Accueil > Documents parlementaires > Projets de loi > Etude d'impact
Version PDF
Retour vers le dossier législatif

arianne_couleur

ÉTUDE D’IMPACT

Projet de loi

relatif à la croissance et la transformation des entreprises

NOR : ECOT1810669L/Bleue-1

18 juin 2018

Table des matières

Introduction générale 7

Tableau synoptique des consultations 9

Tableau synoptique des mesures d’application 15

Chapitre Ier : Des entreprises libérées 19

Section 1 : Création facilitée et à moindre coût 19

Article 1er relatif à la création d’un guichet unique électronique pour l’accomplissement des formalités liées à la création et à la vie des entreprises 19

Article 2 relatif à la création d’un registre des entreprises 39

Article 3 relatif à la réforme des publications d'annonces légales 58

Article 4 relatif à la suppression de l’obligation de suivre le stage de préparation à l’installation 68

Article 5 relatif à la mise en œuvre d’actions collectives de communication et de promotion à caractère national en faveur de l’artisanat et des entreprises artisanales 73

Section 2 : Simplifier la croissance de nos entreprises 81

Article 6 relatif aux seuils d’effectifs 81

Article 7 relatif à l’adaptation de la gouvernance de Business France dans le cadre de la réforme du dispositif d'accompagnement à l'export 116

Article 8 relatif au passage de la durée des soldes de 6 à 4 semaines 121

Article 9 relatif au relèvement des seuils de certification légale des comptes 129

Article 10 relatif à l'accompagnement de la réforme territoriale de l'ordre des experts-comptables 141

Article 11 relatif à la radiation des fichiers, registres et répertoires des entrepreneurs individuels ayant réalisé pendant deux années civiles consécutives un chiffre d’affaire nul 148

Article 12 relatif à la suppression de l’obligation d’un compte bancaire dédié pour les micro-entrepreneurs dégageant un chiffre d’affaires annuel inférieur à 5000 € 157

Article 13 relatif à la modernisation du réseau des chambres de commerce et d’industrie 167

Section 3 : Faciliter le rebond des entrepreneurs et des entreprises 178

Article 14 relatif à la fixation de la rémunération du dirigeant en redressement judiciaire 178

Article 15 relatif au rétablissement professionnel et la liquidation judiciaire simplifiée 185

La liquidation judiciaire simplifiée 185

Le rétablissement professionnel 199

Article 16 relatif aux sûretés 217

Article 17 relatif à la publicité du privilège du Trésor 223

Article 18 relatif au traitement des créances publiques en procédure collective 230

Article 19 relatif aux clauses de solidarité dans les baux commerciaux 234

Chapitre II : Des entreprises plus innovantes 242

Section 1 : Améliorer et diversifier les financements 242

Article 20 relatif à la réforme de l’épargne retraite 242

Article 21 relatif à différentes mesures pour renforcer le rôle de l'assurance-vie dans le financement de l'économie 267

Article 22 relatif à la simplification de l’accès des entreprises aux marchés financiers 276

Article 23 relatif au renforcement de l’attractivité de la Place de Paris 298

Article 24 relatif à la modernisation des pouvoirs de l’Autorité des marchés financiers 318

Article 25 relatif aux infrastructures de marché 326

Article 26 relatif à la création d’un régime français des offres de jetons 345

Article 27 relatif à l’élargissement des instruments éligibles au PEA-PME 351

Article 28 visant à développer l’émission d’actions de préférence 356

Article 29 relatif à l’amélioration du dispositif Entreprise solidaire d’utilité sociale 366

Article 30 à 39 : Moderniser la gouvernance de la CDC pour améliorer ses actions en faveur des territoires 378

Section 2 : Protéger les inventions et l’expérimentation de nos entreprises 394

Sous-Section 1 - Protéger les inventions de nos entreprises 394

Article 40 relatif à la modernisation du certificat d’utilité 394

Article 41 relatif aux chercheurs entrepreneurs 401

Article 42 relatif à la création d’une procédure d’opposition aux brevets d’invention 411

Sous-Section 2 - Protéger les expérimentations de nos entreprises 419

Article 43 relatif aux véhicules autonomes 419

Section 3 : Faire évoluer le capital et la gouvernance des entreprises publiques et financer l’innovation de rupture 429

Articles 44 à 50 relatifs au transfert de la majorité du capital d’Aéroports de Paris au secteur privé 429

Article 51 relatif au transfert de la majorité du capital de FRANCAISE DES JEUX au secteur privé 437

Article 52 relatif à la composition du capital des sociétés ENGIE et GRTgaz 444

Article 53 relatif aux ressources de l’EPIC Bpifrance 450

Article 54 relatif à la composition du conseil d’administration de La Poste 455

Section 4 : Protéger nos entreprises stratégiques 459

Article 55 relatif aux modifications du régime de sanction des investissements étrangers en France 459

Article 56 relatif aux actions spécifiques dans les sociétés à participation publique 474

Chapitre III - Des entreprises plus justes 488

Section 1 : Mieux partager la valeur 488

Article 57 visant à favoriser le développement et la mise en place d’accords de participation et d’intéressement 488

I - Suppression du forfait social applicable à l’épargne salariale pour les entreprises de moins de 50 salariés et aux accords d’intéressement pour les entreprises de moins de 250 salariés – modification du code de la sécurité sociale 488

II - Développer la mise en place d’accords d’intéressement et de participation aux entreprises de moins de 50 salariés 502

III – Élargir le champ des bénéficiaires 509

Article 58 visant à favoriser le développement et l’appropriation des plans d’épargne salariale 513

Article 59 visant à stimuler l’actionnariat salarié dans les entreprises privées 519

Article 60 relatif au développement de l'actionnariat salarié des sociétés à capitaux publics 525

Section 2 : Repenser la place des entreprises dans la société 535

Article 61 relatif à l’objet social des entreprises 535

Article 62 relatif aux administrateurs salariés 552

Chapitre IV : Diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne, dispositions transitoires et finales 564

Article 63 relatif à la transposition de la directive 2014/55/UE facturation électronique 564

Article 64 relatif à l’insolvabilité 568

Article 65 relatif à la transposition de la directive 2014/50/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relative aux prescriptions minimales visant à accroître la mobilité des travailleurs entre les États membres 575

Article 66 relatif à la transposition de la directive (UE) 2017/828 du 17 mai 2017 sur les droits des actionnaires 581

I. La politique d’engagement et la transparence des gestionnaires d’actifs et des investisseurs institutionnels 581

II. La transparence des conseillers en vote 601

III. L’encadrement des transactions avec les parties liées 610

IV. L’identification et le dialogue avec les actionnaires 617

V. L’encadrement de la rémunération des dirigeants 632

Article 67 relatif à l’habilitation à transposer la directive (UE) 2016/2341 du parlement européen et du conseil du 14 décembre 2016 concernant les activités et la surveillance des institutions de retraite professionnelle (IRP) 635

Article 68 relatif aux mesures nécessaires pour transposer la directive relative à la réforme européenne de la hiérarchie des créanciers bancaires (Directive 2017/2399/UE) adoptée le 12 décembre 2017 639

Article 69 relatif à la transposition du « paquet Marques » 646

Article 70 concernant la possibilité de procéder à une réévaluation comptable des immobilisations corporelles des grands ports maritimes relevant de l’État et des ports autonomes de Paris et de Strasbourg 657

Article 71 diverses ratifications d’ordonnances 662

I – Emissions obligataires 662

II – Régime de résolution pour le secteur de l'assurance 665

III – Ratification de l’ordonnance relative à l’agent des sûretés proposé au XII du présent article de loi 667

IV – Gestion d’actifs 673

Annexes 678

Annexe1 (article 68) : Tableaux comparatifs « Code modifié - directive BRRD2 » et « directive BRRD2 - code » 678

INTRODUCTION GÉNÉRALE

Alors que le taux de création d’entreprises, de 9,9 % en 2014 contre 7,2 % en Allemagne, contribue au renouvellement du tissu productif et prépare l’avenir, en positionnant l’économie française sur les enjeux de moyen et long terme, ces créations ne se traduisent qu’insuffisamment par de nouveaux emplois : en 2014, 66 % des créateurs avaient pour principal objectif d’assurer leur propre emploi (INSEE, enquête SINE).

De plus, le tissu économique français compte un nombre trop faible d’entreprises de taille intermédiaire (ETI) - de l’ordre de 4 500 contre 10 000 en Allemagne - et de grosses petites et moyennes entreprises (PME) alors que ce sont elles qui, en raison de leur taille et des effets d’échelle dont elles bénéficient, sont plus à même de supporter le coût de l’innovation ou de la transformation numérique, de se lancer sur les marchés extérieurs, ou encore d’ouvrer des débouchés pour les PME comme pour les très petites entreprises (TPE).

Les mauvaises performances du commerce extérieur reflètent l’insuffisante compétitivité de l’économie française : difficultés des entreprises à différencier leur offre, difficultés à se développer à l’exportation ou encore pressions sur les prix issues de la compétition internationale.

Le défi à relever est donc celui de la croissance des entreprises, aux différentes phases de leur développement, pour renouer avec l’esprit de conquête économique. Cela passe notamment par une transformation du modèle de notre entreprise pour l’adapter aux réalités du XXIème siècle. Structuré autour de trois axes qui constituent trois chapitres, le présent projet de loi se donne ainsi pour objectif de libérer les entreprises, d’accroître leur capacité d’innovation et d’assurer une certaine justice en leur sein et à l’égard de la société.

Le chapitre Ier entend lever des freins et assouplir des rigidités qui entravent la vie des entreprises et des entrepreneurs. Il s’agit donc tout à la fois de faciliter la création d’entreprises et d’en réduire le coût (section 1), d’accompagner leur croissance (section 2), de faciliter leur rebond ainsi que celui des entrepreneurs en cas d’échec (section 3) et de fluidifier les conditions de leur transmission (section 4).

Le chapitre II pose les jalons nécessaires pour favoriser l’innovation au sein des entreprises. La section 1 vise à améliorer et diversifier les modes de financement des entreprises en s’adressant aux acteurs privés (sous-section 1) et en modernisant la gouvernance de la caisse des dépôts et consignations (sous-section 2). La section 2 institue les dispositifs nécessaires à la protection des inventions de nos entreprises (sous-section 1) ainsi que de leurs expérimentations (sous-section 2). La section 3 permet d’assurer le financement de l’innovation de rupture. La section 4 propose des dispositifs à même de protéger nos entreprises stratégiques.

Le chapitre III s’attache à promouvoir des impératifs de justice au sein du monde de l’entreprise, au travers de dispositions recherchant une meilleure répartition de la richesse (section 1). Il propose également, dans une perspective de justice, des dispositions permettant de repenser la place des entreprises dans la société (section 2).

Tableau synoptique des consultations

Article

Objet de l’article

Consultations obligatoires

Consultations facultatives

1er

Création d’un guichet unique électronique pour l’accomplissement des formalités liées à la création et à la vie des entreprises

 

Consultation publique en ligne du 15 janvier au 5 février 2018

CCI France

Assemblée permanente des chambres de métiers et de l’artisanat (APCMA)

Conseil national des greffes des tribunaux de commerce (CNGTC)

Assemblée permanente des chambres d’agriculture (APCA)

Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS)

2

Création d’un registre des entreprises

 

Mesure soumise à consultation publique

3

Réforme des publications d'annonces légales

Conseil national d’évaluation des normes (CNEN)

Syndicat de la presse indépendante d’information en ligne

Association de la presse pour la transparence économique

4

Suppression de l’obligation de suivre le stage de préparation à l’installation

Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelle (CNEFOP)

 

5

Mise en œuvre d’actions collectives de communication et de promotion à caractère national en faveur de l’artisanat et des entreprises artisanales

 

Union des entreprises de proximité (U2P)

Assemblée permanente des chambres de métiers et de l’artisanat (APCMA)

6

Seuils d’effectif

Conseil national d’évaluation des normes (CNEN)

Conseil national de l’Habitat

Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS)

Commission nationale de la négociation collective (CNNC)

Conseil national consultatif des personnes handicapées

Consultation publique en ligne du 15 janvier au 5 février 2018

7

Adaptation de la gouvernance de Business France dans le cadre de la réforme du dispositif d'accompagnement à l'export

Comité d’entreprise de Business France

Président du CA de Business France Pascal Cagni

10

Accompagnement de la réforme territoriale de l'ordre des experts comptables

 

Conseil supérieur de l’ordre des experts-comptables

11

Radiation des fichiers, registres et répertoires des entrepreneurs individuels ayant réalisé pendant deux années civiles consécutives un chiffre d’affaires nul

Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS)

Caisse nationale déléguée de la sécurité sociale des travailleurs indépendants

Consultation publique en ligne du 15 janvier au 5 février 2018

12

Suppression de l’obligation d’un compte bancaire dédié pour les micro-entrepreneurs dégageant un chiffre d’affaires annuel inférieur à 5000 €

Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS)

Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières

Consultation publique en ligne du 15 janvier au 5 février 2018

13

Modernisation du réseau des chambres de commerce et d’industrie - Modifications du livre VII du code de commerce

 

CCI France

CCI de France

Organisations syndicales

15

Rétablissement professionnel et liquidation judiciaire simplifiée

 

Consultation informelle des praticiens de l’insolvabilité

20

Réforme de l’épargne retraite

Comité consultatif de la législation et de la réglementation financière (CCLRF)

Conseil supérieur de la mutualité (CSM)

Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS),

Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV)

Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA)

COPIESAS et autres parties prenantes (associations d’épargnants…)

21

Différentes mesures pour renforcer le rôle de l'assurance-vie dans le financement de l'économie

Comité consultatif de la législation et de la réglementation financière (CCLRF)

Conseil supérieur de la mutualité (CSM)

 

22

Simplification de l’accès des entreprises aux marchés financiers

 

Autorité des marchés financiers ; Direction des Affaires civiles et du Sceau

23

Renforcement de l’attractivité de la Place de Paris

Comité consultatif de la législation et de la règlementation financière

Autorité des marchés financiers ; Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ; Banque de France ; Haut comité juridique de Place ; associations représentatives de la Place financière ; consultation publique 2018

24

Modernisation des pouvoirs de l’Autorité des marchés financiers

 

Collège de l’AMF

25

Infrastructures de marché

Comité consultatif de la législation et de la réglementation financière (CCLRF)

 

26

Création d’un régime français des offres de jetons

Comité consultatif de la législation et de la réglementation financière (CCLRF)

Consultations de place pertinentes sur le projet de dispositions

27

Elargissement des instruments éligibles au PEA-PME

Comité consultatif de la législation et de la réglementation financière (CCLRF)

Consultations de place pertinentes sur le projet de dispositions 

29

Amélioration du dispositif « Entreprise solidaire d’utilité sociale – ESUS »

Conseil Supérieur de l’Economie Sociale et Solidaire (CSESS)

Principaux acteurs privés impliqués dans l’animation et le suivi du dispositif ESUS (Finansol ; Mouvement des entrepreneurs sociaux – Mouves ; France Active) ont été informellement consultés sur cette mesure, qui rassemble un consensus de place

30

Composition de la commission de surveillance - CDC

 

Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations

Banque de France

31

Renforcement des prérogatives de la commission de surveillance - CDC

 

Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations

Autorité de contrôle prudentiel et de résolution

32

Statut du directeur général de la CDC

 

Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations

33

Modernisation du cadre comptable de la CDC

Conseil supérieur de la Cour des comptes

Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations

34

Modernisation du cadre comptable de la CDC

4

Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations

35

Supervision prudentielle de la Caisse des dépôts et consignations par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) - CDC

 

Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations

Autorité de contrôle prudentiel et de résolution

36

Détermination du versement de la CDC à l’Etat

 

Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations

37

Encadrement des missions de mandataire de la Caisse des dépôts et consignations - CDC

Comité consultatif de la législation et de la réglementation financière (CCLRF)

Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations)

38

Modification du code des juridictions financières

Conseil supérieur de la Cour des Comptes

 

39

39

Dispositions transitoires - CDC

Conseil supérieur de la Cour des Comptes

40

Création d’une demande provisoire de brevet et modernisation du certificat d’utilité

 

Institut national de la propriété industrielle (INPI)

Praticiens de la propriété intellectuelle

41

Chercheurs entrepreneurs

Conseil Commun de la fonction publique

Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche

Organismes de recherche nationaux (CNRS, INSERM Transfert et l’INRA)

42

Création d’une procédure d’opposition aux brevets d’invention délivrés par l’INPI

 

Institut national de la propriété industrielle (INPI)

Compagnie nationale des conseils en propriété industrielle (CNCPI)

43

Véhicules autonomes

Conseil national d’évaluation des normes (CNEN)

Organisations professionnelles

Nouvelle France industrielle

57

Favoriser le développement de la mise en place d’accords de participation et d’intéressement

Conseil d’orientation de la participation, de l’intéressement, de l’épargne salariale et de l’actionnariat salarié (COPIESAS)

Commission nationale de la négociation collective (CNNC)

Caisses de Sécurité Sociale : Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS)

Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV)

 

58

Favoriser le développement et l’appropriation des plans d’épargne salariale

Conseil d’orientation de la participation, de l’intéressement, de l’épargne salariale et de l’actionnariat salarié (COPIESAS)

Commission nationale de la négociation collective (CNNC)

 

59

Stimuler l’actionnariat salarié dans les entreprises privées

Conseil d’orientation de la participation, de l’intéressement, de l’épargne salariale et de l’actionnariat salarié (COPIESAS)

Commission nationale de la négociation collective (CNNC)

Caisses de Sécurité Sociale : Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS)

Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV)

 

60

Développement de l’actionnariat salarié des sociétés à capitaux publics

 

Commission des participations et des transferts

62

Intérêt social des entreprises

 

Consultations menées dans le cadre de la mission Senard-Notat

64

Administrateurs salariés

 

Consultation publique en ligne du 15 janvier au 5 février 2018

66

Transposition de la directive (UE) 2017/828 du 17 mai 2017 sur les droits des actionnaires

Comité consultatif de la législation et de la réglementation financière (CCLRF)

Autorité des marchés financiers

68

Mesures nécessaires pour transposer la directive relative à la réforme européenne de la hiérarchie des créanciers bancaires (Directive 2017/2399/UE) adoptée le 12 décembre 2017

Fédération bancaire française

Autorité de contrôle prudentiel et de résolution

Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières

 

69

Transposition du « paquet Marques »

 

Praticiens de la propriété industrielle

70

Possibilité de procéder à une réévaluation comptable des immobilisations corporelles des grands ports maritimes relevant de l’État et des ports autonomes de Paris et de Strasbourg

 

Ports et Union des ports de France

71

Diverses ratifications d'ordonnances

Comité consultatif de la législation et de la réglementation financière (CCLRF)

Conseil supérieur de la mutualité

Ensemble des fédérations professionnelles concernées

Tableau synoptique des mesures d’application

Article

Objet de l’article

Texte d’ d’application

Administration compétente

1er

Création d’un guichet unique électronique pour l’accomplissement des formalités liées à la création et à la vie des entreprises

Décret en Conseil d’Etat

Décret

Direction générale des entreprises (DGE)

3

Réforme des publications d'annonces légales

Décret

Ministère de la culture :Direction générale des médias et des industries culturelles

(en lien avec les autres ministères concernés, notamment le ministère de la Justice et le ministère de l’économie et des finances)

4

Suppression de l’obligation de suivre le stage de préparation à l’installation

Décret en Conseil d'Etat

DGE

5

Mise en œuvre d’actions collectives de communication et de promotion à caractère national en faveur de l’artisanat et des entreprises artisanales

Décret

DGE

6

Seuils d’effectif

Décret en Conseil d’Etat

Direction générale des entreprises (DGE)

Direction de la sécurité sociale (DSS)

Direction générale du travail (DGT)

Direction des affaires civiles et du sceau (DACS)

Direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP)

7

Adaptation de la gouvernance de Business France dans le cadre de la réforme du dispositif d'accompagnement à l'export

Décret

DGE

8

Passage de la durée de soldes de 6 à 4 semaines

Décret

DGE

9

Relèvement des seuils de certification légale des comptes

Décret en Conseil d'Etat

DG Trésor / DACS

10

Accompagnement de la réforme territoriale de l'ordre des experts comptables

Décret en Conseil d’Etat

Direction générale des Finances publique (DGFiP)

11

Radiation des fichiers, registres et répertoires des entrepreneurs individuels ayant réalisé pendant deux années civiles consécutives un chiffre d’affaires nul

Décret en Conseil d’Etat

Décret

DGE

DSS

DACS

DGFIP

15

Rétablissement professionnel et liquidation judiciaire simplifiée

Décret

DACS

DG Trésor

17

Publicité du privilège du Trésor

Décret en Conseil d’Etat

Décret

DGFIP

20

Réforme de l’épargne retraite

Décret en Conseil d’Etat

Décret

DG Trésor / DGFIP

21

Différentes mesures pour renforcer le rôle de l'assurance-vie dans le financement de l'économie

Décret en Conseil d'Etat

DG Trésor

23

Renforcement de l’attractivité de la Place de Paris

Décret

Direction générale du Trésor

Direction de la sécurité sociale

24

Modernisation des pouvoirs de l’Autorité des marchés financiers

Décret en Conseil d’Etat

DG Trésor

25

Infrastructures de marché

Décret

DG Trésor

30

Désignation des représentants du personnel de la Caisse des dépôts et consignations par le comité mixte d’information et de concertation

Décret en Conseil d’Etat

DG Trésor

32

Administration de la Caisse des dépôts et consignations

Décret

DG Trésor

33 et 38

Evolution des dispositions règlementaires du code monétaire et financier concernant le caissier général ainsi que des dispositions réglementaires, figurant dans le code des juridictions financières, relatives au contrôle juridictionnel de la Cour des comptes sur l’établissement.

Décret en Conseil d’Etat

DG Trésor

36

Fixation d’un niveau de versement de la CDC à l’Etat.

Décret

DG Trésor (en lien avec l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution)

37

Encadrement des missions de mandataire de la Caisse des dépôts et consignations

Décret

 

40

Création d’une demande provisoire de brevet et modernisation du certificat d’utilité

Décret en Conseil d’Etat

Direction générale des entreprises (DGE)

41

Chercheurs entrepreneurs – gestion des brevets détenus entre personnes publiques investies d’une mission de recherche

Décret en Conseil d’Etat

Décret

Ministère de l'Enseignement supérieur, de la Recherche et de l'Innovation.

DGE

43

Véhicules autonomes

Décret en Conseil d’Etat

Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC)

Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM)

DACS

DG Trésor

44 à 50

Transfert de la majorité du capital d’Aéroports de Paris au secteur privé

Décrets

 

51

Transfert de la majorité du capital de la Française des Jeux au secteur privé

Décret

 

53

Ressources de l’EPIC Bpifrance

Décret en Conseil d’Etat

 

54

Evolution de la gouvernance de la Poste

Décret

 

55

Modifications du régime de sanction des investissements étrangers en France

Décret en Conseil d’Etat

DG Trésor

56

Actions spécifiques dans les sociétés à participation publique

Décret en Conseil d’Etat

 

58

Favoriser le développement et l’appropriation des plans d’épargne salariale

Décret

DG Travail

59

Stimuler l’actionnariat salarié dans les entreprises privées

Décret en Conseil d’Etat

DG Travail/DG Trésor/ Direction de la Sécurité Sociale

60

Développement de l’actionnariat salarié des sociétés à capitaux publics

Décret

Agence des participations de l'État

(APE)

66

Transposition de la directive (UE) 2017/828 du 17 mai 2017 sur les droits des actionnaires

Décret en Conseil d’Etat

Décret

DG Trésor

DACS

67

Habilitation à transposer la directive (UE) 2016/2341 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 concernant les activités et la surveillance des institutions de retraite professionnelle (IRP)

 

DG Trésor

68

Mesures nécessaires pour transposer la directive relative à la réforme européenne de la hiérarchie des créanciers bancaires (Directive 2017/2399/UE) adoptée le 12 décembre 2017

 

DG Trésor

69

Transposition du « paquet Marques »

Décret en Conseil d’Etat

DGE

Chapitre Ier : Des entreprises libérées

Section 1 : Création facilitée et à moindre coût

Article 1er relatif à la création d’un guichet unique électronique pour l’accomplissement des formalités liées à la création et à la vie des entreprises

1. ÉTAT DES LIEUX

Les centres de formalités des entreprises (CFE) permettent aux entreprises de souscrire en un même lieu les déclarations relatives à leur création, aux modifications de leur situation et à la cessation de leur activité.

Ils ont été créés par le décret n° 81-257 du 18 mars 19811 qui identifiait cinq réseaux de CFE en fonction de l’activité concernée (chambres de commerce et d’industrie (CCI), chambres des métiers2, greffes des tribunaux de commerce, unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) et centres des impôts3. La chambre nationale de la batellerie artisanale (CNBA) est devenue CFE par application des dispositions du décret n° 90-471 du 8 juin 19904. Aux termes du décret n° 96-650 du 19 juillet 1996 relatif aux centres de formalités des entreprises modifié par le décret n° 98-326 du 27 avril 19985, « les chambres d’agriculture créent les centres compétents pour les personnes physiques et morales exerçant à titre principal des activités agricoles ». Depuis lors, toutes les entreprises déclarantes, quelle que soit leur activité et leur implantation, disposent d’un CFE référent appartenant à l’un des sept réseaux auprès duquel doit être effectué l’ensemble des formalités.

La loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle a donné une assise législative au corpus juridique régissant les CFE en disposant que le dossier unique remis par l’entreprise lors de sa déclaration de création, de modification ou de cessation d’activité est déposé « auprès d'un organisme désigné à cet effet, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat, et vaut déclaration près du destinataire dès lors qu'il est régulier et complet à l'égard de celui-ci ».

Les CFE ont pour missions (articles R. 123-1 et suivants du code de commerce) :

- de mettre à disposition des déclarants une documentation sur les obligations des centres et les éléments que doit contenir le dossier de déclaration ;

- de recevoir les formulaires accompagnés des pièces justificatives ;

- de délivrer un récépissé ;

- d’assurer un contrôle de complétude du dossier et d’informer le déclarant si son dossier est incomplet ;

- de transmettre le dossier aux organismes destinataires des formalités.

Cette prestation est assurée gratuitement. A cette prestation gratuite, peuvent s’ajouter des prestations complémentaires facultatives d’assistance à formalités, qui peuvent être facturées au déclarant.

En application de l’annexe 1-1 à la partie réglementaire du code de commerce (annexe à l’article R. 123-30 de ce code), les principaux organismes destinataires des formalités sont :

- les services des impôts des entreprises (déclaration d’existence) ;

- les organismes de sécurité sociale (affiliation aux Urssaf et aux caisses de sécurité sociale) ;

- l’Institut national de la statistique et des études économiques – Insee (inscription au répertoire Sirene) ;

- l’inspection du travail (déclaration) ;

- les greffes des tribunaux de commerce ou des tribunaux de grande instance statuant commercialement (inscription au registre du commerce et des sociétés – RCS – pour les activités commerciales et les sociétés, au registre spécial des entrepreneurs individuels à responsabilité limitée – RSEIRL – pour les EIRL ou au registre spécial des agents commerciaux – RSAC – pour les agents commerciaux) ;

- les chambres de métiers et de l'artisanat (inscription au répertoire des métiers pour les activités artisanales) ;

- les chambres d’agriculture (immatriculation au registre de l’agriculture) ;

- la Chambre nationale de la batellerie artisanale (immatriculation au registre des entreprises de la batellerie artisanale).

Ces organismes destinataires sont seuls habilités à se prononcer sur la régularité et sur la validité des dossiers.

Les CFE peuvent être saisis selon trois modalités : dépôt physique du dossier, transmission par voie postale ou saisine par voie électronique.

Tous réseaux confondus, sur l’ensemble du territoire national, quelque 1 400 CFE traitent chaque année près de trois millions de formalités, dont environ 30 % concernent la création, 55 % la modification et 15 % la radiation. En 2016, le traitement des formalités de création s’est réparti de la manière suivante entre les divers CFE : 290 000 par les Urssaf, 234 000 par les greffes6, 197 000 par les CCI, 138 000 par les CMA, 39 000 par les services des impôts et 31 000 par les chambres d’agriculture (cf. graphique n° 1).

Graphique 1 : Activité des CFE en 2016 (en milliers d’événements traités)

Source : INSEE (direction des statistiques d’entreprises, chiffres établis en 2017).

La réalisation des formalités liées aux CFE occupe actuellement environ 960 équivalents temps plein (ETP) au sein des chambres consulaires (soit 510 dans les CCI, 300 dans les CMA et 150 dans les CA) et 600 ETP au sein des greffes des tribunaux de commerce (cf. tableau 1). Ces chiffres correspondent au nombre total d’agents affectés dans les services chargés des formalités, y compris lorsque ceux-ci traitent des formalités ne relevant pas stricto sensu de la compétence des CFE.

Tableau 1 : Nombre d’ETP affectés aux formalités CFE en 2016

Réseau d’appartenance des CFE

Nombre d’ETP

Nombre total de formalités CFE réalisés en 2016

Chambres d’agriculture

150

81 259

Chambres de commerce et d’industrie

510

826 673

Chambres de métiers et de l’artisanat

300

467 924

SIE

Non disponible

74 4277

URSSAF

Non disponible

931 824

Greffes

600

602 454

Total

Non applicable

2 984 561

Source : IGF.

Les missions des CFE ont été complétées par l’intervention des dispositions du V de l’article 8 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie qui confient aux CFE le rôle de guichet unique au sens de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur (dite directive « services »). Ces dispositions ont été précisées par le décret n° 2010-210 du 1er mars 2010 relatif aux centres de formalités des entreprises. Ce décret organise les modalités selon lesquelles les CFE peuvent recevoir, en sus des déclarations relatives à la création, aux modifications de la situation ou à la cessation d'activité des entreprises, les dossiers de demandes concernant les autorisations que les entreprises doivent obtenir pour l'accès à certaines activités et l’exercice de celles-ci.

Les CFE sont chargés de transmettre ces demandes d’autorisation aux autorités compétentes (préfectures, ordres professionnels…) qui en assurent le traitement. Le déclarant conserve toutefois la possibilité de déposer directement auprès des autorités compétentes ces demandes d'autorisation. Un décret du 26 juillet 2016 relatif aux centres de formalités des entreprises8 a complété ce dispositif en détaillant les modalités de déclaration des activités en libre prestation de services exercées par les ressortissants des Etats membres de l'Union européenne et des Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen.

La directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, dite directive « services », impose par ailleurs aux Etats membres la mise à disposition d’un guichet unique électronique pour effectuer toutes les procédures et formalités nécessaires à l’accès à une activité de service9.

C’est dans ce contexte qu’a été créée en 2009 l’association Guichet Entreprises, regroupant les principaux réseaux de CFE et leurs partenaires. L’association a donné lieu en 2011 à la création d’un groupement d’intérêt public « Guichet Entreprises ». En 2015, ce groupement a été remplacé par l’actuel service à compétence nationale « Guichet Entreprises »10, rattaché à la direction générale des entreprises. Le service Guichet Entreprises met en œuvre le téléservice « guichet-entreprises.fr », qui permet de satisfaire à cette obligation européenne. Régi par les articles R. 123-20 et suivants du code de commerce et mis en place progressivement depuis 2010, il permet d’effectuer gratuitement les démarches par voie électronique en s’appuyant sur les réseaux de CFE pour le traitement des dossiers. Ce service ne constitue pas en lui-même un CFE, les dossiers reçus par son intermédiaire étant retransmis au CFE compétent afin que ce dernier assure la ventilation des pièces et informations constituant la déclaration11 entre les différents organismes destinataires qui ont à en connaître.

C’est également en application de la directive précitée que le service Guichet Entreprises met à disposition des internautes une information complète sur les diverses formalités et procédures.

Le service Guichet Entreprises prend en charge les formalités de création d’entreprises individuelles « classiques » et de sociétés ainsi que l’ensemble des procédures relatives aux micro-entrepreneurs (création, modification ou cessation d’activité).

Ainsi, 43 793 (dont 91 % de créations) et 61 955 (dont 89 % de créations) formalités ont été réalisées par l’intermédiaire de ce téléservice respectivement en 2016 et en 201712. Les micro-entrepreneurs, qui ont l’obligation de procéder par voie dématérialisée depuis la loi n° 2014-626 du 18 juin 201413, représentent 87 % des utilisateurs du site.

Pour veiller à l’application homogène par tous les réseaux des dispositions relatives aux CFE, une commission de coordination des CFE (CCCFE) a été instituée par l'article 9 du décret n° 2002-375 du 19 mars 200214, dont les dispositions ont été depuis codifiées à l’article R. 123-28 du code de commerce. Composée de représentants de chaque ministre qui assure la tutelle des réseaux de CFE et des organismes destinataires des formalités, la CCCFE donne son avis sur toutes questions relatives au fonctionnement des centres dont elle est saisie par ceux-ci ou par les organismes destinataires des formalités. Elle peut également se saisir d'office. La commission élabore et met à jour les formulaires administratifs utilisés comme supports des déclarations. Enfin, la CCCFE est chargée de définir les modalités de normalisation des échanges informatisés d’informations entre les différents CFE et les organismes destinataires.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

L’existence de sept réseaux de CFE est source de difficultés :

- Elle représente une source de complexité pour les déclarants, qui peuvent éprouver des difficultés pour identifier le réseau dont ils relèvent. Cette difficulté est accrue par deux phénomènes :

o Il existe d’une part des dérogations à la saisine directe du CFE compétent. C’est ainsi que les dossiers comportant une demande relative au registre du commerce et des sociétés (RCS) peuvent être directement adressés aux greffes des tribunaux de commerce, qui n’agissent pas alors en qualité de CFE mais de teneurs de registre et se chargent de retransmettre les dossiers aux CFE compétents. Par ailleurs, en vertu de l’avant-dernier alinéa de l’article R. 123-315 du code de commerce, les services des impôts des entreprises (SIE) peuvent transférer leur compétence par convention à d’autres CFE, ce qui nuit à la lisibilité de la répartition des compétences entre les réseaux de CFE car cette faculté introduit des normes juridiques non codifiées (conventions devant être approuvées par arrêtés) dans le corpus régissant cette répartition.

o La complexité est d’autre part accrue par le fait que certains organismes qui gèrent des CFE sont aussi des organismes destinataires, ce qui engendre une confusion des missions auprès des déclarants (par exemple, les CMA sont à la fois CFE et destinataires des déclarations en ce qu’elles tiennent le répertoire des métiers).

- Elle entraîne également une inégale qualité du service rendu aux déclarants selon le réseau de CFE dont ils relèvent (nature des prestations ou du contrôle variable) voire au sein d’un même réseau (en fonction de l’engorgement de la structure).

- Elle est à l’origine de systèmes d’information hétérogènes, reposant sur des normes de transmission diverses, générateurs de coûts et de complexité et compliquant la tâche des sites centralisateurs comme celui qu’opère le service du Guichet Entreprises.

- Elle génère pour les réseaux des frais de fonctionnement16 et des difficultés d’organisation et de gestion, entraînant des coûts difficilement compatibles avec les objectifs de réduction des moyens et d’allocation optimale des ressources. Ainsi, divers réseaux de CFE ont maintenu leur propre service électronique (www.lautoentrepreneur.fr, www.cfenet.cci.fr, www.cfe-urssaf.fr, www.cfe-metiers.com et www.infogreffe.fr).

Par ailleurs, le recours à la dématérialisation comme moyen d’accomplissement des formalités demeure relativement faible (cf. graphique 2), alors même que les procédés électroniques garantissent l’efficience et accroissent la rapidité du traitement des dossiers. A ce jour, le traitement des dossiers de déclaration doit être assuré dans le respect des dispositions de l’article R. 123-9 du code de commerce qui impose au centre de formalités des entreprises compétent saisi du dossier complet de le transmettre « le jour même aux organismes destinataires, et le cas échéant aux autorités habilitées à délivrer les autorisations ». Les délais de transmission sont influencés par la situation spécifique de chaque CFE (charge de travail, nombre de dossiers reçus, nombre d’agents…), mais aussi par les modalités de gestion des dossiers qui sont mises en œuvre au sein du CFE et le format du dossier déposé. Un dossier papier nécessite davantage de traitements qu’un dossier dématérialisé, ce qui a des conséquences négatives sur l’efficience et la rapidité du traitement des dossiers.

Graphique 2 : Tableau de bord des services publics numériques – Édition 2017

Source : DITP.

2.2. Objectifs poursuivis

La réforme proposée vise à substituer aux différents réseaux de CFE un guichet électronique unique, collectant l'ensemble des informations et des pièces nécessaires à la confection du dossier de formalités et constituant l’interface directe entre les organismes destinataires et les entreprises, quels que soient l’activité, le lieu d’implantation et la forme juridique de ces dernières.

Cette mesure s’accompagnera d’une généralisation17 de la voie dématérialisée comme modalité d’accomplissement des formalités de création, de modification et de cessation des activités des entreprises.

Les bénéfices attendus de la réforme sont de plusieurs ordres.

La mesure apportera une solution à la difficulté rencontrée par les déclarants pour identifier l’organisme compétent pour le traitement de leurs formalités. Elle sera également l’occasion de faire disparaître les disparités constatées dans le traitement des dossiers de déclaration, que ces discordances se manifestent entre les réseaux de CFE ou au sein d’un même réseau.

Cette mesure améliorera la qualité des échanges entre partenaires en mettant un terme à la coexistence de modalités de transmission hétérogènes (transmissions automatisées mais selon des normes distinctes, communications pour certaines encore effectuées sur support papier). La dématérialisation intégrale des procédures se traduira également par une amélioration de la qualité et de la complétude des dossiers grâce à la normalisation des informations, à la mise en œuvre de contrôles automatiques et à une diffusion facilitée des pièces justificatives accompagnant les dossiers, générant ainsi une baisse des charges associées au traitement des déclarations par les organismes destinataires.

La mission d’assistance et d’accompagnement des déclarants pour l’accomplissement des formalités sur le guichet unique électronique, notamment pour les déclarants éloignés du numérique, demeurera assurée par les organismes assurant actuellement les missions de CFE.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options envisagées

L’éparpillement et la complexité ressentie à l’égard des CFE par les entreprises a révélé la nécessité de rationaliser les moyens mis en œuvre et le fonctionnement des CFE.

Il a tout d’abord été examiné la possibilité de rationaliser à droit constant le fonctionnement des CFE par le biais d’un renforcement de la mutualisation des réseaux en vue d’harmoniser le traitement des dossiers, d’optimiser les moyens mis en œuvre et de simplifier les démarches des entreprises déclarantes. Quelques expériences en ce sens ont été réalisées, soit au sein d’un même réseau (cas du CFE mutualisé de la CCI Paris Ile-de-France), soit entre réseaux différents (CFE de différents organismes consulaires). Cependant, la généralisation de ces mutualisations de CFE est apparue inappropriée car, outre qu’elle réclamerait un effort soutenu sur une longue période, elle se heurterait à la diversité des structures assurant la gestion des CFE et des statuts des personnels exerçant dans ces centres. Au surplus, si cette mesure permettrait de réduire pour le déclarant le foisonnement des acteurs impliqués dans les formalités, elle n’aurait pas d’incidence sur le déploiement de la voie dématérialisée comme canal d’accomplissement des formalités.

Quant à l’intervention de la commission de coordination des CFE pour mettre en œuvre la réforme, il convient de préciser que, si celle-ci peut émettre des préconisations pour améliorer le fonctionnement des centres, elle ne dispose ni du pouvoir d’imposer une mutualisation des CFE ou la voie électronique comme modalité d’accomplissement des formalités, ni du pouvoir d’imposer une réforme de l’organisation ou du fonctionnement des centres.

3.2. Option retenue

Il s’agit d’inscrire dans l’ordonnancement juridique national qu’un guichet unique électronique se substitue aux réseaux de CFE et assure l’interface entre les entreprises et les organismes actuellement destinataires des informations collectées par les CFE. Par voie de conséquence, les formalités de création, de modification de la situation et de cessation d’activité des entreprises seront désormais accomplies exclusivement par voie électronique (cf. graphique 3). Ce guichet unique électronique pourra être construit sur le fondement du service électronique développé par le Guichet Entreprises.

Graphique 3 – Circuit des démarches de création

Source : DGE.

Le périmètre des formalités prises en charge par le guichet unique électronique sera identique à celui des CFE actuels. Il s’agit des formalités et procédures nécessaires à la création, aux modifications de la situation et à la cessation d'activité d'une entreprise, ainsi qu'à l'accès à une activité réglementée de service et à son exercice (demandes d’autorisation pour les activités dans le champ de la directive relative aux services).

En pratique :

- il mettra à disposition des internautes une information sur l’ensemble des procédures et formalités qui peuvent être réalisées par son intermédiaire ;

- il recevra les dossiers de déclaration ;

- il procédera à la vérification des dossiers et délivrera un accusé d’enregistrement18 ;

- il transmettra aux organismes concernés la déclaration et les pièces annexes qui leur sont destinées ;

- il permettra au déclarant de suivre l’état d’avancement du traitement de son dossier.

Le guichet unique électronique assurera par ailleurs une assistance de premier niveau aux utilisateurs du téléservice (problèmes de connexion, téléchargement de pièces jointes, modalités de paiement…).

En sa qualité de CFE, le guichet unique électronique ne délivrera pas d’assistance aux déclarants pour l’accomplissement des formalités. La mission d’assistance et d’accompagnement pour l’accomplissement des formalités sur le guichet unique électronique, notamment pour les déclarants éloignés du numérique, demeurera assurée par les organismes assurant actuellement les missions de CFE.

Le guichet unique électronique, comme c’est le cas actuellement pour les CFE, n’a pas vocation à se substituer aux organismes destinataires et autorités compétentes qui restent seuls compétents pour apprécier la régularité des dossiers reçus. Ces derniers fourniront toute précision utile au déclarant sur ses obligations et pourront être amenés à lui demander tout complément d’information ou pièce nécessaire à l’instruction de son dossier.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

La réforme aura des conséquences, en amont, sur les entreprises et certaines associations19, mais aussi, en aval, sur les organismes gérant actuellement les centres de formalités des entreprises, ainsi que sur les administrations et organismes destinataires des formalités.

4.1. Impacts juridiques

4.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne

L’instauration d’un guichet unique électronique pour ce type de formalités crée des contraintes pour les autorités et organismes qui en sont destinataires en ce qu’ils sont tenus d’accepter les dossiers adressés par le guichet unique et doivent ainsi dialoguer avec ce guichet. Or, ces autorités ou organismes sont pour certains d’entre eux des organismes de droit privé (par exemple, les greffes des tribunaux de commerce). L’imposition à ces entités d’obligations requiert donc la voie législative.

Cette mesure nécessite la modification de la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l’initiative et à l’entreprise individuelle, qui prévoit l’existence des centres de formalités des entreprises et de la loi n°96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat en abrogeant l’article 19-1.

La mesure nécessite par ailleurs la modification, par coordination, de plusieurs dispositions de nature législative présentes en particulier dans le code de commerce, dans le livre des procédures fiscales, dans le code rural et de la pêche maritime ainsi que dans le code de la sécurité sociale. Au titre de ces mesures de coordination figure notamment la suppression du récépissé de dépôt de dossier de création d’entreprise (RDDCE), instauré par la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l'initiative économique au bénéfice des entreprises devant s’immatriculer à un registre de publicité légale. En effet, ce récépissé avait essentiellement pour objet de pallier un éventuel délai de transmission du dossier entre le CFE et le teneur de registre, délai de transmission qui n’a plus lieu d’être grâce à l’intervention du guichet unique dématérialisé.

Dans un souci d’une meilleure accessibilité du droit, il est proposé de codifier le nouveau dispositif, qui reprend en les adaptant les dispositions non codifiées du titre Ier (simplification de formalités administratives imposées aux entreprises) de la loi précitée du 11 février 1994. Le choix du code se porte naturellement sur le code de commerce en ce que ce dernier accueille maints dispositifs ayant trait aux formalités intéressant l’ensemble des entreprises. Il en est ainsi du corpus régissant les centres de formalités des entreprises (articles R. 123-1 et suivants), des dispositions relatives à la protection de l'entrepreneur individuel et de son conjoint (articles L. 526-1 et suivants), qui intéressent notamment les artisans et les professionnels libéraux, ou encore des articles afférents au répertoire des entreprises et de leurs établissements géré par l’Insee (articles R. 123-220 à R. 123-234).

Concernant le code de commerce, la mesure envisagée abroge l’article L. 123-9-1 du code de commerce, crée une quatrième section dans le chapitre III du titre II du livre Ier (articles L. 123-32 à L. 123-35), modifie l’article L. 711-3 et rétablit l’article L. 921-3.

S’agissant du livre des procédures fiscales, ce sont les articles L. 16-0 BA, L. 169, L. 174 et L. 176 qui sont modifiés.

Dans le code rural et de la pêche maritime, la mesure envisagée modifie les articles L. 214-6-2, L. 311-2, L. 311-3, L. 331-5, L. 511-4 et abroge l’article L. 311-2-1.

Le mesure envisagée modifie par ailleurs les articles L. 622-1 et L. 624-1 du code de la sécurité intérieure.

Enfin, la mesure envisagée modifie les articles L. 381-1, L. 613-4, L. 613-6 du code de la sécurité sociale et abroge le V de l’article L. 613-5 du même code.

4.1.2 Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La création d’un guichet unique électronique pour les formalités liées à la création et à la vie de l’entreprise est conforme aux exigences de la directive « services » de 2006.

Cette création ne relève pas du champ de la directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l'information.

En effet, la réforme vise à simplifier les démarches que les entreprises sont tenues d’accomplir lors de leur création, de la modification de leur situation ou de la cessation de leur activité. Le champ d’application de ces dispositions dépasse donc largement le secteur spécifique des services de la société de l’information, tels que définis dans la directive (UE) 2015/1535. Ces dispositions ne prévoient pas de règle relative à l’accès à des services numériques, ni aux conditions de leur exercice. Au surplus la réalisation des démarches par le CFE unique électronique sera assurée sans contrepartie économique pour la réalisation des échanges dématérialisés. Les dispositions relatives à la création d’un guichet unique électronique ne peuvent donc pas être considérées comme des règles relatives aux services devant faire l’objet d’une notification européenne au titre de la directive (UE) 2015/1535.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impacts sur les entreprises

Les gains attendus pour les entreprises, bénéficiaires de la mesure, résident dans la diminution de la charge administrative qui leur est imposée (affranchissement des dossiers transmis par la voie postale, frais de reproduction des pièces et formulaires, déplacements auprès des différentes institutions). A titre d’exemple, 71,4 % des formalités traitées par les chambres de commerce et d’industrie (CCI) sont aujourd’hui transmises par voie postale ce qui représente 570 765 dossiers. 58% des formalités traitées par les chambres de métiers et de l'artisanat (CMA) sont reçues par voie postale, soit 274 300 dossiers20. Ainsi la dématérialisation permettra, pour les formalités actuellement traitées par ces réseaux de CFE, une économie annuelle d’environ 3 M€21 pour les entreprises.

Des bénéfices sont également attendus de la rapidité de l’accomplissement des formalités grâce à la quasi-immédiateté du traitement informatisé.

4.2.2 Impacts budgétaires

Le service à compétence nationale Guichet Entreprises, à ce jour rattaché à la direction générale des entreprises du ministère de l’économie et des finances, a vocation à effectuer les développements informatiques nécessaires pour que le téléservice « guichet-entreprises.fr » réponde aux exigences de la réforme.

Le service Guichet Entreprises doté d’un budget de 4 millions d’euros annuels, prend à ce jour en charge les formalités de création pour tout type d’entreprise (entreprises individuelles, dont entreprises relevant du régime du micro-entrepreneur, et sociétés). En revanche, les formalités de modification ou de cessation ne sont réalisables par l’intermédiaire du téléservice que pour les micro-entrepreneurs. Le périmètre des démarches actuellement traitées par les CFE n’est donc pas couvert dans son intégralité.

Le budget alloué à ce service nécessitera une revalorisation évaluée à 4 millions d’euros annuels pour les développements techniques (cf. tableau n° 2) et une augmentation de l’effectif évaluée à 4 équivalents temps plein (ETP) représentant, s’agissant d’agents de catégorie A, un coût salarial annuel supplémentaire de 238 000 €22.

Tableau 2 : Estimation des moyens nécessaires au Guichet Entreprises

Année

2019

2020

2021 et après

Type de travaux

Projet

Projet et mise en place du fonctionnement récurrent

Fonctionnement récurrent

Assistance à maîtrise d’ouvrage

1 000 k€

800 k€

400 k€

Développement des flux EDI avec les organismes destinataires

1 700 k€

800 k€

300 k€

Intégration

300 k€

300 k€

300 k€

Hébergement

1 000 k€

1 000 k€

800 k€

Maintien en conditions opérationnelles

 

300 k€

800 k€

Support téléphonique niveau 1 (centre d'appel)

 

300 k€

600 k€

Support fonctionnel niveau 2 (interne SCN)

     

Support technique niveau 3

 

300 k€

600 k€

Audit

 

200 k€

200 k€

Total

4 000 k€

4 000 k€

4 000 k€

Source : Guichet Entreprises.

L’augmentation du budget sera consacrée à l’extension de l’hébergement et à la maintenance du téléservice ainsi qu’aux évolutions applicatives nécessaires pour couvrir l’ensemble des formalités. Cet accroissement des ressources sera également utilisé pour financer les prestations d’assistance de premier niveau23. Les ETP supplémentaires auront notamment pour mission d’assurer le pilotage de l’assistance de niveau 2.

4.2.3 Impacts en termes d’accès au numérique

En décembre 2017, le secrétariat d’Etat chargé du numérique estimait que 13 millions de Français éprouvent des difficultés face au numérique et à ses usages. Pour y remédier, le Gouvernement a lancé une stratégie nationale pour un numérique inclusif qui repose sur l’alliance de tous les acteurs concernés et dont l’objectif est d’assurer l’égalité des citoyens et des territoires face au numérique.

Les entreprises françaises connaissent également un retard numérique par rapport aux entreprises des autres pays de l’Union européenne. Selon la Commission européenne, en mars 2017, la France figurait en 16ème place dans le classement relatif à l’économie numérique de l’Union. L’intégration des technologies numériques clés des entreprises françaises est inférieure à la moyenne européenne : seules deux PME françaises sur quatre sont présentes sur Internet contre trois sur quatre dans le reste de l’Union24.

Selon le tableau de bord des services publics numériques édition 2017 établi par la direction interministérielle de la transformation publique (DITP), en 2016 : 53 % des entreprises de moins de 10 salariés contre 74 % des entreprises de plus de 10 salariés ont effectué une démarche administrative sur Internet, parmi lesquelles 78 % des entreprises de moins de 10 salariés et 95 % des entreprises de plus de 10 salariés se sont déclarées satisfaites.

Pour pallier les difficultés auxquelles certaines entreprises pourraient être confrontées dans le cadre de la dématérialisation des déclarations auprès d’un guichet unique, les entreprises pourront accéder à Internet par le biais de services publics, notamment les chambres consulaires et autres réseaux actuels de CFE, qui continueront, comme aujourd’hui, à assurer des missions d’assistance aux formalités et pourront proposer une assistance informatique au bénéfice des créateurs et des entreprises le souhaitant.

4.2.4 Impacts sur les autres guichets électroniques existants

La mesure entraînera l’arrêt des fonctionnalités concurrentes sur les autres sites consacrés aux formalités. Si les téléservices « www.cfenet.cci.fr », « www.cfe-urssaf.fr », « www.cfe-metiers.com » sont appelés à disparaître, les portails offrant des prestations complémentaires pourront être maintenus.

Il en est ainsi du site « lautoentrepreneur.fr », qui offre différentes fonctionnalités concernant les obligations déclaratives dans le domaine de la sécurité sociale pour les micro-entrepreneurs, à savoir la déclaration du chiffre d’affaires ou de recettes, le paiement des cotisations et contributions de sécurité sociale…

De même, le site « Infogreffe.fr » a vocation à perdurer grâce à son offre de service ne relevant pas de la compétence des CFE, comme la réalisation de certaines formalités (dépôt des comptes, déclarations au registre des bénéficiaires effectifs etc.), la consultation des données relatives aux entreprises ou la délivrance de documents officiels.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Les exécutifs de collectivités territoriales (les maires en l’occurrence) ou les présidents de certains établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sont compétents pour traiter certaines demandes d’autorisation (ou les déclarations) que les entreprises peuvent actuellement, en application du 3e alinéa de l’article 2 de la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle25, remettre aux CFE ou adresser au téléservice « guichet-entreprises.fr », étant entendu que ce dépôt constitue une simple faculté, les déclarants pouvant continuer à s’adresser directement aux autorités compétentes pour l’accomplissement de ces formalités.

Les demandes d’autorisation ou déclarations relevant de la compétence des maires ou des présidents d’EPCI sont les suivantes :

- déclaration de location de chambre d'hôte ;

- déclaration des meublés de tourisme ;

- demande de licence de débit de boissons ;

- établissement recevant du public (ERP) ;

- déclaration d'ouverture d'une piscine ou d'un lieu de baignade.

La réforme ne modifie pas les compétences des collectivités ou des EPCI ; elle réduira seulement le nombre de canaux par lesquels ces collectivités ou établissements peuvent être saisis, faisant passer ce nombre de trois actuellement (CFE, « guichet-entreprises.fr » et saisine directe) à deux (« guichet-entreprises.fr » et saisine directe), étant précisé que les modalités de raccordement entre le téléservice « guichet-entreprises.fr » et les collectivités ou EPCI n’imposent pas pour ces derniers la nécessité de disposer d’un accès à Internet ou d’un système d’information ni de modifier un système d’information existant. La mesure n’engendrera pas non plus d’augmentation du nombre de dossiers devant être traités par les collectivités ou EPCI.

En conséquence, la réforme n’aura pas d’impact sur les collectivités territoriales.

4.4. Impacts sur les services administratifs

La mesure, génératrice d’économies de mutualisation et d’échelle, dégagera les organismes gestionnaires de CFE de la charge afférente à cette mission actuellement assurée à titre gratuit, ce qui leur permettra de réaffecter les moyens vers les missions d’assistance et d’accompagnement des entreprises pour l’accomplissement des formalités sur le guichet unique électronique, notamment pour les déclarants éloignés du numérique, ainsi que vers les autres missions relevant de leur cœur de métier.

Si l’on considère que le personnel affecté dans les services CFE consacre 50 % de son temps à la gestion administrative des dossiers, l’autre partie du temps étant consacrée à l’assistance à formalités (estimation prudente), et que le salaire moyen brut d’un agent s’élève à 30 000 euros annuels, l’impact financier peut être estimé à 23 M€ par an (1560 ETP26 x 50 % x 30 K€) pour l’ensemble des CFE des organismes consulaires et des greffes des tribunaux de commerce.

L’impact financier sur les réseaux CFE des URSSAF et des SIE (services des impôts des entreprises) ne peut être chiffré de façon fiable. En effet, en ce qui concerne les Urssaf, l’activité de « gestion administrative des comptes cotisants » occupe 810 ETP, sans qu’il soit possible de distinguer le nombre d’ETP affectés aux seules formalités des CFE. Si le nombre d’ETP consacrés au traitement des dossiers reçus par les CFE des services des impôts des entreprises n’est pas connu, ces services ne possèdent qu’une compétence résiduelle en matière de prise en charge des formalités des entreprises, dès lors qu’ils ne reçoivent que les déclarations des professionnels qui ne relèvent pas déjà des six autres réseaux de CFE et qui n’ont pas d’autres obligations que statistiques et fiscales. Par ailleurs, depuis l’intervention du décret n° 2010-1706 du 29 décembre 2010 relatif à l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée, la compétence de ces centres « peut être transférée » aux autres organismes gestionnaires de CFE.

Une concertation avec les différents réseaux (Urssaf, services des impôts des entreprises, greffes des tribunaux de commerce ou des tribunaux de grande instance, chambres de commerce et d'industrie, chambres de métiers et de l'artisanat, chambres d'agriculture, chambre nationale de la batellerie artisanale), sur les modalités d’accompagnement de la réforme et sur le redéploiement d’agents affectés initialement aux CFE, est à conduire durant la période précédant l’entrée en vigueur des dispositions proposées, pour permettre en particulier une adaptation optimale au renforcement des missions d’assistance et d’accompagnement des entreprises qui continueront à être assurées et qui présentent une réelle valeur ajoutée pour les entreprises, outre un redéploiement des personnels vers les cœurs de métiers des différents organismes.

Un impact positif est attendu de la réforme auprès des organismes destinataires des formalités dès lors que la dématérialisation intégrale des formalités aura pour effet d’améliorer la qualité des dossiers reçus et d’en faciliter le traitement par les institutions qui ont à en connaître. En particulier, la dématérialisation des procédures autorise des contrôles d’une nature différente de celle des vérifications qui étaient effectuées jusqu’à présent par des opérateurs humains. Elle permettra notamment d’améliorer le remplissage des rubriques (champs obligatoires), d’automatiser les vérifications (vérification de la cohérence d’un numéro de sécurité sociale ou d’une adresse par exemple), de normaliser les réponses attendues, d’opérer des contrôles de cohérence interne des informations portées dans les formulaires et de guider le déclarant sur la manière de remplir ces formulaires (infobulles, fenêtres d’aide contextuelle, tutoriels, agents conversationnels, etc.). Les tests menés pendant les travaux préparatoires à l’entrée en vigueur de la réforme permettront par ailleurs de préciser les modalités d’une éventuelle intervention humaine dans le cadre des contrôles opérés avant la transmission des éléments des dossiers aux organismes destinataires et ce afin d’assurer une qualité optimale des dossiers transmis.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultations menées

Dans le cadre de la préparation du plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises, une consultation publique en ligne s’est déroulée du 15 janvier au 5 février 2018 sur 31 propositions. Plus de 1 500 votes et 300 arguments ont été recueillis sur une proposition visant à « rendre 100 % des démarches administratives pour la création accessibles en ligne en 30 minutes, pour un coût limité ». Cette mesure portait plus précisément sur la mise à disposition d’un service en ligne unique, sur la modernisation du dispositif des CFE et sur l’instauration de la gratuité des prestations d’assistance aux formalités ; elle ne mentionnait donc pas la création d’un CFE unique et électronique. 86,8% des participants se sont prononcés en faveur de cette proposition. Plusieurs avantages ont été identifiés par les participants à la consultation publique en ligne, notamment le développement de la dématérialisation des démarches des entreprises qui va dans le sens de la modernisation de l’Etat et la réduction des délais dans la réalisation des formalités de création qui permet à l’entreprise de consacrer davantage de temps à ses affaires.

Les principaux organismes placés à la tête des réseaux de CFE (Assemblée permanente des chambres de métiers de l’artisanat [APCMA], CCI France, Assemblée permanente des chambres d’agriculture [APCA], Agence centrale des organismes de sécurité sociale [Acoss] et Conseil national des greffes des tribunaux de commerce [CNGTC]) ont été consultés dans le cadre de la préparation de la mesure. CCI France et le CNGTC n’ont pas formulé d’objection majeure à la mesure, exprimant la volonté d’encourager toute initiative visant à simplifier les démarches des entreprises. L’APCMA a quant à elle proposé une mesure alternative de renforcement des CFE de son réseau. Le conseil d’administration de l’Acoss a pour sa part émis un vote défavorable sur ce dispositif. Certains organismes consultés ont souligné la nécessité du maintien d’un point d’accueil physique des déclarants. CCI France a demandé en particulier que, pour le bon accomplissement de ses missions, le réseau des CCI continue à être destinataire des informations collectées à l’occasion des formalités accomplies auprès du service Guichet Entreprises, ce qui s’est traduit par une modification des dispositions de l’article L. 711-3 du code de commerce relatives aux missions de ce réseau.

Dans la mesure où la réforme n’engendrera pas de nouvelle charge pour les collectivités territoriales, la consultation du Conseil national d’évaluation des normes n’a pas été requise.

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Pour faciliter l’adaptation des différents organismes gestionnaires de CFE à ce nouveau dispositif et le déploiement du téléservice unique, il est prévu une entrée en vigueur au 1er janvier 2021.

5.2.2 Application dans l’espace

Conditions d’application outre-mer

Le dispositif législatif propre aux centres de formalités des entreprises et au guichet unique électronique de la création d’entreprise est actuellement applicable, d’une part, dans les collectivités d’outre-mer régies par l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte) et, d’autre part, dans les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution et par le principe d’identité législative (Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon). En revanche, l’application de ce dispositif n’a jamais été étendue à la Polynésie française, aux îles Wallis et Futuna ni à la Nouvelle-Calédonie.

L’objectif poursuivi en matière d’application de la réforme dans les collectivités ultra-marines est de s’assurer que celle-ci est applicable dans les mêmes collectivités que celles dans lesquelles le dispositif actuel est en vigueur.

Le régime législatif et réglementaire caractérisant les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution étant celui de « l'identité législative », les lois et règlements y sont applicables de plein droit et il en est ainsi des dispositions proposées. Une adaptation des dispositions figurant au sein de la section créée dans le code de commerce est prévue en ce qui concerne Mayotte afin de tenir compte de l’organisation particulière de la protection sociale dans cette collectivité. S’agissant de la codification d’une pure mesure de coordination, la consultation de la collectivité n’est pas requise.

Les dispositions sont également applicables aux collectivités régies par l'article 74 de la Constitution et par le principe d’identité législative (Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon). En revanche, le dispositif créé n’est pas étendu aux collectivités régies par le principe de spécialité législative (Wallis-et-Futuna, Polynésie Française, Nouvelle-Calédonie).

5.2.3 Textes d’application

La mise en œuvre des dispositions législatives relatives au guichet unique électronique nécessitera des mesures réglementaires d’application (édiction d’un décret en Conseil d’Etat), qui permettront en particulier de préciser les missions du guichet et la procédure de traitement et de contrôle des déclarations reçues.

Un comité de pilotage interministériel et un directeur de projet seront mis en place pour préciser les modalités d’application de cette réforme (calendrier, budget, ressources humaines, textes juridiques…) et assurer le suivi de sa mise en œuvre (déploiement des systèmes d’information, accompagnement des structures concernées…).

Article 2 relatif à la création d’un registre des entreprises

1. ÉTAT DES LIEUX

Les registres et répertoires relatifs aux entreprises sont principalement destinés à identifier les personnes physiques ou morales qui exercent une activité économique et à diffuser les informations recensées. Il existe de multiples registres et répertoires destinés à recueillir et diffuser des informations relatives aux entreprises (comme le montre le schéma ci-dessous). Selon les cas, les entreprises sont tenues de s’immatriculer ou de s’inscrire auprès d’un ou plusieurs d’entre eux.

1.1. Le répertoire national d'identification des entreprises et des établissements (SIRENE)

Le répertoire national d’identification des entreprises et de leurs établissements est mis en œuvre au moyen du SIRENE (système informatique pour le répertoire des entreprises et des établissements) qui enregistre l'état civil de toutes les entreprises et leurs établissements, quels que soient leur forme juridique et leur secteur d'activité. Il a été instauré par le décret n° 73-314 du 14 mars 1973 portant création d'un système national d'identification et d'un répertoire des entreprises et de leurs établissements. Il est notamment chargé d’attribuer à chaque entreprise le numéro unique d’identification prévu par la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle, qui est le seul à pouvoir être exigé d’une entreprise dans ses relations avec l’administration, les organismes de sécurité sociale ou encore les organismes chargés de la tenue d’un registre de publicité légale. Les dispositions relatives à ce répertoire sont aujourd’hui codifiées aux articles R. 123-220 à R. 123-234 et D. 123-235 à D. 123-236 du code de commerce.

Avec 10 millions d’entreprises actives et 12 millions d’établissements actifs27, ce répertoire recouvre le champ le plus important. Il est ainsi le seul à répertorier les personnes physiques exerçant une activité libérale non réglementée.

Répartition des entreprises actives selon leur catégorie juridique au 31 janvier 2018

1- Entrepreneurs individuels

4 319 635

2- Groupements de droit privé non dotés de la personnalité morale

113 973

3- Personnes morales de droit étranger

81 344

4- Personnes morales de droit public soumises au droit commercial

1 496

5- Sociétés commerciales

2 421 217

6- Autres personnes morales immatriculées au RCS

2 061 964

7- Personnes morales et organismes soumis au droit administratif

107 479

8- Organismes privés spécialisés

20 640

9- Groupements de droit privé

1 096 100

TOTAL

10 223 848

1.1.1 Tenue du répertoire SIRENE

La gestion du SIRENE est assurée par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). Le SIRENE est un répertoire national qui regroupe l’ensemble des entreprises et des établissements, situés en métropole, dans les départements d’outre-mer et dans certaines collectivités d’outre-mer.

Parmi les informations figurant au répertoire SIRENE listées aux articles R. 123-222 et R. 123-223 du code de commerce, figurent notamment :

- les éléments identifiant la personne inscrite (noms, prénoms, dates, lieux de naissance et éventuelle cessation d’activité pour les personnes physiques ; raison ou dénomination sociale, sigle le cas échéant, forme juridique, qualité d'entreprise de l'économie sociale et solidaire, et siège social pour les personnes morales de droit privé) et le numéro SIREN;

- les données relatives à chaque établissement : dénomination usuelle, adresse, si nécessaire date et origine de sa création, et numéro SIRET;

- les caractéristiques des activités exercées : numéros de la nomenclature d'activités française en vigueur et, le cas échéant, code complémentaire de la nomenclature française du secteur des métiers et de l'artisanat attribués par les chambres de métiers et de l’artisanat ;

- les catégories correspondant à l'importance de l'effectif salarié civil total et par établissement.

1.1.2 Modalités d’inscription et coûts associés

L’inscription au répertoire SIRENE est réalisée gratuitement et sans formalité complémentaire dans le cadre du circuit des centres de formalités des entreprises (CFE) . Les centres de formalités des entreprises (CFE) sont des guichets uniques auprès desquels les entreprises peuvent effectuer l’ensemble des formalités relatives à la création, l’exercice, les modifications de situation et la cessation de leur activité. Cette inscription donne lieu à l’attribution d’un identifiant unique, le numéro SIREN (identifiant de 9 chiffres), aux personnes morales et physiques ainsi qu’un numéro SIRET (identifiant de 14 chiffres) à chacun de leurs établissements.

1.1.3 Fonctions du répertoire

Le répertoire SIRENE a pour fonctions :

- l’identification des entreprises : la délivrance d’un numéro unique d’identification est indispensable à toute entreprise débutant une activité. Une entreprise ne peut en effet être tenue d'indiquer dans ses relations avec l’administration un numéro d'identification autre que le numéro unique d’identification délivré par l’INSEE lors de son inscription au SIRENE ;

- la réalisation de statistiques : ce fichier constitue une référence servant de base pour toutes les investigations statistiques sur les entreprises, enquêtes ou exploitations de sources administratives. Il est utilisé notamment pour tirer les échantillons des enquêtes annuelles d'entreprises dans l'industrie, la construction, le commerce et les services ;

- le suivi de la démographie des entreprises. Les mises à jour enregistrées dans le répertoire permettent notamment d'élaborer les statistiques mensuelles de création d'entreprises publiées par l'INSEE ;

- la coordination des systèmes d'information des administrations et des organismes (liés au circuit des CFE ou non : teneurs de registres, services des impôts, URSSAF, Direction interministérielle de la transformation publique, l'Agence pour l'informatique financière de l'État, etc.) ; en particulier, le répertoire SIRENE est le référentiel des données d'identité des entreprises pour le système d'information de l'Etat ;

- la diffusion gratuite des informations contenues au sein du répertoire SIRENE (en open data via data.gouv.fr, par des services web via API Entreprise et sur le site sirene.fr) ;

- la gestion du droit d’accès à l’information via le site Avis de situation.

Aucun effet juridique ne s'attache à l'identification d'une personne inscrite au répertoire des entreprises et la conformité aux dispositions législatives et règlementaires des informations figurant au répertoire n’est pas contrôlée par l’INSEE. Ce contrôle de conformité est fait par les teneurs de registres ou répertoires légaux ou les autorités compétentes. Le répertoire SIRENE se doit d’être en cohérence avec le contenu des registres et répertoires légaux. Par ailleurs l’information contenue au répertoire SIRENE, issue du seul contenu des formalités, ne porte que sur les données d’identification (hors celles des dirigeants des personnes morales). Aucune pièce n’est en effet transmise ni annexée au répertoire SIRENE.

1.1.4 Accessibilité des informations et coûts associés

L’immatriculation est gratuite depuis la création du répertoire (1973).

Les données du répertoire sont accessibles gratuitement au public depuis le 1er janvier 2017.

1.2. Les registres du commerce et des sociétés

Les registres du commerce et des sociétés (RCS) regroupent principalement les personnes physiques ayant la qualité de commerçant et les sociétés. Ils ont été institués par une loi du 18 mars 1919 portant création du registre du commerce dont la finalité était de créer une base centralisant toutes les informations utiles sur la situation juridique des commerçants. Initialement, les informations contenues dans ces registres étaient sans valeur juridique réelle puisque l’exactitude des mentions portées sur déclaration ne faisait pas l’objet d’une vérification par les greffiers des tribunaux de commerce. Le décret n° 53-705 du 9 août 1953 portant réforme du registre du commerce28 renforce les contrôles et les effets juridiques liés à l’immatriculation à un RCS en posant notamment le principe de l’inopposabilité aux tiers des mentions non inscrites au registre. La loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales a posé le principe que l'immatriculation devient la condition de la jouissance par la société de la personnalité morale.

Les dispositions relatives aux RCS figurent dans le chapitre III du titre II du livre Ier du code de commerce (articles L. 123-1 et suivants, R. 123-31 et suivants et A. 123-1 et suivants du code précité).

Nombre de personnes immatriculées à un RCS au 31/12/2015

(en millions - source DGE, SDP3E)

Commerçants

1,6

Sociétés

2,0

Autres (GIE, associations…)

0,1

Total

3,7

1.2.1 Tenue des registres du commerce et des sociétés

Les RCS sont tenus par les services du greffe des juridictions commerciales du premier degré. Il existe un registre par greffe de tribunal de commerce tenu, dans la plupart des départements métropolitains, par un greffier de tribunal de commerce, officier public et ministériel. Dans les départements et régions d’outre-mer, cette mission relève d’un greffier fonctionnaire d’un tribunal mixte de commerce, et dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, d’un greffier fonctionnaire du tribunal d’instance.

Il existe 152 registres du commerce et des sociétés au total, répartis comme suit :

Nombre de RCS selon le type de tribunal

(source : annuaire du Ministère de la justice)

Tribunal de commerce

134

Tribunal d’instance (Alsace-Moselle)

7

Tribunal mixte de commerce ou tribunal de première instance à compétence commerciale (outre-mer)

11

Total

152

Les entreprises doivent être immatriculées au RCS tenu par le greffe du tribunal dans le ressort duquel est situé son principal établissement ou son siège social. En cas d’ouverture d’un établissement secondaire dans le ressort d’un autre tribunal, l’entreprise doit demander une immatriculation secondaire auprès du RCS tenu par le greffe de ce tribunal.

En outre, l’Institut national de la propriété industrielle (INPI) est chargé de tenir un registre national du commerce et des sociétés (RNCS). Ce registre est constitué à partir des données d’entreprises collectées lors des inscriptions, modifications et radiations faites dans les RCS locaux auxquelles sont joints les actes et pièces déposés en annexe du RCS. Ce sont les greffiers chargés de la tenue des RCS qui transmettent les données à l’INPI afin d’alimenter le RNCS.

1.2.2 Modalités d’immatriculation et coûts associés

L’immatriculation au RCS s’effectue en principe dans le cadre du circuit des CFE. Toutefois, le code de commerce permet aux entreprises de demander directement leur immatriculation auprès du greffier du tribunal de commerce.

Les greffiers contrôlent les mentions qui figurent au registre et les actes déposés en annexe, y compris la déclaration relative au bénéficiaire effectif. Ils vérifient que la personne remplit les conditions nécessaires à l’exercice de son activité et qu’elle n’est pas soumise à une interdiction de gérer.

L’immatriculation, les inscriptions modificatives et les radiations donnent lieu au versement d’émoluments aux greffiers et de redevances à l’INPI. Ces formalités font l’objet d’une tarification réglementée par le titre IV bis du livre IV du code de commerce relatif à certains tarifs réglementés (cf. plus spécifiquement pour les greffiers des tribunaux de commerce les articles A. 743-10 et suivants du code de commerce modifiés par l’arrêté du 27 février 2018 fixant les tarifs réglementés des greffiers des tribunaux de commerce). Aucun émolument n’est dû pour les formalités d’immatriculation, d’inscription modificative ou de radiation par les micro-entrepreneurs.

Tarifs des principales prestations liées au RCS au 1er mars 2018

Greffiers de tribunaux de commerce

(source : article A. 743-10 du code de commerce)

Immatriculation principale, immatriculation secondaire, inscription complémentaire, et radiation d'une personne physique / morale

42,24€ /51, 62 €

Immatriculation principale par création d'une entreprise, personne physique / de sociétés commerciales

21,12 €/25,81 €

Inscription modificative pour les personnes physiques / morales

37,54 €/49,28 €

Mise à jour des renseignements figurant dans les immatriculations principales aux immatriculations secondaires et dans les immatriculations secondaires aux immatriculations principales des personnes physiques / morales

21,12 €/ 29,34 €

Notification des mises à jour des immatriculations principales et secondaires des physiques / morales

7,04 €/ 9,39 €

Dépôt des comptes annuels

5,87 €

Dépôt d'actes ou de pièces pour la publicité des sociétés, y compris le certificat de dépôt

7,04 €

Tarifs des principales prestations liées au RNCS (INPI)

(Source : arrêté du 24 avril 2008 relatif aux redevances de procédures perçues par l'Institut national de la propriété industrielle)

Immatriculation principale d'une personne physique requise pour cause de création d'établissement.

Gratuit

Immatriculation d'une personne morale (constitution sans activité ou avec création d'établissement)

Gratuit

Immatriculation principale requise suite à la prise d'un fonds en location gérance personne physique / morale

5,90 € / 11,60 €

Immatriculation principale requise suite à achat ou apport d'un fonds de commerce (mutation à titre onéreux) et pour toute autre cause (donation, transmission de patrimoine, héritage, transfert hors ressort), ou faisant suite à la caducité d'une inscription précédente, personne physique / morale

5,90 € / 11,60 €

Immatriculation secondaire requise suite à création (personne physique ou morale)

Gratuit

Immatriculation secondaire requise suite à achat ou apport d'un fonds de commerce (mutation à titre onéreux), personne physique / morale

5,90 € / 11,60 €

Toute inscription complémentaire, personne physique / morale

5,90 € / 5,90 €

Toute inscription modificative y compris transfert autre que transfert hors ressort et prise d'activité d'une personne morale, personne physique / morale

5,90 € / 5,90 €

Radiation au registre du commerce et des sociétés (personne physique ou morale)

Gratuit

Dépôts des comptes annuels pour les sociétés

5,45 €

Dépôt d'actes pour les personnes morales, acte constitutif / acte modificatif

Gratuit / 5,90 €

1.2.3 Fonctions des registres

Le RCS est un registre de publicité légale qui délivre au public une information prescrite par les lois et règlements, emportant des conséquences juridiques, notamment :

- présomption de la qualité de commerçant pour les personnes physiques ;

- attribution de la personnalité morale aux sociétés ;

- opposabilité des informations qu’il contient.

1.2.4 Accessibilité des informations et coûts associés

Les greffiers délivrent aux personnes qui en font la demande des certificats, copies ou extraits des inscriptions portées au registre et des actes déposés en annexe. Ces prestations font l’objet d’une tarification réglementée actualisée en dernier lieu par arrêté du 27 février 2018 fixant les tarifs réglementés des greffiers des tribunaux de commerce (cf. supra). Les extraits (K et K bis) sont des actes authentifiés par le greffier qui font foi jusqu’à inscription de faux. Ils permettent aux professionnels de justifier de leur immatriculation au RCS.

Principaux tarifs HT de délivrance des actes enregistrés au RCS au 1er mars 2018

(Source : articles A. 743-10 et A. 743-17 du code de commerce*)

EXTRAIT DU REGISTRE DU COMMERCE ET DES SOCIETES (KBIS)

Extrait Kbis* (sur place, au greffe, hors frais d’envoi postal)

2,35 € HT

Extrait Kbis (transmission par voie électronique ; dont diligences de transmission : 0,59 € HT)

2,94 € HT

 COPIE D'ACTES, DE STATUTS OU DE COMPTES ANNUELS

Copie de statuts ou d'acte de société* (hors frais d’envoi postal)

7,04 € HT

Copie de statuts ou d'acte de société (transmission par voie électronique ; dont diligences de transmission : 1,76 € HT)

8,8 € HT

Copie intégrale des comptes annuels* (hors frais d’envoi postal)

7,04 € HT

Copie intégrale des comptes annuels (transmission par voie électronique ; dont diligences de transmission : 1,76 € HT )

8,8 € HT

L’INPI est par ailleurs habilité à délivrer des certificats, copies ou extraits des inscriptions portées au RNCS et actes déposés en annexe.

La loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques prévoit la mise à disposition gratuite du public des informations du RNCS, à des fins de réutilisation (open data). L’ouverture de ces données s’inscrit dans le cadre d’une politique gouvernementale volontariste, dont l’objectif est de favoriser l’émergence de services innovants à valeur ajoutée pour l’économie. A ce jour, l’application de ces dispositions n’est que partielle29 en raison des difficultés rencontrées dans la transmission des données par les greffes des tribunaux de commerce. Depuis l’ouverture des nouveaux services proposés par l’INPI, plus de 600 réutilisateurs (services publics, grandes entreprises, PME, start-ups ou particuliers) ont sollicité et reçu une licence d’exploitation gratuite des données partagées, soit une multiplication par 50 du nombre de réutilisateurs par rapport au régime des licences payantes antérieurement en vigueur30.

1.3. Les répertoires des métiers

L’existence de ces répertoires remonte à la loi du 27 mars 1934 instituant un registre spécial pour l’inscription des artisans, tenus de s’immatriculer au registre des métiers. Le décret n° 62-234 du 1er mars 1962 relatif au répertoire des métiers et aux titres d’artisan et de maître artisan a par la suite remplacé ce registre par les répertoires des métiers tenus par les chambres de métiers et auxquels toute entreprise artisanale n’employant pas plus de cinq salariés devait s’immatriculer.

Les actuels répertoires des métiers (RM) sont régis par la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l’artisanat (article 19) et par le décret n° 98-247 du 2 avril 1998 relatif à la qualification artisanale et au répertoire des métiers. Les entreprises relevant du secteur de l’artisanat, c’est-à-dire les personnes physiques et morales qui n’ont pas plus de dix salariés et qui exercent à titre principal ou secondaire une activité indépendante de caractère artisanal, doivent obligatoirement être immatriculées au répertoire des métiers tenu par les chambres de métiers et de l’artisanat.

En tout état de cause, l’immatriculation au RM ne dispense pas, le cas échéant, de l’obligation de s’immatriculer au RCS. Les sociétés exerçant une activité artisanale et entreprises individuelles exerçant une activité commerciale et artisanale sont ainsi tenues de s’immatriculer aux deux registres. On estime à environ 800 000 le nombre d’entités double immatriculées au RCS et au RM, dont 164 000 entreprises individuelles 31.

Au 1er janvier 2015, plus de 1,3 million d’entreprises étaient immatriculées au RM, dont 0,7 million d’entreprises individuelles et 0,6 million de sociétés.

Nombre de personnes immatriculées à un RM au 1/01/2015
(en millions, source : DGE, chiffres clés de l’artisanat 2017)

Entrepreneurs individuels (du secteur de l’artisanat)

0,7

Sociétés (du secteur de l’artisanat)

0,6

Total

1,3

1.3.1 Tenue des répertoires des métiers

Un répertoire des métiers est tenu par chaque chambre de métiers et de l’artisanat (CMA) pour les personnes exerçant dans son ressort territorial, soit 82 répertoires répartis comme suit :

Nombre de répertoires des métiers

(source : DGE, 2018)

Chambres de métiers et de l’artisanat de région

7

Chambres de métiers et de l’artisanat départementales

67

Chambres de métiers et de l’artisanat interdépartementales

5

Chambres de métiers d’Alsace-Moselle

3

Total

82

Les entreprises doivent être immatriculées auprès du RM tenu par la CMA dans le ressort de laquelle est situé leur principal établissement ou leur siège social. L’ouverture d’un établissement secondaire est mentionnée sur ce même répertoire, quelle que soit sa localisation.

L’Assemblée permanente des chambres de métiers et de l’artisanat (APCMA) est en outre chargée de tenir un répertoire national des métiers (RNM) centralisant les données informatiques des répertoires des métiers locaux, l'image numérisée des déclarations, qui vaut double original de celles-ci et la copie intégrale des actes et documents comptables déposés par les personnes immatriculées. Son coût de fonctionnement est assuré par un droit fixe d’un euro dû pour chaque déclaration envoyée par les CMA (art. 2 de l’arrêté du 31 décembre 2010 relatif au répertoire des métiers).

1.3.2 Modalités d’immatriculation et coûts associés

L’immatriculation au RM s’effectue dans le cadre du circuit des CFE.

Les personnes physiques et morales acquittent, au moment de l’immatriculation, une taxe égale au montant du droit fixe visé à la première phrase du a) de l’article 1601 du code général des impôts, soit 130 €, et une taxe égale à la moitié de ce montant, soit 65 €, en cas de création d’établissement (article 89 de la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 de finances pour 1998). Les micro-entrepreneurs sont dispensés du paiement de cette taxe.

1.3.3 Fonctions des répertoires

Le RM est un registre public qui permet la diffusion d’informations relatives aux entrepreneurs immatriculés. Si les CMA contrôlent les mentions qui y figurent ainsi que le respect de certaines conditions d’exercice (interdiction de gérer et qualification professionnelle), l’immatriculation au RM ne produit toutefois pas les mêmes conséquences que l’immatriculation au RCS, puisqu’elle n’a valeur que de simple renseignement pour les tiers. Elle ne permet pas de présumer la qualité d’artisan et elle n’interdit pas aux personnes assujetties à l'immatriculation au RM d’opposer aux tiers les faits et les actes qui devraient être mentionnés au RM et qui ne l'ont pas été.

Seul le dépôt au RM de la déclaration d’affectation de patrimoine des entrepreneurs individuels à responsabilité limitée (EIRL) rend cette dernière opposable aux tiers dans les conditions prévues à l’article L. 526-12 du code de commerce.

1.3.4 Accessibilité des informations et coûts associés

Les renseignements concernant les entreprises immatriculées au RM sont en principe accessibles moyennant rémunération aux tiers, qui peuvent obtenir, sur support papier ou par voie électronique, un extrait du RM pour connaître la situation d’une entreprise artisanale. Dans certaines CMA, il n’est toutefois pas possible de commander en ligne ces extraits ou de les recevoir par voie électronique.

Délivrance d’extraits d’immatriculation et de certificats (de radiation ou de non immatriculation)

Coût moyen32

A la personne immatriculée

3 €

A un tiers

7 €

Par ailleurs, l’APCMA peut en principe délivrer des extraits d’immatriculation au RNM. Toutefois, ces extraits ne sont pas disponibles, seules pouvant être consultées gratuitement certaines informations de portée limitée33.

1.4. Les registres agricoles : registres de l’agriculture et registre des actifs agricoles

1.4.1 Les registres de l’agriculture (RA)

La loi n° 88-1202 du 30 décembre 1988 relative à l’adaptation de l’exploitation agricole à son environnement économique et social a posé le principe d'une immatriculation à un registre d’agriculture de toute personne physique et morale exerçant à titre habituel des activités réputées agricoles, mais aucune mise en œuvre concrète de ce texte n'a été réalisée, faute de décret d'application. Ce n’est qu’avec le décret n° 2011-327 du 24 mars 2011 relatif au registre de l'agriculture et fixant le tarif des chambres d'agriculture pour les actes et formalités effectués au registre de l'agriculture que ces registres deviennent opérationnels. Ils ont à ce jour vocation à recenser les entrepreneurs individuels à responsabilité limitée (EIRL) agricoles (articles L. 526-7 du code de commerce et D. 311-8 et suivants du code rural et de la pêche maritime). On comptabilise 228 EIRL agricoles.

a) Tenue des registres de l’agriculture

Les registres de l’agriculture sont tenus par les chambres d’agriculture qui sont au nombre de 89 au niveau départemental et interdépartemental.

b) Modalités d’immatriculation et coûts associés

L’immatriculation à un registre de l’agriculture s’effectue dans le cadre du circuit des centres de formalités des entreprises (CFE).

Tarifs des formalités à un registre de l’agriculture
(Art. D. 311-17 du code rural et de la pêche maritime)

Dépôt de la déclaration d'affectation, de renonciation ou de reprise et de cession prévu aux articles L. 526-7, L. 526-15, L. 526-16 et L. 526-17-II du code de commerce, comprenant l'immatriculation et, le cas échéant, la radiation et délivrance des récépissés

42 €

Dépôt des déclarations complémentaires prévues aux articles L. 526-9, L. 526-10 et L. 526-11 du code de commerce et délivrance des récépissés

36 €

Dépôt du bilan annuel ou du document comptable simplifié et délivrance du récépissé

6,50 €

Avis au Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC) relatif à la cession prévue à l'article L. 526-17-II du code de commerce et délivrance du certificat

9 €

c) Fonctions des registres

La déclaration d’affectation de patrimoine déposée en application de l’article L. 526-7 du code de commerce devient opposable de plein droit aux créanciers de l’EIRL dont les droits sont nés postérieurement à son dépôt, conformément à l’article L. 526-12 du même code.

d) Accessibilité des informations et coûts associés

Toute personne peut obtenir les documents suivants :

Tarifs de délivrance – registres de l’agriculture
(Art. D. 311-17 du code rural et de la pêche maritime)

Copie intégrale des inscriptions

6 €

Extrait d'immatriculation

3 €

Certificat de non-immatriculation

3 €

Ces informations ne sont pas disponibles sous la forme électronique.

1.4.2 Le registre des actifs agricoles (RAA)

Le registre des actifs agricoles a été institué par la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt (article L. 311-2 du code rural et de la pêche maritime) et par le décret n° 2017-916 du 9 mai 2017 (articles D. 311-23 et suivants du même code), dont l’entrée en vigueur est prévue le 1er juillet 2018. Ce registre recense par ordre alphabétique tous les chefs d’exploitation agricole. Il se surajoute aux registres de l’agriculture, dont l’extinction n’a pas été programmée. L’immatriculation à ce registre s’effectue sans préjudice des autres obligations d’inscription à un registre (RCS ou RM, par exemple).

e) Tenue du registre des actifs agricoles

Ce registre est tenu par l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture (APCA) à partir des données collectées auprès des CFE et des caisses de mutualité sociale agricole. Il est mis à jour au moins une fois par mois.

f) Modalités d’immatriculation et coûts associés

L’inscription au registre des personnes concernées est réalisée à partir des formalités enregistrées par les CFE. L’immatriculation, les modifications et la radiation sont gratuites.

g) Fonctions du registre

La loi n’accorde aucun effet particulier aux informations contenues dans le registre des actifs agricoles. Il est toutefois prévu qu’un décret en Conseil d'Etat peut limiter le bénéfice de certaines aides publiques aux personnes physiques inscrites au registre des actifs agricoles ou aux personnes morales au sein desquelles de telles personnes exercent leur activité.

h) Accessibilité des informations et coûts associés

Toute personne peut obtenir les documents suivants auprès de l’APCA ou du CFE compétent :

Tarifs de délivrance – registres des actifs agricoles
(Art. D. 311-35 du code rural et de la pêche maritime)

Copie intégrale des inscriptions

6 €

Extrait d'immatriculation

3 €

Certificat de non-immatriculation

3 €

Certificat de radiation

6 €

1.5. Autres registres

D’autres registres dont la finalité est plus spécifique existent. Parmi ceux-ci, on peut notamment citer :

- les registres spéciaux des entrepreneurs individuels à responsabilité limitée (RSEIRL) : ils recensent tous les entrepreneurs individuels à responsabilité limitée (EIRL) qui ne sont pas tenus de s’immatriculer à un registre de publicité légale. Ces EIRL doivent déposer leur déclaration d’affectation du patrimoine au RSEIRL pour leur conférer une valeur juridique en les rendant opposables. Chaque greffe de tribunal de commerce est chargé de tenir un RSEIRL (soit 152 registres au total) ;

- les registres spéciaux des agents commerciaux (RSAC), qui regroupent les personnes physiques exerçant sous le statut d’agent commercial prévu par les articles L. 134-1 et suivants du code de commerce. Chaque greffe de tribunal de commerce est chargé de tenir un RSAC (soit 152 registres au total) ;

- le registre de la batellerie artisanale, qui recense les entreprises de la batellerie artisanale et les sociétés coopératives artisanales. Ce registre est tenu par la Chambre nationale de la batellerie artisanale (CNBA). En 2016, il recense 641 personnes inscrites : 353 entreprises individuelles (y compris EIRL) et 288 sociétés34. Ce registre devrait être supprimé consécutivement à la dissolution de la CNBA actuellement à l’étude ;

- le répertoire national des associations (RNA) où doivent s’immatriculer les associations déclarées en application de l’article 5 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association. Les associations doivent par ailleurs s’immatriculer au répertoire SIRENE lorsqu’elles emploient au moins un salarié, sont redevables de taxes ou demandent une subvention publique (environ 900 000 associations sont ainsi inscrites au répertoire SIRENE). L’immatriculation au RNA est gratuite et est effectuée hors du circuit des CFE. Les données sont pour partie accessibles publiquement et gratuitement, notamment par les sites data.gouv et http://www.dataasso.fr/.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

Les registres d’entreprises sont nombreux et souvent redondants, les informations relatives à une entreprise pouvant, selon son activité et sa forme juridique, figurer dans plusieurs registres. A titre d’exemple, une société artisanale comportant des établissements situés dans le ressort de plusieurs tribunaux de commerce sera enregistrée dans le répertoire SIRENE, au sein de plusieurs RCS locaux, au RNCS, au RM du siège de la société et au RNM.









Cette multiplicité des registres et répertoires soulève plusieurs difficultés :

- elle impose des démarches et des complexités inutiles que le dispositif des CFE n’est pas parvenu à endiguer en pratique. Par exemple, les entrepreneurs doivent, en cas de double immatriculation au RCS et au RM, déposer deux dossiers. Par ailleurs, la transmission d’informations entre registres n’est pas toujours prévue, ce qui oblige le déclarant à communiquer lui-même ces informations35 ;

- elle génère des coûts inutiles pour les entreprises. L’immatriculation à plusieurs registres peut conduire à des paiements multiples. Plus généralement, la multiplicité des registres génère des coûts inutiles financés par le contribuable ou répercutés sur les tarifs acquittés lors de la création, des changements de situation et de la radiation ainsi qu’à l’occasion de la délivrance d’actes et d’extraits ;

- elle n’est pas efficace au regard de son objectif d’information des tiers. L’information figurant sur ces registres est difficilement accessible en raison de son éparpillement entre les différents registres. L’information n’est pas accessible en totalité et n’est pas mise entièrement à disposition gratuite du public à des fins de réutilisation (open data). Les informations peuvent par ailleurs être discordantes entre les registres, ce qui est source de confusion pour les tiers.

2.2. Objectifs poursuivis

La disposition proposée vise à mettre en œuvre un ensemble de mesures visant à simplifier les démarches des entreprises liées à l’inscription aux différents registres, à réduire les coûts et à renforcer la transparence de la vie des affaires grâce à une accessibilité des contenus renforcée.

La consultation publique opérée en février 2018 a établi clairement l’opportunité d’une telle mesure au regard du soutien apporté par les internautes ayant déposé une contribution ou un avis (plus de 90 % de votes favorables).

2.2.1 Assurer une plus grande transparence de la vie des affaires

La réforme devrait permettre une meilleure transparence de la vie des affaires grâce à une meilleure accessibilité de l’information.

2.2.2 Réduire la complexité pour les entreprises immatriculées

La rationalisation des modalités de contrôle des informations déclarées pourrait permettre de simplifier les formalités des entreprises.

Il conviendrait également d’examiner l’opportunité de supprimer ou de réduire les obligations déclaratives, dans une optique d’allègement des démarches des entreprises.

2.2.3 Diminuer les coûts

Les mesures envisagées devraient permettre une baisse des coûts liés à l’immatriculation, aux changements de situation et à la cessation d’activité ainsi qu’à la consultation des informations figurant dans les registres.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

La complexité de l’organisation actuelle et l’importance des enjeux qui s’attachent aux registres d’entreprises impliquent de réaliser un diagnostic approfondi. Le Gouvernement a par conséquent mandaté une mission interministérielle d’inspection pour établir un état des lieux complet des registres d’entreprises, évaluer la pertinence de l’organisation actuelle et proposer des pistes d’évolution.

Le dispositif envisagé s’inspire des conclusions intermédiaires de la mission, en proposant de créer un registre général dématérialisé des entreprises ayant pour objet la centralisation et la diffusion des informations les concernant. Ce registre se substituera à tout ou partie des répertoires et registres nationaux d'entreprises existants (registre national du commerce et des sociétés, répertoire national des métiers,registre des actifs agricoles, etc.),sans remettre en cause les attributions des officiers publics et ministériels teneurs de registres.

Cette mesure sera accompagnée de dispositions de simplification des obligations déclaratives et des contrôles des informations déclarées par les personnes immatriculées dans les registres et répertoires locaux maintenus. Notamment, les personnes doublement immatriculées au RCS et au RM (sociétés et commerçants exerçant une activité artisanale) pourront bénéficier de formalités simplifiées et de coûts allégés lors de leur immatriculation au RM et de leurs changements de situation du fait de la suppression des doublons entre ces registres. De surcroît, les cas de double immatriculation seront limités au plus strict nécessaire.

Le recours à une habilitation à légiférer par ordonnance s’avère nécessaire compte tenu du niveau législatif de certaines dispositions relatives aux registres et répertoires actuels et des délais nécessaires pour mettre au point la réforme envisagée sur le plan juridique et opérationnel au vu des conclusions définitives de la mission interministérielle d’inspection.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

L’analyse précise des incidences de chacune des mesures envisagées sera effectuée dans la fiche d’impact retraçant les dispositions des ordonnances prises sur le fondement du projet de loi d’habilitation.

4.1. Impacts juridiques

4.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne

La mesure impliquera de modifier les dispositions relatives aux différents registres d’entreprises, notamment celles figurant dans le code de commerce, le code de la propriété intellectuelle et la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative à la promotion du commerce et de l'artisanat. Elle impliquera également un travail de mise en cohérence et d’adaptation des législations faisant référence à ces règles.

4.1.2 Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

L’ordonnance prendra en compte la directive 2017/1132/UE du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2017 relative à certains aspects du droit des sociétés.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impacts sur les entreprises et la vie des affaires

Les mesures concerneraient potentiellement :

- un flux annuel de 900 000 entreprises36 ;

- un stock de plus de10, 2 millions d’entreprises37.

Elles permettraient :

- de rendre plus lisibles et d’alléger les démarches administratives des entreprises ;

- de réduire les coûts pesant sur les entreprises ;

- d’améliorer la diffusion de l’information relative aux entrepreneurs en garantissant la transparence des informations et la préservation de la sécurité de la vie des affaires, dans un contexte de développement du numérique et d’open data.

4.2.2 Impacts organisationnels

La réforme pourrait avoir des impacts organisationnels, techniques, financiers et humains pour les teneurs de registres actuels. Il n’est pas possible, à ce stade, de décrire ces impacts. Ces conséquences seront développées dans la fiche d’impact qui accompagnera le projet d’ordonnance. Il convient de préciser que la création d’un registre des entreprises ne pourra pas avoir pour effet de remettre en cause les attributions des greffiers de tribunaux de commerce, officiers publics et ministériels actuellement chargés de la tenue des registres du commerce et des sociétés.

5. CONSULTATIONS MENÉES

Cette mesure a été soumise à la consultation du public qui s’est déroulée en février 2018. Elle a bénéficié d’un soutien important de la part des internautes ayant déposé une contribution ou un avis (plus de 90 % de votes favorables).

6. JUSTIFICATION DU DÉLAI D’HABILITATION

Le délai d’habilitation sollicité de vingt-quatre mois doit permettre de préciser les mesures au vu des conclusions de la mission interministérielle d’inspection. Ce délai permettra également d’identifier les dispositions à modifier, y compris au niveau réglementaire pour des raisons de cohérence d’ensemble, puis de déployer sur le plan normatif les mesures retenues.

Article 3 relatif à la réforme des publications d'annonces légales

1. ÉTAT DES LIEUX

Les annonces judiciaires et légales (AJL) répondent à un enjeu d’information et de transparence pour les citoyens sur la vie des entreprises et, plus largement, sur l’activité économique des acteurs territoriaux. Elles représentent également un enjeu financier essentiel pour la presse habilitée à les diffuser :

- en 2017, 580 publications sont habilitées à publier des AJL ;

- le marché des AJL est évalué à 240 M€ par an, soit le double du montant des aides directes de l’Etat à la presse, représentant 5 730 emplois, dont 2 490 directs et 3 240 indirects38 ;

- près de 1,3 million d’annonces relatives à la vie des entreprises, aux enquêtes publiques et aux avis administratifs divers (hors marchés publics) sont publiées chaque année39.

La procédure d’inscription des journaux habilités à publier des AJL est fixée par la loi n° 55-4 du 4 janvier 1955 modifiée concernant les annonces judiciaires et légales et ses textes d’application (essentiellement le décret n° 55-1650 du 17 décembre 1955 relatif aux annonces judiciaires et légales et l’arrêté du 21 décembre 2012 relatif au tarif annuel et aux modalités de publication des annonces judiciaires et légales).

Cette loi confie à chaque préfet de département le soin de dresser annuellement la liste des publications habilitées à publier des AJL dans le département ou les arrondissements qui le composent. Sont de droit inscrites sur cette liste les publications imprimées d'information générale, judiciaire ou technique :

- disposant d'un numéro d’inscription délivré par la commission paritaire des publications et agences de presse (CPPAP40) et paraissant depuis au moins 6 mois ;

- assurant une publication au moins hebdomadaire ;

- assurant une édition locale, c’est-à-dire diffusant un volume suffisant d'informations dédiées au département dans lequel l’inscription est sollicitée ;

- justifiant d'une diffusion atteignant un seuil minimum fixé par décret pour le département ou l’arrondissement dans lequel l’habilitation est sollicitée ; ce critère garantit que la publication assure, par sa diffusion, une publicité suffisante aux AJL (objectif de transparence économique réelle poursuivi par le législateur).

Ce dispositif a été progressivement modernisé au cours des dernières années dans un souci de simplification et d’efficacité.

La loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives (dite loi « Warsmann ») a :

- confié aux ministres chargés de la communication et de l’économie le soin de fixer chaque année les tarifs des annonces (ces tarifs étaient auparavant fixés par chaque préfet de département) ; il s’agit de tarifs « à la ligne » auquel il est, sauf cas particulier prévu par la loi41, interdit de déroger ;

- engagé un processus d’harmonisation des tarifs d’annonces entre les départements : le premier arrêté de fixation des tarifs par les ministres précités a réduit de 38 à 9 le nombre de tarifs existants (2013) ; en 2017, il ne reste plus que 5 zones tarifaires, les tarifs (par ligne) correspondants étant les suivants : 4,16 €, 4,46 €, 4,73 €, 5,25 € et 5,5 € ;

- elle a par ailleurs prévu l’insertion obligatoire des annonces relatives aux sociétés et fonds de commerce dans une base de données numérique centrale ; pour ce faire, les éditeurs de journaux d’annonces légales se sont regroupés en association agréée par l’Etat pour exploiter cette base de données intitulée « Actulegales.fr ».

En 2014, un portail de la publicité légale des entreprises a été mis en place par les trois grands supports de publicité légale que sont le Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC), le registre des greffes des tribunaux de commerce (Infogreffe) et les journaux d’annonces légales (Actulegales.fr). Le Groupement d’Intérêt Public gérant le Portail d’accès à la Publicité légale des Entreprises (GIP PPLE) est ouvert depuis février 2016 et offre une recherche performante permettant d’accéder rapidement aux fiches de plus de 6,5 millions d’établissements français. En 2016, le portail a recensé environ 40 000 visiteurs.

Par ailleurs, la loi n° 2015-433 du 17 avril 2015 portant diverses dispositions tendant à la modernisation du secteur de la presse (dite loi « Françaix ») a supprimé les commissions consultatives placées auprès du préfet - auparavant compétentes dans chaque département pour préparer la liste des journaux habilités à recevoir des annonces légales - et instauré la compétence unique du préfet pour arrêter cette liste. C’est ainsi plus d’une centaine de commissions administratives qui ont pu être supprimées.

Ce processus de réforme doit cependant se poursuivre, à la fois pour ouvrir le dispositif d’habilitation aux services de presse en ligne et pour engager un processus de simplification et de réduction des coûts au profit des entreprises, notamment en permettant au pouvoir réglementaire de fixer un tarif au forfait pour certaines catégories d’annonces (toutes les annonces faisant, à ce jour, l’objet d’une tarification à la ligne).

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

La modification de la loi du 4 janvier 1955 précitée est nécessaire à la mise en œuvre de la réforme envisagée. Il est en effet nécessaire de modifier ses dispositions relatives, d’une part, aux caractéristiques des publications pouvant être habilitées et, d’autre part, aux modalités de fixation des tarifs de publication par le pouvoir réglementaire.

La procédure d’habilitation des publications à publier des AJL est aujourd’hui réservée à la seule presse imprimée. Or l’évolution des usages en matière d’accès à l’information et la nécessité d’assurer une égalité de traitement entre, d’une part, la presse imprimée et, d’autre part, la presse numérique, justifie que cette dernière ait désormais accès à l’habilitation.

Pourront donc dorénavant prétendre à l’habilitation, sous réserve de satisfaire aux conditions posées par la loi de 1955 révisée, les services de presse en ligne (SPEL), dont la définition est fixée par l'article 1er de la loi n° 86-897 du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse42. Le décret n° 2009-1340 du 29 octobre 2009 pris pour application de l'article 1er de la loi du 1er août 1986 précise les conditions à remplir pour être reconnu en tant que SPEL, cette reconnaissance étant assurée par la commission paritaire des publications et agences de presse. En 2017 on comptait 1 003 SPEL, dont 256 SPEL d’information politique et générale et 76 SPEL consacrés pour une large part à l’information politique et générale.

Par ailleurs, afin de simplifier les formalités administratives auxquelles sont exposées les entreprises, notamment au moment de leur création, et de réduire les coûts de publication des AJL, il est envisagé de généraliser, autant que faire se peut, la tarification au forfait des annonces. Or la loi de 1955 (art. 3) dispose que « le prix de la ligne d’annonces » est fixé chaque année par arrêté interministériel. Il convient donc de modifier cette rédaction afin que les ministres chargés de la communication et de l’économie puissent, pour certaines catégories d’annonces, établir une tarification au forfait.

2.2. Objectifs poursuivis et dispositif retenu

Plusieurs éléments de la procédure actuelle d’habilitation seront conservés. Ainsi en est-il de la compétence des services préfectoraux pour instruire les demandes d’inscription. Tel est encore le cas de certaines caractéristiques requises des publications candidates (qu’elles soient imprimées ou numériques) : titularité d’un numéro CPPAP, périodicité au minimum hebdomadaire, édition d’informations intéressant la localité où l’habilitation est demandée et justification d’une diffusion/fréquentation devant atteindre un seuil minimum fixé par décret pour la localité dans laquelle l’habilitation est demandée.

La réforme envisagée consiste principalement :

- à ouvrir la procédure d’inscription aux services de presse en ligne, au sens de l’article 1er de la loi de 1986 précitée, et à préciser les conditions d’inscription propres à cette catégorie de publications ;

- à autoriser le pouvoir réglementaire à fixer, pour certaines catégories d’annonces, un prix au forfait.

Cette réforme poursuit un triple objectif de modernisation (a), de simplification (b) et de réduction des coûts pour les entreprises et les collectivités publiques (c).

a) La modernisation du dispositif

Deux axes de modernisation seront mis en œuvre : l’ouverture de la procédure d’inscription sur les listes préfectorales aux services de presse en ligne (SPEL) et l’exclusion des titres publiant quasi-exclusivement des AJL.

1. L'ouverture de la procédure d’inscription aux services de presse en ligne (SPEL) au sens de l’article 1er de la loi de 1986 précitée.

L’ouverture du dispositif aux SPEL est une conséquence logique de l’évolution des usages en matière d’information, y compris locale. C’est ainsi qu’un tiers des 148 éditeurs membres du syndicat de la presse indépendante d’information en ligne (SPIIL) éditent des SPEL d’information locale sur l’ensemble du territoire national, publications qui ont donc vocation à publier des AJL.

Cette ouverture concernerait non seulement les SPEL accessibles par abonnement (dont la diffusion se mesure naturellement, au regard du nombre d’abonnés) mais aussi les SPEL gratuits, dans la mesure où, d’une part, le modèle économique de l’immense majorité des SPEL d’information locaux est construit de la sorte et, d’autre part, il est aujourd’hui possible de mesurer la diffusion réelle d’une publication numérique gratuitement accessible (cette mesure n’étant techniquement pas possible en matière de presse imprimée gratuite, dont on ne peut connaître que le seul tirage, qui ne peut pas être pris en compte pour mesurer la diffusion réelle d’un titre).

2. L'exclusion des publications publiant quasi-exclusivement des annonces judiciaires et légales.

Afin d’éviter le dévoiement de l’esprit des AJL qu’a pu constituer la diffusion de titres majoritairement dédiés à ces annonces, alors que ce dispositif repose sur l’idée que c’est à travers la fréquentation de contenus d’information de qualité au plan local que l’accès à l’information sur la vie économique peut prendre tout son sens, il importe de relever le niveau d’exigence sur la part des contenus qui doit être exigée des titres concernés.

A cette fin, les conditions d’inscription des publications de presse à la CPPAP seront durcies de manière à limiter la surface dévolue aux AJL à 50 % de la surface totale du titre (à ce jour cette proportion peut atteindre les 2/3 de la surface du titre). Deux textes réglementaires, qui ne sont pas à proprement parler des textes d’application de la loi de 1955 précitée, seront modifiés à cette fin (art. D.18 du code des postes et communications électroniques et art. 72 de l’annexe IIII au code général des impôts).

b) La simplification du dispositif

Deux axes de modernisation seront poursuivis.

1. La suppression des habilitations par arrondissements

Un journal d'annonces légales peut aujourd'hui être autorisé à publier des AJL soit au niveau d'un ou plusieurs départements, soit au niveau d'un ou plusieurs des arrondissements qui composent ces derniers, à condition, à chaque fois, d'atteindre les seuils de diffusion requis par le décret du 17 décembre 1955 précité (seuils départementaux ou, à défaut, seuils par arrondissements).

Les habilitations par arrondissements seront supprimées pour simplifier la procédure d’instruction. A cette fin, il conviendra d’adapter les seuils de diffusion requis par le décret de 1955 précité.

2. La généralisation de la tarification au forfait des AJL

L’objectif est de généraliser, autant que faire se peut, la tarification au forfait pour les annonces relatives à la vie des entreprises, cette mesure participant également à la réduction des coûts pour ces dernières. A ce stade, et sous réserve d’analyses plus approfondies, 6 ensembles d’annonces ont été identifiés comme susceptibles de pouvoir faire l’objet d’une tarification au forfait :

- les annonces relatives à la création d’entreprises (sociétés commerciales, sociétés civiles etc.) ;

- les annonces relatives aux modifications diverses (dénomination, siège social etc.) ;

- les annonces relatives aux ventes et cessions (locations-gérance, fonds de commerce, baux etc.) ;

- les annonces relatives aux procédures collectives ;

- les annonces relatives aux cessations d’activité.

Ce processus de forfaitisation pourrait ainsi concerner les annonces pour lesquelles les entreprises exposent jusqu’à 2/3 de leurs dépenses totales en matière d’AJL.

c) La réduction des coûts pour les entreprises et les collectivités publiques

La baisse des coûts de publication des AJL pour les entreprises, en particulier en phase de création, est un des objectifs prioritaires de la réforme43.

La mise en place d'une tarification différenciée selon le support de diffusion (publications imprimées vs SPEL) ne peut être envisagée : d’abord parce qu’elle serait fatale aux publications imprimées sans leur donner le temps de s’ajuster au nouvel environnement tarifaire, ensuite parce que les SPEL nouvellement habilités devront consentir, à court terme, des dépenses d’investissement significatives.

Par conséquent, nonobstant la conservation de groupes tarifaires par zones pour lesquels le processus de convergence se poursuivra, il est envisagé de maintenir une tarification unique (à la ligne ou au forfait, selon les catégories d’annonces concernées, et ce quel que soit le mode de diffusion de la publication) avec une dégressivité importante sur 5 ans, cette période devant être mise à profit par les éditeurs de publications imprimées pour faire évoluer leur modèle économique afin de faire en sorte que cette diminution tarifaire leur soit soutenable.

Une étude approfondie des coûts de publication des AJL sera prochainement lancée pour objectiver les informations en la matière et déterminer une trajectoire de dégressivité à la fois soutenable et ambitieuse.

3. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

3.1. Impacts juridiques

3.1.1 Impact sur l’ordre juridique interne

Les mesures envisagées conduiront à modifier les articles suivants de la loi n° 55-4 du 4 janvier 1955 concernant les annonces judiciaires et légales :

- article 1er : ouverture aux SPEL de la procédure d’inscription sur les listes préfectorales ;

- article 2 : caractéristiques spécifiquement requises des SPEL pour leur inscription sur les listes préfectorales ;

- article 3 : habilitation du pouvoir réglementaire à fixer, pour certaines catégories d’annonces, un tarif au forfait ;

- article 6 : adaptation des dispositions de la loi pour leur application dans les collectivités d’outre-mer.

3.2. Impacts économiques et financiers

3.2.1 Impact sur les entreprises

En ce qui concerne les entreprises éditrices de publications habilitées à publier des AJL, la réforme envisagée aura pour effet :

- d’ouvrir la procédure d’inscription sur les listes préfectorales à une cinquantaine d’entreprises éditrices de SPEL44, essentiellement consacrés à l’information locale, permettant ainsi à ces dernières de diversifier leurs ressources et de renforcer leur modèle économique ;

- d’encourager les entreprises éditrices de publications aujourd’hui habilitées à adapter leur modèle économique afin de faire en sorte que la diminution tarifaire programmée leur soit soutenable et, pour celles publiant quasi-exclusivement des AJL, à renforcer leur contenu éditorial.

En ce qui concerne les entreprises en général, la mise en œuvre de la réforme se traduira par une réduction significative des coûts auxquelles s’exposent pour la publication des AJL (le marché des annonces « vie des entreprises » a été évalué à 190 M€ par an selon l’étude Xerfi précitée de 2014 ; selon les dernières données communiquées par l’APTE, il se serait établi à 185,6 M€ en 2017).

Sans préjudice des taux de réduction qui seront finalement retenus et à titre indicatif, on peut observer qu’une diminution du coût des annonces judiciaires de 10 % se traduirait par une réduction de 18,5 M€ en 5 ans du coût pour les entreprises et du chiffre d’affaires de la presse habilitée, soit une baisse linéaire de 2,1 % par an pendant 5 ans.

Il est possible de mesurer la réduction de chiffre d’affaires que cela engendrerait pour les différentes familles de presse. Toutes choses égales par ailleurs, la réduction de 10 % de la tarification des AJL se traduirait par une réduction de chiffre d’affaires global de - 1,8 % pour la PHR (- 5,2 M€), - 2,6 % pour la presse agricole (- 1,5 M€), - 6 % pour la presse judiciaire
(- 6,3 M€) et - 0,1 % (- 5,6 M€) pour les autres formes de presse ; sachant que cette réduction serait lissée sur 5 ans.

Sous cette hypothèse indicative, l’effort demandé à la presse judiciaire apparaît important. Celui demandé à la presse agricole et rurale et à la presse hebdomadaire régionale est significatif, dans un contexte économique difficile, mais soutenable. Le lissage de la mesure permettrait ainsi aux titres de presse d’absorber l’évolution sans risquer de porter atteinte à l’existence de titres fragiles et partant au pluralisme de la presse locale.

Détail de l’incidence d’une réduction de 10 % du tarif des annonces par famille de presse

Famille de presse - Syndicat

CA AJL 2017
en millions €

Part dans le CA total

Réduction du CA lié à la décote de
- 10 %

Réduction du CA total induite par la réforme

Presse hebdomadaire régionale (SPHR)

51,7 M€

18 %

5,17 M€

- 1,8 %

Presse agricole (SNPAR)

14,9 M€

26 %

1,49 M€

- 2,6 %

Presse judiciaire (SNPJ)

62,6 M€

60 %

6,26 M€

- 6 %

Presse quotidienne régionale (SPQR / UPREG)

30,9 M€

1 %

3,09 M€

- 0,1 %

Presse quotidienne départementale
(SPQD / UPREG)

5,4 M€

1 %

0,54 M€

- 0,1 %

Presse nationale (SPQN)

9 M€

1 %

0,9 M€

- 0,1 %

AUTRES

11,1 M€

1 %

1,1 M€

- 0,1 %

TOTAL

185,6 M€

 

18,56 M

 

3.2.2 Impacts sur les collectivités territoriales

Comme d’autres personnes publiques (Etat, établissement publics) astreintes à l’obligation de publier des AJL dans certaines circonstances (marchés publics, enquêtes publiques, avis administratifs divers), les collectivités territoriales bénéficieront également de la diminution programmée du tarif de publication des AJL. Toutefois, comme pour les entreprises, le montant de cette économie ne peut être chiffré à ce stade. Selon l’étude Xerfi précitée de 2014, le marché des AJL dont les annonceurs sont des personnes publiques est évalué à 50 M€ par an.

3.3. Impacts sur les services administratifs

Les services préfectoraux en charge de l’instruction des demandes d’inscription formées par les publications candidates à l’habilitation seront bien entendu concernés. La suppression de l’habilitation par arrondissement sera de nature à simplifier la procédure. En revanche, l’ouverture de la procédure d’inscription aux SPEL exigera de ces services la mise en œuvre de méthodes nouvelles d’instruction (notamment la consultation de sites de presse en ligne).

3.4. Impacts sur les particuliers

Peu nombreuses sont les AJL dont les annonceurs sont des particuliers (tel est le cas, par exemple, en matière de séparation de biens). Néanmoins, la réduction des coûts de publication des AJL profitera également à cette catégorie d’usagers.

Par ailleurs, la réforme ayant également pour objectif d’adapter les modalités d’accès à l’information économique locale à l’évolution des usages et à l’émergence des SPEL, il en résultera une amélioration de la qualité du service rendu aux particuliers comme aux entreprises.

4. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

4.1. Consultations menées

4.1.1 Consultations obligatoires

Les mesures envisagées ont été transmises pour avis au Conseil national de l’évaluation des normes. Enfin, les mesures portant adaptation de la loi de 1955 précitée aux collectivités d’outre-mer sont soumises à l’avis de ces dernières.

4.1.2 Consultations facultatives

La réforme projetée a déjà fait l’objet d’une large concertation avec les représentants de l’APTE et du SPIIL. La direction générale des médias et des industries culturelles du ministère de la culture a rencontré ces représentants à 5 reprises, au cours de réunions qui se sont tenues de juillet à décembre 2017. Une concertation sur l’article de loi a également été menée en 2018.

4.2. Modalités d’application

La loi de 1955 sera révisée pour tenir compte de l’application des dispositions nouvelles dans le département de Mayotte, dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

L’application des mesures législatives nécessitera un décret simple et un arrêté (modification du décret n° 55-1650 du 17 décembre 1955 relatif aux annonces judiciaires et légales : fixation des seuils de diffusion à atteindre dans chaque département pour être admis à y publier des AJL et l’arrêté du 21 décembre 2012 relatif au tarif annuel et aux modalités de publication des annonces judiciaires et légales).

Seront par ailleurs durcies les conditions d’inscription des publications de presse à la commission paritaire des publications et agences de presse (art. D. 18 du code des postes et des communications électroniques et article 72 de l’annexe III au code général des impôts) de manière à limiter la surface dévolue aux AJL à 50 % de la surface totale du titre.

Article 4 relatif à la suppression de l’obligation de suivre le stage de préparation à l’installation

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

L’article 59 de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d’orientation du commerce et de l’artisanat prévoit l’obligation pour les réseaux consulaires (chambres de métiers et chambres de commerce) d’organiser des stages de courte durée d’initiation à la gestion à l’intention des créateurs d’entreprise artisanale ou commerciale.

L’article 2 de la loi n° 82-1091 du 23 décembre 1982 prévoit l’obligation pour le créateur d’entreprise artisanale de suivre le stage de préparation à l’installation avant de pouvoir être immatriculé au répertoire des métiers et commencer son activité. A la suite d’une modification législative intervenue en 2016, la loi précitée prévoit également que les chambres de métiers ont l’obligation de réaliser le stage dans un délai d’un mois à compter de la demande. A défaut, le créateur est enregistré de droit au répertoire des métiers.

Toutefois, le même article 2 prévoit que le chef d’entreprise peut être dispensé de suivre le stage de préparation à l’installation dans les cas suivants :

- si une raison de force majeure l’en empêche, auquel cas il doit s’acquitter de son obligation dans un délai d’un an à compter de son immatriculation ;

- s’il a bénéficié d’une formation à la gestion d’un niveau au moins égal à celui du stage dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé de l’artisanat ;

- s’il a bénéficié d’un accompagnement à la création d’entreprise d’une durée minimale de trente heures délivré par un réseau d’aide à la création d’entreprise, sous réserve que cet accompagnement dispense une formation à la gestion d’un niveau au moins équivalent à celui du stage et qu’il soit inscrit à l’inventaire mentionné au II de l’article L. 335-6 du code de l’éducation. La liste des actions d’accompagnement concernées est arrêtée par le ministre chargé de l’artisanat ;

- s’il a exercé, pendant au moins trois ans, une activité professionnelle requérant un niveau de connaissance au moins équivalent à celui fourni par le stage.

L’article 125 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique a ajouté le cas de dispense relatif à l’accompagnement à la création d’entreprise et a prévu que la liste des formations à la gestion ouvrant droit à la dispense de suivre ce stage soit fixée par arrêté du ministre chargé de l’artisanat et non plus par les chambres de métiers.

L’article 118 de la loi n° 83-1179 du 29 décembre 1983 de finances pour 1984 fixe le prix du stage de préparation à l’installation à 1,5 fois le montant du droit fixe pour frais de chambres de métiers prévu à l’article 1601 du code général des impôts. Le prix est de 194 euros en 2017.

Les modalités d’organisation, le contenu et la durée (30 heures minimum) du stage de préparation à l’installation sont fixés par le décret n° 83-517 du 24 juin 1983.

Le décret n° 95-257 du 2 mars 1995 relatif à l’organisation du stage d’initiation à la gestion par le réseau des chambres de commerce et d’industrie prévoit que la durée du stage est comprise entre 3 et 5 jours et que le montant de la redevance pour ce stage est fixé librement par délibération de l’assemblée générale de la chambre. Toutefois, celui-ci ne peut excéder le coût du service rendu. Aujourd’hui, la durée de ce stage est de cinq jours et le prix oscille dans une fourchette de 400 € à 500 € en moyenne selon les chambres. En 2016, 6 600 créateurs d’entreprise commerciale ont suivi le stage d’initiation à la gestion, soit 18% des créateurs.

1.2. Éléments de droit comparé

Le site Internet de la Commission européenne mentionne que l’UE encourage tous les pays à atteindre certains objectifs pour faciliter la création d’entreprise, notamment la création de l’entreprise en trois jours ouvrables et des coûts de formalités ne dépassant pas 100 euros.

Selon l’institut supérieur des métiers, l’orientation prise par certains pays européens (Belgique et Luxembourg par exemple) est de vérifier l’acquisition de compétences entrepreneuriales au moment de la création de l’entreprise. Le futur chef d’entreprise doit prouver qu’il détient ce type de compétences de différentes manières : titre, diplôme, certification professionnelle, pratique professionnelle suffisante, réussite à un examen de connaissance en gestion préalable à la création, etc. Toutefois, créateur est libre d’acquérir comme il le souhaite les compétences entrepreneuriales requises.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

L’obligation d’un stage de préparation à l’installation étant fixée par l’article 2 de la loi n° 82-1091 du 23 décembre 1982, aucune option en dehors de l’intervention d’une règle de droit nouvelle ne semble envisageable.

Selon l’Assemblée permanente des chambres de métiers et d’artisanat (APCMA), sur un peu plus d’1 million d’entreprises artisanales, 138 000 se sont créées en 2017. Parmi les créateurs, 83 000 ont suivi un stage de préparation à l’installation.

Ce stage représente un coût de 194 euros qui s’ajoute au coût engendré par la perte d’activité en attendant l’inscription au répertoire des métiers. Ces coûts peuvent être rédhibitoires pour certains professionnels, notamment ceux envisageant une activité réduite (micro-entrepreneurs notamment). Il peut retarder jusqu’à un mois le début de l’activité, les entrepreneurs ne pouvant être immatriculés au répertoire des métiers - et donc débuter leur activité - avant de l’avoir suivi.

Pour ces raisons, il est proposé de supprimer l’obligation pour le chef d’entreprise artisanale de suivre le stage de préparation à l’installation et d’harmoniser les dispositions relatives à ce stage avec celles prévues pour le stage d’initiation à la gestion organisé par les chambres de commerce et d’industrie au bénéfice des commerçants. Cette mesure permettra de rétablir l’égalité de traitement entre les artisans et les autres travailleurs indépendants puisque pour les commerçants le stage d’initiation à la gestion (SIG) est facultatif.

Il est proposé par ailleurs de ne plus encadrer le prix du stage de préparation à l’installation (SPI) par une loi de finances.

2.2. Objectifs poursuivis

En supprimant l’obligation de suivre le stage de préparation à l’installation, les objectifs sont :

- De fluidifier la création d’entreprise, puisqu’un créateur pourra commencer son activité à sa convenance et choisir d’être accompagné au moment où il considère en avoir le plus besoin ;

- De laisser le choix à chacun des créateurs d’opter pour l’accompagnement qui lui convient le mieux. L’offre de marché est multiple. La concurrence devrait donc créer une émulation pour accroitre la qualité des accompagnements proposés aux créateurs d’entreprise.

La suppression de l’obligation de suivre le SPI facilitera la création de l’entreprise artisanale. Les créateurs, qui ressentiraient le besoin d’une formation au démarrage de leur activité, pourraient disposer d’une offre de formation plus adaptée à leur besoin et personnalisée proposée par les réseaux consulaires ou par tout autre réseau d’accompagnement à la création d’entreprise. Par ailleurs, le réseau des chambres de métiers et de l’artisanat reste tenu en application de l’article 59 de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 de proposer un accompagnement à la création et peut le compléter librement.

3. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

3.1. Impacts juridiques

3.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne

Il est proposé de supprimer l’obligation pour les créateurs d’entreprise artisanale de suivre le stage de préparation à l’installation en supprimant l’article 2 de la loi n° 82-1091 du 23 décembre 1982 modifiée relative à la formation professionnelle des artisans ;

Il est proposé de maintenir la possibilité de financer le stage de préparation à l’installation par les conseils de la formation institués auprès des chambres de métiers de niveau régional en modifiant l’article 59 de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d’orientation du commerce et de l’artisanat.

Il est proposé de supprimer l’encadrement du prix du stage de préparation à l’installation prévu à l’article 118 de la loi n°83-1173 du 29 décembre 1983 de finances pour 1984.

3.2. Impacts économiques et financiers

3.2.1 Impacts macroéconomiques

La suppression de l’obligation de suivre le stage de préparation à l’installation (SPI) permet :

- de réallouer une partie des dépenses engendrées par le SPI vers une offre de formation librement choisie par le créateur d’entreprise. Cette mesure favorisera ainsi le développement d’une offre d’accompagnement plus souple, plus réactive et plus adaptée aux besoins des créateurs d’entreprise artisanale ;

- d’accroitre l’activité économique du secteur artisanal puisque le créateur pourra commencer plus tôt son activité sans attendre d’avoir effectué le stage de préparation à l’installation.

3.2.2 Impacts sur les entreprises

Le gain financier de cette mesure pour le créateur d’entreprise artisanale est estimé au minimum à 242 € pour celui qui a opté pour le régime micro-entrepreneur et à 548 € pour les autres. Ces montants comprennent le prix du stage de préparation à l’installation (SPI) fixé par l’article 118 de la loi n°83-1179 du 29 décembre 1983 de finances pour 1984 et l’estimation du manque à gagner pendant les 30 heures de formation.

En 2017, le SPI est facturé à l’artisan 194 €.

Pendant la durée de la formation, la perte de ressources est estimée à 48 € pour un artisan ayant opté pour le régime « microentreprise » et à 354 € pour les autres en prenant en compte le revenu mensuel moyen de ces entrepreneurs45.

En 2016, le stage de préparation à l’installation (SPI obligatoire et SPI+ optionnel) a rapporté aux CMA 21 M€ (les ressources par typologie de stage n’ont pas été communiquées), soit 2% de leurs ressources46. Il est difficile d’estimer la perte de recettes pour les chambres qui continueront à proposer cette offre.

4. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

4.1. Consultations menées

Le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelle (CNEFOP) été consulté et a rendu son avis le 8 mars 2018 sur la mesure relative à la suppression de l’obligation de suivre le stage de préparation à l’installation.

4.2. Modalités d’application

4.2.1 Application dans le temps

L’application immédiate de cette mesure est facile à mettre en œuvre puisque le réseau des chambres de métiers et de l’artisanat conserve l’obligation de proposer le stage de préparation à l’installation. Seule l’obligation de suivre ce stage pour les créateurs d’entreprise artisanale disparait.

4.2.2 Application dans l’espace

La mesure s’appliquera sur l’ensemble du territoire national.

4.2.3 Textes d’application

Le décret n° 83-517 du 24 juin 1983 fixant les conditions dans lesquelles les chambres de métiers et de l’artisanat sont tenues d’organiser le stage de préparation à la gestion devra être toiletté.

Article 5 relatif à la mise en œuvre d’actions collectives de communication et de promotion à caractère national en faveur de l’artisanat et des entreprises artisanales

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

Le Fonds national de promotion et de communication de l'artisanat (FNPCA) est un établissement public administratif créé par le décret modifié n° 97-1040 du 13 novembre 1997. Placé sous la tutelle du ministre en charge de l’artisanat, il a pour objet de contribuer au financement d’actions de promotion et de communication à caractère national en faveur de l’artisanat. Jusqu’au 31 décembre 2017, il était financé par une taxe fiscale affectée (TFA) provenant d’une majoration de 10 % de la taxe pour frais de chambres de métiers. Elle était plafonnée chaque année par le Parlement, dans le cadre de la loi de finances initiale. Depuis 2013, le montant de la taxe affectée était plafonné à 9 910 000 €47. Elle représentait une contribution de 11 € par an pour chaque entreprise artisanale. Elle était payée par l’ensemble des entreprises artisanales à l’exception de celles bénéficiant du régime de la micro-entreprise (ces dernières étant environ 249 000). Au total, environ 1,1 million d’entreprises en étaient redevables.

Depuis sa création, le FNPCA a mis en œuvre deux types d’actions :

- des actions de communication nationale en faveur de l'artisanat, auprès du grand public, de type institutionnel (presse, radio, télévision, affichage et réseaux sociaux) ;

- des actions de présentation aux jeunes des métiers artisanaux, grâce à des visites effectuées, dans les collèges, par une flotte de véhicules customisés (les Artimobiles).

Grâce à ces campagnes d’information, le FNPCA a réussi à installer durablement une image positive de l’artisanat et à asseoir la marque collective institutionnelle de l’artisanat et sa signature «L’Artisanat - Première entreprise de France» dans l’esprit du public.

Compte tenu de l’obligation de réduire le poids des prélèvements obligatoires, la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 a supprimé la TFA qui alimentait le FNPCA. Cette TFA étant la seule ressource du FNPCA, sa suppression emportera de facto la disparition du Fonds. Cette décision fait également suite aux recommandations de la Cour des Comptes dans un rapport de 2013, qui préconisaient de confier aux professionnels de l’artisanat l’initiative de la promotion de leur image48.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

Pour permettre aux organisations professionnelles de l’artisanat de poursuivre des actions collectives de communication et de promotion en faveur de l’artisanat, il a été décidé de leur donner la possibilité de bénéficier d’une ressource dédiée grâce à la mise en place un dispositif ad hoc, reposant sur une contribution conventionnelle pouvant être rendue obligatoire.

L’institution de cette contribution conventionnelle obligatoire (CCO), créance de droit privé, relève d’un projet de loi ordinaire ; en l’occurrence, il est proposé de modifier la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat.

Le dispositif proposé s’inspire du régime des contributions volontaires obligatoires (CVO) du domaine agricole et de celui des contributions obligatoires admises dans le cadre d’accords collectifs relatifs au développement du dialogue social dans l’artisanat (régime prévu par le code du travail). Cependant ces deux régimes qui ne sont pas adaptées aux actions de communication et de promotion en faveur de l’artisanat :

- le modèle du secteur agricole, prévu dans le code rural et validé par la politique agricole commune, ne peut être transposé, en l’état, à l’artisanat compte tenu de la différence substantielle de structuration des deux secteurs : la filière agricole est organisée de manière « verticale », autour d’interprofessions reconnues par l’Etat, par produits ou catégories de produits ; le mécanisme permettant de valider une extension d’accord de CVO à l’ensemble des professionnels découle naturellement de cette organisation. L’artisanat est composé de 250 métiers très différents mais réunis sur des valeurs et règles communes ; il est organisé de manière « horizontale » et les modalités de représentation professionnelle sont très différentes du secteur agricole.

- les actions de promotion et de communication ne rentrent pas non plus dans les domaines visés par l’art. L2222-1 du code du travail et ne relèvent pas d’une négociation collective : elles visent en effet des actions de promotion du secteur et des entreprises artisanales et ne concernent pas les relations employeurs/ salariés.

2.2. Objectifs poursuivis

Le dispositif envisagé définit le cadre dans lequel les organisations professionnelles d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel seront habilitées à conclure un accord pour définir le montant d’une contribution destinée à financer des actions collectives de communication et de promotion en faveur de l’artisanat et à demander son extension, par les pouvoirs publics, pour pouvoir s'imposer à l'ensemble des entreprises n’appartenant à aucune organisation professionnelle ou à une organisation non signataire, exerçant dans le champ de l’accord. . Il s’agira au cas particulier du MEDEF, de la CPME et de l’U2P.

La contribution qui financera les actions de promotion et de communication nationale en faveur de l’artisanat, sera ainsi définie dans le cadre d’un accord prévu par la loi, qui doit préciser :

- le cadre de l’accord et son domaine,

- les parties à l’accord et leur représentativité,

- le financement des actions collectives de l’accord, le montant de la contribution, les assujettis et les modalités de recouvrement,

- les modalités de l’extension de l’accord par les pouvoirs publics.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

Si la TFA n’était pas remplacée par la CCO telle que proposée, la poursuite des actions de promotion et de communication à caractère national en faveur de l’artisanat nécessiterait une implication financière des organisations professionnelles de l’artisanat et des autres acteurs de la profession, en substitution du FNPCA.

Le Gouvernement souhaite favoriser la mise en place d’un dispositif permettant d’assurer la pérennité des actions de communication en faveur du secteur de l’artisanat, dans un contexte marqué par un effort soutenu des pouvoirs publics en faveur de ce secteur, à travers notamment le plan de transformation de l’apprentissage. Selon une étude de l’Institut supérieur des métiers (ISM), l’artisanat forme 35 % du total des apprentis en France métropolitaine. En 2015-2016, 140 000 apprentis ont été formés dans les entreprises artisanales (en métropole, hors Corse), dont 73 135 inscriptions en première année de diplôme. Il est donc important de poursuivre l’effort de revalorisation de l’image de l’artisanat.

Il semble donc préférable de remplacer la TFA du FNPCA par une Contribution conventionnelle obligatoire (CCO), créance de droit privé, qui bénéficiera aux organisations professionnelles d’employeurs intéressées par l’artisanat et qui leur permettra de poursuivre les actions collectives de promotion et de communication en faveur de l’artisanat.

L’option envisagée au départ de confier les missions du FNPCA à l’Assemblée permanente des chambres des métiers (APCMA) a été rapidement abandonnée. L’APCMA étant un établissement public administratif, sous tutelle de l’Etat, avec un contrat d’objectifs et de performance, le fait de lui confier la perception et la gestion d’une CCO risquait d’être assimilé à une politique conduite par l’Etat et de constituer une aide d’Etat au sens de l’article 107 § 1 du TFUE. Or sans ressource complémentaire, l’APCMA ne pourrait pas absorber cette mission supplémentaire, au regard de son budget actuel de 21M€.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

4.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne

Il s’agit d’un dispositif juridique nouveau. La mesure envisagée modifie la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat en insérant un nouvel article 23-1.

Cela étant, il n’emportera aucun changement pour les entreprises artisanales ; le périmètre des entreprises redevables de la cotisation rendue obligatoire sera en effet le même que celui prévu par le code général des impôts définissant la TFA (entreprises artisanales assujetties aux a et b de l’article 1601 du code général des impôts).

4.1.2 Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

Pour être conforme au droit de l’Union européenne, le nouveau système ne doit pas constituer une aide d’Etat, ce qui suppose de respecter plusieurs conditions, fixées par la Cour de justice européenne dans un arrêt du 15 juillet 200449 Pearle :

- les actions financées par les cotisations obligatoires sont déterminées par le secteur concerné ;

- le financement provient à 100 % des cotisations des entreprises du secteur ;

- les cotisations sont affectées obligatoirement au financement de la mesure, sans possibilité pour l’État d’intervenir en déterminant ou modifiant l’utilisation de ces ressources ;

- les entreprises qui paient les cotisations sont aussi les bénéficiaires de la mesure.

En l’espèce, les quatre conditions sont remplies, les pouvoirs publics n’interviendront que pour étendre l’accord fixant le montant de la contribution ; ils ne participeront pas à la détermination des actions de communication et de promotion en faveur de l’artisanat, ni à leur financement.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impacts macroéconomiques

Les effets attendus du soutien de l’artisanat, via notamment des actions de communication et de promotion, concernent la création d’emplois et le développement de la croissance. Dans un contexte de valorisation des productions de qualité, la mise en valeur de l’artisanat peut, en effet, contribuer à soutenir l’activité des professionnels concernés et les aider à recruter.

Ce type de communication peut aussi contribuer, en valorisant l’image de l’artisanat auprès du grand public, à orienter davantage de jeunes vers cette voie professionnelle, par la voie de l’apprentissage.

4.2.2 Impacts sur les entreprises

Les entreprises artisanales qui seront concernées par la CCO seront les mêmes que celles qui étaient assujetties à la TFA, à savoir les entreprises artisanales assujetties aux a et b de l’article 1601 du code général des impôts. Elles contribueront financièrement à hauteur de l’ancien dispositif. Cette contribution est minime au regard des effets positifs attendus sur le secteur.

En effet, le maintien des actions de promotion et de communication en faveur de l’artisanat, conjuguées à des actions de terrain de valorisation des métiers de l’artisanat est essentiel pour favoriser l’orientation des jeunes vers ces métiers. Les métiers de l’artisanat sont encore peu attractifs et souvent dévalorisés, auprès des jeunes et de leur entourage alors que de nombreux emplois restent ainsi non pourvus dans l’artisanat et les TPE.

Selon le dernier tableau de bord de l’Institut supérieur des métiers sur l’emploi dans les entreprises artisanales50, il y avait en 2017, 184 000 projets de recrutements, dont 53 % jugés difficiles (source : enquête Besoin de main d’œuvre-BMO de Pôle emploi). Les métiers de l’artisanat pour lesquelles le recrutement est le plus difficile sont ceux du bâtiment, de la réparation automobile, du travail du métal et de la boucherie.

Cette situation est paradoxale, car il s’agit de métiers de, porteurs de sens, nécessitant de nombreuses qualités et compétences (technicité, dextérité, créativité, etc.), permettant de dérouler une véritable carrière, soit en tant que salarié, soit en tant que chef d’entreprise (avec des perspectives de développement, d’innovation, d’export…).

Le secteur de l’artisanat souffre également d’emplois non pourvus alors que près d’un jeune Français de 15 à 29 ans sur cinq est au chômage en 2017 selon une étude de la DARES51. Les campagnes de promotion en faveur de l’artisanat contribuent à instaurer une image positive de l’artisanat auprès du public, qui est essentiel pour le développement de l’apprentissage et l’emploi (des jeunes ou du public en reconversion notamment), la reprise-transmission des entreprises artisanales (beaucoup d’artisans sont en effet proches de la retraite et il faut favoriser la relève) et, enfin, l’activité économique des entreprises artisanales. Elles sont en effet plus de 1,3 million en France et sont au cœur de l’économie des territoires. Notamment, les artisans du secteur alimentaire contribuent à la création de valeur en amont, chez les agriculteurs, par une meilleure mise en valeur des produits du terroir.

Au moment où le Gouvernement s’engage dans une profonde transformation de l’apprentissage et de la formation professionnelle grâce au projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, le maintien d’une communication en faveur de l’artisanat est essentiel et constitue une mission d’intérêt général, afin que les jeunes ou les personnes en voie de reconversion s’engagent ans la voie de l’apprentissage et rejoignent le monde de l’artisanat. Comme indiqué précédemment, l’artisanat forme en effet 35 % du total des apprentis en France métropolitaine. 52

L’impact individuel en termes d’augmentation de chiffres d’affaires par exemple est très difficile à quantifier.

4.2.3 Impacts budgétaires

L’effet sera minime sur les finances publiques ; depuis 2013, le montant de la taxe affectée est plafonné à 9 910 000 € ; la suppression de la TFA entraîne de facto la perte de la part de la collecte supérieure au plafond, soit environ 400 000 à 500 000 € par an, qui abondait le budget de l’Etat.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Les actions de communication et de promotion en faveur de l’artisanat ont des effets attendus sur le développement des entreprises de ces secteurs, et donc des effets positifs sur l’économie de proximité. Les artisans sont en effet indispensables à la vitalité et à l’animation des territoires, des centres–villes, des centre-bourgs ou des communes rurales. Avec les commerçants de proximité, ils sont souvent au cœur des plans de revitalisation des centres villes mis en œuvre par les collectivités territoriales ; une communication valorisant ces entreprises doit être considérée comme un facteur favorisant la réussite des actions de terrain pour redynamiser l’économie locale.

4.4. Impacts sur les services administratifs

La mesure entraînera la suppression d’un établissement public administratif, le FNPCA qui est composé de quatre agents. Hormis le suivi de la mise en œuvre du dispositif consistant à instruire les demandes d’extension de l’accord, la mesure n’entraînera pas de charge pour l’administration. La direction générale de finances publiques (DGFiP) a en effet déjà cessé de collecter la FTA. Il est prévu que le prélèvement de la cotisation repose sur une convention conclue entre l’ACOSS et l’association qui prendra la succession du FNPCA, chargée de mettre en œuvre l’accord interprofessionnel. ..Le processus de collecte reposera sur un système simple, à savoir un montant unique pour tous afin d’éviter toute contestation perçu auprès des entreprises artisanales assujetties aux a) et b) de l’article 1601 du code général des impôts. La contribution apparaîtra sur l’échéancier de l’ensemble des cotisations à percevoir auprès de ces entreprises ; l’ACOSS se fera rémunérer cette prestation par une commission proportionnelle.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultations menées

La mesure a été concertée avec l’Union des entreprises de proximité (U2P) et l’Assemblée permanente des chambres de métiers et de l’artisanat (APCMA), qui siègent au FNPCA. L’U2P a émis le souhait de signer le futur accord. Le Président et le Directeur du FNPCA ont également été associés étroitement aux réflexions.

La Confédération des PME (CPME) a été également informée du dispositif en tant que seconde organisation professionnelle d’employeurs.

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Le dispositif est prévu pour entrer en vigueur rapidement après la publication de la loi soit fin de l’année 2018 ou au début de l’année 2019, une fois les textes d’application adoptés (cf. infra) et pour les organisations professionnelles :

- d’avoir rédigé l’accord définissant les actions collectives et créant la cotisation,

- d’avoir créé l’association chargée de mettre en œuvre ces actions collectives au moyen de la cotisation.

À noter que l’arrêté d’extension de l’accord prévu par la loi ne pourra être pris qu’après un délai de quelques semaines, un mois de publication de l’accord étant prévu pour faire droit à une éventuelle opposition.

5.2.2 Application dans l’espace

Le dispositif s’appliquera sur tout le territoire national, sans qu’il soit nécessaire de prévoir une adaptation pour les entreprises des collectivités et territoires d’outre-mer.

5.2.3 Textes d’application

Après la publication de la loi, un décret (simple) d’application pour définir les conditions d'extension des accords, avenants ou annexes ainsi que le droit d’opposition et un arrêté d’application du ministre en charge de l’artisanat fixant le montant maximal de la contribution due par chaque entreprise artisanale devront être pris.

La CCO ne pourra être collectée par l’ACOSS qu’après publication d’un arrêté d’extension, pris par le ministre chargé de l’artisanat, de l’accord prévu par la loi, pour une durée déterminée, en tout ou partie, aux entreprises artisanales assujetties aux a) et b) de l’article 1601 du code général des impôts ;

Un décret en Conseil d’Etat de liquidation du FNPCA sera pris après transfert des actifs à l’association en charge de mettre en œuvre les actions de communication et de promotion en faveur de l’artisanat.

Section 2 : Simplifier la croissance de nos entreprises

Article 6 relatif aux seuils d’effectifs

1. ÉTAT DES LIEUX

Les petites et moyennes entreprises sont les entités les plus nombreuses du tissu économique et constituent une catégorie d’entreprise quelque peu hétérogène comme le montre le tableau ci-dessous.

La petite taille des PME, leur jeune âge et/ou leur caractère innovant peuvent occasionner un certain nombre de défaillances de marché, susceptibles d’entraver leur croissance. La théorie économique permet d’identifier les défaillances de marché suivantes :

- le recrutement de personnel qualifié. Celui-ci peut être marqué par des asymétries d’information entre l’entreprise et les candidats qualifiés. L’acquisition d’information par les candidats qualifiés sur les postes à pourvoir et leur qualité est moins aisée concernant les PME, cette acquisition d’information se faisant souvent par réseau, ce qui favorise les entreprises de plus grande taille. Le risque de moindre évolution et formation peut réduire l’attractivité des PME pour les jeunes cadres. Par suite, les PME peuvent craindre que les personnels recrutés, du fait de moindres possibilités de mobilité interne ou de formation par les pairs, quittent rapidement l’entreprise, ce qui peut décourager l’embauche ou, a minima, les efforts de formation de l’entreprise. En outre, le risque de cessation d’activité plus important pour les PME, conduisant à un risque de perte d’emploi du salarié plus élevé, réduit encore leur attractivité ;

- l’accès aux financements externes. Les risques de défaillance plus élevés pour les PME, ainsi que leur moindre capacité à mobiliser du collatéral (surtout pour les PME disposant de peu d’actifs matériels) peuvent aussi rendre plus difficile leur accès au financement ;

- les coûts administratifs représentent une part plus élevée des charges pour les PME, dans la mesure où ils incluent un coût fixe (par exemple, remplir un formulaire fiscal représente le même coût quel que soit le montant déclaré) et où les grandes entreprises peuvent bénéficier d’économies d’échelle en spécialisant certains salariés.

Ces différentes défaillances de marché peuvent se renforcer mutuellement (par exemple, la difficulté à lever des fonds propres peut empêcher le recrutement de personnel qualifié). Par ailleurs, les petites entreprises présentent un taux de cessation d’activité plus élevée que les entreprises plus grandes :

 

10-19 salariés

20-49 salariés

50-99 salariés

100-249 salariés

250 salariés et plus

Total

Ensemble

124 851

57 828

14 730

9 266

4 972

211 647

Cessations

3 763

1 401

287

133

54

5 638

Taux

3,0%

2,4%

1,9%

1,4%

1,1%

2,7%

Source : BPCE publications 2017, correspondant aux cessations de l’année 2014.

Afin de remédier à ces défaillances de marché et de proportionner les contraintes administratives ou financières à la taille des entreprises, certaines obligations ou régimes juridiques ne s’appliquent que lorsqu’un seuil d’effectif est atteint.

Un recensement a identifié cent quatre-vingt-dix-neuf seuils ainsi répartis :

Cette approche crée un environnement juridique adapté à la taille des entreprises.

Plus de 58 % des seuils d’effectifs sont se situent à des niveaux inférieurs à « cinquante salariés au plus » et près de 83 % à des niveaux inférieurs à « deux cent cinquante salariés au plus ».

Toutefois, les seuils d’effectif salarié constituent aujourd’hui un environnement juridique peu lisible, complexe et source d’anxiété pour le chef d’entreprise. Cette situation tient à la diversité des modes de décompte des seuils et à la multiplicité des niveaux de seuils.

Par ailleurs, ces seuils peuvent constituer un frein à la croissance et à l’embauche dès lors que leur franchissement génère des obligations juridiques ou financières supplémentaires. Des dispositifs de gel ou de lissage ont été mis en place pour limiter ces effets de seuils, mais ils ne couvrent pas l’ensemble des législations et sont instables et hétérogènes.

Les seuils d’effectif sont régis par des règles à la fois nationales et européennes.

1.1. Le cadre national

Le cadre national crée un environnement juridique peu lisible et complexe : les modes de calcul des effectifs ne sont pas harmonisés, les niveaux de seuils d’effectifs ne sont pas rationalisés et les dispositifs de limitation des effets de seuil sont instables, partiels et hétérogènes.

1.1.1 Des modes de calcul des effectifs qui ne sont pas harmonisés

Il existe de nombreux modes de calcul de l’effectif salarié en fonction des législations (notamment code du travail, code général des impôts, code de la sécurité sociale, code de commerce). Plusieurs dispositifs peuvent même coexister au sein d’une législation ou d’un même code.

Les différences entre les modes de calcul tiennent à la période ou date de référence sur laquelle l’effectif est calculé, aux effectifs pris en compte, ou à l’entité au niveau de laquelle est apprécié l’effectif (entreprise, établissement ou unité économique et sociale).

a) Des différences tenant à la période ou date de référence sur laquelle l’effectif est calculé

La période d’appréciation est aujourd’hui fixée pour l’ensemble du code de la sécurité sociale à l’article R. 130-1 de ce même code. L’effectif salarié est fondé sur une moyenne établie au cours de l’année civile précédente. Pour les autres législations, la période ou la date de référence est variable en fonction du régime juridique concerné. En droit du travail, il peut s’agir par exemple d’une période de douze mois consécutifs pour ce qui concerne le comité social et économique53, de la date d’envoi de la lettre de licenciement en matière de licenciement54 ou une période de six mois pour l’obligation d’un règlement intérieur55. En droit fiscal, il peut s’agir de l’exercice fiscal en cours (par exemple pour un crédit d’impôt56 ou pour l’option au régime des sociétés de personnes57), de l’avant-dernière année précédant celle de l’imposition (par exemple pour une exonération de cotisation foncière des entreprises - CFE58) ou encore d’une date ponctuelle (par exemple pour un crédit d’impôt lié à la CFE59 ou pour un dispositif fiscal concernant le rachat d’une société60). Dans le code de commerce, il peut s’agir de la date d’ouverture de la procédure collective61 ou du dernier exercice pour les obligations comptables62.

b) Des différences tenant aux effectifs pris en compte

Le code de la sécurité sociale (article R. 130-1) et le code du travail (articles L. 1111-2 et L. 1111-3) ont fixé, chacun pour ce qui le concerne et pour l’ensemble de leurs dispositions respectives, l’effectif à prendre en compte. Dans les autres législations, les catégories d’effectifs prises en compte ne sont pas unifiées. Elles varient en fonction du régime juridique mis en œuvre.

Plusieurs différences importantes sont à mettre en exergue.

Le code de la sécurité sociale prend en compte les mandataires sociaux affiliés au régime général de la sécurité sociale (dirigeants de société anonyme ou de société par actions simplifiées, gérant minoritaire de société à responsabilité limitée), au contraire du code du travail, du code de commerce et du code général des impôts, qui ne prennent en compte aucun mandataire.

Les intérimaires ne sont pas pris en compte au sein de l’entreprise utilisatrice dans le code de la sécurité sociale, alors qu’ils le sont en droit du travail. En matière fiscale, la prise en compte de cette catégorie varie d’un régime à l’autre. Quant au code de commerce, il fait le plus souvent référence aux « salariés employés » (R. 621-11 du code de commerce) ou aux « salariés liés à l’entreprise par un contrat de travail » (article D. 123-200 du code de commerce), ce qui semble exclure les intérimaires, dont le contrat de travail relève de l’entreprise de travail intérimaire.

Certains contrats spécifiques (contrat initiative-emploi, contrat d’accompagnement à l’emploi) ne sont pas pris en compte dans le code de la sécurité sociale et le code du travail, mais peuvent être pris en compte dans le cadre d’autres législations (code de commerce, en partie dans la législation fiscale).

Les contrats à durée déterminée sont en principe comptabilisés dans l’effectif. Mais certains articles du code de commerce peuvent prendre en compte les seuls contrats à durée indéterminée (exemple de l’article R. 612-1 du code de commerce pour les obligations comptables des personnes de droit privé non commerçantes) ou renvoyer à la notion de « salariés permanents » qui interroge la prise en compte ou non des salariés à durée déterminée (exemple de l’article R. 227-1 du code de commerce pour la désignation d’un commissaire aux comptes).

c) Des différences tenant au niveau d’appréciation de l’effectif

La plupart des législations fixent les seuils d’effectifs au niveau de l’entreprise.

Toutefois, le code du travail fixe un nombre important de seuils au niveau de l’établissement, comme pour l’obligation de règlement intérieur (article L. 1311-2 du code du travail), l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés (article L. 5212-3 du code du travail) ou l’obligation d’un infirmier (article R. 4623-32 du code du travail). Le seuil peut également être fixé au niveau de l’unité économique et sociale, comme pour l’obligation d’un régime de participation (article L. 3322-2 du code du travail). Par ailleurs, le code de l’environnement renvoie à la notion d’implantation (article D. 543-286) et le code des transports à celle de site (art. L. 1214-8-2). Le seuil peut donc être apprécié dans un cadre différent de celui de l’entreprise, plus restreint ou plus large, ce qui peut aussi être une source de complexités juridiques pour le chef d’entreprise.

1.1.2 Des niveaux de seuils d’effectifs qui sont trop nombreux

Cent vingt-sept seuils sur les cent quatre-vingt-dix-neuf recensés renvoient aux niveaux d’effectifs de onze, vingt, cinquante ou deux cent cinquante salariés.

Les autres seuils demeurent à d’autres niveaux, notamment de dix, vingt-cinq, cent, cent-cinquante ou deux cents salariés (voir tableau plus haut).

Par ailleurs, certains seuils sont très proches tout en étant distincts, ce qui est de nature à créer des confusions. A titre d’illustration, il coexiste des seuils à « moins de vingt salariés » et des seuils à « vingt salariés au plus », de même que des seuils à « moins de cinquante salariés » et d’autres à « cinquante salariés au plus ».

1.1.3 Des dispositifs de limitation des effets de seuils qui sont instables, partiels et hétérogènes

Pour fluidifier le franchissement des seuils d’effectifs en cas de croissance de l’entreprise, des dispositifs ont été mis en place, mais de manière très disparate.

a) En matière de droit du travail 

En matière d’institutions représentatives du personnel (IRP)63, le code du travail prévoit un délai d’un an pour la mise en œuvre des nouvelles obligations d’information-consultation du comité social et économique lorsque les seuils de cinquante et trois cent salariés sont atteints, en vertu des articles L. 2312-2 et L. 2312-34 du code du travail. Ce délai d’un an avait précédemment été introduit par la loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 (article 23), à l’ancien article L. 2322-2 du même code pour le seuil de cinquante salariés et à l’ancien article L. 2325-14-1 par la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi (article 22) pour le seuil de trois cent salariés.

Le code du travail ne prévoit pas de délais d’adaptation pour d’autres obligations, sauf exception. Par exemple, il prévoit un délai de trois ans pour mettre en œuvre l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés (article L. 5212-4 du code du travail).

b) En matière de prélèvements obligatoires

Des dispositifs pérennes ont été mis en place pour trois prélèvements obligatoires.

Un premier dispositif concerne le versement de transport à partir de onze salariés (articles L. 2531-2 et L. 2333-64 du code général des collectivités territoriales) et la participation à l’effort de construction, à partir de vingt salariés (article L. 313-2 du code de construction et de l’habitation). Il consiste en une dispense (dite « gel ») des nouvelles obligations durant les trois ans suivant le franchissement du seuil, puis en une application progressive (dite « lissage ») des nouveaux prélèvements pendant les trois années suivantes. Au cours de cette période, l’employeur acquitte la contribution en appliquant un abattement dégressif. De 75 % la quatrième année, il passe à 50 % la cinquième et à 25 % la sixième année. La septième année, la contribution est due au taux normal. Le versement de transport, selon la comptabilité nationale, a représenté 8,5 Md€ de recettes en 2017. La participation à l’effort de construction a représenté 1,8 Md€ pour les entreprises.

Un autre dispositif pérenne a été prévu pour la fin du taux réduit au titre de la formation professionnelle à partir de onze salariés (articles L. 6331-15 et R. 6331-12 du code du travail). Il consiste lui aussi en un dispositif de gel, puis en un dispositif de lissage. Celui-ci diminue respectivement, pour les quatrième et cinquième années, le montant des rémunérations versées pendant l'année en cours d'un montant équivalent à 30 % puis 10 %. Ce prélèvement a représenté, selon les documents annexés à la dernière loi de finances, un montant de 5,2 Md€ de collecte légale pour les organismes collecteurs agréés en 2017.

L’article 48 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie avait également introduit des dispositifs successivement reconduits jusqu’en 2012. Son champ d’application recouvrait la participation au financement de la formation professionnelle (avant qu’elle ne dispose du dispositif pérenne précédemment mentionné), les cotisations sociales dues sur le salaire versé aux apprentis, la réduction « Fillon » sur les cotisations sociales, la déduction forfaitaire patronale sur les heures supplémentaires et la contribution au fonds national d’aide au logement. Il mettait en œuvre soit des dispositifs de gel limités à trois ans, soit des dispositifs de gel et de lissage sur six ans. Entre 2012 et 2015, les dispositifs de limitation des effets de seuils, en dehors des trois précédents à caractère pérenne, ont cessé d’exister.

L’article 15 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 a de nouveau introduit des dispositifs de « gel » de trois ans pour une série de prélèvements fiscaux et sociaux pour la période de 2016 à 2018.

Il s’est appliqué à des dispositifs qui avaient été pris en compte dans le cadre de l’article 48 précité de la loi de modernisation de l’économie (la déduction forfaitaire patronale sur les heures supplémentaires et la contribution au fonds national d’aide au logement) et en a ajouté d’autres. Au total, il a englobé neuf régimes de prélèvements fiscaux ou sociaux :

- l’exonération d’impôt sur les bénéfices des entreprises de moins de onze salariés dans les zones de revitalisation rurale (article 44 quindecies du code général des impôts) ;

- la possibilité pour les sociétés employant moins de cinquante salariés d’opter pour le régime fiscal des sociétés de personnes (article 239 bis AB du code général des impôts) ;

- le crédit d'impôt au titre des primes d'intéressement pour les sociétés employant moins de cinquante salariés (article 244 quater T du code général des impôts) ;

- l’exonération de CFE en faveur des sociétés coopératives agricoles qui emploient au plus trois salariés (article 1451 du code général des impôts) ;

- le crédit de CFE en faveur des micro-entreprises employant au plus onze salariés situées dans une zone de restructuration de la défense (article 1647 C septies du code général des impôts) ;

- l’abattement de cotisation de taxe sur les salaires pour les mutuelles employant moins de trente salariés (article 1679 A du code général des impôts) ;

- le non-assujettissement des employeurs occupant moins de dix salariés au forfait social dû sur la prévoyance (article L. 137-15 du code de la sécurité sociale) ;

- la déduction forfaitaire applicable en matière de cotisations sociales dues au titre des heures supplémentaires dans les entreprises employant moins de vingt salariés (article L. 241-18 du code de sécurité sociale) ;

- le taux réduit et l’assiette minorée de la contribution au fonds national d’aide au logement (FNAL) pour les employeurs occupant moins de vingt salariés (article L. 834-1 du code de sécurité sociale).

Il est à noter que quelques prélèvements obligatoires n’ont jamais fait l’objet de tels dispositifs (par exemple les seuils applicables pour les cotisations sociales en matière d’accident du travail et de maladie professionnelle : article D. 242-6-2 du code de la sécurité sociale). D’autres n’ont pas été repris dans le champ de la loi de finances pour 2016 (l’exonération totale de cotisations sociales pour les apprentis).

c) Dans les législations autres que le droit du travail et les prélèvements obligatoires

Peu de dispositifs de limitation des effets de seuil existent.

Quelques exceptions peuvent être identifiées comme par exemple dans le code de commerce. A titre d’illustration, les articles L. 123-16 et L. 123-16-1 qui définissent les petites entreprises et les micro-entreprises sur la base de trois critères (le total du bilan, le montant net du chiffre d'affaires ou le nombre moyen de salariés employés au cours de l'exercice) disposent que « lorsqu'une entreprise dépasse ou cesse de dépasser deux de ces trois seuils, cette circonstance n'a d'incidence que si elle se produit pendant deux exercices consécutifs ».

1.2. Le cadre européen

La recommandation européenne du 6 mai 2003 concernant la définition des micro, petites et moyennes entreprises [notifiée sous le numéro C(2003) 1422] prévoit que la catégorie des micro, petites et moyennes entreprises (PME) est constituée des entreprises qui occupent moins de deux cent cinquante personnes et dont le chiffre d'affaires annuel n'excède pas 50 millions d'euros ou dont le total du bilan annuel n'excède pas 43 millions d'euros. Dans la catégorie des PME, une petite entreprise y est définie comme une entreprise qui occupe moins de cinquante personnes et dont le chiffre d'affaires annuel ou le total du bilan annuel n'excède pas 10 millions d'euros et une microentreprise comme une entreprise qui occupe moins de dix personnes et dont le chiffre d'affaires annuel ou le total du bilan annuel n'excède pas 2 millions d'euros.

L’annexe I du règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité reprend les critères fixés par cette recommandation pour définir les différentes catégories d’entreprises.

Ces textes comportent également un dispositif de limitation des effets de seuils : aux termes de celui-ci, lorsqu'une entreprise, à la date de clôture des comptes, constate un dépassement dans un sens ou dans un autre et sur une base annuelle, des seuils de l'effectif ou des seuils financiers, cette circonstance ne lui fait acquérir ou perdre la qualité de moyenne, petite ou microentreprise que si ce dépassement se produit pendant deux exercices consécutifs.

Dans la législation nationale, plusieurs régimes juridiques renvoient à la définition de la PME prévue par ces textes européens ou en reprennent les critères lorsqu’ils sont ciblés sur cette catégorie d’entreprises de moins de deux cent cinquante salariés. Il s’agit notamment de plusieurs dispositifs en matière fiscale64 et un en matière sociale pour l’exonération de contribution patronale65.

Toutefois, une réflexion a été récemment engagée concernant la définition des seuils d’effectif au niveau européen.

Enfin, les obligations comptables prévues dans le code de commerce sont principalement issues de la directive comptable n° 2013/34/UE du 26 juin 2013, laquelle prévoit des régimes distincts en fonction de la taille des entreprises. L’article 3 de la directive introduit ainsi plusieurs catégories d’entreprises et de groupes qui tiennent compte, entre autres critères, du nombre moyen de salariés au cours de l’exercice. Aucune méthode n’est indiquée pour calculer le nombre moyen des salariés, sauf sur deux points (paragraphe 10 de l’article 3):

- le dépassement des seuils doit être apprécié à la date de clôture de l’exercice ;

- le dépassement de seuil n’a d’incidence que s’il se produit deux exercices consécutifs.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

2.1.1 La nécessité d’harmoniser le mode de calcul des effectifs

L’atteinte d’un seuil d’effectif peut être complexe à apprécier au vu des règles qui diffèrent selon la législation concernée. Aux fins de simplification de la vie des entreprises et des administrations elles-mêmes, une harmonisation du mode de décompte des effectifs s’avère indispensable.

Or, dans plusieurs législations (notamment la législation fiscale et le code du travail), la période ou date de référence pour le calcul de l’effectif salarié est fixée au niveau de la loi. Des dispositions législatives sont donc nécessaires pour définir une période de référence harmonisée sur laquelle un effectif pourrait être calculé.

2.1.2 La nécessité de rationaliser les seuils d’effectif

Les seuils d’effectif constituent un environnement juridique complexe et illisible pour les entreprises, en partie du fait de leur multiplicité. Certaines mesures de niveau législatif sont indispensables pour les rationaliser et les regrouper, autant que possible, en se fondant sur les niveaux de onze, cinquante ou deux cent cinquante salariés.

Une intervention législative permettrait de:

- regrouper ceux se situant à des niveaux proches ;

- réduire, autant que possible, le nombre de seuils de vingt salariés ;

- supprimer les autres seuils intermédiaires.

2.1.3 La nécessité de limiter les effets de seuils avec un mécanisme unifié et pérenne

Les seuils d’effectifs sont de nature à générer des effets de distorsion sur la taille des entreprises, ce que confirment plusieurs études économiques.

Tout d’abord, les travaux de Lagarde (2005), conduits à partir des données fiscales, mettent en évidence d’importantes discontinuités dans la distribution des entreprises par effectif autour des seuils de 10, 20 et 50 salariés et laissent penser que les seuils pourraient avoir un effet important sur la dynamique de croissance des entreprises.

De même, une étude de l'institut allemand pour la recherche économique (Institut fur Wirtschaftsforschung/ IFO) a été consacrée à l'effet sur l'emploi des seuils sociaux en France et en Allemagne (2015) dans le secteur manufacturier. Cette étude souligne que les entreprises françaises sont de plus en plus concentrées en-dessous des seuils sociaux correspondant aux dix, vingt, et cinquante employés et relève notamment que « la part des entreprises avec 48 et 49 employés en France est 1,8 fois celle de la part correspondante en Allemagne » et que « le passage au-dessus du seuil social de 50 employés semble donc très clairement imposer des coûts additionnels aux entreprises françaises ». Ces travaux montrent ainsi que les seuils ont une incidence significative sur l’évolution des entreprises : « les entreprises françaises sont 15% moins susceptibles de croître en taille d’effectif lorsqu’elles se retrouvent juste en-dessous du seuil de 50 employés. Cet effet peut être observé pour les entreprises avec 48 et 49 employés. Les entreprises françaises du secteur manufacturier avec un effectif de 47 employés ont une probabilité de croissance estimée à 38%. Cette probabilité baisse juste avant le seuil à seulement 25% (…). De tels effets de distorsion sont absents pour les entreprises allemandes dont l’effectif est entre 47 et 51 employés. La probabilité estimée de croissance de l'emploi chez les petites et moyennes entreprises manufacturières allemandes demeure relativement constante à des niveaux de 44 à 49% par taille des entreprises (…) Juste avant le seuil social de 50 employés, les entreprises [françaises] semblent augmenter leur investissement en capital productif pour absorber les barrières à l’emploi. »

Par ailleurs, une étude récente (2016) a été menée sur les distorsions dues à la taille d’entreprise et la distribution de la productivité 66 relativement au seuil de cinquante salariés, sur une période observée de 1995 à 2007. Cette étude estime que le passage de seuil de cinquante salariés représente une augmentation du coût du travail par travailleur non négligeable et variable selon les secteurs (de 0,8% dans les services aux entreprises à 3,5% dans les transports). Elle met également en évidence une concentration d’entreprises avant le seuil de 50 salariés en France, qui n’existe pas aux Etats-Unis.

Or, la France est marquée par une sur-représentation des micro-entreprises et un relatif déficit d’entreprises de taille intermédiaire et de grandes entreprises. Au sein des PME, la France compte, relativement à l’Allemagne, davantage d’entreprises employant moins de 10 personnes et moins d’entreprises employant entre 10 et 249 personnes. Par ailleurs, la croissance des effectifs est un phénomène rare. A cet égard, entre 2009 et 2013, 7% des entreprises pérennes employant entre dix et deux cent quarante-neuf salariés ont connu une croissance d’au moins 2% par an pendant au moins 3 des 4 années.

Il est donc important de mettre en œuvre une mesure forte pour remédier aux effets de seuil et enclencher une dynamique de croissance qui permettrait de se rapprocher davantage du tissu économique allemand. Le rapport Attali a estimé que « les seuils sociaux constitu[ai]ent (…) un frein à la croissance et à la création d’emploi. À titre d’exemple, le passage de 49 à 50 salariés entraîn[ait] (…) l’application de 34 législations et réglementations supplémentaires dont le coût représent[ait] 4 % de la masse salariale ». Il a en conséquence suggéré de « simplifier l’ensemble des obligations supplémentaires résultant du simple franchissement des seuils de 10 et 50 salariés »67. Le rapport Gallois a à son tour (2012) souligné combien les effets de seuil bridaient l’émergence d’entreprises de taille intermédiaire68. Enfin, la Commission européenne, dans l’exercice du Semestre européen, est à plusieurs reprises revenue sur le sujet, constatant que les seuils ont des effets négatifs sur l’économie française, et invitant les pouvoirs publics à y remédier69.

A cet égard, les dispositifs actuellement en vigueur de limitation des effets de seuil ne sont pas satisfaisants.

Comme indiqué précédemment (voir point 1.1.3), ceux qui sont pérennes sont rares. Ceux qui ont été introduits de manière temporaire jusqu’au 31 décembre 2018 par la loi de finances pour 2016 ne couvrent que neuf régimes juridiques. En matière de prélèvements obligatoires, les dispositifs pérennes s’étalent sur une période de six années, alors que ceux qui sont temporaires sont plus courts sur des périodes de trois ans. En parallèle, beaucoup d’obligations générées par l’atteinte d’un seuil d’effectif ne sont accompagnées d’aucune mesure de limitation d’effet de seuil.

Au total, la situation actuelle produit un environnement peu lisible et le champ restreint des dispositifs de limitation des effets de seuil affaiblit leur portée.

L’évolution des comportements des entreprises à l’approche d’un seuil et le développement de stratégies de croissance à moyen et long terme impliquent de créer un environnement simple, cohérent et stable.

Il est donc nécessaire de prévoir un mécanisme unifié et pérenne de limitation des effets de seuils.

A cette fin, il doit s’étaler sur une période qui permet de s’assurer d’une croissance durable ou de prioriser le développement de l’entreprise avant la mise en œuvre de nouvelles obligations. Une durée comparable à celles prévues par les dispositifs en vigueur pour le versement de transport, la participation à l’employeur à l’effort de construction ou la contribution à la formation professionnelle continue (six ans pour les deux premiers et cinq années pour le troisième) devrait être étendue ou généralisée. Elle faciliterait la croissance des entreprises en étant appliqué à de nouveaux régimes juridiques, tout en introduisant une règle de franchissement qui ne serait pas moins favorable au dispositif en vigueur prévu pour les trois versements précités.

Par ailleurs, le taux de pérennité (hors du régime du micro-entrepreneur) des entreprises créées en 2010 s’établit à 72 % au bout de trois ans et à 60 % après cinq ans. Ainsi, 40% des entreprises disparaissent au bout d’un délai de 5 ans, ce qui démontre la fragilité d’un projet d’entreprise sur cette durée. Lorsqu’un projet de développement important (nouveau produit, nouveaux investissements) est engagé et fait croitre une entreprise, elle peut se trouver dans une situation de fragilité comparable à celle d’une entreprise nouvelle. Dans ce contexte, un dispositif de limitation des effets de seuil sur une période de cinq ans peut se justifier.

Une mesure sur cinq ans permettrait ainsi de protéger les entreprises dont la croissance est fragile et qui fluctuent autour d’un même seuil : elle garantirait que seules les entreprises qui ont durablement franchi un seuil soit contrainte à des obligations nouvelles. En même temps, pour celles qui ont un réel potentiel, elle lèverait l’anxiété et les freins psychologiques que les seuils génèrent dans l’esprit d’un chef d’entreprise. Elle leur donnerait aussi un délai pour consolider leur croissance avant de mettre en œuvre de nouveaux régimes juridiques.

2.2. Objectifs poursuivis

Les dispositions envisagées visent à rendre les seuils d’effectif plus simples à apprécier et à remédier à l’anxiété que l’approche d’un seuil peut susciter auprès d’un chef d’entreprise.

La rationalisation des seuils d’effectif autour des seuils de onze, cinquante et deux cent cinquante salariés, avec une réduction des seuils de vingt salariés et une suppression des seuils intermédiaires, contribueront également à simplifier et rendre plus lisible l’environnement juridique des entreprises.

Enfin, un dispositif pérenne et unifié pour définir le franchissement de seuil vise à définir des règles stables et prévisibles favorisant le développement des entreprises.

L’ensemble de ces mesures seront de nature à lever les freins à l’embauche et à la croissance que les seuils d’effectifs peuvent générer.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options envisagées

Plusieurs options étaient ouvertes pour chacune des trois actions envisagées.

3.1.1 Pour l’harmonisation du mode de calcul des effectifs

Les différentes options qui étaient notamment ouvertes sont les suivantes :

- un dispositif harmonisé sur la base des seuils d’effectif issus de la réforme du code du travail résultant de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social ;

- un dispositif harmonisé sur le mode de calcul prévu par le code de la sécurité sociale et mis en œuvre dans le cadre de la déclaration sociale nominative ;

- un dispositif harmonisé sur la base des définitions données par la recommandation de la commission européenne du 6 mai 2003 concernant la définition des micro, petites et moyennes entreprises (notifiée sous le numéro C(2003) 1422).

3.1.2 Pour la rationalisation de seuils d’effectifs

Les deux options qui étaient notamment ouvertes sont :

- un alignement sur les seuils du droit européen (dix, cinquante et deux cent cinquante salariés) ;

- une simplification des seuils actuels de la législation française, en se fondant sur ceux de onze, cinquante et deux cent cinquante salariés et en cherchant à réduire le nombre de seuils au niveau de vingt salariés.

3.1.3 Pour la limitation des effets de seuils avec un mécanisme unifié

Plusieurs options pouvaient être envisagées à savoir :

- la généralisation des dispositifs de gel ou de lissage déjà existant dans la législation française ;

- l’application du dispositif prévu dans la recommandation de la commission européenne selon lequel l’atteinte d’un seuil d’effectif n’a d’incidence que s’il s’est produit pendant deux années consécutives ;

- l’application d’un dispositif prévoyant une période transitoire plus longue, selon laquelle l’atteinte d’un seuil d’effectif n’a d’incidence que s’il s’est produit pendant cinq années consécutives.

3.2. Option retenue

3.2.1 Pour l’harmonisation du mode de calcul des effectifs

Les dispositions envisagées prévoient une harmonisation à partir du mode de décompte du code de la sécurité sociale car il peut être considéré comme le plus favorable aux entreprises et est donc le plus facilement applicable à d’autres législations. De plus, l’harmonisation sur le mode de décompte du code de la sécurité sociale facilitera la vie des entreprises. En effet, ce mode de décompte est celui utilisé dans le cadre de la déclaration sociale nominative (DSN)70, qui est obligatoire depuis le 1er janvier 2017 pour toutes les entreprises. Celle-ci est un fichier généré par le logiciel de paye de l’employeur à partir des données qu’il saisit pour la rémunération de ses salariés. Elle doit permettre un décompte automatique des effectifs71.

Les dispositions envisagées visent à reprendre les principales caractéristiques du mode de calcul prévu par le code de la sécurité sociale au sein d’un article législatif (nouvel article L. 130-1). L’effectif de l’entreprise correspondra à une moyenne appréciée sur l’année civile précédente. Demeurent au niveau réglementaire la détermination des catégories de personnes incluses dans cet effectif ainsi que les modalités de leur décompte. Les dispositions réglementaires actuellement en vigueur du code de la sécurité sociale seront toutefois modifiées pour que les mandataires sociaux du régime général ne soient plus pris en compte. Le mode de calcul ainsi retenu garantira la neutralité du statut de l’entreprise dans le décompte de l’effectif (les règles seraient les mêmes quelle que soit l’affiliation sociale du dirigeant) et correspondra à la règle habituellement retenue dans les autres législations (notamment code général des impôts, code du travail, code de commerce) pour cette catégorie.

Ce dispositif s’appliquera tout d’abord aux dispositions du code de la sécurité sociale qui prévoient un seuil d’effectif.

Le projet de loi prévoit également son application :

- à l’obligation d’immatriculation des entreprises artisanales (article 19 de la loi n°96-603 du 5 juillet 1996) ;

- au code du tourisme pour les seuils d’effectifs prévus pour les dispositions en matière de chèques-vacances (articles L. 411-1 et L. 411-9) ;

- à certaines dispositions du code du travail concernant la contrepartie sous forme de repos obligatoire aux heures supplémentaires (article L. 3121-38), le calcul de l’effectif pour la mise en œuvre de l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés (article L. 5212-1), l’exonération de cotisations sociales en matière d’apprentis (article L. 6243-2) ou l’abondement du compte personnel de formation à la suite d’obligations non satisfaites en matière d’entretien professionnel (articles L. 6315-1 et L. 6323-13) ;

- aux dispositions du code général des collectivités territoriales en matière de versement de transport (articles L. 2333-64 et L. 2531-2) ;

- au code de l’environnement pour le seuil d’effectif de vingt salariés prévu pour les aides du fonds de prévention des risques naturels majeurs (article L. 561-3) ;

- au code de la construction et de l’habitat pour la participation de l’employeur à l’effort de la construction (article L. 313-1).

Il est à noter que le code de la sécurité sociale s’appliquait déjà au seuil d’effectif relatif au versement de transport et à la participation à l’effort de construction. Toutefois, jusqu’à présent, le principe en était fixé au niveau réglementaire. Le projet de loi le relève au niveau législatif. Cette évolution tient au fait que le mode de décompte et la règle de franchissement de seuil sont désormais associés à l’article L. 130-1 du code de la sécurité sociale et que la règle de franchissement devait être fixée au niveau législatif.

Sont également créé s de nouveaux articles L. 1231-7, L. 4228-1, L. 4461-1 et L. 4621-2 dans le code du travail pour que l’article L. 130-1 puisse s’appliquer aux seuils du code du travail de niveau réglementaire suivants :

- obligation de transmission dématérialisée à pôle emploi des attestations et justifications permettant au salarié d’exercer ses droits aux prestations (article R. 1234-9 du code du travail) ;

- obligation de mise à disposition d’un local de restauration (articles R. 4228-22 et R. 4228-23 du code du travail) ;

- obligation de désigner une personne tierce pour assurer la fonction de conseiller à la prévention hyperbare (article R. 4461-4 du code du travail) ;

- obligation de tenir un document en matière d’adhésion au service de la santé au travail (article R. 4623-13 du code du travail).

L’application des dispositions envisagées à l’article L. 130-1 du code de la sécurité sociale à la législation fiscale pourra être organisée à l’occasion des prochaines lois de finances.

Enfin, il n’est pas envisagé d’appliquer le dispositif harmonisé aux seuils d’effectifs résultant de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social. Il s’agit d’éviter de créer une instabilité juridique en remettant en cause ces dispositions très récentes.

3.2.2 Pour la rationalisation de seuils d’effectifs

Les dispositions envisagées privilégient les seuils de onze, cinquante et deux cent cinquante salariés actuellement existant en droit français, en essayant de réduire le nombre de seuils d’effectif au niveau de vingt salariés.

En effet, l’approche européenne retient le seuil de dix salariés, alors que la législation française privilégie le seuil de onze salariés : si elle avait été retenue, elle aurait impliqué de réduire un grand nombre de seuils d’effectif de onze à dix salariés, ce qui aurait été défavorable aux entreprises. Par ailleurs, les définitions européennes associent les critères d’effectif à des seuils financiers de chiffre d’affaires et de bilan, ce qui aurait conduit à une évolution importante des conditions d’assujettissement. Enfin, une réflexion a été engagée sur la définition des seuils au niveau européen et ceux-ci sont susceptibles d’évoluer.

Dans ce contexte, il est tout d’abord prévu de :

- faire passer de « pas plus de dix » à « moins de onze salariés » le seuil en dessous duquel l’immatriculation au répertoire des métiers est obligatoire pour les activités artisanales (article 19 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat) ;

- faire passer de « plus de cinquante » à « cinquante ou plus » le seuil relatif à l’exonération de cotisations sociales à la charge de l'employeur au titre des assurances sociales et des allocations familiales pour les salariés embauchés dans les zones de revitalisation rurale (article L. 131-4-2 du code de la sécurité sociale).

Il est ensuite prévu de supprimer certains seuils à vingt salariés :

- celui prévu à l’article L. 133-5-6 du code de la sécurité sociale pour le bénéfice du titre emploi service entreprise (TESE) : dans la mesure où 93 % des entreprises qui ont recours au service emploient trois salariés au plus et que 99 % d’entre elles emploient moins de dix salariés72, ce seuil a un intérêt très limité.

- celui prévu à l’article L. 121-4 du code de commerce pour le statut du conjoint collaborateur du gérant associé unique ou du gérant associé majoritaire d'une société à responsabilité limitée ou d'une société d'exercice libéral à responsabilité limitée, sachant que ce seuil n’existe pas pour l’entreprise individuelle qui ouvre également droit au statut de conjoint collaborateur.

Dans le même temps, il est prévu de relever de vingt à cinquante salariés les seuils suivants :

- celui qui met fin à l’application d’un taux réduit pour la participation au fonds national d’aide au logement (FNAL) (article L. 834-1 du code de la sécurité sociale) ;

- celui à partir duquel s’applique la participation de l’employeur à l’effort de construction (articles L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation et L. 235 bis du code général des impôts) ;

- celui à partir duquel un règlement intérieur au sein de chaque entreprise ou établissement est obligatoire (article L. 1311-2 du code du travail).

Il est également prévu de supprimer le seuil de vingt-cinq salariés pour la dispense d’obligation d’un compte bancaire ou postal dédié au versement des fonds perçus en contrepartie de la cession des titres-restaurant lorsque l’employeur émet ses titres au profit des salariés (article L. 3262-2 du code du travail).

Il est enfin prévu de relever de deux cents à deux cent cinquante salariés les seuils suivants :

- celui à partir duquel la mise en place d’un local syndical commun est obligatoire (article L. 2142-8 du code du travail) ;

- celui à partir duquel la communication aux actionnaires des rémunérations versées aux dix personnes les mieux rémunérées est obligatoire (article L. 225-115 du code de commerce).

D’autres modifications ou regroupements de seuils pourront intervenir dans le code général des impôts à l’occasion des prochaines lois de finances.

3.2.3 Pour la limitation des effets de seuils avec un mécanisme unifié

Les dispositions envisagées privilégient la solution selon laquelle l’atteinte d’un seuil d’effectif n’a d’incidence que s’il s’est produit pendant cinq années consécutives. Cette nouvelle règle de franchissement de seuil est apparue comme la plus apte à protéger les entreprises dont l’effectif fluctue autour d’un seuil et à fluidifier la croissance des entreprises.

Si l’effectif de l’entreprise diminue et revient à un niveau inférieur au seuil, le seuil devrait à nouveau être atteint durant plusieurs années consécutives pour générer de nouveau l’obligation. Ce dispositif garantira ainsi que seules les entreprises qui ont durablement atteint un seuil sont assujetties à de nouvelles contraintes ou obligations.

Les dispositions envisagées seront plus adaptées que les dispositifs de « gel » et de « lissage » actuellement prévus en matière de prélèvement obligatoires. En effet, ceux-ci sont déclenchés par l’atteinte ou le franchissement du seuil, indépendamment du maintien ou non de l’entreprise à ce niveau d’effectif ou au-dessus. De plus, ils ne s’appliquent qu’une seule fois, soit du fait du texte lui-même 73 soit de son interprétation74. Ils sont donc peu protecteurs pour les entreprises dont l’effectif fluctue.

Les dispositifs de « lissage » présentent aussi deux autres inconvénients :

- ils impliquent des calculs supplémentaires (à hauteur de 25 %, 50 % puis 75 % du nouveau prélèvement auquel l’entreprise est assujettie) et génèrent de nouvelles complexités ;

- ils ne sont pas, par nature, adaptés à des obligations à caractère non financier.

La période de deux années consécutives prévue par le droit européen est apparue trop courte pour lever les freins psychologiques à la croissance des entreprises. Une incitation plus forte est nécessaire pour faire évoluer le tissu économique, influer sur les comportements et inciter davantage les entreprises à franchir les seuils d’effectif.

D’autres mesures pourront intervenir dans le cadre des prochaines lois de finances.

Par ailleurs, toujours dans un souci de stabilité juridique, il n’est pas envisagé d’appliquer ce mécanisme aux seuils d’effectif résultant de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social.

Enfin, il est proposé que le nouveau seuil de cinquante salariés pour le règlement intérieur soit régi par l’article L. 2312-2 du code du travail. En effet, la mise en place du règlement intérieur requiert la consultation du comité social et économique. Il est donc plus cohérent de lui appliquer les mêmes dispositions que celles prévues pour cette instance en matière de seuils d’effectif, avec un délai d’adaptation d’un an lorsque le seuil de cinquante salariés est atteint pendant douze mois consécutifs.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

4.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne

Les dispositions envisagées modifient la partie législative du code de la sécurité sociale. Elles établissent un chapitre préliminaire au titre III du livre Ier du code de la sécurité sociale (nouvel article L. 130-1). Par ailleurs, elles modifient les articles L. 131-4-2, L. 133-5-6, L. 137-15, L. 241-18 et L. 834-1 du même code.

Les dispositions envisagées à L. 130-1 du code de la sécurité sociale s’appliqueront aux régimes de ce même code comportant un seuil d’effectif, à savoir :

- la limitation à trois mois de la durée des contrôles des organismes de recouvrement des cotisations sociales pour les entreprises de moins de dix salariés75 (article L. 243-13 du code de la sécurité sociale) ;

- le non-assujettissement au forfait social pour le financement de prestations complémentaires de prévoyance des entreprises employant moins de onze salariés (article L. 137-15 du code de la sécurité sociale) ;

- le versement mensuel obligatoire des cotisations sociales le 15 du mois suivant la période de travail au titre de laquelle les cotisations sont dues pour les entreprises employant au moins onze salariés et la fin de la possibilité d'un versement trimestriel (articles R. 243-6 et R. 243-6-1 du code de la sécurité sociale) ;

- l’exonération de cotisations sociales à l’exclusion de celles dues au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles en Guadeloupe, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin pour les entreprises occupant moins de onze salariés (article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale)

- l’application d'une déduction de cotisations patronales sur les heures supplémentaires pour les entreprises de moins de vingt salariés (article L. 241-18 du code de la sécurité sociale) ;

- la réduction générale renforcée sur les bas salaires jusqu'à 1,6 SMIC pour les entreprises employant moins de cinquante salariés (articles L. 834-1, L. 241-13 et D. 241-7 du code de la sécurité sociale) ;

- l’application d’un taux réduit pour la participation au fonds national d’aide au logement (FNAL) aux entreprises employant moins de cinquante salariés (article L. 834-1 du code de la sécurité sociale) ;

- l’application d'un taux collectif pour les cotisations d'accident du travail et de maladie professionnelle aux entreprises employant moins de vingt salariés (article D. 242-6-2 du code de la sécurité sociale) ;

- le seuil de cinquante salariés pour la détermination du taux du forfait social (article L. 137-16 du code de sécurité sociale) ;

- l’exonération de cotisations sociales à la charge de l'employeur n’employant pas plus de cinquante salariés au titre des assurances sociales et des allocations familiales pour les salariés embauchés dans les zones de revitalisation rurale (article L. 131-4-2 du code de la sécurité sociale) ;

- le versement mensuel obligatoire des cotisations sociales le 5 du mois (au lieu du 15) suivant la période de travail au titre de laquelle les cotisations sont dues par les employeurs d’au moins cinquante salariés (article R. 243-6 du code de la sécurité sociale) ;

- l’application d’un taux collectif pour les cotisations d’accident du travail et de maladie professionnelle pour les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle pour les entreprises de moins de cinquante salariés (article D. 242-30 du code de la sécurité sociale) ;

- l’application d'un taux mixte (collectif et individuel) aux entreprises employant moins de cent cinquante salariés pour le calcul des cotisations d'accident du travail et de maladie professionnelle (article D. 242-6-2 du code de la sécurité sociale et D. 242-30 du code de la sécurité sociale) ;

- la majoration forfaitaire, sous conditions, du taux net collectif, dans la limite de 10% de la cotisation d’accident du travail et des maladies professionnelles pour les entreprises d’au moins dix, d’au moins vingt et d’au moins trente-cinq salariés dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle (article D. 242-35 du code de la sécurité sociale).

- l’obligation pour l'entreprise employant au moins deux cent cinquante salariés de verser les cotisations afférentes à l'ensemble de ses établissements aux unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocation familiale (articles R. 243-6-3, L. 213-1 et L. 752-1 du code de la sécurité sociale) ;

Elles s’appliqueront également à une série de seuils prévus dans d’autres codes (voir point 3.2.1).

4.1.2 Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

Les dispositions envisagées ne modifient pas la législation nationale lorsque celle-ci renvoie au règlement n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 ou à la recommandation de la Commission européenne du 6 mai 2003 précités. Elles sont donc conformes avec ceux-ci.

Par ailleurs, les dispositions envisagées ne constituent pas une aide d’Etat, au sens de l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Les mesures envisagées ne constituent pas des dérogations à l’économie générale du système de référence et ne peuvent donc être regardées comme des mesures sélectives.

La sélectivité d’une mesure doit, en principe, s’apprécier au moyen d’une analyse en trois étapes76 :

- dans un premier temps, il convient de définir le système de référence c’est-à-dire l’ensemble cohérent de règles77 s’appliquant de manière générale sur la base de critères objectifs à toutes les entreprises relevant de son champ d’application, tel que défini par son objectif ;

- dans un second temps, il faut déterminer si la mesure concernée constitue ou non une dérogation à ce système du fait qu’elle introduit des différenciations entre des entreprises se trouvant, au regard des objectifs intrinsèques du système, dans une situation factuelle et juridique comparable. Si la mesure concernée ne constitue pas une dérogation au système de référence, elle n’est pas sélective ; si elle constitue une dérogation au système de référence, elle est a priori sélective ;

- Toutefois, si la mesure concernée, a priori sélective, est justifiée par la nature ou l’économie générale du système de référence, elle ne sera pas considérée comme sélective et ne relèvera pas du champ d’application de la réglementation des aides d’Etat.

Dans les deux dispositifs concernés par les mesures envisagées- le FNAL et la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) -, les mesures en cause ne constituent pas des dérogations au système de référence.

Le seul élément fondamental requis pour la qualification d’aide d’Etat est, en effet, le caractère dérogatoire de la mesure, dans sa nature même, par rapport à l’économie du système général dans lequel elle s’insère.

Comme l’indique l’avocat général Darmon dans ses conclusions sur l’affaire Sloman Neptun, « l’exemption «par la nature ou l’économie » du système montre bien qu’il est nécessaire d’identifier le caractère dérogatoire de la disposition litigieuse au regard, en quelque sorte, de la normalité juridique. »78  

Des mesures comportant un élément de spécificité (mesures dérogatoires) peuvent ainsi être considérées comme générales, lorsqu’elles « s’insèrent dans la logique interne du système » ou « constituent une dérogation justifiée au système général ».79

- S’agissant du FNAL :

Etabli depuis 1971, le FNAL constitue un instrument financier dont la vocation est de mettre en commun des recettes de sources diverses pour les reverser aux organismes chargés de distribuer les aides (CNAF et CCMSA). Jusqu’au 31 décembre 2014, la contribution de l’employeur au FNAL comprenait une contribution de base et une contribution supplémentaire et les entreprises de moins vingt salariés étaient exonérées de cette deuxième contribution.

Le seuil d’effectifs a fait l’objet de diverses modifications, en 2008 pour lisser l’effet de seuil des entreprises atteignant ou dépassant le seuil, puis en 2015. Depuis cette date, l’ensemble des entreprises sont assujetties à une seule cotisation. La contribution au FNAL est due par tous les employeurs, quelle que soit la taille de l’entreprise. En revanche, le taux varie selon le nombre de salariés et l’activité de l’entreprise :

- pour les employeurs occupant moins de vingt salariés ou ceux exerçant une activité agricole : la contribution au FNAL est due au taux de 0,10% sur la part des rémunérations limitées au plafond de la sécurité sociale (« taux réduit ») ;

- pour les employeurs occupant plus de vingt salariés : la contribution au FNAL est due au taux de 0,50% sur la totalité des rémunérations (« taux normal »).

- Le projet de loi relatif à la croissance et à la transformation des entreprises opère les modifications suivantes :

- il relève de 20 à 50 salariés le seuil d’effectif à partir duquel le taux normal s’applique ;

- il prévoit que le seuil ne sera considéré comme franchi que lorsque l’effectif aura été atteint pendant 5 années civiles consécutives.

L’évolution des recettes du FNAL tirées des cotisations employeurs prend donc en compte la capacité contributive des employeurs. La fixation de la contribution des employeurs au FNAL répond à des déterminants complexes, qui prennent en compte l’ensemble des contributions collectées au regard de l’intégralité du financement des prestations d’aide au logement. En s’ajustant au contexte économique (volet recettes) et à la réalité des besoins en matière d’aides au logement (volet dépenses), la contribution est en quelque sorte une variable qui s’insère dans la logique interne du système.

Les différences de traitement qui peuvent en résulter pour les PME par rapport aux autres entreprises sont ainsi inhérentes à la nature et à l’économie du système en question. Il ne s’agit pas de faire bénéficier les PME d’un avantage concurrentiel. L’objectif du système est d’assurer de manière équitable le financement des dispositifs d’accès au logement, notamment à l’égard des PME.

A cet égard, l’avocat général Darmon écrivait dans ses conclusions mentionnées ci-dessus que « la notion de dérogation permet, à notre sens, bien plus que l’identification de bénéficiaires spécifiques, de distinguer entre les aides et ces mesures générales de politiques économiques et sociales ».i

- S’agissant de la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) :

En 1953, le législateur a généralisé la démarche volontaire de certains employeurs en faveur du logement de leurs salariés, en imposant aux entreprises de contribuer au financement de la construction à hauteur de 1 % de la masse salariale. Ce taux n’est plus que de 0,45 % depuis 1991. Le « 1 % Logement » a été renommé « Action logement » par les partenaires sociaux à partir de 2009.

Le taux est appliqué au montant total des rémunérations imposables (salaires, cotisations salariales, primes, gratifications, indemnités, etc.) et avantages en nature versé au personnel au cours de l'année N-1, correspondant à la base de calcul des cotisations de sécurité sociale. Depuis la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, le seuil d’effectif fait l’objet d’un dispositif de lissage sur six ans.

Le raisonnement tenant à la généralité de la mesure trouve ici aussi à s’appliquer.

Cette mesure ne constitue pas une mesure dérogatoire, puisqu’elle s’applique à toutes les entreprises ou à tous les secteurs qui, compte tenu de la nature ou de l’économie du système, seraient susceptibles d’en bénéficier.80

En conclusion, les conséquences qui résultent de la fixation de seuils et de leur modulation, tenant à la différence de contributions des PME par rapport au reste des entreprises, ainsi qu’à l’éventuelle perte de ressources pour les opérateurs chargés de collecter les fonds, sont inhérentes à ces régimes et ne constituent pas un moyen d’accorder aux entreprises concernées un avantage déterminé.81

Examinant la question de la sélectivité d’une mesure, l’avocat général M. Marco Darmon, dans ses conclusions rendues le 25 novembre 1992 sur l’affaire « Petra Kirsammer-Hack » (affaire C-189/91), concernant que le non-assujettissement d'une catégorie d'entreprises au régime de protection contre les licenciements abusifs (ayant pour effet que les entreprises ne sont pas tenues de verser des indemnités en cas de licenciement social injustifié), rappelle qu’en ce qui concerne la position de la Commission en matière d’aide aux petites et moyennes entreprises, il y a lieu d’indiquer qu’en raison de leur importance pour la solidité du tissu industriel et le maintien d’un certain niveau d’emploi, celles-ci bénéficient d’un a priori favorable. Leur rôle prépondérant du point de vue économique, social et de l’emploi a déjà été mis en avant par la Commission (rapport de recherche sur le droit du travail et les relations professionnelles dans les petites et moyennes entreprises dans les Etats membres de la Communauté, Luxembourg, 1988, p.51). Et l’avocat général de rappeler que favoriser la création et l’essor de telles entreprises peut en conséquence être considéré comme un objectif communautaire (voir à cet égard la décision du Conseil du 28 juillet 1989 relative à l’amélioration de l’environnement des entreprises et à la promotion du développement des entreprises, en particulier des petites et moyennes entreprises dans la Communauté, JO L 239).

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impacts macroéconomiques

Les dispositions envisagées relèvent de vingt à cinquante salariés le seuil à partir duquel le taux normal s’applique pour la contribution au fonds national d’aide au logement (FNAL) et celui à partir duquel l’employeur doit participer à l’effort de construction. Par ailleurs, la nouvelle règle de franchissement de seuil leur sera applicable. Ces évolutions sur ces deux dispositifs réduiront le coût du travail d’un montant de près de 500 M€ par an en année pleine, qui sont également de moindres recettes pour les finances publiques (cf. la section 4.2.3 sur les impacts budgétaires).

À ce titre, ces mesures sont susceptibles d’occasionner des effets positifs sur l’emploi et l’activité. Ces effets se manifestent à travers plusieurs canaux. D’une part, il existe une relation négative entre le coût du travail et l’emploi mise en évidence par la littérature économique82. Ainsi, les entreprises sont encouragées à embaucher davantage de salariés, entraînant des effets favorables sur l’activité via une hausse de pouvoir d’achat des ménages. D’autre part, la baisse du coût du travail améliore la compétitivité-coût de l’économie française vis-à-vis des autres pays, ce qui stimule les exportations, donc l’activité et l’emploi.

D’après le modèle Mésange83, qui prend en compte l’ensemble de ces mécanismes ces mesures créeraient environ 7 000 emplois à long terme, et auraient également un impact favorable sur l’activité.

4.2.2 Impacts sur les entreprises

Le mode de décompte de la sécurité sociale est déjà appliqué à de nombreux seuils.

Il s’applique déjà tout d’abord à la plupart des seuils existant dans le code de la sécurité sociale et qui sont :

- la limitation à trois mois de la durée des contrôles des organismes de recouvrement des cotisations sociales pour les entreprises de moins de dix salariés84 (article L. 243-13 du code de la sécurité sociale) ;

- le non-assujettissement au forfait social pour le financement de prestations complémentaires de prévoyance des entreprises employant moins de onze salariés (article L. 137-15 du code de la sécurité sociale) ;

- le versement mensuel obligatoire des cotisations sociales le 15 du mois suivant la période de travail au titre de laquelle les cotisations sont dues pour les entreprises employant au moins onze salariés et la fin de la possibilité d'un versement trimestriel (articles R. 243-6 et R. 243-6-1 du code de la sécurité sociale) ;

- l’exonération de cotisations sociales à l’exclusion de celles dues au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles en Guadeloupe, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin pour les entreprises occupant moins de onze salariés (article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale)

- l’application d'une déduction de cotisations patronales sur les heures supplémentaires pour les entreprises de moins de vingt salariés (article L. 241-18 du code de la sécurité sociale) ;

- la réduction générale renforcée sur les bas salaires jusqu'à 1,6 SMIC pour les entreprises employant moins de cinquante salariés (articles L. 834-1, L. 241-13 et D. 241-7 du code de la sécurité sociale) ;

- l’application d’un taux réduit pour la participation au fonds national d’aide au logement (FNAL) aux entreprises employant moins de cinquante salariés (article L. 834-1 du code de sécurité sociale) ;

- l’application d'un taux collectif pour les cotisations d'accident du travail et de maladie professionnelle aux entreprises employant moins de vingt salariés (article D. 242-6-2 du code de la sécurité sociale) ;

- l’exonération de cotisations sociales à la charge de l'employeur n’employant pas plus de cinquante salariés au titre des assurances sociales et des allocations familiales pour les salariés embauchés dans les zones de revitalisation rurale (article L. 131-4-2 du code de la sécurité sociale) ;

- le versement mensuel obligatoire des cotisations sociales le 5 du mois (au lieu du 15) suivant la période de travail au titre de laquelle les cotisations sont dues par les employeurs d’au moins cinquante salariés (article R. 243-6 du code de la sécurité sociale) ;

- l’application d’un taux collectif pour les cotisations d’accident du travail et de maladie professionnelle pour les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle pour les entreprises de moins de cinquante salariés (article D. 242-30 du code de la sécurité sociale) ;

- l’application d'un taux mixte (collectif et individuel) aux entreprises employant moins de cent cinquante salariés pour le calcul des cotisations d'accident du travail et de maladie professionnelle (article D. 242-6-2 du code de la sécurité sociale et D. 242-30 du code de la sécurité sociale) ;

- la majoration forfaitaire, sous conditions, du taux net collectif, dans la limite de 10% de la cotisation d’accident du travail et des maladies professionnelles pour les entreprises d’au moins dix, d’au moins vingt et d’au moins trente-cinq salariés dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle (article D. 242-35 du code de la sécurité sociale) ;

- l’obligation pour l'entreprise employant au moins deux cent cinquante salariés de verser les cotisations afférentes à l'ensemble de ses établissements aux unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocation familiale (articles R. 243-6-3, L. 213-1 et L. 752-1 du code de la sécurité sociale) ;

Il s’applique déjà à certains seuils en dehors du code de la sécurité sociale. Sont concernés :

- l’assujettissement au versement de transport à partir du seuil de onze salariés (article s L. 2333-64 et 2531-2 du code général des collectivités territoriales) ;

- la participation de l’employeur à l’effort de construction (article L. 313-1 du code de la construction et de l’habitat).

Le seul élément qui sera modifié pour l’ensemble de ces régimes auxquels le mode de décompte de la sécurité sociale s’applique déjà sera le retrait des effectifs pris en compte des mandataires sociaux du régime général.

Toutefois, l’impact sera limité. En effet, le nombre d’entreprises dont l’affiliation obligatoire relève du régime général est de l’ordre de 450 000 environ. Le nombre potentiel d’entreprises susceptibles de passer sous les seuils de onze, vingt, cinquante ou deux cent cinquante salariés du fait de la mesure est évalué respectivement à 4101, 1672, 438 et 21 (soit un total de 6232 entreprises pour les quatre seuils).

Les dispositions envisagées prévoient d’appliquer le mode de décompte du code de la sécurité sociale à plusieurs régimes qui se référaient jusqu’à présent au code du travail. Il s’agit notamment des régimes suivants:

- l’obligation d’immatriculation des entreprises artisanales (article 19 de la loi n°96-603 du 5 juillet 1996) ;

- les dispositions en matière de chèques-vacances (articles L. 411-1 et L. 411-9 du code du tourisme) ;

- à certaines dispositions du code du travail concernant la contrepartie sous forme de repos obligatoire aux heures supplémentaires (article L. 3121-38), le calcul de l’effectif pour la mise en œuvre de l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés (article L. 5212-1), l’exonération de cotisations sociales en matière d’apprentis (article L. 6243-2) ou l’abondement du compte personnel de formation à la suite d’obligations non satisfaites en matière d’entretien professionnel (articles L. 6315-1 et L. 6323-13) ;

Pour ces régimes, le retrait du mandataire social du régime général sera neutre, puisqu’il n’était pas pris en compte dans l’application du code du travail. La principale différence tiendra à la fin de la prise en compte des intérimaires dans l’entreprise utilisatrice.

En outre, il est estimé que l’impact de ce nouveau mode de décompte sur l’effectif moyen annuel calculé en année civile sera limité. Le taux de recours à l’intérim par rapport à l’effectif total est en effet assez peu élevé en valeur relative : 3% globalement, sans grande variation sur longue période (même s’il y a des disparités entre les secteurs : il peut monter jusqu’à 9% dans la construction et 12% dans la fabrication de matériel de transport, par exemple)85. La durée moyenne des missions reste quant à elle assez faible : 1,9 semaine86.

En toute hypothèse, l’évolution sera favorable pour l’entreprise car elle est de nature à faire tendre à la baisse son effectif. Elle la protège donc de tout franchissement de seuil

En outre, les relèvements de seuils permettront d’alléger les obligations de nombreuses entreprises.

Environ 55 000 entreprises pourront bénéficier des relèvements de 20 à 50 salariés pour :

- l’application d’un taux réduit pour la participation au fonds national d’aide au logement (FNAL) (art. L. 834-1 du code de sécurité sociale), en lien avec la réduction générale renforcée sur les bas salaires jusqu'à 1,6 SMIC (art. L. 834-1, L. 241-13 et D. 241-7 du code de la sécurité sociale) ;

- l’exonération de participation de l’employeur à l’effort de construction (art. L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation et 235 bis du code général des impôts).

Le seuil est également relevé de 20 à 50 salariés pour l’obligation d’un règlement intérieur . Mais ce relèvement vaudra essentiellement pour l’avenir, dès lors qu’il y a peu d’intérêt à renoncer à cette obligation quand elle a été mise en œuvre.

Environ 1 600 entreprises pourront bénéficier du relèvement de seuil de 200 à 250 salariés prévus pour la communication aux actionnaires des rémunérations versées aux 10 personnes les mieux rémunérées (art. L. 225-115 code de commerce).

Le même nombre d’entreprises est concerné par le relèvement de seuil concernant l’obligation d’un local commun syndical.

Enfin, la mise en place de la règle de franchissement en cinq ans est de nature à générer des créations d’emplois.

L’existence de « seuils », correspondant à des obligations (financières ou réglementaires) supplémentaires pour les entreprises en fonction de leur taille, peut constituer un frein à leurs perspectives de développement. Une étude récente a mis en évidence l’existence de seuils de cette nature en France87 susceptibles de freiner la croissance des entreprises (cf. 2.1.3).

La petite taille des PME, leur jeune âge et/ou leur caractère innovant peuvent occasionner un certain nombre de défaillances de marché, susceptibles d’entraver leur croissance. La théorie économique permet d’identifier les défaillances de marché suivantes :

- le recrutement de personnel qualifié. Celui-ci peut être marqué par des asymétries d’information entre l’entreprise et les candidats qualifiés. L’acquisition d’information par les candidats qualifiés sur les postes à pourvoir et leur qualité est moins aisée concernant les PME, cette acquisition d’information se faisant souvent par réseau, ce qui favorise les entreprises de plus grande taille. Le risque de moindre évolution et formation peut réduire l’attractivité des PME pour les jeunes cadres. Par suite, les PME peuvent craindre que les personnels recrutés, du fait de moindres possibilités de mobilité interne ou de formation par les pairs, quittent rapidement l’entreprise, ce qui peut décourager l’embauche ou, a minima, les efforts de formation de l’entreprise. En outre, le risque de cessation d’activité plus important pour les PME, conduisant à un risque de perte d’emploi du salarié plus élevé, réduit encore leur attractivité ;

- l’accès aux financements externes. Les risques de défaillance plus élevés pour les PME, ainsi que leur moindre capacité à mobiliser du collatéral (surtout pour les PME disposant de peu d’actifs matériels) peuvent aussi rendre plus difficile leur accès au financement ;

- les coûts administratifs représentent une part plus élevée des charges pour les PME, dans la mesure où ils incluent un coût fixe (par exemple, remplir un formulaire fiscal représente le même coût quel que soit le montant déclaré) et où les grandes entreprises peuvent bénéficier d’économies d’échelle en spécialisant certains salariés.

Ces différentes défaillances de marché peuvent se renforcer mutuellement (par exemple, la difficulté à lever des fonds propres peut empêcher le recrutement de personnel qualifié). Par ailleurs, les petites entreprises présentent un taux de cessation d’activité plus élevée que les entreprises plus grandes.

Ces défaillances de marché justifient certains régimes spécifiques pour les petites entreprises, et en particulier justifient d’alléger temporairement le coût administratif et financier associé au franchissement d’un seuil d’effectif, pour certains des seuils d’effectifs de 20 et 50 salariés.

 

10-19 salariés

20-49 salariés

50-99 salariés

100-249 salariés

250 salariés et plus

Total

Ensemble

124 851

57 828

14 730

9 266

4 972

211 647

Cessations

3 763

1 401

287

133

54

5 638

Taux

3,0%

2,4%

1,9%

1,4%

1,1%

2,7%

Source : BPCE publications 2017, correspondant aux cessations de l’année 2014.

Pour contrer les effets pervers des effets de seuils, des dispositifs complexes de gel et/ou de lissage ont vu le jour mais dans certains cas uniquement.

Les mesures prévues dans ce projet de loi créent une nouvelle règle de franchissement de seuil. Selon les données de l’ACOSS, un peu plus de quinze mille entreprises par an passeraient le seuil de onze salariés, et un peu plus de deux mille entreprises celui de cinquante salariés88. À ce titre, il s’agit à la fois d’une mesure de simplification et d’une mesure visant à libérer la croissance des entreprises, en leur laissant une période transitoire conséquente pour se développer. En outre, elle se traduit par une baisse de coût du travail pour les entreprises, qui continuent à s’acquitter de contributions réduites durant cette période de transition89. L’effet de l’extension des dispositifs de passage de seuil sur l’emploi n’a pas été évalué, mais ceux-ci seraient créateurs d’emplois90.

4.2.3 Impacts budgétaires

L’évaluation budgétaire des augmentations de seuils a été ciblée sur les contributions sociales les plus significatives.

L’impact budgétaire du relèvement du seuil de la participation de l’employeur à l’effort de construction de vingt à cinquante salariés est estimé à 280 M€ en 2019 et à 290 M€ en 2020, provenant d’une compensation intégrale par le Gouvernement du manque à gagner pour Action Logement. Les déclarations annuelles de données sociales permettent en effet d’évaluer pour ces deux années l’assiette des entreprises concernées par la baisse de taux (les employeurs privés d’entreprises de vingt à quarante-neuf salariés) à un peu plus de 60 Mds€, qui bénéficie d’une baisse de taux de 0,45 %.

Le relèvement du seuil de déclenchement du taux normal de contribution au fonds national d’aide au logement (FNAL) de vingt à cinquante salariés correspondrait pour sa part à une perte de recette de 190 M€ environ pour les finances publiques en année pleine. Ce coût correspond à une perte de recettes brutes de l’ordre de 230 M€, qui doit être minorée d’environ 40 M€ correspondant à une réduction des allègements généraux de cotisations employeur d’après le modèle Matis. En effet, dans la mesure où la contribution au titre du FNAL est intégrée dans les allègements généraux, l’élargissement du champ des entreprises bénéficiant du taux minoré de FNAL (0,10%, sur la rémunération dans la limite d’un plafond de sécurité sociale – le taux normal étant à 0,50% sur l’intégralité de la rémunération) se traduit par une diminution de ces allègements généraux (le taux maximum, appliqué au niveau du Smic, passe de 28,49% à 28,09%). Les déclarations annuelles des données sociales permettent d’évaluer l’assiette des entreprises concernées par la baisse de taux (les rémunérations sous le plafond de la sécurité sociale des employeurs privés et publics d’entreprises de vingt à quarante-neuf salariés) à 60 Md€ environ, qui bénéficie d’une baisse de taux de 0,40%.

Concernant le nouveau dispositif visant à atténuer le passage des seuils, l’évaluation de ce coût est retracée dans le tableau ci-dessous pour les trois contributions principales concernées par le projet d’article. Ce chiffrage est réalisé toutes choses égales par ailleurs, dans le cas où la mise en place des mesures de transition entrerait en vigueur au 1er janvier 2019 et ne porterait pas sur les entreprises ayant franchi les seuils les dernières années, qui bénéficient déjà de modalités de transition (gel ou lissage) supposées inchangées.

 

2019

2020

2021

2022

2023

2024 et suivantes

Versement transport

0

0

0

-15

-45

-30

PEEC (effort construction)

0

0

0

-5

-10

-10

FNAL (allocation logement)

-15

-30

-50

-65

-80

-80

TOTAL

-15

-30

-50

-85

-135

-120

Source : DG Trésor, 2018.

Note de lecture : les données sont exprimées en M€ en année pleine, en écart par rapport au coût des dispositifs existants.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Le versement transport est une contribution due par tout employeur public ou privé dont l’entreprise atteint ou dépasse la taille de onze salariés. Il participe au financement des transports en commun en région parisienne et dans les communes ou groupements de communes de plus de 10 000 habitants ayant institué ce versement. Le versement transport est calculé sur l’ensemble des rémunérations soumises à cotisations de Sécurité sociale. Son taux peut s’élever jusqu’à 2,95% en 2017, dans la Ville de Paris et les Hauts-de-Seine. En 2017, le taux apparent d’imposition au titre du versement transport s’élève à 1,285 %91.

Les dispositions envisagées concernant les modalités de franchissement de seuil en cinq ans décrites précédemment vont donc impacter défavorablement les recettes des collectivités territoriales, à hauteur des montants indiqués dans le tableau ci-dessus: il serait nul les trois premières années, correspondrait à une perte de 45 M€ la cinquième année avant de se stabiliser à une perte de 30 M€ en régime de croisière.

4.4. Impacts sociaux

4.4.1 Prise en compte du handicap

La redéfinition et la simplification de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés doivent être une priorité du Gouvernement. Il s’agit de renforcer la mobilisation des partenaires sociaux et l’engagement des employeurs du secteur public et privé pour augmenter le taux d’emploi direct des personnes handicapées et lutter contre le chômage de ces personnes. L’impact du changement du mode de calcul a fait l’objet d’un développement au point 4.2.2.

Aux fins de simplification, il est prévu l’application du nouvel article L. 130-1 du code de la sécurité sociale pour le calcul de la proportion obligatoire de travailleurs handicapés dans l’effectif de l’entreprise ou l’établissement et du nombre de bénéficiaires de l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés

Ces mesures sont complémentaires de celles en cours d’élaboration dans le cadre du projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultations menées

5.1.1 Consultations obligatoires

La mesure a été, sur le fondement de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales92, soumise à l’avis du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), qui a rendu un avis défavorable lors de sa séance du 13 juin 2018. Elle a également été , sur le fondement de l’article R*.361-2 du code de la construction et de l’habitat93,, à l’avis du Conseil national de l’habitat (CNH), qui a rendu un avis défavorable lors de la consultation électronique du 28 mai au 1er juin 2018..

La mesure a par ailleurs été soumise à l’avis de la Commission nationale de la négociation collective (CNNC), sur le fondement de l’article L. 2271-1 du code du travail94, lors de la séance du 12 juin 2018 (CFDT, CGT, CGT-FO, CFE-CGC et CFTC : défavorables ; MEDEF : favorable sauf pour les mesures sur l’emploi des travailleurs handicapés ; CPME : excusée ; U2P : favorable ; professions agricoles : favorables ; UNAPL : favorable). La mesure a aussi été soumise à l’avis du Conseil d’orientation des conditions de travail (COCT), sur le fondement de l’article L. 4641-1 du code du travail95, lors de la séance du 13 juin 2018 (CFDT, CFE-CGC, CFTC et CGT : défavorables ; MEDEF, CPME, CNMCCA/FNSEA et UNAPL : favorables).

Enfin, en application de l’article L. 200-3 du code de la sécurité sociale, le conseil d’administration de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) a été consulté le 30 mai 2018, compte tenu de l’impact de certaines dispositions envisagées sur les recettes sociales. Il a émis un vote majoritairement favorable sur cette disposition.

5.1.2 Consultations facultatives

Dans le cadre de la préparation du plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises, et conformément à l’article L. 131-1 du code des relations entre le public et l’administration, cette mesure a été soumise à la consultation publique en ligne du 15 janvier au 5 février 2018 sur www.pacte-entreprises.gouv.fr. 975 votes et 172 arguments ont été recueillis sur une proposition visant à « alléger les seuils, notamment sociaux et fiscaux, hors code du travail et simplifier ces mêmes seuils. Donner des délais aux entreprises pour les mettre en œuvre». 90,3 % des participants se sont prononcés en faveur de cette proposition.

En application de l’article L. 146-1 du code de l’action sociale et des familles, le Conseil national consultatif des personnes handicapées peut être consulté par les ministres compétents sur tout projet, programme ou étude intéressant les personnes handicapées. Les dispositions relatives à l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés ont vocation à être soumises à son avis.

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

La réforme entre en vigueur le 1er janvier 2019, à l’exception des dispositions relatives à l’emploi des travailleurs handicapés, qui entrent en vigueur le 1er janvier 2020 par cohérence avec les dispositions du projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

Il est prévu que la règle de franchissement de seuil impliquant un dépassement pendant cinq années consécutives ne s’applique qu’aux entreprises qui ne sont pas encore assujetties au 1er janvier 2019 à l’obligation liée à ce seuil d’effectif.

Sont également exclues du champ d’application de cette règle les entreprises qui bénéficient des dispositifs de limitation des effets de seuils en vigueur avant le 1er janvier 2019 pour les dispositifs suivants :

- l’assujettissement au versement de transport, à partir de onze salariés (articles L. 2531-2 et L. 2333-64 du code général des collectivités territoriales) ;

- la participation à l’effort de construction, à partir de vingt salariés (article L.313-2 du code de construction et de l’habitation) ;

- le non-assujettissement des employeurs occupant moins de dix salariés au forfait social dû sur la prévoyance (article L. 137-15 du code de la sécurité sociale) ;

- la déduction forfaitaire applicable en matière de cotisations sociales dues au titre des heures supplémentaires dans les entreprises employant moins de vingt salariés (article L. 241-18 du code de sécurité sociale) ;

- le taux réduit et l’assiette minorée de la contribution au fonds national d’aide au logement (FNAL) pour les employeurs occupant moins de vingt salariés (article L. 834-1 du code de sécurité sociale).

L’obligation de mettre à disposition des sections syndicales un local commun (article L. 2142-8 du code du travail) continue par ailleurs à s’appliquer pendant une durée de cinq années à compter de l’entrée en vigueur de la loi pour les entreprises ou établissements de moins de deux cent cinquante salariés déjà soumis avant le 1er janvier 2019 à cette obligation.

5.2.2 Application dans l’espace

Les articles créés ou modifiés dans le code de la sécurité sociale s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à La Réunion. En ce qui concerne les autres collectivités ultra-marines, la mesure est directement applicable à Saint-Martin et Saint-Barthélemy. En revanche, elle ne l’est pas à Saint Pierre et Miquelon, en Polynésie française, en Nouvelle Calédonie, dans les îles Wallis et Futuna ainsi que dans les Terres australes et antarctiques françaises.

L’article 19 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat s’applique en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, ainsi qu’à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. Il s’applique également à Mayotte, sauf pour le V qui concerne les personnes relevant du régime prévu à l’article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale. Il ne s’applique pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

L’article L. 121-4 du code de commerce s’applique en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion, ainsi qu’à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. L’article n’est pas applicable à Wallis-et-Futuna, à la Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

L’article L. 225-115 du code de commerce s’applique en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion, ainsi qu’à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Wallis-et-Futuna. Il n’est pas applicable à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie. Une disposition a été prévue pour que la modification de cet article s’applique à Wallis-et-Futuna au sein de l’article spécifique relatif aux dispositions d’adaptation et d’extension dans les iles Wallis et Futuna des dispositions de la présente loi modifiant le code de commerce.

Les articles L. 411-1 et L. 411-9 du code de tourisme s’appliquent en Guyane et en Guadeloupe, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion, ainsi qu’à Saint-Pierre-et-Miquelon. Ils s’appliquent également à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, s’agissant de dispositions en matière de droit de la sécurité sociale. Ils ne s'appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

L’article L. 2333-64 du code général des collectivités territoriales s’applique en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion. Il s’applique à Saint-Pierre-et-Miquelon, mais n’est pas applicable à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin. Il n’est pas applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Les dispositions du code du travail s’appliquent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion, ainsi qu’à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Ils ne s’appliquent pas à Wallis-et-Futuna, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

L’article L. 561-3 du code de l’environnement s’applique en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à la Réunion, ainsi qu’à Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. Il ne peut plus être modifié par l’Etat pour son application à Saint-Barthélemy. Il ne s’applique pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les territoires des îles Wallis et Futuna et des Terres australes et antarctiques françaises.

L’article L. 313-1 du code de la construction et de l’habitat s’applique en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à la Réunion. Il ne peut plus être modifié par l’Etat à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Il n’est pas applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.

5.2.3 Textes d’application

Des décrets (en Conseil des ministres, en Conseil d’Etat et simples) seront nécessaires pour mettre en cohérence et harmoniser les dispositions réglementaires avec le cadre législatif introduit par le projet d’article.

En effet, les dispositions envisagées nécessitent notamment les modifications suivantes de niveau réglementaire :

- la réécriture de l’article R. 130-1, compte tenu de la création de l’article L. 130-1 du code de la sécurité sociale ;

- l’abrogation de l’article 8 du décret n° 98-247 du 2 avril 1998 relatif à la qualification artisanale et au répertoire des métiers qui prévoit un mode de calcul des effectifs fondé sur le code du travail ;

- la modification de l’article R. 3262-20 du code du travail relatif à l’émission de titres-restaurant par l’employeur lui-même compte tenu de la modification de l’article L. 3262-2 du code du travail ;

- l’abrogation des articles R. 121-3 et R. 121-4 du code de commerce qui régissent le seuil d’effectif pour le conjoint collaborateur du gérant associé unique ou du gérant associé majoritaire d'une société à responsabilité limitée ou d'une société d'exercice libéral à responsabilité limitée ;

- la modification des articles D. 2531-9 et D. 2333-91 du code général des collectivités territoriales pour tenir compte du renvoi à l’article L. 130-1 du code de la sécurité sociale aux articles L. 2333-64 et L. 2531-2 modifiés ;

- la modification de l’article R. 1321-5 du code du travail, compte tenu des modifications intervenues à l’article L. 1311-2 du code du travail concernant l’obligation d’un règlement intérieur ;

- l’abrogation de l’article R.* 313-1 du code de la construction et de l’habitat du fait du renvoi à l’article L. 130-1 du code de la sécurité sociale par l’article L. 313-1 modifié.

la modification du code du travail pour l’application des nouveaux articles L. 1231-7, L. 4228-1, L. 4461-1 et L. 4621-2 du code du travail afin que l’article L. 130-1 du code de la sécurité sociale puisse s’appliquer à certains seuils du code du travail de niveau réglementaire.

Des dispositions réglementaires pourront également renvoyer à cet article L. 130-1 pour qu’ils puissent s’appliquer à d’autres dispositifs (par exemple l’obligation d’une procédure spécifique de recueil des signalements des lanceurs d' alertes résultant de l’article 8 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique et dont les modalités de calcul du seuil d’effectif sont fixées par le décret n° 2017-564 du 19 avril 2017 relatif aux procédures de recueil des signalements émis par les lanceurs d'alerte au sein des personnes morales de droit public ou de droit privé ou des administrations de l'Etat).

Des dispositions réglementaires pourront également prévoir les modalités d’application de certaines dispositions de l’article L. 130-1 du code de la sécurité sociale aux seuils d’effectif du code de commerce.

Article 7 relatif à l’adaptation de la gouvernance de Business France dans le cadre de la réforme du dispositif d'accompagnement à l'export

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

Business France est un EPIC (décret n°2014-1571 du 22 décembre 2014 modifié relatif à l’agence Business France) né le 1er janvier 2015 de la fusion par absorption de l’AFII par Ubifrance ; sous tutelle conjointe du ministère de l’Europe et des affaires étrangères, du ministère de l’économie et des finances et du ministère de la cohésion des territoires. L’agence exerce trois métiers  afin de contribuer à la mise en œuvre des politiques publiques visant à promouvoir l’internationalisation de l’économie française : Export (développement international des entreprises françaises), Invest (valorisation et promotion de l’attractivité de la France auprès des investisseurs étrangers) et Procom (mise en œuvre d’une stratégie de communication visant à développer l’image économique de la France à l’international).

Le Premier ministre a annoncé, le 23 février dernier, une réforme du dispositif d’accompagnement à l’export, conduisant notamment à restructurer et rationnaliser l’intervention des acteurs concernés. En particulier, il est décidé au niveau national d’instituer et de mettre à disposition des régions un guichet unique, réunissant l’agence Business France et les chambres de commerce et d'industrie (CCI), dont la mission sera d’identifier et de préparer les entreprises à l’export, notamment les primo-exportateurs. A l’étranger, la mission d’accompagnement à l’export sera également confiée à un opérateur unique qui pourra être soit Business France, soit un opérateur privé en fonction de critères objectifs (compétences, équipes, moyens).

En parallèle, les Ministres de tutelle (Ministre de l’Europe et des Affaires étrangères, Ministre de l’Economie et des Finances et Ministre de la Cohésion des Territoires) ont également demandé, dans sa lettre de mission, à Pascal Cagni, président du CA de Business France, de mener une réflexion sur le sujet de la composition du CA.

Dans ce contexte, il est apparu nécessaire de revoir et d’adapter les outils de gouvernance de l’écosystème de l’export afin d’accompagner au mieux les objectifs souhaités par le Gouvernement pour un accompagnement renforcé des PME à l’export.

La gouvernance de Business France est actuellement prévue par le II de l’article 50 de la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 modifiée pour l'initiative économique, qui dispose que : « Par dérogation à l'article 5 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 198396 relative à la démocratisation du secteur public, le conseil d'administration de l'agence est composé :

« 1° D'un député et d'un sénateur ;

« 2° De représentants de l'Etat ;

« 3° De représentants des régions ;

« 4° De représentants des organisations professionnelles et des réseaux consulaires ;

« 5° De personnalités qualifiées en matière de développement économique international ;

« 6° De représentants du personnel élus dans les conditions prévues au chapitre II du titre II de la loi du 26 juillet 1983 mentionnée ci-dessus. »

Cette composition du CA est issue de la modification de l’article 50 de la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l'initiative économique par l’ordonnance n° 2014-1555 du 22 décembre 2014 portant fusion de l'Agence française pour les investissements internationaux et d'UBIFRANCE, Agence française pour le développement international des entreprises.

La composition détaillée est par ailleurs fixée par l’article 7 du décret n° 2014-1571 du 22 décembre 2014 relatif à l'agence Business France.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

Le conseil d'administration (CA) comporte ainsi actuellement six catégories différentes de représentants et 22 membres au total, ce qui ne parait pas adapté pour une structure à laquelle est confiée l’administration de l’agence (budget, audit, règlement intérieur, etc.).

Cette modification normative s’accompagnera d’autre part d’une réforme de la gouvernance de l’ensemble de l’écosystème export. Il est ainsi proposé de confier le pilotage de la réforme qui va s’engager à la demande du Gouvernement, selon une approche partenariale réunissant Business France, les CCI, les délégataires de la mission de service public à l’étranger, et les régions à une instance ad hoc, constituée à cette fin et réunissant l’ensemble des parties prenantes à sa mise en œuvre. L’institution de cette instance n’implique aucune modification législative.

Cette instance de pilotage rapportera au comité d’orientation stratégique de l’export présidé par le ministre chargé du commerce extérieur, instance stratégique réunissant plus largement l’ensemble des acteurs français de l’export, dont la pertinence est par ailleurs confirmée.

2.2. Objectifs poursuivis

Dans le contexte de la réforme annoncée par le Premier Ministre, il est proposé de resserrer la composition du conseil d’administration de Business France, instance d’administration de l’opérateur, afin qu’elle réponde de la façon la plus efficiente possible à sa mission, ce qui implique :

- dans un premier temps, la limitation de ses catégories de représentants composant le CA au niveau de la loi. Il est ainsi proposé de supprimer les parlementaires et les représentants des organisations professionnelles et des réseaux consulaires prévus par le II de l’article 50 de la loi n° 2003-721. Demeurent ainsi au CA uniquement les représentants de l’Etat, des régions, du personnel ainsi que des personnalités qualifiées, ces dernières permettant de faire siéger au CA des PME clientes de l’opérateur. C’est cette modification législative qui fait l’objet de la présente fiche ;

- dans un second temps, la réduction même du nombre de ces membres au niveau du décret.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

Pour resserrer la composition du CA, il est nécessaire à la fois de réduire le nombre de catégories (par la loi) et le nombre de représentants par catégorie (par le décret). Les deux mesures sont complémentaires.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

4.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne

L’article 50 de la loi 2003-721 du 1er août 2003 pour l'initiative économique sera modifié.

Bien que cette disposition déroge à l’article 5 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, qui encadre la composition des CA des EPIC, la modification proposée dans la présente fiche demeure en parfaite cohérence avec les règles de droit commun qui imposent que dans les EPIC, le CA doit comprendre a minima 3 catégories de membres : représentants de l’Etat, personnalités qualifiées et représentants des salariés.

4.2. Impacts économiques et financiers

La réforme rendra l’écosystème d’accompagnement à l’export plus lisible et plus efficace pour les entreprises. La mesure sur la gouvernance de Business France est l’une des dispositions menées dans ce cadre.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Les Régions resteront membres du CA de Business France. Cependant leur poids, défini par le décret, devrait être augmenté, aussi bien en valeur absolue que relative.

4.4. Impacts sur les services administratifs

Le resserrement de la composition du CA ne devrait pas engendrer de gain considérable compte tenu du fait que, selon le dernier alinéa de l’article 7 du décret 2014-1571 « Le président, le vice-président et les autres membres du conseil d'administration exercent leurs fonctions à titre gratuit. Ils bénéficient du remboursement de leurs frais dans les conditions prévues par la réglementation applicable aux fonctionnaires de l'Etat. »

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultations menées

5.1.1 Consultations obligatoires

Le comité d’entreprise de Business France a été consulté lors de la réunion qui s’est tenue le jeudi 22 mars 2018.

5.1.2 Consultations facultatives

Pascal Cagni, président du conseil d’administration de Business France, à qui les Ministres de tutelle (Ministre de l’Europe et des Affaires étrangères, Ministre de l’Economie et des Finances et Ministre de la Cohésion des Territoires) ont confié une réflexion sur ce sujet dans sa lettre de mission a été consulté.

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

La présente mesure s’appliquera le lendemain de la promulgation de la loi.

5.2.2 Textes d’application

Le décret n° 2014-1571 du 22 décembre 2014 relatif à l’agence Business France devra être modifié.

Article 8 relatif au passage de la durée des soldes de 6 à 4 semaines

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

En France, le dispositif actuel des soldes est le suivant :

- 12 semaines annuelles au total, réparties en deux périodes (hiver, été) de 6 semaines chacune.

- les soldes d’hiver débutent le deuxième mercredi du mois de janvier et ceux d’été démarrent le dernier mercredi du mois de juin à 8 heures du matin, sauf dérogation. Ces dates peuvent être modifiées dans les conditions définies par l’article D.310-15-2 du Code du commerce. Des dates dérogatoires sont appliquées à certains départements frontaliers et en outre-mer :

- Alpes-Maritimes (06) et Pyrénées-Orientales (66) : du mercredi 10 janvier au mardi 20 février 2018 ;

- Meurthe-et-Moselle (54), Meuse (55), Moselle (57), Vosges (88) : du mardi 2 janvier au lundi 12 février 2018 ;

- Guadeloupe (971) : du samedi 6 janvier au vendredi 16 février 2018 ;

- Guyane (973) : du mercredi 3 janvier au mardi 13 février 2018 ;

- La Réunion (974) : du samedi 3 février au vendredi 16 mars 2018 (soldes d'été) ;

- Saint-Pierre-et-Miquelon (975) : du mercredi 17 janvier au mardi 27 février 2018 ;

- Saint-Barthélemy (977) et Saint-Martin (978) : du samedi 5 mai au vendredi 15 juin 2018.

Les périodes de soldes s’appliquent au commerce physique, sur internet et à la vente à distance. Durant les soldes, seuls les produits présentés à la vente et payés depuis au moins trente jours peuvent faire l’objet de rabais et donc annoncés avec un « prix barré ». En outre, la revente à perte est autorisée conformément à l’article L.442-4 du code du commerce. Cela concourt à l'écoulement accéléré de marchandises en stock.

Le poids des soldes sur le chiffre d’affaires des commerçants est variable selon le secteur d’activité. Si les soldes représentent moins de 5 % des ventes dans les secteurs du jardinage, du bricolage et du jouet, ils pèsent 21 % dans le chiffre d’affaires du secteur de l’habillement, avec des disparités selon les circuits de distribution. En outre, les soldes représentent aussi une part importante du chiffre d’affaires des secteurs du meuble et de l’électroménager (20 à 25 %). Il convient de souligner que le secteur de l’habillement, qui représente plus de 70 % des achats des consommateurs, est particulièrement sensible aux soldes. Les marchés français de l’habillement et du meuble ont représenté respectivement des chiffres d’affaires d’environ 30 et 9,5 milliards d’euros en 201697. Par ailleurs, selon l’Institut français de la mode, la part des soldes dans la consommation d’habillement, stable en 2016, a chuté de 7,1 % en 2017, tandis que celle des promotions a crû de 5,1 %98.

La loi n°2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie avait institué une période complémentaire de soldes, en plus des deux périodes existantes qui s’étalaient précédemment chacune sur quatre semaines. Cette période complémentaire de soldes, appelée « soldes flottants », à l’initiative libre des commerçants, était d’une durée maximale de deux semaines, fractionnable en deux périodes d’une semaine. Toutefois, ces soldes flottants n’ont pas eu d’impact sur le niveau des ventes (à la hausse). En outre, après 2009, on a observé en pratique un mouvement de rattachement des soldes flottants aux soldes saisonniers pour allonger ces deux périodes classiques et bénéficier d’effets organisationnels. Ces constats ont conduit à la suppression du régime des soldes flottants par la loi n°2014-626 du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises. Cette dernière a, en outre, modifié la durée des périodes de soldes pour les porter de quatre à six semaines chacune.

Or la pratique des ventes-privées qui commencent avant la date officielle des soldes et de promotions tout au long de l’année ainsi que la croissance du e-commerce tendent à amoindrir la visibilité de ces deux périodes annuelles des soldes. A titre d’exemple, des enquêtes menées par le réseau des Chambres de commerce et de l’industrie (CCI) ont permis de démontrer que 60% des commerçants parisiens et 74% des commerçants du centre-ville de Bordeaux ont réalisé des promotions ou des ventes privées avant les soldes d’hiver 2017. Toutefois, les périodes officielles de soldes restent attendues par une majorité de consommateurs et de commerçants. A ce titre, trois Français sur quatre ont fait des achats pendant les soldes d’été 2017.

1.2. Eléments de droit comparé

S’il n’existe pas de réglementation européenne commune pour les soldes, les pratiques des différents pays d’Europe en la matière sont récapitulées dans le tableau ci-après :

Pays

Dates des soldes

Allemagne

L'été : commencent fin juillet/début août. 
L'hiver : commencent fin janvier/début février.
Pas de période de soldes réglementées. Les horaires d'ouverture des magasins ne sont pas les mêmes dans les différentes régions d'Allemagne.

Autriche

L'été : de juillet à août.
L'hiver : de janvier à février.
Pas de période de soldes réglementée.

Belgique

L'été : du 1er au 31 juillet

L'hiver : du 3 au 31 janvier.

Si le 3 janvier ou 1er juillet est un dimanche, la période de soldes débute la veille, le samedi.

Bulgarie

L'été : juillet et août
L'hiver : en janvier et février
Pas de période de soldes réglementées.

Chypre

Pas de période de soldes réglementées. Les magasins peuvent vendre en soldes à tout moment dans l'année. 

Croatie

L'été : en principe à partir du 1er juillet pour 60 jours maximum.
L'hiver : en principe à partir du 27 décembre pour 60 jours maximum.

Danemark

L'été : de début juin à fin août.
L'hiver : à partir du 27 décembre pour certains magasins, tout le mois de février pour les autres.

Espagne

L'été : entre début juillet et fin août.
L'hiver : généralement à partir du 7 janvier jusqu'au mois de mars.
Les dates varient selon les régions.

Estonie

Pas de période de soldes réglementées, généralement à la moitié ou en fin de saison.

Finlande

L'été : de mi-juin à début août.
L'hiver : généralement avant Noël jusqu'à début février.
Pas de période de soldes réglementées.

Grèce

Hiver : en principe à partir du deuxième lundi de janvier jusqu'à fin février
Printemps : du 1er au 10 mai.
L'été : à partir du deuxième lundi de juillet jusqu'à fin août.
L'automne : du 1er au 10 novembre. 
Pas de période de soldes réglementées.

Hongrie

Pas de période de soldes réglementées.

Irlande

L'été : de juin à juillet.
L'hiver : après Noël jusqu'à fin janvier.
Pas de période de soldes réglementées.

Italie

L'été : autour du 7 juillet pour 30 jours maximum.
L'hiver : autour du 7 janvier pour 30 jours maximum.
Les soldes sont réglementées différemment selon les régions.

Lettonie

Pas de période de soldes réglementées, généralement à la moitié ou en fin de saison.

Lituanie

L'été : à la fin de l'été.

L'hiver : après Noël, vers le 2 janvier.

Pas de période de soldes réglementées.

Luxembourg

L'été : mi ou fin juillet.
L'hiver : début janvier.

Deux périodes de soldes par an sont fixées chaque année par une loi.

Malte

Pas de période de soldes réglementées.

L'été : généralement de mi-juillet à fin août/début septembre.

L'hiver : généralement après Noël, jusque fin février. Des soldes peuvent avoir lieu toute l'année.

Pays-Bas

L'été : en août.

L'hiver : généralement en janvier.
Pas de période de soldes réglementées.

Pologne

L'été : de fin juin/début juillet à fin août/début septembre.

L'hiver : début janvier à mi-février.

Portugal

Pas de période de soldes réglementées. Elles ont généralement lieu après les saisons d'été et d'hiver et ne doivent pas dépasser 4 mois par an.

République tchèque

Pas de réglementation. En hiver, les soldes débutent généralement après Noël.

Roumanie

L'été : du 1er août au 15 octobre.

L'hiver : du 15 janvier au 15 avril.

Royaume-Uni

Pas de période de soldes réglementées. Les consommateurs peuvent acheter en soldes plusieurs fois par an. En pratique, les soldes d'hiver commencent souvent le 26 décembre, à l'occasion du "Boxing Day", qui est un jour férié.

Slovaquie

Pas de période de soldes réglementées. En pratique, les soldes débutent après Noël et après la saison d'été.

Slovénie

L'été : à partir du deuxième lundi de juillet.
L'hiver : à partir du premier lundi du mois de janvier.
Les soldes durent 60 jours maximum ; les commerçants décident de la durée des soldes de leur magasin.

Suède

L'été : les dates diffèrent en fonction des régions, mais en règle générale, les soldes commencent avant le milieu de l'été jusqu'à mi-juillet.
L'hiver : généralement à partir du 26 décembre. Pas de période de soldes réglementées.

Source : Toute l’Europe, https://www.touteleurope.eu/actualite/les-soldes-en-europe.html

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

2.2. La durée des soldes étant fixée par la loi, aucune autre option que l’intervention d’une règle de droit nouvelle n’est envisageable pour modifier ladite durée.Objectifs poursuivis

L’objectif de la présente disposition est de prévoir la durée minimale et maximale des soldes par la loi, et de renvoyer au décret la fixation de la durée exacte des périodes dans les limites définies par la loi. De ce fait la durée de chaque période des soldes ne pourra être inférieure à trois semaines ni excéder six semaines.

Ce dispositif apportera davantage de souplesse et d’adaptabilité face aux évolutions rapides des habitudes de consommation et d’achat tout en conservant une durée maximale par période de soldes.

Le décret d’application de la présente disposition fixera la durée des prochaines campagnes de soldes à quatre semaines, en cohérence avec les annonces du Gouvernement faites à l’occasion du lancement des soldes d’hiver 2018, afin de concentrer les rabais sur un temps plus court, et de tenir compte des résultats de la concertation menée à l’automne 2017.

3. DISPOSITIF RETENU

La présente disposition modifie l’article L. 310-3 du code du commerce et prévoit que la durée des périodes de soldes, jusqu’alors fixée à six semaines, est désormais comprise entre trois et six semaines. Elle renvoie à un arrêté le soin de déterminer, dans ces limites, la durée exacte des périodes de soldes.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

Les deux premiers alinéas du I de l’article L.310-3 du code de commerce devront être modifiés.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impacts sur les entreprises

La mesure envisagée, donnera plus de souplesse en vue de permettre aux acteurs économiques de s’adapter à leur nouvel écosystème marqué par l’essor du e-commerce (estimé à 17,2 % des ventes d’habillement par exemple) 99 et par la libéralisation des promotions ayant conduit notamment à la généralisation des ventes privées.

Elle permettra une meilleure gestion des stocks et des chiffres d’affaires additionnels pour les commerces, en dynamisant les ventes sur une période plus courte grâce à la hausse des flux de clientèle en magasins.

Cette mesure entrera en vigueur de manière différée en 2019, afin que les commerçants puissent adapter, en tant que de besoin, leur cycle d’approvisionnement et de vente.

4.2.2 Impacts budgétaires

En revivifiant le dispositif des soldes qui autorise la revente à perte et constitue un temps fort du commerce, la mesure doit permettre de générer des chiffres d’affaires plus élevés, ce qui est susceptible d’avoir un impact sur les finances publiques à travers les divers impôts et taxes prélevés.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

La réduction de la durée des soldes vise à redynamiser ce dispositif à fort enjeu notamment pour les commerces indépendants, qui sont principalement implantés en centres villes. Elle s’inscrit dans la démarche du Gouvernement de revitalisation commerciale des centres villes, en particulier dans les villes moyennes.

4.4. Impacts sur les services administratifs

La diminution de la période des soldes ne semble pas de nature à modifier le nombre de contrôles des services déconcentrés de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) qui devrait rester le même auprès d’un nombre équivalent d’opérateurs. Ces contrôles s’inscrivent de manière globale dans la programmation annuelle des enquêtes relatives aux opérations promotionnelles qui ont pour objet essentiel de vérifier la loyauté des prix pratiqués et de s’assurer de la réalité économique des rabais proposés. Le fait de réduire la période des soldes aura pour conséquence de concentrer dans le temps les contrôles inhérents à la loyauté de ces pratiques.

4.5. Impacts sur les particuliers

Au cours des récentes campagnes de soldes, un recul de fréquentation a pu être observé au cours de la troisième semaine et s’est confirmé par la suite. Selon une enquête menée par la Chambre de commerce et de l’industrie de Paris100, les soldes pâtissent d’un essoufflement au bout de la troisième semaine en raison de la concurrence parallèle des ventes privées ou promotions. En outre, les démarques importantes accordées par les professionnels dès la deuxième semaine réduisent rapidement les stocks et l’attractivité de l’offre.

Ainsi, la réduction de la durée des soldes vise à concentrer les rabais sur une période courte avec des démarques moins étalées dans le temps afin de susciter l’intérêt des consommateurs enclins à attendre la deuxième ou troisième démarque pour faire leurs achats.

5. MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Application dans le temps

Cette mesure entrera en vigueur au plus tôt six mois après la promulgation de la loi, de manière différée en 2019, afin que les commerçants puissent adapter, en tant que de besoin, leur cycle d’approvisionnement et de vente.

5.2. Application dans l’espace

La mesure envisagée s’applique sur l’ensemble du territoire national, y compris dans les collectivités d’outre-mer.

5.3. Textes d’application

Un arrêté fixant la durée des soldes, à titre d’exemple quatre semaines prévues en 2019, devra être publié immédiatement après la promulgation de la loi.

Article 9 relatif au relèvement des seuils de certification légale des comptes

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

Un commissaire aux comptes (CAC) est un professionnel inscrit sur une liste établie par le haut conseil du commissariat aux comptes. S la mission est de contrôler la sincérité et la régularité des comptes annuels établis par une société et pour cela de faire un audit comptable et financier. Acteur extérieur et indépendant de l’entreprise dont il certifie les comptes, il exerce une mission légale qui peut être imposée à l’entreprise selon la nature de celle-ci ou si elle dépasse certains seuils mais qui peut également être décidée volontairement par cette dernière.

La directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative aux états financiers annuels, aux états financiers consolidés et aux rapports y afférents de certaines formes d'entreprises prévoit, dans son article 34, le principe de la certification légale des comptes.

L’article 34 de cette directive n’impose pas aux petites entreprises, au sens du droit européen, la certification légale des comptes. Le droit européen n’étant pas sur ce sujet d’harmonisation maximale, les États membres sont autorisés à adopter des seuils nationaux plus bas que les seuils européens.

Ces petites entreprises, sont définies au 2 de l’article 3 de cette même directive :

- une petite entreprise est une entreprise qui, à la date de clôture du bilan, ne dépasse pas les limites chiffrées d'au moins deux des trois critères suivants : 4 M€ de total du bilan ; 8 M€ de chiffres d’affaires hors taxe (CA HT) ; 50 salariés (« seuils européens de référence ») ;

- les États membres peuvent fixer des seuils supérieurs aux seuils prévus pour le total du bilan et le chiffre d’affaires dans la limite, respectivement, de 6 M€ et de 12 M€ (« seuils européens adaptés »).

L’article 34 de la directive impose en revanche aux « entités d’intérêt public », catégorie qui inclut les sociétés cotées et les entreprises du secteur de la banque et de l’assurance, de faire certifier leurs comptes, quels que soient leur chiffre d’affaires, le total de leur bilan, ou le nombre de leurs salariés.

Les commissaires aux comptes certifient, en justifiant de leurs appréciations, que les comptes annuels sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle du résultat des opérations de l'exercice écoulé ainsi que de la situation financière et du patrimoine de la personne ou de l'entité à la fin de cet exercice. Lorsqu'une personne ou une entité établit des comptes consolidés, les commissaires aux comptes certifient, en justifiant de leurs appréciations, que les comptes consolidés sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle du patrimoine, de la situation financière ainsi que du résultat de l'ensemble constitué par les personnes et entités comprises dans la consolidation.

Les commissaires aux comptes ont pour mission permanente, à l'exclusion de toute immixtion dans la gestion, de vérifier les valeurs et les documents comptables de la personne ou de l'entité dont ils sont chargés de certifier les comptes et de contrôler la conformité de sa comptabilité aux règles en vigueur. Ils vérifient également la sincérité et la concordance avec les comptes annuels des informations données dans le rapport de gestion du conseil d'administration, du directoire ou de tout organe de direction, et dans les documents adressés aux actionnaires ou associés sur la situation financière et les comptes annuels. Ils attestent spécialement l'exactitude et la sincérité des informations relatives aux rémunérations et aux avantages de toute nature versés à chaque mandataire social.

Les dispositions réglementant la profession de commissaire aux comptes sont rassemblées dans le Titre II du Livre VIII du code de commerce.

Principal changement récent pour la profession, la réforme européenne de l’audit, initiée par la Commission européenne en novembre 2011, a été publiée le 27 mai 2014 après trois années de négociations. Elle se compose de deux textes : i) une directive (2014/56/UE) révisant la directive 2006/43/CE du 17 mai 2006 relative au contrôle légal des comptes et ii) un règlement (537/2014) fixant les exigences applicables à l’audit des entités d’intérêt public – EIP – (banques, compagnies d’assurance et sociétés cotées).

Modifiant en profondeur le cadre européen de l’activité de commissariat aux compte en réponse aux dysfonctionnements révélés par la crise financière, cette réforme vise à renforcer l’indépendance des auditeurs, à déconcentrer le marché de l’audit et, plus généralement, à améliorer la qualité de l’audit. Les principaux éléments de cette réforme sont :

i) la rotation obligatoire des cabinets d’audit tous les 10 ans avec une possibilité d’extension jusqu’à 20 ans en cas de mise en œuvre d’un appel d’offres et jusqu’à 24 ans en cas de co-commissariat aux comptes (système en vigueur en France) ;

ii) l’interdiction pour l’auditeur d’une société de fournir à celle-ci certains services non audit (notamment services de conseil) ;

iii) la limitation des honoraires perçus par les cabinets pour la fourniture des services non audit autorisés (70% du total des honoraires) ;

iv) le renforcement de la coordination entre les superviseurs nationaux d’audit au sein d’une nouvelle instance (comité européen des superviseurs d’audit – CEAOB) ;

v) la possibilité d’introduire des normes internationales d’audit (ISA – International standards on auditing) dans l’ordre juridique communautaire.

D’après le rapport de la mission de l’inspection générale des finances (IGF) sur la certification légale des comptes des petites entreprises françaises101, 260 000 mandats de certification légale des comptes sont détenus en France par 9 600 commissaires aux comptes (sur les 13 000 inscrits au registre), pour un montant d’honoraires total de 2,5 Mds€. Les entreprises commerciales représentent 80 % de ces mandats (208 000 mandats).

L’audit des groupes de société

Il n'existe pas en droit français de régime juridique du groupe de sociétés. Le droit français des sociétés est fondé sur la société, personne morale prise individuellement. Ainsi, au sein d’un groupe, c’est au niveau de chacune des sociétés que sera appréciée l’obligation de désigner un commissaire aux comptes, en fonction du dépassement des seuils applicables ou de la nature de l’activité (par exemple si une telle société est une EIP). Il peut donc y avoir, au sein d’un groupe, autant de commissaires aux comptes que de filiales. Chaque commissaire aux comptes certifie uniquement les comptes individuels de la société qui l’a mandaté. Toutefois, dans la pratique, les groupes désignent fréquemment un même commissaire aux comptes pour la certification des comptes de la société mère et de ses filiales.

Cependant, l’on peut trouver des cas où aucune entité n’est certifiée, alors même que le cumul des critères au sein des entités composant l’ensemble dépasse les seuils, y compris européens. Aussi peu satisfaisant est le cas dans lequel certaines entités sont certifiées, y compris des filiales dont l’activité peut être résiduelle, alors que la mère ne l’est pas

Ces difficultés ne se posent pas pour les sociétés qui établissent des comptes consolidés en application de l'article L. 233-16 du code de commerce. Il s’agit des sociétés dépassant pendant deux exercices successifs deux des seuils suivants : 48 M€ de CA net102, 24 M€ de total du bilan et 250 salariés. L'article L. 823-2 du code de commerce dispose que les personnes et entités astreintes à publier des comptes consolidés désignent au moins deux commissaires aux comptes. Les deux commissaires certifient alors, d’une part, les comptes sociaux de la société « consolidante » qui les a désignés, mais également les comptes consolidés (article L. 823-9 du code de commerce). On constate cependant que ces seuils de consolidation sont très élevés et bien au-delà des seuils européens de désignation des commissaires aux comptes. Le risque de contournement des seuils pour des petits groupes dont aucune entité n’excèderait à elle seule les seuils européens est donc particulièrement important.

1.2. Éléments de droit comparé

Les seuils à compter desquels la certification légale est obligatoire (cf. supra) se trouvent sous les seuils de certification légale obligatoire du droit européen. Par ailleurs, ces seuils varient en France, selon les formes sociales.

Comparaison des seuils France / Union européenne :

Forme sociale

Seuils nationaux

Seuils de la directive européenne 2013/34/UE

Société anonymes/sociétés en commandites par actions (SA/SCA)

Toutes

Unités légales dépassant deux des trois seuils suivants (« seuils européens de référence ») :

- Total du bilan : 4 M€

- CA HT1 : 8 M€

- Effectifs : 50

Société à responsabilité limitée/ société en nom collectif / société en commandite simple

(SARL/SNC/SCS)

Unités légales dépassant deux des trois seuils suivants :

- Total du Bilan : 1,55 M€,

- CA HT103 : 3,1 M€,

- Effectifs : 50

Société par actions simplifiée

(SAS)

Unités légales dépassant deux des trois seuils suivants :

- Total du bilan : 1 M€,

- CA HT1 : 2 M€,

- Effectifs : 20

Le marché français présente la particularité d’une concentration du marché plus faible que dans d’autres pays (part des « big seven 104 » - les sept plus grands groupes d’audit financier - : 26 % des mandats, contre 74 % pour les seuls « big four 105» - les quatre plus grands - au Royaume-Uni, par exemple).

Dans ce cadre réglementaire, la part des entreprises françaises faisant l’objet d’un audit légal de leurs comptes se situe à un niveau (5,1 %) sensiblement plus élevé qu’en Allemagne, au Royaume-Uni ou en Espagne, et ce, malgré l’existence d’un tissu économique caractérisé par un nombre élevé de petites entreprises. Le seul pays d’Europe occidentale de taille comparable présentant à cet égard un niveau voisin de celui de la France est l’Italie. Ainsi, la part de la valeur ajoutée des entreprises qui est soumise à l’audit légal est de 77,4 % en France et 72,8 % en Italie contre 58,2 % en Allemagne et 52, 9% au Royaume-Uni.

Une étude réalisée par la Federation of European Accountants, Audit exemption thresholds in Europe en mai 2016 listait, pour l’ensemble des pays de l’Union, les seuls de désignation des auditeurs. Selon cette étude, les seuils applicables dans les principaux Etats membres sont les suivants :

Tableau des seuils applicables au sein de l'Union Européenne

Pays

Total du Bilan (€)

Chiffre d’affaires

Nombre d’employés

Autriche

5 000 000

10 000 000

50

Belgique

4 500 000

9 000 000

50

Danemark

537 000

1 075 000

12

4 837 000

9 674 000

50

Allemagne

6 000 000

12 000 000

50

Irlande

4 400 000

8 800 000

50

Italie

4 400 000

8 800 000

50

Luxembourg

4 400 000

8 800 000

50

Pays-Bas

6 000 000

12 000 000

50

Pologne

2 500 000

5 000 000

50

Portugal

1 500 000

3 000 000

50

Espagne

2 850 000

5 700 000

50

Suède

150 000

300 000

3

Royaume-Uni

6 541 000

13 082 000

50

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

Les seuils à compter desquels la certification légale des comptes est obligatoire en France sont inférieurs aux seuils exigés par le droit européen. La mission IGF sur « La certification légale des comptes des petites entreprises françaises »106 a montré que les effets observés de cette certification pour les petites entreprises n’apparaissent pas significatifs : l’effet de la présence d’un commissaire aux comptes sur la qualité de la base fiscale et sur la capacité des petites entreprises à se financer n’est pas démontré. À l’inverse, l’audit légal constitue une charge proportionnellement plus élevée pour les petites entreprises. L’IGF a donc recommandé que les seuils de certification légale soient rehaussés au niveau européen. Cette recommandation est cohérente avec les objectifs définis par le Gouvernement d’allègement des contraintes pesant sur les entreprises et de suppression des occurrences de sur-transposition du droit européen des affaires tels que formulés, entre autres, dans la circulaire du 26 juillet 2017 relative à la maîtrise du flux des textes réglementaires et de leur impact.

Une mesure de rehaussement des seuils à compter desquels la certification légale des comptes est obligatoire apparaît de nature à lever des contraintes pesant sur les petites entreprises. Les seuils à partir desquels l’audit légal est obligatoire étant définis par le code de commerce, il est nécessaire de légiférer.

2.2. Objectifs poursuivis

L’introduction de seuils pour les SA et SCA (associée à l’alignement par décret au niveau des seuils européens pour les SA, SCA, SARL, SAS, SNC et SCS) est une mesure d’harmonisation qui serait importante pour les petites entreprises car elle allègerait des contraintes de nature financière (cf. supra). L’audit légal étant une charge bien identifiée, la mesure, porteuse d’une véritable simplification, serait bien accueillie par les chefs d’entreprises. Cela, d’autant qu’elle n’empêcherait pas de recourir de façon volontaire aux services d’un commissaire aux comptes suivant les circonstances.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

Niveau des seuils

- Option 1 - alignement sur les seuils les plus bas : la certification légale obligatoire serait imposée aux unités légales dépassant deux des trois seuils suivants : 1 M€ de total du bilan, 2 M€ de CA, effectif de 20 personnes. Cette option est écartée par l’IGF car elle aurait pour effet d’étendre le champ de l’audit.

- Option 2 - alignement sur les seuils SARL : la certification légale des SAS, SA et SCA serait obligatoire dès lors que deux des trois seuils suivants sont dépassé : 1,55 M€ de total du bilan, 3,1 M€ de CA, effectif de 50 personnes. Cette option est écartée par l’IGF qui indique que tout niveau autre que celui fixé par la directive serait contestable et que la question de sa mise à jour se poserait régulièrement. Or, toute mesure de simplification n’est efficace que si elle offre des garanties de stabilité dans la durée.

- Option 3 (option retenue) : alignement des seuils de certification légale des SA, SCA, SAS, SARL, SNC, SCS sur le niveau des seuils européens de référence (cf. supra). L’IGF indique que, dès lors que l’objectif de la simplification est de favoriser le développement des petites entreprises, l’établissement des nouveaux seuils harmonisés aux niveaux fixés par la directive constitue le choix le plus rationnel.

- Option 4 : alignement sur un seuil européen adapté (cf. supra) : écarté car le rehaussement des seuils à ce niveau n’apparaît avoir d’impact majeur d’après l’IGF.

Audit groupe

L’option étudiée et retenue consiste en la création d’un audit de groupe, pour les ensembles échappant à l’exigence de certification légale des comptes. Il s’agirait alors qu’il soit procédé à la certification légale des comptes de la société-mère. En effet, l’exception à l’obligation d’établir des comptes consolidés peut permettre, pour des groupes de petite taille, d’échapper assez largement à l’obligation de faire certifier leurs comptes en filialisant leurs activités au sein de sociétés n’excédant pas les seuils de désignation. Des ensembles relativement importants, en termes de volume d’activité et d’emploi salarié, peuvent ainsi éviter toute intervention d’un commissaire aux comptes. Le rehaussement des seuils au niveau individuel aura pour effet de favoriser ce phénomène.

Certification des comptes des EIP

Afin d’éviter que des « entités d’intérêt public », constituées sous forme de société anonyme ou de société en commandite par actions, n’échappent à l’obligation de faire certifier leurs comptes du fait de l’introduction de seuils, il est nécessaire de prévoir une obligation générale pour ces entités de désigner un commissaire aux comptes. Cette disposition permet d’assurer la conformité des règles nationales au droit communautaire

Modalités d’entrée en vigueur

Plusieurs options étaient envisageables en ce qui concerne l’entrée en vigueur, à partir de la date d’entrée en vigueur du décret définissant le niveau des seuils :

- application immédiate de la remontée des seuils à l’entrée en vigueur du décret et fin des mandats en cours à cette date ;

- application à l’entrée en vigueur du décret et poursuite des mandats en cours jusqu’à leur terme ;

- application à une date postérieure à l’entrée en vigueur du décret et poursuite des mandats en cours jusqu’à leur terme.

Il a été choisi de retenir la seconde option. Le rehaussement des seuils s’appliquera à compter du premier exercice ouvert postérieurement à la publication du décret et au plus tard le 1er janvier 2019. Les mandats en cours à cette date se poursuivront jusqu’à leur terme.

4. IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

4.1.1 Impact sur l’ordre juridique interne

L’introduction d’un seuil à partir duquel le commissaire aux comptes intervient dans les sociétés anonymes nécessite des mesures techniques de coordination dans le code de commerce. La présence du commissaire aux comptes était, en effet, prise en compte aux différents moments de la vie de la société.

Les modifications du code de commerce, mesures de coordination incluses, portent sur les articles suivants : L. 225-7, L. 225-16, L. 225-26, L. 225-73, L. 225-100, L. 225-40, L.225-40-1, L.225-88-1, L. 225-135, L. 225-42, L. 225-90, L. 225-88, L. 225-115, L. 225-136, L. 225-138, L. 225-146, L. 225-177, L.225-197-1, L. 225-204, L. 225-209-2, L. 225-218, L. 225-231, L. 225-232, L. 225-235, L. 225-244, L. 226-6, L. 226-9, L.226-10-1, L. 227-9-1, L. 228-19, L.232-3, L. 232-19, L. 232-23, , L. 823-12-1, L. 950-1. En outre, deux nouveaux articles après l’article L. 823-2. Par ailleurs, un décret devra être pris pour fixer les seuils dont le principe sera prévu par la loi.

4.1.2 Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

Les mesures proposées visent à aligner les dispositions du droit national avec celles de l’article 34 de la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative aux états financiers annuels, aux états financiers consolidés et aux rapports y afférents de certaines formes d'entreprises.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impact macroéconomique

L’impact macroéconomique de la mesure consisterait principalement en un allègement de charge sur les petites entreprises (~600 M€ d’après la mission IGF107). Les effets sur la croissance conjoncturelle et structurelle de l’économie française n’ont en revanche pas été étudiés par la mission IGF mentionnée supra.

4.2.2 Impact sur les entreprises

i) Impacts sur les petites entreprises

L’audit légal constitue une charge proportionnellement plus élevée pour les petites entreprises. Le temps nécessaire à la certification légale des comptes des entreprises soumises à l’audit légal mais situées en dessous des seuils européens de référence, la durée moyenne de la certification est de 64 heures, pour un montant moyen d’honoraires de 5 511 € d’après la mission IGF.

Le montant des honoraires est, pour ces petites entreprises, proportionnellement beaucoup plus élevé par rapport à leur chiffre d’affaires que pour les entreprises situées au-dessus des seuils européens :

L’impact d’une mesure d’harmonisation et de relèvement des seuils sera important pour les petites entreprises (~600 M€ d’après la mission IGF). Cela, d’autant qu’elle n’empêcherait pas de recourir aux services d’un expert-comptable lorsqu’un audit des comptes serait jugé nécessaire par l’une des parties prenantes, notamment à l’occasion de certains événements importants de la vie de l’entreprise, comme une demande de financement, une opération d’acquisition ou de cession, ou de désigner volontairement un commissaire aux comptes pour un mandat de certification de six exercices.

La disposition nouvelle prévoyant l’obligation pour les entités d’intérêt public de désigner un commissaire aux comptes n’a pas pour effet d’imposer à ces entités de nouvelles charges. Il s’agit en effet de maintenir des obligations existantes, en évitant que celles de ces entités qui sont constituées sous forme de SA ou de SCA, et qui n’atteignent pas les seuils fixés par décret, échappent dorénavant à l’obligation de certification de leurs comptes.

Impacts sur les commissaires aux comptes

D’après la mission IGF, il existe environ 120 000 mandats concernant les entreprises situées au-dessus des seuils actuels, mais en dessous des seuils européens de référence, représentant un chiffre d’affaires de 620 M€ environ108. La perte annuelle pour la profession (dans l’hypothèse où les mandats s’éteindraient progressivement sur six ans) serait donc de 100 M€ pour un chiffre d’affaire annuel de la profession supérieur à 2,5 Mds€. À l’issue de l’entrée en vigueur de la réforme, les commissaires aux comptes pourraient donc perdre jusqu’à 25 % de leur chiffre d’affaires.

Toutefois, la réduction de chiffre d’affaires pour les commissaires aux comptes ne serait d’après l’inspection générale des finances pas de cet ordre de grandeur, car plusieurs autres effets interviendront, tant en volume qu’en prix, qu’il est impossible d’anticiper, même approximativement.

Parmi les paramètres figurent :

- le nombre de mandats de certification des comptes qui seront demandés par les entreprises concernées sur une base volontaire ;

- à l’incertitude sur le nombre de ces mandats volontaires s’ajoute celle sur des honoraires associés. L’effet de la fin de l’obligation de certification sur le niveau du prix est incertain : elle pourrait le tirer à la baisse, les entreprises ayant gagné en capacité d’arbitrer pouvant se trouver en situation plus favorable pour négocier le prix ;

- l’effet sur les honoraires dépendra également de la demande de services autres que la certification des comptes (SACC). L’expression d’une demande volontaire d’audit pourrait encourager le développement de ces services, mais à l’inverse le caractère contractuel du prix pourrait constituer un frein à la hausse.

Le relèvement des seuils aura également pour effet une augmentation importante de la concentration du marché français de la certification des comptes. D’après la mission IGF, la part des mandats détenus par les « big seven » passerait de 25 % à 48% pour 61% du total des honoraires contre 44% aujourd’hui.

4.2.1 Impact sur services administratifs et judiciaires

La suppression de l’obligation de certification légale pour les petites entreprises aurait pu avoir un impact sur la fiabilité de la base fiscale. C’est pour cela que les ministres avaient spécifiquement demandé à l’IGF d’évaluer cet effet. Les travaux de l’IGF ont montré que les travaux des commissaires aux comptes n’avaient pas d’impacts démontrés sur la fiabilité de la base fiscale. Ainsi, les taux de redressement par les services fiscaux des entreprises en dessous des seuils (comptes non certifiés) et au-dessus des seuils (comptes certifiés) présentent de très faibles écarts : en l’absence de commissaire aux comptes, les taux de redressements sont légèrement plus élevés (8,3 % contre 7,9 %) pour les SARL mais légèrement moins élevés (6,3 % contre 7,0 %) pour les SAS indépendantes.

4.3. Impacts sociaux

Le rehaussement de seuils va provoquer une perte d’activité pour la profession de commissaires aux comptes. Si, une majorité d’entre eux offre également des services d’expertise-comptable, certains spécialisés dans l’audit perdraient la totalité de leurs mandats et devront procéder à des licenciements au sein des cabinets.

Dans un livre blanc communiqué le 23 mars 2018, la CNCC estime que 4000 professionnels exerçant 75 à 100% de leurs mandats auprès de petites entreprises (parmi ceux-ci, 500 environ exercent la totalité de leurs mandats auprès de petites entreprises) seraient menacés de disparition. En ce qui concerne leurs collaborateurs, l’estimation faite par la CNCC est une disparition de 6300 emplois en équivalent temps plein. La CNCC n’a pas, à ce stade, fourni d’informations sur la proportion de ces professionnels qui n’exercerait que des fonctions de commissaires aux comptes.

Cependant, la fin de l’obligation de certification des comptes pour les petites entreprises pourrait avoir une incidence sur le travail de l’expert-comptable. Selon certains experts, cette situation pourrait accroître les tâches et les responsabilités de l’expert-comptable. L’étendue de ce report ne peut toutefois être anticipée.

Ce que l’on peut prévoir, en revanche, c’est que le relèvement des seuils aura un impact moindre, toutes choses égales par ailleurs, sur les cabinets exerçant les deux activités, puisque la diminution d’activité ne portera que sur une partie de leur chiffre d’affaires total. Cependant, il faut aussi noter que pour ceux dont la majorité de l’activité était consacrée à la certification des comptes des petites entités, il faudra un certain temps avant qu’ils ne puissent basculer totalement vers l’expertise-comptable.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultations menées

Le présent article ne nécessite aucune consultation obligatoire.

S’agissant des consultations facultatives, l’IGF a consulté l’ensemble des parties prenantes dans le cadre de sa mission (IGF, La certification légale des comptes des petites entreprises françaises, n° 2017-M-088, mars 2018, annexe II)

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les dispositions s'appliquent à compter du premier exercice ouvert postérieurement à la publication du décret fixant les seuils effectifs, et au plus tard le 1er janvier 2019.

5.2.2 Application dans l’espace

Le présent article s’applique dans l’ensemble du territoire national. L’extension de l’ensemble des dispositions modifiées ou créées dans le code de commerce par l’article 9 figure à l’article 71 bisqui procède à une modification de l’article L.950-1 du code de commerce.

5.2.3 Textes d’application

Un décret en Conseil d’Etat est nécessaire pour préciser les seuils effectifs.

Article 10 relatif à l'accompagnement de la réforme territoriale de l'ordre des experts-comptables

1. ÉTAT DES LIEUX

L’ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945 portant institution de l'ordre des experts-comptables et réglementant le titre et la profession d'expert-comptable constitue le texte pivot de l’organisation comptable actuelle nationale. Elle est complétée par le décret n° 2012-432 du 30 mars 2012 relatif à l’activité d’expertise comptable qui a abrogé et fusionné en son sein tous les décrets préexistants relatifs à la profession. Ce corpus juridique décrit l’organisation et les missions de prérogatives d’exercice de la profession composée de deux activités : la révision comptable contractuelle109 et la tenue de comptabilité110. Un règlement intérieur de l’ordre des experts-comptables a été agréé par des arrêtés du 3 mai 2012, 19 février 2013 et 14 juin 2016.

L’exercice des prérogatives d’exercice par des personnes non-inscrites au tableau de l’ordre au profit de client est constitutif du délit d’exercice illégal de la profession sanctionné par le code pénal111. Les professionnels de l’expertise comptable sont également autorisés à exercer, sous conditions, des activités accessoires112.

L'activité d'expertise comptable couvre deux modalités d'exercice de la profession : les experts-comptables (21 000 « exercice libéral » : dont 15 000 hommes et 6 000 femmes) et les associations de gestion et de comptabilité, au nombre de 216 (forme associative de l'expertise comptable).

Ces professionnels sont réunis au sein de l'ordre des experts-comptables. Cet ordre, doté de la personnalité morale, est placé sous la tutelle du ministre chargé de l’économie. Le Conseil d’État a précisé que les ordres professionnels sont des organismes privés chargés d’une mission de service public113, dotés de prérogatives de puissance publique.

L'ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945 susmentionnée définit les structures qui le représentent et le fonctionnement de l'ordre. Ainsi, l’ordre est représenté par le conseil supérieur de l’ordre des experts-comptables (CSOEC), placé à sa tête, et par des conseils régionaux de l’ordre des experts-comptables (CROEC).

Le conseil supérieur de l’ordre des experts-comptables doit vérifier le respect par les professionnels de leurs obligations dont celles en matière de lutte contre le financement du terrorisme et le blanchiment d’argent. Il assure le fonctionnement régulier des divers organismes de l'ordre, coordonne l'activité des conseils régionaux de l’ordre des experts-comptables. Le conseil supérieur organise la formation et le perfectionnement professionnel des membres de l'ordre. Le conseil supérieur est composé de 69 membres, dont 23 présidents de conseils régionaux et 46 membres élus par les conseils régionaux selon un mode de scrutin indirect. Lors des élections ordinales, organisées tous les 4 ans, les experts-comptables élisent leurs représentants parmi leurs pairs. L’article 1er de l’ordonnance confère à l’ordre des experts-comptables la personnalité civile. L'article 39 de l'ordonnance de 1945 susmentionnée précise que les conseils régionaux ont l'exercice des droits de la personnalité morale.

Les 23 conseils régionaux représentent l’ordre des experts-comptables dans chaque circonscription régionale114. Le nombre d’élus des conseils régionaux est fonction de la population d’experts-comptables de la circonscription. Ils sont élus au suffrage direct de liste par les professionnels exerçant au sein dudit conseil régional.

Les conseils régionaux surveillent l'exercice de la profession dans leur circonscription. Ils statuent sur les demandes d'inscription au tableau. Ils fixent et recouvrent le montant des cotisations qui doivent être versées par les membres de l'ordre ainsi que les contributions dues par les associations de gestion et de comptabilité. Ils peuvent également saisir la chambre régionale de discipline de la région, ou de toute autre région, des fautes professionnelles relevées à l'encontre des personnes soumises à sa surveillance et à son contrôle. Ils luttent contre l’exercice illégal de la profession.

À la suite du redécoupage de la carte des régions administratives au 1er janvier 2016 avec la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, les membres du conseil supérieur ont accepté, par une résolution adoptée le 5 juillet 2017, le principe de la réforme de la carte régionale des conseil régionaux, afin de les aligner sur celle des régions administratives, des partenaires de l'ordre (chambres consulaires) et de la tutelle exercée localement par les directions régionales des finances publiques.

Le nombre de conseils régionaux passerait ainsi de 23 à 16 et le nombre d'élus serait réduit en conséquence. Plus précisément, 12 conseils régionaux seront fusionnés pour former 5 nouveaux conseils régionaux (cf. tableau) occasionnant des économies de gestion par la réduction de l’emprise territoriale de l’ordre. Reste à prendre des mesures d’accompagnement des opérations de restructuration des périmètres géographiques des conseils régionaux.

CROEC impactés par la réforme territoriale

Avant réforme

Après réforme

Alsace

Grand Est

Champagne

Lorraine

Aquitaine

Nouvelle Aquitaine

Limoges

Poitou-Charentes-Vendée

Auvergne

Auvergne-Rhône-Alpes

Rhônes-Alpes

Lille-Nord-Pas-de-Calais

Hauts-de-France

Picardie-Ardennes

Montpellier

Occitanie

Toulouse-Midi-Pyrénées

1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

1.1. Nécessité de légiférer

La dissolution d’une personne morale telle qu’un conseil régional de l’ordre des experts-comptables entraîne en principe la liquidation de la personne morale. Ce principe peut être assorti d’un tempérament lorsque la dissolution s’opère sans liquidation et emporte transmission universelle du patrimoine au profit de la nouvelle personne morale. Pour ce faire, un texte doit expressément le prévoir. Or, en l’absence de précisions dans l’ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945 portant institution de l'ordre des experts-comptables et réglementant le titre et la profession d'expert-comptable ou du décret n° 2012-432 du 30 mars 2012 relatif à l’expertise comptable de l’autorité chargée de définir les règles de dissolution, l’hypothèse d’une dissolution des conseils régionaux sans liquidation n’est pas possible. C’est pourquoi il est nécessaire de recourir à la loi.

De plus, certaines règles relatives à la composition, aux modalités de l'élection et au fonctionnement du conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables et des conseils régionaux sont prévues dans l'ordonnance du 19 septembre 1945 alors même que l’article 34 de la Constitution ne prévoit pas expressément que les règles applicables à l’organisation des ordres professionnels relèvent du domaine de la loi. Dans un souci de rationalisation, il convient désormais d’aligner l’organisation du cadre juridique applicable aux professionnels de l’expertise comptable sur celui, prévu par voie réglementaire, applicable à de nombreuses professions réglementées. Ainsi, s'agissant des notaires, des huissiers de justice, des médecins, des chirurgiens-dentistes et des sages-femmes, la loi se contente d'énumérer les instances ordinales de ces professions et procède à un renvoi vers un décret pour en déterminer la composition et les modalités d'élection. Concernant les commissaires aux comptes, le régime électoral de la compagnie nationale est prévu par décret.

Pour des raisons de bonne gestion et d'efficience accrue de l’organisation de la profession, le I de la mesure envisagée vise tout d'abord à organiser les opérations de restructuration des conseils régionaux.

Ensuite, le présent projet de loi modifie l'ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945 précitée afin de permettre d'adapter de manière souple le fonctionnement de l'ordre à un contexte marqué par des évolutions de plus en plus rapides.

1.2. Objectifs poursuivis

Le I de la présente disposition prévoit que le transfert des biens meubles et immeubles, droits et obligations liées à la restructuration des conseils régionaux soient effectués à titre gratuit. Il s’opérera sans liquidation et avec transmission du patrimoine vers les nouveaux conseils régionaux. Cette mesure s'inscrit par ailleurs en cohérence avec une mesure de neutralité fiscale prévue par l’article 26 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018. En revanche, il n’est pas utile de prévoir le transfert des personnels en vertu de l’article L. 1224-1 du code du travail.

Le II du présent projet d’article concerne l'organisation des élections et la composition future des instances de l'ordre. Il prévoit que l'essentiel des règles relatives à la composition, aux modalités de l'élection et au fonctionnement du conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables et des conseils régionaux seront précisées par décret, alors qu’actuellement certaines sont prévues dans l'ordonnance du 19 septembre 1945 précitée.

Il est toutefois précisé que les règles favorisant l’égal accès aux mandats des femmes et des hommes prévues aux articles 28 et 33 de l’ordonnance du 19 septembre 1945 précitée ne pourront être modifiées que par le législateur. En effet, conformément à l’alinéa 2 de l’article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958 et aux jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État, le Gouvernement ne peut prendre que des dispositions d’application des mesures législatives favorisant l’égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles. C’est pourquoi les règles de répartition sexuées sur les listes candidates aux élections des conseils régionaux et du conseil supérieur ne sont pas renvoyées vers le décret n° 2012-432 du 30 mars 2012.

2. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

2.1. Impacts juridiques

Les articles 28, 29, 33 et 34 de l'ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945 susmentionnée sont modifiés. L'essentiel des règles de composition, d'élection et de fonctionnement du conseil supérieur et des conseils régionaux seront déterminées dans un décret d’application modifiant le décret du 30 mars 2012 précité.

2.2. Impacts économiques et financiers

La mesure consistant à assurer la neutralité juridique du transfert des droits, biens et obligations en cas de restructuration de conseils régionaux vise à prévenir la liquidation des biens afin d’éviter de pénaliser économiquement les conseils régionaux qui se restructurent.

En effet, pour les 12 conseils régionaux restructurés en 5 nouveaux conseils régionaux, la mesure prévoit expressément que les biens meubles et immeubles, droits et obligations sont transférés à titre gratuit. Si rien n’est fait, alors la mesure aura un impact économique, puisque les opérations de restructuration des conseils régionaux auront un coût obligeant les nouveaux conseils régionaux à acquérir au prix du marché le patrimoine des conseils régionaux qui disparaissent. Ainsi, en application de la mesure de neutralité juridique, à titre d’exemple, les biens, droits et obligations des anciens conseils régionaux d’Auvergne et de Rhône-Alpes seront automatiquement transférés sans opération de cession puis d’acquisition au nouveau conseil régional d’Auvergne-Rhône-Alpes.

La mesure sera donc neutre sur le plan économique pour les conseils régionaux restructurés, dans la lignée de l'article 26 de la loi de finances pour 2018 conférant la neutralité fiscale à ces opérations.

2.3. Impacts sur les entreprises

La mesure visant à assurer la neutralité juridique des transferts des biens meubles et immeubles, droits et obligations des conseils régionaux devant se regrouper n'a aucun impact direct sur les entreprises, ni sur les 21 000 cabinets d’expertise comptable et ni sur les 216 associations de gestion et de comptabilité. Sur le long terme, des économies d’échelles peuvent être attendues de la réforme territoriale (mutualisation des services techniques et des moyens). La diminution des frais occasionnés est susceptible de réduire les cotisations payées par les experts-comptables, qui alimentent le budget des conseils régionaux de l'ordre des experts-comptables.

Le tableau ci-après illustre l’impact de la réforme sur la population des experts-comptables.

La mesure ayant pour objet de renvoyer vers un décret les règles prévues actuellement dans l'ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945 précitée relatives à la composition, les modalités de l'élection et celles du fonctionnement des conseils régionaux et du conseil supérieur n'a pas d'impact sur les clients des professionnels de l’expertise comptable.

Indirectement, les deux millions d’entreprises clientes de la profession ne peuvent que bénéficier d’un ordre assurant avec efficacité la gestion de la profession d’experts-comptables, lesquels sont un soutien indispensable à leur croissance.

2.4. Impacts sur les services administratifs

S'agissant du I (neutralité juridique des transferts des biens meubles et immeubles, droits et obligations des conseils régionaux devant se regrouper), cette mesure n'a aucun impact sur les administrations.

La mesure, qui vise à renvoyer vers un décret les règles prévues actuellement dans l'ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945 précitée relatives à la composition, les modalités de l'élection et celles du fonctionnement des conseils régionaux et du conseil supérieur n'a pas d'impact immédiat sur les administrations. A terme, elle donnera les moyens tant à l'ordre qu'à la tutelle d'adapter son fonctionnement plus aisément dans un contexte de plus en plus changeant et évolutif.

3. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

3.1. Consultations menées

L'ordre des experts-comptables a été consulté en session du conseil supérieur, le 5 juillet 2017, à titre facultatif sur l'ensemble des dispositions prévues au présent article et a donné un avis favorable.

3.2. Modalités d’application

3.2.1 Application dans le temps

Le présent projet d'article entrera en vigueur au lendemain de la publication de la loi.

3.2.2 Application dans l’espace

Les mesures prévues au présent article seront applicables en métropole et à La Réunion, en Martinique, en Guadeloupe, en Guyane et à Mayotte, où les instances ordinales sont présentes .

3.2.3 Textes d’application

Le I ne nécessite pas de mesure règlementaire d’application.

S’agissant du II, les précisions seront apportées dans un décret pris en Conseil d’État.

Article 11 relatif à la radiation des fichiers, registres et répertoires des entrepreneurs individuels ayant réalisé pendant deux années civiles consécutives un chiffre d’affaire nul

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. La population des travailleurs indépendants

Les travailleurs indépendants sont des travailleurs qui exercent une activité professionnelle sans être placés dans un lien de subordination juridique permanent avec un donneur d’ordre. Ils peuvent exercer leur activité sous forme d’entreprise individuelle ou sous forme de société (ex : société par actions simplifiée, société à responsabilité limitée, société anonyme, etc.).

Les travailleurs indépendants non agricoles sont en principe affiliés à la sécurité sociale des indépendants, ex-régime social des indépendants (RSI), en application de l’article L. 611-1 du code de la sécurité sociale. Par détermination de la loi, seuls certains chefs d’entreprises sont affiliés au régime général en tant que « salariés assimilés », comme les dirigeants de société anonyme ou de société par actions simplifiés ou encore les gérants minoritaires de société à responsabilité limitée (11°, 12° et 23° de l’article L. 311-3 du code de la sécurité sociale).

La sécurité sociale des indépendants représente aujourd’hui 2,8 millions de travailleurs indépendants cotisants, dont 40 % de micro-entrepreneurs115.

1.2. le dispositif de radiation des travailleurs indépendants

1.2.1 Le cadre juridique du dispositif de radiation

La loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 (article 123) de financement de la sécurité sociale pour 2012 a créé l'article L. 133-6-7-1 du code de la sécurité sociale (CSS), qui est devenu l’article L. 613-4 du code de la sécurité sociale116.

Celui-ci dispose que tout travailleur indépendant affilié à la sécurité sociale des indépendants peut, à défaut de chiffre d'affaires, de recettes ou de déclaration de chiffre d'affaires ou de revenus au cours d'une période d'au moins deux années civiles consécutives, faire l'objet d'une radiation par l’organisme social dont il relève, sauf opposition formulée dans le cadre d’une procédure contradictoire dont les modalités sont précisées par décret en Conseil d’Etat.

L’organisme qui prononce cette radiation doit en informer les autres administrations, personnes et organismes destinataires des informations collectées par les centres de formalités des entreprises117, à savoir notamment les services fiscaux et les teneurs du registre du commerce et des sociétés, du répertoire des métiers et du répertoire des entreprises et des établissements (répertoire SIRENE). Selon les données communiquées à la direction générale des finances publiques (DGFIP) par le RSI et par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), 66 000 entrepreneurs ont été radiés socialement en 2016, mais restent actifs au répertoire SIRENE.

1.2.2 Les difficultés soulevées par la mise en œuvre du dispositif de radiation

A l’heure actuelle, les administrations, personnes et organismes informés qu’il a été mis fin à l’affiliation sociale d’un entrepreneur en application de l’article L. 613-4 précité peuvent difficilement en tirer les conséquences sur leurs propres fichiers, registres et répertoires. En effet, les dispositions pour les autoriser à radier de leur propre initiative sont inadaptées et varient selon les registres et les répertoires :

- En ce qui concerne le répertoire des métiers, la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 et le décret n° 98-247 du 2 avril 1998 prévoient que le Président de la chambre de métiers et de l’artisanat peut radier d’office une personne immatriculée lorsqu’il est informé par une autorité administrative ou judiciaire qu’elle ne remplit plus les conditions d’immatriculation. Toutefois, cette radiation d’office doit être précédée d’une mise en demeure de demander la radiation par lettre recommandée avec demande d’avis de réception.

- En ce qui concerne le registre du commerce et des sociétés, le greffier peut rappeler à l’intéressé par lettre recommandée avec demande d’avis de réception ses obligations déclaratives de cessation d’activité. Si la lettre est retournée avec une mention précisant que la personne ne se trouve plus à l’adresse indiquée, le greffier porte la mention de la cessation d’activité sur le registre. Ensuite, lorsque cette mention de la cessation d’activité a été portée sur le registre, le greffier radie d’office la personne qui n’a pas régularisé sa situation à l’expiration d’un délai de trois mois à compter de l’inscription de la mention en application de l’article R. 123-51 du code de commerce. Si la lettre de notification, bien que délivrée à son destinataire, reste sans effet, la personne immatriculée fait l’objet, à l’initiative du juge commis à la surveillance du registre, d’une ordonnance d’injonction, le cas échéant assortie d’une astreinte, d’avoir à régulariser sa situation.

- En ce qui concerne le registre spécial des entrepreneurs individuels à responsabilité limitée et le registre spécial des agents commerciaux, en cas de non-respect des obligations relatives à la cessation d’activité, le juge commis à la surveillance du registre du commerce et des sociétés du ressort rend soit d'office, soit à la requête du procureur de la République ou de toute personne justifiant y avoir intérêt, une ordonnance enjoignant à l'intéressé de faire procéder à sa radiation. L'ordonnance du juge est notifiée à l'intéressé par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Lorsque l’ordonnance n’est pas exécutée, le greffier procède d'office à la radiation (articles R. 526-24 et R. 134-9 du code de commerce).

- En ce qui concerne le répertoire SIRENE, les textes prévoient la radiation d’office des travailleurs indépendants ayant fait l'objet d'une décision définitive de radiation de leur organisme de sécurité sociale en application de l'article L. 613-4 du code de la sécurité sociale (articles R. 123-227 à R. 123-230 du code de commerce). Toutefois, cette radiation est subordonnée à la radiation préalable auprès du registre du commerce et des sociétés, du registre spécial des agents commerciaux, du registre de l'agriculture, du registre spécial des entrepreneurs individuels à responsabilité limitée ou du répertoire des métiers, lorsqu’une entreprise est soumise à l’immatriculation à un de ces registres ou répertoires.

- La radiation du registre des entreprises de la batellerie artisanale et de celui des patrons et compagnons bateliers doit faire l’objet d’une décision du président du conseil d'administration de la Chambre nationale de la batellerie artisanale en application de l’article R. 4431-1 du code des transports.

- Enfin, en matière fiscale, la cessation d’une entreprise fait l'objet de déclarations fiscales spécifiques. Ainsi, en matière de TVA, la seconde phrase du 1° de l’article 286 du code général des impôts dispose : « Une déclaration est également obligatoire en cas de cessation d'entreprise ».

Il résulte du dispositif actuel que les travailleurs indépendants radiés d’office par leur organisme de sécurité sociale doivent prendre l’initiative d’une déclaration de cessation d’activité auprès du centre de formalités des entreprises dont ils relèvent pour mettre fin à l’existence de leur activité indépendante dans les fichiers, registres ou répertoires tenus par les administrations autres que leur organisme de sécurité sociale. Cette déclaration peut être effectuée par dépôt physique d’un dossier, transmission postale (lettre simple) ou saisine par voie électronique.

Si le travailleur indépendant n’accomplit pas cette formalité, il demeure inscrit dans les fichiers des services fiscaux, au répertoire des métiers ou au registre du commerce et des sociétés ainsi que dans la plupart des cas au répertoire SIRENE, bien que sans affiliation sociale en tant qu’entrepreneur et ayant cessé toute activité indépendante.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

2.1.1 La nécessité d’une meilleure coordination entre les administrations, personnes et organismes destinataires des informations relatives à la cessation d’activité

Cette situation suscite beaucoup d’incompréhension de la part des entrepreneurs qui s’estiment de bonne foi délivrés de leurs obligations professionnelles après avoir été radiés du régime de sécurité sociale pour les indépendants. Elle entraîne également un surcroît de travail pour les différents organismes et services, notamment fiscaux, qui procèdent à des relances inutiles et doivent faire face à un nombre significatif de réclamations.

Il convient donc de prévoir que la radiation prononcée par l’organisme de sécurité sociale emporte de plein droit radiation des fichiers, registres ou répertoires tenus par les autres administrations, personnes ou organismes destinataires des informations recueillies par les centres de formalités des entreprises.

Toutefois, les dispositions envisagées s’avèrent inadaptées pour organiser la cessation d’activité d’une société. La société est en effet une personne juridique distincte du dirigeant. Sa dissolution implique une décision des associés ou des actionnaires (assemblée générale extraordinaire), une phase de liquidation consécutive à la dissolution, ainsi qu’une publicité pour garantir les droits des créanciers. Elle ne peut donc résulter de procédures simplifiées relevant de l’initiative des administrations.

C’est pourquoi la mesure ne vaudra que pour les entrepreneurs individuels. Les activités exercées en société seront exclues du champ d'application. Pour les travailleurs indépendants autres que les entrepreneurs individuels, le dispositif actuel n’évolue pas : l'organisme de la sécurité sociale qui prononce cette radiation continuera à en informer les administrations, personnes et organismes destinataires des informations des centres de formalités des entreprises, sans qu’il y ait radiation de plein droit dans les fichiers, registres et répertoires de ceux-ci.

2.1.2 La nécessité de garantir les droits des personnes concernées, notamment la possibilité de s’opposer à leur radiation

La formulation actuelle des dispositions relatives au droit d’opposition à la radiation que peuvent exercer les personnes concernées est ambigüe, les termes « procédure contradictoire » pouvant laisser supposer que l’opposition est subordonnée à des motifs de fait ou de droit soumis à l’appréciation de l’organisme social.

Or, compte tenu des effets d’une radiation, il est indispensable que le travailleur indépendant puisse s’y opposer, après en avoir été informé, sans avoir à justifier sa demande par des motifs de fait ou de droit.

2.2. Objectifs poursuivis

Les objectifs sont :

- simplifier les démarches des entrepreneurs individuels radiés de leur organisme de sécurité sociale, en leur évitant une procédure de déclaration de cessation d’activité ;

- garantir la qualité du service public à l’égard des entrepreneurs, en organisant la cohérence des fichiers, registres et répertoires des administrations, personnes et organismes chargés de la gestion des formalités des entreprises.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options envisagées

Une autre option aurait consisté à sensibiliser le travailleur indépendant radié par son organisme de sécurité sociale sur la nécessité d’accomplir auprès du centre de formalités des entreprises une déclaration de cessation d’activité, afin de mettre un terme à l’existence de son entreprise auprès des autres administrations.

Toutefois, l’efficacité d’une campagne de communication en ce sens est très incertaine. Par ailleurs, elle ne constitue pas une mesure de simplification, dès lors qu’elle laisse demeurer une démarche administrative spécifique à la charge de l’entrepreneur.

Une mesure législative doit donc être privilégiée pour prévoir la radiation de plein droit de l’ensemble des fichiers, répertoires et registres tenus par les administrations, personnes ou organismes destinataires des informations recueillies par les centres de formalités des entreprises, dès lors que la radiation a été prononcée pour l’affiliation sociale.

3.2. Option retenue

La mesure proposée simplifie les démarches des entrepreneurs individuels radiés du régime de sécurité sociale pour absence de chiffre d’affaires ou de recettes ou de déclaration de chiffre d’affaires ou de revenus au cours d’une période de deux années civiles consécutives.

Elle prévoit que cette radiation emporte de plein droit radiation des fichiers, registres ou répertoires tenus par les autres administrations, personnes ou organismes destinataires des informations recueillies par les centres de formalités des entreprises, à savoir notamment les fichiers des services fiscaux, le registre du commerce et des sociétés, le répertoire des métiers et le répertoire SIRENE.

Elle supprime ainsi la nécessité pour l’entrepreneur individuel de déposer une déclaration de cessation d’activité auprès du centre de formalités des entreprises et permet de garantir la cohérence des informations détenues par les administrations et teneurs de registres.

La mesure prévoit enfin que l’entrepreneur individuel peut s’opposer à cette radiation, après en avoir été informé, dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

4.1.1 Impact sur l’ordre juridique interne

La mesure envisagée modifie l’article L. 613-4 du code de la sécurité sociale.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impact macroéconomique

Les dispositions prévues n’ont pas d’incidence macroéconomique.

Elles visent à simplifier les démarches des entrepreneurs individuels radiés de leur organisme de sécurité sociale, en leur évitant une procédure de déclaration de cessation d’activité, et à garantir la qualité du service public à l’égard des entrepreneurs en favorisant la mise en cohérence des fichiers, registres et répertoires.

4.2.2 Impact sur les entreprises

D’après les données disponibles sur le site EXTRAQUAL118, le temps épargné chaque année à l’ensemble des entrepreneurs individuels pour l’accomplissement de la formalité liée à la déclaration de cessation d’activité peut être estimé à 30 000 heures (66 000 entrepreneurs x 30 minutes pour l’ensemble des formalités, pour une déclaration par voie électronique), soit une économie annuelle de 1,3 M€ (en prenant l’hypothèse d’un salaire brut horaire de 40,4 € tous secteurs hors agriculture).

4.3. Impacts sur les services administratifs

Cette mesure supprime la nécessité d’une déclaration de cessation d’activité de la part l’entrepreneur individuel auprès du centre de formalités des entreprises.

Elle permet ainsi d’éliminer des procédures inutiles à la charge des administrations, personnes ou organismes chargés de traiter les formalités de cessation d’activité et de garantir une meilleure mise à jour des fichiers, répertoires et registres. Les administrations et organismes concernés sont :

- les greffes des tribunaux de commerce ou des tribunaux de grande instance statuant commercialement (inscription au registre du commerce et des sociétés – RCS – pour les activités commerciales et les sociétés, au registre spécial des entrepreneurs individuels à responsabilité limitée- RSEIRL- pour les EIRL et au registre spécial des agents commerciaux pour les agents commerciaux) ;

- les chambres de métiers et de l'artisanat (inscription au répertoire des métiers pour les activités artisanales) ;

- la Chambre nationale de la batellerie artisanale (immatriculation au registre des entreprises de la batellerie artisanale).

- l’Insee (inscription au répertoire Sirene) ;

- les services des impôts des entreprises.

A titre d’illustration, les services fiscaux pourront radier de plein droit de leurs fichiers les personnes physiques dont l’activité a cessé, sans attendre qu’ils aient opéré leur déclaration de cessation d’activité auprès du centre de formalités des entreprises. De même, le greffier chargé du registre du commerce et des sociétés n’aura plus de lettre recommandée à adresser aux personnes physiques radiées pour leur rappeler leurs obligations déclaratives.

4.4. Impacts sur les particuliers

La mesure permet de faciliter et fluidifier la création d’activités, en supprimant des contraintes auxquelles font face des entrepreneurs individuels radiés de leur organisme de sécurité sociale et en leur évitant d’inutiles démarches administratives.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultations menées

5.1.1 Consultations obligatoires

La mesure a été soumise à l’avis du conseil d’administration de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) sur le fondement de l’article L. 200-3 du même code119 , qui a rendu un avis favorable lors de sa séance du 25 mai 2018. La mesure a également été soumise à l’avis du conseil d’administration de la Caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants sur le fondement du 3° du III de l’article 17 du décret n°2018-174 du 9 mars 2018120, qui a rendu un avis favorable lors de sa séance du 4 juin 2018.

5.1.2 Consultations facultatives

Une consultation du public sur le plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises a été organisée du 15 janvier au 5 février 2018.

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

L’entrée en vigueur nécessite au préalable des mesures d’application de nature réglementaire et d’adapter l’organisation des administrations, personnes et organismes destinataires des informations concernant la cessation d’activité. Il est donc proposé que la mesure entre en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard le 1er juillet 2019.

5.2.2 Application dans l’espace121

La mesure est applicable en France métropolitaine, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy.

En revanche, elle n’est pas applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie, dans les îles Wallis et Futuna ainsi que dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).

5.2.3 Textes d’application

La mesure proposée nécessite des mesures réglementaires d’application permettant notamment de préciser les conditions et les délais dans lesquels l’entrepreneur individuel pourra faire opposition à sa radiation.

L’application de la mesure envisagée nécessite un décret en Conseil d’Etat pour modifier l’article R. 613-27-1 du code de la sécurité sociale, qui prévoit actuellement les modalités de la procédure contradictoire au cours de laquelle l’entrepreneur individuel peut faire valoir son opposition à la radiation.

Il s’agira de prévoir des garanties au bénéfice des personnes concernées :

- pour les entrepreneurs individuels, une information complète sur le fait que la radiation par l’organisme de sécurité sociale emporte de plein droit la radiation des fichiers, registres et répertoires des autres administrations et organismes (services fiscaux, teneurs de registre de publicité légale) ;

- pour l’ensemble des travailleurs indépendants, une information sur la possibilité qui leur est donnée de s’opposer à la radiation, sans condition, s’ils le souhaitent.

Par ailleurs, il conviendra d’adapter certaines dispositions du code de commerce (notamment les articles R. 123-51, R. 123-227 à R. 123-230, R. 134-8 et R. 526-22) et le décret n° 98-247 du 2 avril 1998 relatif à la qualification artisanale et au répertoire des métiers (décret en Conseil d’Etat).

Article 12 relatif à la suppression de l’obligation d’un compte bancaire dédié pour les micro-entrepreneurs dégageant un chiffre d’affaires annuel inférieur à 5000 €

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

1.1.1 Le régime du micro-entrepreneur

Créé par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie, le régime du micro-entrepreneur (ex-auto-entrepreneur) a pour ambition de lever, par des formalités allégées, les freins sociaux, culturels et administratifs à la création d’activités et à l’entrepreneuriat. Un des principes essentiels en est : « pas de chiffre d’affaires : pas de paiement ».

En application de l’article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale, il permet notamment un régime de règlement simplifié des cotisations et contributions sociales (régime dit « micro-social ») qui consiste en un paiement libératoire d’une cotisation unique calculée en appliquant un taux forfaitaire au chiffre d’affaires, au fur et à mesure des encaissements effectivement réalisés. Il diffère ainsi du régime social de droit commun des travailleurs indépendants, qui prévoit des cotisations calculées sur les revenus des années antérieures avec des régularisations annuelles a posteriori et des cotisations minimales, même à des niveaux très faibles de revenus.

Depuis le 1er janvier 2016, le régime du micro-entrepreneur s’applique de plein droit122 aux entreprises relevant du régime dit « micro-fiscal » (régime de la micro-entreprise, défini à l’article 50-0 du code général des impôts (CGI) pour les professions artisanales, industrielles et commerciales ou régime déclaratif spécial, défini à l’article 102 ter du CGI, pour les professions libérales). Le régime micro-fiscal offre aux entreprises un calcul simplifié du bénéfice imposable en appliquant un abattement forfaitaire sur le chiffre d’affaires et des obligations comptables et fiscales simplifiées.

Le régime du micro-entrepreneur s’applique aux entrepreneurs individuels, mais aussi aux sociétés à responsabilité limitée dont l'associé unique est une personne physique dirigeant cette société (Entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée - EURL) depuis la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

Le régime a connu un succès très important en contribuant, depuis son entrée en vigueur, à redynamiser la création d’entreprises. Fin juin 2017, le nombre de micro-entrepreneurs inscrits, ayant ou non déclaré un chiffre d’affaires, est de 1 197 000123. Les micro-entrepreneurs représentaient, en 2016, 40 % des cotisants du RSI hors conjoints collaborateurs124.

Plusieurs secteurs sont particulièrement dynamiques en nombre de micro-entreprises économiquement actives (c’est-à-dire déclarant un chiffre d’affaires positif) : les transports, les activités immobilières, la santé, les activités de nettoyage, les arts, spectacles et activités récréatives ainsi que les activités financières et d’assurance125.

1.1.2 Un régime soumis à un processus de convergence avec l’entrepreneuriat de droit commun

Le régime du micro-entrepreneur a fait l’objet de nombreuses critiques de la part des autres professionnels qui y ont vu une source de concurrence déloyale. Dans ce contexte, ce régime a été soumis à un processus de convergence avec l’entrepreneuriat de droit commun afin de lutter contre toute forme de concurrence déloyale.

Une convergence avec le droit commun a été organisée en matière de prélèvements obligatoires

En matière de cotisations sociales, le législateur a introduit un principe d’équivalence entre le taux des cotisations et contributions sociales du régime du micro-entrepreneur et le taux des cotisations et contributions sociales du régime de droit commun des travailleurs indépendants (loi n° 2012-1404 du 17 décembre 2012 de financement de la sécurité sociale pour 2013).

Par ailleurs, le micro-entrepreneur a été soumis à de nouveaux prélèvements obligatoires :

- fin de l’exonération de contribution à la formation professionnelle (article 137 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011) ;

- abrogation des exonérations en matière de cotisation foncière des entreprises (article 76 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014) parallèlement à l’institution d’un barème plus progressif, applicable à toutes les entreprises ;

- suppression de l’exonération de taxes pour frais de chambre (article 29 de la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises).

Une convergence avec le droit commun a été organisée en matière d’immatriculation à un registre de publicité légale

La loi du 18 juin 2014 susmentionnée a rétabli le caractère universel de l’immatriculation en supprimant les dispenses d’immatriculation au registre du commerce et des sociétés et au répertoire des métiers dont bénéficiaient les micro-entrepreneurs commerçants et artisans à titre complémentaire.

Elle a également supprimé la dispense de stage de préparation à l’installation dont bénéficiaient les micro-entrepreneurs exerçant une activité artisanale.

1.1.3 Un régime du micro-entrepreneur se caractérisant principalement par des modalités simplifiées en matière fiscale, sociale et comptable

Les principales simplifications dont le régime du micro-entrepreneur continue à bénéficier sont les suivantes :

- le paiement libératoire d’une cotisation sociale unique calculée en appliquant un taux forfaitaire au chiffre d'affaires, au fur et à mesure des encaissements effectivement réalisés ;

- le recouvrement de certains prélèvements fiscaux (contribution à la formation professionnelle, taxe pour frais de chambre) sur le modèle simplifié des cotisations et contributions sociales (application d’un taux correspondant à un pourcentage du chiffre d’affaires pour établir un prélèvement libératoire) ;

- la possibilité d’opter pour un prélèvement libératoire pour l’impôt sur le revenu sous conditions de ressources ;

- la gratuité de l’immatriculation au registre du commerce et des sociétés ou au répertoire des métiers.

Ces mesures de simplifications garantissent son attractivité et permettent de favoriser l’entrepreneuriat. Depuis le 1er janvier 2018, elles peuvent bénéficier à davantage d’entrepreneurs du fait du relèvement des plafonds, qui ont été portés à 70 000 € hors taxes pour les activités de prestations de services et à 170 000 € hors taxes pour les activités de vente.

Pour le reste, les micro-entrepreneurs sont soumis aux mêmes droits et obligations que les autres travailleurs indépendants. A ce titre, ils peuvent bénéficier de dispositifs qui ne leur sont pas spécifiques :

- le calcul simplifié du bénéfice imposable par l’application d’un abattement forfaitaire au chiffre d’affaires et des obligations comptables allégées pour les activités relevant du régime de la micro-entreprise ;

- la franchise en base de TVA qui s’applique à toutes les formes d’entreprise (y compris les sociétés) dont le chiffre d’affaires ne dépasse pas 33 200 € pour les activités de prestation de services et 82 800 € pour les activités de commerce, de restauration et d'hébergement (ces plafonds n’ont pas été relevés comme ceux des régimes micro-fiscal et micro-social) ;

- l’exonération de cotisation foncière des entreprises minimum en dessous de 5 000 € hors taxes annuels de chiffre d’affaires, prévue à compter du 1er janvier 2019 qui s’appliquera également à toutes les entreprises.

Le régime du micro-entrepreneur a ainsi globalement atteint un point d’équilibre. Toutefois, il demeure quelques rigidités qui peuvent freiner son développement, comme l’obligation d’un compte bancaire séparé.

1.1.4 L’obligation de compte bancaire dédié à l’activité professionnelle

L’ article 94 de la loi n° 2014-1554 du 22 décembre 2014 de financement de la sécurité sociale pour 2015 a instauré l’obligation pour les entrepreneurs relevant du régime social simplifié prévu à l’article L. 133-6-8 du code de la sécurité sociale de détenir un compte bancaire dédié à leur activité professionnelle. Ce compte bancaire peut être professionnel ou non.

Cette disposition résulte d’un amendement visant à mieux lutter contre la fraude et faciliter le contrôle des recettes des micro-entrepreneurs126.

Initialement, cette obligation s’imposait dès la création de l’activité. L’article 127 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique a apporté un aménagement, en accordant un délai de douze mois au micro-entrepreneur pour ouvrir ce compte, à compter de la déclaration de son entreprise. Ce délai a été instauré pour permettre au micro-entrepreneur de disposer de davantage de temps pour remplir cette formalité et d’encaisser des recettes avant de devoir s’acquitter des coûts liés à l’ouverture d’un second compte bancaire pour son activité professionnelle127.

Cette situation ne s’impose pas aux autres entreprises individuelles alors qu’elle s’impose dès la création de l’activité aux sociétés, notamment aux EURL (article L. 123-24 du code de commerce).

Dans le cadre de la consultation publique en ligne du 15 janvier au 5 février 2018 sur www.pacte-entreprises.gouv.fr, un certain nombre de contributions ont souligné l’intérêt d’un second compte bancaire pour éviter la confusion entre le patrimoine privé et le patrimoine professionnel et faciliter les contrôles. D’autres ont souligné le coût de l’obligation et son inutilité, notamment pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est limité, préférant leur laisser davantage de liberté.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

L’obligation de compte bancaire dédié à l’activité professionnelle soulève plusieurs questions pour les entrepreneurs individuels relevant du régime du micro-entrepreneur.

2.1.1 La génération de coûts administratifs et financiers

L’obligation d’un compte pour le dédier à son activité professionnelle peut constituer une charge administrative et une charge financière excessives lorsque l’activité est modeste et ne se développe pas.

Les micro-entrepreneurs sont nombreux à exercer de très petites activités dégageant un faible chiffre d’affaires. D’après les données de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), 686 000 micro-entrepreneurs déclarent un chiffre d’affaires positif au deuxième trimestre 2017, soit 57,3 % des inscrits128.

Par ailleurs, d’après les données de l’ACOSS relatives à la répartition des effectifs de micro-entrepreneurs par tranche de chiffre d’affaires réalisé, 70 % des micro-entrepreneurs ont réalisé un chiffre d’affaires annuel inférieur à 5 000 € en 2015 (soit 968 100 micro-entrepreneurs sur un total de 1 383 000, total qui agrège l’ensemble des flux d’entrées et de sorties en 2015). Parmi ceux-ci, 708 327 ont réalisé un chiffre d’affaires annuel inférieur à 1 000 €129.

Pour un compte professionnel, le montant des frais bancaires est très variable selon les établissements et la nature des opérations effectuées (frais de tenue de compte, virements en France et à l'étranger, mise à disposition d’un terminal bancaire, accès à une plateforme internet, carte bancaire « affaires », compte titres). En moyenne, son montant peut être estimé à environ 240 € par an, ce qui équivaut par exemple à une dépense représentant près de 5 % d’un chiffre d’affaires hors taxes de 5 000 € réalisé par un micro-entrepreneur130.

Lorsqu’il n’est pas professionnel, un compte bancaire (avec carte bancaire et accès au compte par internet) génère en moyenne des frais d’un montant de l’ordre de 60 à 96 € par an.

2.1.2 La question de l’accès à un deuxième compte bancaire

S’il existe en France le droit au compte bancaire (L. 312-1 du code monétaire et financier) permettant à toute personne physique ou morale domiciliée en France, dépourvue d’un compte de dépôt, de demander l’ouverture d’un compte dans le cadre d’une procédure gérée par la Banque de France, il n’existe en revanche pas de droit à un second compte bancaire.

Une personne ayant des ressources modestes, qui décide de créer une activité sous le régime du micro-entrepreneur, peut donc se trouver en difficulté pour satisfaire son obligation d’un compte bancaire dédié.

2.1.3 L’existence de moyens alternatifs de contrôle

L’existence d’un compte bancaire séparé ne paraît pas décisive en matière de contrôle, notamment des petites activités, dès lors que le micro-entrepreneur est soumis, en tout état de cause, à une obligation de tenue d’un livre-journal des recettes professionnelles.

2.2. Objectifs poursuivis

L’objectif poursuivi de la mesure envisagée est triple :

pouvoir débuter une activité sous le régime du micro-entrepreneur, même lorsqu’il n’est pas possible de disposer d’un deuxième compte bancaire ;

diminuer les coûts administratifs et financiers qui pèsent sur l’exercice des activités modestes, en supprimant l’obligation de compte bancaire dédié pour les micro-entrepreneurs dégageant un chiffre d’affaires annuel hors taxes  inférieur à 5 000 €;

imposer un compte bancaire dédié à l’activité professionnelle seulement lorsque l’activité dégage un chiffre d’affaires annuel significatif (soit au moins 5 000 € hors taxes) et de manière durable (à savoir deux années consécutives).

Les gérants/ associés uniques d’EURL ne sont pas concernés par le dispositif dans la mesure où leur activité est exercée sous forme d’une société qui a une personnalité juridique distincte de la leur.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options envisagées

Une première option consisterait à sensibiliser les acteurs bancaires et financiers sur la nécessité de développer une offre commerciale de services bancaires mieux adaptée aux profils et aux besoins des micro-entrepreneurs réalisant de petites activités et dégageant de faibles chiffres d’affaires. L’efficacité de cette option est très incertaine et ferait en tout état de cause perdurer une contrainte spécifique à la charge du micro-entrepreneur.

Une seconde option consiste à supprimer l’obligation d’un compte bancaire dédié pour les faibles chiffres d’affaires.

3.2. Option retenue

La mesure retenue supprime donc l’obligation d’un compte bancaire dédié à l’activité professionnelle pour les micro-entreprises réalisant un chiffre d’affaires annuel hors taxes inférieur à 5 000 €, en cohérence avec la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 qui exonère ces mêmes contribuables de cotisation foncière des entreprises.

Afin que le seuil de 5 000 € hors taxes ne constitue pas un frein au développement des activités modestes, il est prévu que l’obligation d’un compte bancaire dédié ne soit générée que lorsque le micro-entrepreneur dépasse ce seuil pendant deux années civiles consécutives.

4. IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

4.1.1 Impact sur l’ordre juridique interne

La mesure procède à une réécriture de l’article L. 133-6-8-4 du code de la sécurité sociale, en prévoyant :

- qu’un micro-entrepreneur est tenu de dédier un compte bancaire à l’exercice de l’ensemble des transactions financières liées à son activité professionnelle ;

- que l’obligation d’un compte bancaire dédié ne sera générée que lorsque le micro-entrepreneur dépasse le seuil de 5 000 € de chiffres d’affaires hors taxes annuel pendant deux années civiles consécutives.

La mesure contribue à harmoniser le critère de déclenchement de l’obligation de compte bancaire dédié à l’activité professionnelle – un chiffre d’affaires hors taxes annuel de 5 000 € – avec celui retenu par la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 qui exonère les entrepreneurs de cotisation foncière des entreprises minimum.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impact macroéconomique

En levant un frein à la création et l’exercice d’une activité professionnelle, la mesure encourage l’entrepreneuriat.

4.2.2 Impact sur les entreprises

La mesure dispensera les micro-entrepreneurs dégageant un faible chiffre d’affaires des coûts liés au fonctionnement d’un compte séparé (frais de tenue de compte, frais liés à la mise à disposition de moyens de paiements, etc.).

Compte tenu du seuil de chiffre d’affaires annuel – 5 000 € hors taxes – à partir duquel se déclenchera l’obligation d’un compte bancaire dédié, la mesure bénéficiera à la grande majorité de micro-entrepreneurs qui réalise un chiffre d’affaires hors taxes annuel inférieur à 5 000 euros.

En effet, d’après les données de l’ACOSS citées plus haut, 70 % des micro-entrepreneurs ont réalisé un chiffre d’affaires hors taxes annuel inférieur à 5 000 euros en 2015. Selon ces hypothèses, en tenant compte du fait qu’un compte bancaire non professionnel génère en moyenne des frais d’un montant de l’ordre de 60 à 96 euros annuels, l’économie totale réalisée serait comprise entre 58 millions et 93 millions d’euros par an.

Dans l’hypothèse où ces micro-entrepreneurs auraient ouvert un compte bancaire professionnel, avec des frais de gestion de l’ordre de 240 euros par an, cette économie pourrait s’élever à 232 millions d’euros.

Par ailleurs, d’après les données disponibles sur les sites EXTRAQUAL et Légifrance131, le temps épargné à l’ensemble des micro-entrepreneurs pour l’accomplissement des formalités liées à l’ouverture d’un compte bancaire peut être évalué à un montant compris entre :

80 675 heures (968 100 micro-entrepreneurs x 5 minutes pour l’ensemble des formalités, hypothèse basse), soit une économie de 3,3 millions d’euros (en prenant l’hypothèse d’un salaire brut horaire de 40,4 euros tous secteurs hors agriculture) ;

et 193 620 heures (968 100 micro-entrepreneurs x 12 minutes pour l’ensemble des formalités, hypothèse haute), soit une économie de 7,8 millions d’euros (en prenant l’hypothèse d’un salaire brut horaire de 40,4 euros tous secteurs hors agriculture).

4.3. Impacts sociaux

Cette mesure permet de lever une formalité qui est susceptible, au regard de son coût, de décourager l’initiative économique des micro-entrepreneurs et de les inciter à limiter voire à dissimuler leur activité pour échapper à cette obligation.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultations menées

5.1.1 Consultations obligatoires

La mesure a été soumise à l’avis du conseil d’administration de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), sur le fondement de l’article L. 200-3 du code de la sécurité sociale132, qui a rendu un avis défavorable lors de sa séance du 25 mai 2018, ainsi qu’à l’avis du Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières (CCLRF), sur le fondement de l’article L. 614-2 du code monétaire et financier133, qui a rendu un avis favorable lors de sa séance du 12 avril 2018.

5.1.1 Consultation facultative

Cette mesure a été soumise à la consultation publique en ligne du 15 janvier au 5 février 2018 sur www.pacte-entreprises.gouv.fr.

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

La mesure entrera en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel.

5.2.2 Application dans l’espace

La mesure doit pouvoir s’appliquer partout où le régime de micro-entrepreneur s’exerce, c'est-à-dire en France métropolitaine, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à La Réunion. Elle ne s’applique pas à Mayotte où le régime du micro-entrepreneur n’a pas été rendu applicable.

En ce qui concerne les autres collectivités ultra-marines, la mesure est directement applicable à Saint-Martin et Saint-Barthélemy. En revanche, elle ne l’est pas à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Polynésie française, en Nouvelle Calédonie, dans les îles Wallis et Futuna ainsi que dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).

Article 13 relatif à la modernisation du réseau des chambres de commerce et d’industrie

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

L’article L. 710-1 confère aux chambres de commerce et d’industrie (CCI) des missions d’intérêt général contribuant au développement économique, à l’attractivité et à l’aménagement des territoires ainsi qu’au soutien des entreprises et de leurs associations. Ce même article détaille ensuite les missions générales du réseau qui sont exercées, à ce titre, à chaque niveau territorial, régional ou national.

Depuis 2005, les différentes réformes (titre VII de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005, loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010, loi n° 2016-298 du 14 mars 2016) ont mis en place un réseau, organisé en trois niveaux, en renforçant progressivement le niveau régional (de la coordination à l’encadrement des CCIT, création de CCI dépourvues de la personnalité morale, les CCID et CCIL) et le niveau national (CCI France).

Cette réforme s’inscrit dans un contexte de baisse continue des ressources fiscales du réseau (-43,3% entre 2013 et 2018) à laquelle se sont ajoutés deux prélèvements exceptionnels, en 2014 et 2015, d’un montant total de 670 M€, dont un prélèvement sur fonds propres de 500 M€.

Les missions des chambres du réseau sont structurées autour de quatre axes principaux : l’appui aux entreprises, la formation, l’appui aux territoires et la gestion des équipements, la représentation des entreprises.

Financement des 4 principales missions des CCI134 :

Programmes

TFC affectée

Autres ressources publiques (taxe d'apprentissage et subventions)

Total ressources publiques

Chiffre d'Affaires et autres produits

Total produits

Dépen-dance à la TFC

A

APPUI AUX ENTREPRISES

563 563 550

44 724 252

608 287 802

116 409 737

724 697 540

77,8%

B

FORMATION / EMPLOI

211 877 187

326 100 728

537 977 915

389 657 389

927 635 303

22,8%

C

APPUI AUX TERRITOIRES / GESTION D'ÉQUIPEMENTS

42 045 113

27 946 509

69 991 623

560 264 564

630 256 187

6,7%

D

REPRÉSENTATION DES ENTREPRISES AUPRÈS DES POUVOIRS PUBLICS

31 643 337

123 828

31 767 165

1 010 941

32 778 106

96,5%


Les évolutions les plus importantes concernent la gestion des équipements : du fait des règles de mises en concurrence et des réformes sur les aéroports (création des SASU) et les ports (création des grands ports maritimes), l’implication des CCI dans la gestion de ces équipements (concessions) a fortement chuté. En 2006, la gestion de ces deux types d’équipement représentait 1,3 Md€ des dépenses des CCI (4 Md€ au total), en 2016, ce sont moins de 450 M€ (sur un total de 2,6 Md€).

Les missions d’appui aux entreprises et de représentation, d’une part, et les missions de formation, d’autre part, sont certes exercées dans des conditions qui ont évolué, mais elles restent stables en terme de dépenses (autour de 1 Md€ pour chacune de ces 2 catégories).

Parmi ces missions générales figurent les missions de nature marchande qui lui sont confiées par une personne publique ou qui s’avèrent nécessaires pour l’accomplissement des autres missions. Il est précisé que ces missions de nature marchande doivent donner lieu à une comptabilité analytique et respecter les règles nationales et communautaires du droit de la concurrence.

Cette capacité à exercer des activités de nature marchande est peu précise et souvent contestée, notamment par les opérateurs de droit privé, quand bien même les CCI respectent les conditions qui leur sont applicables tant par le code de commerce que par la réglementation communautaire, qui retient la notion d’activités économiques ou de services d’intérêt général économique ou non économique. Il est donc proposé de reformuler les conditions dans lesquelles les CCI interviennent, que ce soit dans le domaine concurrentiel ou non.

L’article 1er de la loi n° 52-1311 du 10 décembre 1952 relative à l’établissement obligatoire d’un statut du personnel administratif des chambres d’agriculture, des chambres de commerce et des chambres de métiers précise que « la situation du personnel administratif des chambres (...) est déterminée par un statut établi par des commissions paritaires (…) ». Chaque réseau dispose d’une commission nationale paritaire, présidée par le représentant du ministre de tutelle, et composée de 6 présidents de CCI, dont celui de CCI France et des 6 représentants du personnel des chambres (hors directeurs généraux), désignés par les organisations les plus représentatives, dans les conditions prévues à l’article L.712-11 du code de commerce. Cette commission est la seule instance qui peut faire évoluer les dispositions du statut, ses décisions ont valeur réglementaire.

Le personnel administratif des CCI est ainsi composé d’agents de droit public sous statut : agents occupant un emploi permanent à temps complet dans les services d’une CCI, agents contractuels et vacataires. Au 31 décembre 2016, le réseau employait 20 054 ETP, dont 18  474 ETP sont employés par CCI France et les CCI de régions dont les CCI d’outre-mer)135, parmi lesquels on compte 85 % d’effectifs permanents et 15 % d’effectifs non permanents.

Les CCI de région sont devenues, depuis le 1er janvier 2013, employeurs uniques des agents de droit public sous statut, tel que défini par le III. de l’article 40 de la loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l’artisanat et aux services.

Les CCI, et notamment les CCI territoriales, en raison de leur activité de concessionnaires de services publics industriels et commerciaux, et notamment de ports, aéroports ou ponts emploient également des personnels de droit privé. On comptabilise environ 3 500 agents employés quasi exclusivement par les CCI territoriales, dont environ 45% sont des agents sous statut (autour de 1 500) et 60% sont de droit privé (2 000) 136.

1.2. Éléments de droit comparé

Les chambres de commerce et d'industrie (CCI) sont, en France comme dans d'autres pays, des organismes chargés de représenter les intérêts des entreprises commerciales, industrielles et de services d'une zone géographique et de leur apporter des services. Elles sont regroupées dans Eurochambres, association des chambres de commerce et d’industrie européennes qui représente les entreprises en Europe, par l’intermédiaire des chambres de commerce et d’industrie nationales, régionales et locales.

En 2010, on comptait au sein de l’Union européenne sept autres réseaux relevant du droit public (Allemagne, Autriche, Espagne, Grèce, Italie, Luxembourg et Pays-Bas). En conséquence de ce statut, l’affiliation des entreprises est obligatoire, les chambres bénéficient d’une fiscalité affectée et leur personnel relève du droit public. Certains pays ont toutefois été conduits à engager des réformes importantes ces dernières années.

Le statut de la chambre du Grand Duché du Luxembourg a été confirmé dans la constitution et elle a été dotée de pouvoirs normatifs.

Les 80 CCI allemandes, fédérées au sein d’une association de droit privé (DIHK), restent soumises au principe d’une affiliation obligatoire, tout comme en Autriche. Les allemandes proposent toutefois des services adaptés aux besoins spécifiques des entreprises, qui donnent généralement lieu à facturation.

Les 105 chambres italiennes couvrent aussi les secteurs de l’agriculture et de l’artisanat et leur rôle, en particulier de promotion du développement à l’international des entreprises, de l’innovation et de e-commerce, a été renforcé par la réforme de 2010.

Aux Pays-Bas, le réseau unique comporte 12 chambres régionales, qui sont des entités publiques, et 45 bureaux locaux.

En Espagne, il n’existe qu’un seul réseau consulaire. Les 88 chambres espagnoles recherchent de nouveaux financements à la suite de la suppression des cotisations obligatoires, qui représentaient 60% de leur budget en 2010. La loi de 2014 a mis en place un nouveau système de financement fondé sur les revenus provenant de prestations de services et de cotisations volontaires.

Le réseau grec a été fragilisé par la disparition récente de nombreuses entreprises et la réduction de ses effectifs.

Le Royaume-Uni comporte un réseau consulaire unique de 52 chambres juridiquement autonomes, qui sont des organismes de droit privé. Elles se financent pour moitié par des produits liés à leur activité commerciale.

Dès lors, les statuts privés dominent dans l’UE, les pays de l’Est ayant adopté une organisation volontaire, de type britannique (sociétés à responsabilité limitée) ou scandinave. L’adhésion n’est pas obligatoire, le financement est assuré par les cotisations des adhérents, les missions et moyens sont plus limités, même si le périmètre est commun s’agissant de la fonction de représentativité des intérêts et de l’accompagnement des entreprises, des actions de développement local et de la formation.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

La définition des missions des CCI et leur capacité à assurer des activités concurrentielles étant déjà fixées par la loi, leur modification intervient aussi par voie législative.

Le principe de spécialité qui s’applique aux établissements publics leur interdit d’exercer des activités extérieures à leur mission, sauf si celles-ci constituent le complément normal de leur mission principale, et si elles sont à la fois d’intérêt général et directement utiles à l’accomplissement de leurs missions..

Les établissements publics administratifs que sont les chambres consulaires ne peuvent intervenir dans le secteur concurrentiel sauf si l’initiative privée est défaillante. (Arrêt Chambersign de la CAA de Paris du 18 mai 2017 qui ne fait que rappeler un principe ancien et constant).

C’est pourquoi, il est proposé d’étendre le champ de compétence des CCI, en leur permettant de remplir toute mission de service public et toute mission ou service d’intérêt général, directement utiles à l’accomplissement de leurs missions.

2.2. Objectifs poursuivis

Il s’agit de permettre aux CCI de sécuriser les conditions dans lesquelles elles pourront développer leurs missions et d’assurer leur pleine capacité à exercer à la fois des services d’intérêt général, et des activités concurrentielles dans les mêmes conditions que pour les autres établissements publics habilités à le faire. Il s’agit également de leur donner les moyens nécessaires à ce développement, notamment en leur permettant de recruter des personnels de droit privé, afin de répondre aux exigences de flexibilité et d’agilité.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options envisagées

Il aurait pu être envisagé de préciser par la voie réglementaire, pour chaque mission, les activités concurrentielles qu’elles sont autorisées à exercer. Une telle option serait complexe à mettre en œuvre et ne permettrait pas la flexibilité liée à l’évolution constante des besoins à satisfaire.

La transformation du statut des CCI a également été envisagée, soit par leur transformation en établissement publics à caractère industriel et commercial, soit en organismes de droit privé, sur le modèle retenu en Espagne ou au Royaume-Uni. Ce dernier modèle laisserait aux CCI une complète autonomie de décisions dans leur stratégie et leur organisation, les CCI subsisteraient par leur seule capacité à répondre aux besoins de leurs clients, sans bénéficier d’une ressource publique affectée a priori.

Si ces options sont a priori attrayantes, car elles permettent aux entreprises de choisir elles-mêmes le mode d’accompagnement dont elles souhaitent bénéficier, elles présentent toutefois l’inconvénient de remettre en cause le modèle de péréquation jusqu’ici en vigueur consistant à ce que ce soient les grandes entreprises qui financent les services mis à disposition des entreprises de taille plus modeste.

3.2. Option retenue

Ces options n’ont pas été retenues dans la mesure où les CCI demeurent un réseau en charge de missions de service public et un relais indispensable des politiques publiques en matière de développement des entreprises. Elles permettent de déployer des missions sur tout le territoire, en assurant, grâce au financement de services et de prestations par la taxe, une péréquation à la fois entre les territoires et entre les entreprises ressortissantes. Les plus petites entreprises, qui paient moins de 100 € par an de taxe, bénéficient d’une même base de services, gratuits ou soumis à redevance (formalités, conseils, orientations…) que les grandes entreprises qui paient l’essentiel de la taxe. Le réseau des CCI doit également conserver sa mission de représentation des entreprises des secteurs du commerce, de l’industrie et des services. En effet, l’Etat s’appuie sur les CCI pour représenter les entreprises dans de nombreuses commissions consultatives territoriales (plus de 5.000 avis rendus annuellement) et assurer la diffusion et l’appropriation des dispositifs gouvernementaux.

Si le développement d’activités de nature concurrentielle et de nouvelles prestations est encouragé et donc facilité, le cœur des missions des CCI demeure et justifie le maintien du statut d’établissement public de l’Etat à caractère administratif.

Les CCI exercent des missions et des services d’intérêt général, économiques et non économiques au sens du protocole 26 du traité de fonctionnement de l’Union européenne. Elles sont explicitement autorisées à exercer des missions de nature concurrentielle, sachant que ces activités peuvent être non seulement dictées par la nécessité, mais également par leur utilité par rapport à leurs missions de base.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

4.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne

Le présent article modifie le livre VII du code de commerce, et notamment l’article L.710-1, qui décrit les missions des CCI, pour adapter l’offre de services des chambres aux nouvelles exigences de leurs ressortissants et des territoires, ce qui nécessite une plus grande agilité et plus de flexibilité.

Le développement de nouvelles prestations, et de nouvelles formes de services, notamment avec l’essor du numérique, rend nécessaire une évolution du modèle de fonctionnement et d’organisation des CCI. Ainsi, les modifications envisagées adaptent le champ d’intervention des établissements du réseau des CCI aux règles de concurrence, nationales et européennes.

Par ailleurs, les CCI pourront, pour l’intégralité de leurs missions, faire appel au marché du travail pour recruter les personnes les mieux à même de développer ces nouveaux services, dans les conditions du code de travail.

Enfin, l’article est complété de mesures de simplifications, notamment sur le processus électoral des membres des CCI, qui sont génératrices d’économies ou qui contribuent à la lisibilité du droit.

4.1.2 Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

Comme il est déjà précisé à l’article L. 710-1 du code de commerce, les CCI exercent leurs activités dans le respect des règles de concurrence nationales et communautaires.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impacts macroéconomiques

Deux objectifs sont poursuivis : d’une part, la réduction des prestations assurées gratuitement par les CCI pour les bénéficiaires, dans la mesure où ces prestations sont financées par la taxe pour frais de chambres, et donc par l’ensemble des ressortissants, sans lien établi entre la qualité ou l’efficience de l’offre et les besoins réels ; d’autre part, le développement d’une offre de service renouvelée, dans un cadre juridique sécurisé. Ces actions devraient permettre d’optimiser les moyens des CCI et de renforcer leur utilité et la qualité de leurs prestations auprès de leurs ressortissants et de leurs partenaires.

4.2.1 Impacts sur les chambres de commerce et d’industrie

Ces actions devraient permettre d’optimiser les moyens des CCI et de renforcer leur utilité et la qualité de leurs prestations auprès de leurs ressortissants et de leurs partenaires. Les CCI s'engagent à élaborer pour leurs clients, une offre de services comprenant un socle commun de prestations répondant aux besoins principaux des entreprises et des territoires et des prestations plus spécifiques adaptées aux différentes cibles. Cette offre. Ce chantier doit également conduire à réduire voire arrêter des prestations qui ne répondent plus suffisamment aux besoins des clients ou à la stratégie définie.

Cette réforme s’inscrit dans un contexte de baisse très importante des ressources fiscales du réseau (-43,3% entre 2013 et 2018, soit - 1263 M€) à laquelle se sont ajoutés deux prélèvements exceptionnels, en 2014 et 2015, d’un montant total de 670 M€, dont un prélèvement sur fonds propres de 500 M€. Cette réduction s’accompagne de mesures de restructurations et de reconfiguration des services qui nécessitent de reconsidérer le modèle économique qui s’applique au réseau en développant les prestations payantes.

4.2.2 Impacts sur les entreprises

En permettant aux CCI de développer une offre de services payants, plus individualisés, aux côtés de leurs missions générales de services collectifs ou d’intérêt général, les entreprises devraient pouvoir bénéficier de meilleures prestations, plus adaptées à leurs besoins. Les CCI seront amenées à offrir de nouveaux services, sur de nouveaux marchés. Sur les marchés plus traditionnels, les CCI devront également innover et être particulièrement performantes pour conserver leurs clients. Les prélèvements sur les entreprises, notamment à travers la taxe pour frais de chambres, pourront ainsi continuer à baisser, sans remise en cause de la mission d’appui aux entreprises conférée aux CCI.

C’est ainsi que le réseau des CCI de France a mis en place, dès janvier 2018, une plateforme nationale de services appelée « CCI Store », qui sera progressivement déployée auprès de 90 chambres d’ici juillet 2018. Cette plateforme propose 113 e-services en ligne qui devraient être progressivement portés à 200. De nombreux partenariats avec des organismes institutionnels (Pôle Emploi) ou des partenaires divers sont en cours. Le service « CCI Store » sera payant à compter de juin prochain.

4.2.3 Impacts budgétaires

En contrepartie de ces nouvelles perspectives, le le financement de missions et de prestations par la taxe pour frais de chambres (TFC) a vocation à continuer à diminuer. Le montant de la TFC, composée de deux taxes additionnelles (à la cotisation foncière des entreprises –TACFE- et à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises –TACVAE), est plafonné depuis 2013 : à hauteur de 549 M€ pour la TACFE (plafond inchangé depuis 2013) et progressivement réduit pour la TACVAE : de 819 M€ en 2013 à 223,117 M€ en 2018, soit un montant global de 775,117 M€. Le produit de la TFC a été réduit de 43 % en 5 ans. Face à la nécessité de poursuivre la réduction des dépenses publiques, la baisse du plafond de la taxe se poursuivra dans les prochaines années.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Les modifications envisagées concernent essentiellement les conditions dans lesquelles les CCI exercent leurs missions. Elles visent notamment à permettre aux CCI, établissements publics de l’Etat, de développer leurs offres de services, dans un contexte juridique sécurisé, en distinguant notamment celles qui sont financées par la taxe pour frais de chambres et celles qui doivent faire l’objet d’une facturation aux bénéficiaires des prestations. Elles n’ont pas vocation à affecter les relations qu’entretiennent les CCI avec les collectivités territoriales : les CCI conservent leur capacité à contractualiser avec les collectivités territoriales, à développer leur complémentarité et à proposer leurs services et expertises, à être des acteurs du développement économique local et les représentants des entreprises des secteurs du commerce, de l’industrie et des services.

4.4. Impacts sur les services administratifs

Les seules mesures susceptibles d’avoir un impact sur les services administratifs concernent les élections des membres des CCI (articles L.713-15 et 17 du code du commerce). Les élections des membres des CCI se déroulent tous les 5 ans et sont organisées par les CCI, qui en supportent la charge financière, sous le contrôle de chaque préfecture. Particulièrement complexe, les opérations électorales incluent l’établissement d’une pesée économique, la constitution des listes électorales et le dépouillement. Se déroulant sur près d’une année, le processus électoral mobilise, tous les cinq ans, les services des élections des préfectures, de janvier à novembre. Le ministère de l’intérieur, s’il s’est progressivement désengagé des élections dites professionnelles, ne remet pas en cause l’intérêt de superviser les élections des membres des CCI, dans la mesure où la régularité de ces élections est une composante importante du bon fonctionnement des chambres, placées sous la tutelle des préfets de région. Toutefois, l’allégement des procédures et de la charge de travail des services est désormais une priorité. Tout en maintenant le vote par correspondance, les CCI ont mis en place, d’abord à titre expérimental en 2004, puis sur l’ensemble du territoire, un vote électronique qui a démontré, en 2010 et 2016, sa fiabilité et ses avantages. Parallèlement, la dématérialisation s’est imposée à toutes les entreprises et individus. Il est désormais possible et nécessaire d’imposer une dématérialisation la plus complète possible des opérations électorales : le vote électronique permettra notamment de disposer immédiatement des résultats des élections, quand les opérations de dépouillement mobilisent pendant plusieurs jours des dizaines d’agents des préfectures.

Globalement, la dématérialisation permettra de sécuriser les opérations électorales (le vote par correspondance fait l’objet de fraudes régulières, par détournement des plis), de limiter les contentieux et de diminuer le coût des élections. En effet, le coût par électeur du seul système de vote électronique (hors dématérialisation des opérations amont) est inférieur de 40 centimes d’euro par électeur (soit une économie de l’ordre de 800k€), ce qui représente une économie substantielle pour les CCI.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultations menées

Le développement de l’exercice d’activités concurrentielles par les CCI correspond à la fois à un objectif gouvernemental et à un souhait du réseau. Ce dernier a engagé, depuis plusieurs mois, une réflexion sur son avenir et sur les évolutions nécessaires. L’assemblée générale de CCI France, composée de tous les présidents des établissements du réseau, établissements publics ou non, a adopté un premier plan intitulé « Faire réseau » le 24 octobre 2017, suivi d’engagements plus précis adoptés lors de l’assemblée générale du 6 mars 2018 par 97,5 % de ses membres. Cette délibération précise que les CCI s’engagent à poursuivre leur rationalisation « en intensifiant la diversification des ressources, incluant notamment la capacité d’être organisme intermédiaire pour la gestion des fonds européens sur délégation des régions ainsi que la facturation de prestations à valeur ajoutée afin de compenser la baisse des ressources fiscales » et adressent au Gouvernement le vœu de « pouvoir exercer des missions de service public et des services d’intérêt économique général de façon sécurisée dans le cadre des dispositions européennes sur les services d’intérêt général (à caractère économique ou non économique) » et de « pouvoir développer parallèlement des prestations à valeur ajoutée dans un cadre juridique sécurisé, dans le respect du droit de la concurrence pour permettre aux CCI évoluant dans un contexte concurrentiel le permettant de proposer ces prestations aux entreprises». Enfin, un séminaire organisé le 17 avril 2018 et réunissant les membres du comité directeur de CCI France (tous les présidents de CCI de régions et des présidents de CCI territoriales, représentant la diversité des CCI, rurales, métropolitaines…), les présidents ont travaillé sur les mesures nécessaires démontrant la capacité du réseau à s’adapter aux changements. Ils ont acté le fait que « l’évolution des attentes des entreprises, comme la nécessité de faire changer le modèle économique des CCI [les] conduisent à commercialiser davantage [leurs] services et prestations. Cette commercialisation doit pouvoir se faire dans un cadre juridiquement sécurisé, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui ».

Parallèlement, le ministre de l’économie et des finances a procédé, depuis le début de l’année 2018, à des consultations de Présidents de CCI, notamment de CCI de région, ainsi que du Président de CCI France, pour s’assurer de l’acceptation d’un tel dispositif et de sa faisabilité.

Les dispositions proposées dans le cadre de ce projet de loi ont fait l’objet d’une concertation avec les services de CCI France et l’accord de sa direction.

Les organisations syndicales représentatives et siégeant en commission nationale paritaire (CFDT-CCI et UNSA-CCI) ont également été consultées.

Les dispositions relatives aux élections des membres des CCI correspondent aussi à une demande du réseau. Un groupe de travail a été constitué lors du comité directeur de CCI France du 23 mai 2017 pour examiner les pistes de simplification et d’économie et proposer les adaptations nécessaires des dispositions législatives et réglementaires relatives aux opérations électorales des membres des CCI. La principale proposition visait à supprimer le vote par correspondance et instituer un vote exclusif par Internet, accompagné d’un système de dématérialisation complet pour l’envoi du matériel de vote. Cette proposition, soumise à consultation des présidents et directeurs généraux du réseau, a recueilli un accord à hauteur de 76 %.

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les mesures sont applicables dès l’entrée en vigueur de la loi.

5.2.2 Application dans l’espace

Les mesures sont applicables à l’ensemble des établissements publics du réseau sous tutelle de l’Etat.

Section 3 : Faciliter le rebond des entrepreneurs et des entreprises

Article 14 relatif à la fixation de la rémunération du dirigeant en redressement judiciaire

1. ÉTAT DES LIEUX

Le droit des procédures collectives a pour objet de traiter les difficultés financières des entreprises. Le déclenchement des procédures de redressement et de liquidation judiciaires réside dans la constatation de l'état de cessation des paiements. La loi de sauvegarde des entreprises (loi n° 2005-845 du 26 juillet 2005) a créé la procédure de sauvegarde qui vise à traiter les difficultés en amont de la cessation des paiements et qui a donc pour objectif de faciliter la réorganisation de l'entreprise afin de permettre la poursuite de l'activité économique, le maintien de l'emploi et l'apurement du passif.

La procédure de redressement judiciaire137, qui doit être mise en œuvre par toute entreprise138 en cessation de paiements, c’est-à-dire ne pouvant plus faire face au passif exigible avec son actif disponible (art. L. 631-1 du code de commerce), dont le redressement est jugé possible, permet la poursuite de l'activité de l'entreprise, l'apurement de ses dettes et le maintien de l'emploi.

En 2017, 12 827 jugements d’ouverture de redressements judiciaires ont été prononcés139, sur un nombre total de 46 939 procédures collectives ouvertes, comprenant environ 30 000 liquidations ou liquidations simplifiées.

La procédure de redressement judiciaire commence par une période d'observation de 6 mois maximum, renouvelable sans pouvoir dépasser 18 mois. Pendant cette phase, un bilan économique et social est réalisé. L'entreprise poursuit son activité. Elle est alors gérée par un administrateur judiciaire seul ou avec son dirigeant. L'ouverture de la procédure entraîne la suspension des poursuites : les créanciers qui existaient avant l'ouverture de la procédure ne peuvent plus engager de poursuites en justice ni procéder à des saisies pour faire exécuter des décisions déjà obtenues.

Les dirigeants d’une société en redressement judiciaire demeurent en fonction. Si, pour une raison quelconque, la société ou la personne morale était privée d'un de ses organes, il « appartiendrait à ses membres, réunis, le cas échéant, en assemblée générale conformément à la loi et aux statuts, de procéder aux nominations nécessaires. À défaut, l'administrateur n'aurait pas qualité pour se substituer aux organes normaux de la société, sous réserve des règles relatives à l'administration »140. ; il pourrait seulement s'adresser à la justice pour faire désigner un administrateur provisoire qui représenterait la société ou la personne morale et qui pourrait notamment convoquer l'assemblée générale à fin de nomination de nouveaux gérants, administrateurs, membres du conseil de surveillance ou autres organes de direction.

Cependant, le rôle du dirigeant est ainsi amoindri par la loi et peut l’être davantage sur décision du tribunal : le dirigeant continue d'exercer les actes de disposition et d'administration, c’est-à-dire les actes de gestion quotidiens, ainsi que les droits et actions ne relevant pas de la mission confiée à l'administrateur par la loi ou par le tribunal (article L. 622-3 du code de commerce sur renvoi de l’article L. 621-14). Dans le cas où le tribunal nomme un administrateur judiciaire, ce dernier se voit confier automatiquement des missions exclusives telles que la faculté d'exiger la poursuite des contrats en cours, la responsabilité de l'élaboration du bilan économique et social et celle de la préparation du plan de redressement (article L. 622-17 sur renvoi de l’article L. 631-14). En outre, l’article L. 631-12 du code de commerce indique que « Outre les pouvoirs qui leur sont conférés par le présent titre, la mission du ou des administrateurs est fixée par le tribunal. Ce dernier les charge ensemble ou séparément d'assister le débiteur pour tous les actes relatifs à la gestion ou certains d'entre eux, ou d'assurer seuls, entièrement ou en partie, l'administration de l'entreprise. » Ces missions peuvent être modifiées à tout moment par le tribunal.

En redressement judiciaire, l’article L. 631-11 du code de commerce prévoit que le juge-commissaire doit systématiquement fixer « la rémunération afférente aux fonctions exercées par le débiteur s'il est une personne physique ou les dirigeants de la personne morale ».

Le second alinéa du même article précise qu’en l'absence de rémunération, le débiteur ou les dirigeants de la personne morale « peuvent obtenir sur l'actif, pour eux et leur famille, des subsides fixés par le juge-commissaire ». Enfin, pour les entrepreneurs individuels à responsabilité limitée, le juge-commissaire doit tenir « compte des revenus éventuellement perçus au titre des patrimoines non visés par la procédure ». 

Cet article législatif est précisé au niveau réglementaire par l’article R. 631-15, qui précise que « Les rémunérations ou subsides prévus à l'article L. 631-11 sont fixés par le juge-commissaire par décision spécialement motivée, l'administrateur, le mandataire judiciaire et le débiteur personne physique ou le dirigeant entendus ou dûment appelés ».

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

La procédure actuelle de fixation systématique de la rémunération du dirigeant est obsolète.

En effet, revenant sur le droit antérieur selon lequel la rémunération fixée ne pouvait être modifiée par décision judiciaire, même si l'exploitation était arrêtée141, c’est la loi du 13 juillet 1967142 qui a réservé au juge-commissaire, sur requête du syndic, le pouvoir d'allouer une rémunération aux dirigeants sociaux participant à la continuation de l'exploitation (art. 26). Ce nouveau pouvoir faisait partie d’un équilibre général dans lequel le dirigeant était amené à jouer un rôle marginal dans la procédure : cette même loi indiquait en effet que « le jugement qui prononce le règlement judiciaire emporte de plein droit (…) assistance obligatoire du débiteur par le syndic pour tous les actes concernant l’administration et la disposition de ses biens » (article 13) et que l’activité ne pouvait être poursuivie que pour trois mois en principe (article 24 de la loi du 13 juillet 1967). Autrement dit, l’organisation d’un dessaisissement important du débiteur pour une durée courte justifiait de revoir systématiquement la rémunération du dirigeant. Cette procédure n’était toutefois pas automatique, dans la mesure où elle nécessitait une requête du syndic.

L’application de cette loi n’est toutefois pas allée sans difficulté, notamment quant à la condition de participation à la continuation de l’exploitation de l’article 26, qui « avait fait naître des difficultés en cas d'arrêt d'exploitation, spécialement à l'occasion d'une liquidation des biens »143144.

La loi du 25 janvier 1985145 a cherché à résoudre cette difficulté et a supprimé cette condition ainsi que la requête du syndic, en décidant que « le juge-commissaire fixe la rémunération afférente aux fonctions exercées par le chef d'entreprise ou les dirigeants de la personne morale » (L. 1985, art. 30). Le décret n° 85-1388 du 27 décembre 1985 est venu préciser que le juge-commissaire devait solliciter l'avis de l'administrateur et du représentant des créanciers (art. 53). Depuis lors, les dirigeants, quelle que soit leur situation, n'ont d'autre rémunération que celle fixée par le juge-commissaire.

Le caractère systématique de cette procédure n’apparait toutefois plus autant justifié qu’en 1967, dans la mesure le législateur a fait évoluer le rôle du dirigeant en le responsabilisant davantage : en effet, alors que la loi de 1967 organise un dessaisissement total, les dispositions actuelles obligent désormais le tribunal à s’interroger sur ce dessaisissement, en leur demandant de moduler cette limitation : l’assistance de l’administrateur peut ainsi concerner « tous les actes la gestion ou certains d'entre eux, ou d'assurer seuls, entièrement ou en partie, l'administration de l'entreprise » (article L. 631-12 du code de commerce). De même, la période d’observation est aujourd’hui de six mois (la détermination de la durée de la période d'observation est fixée par les articles L. 621-3 et R. 621-9 du code de commerce, auxquels renvoie l'article L. 631-7 du même code pour le redressement judiciaire).

Le dirigeant continuant ainsi en principe d'exercer les actes de disposition et d'administration ainsi que les droits et actions ne relevant pas de la mission confiée à l'administrateur par la loi ou par le tribunal (article L. 631-13 du code de commerce) dans une perspective de moyen terme orientée vers le redressement de l’entreprise, la justification initiale de la fixation systématique de la rémunération par le juge a désormais largement disparue.

En outre, d’autres justifications n’ont pas pu lui être substituées : le niveau de rémunération individuelle d’un dirigeant peut en effet souvent, dans les entreprises de grande taille, constituer un poste de charge relativement marginal dans l’ensemble des dépenses d’une entreprise, et, quelle que soit la taille de l’entreprise, ne pas être lié directement à ses difficultés financières.

Conséquence de cette perte de justification, cette mesure devient désormais plutôt, en pratique, synonyme d’une certaine méfiance, voire d’une suspicion, à l’égard du dirigeant par rapport aux difficultés financières de l’entreprise. Cette situation peut également, dans certains cas, représenter une atteinte à l’honneur ou à la réputation du dirigeant.

2.2. Objectifs poursuivis

Cette situation pourrait être améliorée par la mesure proposée. En laissant l’administrateur décider d’enclencher ou non cette procédure selon son appréciation, elle vise à limiter les situations de défiance ou d’atteinte à l’honneur ou à la réputation du dirigeant et tout en permettant de sécuriser la procédure en cas de rémunérations excessives.

La mesure envisagée vise à ne plus rendre systématique la fixation par le juge-commissaire de la rémunération afférente aux fonctions exercées par le débiteur, s'il est une personne physique, ou par les dirigeants de la personne morale, en cas de redressement judiciaire. Cette fixation ne serait possible qu’après demande de l’administrateur, lorsqu’un administrateur a été désigné, ou du ministère public.

Cette mesure vise à limiter les atteintes à l’honneur ou à la réputation liées à la procédure de redressement judiciaire. La modification systématique de la rémunération n’est en effet utile que si elle apparait problématique pour le redressement de l’entreprise. Les autres cas, qui pourraient être écartés par l’administrateur avec cette mesure, sont ceux qui abritent le plus de désavantages et de risques d’atteinte à l’honneur ou à la réputation par rapport aux bénéfices attendus d’une potentielle modification de la rémunération.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options envisagées

Pour ne plus rendre systématique la fixation de la rémunération tout en permettant de sécuriser la procédure en cas de rémunérations excessives, deux options ont été envisagées :

- celle visant à préciser dans la loi les rémunérations qui devraient être nouvellement fixées par le juge-commissaire : en les limitant, par exemple, aux rémunérations manifestement excessives ou aux rémunérations qui ne seraient pas compatibles avec les objectifs poursuivis par la procédure (option non retenue);

- celle conditionnant dans la loi l’examen par le juge commissaire à une saisine de l’administrateur, qui aurait ainsi la charge d’apprécier la compatibilité de la rémunération par rapport à la procédure.

3.2. Option retenue

L’option conditionnant l’examen par le juge commissaire à une saisine de l’administrateur semble préférable. En effet, puisque les intérêts de l’administrateur sont par nature alignés sur les intérêts de la société faisant l’objet du redressement, l’appréciation de l’opportunité de la saisine du juge-commissaire devrait conduire l’administrateur à ne formuler de demande que lorsque la rémunération apparait problématique pour le redressement de l’entreprise. Cette appréciation, qui tire parti de l’alignement des intérêts, permet de tenir compte du fait que chaque situation de redressent est différent selon la taille ou le secteur de la société et selon les fonctions du dirigeant. Le ministère public serait également autorisé à solliciter la modification de la rémunération, ce qui pourrait permettre de palier à d’éventuelles carences de l’administrateur.

Cette appréciation in concreto apparait préférable à celle de l’indication de critères légaux de rémunérations qui seraient « excessives » ou « incompatibles », et seraient potentiellement susceptibles d’aggraver le problème, en demandant au juge-commissaire de se prononcer d’abord sur ces critères subjectifs avant de fixer la rémunération. Le caractère systématique de l’examen de ces critères reposerait en outre les questions de l’atteinte à l’honneur ou à la réputation du dirigeant évoquées précédemment.

En laissant l’opportunité de la saisine du juge-commissaire à l’administrateur ou au ministère public, les cas écartés, c’est-à-dire ceux qui ne feraient pas l’objet d’une demande, seraient ceux qui abritent actuellement le plus de désavantages et de risques d’atteinte à l’honneur ou à la réputation par rapport aux bénéfices attendus d’une potentielle modification de la rémunération. Les autres, problématiques, seraient traités de la même manière qu’actuellement. La mesure devrait ainsi permettre de traiter les désavantages de la situation actuelle en préservant la sécurité de la procédure.

En l’absence d’administrateur (dès lors que la désignation n’est que facultative lorsque le chiffre d'affaires HT du débiteur est inférieur à 3 000 000 € et le nombre de salariés à 20, conformément aux articles L. 621-4 et R. 621-11 du code de commerce), le mandataire judiciaire, systématiquement présent, pourrait saisir le juge-commissaire.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

Le juge-commissaire ne serait plus amené à fixer systématiquement la rémunération des personnes concernées, mais seulement lorsque l’administrateur le demande ou le ministère public. Cette mesure emporterait la modification de l’article L. 631-11 du code de commerce.

En l’absence d’administrateur (dès lors que la désignation n’est que facultative lorsque le chiffre d'affaires HT du débiteur est inférieur à 3 000 000 € et le nombre de salariés à 20, conformément aux articles L. 621-4 et R. 621-11 du code de commerce),le mandataire judiciaire pourrait également saisir le juge-commissaire.

Enfin, la réforme proposée doit s’accompagner d’une modification de l’article L. 641-11 pour la liquidation judiciaire, cet article opérant un renvoi à l’article L. 631-11. Le principe d’un maintien automatique de la rémunération en liquidation judiciaire, sauf demande contraire, n’est en effet pas opportun.

4.2. Impacts économiques et financiers

L’impact économique apparait limité. Après la réforme, les rémunérations aujourd’hui toujours fixées par le juge commissaire pourront :

(i) soit faire l’objet d’une demande par l’administrateur : ces rémunérations seront alors traitées de la même manière qu’actuellement ;

(ii) soit ne pas faire l’objet d’une demande par l’administrateur : ces rémunérations demeureront identiques à celles versées avant la procédure.

La différence avec la situation actuelle réside donc dans les rémunérations qui ne feront pas l’objet d’une demande. Par la fonction même de l’administrateur, seules les rémunérations qui ne soulèvent aucune difficulté par rapport aux perspectives de redressement de la société sont susceptibles de ne pas faire l’objet d’une demande. Ces rémunérations, par définition, n’ont pas d’impact économique sur les chances de redressement de l’entreprise concernée.

4.3. Impacts sur les dirigeants

En limitant les effets négatifs du dispositif actuel sur l’atteinte ou la réputation du dirigeant, la mesure permettrait de participer à rendre la procédure de redressement moins stigmatisante ou marquante pour les dirigeants concernés, ce qui pourrait contribuer à rendre leur expérience moins décourageante.

4.4. Impacts sur les administrations

Les dossiers qui ne feront pas l’objet d’une demande de la part de l’administrateur correspondront à des économies de temps pour les tribunaux par rapport à la situation actuelle.

5. MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Application dans l’espace

Les dispositions sont applicables dans les îles Wallis et Futuna. Le 6° du I de l’article L. 950-1 du code de commerce est donc modifié pour introduire un « compteur Lifou ».

Elles ne sont en revanche pas rendues applicables en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française où le droit des entreprises en difficulté est une compétence locale.

5.2. Textes d’application

Cette mesure législative appelle la modification de l’article réglementaire correspondant dans le code de commerce (R. 631-15) par décret en Conseil d’État.

Article 15 relatif au rétablissement professionnel et la liquidation judiciaire simplifiée

La liquidation judiciaire simplifiée

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1 Cadre général

Le traitement des difficultés des entreprises par le tribunal de commerce ou le tribunal de grande instance selon l’activité du débiteur , doit offrir aux entreprises en cessation des paiements et dont le redressement est manifestement impossible, une procédure de liquidation adaptée à l'importance de l'actif, permettant susceptible de se dérouler dans un délai raisonnable afin de permettre au débiteur afin d'entreprendre à nouveau.

Le code de commerce institue dans son article L. 640-1 « une procédure de liquidation judiciaire ouverte à tout débiteur en cessation des paiements et dont le redressement est manifestement impossible ». Elle a pour objet de mettre fin à l'activité de l'entreprise ou de réaliser le patrimoine du débiteur par une cession globale ou séparée de ses biens aux fins de payer les créanciers.

La procédure de liquidation judiciaire (LJ)146 est clôturée pour extinction du passif ou, plus fréquemment, pour insuffisance d’actif. Le tribunal qui ouvre la liquidation judiciaire doit fixer un délai au terme duquel la clôture de la procédure doit intervenir, toute prorogation ne pouvant résulter que d’une décision motivée. A l’expiration d’un délai de deux ans, tout créancier peut saisir le tribunal aux fins de clôture.

Pour accélérer les opérations de liquidation des petites entreprises ne comportant pas d'actifs immobiliers, la loi n°2005-845 du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises a complété le dispositif en ajoutant au régime ordinaire de la liquidation, une procédure de liquidation simplifiée. La liquidation judiciaire simplifiée (LJS)147 instaure une procédure accélérée permettant un terme rapide à la liquidation de petites entreprises, et « donnant au chef d'entreprise la chance de rebondir plus vite ».148

Les évaluations et les avis des professionnels qui ont conduit à l'adoption de cette innovation étaient fondés sur l'idée qu'une grande partie des procédures de liquidation judiciaire concernaient des entreprises sans actif ni salarié : artisans, petits commerçants individuels et, par la suite, micro entrepreneurs. A l’origine, en 2005, la procédure présentait un caractère facultatif et demeurait finalement assez compliquée, de sorte que, dans les faits, elle n’a guère été utilisée. C'est pourquoi, le législateur, aux termes de l’ordonnance n°2008-1345du 18 décembre 2008 portant réforme du droit des entreprises en difficulté, a rendu la liquidation judiciaire simplifiée obligatoire en dessous de seuils déterminés par voie réglementaire et a allégé la procédure préexistante.

L’ordonnance n° 2014-326 du 12 mars 2014 portant réforme de la prévention des difficultés des entreprises et des procédures collectives a allégé et amélioré encore le dispositif, afin surtout de réduire le coût et la durée de ces procédures.

Deux variantes de la liquidation judiciaire simplifiée existent désormais :

1. une procédure obligatoire (articles L. 641-2 et D. 641-10 du code de commerce) qui a une période initiale de 6 mois, avec une possible prorogation de trois mois. Elle porte sur les « micro » débiteurs, personnes physiques ou personnes morales qui remplissent trois conditions cumulatives suivantes :

- ne pas détenir de bien immobilier,

- ne pas avoir employé plus d’un salarié au cours des six mois précédant l’ouverture de la procédure,

- ne pas réaliser un chiffre d’affaires excédant 300 000 euros HT à la clôture du dernier exercice comptable.

2. une procédure facultative (articles L. 641-2-1 et D. 641-10 du code de commerce) qui a une durée de 12 mois, avec une possible prorogation de trois mois. Elle porte sur les débiteurs qui remplissent les trois conditions cumulatives suivantes :

- ne pas détenir de bien immobilier,

- ne pas avoir employé plus de cinq salariés au cours des 6 mois précédant l’ouverture de la procédure,

- ne pas réaliser un chiffre d’affaires excédant 750 000 euros HT à la clôture du dernier exercice comptable.

Cette procédure permet :

- de limiter la vérification aux seules créances susceptibles de venir en rang utile dans les répartitions et aux créances résultant d'un contrat de travail ;

- de vendre les actifs sans recours à une autorisation préalable du juge commissaire. À tout moment, le tribunal peut décider de ne plus faire application des règles dérogatoires et adopter le régime général de la liquidation judiciaire, par décision spécialement motivée.

Cette procédure opère donc une simplification des opérations portant sur l’actif (art. L. 644-2), du traitement du passif (art. L. 644-3) et par une clôture rapide de la procédure (art. L. 644-5).

Le tableau reproduit ci-dessous expose la structure des liquidations judiciaires (régime général et régime simplifié) entre 2010 et 2017 :

Année d'ouverture de la LJ

Tout régime*

Régime général

Régime simplifié

NR

Total des LJS

% sur l'ensemble des LJ

dont simplifié obligatoire

dont simplifié facultatif

effectif

Part des LJS-O

2010

52 208

28 457

21 786

41,7

18 073

83,0

3 713

1 965

2011

51 778

28 309

21 537

41,6

18 135

84,2

3 402

1 932

2012

52 152

27 805

22 328

42,8

18 699

83,7

3 629

2 019

2013

53 400

26 651

24 644

46,1

20 694

84,0

3 950

2 105

2014

52 288

24 449

25 910

49,6

22 033

85,0

3 877

1 929

2015

52 293

24 816

25 815

49,4

21 758

84,3

4 057

1 662

2016

47 193

21 202

24 597

52,1

20 872

84,9

3 725

1 394

2017

43 700

19 011

23 402

53,6

20 097

85,9

3 305

1 287

Source : statistiques DACS

Il est constaté que149 :

- en 2017, 43 700 procédures de liquidation judiciaire ont été ouvertes, 19 011 procédures selon le régime général et 23.402 selon le régime simplifié, ces dernières représentant ainsi 53,6% de l’ensemble des liquidations.

- La part des liquidations judiciaires simplifiées sur l’ensemble des liquidations augmente de manière continue depuis 2010. Ce recours croissant à la liquidation judiciaire simplifiée montre que cette procédure présente un attrait certain pour les débiteurs.

- Sur 23 402 liquidations judiciaires simplifiées enregistrées en 2017, 20 097 étaient ouvertes en liquidations judiciaires simplifiées obligatoires, représentant ainsi 86% du total des liquidations judiciaires simplifiées, les liquidations simplifiées facultatives ne représentant que 14% par conséquent. Il convient de mentionner que la part des liquidations judiciaires simplifiées obligatoires, par rapport aux liquidations judiciaires simplifiées facultatives, tend, dans une faible mesure, à augmenter depuis 10 ans, passant de 83 à 86%.

- Parmi les liquidations judiciaires simplifiées facultatives enregistrées en 2017, environ 65% représentent des procédures ouvertes au bénéfice de débiteurs réalisant un chiffres d’affaires inférieur à 300 000 euros (mais ayant un nombre de salariés compris entre 2 et 5). Cette donnée indique que le seuil de chiffre d’affaires fixé à 750 000 euros à titre de plafond est largement suffisant puisque rarement atteint.

- Enfin, les liquidations judiciaires ouvertes à l'égard des entreprises dont le nombre de salarié est compris entre 6 et 10 salariés et dont le chiffre d'affaires HT est compris entre 750 000 et 1,5 million d’euros sont peu nombreuses et en diminution continue depuis 2013 :

Liquidations judiciaires ouvertes à l'égard des entreprises dont le nombre de salarié est compris entre 6 et 10 salariés et dont le chiffre d'affaires HT est compris entre 750 000 et 1,5 millions 

Année

Nbre

2010

770

2011

710

2012

757

2013

850

2014

815

2015

763

2016

638

2017

575

Source : statistiques DACS

- De nombreuses liquidations judiciaires simplifiées passent dans le régime de droit commun de la liquidation, faute d’avoir pu respecter les délais jugés trop courts (en particulier le délai de 6 mois de la liquidation judiciaire simplifiée obligatoire).

- Il n’a pas été possible de déterminer si les ouvertures de liquidations judiciaires simplifiées ont été menées jusqu’à leur clôture toujours sous la procédure de liquidation judiciaire simplifiée, ou si une conversion en liquidation judiciaire générale a été décidée. Le taux de succès exact de cette procédure n’est donc pas connu et, partant, son efficacité précise ne peut être établie. Il n’en relève pas moins que, d’après les retours des praticiens consultés, la bascule d’une liquidation judiciaire simplifiée à une liquidation judiciaire de droit commun est fréquente, en raison principalement du non-respect des délais jugés trop courts, avec pour effet de retarder les opérations prévues dans le cadre de la procédure de liquidation. Il n’a pas non plus été possible de déterminer, parmi l’ensemble des liquidations judiciaires, la part de celles qui entraient dans les critères de la liquidation judiciaire simplifiée facultative, mais qui n’ont pas opté pour ce dispositif.

- Il ressort par ailleurs de la pratique que les seuils relatifs aux effectifs doivent rester bas. Lors de l’instauration du dispositif, le critère, pour la liquidation judiciaire simplifiée obligatoire, d’un seul salarié était destiné à prendre en compte les petites structures dans lesquelles le seul salarié était le dirigeant. Le seuil de cinq salariés, applicable à la liquidation judiciaire simplifiée facultative, avait également pour but de s’adresser à des petites structures. Dans ce cadre toute augmentation du seuil de salariés expose fortement au risque de contentieux prud’homaux qui sont source inéluctable de rallongement des délais et donc de mise en échec de la procédure.

- Des hésitations relatives aux seuils et au choix de la liquidation judiciaire simplifiée lorsqu’elle est facultative ont été mises en lumière. Cette précision conduit à une simplification de ce régime dual.

1.2 Éléments de droit comparé

La Commission européenne (DG Justice) a publié une étude comparative sur le droit substantiel de l’insolvabilité au sein de l’Union européenne (« Study on a new approach to business failure and insolvency: Comparative legal analysis of the Member States’ relevant provisions and practices »)150.

Les rédacteurs du rapport, dans le prolongement de la recommandation151 du 12 mars 2014 de la Commission relative à une nouvelle approche en matière de défaillances et d’insolvabilité des entreprises152, ont eu l’occasion de rappeler que la libération des dettes du débiteur honnête est inhérente au droit au rebond des entrepreneurs qui veulent recréer une entreprise. Les législations sont très différentes au sein de l’Union européenne : certains Etats membres (ont mis en œuvre des procédures distinctes pour les particuliers et les entrepreneurs (Belgique, Luxembourg, France, par exemple), alors que d’autres appliquent les mêmes dispositions (Royaume-Uni, Autriche, par exemple) et qu’enfin, certains Etats membres ne disposent pas de législation applicable aux particuliers (Croatie, Bulgarie, par exemple)153.

Les procédures suivantes méritent d’être mentionnées :

Au Royaume-Uni, la procédure d’Individual Voluntary Arrangement (dite IVA) est un accord entre le débiteur personne physique et au moins 75% de ses créanciers aux termes duquel un étalement de tout ou partie de la dette est prévu. Un moratoire de 28 jours s'impose de droit. Les paiements s’effectuent par l'intermédiaire d’un praticien de l’insolvabilité qui reverse les paiements aux créanciers. Cette procédure, qui n’est pas judiciaire, est simplifiée et très rapide puisqu’elle est mise en œuvre en recourant à un formulaire rempli en ligne et permet à l'entrepreneur, personne physique de conserver la direction de son entreprise. Le praticien de l'insolvabilité peut provoquer la faillite personnelle en cas de non-respect de l'accord par le débiteur personne physique.

Une procédure de restructuration de la dette est également ouverte aux entreprises (« Company Voluntary Arrangements » dite CVA). La procédure a une durée de 12 mois, et ne requiert pas d’audience devant le tribunal (sauf exception). Le moratoire est facultatif. Le praticien de l'insolvabilité travaille à l'établissement d'un plan de restructuration des montants de la dette pouvant être payés et d'un calendrier des paiements. Le praticien de l'insolvabilité transmet ensuite le plan aux créanciers, qui est adopté si 75% d'entre eux (en valeur des créances) votent en sa faveur. L’accord s’impose ensuite à tous les créanciers, à l’exception des créanciers garantis (sauf à ce qu’ils renoncent à leurs garanties).

Concernant la liquidation des entreprises et des personnes physiques, un liquidateur est désigné à l’initiative des créanciers, ou par décision de justice à l’initiative du débiteur (la requête pouvant s’effectuer en ligne). L'accord du débiteur, personne morale est obtenu par résolution de l’assemblée des actionnaires prise à la majorité des porteurs de parts. Le liquidateur a pour mission de réaliser les actifs aux fins d’apurer le passif. A l'issue d'une période de 12 mois, la société est dissoute ou, dans le cas d'une personne physique, les dettes sont effacées.

Aux Pays-Bas, la loi sur la restructuration de la dette des personnes physiques (article 284 de la loi sur la faillite) est ouverte sur la demande du seul débiteur. Elle est applicable dans deux hypothèses : lorsque l’on peut prévoir raisonnablement que la personne ne pourra pas continuer à rembourser ses dettes ou si le débiteur est en situation de cessation de paiements.

Pour pouvoir bénéficier de la restructuration de la dette, plusieurs conditions sont requises :

- il ne doit y avoir aucune perspective de remboursement ;

- le débiteur doit joindre à sa demande de restructuration un formulaire de déclaration rempli par la municipalité et signé par lui-même, et déposer une requête complète auprès du tribunal (art. 285 de la loi sur la faillite) ;

- les dettes doivent avoir été contractées ou être restées impayées de bonne foi, ce qui exclut les dettes dues à des actes délictueux. Le tribunal interprète ce critère au cas par cas. Il ne doit pas y avoir eu de tentative de désavantager les créanciers. Les dettes ne doivent pas avoir été contractées ou être restées impayées que très récemment. Il doit pouvoir être prouvé que les dettes ont fait l'objet de tentatives de remboursement même partiel.

La procédure a une durée habituelle de trois ans. Elle peut exceptionnellement être plus longue, mais ne peut dépasser 5 ans. Elle peut aussi être réduite à un an, si le tribunal juge inutile de tenir une réunion de vérification. Cette dernière procédure, appelée restructuration simplifiée de la dette, est réservée aux cas où il est établi que les créanciers ne récupéreront qu’une portion particulièrement mince de leur créance.

Quant à la procédure de faillite de droit commun, elle se termine officiellement lorsque la liste de distribution finale devient exécutoire. Une modalité simplifiée existe, qui ne prévoit pas de réunion de vérification. Il suffit de constater que le produit est insuffisant pour rembourser les créances.

En droit allemand, le débiteur sollicite l’ouverture d’une pré-procédure pendant trois mois, à l’issue de laquelle le tribunal de l’insolvabilité décide si les actifs (libres de toute sûreté) de l’entreprise sont suffisants pour payer les frais de procédure (notamment les honoraires du praticien de l'insolvabilité), qui correspondent environ à 10 % de la valeur des actifs. Dans l’affirmative, le tribunal ouvre une procédure d’insolvabilité. Dans le cas inverse, aucune procédure collective n’est ouverte et chaque créancier peut poursuivre le débiteur individuellement, dans la mesure de l’actif disponible. Lorsqu’il n’y a plus d’actifs, la société est radiée et les créanciers ne peuvent donc plus poursuivre la personne morale ni ses dirigeants.

En revanche, lorsque l’entrepreneur est une personne physique qui a moins de 20 créanciers et n’emploie aucun salarié, la loi allemande (Verbraucherinsolvenzverfahren, § 304 du code de l’insolvabilité) prévoit une procédure dérogatoire spécifique qui peut permettre un effacement partiel de dettes. Le débiteur de bonne foi peut ainsi se voir libéré d’une partie de ses dettes, à l’expiration d’un délai de 3 ans, s’il arrive à payer, dans ce délai, 35 % au moins du passif qu’il a généré. Ce délai est porté à 5 ans s’il n’a réussi à payer que les frais de procédure.

Pour bénéficier de cette procédure dérogatoire, le débiteur doit former une demande comprenant :

- un certificat établissant qu’il a initié une conciliation avec ses créanciers mais qu’elle n’a pu aboutir au paiement de l’arriéré de dettes dans les six mois précédant la demande ;

- une déclaration précisant qu’il sollicite un effacement des dettes résiduelles (Restschuldbefreiung, § 287 du code de l’insolvabilité) ;

- une liste de ses actifs, de ses créanciers, ainsi que des contentieux et actions à son encontre ;

- un plan de remboursement de ses dettes (Schuldenbereinigungsplan).

Le tribunal approuve ou non le plan de remboursement, par décision motivée notamment au regard de la viabilité du plan, et sous réserve que les créanciers l’aient adopté à la majorité. Les créanciers récalcitrants se voient dès lors imposer les conditions du plan. Ce n’est qu’à l’expiration du délai de trois ans (ou de 5 ans) que le tribunal décidera de l’effacement des dettes résiduelles du débiteur.

Ainsi, l’entrepreneur individuel qui ne remplit pas les conditions de ce régime dérogatoire ne bénéficie pas de l’effacement de ses dettes et peut se voir indéfiniment poursuivre par ses créanciers.

Au Luxembourg, un projet de loi présenté par le Gouvernement prévoit d’introduire une procédure de dissolution administrative sans liquidation. La procédure serait à l’initiative du procureur d’État. Elle permettra de procéder à la dissolution d’une société en défaut d’actifs sans ouverture d’une procédure formelle de faillite ou de liquidation judiciaire complète. Elle permettra d’évacuer, dans un court laps de temps et avec des coûts réduits pour l’État, de nombreuses sociétés sans aucun actif (i.e. dont l’actif net est inférieur à 1.000 euros) qui ont périclité. Cette procédure ne s’appliquera pas aux sociétés qui emploient du personnel. Quant aux particuliers, la loi du 8 janvier 2013 concernant le surendettement ne prévoit une remise de dettes qu’au terme d’une période de 7 ans.

En droit nord-américain, les petites entreprises (« small businesses ») sont régies par les dispositions du chapitre 7 ou 11 du code de la faillite (U.S. Bankruptcy Code), étant précisé que les small businesses détenus par des personnes physiques peuvent aussi tomber sous le coup du chapitre 13 du même code.

L’option offerte par le chapitre 7 (« liquidation bankruptcies ») est la plus souvent choisie lorsque l’entreprise dispose de peu d’actifs et que le dirigeant ne croit plus à la viabilité de son entreprise. Comme dans le cas du surendettement des particuliers, un trustee est désigné pour vendre les actifs, et apurer le passif. Les dettes demeurées impayées font l’objet d’un effacement et il est mis fin à l’entreprise.

Alternativement, un entrepreneur personne physique n’employant aucun salarié peut choisir la procédure prévue au chapitre 13 du code des faillites si ses dettes non garanties sont inférieures à 400 000 dollars US et si ses dettes garanties sont inférieures à 1 180 000 dollars US. Cette procédure n’est pas réservée aux seuls petits entrepreneurs mais s’appliquent aussi aux particuliers. Le débiteur propose un plan d’apurement qui peut être contesté par les créanciers. Si le tribunal approuve le plan, les créanciers ne peuvent poursuivre le recouvrement de leur créance en dehors des conditions du plan. Lorsque le plan est exécuté, le débiteur est libéré de toutes les dettes restantes (à l’exception de certaines dettes qui ne sont jamais effaçables).

Le chapitre 11 du code de la faillite permet la continuité de l’activité sous réserve de présenter un plan de réorganisation. Si le plan est approuvé par le débiteur et les créanciers, tous sont liés par ses conditions. Le plan doit prévoir l’apurement des créanciers ainsi que le paiement des dettes antérieures aux difficultés. Les petites entreprises ont peu recours à la procédure du chapitre 11 en raison de son coût, des délais et de sa complexité. Toutefois, cette procédure est la seule qui puisse être mise en œuvre si l’entrepreneur entend continuer son activité et s’il dépasse les seuils d’éligibilité pour la procédure du chapitre 13 prévue pour les particuliers.

Enfin, il est possible d’utiliser une procédure dite Fast-Track instituée par la loi de prévention des abus et de protection des consommateurs (Bankruptcy Abuse Prevention and Consumer Protection Act) dite BAPCPA, adoptée en 2005 pour les entreprises dont le passif ne dépasse pas 2 millions de dollars US. Cette procédure dénommée « Fast-Track Business Bankruptcy Case » réduit le délai de la poursuite d’activité de 120 à 100 jours, et fixe le délai pour présenter un plan à 160 jours. Dans ce type de procédures, le tribunal peut ordonner qu’aucun comité de créanciers ne soit nommé.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

Il est déduit de tout ce qui précède qu’il semble opportun d’étendre le champ d’application de la liquidation judiciaire simplifiée obligatoire aux seuils prévus pour la liquidation judiciaire simplifiée facultative à savoir ne pas avoir réalisé un chiffre d’affaires excédant 750 000 euros à la clôture du dernier exercice comptable.

Cette modification présenterait les avantages suivants :

- Elle aurait le mérite de simplifier l’application des dispositions relatives à la liquidation judiciaire simplifiée pour en faire une procédure à deux vitesses, désormais intégralement obligatoire ;

- Elle permettrait de maintenir deux durées distinctes avec des seuils d’effectif et de chiffre d’affaires propres, de sorte que la durée de cette procédure obligatoire serait adaptée selon la taille de l’entreprise.

2.2. Objectifs poursuivis

L’objectif poursuivi est de permettre au plus grand nombre de débiteurs n’employant pas plus de cinq salariés, réalisant un chiffre d’affaires hors taxe inférieur à 750 000 euros HT et ne détenant aucun bien immobilier, de bénéficier d’une procédure de liquidation judiciaire rapide et simplifiée, favorisant un rebond rapide de l’entrepreneur, soit dès la clôture de la procédure s’il s’agit d’un entrepreneur individuel. En effet, aussi longtemps que la procédure n’est pas clôturée, le débiteur est empêché de redémarrer la plupart des activités, en particulier lorsqu’il est une personne physique. Il lui est ainsi interdit d’exercer en son nom propre l’une des activités relevant du droit des procédures collectives et il est, en outre, frappé de dessaisissement, ce qui ne lui permet pas de disposer librement de son patrimoine.

En revanche, le dirigeant d’un débiteur personne morale n’a pas à attendre la clôture de la procédure pour créer une nouvelle entreprise (sauf à ce qu’il ait été frappé par une interdiction de gérer).

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options envisagées

Deux options avaient été envisagées :

1. Doubler ou rehausser les seuils applicables : option n°1 écartée

Au regard de ce qui a été précédemment exposé, un doublement des seuils, ou, à tout le moins, un rehaussement, n’est pas apparu utile, ni même souhaité par les praticiens.

En tout état de cause, la fixation des seuils relève du pouvoir réglementaire (actuellement codifiés sous l’article D. 641-10 du code commerce).

C’est pourquoi cette option n°1 n’a pas été retenue.

2. Réduire les délais applicables : option n°2 écartée:

L’ensemble des praticiens intervenant dans les procédures collectives s’accordent à considérer qu’en gagnant du temps à toutes les étapes, celle de la vérification des créances et celle de la réalisation des actifs, le paiement des créanciers pourra intervenir plus rapidement. Ainsi, la clôture de la procédure, subordonnée elle-même à la distribution du prix des actifs, pourra intervenir beaucoup plus vite. Cette préoccupation est essentielle pour réduire la durée du dessaisissement frappant le débiteur, ce qui est spécialement important pour un débiteur personne physique, privé du droit de reprendre une nouvelle activité indépendante, tant que la clôture n'est pas intervenue.

Ainsi, certaines personnes consultées154 ont émis l’idée de réduire les principaux délais d'action des créanciers et de réalisation des actifs. A ce titre, pourraient notamment être réduits à 1 mois à compter du jugement d’ouverture au Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC) le délai de déclaration des créances (actuellement 2 mois), ou à 2 mois à compter du jugement d’ouverture au BODACC, celui des revendications de marchandises (actuellement 3 mois), à 3 mois à compter du jugement d’ouverture au BODACC, les demandes de relevé de forclusion (actuellement 6 mois).

Tout d’abord, ces délais relèvent de la partie réglementaire du code de commerce.

Ensuite, si cette réduction de délais permettrait d'accélérer la clôture de la procédure de liquidation judiciaire, elle risquerait cependant de porter atteinte aux droits des créanciers, notamment des créanciers chirographaires ne disposant pas de sûreté, tels les fournisseurs qui n’ont pas la couverture suffisante pour faire garantir le paiement de leurs créances et qui sont souvent eux-mêmes des entrepreneurs.

Cette proposition serait par ailleurs contraire à l'équilibre recherché par la proposition de directive européenne relative aux cadres de restructuration préventive, à la seconde chance et aux mesures à prendre pour augmenter l’efficience des procédures de restructuration, d’insolvabilité et d’apurement et modifiant la directive 2012/30/UE en cours d’élaboration qui réserve un traitement particulier aux créanciers pour qu’ils ne soient pas sacrifiés à la seule faveur de l’entrepreneur.

Enfin, il ressort de la pratique des tribunaux que les délais, en particulier le délai de 6 mois, ne sont pas toujours respectés.

C'est pourquoi cette option n°2 n’a pas été retenue.

3.2. Option retenue

L’option qui a été retenue consiste à rendre obligatoire la liquidation judiciaire simplifiée sur la base des seuils actuels de la procédure de liquidation judiciaire facultative.

Ainsi, la procédure de liquidation judiciaire simplifiée d’une durée de six ou douze mois selon l’effectif et le montant du chiffre d’affaires, (pouvant être portée respectivement à neuf et quinze mois par jugement spécialement motivé du tribunal) serait obligatoire pour tous les débiteurs qui remplissent les trois conditions cumulatives suivantes :

1. ne pas détenir de bien immobilier,

2. ne pas avoir employé plus de cinq salariés au cours des 6 mois précédant l’ouverture de la procédure,

3. ne pas réaliser un chiffre d’affaires excédant 750 000 euros HT à la clôture du dernier exercice comptable.

Cette option est cohérente avec les objectifs poursuivis d’accroître le champ d’application de cette procédure afin qu’elle concerne de manière automatique un plus grand nombre de débiteurs et de réduire les cas de bascule dans le régime de la liquidation de droit commun, source d’allongement des délais.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

4.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne

Cette réforme consistera à :

- abroger l’article L. 641-2-1 du code de commerce (qui instaure la liquidation judiciaire facultative),

- modifier l’article L. 644-2 (qui opère un renvoi à l’article L. 641-2-1),

- modifier l’article L. 644-5 (qui prévoit les durées),

- modifier l’article L. 950-1 concernant l’application du dispositif dans les Iles Wallis et Futuna

Il conviendrait en contrepoint de maintenir les dispositions de l’article L. 644-6 du code de commerce qui permettent au tribunal de passer à tout moment au régime général de la liquidation judiciaire.

Enfin, cette disposition ne modifiera pas les autres procédures collectives (sauvegarde, redressement, et rétablissement professionnel).

4.1.2 Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

Cette disposition du présent projet de loi répond aux exigences de la proposition de directive européenne du 22 novembre 2016 relative aux cadres de restructuration préventive, à la seconde chance et aux mesures à prendre pour augmenter l’efficience des procédures de restructuration, d’insolvabilité et d’apurement et modifiant la directive 2012/30/UE155.

Elle s’articule en particulier de manière cohérente avec les mesures du Titre III favorisant le droit au rebond de l’entrepreneur, qui prévoient notamment un délai de réhabilitation de trois ans compatibles avec les liquidations concernées par la liquidation judiciaire simplifiée.

Elle est également conforme au principe même de réhabilitation prévue par la proposition de directive, dès lors que la liquidation judiciaire conduit à la non-reprise des poursuites après la clôture de la liquidation judiciaire pour insuffisance d’actif.

Toutefois, la proposition de directive est encore en cours de négociation.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impacts macroéconomiques

Cette disposition du présent projet de loi, qui devrait avoir pour effet de soumettre à la liquidation judiciaire simplifiée un plus grand nombre de débiteurs et leur ferait ainsi bénéficier d’un dispositif simplifié et accéléré, devrait favoriser le retour à l’emploi de ces débiteurs.

Lorsque le débiteur ne dispose de quasiment aucun actif à liquider, apporter une clôture rapide aux opérations de liquidation favorisera le rebond et l’entrepreneuriat.

En 2015, 525 100 entreprises ont été créées en France, soit 5 % de moins qu’en 2014. Cette réduction résulte du net repli des immatriculations de micro-entrepreneurs (– 21 % par rapport à 2014). En revanche, les autres créations d’entreprises augmentent fortement, particulièrement celles des entreprises individuelles (+ 28 %) autres que les micro-entrepreneurs, et, dans une moindre mesure, celles des sociétés (+ 4 %)156.

En outre, l’accélération de la procédure devrait permettre d’éviter une contagion, par effet domino, des difficultés du débiteur aux entreprises saines, et protègera ainsi le tissu économique.

Toutefois, il reste difficile d’établir des simulations d’impacts macroéconomiques compte tenu des éléments suivants :

- Il n’a pas été possible de déterminer si les ouvertures de liquidations judiciaires simplifiées ont été menées jusqu’à leur clôture toujours sous la procédure de liquidation judiciaire simplifiée, ou si une conversion en liquidation judiciaire générale a été décidée. Le taux de succès exact de cette procédure n’est donc pas connu et, partant, son efficacité précise ne peut être établie. 

- Il n’a pas non plus été possible de déterminer, parmi l’ensemble des liquidations judiciaires, la part de celles qui entraient dans les critères de la liquidation judiciaire simplifiée facultative, mais qui n’ont pas opté pour ce dispositif.

- Enfin, on assiste au plan national à une baisse d’environ 8% des ouvertures de procédures en 2017 (cette baisse se poursuivant au mois de janvier 2018)157 et, en parallèle, les procédures ouvertes concernent de plus en plus de petites, voire très petites structures, avec peu de salariés et un chiffre d’affaires très faible. Ces évolutions s’inscrivent dans un contexte où l'économie mondiale apparaît plus dynamique et où la croissance française continue de se redresser.

Les effets quantifiés de cette disposition sont donc difficilement objectivables.

4.2.2 Impacts sur les entreprises

La procédure de liquidation judiciaire simplifiée devrait concerner quantitativement un plus grand nombre d’entreprises et permettre une clôture plus rapide de la procédure de liquidation de petites entreprises. L’entrepreneur personne physique aura ainsi la faculté de rebondir économiquement plus rapidement.

Les effets quantifiés de cette disposition ne sont pas objectivables pour les entreprises.

4.2.3 Impacts budgétaires

L’impact budgétaire de cette disposition est difficile à déterminer. Toutefois, en obligeant les tribunaux à ouvrir des procédures de liquidation simplifiée au profit d’un plus grand nombre de débiteurs, il devrait en résulter un allégement des coûts de procédure (notamment les émoluments des mandataires de justice) et frais de justice.

4.3. Impacts sur les services administratifs

L’impact de cette disposition sur les services administratifs est difficile à déterminer. Toutefois, en obligeant les tribunaux à ouvrir des procédures de liquidation simplifiée au profit d’un plus grand nombre de débiteurs, il devrait en résulter un allégement des coûts de procédure (notamment les émoluments des mandataires de justice) et frais de justice.

Il devrait également en résulter une réduction des délais de procédure, ce qui allègerait les juridictions, tant consulaires que judiciaires.

4.4. Impacts sociaux

L’impact social de cette disposition devrait être perceptible en termes de dynamique de création d’entreprise. Par ailleurs, en réduisant les risques de propagation éventuelle des difficultés économiques aux créanciers du débiteur les plus fragiles, cette mesure devrait consolider le tissu économique et maintenir l’emploi.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultations menées

La Chancellerie a consulté, sur la base d’un questionnaire informel, des praticiens de l’insolvabilité (CNAJMJ, avocats), des universitaires, des juges des tribunaux de commerce et des tribunaux de grande instance et de la Cour de Cassation.

Il a notamment été souligné que la distinction entre procédure de liquidation judiciaire simplifiée facultative et obligatoire n’était pas utile, qu’une seule procédure obligatoire serait plus facile à mettre en œuvre compte tenu des hésitations relatives aux seuils et au choix de la liquidation judiciaire simplifiée lorsqu'elle est facultative.

Les dispositions exposées précédemment permettent de répondre aux préconisations ainsi formulées.

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les dispositions de la présente loi ne sont pas applicables aux procédures en cours au jour de la publication de la présente loi.

5.2.2 Application dans l’espace

Les modifications apportées aux dispositions au livre VI du code de commerce sont rendues applicables dans les îles Wallis et Futuna. Le 6° du I de l’article L. 950-1 devra en conséquence être modifié pour introduire un compteur Lifou.

En revanche ces dispositions ne sont pas étendues en Nouvelle Calédonie et en Polynésie française, le droit des entreprises en difficulté étant une compétence locale.

5.2.3 Textes d’application

Il conviendra de modifier l’article D. 641-10 du code de commerce qui fixe les seuils de la liquidation judiciaire simplifiée obligatoire et facultative.

Le rétablissement professionnel

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

Origine de la mesure

Suivant pour l’essentiel une suggestion tant de la pratique que de la doctrine, l’ordonnance158 du 12 mars 2014 portant réforme de la prévention des difficultés des entreprises et des procédures collectives a créé une procédure de rétablissement professionnel, alternative nouvelle à la liquidation judiciaire destinée à favoriser le rebond des exploitants- personnes physiques- impécunieux en leur procurant un effacement de leurs dettes après une procédure sans liquidation, donc sans réalisation de leurs actifs au demeurant de faible valeur. Cette procédure, conçue comme une mesure de faveur, a été principalement mise en place par pragmatisme, partant du constat que, dans les très petits dossiers, les frais de procédure ne sont pas couverts et les créanciers ne récupèrent rien. Pour ces créanciers, le seul enjeu consiste à obtenir le plus vite et le plus simplement possible le certificat d’irrécouvrabilité qui leur permet d’enregistrer comptablement leur perte.

Il apparaissait par ailleurs que le nombre de ces très petits dossiers nuisait à l’image d’efficacité des procédures françaises.

En outre, ce nouvel instrument apparaissait comme une solution plus satisfaisante au regard du débiteur, que la solution consistant à ne pas ouvrir de procédure, et à procéder à une simple radiation administrative n’emportant pas purge des dettes, comme il se pratique notamment en Allemagne lorsque le débiteur est dans l’impossibilité de payer les frais de procédure.

Enfin, ce nouvel instrument s’inscrivait pleinement dans le cadre de la recommandation159 du 12 mars 2014 qui a notamment pour objet de « donner une seconde chance aux entrepreneurs honnêtes »160. La recommandation préconise également que les entrepreneurs soient « pleinement libérés de leurs dettes qui ont fait l’objet d’une mise en faillite après au plus tard trois ans », et ce de façon automatique161.

Descriptif de la mesure

Le rétablissement professionnel a donc été conçu comme une procédure ni liquidative, ni collective. Figurant aux articles L. 645-1 à L. 645-12 du code de commerce, elle est ouverte à tout débiteur, personne physique, exerçant une activité professionnelle - à l'exception du cas de l'EIRL (entrepreneur individuel à responsabilité limitée) prévu à l’article L. 526-6 de ce même code - qui ne fait l'objet d'aucune procédure collective en cours, n'a employé aucun salarié au cours des six derniers mois, n'est pas partie à une instance prud'homale en cours, et dont l'actif déclaré réalisable est inférieur à 5 000 euros162. Ce montant avait été débattu lors de l’élaboration du décret, les propositions allant de 3 000 euros à 10 000 euros.

Le débiteur saisit le tribunal par une demande d'ouverture d'une procédure de liquidation judiciaire tout en sollicitant subsidiairement l’ouverture d'un rétablissement professionnel. Après enquête confiée à un juge-commis, le tribunal peut, soit rejeter la demande, soit ouvrir une liquidation judiciaire si les éléments recueillis sont contraires aux conditions d'ouverture d'un rétablissement professionnel, soit prononcer le rétablissement professionnel sans liquidation après enquête avec nomination d'un mandataire judiciaire.

Dans ce dernier cas, la procédure est ouverte pendant une période de quatre mois. Sur rapport du mandataire et après avis du ministère public, le juge-commis renvoie l'affaire devant le tribunal pour:

- soit clôturer cette procédure en décidant l'effacement des seules dettes chiffrées par le débiteur, à l'exception des dettes d'aliments, des dettes salariales, des dettes relatives à une succession ouverte pendant la procédure et des dettes délictuelles. Le débiteur conserve alors son actif ;

- soit ouvrir une liquidation judiciaire.

L’éligibilité du débiteur à l'effacement de ses dettes, sans ouverture de liquidation judiciaire, suppose que soient remplies les conditions cumulatives suivantes :

- la bonne foi du débiteur ;

- l'absence d'éléments susceptibles de donner lieu aux sanctions professionnelles de faillite personnelle ou d'interdiction de gérer ou encore d'exercer le commerce.

Le jugement de clôture n’entraîne pas la radiation du registre professionnel. Le débiteur, non dessaisi, peut donc poursuivre ou reprendre son activité.

Données statistiques sur la mesure163 :

Evolution des ouvertures de rétablissement professionnel

 
       

Année d'ouverture du RP

TCom

TGI

Total

2014

53

1

54

2015

168

3

171

2016

147

18

165

2017

78

49

127

2014-2017

446

71

517

Source : SDSE-RGC / Exploitation : DACS-PEJC

   

Evolution des demandes d’ouverture de rétablissement professionnel

Année de la demande d’ouverture d’un RP

TCom

TGI

Total

2014

65

3

68

2015

173

29

202

2016

178

52

230

2017

125

72

197

2014-2017

541

156

697

Source : SDSE-RGC / Exploitation : DACS-PEJC

   

On constate que les demandes d’ouverture de rétablissement professionnel sont supérieures d’environ 25% au nombre de procédures réellement ouvertes par les tribunaux, ce qui correspond à l’appréciation des juges de la réunion des conditions d’éligibilité pour pouvoir en bénéficier.

En outre, l’année 2017 marque une nette baisse des ouvertures de procédures de rétablissement professionnel par rapport à l’année 2016, ce constat n’ayant pu être expliqué.

1.2. Éléments de droit comparé

Aucun Etat ne prévoit de procédure similaire au rétablissement professionnel.

Toutefois, il est possible de présenter les dispositifs applicables aux entrepreneurs individuels, personnes physiques prévus dans les différents droits suivants :

La Commission européenne (DG Justice) a publié une étude comparative sur le droit substantiel de l’insolvabilité au sein de l’Union européenne (« Study on a new approach to business failure and insolvency: Comparative legal analysis of the Member States’ relevant provisions and practices »)164.

Les rédacteurs du rapport, dans le prolongement de la recommandation165 du 12 mars 2014 de la Commission, ont eu l’occasion de rappeler que la libération des dettes du débiteur honnête est inhérente au droit au rebond des entrepreneurs qui veulent recréer une entreprise166. Les législations sont très différentes au sein de l’Union européenne : certains Etats membres ont mis en œuvre des procédures distinctes pour les particuliers et les entrepreneurs (Belgique, Luxembourg, France, par exemple), alors que d’autres appliquent les mêmes dispositions (Royaume-Uni, Autriche, par exemple) et qu’enfin, certains Etats membres ne disposent pas de législation applicable aux particuliers (Croatie, Bulgarie, par exemple)167.

Les procédures décrites succinctement ci-après méritent d’être mentionnées :

Au Royaume-Uni, la procédure d’Individual Voluntary Arrangement (IVA) est un accord entre le débiteur personne physique et au moins 75% de ses créanciers aux termes duquel un étalement de tout ou partie de la dette est prévu. Un moratoire de 28 jours s'impose de droit. Les paiements s’effectuent par l'intermédiaire d’un praticien de l’insolvabilité qui reverse les paiements aux créanciers. Cette procédure, qui n’est pas judiciaire, est ultra simplifiée et très rapide puisqu’elle se met en œuvre par formulaire rempli en ligne et permet à l'entrepreneur personne physique de conserver la direction de son entreprise. Le praticien de l'insolvabilité peut provoquer la faillite personnelle en cas de non-respect de l'accord par le débiteur personne physique.

Concernant la liquidation des entreprises et des personnes physiques, un liquidateur est désigné à l’initiative des créanciers, ou par décision de justice à l’initiative du débiteur (la requête pouvant s’effectuer en ligne). Le liquidateur a pour mission de réaliser les actifs aux fins d’apurer le passif. A l'issue d'une période de 12 mois, les dettes sont effacées.

Aux Pays-Bas, la loi sur la restructuration de la dette des personnes physiques (article 284 de la loi sur la faillite) est ouverte sur la demande du seul débiteur. Elle est applicable dans deux hypothèses : lorsque l’on peut prévoir raisonnablement que la personne ne pourra pas continuer à rembourser ses dettes ou si le débiteur est en situation de cessation de paiements.

Pour pouvoir bénéficier de la restructuration de la dette, plusieurs conditions sont requises :

- il ne doit y avoir aucune perspective de remboursement ;

- le débiteur doit joindre à sa demande de restructuration un formulaire de déclaration rempli par la municipalité et signé par lui-même, et déposer une requête complète auprès du tribunal (art. 285 de la loi sur la faillite) ;

- les dettes doivent avoir été contractées ou être restées impayées de bonne foi, ce qui exclut les dettes dues à des actes délictueux. Le tribunal interprète ce critère au cas par cas. Il ne doit pas y avoir eu de tentative de désavantager les créanciers. Les dettes ne doivent pas avoir été contractées ou être restées impayées que très récemment. Il doit pouvoir être prouvé que les dettes ont fait l'objet de tentatives de remboursement même partiel.

La procédure a une durée habituelle de trois ans. Elle peut exceptionnellement être plus longue, mais ne peut dépasser cinq ans. Elle peut aussi être réduite à un an, si le tribunal juge inutile de tenir une réunion de vérification. Cette dernière procédure, appelée restructuration simplifiée de la dette, est réservée aux cas où il est établi que les créanciers ne récupéreront qu’une portion particulièrement mince de leur créance.

Quant à la procédure de faillite de droit commun, elle se termine officiellement lorsque la liste de distribution finale devient exécutoire. Une modalité simplifiée existe, qui ne prévoit pas de réunion de vérification. Il suffit de constater que le produit est insuffisant pour rembourser les créances.

En droit allemand, lorsque l’entrepreneur est une personne physique qui a moins de 20 créanciers et n’emploie aucun salarié, la loi allemande (Verbraucherinsolvenzverfahren, § 304 du code de l’insolvabilité) prévoit une procédure dérogatoire spécifique qui peut permettre un effacement partiel de dettes. Le débiteur de bonne foi peut ainsi se voir libéré d’une partie de ses dettes, à l’expiration d’un délai de trois ans, s’il arrive à payer, dans ce délai, 35 % au moins du passif qu’il a généré. Ce délai est porté à cinq ans s’il n’a réussi à payer que les frais de procédure.

Pour bénéficier de cette procédure dérogatoire, le débiteur doit former une demande comprenant :

- un certificat établissant qu’il a initié une conciliation avec ses créanciers mais qu’elle n’a pu aboutir au paiement de l’arriéré de dettes dans les six mois précédant la demande ;

- une déclaration précisant qu’il sollicite un effacement des dettes résiduelles (Restschuldbefreiung, § 287 du code de l’insolvabilité) ;

- une liste de ses actifs, de ses créanciers, ainsi que des contentieux et actions à son encontre ;

- un plan de remboursement de ses dettes (Schuldenbereinigungsplan).

Le tribunal approuve ou non le plan de remboursement, par décision motivée notamment au regard de la viabilité du plan, et sous réserve que les créanciers l’aient adopté à la majorité. Les créanciers récalcitrants se voient dès lors imposer les conditions du plan. Ce n’est qu’à l’expiration du délai de trois ans (ou de cinq ans) que le tribunal décidera de l’effacement des dettes résiduelles du débiteur.

Ainsi, l’entrepreneur individuel qui ne remplit pas les conditions de ce régime dérogatoire ne bénéficie pas de l’effacement de ses dettes et peut se voir indéfiniment poursuivre par ses créanciers.

Au Luxembourg, un projet de loi présenté par le Gouvernement prévoit d’introduire une procédure de dissolution administrative sans liquidation. La procédure serait à l’initiative du procureur d’État. Elle permettrait de procéder à la dissolution d’une société en défaut d’actifs sans ouverture d’une procédure formelle de faillite ou de liquidation judiciaire complète. Elle permettrait de traiter dans un court laps de temps et avec des coûts réduits pour l’État, de nombreuses sociétés sans aucun actif (i.e. dont l’actif net est inférieur à 1.000 euros) qui ont périclité. Cette procédure ne s’appliquera pas aux sociétés qui emploient du personnel. Quant aux particuliers, la loi du 8 janvier 2013 concernant le surendettement ne prévoit une remise de dettes qu’au terme d’une période de 7 ans.

En droit nord-américain, les petites entreprises (« small businesses ») sont régies par les dispositions du chapitre 7 ou 11 du code de la faillite (U.S. Bankruptcy Code), étant précisé que les small businesses détenues par des personnes physiques peuvent aussi tomber sous le coup du chapitre 13 du même code.

L’option offerte par le chapitre 7 (« liquidation bankruptcies ») est la plus souvent choisie lorsque l’entreprise dispose de peu d’actifs et que le dirigeant ne croit plus à la viabilité de son entreprise. Comme dans le cas du surendettement des particuliers, un trustee est désigné pour vendre les actifs, et apurer le passif. Les dettes demeurées impayées font l’objet d’un effacement et il est mis fin à l’entreprise.

Alternativement, un entrepreneur personne physique n’employant aucun salarié peut choisir la procédure prévue au chapitre 13 du code des faillites si ses dettes non garanties sont inférieures à 400 000 dollars américains et si ses dettes garanties sont inférieures à 1  180  000 dollars américains. Cette procédure n’est pas réservée aux seuls petits entrepreneurs mais s’applique aussi aux particuliers. Le débiteur propose un plan d’apurement qui peut être contesté par les créanciers. Si le tribunal approuve le plan, les créanciers ne peuvent poursuivre le recouvrement de leur créance en dehors des conditions du plan. Lorsque le plan est exécuté, le débiteur est libéré de toutes les dettes restantes (à l’exception de certaines dettes qui ne sont jamais effaçables).

Le chapitre 11 du code de la faillite permet la continuité de l’activité sous réserve de présenter un plan de réorganisation. Les petites entreprises et les entrepreneurs individuels ont très peu recours à cette procédure en raison de son coût, des délais et de sa complexité. Toutefois, cette procédure est la seule qui puisse être mise en œuvre si l’entrepreneur entend continuer son activité et s’il dépasse les seuils d’éligibilité pour la procédure du chapitre 13 prévue pour les particuliers.

Enfin, il est possible d’utiliser une procédure dite Fast-Track instituée par la loi de prévention des abus et de protection des consommateurs (Bankruptcy Abuse Prevention and Consumer Protection Act) dite BAPCPA, adoptée en 2005 pour les entreprises dont le passif ne dépasse pas 2 millions de dollars américains. Cette procédure dénommée « Fast-Track Business Bankruptcy Case » réduit le délai de la poursuite d’activité de 120 à 100 jours, et fixe le délai pour présenter un plan à 160 jours. La constitution d’un comité de créanciers n’est pas obligatoire si l’une des parties le souhaite.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

Il est constaté que :

- La procédure de rétablissement professionnel rencontre un succès très limité. Seules 127 procédures ont été ouvertes en 2017 et 517 au total depuis son entrée en vigueur au 1er juillet 2014. Ainsi, par exemple, le tribunal de commerce de Lille métropole n’a pas ouvert une seule procédure de rétablissement professionnel depuis 2014, celui de Créteil n’en a ouvert que deux en 2017, celui de Bobigny n’en a ouvert aucune en 2016 et en 2017. Le tribunal de commerce de Paris n’en a ouvert que 7 depuis sa création, alors que le tribunal de commerce de Saint Nazaire en a ouvert 33 depuis sa création. Le tribunal de grande instance de Paris n’a ouvert que 25 procédures de rétablissement professionnel depuis le 1er juillet 2014168.

- La procédure de rétablissement professionnel est méconnue des débiteurs concernés qui doivent la demander pour en bénéficier et serait mal connue des mandataires de justice, avocats, greffiers et juges.

S’il demeure essentiel de vérifier la bonne foi du débiteur pour éviter les fraudes, cette procédure apparaît particulièrement adaptée aux professions libérales (médecins, avocats,…) exerçant de manière indépendante. Ces personnes peuvent en effet bénéficier d’un rebond déterminant dans l’exercice de leur profession, dès lors qu’elles ne sont pas dessaisies et n’ont donc pas à attendre la clôture de la procédure pour continuer à exercer leur art.

Enfin, certains débiteurs, tirant les leçons de leurs difficultés voire de leur incapacité à conduire une entreprise individuelle, ne souhaitent pas persévérer dans leur entreprise et souhaitent une liquidation judiciaire, pour pouvoir, à la clôture de la procédure, se tourner vers une activité salariée.

Il est déduit de tout ce qui précède qu’il serait nécessaire de systématiser l’examen par le tribunal saisi d’une demande de liquidation judiciaire, des conditions du redressement professionnel afin de lui permettre d’ouvrir cette procédure avec l’accord du débiteur, sans toutefois rendre la procédure obligatoire.

L’examen des critères du rétablissement professionnel serait ainsi un préalable obligatoire pour le tribunal saisi d’une demande de résolution du plan de sauvegarde ou de redressement judiciaire, ou d’une demande de liquidation judiciaire émanant du débiteur, du Ministère public ou d’un créancier.

Cette réforme présenterait les avantages suivants :

- Elle aurait le mérite d’imposer aux juridictions et aux praticiens l’examen des conditions d’éligibilité du rétablissement professionnel et de la pertinence de son adoption ;

- Elle familiariserait ainsi les juridictions et les praticiens à cette procédure ;

- Elle respecterait la philosophie du rétablissement professionnel qui doit rester une procédure volontaire, c’est-à-dire demandée par le débiteur, dès lors qu’elle lui offre un effacement de dettes avec une continuité de son activité. Cette faveur doit nécessairement s’accompagner d’une adhésion du débiteur. Elle laisserait ainsi une souplesse au débiteur qui pourrait ne pas avoir d’intérêt à poursuivre son activité, même au bénéfice d’un effacement de ses dettes (a fortiori si l’assurance chômage lui est ouverte à l’issue de la liquidation judiciaire) ;

- Elle permettrait de reproduire une faculté déjà ouverte au tribunal, et qui porte ses fruits puisque les conciliations sont en hausse, d’orienter le débiteur vers la conciliation (article L. 621-1 al. 3 du code de commerce) ;

- Elle permettrait enfin d’examiner l’ouverture du rétablissement professionnel également à l’occasion d’une demande de résolution du plan de sauvegarde ou de redressement judiciaire, soit bien en amont des difficultés rencontrées au stade de la liquidation judiciaire. Les occasions d’ouvrir une telle procédure seraient ainsi élargies.

2.2. Objectifs poursuivis

L’objectif poursuivi est d’augmenter les ouvertures de rétablissement professionnel, d’anticiper plus en amont les difficultés et de favoriser ainsi le rebond des entrepreneurs de bonne foi.

Ce dispositif, qui offre au débiteur personne physique les effets de la clôture pour insuffisance d’actif, c’est-à-dire la règle de l’interdiction du droit de reprise des poursuites individuelles permettant une purge de ses dettes, en se dispensant d’une procédure collective, lui permet également de ne pas être dessaisi : il conserve ainsi le pouvoir de disposition sur ses biens et peut continuer son activité.

Accroître le recours à cette procédure a dès lors pour objectif de sauver de la liquidation judiciaire les petits débiteurs personnes physiques, en particulier ceux qui exercent une profession libérale (médecins, avocats,…) de manière indépendante ou les micro-entrepreneurs qui se sont lancés dans l’entrepreneuriat pour échapper à une situation de non emploi. Ces personnes peuvent en effet bénéficier d’un rebond déterminant dans l’exercice de leur profession, dès lors qu’elles n’ont pas à attendre la clôture de la procédure pour continuer à exercer leur activité.

Aguerri par son échec, le débiteur pourra ainsi rebondir vite (fresh start à l’américaine). A cet égard, la recommandation du 12 mars 2014 a notamment pour objectif de donner une seconde chance aux entrepreneurs et fait l’éloge de l’apprentissage par l’échec : « il semble démontré que les entrepreneurs faillis ont plus de chance de réussir la seconde fois »169 ; toutefois, aucune étude n’est citée.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options envisagées

Deux options avaient été envisagées :

1. Rendre la procédure obligatoire : option n°1 écartée

Faire de la procédure de rétablissement professionnel une procédure obligatoire risque de consacrer un droit à l’effacement automatique des dettes et de favoriser un effet d’aubaine, l’absence de bonne foi n’étant qu’une condition de déchéance et non une condition d’ouverture.

Son automaticité reviendrait à en faire un moyen de purger les dettes pour les petits débiteurs, alors qu’en tant que mesure de faveur par rapport à la liquidation, elle ne doit pas s’appliquer automatiquement.

Par ailleurs, rendre cette procédure obligatoire aboutirait à mieux traiter l’entrepreneur individuel dans le cadre du rétablissement professionnel que la personne physique dans le cadre du rétablissement personnel (dont l’initiative appartient à la commission de surendettement et les conditions d’ouverture sont subjectives en ce sens qu’elles envisagent la situation particulière du débiteur de bonne foi). L’automaticité du rétablissement professionnel, dont les conditions sont objectives puisqu’elles reposent sur les seuils posés par les textes (la bonne foi n’est en effet qu’une condition de déchéance), créerait ainsi une distorsion entre les deux régimes.

Enfin, il est difficilement concevable de contraindre des entrepreneurs à continuer leur activité, alors qu’ils préfèreraient y mettre un terme, liquider leurs actifs et s’orienter vers une autre activité et/ou un autre statut.

Ainsi, au regard de ce qui vient d’être exposé, l’option de rendre obligatoire la procédure de rétablissement professionnel, outre la difficulté qui surviendrait de la coexistence et donc de l’articulation de ce dispositif avec la liquidation judiciaire simplifiée, favoriserait les situations d’aubaine, si ce n’est de fraude.

C’est pourquoi cette option n°1 n’a pas été retenue.

2. Rehausser le montant d’actif réalisable : option n°2 écartée:

Il est ressorti des consultations menées que le plafond d’actifs réalisable n’est pas, du point de vue de son montant, l’explication principale du faible recours à la procédure de rétablissement professionnel.

Si un doublement de ce seuil induirait un accroissement théorique du nombre de débiteurs concernés (+20% si l’actif devait être porté à 8.000 euros, +31% si l’actif devait être porté à 10.000 euros170), deux obstacles d’ordre pratique sont à prendre en considération:

- Il existe tout d’abord une difficulté qui tient aux frais de greffe qui s’élèvent à la somme d’environ 600 euros pour cette procédure. A la différence de la liquidation judiciaire qui permet au juge-commissaire171 d’ordonner au Trésor public de faire l’avance des frais et émoluments perçus par les greffiers lorsque les fonds du débiteur sont insuffisants, la procédure de rétablissement professionnel ne le permet pas. Le débiteur est donc contraint d’acquitter ces droits.

Envisager une extension de la mise à la charge du Trésor public n’est pas envisageable, dans un contexte où ces frais représentent à l’heure actuelle la somme de 35 millions d’euros que l’Etat ne recouvre jamais et cherche à réduire.

- Par ailleurs, la procédure de rétablissement professionnel, par définition impécunieuse, engendre le paiement d’émoluments au mandataire de justice à hauteur de 1.200 euros (si l’actif est inférieur à 1.000 euros) et à 1.500 euros (si l’actif est supérieur à 1.000 euros)172, qui sera prélevé sur le FFDI173 (Fonds de Financement des Dossiers Impécunieux).

Rehausser les seuils prévus pour le rétablissement professionnel ne pourrait se faire sans une réflexion sur les moyens de ce fonds dont l’équilibre financier est aujourd’hui préoccupant, comme le montre le tableau suivant174.

Source : Caisse des dépôts

En tout état de cause, cette mesure tenant au rehaussement du seuil relève du niveau réglementaire.

C’est pourquoi cette option n°2 n’a pas été retenue.

3. Instaurer un plafond de passif : option n°3 écartée:

Instaurer un seuil de passif n’apparaît pas de nature à favoriser la procédure de rétablissement professionnel en ce que ce plafond limiterait le nombre de débiteurs potentiellement concernés. En second lieu, il serait susceptible de créer une inégalité entre les débiteurs, dès lors que certaines activités (comme les avocats ou les médecins dont les charges ordinales et les cotisations de sécurité sociale impayées peuvent rapidement atteindre des sommes élevées) génèrent un passif plus important que d’autres sans que la bonne foi du débiteur ne soit en cause.

En tout état de cause, cette mesure relève du niveau réglementaire.

C’est pourquoi cette option n° 3 n’a pas été retenue.

3.2. Option retenue

L’option qui a été retenue consiste à systématiser l’examen par le tribunal saisi d’une demande de liquidation judiciaire, des conditions du rétablissement professionnel afin de lui permettre d’ouvrir cette procédure avec l’accord du débiteur, sans toutefois rendre la procédure obligatoire.

L’examen des critères du rétablissement professionnel serait ainsi un préalable obligatoire pour le tribunal saisi d’une demande de résolution du plan de sauvegarde ou de redressement judiciaire, d’une demande de redressement émanant du débiteur, ou d’une demande de liquidation judiciaire émanant du débiteur, du Ministère public ou d’un créancier.

Cette option est cohérente avec les objectifs poursuivis d’agrandir le champ d’application de cette procédure afin qu’elle concerne un plus grand nombre de débiteurs.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

4.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne

Cette réforme consistera à :

- modifier l’article L. 626-27 du code du commerce pour permettre au tribunal qui prononce la résolution du plan de sauvegarde d’ouvrir un rétablissement professionnel avec l’accord du débiteur,

- modifier l’article L. 631-7 du code du commerce pour permettre au tribunal saisi d’une demande de redressement judiciaire d’ouvrir un rétablissement professionnel avec l’accord du débiteur,

- modifier l’article L. 631-20-1 pour permettre au tribunal qui prononce la résolution du plan de redressement judiciaire d’ouvrir un rétablissement professionnel avec l’accord du débiteur,

- modifier l’article L. 641-1 en le complétant pour permettre au tribunal saisi d’une ouverture de liquidation judiciaire d’orienter le débiteur vers le rétablissement professionnel,

- modifier l’article L. 645-1 aux fins de mettre en cohérence ce texte avec la nouvelle possibilité de prononcer le rétablissement professionnel en cas de résolution du plan de sauvegarde ou de redressement,

- modifier l’article L. 645-3 afin de tenir compte de la modification des modalités d’ouverture de la procédure de rétablissement professionnel qui n’est plus une demande du débiteur mais une initiative obligatoire du tribunal qui l’ouvre avec l’accord du débiteur,

- modifier l’article L. 645-9 afin d’intégrer les nouvelles hypothèses d’ouverture de la procédure de rétablissement professionnel,

- modifier l’article L. 950-1 concernant l’application du dispositif dans les Iles Wallis et Futuna.

Enfin, ces dispositions ne modifieront pas les autres procédures collectives (sauvegarde, redressement, et liquidation judiciaire).

4.1.2 Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

Cette disposition du présent projet de loi répond aux exigences de la proposition de directive européenne du 22 novembre 2016 relative aux cadres de restructuration préventive, à la seconde chance et aux mesures à prendre pour augmenter l’efficience des procédures de restructuration, d’insolvabilité et d’apurement et modifiant la directive 2012/30/UE175.

Elle s’articule en particulier de manière cohérente avec les mesures du Titre III favorisant le droit au rebond de l’entrepreneur, qui prévoient notamment un délai de réhabilitation de trois ans compatibles avec les liquidations concernées par la liquidation judiciaire simplifiée.

Elle est également conforme au principe même de réhabilitation prévue par la proposition de directive, dès lors que le rétablissement professionnel conduit à l’effacement des dettes et à la poursuite de l’activité.

Toutefois, la proposition de directive est encore en cours de négociation.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impacts macroéconomiques

Cette disposition du présent projet de loi, qui devrait avoir pour effet de soumettre au rétablissement professionnel un plus grand nombre de débiteurs et leur ferait ainsi bénéficier d’un dispositif simplifié et accéléré d’effacement de dettes, devrait favoriser le maintien des entreprises individuelles.

Le nombre de liquidations judiciaires devrait en conséquence décroître. Cependant au-delà d’une amélioration des données statistiques, on peut raisonnablement en attendre un souffle nouveau pour les débiteurs éligibles à ce dispositif, à l’image du rétablissement personnel en matière de surendettement des particuliers. Cette approche réaliste et pragmatique des difficultés des entrepreneurs, lorsque le débiteur n’a rien, ou quasiment rien à liquider, apporte une réponse adaptée à l’entrepreneuriat en difficulté. Elle pourrait rendre plus attractif l’exercice d’une activité sous la forme d’entrepreneuriat individuel.

Ainsi, ceux qui exercent une profession libérale (médecins, avocats,…) de manière indépendante ou les micro-entrepreneurs qui se sont lancés dans l’entrepreneuriat pour échapper à une situation de non emploi avec très peu d’investissement peuvent bénéficier de ce dispositif de faveur s’ils sont en état de cessation des paiements. Le maintien de leur entreprise évite une inactivité, source de marginalisation d’une part, mais aussi de paiement de prestations sociales.

En 2014, le régime de l'autoentrepreneur a séduit la moitié des créateurs d'entreprises, avec 283 500 immatriculations. En 2015, il a été constaté une baisse de 21% au profit de la création des entreprises individuelles (+28%).

Les trois secteurs les plus attractifs sont le commerce, les activités spécialisées scientifiques et techniques et la construction.

L'investissement initial est faible voir nul. En 2014, plus de 60 % des autoentrepreneurs ayant démarré dans l'année en activité principale ont investi moins de 1 000 euros.

En 2015, 525 100 entreprises ont été créées en France, soit 5 % de moins qu’en 2014. Cette réduction résulte du net repli des immatriculations de micro-entrepreneurs (– 21 % par rapport à 2014). En revanche, les autres créations d’entreprises augmentent fortement, particulièrement celles des entreprises individuelles (+ 28 %) autres que les micro-entrepreneurs, et, dans une moindre mesure, celles des sociétés (+ 4 %)176.

En outre, depuis 2009, on assiste à une augmentation de l’emploi indépendant monoactif, avec un taux de croissance moyen annuel sur 2008-2015 de 2,2% pour l’ensemble des travailleurs indépendants. Cette hausse peut notamment s’expliquer par la création du statut d’autoentrepreneur, entré en vigueur au 1er janvier 2009 ; elle est cependant à considérer avec précaution : si le travail indépendant a pu constituer une solution d’accès à l’emploi en période de conjoncture économique défavorable, il pourrait connaître une certaine résorption en période de reprise. A ce jour, le nombre des indépendants s’élève à 3,3 millions, soit 10,4% de la population contre 20,8% en 1970177. Toutefois, le vocable de travailleur indépendant recouvre les entrepreneurs individuels, mais aussi les formes sociétaires unipersonnelles, ainsi que les dirigeants et mandataires sociaux, sans que les entrepreneurs individuels aient pu être isolés.

Il reste donc difficile d’établir des simulations d’impacts macroéconomiques, et ce d’autant que :

- Le projet de loi prévoyant l’ouverture de l’assurance chômage aux entrepreneurs en liquidation judiciaire risque de modifier les comportements des indépendants. 

- Par ailleurs, on assiste au plan national à une baisse d’environ 8% des ouvertures de procédures en 2017 (cette baisse se poursuivant au mois de janvier 2018)178 et, en parallèle, les procédures ouvertes concernent de plus en plus de petites, voire très petites structures, avec peu ou pas de salariés et un chiffre d’affaires très faible. Ces évolutions s’inscrivent dans un contexte où l'économie mondiale apparaît plus dynamique et où la croissance française continue de se redresser.

Les effets quantitatifs de cette disposition sont donc difficilement objectivables.

4.2.2 Impacts sur les entreprises

Une étude179 réalisée en mars 2016 classe les travailleurs indépendants pauvres selon une certaine typologie. Parmi les groupes identifiés, les commerçants, les agriculteurs et les artisans présentent un taux de pauvreté élevé, tandis que les professionnels libéraux connaissent moins la pauvreté. Toutefois, le taux de pauvreté est néanmoins élevé chez les écrivains et artistes interprètes, les architectes, ingénieurs et assimilés et pour les professions intermédiaires de la médecine. Enfin, cette étude classe les travailleurs indépendants pauvres selon des caractéristiques sociodémographiques, les individus les plus exposés aux risques de pauvreté étant les agriculteurs âgés, les jeunes parmi les professions libérales et les moins diplômés, ceux qui sont nés à l'étranger (notamment parmi les artisans et commerçants) et les personnes seules ou familles monoparentales.

Cette étude ne distingue toutefois pas, parmi les travailleurs indépendants, les sociétés unipersonnelles des dirigeants et mandataires sociaux. Les effets quantitatifs de cette disposition ne sont donc pas objectivables pour les catégories entreprises.

Toutefois, on peut valablement penser qu’elle ne concernera pas ou trop marginalement les exploitants agricoles individuels, dès lors que leur exploitation nécessite, par construction, du matériel qui sera souvent supérieur à 5 000 euros, ainsi que des terres et bâtiments.

4.2.3 Impacts budgétaires

L’impact budgétaire de cette disposition est difficile à déterminer. Toutefois, en incitant les tribunaux à ouvrir des procédures de rétablissement professionnel au profit d’un plus grand nombre de débiteurs, il devrait en résulter un allégement des coûts de procédure (notamment les émoluments des mandataires de justice) et frais de justice.

4.3. Impacts sur les services administratifs

L’impact de cette disposition sur les services administratifs est difficile à déterminer. Toutefois, en incitant les tribunaux à ouvrir des procédures de rétablissement professionnel au profit d’un plus grand nombre de débiteurs, il devrait en résulter un allégement des coûts de procédure (notamment les émoluments des mandataires de justice) et frais de justice.

Il devrait également en résulter une réduction des délais de procédure, ce qui allègerait les juridictions, tant consulaires que judiciaires.

4.4. Impacts sociaux

Le rapport180 de l'Observatoire National de la Pauvreté et de l'Exclusion Sociale (ONPES) de 2016 sur l'invisibilité sociale met en avant les limites de la mesure et de l'interprétation de la pauvreté des travailleurs indépendants, puisqu'un revenu nul ou négatif peut signifier à la fois une situation de pauvreté, une baisse d'activité ponctuelle mais sans impact au long cours ou une stratégie d'investissement. Ce rapport analyse également la visibilité vécue par les travailleurs non-salariés pauvres. Il en ressort que ce caractère invisible de la pauvreté est parfois assumé, ce qui peut s'expliquer par la perte de crédibilité en exposant ses difficultés ou le risque d'attirer des concurrents désireux de s'étendre. L'argument tiré de la « honte intériorisée », de la peur de décevoir ou de la crainte du jugement d'autrui peut également expliquer le caractère invisible de la pauvreté. Ces travailleurs indépendants se sentent dans ce cas des « oubliés » ou « mal perçus » par les institutions et ressentent également un décalage entre les règles administratives et la culture entrepreneuriale (par exemple la multiplication et l’accumulation de normes en particulier dans le monde agricole).

Une autre étude181 classe les travailleurs indépendants pauvres selon une certaine typologie. Parmi les groupes identifiés, les commerçants, les agriculteurs et les artisans présentent un taux de pauvreté élevé (compris entre 18,4 % et 22,2 %), tandis que les professionnels libéraux connaissent moins la pauvreté (taux compris entre 2,7 % et 8,2 %). Toutefois, le taux de pauvreté est néanmoins élevé chez les écrivains et artistes interprètes (17,6%), les architectes, ingénieurs et assimilés (15,6%) et pour les professions intermédiaires de la médecine (12,8%). Enfin, cette étude classe les travailleurs indépendants pauvres selon des caractéristiques sociodémographiques, les individus les plus exposés aux risques de pauvreté étant les agriculteurs âgés, les jeunes parmi les professions libérales et les moins diplômés, ceux qui sont nés à l'étranger (notamment parmi les artisans et commerçants) et les personnes seules ou familles monoparentales.

Ces deux rapports, s’ils permettent de prendre conscience de la pauvreté des travailleurs indépendants, ne font pas la part de ceux qui exercent à titre individuel par rapport à ceux qui exercent sous forme de société unipersonnelle, ce qui rend difficile à cerner de manière chiffrée la population concernée.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Consultations menées

La Chancellerie a consulté, sur la base d’un questionnaire informel, des praticiens de l’insolvabilité (CNAJMJ, avocats), des universitaires, des juges des tribunaux de commerce et des tribunaux de grande instance et de la Cour de Cassation.

Les observations des personnes consultées ont mis en lumière la méconnaissance de cette procédure et souvent le peu d’implication des débiteurs lorsqu’elle leur est applicable.

Sur la mise en œuvre du dispositif, il ressort principalement des réponses que l'ouverture de la procédure de rétablissement professionnel doit impérativement recueillir l'accord du débiteur, dès lors qu'elle doit rester une procédure volontaire puisqu'elle est une mesure de faveur au profit du débiteur.

Sur la question des seuils, le montant d'actif fixé à 5000 € ne semblait pas poser de difficulté (la modicité de l'actif devant rester une condition fondamentale sauf à s'exposer au risque d'abus ou de fraude). Quant à la possibilité de créer un seuil de passif maximal, les personnes consultées ont majoritairement considéré qu'il n'y avait pas lieu d’instituer un tel plafond.

Sur l'extension du dispositif aux sociétés unipersonnelles sans salarié, il a été très majoritairement répondu qu'une telle ouverture serait contraire à la philosophie même de ce dispositif qui n'opère aucune distinction selon la nature des dettes (personnelles ou professionnelles), alors que le régime sociétal crée une distinction des patrimoines.

Sur le caractère obligatoire de la procédure, une très forte majorité des personnes consultées a répondu que, dans la mesure où le dispositif constituait une mesure de faveur, la procédure devait rester exceptionnelle et volontaire, afin notamment de s'assurer que le débiteur entendait poursuivre son activité. Dans le cas inverse, elle devrait emporter cessation de l'activité. Certains ont suggéré l’idée, dans le but de rendre très incitatif le dispositif, de rendre l’examen des conditions du rétablissement professionnel obligatoire, tout en maintenant son caractère volontaire afin que le débiteur s’implique dans son rétablissement.

Sur le délai de quatre mois, certains ont avancé sa brièveté et l'éventualité de le rallonger, à moins que le circuit de la collecte des informations prévue à l’article R. 645-12 du code de commerce) soit simplifié. Par exemple, le pouvoir d'investigation du juge commis pourrait être délégué au mandataire judiciaire dans le cadre de l'enquête.

Sur le basculement du rétablissement professionnel vers une liquidation judiciaire, il a été répondu que les motifs reposaient principalement sur une absence de bonne foi du débiteur ou sur la découverte de contentieux en cours ou d'actifs supérieurs au seuil fixé.

Enfin, les personnes consultées ont considéré que lorsque la procédure de rétablissement professionnel était clôturée, il ne devait plus être possible d'obtenir l'effacement de dettes antérieures au jugement d'ouverture mais non prises en compte dans le cadre de la procédure. Toutefois, certains ont évoqué l'idée de conserver le délai initial de 15 jours pour contraindre le débiteur à remettre la liste dans un délai raisonnable, mais qu'il serait souhaitable de prévoir la possibilité d’intégrer les créances oubliées pendant la durée de l'enquête.

Cette disposition du présent projet de loi répond par conséquent aux principales préoccupations des personnes consultées.

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

Les dispositions de la présente loi ne sont pas applicables aux procédures en cours au jour de la publication de la présente loi.

5.2.2 Application dans l’espace

Les dispositions sont applicables dans les îles Wallis et Futuna. Le 6° du I de l’article L. 950-1 est donc modifié pour introduire un « compteur Lifou ». 

Elles ne sont en revanche pas rendues applicables en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française où le droit des entreprises en difficulté est une compétence locale.

5.2.3 Textes d’application

Ces dispositions entraîneront une modification des articles R. 645-1 et suivants du code de commerce.

Article 16 relatif aux sûretés

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

Les sûretés sont des mécanismes destinés à permettre à un créancier de se prémunir contre le risque d’inexécution de son obligation par le débiteur. Elles sont indissociables du crédit.

Le droit français des sûretés est aujourd’hui régi par des règles générales qui figurent dans le code civil182 ainsi que par des règles spéciales propres à certaines sûretés, qui figurent dans divers codes (code monétaire et financier, code de commerce et code de la consommation notamment183) et dans des lois spéciales non codifiées (par exemple la loi du 12 septembre 1940 sur le warrant industriel).

a) Le droit des sûretés a fait l’objet d’une profonde rénovation par l’ordonnance n° 2006-346 du 23 mars 2006 relative aux sûretés, tant sur la forme, un nouveau livre du code civil étant désormais dédié aux sûretés réelles et personnelles, que sur le fond : modernisation du gage, notamment par la consécration du gage sans dépossession, y compris sur stocks, assouplissement du nantissement de créance, introduction de nouveaux modes de réalisation des sûretés (en particulier le pacte commissoire), consécration légale de nouvelles sûretés issues de la pratique des affaires (la garantie autonome et la lettre d’intention).

b) Toutefois, certains pans importants du droit des sûretés ont été exclus du champ de l’habilitation, en particulier le cautionnement et les privilèges.

Or, le cautionnement, qui est une sûreté couramment utilisée en pratique, connaît aujourd’hui un régime juridique peu lisible et n’offre pas la sécurité qu’il devrait procurer. En effet le droit du cautionnement est dispersé dans divers textes du code civil, du code de la consommation et du code monétaire et financier, parfois sans grande cohérence, et se caractérise par une multitude d’exigences rigides, souvent sources de contentieux184 (formalisme pointilleux de la mention manuscrite, obligations diverses d’information dont le contenu et la sanction différent parfois, exigence de proportionnalité sanctionnée par la déchéance de la caution …).

Les privilèges, qui sont des sûretés accordées par la loi en considération de la nature de certaines créances, sont quant à eux excessivement nombreux et n’ont parfois pas été modernisés depuis 1804. Certains d’entre eux sont aujourd’hui tombés en désuétude tandis que d’autres pourraient utilement voir leur régime modernisé.

c) Par ailleurs, dix années de pratique ont mis en évidence des incertitudes sur l’interprétation de certains textes issus de l’ordonnance de 2006 ainsi que des lacunes de notre droit des sûretés par rapport à certains droits étrangers.

Ainsi, en matière de gage, certaines précisions pourraient être apportées pour répondre aux besoins des praticiens, s’agissant de la possibilité de constituer un gage sur un bien immobilisé par destination, du régime de la nullité du gage de la chose d’autrui, de l’articulation du régime du gage avec le droit des procédures civiles d’exécution ou encore du rang du créancier gagiste.

De même, le régime du nantissement de créance soulève certaines interrogations notamment quant au sort des sommes payées par le débiteur de la créance nantie avant l’échéance ou quant au droit du créancier nanti sur la créance affectée en garantie. La réserve de propriété, sûreté introduite dans le code civil en 2006, soulève quant à elle certaines incertitudes quant à son extinction et aux exceptions opposables par le sous-acquéreur.

d) Le droit des sûretés souffre enfin de sa complexité et la multiplicité de sûretés spéciales nuit à sa bonne appréhension. De nombreuses sûretés spéciales sont en effet devenues désuètes (comme par exemple le warrant des stocks de guerre ou le warrant industriel. D’autres (les sûretés commerciales en particulier) mériteraient d’être modernisées ou abrogées pour être soumises au droit commun du gage, moyennant certaines adaptations (gage automobile par exemple).

Cette complexité résulte également de la multiplicité des registres d’inscription des sûretés mobilières, divers registres distincts coexistant aujourd’hui selon le type de sûreté.

A l’inverse, notre droit ignore certaines sûretés connues à l’étranger comme la cession de créance à titre de garantie, aujourd’hui réservée aux établissements bancaires et assimilés (cession dite « Dailly » régie dans le code monétaire et financier) : il s’agirait de permettre qu’un débiteur puisse céder à son créancier, quelle que soit sa qualité, fournisseur par exemple, la propriété de créances détenues sur des tiers, en garantie de ses dettes, pour doter le droit français d’un instrument qui existe déjà dans les pays voisins (« security assignment » de droit anglais notamment). Quant à la fiducie-sûreté, qui permet de transférer la propriété d’un bien ou d’un droit à titre de garantie, si elle a été consacrée dans le système juridique français par la loi n° 2007-211 du 19 février 2007, son régime formaliste nuit à son efficacité.

Le régime des sûretés réelles immobilières mérite quant à lui d’être amélioré en vue d’une plus grande lisibilité (en remplaçant les privilèges immobiliers spéciaux soumis à publicité par des hypothèques légales) et efficacité (en élargissant, en particulier, les dérogations à la prohibition des hypothèques de biens à venir).

Enfin, le droit national se caractérise par une grande complexité pour l’exercice des sûretés en présence d’une débiteur en difficulté, spécialement lorsque celui-ci se retrouve en procédure collective. L’articulation du droit des sûretés et du droit des procédures collectives constitue aussi un volet essentiel de cette réforme. Il est en effet apparu nécessaire de clarifier et de moderniser des règles relatives aux sûretés et aux créanciers titulaires de sûretés dans le livre VI du code de commerce. Les règles relatives aux sûretés au regard de la nullité de certains actes en période suspecte (prévue au chapitre II du titre III du livre VI du code de commerce) qui n’établissent pas un régime identique pour toutes les sûretés de même nature, en sont une bonne illustration.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

Le présent projet d’habilitation à prendre par ordonnance des mesures législatives a pour objectif de réformer le droit des sûretés.

Compte tenu de leur régime, certaines sûretés sont peu attractives pour les créanciers et le droit français des sûretés souffre plus généralement d’une image de complexité qui nuit à son attractivité. Seule la loi permet de remédier totalement aux difficultés identifiées.

La direction des affaires civiles et du sceau du ministère de la justice a confié en mai 2015 mission au professeur Michel Grimaldi, inspirateur de la réforme de 2006, de réunir un groupe de travail afin qu’il identifie les améliorations susceptibles d’être apportées au livre quatrième du code civil, y compris dans les champs non couverts par la précédente ordonnance. Ce groupe de travail, qui s’est réuni sous l’égide de l’association Henri Capitant des amis de la culture juridique française, a formulé diverses propositions de modifications législatives, rendues publiques en septembre 2017, de nature à remédier aux actuelles imperfections de notre droit des sûretés.

Les praticiens de la place ont également entamé des réflexions en ce sens puisque la commission droit des sûretés de Paris Europlace, présidée par Me Etienne Gentil, après avoir remis des propositions de réforme du droit des sûretés au ministère de la justice et au ministère de l’économie en septembre 2015, dont certaines ont été reprises par la commission Capitant, se réunit de nouveau depuis novembre 2017 en vue de compléter et d’adapter ces propositions.

Une habilitation à réformer le droit des sûretés par voie d’ordonnance permettra de prendre en compte l’ensemble de ces propositions, émanant tant d’universitaires que de praticiens, en vue de compléter et d’ajuster la réforme intervenue par ordonnance en 2006.

Cette habilitation doit également permettre de simplifier, clarifier et moderniser les règles relatives aux sûretés et aux créanciers titulaires de sûretés dans le livre VI du code de commerce. L’articulation entre le droit des sûretés et les procédures collectives manque en effet de lisibilité et plusieurs incohérences ont pu être constatées (cf. supra).

2.2. Objectifs poursuivis

La réforme du droit des sûretés viserait à simplifier et à clarifier le droit français des sûretés, dans un objectif de sécurité juridique (en supprimant les sûretés inutiles, en harmonisant les règles de publicité des différentes sûretés mobilières, en rationalisant les textes relatifs au cautionnement, en précisant les textes de 2006 qui soulèvent des difficultés d’application).

Elle viserait par ailleurs à renforcer l’efficacité de certaines sûretés, sans renoncer pour autant à la protection des débiteurs et des garants (en assouplissant les formalités en matière de cautionnement, en simplifiant les exigences de constitution et de réalisation en matière de fiducie-sûreté, en consacrant la cession de créance à titre de garantie).

La réforme aurait également pour objectif de moderniser les règles relatives aux sûretés et aux créanciers titulaires de sûretés dans le livre VI du code de commerce, en renforçant l’efficacité de certaines sûretés, tout en assurant un équilibre entre les intérêts des différents créanciers, titulaires ou non de sûretés, et ceux des débiteurs et des garants. La capacité de rebond du débiteur en particulier, lorsqu’elle est encore envisageable, ne doit pas être obérée.

Ces objectifs doivent permettre de rendre le droit français des sûretés plus attractif au niveau international.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

Deux principales options sont envisagées pour réformer le droit des sûretés, une option étroite et une autre plus large.

La première option consisterait à se cantonner à la poursuite de la réforme de 2006, en complétant principalement la réforme sur les pans à l’époque exclus de l’habilitation, le cautionnement et les privilèges.

La seconde option, plus large, consisterait à simplifier et à moderniser le droit français des sûretés en prenant en compte tous ses aspects, y compris l’articulation avec le droit des procédures collectives, par une modification des relatives aux sûretés et aux créanciers titulaires de sûretés dans le livre VI du code de commerce.

La seconde option part du constat que l’efficacité des sûretés en procédure collective est un critère essentiel du choix des sûretés par le créancier. Il s’agirait en outre du moment dans la vie de l’entreprise débitrice où la balance entre les équilibres en présence est la plus délicate. Afin de parfaire complètement la réforme de 2006, cette seconde option semblerait être privilégiée.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

L’analyse fine des incidences des mesures prises par voie d’ordonnance sera effectuée dans la fiche d’impact retraçant les dispositions de cette dernière.

Les différents impacts – sociaux, économiques et financiers, – seront développés à la lumière des contours définitifs de chacune des dispositions proposées.

4.1. Impacts juridiques

La réforme envisagée conduirait notamment à modifier le livre IV du code civil relatif aux sûretés, le titre II du livre V du code de commerce sur les garanties et son livre VI relatif aux difficultés des entreprises ainsi que les textes du code monétaire et financier sur les sûretés sur titres ou instruments financiers et les textes du code la consommation sur le cautionnement.

Le droit des sûretés serait rendu plus lisible, notamment par une suppression des textes inutiles et une clarification des textes existants.

4.2. Impacts économiques et financiers

Des sûretés plus performantes, permettant aux créanciers de se prémunir efficacement contre le risque de défaillance de leur débiteur, faciliteront l’octroi de financement aux entreprises, ce qui est favorable à la croissance.

La réforme entend aussi, dans le livre VI du code de commerce, assurer un équilibre entre les intérêts des créanciers, titulaires ou non de sûretés, et ceux des débiteurs et des garants. La capacité de rebond du débiteur, en particulier, lorsqu’elle est encore envisageable, ne doit pas être obérée. La préservation de la valeur de l’entreprise, par une poursuite de l’activité, peut également être favorable aux créanciers de l’entreprise qui obtiendront ainsi parfois de meilleures chances de remboursement qu’en cas de liquidation des actifs.

Une meilleure articulation entre le droit des sûretés et le droit des entreprises en difficulté favorisera enfin la lisibilité du droit français et son attractivité pour les investisseurs étrangers.

5. MODALITÉS D’APPLICATION

Une entrée en vigueur différée est envisagée après la publication de l’ordonnance, afin de permettre aux entreprises d’en appréhender le contenu et d’adapter leurs pratiques.

6. JUSTIFICATION DU DÉLAI D’HABILITATION

Un délai de 24 mois est sollicité pour élaborer et adopter l’ordonnance réformant le droit des sûretés. Ce délai se justifie notamment par la nécessité de prendre en compte l’ensemble des intérêts en présence et d’assurer des équilibres délicats. Des consultations de toutes les parties prenantes seront indispensables pour satisfaire cet objectif d’une réforme équilibrée.

A l’issue, un projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans un délai de quatre mois à compter de la publication de l’ordonnance.

Article 17 relatif à la publicité du privilège du Trésor

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

Afin de garantir le recouvrement de ses créances, le Trésor public bénéficie d’un privilège général prévu par les articles 1929 quater du code général des impôts et 379 bis du code des douanes qui s’exerce sur tous les biens meubles appartenant à ses débiteurs.

Concrètement, le comptable public de la direction générale des finances publiques et de la direction des douanes et droits indirects va procéder à l'envoi d'un bordereau de publicité au greffe du tribunal de commerce ou de grande instance, lorsque les sommes dues à un poste comptable par un même redevable sont supérieures ou égales à 15 000 €, au terme d'un délai de neuf mois à compter de l'émission du titre exécutoire ou de la date à laquelle le redevable a encouru une majoration pour défaut de paiement. Conformément à l'article 1929 quater alinéa 7 du code général des impôts, le non-respect de cette obligation entraîne la perte du privilège en cas d'ouverture d'une procédure collective (sauvegarde, redressement ou liquidation judiciaire). Le Trésor public est alors traité comme un créancier ordinaire c'est-à-dire qui ne dispose plus de privilège (il est dit « chirographaire »), obérant ainsi ses perspectives d'être payé.

Cette publicité effectuée sur un calendrier glissant au terme d'un délai de 9 mois, mis en place en 2009, est issue de l'article 58 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 qui a modifié l'alinéa 4 de l'article 1929 quater du code général des impôts. Or le fait que cette publicité n'intervienne plus à date prévisible s'est avéré très difficile à appréhender par les entreprises et les tiers qui manquent de lisibilité sur le moment pendant lequel la publicité sera effectuée. Ces modalités sont également complexes et chronophages à mettre en œuvre pour les administrations financières car l'automatisation n'est pas possible en présence de ce délai glissant.

En outre, la publicité du privilège du Trésor public est effectuée alors même que l'entreprise conteste le montant de sa dette et demande un sursis de paiement conformément à l’article L. 277 du Livre des procédures fiscales.

Enfin, cette publicité est mal vécue par les entreprises qui la jugent stigmatisante et entraîne souvent une aggravation de leurs difficultés économiques car certains partenaires se détournent d'elles en raison de cette publicité alors même que le montant de leur dette est d'un montant peu élevé (15 000 €).

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

Comme il l’a été diagnostiqué plus haut, le dispositif actuel est complexe, peu lisible et jugé stigmatisant par les entreprises. Il est donc nécessaire de modifier le dispositif législatif actuel pour y remédier.

2.2. Objectifs poursuivis

La mesure proposée a pour objet de simplifier et de réduire le périmètre de la publicité obligatoire du privilège du Trésor.

Elle a pour objectif de rendre le mécanisme plus lisible pour tous (créanciers et entreprises redevables), et plus simple en termes de gestion administrative (automatisation des travaux), en favorisant son acceptation, tout en préservant les droits des créanciers, des débiteurs et l'information des tiers.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options possibles

Il a été identifié les trois options possibles suivantes :

Option 1(écartée) : il s'agit d'un relèvement du seuil obligatoire de publicité par voie de décret. Cette proposition est insatisfaisante dans la mesure où elle permet de mieux cibler les enjeux mais sans résoudre la complexité de la périodicité, flottante, de la publicité du privilège du Trésor.

Option 2 (écartée): il s'agit d’une suppression de la publicité du privilège du Trésor. Cette mesure n'est pas apparue satisfaisante dans l'optique du renforcement de la lutte contre les fraudes et de l'information des tiers en relations d'affaires avec les entreprises.

Option 3 (retenue) : il s'agit de prévoir la publicité obligatoire du privilège selon des règles plus simples de mise en œuvre et plus lisibles par tous avec, en outre, la création d'une exception supplémentaire à la publicité obligatoire en cas de dépôt, par le redevable, d'une réclamation d'assiette régulière assortie d'une demande de sursis de paiement (mesure proposée également par le Médiateur des ministères économique et financier dans son rapport pour 2017) et un relèvement du seuil de publicité obligatoire de 15 000 € à 200 000 € par voie réglementaire.

3.2. Dispositif retenu

La présente disposition maintient la publicité du privilège du Trésor public afin de garantir l'information des tiers et en simplifie les modalités pour permettre une automatisation et une sécurisation du dispositif. Elle élargit les garanties du redevable avec une exception supplémentaire à la publicité en cas de dépôt par le redevable d'une réclamation d'assiette régulière assortie d'une demande de sursis de paiement.

Plus précisément, la publicité obligatoire du privilège du Trésor public interviendra lorsque les sommes dues et exigibles, authentifiées par un titre exécutoire par un redevable à un même poste comptable et susceptibles de publication dépassent, au dernier jour de chaque semestre civil, une somme fixée par décret.

Elle sera faite au plus tard le 31 juillet pour la période de référence comprise entre le 1er janvier et le 30 juin de l’année en cours et au plus tard le 31 janvier de l’année suivante pour la période de référence comprise entre le 1er juillet et le 31 décembre de l’année en cours.

En pratique, le comptable public procédera à la publicité si le montant total des créances exigibles au dernier jour de chaque semestre civil demeure, malgré le versement de sommes intervenues entre temps par l'entreprise, supérieur au seuil de publicité obligatoire fixé par décret.

Comme aujourd’hui, les garanties du redevable sont préservées en cas de paiement intervenu avant la date de publication ou si l'entreprise obtient un plan de règlement échelonné de ses dettes. Dès lors, le privilège sera radié sous réserve du respect, par le redevable, des échéances du plan et de ses obligations fiscales courantes déclaratives et de paiement. Á défaut, le comptable public mettra fin au plan et procédera à la publicité dans les délais prévus par l'article 1929 quater du code général des impôts

Les entreprises sauront que si leur situation n'est pas régularisée, par un paiement partiel ou spontané de leurs dettes, avant le 30 juin, pour des défauts de règlements intervenus au premier semestre, ou au 31 décembre, lorsque ces défauts de paiement interviennent au second semestre, le privilège du Trésor public sera publié. Comme dans le système actuel, la publicité pourra faire l'objet, à tout moment, d'une radiation partielle à la diligence et aux frais du redevable, sur présentation au greffe d'une attestation constatant le paiement partiel et établie par le comptable ayant requis la publicité. De même, lorsque le débiteur acquitte la totalité de sa dette, ou une partie, le montant total de sa dette devenant ainsi inférieur au seuil requis, le comptable qui a inscrit la publicité demandera, dans le délai de 1 mois, la radiation totale de l'inscription, devenue sans objet, par la présentation au greffe d’une attestation de paiement.

En outre, les droits du débiteur seront élargis avec la création d'une exception supplémentaire à la publicité en cas de dépôt par le redevable d'une réclamation d'assiette régulière, assortie d'une demande de sursis de paiement. Ce nouveau dispositif permettra de lever la publicité lorsque la dette est contestée et d'un montant parfois peu élevé.

Enfin, le relèvement du seuil de publicité obligatoire de 15 000 € à 200 000 €, par voie de décret, permettra de circonscrire la publicité aux cas présentant un réel enjeu financier en préservant l'information des tiers et de ne pas détériorer, pour les entreprises présentant des dettes d'un montant inférieur à ce seuil, leur santé économique par l'effet réputationnel de la publicité.

Le régime des exonérations de publicité est une garantie actuelle des droits du redevable déjà prévues par le législateur dans certains cas : plan de règlement échelonné respecté, pour certaines catégories de redevables (professions libérales, artisans, agriculteurs, particuliers accomplissant des actes de commerce isolés, personnes morales de droit public), dans le cas des droits d'enregistrement. Le dispositif d'exonération en cas de réclamation d'assiette s'inscrit dans ce régime d'exonération déjà existant.

A titre illustratif, le tableau ci-dessous présente les étapes de la procédure avant et après la réforme de la périodicité de la publicité du privilège du Trésor :

Etapes de la procédure

Avant réforme

Après réforme

Absence de paiement

Situation inchangée

15 mai N: Dépôt TVA sans paiement de la déclaration de TVA d'avril N ; 15 100€ (supérieur au seuil de 15 000€)

15 mai N: Dépôt TVA sans paiement de la déclaration de TVA d'avril N ; Dette supérieure à 210 000€ (supérieur au seuil de 200 000€)

Phase amiable

Situation inchangée

30 mai N : Lettre de motivation des pénalités

30 juin N : émission de l'avis de mise en recouvrement sur le montant de la dette (15 100€)

15 juillet N : Mise en demeure de payer

30 mai N : Lettre de motivation des pénalités

30 juin N : émission de l'avis de mise en recouvrement (210 000€)

15 juillet N : Mise en demeure de payer

Publicité du privilège du Trésor

Impact de la réforme

Délai glissant de 9 mois à partir du 15 juillet N, soit la date estimée de réception de l'avis de mise en recouvrement par le redevable. Le comptable dispose d'un mois pour effectuer la publication à l'expiration de ce délai de 9 mois.

Publicité le 30 mai N + 1

A date fixe, à l'issue de chaque semestre civil, (soit le 31 décembre soit le 30 juin,) le comptable dispose d'un mois pour effectuer la publication (soit jusqu'au 31 janvier ou jusqu'au 31 juillet)

Paiement avant date d'échéance de la publicité

Situation inchangée

Paiement de 1 000€

- pas de publicité par le comptable si le paiement intervient avant le mois de publication

- si le paiement intervient pendant le mois de publication : 1° si l'inscription de publicité n'a pas encore été effectuée par le comptable, le dossier ne sera pas soumis à la publicité ;

2° si l'inscription de publicité a déjà été effectuée par le comptable, le redevable doit solliciter une attestation de paiement auprès du comptable public afin de faire radier partiellement ou totalement la publicité du privilège à ses frais.

Paiement de 12 000€

- pas de publicité par le comptable si le paiement intervient avant le mois de publication

- si le paiement intervient pendant le mois de publication : 1° si l'inscription de publicité n'a pas encore été effectuée par le comptable, le dossier ne sera pas soumis à la publicité ;

2° si l'inscription de publicité a déjà été effectuée par le comptable, le redevable doit solliciter une attestation de paiement auprès du comptable public afin de faire radier partiellement ou totalement la publicité du privilège à ses frais.

Paiement après date d'échéance

Situation inchangée

Publicité avec la situation à échéance

Le redevable doit solliciter une attestation de paiement auprès du comptable public afin de faire radier partiellement ou totalement la publicité du privilège à ses frais.

Publicité avec la situation à échéance

Le redevable doit solliciter une attestation de paiement auprès du comptable public afin de faire radier partiellement ou totalement la publicité du privilège à ses frais.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

La mesure envisagée modifie l'article1929 quater du code général des impôts ainsi que les articles 114, 120 et 379 bis du code des douanes.

4.2. Impacts sur les entreprises

La mesure proposée vise à rendre plus lisible le dispositif de publicité du privilège du Trésor public et à réduire son effet stigmatisant pour l'ensemble des entreprises débitrices d'une dette, dont le montant est fixé par décret, auprès du Trésor public.

D’une part, créer une nouvelle exception à la publicité obligatoire en cas de dépôt, par le contribuable, d'une réclamation d'assiette régulière assortie d'une demande de sursis de paiement permettra de supprimer l’atteinte alléguée au crédit de l’entreprise lorsque la dette est contestée et d'un montant peu élevé. Cette mesure va dans le sens d'une des propositions du médiateur accueillie favorablement par la direction générale des finances publiques (DGFiP) en janvier 2018. Au fil des années, le législateur a prévu des cas dans lesquels le privilège n'est pas publié (créance de moins de 15 000 €, plan de règlement respecté...).

D’autre part, relever le seuil de publicité obligatoire de 15 000 € à 200 000 € permettra de limiter les effets de la publicité pour les petites et moyennes entreprises et de la circonscrire aux cas présentant un réel enjeu financier en maintenant l'information des tiers en relation d’affaires avec les entreprises (banques, fournisseurs...); information qui peut être aujourd’hui atteinte par bien d'autres moyens que la publicité du privilège. En effet, de nombreuses sources d'information sont disponibles sur la santé financière des entreprises185.

Enfin, modifier la périodicité de la publicité permettra une meilleure prévisibilité et donc de la lisibilité pour les entreprises en se calant sur un rythme biannuel.

4.3. Impacts sur les services administratifs

Outre l'automatisation des travaux et la simplification en termes de gestion, la direction générale des finances publiques et la direction générale des douanes feraient l’économie d'une partie des frais liés à la publicité dans nombre de cas : 1ère publicité, renouvellement et radiation suite à dégrèvement des impositions. À titre d'exemple, le nombre total de formalités réalisées par les postes comptables concernés de la direction générale des finances publiques (services des impôts des entreprises, services des impôts des particuliers et pôles de recouvrement spécialisés) s'est élevé à environ 36 200, en 2015, moyennant un coût (hors frais de personnel) de l'ordre de 132 854 €186 . Si le seuil de publicité obligatoire est relevé à 200 000 € au lieu de 15 000 €, il y aurait 27 132 publications en moins. Il resterait donc 9 068 formalités annuelles, pour un coût évalué à 33 281 €, soit 99 573 € d'économie.

5. MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Application dans le temps

Les dispositions du présent article s’appliquent aux créances exigibles à compter du 1er janvier de l'année suivant celle de l'entrée en vigueur de la présente loi.

5.2. Application dans l’espace

Les dispositions sont applicables en France métropolitaine et en outre-mer.

5.3. Textes d’application

L'application de la mesure nécessite un décret en Conseil d’Etat et un décret simple afin de modifier dans le code général des impôts les articles 396 bis 2, 3-d, 5, 8 de l'annexe II, 416 bis et 416 ter de l'annexe III et 207 sexies de l'annexe IV au CGI, le décret n°2007-568 du 17 avril 2007 relatif aux modalités de mise en œuvre de la publicité du privilège du Trésor pour les créances mentionnées à l'article 1929 quater du code général des impôts et le décret n° 2009-197 du 18 février 2009 relatif à la mise en œuvre de la publicité du privilège du Trésor pour les créances mentionnées à l'article 1929 quater du code général des impôts et aux articles 379 et 379 bis du code des douanes

Article 18 relatif au traitement des créances publiques en procédure collective

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

En 2017, 46 939 jugements d'ouverture de procédures collectives ont été prononcés dont 937 jugements de sauvegarde, 12 827 jugements de redressement judiciaire et 30 425 jugements de liquidation judiciaire et liquidation judiciaire simplifiée187.

Actuellement, la déclaration de créance est une formalité obligatoire pour les créanciers d'un débiteur qui fait l'objet d'une procédure de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaire, afin de pouvoir prétendre au règlement des sommes qui leur sont dues. Cette déclaration peut être réalisée soit sur la base d'un titre exécutoire ou assimilé soit sur la base d'une évaluation en l'absence de titre.

L’article L. 624-1 du code de commerce, applicable à l'ensemble des créanciers, dispose que l'établissement définitif des créances déclarées sur la base d'une évaluation doit intervenir dans le délai imparti au mandataire judiciaire pour vérifier les créances qui lui ont été déclarées et les transmettre au juge-commissaire.

Un dispositif dérogatoire pour les créanciers publics et sociaux est néanmoins prévu par l’article L. 622-24 alinéa 4 du code de commerce. Les créances du Trésor public et des organismes de prévoyance et de sécurité sociale qui n'ont pas fait l'objet d'un titre exécutoire au moment de leur déclaration sont admises à titre provisionnel pour leur montant déclaré. Sous réserve des procédures judiciaires ou administratives en cours, leur établissement définitif doit, à peine de forclusion, être effectué dans le délai de droit commun prévu à l'article L. 624-1du code de commerce. Toutefois, si une procédure administrative d'établissement de l'impôt a été mise en œuvre, l'établissement définitif des créances qui en font l'objet doit être effectué avant le dépôt au greffe du compte rendu de fin de mission par le mandataire judiciaire. Le délai de cet établissement définitif est suspendu par la saisine de l'une des commissions mentionnées à l'article L. 59 du livre des procédures fiscales jusqu'à la date de réception par le contribuable ou son représentant de l'avis de cette commission ou celle d'un désistement.

Dans le dispositif dérogatoire actuel, le délai de droit commun est complété d'un délai supplémentaire pour la conversion de créance qui a pour date butoir le dépôt par le mandataire du compte rendu de fin de mission. Ce délai dérogatoire a été mis en place par l'ordonnance n°2014-326 du 12 mars 2014 portant réforme de la prévention des difficultés des entreprises et des procédures collectives, complétée des dispositions de l'ordonnance n°2014-1088 du
26 septembre 2014, pour tenir compte de l'incompatibilité des délais d'établissement de l'impôt (émission du titre exécutoire) prévus par le code général des impôts et les délais de droit commun fixés par le code de commerce pour rendre définitive une créance. En effet, certains impôts ont un fait générateur et une exigibilité différents de sorte que si le fait générateur est antérieur à l'ouverture de la procédure collective et que son exigibilité est postérieure, l'émission du titre ne peut pas intervenir dans le délai de droit commun de l'article L. 624-1 du code de commerce qui est variable selon les tribunaux (de 3 mois à 12 mois). Tel est le cas en matière de taxe sur la valeur ajoutée sur les prestations de services ou de la cotisation foncière des entreprises dont le fait générateur est au 1er janvier de l'année N alors que son exigibilité intervient au 30 octobre de l'année N. Par ailleurs, ce délai dérogatoire est également prévu en cas d'engagement d'une procédure de contrôle fiscal ou de rectification de l'impôt.

Cependant, par quatre arrêts du 25 octobre 2017188, la Cour de cassation a considéré que seul l'engagement d'une procédure de contrôle fiscal ou de rectification de l'impôt est visée par la notion de "procédure administrative d'établissement de l'impôt" à l'exclusion d'une liquidation en cours d'imposition courante.

Cette nouvelle jurisprudence écarte du dispositif de déclaration à titre définitif les impôts dont le fait générateur diffère de la date de son exigibilité et crée un risque d'annulation de dette exigible.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer

Il s'agit de clarifier la notion « d'établissement de l'impôt », qui conditionne le délai laissé aux créanciers publics et sociaux pour l'établissement à titre définitif de leurs créances, afin, à la fois, de ne pas entraver l'action des mandataires judiciaires par un rallongement des délais de procédure et de sécuriser le dispositif pour les entreprises et les créanciers publics et sociaux.

2.2. Objectifs poursuivis

Le présent article a pour objet de préciser les délais nécessaires au créancier public ou social pour émettre son titre exécutoire, sans entraver l'action du mandataire judiciaire et sans rallonger les délais de la procédure collective. Il est donc prévu, pour émettre un titre exécutoire et ainsi pouvoir déclarer à titre définitif une créance à une procédure de sauvegarde ou de redressement judiciaire, un délai maximum de 12 mois en cas d'établissement de l'impôt, ou la date butoir du dépôt par le mandataire de son compte rendu de fin de mission, dans le cas d'une procédure de contrôle ou de rectification de l'impôt. Dans le cadre des liquidations judiciaires et des liquidations judiciaires simplifiées, le délai de droit commun, prévu par l'article L. 624-1 du code de commerce, continue à s'appliquer.

L'objectif de la mesure est de favoriser la clôture de la procédure collective et, par corollaire, le rebond rapide de l'entreprise en préservant les possibilités de paiement des créances publiques et sociales pour lesquelles la date du fait générateur et de l'exigibilité diffèrent.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. Options envisagées

Option 1(écartée) : il avait été envisagé dans un premier temps de préciser le régime dérogatoire en inscrivant dans la loi les délais aux termes desquels l'émission du titre exécutoire ou équivalent doit intervenir, afin d'admission à titre définitif, pour les créanciers publics uniquement et l'ensemble des procédures collectives. Cette option a été écartée car elle ne tient pas compte des délais de procédure qui peuvent être inférieurs à 12 mois pour les liquidations judiciaires et les liquidations judiciaires simplifiées.

Option 2 (retenue) : il semble préférable de préciser le régime dérogatoire en inscrivant dans la loi les délais aux termes desquels l'émission du titre exécutoire ou équivalent doit intervenir, afin d'admission à titre définitif, pour les créanciers publics et sociaux, en excluant les procédures de liquidations judiciaires et liquidations judiciaires simplifiées qui seraient inférieures à 12 mois et pour lesquelles, le délai de droit commun (L. 624-1 du code de commerce) continuerait à s'appliquer.

3.2. Dispositif retenu

La mesure proposée en matière de déclaration de créances à titre provisionnel  clarifie la notion d'établissement de l'impôt et sécurise juridiquement le dispositif dérogatoire en le rendant plus intelligible dans l'esprit de l'ordonnance de 2014 susmentionnée. Il apparaît en effet nécessaire de préciser dans le texte, les délais dans lesquels les comptables publics peuvent émettre leurs titres pour être admis au passif de la procédure collective sans pour autant en rallonger les délais actuels pour favoriser rapidement le rebond de l'entreprise.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

Sera modifié le I. de l'article L. 622-17 du code de commerce.

4.2. Impacts sur les entreprises

Cette disposition s’avère favorable aux entreprises dans la mesure où le passif public pourra être établi à titre définitif dans des délais fixés par la loi. Cette date butoir de 12 mois garantit que la procédure ne sera pas rallongée au-delà des délais de procédure actuels et permet d'établir le passif à titre définitif à fin de répartition de l'actif entre les créanciers pour favoriser rapidement le rebond des entreprises. A défaut, pour les créanciers publics et sociaux, d'émettre leurs titres ou assimilés dans ces délais, les créances ne seront pas admises au passif et ne seront pas payées sur les fonds de la procédure collective.

Il s'agit d'éviter un abandon de créances pour les entreprises en procédures collectives, ce qui créerait une distorsion de concurrence avec les entreprises hors procédures collectives.

4.3. Impacts sur les services administratifs

Il s'agit d'une simplification de gestion pour les comptables publics et sociaux afin de permettre une meilleure rationalisation des moyens et un gain d'efficacité et d'efficience dans le traitement des procédures collectives. Cette mesure, visant à instaurer une date butoir pour émettre un titre exécutoire ou assimilé, sécurise juridiquement la procédure collective et favorise la répartition des actifs par le mandataire ou le liquidateur judiciaire.

5. MODALITÉS D’APPLICATION

5.1. Application dans le temps

Les dispositions du présent article s'appliquent aux procédures collectives ouvertes à compter du 1er janvier de l'année suivant l'entrée en vigueur de la présente loi.

5.2. Application dans l’espace

Les présentes dispositions seront applicables en France métropolitaine et en outre-mer.

Article 19 relatif aux clauses de solidarité dans les baux commerciaux

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

En procédure de redressement judiciaire ou de liquidation judiciaire, la cession de l’entreprise en difficulté par l’intermédiaire d’un plan de cession a pour but d’assurer le maintien d’activités susceptibles d’exploitation autonome, de tout ou partie des emplois qui y sont attachés et d’apurer le passif189. Avec le plan de redressement, il s’agit d’une des deux issues positives possibles pour une entreprise en procédure de redressement. Dans les deux cas, l’entreprise poursuit son activité mais avec un repreneur en cas de plan de cession. Cette cession peut être totale ou partielle. Dans ce dernier cas, elle porte sur un ensemble d’éléments d’exploitation qui forment une ou plusieurs branches complètes et autonomes d’activité.

Le plan de cession constitue la seule issue positive envisageable lorsque le débiteur ne parvient pas, notamment faute de temps, à élaborer un plan de redressement. En consacrant le « prepack cession » ou plan de cession préétabli qui permet de préparer en mandat ad hoc ou en conciliation un plan de cession, arrêté ensuite dans un bref délai en procédure collective, le législateur a souhaité encourager en 2014190, la reprise d’entreprises en difficulté.

En 2017191, on dénombrait 952 plans de cession totale ou partielle d’entreprise en procédure de redressement judiciaire et 198 en liquidation judiciaire. Compte tenu de l’état de trésorerie souvent exsangue de l’entreprise en procédure collective, les délais pour présenter une offre de reprise sont courts. La cession de l’entreprise doit en outre s’accompagner des contrats nécessaires au maintien de l’activité. Pour cette raison, l’article L. 642-7 du code de commerce autorise le tribunal à céder ces contrats même sans l’accord du cocontractant, accord qui serait d’autant plus difficile à obtenir que les délais sont contraints. Les candidats repreneurs doivent néanmoins étudier ces contrats qui seront exécutés dans les conditions en vigueur au jour de l’ouverture de la procédure. Or certaines clauses des contrats nécessaires au maintien de l’activité sont parfois de nature à faire obstacle à la cession. C’est tout particulièrement le cas en matière de baux commerciaux où sont régulièrement inscrites des clauses solidarité ou clauses dites de « garantie inversée » imposant au cessionnaire du bail commercial des dispositions solidaires avec le cédant.

Le bail commercial est souvent le principal actif cessible des petites et moyennes entreprises. Or les clauses de « garantie inversée » interdisent ou presque toute reprise en plan de cession. Ainsi, dans une affaire soumise à la 12e Chambre du tribunal de commerce de Paris le 22 février 2017, le débiteur, preneur d’un bail commercial dans lequel il exploitait un bar, devait plus de 600 000 € d’arriérés de loyers. Compte tenu de l’inscription dans le contrat de bail commercial d’une clause de « garantie « inversée », il a été impossible de trouver un repreneur qui accepte de régler ces arriérés de loyers. L’entreprise s’est retrouvée en liquidation judiciaire, sans reprise du bail, avec la perte de 6 emplois.

En droit des procédures collectives, il est prévu tant en procédure de sauvegarde (art. L. 622-15 du code de commerce), qu’en redressement judiciaire (art. L. 631-14 du code de commerce renvoyant à l’application de l’art. L. 622-15) et en liquidation judiciaire (L. 641-12 du code de commerce) que « toute clause imposant au cédant des dispositions solidaires avec le cessionnaire est réputée non écrite ».

Il n’existe pas de disposition législative équivalente pour réputer non écrite la clause de « garantie inversée » imposant au cessionnaire du bail commercial des dispositions solidaires avec le cédant.

La Cour de cassation a rendu un arrêt le 27 septembre 2011192 (interprétant de manière stricte la règle posée par l’article L. 641-12 du code de commerce et refusant de l’étendre à l’hypothèse de la clause de solidarité imposant au cessionnaire du bail commercial des dispositions solidaires avec le cédant193.

Les juges du fond donnent plein effet aux clauses de « garantie inversée » stipulées dans les contrats de baux commerciaux, y compris en présence d’un plan de cession194.Les juges font notamment application de l’alinéa 3 de l’article L. 642-7 du code de commerce qui prévoit que les contrats nécessaires au maintien de l’activité dont la cession est judiciairement ordonnée « doivent être exécutés aux conditions en vigueur au jour de l’ouverture de la procédure, nonobstant toute clause contraire ».

En droit positif, la clause de « garantie inversée » est ainsi opposable au repreneur d’une entreprise en difficulté en procédure collective, même si cette reprise s’effectue par un jugement arrêtant un plan de cession.

1.2. Éléments de droit comparé

Le bail connaît déjà un régime spécifique en droit français des procédures collectives, par exemple en période d’observation, où il est soumis au principe de continuation des contrats en cours. Le bail n’est pas ainsi résilié du seul fait de l’ouverture d’une procédure collective. Le régime du bail en procédure collective favorise de la sorte la poursuite de l’activité de l’entreprise. Ce régime spécial est peu répandu en droit comparé. Par contre, nombre d’Etats connaissent des dispositions spécifiques favorisant la cession de l’entreprise en procédure d’insolvabilité, avec maintien de son activité. Ces dispositions viennent parfois déroger à l’application des stipulations contractuelles pour permettre la cession de l’entreprise en difficulté.

En droit nord-américain, la section 363 du Bankruptcy Code autorise, sous certaines conditions, les cessions d’actifs de sociétés en difficulté. Un des principaux avantages est de permettre au repreneur d’être totalement libéré des sûretés, charges et actions contre l’entreprise en difficulté (la masse de l’insolvabilité).

Dans une étude commandée par la Commission européenne sur les droits nationaux de l’insolvabilité, l’Université de Leeds195 relève que nombre de législations nationales au sein de l’Union européenne prévoient déjà la possibilité d’une cession totale de l’entreprise avec maintien de l’activité, en particulier lorsque cette cession permet de maximiser la valeur de l’entreprise dans l’intérêt de la masse de l’insolvabilité (en Norvège et au Royaume-Uni par exemple). En Allemagne196, la cession de l’entreprise avec poursuite d’activité est largement utilisée comme outil de restructuration car elle est considérée comme un bon moyen de désintéresser les créanciers tout en permettant le rebond de l’entreprise.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. Nécessité de légiférer197

La question a été posée de savoir si la clause de « garantie inversée » ne constitue pas une clause restrictive de cession. Les clauses d’incessibilité, d’agrément ou de préférence sont en effet inefficaces en plan de cession. L’article L. 642-7 du code de commerce autorise ainsi le tribunal à céder des contrats nécessaires au maintien de l’activité de l’entreprise cédée sans l’accord du cocontractant (ici le bailleur). Plusieurs commentateurs se sont montrés favorables à l’assimilation en jurisprudence des clauses de « garantie inversée » à ces clauses restrictives de cession, inefficaces en plan de cession. Telle n’est pas toutefois la tendance jurisprudentielle actuelle. Pourtant, les clauses de « garantie inversée » constituent un réel frein à la reprise d’entreprise en difficulté en plan de cession, alors même que cette reprise constitue souvent la seule possibilité de maintenir l’activité de l’entreprise.

Il apparaît dès lors nécessaire de réputer non écrites les clauses de « garantie inversée » imposant une solidarité au repreneur avec l’ancien locataire.

2.2. Objectifs poursuivis

L’objectif de cette réforme est de faciliter la reprise d’entreprise en difficulté dont l’activité est susceptible d’être poursuivie, en procédure de redressement judiciaire ou liquidation judiciaire.

Les clauses imposant au cessionnaire des dispositions solidaires avec le cédant constituent un obstacle souvent insurmontable en plan de cession, interdisant de facto toute reprise de l’entreprise en difficulté, alors contrainte de cesser son activité. Réputer non écrites en plan de cession les clauses de « garantie inversée » des contrats de baux permettrait de ne plus accroître de manière excessive la charge financière pesant potentiellement sur le candidat repreneur laquelle est de nature à le décourager de présenter une offre de reprise. Libérée de tous les arriérés de loyers, l’entreprise en difficulté pourra en outre plus facilement poursuivre son activité une fois reprise. Cette modification législative favorisera le rebond de l’entreprise en difficulté.

3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

3.1. options envisagées

Les clauses de « garantie inversée » sont de plus en plus souvent des clauses de style dans les contrats de baux commerciaux198. Leur opposabilité actuelle au repreneur du bail commercial en procédure collective, reconnue en jurisprudence, ne fait qu’accroître leur intérêt pour les bailleurs commerciaux, au détriment de la poursuite de l’activité de l’entreprise en difficulté.

Deux principales options de modification des textes sont envisageables, une option large et une autre plus réduite.

L’option large consiste à réputer non écrites les clauses de « garantie inversée » des baux en cas de cession organisée en procédure collective, sans distinction. Le périmètre de la réforme porterait sur tous les cas de cession judicaire en procédure collective, en sauvegarde (où seule une reprise partielle est possible), en redressement judiciaire (reprise en plan de cession) et en liquidation judiciaire (reprise en plan de cession et par cession d’actifs isolés). Seraient modifiés les articles L. 622-15 du code de commerce (applicable en sauvegarde et en redressement judiciaire sur renvoi de l’article L. 631-14) et L. 641-12 (applicable en liquidation judiciaire, quel que soit le régime juridique de la cession envisagée, plan de cession ou cession d’actifs isolés).

La seconde option, au champ d’application plus réduit, consiste à réputer non écrites les clauses de « garantie inversée » des baux, uniquement en cas de cession judiciaire organisée en plan de cession, c’est-à-dire lorsque la poursuite d’activité et le maintien de l’emploi constituent, à côté du paiement des créanciers, les objectifs et les critères légaux de la cession conformément à l’article L. 642-5 du code de commerce199.

3.2. Option retenue

Le choix entre les deux options paraît devoir être guidé par la mise en balance des intérêts en présence, ceux de l’entreprise cédée et de ses éventuels salariés d’une part et ceux du bailleur d’autre part. La poursuite de l’activité, lorsqu’elle est possible, et le maintien de l’emploi liés, sont uniquement des critères légaux en plan de cession, par opposition à la cession d’actifs isolés en liquidation judiciaire. Dans ce dernier cas, il n’est pas exigé que la cession permette le maintien de l’activité et de l’emploi lié. Or le fait de réputer non écrites les clauses de solidarité dans les contrats de baux se conçoit surtout dans le cas où la poursuite de l’activité de l’entreprise est envisagée par l’intermédiaire d’une reprise de l’entreprise. Pour cette raison, il apparaît préférable de limiter la modification législative proposée à la cession judiciairement organisée en plan de cession.

Il est dès lors proposé de modifier l’article L. 642-7 du code de commerce afin de réputer non écrites, uniquement en plan de cession, les clauses de « garantie inversée », c’est-à-dire toute clause d’un contrat de bail commercial imposant au cessionnaire des dispositions solidaires avec le cédant.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

4.1. Impacts juridiques

4.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne

Il est envisagé de modifier l’article L. 642-7 du code de commerce. Cette modification pourra s’appliquer sans distinction à tous les baux (commerciaux ou autres), nécessaires à la poursuite de l’activité économique de l’entreprise cédée.

Le fait de réputer non écrites les clauses imposant une solidarité au repreneur avec l’ancien locataire n’interdira pas au bailleur, en cas de reprise du bail commercial, de continuer à bénéficier de l’alinéa 3 de l’article L. 642-7 en ce qu’il impose par exemple au cessionnaire du bail de reconstituer le cas échéant le dépôt de garantie200.

La modification législative proposée a pour effet de parfaire le régime spécial du bail commercial en procédure collective, régime favorisant la poursuite de l’activité de l’entreprise.

4.1.2 Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

Le règlement (UE) 2015/848 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 relatif aux procédures d’insolvabilité, qui prévoit l’ouverture de la procédure devant le tribunal du lieu où se trouve le centre des intérêts principaux du débiteur, réserve le cas des contrats portant sur un bien immobilier. L’article 11 du Règlement (UE) 2015/848 prévoit ainsi que les effets de la procédure d’insolvabilité sur un contrat donnant le droit d’acquérir un bien immobilier ou d’en jouir sont régis exclusivement par la loi de l’Etat membre sur le territoire duquel ce bien est situé. La juridiction qui a ouvert la procédure d'insolvabilité principale est en outre compétente pour approuver la résiliation ou la modification des contrats visés dans le présent article, dans les cas où la loi de l’Etat membre applicable à ces contrats exige que ce type de contrats ne peut être résilié ou modifié qu’avec l’approbation de la juridiction qui a ouvert la procédure d’insolvabilité et si aucune procédure d’insolvabilité n’a été ouverte dans cet Etat membre.

En dehors du champ d’application du règlement (UE) n° 2015/848, la jurisprudence201 a toujours admis, conformément à l’article R. 600-1 du code de commerce, la possibilité d’ouvrir à l’encontre d’un débiteur une procédure collective en France dès lors qu’il y possède son siège ou l’un de ses établissements. Il en est de même, à l’égard de créanciers français, sur le fondement du privilège de juridiction de l’article 14 du code civil. La loi applicable à la procédure ouverte en France est nécessairement la loi française, qui régira les conditions d’ouverture, le déroulement de la procédure, ainsi que ses effets, notamment l’opposabilité des sûretés. Tous les créanciers, même ceux résidant hors de France, sont admis à produire. La procédure française ainsi ouverte a vocation, en principe, à couvrir l’ensemble des biens du débiteur, y compris ceux situés à l’étranger ; à condition, évidemment, que les décisions françaises soient reconnues à l’étranger. Enfin, une procédure collective ouverte à l’étranger produira ses effets en France, pourvu qu’aucune procédure n’y ait déjà été ouverte et moyennant l’exequatur des décisions intervenues à l’étranger.

4.2. Impacts économiques et financiers

4.2.1 Impacts macroéconomiques

La modification législative proposée favorisera la reprise d’entreprise en difficulté en plan de cession. Elle est de nature à diminuer le nombre de baux en déshérence, notamment les baux commerciaux des communes connaissant un faible dynamisme économique.

En favorisant la reprise en plan de cession l’entreprise peut poursuivre son activité avec tout ou partie des emplois liés, tout en apurant le passif. Le nombre de licenciements sera diminué et les créanciers non privilégiés auront potentiellement plus de chances d’être désintéressés.

Les droits des bailleurs seront parallèlement préservés pour l’avenir, le contrat de bail devant être exécuté (sauf pour la clause de solidarité réputée non écrite) dans les conditions en vigueur au jour de l’ouverture de la procédure. Le repreneur-cessionnaire devra le cas échéant reconstituer le dépôt de garantie prévu au contrat, protégeant ainsi les intérêts financiers du bailleur.

4.2.2 Impacts sur les entreprises

Le fait de réputer non écrites les clauses de « garantie inversée » des contrats de baux, dans une telle hypothèse, évitera de décourager de potentiels repreneurs. La mesure proposée favorisera ainsi le rebond des entreprises en difficulté lorsque des offres de reprise en plan de cession sont possibles en procédure de redressement ou de liquidation judiciaire.

4.3. Impacts sur les services administratifs

La modification envisagée ne devrait pas avoir d’impact significatif sur les services des tribunaux.

5. MODALITÉS D’APPLICATION

5.1.1 Application dans le temps

Les nouvelles dispositions ne seront pas applicables aux procédures en cours au jour de la publication de la loi nouvelle.

5.1.2 Application dans l’espace

Les dispositions sont applicables sur l’ensemble du territoire national.

Elles sont également applicables dans les îles Wallis et Futuna. Le 6° du I de l’article L. 950-1 du code de commerce est donc modifié pour introduire un « compteur Lifou ». 

Elles ne sont en revanche pas rendues applicables en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française où le droit des entreprises en difficulté est une compétence locale.

CHAPITRE II : DES ENTREPRISES PLUS INNOVANTES

Section 1 : Améliorer et diversifier les financements

Article 20 relatif à la réforme de l’épargne retraite

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. Cadre général

1.1.1 Diagnostic général

Les pensions de retraite étant généralement inférieures aux revenus d’activité, les produits d’épargne en vue de la retraite permettent aux particuliers de financer leur retraite afin de limiter la perte de pouvoir d’achat. Ces produits peuvent aujourd’hui relever de deux catégories juridiques :

- les contrats d'assurance de groupe en cas de vie dont les prestations sont liées à la cessation d'activité professionnelle, mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 132-23 du codes des assurances et commercialisés par des entreprises d’assurance, des mutuelles ou des institutions de prévoyance ;

- les plans d'épargne pour la retraite collectifs (PERCO), mentionnés aux articles L. 3334-1 et suivants du code du travail et proposés par des sociétés de gestion d’actifs.

De façon schématique, les produits spécifiquement créés pour l’épargne retraite sont construits sur une base collective ou sur une base individuelle.

On trouve ainsi, au sein des entreprises :

- des plans à cotisations définies, dits « article 83 », qui visent à compléter la retraite de certaines catégories de salariés (principalement les cadres), voire de tous les salariés ;

- des plans à prestations définies, avec des droits conditionnés à l’achèvement de la carrière dans l’entreprise, dits « article 39 » (régimes de retraite « maison » ou pour les cadres dirigeants) ;

- des dispositifs d’épargne en vue de la retraite avec le PERCO (plan d’épargne retraite collectif, créé en 2003).

Au niveau individuel, l’offre de produits se compose :

• de produits ouverts à tous, les PERP (plan d’épargne retraite populaire, créé en 2003) ;

• de plans destinés aux artisans et aux professions libérales (travailleurs non salariés) avec les contrats dits « Madelin » (créés en 1994), ainsi que des plans dédiés aux chefs d’entreprises et exploitants agricoles (« Madelin agricole ») ;

• des plans destinés aux fonctionnaires, comme par exemple le régime Préfon (créé en 1967).

Dans la catégorie « assurantielle », les contrats d’assurance dits « Article 83 » en référence au code général des impôts, les contrats dits « loi Madelin »202 et « Madelin agricole » et les plans d'épargne retraite populaire (PERP) ont en commun de proposer une liquidation principalement sous forme de rente viagère. Ils présentent également un régime fiscal de report d’imposition : l’épargnant peut déduire de son impôt sur le revenu les versements effectués, jusqu’à un certain plafond, et lors de la liquidation du contrat (au moment de la retraite), les rentes servies sont assujetties au régime des rentes viagères à titre gratuit (barème de l’imposition sur le revenu, moins un abattement de 10 %). Au-delà de ces caractéristiques communes, ces trois produits se distinguent par des règles de fonctionnement, de fiscalité et de traitement social hétérogènes, précisées dans le tableau ci-après.

Les PERCO, produits collectifs souscrits dans le cadre de l’entreprise, présentent des règles de fonctionnement différentes des produits assurantiels. Ils offrent par exemple la possibilité de débloquer l’épargne avant la date de la retraite en vue de l’achat de la résidence principale, ainsi que la possibilité de retirer l’intégralité de son épargne en capital au moment du départ en retraite. Ils se caractérisent aussi par un régime fiscal spécifique, variable selon l’origine des versements :

- les versements issus de l’intéressement et de la participation sont exonérés d’impôt sur le revenu à l’entrée et à la sortie ;

- les versements volontaires du salarié ne sont pas déductibles de l’impôt sur le revenu à l’entrée, mais sont exonérés d’impôt sur le revenu en cas de sortie en capital.

Le tableau ci-après précise les règles de fonctionnement, de fiscalité et de traitement social des différents produits, ainsi que les publics ciblés et les encours concernés203.

Tableau récapitulatif des masses financières en jeux / des règles juridiques et fiscales applicables

Nom du dispositif

Article 83 du CGI/L.242-1 CSS

Loi Madelin et Madelin agricole

PERP

PERCO

Commercialisation

Sociétés d’assurance / Mutuelles / Institutions de Prévoyance

Sociétés de Gestion

Encours fin 2016 + progression*

68,1 Mds€ (+6%)

43,2 Mds € (+6%)

16,3 Mds € (+14%)

14 Mds€ ( +15%)

Montant des versements / parts de marché 2016

2,9 Mds € (21%)

3,1 Mds € (23%)

2,2 Mds € (16%)

2,2 Mds€ (16%)

Nb personnes fin 2016

5,3 millions

1,6 million

2,3 millions

2,3 million

Cotisation annuelle moyenne (pers. ayant effectué un versement)

553 € (1280)

1922 € (3046)

953 € (2491)

954 € (1952)

Rente annuelle moyenne (nbr. bénéficiaires)

2 195 € (725 000 pers.)

1 751 € (288 000 pers.)

1 243 € (31 000 pers.)

/

Sortie en capital moy. (nbr.)

VFU204 4 534 € (42 000 pers.)

VFU 7 853 € (12 000 pers.)

5 542 € (4 000 pers.)
VFU 6 143 € (40 000 pers.)

9 000 € (49 000 pers.)

Public concerné Juridiquement

Peut ne concerner qu’une partie du personnel dès lors qu’elle est définie objectivement

Travailleurs non-salariés (TNS)

Produit d’épargne « à caractère universel », sur une base facultative et personnelle

Tous les salariés des entreprises ayant mis en place un PERCO et chefs d’entreprise jusqu’à 250 salariés

Cœur de cible

Salariés, cadres supérieurs ou dirigeants

TNS et agriculteurs

Actifs imposables

Tous les salariés de l’entreprise (seule une condition d’ancienneté – 3 mois maximum, peut être imposée)

Transférabilité

Oui vers un autre contrat collectif article 83 ou PERP

Oui vers un autre contrat Madelin, possible vers un article 83 ou un PERP

Oui vers un autre PERP

Oui vers un autre PERCO

Conditions de déblocage (sortie anticipée)

Blocage jusqu’à la retraite, sauf déblocage (art. L. 132-23 CdA) :
1/ chômage de longue durée ;
2/ cessation activité non salariée à la suite d’un jugement de liquidation judiciaire ;
3/ invalidité 2ème ou troisième catégorie ;
4/ décès du conjoint ou partenaire de PACS ;
5/ surendettement.

Blocage jusqu’à la retraite, sauf déblocage (article R3334-4 du code du travail) :

1/ invalidité de l'intéressé, de ses enfants, de son conjoint ou de son partenaire de PACS ;

2/ décès de l'intéressé, de son conjoint ou de son partenaire de PACS ;

3/ affectation des sommes épargnées à l'acquisition de la résidence principale ;

4/ surendettement de l’intéressé ;

5/ chômage longue durée de l’intéressé.

Dénouement

Sortie en rentes

Sortie en rente en principe
Sortie en capital possible :
- à 100% si primo-accession à la propriété à l’âge de la retraite ;
- à 20% dans les autres cas.

Rente ou capital (sans limite)

Abondement de l’employeur

Obligatoire

Sans objet

Oui

Fiscalité à l’entrée

Entreprises : Cotisations déduites du résultat imposable à l’IS

Salariés :
-
Versements obligatoires de l'employeur et du salarié : exonérés d'IR, jusqu'à hauteur de 8% de la rémunération annuelle brute, plafonnée à 8 fois le plafond de la Sécurité sociale (art. 83 CGI, 2°)

- Versements volontaires des salariés : exonérés d'IR dans la limite de 10% de la rémunération annuelle brute, plafonnée à 8 fois le plafond de la Sécurité sociale, ou à 10% de ce même plafond si c'est plus avantageux (art. 163 quatervicies CGI, I, 2, a), 1°)

Cotisations déductibles du bénéfice imposable sous plafond :
-Soit un forfait de 10 % du PASS soit 3.754,80 € pour 2014
-Soit 10 % du revenu professionnel limité à 8 PASS augmenté de 15 % du revenu compris entre 1 et 8 PASS.

Cotisation déductible de l’IR sous plafond égal à :
-10 % du PASS N-1 (3703 € en 2014) ;
- Ou 10% des revenus professionnels eux-mêmes plafonnés à 8 PASS (29 626 € en 2014).

Cotisations employeurs déductibles de l’IS, cotisations employés non déductibles (sauf si issues de l’intéressement ou participation)

Charges sociales à l’entrée

Entreprise : Forfait social de 20% (art. L.137-15 CSS)

Les versements ne doivent pas dépasser le plus élevé de ces deux montants :
- Soit 5% du plafond annuel de la Sécurité sociale
- Soit 5% de la rémunération, dans la limite de 5 fois le plafond de la Sécurité sociale (= 5 % * 196 140 € pour l'année 2017 = 9 807€, art. L.242-1 CSS al.7 et art. D. 242-1 CSS)

Salariés
: CSG (9,2%) et CRDS (0,5%) - (dans les faits, précomptés par l’entreprise)

Pendant toute la durée de souscription, les versements proviennent de revenus individuels déjà chargés

Entreprise :
Forfait social 20%
pour les abondements employeurs et les sommes issues de la participation/intéressement
Forfait social réduit à 8%
pendant 6 ans pour les entreprises de moins de 50 salariés qui concluent pour la première fois un accord de participation ou d’intéressement

Forfait social réduit à 16% pour les Perco investis en titres éligibles au PEA-PME.

Salarié : Prélèvements sociaux pour les versements volontaires du salarié qui proviennent de revenus individuels déjà chargés

Fiscalité à la sortie

Fiscalité : IR après abattement de 10%

Fiscalité : IR après abattement de 10%

Rente - IR après abattement de 10% ;
Capital
- PFL 7,5% avec abattement de 10% (article 163 bis CGI)

Sortie en capital : exonération d'IR

Sortie en rente :
les rentes sont soumises au régime fiscal des RVTO = IR après un abattement dépendant de l'âge du bénéficiaire lors de la liquidation. Fraction imposable :
- 70 % si l'intéressé est âgé de moins de 50 ans ;
- 50 % s'il est âgé de 50 à 59 ans inclus ;
- 40 % s'il est âgé de 60 à 69 ans inclus ;
- 30 % s'il est âgé de plus de 69 ans.

Charges sociales à la sortie

Revenus de remplacement : CSG (8,3%), CRDS (0,5%), cotisation maladie (1%) et contribution Additionnelle de Solidarité pour l'Autonomie (CASA) de 0,3% 

Revenus du patrimoine et de placement.
Rente ou capital : taxation des PV à un taux global de 17,2% : CSG (9,9%), CRDS (0,5%), prélèvement social (4,5%), contribution additionnelle (0,30%), prélèvement de solidarité (2%)

1.1.2 Diagnostic détaillé

a) Des produits présentant une portabilité limitée

Les règles de transférabilité des différents produits d’épargne retraite, précisées dans le tableau ci-dessous, n’assurent qu’une portabilité limitée. Par exemple, les titulaires d’un contrat article 83 peuvent transférer leur épargne vers un PERP, mais pas vers un PERCO. Les titulaires de PERP et de PERCO ne peuvent transférer leur épargne vers aucun autre produit.

Situation actuelle : transférabilité limitée

De à Vers

PERP

Madelin