’employeur, le plan de formation vise l’enveloppe financière consacrée par l’entreprise à la réalisation de toutes les actions de formation engagées ou réalisées. Aucune exigence de dépenses minimum n’est imposée à l’entreprise en la matière. En défiscalisant partiellement le financement de la formation professionnelle continue des entreprises occupant au moins 11 salariés, la loi du 5 mars 2014 a permis aux entreprises de définir les conditions de leur investissement formation pour tenir compte de leurs caractéristiques propres.

Pour information, d’un point de vue quantitatif, le plan de formation tel que mutualisé par les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), correspond à une contribution de 0,40 % de la masse salariale brute pour les entreprises de moins de 11 salariés ; de 0,20 % de la masse salariale brute pour les entreprises de 11 à 49 salariés et de 0,10 % de la masse salariale brute pour les entreprises de 50 à 299 salariés. Les entreprises de 300 salariés et plus contribuent au développement de la formation professionnelle continue à hauteur de 1 % de la masse salariale, comme toutes les entreprises occupant 11 salariés et plus, mais leur contribution ne fait l’objet d’aucune affectation au titre du plan de formation ; c’est donc par le biais de financement direct de la formation ou de versements conventionnels ou volontaires à un OPCA que les entreprises assurent le financement de leur plan de formation.

Les états statistiques et financiers des OPCA au titre de l’année 2016 font état des données suivantes relatives au plan de formation :

Sections

Plan 50 à moins de 300

Plan 11 à 49

Plan < inférieur à 11

Nombre d’OPCA concernés

20

20

20

Collecte comptabilisée en 2016

109 M€

183 M€

389 M€

Nombre d’entreprises versantes au titre de l’année 2016

34 325

144 080

1,2 million

Nombre de salariés concernés

3,5 millions de salariés

3 millions de salariés

6,3 millions de salariés

Actions de formation financées

163 160

227 685

415 648

Nombre de bénéficiaires d’une action de formation*

597 969

470 961

390 019

Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2018 - Formation professionnelle

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

Le présent projet de loi vise une transformation globale de l’appareil de formation en renouant avec l’inspiration de la loi n° 71-575 du 16 juillet 1971 portant organisation de la formation professionnelle continue dans le cadre de l’éducation permanente  : « l’adaptation des travailleurs au changement des techniques et des conditions de travail, de favoriser leur promotion sociale par l’accès aux différents niveaux de la culture et de la qualification professionnelle et leur contribution au développement culturel, économique et social. »

L’enjeu est aujourd’hui d’être à la hauteur de la compétition mondiale de la compétence en réussissant tout à la fois à massifier les systèmes de formation initiale et professionnelle tout en leur assurant une qualité à même de donner à chacun la liberté individuelle de saisir toutes les opportunités professionnelles qui se présenteront.

Compte tenu du fait que l’évolution de la compétence des salariés relève d’abord de la responsabilité des entreprises, c’est à elles que revient pleinement d’anticiper les changements, de faire évoluer les organisations et d’innover pour être compétitives sur des marchés de plus en plus concurrentiels. Ces évolutions fondamentales, ces libertés offertes aux acteurs pour l’innovation pédagogique, répondent à celles offertes par la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 sur un dialogue économique et social au plus près des besoins et aujourd’hui par le présent projet de loi au travers d’un compte personnel de formation monétarisé, d’un accompagnement individuel et gratuit pour tous les actifs par le conseil en évolution professionnelle.

Cela suppose aussi pour l’État une vigilance sur la qualité des formations, la transparence du marché de la formation et de l’accompagnement par la création d’une agence gardienne de la qualité et de l’efficacité du nouveau système de la formation professionnelle : France compétences.

2.1. Nécessité de légiférer

Les entreprises, les salariés et les partenaires sociaux rencontrent des difficultés récurrentes pour distinguer effectivement les différentes catégories du plan. Dans les dernières années, plusieurs modifications ont été apportées, par les partenaires sociaux et le législateur, à cette classification. À titre d’exemple, la loi du 4 mai 2004 susmentionnée définissait trois types de catégories d’actions (action d’adaptation au poste de travail, actions liées à l’évolution des emplois ou au maintien dans l’emploi, actions liées au développement des compétences). Dans un contexte de mondialisation et de mutation à grande échelle de l’appareil productif (un métier sur deux est appelé à être fortement impacté par les transitions numériques et écologiques sur les prochaines années selon le Conseil d’orientation pour l’emploi en 2017), la distinction entre les adaptations au poste de travail ou liées à l’évolution ou au maintien dans l’emploi dans l’entreprise et les actions de développement des compétences ne se justifie plus. De fait, les entreprises, comme les salariés, peinent à classer les actions et le font, de plus, de façon « générique », alors que fondamentalement, cette classification est individuelle : une même action peut être d’adaptation pour un salarié, et correspondre à un développement de compétences pour un autre. Pour être comprise et opérante, la classification doit correspondre à une réalité. Les partenaires sociaux, dans l’accord national interprofessionnel du 23 février 2018, en « rebaptisant » le plan de formation, « plan de développement des compétences », traduisent cette évolution.

Le plan de formation ( comme la définition de l’action de formation) doit pouvoir répondre à une évolution considérable des modalités d’acquisition, de développement et de validation des compétences en situation de travail ou hors temps de travail, en présentiel ou en non-présentiel (formation à distance, formation digitale, formation en situation de travail (FEST) et/ou entre pairs, blended learning….). . Il devient donc indispensable de favoriser des modalités d’accès à la formation plus souples, en tenant en compte des avancées pédagogiques et de la rapidité des évolutions du marché du travail et des besoins en compétences des salariés qui y répondent.

Enfin, l’accès des salariés des petites et moyennes entreprises à la formation professionnelle demeure insuffisant. C’est en ce sens que le présent projet de loi propose une définition de l’action de formation modernisée, la simplification de la classification des actions de formation et une mutualisation financière inédite, autour d’un système de solidarité financière entre petites et grandes entreprises pour le financement d’un plan de formation nécessairement plus souple, tenant compte des difficultés pratiques et des besoins concrets des employeurs et des salariés considérés.

2.2. Objectifs poursuivis

Le renforcement du compte personnel de formation, sa monétisation et sa simplification d’accès par la suppression des listes de formation éligibles et la création d’une application dédiée vise à répondre au besoin d’autonomie des individus.

L’entreprise se voit au contraire renforcée dans son rôle central d’acquisition des compétences pour ses salariés. Ses obligations en la matière demeurent : participation au financement bien évidemment, adaptation du salarié à l’évolution de son emploi, mais également organisation bisannuelle d’un entretien professionnel et concertation sur l’élaboration du plan de formation avec les représentants du personnel.

Il en résulte un plan de développement des compétences recouvrant tout à la fois les deux anciennes catégories du plan et visant, avec l’appui des opérateurs de compétences et des travaux des différents observatoires de branche à appuyer une stratégie de développement des compétences pour faire face aux évolutions techniques, réglementaires et organisationnelles auxquelles les entreprises doivent faire face.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options envisagées

Les parties signataires de l’accord national interprofessionnel pour l’accompagnement des évolutions professionnelles, l’investissement dans les compétences et le développement de l’alternance du 23 février 2018 ont convenu de remplacer le plan de formation, à l’initiative de l’employeur, par un plan d’adaptation et de développement des compétences ayant pour objet de préparer les compétences nécessaires à l’entreprise pour faire face aux évolutions techniques, réglementaires et organisationnelles et de satisfaire à son obligation d’adapter les salariés à leur poste de travail. Il comprend également l’ensemble des actions liées à l’évolution ou au maintien dans l’emploi dans l’entreprise, les actions liées au développement des compétences ainsi que, le cas échéant, les actions d’accompagnement des salariés qui font l’objet d’une co-construction avec l’entreprise.

Compte tenu des difficultés pratiques de distinguer entre les actions d'adaptation au poste de travail et les actions de développement des compétences, il est apparu indispensable de simplifier la définition du plan de formation. Par ailleurs, les actions d’accompagnement des salariés constituent une des finalités du conseil en évolution professionnelle.

3.2. Option retenue

3.2.1. Des nouvelles modalités de financement du plan de développement des compétences afin d’assurer une solidarité financière accrue des grandes entreprises vers les PME et TPE

Le projet de loi met en place un système de solidarité financière entre les petites et moyennes entreprises (PME) et les plus grandes entreprises. Le plan de développement des compétences des très petites entreprises (TPE) et PME continue d’être pris en charge par un système de mutualisation financière.

Le plan est financé par une contribution assise sur la masse salariale brute de toutes les entreprises, quel que soit leur effectif. Toutefois, ces contributions sont destinées exclusivement aux entreprises de moins de 50 salariés. France compétences assurera la péréquation des fonds entre les différents organismes paritaires collecteurs agréés.

3.2.2. Une construction du plan fortement simplifiée pour les entreprises

Le projet de loi modifie l’article L. 6312-1 du code du travail en supprimant les périodes de professionnalisation et le congé individuel de formation, dans l’objectif de faire du compte personnel de formation le seul outil de mobilisation à l’initiative du salarié. L’accès des salariés à des actions de formation professionnelle, à l’initiative de l’employeur, est désormais assuré dans le cadre d’un plan de développement des compétences.

L’article L. 6321-1 du code du travail simplifie les obligations de l’employeur, tenu d’assurer l’adaptation des salariés à leur poste de travail et de veiller au maintien de leur capacité à occuper un emploi, au regard notamment de l’évolution des emplois, des technologies et des organisations. 

L’article L. 6321-2 du code du travail prévoit que toute action de formation qui conditionne l’exercice d’une activité ou d’une fonction en application d’une convention internationale ou de dispositions légales et réglementaires constitue un temps de travail effectif, avec maintien de la rémunération par l’entreprise durant sa réalisation.

En application de l’article L. 6321-6 du code du travail, les actions de formation autres que celles mentionnées à l’article L. 6321-2 du code du travail constituent aussi un temps de travail effectif et donnent lieu également au maintien de la rémunération. L’article prévoit deux exceptions :

• les actions déterminées par accord collectif d’entreprise ou, à défaut, de branche, qui peuvent se dérouler, en tout ou partie, hors du temps de travail dans une limite horaire par salarié fixée par l’accord ;

• en l’absence d’accord collectif et avec l’accord du salarié, des actions de formation qui peuvent se dérouler, en tout ou partie, hors du temps de travail, dans la limite de trente heures par an et par salarié. L’accord du salarié est formalisé et peut être dénoncé.

Dans ce deuxième cas, l’article L. 6321-7 du code du travail prévoit que le refus du salarié de participer à des actions de formation hors temps de travail ne constitue ni une faute, ni un motif de licenciement.

La catégorie de formation visant au développement des compétences du salarié est supprimée (articles L. 6321-8 à L. 6321-12 du code du travail). Les entreprises ne sont plus contraintes de construire leur plan en faisant la distinction entre les actions d’adaptation au poste de travail ou liées à l’évolution ou au maintien dans l’emploi dans l’entreprise, les actions de développement des compétences .

Enfin, il est laissé à la négociation collective, en accord avec l’esprit des dispositions de la loi du 5 mars de 2014, le soin de préciser les conditions dans lesquelles l’employeur propose au salarié de participer à une action de formation et notamment le délai entre la proposition de formation et l’entrée en formation effective du salarié.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

Les dispositions envisagées visent à simplifier la gestion du plan de développement des compétences pour les employeurs et les organisations syndicales, mais également d’en rendre plus intelligible le fonctionnement pour les salariés. L’objectif final étant de favoriser le développement d’actions de formation au sein des entreprises, particulièrement pour les petites et moyennes entreprises. La fusion des catégories de plan de formation commencée par la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie est ainsi achevée.

Par ailleurs, l’ensemble des règles de consultation des représentants du personnel sur le sujet de la formation, de l’égalité femmes-hommes et de la lutte contre les discriminations, de la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences demeure, tout comme les modalités d’entretien professionnel à l’article L. 6315-1 du code du travail (périodicité de deux ans, état des lieux du parcours professionnel tous les six ans et modalité d’abondement du compte personnel de formation du salarié en cas de carence de l’employeur).

Plus concrètement, la présente disposition conduira à la modification de la rédaction du livre III de la sixième partie du code du travail.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultations menées

En application de l’article L. 1 du code du travail, les consultations préalables ont été menées suite à la diffusion par la Ministre du travail du document d’orientation relatif à la réforme de la formation professionnelle le 15 novembre 2017. Un accord national interprofessionnel pour l’accompagnement des évolutions professionnelles, l’investissement dans les compétences et le développement de l’alternance a été adopté par les organisations représentatives de salariés et d’employeurs le 23 février 2018.

Sont consultés :

• le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;

• la Commission nationale de la négociation collective (au titre de l’article L. 2271-1 du code du travail).

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions du projet de loi relatives au plan de développement des compétences seront applicables à compter du 1er janvier 2019.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.

Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.

5.2.3. Textes d’application

Pour les actions de formation pouvant se dérouler hors du temps de travail effectif, avec l’accord du salarié, un décret en Conseil d’État doit venir préciser les conditions dans lesquelles l’accord du salarié peut être dénoncé.

Chapitre 3 - Transformer l’alternance

Conformément à la feuille de route sociale du Gouvernement, une large concertation, débutée en novembre dernier, sur l’apprentissage a été organisée avec pour objectif un projet de loi présenté au Parlement. Cette concertation a été menée sous l’égide de la Ministre du travail et du Ministre de l’Éducation nationale.

Afin de faire émerger les consensus les plus partagés et de faire en sorte que l’apprentissage soit traité en profondeur dans l’ensemble de ses dimensions, la concertation n’a négligé aucun des nombreux acteurs. Ainsi, le choix des parties prenantes à la concertation s’est voulu délibérément très large afin que chacun puisse contribuer en fonction de son niveau d’implication dans l’apprentissage : les différents représentants des acteurs de la société civile, des acteurs institutionnels, des partenaires sociaux, des acteurs économiques et, enfin, des acteurs éducatifs sont invités à participer aujourd’hui à la concertation de l’apprentissage.

La concertation s’est construite autour d’une pluralité de modalités d’échanges (réunions plénières, groupes de travail, auditions, participation citoyenne) ayant pour objectif de permettre une participation optimale des acteurs, en abordant les sujets sous différentes approches. Les groupes de travail multipartites, animés par une personnalité qualifiée, Mme Sylvie Brunet, se sont articulés autour de quatre thèmes : parcours de l’apprenti, entreprise et apprentissage, gouvernement et financement, offre de formation et certification.

Un rapport pour le développement de l’apprentissage établi par Madame Brunet a été remis aux ministres du Travail, de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation le 30 janvier 2018.

Ce rapport a permis de dégager les mesures relatives à l’apprentissage portées par le présent chapitre du projet de loi.

Articles 7 à 9 - Conditions contractuelles de travail par apprentissage

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

Le régime juridique actuel place l’apprenti en situation de travail mais dans l’objectif unique d’obtenir un diplôme.

En effet, le but du contrat d’apprentissage est l’exécution d’une prestation de travail, dans le cadre du suivi d’une formation alternée qui sera sanctionnée par un diplôme ou un titre professionnel, dont l’obtention marquera la réalisation de son objet et la fin du contrat d’apprentissage lorsqu’il a été conclu pour une durée limitée14.

Dans ce cadre, l’apprenti dispose des mêmes droits que les autres salariés dans l’entreprise « dans la mesure où ils ne sont pas contraires à ceux qui sont liés à sa situation de jeune travailleur en formation »15.

Plusieurs éléments fondent cette distinction avec le salarié de droit commun, dont, notamment, l’absence de période d’essai (mais une période probatoire), une rémunération spécifique16, et l’obligation première de l’apprenti de suivre les enseignements théoriques et techniques de l’établissement de formation dans lequel l’employeur l’a inscrit.

Accompagné par son maître d’apprentissage – condition de validité du contrat –, l’apprenti exécute en entreprise le « travail » que lui confie l’employeur, travail qui doit être en lien direct avec la formation théorique dispensée et inscrite dans le référentiel de formation au titre duquel l’employeur s’est engagé contractuellement.

L’apprenti dispose également du régime d’ « étudiant des métiers » 17 qui lui ouvre bénéfice des mêmes droits que les étudiants des voies scolaire ou universitaire.

1.2. Éléments de droit comparé

En Europe, l’apprentissage n’est pas une notion harmonisée mais voici ce que l’on peut retenir de nos voisins en matière de statut d’apprenti.

En Allemagne, le contrat d’apprentissage est établi par le bureau d’apprentissage de la chambre de commerce. La durée du contrat est comprise entre deux et trois ans, pouvant aller exceptionnellement jusqu’à trois ans et demi. Le temps de formation en centre est fixé à 30 % de la durée totale du contrat.

En Autriche, le contrat d’apprentissage est établi avec l’entreprise. La durée du contrat est comprise entre deux et quatre ans. Le temps de formation en établissement scolaire est de 20 % de la durée totale du contrat.

Au Danemark, le contrat de formation est établi entre le bénéficiaire et le centre de formation. La durée de ce contrat est très variable et est comprise entre an et demi et 5 ans étant donné la flexibilité du système. Le temps de formation en centre est de 30 % à 50 % de la durée totale du contrat.

En Finlande, le contrat de travail est à durée déterminée. Ce contrat est validé par le bureau de l’apprentissage ou le centre de formation en apprentissage. La durée du contrat est comprise entre un et trois ans. Le temps de formation est compris entre 20 % et 30 % de la durée totale du contrat.

En Pologne, le contrat de travail entre l’apprenti et l’employeur confère le double statut de salarié et d’étudiant au jeune. La durée du contrat est comprise entre 2 et 4 ans (en fonction du niveau du cycle de formation suivi). Cette durée peut être réduite à 3-6 mois lorsque le contrat se déroule dans les métiers de l’artisanat.

En Espagne, plusieurs types de contrats sont possibles (soit contrat de formation avec statut d’élève ou contrat d’apprentissage avec statut de salarié). La durée du contrat est comprise entre 1 à 3 ans avec une possibilité de réduction à 6 mois dans le cas d’accords collectifs. Entre 15 % et 25 % de la durée du contrat se déroule en centre de formation.

Pays

Allemagne

Autriche

Danemark

Population totale

82 175 684

8 767 919

5 745 526

PIB par habitant (2016)

34 600

36 300

45 700

Smic (premier semestre 2017)

1 498 €

-

-

Principale caractéristique / différence avec le système français

L’alternance est une filière à part entière du système éducatif fortement segmenté, et la plupart du temps la seule voie d’accès à certains métiers qualifiés. En 2012, la moitié des entreprises accréditées à proposer des formations dans le cadre du système dual ont accueilli un apprenti (38 % des petites entreprises concernées, 87 % des moyennes entreprises et la quasi-totalité des grandes entreprises).

Comme pour l'Allemagne l'alternance fortement institutionnalisée du point de vue de son insertion dans le système éducatif, et au niveau de l’implication des partenaires sociaux dans la régulation de la formation en entreprise.

Système d'apprentissage accessible dans le cadre de la Formation professionnelle continue, marqué par un haut degré de flexibilité.

Modalité
de l’alternance

Système dual
Accès à partir de 15 ans, pas de limite d'âge

Système dual
Entrée possible à partir de 15 ans, à l'issue du cursus scolaire obligatoire initial (de 9 années).
Pas de restriction d'âge en entrée
Le terme "apprentissage" est utilisé uniquement dans le cadre de la formation professionnelle initiale en alternance (80 % en entreprise, et 20 % en établissement d'enseignement professionnel)

Système combinant une formation de base en centre d'apprentissage (12 parcours de base existent), suivie d'un parcours principal en alternance (125 parcours principaux existent).
Accès aux jeunes à partir de 16 ans, sans limite d'âge.

Gouvernance

État / Landër / Partenaires sociaux

État / Landër / Partenaires sociaux

État / Partenaires sociaux

État

Loi de 1969 sur la formation professionnelle (BbiG)
Au niveau fédéral, l'État définit les standards et règles applicables en matière de formation.
Les référentiels de formation sont élaborés et actualisés au sein de l’institut fédéral de la formation professionnelle (BIBB)

Ministère de l'économie, Ministère de l'éducation
L'ensemble des cursus en apprentissage sont soumis à des régulations à l'échelle nationale, et préparent à des qualifications reconnues et identiques à l'échelle nationale.
Le ministère de l'éducation est le principal décisionnaire pour la partie de la formation en établissement d'enseignement professionnel

Le parlement définit la structure générale de l'EFP. Le ministère de l'éducation supervise le Conseil de la formation professionnelle ainsi que des Comités de développement (chargés d'une mission de prospective pour permettre une réactivité des programmes d'EFP en fonction des métiers émergents, et auxquels participe également le Ministère de l'emploi).

région/collectivité

L’éducation est une responsabilité propre des Länder, qui gèrent les établissements scolaires de la filière professionnelle.

Chambres économiques régionales gérant des bureaux de l'apprentissage par délégation du Ministère de l'économie.
Les 9 bureaux donnent l'agrément aux entreprises d'accueil, aux contrats, gèrent les aides et assurent un rôle de conseil.

 

Partenaires sociaux

Commissions nationales sectorielles réunissant les représentants du patronat, des travailleurs, de la fédération et des Länder dans le cadre de l’institut fédéral de la formation professionnelle (BIBB) afin d’établir une standardisation des qualifications au niveau fédéral
Au sein des chambres consulaires allemandes est constitué un comité pour la formation professionnelle, composé de six représentants des employeurs, six représentants des salariés et six enseignants en écoles professionnelles.
Le PS élaborent les recommandations liées à la coordination Établissements d'enseignement / Entreprises, concernant l'enseignement professionnel et la formation en alternance.
Au niveau régional les PS ont un rôle de supervision de la formation en entreprise ; ils organisent les examens finaux et délivrent les qualifications correspondantes.
Au niveau sectoriel : les PS négocient sur l'offre de places en apprentissage, et sur les accords collectifs concernant la rémunération des apprentis.
Au niveau des entreprises : les PS participent à planifier et organiser la formation en entreprise

Rôle important à travers des Conseils de l'apprentissage au niveau régional (Landesberufsausbildungsbeiräte, LABB) et fédéral (Bundesberufsausbildungsbeirat, BABB). Les employeurs participent à la définition des programmes et au pilotage du système.
Le ministère de l'économie et les partenaires sociaux sont les principaux décisionnaires pour la partie de la formation en entreprise

Sous la tutelle du Ministère de l'éducation, un Conseil de la formation professionnelle auquel participe els partenaires sociaux émet des recommandations concernant les programmes et leurs évolutions.
Une cinquantaine de Comités paritaires sectoriels existent, qui statuent sur la structure et le contenu détaillé des programmes.
Des comités locaux de l'éducation sont nommés par les Comités paritaires, pour suivre la mise en œuvre de chaque programme, et renforcer la coopération entre centres d'enseignement et acteurs économiques.

Autres

Les chambres consulaires assument un grand nombre de prérogatives : autorisation d’accueil d’apprentis par les entreprises, accréditation des maîtres d’apprentissage, enregistrement des contrats, suivi
et contrôle de la qualité des formations, conseil aux entreprises et aux maîtres d’apprentissage, enregistrement des places disponibles, organisation des examens et délivrance des titres.

Les entreprises recevant des apprentis et les centres de formation participent à la gouvernance.

Les centres d'enseignement sont gérés de façon autonome ; leur gouvernance associe des représentants des étudiants, des enseignements, du personnel administratif et des PS.

Nombre d'apprentis concernés

1 337 004 contrats en stock en 2015, contre 1 430 000 environ en 2012 / nombre de nouveaux contrats établis en 2014 : 530 700

En stock : 107 000 apprentis en 2016

Nombre d'étudiants en EFP initial en 2012, participant au parcours de base : 48 019 / participant au parcours principal : 39 655

Pourcentage de jeunes concernés

Pourcentage des élèves en cycle d'enseignement secondaire supérieur suivant un cursus combinant école et formation en alternance : 43 %
taux de formation par apprentissage parmi l'ensemble des actifs: 3,2 %

40 % d'une classe d'âge suit une formation en apprentissage

30 % des élèves optent pour l'apprentissage

Contrat

 

 

 

nature

Contrat d'apprentissage établi par le bureau d’apprentissage de la chambre de commerce

Contrat d'apprentissage

Contrat de formation établi entre le bénéficiaire et le centre de formation

durée

entre 2 ans et 3 ans, pouvant aller exceptionnellement jusqu'à 3 ans 1/2

de 2 à 4 ans
Peu de diplômes sont préparés en 2 ans : la majorité des cursus se préparent en 3,5 et 4 années

Entre 1 an et demi et 5 ans, fortement variable étant donné la flexibilité du système.
La durée la plus courante est de 20 semaines pour le cursus basique, qui peut cependant varier de 10 à 60 semaines.
La partie principale du cursus dure ensuite entre 3 ans et 3 ans et demi.

Formation

 

 

 

Certifications
visées

329 métiers sont normalement accessibles par une formation en apprentissage (2014).
Les diplômes professionnels sont délivrés par les chambres consulaires responsables du métier préparé.

200 diplômes préparés, couvrant tous les secteurs
Le Ministère de l'économie et la Chambre fédérale de l'économie fournissent des supports et matériels didactiques pour la formation en entreprise

216 diplômes sont accessibles par la voie de l'apprentissage

lieu et durée

30 % du temps de l'apprentissage en centre et 70 % en entreprise - en général la formation en centre est organisée sur un ou deux jours par semaine

80 % de l'apprentissage sur le lieu de travail / 20 % en établissement scolaire

de 50 à 70 % concernant le temps de formation en entreprise de 50 à 30 % concernant le temps de formation en centre

Accompagnement (tuteur)

Le tutorat est réalisé par des instructeurs ou maîtres d'apprentissage au sein de l'entreprise (certifiés pour l'enseignement professionnel), et un responsable de la formation professionnelle existe dans les grandes entreprises.

Le tuteur programme et assure la formation en entreprise, et accompagne l'apprenti. En complément de qualification professionnelles il doit prouver des compétences en pédagogie : évaluées par examen, ou à l'issue d'une formation spécifique de 40 heures au tutorat.

Le tuteur doit avoir une qualification en lien avec le métier visé. Il est supposé avoir plusieurs années d’expérience professionnelle.

Financement

 

 

 

Financeurs

Coût en estimé en 2007 pour les entreprises : 23,8 Md€
Financements publics d'après le rapport du BIBB 2017 : 1,478 Md€ au niveau national et 7,245 Md€ au niveau des Landër

Le coût de la formation en entreprises est à la charge de celles-ci.
Le coût de la formation en établissement scolaire est financé sur fonds publics.
Le coût des équipements des centres de formation professionnelle, ainsi que 50 % du coût des équipes enseignantes, est pris en charge par les provinces fédérales.

Total des financements publics affectés aux programmes rattachés à l'EFP initial : 1 000 000 € en 2011.
Un fond est alimenté par les employeurs à hauteur de 380 € pour un ETP annuel par apprenti.

Coût moyen par apprenti

Coût total moyen par apprenti (rapport BIBB 2015 pour l'année 2012/2013) : 17 933 €
Dépenses publiques hors rémunération : 3 100 € (dont environ 70 % pris en charge par les Landër).
Coût rémunération entreprise après exonération des charges salariales et patronales : 9 800 par apprenti et par an.

5 600 € pour l'État.
La dépense moyenne annuelle pour l’employeur s’élève à 15 500 € par apprenti.

Données non disponibles

Rémunération

Le salaire est négocié entre les branches et les syndicats. Le salaire moyen pour un apprenti est de 700 €.
Toutefois le salaire étant en fonction des accords collectifs, il peut être très différent selon les métiers préparés (de 400 à 1500 € par mois)

Rémunération des apprentis par l'entreprise définie par les accords de branche
Rémunération croissante au fur et à mesure des années pour atteindre la dernière année en moyenne 80 % du niveau de rémunération d'un salarié (de 225 à 790 € pour la première année, de 541 € à 1468 € pour la dernière année, suivant les postes et l'ancienneté).

Le niveau de rémunération est négocié par branche.
Le salaire d'un apprenti s'élève à environ 40 % du salaire d'un adulte qualifié et augmente au fur et à mesure du parcours, pour atteindre 50 % du salaire d'un adulte

Avantages financiers

 

 

 

pour l'entreprise

La grande majorité des coûts supportés par les employeurs ne sont pas compensés par un dispositif d'aides publiques.
Les principaux dispositifs de financement concernent des aides pour la reprise d'une seconde formation professionnelle

Aide perçue par l'entreprise modulée en fonction de l'année d'apprentissage, exonération de cotisations d'assurance maladie durant les 2 premières années et exonération de cotisations accident du travail durant toute la durée de l'apprentissage

Aides de l'État pour compenser partiellement le coût d'accueil d'un apprenti.
La rémunération versée par l'entreprise durant le temps de formation en centre est remboursée par un fond de contributions obligatoires payées par les employeurs.

pour le jeune

Parmi les financements qui peuvent concerner les apprentis : la promotion des jeunes talents dans l'EFP, l'accompagnement des jeunes, l'appui aux résidences d'hébergement

Aides versées par le Service public de l'emploi (Arbeitsmarktservice Österreich, AMS) ciblant des catégories de publics cibles

Données non disponibles

Pays

Finlande

Pologne

Espagne

Population totale

5 510 976

38 437 239

46 468 102

PIB par habitant (2016)

34 600

11 200

23 800

Smic (premier semestre 2017)

-

453 €

826 €

Principale caractéristique / différence avec le système français

La majorité des apprentis sont des adultes déjà engagés dans la vie active.

L'apprentissage concerne principalement les TPE, PME et artisans.
Les employeurs sont le plus souvent affiliés à une association professionnelle ou une chambre de métiers qui a aussi pour rôle de superviser la formation.

Une réforme a été implantée depuis 2013, pour développer un modèle de formation en apprentissage avec en moyenne la moitié du temps passé en entreprise (contre 20 % en moyenne dans le modèle initial de formation en alternance sous forme de stage), avec un déploiement par les Communautés autonomes.

Modalité
de l’alternance

Accès aux jeunes à partir de 15 ans et aux adultes. La majorité des apprentis sont des adultes déjà en emploi.
L'apprentissage permet : de préparer une certification professionnelle qualifiante, d'acquérir un niveau de qualification supérieur, de préparer une spécialisation.
Réforme en cours du système avec entrée en vigueur prévue au 01/01/2018 - axes d'évolution prévoyant le développement de l'apprentissage dans le supérieur.

Concernant l'apprentissage dans le cadre de l'EFP initial, 2 modalités principales :
- Apprentissage dans le cadre de la l'EFP initial niveau secondaire supérieur : accès aux jeunes de 16 à 18 ans,
- Apprentissage comme spécialisation pour l'exercice de certains métiers, accès aux jeunes à partir de 15 ans n'ayant pas complété leur cursus dans le secondaire initial

Implantation d'un nouveau système appelé "dual" en espagnol, (décret de novembre 2012) pour rénover l'ancien système de "contrat pour la formation et l'apprentissage".
Accès aux jeunes de 16 à 30 ans sans qualification professionnelle.

Gouvernance

État / Autorités locales / Partenaires sociaux

État / Collectivités locales / Employeurs

État / Communautés autonomes / Partenaires sociaux

État

Le ministère de l'éducation et de la culture donne son approbation au cadre de certifications
Le Comité national de l'éducation (Finnish National Agency for Education, FINEDU) définit le contenu des cursus et les diplômes, qui sont tous accessibles par la voie de l'apprentissage, en concertation avec des experts
Le Ministère de l'emploi et des industries prend en charge le paiement des aides aux entreprises

Régulation par une loi interministérielle concernant la formation et la rémunération des apprentis
Le Ministère de l'éducation est en charge des cursus de formation professionnelle, en coopération avec d'autres ministères

Régulation par la loi de réforme éducative de décembre 2013
Dans le cas de certifications professionnelles le cursus est défini au niveau national.

région/collectivité

Les autorités locales, le plus fréquemment organisées sous la forme de groupements de municipalités, gèrent les centres d'enseignement. Ces centres donnent leur approbation au contrat établi entre l'entreprise et l'apprenti.

Les autorités locales ont en charge la gestion des écoles

Implantation du système dual par les 17 régions en 2014.
Développement de projets de cursus selon la modalité duale par les Autorités éducatives des Communautés Autonomes (CCAA, régions)
Coordination des politiques régionales d'éducation à travers une Conférence sectorielle.

Partenaires sociaux

Dans chaque branche professionnelle un Comité de l'éducation et de la formation réunit représentants des employeurs et des salariés, pour définir les besoins en qualifications, le contenu des diplômes nationaux et les compétences requises.

Les chambres de l'artisanat et corporations ont un rôle de supervision de la formation en entreprise organisée dans le cadre de l'apprentissage.
Dans le cadre de l'EFP initiale niveau secondaire supérieur : l'examen final est organisé par la chambre de l'artisanat, dans le cas de l'apprentissage.
Dans le cadre de la préparation de métiers spécifiques : la réussite à un test final permet à l'apprenti de recevoir un certificat attestant des compétences acquises.

Accords entre les entreprises d'accueil et les gouvernements régionaux stipulant les modalités d'organisation, de financement, le contenu de la formation en alternance

Autres

Données non disponibles

Données non disponibles

Une Alliance pour l’apprentissage dual rassemble différentes parties prenantes, et promeut le nouveau système.

Nombre d'apprentis concernés

En flux : 19 400 nouveaux apprentis en 2014 (parmi lesquels 5900 jeunes dans le cadre en formation professionnelle initiale), pour un stock total de 56 880 personnes en apprentissage

nb jeunes apprentis dans le cadre de l'EFP initial, inscrits en établissement d'enseignement professionnel secondaire supérieur ("basic vocational schools - Zasadnicza skola zawodowa"),
en stock 2012-2013 : 112 000

16 199 étudiants en mode dual en 2015-2016 (contre 4292 lors de la première année du lancement du nouveau modèle en 2013).

Pourcentage de jeunes concernés

20 % des apprenants en cursus de formation professionnelle

part des jeunes apprentis sur l'ensemble des jeunes en lycées professionnels
établissement d'enseignement professionnel secondaire supérieur ("basic vocational schools - Zasadnicza skola zawodowa") : 61 %

Pour l’année 2015-2016, les apprenants en
apprentissage représentent 3 % des effectifs
de l’ensemble des scolaires en formation
professionnelle initiale.

Contrat

 

 

 

nature

Contrat de travail à durée déterminée.
Le contrat de travail, doit être validé par le bureau de l'apprentissage ou le centre de formation en apprentissage

Contrat de travail entre l'apprenti et l'employeur et contrat d'apprentissage précisant les conditions de la formation en emploi
L'apprenti a un double statut : de salarié et d'étudiant

Plusieurs types de contrats possibles, dont parfois l'usage du modèle de contrat de formation et d'apprentissage commun avec le mode de formation en alternance sous forme de stage.
Dans ce cas, le contrat est signé entre l’entreprise, le centre de formation et le département éducation de la Communauté autonome.

durée

de 1 à 3 ans

Apprentissage dans le cadre de la formation professionnelle : cursus de 2 à 3 ans en alternance en dans la filière professionnelle et de 4 ans dans le secondaire supérieur
Apprentissage comme spécialisation pour l'exercice d'un métier spécifique : de 3 à 6 mois

de 1 à 3 ans (possibilité de durée réduite à 6 mois dans le cas d'accords collectifs)

Formation

 

 

 

Certifications
visées

Cursus définis au niveau national, 374 qualifications accessibles par l'apprentissage

77 diplômes accessibles par la voie de l'apprentissage parmi les 200 auxquels prépare la filière professionnelle ; 47 de ces diplômes concernent des métiers de l'artisanat

Environ 45 à 65 % des cursus conduisant à des diplômes professionnels sont définis au niveau régional.
Données nationales non disponibles.

lieu et durée

de 70 à 80 % du temps de la formation en entreprise ; les apports théoriques complémentaires ont lieu en centres de formation professionnelle

apprentissage dans le cadre de l'EFP initial niveau secondaire supérieur : 2 jours en établissement scolaire et 3 jours en entreprise
Liberté du choix par l'apprenti du lieu et des modalités de la formation scolaire ; 88 % des apprentis choisissent un établissement d'enseignement professionnel secondaire supérieur ("basic vocational schools - Zasadnicza skola zawodowa")

apprentissage en centre de formation : 25 % minimum de la durée de travail durant la première année de l'apprentissage, puis 15 % les deuxième et troisième année
Temps de formation réparti entre formation sur le lieu de travail et en centre de formation
Dans le cas du nouveau système d’apprentissage en mode dual, l’entreprise contribue au minimum à un tiers du temps de la formation prévue durant le parcours.

Accompagnement (tuteur)

Le temps passé sur le lieu de travail l'est sous la tutelle d’un ou de plusieurs instructeurs.
Les qualifications et capacités d'encadrement des instructeurs varient d'une entreprise à l'autre.

Données non disponibles

Le modèle type de contrat d'apprentissage précise le rôle du tuteur, et la procédure d'habilitation

Financement

 

 

 

Financeurs

131 millions dépensés par le gouvernement en 2011 qui couvrent 77 % des dépenses liées à la formation en apprentissage + 39 millions à la charge des régions

Données non disponibles

Les centres de formation sont financés au niveau national par le ministère de l’Éducation, et sélectionnés dans le cadre d’appel d’offres gérés par les Communautés autonomes.

Coût moyen par apprenti

Dépense moyenne liée au coût de la formation prise en charge par des financements publics : 4 120 € (2011).
Coût moyen par apprenti en formation professionnelle initiale de 6000 € et pour un apprenti en perfectionnement de 3300 €.

Données non disponibles

Données non disponibles

Rémunération

Rémunération telle que définie par les conventions collectives, pour le temps de travail en entreprise, incluant congés payés et heures supplémentaires.

Rémunération perçue pour un montant compris entre 4 et 6 % du salaire moyen mensuel.

Rémunération non systématique, dépend du
type de contrat établi. Dans le cas d’un contrat de formation et d’apprentissage, le salaire est proportionnel au temps de travail et ne peut pas être inférieur au salaire minimum (environ 4 € / heure).

Avantages financiers

 

 

 

pour l'entreprise

Aides à l'employeur pour compenser le coût de la formation sur le lieu de travail, lorsqu'il s'agit d'apprentis engagés dans le cas d'un cursus de formation initiale : montant de 800 € pour la première année d'apprentissage, 500 € la seconde année et 300 € la troisième année.
L'employeur peut également bénéficier d'aides pour les coûts salariaux dans le cas où il emploie un apprenti précédemment chômeur, pour un montant à partir de 32,66 € par jour.

Prise en charge partielle du coût salarial des tuteurs en entreprises
Prise en charge du coût de la formation et remboursement possible à l'employeur de la rémunération versée à l'apprenti

Dans le cas d’un contrat de formation et d’apprentissage, les entreprises de moins de 250 employés bénéficient d’une réduction de 100 % de leurs cotisations sociales, et celles de plus de 250 salariés d’une réduction de 75 %.
Depuis 2016, les entreprises bénéficient également d’un financement de 1,5 euro par heure de tutorat (2 € pour celles de moins de 5 salariés), pour un maximum de 40 heures mensuelles.

pour le jeune

Éligibilité à une allocation journalière de 15 € durant le temps en centre de formation, plus 17 € s'il a des enfants mineurs à charge, prise en charge des coûts éventuels de transport et frais de séjours de 8 € (forfait si nuitée sur place).

Prise en charge des frais d'habillements quand le poste requiert des vêtements et chaussures spécifiques

Les employés dans le cadre d’un contrat de formation et d’apprentissage bénéficient d’une exonération de 100 % de leurs cotisations sociales.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

Le contrat d’apprentissage présente la particularité d’être fortement encadré par des textes législatifs et réglementaires et de présenter de fortes spécificités au regard du droit du travail de droit commun. Le statut des apprentis, la conclusion, l’exécution du contrat et les aides associées font l’objet d’une réglementation relevant tout à la fois du code du travail, du code de l’éducation et de celui des impôts.

En matière de droit du travail de l’apprenti, l’apprenti dispose des mêmes droits que les autres salariés dans l’entreprise dans la mesure où ils ne sont pas contraires à ceux qui sont liés à sa situation de jeune travailleur en formation, d’où la mise en place d’adaptations.

Ainsi le contrat d’apprentissage comprend de très nombreuses particularités qui ne sont pas toujours comprises par les jeunes et apparaissent complexes et sont donc souvent mal appliquées par les employeurs. Cette complexité peut avoir pour conséquence de freiner l’embauche d’apprentis Parmi les principales différences entre les contrats de travail de droit commun et le contrat d’apprentissage figurent : l’ouverture du contrat d’apprentissage pour les 16-25 ans ; la rémunération de l’apprenti assise sur un pourcentage du salaire minimum de croissance (SMIC) comprise entre 25 % et 78 % en fonction de l’âge et de l’année d’exécution du contrat ; une durée d’enseignement théorique obligatoire en centre de formation d’apprentis (CFA) d’au moins 400 heures par an en moyenne sur la durée du contrat ; un formalisme du contrat imposé et qui en cas de non-respect sera sanctionné par le juge ; un contrôle en amont du contrat par les chambres consulaires et les DIRECCTE (procédure d’enregistrement du contrat). En outre, le contrat d’apprentissage n’ouvre pas droit à licenciement mais à une possibilité de demande de résiliation devant le conseil de prud’hommes (pour manquements répétés des obligations de l’apprenti). Il n'existe pas de période d’essai mais une période probatoire durant laquelle chaque partie peut mettre fin unilatéralement au contrat.

À ces règles spécifiques s’ajoutent un régime particulier pour les apprentis mineurs.

Cette densité normative spécifique est de nature à constituer un frein à l’embauche d’apprentis par les employeurs.

2.2. Objectifs poursuivis

L’objectif de la réforme proposée consiste à réexaminer en profondeur le régime juridique du contrat d’apprentissage, afin de rapprocher celui-ci du droit commun des contrats de travail tout en assurant le respect des règles d’ordre public particulières telles que celles relatives à la protection des jeunes travailleurs (travail de nuit, travaux dits « dangereux »). En agissant de la sorte, associée à une simplification du régime des aides à l’apprentissage, la charge administrative imposée à l’employeur et la gestion administrée du contrat d’apprentissage pesant sur les entreprises se verraient considérablement allégées, afin de faciliter l’embauche des jeunes en apprentissage.

Cette ambition a été confirmée par la concertation relative au développement de l’apprentissage18 qui s’est tenue, avec l’ensemble des acteurs du champ, du 10 novembre 2017 au 30 janvier 2018.

Il ressort ainsi du rapport de synthèse de cette concertation les propositions de rapprochement du droit commun suivantes :

• supprimer l’obligation d’enregistrement du contrat d’apprentissage et la remplacer par un contrôle non suspensif du contrat par les organismes paritaires collecteurs agréés / organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage (OPCA/PTCA), en introduisant la possibilité d’une transmission dématérialisée de celui-ci par les entreprises ;

• supprimer la limite supérieure d’âge d’entrée en apprentissage ; dans le cadre de la concertation, un relatif consensus a émergé sur l’opportunité de ne pas abaisser la borne inférieure d’entrée en apprentissage en-dessous de 16 ans. Cela est cohérent avec le constat d’un manque fréquent de maturité et de savoir-être en entreprise des publics les plus jeunes, constat qui justifie d’ailleurs la proposition d’une préparation plus poussée en amont de la phase d’alternance. En revanche, certains membres de la concertation ont fait valoir que le contrat d’apprentissage peut répondre à tout âge à une demande de formation diplômante en alternance, notamment dans le cadre d’une reconversion professionnelle ;

• mieux former les maîtres d’apprentissage et revaloriser cette fonction ;

• autoriser la branche bâtiment-travaux publics (BTP) par accord collectif étendu à déroger à la durée de travail journalière de huit heures ou à la durée hebdomadaire de 35h, dans des limites fixées par la loi ; en effet, un encadrement spécifique de la durée du travail des apprentis mineurs doit être respecté. S’il est considéré que la protection spécifique des apprentis mineurs est justifiée, la concertation a permis de souligner que l’encadrement particulier de la durée de travail des mineurs est jugé tout particulièrement contraignant pour le secteur du bâtiment-travaux publics (BTP) ;

• étendre à minuit l’autorisation de travail de nuit pour les apprentis mineurs de l’hôtellerie-restauration (conformément aux limites prévues par la réglementation européenne) ;

• supprimer le passage obligatoire devant le conseil des prud’hommes prévu par l’article L. 6222-18 alinéa 2 du code du travail pour toute rupture du contrat d’apprentissage et prévoir une possibilité de licenciement pour faute grave ou inaptitude ; dans le cadre de la concertation, de nombreux acteurs ont fait valoir que les conditions de rupture des contrats constituaient aujourd’hui un frein important à l’apprentissage. Il est vrai que ces conditions dérogent au droit commun des contrats à durée déterminée (CDD). En dehors de la période probatoire (45 jours en entreprise) ou sauf accord des deux parties, la rupture du contrat d’apprentissage ne peut être prononcée que par le conseil des prud’hommes (CPH) statuant en la forme des référés. Malgré la réforme du référé de 2014, les délais de traitement par les tribunaux prud’homaux restent trop longs. Or ces retards sont doublement pénalisants, puisque l’employeur comme le jeune ne peuvent conclure de nouveau contrat tant que la rupture n’est pas prononcée par le juge; ce délai peut aujourd’hui aller jusqu’à 18 mois ;

• prévoir la possibilité d’une rupture à l’initiative de l’apprenti par démission conditionnée à un entretien préalable avec l’employeur au cours duquel l’apprenti serait assisté par un représentant du personnel ou par le conseiller du salarié.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

Les dispositions portées par le projet de loi concernant le contrat d’apprentissage visent à le rapprocher du droit commun des contrats de travail :

• la procédure d’enregistrement du contrat d’apprentissage est réformée ; compte tenu de la spécificité de ce type de contrat, qui concerne souvent des jeunes, un contrôle de la régularité des contrats demeure nécessaire. Dans l’optique d’un financement au contrat par les branches professionnelles, il apparaît logique de prévoir, sur le modèle du contrat de professionnalisation, un contrôle non suspensif du contrat par l’opérateur de compétences. Le financement du contrat sera conditionné au respect de la réglementation et des dispositions conventionnelles ;

• l’apprentissage est ouvert aux personnes de 16 à 29 ans révolues ; le présent projet de loi représente une opportunité de reculer l’âge limite d’entrée en apprentissage tout en gardant une vigilance particulière sur la capacité des centres de formation des apprentis à s’adapter à des publics plus âgés et à mélanger des apprentis de classes d’âge différentes; la proposition envisagée s’appuie sur les premiers résultats encourageants de l’expérimentation prévue par l’article 77 de la loi du 8 août 2016. Dès 2017, elle a permis à neuf régions volontaires de permettre une entrée en contrat d’apprentissage jusqu’à 30 ans; 1754 contrats ont été conclus dans le cadre de l’expérimentation avec des apprentis de 26 à 30 ans, majoritairement entre juin et octobre, ce qui correspond au rythme ordinaire de la campagne de recrutement ;

• la réglementation des conditions de travail est revue afin de faciliter l’intégration des jeunes apprentis dans l’entreprise ;

• les conditions pour devenir maître d’apprentissage sont simplifiées et seront définies par accord de branche ;

• l’embauche d’apprentis pourra se faire tout au long de l’année, et sera beaucoup moins contrainte par le rythme scolaire ;

• la rupture à la seule initiative de l’employeur, et dans un cadre fautif (faute grave, et a fortiori, faute lourde de l’apprenti)  est ouverte (modifications apportées à l’article L. 6222-18 du code du travail) ; il est proposé de supprimer le passage obligatoire devant le conseil des prud’hommes pour tous les apprentis prévu par le deuxième alinéa de l’article L. 6222-18 du code du travail (mineurs ou majeurs, en contrat à durée indéterminée ou déterminée, en l’absence d’accord amiable sur la rupture, en rapprochant le mode de rupture à l’initiative de l’employeur de celle en vigueur pour le contrat à durée déterminée ;

• la possibilité au bénéfice de l’employeur de rompre le contrat du fait de l’exclusion définitive de l’apprenti de son établissement de formation théorique, mais dans un cadre non disciplinaire cette fois est ouverte (création de l’article L. 6222-18-1 du code du travail) ;

• le droit à la démission pour les apprentis est rendue possible : en contrepartie de l’assouplissement de la rupture à l’initiative de l’employeur, il est proposé de prévoir la possibilité d’une rupture à l’initiative de l’apprenti. Ce droit à la rupture devrait être assorti d’un entretien préalable du médiateur consulaire, afin de s’assurer que la démission ne se fait pas sur un coup de tête du jeune ;

• l’évolution de la législation en matière de durée du travail des mineurs (durées maximales quotidienne et hebdomadaire) tout en maintenant un niveau de protection élevé (exigence de contreparties sous forme de repos), dans le respect du cadre posé par la directive du 22 juin 1994 ; s’agissant spécifiquement du secteur du bâtiment et des travaux publics, les apprentis mineurs doivent démarrer tôt leur journée de travail pour rejoindre sur les chantiers leurs collègues avec lesquels ils doivent également rentrer le soir au terme d’une journée dont la durée s’avère souvent supérieure à huit heures. Aussi, il est proposé que la branche soit autorisée, par accord collectif étendu, à déroger sans autorisation préalable de l’inspection du travail à la durée de travail journalière de 8 heures ou à la durée hebdomadaire de 35h, dans des limites fixées par la loi. S’agissant de l’hôtellerie-restauration, le frein principal concerne le travail de nuit : afin d’apporter une souplesse additionnelle, mais aussi raisonnable, il est proposé d’étendre l’autorisation de travail de nuit pour les apprentis mineurs à minuit, ce qui nécessitera ne révision de la partie réglementaire du code du travail.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

Cette refonte implique la modification de plusieurs articles du code du travail, l’abrogation des articles relatifs à la procédure d’enregistrement (articles L. 6224-2 à L. 6224-8 du code du travail) et la création d’un nouvel article relatif au maître d’apprentissage (article L. 6223-8-1 du code du travail).

4.2. Impacts économiques et financiers

Cette réforme simplifie très fortement les formalités administratives liées à l’embauche d’un jeune en apprentissage pour les entreprises et réduit le risque juridique de contestation du contrat devant le juge prud’homal.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Un régime propre aux employeurs publics d’apprentis est fixé à l’article L. 6227-12 du code du travail. Ce régime consiste à appliquer l’ensemble des dispositions relatives à l’apprentissage sauf exceptions spécifiques (incompétence de l’inspection du travail, par exemple).

Des effets positifs sont attendus sur les collectivités territoriales en matière d’allègement de charges administratives.

4.4. Impacts sur les services administratifs

La suppression de la procédure d’enregistrement permettra aux services de l’État et aux chambres consulaires de se libérer d’une contrainte procédurale portant sur 280 000 contrats par an.

4.5. Impacts sociaux

Au 31 décembre 2017, 22,3 % des jeunes de 15 à 24 ans n’occupaient pas d’emploi. Ce taux est de 16,1 % dans l’union européenne. Le développement, tant quantitatif que qualitatif, de la formation en apprentissage vise à favoriser l’accès à la qualification des jeunes et leur insertion dans l’emploi.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultations menées

Sont consultés au titre des dispositions du présent article du projet de loi :

• le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;

• la Commission nationale de la négociation collective (au titre de l’article L. 2271-1 du code du travail) ;

• le Conseil supérieur de l'éducation (au titre du 2° de l’article R. 231-1 du code de l’éducation) ;

• le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (au titre de l’article L. 232-1 du code de l’éducation) ;

• le Conseil national de l'enseignement agricole (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

• le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

• le Conseil national d’évaluation des normes (au titre de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales).

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions relatives à réforme de l’enregistrement au profit d’un dépôt auprès des opérateurs de compétences entrent en vigueur au 1er janvier 2020.

Le nouveau statut des apprentis entrera en vigueur au 1er janvier 2019.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.

Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.

5.2.3. Textes d’application

Les dispositions prévues dans le projet de loi nécessitent les textes d’application suivants :

• un décret en Conseil d’État relatif au dépôt du contrat d’apprentissage par l’employeur auprès de l’opérateur de compétences ;

• un décret relatif à la mise en œuvre de l’apprentissage dans le secteur public non industriel et commercial ;

• un décret en Conseil d’État relatif à la durée du contrat ;

• un décret en Conseil d’État relatif aux branches professionnelles autorisées à déroger à la durée quotidienne du travail des jeunes travailleurs et jeunes apprentis, en vertu des articles L. 3162-1 et L. 6222-25 du code du travail ;

• un décret en Conseil d’État relatif aux conditions d’applications aux entreprises d’armement maritime des dispositions relatives à l’apprentissage (L. 5547-1 du code du travail) ;

• un décret en Conseil d’État relatif aux conditions supplétives de compétences professionnelles exigées du maître d’apprentissage, dans le secteur privé, à défaut de convention ou accord de branche ;

• un décret relatif aux conditions de compétences professionnelles exigées du maître d’apprentissage dans le secteur public non industriel et commercial ;

• un décret relatif au montant du salaire prévu à l'article L. 6222-27 du code du travail et aux conditions dans lesquelles les avantages en nature peuvent être déduits du salaire ;

• un décret en Conseil d’État relatif à la rupture du contrat d’apprentissage.

Article 10 - Orientation

1. ÉTAT DES LIEUX

En créant le service public régional d’orientation (SPRO), la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale a instauré un pilotage dual État-région de l’orientation tout au long de la vie. A l’État revient la responsabilité de définir au niveau national la politique d’orientation des élèves et des étudiants, et de la mettre en œuvre avec l’appui des centres d'information et d'orientation (CIO), des services communs universitaires d'information et d'orientation (SCUIO) et de l’Office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP). La région est chargée de la coordination des autres organismes participant au SPRO, ainsi que de la mise en place du conseil en évolution professionnelle et d’un réseau de centres de conseil sur la validation des acquis de l’expérience.

À la suite de l’accord-cadre national relatif à la mise en œuvre du SPRO signé entre l’État et l’association des régions de France (ARF) le 28 novembre 2014, un processus de signature de conventions État/région a été enclenché à l’échelon régional. Cependant, plus de trois ans après cet accord, la mise en œuvre du SPRO n’est pas partout effective et le pilotage État-région qui caractérise le SPRO est aujourd’hui largement remis en cause. Le positionnement ambigu dévolu aux régions et le fait que l’orientation des publics scolaires et universitaires échappant à leur compétence ne facilitent pas la mise en place du SPRO et ne favorisent pas la diffusion auprès des élèves et de leur famille d’une information sur l’environnement économique, les métiers et les formations professionnelles ancrée dans les réalités du territoire régional.

La politique d’orientation des élèves définie par l’État se caractérise par une approche éducative de l’orientation, développée dans les apprentissages disciplinaires. Depuis la rentrée 2015, cette approche est inscrite dans le cadre du parcours Avenir proposé à tous les élèves de la classe de 6e à la classe terminale. La découverte du monde économique et professionnel est le premier objectif de ce parcours qui vise aussi le développement du sens de l’engagement et de l’initiative ainsi que l’élaboration du projet scolaire et professionnel.

Après deux années de mise en œuvre, il s’avère que le parcours Avenir peine à s’inscrire dans l’action pédagogique menée auprès des élèves. Sa dimension liée à la découverte du monde professionnel est en particulier insuffisamment développée, ce qui ne permet pas aux jeunes et aux familles de formuler des choix éclairés contribuant à un parcours de formation réussi et situé à la convergence des emplois de demain et des talents et aspirations personnels. Le positionnement des professeurs à l’égard des missions d’accompagnement des élèves pour leur orientation n’est pas encore suffisamment affirmé. On relève souvent que leurs représentations de l’enseignement supérieur et du monde professionnel pourraient être enrichies et mieux tenir compte des évolutions récentes.

Compte tenu de ces constats et de l’importance des enjeux pour chaque individu comme pour la Nation tout entière, il apparaît nécessaire d’envisager des changements importants. Ces changements sont souhaités par les régions qui demandent de pouvoir intervenir de manière plus efficace dans le champ de l’orientation, notamment à destination des élèves, dès le collège, et des étudiants, en intégrant la mission d’information sur les métiers et les évolutions de l’emploi dans les missions du SPRO. Cette requête s’accompagne par ailleurs d’une demande de pilotage de l’ensemble de l’enseignement professionnel.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

La modification des articles L. 6111-3 du code du travail, L. 313-6 et L. 331-7 du code de l’éducation, ainsi que de nouveaux articles, non codifiés, prévoyant d’une part le transfert de compétences actuellement exercées dans le cadre d’un établissement public (ONISEP), d’autre part le transfert des services et agents en charge des missions transférées, nécessite un vecteur législatif. Le législateur est seul compétent pour fixer les conditions de transfert des missions, des services et des agents à destination des collectivités territoriales.

2.2. Objectifs poursuivis

Une mise en complémentarité cohérente des différents acteurs de l’orientation doit permettre de renouveler en profondeur un système de l’orientation qui, en dépit des réformes récentes (création du service public régional d’orientation, instauration du droit au retour en formation, actions de lutte contre le décrochage scolaire notamment) ne donne pas entière satisfaction, car trop fragmenté et éloigné des réalités régionales. Un nouveau partage des compétences État/région pour une meilleure éducation à l’orientation dès le collège peut créer les conditions d’une meilleure efficacité.

Afin de donner aux régions plus de responsabilité concernant l’information des élèves sur les métiers et les formations, et de mieux ancrer cette information dans le contexte local en prenant pleinement en compte les caractéristiques de l’offre de formation régionale et les besoins économiques locaux, il est prévu de transférer certaines missions de l’office national d’information sur les enseignements et les professions (ONISEP), notamment des missions exercées par ses implantations locales, les délégations régionales.

Le modèle actuel qui repose sur un établissement national pilotant des délégations régionales en lien avec les autorités académiques, mais sans liaison effective avec les régions est un modèle qui s’essouffle. Pour lui donner un nouvel élan, il convient donc de mettre en place une politique partenariale forte entre l’ONISEP et les régions, à la fois en renforçant le rôle de ces dernières dans l’action de l’office national et en leur confiant l’entière responsabilité des actuelles délégations de l’office au niveau régional.

Le projet de loi prévoit ainsi de renforcer l’implication des régions dans la production et la diffusion de l’information à l’attention des publics scolaires et universitaires portant sur les métiers et les formations, d’une part en instaurant expressément un lien entre l’office national et les régions en matière de diffusion de la documentation, d’autre part, en transférant aux régions les missions actuellement exercées par les délégations régionales de l’ONISEP en matière de diffusion régionale de la documentation et d’élaboration des publications à portée régionale.

L’État pourra mettre à la disposition des régions des agents exerçant dans les services et établissements relevant du ministre chargé de l’éducation nationale, avec l’accord des intéressés et renforcer ainsi l’exercice par les régions de la mission d’information des élèves et des étudiants sur les formations et les métiers.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options envisagées

Le transfert aux régions de la responsabilité première en matière d’information sur les métiers et les formations ne saurait priver les personnels de l’État (PsyEn, directeurs de CIO, professeurs, professeurs principaux) de concourir à ce travail d’information qui fait partie intégrante de leurs missions. Aussi l’option consistant à transférer aux régions les structures et les personnels (CIO, directeurs, PsyEn et personnels administratifs) en charge de ces missions n’a pas été retenue.

La dimension éducatrice du conseil en orientation dépasse en effet la seule information sur les métiers et les filières délivrée aux jeunes. Il s’agit aussi de faire connaître les conditions d’admission ou d’affectation dans les formations et de susciter une démarche réflexive des élèves favorisant la connaissance de leurs capacités, aptitudes, intérêts et aspirations. L’accompagnement des élèves dans l’élaboration de leur projet d’orientation nécessite également une connaissance précise de leur profil qui relève tout particulièrement du rôle des enseignants et des PsyEn.

3.2. Dispositif retenu

Les dispositions législatives prévues sont les suivantes :

L’article L. 6111-3 du code du travail précise que la région organise des actions d’information sur les métiers et les formations en direction des élèves et des étudiants, notamment dans les établissements scolaires et qu’avec le concours de l'Office national d'information sur les enseignements et les professions, elle élabore la documentation de portée régionale sur les enseignements et les professions et, en lien avec les services de l’État, diffuse cette information et la met à disposition des établissements de l’enseignement scolaire et supérieur. En outre, le conseil en évolution professionnelle est supprimé.

L’article L. 313-6 du code de l’Éducation définit le rôle de de l’office national d’information sur les enseignements et les professions. Le lien avec les régions est ajouté dans le cadre de la mission de l’office relative à l’élaboration et la diffusion d’une documentation nécessaire à l’orientation scolaire et professionnelle.

Par ailleurs, il est inséré au projet de loi un article non codifié qui prévoit le transfert aux régions des missions exercées par les délégations régionales de l’ONISEP en matière de diffusion de la documentation ainsi que d’élaboration des publications à portée régionale relatives à l’orientation scolaire et professionnelle des élèves et des étudiants, ainsi que la possibilité de bénéficier dans le cadre d’une expérimentation d’agents volontaires exerçant dans les services et établissements relevant du ministre chargé de l’éducation nationale.

Le projet de loi prévoit enfin, à l’article L. 331-7 du code de l’éducation,  de mettre en conformité la nouvelle appellation des conseillers d’orientation psychologues en psychologues de l’éducation nationale suite à la parution du décret n° 2017-120 du 1er février 2017 portant dispositions statutaires relatives aux psychologues de l'éducation nationale.

Ce projet de loi sera complété par des dispositions de niveau réglementaire. Celles-ci viseront notamment à renforcer la participation des établissements scolaires et d’enseignement supérieur à la mise en œuvre des actions d’information sur l’environnement économique, les métiers et les filières de formation, définies et organisées par les régions.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

Sans remettre pas en cause les compétences de l’État en matière de décisions d’orientation dans les différentes voies de formation et d’affectation dans les établissements publics locaux d’enseignement, les dispositions prévues doivent permettre de renforcer les actions des régions en matière d’information sur les métiers et les filières tout en s’inscrivant en complémentarité des actions de l’État.

Elles se traduiront par une modification de la rédaction des articles L. 6111-3, L. 313-6 et L. 331-7 du code du travail.

4.2. Impacts sur les collectivités territoriales

Par un lien plus étroit avec l’office national d’enseignement sur les enseignements et les professions (ONISEP) et une nouvelle responsabilité de pilotage des actuelles délégations régionales de l’office, qui seront détachées de l’Office et perdront leur dénomination, les régions pourront définir et mettre en œuvre les modalités d’information des élèves et des étudiants sur les métiers et les formations en tenant compte des spécificités de l’offre de formation et des besoins économiques régionaux.

Les dispositions prévues par le projet de loi viennent ainsi compléter les compétences déjà dévolues aux régions en matière de pilotage de la concertation entre tous les acteurs et opérateurs régionaux dans le domaine de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelle, notamment dans le cadre de l’élaboration du contrat de plan régional de développement des formations et de l’orientation professionnelles. Ce faisant, les actions d’information pourront être définies de façon progressive et continue, du collège à la vie active, au sein d’un service public régional de l’orientation plus cohérent qui ne cloisonne pas l’information des publics scolaires et étudiants de celle des publics de salariés ou de demandeurs d’emploi.

Les régions pourront bénéficier dans le cadre de l’expérimentation d’agents volontaires exerçant dans les services et établissements relevant du ministre chargé de l’éducation nationale qui pourront renforcer leur action. Il pourra s’agir, par exemple, de psychologues de l’éducation nationale ayant le grade de directeur de CIO.

Enfin, les nouvelles dispositions réglementaires qui feront suite à la loi fixeront un cadre permettant l’ouverture de tous les établissements, collèges, lycées et établissements d’enseignement supérieur, aux actions d’information définies et organisées par les régions.

4.3. Impacts sur les entreprises

Mobilisés par les régions pour délivrer une information ancrée dans les réalités de la vie économique locale sur les métiers et leurs évolutions attendues ainsi que sur les formations professionnelles et leurs débouchés, les représentants du monde économique et professionnel auront l’opportunité de se rapprocher de façon plus coordonnée et efficace des établissements scolaires et d’enseignement supérieur et ainsi toucher un plus grand nombre d’élèves et d’étudiants. En leur permettant de faire découvrir plus largement leurs activités et leurs besoins en termes de ressources humaines, on soutiendra le dynamisme économique local en favorisant la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences des entreprises et en contribuant ainsi à leur compétitivité.

4.4. Impacts sur les établissements scolaires et les particuliers

Les liens plus étroits entre les établissements scolaires et d’enseignement supérieur et le monde économique et professionnel, créés par l’action des régions relative à l’information sur les métiers et les formations professionnelles, auront des effets à la fois sur les établissements, et sur les élèves, les étudiants et leur famille.

La région pourra faire des interventions dans ces établissements dans le cadre de l’horaire dédié inscrit à l’emploi du temps des élèves au collège et au lycée (54 heures annuelles), sous la supervision des professeurs principaux et des PsyEN.

Ce rapprochement permettra en effet de mieux inscrire les actions d’information sur les métiers et les formations professionnelles dans le cadre de l’action pédagogique des établissements. Il favorisera en outre la construction de représentations réalistes et exhaustives sur le monde professionnel chez les personnels en charge de l’accompagnement des élèves et des étudiants.

Au final, ce rapprochement bénéficiera aux élèves, aux étudiants et à leur famille puisqu’il contribuera à leur permettre de faire des choix éclairés en tenant compte des caractéristiques de l’offre de formation régionale et de ses perspectives d’insertion professionnelle.

4.5. Impacts sur les services administratifs

Le transfert aux régions des missions actuellement exercées par les délégations régionales de l’ONISEP nécessitera à court terme le transfert des services et des personnels chargés de ces missions, tant en termes d’emploi que de personnes physiques. Les délégations régionales de l’ONISEP perdront leur dénomination actuelle et seront détachées de l’Office national. Il appartiendra aux régions de définir les structures d’accueil de ces services. Les conditions de ce transfert sont régies par des dispositions du projet de loi, qui renvoie aux modalités de « droit commun » prévues par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles en matière de mise à disposition et de transfert des agents, adaptées au cas d’espèce en tant que de besoin. Plusieurs textes d’application, de niveau réglementaire, devront être publiés.

4.6. Impacts budgétaires

Les agents des délégations régionales de l’ONISEP, qui mettent en œuvre les compétences transférées aux régions seront mis à disposition ou transférés selon les modalités prévues aux articles 80 et 81, au I de l'article 82, au premier alinéa du I et aux II à VIII de l'article 83, et aux articles 84 à 87 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

Dans ce cadre, le volume d’emplois transférable aux régions depuis les délégations régionales de l’ONISEP serait d’environ 200. Un décret devra préciser le cadre dans lequel s’inscriront les échanges de données entre les services de l’État et les régions.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultations menées

Sont consultés au titre des dispositions du présent article du projet de loi :

• le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;

• le Conseil supérieur de l'éducation (au titre du 2° de l’article R. 231-1 du code de l’éducation) ;

• le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (au titre de l’article L. 232-1 du code de l’éducation) ;

• le Conseil national de l'enseignement agricole (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

• le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

• le Conseil national d’évaluation des normes (au titre de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales).

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans l’espace

Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.

Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.

5.2.2. Textes d’application

La mise en œuvre de cet article nécessitera des décrets d’application définissant notamment les modalités de répartition entre les collectivités bénéficiaires du droit à compensation des charges d'investissement transférées et les modalités de l’expérimentation visant à conclure une convention fixant les modalités de participation des services et établissements de l’État au service public régional de l’orientation pour l’exercice de la mission d’information des élèves et des étudiants sur les formations et les métiers, ainsi que de son évaluation.

Article 11 - Nouveau régime juridique des centres de formation d’apprentis

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

La compétence de droit commun en matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage a été transférée aux régions par la loi n°83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État. La région définit donc et met en œuvre la politique de l’apprentissage. Pour ce faire, elle s’appuie sur les centres de formation d’apprentis. L’article L. 6211-2 du code du travail précise, en effet, que l'apprentissage est une forme d'éducation alternée dont les enseignements sont dispensés pendant le temps de travail dans un centre de formation d'apprentis ou une section d'apprentissage. Le centre de formation d'apprentis (CFA) est donc le seul habilité à former des apprentis dans le cadre d’un contrat d’apprentissage. Son activité est par ailleurs entièrement et exclusivement dédiée à l’apprentissage. Ainsi, un titre III du livre II est dédié aux centres de formation d’apprentis et sections d’apprentis.

1.1.1. Concernant la structure autorisée par la région à dispenser de l’apprentissage

Les conditions de création d’un centre de formation d'apprentis (CFA) sont, à ce jour, bien différentes de celle d’un organisme de formation professionnelle ordinaire. En effet, bien que le législateur n’ait imposé aucune forme juridique pour l’existence d’un CFA, son existence légale nécessite cependant un support juridique : l’organisme gestionnaire. C’est cet organisme gestionnaire qui signe une convention avec la région pour la création du CFA. Cette convention est donc l’acte constitutif qui fixe les modalités d’organisation administrative, pédagogique et financière du CFA.

La région autorise la création d’un CFA en fonction des orientations définies dans le contrat de plan régional de développement des formations et de l’orientation professionnelles pour sa partie consacrée aux jeunes.

Le CFA est le lieu où est dispensé l’enseignement général et technologique à l’apprenti. Cet enseignement peut aussi être dispensé dans des établissements recourant à des modalités différentes de celles du CFA.

Ainsi, la section d’apprentissage répond à un besoin précis pour un cycle de formation. Plus simple à mettre en place qu’un CFA, elle est mise en œuvre par un établissement d’enseignement ou de formation.

Par ailleurs, l’unité de formation par apprentissage (UFA) permet à plusieurs établissements de s’appuyer, d’un point de vue administratif et financier, sur la structure d’un CFA pour mettre en œuvre la formation, tout en gardant la responsabilité pédagogique.

L’établissement de formation conventionné, permet à un établissement de formation de s’appuyer, d’un point de vue administratif, financier et pédagogique, sur la structure d’un CFA pour mettre en œuvre la formation. Cette modalité est idéale pour un besoin de formation avec petit effectif, ou pour plusieurs établissements proposant une même formation afin de déléguer à un seul CFA les obligations administratives et les relations avec la région.

Ces deux dernières modalités d’organisation (UFA et établissement de formation conventionné) permettent de mettre en œuvre des formations dans un établissement autre que le CFA, et donc d’élargir l’offre de formation proposée aux apprentis, de faire suivre la formation aux apprentis avec d’autres publics, d’optimiser et de mutualiser les structures des différents établissements.

Enfin, une entreprise habilitée par l’inspection de l’apprentissage peut aussi participer à mise en œuvre de l’enseignement général et technologique. Elle s’appuie, d’un point de vue administratif, financier et pédagogique, sur la structure d’un CFA pour mettre en œuvre la formation. Cette modalité d’organisation convient pour un besoin de formation précis exprimé par une entreprise.

Quelle que soit la modalité pratique choisie, la région est la seule, in fine, à autoriser la dispensation d’une formation en apprentissage.

1.1.2. Concernant l’offre de formation régionale

En matière de planification de l’offre de formation, chaque année, après accord du Recteur, la région arrête la carte régionale des formations professionnelles initiales, conformément aux choix retenus par convention et aux décisions d'ouverture et de fermeture de formations par l'apprentissage qu'elle aura prises. Cette carte est mise en œuvre par la région et par l'État dans l'exercice de leurs compétences respectives, notamment celles qui résultent de l'article L. 211-2 du code de l’éducation et de l'article L. 814-2 du code rural et de la pêche maritime. Elle est communiquée aux organismes et services participant au service public de l'orientation. Les autorités académiques mettent en œuvre les ouvertures et fermetures de sections de formation professionnelle initiale sous statut scolaire en fonction des moyens disponibles et conformément au classement par ordre de priorité établi. Enfin, la carte régionale fait l’objet d’une concertation en comité régional de l’emploi, formation et orientations professionnelles (CREFOP). Celui-ci est l’instance quadripartite dont le rôle en région est d’organiser la concertation entre les acteurs des politiques d’emploi, de formation et d’orientation professionnelles pour coordonner leurs actions, assurer en particulier la cohérence des programmes de formation, des politiques d’emploi et de formation et des programmes d’intervention du Fonds social européen (FSE).

1.1.3. Panorama des centres de formation d’apprentis en France

Le système français est constitué de 995 centres de formation d'apprentis (CFA) répartis sur 3 057 sites de formation. 60 % des CFA ont un seul site de formation.

L’ensemble des CFA dispensent 2 732 formations différentes, soit 14,5 formations en moyenne par CFA. 16 % des CFA proposent uniquement des formations du supérieur, 25 % uniquement des formations du secondaire et 59 % à la fois des formations du secondaire et du supérieur19.

La répartition territoriale des CFA est la suivante :

1.2. Éléments de droit comparé20

Le rapport pour le développement de l'apprentissage21 pointe le fait que les modèles étrangers qui affichent de bonnes performances en matière d’apprentissage concilient une implication forte des branches et des partenaires sociaux dans la gouvernance et le financement du système avec un rôle majeur des pouvoirs publics pour promouvoir l’apprentissage auprès des jeunes, les accompagner dans leur parcours et évaluer les résultats de cette politique publique. L’implication forte des branches professionnelles dans la nouvelle architecture de l’apprentissage français devrait également être source de dynamisme.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

Lors de son discours d’ouverture de la concertation sur l’apprentissage, la ministre du travail a notamment illustré la lourdeur du système apprentissage par le manque de réactivité à proposer une formation répondant à un besoin exprimé par une entreprise.

Cette lourdeur est inhérente aux modalités juridiques actuellement en vigueur pour dispenser une formation en apprentissage.

En effet, l’absence de personnalité juridique du centre de formation d'apprentis (CFA) et son rattachement obligatoire à un organisme gestionnaire, alourdit le processus de prise de décision et notamment la création d’un CFA. Ainsi une même entité regroupe des acteurs divers avec des motivations et des objectifs qui peuvent parfois différer.

À cette spécificité de structure, s’ajoute un processus de création d’un CFA considéré de façon quasi unanime comme lourd, non réactif, qui s’avère être un frein au développement de l’apprentissage en empêchant de répondre rapidement à la demande des entreprises.

Par ailleurs, les autres différentes modalités juridiques permettant de proposer une formation par apprentissage (UFA, section d’apprentissage, etc.) ne s’avère pas plus réactive dans leur mise en œuvre tout en rajoutant une complexité juridique au dispositif.

Enfin, quand bien même un CFA existe, il n’est pas autorisé à ouvrir une nouvelle formation sans avoir obtenu l’accord de la région. Accord intervenant après avis du comité régional de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (CREFOP) votant la carte initiale des formations.

La nature juridique même des CFA et le processus de régulation territoriale de l’offre sont un frein à un développement efficient de l’apprentissage. Permettre au CFA de répondre aux besoins en compétences des entreprises sans être dépendant d’une décision administrative préalable participe à dynamiser l’apprentissage. Cette ambition correspond à une volonté politique forte de développer massivement l’offre en apprentissage, que ce soit par l’action des CFA eux-mêmes, qui pourront se développer sans limite administrative, par celle des organismes de formation, qui pourront facilement « ouvrir » des CFA, par celle des entreprises, qui pourront aisément « ouvrir » des CFA d’entreprises, ou par celle des branches professionnelles.

Un rapport de l’Inspection générale des affaires sociales de 2014 sur les freins non financiers au développement de l’apprentissage22 pointait que la gouvernance de la politique de l’apprentissage implique un trop grand nombre d’acteurs : les entreprises qui embauchent les jeunes et financent leur formation via la taxe d’apprentissage, l’État pour ce qui concerne son cadre juridique et pédagogique, les conseils régionaux en charge de déterminer les objectifs de la politique régionale de l’apprentissage, de la régulation des flux et du financement des CFA, les partenaires sociaux pour ce qui concerne la promotion de l’apprentissage dans les outils de gestion de l’emploi et de la formation des branches professionnelles et des entreprises.

Cette imbrication des compétences impose de rechercher des cadres efficaces de concertation qui permettent d’une part, de faire émerger des objectifs partagés, et d’autre part, de conserver la cohérence nationale de cette politique décentralisée, qui participe de la politique éducative et de l’emploi.

Bien que dans le domaine de la « gouvernance de la politique en matière de formation professionnelle » des progrès notables ont été apportés depuis la loi du 5 mars 2014 par l’instauration des CREFOP et des comités paritaires interprofessionnels régionaux pour l'emploi et la formation professionnelle (COPAREF), les entreprises et les branches restent trop peu mobilisées.

En transformant le système, le gouvernement souhaite passer d’un système administré à un système de libre développement des CFA, correspondant à la demande des entreprises et aux attentes des jeunes.

2.2. Objectifs poursuivis

Le présent projet de loi se donne pour objectif de simplifier la création de centres de formation d'apprentis (CFA) en ne soumettant plus leur existence et leurs formations à une autorisation administrative préalable. L’allègement des procédures permettra ainsi de rapprocher dans un délai nettement amélioré l’offre de formation à la demande des entreprises.

L’objectif est de rendre le système beaucoup plus réactif aux attentes du monde économique. Ainsi, avec ce nouveau modèle, les CFA pourront désormais adapter leurs formations en fonction de la demande des entreprises, de façon réactive sans être soumis à une autorisation administrative. Ils pourront ainsi se développer en fonction des besoins en compétences des entreprises avec une garantie de financement pour chaque jeune formé.

Il s’agit également de simplifier les modalités de fonctionnement d’une CFA et de le rapprocher d’un organisme de formation pour favoriser les mutualisations entre les différents publics d’alternants.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options envisagées

La loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale a fait le choix de réformer la gouvernance de l’apprentissage dans les régions en créant les comités régionaux de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelle issue de la fusion des comités de coordination régionaux de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP) et des conseils régionaux de l’emploi.

En effet, une gouvernance emploi/orientation/formation professionnelle a été unifiée et fondée sur des instances et instruments contractuels rénovés. Ces instances de concertation ont cependant participé à rallonger les délais dans la prise de décision incompatible avec la réactivité aujourd’hui recherchée sans pour autant permettre une meilleure représentation des branches et entreprises.

3.2. Option retenue

Le projet de loi propose un nouveau modèle juridique applicable aux centres de formation d'apprentis (CFA).

3.2.1. Suppression de l’autorisation administrative d’ouverture et de développement des CFA

Il est proposé que les centres de formation d'apprentis (CFA) soient dorénavant affranchis d’une procédure longue et préalable à leur création se clôturant par la signature d’une convention avec la région posant le cadre de leur intervention en matière d’apprentissage. Ils seront, comme, tout organisme de formation professionnelle, présupposés être en capacité de former, et autoriser à s’ouvrir et à proposer toute formation en apprentissage qui leur semble correspondre aux besoins du territoire et du secteur. La région n’interviendra plus dans le champ de leur création ni dans celui des formations proposées. Leur création sera libre et sans contrôle a priori.

3.2.2. Ouverture de centres de formation d’apprentis par tout organisme de formation déclaré, certifié qualité

Il est proposé que le nouveau statut des centres de formation d'apprentis (CFA) soit le même que celui d’un organisme de formation continue qui étendrait son champ d’action à l’apprentissage par un acte volontaire : la déclaration d’activité. Il deviendra un opérateur de formation professionnelle qui pourrait opter de dispenser, soit de la formation continue, soit de la formation en apprentissage, soit les deux.

Un nouvel organisme souhaitant former en apprentissage devra dorénavant simplement déposer une demande de déclaration d’activité dès la conclusion du premier contrat d’apprentissage.

Pour les CFA actuels, deux solutions sont envisagées:

• leur activité est intégrée par leur organisme gestionnaire déjà déclaré en qualité d’organisme de formation (déclaration rectificative d’activité indiquant qu’il est dispensateur d’apprentissage) ou après une déclaration en tant qu’organisme de formation ;

• le CFA se déclare indépendamment de son organisme gestionnaire en qualité d’organisme de formation dispensateur d’apprentissage.

Le pendant à cette liberté d’ouverture est la mise en place en parallèle d’une certification qualité. L’exigence de qualité des actions dispensées par les CFA reste un réel enjeu. Ainsi, la loi leur impose de veiller à respecter un référentiel national fixant des indicateurs qualités.

3.2.3. Le centre de formation d’apprentis acquiert un statut juridique d’organisme de formation avec des obligations de droit commun auxquelles s’ajoutent des sujétions particulières pour répondre aux spécificités de l’apprentissage

Outre les obligations de droit commun des organismes de formation professionnelles qui s’appliqueront à eux, les centres de formation d'apprentis (CFA) seront soumis à des sujétions particulières d’ordre public, l’apprentissage relevant de la formation initiale qui appelle à ce titre des sujétions particulières.

Celles-ci dépassent le champ de la simple formation : mise en place d'un conseil de perfectionnement ; exigence d’un comptabilité séparée ; le maintien d’un certain nombre de missions particulières (assister les postulants à l'apprentissage dans leur recherche d'un employeur, et les apprentis en rupture de contrat dans la recherche d'un nouvel employeur, en lien avec le service public de l'emploi) ; accompagnement, en lien avec le service public de l'emploi, en particulier avec les missions locales, des apprentis pour prévenir ou résoudre les difficultés d'ordre social et matériel susceptibles de mettre en péril le déroulement du contrat d'apprentissage.

Les organismes de formation professionnelle souhaitant former en apprentissage devront modifier l’objet de leur statut pour faire apparaître clairement leur volonté d’intégrer la formation en apprentissage à leur activité. Cela permettra d’assurer une réelle transparence sur les types de formations dispensées par les organismes et garantira une reconnaissance à former en apprentissage entraînant ainsi des sujétions particulières.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

La simplification se concrétise notamment par le rapprochement du statut juridique des centres de formation d'apprentis (CFA) et des organismes de formation et permet, à terme, une bien plus grande réactivité dans la réponse formation attendue par le monde économique.

Concrètement, la présente mesure se traduira par la modification de la rédaction des articles L. 6111-8, L. 6211-2, L. 6211-4, L. 6211-5 du code du travail. Le titre III du Livre II de la sixième partie du code du travail est renommé et son contenu modifié. La rédaction du titre V du Livre III du code du travail est également modifiée. Le titre V du Livre II de la sixième partie du code du travail sera abrogé.

La rédaction de l’article L. 241-9 du code de l’éducation sera modifiée.

4.2. Impacts économiques et financiers

Les dispositions ont pour objectif premier de rendre l’offre de formation en apprentissage plus adaptée aux besoins des entreprises et de faciliter les ouvertures de formation. Il est attendu un développement massif des formations en apprentissage proposé aux jeunes et aux entreprises.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

L’impact sur les collectivités territoriales s’intègre dans la mise en cohérence globale des acteurs de la gouvernance de l’apprentissage et, plus généralement, de la formation professionnelle23, au regard de l’ensemble des compétences exercées par lesdites collectivités.

Ainsi, l’intervention des régions sur les centres de formation d'apprentis (CFA) est recentrée sur leurs compétences en matière d’aménagement du territoire et de promotion des innovations.

4.4. Impacts sur les services administratifs

L’impact sur les services régionaux de contrôle de la formation professionnelle (SRC) au sein directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi DIRECCTE (SRC) sera modéré, du fait du nombre de centres de formation d'apprentis (CFA) actuellement en activité. En effet, les SRC sont en charge de l’enregistrement des déclarations d’activité des organismes de formation. Ils devront procéder à l’analyse des demandes des nouveaux organismes, sachant qu’on évalue aujourd’hui à 300 sur environ 1 000, le nombre de CFA déjà enregistrés. L’enregistrement des CFA existants se fera progressivement et au plus tard le 31 décembre 2021, ce qui ne devrait pas constituer une surcharge de travail pour les services compte tenu du fait que chaque année, ils enregistrent quelques 12 000 nouvelles déclarations.

4.5. Impacts sociaux

4.5.1. Impact sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Les centres de formation d'apprentis (CFA) sont confortés dans leur obligation de favoriser la mixité en sensibilisant les formateurs, les maîtres d'apprentissage et les apprentis à la question de l'égalité entre les sexes et en menant une politique d'orientation et de promotion des formations qui met en avant les avantages de la mixité.

4.5.2. Impact sur la jeunesse

Le développement, tant quantitatif que qualitatif, de la formation en apprentissage vise à favoriser l’accès à la qualification des jeunes et leur insertion dans l’emploi.

Aussi, le rapprochement de l’offre de formation avec les besoins exprimés des entreprises et les attentes des jeunes, permettra de leur proposer un plus large éventail de formations répondant à leurs attentes ainsi qu'à celles de leur famille. En effectuant ce rapprochement, l’insertion des jeunes en emploi ne pourra qu’être amélioré car elle résultera de besoins recensés au niveau sectoriel et territorial. Par ailleurs, l’amélioration des modalités d’évaluation des formations en alternance garantie ainsi aux jeunes et aux familles une pleine connaissance des débouchés et des taux d’insertion dans l’emploi associés aux formations existantes. Le développement puissant de la formation en apprentissage devrait ainsi contribuer à réduire fortement le taux de chômage des jeunes.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultations menées24

Sont consultés au titre des dispositions du présent article du projet de loi :

• le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;

• le Conseil supérieur de l'éducation (au titre du 2° de l’article R. 231-1 du code de l’éducation) ;

• le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (au titre de l’article L. 232-1 du code de l’éducation) ;

• le Conseil national de l'enseignement agricole (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

• le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

• le Conseil national d’évaluation des normes (au titre de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales).

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Les centres de formation d’apprentis existants à la promulgation de la loi, quel que soit leur statut seront autorisés à poursuivre leur activité. En effet, les modalités actuelles de création des centres de formation d'apprentis (CFA) répondent à l’exigence de qualité recherchée. Ils devront néanmoins se mettre en conformité avec l’ensemble des dispositions de la loi, notamment l’obligation de certification qualité au plus tard le 31 décembre 2021.

Les CFA qui seront créés après promulgation de la loi devront respecter le calendrier d’entrée en vigueur des différentes mesures.

S’agissant des aspects financiers, les excédents issus des fonds de la taxe d’apprentissage et de la contribution supplémentaire constatés dans les CFA au 31 décembre 2019, devront être utilisés pour garantir la continuité de l’activité pédagogique du CFA.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.

Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.

5.2.3. Textes d’application

Les dispositions spécifiques à l’apprentissage feront l’objet de précisions par décret en Conseil d’État.

Par ailleurs, l’application du régime des organismes de formation aux centres de formation d’apprentis nécessite de revisiter l’ensemble des textes réglementaires applicables aux organismes de formation :

• un décret en Conseil d’État relatif à la déclaration d’activité ;

• un décret en Conseil d’État relatif au règlement intérieur ;

• un décret en Conseil d’État et un décret simple relatifs à la mise en œuvre des actions de formation ;

• un décret en Conseil d’État relatif aux obligations vis-à-vis des financeurs ;

• un arrêté conjoint des ministres en charge de la formation professionnelle, de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de l’enseignement agricole fixant la liste des établissements organisant la préparation à l’apprentissage prévue à l’article L. 6211-5 du code du travail.

Article 12 - Aide unique aux employeurs d’apprentis

1. ÉTAT DES LIEUX

Pour l’accueil d’un ou plusieurs apprentis dans leur effectif salarié, les employeurs peuvent aujourd’hui bénéficier d’aides directes ou indirectes, selon différents critères de taille de l’entreprise, d’âge de l’apprenti ou de niveaux du diplôme préparé.

Ainsi, existent un régime particulier d’exonérations de cotisations sociales patronales et salariales, un crédit d’impôt en faveur de l’apprentissage ciblé sur la première année du cycle de formation, une prime directe d’au moins 1 000 € par année de formation pour les entreprises de moins de onze salariés, une aide directe d’au moins 1 000 € pour les entreprises de moins de deux-cent cinquante salariés pour la première année d’exécution du contrat d’apprentissage - toutes deux mises en œuvre par les régions - ainsi qu’une aide de l’État de 4 400 € maximum versée aux entreprises de moins de onze salariés accueillant un apprenti mineur pour la première année d’exécution du contrat d’apprentissage. L’employeur peut également bénéficier d’une prime de l’État pour l’accueil d’un apprenti reconnu travailleur handicapé.

Selon les conditions d’éligibilité aux différents dispositifs, le cumul de ces aides est possible.

Les régions ont la possibilité, en fonction de leur politique de développement de l’apprentissage, de compléter ce panorama pour, par exemple, favoriser la formation des maîtres d’apprentissage. L’association de gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph) met également en place des aides incitatives pour la signature de contrat d’apprentissage des travailleurs handicapés et leur pérennisation dans l’emploi.

Ces aides sont donc mises en œuvre par des acteurs différents (État, régions, Agefiph, etc.). Elles sont soumises à des régimes déclaratifs et des justificatifs différents, font l’objet d’un financement par des voies différentes (taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques, crédits budgétaires sur le programme 103).

Pour les aides en faveur des employeurs d’apprentis relevant de l’État, la valorisation financière prévisionnelle pour 2018 est détaillée ici :

Dispositif

Valorisation financière 2018 en M€

Dernière donnée disponible sur les bénéficiaires

Compensation des exonérations de cotisations sociales patronales et salariales

1 275

306 036 entreprises en 2015 pour 447 897 contrats d’apprentissage

Prime à l’apprentissage

231

230 800 contrats d’apprentissage

Aide au recrutement d’un apprenti

96

81 000 entreprises bénéficiaires en 2017 pour 95 700 contrats d’apprentissage

Aide TPE Jeunes Apprentis

195

154 000 contrats concernés au 31/12/2017

Crédit d’impôt en faveur de l’apprentissage

213

140 870 entreprises bénéficiaires en 2016

Prime apprenti « Travailleur handicapé »

1

ND

Sources : Loi de finances 2018, loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 et données DGEFP

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

Le rapport de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale des affaires sociales relatif aux aides financières à la formation à l’alternance de 201325 posait le constat d’un système peu lisible, manquant de cohérence et multipliant les intervenants. À la suite de ce rapport, les indemnités compensatrices forfaitaires existantes ont été supprimées pour mettre en place la prime à l’apprentissage et le crédit d’impôt a été recentré sur certains niveaux de formation. Pour autant, en raison d’une baisse du nombre de contrats sur les années 2013 et 2014, d’autres aides ont été créés ultérieurement. L’aide au recrutement d’un apprenti a été créé à compter du 1er juillet 2014 puis l’aide TPE-Jeunes apprentis est entrée en vigueur à compter du 1er juin 2015.

A l’occasion de la concertation sur la transformation de l’apprentissage organisée à l’hiver 2017, le constat d’un système d’aides peu lisible a été formulé : des aides trop nombreuses, peu incitatives au recours à l’apprentissage pour l’entreprise, compte tenu d’une concentration des aides sur la première année de formation et sur un seuil d’effectif de moins de onze salariés. Aussi la proposition n° 33 du rapport issu de la concertation préconise la mise en place d’une aide unique ciblée sur les très petites entreprises et les petites et moyennes entreprises (TPE/PME) et les premiers niveaux de diplômes.

Ce constat d’aides diverses et peu lisible était déjà formulé en 2016 par le conseil de la simplification pour les entreprises.

Dispositif

Critères de seuil d'effectif de l'entreprise

Critère d'âge de l'apprenti

Critère de niveau de diplôme préparé

Critère de durée du contrat d'apprentissage

Exonérations de cotisations sociales patronales et salariales

Non

Non

Non

Non

Prime à l’apprentissage

Oui
moins de 11 salariés

Non

Non

Durée du contrat

Aide au recrutement d’un apprenti

Oui
moins de 250 salariés

Non

Non

1ère année du contrat

Aide TPE Jeunes Apprentis

Oui
moins de 11 salariés

Oui
Apprenti de moins de 18 ans

 

1ère année du contrat

Crédit d’impôt en faveur de l’apprentissage

Non

Non

Oui
Diplômes ou titres équivalents au plus à bac+2

1ère année du cycle de formation

Prime apprenti « Travailleur handicapé »

Non

Non

Non

Durée du contrat

Enfin, les entreprises ne disposent pas forcément d’une information adaptée pour leur permettre d’ouvrir leur droit aux aides. Ainsi, le taux de recours à l’aide « TPE Jeunes apprentis » est de l’ordre de 75 %. Par ailleurs, pour bénéficier de ces aides, les entreprises sont soumises à de nombreuses formalités à remplir. L’octroi de la prime à l’apprentissage est conditionné, de manière générale26, au respect des formalités suivantes : l’enregistrement du contrat d’ apprentissage (fourniture du numéro d’enregistrement par la chambre consulaire), la confirmation de l’embauche par l’employeur à l’issue de la période d’essai (déclaration sur l’honneur dans le formulaire de demande de prime), le renvoi du formulaire de demande de prime par l’employeur à la région accompagné d’un relevé d’identité bancaire, la validation de l’assiduité de l’apprenti par le centres de formation d'apprentis (CFA) (justificatif apporté par le CFA pour chaque année de formation). Des proratisations au montant de la prime sont appliquées dans le cas de rupture du contrat (non imputable à l’employeur) sur la base de justificatifs supplémentaires.

2.2. Objectifs poursuivis

Les objectifs poursuivis par la présente mesure sont les suivants :

• la mise en place d’un système lisible et cohérent ;

• une incitation, pour les TPE/PME, à la conclusion de contrats d’apprentissage pour la préparation de premiers niveaux de qualification ;

• la simplification des formalités dans l’accès au droit, pour que les entreprises aient davantage accès aux aides, et donc soient davantage incitées à embaucher des apprentis.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options envisagées

Les options envisagées ont porté sur la détermination du périmètre des entreprises bénéficiaires et des niveaux de qualification préparés. Pour prendre en compte l’évolution du recours à l’apprentissage dans les entreprises de moins de 250 salariés (- 4 points en cinq ans dans les nouveaux contrats conclus) et des niveaux de diplômes préparés (- 6,7 points en cinq ans sur les niveaux équivalent au plus au bac), le ciblage retenu est une aide mise en œuvre par l’État pour les nouveaux contrats d’apprentissage conclus dans les entreprises de moins de 250 salariés qui emploient des apprentis visant un diplôme au plus égal au bac.

3.2. Option retenue

La prime à l’apprentissage, l’aide au recrutement d’un apprenti, la prime spécifique pour les employeurs d’apprentis travailleurs handicapés, actuellement inscrites dans le code du travail27, le crédit d’impôt28 et l’aide « TPE Jeunes apprentis »29 sont abrogés à compter du 31 décembre 2018 et l’aide créée par la loi prendra effet à compter du 1er janvier 2019 pour les contrats conclus dans les entreprises de moins de 250 salariés pour l’accueil d’un apprenti préparant un diplôme équivalent au niveau IV.

La révision du régime des aides financées par l’État présentée visant à fusionner plusieurs dispositifs en une seule aide directe répond aux objectifs d’une plus grande lisibilité, d’une simplification pour l’entreprise et d’un renforcement de l’accès au droit.

L’option de gestion privilégiée permet d’envisager un paiement plus rapide que les aides à l’apprentissage actuelles grâce à une automatisation du déclenchement de l’aide basée sur une transmission du contrat d’apprentissage via un guichet unique et un contrôle de la présence de l’apprenti dans l’entreprise au cours de l’exécution du contrat par le biais de la déclaration sociale nominative (DSN). À travers cette complète rénovation du système d’aides, l’objectif poursuivi est de renforcer l’attractivité du recours à l’apprentissage pour les entreprises de moins de 250 salariés sur les premiers niveaux de qualification. En effet, en 2016, toutes catégories d’entreprises confondues, près de 65 % des contrats d’apprentissage conclus portaient sur la préparation d’un diplôme équivalent au niveau IV. Cette proportion, certes importante est en recul depuis plusieurs années. La conclusion de contrats d’apprentissage dans les entreprises de moins de 250 salariés est également en recul (81,6 % des contrats conclus dans les entreprises de moins de 250 salariés en 2016 contre 85,6 % en 2011)

Pour renforcer cette attractivité, l’aide accompagnera la durée du contrat d’apprentissage et ne se concentrera plus sur la première année contractuelle.

Cette refonte s’opère par redéploiement des moyens financiers consacrés aux aides supprimées par l’État.

Enfin, le versement mensuel de l’aide, en s’appuyant sur la déclaration sociale nominative adressée chaque mois par l’employeur après établissement des bulletins de salaire, permet d’atteindre les objectifs : lisibilité, incitation et simplification.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

Cette refonte implique la modification de deux articles du code du travail, l’abrogation complète d’un article, la modification du code général des impôts et la suppression, via la loi de finances, des compensations faites aux régions pour la mise en œuvre de la prime à l’apprentissage et de l’aide au recrutement d’un apprenti.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impact sur les entreprises

La mise en place d’une seule aide est plus lisible pour les entreprises. Par ailleurs, le périmètre des entreprises concernées par un accompagnement tout au long du contrat est élargi. Enfin, l’utilisation de la déclaration sociale nominative pour déclencher le versement mensuel de l’aide allègera la charge déclarative de l’entreprise.

L’aide, telle que dimensionnée, concernerait plus de 60 % des contrats d’apprentissage. Le recours à deux critères d’octroi écarterait de fait certaines catégories d’entreprise. L’automatisation des versements permettrait un taux prévisionnel de recours de 95 %.

4.2.2. Impact budgétaire

Le dimensionnement budgétaire de l’aide est réalisé par redéploiement des moyens actuellement consacrés aux différentes aides. Il n’y aura donc pas d’impact budgétaire.

Cette projection est établie sur la base d’une progression moyenne des effectifs d’apprentis de 3 %.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

La mise en œuvre de la prime à l’apprentissage et de l’aide au recrutement d’un apprenti est actuellement réalisée par les régions. Une compensation financière leur est versée par l’affectation d’une fraction de taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques.

L’aide sera mise en œuvre par l’État, les régions seront donc déchargées des procédures de gestion liées à l’instruction, à la gestion et au versement des aides. La compensation financière sera supprimée. En effet, dans la mesure où le gouvernement souhaite un déploiement rapide et homogène de l’aide sur l’ensemble du territoire mais aussi une synchronisation de son octroi aux employeurs en lien avec les rémunérations versées aux apprentis, seul un mode de gestion unifié de l’aide répond à l’ensemble de ces contraintes.

4.4. Impacts sur les services administratifs

L’État confiera la gestion de cette aide à un opérateur national de gestion et de paiement.

4.5. Impacts sociaux

4.5.1. Impact sur les personnes en situation de handicap

Les employeurs d’apprentis reconnus travailleurs handicapés bénéficieront, comme précédemment, du régime de droit commun en matière d’aide à l’apprentissage. Le mécanisme d’aide unique ne devrait par ailleurs pas être incompatible avec une prise en compte spécifique des besoins liés au handicap.

4.5.2. Impact sur la jeunesse

Au 31 décembre 2017, 22,3 % des jeunes de 15 à 24 ans n’occupaient pas d’emploi. Ce taux est de 16,1 % dans l’union européenne. Le développement, tant quantitatif que qualitatif, de la formation en apprentissage vise à favoriser l’accès à la qualification des jeunes et leur insertion dans l’emploi.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultations menées30

Sont consultés au titre des dispositions du présent article du projet de loi :

• le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;

• le Conseil supérieur de l'éducation (au titre du 2° de l’article R. 231-1 du code de l’éducation) ;

• le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (au titre de l’article L. 232-1 du code de l’éducation) ;

• le Conseil national de l'enseignement agricole (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

• le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

• le Conseil national d’évaluation des normes (au titre de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales).

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

L’aide nouvellement créée entrera en vigueur à compter du 1er janvier 2019. Les dispositifs existants seront abrogés à compter du 31 décembre 2018. Une transition de sortie de la prime à l’apprentissage et du crédit d’impôt sera organisée par loi de finances pour les années 2019, 2020 et 2021.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.

Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.

5.2.3. Textes d’application

Un décret définira les modalités d’applications de l’aide unique aux employeurs d’apprentis ainsi que l’abrogation, à compter du 31 décembre 2018, du décret n° 2015-773 du 29 juin 2015 portant création d'une aide en faveur des très petites entreprises embauchant des jeunes apprentis.

Article 13 - Autres formes d’alternance et de professionnalisation

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Contrat de professionnalisation

Créé par la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social, le contrat de professionnalisation est un contrat de travail en alternance associant des périodes de formation et des périodes d'activités en entreprise en relation avec la qualification visée.

Contrairement au contrat d’apprentissage, le contrat de professionnalisation n’est pas uniquement ouvert aux jeunes de moins de 26 ans, mais également aux demandeurs d’emploi et aux bénéficiaires de l’Allocation aux Adultes Handicapés (AAH), du Revenu de Solidarité Active (RSA), de l’Allocation de Solidarité Spécifique (ASS) ou d’un contrat aidé. L’objectif final du contrat de professionnalisation est ainsi de pouvoir accéder et également ré-accéder à l’emploi, par l’acquisition d’une qualification professionnelle. Il permet d’acquérir un diplôme, un titre professionnel, un certificat de qualification professionnelle ou une qualification reconnue dans une convention collective de branche. Pour 7 salariés sur 10, le contrat de professionnalisation prépare à un diplôme ou un titre reconnu par l’État.

Le nombre de contrats de professionnalisation est en constante augmentation depuis sa création. En 2016, ce sont plus de 195 000 nouveaux contrats qui ont été enregistrés en France, ce qui représente une hausse de 5 % du nombre de nouveaux contrats de professionnalisation par rapport à 2015. Les statistiques montrent par ailleurs que 73 % des bénéficiaires sortants de contrat de professionnalisation en 2015 sont en emploi six mois après la fin de leur contrat. Parmi eux, plus de la moitié occupent un emploi durable. 67 % des anciens bénéficiaires de contrats de professionnalisation estiment que leur situation professionnelle s’est améliorée après leur contrat31.

Les embauches en contrat de professionnalisation se font pour 80 % dans le secteur tertiaire, 4 % dans la construction et 15 % dans l’industrie.

1.2. Professionnalisation

Dans le cadre de l’accord national interprofessionnel (ANI) conclu en septembre 2003 afin de rénover notre système de formation professionnelle, les partenaires sociaux avaient réaffirmé l'existence et le renforcement des formations en alternance.

La loi du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social reprend les principales dispositions de l’ANI et substitue aux différents contrats de formation en alternance (contrat d'orientation, contrat d'adaptation, contrat de qualification jeune et adulte) un dispositif unifié, le contrat de professionnalisation. Par ailleurs, les partenaires sociaux créent un outil afin de mobiliser la formation en alternance au bénéfice de salariés menacés dans leur emploi : la période de professionnalisation.

La période de professionnalisation créée par la loi du 4 mai 2004 relative vise à favoriser l'évolution professionnelle et le maintien dans l'emploi des salariés au travers d'un parcours de formation individualisé, alternant enseignements théoriques et activité professionnelle. Elle associe des cours théoriques généraux, professionnels et technologiques dispensés par des organismes de formation ou par l'entreprise elle-même si elle dispose d'un service de formation, et des cours pratiques permettant l'acquisition d'un savoir-faire en lien avec les qualifications recherchées par l'entreprise.

La formation se construit sur l’alternance pour l’obtention d’une qualification, d’une action permettant l’accès au socle de connaissances et de compétences ou d’une certification figurant à l’Inventaire de la Commission Nationale de la Certification Professionnelle (CNCP).

La période de professionnalisation est mise en œuvre soit par l'employeur, dans le cadre du plan de formation de l'entreprise, soit par le salarié. Le salarié qui souhaite bénéficier d'une période de professionnalisation doit en faire la demande à son employeur et peut, s’il le souhaite, utiliser les heures de formation inscrites sur son compte personnel de formation (CPF). Dans ce dernier cas, l’entreprise pourra abonder le CPF de son salarié en cas de besoin. La formation peut se dérouler pendant ou en dehors du temps de travail.

Chaque salarié bénéficiaire d'une période de professionnalisation doit suivre une formation d'une durée minimale de soixante-dix heures réparties sur une période maximale de douze mois calendaires. Cette durée minimale ne s'applique pas :

• aux formations financées dans le cadre de l’abondement de la période de professionnalisation par le compte personnel de formation ;

• aux actions permettant aux travailleurs de faire valider les acquis de leur expérience ;

• aux formations sanctionnées par les certifications inscrites à l’Inventaire de la commission nationale de la certification professionnelle.

En 2016, 406 105 périodes de professionnalisation ont été mobilisées, pour un engagement financier total de de 687 M€, dont 501 M€ issus de la section financière « professionnalisation ». Le nombre de salariés bénéficiaires d’une période de professionnalisation est de 678 041. 31 % des bénéficiaires avaient entre 35 et 44 ans. Ce sont les entreprises de 50-199 salariés qui présentent le plus de bénéficiaires (82 622).

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

2.1.1. Contrat de professionnalisation

Le contrat de professionnalisation, est, avec le contrat d’apprentissage, un des deux contrats de travail permettant de bénéficier d’une formation en alternance. Le nombre de contrats conclus ne cesse de progresser d’année en année (2014 : 176 308 ; 2015 : 185 874 ; 2016 : 195 326).

Avant leur embauche en contrat de professionnalisation en 2016, 33 % des bénéficiaires étaient scolarisés, 27 % en recherche d’emploi, 14 % salariés (hors emplois aidés), 21 % en emploi aidé ou stagiaire de la formation professionnelle (dont 16 % en contrat d’alternance). Le niveau de diplôme des personnes recrutées est élevé puisque près de la moitié des bénéficiaires sont titulaires d’un diplôme de niveau Bac + 2 ou plus. Les chiffres indiqués montrent par conséquent que le contrat de professionnalisation bénéficie davantage aux personnes qualifiées et sortants de scolarité qu’aux demandeurs d’emploi ou aux personnes éloignées de l’emploi. Le contrat de professionnalisation représente pourtant une opportunité particulièrement intéressante pour ces publics. Pour corriger cet état de fait, il convient de créer les conditions favorables permettant l’accueil des personnes en voie d’insertion professionnelle au sein des entreprises.

2.1.2. Période de professionnalisation

La période de professionnalisation s’est largement déployée depuis sa création en 2004. Toutefois, la mobilisation de la période de professionnalisation, financée sur les fonds de la professionnalisation longtemps excédentaires, a pu amener certaines branches professionnelles et certains organismes paritaires collecteurs agréés à détourner la finalité première de la période de professionnalisation en utilisant le dispositif comme un simple outil d’abondement du plan de formation. Les objectifs animant sa création ont pu, dans certains cas, être contournés. Cela a été rendu possible par la conjonction de certains facteurs : publics et thématiques éligibles à la période de professionnalisation très larges ; absence de minima de volumes de formation (corrigés ultérieurement par la loi) ; modalité alternante peu stricte (les formations pouvant être réalisées hors temps de travail, parfois même en période de week-end).

À contrario, il convient de noter que d’autres branches professionnelles ont su circonscrire précisément les conditions d’accès au dispositif : exclusion des actions de formation visant à la promotion d’un collaborateur (sauf cas de disparition potentielle du poste occupé) ; analyse du contexte précis du poste dans l’entreprise pour déterminer la nature des menaces sur l’emploi ; demandes de taux de financement par l’organisme paritaire collecteur agréé différenciés selon les priorités de branches ; respect strict de la modalité alternante.

Malgré les efforts réalisés par certains acteurs, la saturation progressive des fonds de la professionnalisation et les règles d’accès à la péréquation du Fonds Paritaire de Sécurisation des Parcours Professionnels ont progressivement limité le recours aux périodes de professionnalisation.

2.2. Objectifs poursuivis

Les demandeurs d’emploi, et notamment ceux qui sont le plus éloignés de l’emploi, nécessitent un accompagnement vers l’emploi renforcé et doivent pouvoir bénéficier d’une formation la plus adaptée possible à leurs besoins. L’objectif est de permettre aux publics les plus éloignés de l’emploi de pouvoir conclure un contrat de professionnalisation sur mesure, au plus près de leurs besoins.

Les statistiques montrent par ailleurs que les salariés en contrat de professionnalisation qui étaient demandeurs d’emploi avant d’entrer en contrat de professionnalisation sont moins nombreux à être en emploi six mois après la sortie du contrat que certains autres publics (statut « scolarité » : 75 % de taux d’insertion et statut « demandeur d’emploi : 65 % de taux d’insertion32.). Le second objectif est, par conséquent, que le contrat de professionnalisation adapté aux personnes les plus éloignées de l’emploi puisse permettre à ces personnes de s’insérer plus rapidement et plus durablement dans l’emploi.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options envisagées

3.1.1. Contrat de professionnalisation

Les travaux conduits par le gouvernement ont permis en 2016 la mise en place d’une première expérimentation relative aux contrats de professionnalisation et issue de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels. L’article 74 de la loi a permis d’ouvrir la possibilité de conclure des contrats de professionnalisation aboutissant à d’autres qualifications que celles prévues de droit, pour « les demandeurs d'emploi, y compris ceux écartés pour inaptitude et ceux qui disposent d'une reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé, notamment les moins qualifiés et les plus éloignés du marché du travail ». Cette expérimentation a permis la conclusion de contrats de professionnalisation débouchant sur des certifications inscrites au sein des catégories A et B de l’inventaire de la Commission Nationale de la Certification Professionnelle (CNCP), des blocs de compétences et des actions de pré-qualification.

Le bilan de cette expérimentation montre que 60 % des contrats de professionnalisation expérimentaux ont été conclus avec des demandeurs d’emploi. Par ailleurs, le degré de qualification à l’entrée en contrat de professionnalisation expérimental est largement supérieur à celui escompté, en cela que seulement 22 % avaient au maximum un diplôme ou titre de niveau CAP/BEP et 11 % avaient déjà un niveau bac + 5.

Il n’est, par conséquent, pas envisagé de reconduire cette expérimentation en l’état. La nouvelle expérimentation ouverte par le présent projet de loi, tout au conservant l’objectif de l’expérimentation de la loi du 8 août 2016, cible plus précisément les publics bénéficiaires et les qualifications visées par le contrat de professionnalisation expérimental.

3.1.2. Professionnalisation

Le dispositif retenu vise à redynamiser les modalités de formations ouvertes aux salariés afin de favoriser leur évolution professionnelle et leur maintien dans l'emploi. Par ailleurs, les périodes de professionnalisation souffrent d’une faible mobilisation et d’un certain détournement de leurs objectifs initiaux, qui doivent être corrigés. Une simplification des dispositifs existants est nécessaire afin d’éviter toute mise en concurrence avec les nouveaux dispositifs ayant la même finalité. Le texte présenté entend ainsi opérer une clarification et une mise en cohérence avec le nouveau paysage de dispositifs de formations.

3.2. Option retenue

3.2.1. Contrat de professionnalisation

Le public ciblé par l’expérimentation de 2016 n’était pas défini de manière précise, ce qui a abouti à ce que les contrats expérimentaux soient conclus avec des personnes à la recherche d’emploi mais relativement peu éloignées du marché du travail. Le public visé par la présente expérimentation est ainsi précisé et concernera uniquement :

• les jeunes sortis de l’enseignement scolaire sans qualification ;

• les demandeurs d’emploi de longue durée ;

• ainsi que les bénéficiaires de minimas sociaux.

Ces publics disposent par ailleurs déjà dans la loi de dérogations concernant la rémunération, le type de qualifications visées et la durée du contrat ou de la période de formation.

Contrairement à l’expérimentation de la loi du 8 août 2016, la présente expérimentation prévoit que les compétences qui devront être développées au cours du contrat seront définies par l’entreprise et l’opérateur de compétences, en accord avec le salarié. Cette définition des besoins en qualification au plus proche des réalités de l’entreprise doit permettre une meilleure insertion professionnelle des bénéficiaires.

3.2.2. Professionnalisation

Le texte prévoit la suppression du dispositif des périodes de professionnalisation, aujourd’hui largement détournées de leur objectif.

La période de professionnalisation étant une action principalement mise en œuvre par l’employeur dans le cadre du plan de formation, cette dernière est supprimée en raison de la disparition des financements dédiés au plan de formation. Il convient de réaffirmer la responsabilité de l’employeur pour veiller à l’employabilité de ses salariés.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts économiques et financiers

4.1.1. Impact sur les entreprises

La période de professionnalisation est mise en œuvre sur la base des principes de personnalisation des parcours de formation, en fonction des connaissances et des expériences de chacun des bénéficiaires, avec une alternance alliant des séquences de formation professionnelle dans ou hors de l’entreprise et l’exercice d’une ou plusieurs activités professionnelles en lien avec la ou les qualifications recherchées.

L’ensemble de ces objectifs peuvent être réalisés dans le cadre du compte personnel de formation, du conseil en évolution professionnelle et même d’un contrat de professionnalisation. Ainsi la suppression de ce dispositif n’entraînera qu’un report du nombre de bénéficiaires de période de professionnalisation actuel sur les dispositifs modifiés dans le cadre de la réforme actuelle.

L’expérimentation sur le contrat de professionnalisation permettra aux entreprises de former leur salarié en contrat de professionnalisation sur des compétences spécifiques à leur activité. Ainsi, on peut escompter que cette expérimentation favorisera l’embauche de personnes en contrats de professionnalisation par les entreprises qui pourront disposer d’un salarié formé au plus près des besoins réels de l’entreprise.

4.1.2. Impact budgétaire

Les besoins de financement des actions d’accompagnement et de formation liées à la période de professionnalisation se reporteront, par un mécanisme de transfert, vers des besoins de financement supplémentaires dans le cadre d’actions de bilan de compétences, de conseil en évolution professionnelle et d’actions de formation financées via le compte personnel de formation.

5. CONSULTATION ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultation menée

Le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) est consulté au titre des dispositions du présent article du projet de loi.

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

La présente disposition entre en vigueur 1er janvier 2019.

Les engagements pris avant la promulgation de la loi seront soldés par les opérateurs de compétences.

L’expérimentation entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel et s’achève au 31 décembre 2019.

5.2.2. Application dans l’espace

Les nouvelles dispositions s’appliquent en France métropolitaine et dans les départements d’outre-mer.

5.2.3. Textes d’application

Les modalités réglementaires relatives aux périodes de professionnalisation sont prévues par le décret n° 2014-969 du 22 août 2014 relatif à la durée minimale des périodes de professionnalisation et à l'obligation de tutorat d'un salarié en contrat de professionnalisation.

Plusieurs dispositions règlementaires devront être abrogées : articles D. 6324-1 à D. 6324-6 du code du travail.

Chapitre 4 – Refonder le système de construction et de régulation des diplômes et titres professionnels

Article 14 - Rénovation de la certification professionnelle

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

Selon France Stratégie, les entreprises n’intègrent pas pleinement leur rôle de lieu central d’acquisition des compétences33. Dans ce contexte l’État doit, au-delà de la formation scolaire et universitaire, être porteur d’une stratégie de développement des compétences. Cette stratégie doit venir appuyer celle des entreprises en utilisant la capacité de l’État à produire un « effet de signal» et en prenant appui sur un système de certification professionnelle efficient.

La détention d’un diplôme ou d’un titre à finalité professionnelle est un élément essentiel de positionnement sur le marché du travail. La population adulte peu ou pas qualifiée ou possédant une qualification inadaptée est à ce titre la plus menacée par l’exclusion du marché du travail. La cohérence et l’efficience de la politique de certification professionnelle est donc un enjeu majeur pour le ministère du travail et un levier significatif pour renforcer en amont la qualité de la formation professionnelle.

Un cadre des qualifications clair et simple aide les employeurs à comprendre la valeur et le niveau d’une qualification. L’existence de qualifications professionnelles dont les employeurs ne perçoivent pas le sens, faute de transparence, peut constituer un facteur important de sous-utilisation des compétences des actifs et du mauvais rapprochement de l’offre et de la demande en compétences.

Avec 10 864 certifications actives enregistrées, au 31 décembre 2017, au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) géré par la Commission nationale des certifications professionnelles (CNCP)34, le système français ne répond pas pleinement à ces impératifs.

En sus des certifications publiques enregistrées de droit au Répertoire national de la certification professionnelle, le paysage de la certification professionnelle est aussi composé des certifications enregistrées sur demande au répertoire35 : les certificats de qualification professionnelle (CQP) établis par les branches professionnelles pour la formation de leurs salariés, les certifications établies par les établissements d’enseignement et, enfin, les certifications privées, portées soit par des organismes de formation soit par des organismes consulaires.

Par ailleurs, le système de certification n’est pas suffisamment réactif. Pour être inscrit au Répertoire national de la certification professionnelle, les organismes privés doivent justifier des données relatives à l’insertion professionnelle de leurs certifiés pour trois promotions ce qui, en ajoutant le délai d’instruction, aboutit à un minimum de quatre à cinq ans pour faire enregistrer une certification. L’évolution continue des besoins en compétences, notamment en lien avec la numérisation des métiers, rend nécessaire de repenser le système actuel.

La Commission nationale de la certification professionnelle gère par ailleurs un inventaire qui recense les certifications et habilitations correspondant à des compétences transversales exercées en situation professionnelle (certifications liées à des activités réglementées ou celles utiles dans l’emploi, comme les certifications informatiques ou de langues), soit 1 608 certifications au 31 décembre 2017.

La politique de certification professionnelle a fait l’objet en 2016 d’une évaluation de politique publique menée par l’Inspection générale des affaires sociales et l’Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, qui ont identifié le besoin d’une lisibilité renforcée de l’offre de certifications et d’une meilleure adaptation aux besoins, au moyen d’une régulation améliorée.

Les certifications publiques enregistrées au Répertoire national de la certification professionnelle sont en effet peu concertées avec le monde économique et demeurent parfois obsolètes dans les compétences visées. Quant aux certifications enregistrées sur demande, en constante augmentation36, elles apparaissent souvent mal évaluées dans leur efficacité socio-économique et parfois pléthoriques sur un même métier, donc indifférenciées pour les actifs et les entreprises37.

Malgré ses insuffisances, le répertoire et l’inventaire portés par la Commission nationale de la certification professionnelle ont permis d’intégrer une logique de certification des compétences dans l’offre de formation et d’institutionnaliser un dialogue de qualité sur les besoins en compétences entre les principaux acteurs de la formation professionnelle. C’est sur ce socle que s’appuie le projet de loi pour renforcer le niveau de régulation de l’offre de certification professionnelle et mieux l’articuler avec les besoins du marché de l’emploi.

1.2. Éléments de droit comparé

Les systèmes de certification européens s’articulent autour de trois axes :

• le niveau de régulation imposé par les pouvoirs publics, avec l’exemple classique du système anglais qui à travers les National Vocational Qualifications réduit significativement la valeur probante des diplômes, les compétences devant être reconnues au sein de l’entreprise ;

• le caractère unifié ou non du système de certification : à ce titre, on observe un mouvement général de convergence vers des systèmes portant un cadre national de référence ainsi qu’un registre national des certifications (réforme italienne en 2013 par exemple), certains pays n’ayant toutefois un cadre unifié qu’au niveau des certifications du secondaire (Ecosse) ; 

• la répartition des rôles entre les pouvoirs publics et les acteurs économiques selon une typologie allant du monopole de l’État à celui d’un système éclaté entre plusieurs acteurs38.

À ce titre, il convient de signaler que les systèmes allemand et français, régulièrement opposés, présentent en réalité un certain nombre de point de convergences :

• l’existence commune d'un système d'alternance structurant la formation professionnelle initiale en Allemagne (60 % d’une classe d’âge) ou y contribuant de manière substantielle en France ;

• l’association des organisations syndicales et des organisations professionnelles d’employeurs dans le processus de certification : en France, les partenaires sociaux sont à la fois éditeurs de certifications de branche et acteurs du processus de création des certifications d’État39 (avec l'appui des analyses produites par les observatoires de branche) et du processus d’enregistrement des certifications privées (par leur présence en CNCP) ; en Allemagne, par une déclinaison des programmes généraux établis par l’État fédéral au sein des branches régionales ou des entreprises ;

• la place laissée à l'initiative privée, à travers les certifications sur demande en France et la décentralisation des programmes détaillés au niveau des branches en Allemagne ;

• enfin, contrairement aux préjugés sur le système allemand, l’existence d’un programme général par métier produit par l’État fédéral permet de ne pas se limiter au seul exercice d’un métier dans une entreprise donnée (socle évalué au moyen d’un examen national).

Cette proximité, malgré les oppositions théoriques entre ces deux systèmes, est une illustration, qu'au-delà des processus de conception et de gestion des certifications, l'efficience d'un système de certification dépend avant tout :

• du niveau d'organisation et de coopération entre les pouvoirs publics et les acteurs économiques via notamment une mutualisation et une professionnalisation des expertises ;

• de l'alignement stratégique avec le partage d'objectifs communs, ce qui est un des points faibles du système français malgré les nets progrès de la gouvernance développée au sein de la Commission nationale de la certification professionnelle depuis 2002 (cette ambition est bien illustrée par le modèle finlandais qui a porté et déployé une stratégie tripartite de développement de l’éducation et des compétences depuis 2011) ;

• du niveau d'investissement des acteurs (pouvoirs publics, partenaires sociaux ou organismes de formation) dans l'ingénierie financée (analyse des situations de travail et prospectives) ;

• du niveau de régulation (intégration des problématiques de sécurité au travail, ordre public sanitaire, protection du consommateur), de publicité (mesure de l'efficience, existence d'un répertoire ou registre national) et de contrôle (lutte contre la fraude aux examens, contrôle des données d'insertion).

Il convient enfin d’observer que les systèmes pluriels comme le système français ont souvent comme origine une insatisfaction des entreprises ou des branches dans la prise en compte de leurs besoins en compétences. Les pays où la culture du dialogue social est la plus développée portent en général un système dual ou unitaire où les branches et les entreprises sont la clé de voute de l’identification des besoins en compétences sous le contrôle et la régulation des pouvoirs publics.

Les exemples les plus marquants, même si l’échelle des marchés de l’emploi concernés favorise un modèle cohérent, sont le modèle finlandais, avec le bureau de l’éducation qui s’appuie sur des commissions ou comités d’experts où les entreprises sont fortement représentées et actives et sur un registre national des qualifications qui n’implique pas à ce stade un contrôle qualité comme le Répertoire national de la certification professionnelle, et le modèle écossais, avec la Scottish qualification authority (SQA), qui élabore l’ensemble des certifications professionnelles hors enseignement supérieur mais en étroite relation avec les différentes branches.

Dans ce contexte, la coordination européenne des politiques de formation professionnelle s’affirme progressivement. Qu’il s’agisse des indicateurs d’objectifs partagés et comparés, des crédits européens en matière de formation professionnelle, de la mise en place d’un cadre européen des certifications40 ayant notamment pour finalité l’harmonisation des référentiels de niveaux de qualification nationaux, ces outils de politique publique européenne interpellent les systèmes nationaux de certification.

Ces mouvements de réformes sont, pour l’instant, sauf pour les pays ayant un retard systémique à rattraper, relativement modestes mais s’inscrivent dans un questionnement sur la dimension stratégique du développement des compétences des entrants sur le marché de l’emploi et des actifs au service de la compétitivité des économies nationales.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

Le cadre juridique de la certification professionnelle apparaît aujourd’hui difficilement identifiable41 et insuffisamment précis, les notions d’organisme certificateur ou de blocs de compétences n’étant, par exemple, pas définies au niveau de la loi.

Par ailleurs les leviers d’action juridique pour l’examen des demandes d’enregistrement au Répertoire national de la certification professionnelle méritent d’être renforcés afin de renforcer la régulation et la montée en gamme du système.

Enfin, la gouvernance doit être mieux articulée stratégiquement avec les problématiques plus globales de pilotage des publiques de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles en vue d’appuyer la stratégie nationale de développement des compétences.

2.2. Objectifs poursuivis

Le volet certification professionnelle du projet de loi a pour finalité première de mieux définir le niveau de régulation de l’offre de certification professionnelle en lien avec les besoins du marché de l’emploi. Il pose un cadre institutionnel rénové, associant plus étroitement les partenaires sociaux, intégrer dans la stratégie nationale de développement des compétences et développant les leviers juridiques permettant une meilleure régulation qualité du système.

La régulation de l’offre privée de certification

Le faible taux de sélectivité des enregistrements, tant au répertoire national de la certification professionnelle (10 % de refus d’enregistrement) qu’à l’inventaire, pose question. Si une partie de cette situation trouve son origine dans l’insuffisance des pouvoirs octroyés et moyens dédiés à la Commission nationale de la certification professionnelle, il est désormais nécessaire, après une phase de montée en charge et d’acculturation du secteur de la formation professionnelle à la logique de certification des compétences, de fixer une feuille de route plus orientée vers la régulation de l’offre, rendue d’autant plus nécessaire que le projet de loi met par ailleurs fin au système des listes de formations éligibles au compte personnel de formation (CPF).

Les certificats de qualification professionnelle présentent par ailleurs une forte hétérogénéité dans la qualité de la certification et des référentiels associés, comme l’a souligné le Conseil économique, social et environnemental dans son avis du 13 septembre 201642.

Le renforcement du niveau de régulation de l’offre privée doit s’appuyer sur des mesures de niveau législatif et règlementaire afin :

• d’élargir les critères de sélection, notamment via des critères d’ordre public en matière de préservation de la santé publique, de sécurité au travail et du consommateur (lutte contre les dérives sectaires, charlatanesques…) ;

• d’assurer une plus grande transparence de l’efficacité socio-économique des certifications, en mettant en valeur et en contrôlant plus systématiquement les données d’insertion professionnelle de chaque certification afin de permettre aux usagers et aux financeurs de mieux en apprécier la pertinence.

• Dans le même temps, le système doit être assoupli pour permettre des conditions d’enregistrement simplifiées pour les métiers et compétences identifiées comme particulièrement en évolution.

La régulation de l’offre publique de certification

La dimension quadripartite de la gouvernance de la politique de certification professionnelle ne saurait faire oublier la nécessité de mieux coordonner la politique de certification professionnelle au sein même de l’État, de mutualiser les analyses des besoins en compétences, de penser les complémentarités, d’harmoniser et de professionnaliser les méthodes ainsi que de développer les reconnaissances mutuelles entre certifications. À cet égard, à l’exception des titres professionnels du ministère de l’emploi, dont la durée de vie est réglementairement fixée à cinq ans au plus, le développement des passerelles entre certifications publiques est rendu difficile par un rythme de renouvellement souvent trop lent et dépendant des initiatives des professionnels (branches professionnelles ou entreprises concernées).

La consultation des organisations syndicales et des organisations professionnelles d’employeur est par ailleurs souvent considérée par eux comme trop formelle et intervient, en tout état de cause, en aval du projet de certification ministérielle, les partenaires sociaux n’ayant pas de pouvoir d’initiative43.

Une bonne illustration de ces insuffisances concerne la notion de blocs de compétences qui est insuffisamment définie par la législation, ce qui freine l’harmonisation des pratiques des certificateurs et en premier lieu celles des certificateurs publics. Le risque d’illisibilité du système pour l’usager est fort à défaut de pouvoir lui garantir une valeur en termes d’employabilité du bloc de compétences ou de suite de parcours vers la qualification.

Dans ce contexte, le système d’accès à la qualification via les blocs de compétences doit repréciser les objectifs recherchés et les facteurs de réussite :

• le découpage en blocs de compétences doit pouvoir faire l’objet d’une évaluation distincte de celle du certificateur au moyen d’un renforcement du pouvoir d’appréciation de la Commission nationale de la certification professionnelle via une procédure d’avis conforme ;

• la notion de blocs de compétences doit faire l’objet d’une définition unifiée via un vecteur législatif afin d’être explicite pour l’usager et les entreprises.

La vision stratégique portée par le Gouvernement est très largement partagée par les partenaires sociaux dans l’accord national interprofessionnel sur la formation professionnelle.

Inscrire la certification des compétences dans la gouvernance des politiques de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles.

L’action collective en matière de formation professionnelle souffre aujourd’hui d’un éclatement des responsabilités, d’instances de pilotage dont l’efficacité n’est pas encore satisfaisante. Pour autant, il est possible de construire les conditions d’une gouvernance dynamique où la politique de certification professionnelle aura un rôle structurant.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options envisagées

L’option consistant à privilégier un système de contrôle a posteriori des certifications n’a pas été retenue, un tel système aurait en effet été insuffisamment protecteur des intérêts des particuliers et peu sécurisant pour les entreprises. Un renforcement du filtre a priori a donc été privilégié. Toutefois, le gouvernement partage le constat posé par les partenaires sociaux d'une insuffisante réactivité du système de certification aux évolutions des besoins en compétences.

C'est pourquoi le dispositif sera assorti d’un tempérament pour les métiers et compétences identifiés par les membres de la commission en charge de la certification professionnelle de France compétences, en premier lieu les partenaires sociaux, comme particulièrement en évolution, pour lesquels un décret en Conseil d’État viendra préciser les conditions simplifiées de leur enregistrement au répertoire national de la certification professionnel (RNCP)44.

3.2. Option retenue

Comme rappelé précédemment, le volet certification professionnelle du projet de loi a pour finalité première de renforcer la régulation de l’offre de certification professionnelle en lien avec les besoins de compétences du marché de l’emploi.

Celle-ci doit s’articuler autour d’un schéma de gouvernance fortement simplifié dont l’intégration des missions à France compétences des missions jusqu’à présent confiées à la Commission nationale de la certification professionnelle est un volet important.

Le projet de loi propose donc de confier la tenue du répertoire national de la certification professionnelle et du répertoire spécifique à France Compétences où une commission dédiée assurera dans un cadre indépendant le rôle confié jusqu’à présent à la Commission nationale de la certification professionnelle, afin de renforcer la cohérence entre les politiques de certification et celles relatives au développement des compétences.

Au-delà de ce volet gouvernance, le projet de loi prévoit pour l’ensemble des certifications, publiques et privées :

• une sécurisation juridique du processus d’enregistrement au Répertoire national de la certification professionnelle et au répertoire spécifique (qui remplace l’inventaire) visant notamment à la protection du consommateur et une assurance qualité du processus de certification des compétences acquises pour les entreprises (pouvoir de contrôle élargi) ;

• une procédure de retrait d’enregistrement en cas de manquement aux engagements pris lors de l’enregistrement, notamment si l’organisme certificateur n’a pas suivi la recommandation de la commission en charge de la certification professionnelle de France compétences portant sur la mise en place de correspondances totales ou partielles avec les certifications professionnelles équivalentes et de même niveau de qualification et leurs blocs de compétences.

Pour les certifications publiques, trois évolutions majeures vont mettre en mouvement le système :

• l’avis conforme45 des partenaires sociaux46 sur les projets de certification professionnelle, à l’exception des diplômes nationaux de l’enseignement supérieur impliquera un processus associant de manière beaucoup plus étroite les organisations professionnelles d'employeurs et les organisations syndicales ainsi que les observatoires de branche ;

• la limitation de la durée de validité des certifications à cinq ans impliquera une renégociation régulière de cette démarche partenariale et permettra une meilleure adaptation aux évolutions des besoins en compétences de l’économie ;

• l’obligation de se conformer aux recommandations de la commission en charge de la certification professionnelle de France compétences sur le volet des reconnaissances mutuelles, des suites de parcours et de la structuration des blocs de compétences imposera une mise en cohérence de la politique de certification de l’État actuellement éclatée par département ministériel.

Pour les certifications privées, la montée en gamme du système est porteuse de plus d’exigences de qualité, d’évaluation et de transparence selon les critères suivants :

• élargissement par décret en Conseil d’État des critères de sélection pouvant être utilisés par la commission en charge de la certification professionnelle de France compétences, notamment via des critères d’ordre public en matière de préservation de la santé publique, de sécurité au travail et du consommateur (lutte contre les dérives sectaires, charlatanesques…) ;

• évaluation plus aboutie de la procédure qualité au sens strict avec système d’assurance qualité des procédures internes du certificateur ;

• possibilité d’’enregistrement au Répertoire national de la certification professionnelle ou au répertoire spécifique des certificats de qualification professionnelle : dans le premier cas, l'enregistrement a pour effet l’octroi d’un niveau de qualification, à l’instar de l’ensemble des autres certifications du répertoire47.

Pour conforter la commission en charge de la certification professionnelle de France compétences dans sa compétence régulatrice, les avis rendus sur les demandes d’enregistrement au Répertoire national de la certification professionnelle et au répertoire spécifique48, dont la procédure est alignée sur celle du Répertoire national de la certification professionnelle, ont désormais le caractère d’avis conforme. La commission en charge de la certification professionnelle de France compétences s’articule avec la compétence de prospective, de veille et d’évaluation de France compétences : à ce titre, elle veillera, en application des futures dispositions règlementaires, à la cohérence, à la complémentarité et au renouvellement des certifications professionnelles ainsi qu'à leur adaptation à l'évolution des qualifications et de l'organisation du travail et participe à la promotion et la valorisation de la politique de certification professionnelle.

À cet égard, l’introduction, au niveau législatif, d’une définition de la notion de blocs de compétences, dans un souci de clarification pour les usagers et les entreprises et d’harmonisation des pratiques des organismes certificateurs, facilitera la construction de blocs homogènes susceptibles de favoriser les passerelles entre certifications, le découpage en blocs demeurant aujourd’hui encore limité quantitativement et très variable selon les certificateurs.

Pour conforter la commission en charge de la certification professionnelle de France compétences dans son dimension d’appui à la stratégie de développement des compétences et renforcer le rôle des partenaires sociaux dans le système de certification, sa composition sera recentrée sur un paritarisme entre l’État et les partenaires sociaux, l’actuel trop grand nombre de membres ayant pour effet de nuire à la lisibilité et à la dimension stratégique de l’instance.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impact sur l’ordre juridique interne

Le projet de loi harmonise les règles de composition des commissions professionnelles consultatives (CPC), aujourd’hui définies au niveau réglementaire, en exigeant la nomination, pour au moins moitié de leurs membres, de représentants d’organisations syndicales de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel et d’organisations professionnelles d'employeurs représentatives au niveau national. Cette consécration de la place des partenaires sociaux dans le processus de conception des certifications publiques obligera certains ministères à réviser les textes régissant la composition et l’organisation de leurs commissions professionnelles consultatives pour se mettre en conformité avec la loi.

Ces règles d’organisation communes à l’ensemble des CPC devront également être précisées par décret, ce qui permettra d’harmoniser les règles de fonctionnement des commissions.

Concrètement, la présente disposition conduira à la modification de la rédaction du titre Ier du livre Ier de la sixième partie du code du travail.

4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mise en place, par décret, d’un cadre national des certifications visant à établir la classification des certifications professionnelles par niveau de qualification et permettre des comparaisons avec les certifications des pays membres de l’Union européenne devra s’inscrire dans le respect de la nouvelle recommandation du Conseil du 22 mai 2017 concernant le cadre européen de certifications pour l'apprentissage tout au long de la vie.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impact macroéconomique

La réingénierie du système de certification portée par le projet de loi permettra d’en améliorer la régulation et la réactivité et de clarifier le rôle des acteurs. En assignant à France compétences un objectif stratégique plus orientée vers la régulation et la transparence de l’offre, elle renforcera l’acculturation des acteurs de la formation professionnelle à la logique de certification des compétences et permettra des progrès en matière d’adaptation des certifications aux besoins évolutifs de l’économie.

Dans ce système rénové, l’État sera porteur d’une stratégie de développement des compétences qui, au-delà de la formation scolaire et universitaire, viendra appuyer celle des entreprises en utilisant la capacité de l’État à produire un « effet de signal ».

4.2.2. Impact sur les entreprises

L’amélioration de la régulation et de la réactivité du système de certification, en s’appuyant sur une approche davantage partenariale, permettra à la fois le développement des initiatives privées et la lisibilité pour les entreprises et les actifs.

4.3. Impacts sur les particuliers

La renforcement de la logique de blocs de compétences et l’incitation à la mise en place, sous le contrôle la commission en charge de la certification professionnelle de France compétences, de correspondances totales ou partielles entre certifications professionnelles équivalentes et de même niveau de qualification et leurs blocs de compétences facilitera une acquisition des qualifications plus modulaire et plus progressive portant une vrai logique de formation tout au long de la vie.

Par ailleurs, l’amélioration de la régulation et de la transparence garantira, pour les particuliers, la prise en compte des contraintes d’ordre public en matière de préservation de la santé publique, de sécurité au travail et du consommateur (lutte contre les dérives sectaires, charlatanesques, etc…).

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultations menées

Sont consultés au titre des dispositions du présent article du projet de loi :

• le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;

• le Conseil supérieur de l'éducation (au titre du 2° de l’article R. 231-1 du code de l’éducation) ;

• le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (au titre de l’article L. 232-1 du code de l’éducation) ;

• le Conseil national de l'enseignement agricole (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

• le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime).

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Des dispositions transitoires sont prévues afin de permettre la transformation progressive des diplômes et titres enregistrés de droit sans limitation de durée, l’attribution d’un niveau de qualification pour les certificats de qualification professionnelle aujourd’hui enregistrés au Répertoire national de la certification professionnelle et pour réinterroger le régime juridique des certifications et habilitations précédemment recensées à l’inventaire.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.

Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.

5.2.3. Textes d’application

Les conditions d’application du nouveau chapitre III introduit au titre premier du livre premier de la sixième partie du code du travail seront déterminées par décret en Conseil d’État. Celui-ci précisera notamment :

• le fonctionnement et les modalités de désignation des membres de la commission en charge de la certification professionnelle de France compétences ;

• les conditions d'enregistrement au Répertoire national de la certification professionnelle, sur demande, des certifications professionnelles et au répertoire spécifique des certifications et habilitations correspondant à des compétences exercées en situation professionnelle, ainsi que les conditions simplifiées de leur enregistrement pour les métiers et compétences identifiées comme particulièrement en évolution par la commission et certaines professions où une certification est requise en application d’une règle internationale ou d’une loi.

Un décret simple définira par ailleurs, en application de l’article L. 6113-1 du code du travail, le cadre national des certifications permettant d’établir la classification des certifications professionnelles par niveau de qualification et fixera les critères de gradation des compétences attendues au regard des emplois et permettant des comparaisons avec les certifications des pays membres de l’Union européenne.

Chapitre 5 – Simplifier la gouvernance et rénover le financement

Article 15 - Rôle des acteurs et organisation institutionnelle en matière d’apprentissage et de formation professionnelle des demandeurs d’emploi

1. ÉTAT des LIEUX

1.1. La décentralisation de la formation professionnelle des demandeurs d’emploi

La décentralisation aux régions de la formation des demandeurs d’emploi a été amorcée par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État qui a ainsi affirmé la compétence de droit commun des régions en matière de formation des demandeurs d’emploi, compétence étendue aux jeunes à l’occasion de la loi quinquennale pour l'emploi du 20 décembre 1993. L’ensemble des financements liés aux programmes de l'État pour la formation et l'insertion des jeunes en difficulté (actions qualifiantes 16 à 25 ans et actions de pré-qualification et d'insertion) ont été transférés en conséquence.

Amplifiant ce processus, la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a renforcé les compétences des régions en matière de formation des adultes à la recherche d’un emploi en engageant la décentralisation progressive des formations financées par le programme d’activité de l’ Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), ainsi qu’en leur confiant le financement des formations sanitaires et sociales.

Enfin, la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale a entériné les derniers transferts de financements pérennes de l’État relatifs à des publics spécifiques (formation des travailleurs handicapés, personnes sous-main de justice, Français établis hors de France, le programme « compétence clés ». Elle a créé un service public régional de la formation professionnelle. Celui-ci garantit un droit d’accès gratuit à une formation professionnelle pour toute personne cherchant à s'insérer sur le marché du travail afin d'acquérir un premier niveau de qualification, de faciliter son insertion professionnelle, sa mobilité ou sa reconversion. Par ailleurs, la loi a précisé le rôle de Pôle emploi en matière de formation professionnelle des demandeurs d’emploi en lui confiant l’attribution des aides individuelles et en lui donnant la possibilité de réaliser des achats de formations collectives dans le cadre d’une convention conclue avec la région, permettant ainsi à la région d’assurer la cohérence des actions de formation même pour celles à l’initiative de l’opérateur national.

Dans ce cadre, il incombe depuis lors aux régions d’assurer le rôle de coordinateur des interventions en matière de formation des demandeurs d’emploi. Cet historique explicite le positionnement croissant des régions depuis 1983 en matière de financement de la formation des demandeurs d’emploi. Ainsi, sur les 5,6 Md€ consacrés à la formation (et à la rémunération) des personnes en recherche d’emploi, les régions sont les principaux financeurs à hauteur de 2,2 Md€, Pôle emploi étant le deuxième contributeur.

Compte tenu de la responsabilité sociale des entreprises, l’intervention des fonds paritaires de manière « subsidiaire» dans le financement de la formation des demandeurs d’emploi a été régulièrement recherchée. Elle s’organise par l’intermédiaire du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels avec de l’ordre de 527 M€ programmés pour les demandeurs d’emploi en 2016 et en 2017 contre 274 M€ en 2013. Le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels finance le compte personnel de formation, refinance des actions de préparations opérationnelles à l’emploi ou des appels à projets dédiés pour les régions, Pôle emploi ou les organismes paritaires collecteurs agréés.

Enfin, postérieurement à l’adoption de la loi du 5 mars 2014, la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique ouvre un espace d’action à l’État pour organiser et financer des formations rares ou émergentes définies au niveau national.

1.2. La responsabilité en matière de développement de l’apprentissage

C’est par la même loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, qu’a été accordée aux régions une compétence de droit commun pour la mise en œuvre des actions d'apprentissage. Il leur revient d'élaborer, en toute autonomie, leur politique d'apprentissage. Cette compétence s’est vue renforcée par la loi quinquennale du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle qui instaure une compétence de coordination en matière de formation professionnelle initiale et continue des jeunes au profit des régions avec la création d'un plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes (PRDFP). En 2004, la loi n° 2004-809 du 13 août relative aux libertés et aux responsabilités locales d'une part, confie aux régions une responsabilité sur l'enregistrement des contrats d'apprentissage pour ceux qui ressortent de la région. D'autre part, elles obtiennent la liberté de déterminer la nature, le niveau et les conditions d'attribution de la prime d'apprentissage versée aux employeurs d'apprentis. La loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale crée un fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage qui accueille directement le produit de la taxe d'apprentissage afin de mieux satisfaire les besoins des régions au regard des efforts réels qu'elles déploient en faveur de l'apprentissage et qui sont inscrits dans des contrats d’objectifs et de moyens État-région. En fin la loi du 5 mars 2014, a permis de mobiliser des financements supplémentaires en faveur de l’apprentissage, en dotant les régions de ressources dynamiques, de décentraliser des centres de formation d’apprentis (CFA) nationaux et de rendre les régions responsables des contrats d’objectifs et de moyens.

En conséquence, l’organisation de l’apprentissage relève de la compétence de droit commun des régions. Ce sont elles qui subventionnent les CFA (en disposant de 51 % du produit de la taxe d’apprentissage), qui portent les conventions de création des CFA et qui mettent en œuvre les cartes régionales des formations professionnelles initiales.

L’État est, quant à lui, responsable de la rédaction de la réglementation en matière d’apprentissage et assure les contrôles au titre de l’exécution des contrats de travail et de l’organisation de la pédagogie (ministère de l’éducation nationale notamment) au sein des CFA.

Il convient de souligner que le ministère de l’Éducation nationale propose des formations par apprentissage dans ses lycées technologiques et ses lycées professionnels. Ainsi, pour l'année 2015-2016, il est recensé 36 279 apprentis en établissement public local d’enseignement qui préparent des formations de niveaux V à I.

En matière de planification de l’offre de formation, chaque année, après accord du recteur, la région arrête la carte régionale des formations professionnelles initiales, conformément aux choix retenus par convention et aux décisions d'ouverture et de fermeture de formations par l'apprentissage qu'elle aura prises. Cette carte est mise en œuvre par la région et par l'État dans l'exercice de leurs compétences respectives, notamment celles qui résultent de l'article L. 211-2 du code de l’éducation et de l'article L. 814-2 du code rural et de la pêche maritime. Elle est communiquée aux organismes et services participant au service public de l'orientation. Les autorités académiques mettent en œuvre les ouvertures et fermetures de sections de formation professionnelle initiale sous statut scolaire en fonction des moyens disponibles et conformément au classement par ordre de priorité établi. Enfin, la carte régionale fait l’objet d’une concertation en comité régional de l’emploi, formation et orientations professionnelles (CREFOP).

Le financement de l’apprentissage représente un montant global de 8,2 Md€ en 2014, assumé principalement par les entreprises (3,782 Md€), l’État (1,9 Md€) et les régions (1,9 Md€ avant réforme de 2014). Ces dépenses cumulent le financement de l’offre de formation (subvention aux centres de formation d’apprentis et sections d’apprentissage - CFA/SA) et les aides et incitations aux employeurs et aux apprentis. Construite pour financer les formations initiales professionnelles et technologiques, la taxe d’apprentissage est une imposition de toute nature due essentiellement par les entreprises redevables de l’impôt sur les sociétés (0,68 % de la masse salariale), finançant désormais principalement l’apprentissage. La contribution supplémentaire à l’apprentissage (CSA) est due par les entreprises de 250 salariés et plus ne respectant pas un seuil de 5 % de contrats favorisant l’insertion professionnelle dans leur effectif. Son taux varie de 0,05 % à 0,6 % de la masse salariale selon le seuil atteint. Cette contribution est également considérée comme une imposition de toute nature.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

En matière de développement de l’apprentissage, le gouvernement a fait le choix fort de confier la responsabilité du système aux acteurs dans un souci d’efficacité.

Ce nouvel équilibre des responsabilités repose sur la nécessité pour les régions de construire et de conforter leur action dans une logique d’aménagement du territoire et afin d’optimiser leurs investissements en matière de formation initiale (lycées et apprentissage).

Concernant la formation professionnelle des demandeurs d’emploi, la nécessité de légiférer est motivée par l’objectif de mise en œuvre cohérente du plan d’investissement pour les compétences, initié par l’État, et du Service Public régional de Formation Professionnelle qui relève, quant à lui, de la responsabilité des régions.

2.1.1. En matière de formation professionnelle des demandeurs d’emploi et des salariés fragilisés

Dans le contexte où la rapidité de l’évolution des métiers menace d’obsolescence les savoir-faire de nombreux actifs et où l’investissement dans les compétences constitue un levier de compétitivité, le Gouvernement a décidé de déployer un effort sans précédent dans le cadre d’un Plan d’investissement dans les compétences pour les années 2018 à 2022.

Le plan d’investissement dans les compétences est une composante du grand plan d’investissement présenté fin septembre 2017 par le Premier ministre suite au rapport Pisani-Ferry49. Il porte une double ambition :

Protéger les plus fragilisés sur le marché du travail en accompagnant et formant en 5 ans un million de chômeurs peu qualifiés et un million de jeunes qui ne sont « ni en emploi, ni en études, ni en formation » ;

Accélérer par l’investissement les transformations du système de formation professionnelle, en le centrant sur l’individu et en le rendant plus lisible, plus accessible, plus agile et plus innovant. Cette seconde dimension sera articulée avec la loi relative à la formation professionnelle et à l’apprentissage en cours d’élaboration.

Le plan est budgété à hauteur de 13,8 Md€ sur une période de cinq ans. Cet effort, sans précédent, implique que le mécanisme de financement de la formation professionnelle des demandeurs d’emploi soit revu. Ce contexte nécessite de donner un cadre et de définir la manière dont l’État va réinvestir le champ de la formation des demandeurs d’emploi, ainsi que le caractère durable de cet investissement. Une association plus forte entre l’État et son opérateur Pôle emploi, les régions, et le monde économique, doit, dans un cadre garant des responsabilités de chacun, assurer :

• une programmation pluriannuelle au plus près des territoires, et assise sur une identification partagée des besoins, permettant notamment d’approcher les différents coûts réels (en fonction des types de formations) à couvrir pour les formations les plus nécessaires pour les publics (notamment ceux les plus éloignés de l’emploi) et efficaces pour les besoins de l’économie ;

• des engagements réciproques formalisés faisant l’objet d’un suivi annuel ;

• une gestion administrative des fonds mobilisés par l’État au niveau territorial ;

• le respect des exigences de qualité ;

• une implication renforcée des acteurs locaux.

2.1.2. En matière de développement de l’apprentissage

Lors du lancement de la concertation relative à la réforme de l’apprentissage, la ministre du Travail a affirmé, le 10 novembre 2017, que l’apprentissage devait connaitre une révolution copernicienne : aujourd’hui, les entreprises et les jeunes tournent autour du système ; Désormais, il faut enclencher le mouvement inverse afin que le système tourne autour des jeunes et des entreprises et que l’apprentissage soit organisé pour répondre à leurs besoins et à leurs attentes.

Le système doit être réactif, parce que l’offre d’apprentissage doit être en phase avec les besoins du marché du travail et des entreprises, qui évoluent à un rythme qui n’a jamais été aussi soutenu.

Le système doit être transparent, parce que les jeunes et leurs familles doivent être en mesure de faire un choix libre et éclairé sur les formations en apprentissage vers lesquelles ils pourraient s’orienter en connaissant davantage en amont les débouchés en matière d’emploi et d’accès à la qualification.

Le système doit être responsabilisant pour les entreprises, car elles ont un rôle à développer pour organiser la transmission des compétences et l’insertion des jeunes dans la vie active.

2.2. Objectifs poursuivis

Le projet de loi se donne pour objectif de confier davantage la gestion du système d’apprentissage aux entreprises et au monde professionnel, afin de mettre fin à la complexité du mécanisme de « cogestion » (régions/entreprises) mis en œuvre lors de la loi du 5 mars 2014.

Concernant la formation des demandeurs d’emploi, la loi vise à permettre à l’État de prendre toute sa place notamment s’agissant de la formation de ceux dont le niveau de qualification est le plus faible, dans le respect des compétences décentralisées aux régions. Plus précisément, la loi doit permettre à l’État d’agir dans le cadre de son programme national destiné à couvrir des besoins additionnels de formation même en l’absence de participation de la région. La mise en place de ce mécanisme garantira au plan national de se déployer dans le respect du principe d’égalité des droits des citoyens.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENUS

3.1. Options envisagées

Au titre de la formation professionnelle des demandeurs d’emploi, une des options envisagées consistait à étendre le régime prévu par les lois du n° 2014-58 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles et n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République de délégations de compétences de l’État vers les collectivités territoriales. Toutefois, il ressort qu’à l’usage ce mécanisme est peu mobilisé. Les parties lui préfèrent, en effet, le transfert de compétences direct et le cadre contraignant des délégations entre collectivités assimilé à une tutelle et la lourdeur et longueur de la procédure en font un outil peu opérant.

Concernant le développement de l’apprentissage, une option consistait à garder le régime actuel de cogestion région-entreprises en lui insufflant une part de négociation avec les branches professionnelles notamment lors de l’élaboration de la carte régionale des formations professionnelles initiales ou bien lors de l’agrément des centres de formation d'apprentis. Jugée trop partielle, cette solution a été rejetée.

3.2. Option retenue

Le projet de loi propose un nouveau modèle juridique applicable à la formation professionnelle des demandeurs d’emploi et de l’apprentissage.

En matière de formation professionnelle des demandeurs d’emploi

Dans le cadre d’un programme national défini par l’État, pour répondre à un besoin additionnel de qualification au profit de jeunes sortis du système scolaire sans qualification et des personnes à la recherche d’emploi disposant d’un niveau de qualification inférieur ou égal au baccalauréat, à défaut de conventionnement avec la région, l’État peut organiser et financer ces actions de formation avec Pôle emploi ou l'une des institutions mentionnées à l’article L. 5311-4. Ce conventionnement peut être prévu dans le contrat de plan régional de développement des formations et de l'orientation professionnelles mentionné à l’article L. 214-13 du code de l’éducation.

Dans ce cadre, il est fixé que Pôle emploi peut procéder ou contribuer, pour le compte de l’État, à l'achat des formations mentionnées ci-dessus.

En matière de développement de l’apprentissage

Les régions se voient confier une compétence spécialisée. Désormais, les régions interviendront pour contribuer au financement des centres de formation d’apprentis, au titre :

• des dépenses de fonctionnement, dès lors que des besoins d’aménagement du territoire et de développement économique le nécessitent. Ce financement majore la prise en charge des contrats d’apprentissage assurée par les opérateurs de compétences (ex OPCA) ;

• des dépenses d’investissements.

Au titre de ces compétences, les régions, interviendront le cas échéant dans le cadre de conventions avec les opérateurs de compétences agissant pour le compte des branches adhérentes.

Le branches professionnelles, quant à elles, se verront confier, à titre principal, le financement des formations en apprentissage. Ainsi, elles fixeront les coûts des contrats d’apprentissage (comme ceux des contrats de professionnalisation actuellement). Par l’intermédiaire des opérateurs de compétences auxquels elles adhèrent, les branches détermineront la prise en charge des actions d'évaluation, d'accompagnement, d’inscription aux examens et de formation des bénéficiaires des contrats d’apprentissage dans les cas de rupture du contrat et dans les cas de redressement ou de liquidation judiciaires de l'entreprise. Les branches fieront la prise en charge de dépenses d’investissement visant à financer les équipements pédagogiques nécessaires à la réalisation des formations.

Les opérateurs de compétences pourront, pour le compte des branches professionnelles, déterminer la prise en charge des dépenses exposées pour chaque salarié, ou pour tout employeur de moins de onze salariés, lorsqu'il bénéficie d'une action de formation en qualité de maître d’apprentissage. Ces organismes pourront également prendre en charge tout ou partie de la rémunération et de frais annexes générés par la mobilité hors du territoire national des apprentis.

4. Analyse des impacts DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

La révision des responsabilités des régions en matière de financement de l’apprentissage nécessite la révision deux articles du code du travail au titre des compétences des régions, quatre articles du code de l’éducation relatifs au partage des compétences entre les régions et l’État en matière de formation et d’orientation professionnelles, du contrat de plan régional de développement des formations et d'orientation professionnelles (CPRDFOP) et de la carte des formations professionnelles initiales et deux articles du Code général des collectivités territoriales en matière de règles de transfert de crédits aux régions.

Concernant la formation professionnelle des demandeurs d’emploi, la réforme nécessite l’adaptation de deux articles du code du travail.

Concrètement, la présente disposition se traduira par la modification de la rédaction des articles L. 6121-1, L. 6121-4, L. 6121-5, L. 6121-6, L. 6122-1, L. 6211-3 du code du travail.

Les articles L. 6121-3 L. 6122-2 du code du travail seront abrogés.

La présente disposition conduira également à la modification de la rédaction de différentes dispositions du code de l’éducation et du code général des collectivités territoriales.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impact sur les entreprises

La réforme de l’alternance et tout particulièrement de l’apprentissage doit permettre aux entreprises de faire plus souvent appel à ce système d’embauche. Il a été ainsi estimé que les mesures portées par la loi en matière d’alternance (simplification des conditions de gestion des contrats, simplification des circuits financiers, etc.) d’ici 2022 devait garantir une augmentation de 10 points par an des contrats de professionnalisation et de 3 points par an au titre des contrats d’apprentissage.

4.2.2. Impact budgétaire

Le financement aux régions passera par les mécanismes suivants :

• la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) assurera le financement de la dotation aux investissements réalisés par les régions (avec atteinte des 180 M€). Ce schéma nécessite une disposition législative chaque année en loi de finances pour fixer la fraction de TICPE destinée à cet usage ;

• le financement de 250 M€ de la majoration du coût du contrat au titre d’impératifs économiques territoriaux, sera géré par France Compétences sur la base de critères de répartition aux régions arrêtés par la loi.

En conséquence, le compte d'affectation spéciale (CAS) pour le développement et la modernisation de l’apprentissage qui servait à verser les dotations aux régions sera supprimé.

Il convient de rappeler que, pour l’essentiel, le financement de l’apprentissage sera effectué par les opérateurs de compétences (ex OPCA) sur la base de la collecte réalisée sur la contribution unique formation et alternance versée par les entreprises.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Les régions se voient confier la capacité de pouvoir contractualiser avec l’État pour la mise en œuvre des formations déployées au titre du plan d’investissement pour les compétences. En matière d’apprentissage, les régions ont désormais une compétence spécialisée.

Ce nouveau contexte de mise en œuvre de l’apprentissage et de la formation professionnelle de demandeurs d’emploi impliquera une réorganisation des services concernés au sein des conseils régionaux.

4.4. Impacts sur les services administratifs

La structure chargée de réguler le financement de l’apprentissage entre les différentes branches professionnelles et de verser la dotation aux régions au titre de la majoration du coût du contrat, sera France compétences, qui prendra la forme d’un établissement public administratif. Cet établissement recevra à ce titre la partie de la contribution formation professionnelle dédiée à l’alternance et aura la charge d’assumer l’ensemble des procédures administratives et de gestion découlant des missions qui lui seront assignées.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultations menées

Sont consultés au titre des dispositions du présent article du projet de loi :

• le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;

• le Conseil supérieur de l'éducation (au titre du 2° de l’article R. 231-1 du code de l’éducation) ;

• le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (au titre de l’article L. 232-1 du code de l’éducation) ;

• le Conseil national de l'enseignement agricole (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

• le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

• le Conseil national d’évaluation des normes (au titre de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales.

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Concernant le financement de la formation professionnelle des demandeurs d’emploi, les nouvelles responsabilités des acteurs entreront en vigueur à la date de promulgation de la loi. Quant à l’apprentissage, le nouveau partage de compétences entre branches professionnelles et régions interviendra au 1er janvier 2020.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.

Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.

5.2.3. Textes d’application

La mise en œuvre du présent article nécessite plusieurs décrets :

• un décret relatif à la contribution des régions au financement des centres de formation d’apprentis ;

• un décret relatif aux conditions dans lesquelles les organismes de formation informent Pôle emploi de l’entrée effective en stage de formation, de l'interruption et de la sortie effective d'une personne inscrite sur la liste des demandeurs d'emploi.

Article 16 : Gouvernance et France compétences

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

1.1.1. Le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels.

Agréé par l’État le 12 mars 2010 en application de l’article 18 de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à̀ l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) est une association à gestion paritaire dont les principales missions, modifiées par les dispositions de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale sont inscrites à l’article L. 6332-1 du code du travail.

Le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels est chargé de recevoir, de mutualiser et de réaffecter des fonds afin de renforcer l’investissement au profit de la formation des publics prioritaires du point de vue de l’accès et du maintien en emploi : les salariés des très petites entreprises (TPE) et des petites et moyennes entreprises (PME) jusqu’à 49 salariés, les salariés les moins qualifiés ou confrontés à des mutations économiques, et les demandeurs d’emploi.

Il marque l’investissement des entreprises aux côtés des puissances publiques (État et régions) pour sécuriser les parcours professionnels, dans un contexte de complexification des parcours individuels avec une alternance de période d’activité et d’inactivité nées de la crise économique de 2008 notamment. L’enjeu est alors d’équiper les partenaires sociaux d’un fonds suffisamment doté pour réduire les inégalités d’accès à la formation et constituer un instrument de flexisécurité en attribuant davantage de droits et de moyens aux publics les plus fragiles.

Ainsi, en 2017, le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels a engagé plus de 200 M€ pour financer la mise en œuvre du compte personnel de formation (CPF) des demandeurs d’emploi, 350 M€ pour assurer la péréquation des fonds de la professionnalisation des organismes paritaires collecteurs agréés au bénéfice des branches professionnelles les plus actives en matière d’insertion / réinsertion dans l’emploi, 110 M€ pour financer des projets de mutations économiques sur les territoires, 110 M€ de préparation opérationnelle à l’emploi individuelle ou collective, 45 M€ de contrats de sécurisation professionnelle (CSP), 102 M€ au titre de la rémunération de fin de formation (RFF) des demandeurs d’emploi et près de 70 M€ pour des appels à projets en matière numérique, de formation à destination des migrants et de formations rares ou émergentes.

1.1.2. Le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles et le Comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles.

Créé par la loi du 5 mars 2014, le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP) est issu de la fusion des instances de gouvernance sur l’emploi et la formation professionnelles qui préexistaient et de la volonté d’élargir la coordination quadripartite au champ de l’orientation professionnelle.

Installé le 28 novembre 2014, le conseil a notamment pour missions (articles L. 6123-1 et suivants du code du travail) :

• d’organiser, au plan national, la concertation entre les acteurs des politiques d’emploi, de formation et d’orientation professionnelles, et d’animer le débat public sur l’articulation des politiques et la coordination des actions ;

• d’évaluer les politiques publiques d’emploi, de formation et d’information et d’orientation professionnelles ainsi que leurs conditions de mise en œuvre ;

• d’émettre un avis notamment sur les projets de textes législatifs et réglementaires relatifs à son champ de compétence.

Il élabore des priorités triennales sur le champ de l’emploi, de l’orientation et de la formation, qu’il peut décliner au travers de son programme d’évaluation triennal ou du programme de travail de ses commissions.

Le conseil dispose d’un secrétariat général autonome qui est « chargé de préparer les travaux du Conseil national et de ses commissions, dans le cadre des orientations définies par le bureau. Il assiste aux réunions du bureau, du Conseil et des commissions. Il s'appuie sur les services du ministère en charge de l'Emploi et de la Formation professionnelle et, en tant que de besoin, sur la collaboration d'agents affectés au fonctionnement du Conseil national » (article R. 6123-2-6 du code du travail).

La consultation du CNEFOP sur tout projet de texte normatif relatif à l’emploi, à l’orientation et à la formation professionnelles est un préalable obligatoire. À l’exclusion des travaux thématiques portés par le CNEFOP, le conseil est centré sur un rôle de suivi et d’évaluation.

Au niveau régional, la loi du 5 mars 2014 a clarifié les compétences respectives des acteurs territoriaux intervenant dans le champ de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelles et désigne des chefs de file.

Au niveau territorial, les politiques sont mises en œuvre :

• par l’État pour l’emploi en y associant les partenaires sociaux et la région ;

• par la région en tant que responsable du service public régional de la formation professionnelle défini à l’article L. 6121-2 et de la coordination de l’action des organismes participant au service public régional de l’orientation ainsi que de la mise en place du conseil en évolution professionnelle prévue à l’article L. 6111-3, et en coordination avec l’État compte tenu de sa compétence à l’égard des publics scolaires et universitaires en y associant les partenaires sociaux pour la formation et l’orientation des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi et d’une nouvelle orientation professionnelle ;

• par les partenaires sociaux, via notamment le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, pour la formation des salariés, pour la formation des demandeurs d’emploi ainsi que pour leur implication dans la mise en place du conseil en évolution professionnelle.

Cette clarification des périmètres d’intervention respectifs de l’ensemble des acteurs précités s’est accompagnée d’un renouvellement des conditions de la gouvernance territoriale de ces politiques.

En créant le Comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CREFOP), et en définissant les compétences de son bureau, le législateur a entendu rationaliser le nombre des lieux de concertation (fusion du Conseil régional de l’emploi et du Comité de coordination régional de l’emploi et de la formation professionnelle), étendre leur champ de compétence aux problématiques connexes de l’orientation et ainsi mettre en place les conditions d’une véritable gouvernance quadripartite, qui conditionne l’efficacité des politiques conduites dans les territoires, en réponse des attentes de la société civile et des usagers des services publics de l’emploi, de la formation et de l’orientation.

Le CREFOP a ainsi pour mission :

1°- d’organiser, au plan régional, la concertation entre les acteurs des politiques d’emploi, de formation et d’orientation professionnelles pour coordonner leurs actions, notamment au moyen du contrat de plan régional de développement des formations et de l’orientation professionnelles et de la convention régionale de coordination de l’emploi, de l’orientation et de la formation, et d’assurer en particulier la cohérence des programmes de formation dans la région ;

2°- d’évaluer les politiques régionales d’emploi, de formation et d’information et d’orientation professionnelles ainsi que leurs conditions de mise en œuvre ;

3°- d’émettre un avis notamment sur la carte régionale des formations professionnelle initiale et les normes qualités s’imposant aux organismes participant au service public de l’orientation.

Cette instance associe les représentants de l’État en région, des organisations professionnelles et syndicales membres du comité paritaire interprofessionnel régional pour l’emploi et la formation, multiprofessionnelles ou intéressées, de la région ainsi que les principaux opérateurs du champ de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles.

1.1.3. Le Comité paritaire interprofessionnel national pour l’emploi et la formation et le Comité paritaire interprofessionnel régional pour l’emploi et la formation.

Le comité paritaire interprofessionnel national pour l’emploi et la formation (COPANEF) a été également créé par la loi du 5 mars 2014. Il remplace le Comité paritaire national de la formation professionnel.

Composé de 10 représentants des organisations professionnelles et syndicales d’employeurs et de 10 représentants des organisations syndicales des salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel, il a pour mission de :

• définir des politiques paritaires dans le domaine de la formation et de l’emploi ;

• définir les politiques mises en œuvre par le FPSPP (Fonds Paritaire de Sécurisation des Parcours Professionnels), qui assure en outre la coordination des politiques paritaires de formation et d’emploi ;

• élaborer la liste nationale interprofessionnelle des formations éligibles au compte personnel de formation (CPF) et suivi de l’évolution de la mise en œuvre du compte, aussi bien sur le plan qualitatif que quantitatif.

Le comité paritaire interprofessionnel pour l’emploi et la formation (COPAREF) a aussi été instauré par la loi du 5 mars 2014 avec pour mission de notamment, d’assurer le déploiement des politiques paritaires définies par les accords nationaux interprofessionnels en matière de formation et d’emploi, en coordination avec les acteurs régionaux.

1.2. Cadre constitutionnel

Aucune disposition constitutionnelle ne vise la gouvernance de la formation professionnelle sinon l’impératif pour la Nation de garantir l’accès à chacun à la formation professionnelle continue conformément à l’article 13 du Préambule de la constitution du 27 octobre 1946.

Pour rappel : « La Nation garantit l’égal accès de l’enfant et de l’adulte à l’instruction, à la formation professionnelle et à la culture. L’organisation de l’enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l’État. »

Dans ce cadre, la gouvernance de la formation professionnelle répond concrètement à cet impératif fixé à la Nation dans les conditions décrites plus haut.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

2.1.1. Une gouvernance nationale éclatée peu favorable à la coordination des acteurs : CNEFOP, COPANEF, FPSPP

La gouvernance de la formation professionnelle est éclatée entre d’une part une instance quadripartite, le conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP), et d’autre part deux instances paritaires, le comité paritaire interprofessionnel national pour l’emploi et la formation (COPANEF) et le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP).

Le CNEFOP réunit de 20 membres (en bureau) à 113 en formation plénière (dont 58 titulaires), ce qui en fait une institution d’échanges privilégiée, mais ne constitue pas une structure de pilotage et de construction des politiques publiques. Par ailleurs, l’institution peine à assumer la dimension qui lui a été confié par le législateur de construction de la stratégie des politiques de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles.

2.1.2. Des instances paritaires nationales peu lisibles

La dichotomie entre le COPANEF, issu de l’accord national interprofessionnel de décembre 2013 et de la loi du 5 mars 2014 et le conseil d’administration du Fonds paritaire est régulièrement soulignée.

Le COPANEF, bien que ne bénéficiant pas de la personnalité morale, a été introduit dans la loi du 5 mars 2014 pour élaborer la liste nationale interprofessionnelle des formations éligibles au compte personnel de formation (CPF) et suivre l’évolution de la mise en œuvre du compte, aussi bien sur le plan qualitatif que quantitatif.

Il est également chargé de définir les orientations paritaires en matière de formation et d’emploi et d’en suivre la coordination. Cette instance décisionnelle, réunissant en un groupe resserré des représentants de l’ensemble des organisations syndicales de salariés et d’organisation patronales représentatives au niveau national et interprofessionnel est d’une composition proche du conseil d’administration du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels. D’ailleurs en 2017, une majorité de ses membres étaient également administrateurs du Fonds paritaire.

Cette proximité fonctionnelle est telle qu’aujourd’hui le COPANEF est directement chargé de négocier l’annexe financière annuelle du FPSPP avec l’État et qu’il siège et intervient au conseil d’administration.

Cette dualité entre instance d’orientation politique et instrument financier existait déjà au temps du Fonds unique de péréquation (FUP) avec les mêmes questions sur la responsabilité juridique des administrateurs – l’essentiel du pouvoir de pilotage étant alors détenu par le CPNFP (Comité paritaire national pour la formation professionnelle).

Au regard de l’interpénétration des deux organisations, cette dualité ne se justifie plus et apparait être une source de complexité inutile dans la gouvernance paritaire et le financement des politiques sous sa responsabilité.

2.1.3. Un pilotage particulièrement difficile des actions et un effet-levier de certaines d’entre elles sujet à débat

Du point de vue de sa mécanique de gestion et dans la continuité des observations établies par la Cour des comptes en mars 2018, il convient de relever en dépit d’améliorations notables ces dernières années (conventionnement unique, réduction du nombre d’appels à projets, etc.) et de la mise en place d’un suivi qualitatif par cohortes, une très forte complexité de gestion notamment du fait de la multitude de dispositifs suivis et de leur pluriannualité.

Chaque annexe financière s’étale ainsi en moyenne sur quatre années et complexifient le suivi des réalisations et des paiements pour l’institution et pour l’État. Les projections financières présentées aux administrateurs varient de plusieurs centaines de millions d’euros à quelques mois d’écart et l’absence de système d’information intégré et de remontées de données au fil de l’eau ne permet pas un pilotage et un suivi des objectifs cohérent.

Par ailleurs, sur plusieurs dispositifs, les modalités d’affectation des ressources du fonds ne semblent pas pleinement efficientes.

Ainsi, la dotation TPE-PME est répartie de manière mécanique aux organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), selon le nombre de petites entreprises adhérentes, sans tenir compte des actions de formation réellement menées. En 2015, deux OPCA ont par exemple récupéré le quart de la dotation globale de près de 170 M€ dédiée aux TPE-PME, mais ils n’ont réalisé à partir de cette dotation que 5 % des entrées en formation sur la période. En conséquence, au 31 décembre 2016, le résultat net des vingt OPCA sur le plan de formation des entreprises de moins de 11 salariés est supérieur à leur collecte légale50, à 393 M€ pour un résultat comptable sur l’exercice de 86 M€. Compte tenu de ces éléments, un processus de dialogue de gestion a été initié par l’État sur l’exercice 2018.

L’appel à projets mutations économiques, normalement destiné en priorité aux TPE-PME pour faire face aux mutations économiques et technologiques a abouti in fine sur l’année 2016 à financer en majorité des actions de formation dans les entreprises de plus de 250 salariés, dans une complémentarité discutable avec les plans de formation desdites entreprises.

De même, la mise en œuvre du compte personnel de formation des demandeurs d’emploi donne lieu à des processus de conventionnement avec Pôle emploi et l’ensemble des Conseils régionaux selon une ingénierie administrative complexe et difficilement lisible pour les pouvoirs publics. De nombreuses difficultés d’accrochage des systèmes d’information des régions à ceux de Pôle emploi et de la Caisse des dépôts et consignation ont ainsi été reportées sans que les montants conventionnés soient modulés en conséquence.

Enfin, des critiques sont parfois émises à l’encontre d’actions éloignées de l’objet social du fonds paritaire (séminaires, actions de communication, partenariats financiers établis avec la Nouvelle-Calédonie et désormais la Polynésie Française pourtant hors du champ d’application du code du travail, etc.).

2.1.4. Des instances paritaires régionales qui doivent composer avec une complexité d’acteurs et documents programmatiques

Le rapport de l’Inspection générale des affaires sociales de 2016 posait le constat, au titre de la gouvernance régionale, que les documents programmatiques et conventionnels prévus par les textes sur le champ emploi, formation et orientation professionnelles ou en lien avec les politiques emploi-formation, étaient très nombreux. Cet empilement rend prégnante la nécessité d’articuler les documents entre eux, et ces questions d’articulation finissent par induire des jeux d’acteurs dommageables ce qui nuit à l’efficacité du système.

L’inspection générale avait conclu à la préconisation consistant à engager une réflexion visant à rationaliser, réduire le nombre, regrouper et simplifier les outils régionaux de planification, programmation et conventionnement liés à l’emploi, la formation et l’orientation professionnelles.

2.1.5. Une commission nationale de la certification professionnelle (CNCP) ayant contribuée à la montée en gamme du système mais insuffisamment régulatrice et peu insérée dans la gouvernance des politiques de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelles

La Commission nationale de la certification professionnelle est une instance créée en 2002 par la loi de modernisation sociale et dépourvue de la personnalité juridique. Aux termes de l’article L. 335-6 du code de l’éducation, elle est chargée d’établir et de mettre à jour le répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) et d’émettre des avis :

• sur l’opportunité de la création des diplômes et titres délivrés par l’État (certificateurs de droit) ;

• sur les demandes d’enregistrement des diplômes et titres à finalité professionnelle des certificateurs n’ayant pas la qualité de certificateurs de droit d’une part et des certificats de qualification professionnelle délivrés par les branches professionnelles d’autre part.

La Commission nationale de la certification professionnelle est placée auprès du ministre chargé de la formation professionnelle (article R. 335-24 du code de l’éducation).

Depuis 2010, la Commission nationale de la certification professionnelle est devenu le point national de coordination dans le cadre européen des certifications et est en charge de l’inventaire (mis en œuvre en pratique depuis le 1er février 2015).

Outre son président, la Commission nationale de la certification professionnelle est composée de représentants des principaux ministères concernés, de membres représentant les organisations d’employeurs les plus représentatives au plan national et représentant les organisations des salariés les plus représentatives au plan national, des représentants les élus de l'assemblée permanente des chambres d'agriculture, de l'assemblée permanente des chambres de métiers et de l'artisanat et de CCI France et des régions.

Le taux de rejet des demandes d’enregistrement est relativement faible (près de 10 %) ce qui est à la fois révélateur du rôle d’accompagnement des organismes de formation par la Commission nationale de la certification professionnelle vers les standards requis et a contrario de la difficulté à réguler qualitativement le secteur de la formation professionnelle par la seule question de la certification professionnelle.

La création du système de listes de formation du compte personnel de formation (CPF) est d’ailleurs pour partie une tentative de réponse à cette difficulté à réguler le secteur. À noter qu’une part significative de cette surabondance de certification préjudiciable à la transparence du secteur et à la lisibilité du système par les usagers, provient des certifications de l’enseignement supérieur qui représentent la majorité des certifications enregistrées de droit du Répertoire national de la certification professionnelle

Enfin, la Commission nationale de la certification professionnelle a mis en œuvre depuis 2015 un inventaire devant recenser «les habilitations et certifications correspondant à des compétences transversales exercées en situation professionnelle».

2.2. Objectifs poursuivis

Le 15 novembre 2017, le Gouvernement a, par un document d’orientation, invité les partenaires sociaux à négocier sur les différents points relatifs à la formation professionnelle relevant du champ de la négociation collective conformément à l’article 1 du code du travail.

Dans ce document d’orientation, le constat a été fait d’un « système trop centré et focalisé sur la gestion de nombreux dispositifs, pas adapté aux mutations rapides et profondes que connaissent nos sociétés. » Par ailleurs, ce système ne permet pas de répondre aux inégalités de droit et d’accès entre salariés qualifiés et non qualifiés, entre salariés des petites et moyennes entreprises et salariés des grandes entreprises.

Ce constat d’échec invite à repenser les instances de gouvernance et de gestion au niveau national dans un objectif de simplification, d’efficacité, de renforcement de la coordination des acteurs afin de renforcer tout à la fois la gouvernance nationale et l’évaluation par l’intermédiaire d’un établissement public unique, quadripartite, sous la tutelle du ministre en charge de la formation professionnelle et titulaire de l’ensemble des leviers à même de mener à bien ses différentes missions.

2.2.1. Une rationalisation des missions par acteur

L’objectif est désormais de répartir plus efficacement les missions dévolues aux différents acteurs. Cette recomposition implique inévitablement l’évolution du rôle du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, aujourd’hui à la mi-chemin entre l’insertion de publics vulnérables, la professionnalisation de demandeurs d’emploi et l’aide aux salariés vulnérables (petites et moyennes entreprises, secteurs en mutation économique, etc.).

La protection des plus vulnérables contre le manque ou l’obsolescence rapide des compétences relève ainsi des pouvoirs publics, de l’État et surtout des régions, ces dernières ayant en charge la formation professionnelle des demandeurs d’emploi. En ce sens, la gestion d’une enveloppe budgétaire dédiée aux demandeurs d’emploi doit désormais être affectée directement aux pouvoirs publics responsables de cette politique. En conséquence, les expérimentations menées, la préparation opérationnelle à l’emploi (POE), le contrat de sécurisation professionnelle (CSP) ou la rémunération de fin de formation (R2F) n’ont plus vocation à être financé par le Fonds paritaire. Le Plan d’investissement dans les compétences (PIC) initie dès 2018 cette logique de responsabilité.

La liberté de choisir et la capacité de construire son parcours professionnel relève d’une responsabilité conjointe de l’État et des partenaires sociaux, par l’intermédiaire d’un compte personnel de formation (CPF) simple et opérationnel, d’un marché de la formation plus transparent et l’accompagnement personnalisé des actifs en exprimant le besoin. Il s’agit ici d’irriguer directement le gestionnaire du compte personnel de formation à partir de la collecte auprès des entreprises, de manière simple, directe et transparente pour les actifs occupés du secteur privé, tandis que le financement du compte personnel de formation des demandeurs d’emploi sera directement assuré par Pôle emploi.

Enfin, l’investissement massif dans les compétences des salariés relève de la responsabilité de l’entreprise, dans le cadre refondé du dialogue économique et social impulsé par la réforme du code du travail de l’été 2017. La substitution du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels par France compétences vise à répondre pleinement au rôle premier de péréquation de l’institution, afin de permettre aux branches les plus actives de financer aussi efficacement que possible l’alternance dans leur champ de compétence, de participer à l’équilibre du territoire par la création d’un fonds d’innovation destiné aux régions sur ce même champs, d’opérer une péréquation entre organismes paritaires collecteurs agréés s’agissant du fonds mutualisé à destination des TPE-PME, de financer le conseil en évolution professionnelle (CEP) sur les territoires et de participer à une l’évaluation de l’ensemble des réalisations menées, à travers notamment la mise en réseau des systèmes d’information des différents opérateurs. Les autres appels à projets du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels ne sont pas repris, soit qu’ils visent des demandeurs d’emploi, soit qu’ils empiètent sur la responsabilité de l’entreprise dans le maintien et développement des compétences de ses salariés.

2.2.2. Une gouvernance nationale et régionale simplifiée et quadripartite

La complexité de la gouvernance en matière de formation professionnelle continue a fait l’objet de nombreuses critiques, notamment du rapport d’information des députés Dubié et Morange selon lequel il convient de « cesser de systématiquement juxtaposer les instances du paritarisme et du quadripartisme […] le quadripartisme est le format qui s’est peu à peu imposé dans les organes de pilotage de consultation et d’évaluation en matière de formation professionnelle. Il devient dès lors difficile de justifier le maintien d’instances strictement paritaires qui assument les mêmes compétences. Cette redondance systématique devient contreproductive et illisible » 51.

En conséquence, il est proposé un schéma simplificateur de reprise de l’ensemble des missions opérationnelle du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, du CNEFOP et du COPANEF dans une seule structure quadripartite. Le COPANEF, instance paritaire définie par accord national interprofessionnel, n’a plus vocation à figurer dans le code du travail. Cela n’empêche évidemment pas les partenaires sociaux de continuer à faire vivre leur institution dans ses missions d’orientation et de suivi des politiques paritaires et de porter leurs réflexions, analyses et demandes au conseil d’administration du nouvel établissement public.

S’ajoute à la fusion du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et du COPANEF :

• une partie des missions du CNEFOP s’agissant du suivi et de l’évaluation de la qualité des actions de la formation dispensée, la contribution au débat public par le recensement d’études et de travaux d’observatoires utiles ;

• la responsabilité de la tenue du répertoire national des certifications professionnelles et du répertoire spécifique reprenant le périmètre actuel de l’inventaire, auparavant exercé par la Commission nationale de la certification professionnelle.

L’objectif est de réunir dans un format relativement réduit l’ensemble des acteurs publics et des partenaires sociaux afin de donner une légitimité aux décisions prises et un poids au quadripartisme réaffirmé s’agissant de la qualité, du contrôle des coûts, de la certification, des observatoires et de l’appui au réseau dans la mise en place d’un conseil en évolution professionnel financé sur l’ensemble du territoire dans le cadre d’un référentiel co-construit et partagé, à même de garantir une égalité de traitement et une qualité de service sur l’ensemble du territoire et pour tous les actifs concernés.

Au niveau régional, CREFOP et COPAREF seront fusionnés, les partenaires sociaux pouvant exercer leur compétence de déploiement des accords nationaux interprofessionnels au sein du CREFOP, au sein d’une commission dédiée.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options envisagées

3.1.1. La fusion du COPANEF et du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels

La première option envisagée impliquait la fusion du COPANEF et du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels. Cette solution, techniquement la plus simple, suppose un accord constitutif des partenaires sociaux et un simple changement des statuts de l’association loi de 1901 dénommée « FPSPP ». C’est celle que les partenaires sociaux ont choisi dans le cadre de l’accord national interprofessionnel du 22 février 2018.

Cette option ne résout toutefois pas la question de la place de l’État et des régions, s’agissant d’une mission d’intérêt général visant à garantir l’égal accès de tous à la formation professionnelle. Ce scénario conserverait par ailleurs une dualité d’instance au niveau national entre une structure purement paritaire et une structure quadripartite, chacune exerçant une fonction de gouvernance.

Cela ne permettrait donc pas de consolider les données des différents opérateurs s’agissant des systèmes d’information, du suivi des résultats par l’État et de la simplification des processus de gestion.

3.1.2. La fusion du CNEFOP et du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels

La seconde option envisagée consistait en l’absorption du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels par le CNEFOP. Cette option, allant de pair avec une simplification du CNEFOP, impliquerait la création d’une section financière au sein de l’institution. Le nouvel organisme de péréquation dépendrait en dernier ressort des services du Premier Ministre.

Cette option, privilégiée dans le rapport de MM. Jean-Patrick GILLE et Gérard CHERPION sur la mise en œuvre de la loi du 5 mars 201452 tire sa force de l’extension des missions du fonds paritaire à l’issue de la loi précitée, notamment s’agissant de la gestion de droits universels comme celui des heures acquises par les demandeurs d’emploi au titre de leur compte personnel de formation, du financement des préparations opérationnelles à l’emploi (POE individuelles et collectives), des contrats de sécurisation professionnelle (CSP) et autres dispositifs et expérimentations à destination des demandeurs d’emploi.

Si ces derniers dispositifs ont vocation à être pris en charge par l’État et les régions, il demeure que l’affectation des ressources, notamment du compte personnel de formation, mais également la tenue du registre national de certification professionnel, l’observatoire des coûts et de la qualité implique d’aller plus loin dans la gouvernance et l’opérationnalité en assurant une gouvernance quadripartite efficace et disposant de suffisamment d’autonomie pour se saisir de ses missions.

3.2. Option retenue

En conséquence, l’option retenue vise à transformer corrélativement le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, le COPANEF et le CNEFOP (dans ses missions d’évaluation et de suivi) et la Commission nationale de la certification professionnelle en :

• une « agence de l’alternance », chargée de la péréquation des fonds de l’alternance auprès des opérateurs de compétences et des régions ;

• un financeur territorial du Conseil en évolution professionnel (CEP) ;

• une « autorité de régulation de la qualité » avec des missions de veille et d’observation sur les coûts et les règles de prise en charge ;

• un pôle d’expertise de la politique de développement des compétences régulé par un répertoire national des certifications professionnelles plus lisible pour les acteurs économiques et les actifs, et plus exigeant dans ses critères d’instruction ;

• un contributeur au débat public par des études, des travaux et des recommandations aux autorités publiques.

S’agissant d’une compétence avant tout paritaire, il est proposé de créer quatre collèges : un collège État, un collège organisations syndicales de salariés, un collège organisations représentatives d’employeurs et un collège régions.

Cette structure à la fois nationale et légère permettra d’affecter de manière partagée et ouverte trois types de péréquation auprès des opérateurs compétences :

• une péréquation classique pour couvrir les besoins des branches les plus dynamiques en matière d’alternance ;

• une péréquation des fonds dédiés aux TPE-PME pour couvrir les besoins supplémentaires des opérateurs de compétences ;

• une péréquation territoriale par le biais d’un fonds de l’innovation destinée à permettre aux régions de financer des politiques d’équilibre du territoire en matière d’alternance.

Cette structure de gestion aurait vocation à associer l’État, les régions et les partenaires sociaux dans une démarche de transparence et d’ouverture, pour garantir au niveau technique la meilleure mise en œuvre et au niveau politique l’impartialité des processus de redistribution, de mise en œuvre du CEP sur les territoires et d’évaluation de l’offre de formation.

Par ailleurs, de par son conseil d’administration à la fois ouvert et resserré et son positionnement auprès du ministère en charge de la formation professionnelle, la structure sera la mieux à même de coordonner la mise en réseau des systèmes d’information ou le recensement et la consolidation d’études et travaux réalisés par l’ensemble des acteurs (partenaires sociaux, État et régions) à travers des commissions ad hoc placées auprès du conseil d’administration et composées de personnalités qualifiées.

Il convient de noter que la mission consultative du CNEFOP sera confiée à l’actuelle Commission nationale de la négociation collective (CNNC). Cette instance est en charge, en application du code du travail, d'émettre un avis sur les projets de loi, d'ordonnance et de décret relatifs aux règles générales portant sur les relations individuelles et collectives du travail, notamment celles concernant la négociation collective. De par la présente loi, la CNNC verra ses compétences en matière de consultation des textes législatifs et réglementaires relevant du domaine de la politique de l'emploi, de l'orientation et de la formation professionnelle initiale et continue ;

Au niveau territorial le CREFOP et COPAREF seront fusionnés. Les partenaires sociaux pourront exercer leur compétence de déploiement des accords nationaux interprofessionnels au sein du CREFOP par l’intermédiaire d’une commission spécifique du CREFOP. Cette commission aura un pouvoir d’instruction et approuvera la mise en œuvre du projet de transition professionnelle donnant lieu à un financement par un opérateur de compétences et elle attestera du caractère réel et sérieux du projet de reconversion professionnelle nécessitant le suivi d’une formation.

4. Analyse des impacts DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

Cette modification du code du travail est relativement légère et en modifie pas l’ordre juridique interne.

Elle concerne six articles abrogés s’agissant du FPSPP, deux articles abrogés au titre du CNEFOP, deux articles modifiés s’agissant de la CNNC, deux articles modifiés pour le CREFOP, deux articles abrogés concernant le COPANEF et le COPAREF et deux articles créés au titre de France Compétences).

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impact macroéconomique

Le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels bénéficie de contributions au titre de la formation professionnelle continue (FPC) à hauteur de 0,15 % pour les entreprises de 11 à 49 salariés et de 0,20 % au-delà correspondant à une collecte moyenne d’environ 800 M€.

À cette ressource fixe s’ajoute les excédents dont disposent les OCPA au 31 décembre de l’année n en ce qu’ils excèdent, pour les sommes destinées à financer le compte personnel de formation, un quart de leurs charges comptabilisées au cours du dernier exercice clos selon les règles du plan comptable applicable aux organismes paritaires agréés et, pour les autres sommes, le tiers de ces charges. Ces ressources varient très fortement d’une année à l’autre, mais elles demeurent marginales pour le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels.

La transformation de la contribution due au Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels en aide directe aux demandeurs d’emploi permet de s’assurer d’une augmentation substantielle des moyens alloués. Cette part, appelée à être modulée suivant l’évolution du taux de chômage vise à répondre de manière proportionnée aux besoins des actifs privés d’emploi en permettant la mise en œuvre de formations qualifiantes et au besoin longues.

D’autre part, la péréquation sur l’alternance élargie (contrats de professionnalisation et contrats d’apprentissage) vise à garantir aux opérateurs compétences une latitude suffisante pour garantir aux opérateurs de compétences une couverture de leurs engagements en matière d’alternance.

Cette nouvelle présentation financière garantit davantage de transparence et permet de fixer des niveaux stables d’engagements financiers pour chacun des financeurs et chacune des politiques publiques ou économique ciblée : une contribution destinée aux demandeurs d’emploi garantie à l’État et aux régions, une péréquation au service des entreprises et des politiques d’alternance portées par les branches, un fonds d’incitation territorial destiné à permettre aux régions de conduire une politique d’alternance cohérente sur les territoires, un conseil en évolution professionnel gratuit et de qualité garanti sur l’ensemble du territoire.

4.2.2. Impact sur les entreprises

L’accompagnement des entreprises dans leurs besoins en alternance via leurs opérateurs de compétence sera accru, les circuits de financement seront considérablement simplifiés afin d’offrir aux opérateurs de compétences une réactivité plus importante et une véritable mission de proximité à destination des petites et moyennes entreprises. Enfin, France compétences assure par l’observatoire des coûts, la certification, la centralisation des études et travaux une mission de régulation et de contrôle, aux côtés des services de l’État.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Les conseils régionaux se voient reconnaitre une place au sein du conseil d’administration de France compétences. Associé à l’ensemble des décisions, ils pourront enrichir la gouvernance dans sa dimension territoriale. Les régions gardent par ailleurs leur positionnement au sein des CREFOP.

4.4. Impacts sur les services administratifs

Le Fonds paritaire est une association loi de 1901. Constitué aujourd’hui de 49 équivalents temps plein (ETP), il n’en comptait que 10 en 2009 à sa création (reprise des salariés du fonds unique de péréquation préexistant). Malgré cette hausse importante d’effectifs, le fonds paritaire externalise une part importante de ses activités, notamment les contrôles de service fait, les fonctions informatiques et des prestations juridiques.

La transformation de l’organisme impliquera sur plusieurs années, de dénouer les engagements contractés et de finaliser les contrôles de service fait, notamment sur les dossiers cofinancés par le Fonds social européen.

Il est envisagé, conformément à l’article 1224-1 du code du travail une reprise des salariés, sous contrat de droit public par France compétences.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultations menées

La création de France compétences fait suite à la négociation des partenaires sociaux et à l’accord national interprofessionnel du 22 février 2018.

Sont consultés au titre des dispositions du présent article du projet de loi :

• le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;

• la Commission nationale de la négociation collective (au titre de l’article L. 2271-1 du code du travail) ;

• le Conseil supérieur de l'éducation (au titre du 2° de l’article R. 231-1 du code de l’éducation) ;

• le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (au titre de l’article L. 232-1 du code de l’éducation) ;

• le Conseil national de l'enseignement agricole (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

• le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

• le Conseil national d’évaluation des normes (au titre de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales).

• Les instances représentatives du personnel du FPSPP au titre des articles L. 2312-8 et suivants du code du travail.

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions du présent article entrent en vigueur le 1er janvier 2019.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.

Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.

5.2.3. Textes d’application

Les mesures envisagées nécessiteront des décrets d’application :

• un décret en Conseil d’État détermine les modalités de fonctionnement et d’organisation de la commission nationale de la négociation collective

• un décret en Conseil d’État relatif à la composition de la commission regroupant les organisations syndicales des salariés et les organisations professionnelles d’employeur

• un décret relatif aux conditions d’accord sur le financement des contrats d’apprentissage et de professionnalisation entre France Compétences et les opérateurs de compétences

• un décret en Conseil d’État relatif aux relations entre France Compétences et les opérateurs de compétences

• un décret en Conseil d’État relatif à l’organisation de France Compétences.

Articles 17 et 18 - Obligations des employeurs relatives au financement de la formation professionnelle et à l’apprentissage et contributions spécifiques pour certaines catégories d’employeurs

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

Actuellement, les entreprises françaises du secteur privé participent au financement de la formation professionnelle continue et initiale. Ce financement se décompose en deux principales contributions légales : une contribution pour la formation professionnelle continue et une taxe dédiée à l’apprentissage. Ces deux contributions sont assises sur le montant des rémunérations brutes versées par une entreprise - la masse salariale - mais sont régies par des textes législatifs et règlementaires différents, avec des systèmes de collecte et de gestion différents.

1.1.1. Le financement de l’apprentissage

Instituée en 1925 pour financer la formation des apprentis, la taxe d'apprentissage est un impôt auquel sont soumises la plupart des entreprises françaises du secteur privé. Toutefois, de nombreux cas d’exonérations sont prévus par le code général des impôts, soit en raison des caractéristiques de l’entreprise (les petites entreprises occupant un ou plusieurs apprentis et dont la masse salariale est inférieure à six SMIC annuels), soit en raison de leur nature (personnes morales intégralement exonérées de l’impôt sur les sociétés, personnes imposées au titre des bénéfices non commerciaux).

Depuis le 6 juillet 2011, dans les entreprises de 250 salariés et plus qui ne respectent pas un quota « alternance » (4 % de salariés en contrat de professionnalisation ou contrat d'apprentissage, quel que soit leur âge, passé à 5 % en 2014), a été également instituée une contribution supplémentaire à l’apprentissage.

En 2015, les flux financiers liés à l’apprentissage représentaient 8,27 Md€53. Dans ce montant global, le financement de l’offre de formation est principalement assuré par la taxe d’apprentissage (de l’ordre de 3 Md€ prélevés à partir de 0,68 % masse salariale en droit commun, et 0,44 % pour la masse salariale des établissements situés dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle) et la contribution supplémentaire à l’apprentissage.

Le produit de la taxe d’apprentissage est actuellement réparti en trois fractions :

• une fraction attribuée aux régions (51 %), pour le développement de l’apprentissage (article L. 6241-2 du code du travail) et principalement utilisée par les régions pour le financement des centres de formation d’apprentis ; elle transite par le compte d’affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage » (CAS FNDMA) ;

• une deuxième fraction, le « quota » (26 %), est attribuée aux centres de formation des apprentis et aux sections d’apprentissage, qui bénéficient également du produit de la contribution supplémentaire à l’apprentissage ;

• le solde de taxe restant due, le « hors quota » (23 %) ou « barème », pour les formations professionnelles initiales hors apprentissage (ainsi que des organismes admis à titre dérogatoire) et sur lequel s’imputent les déductions éventuelles autorisées (dons en nature, frais de stage, créance alternants).

La contribution supplémentaire à l’apprentissage est intégralement affectée au financement des centres de formation d’apprentis. Elle poursuit un objectif d’incitation au recours à l’apprentissage en visant les entreprises assujetties à la taxe d’apprentissage, comptant plus de 250 salariés et ne respectant pas un seuil de 5 % d’effectifs sous contrats favorisant l’insertion professionnelle au sein de leurs effectifs. Son taux varie de 0,026 % à 0,6 % de la masse salariale.

Collecte masse salariale 2016 de taxe d'apprentissage et de CSA

Montant – M€

Taxe d'apprentissage brute

3 032

Déductions

59

frais de stage

54

créance alternant

3

dons en nature

2

Fraction régionale pour l'apprentissage

1 545,5

Fraction "Quota"

808,5

Concours financiers obligatoires

417

Versements aux CFA

368,5

Versements aux autres écoles techniques

7,5

Frais de collecte et de gestion

15,5

Fraction " Hors Quota"

619

Couverture des concours financiers

157

Etablissements Hors quota

432,5

conventions cadre actions promotion

16,5

Frais de collecte et de gestion

13

Contribution supplémentaire à l'apprentissage

267

Versements affectés

239

Versements non affectés

25,5

Frais de collecte et de gestion

2,5

Nombre d'entreprises versantes CSA

4 468

Total des frais de collecte et de gestion prélevés

31

Sources : État de collecte et de répartition 2016

La collecte est réalisée par les organismes collecteurs de la taxe d’apprentissage (OCTA), au nombre de 37 depuis le 1er janvier 2017 (20 organismes avec une habilitation nationale et 17 organismes avec une habilitation régionale, exclusivement des chambres consulaires), avant le 28 février de l’année N au titre de la masse salariale de l’année N-1.

La part régionale est reversée au Trésor public par les collecteurs avant le 30 avril de l’année N et, pour les parts « quota » et « hors quota » aux établissements bénéficiaires avant le 15 juillet de l’année N après une procédure de répartition associant régions et organismes collecteurs de la taxe d’apprentissage et faisant appel à la consultation du bureau du CREFOP, pour les fonds non affectés par les entreprises (attribution des fonds dits « libres »).

Enfin, la fraction régionale (51 % de la taxe) est complétée par une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) pour constituer la ressource régionale pour l’apprentissage, versée aux régions.

1.1.2. Le financement de la formation professionnelle continue

Instituée par la loi du 16 juillet 1971, l’obligation légale de financement de la formation professionnelle des salariés par l’employeur a connu de nombreuses réformes. En effet, ce financement s’est inscrit dans un contexte économique caractérisé par un environnement économique longtemps dégradé et durablement concurrentiel, avec la persistance d’un taux de chômage élevé. Les règles relatives aux contributions obligatoires des employeurs ont donc dû évoluer pour conjuguer un double objectif de sécurisation des parcours professionnels des actifs et de maintien voire de développement de la compétitivité des entreprises.

La loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale a instauré le cadre en vigueur de la contribution pour la formation professionnelle continue en modifiant profondément les volumes et les affectations de la contribution obligatoire.

Cette loi avait pour objectif d’inciter les entreprises à sortir d’une logique principale de dépense liée à l’obligation légale de participation au financement, au profit d’une logique d’investissement (suppression partielle ou totale de l’obligation de financer le plan de formation pour les grandes entreprises), et de recentrer les financements sur les formations certifiantes et qualifiantes (création du compte personnel de formation avec un financement dédié, augmentation des ressources du congé individuel de formation, maintien de la professionnalisation).

Par ailleurs, le cadre de collecte de la formation professionnelle continue a été simplifié par l’instauration d’une collecte unique assuré par les seuls organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA), cette mission étant auparavant également assurée par les fonds de gestion des congés individuels de formation (FONGECIF) pour une contribution au titre du congé individuel de formation.

Ainsi, de nouvelles obligations légales de contribution à la formation professionnelle continue selon la taille de l'entreprise ont été établies : un taux unique de contribution de 0,55 % de la masse salariale pour les entreprises de moins de 11 salariés et de 1 % pour les entreprises de 11 salariés et plus, ventilées ensuite par dispositif. Toutes les contributions au titre de la collecte légale sont mutualisées au sein de sections financières spécifiques à chaque dispositif.

 

Effectif des entreprises

 

1 à moins de 11 salarié(s)

11 à moins de 50 salariés

de 50 à moins de 300 salariés

plus de 300 salariés

Plan de formation

0,40 %

0,20%

0,10 %

-

Professionnalisation

0,15 %

0,30%

0,30 %

0,40 %

Congé individuel de formation **

-

0,15%

0,20 %

0,20 %

FPSPP

-

0,15%

0,20 %

0,20 %

Compte personnel de formation

-

0,20%

0,20 %

0,20 %

TOTAL

0,55 %

1 %*

1 %*

1 %*

* 1 % ou 0.80 % si un accord d’entreprise triennal prévoit la gestion interne du 0.20% CPF.

** S’ajoute à cette contribution au titre du CIF-CDI, une contribution CIF-CDD de 1% de la masse salariale des CDD. Ces deux contributions sont reversées par l’OPCA au Fongecif, via le FPSPP.

L’intégralité de la participation doit être versée avant le 1er mars de l’année suivant le versement des salaires auprès d’un unique organisme paritaire collecteur agréé (OPCA), désigné par l’accord de la branche dont relève l’employeur ou, à défaut, à l’organisme collecteur paritaire agréé au niveau interprofessionnel.

Cette contribution, une fois collectée, est répartie entre la part directement gérée dans les organismes paritaires collecteurs agréés pour le compte personnel de formation, les actions de professionalisation et le plan de formation et celle qui est uniquement collectée par les organismes paritaires collecteurs agréés puis reversée à d’autres organismes à des fins de mutualisation (FPSPP) ou de reconversion (CIF).

Ainsi, pour les employeurs de 11 salariés et plus, une part (0,2 % ou 0,15 % selon la taille de l’entreprise) est affectée au fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et une autre part (0,2 % ou 0,15 % selon la taille de l’entreprise) l’est vers les organismes agréés pour prendre en charge le congé individuel de formation. Le solde est géré directement par l’organisme collecteur paritaire pour financer des actions de professionnalisation, du plan de formation et du compte personnel de formation.

Parallèlement à cette contribution légale, l’organisme paritaire collecteur agréé peut également percevoir une contribution conventionnelle versée au-delà du 1% minimum légal. Elle s’applique aux entreprises appartenant à une branche ou secteur professionnel ayant conclu un accord relatif à la formation, prévoyant un effort supplémentaire pour tout ou partie de leurs salariés. Enfin, des contributions volontaires, non mutualisées, peuvent être versées librement par l’entreprise en dehors de toute obligation légale ou de branche. Elles permettent à l’entreprise de financer des actions de formation et de bénéficier des services proposés par l’organisme paritaire collecteur agréé, dans le respect des conditions fixées par ce dernier et pouvant donner lieu à une contractualisation spécifique.

Collecte relative à la masse salariale 2016

 

TOTAL 2016

Plan de Formation des entreprises de moins de 11 salariés

389 189 807

Plan de Formation des entreprises de 11 à moins de 50 salariés

183 660 357

Plan de Formation des entreprises de 50 à moins de 300 salariés

109 968 951

TOTAL PLAN DE FORMATION

682 819 114

Professionnalisation

1 706 563 760

CIF CDI

819 894 453

CIF CDD

260 215 286

CPF

879 201 238

FPSPP

848 507 061

TOTAL COLLECTE LEGALE

5 197 200 911

 

 

Versements conventionnels

494 835 449

Versements volontaires

1 306 578 056

Total collecte supplémentaire

1 801 413 504

 

 

TOTAL COLLECTE FPC

6 998 614 416

Source : États statistiques et financiers 2016 des OPCA

Une augmentation globale de la collecte de la contribution pour la formation professionnelle continue perçue par les OPCA est constatée malgré une révision des taux en 2015 et une modification des règles relatives aux seuils des entreprises en 2016.

Cette augmentation s’explique par l’évolution mécanique de la masse salariale assujettie, la modernisation des procédures de collecte des OPCA et le dynamisme de la collecte conventionnelle et volontaire, permettant aux OPCA d’afficher une collecte totale en 2016 en hausse par rapport à 2015 (6,7 Md€) et même 2013 (6,8 Md€), année de la collecte la plus importante pour les OPCA avant réforme.

1.1.3. Cadre spécifique

Enfin, il faut rappeler qu’il existe des règles relatives à la contribution pour certaines catégories d’employeurs. Ces dispositions prévoient des modalités différentes de calcul de la contribution et de collecte, adaptées aux spécificités de chaque public. Ainsi :

• une contribution spécifique est prévue par le code du travail pour les entreprises du bâtiment et des travaux publics (de 0,15 % à 0,30 % de la masse salariale selon la taille des entreprises et le champ). Elle est collectée au cours de l’année par la caisse « BTP prévoyance ». Elle sert essentiellement à financer les centres de formation d’apprentis du bâtiment et s’ajoute ou se déduit de la contribution légale générale ;

• les travailleurs indépendants s’acquittent d’une contribution forfaitaire basée sur le montant annuel cumulé du plafond de la Sécurité Sociale de l'année précédant celle de la mise en recouvrement. Ce montant est augmenté en cas de participation du conjoint collaborateur à l’activité, afin qu’il puisse lui aussi bénéficier d’une prise en charge de ses formations. Cette contribution est collectée par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) et la mutualité sociale agricole (MSA) ;

• les employeurs d’intermittents du spectacle sont tenus de verser 2 % de la masse salariale des intermittents qu’ils emploient, la loi prévoyant de laisser la main aux partenaires sociaux pour la ventilation de cette contribution, à condition que ceux-ci respectent des minimas sur chaque dispositif (minima forts sur le CIF et le CPF, mais faibles sur l’alternance conformément aux besoins des intermittents) ;

• les particuliers employeurs doivent s’acquitter d’un taux spécifique unique de 0,15 %, recouvrée par l’URSSAF en même temps que les cotisations sociales et reversées à l’AGEFOS PME ;

• pour les employeurs du secteur de la pêche maritime la contribution de 0,55 % et 1 % de ce secteur est fléchée vers l’organisme paritaire collecteur des particuliers employeurs, donc l’AGEFOS PME.

1.2. Cadre constitutionnel

Depuis sa création avec la loi n° 71-575 du 16 juillet 1971 issue de l’accord national interprofessionnel du 9 juillet 1970 portant sur la formation et le perfectionnement professionnel, le système de formation professionnelle continue est basé sur trois piliers : une obligation de financement, une gestion paritaire de la collecte et enfin la recherche d’un équilibre entre les besoins des entreprises à travers le plan de formation et ceux des salariés avec la création du congé individuel de formation. Dès l’origine, l’enjeu était d’assurer un financement pérenne et suffisant du système de formation pour permettre à la France, comme le prévoit le préambule de la Constitution de 1946, de garantir l’égal accès des adultes à la formation professionnelle.

1.3. Éléments de droit comparé

L’existence d’un système de formation professionnelle géré collectivement avec les partenaires sociaux et reposant sur des cotisations obligatoires légales ne constitue pas la norme en Europe. Les entreprises espagnoles ont une obligation de participation au financement des actions de formation, selon une série de pourcentages qui doivent être calculés en fonction du coût total de la formation réalisée. De plus, au regard des plans développés et de la concrétisation des actions engagées, les entreprises peuvent bénéficier de bonifications financières.

En Italie, une loi de 1993 prévoit un financement de la formation professionnelle à l’intérieur de l’entreprise, la formation des formateurs, les programmes territoriaux et des programmes par secteurs mis en place par les partenaires sociaux. Le ministère du Travail a mis à disposition 75 M€ pour soutenir cette initiative en 2012. Des fonds supplémentaires proviennent du fonds social européen qui finance une série d’actions de formation en Italie.

Au Royaume Uni, la formation professionnelle résulte essentiellement du champ interne de l’entreprise. Seuls les contrats d’apprentissages peuvent être soutenus financièrement par le gouvernement. Entre 2009 et 2014, le nombre d’apprentis est passé de 491 300 à 851 000, soit une augmentation de 73 % en 5 ans. Les aides gouvernementales peuvent couvrir l’intégralité de la formation pour les 16-18 ans et jusqu’à 50 % pour les travailleurs plus âgés. Sur cette période, la part des plus de 25 ans a plus que doublé, passant de 19 % à 42 %. D’après les chiffres du gouvernement, 350 000 apprentis ont plus de 25 ans et 50 000 ont plus de 50 ans.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

La nécessité de légiférer relève largement du caractère d’« impositions de toutes natures » dont relèvent les actuelles taxes d’apprentissage, contribution à la formation professionnelle continue ou la contribution supplémentaire à l’apprentissage54. Ces contributions constituent des prélèvements recouvrés par voie d'autorité qui n'ont ni la nature de taxe parafiscale, ni celle de redevance pour services rendus et n’ont jamais été qualifiées de cotisations sociales donnant lieu à contrepartie. Ορ, ιλ αππαρτιεντ à la loi de déterminer l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures, ce qui constitue l’objet central des présents articles.

2.1.1. Pour le financement de l’apprentissage

Le Gouvernement a engagé en novembre 2017 une concertation pour la transformation de l’apprentissage. Le rapport remis à l’issue de cette concertation souligne la grande complexité du système de financement actuel.

Pour s’acquitter de leurs obligations, les entreprises ont le choix entre une approche régionale ou professionnelle au sein du réseau des organismes collecteurs de la taxe d’apprentissage.

Concernant la répartition des fonds de la taxe d’apprentissage et de la contribution supplémentaire vers les centres de formation d’apprentis, plusieurs acteurs en partagent la responsabilité, parmi lesquels les entreprises assujetties pouvant affecter directement des fonds, les organismes collecteurs formulant des propositions d’affectation des fonds non affectés par les entreprises, les régions sur la base des priorités arrêtées dans leur stratégie régionale d’apprentissage, notamment par des subventions et des aides diverses issues des délibérations du conseil régional. La multiplicité des responsabilités dans le système de financement nuit à sa lisibilité et peut se révéler être un frein pour les entreprises dans leurs recrutements d’apprentis.

En janvier 2018, le rapport55 issu de la concertation relative au développement de l’apprentissage a souligné la nécessité de simplifier le mécanisme de la future contribution alternance, tant il apparaît aujourd’hui difficile pour nombre de chefs d’entreprises d’identifier leur collecteur de taxe d’apprentissage.

Le souhait du Gouvernement à travers le projet de loi est la mise en place d’un système de financement de l’apprentissage simplifié, transparent et sécurisant pour les entreprises et les apprentis, dans le cadre plus large d’un investissement maintenu dans la formation et les compétences.

2.1.2. Pour la contribution relative à la formation professionnelle

Le projet de loi réforme en profondeur l’ensemble des dispositifs de la formation professionnelle continue. En effet :

• il unifie les dispositifs de formation à l’initiative du salarié en fusionnant le congé individuel de formation (qui disparait en tant que tel) et le compte personnel de formation, en achevant de donner à son titulaire un accès autonome à ses droits ;

• il acte un effort de financement nettement accru pour la formation des demandeurs d’emploi ;

• il créé un système de financement renforcé du développement des compétences pour les entreprises de moins de 50 salariés par une contribution directe des plus grandes entreprises ;

• il prévoit un financement spécifique pour le conseil en évolution professionnelle des actifs du secteur privé.

Dès lors, il convient de modifier l’objet même de la contribution et ses modalités d’affectation de la contribution pour la formation professionnelle continue.

2.2. Objectifs poursuivis

L’objectif principal est de favoriser une augmentation de l’effort de formation en France tant pour les demandeurs d’emploi que pour les salariés, et d’apporter une meilleure réponse aux besoins en compétences, de court et de long terme, de notre économie. Cet effort additionnel de formation recherché devra s’effectuer à « iso rendement » en maintenant le même niveau de prélèvements obligatoires.

En effet, en 2016, en France métropolitaine, un peu moins de la moitié des salariés du secteur privé ont suivi une formation à but professionnel (y compris les formations diplômantes). Sur ce champ très large et très hétérogène, les taux d’accès par catégorie sociale et par taille d’entreprise varient fortement. Ainsi, la France se situe à un niveau intermédiaire en Europe lorsqu’on mesure de façon similaire l’accès à la formation professionnelle (taux d’accès de 50 % contre 71 % concernant la Suède). Ce sont, de loin, les pays scandinaves qui ont réussi à faire de la formation tout au long de la vie une réalité. Même les non-diplômés s’y forment fréquemment : 50 % y accèdent chaque année en Suède ou en Norvège,

Le taux de chômage des français sans diplôme est de 18 %, contre 6 % pour ceux ayant un diplôme bac + 2 et équivalent. Par ailleurs, selon une enquête européenne56 de 2012, l’effort de formation en France était plus de deux fois inférieur à celui de l’Allemagne. Suite aux différents plans d’investissement pour la formation des demandeurs d’emploi, le taux d’accès à la formation des demandeurs d’emploi (10 % en 2015, 15,4 % en 2016)57 a augmenté et se situe dans la moyenne européenne, devant la Finlande, l’Espagne et les Pays-Bas mais derrière la Belgique et l’Allemagne.

Ainsi, pour parvenir à améliorer le niveau de compétences des actifs en France, le financement doit être plus efficient tant pour la taxe d’apprentissage que pour la contribution à la formation professionnelle.

2.2.1. Pour le financement de l’apprentissage

Les principaux objectifs poursuivis sont :

• simplifier les circuits de financement en garantissant un financement pour chaque contrat. Bien que réformé en 2014, le mécanisme de financement de l’apprentissage apparait encore complexe. Le système envisagé par la loi vise à instaurer un financement de l’apprentissage plus direct, dans une relation désintermédiée entre l’entreprise et le centre de formation d’apprenti ;

• améliorer l’efficience des financements par l’analyse des coûts de formation. Le financement actuel repose sur le mécanisme de la subvention qui ne permet pas d’aboutir à un modèle financier optimal. Face aux rentes qui se sont parfois établies, le projet de loi vise à promouvoir un système où les coûts pratiqués sont la résultante d’une prestation rendue répondant aux exigences du commanditaire ;

• remédier aux disparités territoriales en prenant en compte les besoins d’aménagement du territoire. Certains bassins d’emploi nécessitent, dans leur développement, d’être accompagnés de manière plus spécifique. La réforme reconnait cette nécessité en confiant aux collectivités régionales la possibilité de financer le surcoût qui pourrait résulter de la mise en œuvre d’une formation adaptée aux contraintes territoriales.

2.2.2. Pour la contribution relative à la formation professionnelle continue

Les principaux objectifs poursuivis sont de :

• garantir au financement de la formation des demandeurs d’emploi des ressources stables (1,5 Md€ en début de période) : Les fonds de la contribution pour la formation professionnelle peuvent aujourd’hui bénéficier aux demandeurs d’emploi. Toutefois, ces financements sont éclatés entre divers acteurs (FPSPP, OPCA, Pôle emploi, régions…), leurs montants ne sont pas stables dans le temps et donnent lieu à une mise en œuvre par divers dispositifs (contrat de professionnalisation, préparation opérationnelle à l’emploi, congé individuel de formation pour les salariés ayant terminé leurs contrats à durée déterminée, etc.). Cette grande dispersion ne permet pas une vision claire sur l’effort de formation pour les demandeurs d’emploi par les fonds pour la formation professionnelle ;

• donner au compte personnel de formation une assise financière plus importante, permettant une utilisation plus fréquente de ses droits pour les titulaires : le compte personnel de formation est aujourd’hui financé à hauteur de 900 M€. Afin d’accompagner la transformation et l’élargissement du compte personnel de formation notamment son utilisation directe en autonomie par tout actif, il est nécessaire d’avoir des ressources supplémentaires ;

• améliorer l’accès à la formation des salariés des entreprises de moins de 50 salariés : Si un principe de mutualisation et de fongibilité asymétrique est actuellement organisé pour permettre le financement d’entreprises de petite taille par la contribution des plus grandes entreprises, les montants faisant l’objet de cette fongibilité ont toujours été faibles (30 M€ en 2016). Par l’instauration d’une contribution payée par toutes les entreprises, mais ne pouvant qu’être utilisée que par les entreprises de moins de 50 salariés, ces dernières auront un accès plus facile à la formation.

2.3. Options possibles et dispositif retenu

2.3.1. Options envisagées

L’option de conserver les deux contributions (formation professionnelle et taxe d’apprentissage) dans leurs modes de calculs particuliers n’a pas été retenue. En effet, la réforme de l’alternance rapprochant les systèmes de financement et la gestion des contrats de professionnalisation et d’apprentissage, il était plus logique d’unifier ces deux participations. Par ailleurs, le choix de l’option retenue était rendu d’autant plus nécessaire par la mise en œuvre de la collecte par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF), qui prend tout son sens avec l’instauration d’une contribution unique.

Une autre option écartée était la fin immédiate de l’ensemble des exonérations relatives à la taxe d’apprentissage. En effet, certains type d’entreprises sont actuellement exonérées du paiement de la taxe (0,68 % de la masse salariale) soit en raison des caractéristiques de l’entreprise (les petites entreprises occupant un ou plusieurs apprentis et dont la masse salariale est inférieure à six SMIC annuels), soit en raison de leur nature (personnes morales intégralement exonérées de l’impôt sur les sociétés, personnes imposées au titre des bénéfices non commerciaux). Près de 890 000 entreprises sont assujetties à la taxe d’apprentissage et près de 1,4 million d’entreprises contribuent en matière de formation professionnelle continue. L’écart le plus important en nombre d’entreprises se porte sur les entreprises de moins de 11 salariés du fait notamment des exonérations applicables. Une fin immédiate du régime de ces exonérations aurait conduit à une augmentation de l’ordre de 600 M€ de prélèvements obligatoires.

2.3.2. Option retenue

L’option retenue doit conjuguer la fusion des deux anciennes contributions, avec l’objectif de maintenir la compétitivité des entreprises et donc en évitant une augmentation générale de leurs obligations de financement.

Elle acte la création d’une contribution unique pour le financement de la formation professionnelle et de l’alternance avec un alignement des différentes modalités de calcul de cette contribution par la fin de différentes mesures d’exemption de la taxe d’apprentissage. L’objectif de la réforme n’étant pas une augmentation générale des obligations des entreprises, les gains obtenus sur ces entreprises permettent de faire baisser les taux de contribution demandés à l’ensemble des employeurs de moins de 250 salariés, avec un effet de baisse accru pour les employeurs de moins de 11 salariés. En effet, ces dernières bénéficieront du redéploiement de la moitié du rendement supérieur obtenu (baisse des taux de contribution obligatoires de 1,23 % à 0,99 %). Ce processus d’unification sera mené à partir de 2020 sur cinq ans, après une année 2019 transitoire spécifique. Il comporte deux paliers intermédiaires (2020-2021 et 2022-2023) permettant aux entreprises auparavant exonérées de la taxe d’apprentissage de ne pas être confrontées à une augmentation subite de leurs obligations.

Pour une meilleure lisibilité du système de financement, l’ancienne fraction de taxe d’apprentissage dite « hors quota » est désormais identifiée à part, dans une contribution spécifique, à hauteur de 0,08 % de la masse salariale des entreprises de 11 salariés et plus. Elle a pour objectif de favoriser le rapprochement entre le monde éducatif et le monde du travail en permettant à l’entreprise d’affecter librement et directement des fonds à des organismes et des établissements qui - notamment par leurs formations initiales technologiques et professionnelles - peuvent contribuer à ses besoins de compétences ou ceux de son secteur d’activités.

In fine, en 2024, les entreprises de moins de 11 salariés devront ainsi s’acquitter d’un versement égal à 0,99 % de leur masse salariale, contre 1,23 % actuellement, et les entreprises de 11 à 250 salariés 1,56 % de leur masse salariale contre 1,68 % aujourd’hui. Les entreprises de plus de 250 salariées resteront soumises à une obligation de financement égale à 1,68 % de leur masse salariale.

 

Effectif des entreprises

Système actuellement en vigueur

1 à moins de 11 salarié(s)

11 à moins de 50 salariés

de 50 à moins de 300 salariés

plus de 300 salariés

Plan de formation

0,40 %

0,20 %

0,10 %

-

Professionnalisation

0,15 %

0,30 %

0,30 %

0,40 %

Congé individuel de formation **

-

0,15 %

0,20 %

0,20 %

FPSPP

-

0,15 %

0,20 %

0,20 %

Compte personnel de formation

-

0,20 %

0,20 %

0,20 %

TOTAL FPC

0,55 %

1 %

1 %

1 %

         

TAXE D'APPRENTISSAGE

0,68 %

0,68 %

0,68 %

0,68 %

         

TOTAL

1,23 %

1,68 %

1,68 %

1,68 %




 

Effectif des entreprises

Nouveau système après réforme 2024

Inférieure à 11 salariés

11 à moins de 250 salariés

250 salariés et plus

 

Taux (%)

Taux (%)

Taux (%)

Formation

0,35 %

0,75 %

0,75 %

Alternance

0,64 %

0,73 %

0,85 %

Développement des formations professionnalisantes

-

0,08 %

0,08 %

TOTAL

0,99 %

1,56 %

1,68 %

Trois minorations de cette contribution sont prévues pour certains employeurs :

• pour les employeurs de moins de 11 salariés employant un apprenti : leur contribution est diminuée des montants dédiés à l’alternance, soit 0,64 % de la masse salariale. Cette diminution est destinée à favoriser et encourager les employeurs d’entreprises de petite taille à recourir davantage à l’apprentissage. En effet, en 2016, dans le secteur privé, 56,7 % des entrées en apprentissage se font dans une entreprise de moins de 11 salariés, notamment dans le domaine de l’artisanat. La prise en compte de cette particularité est aujourd’hui prévue par l’existence d’une exonération de la taxe d’apprentissage, au périmètre complexe et plus réduit : elle dispense de la taxe les petites entreprises occupant un ou plusieurs apprentis et dont la masse salariale est inférieure à six SMIC annuels ;

• pour les employeurs soumis à l'imposition sur les bénéfices non commerciaux : il s’agit de professions qui exercent une activité indépendante : médecin, vétérinaire, avocat, conseil juridique et fiscal… La diminution est d’un montant équivalent de 0,48 % à 0,60 % de la masse salariale de ces entreprises. Ces exonérations doivent se comprendre au regard de la nature non commerciale de l’activité et de la faiblesse de la masse salariale ;

• pour les établissements situés dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, quel que soit le siège du principal établissement de l’entreprise : il s’agit de la reprise du régime spécifique actuellement en vigueur au titre de la taxe d’apprentissage qui prévoit une diminution d’un montant équivalent à 0,24% de la masse salariale de ces entreprises.

   

Effectif des entreprises

Système après réforme 2024

Inférieure à 11 salariés

11 à moins de 250 salariés

250 salariés et plus

   

Taux (%)

Taux (%)

Taux (%)

Régime général

0,99 %

1,56 %

1,68 %

Employeurs de moins de 11 salariés et employant un apprenti
Employeurs soumis à l'imposition sur les bénéfices non commerciaux

0,55 %

1,08 %

1,08 %

Établissements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle

0,75 %

1,32 %

1,44 %

Il convient de noter que le financement du conseil en évolution professionnelle sera effectué en prenant une part de l’ensemble des contributions, nonobstant la contribution au développement des contributions professionnalisantes.

Le processus d’unification de la collecte sera mené sur cinq ans avec deux paliers intermédiaires, permettant ainsi aux entreprises auparavant exonérées de la taxe d’apprentissage de ne pas être confrontées à une augmentation subite de leurs obligations, tandis que les entreprises assujetties à la taxe verront leurs obligations se réduire afin de parvenir à des taux uniques.

L’année 2019 fera en outre l’objet d’un traitement particulier. En effet, les contributions au titre de la formation professionnelle continue (compte personnel de formation, plan de formation, contrat de professionnalisation) de l’année N et servant à couvrir les dépenses de l’année N sont versées avant le 28 février de l’année N+1. En revanche, la taxe d’apprentissage de l’année N est comptabilisée de façon identique dans les entreprises et organisme collecteur de taxe d’apprentissage, mais elle couvre les dépenses de l’année N+1. En 2019, le montant appelé au titre de la masse salariale 2019 sera donc minoré du montant de la taxe d’apprentissage perçue au titre de la masse salariale 2018 au premier trimestre 2019.

2019 : neutralisation d’une part équivalente à la taxe d’apprentissage

Effectif des entreprises

Inférieure à 11 salariés

11 à moins de 250 salariés

250 salariés et plus

   

Taux (%)

Taux (%)

Taux (%)

Toutes les entreprises

0,55 %

1,00 %

1,00 %

         
         

2020-2021

Effectif des entreprises

Inférieure à 11 salariés

11 à moins de 250 salariés

250 salariés et plus

   

Taux (%)

Taux (%)

Taux (%)

Entreprises auparavant soumises à la taxe d'apprentissage

1,12 %

1,64 %

1,68 %

Entreprises auparavant exonérées de la taxe d'apprentissage

0,66 %

1,27 %

1,38 %

         
         

2022-2023

Effectif des entreprises

Inférieure à 11 salariés

11 à moins de 250 salariés

250 salariés et plus

   

Taux (%)

Taux (%)

Taux (%)

Entreprises auparavant soumises à la taxe d'apprentissage

1,05 %

1,60 %

1,68 %

Entreprises auparavant exonérées de la taxe d'apprentissage

0,83 %

1,42 %

1,53 %

Pour les entreprises, la collecte est facilitée et systématisée par la nouvelle compétence des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales, qui sera effective au plus tard le 1er janvier 2021 en remplacement d’un système reposant sur deux réseaux : les organismes paritaires collecteurs agrées et organismes collecteurs de la taxe d’apprentissage. Cette collecte permettra de collecter des fonds au mois le mois et de mieux identifier les créations d’entreprises.

La collecte sera ensuite répartie par France compétences pour le financement du compte personnel de formation, de la formation des demandeurs d’emploi, de l’aide au développement des compétences dans les entreprises de moins de 50 salariés et de l’alternance. Hors ce qui est affecté pour la péréquation, les sommes collectées sont directement versées aux opérateurs de compétences qui, pour le compte des branches, assurent le paiement des contrats de professionnalisation et d’apprentissage. Par ailleurs, une partie des fonds est versée aux régions par France compétences pour la prise en charge de la majoration des coûts des contrats et l’investissement.










3. IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

3.1. Impacts économiques et financiers

3.1.1. Impact sur les entreprises

Du fait du mécanisme d’équilibre général de l’effort financier des entreprises au financement de la formation professionnelle et de l’alternance, la mise en œuvre de la réforme ne représentera pas une augmentation des prélèvements obligatoires pour les entreprises. Pour les entreprises de moins de 250 salariés auparavant assujetties à la taxe d’apprentissage, l’effet de réduction des taux de contribution permettra même un redéploiement des ressources ainsi obtenues (326 M€ estimés en 2024).

La réforme du financement de l’alternance et tout particulièrement de l’apprentissage permettra aux entreprises de faire plus souvent appel à cette voie de formation et d’insertion dans l’emploi.

Par ailleurs, le mécanisme de financement accru des entreprises de moins de 50 salariés permettra un accès plus large de cette catégorie d’entreprise à la formation professionnelle.

La collecte effectuée par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales sera par ailleurs gage de simplification.

3.1.2. Impact budgétaire

Le compte d’affectation spéciale pour le développement et la modernisation de l’apprentissage qui servait à verser les dotations aux régions sera supprimé.

Une ressource supplémentaire sera versée à l’État, via France Compétences, pour le financement de la formation des demandeurs d’emploi ; elle servira à financer en partie le plan d’investissements pour les compétences qui fait l’objet de conventions avec les régions, en cours de négociation.

3.2. Impacts sur les collectivités territoriales

En matière d’apprentissage, les régions disposeront de capacités d’actions et de ressources pour financer les formations en centre de formation d’apprentis à hauteur de 250 M€ et d’un montant à déterminer par décret en matière de dépenses d’investissement. Ces ressources ne relèvent pas de l’exercice d’une compétence obligatoire. Elles s’inscrivent dans le cadre du premier alinéa de l’article 72-2 de la Constitution, selon lequel « les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi ».

Les régions se voient par ailleurs reconnaitre une place au sein du conseil d’administration de France compétences. Associé à l’ensemble des décisions (liées notamment à la gestion des fonds de péréquation relatifs à l’alternance), elles pourront enrichir la gouvernance dans sa dimension territoriale.

En matière de formation professionnelle des demandeurs d’emploi, les régions, à l’appui des conventions passées avec l’État au titre de la mise en œuvre du plan d’investissement pour les compétences, se verront conventionnellement confier des ressources supplémentaires (à celles déjà perçues au titre des décentralisations) issues de la nouvelle contribution unique pour le financement de la formation professionnelle et de l’alternance.

Le nouveau contexte de mise en œuvre de l’apprentissage et de la formation professionnelle des demandeurs d’emploi impliquera une réorganisation des services concernés au sein des régions.

3.3. Impacts sur les services administratifs

Les chambres consulaires n’exerceront plus l’activité de collecte et de répartition de la taxe d’apprentissage et de la contribution supplémentaire à l’apprentissage, activité qui se concentre actuellement sur une partie de l’année. Elles sont recentrées sur leur rôle d’offreur de formation et de conseil aux entreprises. Elles peuvent par ailleurs, se voir déléguées des missions par les centres de formation d’apprentis qui le souhaiteraient.

La structure chargée d’organiser une péréquation des fonds de l’alternance entre les différentes branches professionnelles au vu de leurs capacités contributives et de leurs réalisations et de verser la dotation aux régions au titre de la majoration du coût du contrat, qui prendra la forme d’un établissement public administratif. Dénommé France compétences, cet établissement recevra à ce titre une fraction de la contribution formation professionnelle dédiée à l’alternance et aura la charge d’assumer l’ensemble des procédures administratives et de gestion découlant des missions qui lui seront assignées.

3.4. Impacts sociaux

Le développement de l’apprentissage et de l’alternance en général est essentiel pour lutter contre le chômage, notamment des jeunes, en leur offrant la possibilité d’une autre voie de réussite éducative et professionnelle, et d’accompagner parfois des réorientations. En France, seulement 7 % des jeunes suivent un apprentissage. Pourtant, dans les 7 mois qui suivent la fin du contrat d’apprentissage, sept apprentis sur dix trouvent un emploi, dont 60 % en CDI. C’est également une chance pour les employeurs qui déclarent (80 %) être satisfaits des apprentis qu’ils recrutent et qui réembauchent à la fin du contrat.

L’économie française présente un profil atypique au sein des pays de l’OCDE : les actifs en emploi se trouvent presque à 50 % dans une situation d’inadéquation de leur qualification, soit le second taux le plus élevé de l’OCDE58. Cette situation objective de déclassement des diplômés, facteur majeur d’affaiblissement du lien social, illustre les difficultés qu’ont les acteurs, et particulièrement les petites et moyennes entreprises, à construire une politique de gestion des compétences qui permette de tirer tous les résultats possibles des niveaux de qualification existants. C’est dans ce cadre que s’apprécie aussi la création d’une aide au développement de leurs compétences ciblée sur les entreprises de moins de 50 salariés.

4. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

4.1. Consultations menées

Sont consultés au titre des dispositions du présent article du projet de loi :

• le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail) ;

• le Conseil supérieur de l'éducation (au titre du 2° de l’article R. 231-1 du code de l’éducation) ;

• le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (au titre de l’article L. 232-1 du code de l’éducation) ;

• le Conseil national de l'enseignement agricole (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

• le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche agricole, agro-alimentaire et vétérinaire (au titre de l’article L. 814-3 du code rural et de la pêche maritime) ;

• le Conseil national d’évaluation des normes (au titre de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales) ;

• le conseil d’administration de l’ACOSS (au titre de l’article L. 200-3 du code de la sécurité sociale) ;

• le conseil d’administration de la CCMSA (au titre de l’article L. 723-12 du code rural et de la pêche maritime).

4.2. Modalités d’application

4.2.1. Application dans le temps

L’application dans le temps des dispositions est échelonnée sur les années 2019 à 2024, certaines dispositions étant applicables à compter du 1er janvier 2019 :

Collecte opérateurs de compétences

2019

Collecte diminuée de la part apprentissage

2020

Collecte avec taux progressifs, maintien de l'exonération de la CSA pour les entreprises auparavant exonérées de la taxe d’apprentissage

Collecte URSSAF

2021

Collecte avec taux progressifs, application de la CSA pour les entreprises auparavant exonérées de la taxe d’apprentissage

2022

Collecte totale avec taux progressifs

2023

Collecte totale avec taux progressifs

2024

Collecte totale avec taux cibles

4.2.2. Application dans l’espace

En Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte, à la Réunion, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, les modalités particulières d’application des dispositions relatives à la formation professionnelle tout au long de la vie sont déterminées par décret.

En outre, il est prévu à l’article 67 du présent projet de loi, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi, que le Gouvernement soit autorisé à prendre par ordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi afin d’harmoniser l’état du droit en adaptant les dispositions de la loi aux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution ainsi qu’à Saint Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

4.2.3. Textes d’application

Un décret en Conseil d’État doit déterminer les dispositions d’application du chapitre 1 relatif à la contribution unique pour la formation professionnelle et l’apprentissage, notamment l’organisation, les modalités et les critères d’affectation de la participation des employeurs, ainsi que les modalités et conditions de recouvrement des différentes contributions.

Deux décrets doivent déterminer les modalités et critères d’affectation de la contribution à la formation professionnelle et à l’apprentissage des employeurs qui fait l’objet de taux dérogatoires.

Articles 19 et 20 - Opérateurs de compétences

1. ÉTAT DES LIEUX

Les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) sont des organismes chargés de collecter les fonds de la formation professionnelle continue et de financer la formation des salariés.

L’instauration en 1971 d’une obligation légale faite aux entreprises de financer la formation de leurs salariés s’est accompagnée de la création d’un dispositif permettant le versement de leur contribution à un organisme agréé par l’État, dans une logique de mutualisation et d’assurance sociale, les fonds non utilisés dans certaines entreprises pouvant bénéficier à des salariés d’autres entreprises. Il a été confié aux partenaires sociaux le soin d’organiser la collecte et la redistribution par le biais des OPCA, créés par voie d’accords de branche conclus entre les organisations représentatives des employeurs et des salariés.

Plusieurs réformes ont modifié la loi n° 71-575 du 16 juillet 1971 portant organisation de la formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente dite loi Delors. La loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie a par exemple organisé une procédure de nouvel agrément de l’ensemble des OPCA afin de renforcer leur efficacité en relevant le seuil de collecte minimal (de 15 M€ à 100 M€) et de développer leurs missions, notamment en services aux petites et moyennes entreprises sur la base d’une convention d’objectifs et de moyens négociée avec l’État. Cette réforme a entraîné une réduction importante du nombre d’OPCA : passage de 93 à 20 organismes agréés.

Il existe deux types d’OPCA : les OPCA de branche (ou interbranches), au nombre de 18, et deux organismes interprofessionnels et interbranches.

Avec un effectif total de 5 447 salariés en 2016, les OPCA assurent la collecte et la mutualisation des fonds de la formation professionnelle continue des entreprises adhérentes.

En effet les employeurs sont soumis à une obligation annuelle de participation au développement de la formation professionnelle continue qui se traduit par :

• le financement direct d’actions de formation ;

• le versement des contributions à leur OPCA.

1.1. La collecte de la contribution unique des entreprises par les OPCA

Les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) sont, depuis la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, collecteurs uniques des contributions des entreprises destinées au développement de la formation professionnelle. L’ensemble des versements au titre de la contribution unique est géré paritairement au sein de sections consacrées respectivement au financement du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels ; du congé individuel de formation ; du compte personnel de formation ; des actions de professionnalisation et du plan de formation.

Une fois collectés, les versements au titre de la contribution unique pour les entreprises sont répartis en fonction de l’effectif de l’entreprise dans les sections et sous-sections, où ils sont ensuite mutualisés.

Au-delà de la collecte des contributions obligatoires, il est reconnu aux OPCA la possibilité de recevoir des contributions supplémentaires conventionnelles ou versées volontairement par les entreprises. Ces contributions font l’objet d’un suivi comptable distinct. Au total, en 2016, le montant total des versements volontaires des entreprises aux OPCA s’est élevé à 1 306 M€. Les versements conventionnels se sont élevés à 495 M€.

Les OPCA peuvent également recevoir des ressources complémentaires du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), soit au titre de la péréquation, soit au titre des appels à projets pour lesquels ils ont été sélectionnés. Ils peuvent également percevoir des subventions d’autres financeurs (Europe, État, collectivités territoriales, autres acteurs publics ou parapublics).

Par ailleurs, les OPCA peuvent demander à être habilités en qualité d’organismes collecteurs de la taxe d’apprentissage. À ce jour, 19 OPCA ont été habilités à collecter la taxe d’apprentissage (seul UNIFAF n’est pas collecteur de la taxe).

Depuis 2005, la part des dépenses de formation transitant chaque année par les OPCA est en augmentation. En 2016, plus de 7 Md€ ont été collectés par les OPCA (+ 3,5 % par rapport à 2015).

OPCA

TOTAL COLLECTE FPC 2016

OPCA

TOTAL COLLECTE FPC 2016

AGEFOS-PME

969 570 216 €

FAFSEA

286 668 581 €

OPCAIM

766 073 834 €

OPCALIM

264 845 009 €

OPCALIA

643 869 514 €

FAF TT

263 900 919 €

UNIFAF

414 646 309 €

ACTALIANS

257 814 008 €

CONSTRUCTYS

377 183 823 €

INTERGROS

238 782 254 €

FAFIEC

376 875 464 €

OPCABAIA

212 524 080 €

UNIFORMATION

376 324 489 €

AFDAS

193 692 097 €

OPCA TRANSPORTS

340 433 856 €

ANFA

162 003 157 €

OPCA DEFI

319 025 070 €

FAFIH

157 505 201 €

FORCO

296 916 708 €

OPCA 3+

107 115 499 €

   

TOTAL

7 025 770 088 €

1.2. Les autres missions des OPCA

Outre leur rôle de collecteur de la contribution unique et des contributions supplémentaires, les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) ont pour mission de :

• contribuer au développement de la formation professionnelle continue et de l’apprentissage (prise en charge des dépenses des employeurs) ;

• informer, sensibiliser et accompagner les entreprises dans l’analyse et la définition de leurs besoins en matière de formation professionnelle ;

• financer les observatoires prospectifs des métiers et des qualifications chargés, au sein de chaque branche, d’analyser les évolutions quantitatives et qualitatives de l’emploi tant au niveau national que sur un maillage plus fin (régional ou bassin d’emploi) ;

• financer les études et recherches intéressant la formation, notamment l’ingénierie de certification ;

• participer à l’identification des compétences et des qualifications mobilisables au sein de l’entreprise, participer à la définition des besoins collectifs et individuels au regard de la stratégie de l’entreprise, compte tenu des objectifs fixés par les accords de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences ;

• s’assurer de la qualité des formations dispensées, notamment en luttant contre les dérives thérapeutiques et sectaires.

Pour l’accomplissement de ses missions, l’OPCA assure un service de proximité au bénéfice des très petites entreprises et des petites et moyennes entreprises (TPE/PME) (TPE-PME) et des entreprises du milieu agricole et rural permettant d’améliorer l’information et l’accès des entreprises à la formation professionnelle.

Il peut prendre en charge les coûts de diagnostics de ces entreprises selon les modalités fixées par accord de branche ou par accord collectif d’un OPCA interprofessionnel.

Dans les limites posées par la loi, le règlement et le ou les accords collectifs qui le régissent, le conseil d’administration paritaire de l’OPCA détermine librement les règles de financement des formations : montant de prise en charge des coûts pédagogiques et/ou des frais annexes, type et durée des actions de formation jugées prioritaires, paiement direct à l’organisme de formation ou remboursement à l’entreprise, etc.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

Les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) structurent le paysage de la formation professionnelle, disposent de compétences étendues et constituent de réels partenaires branches et des entreprises et pour certains dispositifs dont ils ont la charge des salariés.

Toutefois, le réseau des OPCA révèle certaines faiblesses. Le fonctionnement et les missions des organismes paritaires collecteurs agréés doivent évoluer, dans une logique de simplification, afin de rendre les circuits de financement plus efficients, notamment grâce à un collecteur unique, et permettre une plus grande cohérence et lisibilité du fonctionnement et des missions des organismes paritaires, recentrés autour de filières économiques. Le développement des filières permet d’appréhender les secteurs économiques dans une approche globale qui favorise l’émergence des projets innovants qui répondent à la fois à des enjeux environnementaux, de compétitivité et de dynamique territoriale.

Cette approche permet de renforcer la synergie entre évolutions des métiers et besoins en formation. Elle renforce le développement des passerelles entre les certifications et favorise la mobilité des salariés dans des logiques de parcours professionnels. Cette sécurisation des compétences est l’une des clés de la croissance économique et constitue un enjeu fondamental pour l’attractivité des entreprises.

2.2. Objectifs poursuivis

Le texte présenté a pour but d’adapter les dispositions législatives afférentes aux organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) à la réforme de la collecte et aux nouvelles possibilités de financement des organismes paritaires (alternance, aide aux TPE et compte personnel de formation - transition professionnelle).

Il vise par ailleurs à rénover le réseau des OPCA, avec la création d’un réseau d’opérateurs de compétences. Il procède à des évolutions majeures des missions des organismes paritaires en réexaminant notamment leur fonction de collecteur.

Les mesures proposées visent à permettre des économies d'échelle, une meilleure gestion des fonds collectés et une meilleure prise en compte des mobilités professionnelles et plus de transparence.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Option envisagée

L’accord national interprofessionnel du 22 février 2018 avait pour ambition de reconnaître aux branches professionnelles la responsabilité de définir les axes prioritaires en matière d’alternance et de formations et certifications professionnelles de la branche, correspondant aux besoins en emplois et compétences des entreprises, et d’orienter les moyens mis en œuvre pour leur développement.

Dans ce cadre, les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) devaient contribuer à garantir l’optimisation et la maîtrise des coûts de formation en cohérence avec la politique de développement de la qualité de la formation,

Ils avaient aussi vocation à mettre à disposition des entreprises une information à destination des salariés sur l’existence du conseil en évolution professionnelle notamment à l’occasion de l’entretien professionnel.

Il était également envisagé de mettre en place un dispositif ouvert à l’ensemble des entreprises adhérentes non couvertes par un accord de branche et destiné à développer, dans un cadre mutualisé, le compte personnel de formation auprès des entreprises et de leurs salariés.

S’agissant de l’alternance, aucune évolution majeure prévue avec une collecte assurée au niveau de l’OPCA dont relève l’entreprise, pour assurer la prise en charge des coûts de formation soit par remboursement à l’entreprise soit par paiement direct à l’organisme de formation par l’OPCA agissant pour le compte de l’entreprise ; le système de péréquation pour financer les contrats d’alternance étant maintenu en l’état.

La logique de filière n’était abordée que sous un angle de travail d’observation prospective

Une rénovation profonde de refonte des OPCA est évoquée au travers d’un chantier devant être mené entre l’État et les partenaires sociaux afin d’adapter les missions et le plan comptable des OPCA, notamment en matière de frais de gestion, et de définition d’indicateurs de pilotage stratégique de leur mission dans une recherche d’efficience et d’amélioration du service rendu.

Il est rappelé que les OPCA constituent aujourd’hui un des outils techniques au service de la politique définie et conduite par les partenaires sociaux au sein des branches professionnelles et au niveau interprofessionnel.

Ils contribuent activement au développement de l’emploi et des compétences par leur service de proximité aux entreprises et à la simplification en matière de financement de la politique d’alternance. Ils ont notamment un rôle :

• d’information, de sensibilisation, d’outillage et d’accompagnement des entreprises, en particulier des très petites entreprises et des petites et moyennes entreprises (TPE/PME), dans l’analyse de leurs besoins, en matière de développement des compétences, et de choix de formations adaptées, au regard de la stratégie de l’entreprise ;

• de contribution au développement de la formation professionnelle tout au long de la vie et de promouvoir l’alternance auprès des entreprises ;

• d’information sur l’accompagnement réalisé par le Conseil en évolution professionnelle (CEP), et sur le réseau de proximité des organismes CEP habilités ;

• de mise à disposition des entreprises des informations sur les droits et dispositifs de développement des compétences et de formation professionnelle et des outils au service de leur politique de ressources humaines ;

• de suivi et d’amélioration de la qualité des formations professionnelles qu’ils financent.

Dans une perspective d’efficacité et de visibilité auprès des entreprises, ils assurent la collecte des contributions formation professionnelle et concourent à la prise en charge des coûts afférents.

Une contribution unique et obligatoire de toutes les entreprises est versée chaque année à l'OPCA désigné par un accord de branche dont elles relèvent ou, à défaut, à un OPCA à compétence interprofessionnelle comme dans le système actuel. Les OPCA gèrent ces différentes contributions au sein de sections financières identifiées. Des règles relatives à la mutualisation, aux disponibilités excédentaires et aux modalités de financement sont adaptées sur la base de dispositions déjà existantes.

3.2. Option retenue

3.2.1. Le nouveau schéma financier des opérateurs de compétences

a) La collecte de la contribution unique par les URSSAF en 2021

Une réflexion a été engagée sur le système de collecte de la contribution unique des entreprises, actuellement gérée par les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA). Guidée par un objectif de simplification de la relation de recouvrement de la contribution et de réduction des coûts de gestion, elle définit de nouvelles modalités de collecte.

La loi prévoit que la collecte de la contribution unique reste de la compétence des opérateurs de compétences jusqu’en 2020. À compter de 2021, la collecte de la cotisation unique (apprentissage et formation) sera confiée au réseau des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) et de la mutualité sociale agricole (MSA) pour le secteur agricole. Au vu de l’importance des travaux à mener et des impacts législatifs qui dépassent le domaine de la formation professionnelle, la réforme du réseau de collecte sera réalisée par voie d’ordonnance. La demande d’habilitation est incluse dans le projet de loi et établit la date de basculement à la collecte URSSAF à compter du 1er janvier 2021.

b) Les possibilités de financement transitant par les comptes des opérateurs de compétences

Les possibilités de financement transitant par les organismes paritaires évoluent, afin de s’adapter au nouveau schéma financier prévu par le texte.

Les opérateurs de compétences assurent désormais la gestion des fonds pour les très petites entreprises (TPE) et les petites et moyennes entreprises (PME), le compte personnel de formation de transition professionnelle ainsi que la gestion des fonds de l’alternance. Ils financeront les centres de formation des apprentis, en application des coûts contrats définis par les branches et appuieront les branches qui le souhaitent dans la co-construction des diplômes. Le projet de loi définit de façon plus claire leurs possibilités de recevoir des ressources supplémentaires dans le cadre de partenariats publics/privés.

3.2.2. La révision du rôle et des missions des organismes paritaires, outils au service des branches et des filières économiques

Le texte procède à une révision du rôle des organismes paritaires, désormais dénommés opérateurs de compétences, afin de les conforter comme des outils au service des branches et des filières économiques, au profit des entreprises et des actifs.

a) L’évolution des missions des opérateurs de compétences

Les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) se transforment de droit en opérateurs de compétences au 1er janvier 2019 et voient leurs missions évoluer en réaffirmant leur rôle vis-à-vis des branches professionnelles, des salariés dont l’emploi est menacé et envers les très petites, petites et moyennes entreprises.

Ainsi, ils ont désormais pour mission d’assurer le financement des contrats d’apprentissage et de professionnalisation, selon les niveaux de prise en charge fixés par les branches et d’apporter l’appui technique nécessaire aux branches adhérentes pour établir la gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences et pour leur mission de certification.

Pour les salariés, et notamment ceux dont l’emploi est menacé au regard des mutations technologiques, organisationnelles et professionnelles, les opérateurs de compétences devront assurer la mise en œuvre du projet de transition professionnelle, une modalité spécifique d’utilisation du compte personnel de formation sur des certifications longues liées à une reconversion notamment.

Pour les très petites, petites et moyennes entreprises, le rôle des opérateurs de compétences est réaffirmé, avec un service de proximité au bénéfice des très petites, petites et moyennes entreprises permettant d'améliorer l'information et l'accès des salariés de ces entreprises à la formation professionnelle et d'accompagner ces entreprises dans l'analyse et la définition de leurs besoins en matière de formation professionnelle, notamment au regard des mutations économiques et techniques de leur secteur d’activité. Les opérateurs de compétences permettront auront pour objectif de permettre une articulation et une intégration accrue entre le travail et le processus de formation lui-même, dans une logique d’ingénierie des compétences.

Enfin et surtout, les opérateurs de compétences appuieront les branches professionnelles à la construction des référentiels de certification qui décrivent précisément les capacités, compétences et savoirs exigés pour l’obtention de la certification visée.

b) La rénovation du réseau des opérateurs de compétences vers une logique de filière

La branche est un échelon de référence pour l’analyse et le dialogue social qui regroupe des entreprises selon une activité dominante dans le but de structurer le paysage conventionnel, d’organiser, de rationaliser le tissu économique et d’encadrer la formation professionnelle. Les branches peuvent être des lieux de régulation pertinents si elles sont structurées autour de filières économiques cohérentes. Le mouvement de rationalisation des branches est engagé. La rénovation du réseau des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) est une opportunité à saisir en parallèle.

c) Un regroupement cohérent des opérateurs de compétences

La branche constitue un échelon de référence pour développer des stratégies de développement de compétences. Les branches peuvent être des lieux de régulation pertinents, si elles sont structurées autour de filières économiques cohérentes.

La loi prévoit de recentrer les organismes paritaires autour d’une logique de filière. Ce recentrage amènera à un regroupement d’opérateurs de compétences, à la recherche d’une cohérence professionnelle accrue.

d) Procédure

Une démarche volontariste de négociation sera engagée entre les organisations syndicales de salariés et d'employeurs représentatives dans le champ d'application de l'accord.

Si les branches peuvent choisir librement l’organisme paritaire collecteur agréé (OPCA) auquel elles appartiennent, le rôle de l’État en tant que garant de « la cohérence du champ d’intervention professionnel » (article R. 6332-8) est réaffirmé, et employé dans le cadre d’une procédure de ré-agrément telle que menée suite à la réforme du 24 novembre 2009 qui avait retiré l’ensemble des agréments aux OPCA. Pour rappel, la réforme du 24 novembre 2009 a modifié en profondeur le réseau de collecte de la formation professionnelle continue en faisant passer de 90 à 20 le nombre d’OPCA. En l’absence d’accord, l’autorité administrative désignera l’organisme paritaire agréé en fonction de la cohérence du champ professionnel.

3.2.3. La rénovation des outils de régulation entre l’État et les opérateurs de compétences : les conventions d’objectifs et de performances comme outil de pilotage stratégique des opérateurs de compétences

L’article 6332-1-1du code du travail dispose qu’« une convention triennale d'objectifs et de moyens est conclue entre chaque organisme collecteur paritaire agréé et l'État ».

Cette convention définit « les modalités de financement et de mise en œuvre des missions des organismes collecteurs paritaires agréés ». Ces conventions contractualisent les relations entre l’État et les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) depuis 2012. Elles sont centrées sur les frais de gestion et d’information, les frais relatifs aux missions des OPCA et plus récemment sur des objectifs de moyens.

Les missions des OPCA et leurs enjeux stratégiques ne font que l’objet d’un rappel introductif, malgré la présence d’indicateurs de moyens correspondant à des objectifs partagés de politique de formation et d’indicateurs spécifiques sur des objectifs propre à chaque OPCA (numérisation de l’offre de service, formation des demandeurs d’emploi…).

Cette approche très ciblée sur les frais de gestion a plusieurs explications dont notamment celle pour les services de l’État de reproduire un processus classique de contractualisation sur les taux de gestion, de même nature que le contrôle administratif et budgétaire appliqué aux opérateurs de l’État.

Il s’agit aujourd’hui dans le cadre de la réforme de renforcer le dialogue entre l’État sur la conformité des projets portés par les opérateurs de compétences et de leur réalisation aux politiques impulsées par les pouvoirs publics et sur les résultats de leur activité.

Ainsi, l’article L. 6332-1-4 prévoit la contractualisation entre l’État et les opérateurs de compétences autour d’objectifs et de performances (COP). Cette convention s’établira sur la base « d’un cadre d’action, d’objectifs quantifiés et de résultats attendus des opérateurs dans la conduite de leurs missions ».

Ainsi les COP deviennent un levier de transformation des relations entre l’État et les opérateurs de compétences vers une stratégie identifiée et partagée.

Ces COP déclineront le projet stratégique que l’exécutif et la gouvernance de chaque opérateur de compétences mettra en œuvre pour accompagner la mise en œuvre de la réforme. Ces conventions seront dans la durée une garantie de bonne transition, de bonne compréhension réciproque, et d’équilibre vertueux entre pilotage stratégique des pouvoirs publics et autonomie du paritarisme.

4. Analyse des impacts DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impact sur le système de gouvernance de la formation professionnelle

La rénovation du réseau des opérateurs de compétences vers une logique de filière permettra d’introduire une plus grande cohérence et efficience dans la gestion des dispositifs de formation professionnelle.

La diminution du nombre d’opérateurs de compétences sur la base de secteurs d’activité cohérents pourrait entraîner une baisse des frais de fonctionnement des organismes paritaires : réalisation d’économies d’échelle et coûts plus transparents (pour rappel frais de gestion et de mission des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) en 2016 : 498 M€). Ces structures de grande taille seront capables d’assurer une présence décentralisée sur le territoire afin d’apporter un service de proximité aux TPE-PME.

Le regroupement par filière rendra la gouvernance de la formation professionnelle plus cohérente et lisible pour les bénéficiaires. Il pourrait toutefois entrainer temporairement des difficultés pour les entreprises à identifier le nouvel opérateur dont elles relèvent. Un temps d’adaptation des acteurs économiques sera nécessaire.

Cette restructuration profonde pourrait se heurter à des difficultés dans les choix de rapprochement. Si l’existence de secteurs s’impose d’elle-même (industrie, BTP, agriculture), certains domaines ont des contours ou des logiques moins évidents.

4.2. Impact sur le réseau des URSSAF

La collecte sera réalisée par le réseau des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) dès le 1er janvier 2021. Cette modification est susceptible d’entrainer une augmentation de la collecte globale de la formation professionnelle car l’URSSAF dispose de la visibilité de l’ensemble des entreprises assujetties et des moyens de contrôles organisés. Ce changement permettra également aux Opérateurs de compétences de se concentrer uniquement sur leur offre de service auprès des entreprises et de pouvoir développer de nouveaux services pour être plus opérationnels en tant que financeurs de formation.

Par ailleurs, les coûts de collecte devraient diminuer : représentant actuellement environ 0,7 % de la collecte, les coûts moyens URSSAF sont de 0,26 % de coût de gestion des sommes encaissées.

Par ailleurs, les URSSAF, dans le cadre des reversements de la contribution aux opérateurs de compétences, pourront également leur transmettre des informations précises sur le périmètre des entreprises collectées et leurs effectifs. Ce qui permettra aux opérateurs de compétence d’adapter leur offre de service, notamment pour accompagner les entreprises dans leurs mutations économiques.

5. CONSULTATION ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultations menées

Sont consultés :

• le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles, au titre de l’article L. 6123-1 du code du travail ;

• la Commission nationale de la négociation collective, au titre de l’article L. 2271-1 du code du travail.

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Le système de collecte de la contribution unique des entreprises, actuellement gérée par les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) sera à partir de 2021 gérée par l’URSSAF et de la mutualité sociale agricole (MSA) pour le secteur agricole. Durant l’année de transition, la loi prévoit que la collecte de la contribution unique reste de la compétence des opérateurs de compétences jusqu’en 2020. À compter de 2021, la collecte de la cotisation unique (apprentissage et formation) sera confiée au réseau des URSSAF et de la MSA pour le secteur agricole. Au vu de l’importance des travaux à mener et des impacts législatifs qui dépassent le domaine de la formation professionnelle, la réforme du réseau de collecte sera réalisée par voie d’ordonnance. La demande d’habilitation est incluse dans le projet de loi et établit la date de basculement à la collecte URSSAF à compter du 1er janvier 2021.

5.2.2. Application dans l’espace

Ces nouvelles dispositions s’appliquent en France métropolitaine et dans les départements d’outre-mer.

5.2.3. Textes d’application

Les modalités réglementaires relatives aux organismes paritaires collecteurs agréés sont prévues par le décret n° 2014-1240 du 24 octobre 2014. Plusieurs dispositions réglementaires devront faire l’objet de modifications :

• l’agrément : R. 6332-1 à R. 6332-15 du code du travail ;

• la constitution et fonctionnement des organismes : R 6332-16 à R. 6332-22 du code du travail ;

• la gestion des fonds : R. 6332-22-1 à R. 6332-29 du code du travail ;

• les frais de mission et de gestion : R. 6332-36 à R. 6232-42 du code du travail ;

• la prise en charge par l’organisme paritaire collecteur agréé (OPCA) des formations relevant du plan de formation : R. 6232-43 à R. 6232-45 du code du travail ;

• la prise en charge par l’OPCA des actions de professionnalisation : R. 6332-78 à R. 6332-95 du code du travail.

Les dispositions relatives au transfert du recouvrement de la contribution à la formation professionnelle seront déterminées par ordonnance.

6. JUSTIFICATION DU DÉLAI D’HABILITATION

Les dispositions relatives au transfert du recouvrement de la contribution à la formation professionnelle nécessitent un délai d’habilitation de dix-huit mois afin de mener à terme et de sécuriser juridiquement les opérations nécessaires au sein des différents réseaux concernés (opérateurs de compétences, URSSAF et caisses de mutualité sociale agricole).

Article 21 - Contrôle

1. ÉTAT DES LIEUX

L’État exerce un contrôle administratif et financier sur les contributions versées par les employeurs aux organismes gestionnaire des fonds de la formation au titre de leur participation obligatoire au développement de la formation professionnelle ainsi que sur l’exécution des actions de formation financées par ces contributions. Le contrôle porte également sur les activités conduites en matière de formation professionnelle par les organismes paritaires agréés (OPCA et OPACIF), les Fonds d’assurance formation de non-salariés, les organismes de formation et leurs sous-traitants, les organismes chargés de réaliser des bilans de compétences, les organismes qui interviennent dans le déroulement des actions destinées à la validation des acquis de l’expérience (VAE) ainsi que sur les activités d’accueil, d’information, d’orientation et d’évaluation en matière de formation professionnelle continue (articles L. 6361-1 et L. 6361-2 du code du travail).

Par ailleurs, l’État exerce des contrôles administratifs et financiers en matière d’apprentissage (articles L. 6252-4 et suivants du code du travail) auprès des organismes collecteurs de la taxe d’apprentissage, des centre de formation d’apprentis et des établissements bénéficiaires de fonds de l’apprentissage.

Le champ du contrôle de la formation professionnelle porte principalement sur l’utilisation des contributions légales des employeurs pour la formation des salariés et des indépendants pour leur propre formations (5,14 Md€), sur l’usage des fonds reçus par les prestataires de formation quelle que soit l’origine des financements (13,47 Md€) ainsi que sur l’usage des fonds versés au titre de l’apprentissage hors fraction régionale (1,4 Md€).

Pour assurer les contrôles, 160 inspecteurs du travail, contrôleurs du travail et agents de la fonction publique de l’État de catégorie A assermentés et commissionnés à cette fin sont répartis sur l’ensemble du territoire au sein des Directions (régionales) des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE et DIECCTE). Ils sont appuyés par la Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP). Les contrôles s’exercent dans le cadre d’une procédure contradictoire prévue par le code du travail :

• le contrôle peut se dérouler sur pièces ou sur place et donne lieu, à l’issue à la rédaction d’un rapport qui identifie les écarts entre les situations examinées et les règles de droit, il peut formuler des recommandations et proposer aux autorités des sanctions administratives ou financières ;

• l’intéressé dispose d’au moins 30 jours pour présenter ses observations écrites et peut demander à être entendu ;

• sur la base du rapport et des observations formulées par l’intéressé, le préfet de région ou le ministre peut prononcer des sanctions financières ;

• en cas de désaccord avec la décision, une réclamation préalable à tout contentieux doit être formulée par l’intéressé auprès de son signataire. Une seconde décision sera prise suite à la réclamation.

Lors des contrôles les agents s’assurent que les fonds dédiés à la formation professionnelle continue ou à l’apprentissage ont été utilisées conformément aux dispositions législatives, réglementaires et conventionnelles.

Dans ce cadre, les inspecteurs et contrôleurs engagent chaque année entre 1600 et 2000 contrôles.

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Effectifs catégories A et B

157,3

164,7

160,0

157,0

151,4

153,1

159,4

156,3

147,2

160,6

Nombre de contrôles

1 643

2 149

2 132

1 970

1 672

2 129

2 017

1 684

1 854

1 910

dont entreprises

783

1 060

1 243

1 098

884

826

651

502

575

722

dont organismes de formation

315

330

474

719

572

772

712

630

719

801

dont FSE

503

629

367

115

203

204

149

170

157

118

dont CSA

0

0

0

0

0

318

501

373

376

269

Les contrôles ne donnent pas tous lieu à des décisions administratives de redressements puisque de nombreuses opérations de vérifications conduisent à des recommandations.

Ainsi de 2010 à 2015, 4 124 contrôles de prestataires de formation ont été engagés et les rapports concluaient à des sanctions financières pour 562 d’entre eux pour un montant de 66,39 M€. Ce qui correspond à 13,6 % des organismes contrôlés et représentait 3,1 % des sommes contrôlées.

La cour des comptes dans son rapport sur la lutte contre la fraude en matière de formation professionnelle concluait à la nécessité de renforcer l’action de l’État sur le contrôle des dispensateurs de formation. Ce renforcement de la régulation du système de formation professionnelle a été engagé avec la mise en place concrète au 1er janvier 2017 des mesures pour s’assurer de la capacité des organismes à mettre en œuvre des actions de qualité. Il sera amplifié par les mesures du projet de loi relatives à la qualité de l’offre de formation et par la certification des organismes de formation.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

La réforme conduit à mettre en place une contribution à la formation professionnelle à la place de la contribution unique au développement de la formation professionnelle continue d’une part et à la taxe d’apprentissage d’autre part. Par ailleurs, le champ de la formation professionnelle est étendu aux formations d’apprentis et ces formations pourront être dispensées par les organismes de formation. Enfin, d’importantes évolutions sont introduites concernant les organismes financeurs et leurs missions.

Pour ces raisons, il est nécessaire d’adapter les dispositions relatives au contrôle de la formation professionnelle continue et au contrôle de l’apprentissage.

La loi fixe les organismes qui sont soumis aux contrôles administratifs et financiers, elle précise la nature de ces contrôles et désigne les agents qui en ont la charge. De plus, elle précise les obligations des organismes et les justifications qu’ils doivent apporter, enfin elle fixe les sanctions en cas de non-respect des dispositions législatives, réglementaires et conventionnelles.

2.2. Objectifs poursuivis

Il convient de maintenir la cohérence des dispositions législatives relatives aux contrôles administratif et financier, aux obligations de justification et aux sanctions avec les dispositions qui déterminent les modalités de financement de la formation professionnelle, les acteurs ou les financeurs qui interviennent dans le système de formation en France.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options envisagées

Deux options ont été envisagées pour adapter les dispositions relatives aux contrôles administratif et financier, aux procédures de contrôles et aux sanctions.

La première consistait à modifier deux séries de dispositions, l’une relative à l’apprentissage et l’autre relative à la formation professionnelle continue.

La seconde consistait à regrouper les dispositions dans un souci de simplification.

Dans les deux options, la nature même des modifications à opérer relèvent de la loi s’agissant d’obligations s’imposant à des acteurs essentiellement privés et pouvant conduire à des sanctions financières ayant le caractère de sanctions administratives.

Afin de ne pas multiplier les textes de compétences, les obligations de justifications et les sanctions, il a été fait le choix d’identifier les acteurs de la formation professionnelle continue et les acteurs de la formation professionnelle initiale en apprentissage dans le champ commun de la formation professionnelle au sens de la sixième partie du code du travail.

3.2. Option retenue

Le projet d’article poursuit ainsi plusieurs objectifs :

1) Harmoniser et regrouper le champ du contrôle de la formation professionnelle continue et celui de l’apprentissage et tirer les conséquences du fait que les actions de formation par l’apprentissage peuvent être désormais dispensées par tout organisme de formation ;

2) Prendre en compte les nouvelles modalités de financement de la formation professionnelle par les employeurs qui se substituent à la contribution au développement professionnelle, à la taxe d’apprentissage et à la contribution supplémentaire à l’apprentissage ;

3) Prendre en compte l’intervention de nouveaux organismes financeurs dans le champ de la formation professionnelle et supprimer la mention des organismes qui n’interviendront plus en matière de financement des actions ;

4) Définir les obligations auxquelles sont soumis les nouveaux acteurs et les sanctions en l’absence de respect des obligations ;

5) Procéder aux ajustements rédactionnels et aux précisions utiles pour clarifier le droit applicable en matière de contrôle de la formation professionnelle.

3.2.1. Harmoniser et regrouper « formation professionnelle continue et apprentissage »

Le choix de cette seconde option est d’autant plus cohérent que le financement de la formation professionnelle continue et l’apprentissage doit dorénavant être effectué par une nouvelle contribution regroupant la contribution à la formation professionnelle continue et la taxe d’apprentissage.

De plus, les formations en apprentissage pourront être désormais dispensées par les organismes de formation sous réserve qu’ils respectent les dispositions spécifiques à l’apprentissage.

Ce choix a conduit à diverses modifications :

a) La suppression des textes dédiés au contrôle des acteurs de l’apprentissage (articles L. 6252-4 à L. 6252-13) qu’il convient de réintroduire dans les dispositions du titre VI du livre III de la sixième partie du code du travail. Tel est l’objet du 3° du I du projet d’article. Ainsi, le contrôle de la mission de collecteur de la taxe d’apprentissage sera réalisé lors du contrôle de l’opérateur de compétence ;

b) Le contrôle des centres de formation d’apprentis et des organismes liés à eux par une convention de partenariat sera exercé lors du contrôle des organismes qui réalisent tout ou partie des actions mentionnées à l’article L. 6313-1 y compris les actions d’apprentissage.

c) La suppression du mot « continue » dans les dispositions législatives du titre VI. Tel est notamment l’objet des 1°, b) du 3°, 4°, a) du 10° et 15° du I.

d) Le regroupement des principaux dispensateurs d’actions entrant dans le champ de la formation professionnelle sous la désignation des « organismes qui réalisent tout ou partie des actions mentionnés à l’article L. 6313-1 ». Il s’agit des organismes de formation professionnelle continue et de leurs sous-traitants, des centres de bilans de compétences, des organismes qui interviennent à la validation des acquis de l’expérience qui sont parfois regroupés sous le vocable de « prestataire de formation » et des centres de formation d’apprentis et de leurs organismes partenaires. L’article L. 6313-1 décline en effet les actions qui entrent dans le champ de la formation professionnelle. Elles sont de quatre types : les actions de formation, les bilans de compétences, les actions de validation des acquis de l’expérience et les actions d’apprentissage. La désignation nouvelle permet de regrouper ces acteurs et elle permet de contrôler les sous-traitants et les partenaires qui interviennent à la réalisation de ces actions. Par ailleurs, il est proposé de préciser les justifications attendues en cas de contrôle de la réalisation d’une action. Tel est l’objet des modifications introduites au I. aux a) du 3°, 6°, 8°, a) et b) du 11°, 13°, a) du 14°.

3.2.2. Prendre en compte les nouvelles modalités de financement de la formation professionnelle par les employeurs

Une nouvelle contribution des employeurs vient remplacer la contribution au développement de la formation professionnelle continue et la taxe d’apprentissage, l’architecture retenue intègre par ailleurs la contribution supplémentaire à l’apprentissage dont le contrôle est actuellement prévu à l’article L. 6252-4-1 du code du travail. Le contrôle des contributions des employeurs et la recherche des assujettis seront assurés par les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) et non plus par les services de la direction générale des finances publiques. Le contrôle des versements complémentaires dus par les employeurs de 250 salariés et plus en l’absence de respect des obligations mentionnées à l’article L. 6323-13 sera effectué par les services des DIRECCTE.

Ces modifications sont prises en compte au 2° du I du projet d’article qui modifie pour partie l’article L. 6361-1 du code du travail.

De plus, s’agissant du contrôle des employeurs, ils sont amenés à mettre en œuvre des actions de formation dont ils peuvent demander la prise en charge à des opérateurs de compétences ou avec l’aide financière des pouvoirs publics. Il convient donc d’adapter les dispositions de l’article L. 6361-1 qui prévoient le contrôle de la réalisation de ces actions en précisant les cas dans lesquels des organismes publics ou privées chargés d’une mission d’intérêt général sont susceptibles d’intervenir.

Ces évolutions conduisent à modifier l’obligation des employeurs de présenter les documents et pièces établissant le respect des obligations mentionné à l’article L. 6323-13. Les sanctions applicables en cas de non-respect des obligations sont précisées. Cette conséquence est inscrite à l’article L. 6362-2 modifié dans un souci de clarification. Tel est l’objet du 7° du I du projet d’article.

De même, il convient d’adapter les obligations de justification qui pèsent sur les employeurs lorsqu’ils conduisent des actions financées par l’État, les collectivités territoriales, Pole emploi ou les opérateurs de compétences qui prendront en charge les formations en lieu et place des organismes paritaires collecteurs agréés. Tel est l’objet du 9° du I du présent article.

Enfin, ces modifications rendent obsolètes car redondantes les dispositions de l’article L. 6361-4 du code du travail que le 5° du I du présent article propose d’abroger.

3.2.3. Prendre en compte les financeurs de la formation professionnelle

L’État exerce le contrôle de la réalisation des actions de formation lorsqu’elles sont financées par les pouvoirs publics et les organismes chargés de gérer les fonds de la formation :

Le projet de loi redéfinit les missions des organismes paritaires agréés (OPCA et OPACIF) et renomme à cette fin les OPCA qui deviennent des « opérateurs de compétences ». Par ailleurs, le fonds de sécurisation des parcours professionnels n’intervient plus dans le financement d’action.

Ces modifications doivent être prises en compte pour remplacer dans les dispositions actuelles la référence au contrôle des OPCA et au financement par les OPCA des actions conduites par les employeurs et les organismes qui réalisent tout ou partie des actions mentionnées à l’article L. 6313-1 par une référence aux opérateurs de compétences. De plus la référence au Fonds paritaire de sécurisation des parcours doit être supprimée.

En parallèle, la Caisse des dépôts et consignations va financer des actions dans le cadre du compte personnel de formation. Enfin, France compétences va financer des organismes chargés de réaliser le conseil en évolution professionnelle.

Il convient donc d’introduire ces financeurs dans les dispositions relatives au droit de communication dont bénéficie les agents de contrôle auprès des financeurs, au contrôle des actions ou des activités financées par les pouvoirs publics ou par les organismes qui gèrent tout ou partie des fonds provenant des obligations légales.

Ainsi sont modifiées dans le présent article les dispositions faisant référence aux organismes paritaires agréés pour collecter ou gérer les fonds de la formation professionnelle et au fonds paritaire de sécurisation des parcours tandis que sont introduites les références aux « opérateurs de compétences », à « la Caisse des dépôts et consignation » et à « France compétences (2°, a) du 3°, 6°, 9° et 17° du I).

3.2.4. Définir les obligations auxquelles sont soumis les nouveaux acteurs et les sanctions en l’absence de respect des obligations

La réforme modifie l’architecture des financements, elle introduit de nouveaux acteurs ou modifie le rôle des financeurs. Dans ce cadre il convient de compléter les actuelles dispositions du titre VI du livre III de la sixième partie pour maintenir le contrôle de certaines structures qui bénéficiaient des fonds de l’apprentissage ou pour contrôler de nouveaux acteurs de la formation professionnelle qui bénéficieront de fonds pour exercer leur activité.

Sont concernés par ces modifications : les organismes chargés de réaliser du conseil en évolution professionnelle qui seront financés par France Compétences.

À cette fin, le a) du 3° du I du projet d’article modifie l’article L. 6361-2 du code du travail pour inscrire le contrôle par l’État de ces structures.

Ces organismes seront tenus comme les autres acteurs de présenter les documents et pièces justifiant de leur activité et de l’emploi des fonds versés qui viennent la subventionner.

À défaut de justification ou en cas d’usage non conforme des fonds aux dispositions législatives ou réglementaires, les emplois de fonds concernés seront versés au Trésor public. Cette sanction est prévue à l’article L. 6362-6-1 créé par le 12° du I du projet d’article. Elle s’appliquera également aux opérateurs de compétences et aux Fonds d’assurance formation des non-salariés qui devront justifier de l’emploi des fonds reçus. Concernant ces organismes la sanction se substituera aux dispositions dispersées aux actuels articles L. 6252-10, L. 6332-4, au 1° du L. 6332-6, R. 6332-37-3, R. 6332-38, R. 6332-45, R. 6332-84, R. 6332-95 et R. 6333-15 du code du travail.

Tel est l’objet des modifications prévues au I et plus précisément au a) du 3° du I, au b) et c) du 10° et au 12°.

3.2.5. Procéder aux ajustements rédactionnels et aux précisions utiles pour clarifier le droit applicable en matière de contrôle de la formation professionnelle

Au c) du 11° du I, il est proposé d’ajuster la rédaction du second alinéa de l’article L. 6362-6 avec les dispositions de l’article L. 6354-1 en insérant le mot « indûment » tout en supprimant la référence inutile à cet article.

Le troisième alinéa du 12° du I prévoit la création d’un article L. 6362-6-2 du code du travail qui reprend les dispositions de l’article L. 6354-3. Ces dispositions constituent la sanction au contrôle mentionné au 2° de l’article L. 6361-2 du code du travail. Ce contrôle porte sur les activités d'accueil, d'information, d'orientation et d'évaluation, en matière de formation professionnelle, au financement desquelles l'État concourt par voie de convention. Il est proposé que la sanction soit codifiée dans le titre VI qui traite du contrôle et des sanctions plutôt que dans le titre V.

Le b) du 14° du I vise à supprimer à l’article L. 6362-7-2 toute référence à l’utilisation dans le cadre de la participation des employeurs de documents en vue d’éluder une obligation de financement ou pour imputer à tort des dépenses. En effet, avec la suppression de toute gestion par les employeurs, en interne, des fonds dédiés à la formation professionnelle, les employeurs sont dorénavant tenu d’effectuer le versement intégral des contributions.

Enfin, le 16° du I propose de simplifier la rédaction de l’article L. 6362-10 pour viser simplement les décisions des autorités administratives (Préfet de région ou Ministre) plutôt que de viser les décisions de rejet de dépenses et de versement auxquels il conviendrait sinon d’ajouter les décisions de rejet des emplois de fonds.

4. Analyse des impacts DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

Des dispositions transitoires doivent être prises pour maintenir le contrôle des organismes qui cesseront leur activité dans le champ de l’apprentissage ou dans celui de la formation professionnelle continue et notamment, les organismes gestionnaires de centre de formation d’apprentis lorsque ces derniers se constitueront à partir d’une personne morale propre et les organismes paritaires agréés pour gérer la contribution au congé individuel de formation.

4.2. Impacts sur les services administratifs

Les modifications apportées par le projet d’article ont peu d’impact pour les services déconcentrés (Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi) puisqu’ils appliqueront des procédures et des sanctions identiques par nature à celles en vigueur. Elles devraient simplifier leur activité en regroupant les textes dans un seul chapitre du titre VI du livre III de la sixième partie du code du travail.

5. CONSULTATION ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultation menée

Le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles, au titre du a) du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail est consulté au titre de cet article du projet de loi.

Le conseil d’administration de Pôle emploi est saisi pour information.

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

Les dispositions proposées de cet article rentrent en vigueur au 1er janvier 2019 à l’exception des 2° et 7° du I qui entreront en vigueur à la même date que l’ordonnance mentionnée à l’article 20 du projet de loi, et au plus tard le 31 décembre 2020.

Du 1er janvier 2019 jusqu’à l’entrée en vigueur des dispositions des 2° et 7° du I du présent article, des dispositions transitoires seront appliquées pour permettre le contrôle des versements des employeurs aux opérateurs de compétences.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions proposées s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités soumises au principe de l’identité législative. Ces collectivités bénéficieront dès lors de l’application de ces dispositions dans les mêmes conditions qu’en métropole.

Enfin, ces dispositions ne s’appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises qui sont régies par le principe de la spécialité législative et où le code du travail n’est pas applicable. Les relations du travail y sont organisées par d’autres textes.

5.2.3. Textes d’application

Un décret en Conseil d’État pris en application de l’article L. 6362-13 procèdera aux adaptations et suppressions nécessaires (R. 6362-5 et R. 6362-9 du code du travail).

Article 22 - Dispositions outre-mer

Plusieurs dispositions du présent projet de loi nécessitent des adaptations pour prendre en compte les spécificités de l’outre-mer, le présent article précise donc les modalités d’application en outre-mer des dispositions du présent projet de loi.

En premier lieu, il est intégré différentes dispositions visant à modifier les dispositions d’adaptation à l’outre-mer applicables aux organismes collecteurs paritaires agréés notamment pour permettre la création des opérateurs de compétences et l’adaptation de leur régime aux spécificités de l’outre-mer.

Dans ce cadre, les modalités particulières des dispositifs et des financements de la formation professionnelle, d’organisation et de fonctionnement des opérateurs de compétences seront fixées par décret.

Par ailleurs, la commission créée au sein des comités régionaux de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (CREFOP), regroupant les représentants des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d'employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel en charge d’assurer le déploiement des politiques paritaires et d’approuver la mise en œuvre du projet de transition professionnelle, intègrera les organisations syndicales et les organisations professionnelles d’employeurs les plus représentatives au niveau régional et interprofessionnel.

Enfin, il est prévu un décret qui fixera à compter du 1er janvier 2019, les modalités selon lesquelles est supprimé progressivement à Mayotte le plafond de la sécurité sociale applicable au montant des rémunérations versées par l’employeur d’au moins onze salariés pour le calcul de sa participation au développement de la formation professionnelle.

Les dispositions du présent article ont fait l’objet d’une consultation des collectivités territoriales concernées.

Article 24 - Dispositions diverses

1) L’article 4 de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 réécrit l’article L. 6331-1 du code du travail a révisé les modalités de financement de la formation professionnelle. Il rappelle que les employeurs ont l’obligation de contribuer au développement de la formation professionnelle continue en finançant directement des actions de formation, notamment au titre du plan de formation, et en s’acquittant de contributions spécifiques.

Ces contributions ont également été réformées : l’obligation fiscale de financement au titre du plan de formation est supprimée, ainsi que le système de dépenses libératoires qui l’accompagnait et permettait à une entreprise de réduire ou de se libérer totalement de son obligation si elle finançait directement des actions de formation.

Le dispositif mis en place par la loi du 5 mars 2014 a supprimé, depuis le 1er janvier 2015, l’obligation fiscale dite de « 0.9 % plan de formation » ainsi que le système de dépenses libératoires afférentes à cette obligation.

Compte tenu de ce qui précède, le maintien de la possibilité d’imputation mentionnée aux articles L. 1442-2, L. 1453-7, L. 3142-44, L. 3341-3 et L. 4141-4 du code du travail résulte d’un oubli du législateur qui peut s’expliquer par la présence de ces dispositions, non pas au sein des divisions consacrées à la formation professionnelle, mais au sein des dispositions relatives aux congés.

Il n’y a ainsi plus lieu de les conserver dans le corpus juridique, leur survivance pouvant être source de difficultés à la fois pour les services de l’État et pour les employeurs, ces derniers pouvant se voir opposer l’incompatibilité d’une dépense qu’ils croient légitimement imputable avec les nouvelles règles de financement de la formation professionnelle.

2) En cohérence avec la codification, au sein code du travail, des dispositions relatives à la certification professionnelle, actuellement portées par l’article L. 335-6 du code de l’éducation, le projet de loi procède à l’actualisation des références et renvois dans le code du travail, le code du sport et le code de la santé publique.

3) Par ailleurs en cohérence avec les dispositions afférentes du titre 1er du projet de loi

- dans le code du travail les « organismes collecteurs paritaires agréés » sont remplacés par les « opérateurs de compétences »

- dans le code du travail et dans le code général des impôts, la « contribution supplémentaire à l’apprentissage » est remplacée par la « contribution supplémentaire à l’alternance ».

TITRE 2 - UNE INDEMNISATION DU CHÔMAGE PLUS UNIVERSELLE ET PLUS JUSTE

Chapitre 1er – Créer de nouveaux droits pour sécuriser les parcours et les transitions professionnelles

Articles 26 et 27 - Création de nouveaux droits pour sécuriser les parcours et les transitions professionnelles et ouverture du régime d’assurance chômage aux démissionnaires

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

Les mobilités professionnelles sur le marché du travail s’avèrent de plus en plus fréquentes, en particulier sous l’effet de l’accélération des mutations économiques et du développement des contrats courts. Alors que le nombre de travailleurs concernés par au moins un changement d’emploi dans l’année était de 2,7 millions en 1975 (correspondant à 12 % des actifs), il s’élève à 5,2 millions en 2009 (20 % des actifs)59.

Cette mobilité professionnelle est perçue par un certain nombre de salariés comme une opportunité d’engager une reconversion ou une évolution professionnelle, de se lancer de nouveaux défis, voire de s’adapter au marché du travail. Pour autant, une majorité d’actifs considère qu’il est plus difficile qu’auparavant de changer d’entreprise (59 %), de métier (58 %) et de secteur d’activité (57 %)60.

Dans leur volonté de mobilité, les salariés se trouvent confrontés à un certain nombre d’obstacles de nature à freiner certaines initiatives et prises de risque. C’est en particulier le cas du risque de perte de revenus en cas de démission.

Le régime d’assurance chômage repose actuellement, en application des articles L. 5421-1 et L. 5422-1 du code du travail sur le principe d’indemnisation des travailleurs involontairement privés d’emploi : initialement, le droit à un revenu de remplacement était réservé aux travailleurs dont le contrat de travail était rompu involontairement (rupture de contrat à durée indéterminée, fin de contrat à durée déterminée, ruptures de contrat dans le cadre d’un licenciement quel qu’en soit le motif). Ce droit a été ouvert aux ruptures conventionnelles individuelles61, puis récemment aux ruptures conventionnelles collectives62.

Pour autant, certaines situations de démissions sont aujourd’hui assimilées à des privations involontaires d’emploi et permettent ainsi l’ouverture de droits à l’assurance chômage.

En premier lieu, le règlement général annexé à la convention du 14 avril 2017 relative à l'assurance chômage (articles 2 et 4, e) assimile certains cas de démissions dites « légitimes », dont la liste est fixée par un accord d’application63, à des situations de privation involontaire d’emploi ouvrant droit, dans les conditions de droit commun, à l’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE).

En deuxième lieu, une ouverture de droit aux allocations peut, sous certaines conditions, être accordée au salarié ayant volontairement quitté son emploi lorsque l’état de chômage de celui-ci se prolonge contre sa volonté. Ainsi Pôle emploi, par délégation de l’Unédic ou, à défaut de décision favorable de sa part, l’instance paritaire régionale (IPR), peut accorder un droit à l’allocation chômage au demandeur d’emploi démissionnaire, en fonction de ses efforts de reclassement (recherche d’emploi et de formation), lorsque celui-ci est toujours sans emploi à l’issue d’un délai de carence de quatre mois (121 jours) après sa démission64.

Enfin, si le salarié justifie d’une ou plusieurs fins de contrat de travail involontaires postérieures à sa démission pour des contrats totalisant plus de trois mois (ou 91 jours), il bénéficie de l’indemnisation chômage.

Aussi, seule une faible part des démissions donne aujourd’hui lieu à attribution d’un revenu de remplacement. Ainsi, selon les données de Pôle emploi, parmi les 210 000 démissions ayant donné lieu en 2016 à inscription à Pôle emploi, environ 65 000 démissions ont donné lieu à une ouverture de droits (soit 31 %), dont :

• 24 000 au titre des démissions légitimes ;

• 19 000 à la suite d’un réexamen à quatre mois ;

• 22 000 au titre des démissionnaires s’ouvrant des droits du fait de la reprise d’une activité ultérieure de plus de trois mois.

1.2. Cadre conventionnel

Le droit issu des conventions de l’Organisation Internationale du travail (OIT) tend à lier indemnisation du chômage à la notion de privation involontaire d’emploi. La Convention n° 44 de l’OIT de 1934 (Convention assurant aux chômeurs involontaires des indemnités ou des allocations), ratifiée par la France, impose ainsi à chaque État signataire d’« entretenir un système qui assure aux chômeurs involontaires» une indemnisation, sous forme d’indemnités ou d’allocations (article 1er de la convention).

Pour autant, l’indemnisation des chômeurs involontaires constitue une exigence minimale pour les États concernés, rien n’interdisant à une législation nationale de prévoir un système d’indemnisation pour des travailleurs dont la privation d’emploi est volontaire et résulte d’une démission.

En outre, en application de l’article 69 de la convention n° 102 de l’OIT de 1952 (Convention concernant la norme minimum de la sécurité sociale), la législation nationale peut prévoir de ne pas accorder le bénéfice des prestations de chômage au travailleur qui a « quitté volontairement son emploi sans motifs légitimes ». A contrario, rien n’interdit à un État d’ouvrir le bénéfice de ces prestations à l’ensemble des salariés démissionnaires.

1.3. Éléments de droit comparé

Le système d’indemnisation du chômage repose, dans une majorité de pays européens, sur la condition de privation involontaire d’emploi. Dans certaines règlementations (Grande-Bretagne, Suède), l’indemnisation est néanmoins ouverte à toutes les situations de chômage, que la privation d’emploi revête ou non un caractère volontaire.

Dans les pays européens qui font de la privation involontaire d’emploi une condition d’ouverture des droits, une indemnisation est généralement possible dans des situations de démissions considérées comme « légitimes », qui peuvent être listées de manière exhaustive par la règlementation (Espagne, où une démission pourra notamment ouvrir droit à indemnisation en cas de refus de déménager suite à un changement du lieu de travail ou pour « modifications substantielles du contrat de travail ») ou être appréciées au cas par cas par le service public de l’emploi (Allemagne, Belgique, Suisse, Luxembourg où il est exigé un motif « exceptionnel, valable et convaincant »).

Dans la plupart des règlementations (à l’exception de l’Espagne), une démission, même non considérée comme légitime, n’exclut pas toute indemnisation. L’ouverture du droit est alors généralement assortie de sanctions pécuniaires qui peuvent prendre la forme d’un délai de carence (report du versement de l’allocation) variable selon les pays (trois semaines maximum au Danemark, quatre semaines maximum en Autriche, neuf semaines en Suède, quatre-vingt-dix jours en Finlande…). Dans certains cas, le délai de carence appliqué au salarié démissionnaire prend la forme d’un délai de franchise qui s’impute sur la durée de l’indemnisation (franchise d’un à soixante jours en Suisse, de une à vingt-six semaines en Grande-Bretagne, de douze semaines maximum en Allemagne).

Certains pays appliquent par ailleurs des sanctions renforcées en cas de démissions successives : augmentation du délai de carence ou de franchise en cas de nouvelle démission dans un certain délai, voire inéligibilité en cas de deuxième démission (République Tchèque).

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

Les dispositions actuellement applicables aux démissionnaires apparaissent complexes et difficilement lisibles pour le salarié. Elles n’offrent pas un cadre suffisant pour encourager, sécuriser et accompagner les salariés démissionnaires dans la conduite de leurs projets d’évolution professionnelle. S’agissant en premier lieu des démissions dites « légitimes », la liste des quinze cas assimilés à une privation involontaire d’emploi ne couvre pas le cas spécifique des salariés qui souhaiteraient s’engager dans un projet d’évolution ou de reconversion professionnelle. À titre d’illustration, la démission pour création ou reprise d’activité n’ouvre droit au versement d’une allocation chômage que dès lors que la création ou la reprise de l’entreprise se solde par un échec, ce qui n’offre ainsi au salarié démissionnaire aucun filet de sécurité durant la montée en charge de cette activité.

S’agissant de la possibilité de réexamen de la situation du démissionnaire dont l’état de chômage se prolonge contre sa volonté, elle est adaptée à certaines situations mais pas à celle d’une démission pour poursuite d’un projet : en effet, il résulte du réexamen à quatre mois une incertitude du point de vue du salarié quant à la possibilité de bénéficier d’une indemnisation chômage, de nature à l’inciter à repousser voire à renoncer à son projet d’évolution professionnelle.

Ces différentes limites de la règlementation actuelle rendent nécessaire la mise en place d’un accompagnement spécifique des projets d’évolution professionnelle, à travers l’ouverture de l’indemnisation chômage à l’ensemble des salariés démissionnaires poursuivant un projet professionnel.

Une mesure législative est, dans ce cadre, nécessaire, afin d’introduire dans le code du travail (article L. 5422-1) la possibilité, pour les salariés dont la privation d’emploi résulte d’une démission, de bénéficier de l’allocation d’assurance chômage, par dérogation au principe selon lequel l’indemnisation est aujourd’hui réservée aux cas de privation involontaire d’emploi ou assimilés (démissions légitimes).

Le recours à la loi s’impose par ailleurs afin d’apporter, pour ces nouveaux bénéficiaires, les aménagements nécessaires au régime d’assurance chômage de droit commun, notamment la définition de conditions d’accès spécifiques à l’allocation d’assurance.

2.2. Objectifs poursuivis

L’ouverture du régime d’assurance chômage aux démissionnaires s’inscrit dans la stratégie présidentielle de sécurisation des parcours professionnels qui vise à confier une plus grande autonomie aux salariés dans la construction de leurs projets professionnels.

Cette évolution a ainsi pour objectif de fluidifier le fonctionnement du marché du travail et de favoriser la mobilité professionnelle des salariés. En garantissant un revenu de remplacement à certains salariés démissionnaires, la mesure entend lever les freins financiers aux reconversions professionnelles. Elle vise à faciliter la prise de risque à travers un meilleur accompagnement des salariés qui souhaiteraient acquérir de nouvelles qualifications et compétences afin de changer de métier ou de secteur d’activité, ou qui désireraient créer ou reprendre une entreprise.

L’ouverture du régime d’assurance chômage aux démissionnaires doit aussi permettre un meilleur appariement entre l’offre et la demande de travail en donnant aux salariés démissionnaires la possibilité de consacrer plus de temps à la recherche d’un emploi adapté à leurs qualifications.

Enfin, la mesure doit veiller au juste équilibre entre l’ouverture de ces nouveaux droits pour les salariés et la nécessité d’en définir précisément les contours, de manière à prévenir d’éventuels effets comportementaux susceptibles d’augmenter le nombre de demandeurs d’emploi, avec un impact négatif sur le marché du travail et afin de préserver la situation budgétaire du régime d’assurance chômage.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options envisagées

Une première option aurait consisté, en l’absence d’intervention législative, à laisser le soin aux partenaires sociaux de prévoir, dans le cadre des accords relatifs à l’assurance chômage, un seizième cas de démission légitime consacré aux démissionnaires poursuivant un projet d’évolution professionnelle. Cette option a été écartée. Il apparait en effet juridiquement exclu que ce type de démission puisse être assimilé à une privation involontaire d’emploi, comme le sont les quinze cas actuels de démissions légitimes.

Une seconde option aurait consisté à ouvrir l’assurance chômage aux démissionnaires dans les mêmes conditions que celles applicables aux autres salariés. Outre son coût important, une telle mesure n’aurait pas permis de s’assurer de la volonté du salarié démissionnaire d’engager une nouvelle étape de son parcours professionnel. Elle était par ailleurs susceptible et créer des effets d’aubaine chez certains demandeurs d’emploi et apparaissait peu adaptée à l’esprit du dispositif, qui vise spécifiquement à sécuriser les démarches d’évolution professionnelle des salariés. Cette option n’a donc pas été retenue.

Une troisième option consistant à mettre en place un régime ad hoc dérogeant très largement aux dispositions de droit commun (notamment plafonnement de l’indemnité, durée de carence spécifique, durée d’indemnisation limitée…) a également été écartée. De telles mesures étaient en effet de nature à restreindre les effets de la mesure en termes de sécurisation des périodes de transition professionnelles et d’incitation des salariés à la prise de risque.

3.2. Option retenue

Le projet de loi instaure, au profit des salariés démissionnaires, une dérogation au principe selon lequel l’allocation d’assurance chômage est réservée aux travailleurs involontairement privés d’emploi. À cette fin, l’article L. 5422-1 du code du travail, relatif aux travailleurs éligibles à l’allocation d’assurance chômage, est complété pour y inclure les salariés dont la privation d’emploi est volontaire et résulte d’une démission.

3.2.1. Des conditions d’accès spécifiques à l’assurance chômage : durée d’activité antérieure spécifique et poursuite d’un projet réel et sérieux d’évolution professionnelle

Conformément à l’esprit de l’accord national interprofessionnel du 22 février 2018 relatif à la réforme de l’assurance chômage, la mesure intègre les démissionnaires au régime d’assurance chômage de droit commun, tout en apportant un certain nombre d’adaptations. Le projet de loi prévoit ainsi d’accorder aux salariés démissionnaires le bénéfice de l’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE), à condition qu’ils remplissent certaines conditions spécifiques.

Dans ce cadre, est définie, pour les salariés démissionnaires, une condition d’activité antérieure spécifique, dont les modalités (durée et caractère continu ou discontinu de cette activité antérieure) seront fixées par les textes d’application. Cette condition pourrait renvoyer à une durée d’affiliation de cinq années continues, permettant ainsi un recours au nouveau dispositif une fois tous les cinq ans.

Par ailleurs, conformément à l’objectif de cette mesure qui vise à accompagner les mobilités professionnelles choisies, le droit à indemnisation sera conditionné à la poursuite par l’intéressé d’un projet d’évolution professionnelle présentant un caractère réel et sérieux, et renvoyant, soit à une reconversion nécessitant le suivi d’une formation (formation qualifiante, formation identifiée à la suite d’une validation des acquis de l’expérience…), soit à un projet de création ou de reprise d’une entreprise.

Afin de prévenir les démissions insuffisamment préparées qui pourraient conduire à l’échec du projet de mobilité professionnelle du salarié et risqueraient de réduire ses chances de retrouver rapidement un emploi, le salarié devra passer, en amont de son éventuelle démission, par une double phase de formalisation de son projet et de reconnaissance du caractère réel et sérieux de celui-ci.

Le salarié qui souhaiterait mettre en œuvre un tel projet de reconversion professionnelle devra ainsi avoir sollicité, préalablement à sa démission, un accompagnement au titre du conseil en évolution professionnelle (CEP) mentionné à l’article L. 6111-6 du code du travail. Cette étape préalable à la démission offre au salarié la possibilité de bénéficier d’un appui personnalisé pour préparer son projet, cerner les compétences ou les qualifications à faire reconnaître, à acquérir ou à développer et construire un plan d’actions pour la mise en œuvre du projet. La phase de conseil en évolution professionnelle doit également permettre au salarié d’étudier les dispositifs alternatifs à la démission. À cette fin, l’opérateur en charge du CEP informe le salarié des droits qu’il pourrait faire valoir pour mettre en œuvre son projet dans le cadre de son contrat de travail actuel.

Dans ce cadre, le salarié, avec le concours de l’opérateur en charge du CEP, établit son projet professionnel (description du projet, ainsi que du plan d’actions envisagé pour sa mise en œuvre). Ce projet, qui devra être présenté à Pôle emploi lors de l’inscription sur la liste des demandeurs d’emploi, constituera ainsi la base sur laquelle sera élaboré le projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE) définissant les engagements réciproques du demandeur d’emploi et de Pôle emploi.

Le projet de loi prévoit d’exclure certains opérateurs du CEP du champ de la mesure :

• l’opérateur en charge de l’indemnisation et de la décision sur l’ouverture des droits ne peut pas être en même temps chargé d’accompagner le salarié dans la formalisation de son projet ;

• les missions locales ne sont pas concernées par la mesure du fait des conditions prévues pour en bénéficier (la condition de cinq ans d’activité continue est envisagée).

À l’issue de cette première phase, le caractère réel et sérieux du projet d’évolution professionnelle devra être reconnu pour le compte de Pôle emploi, par la commission paritaire du comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CREFOP) afin de permettre l’ouverture du droit à indemnisation. Un décret en Conseil d’État viendra, dans ce cadre définir les modalités de cette reconnaissance, en particulier les critères permettant d’apprécier la réalité et le sérieux du projet.

3.2.2. Un renvoi au droit commun s’agissant des paramètres de l’indemnisation

Une fois le droit ouvert, l’allocation versée au bénéficiaire sera calculée dans les conditions prévues s’agissant de l’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE).

Il sera également renvoyé au droit commun s’agissant de la durée d’indemnisation du démissionnaire65. En fonction de la durée d’affiliation spécifique qui sera retenue pour les démissionnaires, cette durée d’indemnisation pourrait correspondre à la durée maximale d’indemnisation prévue dans le cadre de l’ARE, soit vingt-quatre mois (730 jours calendaires) pour un salarié de moins de 53 ans.

3.2.3. La mise en place d’un dispositif adapté de contrôle des démissionnaires poursuivant un projet d’évolution professionnelle

Conformément à l’esprit de l’accord national interprofessionnel du 22 février 2018 relatif à la réforme de l’assurance chômage, la mesure prévoit d’adapter les mesures concernant le suivi et le contrôle des demandeurs d’emplois, aux spécificités des démissionnaires poursuivant un projet d’évolution professionnelle.

A la différence des autres demandeurs d’emploi bénéficiant d’un revenu de remplacement, la réalisation d’actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi ne serait pas exigée de la part du salarié démissionnaire pendant la durée de mise en œuvre de son projet professionnel : le démissionnaire doit en effet pouvoir se consacrer à plein temps à la construction et la mise en œuvre de son projet. L’accomplissement des démarches nécessaires à la mise en œuvre de son projet (telles qu’identifiées dans le plan d’actions élaboré au cours de la phase de conseil en évolution professionnelle) sera donc attendue durant cette période.

Le projet de loi introduit dans ce cadre un nouveau motif de radiation de la liste des demandeurs d’emploi, propre aux démissionnaires n’ayant pu justifier de l’accomplissement des démarches nécessaires à la mise en œuvre de leur projet de reconversion professionnelle. Cette radiation s’accompagnera alors de l’interruption du versement des allocations, l’intéressé ne pouvant bénéficier de la reprise du versement de son reliquat de droit que dans des conditions définies par les accords d’assurance chômage66.

La mesure offre par ailleurs la possibilité à Pôle emploi d’assortir la mesure de radiation d’une suppression partielle de l’allocation (réduction de la durée totale du droit).

Enfin, afin de s’assurer de l’effectivité de la mise en œuvre du projet pour lequel le droit à indemnisation aura été ouvert, il est prévu un examen systématique de la réalité des démarches accomplies par Pôle emploi, au plus tard à l’issue d’une période de six mois suivant l’ouverture du droit.

3.2.4. Un droit complémentaire aux dispositifs existants en matière d’indemnisation des démissionnaires

Dans la mesure où cette évolution est conçue comme un dispositif d’accompagnement spécifique et complémentaire s’appliquant à un type particulier de salariés démissionnaires (ceux poursuivant un projet de reconversion professionnelle), le projet de loi permet de préserver le régime juridique applicable aux démissions que la convention d’assurance chômage assimile aujourd’hui à des privations involontaires d’emploi.

Le maintien du régime des démissions dites « légitimes » permet en particulier de ne pas fragiliser la situation de ces salariés dont la démission est subie. Ces démissionnaires légitimes continueront ainsi à bénéficier de l’allocation de retour à l’emploi (ARE) dans les conditions et selon les modalités de droit commun.

4. Analyse des impacts DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

Cette mesure implique de modifier l’article L. 5422-1 du code du travail qui détermine la liste des travailleurs susceptibles de bénéficier de l’allocation d’assurance chômage afin d’y intégrer les nouveaux bénéficiaires que seraient les salariés démissionnaires.

L’article L. 5422-1 du code du travail est notamment complété pour y intégrer les conditions particulières applicables pour l’ouverture des droits des demandeurs d’emploi démissionnaires : condition d’activité antérieure spécifique et condition tenant à la poursuite d’un projet réel et sérieux de reconversion professionnelle. Il sera également introduit à la suite un article L. 5422-1-1 prévoyant le recours par le salarié au conseil en évolution professionnelle. Il sera enfin introduit dans l’article L. 5426-1-2 le principe d’un nouveau motif de radiation, spécifique aux salariés démissionnaires, et basé sur l’insuffisance de démarches nécessaires à la mise en œuvre du projet professionnel.

La mesure procède par ailleurs à un toilettage de divers articles du code du travail (suppression de la notion de travailleur « involontairement » privé d’emploi, par cohérence avec l’ouverture de l’assurance chômage aux travailleurs dont la privation d’emploi est volontaire et résulte d’une démission).

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impact macroéconomique

En ce qu’elle augmente le salaire de réserve des salariés démissionnaires, la mesure permet d’inciter ces derniers de consacrer davantage de temps à la recherche d’emploi et à la formation entre deux périodes d’emploi. À terme, une telle mesure doit permettre aux salariés démissionnaires d’augmenter leur probabilité de trouver un emploi en adéquation avec leurs qualifications et ainsi améliorer l’appariement entre l’offre et la demande de travail. Il devrait dès lors en résulter un impact positif sur la productivité du travail, la durée passée en emploi et le montant des salaires.

4.2.2. Impact sur les entreprises

Dans la mesure où elle permet de lever une partie des freins à la mobilité des salariés, la mesure devrait avoir pour conséquences d’inciter les employeurs à investir en vue de développer la qualité de vie au travail, la formation et l’évolution professionnelle de leurs salariés, afin de les conserver au sein de l’entreprise et de limiter les départs subis, liés à l’insatisfaction au travail ou à l’absence de mobilité au sein de l’entreprise.

4.2.3. Impact budgétaire

L’ouverture de l’assurance chômage aux démissionnaires poursuivant un projet de reconversion professionnelle devrait entrainer une augmentation du nombre de demandeurs d’emploi indemnisés et se traduire ainsi par un coût supplémentaire pour l’assurance chômage.

Dans ce cadre, trois surcoûts budgétaires peuvent être identifiés pour le régime d’assurance chômage :

• un premier surcoût lié à l’ouverture de l’indemnisation aux démissionnaires d’ores et déjà inscrits à Pôle emploi ;

• un deuxième surcoût dû à un premier effet d’appel de la mesure, caractérisé par une hausse du taux d’inscription des actuels démissionnaires à Pôle emploi suite à l’entrée en vigueur de la mesure ;

• un troisième surcoût généré par un second effet d’appel, qui se caractériserait, chez les salariés en poste, par une hausse du nombre de démissions du fait de la mesure.

Afin d’estimer le nombre de salariés susceptibles de bénéficier de la mesure et le surcoût afférent, une enquête en ligne de l’Unédic, a été réalisée en janvier 2018 auprès d’un échantillon de 5 000 personnes représentatives des salariés en contrat à durée indéterminée (CDI) d’entreprises privées ou publiques, et a permis d’évaluer les souhaits de mobilité, la nature des projets professionnels et les démarches engagées en vue d’une reconversion.

Les chiffrages réalisés par la DARES s’appuient sur les résultats de l’enquête de l’Unédic et correspondent à un scénario avec :

• présentation d’un projet professionnel soumis à validation préalable ;

• contrôle à six mois de l’état d’avancement du projet pouvant entrainer une radiation ;

• renforcement des contrôles sur les démissionnaires ;

• condition d’ancienneté supérieure ou égale à cinq ans continus ;

• absence de plafond spécifique de durée des droits et de plafond d’indemnisation.

Les modifications suivantes ont été apportées à la méthodologie de l’Unédic :

• une part des démissionnaires ayant finalisé un dossier et bénéficié d’une période d’indemnisation à l’ARE est radiée à l’issue du contrôle à six mois de l’état d’avancement de leur projet. La durée d’indemnisation pour ces démissionnaires est égale à six mois (au lieu d’une moyenne de quinze mois d’indemnisation dans le cas des démissionnaires réussissant le contrôle) ;

• la condition d’ancienneté dans l’entreprise est de cinq années continues ;

• le renforcement des contrôles sur les démissionnaires conduit à une baisse totale des différents surcoûts de 10 %.

Pour le premier surcoût identifié, on fait l'hypothèse que l'ajout par rapport au scénario Unédic de l'examen du projet à six mois et d’un contrôle renforcé conduit à une balance nulle par rapport à la situation actuelle.

Sur cette base et en partant de l’hypothèse que la mesure serait réservée aux salariés justifiant d’au moins cinq années d’affiliation continue, il est possible d’estimer entre 17 000 et 30 000 le nombre de bénéficiaires du dispositif (23 500 dans le scénario médian).

Le surcoût total pour l’assurance chômage serait ainsi compris entre 230 M€ et 345 M€ (en fonction des effets du contrôle opéré à six mois)67.

4.2.4. Impacts sur les services administratifs

La mise en place, en amont de la démission, d’un processus d’évaluation du caractère réel et sérieux des projets d’évolution professionnelle, devrait se traduire par une charge administrative nouvelle pour les commissions paritaires des CREFOP qui seront chargées de reconnaître ce caractère réel et sérieux pour le compte de Pôle emploi.

Toutefois, l’obligation faite aux salariés d’avoir eu recours au CEP avant le dépôt de leur dossier devant les CREFOP jouera un rôle de filtre préalable en amenant les candidats aux projets professionnels les moins aboutis ou les plus incertains à reconsidérer leur démarche. Dans le cadre de la démarche de CEP, il appartient en effet au référent CEP en lien avec le salarié, d’analyser la faisabilité et les conditions de réalisation du projet, d’explorer les besoins de formation et les prérequis exigés, d’étudier le cas échéant les aspects d’ingénierie financière.

En outre, l’opérateur en charge du CEP pourra, le cas échéant, réorienter le salarié envisageant de démissionner vers des alternatives à la démission, plus adaptées au projet professionnel envisagé et compatibles avec un maintien dans l’emploi actuel (CPF - transition notamment). Dans ce cadre, il reviendra au secrétariat permanent de chaque CREFOP d’examiner les dossiers des candidats à la démission, sur la base d’un projet qui aura été co-construit avec un conseiller en évolution professionnelle et d’organiser la tenue des réunions de la commission paritaire, selon des modalités qui seront définies par décret en Conseil d’État. Les CARIF OREF seront chargés du secrétariat permanent des CREFOP qui pourra également être assuré par les DIRECCTE.

S’agissant de la volumétrie des dossiers de démissionnaires, sur la base des critères envisagés par le Gouvernement, les simulations font état d’un nombre de bénéficiaires médian de 23 500 chaque année (fourchette comprise entre 17 000 et 30 000). Cependant, ce chiffrage ne permet pas une estimation exhaustive de l’impact sur les CREFOP car des personnes se présenteront devant les commissions avec un projet qui pourrait, finalement, ne pas être retenu. Pour cette raison, l’estimation de la volumétrie de dossiers à traiter s’est fondée sur l’enquête réalisée en janvier 2018 par l’Unédic sur les démissions liées à la validation d’un projet. Cette enquête estime entre 21 000 et 38 000 le nombre de projets professionnels finalisés susceptibles d’être déposés chaque année, indépendamment des conditions d’affiliation pour bénéficier de l’allocation. Sur cette base, il est possible d’estimer que chaque commission aura en moyenne à traiter entre 25 et 45 dossiers par semaine68. Toutefois, le chiffre de 21 000 à 38 000 salariés est calculé avant application de la condition d’activité antérieure spécifique (affiliation de 5 ans continus). Or, de fait, il est probable qu’une grande majorité des salariés qui ne répondraient pas à ce critère s’abstiendront de déposer un dossier devant les CREFOP. Dès lors, le nombre de dossier traités par les CREFOP devrait être plus proche de l’estimation basse.

Cette instruction ne sera chronophage ni pour le secrétariat des CREFOP ni pour la commission paritaire au regard du travail fait en amont par le CEP (formalisation du projet et du plan d’action envisagé pour sa mise en œuvre) qui constituera un élément de présomption sur le caractère à la fois réel et sérieux du projet.

S’agissant de la phase de conseil en évolution professionnelle, la mesure ne créé aucune mission nouvelle aux opérateurs concernés, dont le rôle est d’ores et déjà d’accompagner l’ensemble des actifs, quels que soient leur statut, leur situation et leur âge. La mesure aura néanmoins un impact sur le flux de demandes d’accompagnement déposées auprès des opérateurs CEP. Cet impact, qui est à relativiser au regard du nombre important de bénéficiaires actuels du CEP (1,5 million en 2016, pour les CEP de niveau 2 et 3) pourra toutefois être traité dans le cadre des moyens existants. À titre d’illustration, la professionnalisation croissante des opérateurs en charge du CEP, soulignée par un récent rapport du CNEFOP69, leur a ainsi permis d’absorber le doublement du nombre de bénéficiaires du dispositif entre 2015 et 2016.

La mesure aura également un impact sur les frais de fonctionnement et la charge de travail des services de Pôle emploi, dans la mesure où elle implique une augmentation du nombre de dossiers de demande d’allocation à traiter, et du nombre de demandeurs d’emploi à suivre.

Un impact est par ailleurs attendu sur les charges de gestion de l’Unédic, en tant qu’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage. L’ouverture de l’assurance chômage aux salariés démissionnaires poursuivant un projet professionnel implique en effet de modifier le règlement général annexé à la convention d’assurance chômage afin de prévoir les différentes dispositions qui leur seront applicables. Par ailleurs, un suivi statistique et financier devra être mis en place. La charge supplémentaire devrait néanmoins être limitée, compte tenu du nombre de bénéficiaires de la mesure (entre 17 000 et 30 000) au regard du nombre total de demandeurs d’emploi indemnisés (2,5 millions environ). Elle sera, en outre, différée puisque les mesures d’application des dispositions relatives aux démissionnaires seront déterminées, à titre transitoire, par décret en Conseil d’État du 1er janvier 2019 au 30 septembre 2020.

4.3. Impacts sociaux

4.3.1. Impact sur l’égalité entre les femmes et les hommes

En 2016, les femmes représentaient 51 % des bénéficiaires de l’allocation de retour à l’emploi70. L’analyse du profil des démissionnaires inscrits à Pôle emploi en 2016 tend à montrer que le public des démissionnaires est légèrement plus féminisé (53 % de femmes contre 47 % d’hommes69).

L’impact de la mesure sur l’égalité entre les femmes et les hommes au regard de l’accès à l’assurance chômage devrait donc être relativement restreint.

En outre le projet de loi maintient le régime juridique associé aux démissions qualifiées de « légitimes », afin de ne pas fragiliser ces salariés dont la démission présente un caractère généralement contraint (par exemple, démission pour cause de changement de résidence suite à violences conjugales). Or, la part des femmes parmi les demandeurs d’emploi ouvrant des droits suite à démission légitime est largement majoritaire (72 % en 201669).

4.3.2. Impacts sur la jeunesse

L’étude du profil des démissionnaires tend à montrer que ces derniers correspondent en général à des demandeurs d’emploi jeunes (un tiers ayant moins de 25 ans et plus de la moitié moins de 35 ans)71. De ce point de vue, la mesure devrait contribuer à faciliter les reconversions professionnelles en début de carrière, même si l’application d’une condition d’activité continue de cinq ans contribuera à limiter l’accès à la mesure des salariés les plus jeunes. A l’inverse, la rupture conventionnelle, qui ouvre aujourd’hui droit à l’allocation d’assurance chômage, est davantage mobilisée par des salariés plus âgés et plus qualifiés que la moyenne des salariés ayant perdu ou quitté leur emploi72, dans la mesure où ces salariés plus expérimentés disposent de meilleures capacités de négociation dans le cadre de leur rupture de contrat.

L’ouverture de l’assurance chômage aux démissionnaires tend ainsi à résorber cette iniquité entre les jeunes salariés et les salariés plus âgés.

4.3.3. Impacts sur les particuliers

La mesure est susceptible d’ouvrir aux actifs de nouvelles perspectives en matière de mobilité professionnelle, en sécurisant, notamment financièrement, les périodes de transition ou de reconversion professionnelle. Elle permet ainsi de renforcer l’autonomie des salariés dans la conduite de leur parcours professionnel. Elle offre aux individus une opportunité de s’adapter voire d’anticiper les mutations du marché du travail, en faisant évoluer leurs compétences et leurs qualifications, et ainsi de favoriser leur installation durable dans l’emploi.

En permettant aux salariés en poste de s’orienter vers des métiers davantage en phase avec leurs attentes, la mesure peut en outre constituer une réponse à la problématique de l’insatisfaction au travail.

5. CONSULTATION ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultation menée

La mesure donne lieu à consultation du Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP) au titre du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail.

Le conseil d’administration de Pôle emploi est saisi pour information.

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

La mesure entre en vigueur au 1er janvier 2019.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions nouvelles s’appliquent en France métropolitaine, dans les départements d’outre-mer et dans les collectivités d’outre-mer de Saint Pierre et Miquelon, Saint Barthélemy et Saint Martin.

Le département d’outre-mer de Mayotte ne fait pas l’objet de dispositions spécifiques.

5.2.3. Textes d’application

Le projet de loi laisse aux accords relatifs à l’assurance chômage mentionnés à l’article L. 5422-20 du code de travail le soin de préciser la durée d’ancienneté requise pour ouvrir droit à l’allocation d’assurance. Toutefois, ces mesures d’application seront déterminées par décret en Conseil d’État du 1er janvier 2019 au 30 septembre 2020.

Un décret en Conseil d’État devra par ailleurs définir les conditions de la reconnaissance du caractère réel et sérieux du projet de reconversion professionnelle présenté par le salarié (critères d’appréciation notamment).

Article 28 - Indemnisation des travailleurs indépendants en cessation d’activité

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

Les travailleurs indépendants constituent une population hétérogène. Ils sont identifiés par la jurisprudence par opposition aux salariés, c’est-à-dire par l’absence de tout lien de subordination juridique par rapport à un employeur. Une définition positive du travail indépendant a été introduite par la loi du 4 août 2008 à l’article L. 8221-6-1 du code du travail : « est présumé travailleur indépendant celui dont les conditions de travail sont définies exclusivement par lui-même ou par le contrat les définissant avec son donneur d’ordre ».

Fin 2014, le nombre de travailleurs indépendants s’établissait 3,3 millions d’individus, dont 2,8 millions indépendants mono-actifs, soit 10,4 % de la population active. Ce niveau est comparable à celui de l’Allemagne, mais reste relativement faible par rapport à la moyenne des pays européens qui s’élève à 14 % en 2016. Après des décennies de diminution tendancielle, le travail indépendant s’est stabilisé en France depuis le début des années 2000 et progresse depuis 2008, avec un taux de croissance moyen annuel de 2,2 % sur 2008-2015 pour l’ensemble des travailleurs indépendants alors qu’il est nul sur la même période pour les salariés73.

Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette augmentation du travail indépendant au cours de la dernière décennie. D’une part, la création du statut d’auto-entrepreneur à partir de 2009, par la loi n°2008-776 de modernisation de l’économie du 28 avril 2008 (chapitre 1er), a permis d’alléger les formalités des créations d’entreprises et de simplifier l’exercice du travail indépendant. D’autre part, cette croissance du travail indépendant peut être corrélée avec la conjoncture économique défavorable au cours de laquelle le travail indépendant a pu constituer une solution d’accès à l’emploi pour certains actifs, faute de perspective d’emploi salarié. Enfin, ce regain pour le travail indépendant trouve également sa source dans l’aspiration croissante d’une partie de la population, et notamment des jeunes générations, à davantage de liberté professionnelle que celle que le statut de salarié permet d’offrir.

Au-delà de l’évolution des effectifs, les métiers et formes d’exercice des indépendants ont profondément été transformés au cours des dernières décennies. Un indépendant sur trois était agriculteur il y a trente ans, seul un sur huit l’est aujourd’hui. Le recul de l’indépendance est également marqué au sein des professions libérales du fait de la montée en puissance d’entreprises de grande taille dans les activités juridiques et financières, et dans le petit commerce sous l’effet du développement des grandes surfaces et de l’industrie agro-alimentaire74.

Corollaire de la tertiarisation de l’économie, le travail indépendant a connu un renouveau essentiellement dans le secteur des services, avec l’essor des stratégies de sous-traitance des entreprises. Ces nouvelles formes de travail indépendant sont davantage à la lisière du lien de subordination propre au contrat de travail, quand il y a un donneur d’ordre majoritaire voire unique. Plus récemment, l’apparition de plateformes numériques mettant directement en relation des prestataires de services et les consommateurs a pu accélérer cette évolution. Enfin, les travailleurs indépendants comme les salariés sont concernés par la discontinuité accrue des parcours professionnels, qui sont davantage heurtés, assortis de changement de statut, d’épisodes de chômages et de pluriactivité récurrents. Ceci est particulièrement vrai en période de crise : le passage par le non-salariat se présente alors comme un moyen de sortir du chômage. Ainsi le nombre de chômeurs devenus indépendants a augmenté de près de 45 % entre la période 2003-2008 et la période 2008-201475. Deux formes de non-salariat semblent en effet s’opposer selon la position dans le cycle économique : il y aurait ainsi un « non-salariat entrepreneurial » en période de croissance et un « non-salariat par défaut » en période de conjoncture défavorable.

Dans ce contexte de forte transformation, les travailleurs indépendants ne disposent pas, à la différence des salariés, d’une protection obligatoire contre le risque de perte d’emploi. En effet, l’article L. 5421-1 du code du travail, qui définit le périmètre des bénéficiaires d’un revenu de remplacement, quel que soit le régime d’indemnisation auquel les bénéficiaires sont soumis et indépendamment de la forme du revenu de remplacement (allocation de retour à l’emploi, allocation de solidarité, etc.) couvre aujourd’hui uniquement le champ des salariés. Le système obligatoire de protection contre le risque de chômage exclut depuis l’origine les travailleurs indépendants car la détention d’un capital, notamment professionnel, et sa transmission étaient supposées leur permettre de faire face à l’incertitude et aux fluctuations de leur activité au cours de leur vie professionnelle. Les travailleurs indépendants sont donc, sauf exception très ponctuelle76, exclus du champ d’application de l’assurance chômage, l’affiliation au régime d’assurance chômage étant conditionnée à l’existence d’un contrat de travail liant un employeur et un salarié.

En l’absence de protection obligatoire, les travailleurs indépendants peuvent se prémunir du risque de chômage en adhérant volontairement à des contrats « perte d’activité » proposés par des assureurs privés. Toutefois ces offres ne s’adressent qu’aux travailleurs indépendants les mieux établis et ne couvrent en conséquence qu’une proportion très limitée de l’ensemble des indépendants (moins d’un pour cent)77. Aussi, les travailleurs indépendants qui cessent leur activité ont dans leur grande majorité uniquement accès aux minima sociaux.

Il est donc prévu de modifier l’article L. 5421-1 du code du travail, afin qu’il puisse couvrir à la fois les travailleurs salariés et les travailleurs indépendants. En outre, l’article L. 5421-2, qui précise les différentes formes des revenus de remplacement, est modifié afin d’y introduire l’allocation des travailleurs indépendants.

1.2. Cadre conventionnel

Le champ de la convention n°44 de l’OIT de 1934 assurant aux chômeurs involontaires des indemnités ou des allocations, à laquelle la France est partie, est circonscrit aux travailleurs salariés, les États signataires s’engageant à entretenir un système qui assure aux chômeurs involontaires une indemnisation à « toutes personnes habituellement employées en échange d'un salaire ou d'un traitement » (article 2).

La convention n° 102 de l’OIT de 1952 concernant la norme minimum de la sécurité sociale établit des normes minimales pour l’ensemble des branches de la sécurité sociale. La France a accepté les parties II et IV à IX de cette convention en 1974, la partie IV se référant aux prestations de chômage78. En application des articles 19 à 21 de cette partie, les États doivent garantir aux personnes protégées l'attribution de prestations de chômage. Les personnes protégées doivent comprendre a minima des catégories de salariés formant au moins 50 % des salariés ou tous les résidents dont les ressources n’excèdent pas un certain seuil. À ce jour, la France s’est conformée à la Convention en mettant en œuvre un régime d’assurance chômage défini en référence à des catégories de salariés. Toutefois, la Convention n’interdit pas de concevoir une couverture plus large, intégrant d’autres catégories d’individus, et notamment les travailleurs indépendants.

1.3. Éléments de droit comparé

La couverture du risque de perte d’emploi des travailleurs indépendants existe déjà dans un certain nombre de pays étrangers, de longue date (Allemagne, Danemark, Suède) ou à la suite de réformes récentes (Espagne, Portugal, Autriche)79.

En Allemagne, Autriche, Suède, Danemark et Espagne, la couverture demeure facultative, qu’elle prenne la forme d’une adhésion au régime des salariés ou d’un dispositif distinct. A l’inverse, la Belgique, le Luxembourg, le Portugal et l’Italie ont fait le choix d’une couverture obligatoire, parfois ciblées sur la catégorie des travailleurs économiquement dépendants (Italie).

Parmi les cinq pays où la couverture est facultative, plusieurs cas de figure peuvent être distingués :

• le régime suédois repose sur un fonctionnement à double niveau au sein duquel la couverture obligatoire de base pour les travailleurs indépendants est la même que pour les salariés, ces deux catégories pouvant ensuite faire le choix d’adhérer à une protection complémentaire ;

• ailleurs, les travailleurs indépendants peuvent adhérer à un régime plus ou moins proche du régime prévu pour les salariés : en Allemagne et en Autriche, les travailleurs indépendants souhaitant être affiliés s’acquittent ainsi du même taux de cotisation chômage que les salariés et employeurs, au Danemark et ou en Espagne, il s’agit par contre de régimes dotés de règles de fonctionnement spécifiques.

Lorsqu’elle est obligatoire, l’adhésion se fait toujours dans le cadre d’un régime distinct de celui des salariés et relève d’une création souvent récente (1990 en Belgique et 2010 en Italie et au Portugal) ce qui n’autorise que peu de recul quant à l’appréciation de leurs effets. Le système d’assurance chômage peut également ne couvrir en réalité qu’une partie seulement des travailleurs indépendants, comme en Italie où ce régime obligatoire concernent uniquement les travailleurs dits para-subordonnées ou travailleurs économiquement dépendants.

Au regard des données disponibles, les différents régimes couvrent à ce stade un champ de bénéficiaires limité. Dans la plupart des cas, moins d’un millier d’indépendants sont indemnisés.

Les systèmes sont majoritairement financés par des cotisations sociales comme en Allemagne, Autriche, Espagne, Italie et le Portugal. Dans ces systèmes – qui se rapprochent le plus souvent de systèmes dits « contributifs », en lien avec les modalités d’indemnisation- les assiettes et taux de cotisation sont soit identiques à ceux du régime général, soit inférieures. Le Danemark, la Suède et le Luxembourg font reposer tout ou partie du financement sur l’État.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

Face aux mutations récentes du travail indépendant, le modèle de l’entrepreneur assumant seul le risque de perte d’emploi n’est plus pertinent. L’exercice sous forme indépendante est de moins en moins le résultat d’un héritage familial, et les travailleurs indépendants sont moins nombreux que par le passé à disposer d’un capital financier ou d’un patrimoine. Si certains travailleurs indépendants, comme les professions libérales, restent peu concernés par le risque de chômage, d’autres catégories y sont fortement exposées, notamment ceux en situation de dépendance économique, pour lesquels le retrait d’un donneur d’ordre majoritaire peut avoir des conséquences proches d’un licenciement. Dans ces conditions et compte tenu du caractère lacunaire des couvertures proposées par les assureurs privés, il n’apparait plus justifié de limiter la protection obligatoire contre le risque de perte d’emploi aux seuls travailleurs salariés.

De manière plus générale, la mise en place d’un droit à l’indemnisation du chômage des travailleurs indépendants répond à la nécessité d’adapter le système français de couverture du risque de chômage à la diversification accrue des formes de travail et d’emploi, qui remet en cause les frontières du travail salarié et non-salarié, et entre lesquelles les actifs pourraient à l’avenir de plus en plus recourir, successivement ou concomitamment, au cours de leur parcours professionnel.

2.2. Objectifs poursuivis

La création d’un dispositif public de compensation de la perte d’activité des travailleurs indépendants répond en premier lieu à l’objectif de les protéger contre le risque de défaillance de leur entreprise. Il s’agit ainsi de sécuriser les transitions professionnelles des indépendants en leur offrant un « filet de sécurité », leur permettant d’être indemnisés le temps de rechercher une nouvelle activité lorsque leur entreprise cesse de manière définitive. La mesure vise également à encourager l’entrepreneuriat, en atténuant les freins liés aux disparités de la protection contre le chômage entre salariés et travailleurs indépendants.

Plus largement, la mesure s’inscrit dans la dynamique d’harmonisation de la protection sociale des salariés et des indépendants à l’œuvre au cours des dernières années, qui tend à rapprocher les droits sociaux des travailleurs indépendants de ceux des salariés, tout en tenant compte de leurs spécificités professionnelles.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options envisagées

La seule option possible en dehors de l’intervention de la loi pour améliorer la couverture du risque de perte d’emploi des travailleurs indépendants aurait consisté à améliorer la communication à destination des travailleurs indépendants autour de l’offre existante des assureurs privés, en proposant par exemple l’inscription à ces offres dans le formulaire d’inscription au registre de commerce et des sociétés. En tout état de cause, une telle mesure aurait été insuffisante pour atteindre les objectifs poursuivis.

Au sein de la loi, de multiples options étaient envisageables pour créer un droit à l’indemnisation du chômage des travailleurs indépendants en combinant les différentes sous options possibles concernant les faits générateurs ouvrant droit au nouveau dispositif, les caractéristiques des prestations versées, leur financement et l’articulation du nouveau dispositif ouvert aux travailleurs indépendants avec le régime d’assurance chômage des salariés. La volonté d’assurer un traitement équitable entre les travailleurs indépendants tout en maîtrisant l’aléa moral,80 s’agissant d’une population qui organise elle-même son activité, et de privilégier la simplicité de gestion du nouveau dispositif, a conduit à écarter les options suivantes :

3.1.1. Concernant la population

La diversité des situations des travailleurs indépendants au regard du risque de chômage aurait pu conduire à envisager de différencier la couverture contre le risque de perte d’emploi en fonction des catégories professionnelles, par exemple en la limitant aux micro-entrepreneurs ou au travailleurs économiquement dépendants comme en Italie. Toutefois, dans un souci d’égalité de traitement entre tous les travailleurs indépendants, cette option n’a pas été retenue.

3.1.2. Concernant les faits générateurs ouvrant droit à indemnisation

Afin de limiter les effets d’aubaine et d’aléa moral, il convient de ne pas retenir des faits générateurs d’indemnisation qui dépendraient directement d’un choix des travailleurs indépendants, et d’écarter ainsi ceux qui ne permettent pas de caractériser avec certitude le caractère volontaire de la perte d’activité. C’est pourquoi l’option d’un dispositif ouvert à tous les travailleurs indépendants ayant fait une déclaration de situation d’activité n’est pas retenue, celle-ci pouvant résulter d’une décision volontaire du chef d’entreprise.

3.1.3. Concernant les caractéristiques de la prestation

La mise en place d’une indemnisation calculée en fonction d’un revenu de référence auquel serait appliqué un taux de remplacement aurait présenté l’avantage d’une analogie avec les règles applicables aux salariés. Toutefois cette option est écartée au regard de la grande diversité des situations des travailleurs indépendants et des nombreuses possibilités d’optimisation qu’elle aurait pu entrainer par manipulation des agrégats comptables.

3.1.4. Concernant le mode de financement

L’option d’une participation des travailleurs indépendants au financement du nouveau dispositif via une cotisation appelée sur les revenus d’activité des travailleurs indépendants n’est pas apparue justifiée, le projet de loi prévoyant par ailleurs de supprimer les cotisations salariales d’assurance chômage, et de les remplacer de manière pérenne par une fraction d’une imposition de toute nature qui serait affectée dans le cadre des lois financières pour 2019 à l’assurance chômage..

3.1.5. Concernant l’articulation du nouveau droit avec l’allocation d’assurance versée aux salariés

L’option du versement de l’allocation d’assurance, sous une forme adaptée, aux travailleurs indépendants éligibles est écartée. Elle aurait en effet nécessité des aménagements importants des règles d’indemnisation du régime pour tenir compte des spécificités du travail indépendant, qui auraient introduit des différences de traitement trop importantes au regard du principe d’égalité.

3.2. Option retenue

Une nouvelle forme de revenu de remplacement est créée pour les travailleurs indépendants, dénommée « allocation des travailleurs indépendants » (ATI) obéissant à des règles d’éligibilité et d’indemnisation propres afin de tenir compte des spécificités du travail indépendant.

D’une part, afin de qualifier la privation d’emploi des travailleurs indépendants, des critères spécifiques sont retenus caractérisant une cessation involontaire et définitive d’activité afin de prévenir des comportements opportunistes de recours à l’indemnisation du chômage. Seuls auront droit à l’allocation les travailleurs indépendants dont l’activité a fait l’objet d’un jugement de liquidation judiciaire ou d’une procédure de redressement judiciaire, lorsque l’arrêté du plan de redressement est subordonné par le tribunal au départ du dirigeant,  ou ceux qui bénéficiaient du statut de conjoint associé en cas de divorce ou de rupture d’un pacte civil de solidarité. En outre, afin d’attester de l’existence d’une activité établie et économiquement active et ainsi dissuader les faillites organisées voire frauduleuses, il est proposé que les mesures d’application puissent introduire des conditions de durée et de revenus d’activité minimaux. Enfin, pourra également être prévue une condition de ressources pour pouvoir bénéficier de la prestation. Il s’agit de pouvoir exclure du bénéfice de l’allocation les travailleurs indépendants qui disposeraient d’autres ressources, par exemple, dans le cas de salariés qui n’exerçaient leur activité indépendante qu’à titre accessoire.

D’autre part, le projet de loi prévoit que l’allocation des travailleurs indépendants revête un caractère forfaitaire et soit versée pendant une période fixe, dans l’objectif d’éviter les comportements d’optimisation et de privilégier la solution la plus simple à mettre à œuvre.

4. Analyse des impacts DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

L’article L. 5421-1 du code du travail relatif aux travailleurs susceptibles de bénéficier d’un revenu de remplacement est modifié afin de couvrir des travailleurs aptes au travail et recherchant un emploi quelle que soit leur forme d’activité, salariée ou indépendante.

L’article L. 5421-2 du code du travail, qui définit les différentes formes de revenus de remplacement, est complété pour y inclure l’allocation des travailleurs indépendants.

L’ensemble des dispositions relatives à l’allocation des travailleurs indépendants sont introduites dans une nouvelle section IV du chapitre IV relatif aux régimes particulier du livre quatrième de la cinquième partie du code du travail. Au sein de cette section :

• l’article L. 5424-24 définit le périmètre des travailleurs indépendants qui pourront ouvrir droit à l’allocation, en référence aux articles du code de la sécurité sociale et du code rural et de la pêche maritime visant les travailleurs indépendants ;

• l’article L. 5424-25 prévoit les conditions d’attribution de la prestation ;

• l’article L. 5424-26 dispose que les articles L. 5422-4 et L. 5424-5 relatifs à la demande en paiement et l’action en remboursement de l’allocation d’assurance sont applicables à l’allocation des travailleurs indépendants ;

• l’article L. 5424-27 prévoit que les mesures d’application de la section soient prises par décret en Conseil d’Etat, à l’exception du montant et de la durée de versement de l’allocation qui seront fixés par décret simple, et des mesures de coordination avec l’allocation d’assurance qui seront déterminées par la convention d’assurance chômage.

En outre :

• l’article L. 5312-1 relatif à Pôle Emploi et l’article L. 5427-1 relatif à l’Unédic sont complétés pour prévoir que Pôle emploi assure le versement de l’allocation des travailleurs indépendants pour le compte de l’Unédic ;

• l’article L. 5425-14 relatif aux modalités de cumul d’un revenu de remplacement avec d’autres revenus est complété pour y inclure l’allocation des travailleurs indépendants.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1. Impact macroéconomique

En permettant à certains indépendants de prendre le risque de changer d’activité ou d’accéder à une formation, l’ouverture d’un droit à un revenu de remplacement pour les travailleurs indépendants favorisera de nouvelles transitions en les sécurisant. Du fait de la meilleure protection associée au statut d’indépendant, elle pourrait aussi encourager la création d’entreprise. Cette mesure contribuera ainsi à la construction d’un marché du travail plus fluide, à un meilleur appariement de l’offre et de la demande de travail et à la dynamisation de notre économie.

4.2.2. Impact budgétaire

La mission de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale des affaires sociales ayant menée l’étude sur l’ouverture de l’indemnisation du chômage aux travailleurs indépendants en octobre 2017 a évalué le coût de cette mesure à 140 M€ pour 29 300 bénéficiaires.

Encadré – Méthodologie de chiffrage

Population cible :

Les catégories de travailleurs indépendants retenues sont les suivantes :

• les travailleurs indépendants affiliés au régime des exploitants agricoles (MSA), des commerçants et artisans (RSI), et des professions libérales (CNAVPL et CNFB). Elle exclut en revanche les travailleurs affiliés au RSI selon des modalités spécifiques mais dont l’activité repose sur l’exploitation d’un patrimoine ;

• les travailleurs assujettis au régime général de la sécurité sociale, mais qui ne sont pas affiliés au régime général d’assurance chômage, soit principalement des dirigeants d’entreprises.

Ce ciblage conduit à un effectif de la population cible d’environ 3,3 millions de travailleurs indépendants répartis comme suit :

Travailleurs indépendants "classiques"

1 700 000

Micro-entrepreneurs actifs (chiffre d’affaires > 0 €)

700 000

Exploitants agricoles

460 000

Dirigeants assimilés salariés

180 000

Autres

250 000

Total

3 290 000

Paramétrage de l’indemnisation :

Le chiffrage s’appuie sur les paramètres suivants :

• Une durée d’indemnisation de six mois ;

• Un montant mensuel de l’allocation de 800 €.

Paramétrage des conditions d’éligibilité :

Le chiffrage retient une durée d’activité minimale pour bénéficier de la prestation de 2 ans et un revenu d’activité minimal de 10 000 €.

Pour appliquer le critère de durée d’activité minimale, la population cible est réduite en fonction des taux de cessation des travailleurs indépendants dans les deux ans (données INSEE) :

• 19 % des entrepreneurs classiques ont cessé leur activité au bout de deux ans ;

• 41 % des micro-entrepreneurs ont cessé leur activité au bout de deux ans (parmi les micro-entrepreneurs économiquement actifs) ;

Pour croiser ce critère avec le critère de revenu d’activité minimal, en l’absence de données complètes sur la distribution jointe entre la variable revenu et la variable durée d’activité, le chiffrage s’appuie sur des données du RSI (distribution des revenus des « radiés hors retraite » sur 2011-2015) :

• 49 % des entrepreneurs classiques radiés ont des revenus supérieurs à 10 000 € (taux moyen sur 2011-2015) ;

• 5 % des micro-entrepreneurs radiés ont des revenus supérieurs à 10 000 € (taux moyen sur 2011-2015) ;

Le croisement de ces données aboutit aux estimations suivantes :

• 10 % des entrepreneurs classiques ayant cessé leur activité au bout de deux ans avaient des revenus supérieurs à 10 000 € ;

• 2 % des micro-entrepreneurs ayant cessé leur activité au bout de deux ans avaient des revenus supérieurs à 10 000 €.

Sont donc retenus in fine dans la population cible 90 % des entrepreneurs classiques et 98 % des micro-entrepreneurs ayant des revenus supérieurs à 10 000 €. Ces taux sont appliqués sur des données INSEE et MSA relatives à la distribution des effectifs par tranche de 5 000 € de revenus des travailleurs indépendants, selon la distinction : micro-entrepreneurs économiquement actifs, entrepreneurs individuels (hors micro-entrepreneurs), gérants de sociétés et exploitants agricoles. Pour deux populations, la distribution des revenus n’est pas disponible :

• pour les dirigeants salariés, l’hypothèse est faite qu’ils sont tous au-dessus du seuil de 10 000 € ;

• pour les taxés d’office, le taux moyen observé pour les travailleurs indépendants non agricoles est appliqué (57 %).

Paramétrage des faits générateurs :

Pour évaluer l’impact de l’application de « faits générateurs stricts » sur la population cible, le chiffrage utilise les données relatives aux défaillances d’entreprises. Il est retenu les taux suivants :

• 3 % pour les gérants de sociétés ;

• 1 % pour les entreprises individuelles et les auto-entrepreneurs ;

• 0,3 % dans l’agriculture.

4.3. Impacts sur les services administratifs

La mesure aura un impact sur les charges de gestion de Pôle emploi, dans la mesure où elle implique une augmentation du nombre de dossiers de demande d’allocation à traiter, selon des modalités spécifiques, et du nombre de demandeurs d’emploi à suivre.

Une adaptation du système d’information de Pôle emploi est également à prévoir pour y intégrer les modalités particulières d’indemnisation des travailleurs indépendants.

Enfin, les conseillers de Pôle emploi devront être formés afin d’assurer la prise en charge et le suivi de ce nouveau public.

La mesure aura un impact sur les charges de gestion de l’Unédic, en tant qu’organisme gestionnaire de l’allocation des travailleurs indépendants. Par ailleurs, un suivi statistique et financier devra être mis en place. La charge supplémentaire devrait néanmoins être limitée, compte tenu du faible nombre de bénéficiaires de la mesure (estimé à 29 300) au regard du nombre total de demandeurs d’emploi indemnisés (2,5 millions environ).

4.4. Impacts sociaux

Chez les jeunes, il existe une aspiration forte à l’exercice d’un travail indépendant. Si les Français dans leur ensemble affichent une préférence très nette pour le salariat (70 %), les plus jeunes se singularisent par une plus forte attraction pour l’indépendance : parmi les 15-24 ans, près d’une personne sur deux valorise ce statut. Le travail indépendant est à leurs yeux associé à une plus grande liberté et à davantage de facilités pour concilier la vie professionnelle avec la vie familiale et personnelle. Dans les faits, 20 % des jeunes déclarent avoir de manière occasionnelle « exercé au cours des 12 derniers mois, une activité rémunérée de manière indépendante (auto-auto-entrepreneuriat, chauffeur ou hôte via un site internet, garde d’enfant ou aide aux personnes âgées, etc.) », soit un taux bien plus élevé que dans l’ensemble de la population (8 %)81. Aussi, la création d’une protection contre le risque de chômage des travailleurs indépendants peut être considérée comme une mesure plus particulièrement favorable à la jeunesse au regard de leur aspiration propre pour le travail indépendant.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultations menées

Le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles est saisi au titre des dispositions du 1° de l’article L. 6123-1 du code du travail.

Le Conseil d’administration de Pôle emploi est saisi pour information.

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

La mesure entre en vigueur au 1er janvier 2019, comme la plupart des dispositions du projet de loi. Cela répond à la volonté du Gouvernement de mettre en œuvre ces nouveaux droits dès que les conditions opérationnelles seront réunies. Les travailleurs indépendants bénéficieront ainsi rapidement de cette nouvelle couverture sociale.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions nouvelles s’appliquent en France métropolitaine, dans les départements d’outre-mer et dans les collectivités d’outre-mer de Saint Pierre et Miquelon, Saint Barthélemy et Saint Martin.

Le département d’outre-mer de Mayotte ne fait pas l’objet de dispositions spécifiques.

5.2.3. Textes d’application

Les mesures d’application seront prises par décret en Conseil d’État, à l’exception du montant et de la durée de versement qui seront fixés par décret simple, et des mesures de coordination avec l’allocation d’assurance qui seront déterminées par la convention d’assurance chômage. Toutefois, en application de l’article 33 du projet de loi, ces mesures de coordination seront déterminées à titre transitoire par décret en Conseil d’État du 1er janvier 2019 au 30 septembre 2020.

Article 29 - Lutte contre la précarité et la permittence

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

L’assurance chômage a pour objectif d’assurer les travailleurs contre les pertes d’emploi temporaires. Elle fonctionne en mutualisant les risques à la fois entre travailleurs et entre entreprises. L’assurance chômage est financée par des cotisations versées par les salariés et les employeurs. Tous les emplois affiliés à l’Assurance chômage font l’objet de contributions proportionnelles aux salaires. La part du salaire soumise à contribution est limitée à quatre fois le plafond de la sécurité sociale. Ce plafond correspond au montant maximum des rémunérations ou gains pris en compte pour le calcul de certaines rémunérations. Il est révisé chaque année en fonction de l’évolution des salaires (articles D. 242-17 à D. 242-19 du code de la sécurité sociale). En 2016, 16,7 millions de salariés sont affiliés à l’Assurance chômage et 1,8 millions d’employeurs versent des contributions.

Le taux de contribution est de 6,45 % du salaire brut répartie entre 2,4 % versé par le salarié et 4,05 % par l’employeur. Pour les salariés intermittents du spectacle, les taux de cotisation sont plus élevés que pour les autres salariés car ils bénéficient de règles d’indemnisation spécifiques. Ces taux sont fixés par les partenaires sociaux dans le cadre des accords d’Assurance chômage.

Le rapport entre les allocations versées et les contributions collectées varie selon la nature du contrat de travail du salarié. En 2015, pour les contrats à durée indéterminée (CDI), les contributions collectées afférentes ont été de 29 287 M€ alors que les ruptures de CDI ont conduit à des dépenses d’allocations chômage de 18 892 M€82. Ce rapport est inversé pour les contrats à durée déterminée (CDD) et les missions d’intérim. Ainsi, pour les premiers, les dépenses ont été de 8 886 M€ alors que les contributions ont rapporté 2 664 M€, et pour les seconds, les dépenses ont représenté 2 806 M€ et les contributions 1 022 M€.

En effet, les allocataires indemnisés par l’assurance chômage sont pour 45 % d’entre eux, au chômage après CDD ou une mission d’intérim. Les embauches en contrats courts ont en effet progressé ces dernières années. Les déclarations préalables à l’embauche (DPAE) remplies par les employeurs avant le recrutement d’un salarié ont concerné pour 85 % d’entre elles des CDD83 en 2012 contre 76 % en 2000. Cette progression traduit l’augmentation du recours à des contrats de moins d’un mois et plus spécifiquement de moins d’une semaine. Cette augmentation du recours aux contrats courts reflète également une pratique de réembauche de la part des employeurs. En effet, en 2012, l’embauche d’un ancien salarié a représenté 69 % des embauches hors intérim, la durée médiane entre deux contrats étant de 7 jours.

Pour favoriser la progression de l’emploi stable, les partenaires sociaux ont prévu une modulation des contributions des contributions patronales d’assurance chômage dans le cadre de l’accord national interprofessionnel (ANI) du 11 janvier 2013 sur la sécurisation des parcours professionnels. La faculté de modulation des taux de contribution est aujourd’hui prévue à l’article L. 5422-12 du code du travail. Cette modulation des taux a pour objectif principal d’inciter les employeurs à allonger la durée des contrats à durée déterminée. En effet, la part patronale des contributions d’assurance chômage qui était de 4 %, a été augmentée :

• de 3 points pour les CDD de moins d’un mois, hors CDD d’usage ;

• de 1,5 point pour les CDD de 1 à 3 mois, hors CDD d’usage ;

• de 0,5 point pour les CDD d’usage de moins de 3 mois.

Parallèlement, une exonération de la part patronale des contributions a été mise en place pour l’embauche en contrat à durée indéterminée (CDI) d’un jeune de moins de 26 ans pour les trois premiers mois d’emploi.

La mise en œuvre de ces modulations avait pour objectif d’entraîner une baisse des contrats les plus courts au profit des contrats les plus longs.

En 2015, ces sur-contributions ont généré 73,8 M€ de recettes supplémentaires tandis que le coût de l’exonération s’est élevé à 79,9 M€ pour l’Assurance chômage.

Ces sur-contributions ne semblent pas avoir eu un impact sur le recours à des contrats de moins de trois mois par les employeurs. Les données de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) retraitées par l’Unédic84 mettent en évidence une progression quasi-continue du nombre d’embauches en contrats courts ces dernières années (graphique ci-dessous).

Graphique – Évolution des demandes préalables à l’embauche (DPAE) pour les secteurs contribuant à au moins 5 % de la hausse des CDD de moins d’un mois.

Source : Déclaration préalable à l’embauche – ACOSS ; calculs Unédic

L’augmentation du recours aux CDD courts s’observe dans quelques secteurs en particulier85 : « hébergement médico-social, social et action sociale sans hébergement », «  l’hébergement restauration », « arts, spectacles et activités récréatives » et « activités de services administratifs et de soutien ».

La nouvelle convention d’assurance chômage 2017 a modifié les cotisations des employeurs à l’assurance chômage avec la création d’une contribution exceptionnelle temporaire des employeurs pour tous leurs salariés (0,05 %) et la suppression de la modulation des contributions s’appliquant aux CDD et aux embauches en CDI (moins de 26 ans). Seule la majoration pour les CDD d’usage a été maintenue pour dix-huit mois, à compter du 1er octobre 2017, soit jusqu'au 31 mars 2019 : la cotisation patronale sur ces contrats est ainsi portée à 4,55 %.

Dans l’accord national interprofessionnel et la convention de 2017, les partenaires sociaux ont en revanche choisi de renvoyer aux branches la responsabilité de traiter le sujet du recours aux contrats de courte durée dans le cadre de négociations. Il était prévu que l’application de la convention soit suivie par un comité de pilotage réuni chaque année, ayant notamment pour objet de dresser un bilan des négociations de branches, en particulier celles portant sur les incitations sectorielles qui visent à limiter le recours aux contrats de travail courts.

L’accord national interprofessionnel du 22 février 2018 relatif à la réforme de l’assurance chômage confirme l’ouverture de négociations par branche dont l’objectif est de déterminer les moyens de développer l’installation durable dans l’emploi et d’éviter les risques d&