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N° 2111

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 3 juillet 2019

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE

sur la situation, les missions et les moyens des forces de sécurité,

qu’il s’agisse de la police nationale, de la gendarmerie ou
de la police municipale

Président

M. Jean-Michel FAUVERGUE,

Rapporteur

M. Christophe NAEGELEN,

Députés

——

La commission d’enquête sur les moyens des forces de sécurité est composée de : M. Jean-Michel Fauvergue, président ; M. Christophe Naegelen, rapporteur ; Mme Aude Bono-Vandorme, Mme Josy Poueyto, M. Jean-Louis Thiériot, Mme Alice Thourot, vice-présidents ; M. Jean-Claude Bouchet, M. Joaquim Pueyo, Mme Nicole Trisse, Mme Laurence Vanceunebrock-Mialon secrétaires ; M. Xavier Batut, Mme Aurore Bergé, M. Ugo Bernalicis, M. Jean-Pierre Cubertafon, M. Rémi Delatte, M. Jean-François Eliaou, M. Yannick Favennec Becot, M. Jean-Marie Fiévet, Mme Agnès Firmin Le Bodo, M. Olivier Gaillard, Mme Christine Hennion, Mme Caroline Janvier, Mme Sandrine Josso, Mme Marietta Karamanli, Mme Brigitte Kuster, M. David Lorion, M. Denis Masséglia, M. Jean-Michel Mis, M. Stéphane Peu, M. Bruno Questel

SOMMAIRE

___

Pages

AVANT-PROPOS DU PRÉSIDENT DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE 7

INTRODUCTION 9

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS 13

I. UNE SITUATION CRITIQUE MAINTES FOIS DÉNONCÉE 18

A. L’IMMOBILIER ET L’ÉQUIPEMENT, VARIABLES D’AJUSTEMENT DU BUDGET DES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE 18

1. Des casernes et des commissariats abandonnés par la puissance publique 19

a. Un parc immobilier toujours dans une situation critique 19

b. Des efforts encore insuffisants par rapport aux besoins 24

i. Un désinvestissement immobilier massif 24

ii. Des besoins criants mais un chiffrage imparfait 26

c. Des décisions d’investissement immobilier trop peu lisibles 29

2. Un équipement de sécurité qui n’est pas à la hauteur des enjeux opérationnels 32

a. Des crédits d’équipement encore insuffisants 32

b. Un parc de véhicules vieillissant 33

c. Des agents insuffisamment protégés dans un contexte opérationnel intense et évolutif 35

B. UNE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES COÛTEUSE ET SOURCE DE FRUSTRATIONS 38

1. Des rythmes de travail atypiques 38

a. Le casse-tête des heures supplémentaires dans la police nationale 38

b. Une réforme des cycles horaires qu’il est urgent de faire aboutir 40

c. Un engagement opérationnel particulièrement intense dans la gendarmerie nationale 42

d. Des heures supplémentaires qui commencent aussi à s’accumuler dans l’administration pénitentiaire 43

2. Des difficultés d’attractivité et de fidélisation patentes 44

a. Les problèmes de fidélisation de la filière investigation 44

b. La faible attractivité des métiers de l’administration pénitentiaire 45

C. UN SENTIMENT PARTAGÉ DE CONFUSION DANS LES MISSIONS 46

1. La persistance de « tâches indues » 46

2. Une confusion plus qu’une complémentarité dans les missions 49

a. Une confusion croissante entre les missions de maintien de l’ordre et de sécurité publique 49

b. Une coordination insuffisante entre les forces contribuant à la sécurité publique 50

c. Des missions nouvelles pour l’administration pénitentiaire 52

3. Une charge procédurale qui reste insupportable en dépit des réformes successives 55

a. Des évolutions souvent incomprises par les agents 55

b. Une dématérialisation très attendue 58

c. Des réformes souvent inappliquées 59

II. UNE RÉFORME PROFONDE ET INNOVANTE DES FORCES DE SÉCURITÉ EST INDISPENSABLE 60

A. FIXER DES PRIORITÉS CLAIRES ET STABLES DANS LE TEMPS 60

1. Adopter une loi de programmation de la sécurité intérieure, levier d’une profonde réforme 60

2. « Sincériser » le budget des forces de sécurité intérieure autour des besoins immobiliers réels 61

a. Prévoir un plan immobilier adapté aux besoins 61

b. Pour une mise en réserve de précaution pertinente 63

3. Augmenter les crédits en faveur du renouvellement des véhicules 64

a. Acquérir des véhicules plus adaptés 64

b. Offrir de la souplesse grâce à l’externalisation de certaines prestations 65

4. Engager l’investissement nécessaire à la dématérialisation de la procédure pénale 65

a. S’assurer du respect du calendrier fixé et évaluer le coût du programme 65

b. Consolider les systèmes informatiques 68

c. Assurer l’interopérabilité des logiciels de procédure pénale 68

5. Mettre en œuvre un programme volontariste en faveur des réserves opérationnelles 69

a. Fixer des priorités claires à la mobilisation des réserves opérationnelles 69

b. Faciliter les relations avec les employeurs 70

c. Permettre aux réservistes les plus expérimentés de conserver leur habilitation d’officier de police judiciaire 72

d. Ouvrir largement la réserve de la police nationale aux citoyens 72

B. ALLÉGER ENFIN LA CHARGE PROCÉDURALE 74

1. Tirer pleinement parti des possibilités offertes par la numérisation 74

2. Étendre le recours à la procédure de l’amende forfaitaire 76

a. Des freins juridiques et techniques qui tardent à être levés 76

b. Un champ d’application qui pourrait être encore étendu 78

3. La réduction des « tâches indues » 79

4. Renforcer les contrôles en prison en simplifiant les exigences pesant sur les surveillants 83

C. SE DOTER D’UNE ORGANISATION ADAPTÉE AUX NOUVEAUX DÉFIS 84

1. Faire confiance aux décideurs locaux en leur donnant plus de marges de manœuvre 84

a. Donner des marges de manœuvre aux responsables locaux 85

b. Achever les mutualisations au niveau zonal 86

2. Poursuivre la mutualisation des services au niveau central pour plus d’efficacité 88

a. Créer de grandes directions générales pour les fonctions support mutualisées 89

b. Renforcer l’autorité des directions centrales de la direction générale de la police nationale sur les services de la préfecture de police 90

c. Créer une direction centrale des ressources humaines de la police nationale 91

D. REVOIR L’ORGANISATION DU MAINTIEN DE L’ORDRE 92

1. Un nouveau schéma national du maintien de l’ordre 92

a. Prendre en compte les nouvelles formes de mobilisation sociale 92

b. Poursuivre la réflexion sur les interpellations en cours de manifestation 93

c. Faciliter la mise en cause pénale des manifestants violents 94

2. Pour un effort ambitieux de recrutement au sein des escadrons de gendarmerie mobile et des compagnies républicaines de sécurité. 94

a. Renforcer les compagnies républicaines de sécurité 94

b. Rendre aux escadrons de gendarmerie mobile leurs effectifs initiaux 96

3. Pour un plan d’équipement « maintien de l’ordre » 97

a. Tirer profit des innovations dans l’imagerie et la communication 97

b. Renouveler les véhicules des escadrons de gendarmerie mobile 99

E. MODERNISER LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES 101

1. Prendre des mesures innovantes pour attirer et fidéliser 101

2. Faire évoluer la formation des policiers 103

a. Créer une académie de police commune aux trois corps de la police nationale 103

b. Remédier aux lacunes de la formation continue 105

3. Mieux valoriser l’engagement au service de la sécurité des Français 108

F. ASSEOIR LE RÔLE ET LA PLACE DES POLICES MUNICIPALES 110

1. Constituer une école nationale de police municipale sous l’égide du ministère de l’intérieur 111

2. Définir un équipement minimal obligatoire 111

3. Aménager un accès adapté aux fichiers de police 113

4. Harmoniser les statuts entre police municipale et gardes champêtres 114

EXAMEN EN COMMISSION 117

CONTRIBUTIONS DES GROUPES POLITIQUES 127

DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LA COMMISSION D’ENQUÊTE 133

ANNEXES 135

I. NOTES 137

Annexe 1 : L’évolution de la structure des dépenses des forces de l’ordre 137

Annexe 2 : Des avancées significatives dans le domaine indemnitaire en 2016 et 2018 140

Annexe 3 : La protection fonctionnelle des forces de sécurité intérieure 144

Annexe 4 : Le recours à des agents de sécurité privée 148

Annexe 5 : La coopération entre les forces de sécurité de l’État et les polices municipales 149

II. ANALYSE PAR LE RAPPORTEUR DES RÉSULTATS DE LA CONSULTATION DES MEMBRES DES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE 150

III. COMPTES RENDUS DES AUDITIONS 171

AVANT-PROPOS
DU PRÉSIDENT DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE

Avant d’être élu député, j’ai consacré la majeure partie de ma vie
– quarante ans – à la sécurité des Français, en les servant au sein de la police nationale.

Au fil des années, j’ai vu la situation des forces de sécurité se dégrader, leur efficacité diminuer, à l’image de leur présence sur la voie publique. Nombreux parmi les femmes et les hommes qui servent dans la police ou la gendarmerie travaillent dans des conditions déplorables, générées notamment par la vétusté des bâtiments et un manque de moyens logistiques et techniques.

Pourtant la situation dégradée des conditions de travail de nos forces de sécurité ne saurait être réduite à des arbitrages budgétaires, dont la mise en œuvre se fait souvent attendre, ou de nouvelles vagues de recrutements, d’autant que certains concours ne font plus recette. La filière « police judiciaire » en est une bonne illustration.

Cette commission d’enquête formule des propositions à l’élaboration desquelles ont contribué chacun de ses membres, mais aussi les services de l’Assemblée nationale : qu’ils soient tous ici remerciés pour leur engagement. Plusieurs de ces propositions sont déjà présentes dans le rapport parlementaire sur la sécurité globale remis au Premier ministre avec Alice Thourot en septembre 2018.

Nos rapports se suivent et se ressemblent : qu’ils soient préparés à l’occasion de l’examen des projets de loi de finances, commandés par l’exécutif dans le cadre d’une mission parlementaire, ou fruit des travaux d’une commission d’enquête, leurs conclusions convergent vers une nécessaire réorganisation, une meilleure coordination de la sécurité en France : certains services coexistent parfois jusqu’en triple, au sein de la police, de la gendarmerie et de la préfecture de police de Paris par exemple (police judiciaire, renseignement, police technique et scientifique…). La restructuration des forces de sécurité en grandes directions par métier permettrait de redéployer des effectifs sur le terrain, au service de la sécurité du quotidien des Français appelée de ses vœux par le Président de la République.

Les Français le méritent, comme celles et ceux qui veillent sur eux chaque jour, souvent au péril de leur vie. Cette commission d’enquête nous a permis une nouvelle fois d’aller à leur rencontre, d’entendre leurs représentants dans le cadre d’auditions enrichissantes pour l’ensemble des députés. Au nom de mes collègues, je tiens à les remercier du temps qu’ils ont bien voulu nous consacrer en plus de leurs missions quotidiennes, de la sincérité de leurs témoignages, de leur passion pour le métier qu’ils exercent avec courage et dévouement.

INTRODUCTION

Les forces de sécurité intérieure sont confrontées depuis des années à une pression opérationnelle inédite, qui a trois causes principales :

– le maintien de la menace terroriste à un niveau élevé, qui justifie une sécurisation accrue des grands événements sportifs ou culturels ainsi que des gardes statiques ;

– une poussée migratoire historique, avec l’entrée de deux millions de personnes dans l’espace Schengen en 2015, et l’interpellation de plus de 80 000 personnes entrées irrégulièrement sur le territoire entre 2017 et 2018 ;

– la radicalisation de la contestation sociale, qui s’est traduite par des manifestations d’ampleur attirant des groupes violents, présents aussi bien à Notre-Dame-des-Landes, Bure et Kolbsheim qu’à Mayotte, en Guyane, en Nouvelle-Calédonie, du fait d’un regain de tensions, qu’à Paris, et dans d’autres grandes villes, enfin, à l’occasion des manifestations des « Gilets Jaunes ».

En plus du nombre croissant de sollicitations sur un nombre toujours plus important de théâtres de crise, ce sont véritablement les conditions dans lesquelles les agents des forces de sécurité intérieure, qu’ils soient policiers ou gendarmes, policiers municipaux ou agents pénitentiaires, vivent et travaillent, qui provoquent un sentiment d’abandon. À cela s’ajoute le manque de moyens et l’inadéquation de ceux-ci pour la conduite de leurs missions, qui génère une forme d’exaspération.

Enfin leur frustration grandit aussi, du fait de la multiplication de tâches administratives toujours plus chronophages et complexes les empêchant de se consacrer à leurs missions premières et ce, malgré des réformes qui, bien qu’inspirées par les meilleures intentions ne sont pas appliquées. Il est nécessaire d’ajouter à cela non seulement une procédure judiciaire toujours plus complexe mais aussi une réponse pénale parfois décourageante et démotivante.

La Nation doit enfin donner aux forces de sécurité intérieure les moyens d’accomplir les missions qu’elle leur confie.

La première réponse due aux forces de sécurité intérieure est un cadre d’action clair et des réformes effectives. Une programmation budgétaire est plus que jamais nécessaire, afin de consacrer un ambitieux plan d’investissement immobilier et de renouvellement des équipements.

L’allégement de la charge procédurale et administrative peine à se concrétiser ; elle pèse sur les agents et les détourne de leur cœur de métier. La simplification de la procédure pénale, plusieurs fois annoncée, doit enfin se mettre en place, en élargissant notamment le recours à l’amende forfaitaire. Afin de remettre les policiers et gendarmes sur le terrain, il est urgent de supprimer les « tâches indues » qui leur sont imposées, en les transférant vers d’autres services de l’État ou vers les collectivités territoriales.

Au-delà des moyens, l’organisation doit être revue pour donner aux décideurs locaux des marges de manœuvre plus importantes, notamment en matière budgétaire. Les responsables d’unités doivent disposer des moyens d’adapter leur fonctionnement aux enjeux de terrain.

Au niveau central, il est nécessaire de poursuivre les mutualisations pour plus d’efficience. Cette réorganisation doit permettre de bénéficier pleinement des possibilités ouvertes par le numérique, mais également de développer la recherche et le développement au profit des deux forces. La réforme serait enfin l’occasion de mettre fin au fonctionnement « en tuyaux d’orgue » de la police nationale. En particulier, la création d’une direction des ressources humaines au sein de la police serait une simplification bienvenue qui permettrait de renforcer le pilotage stratégique de cette fonction.

La question du maintien de l’ordre a beaucoup mobilisé la commission d’enquête car l’intensité opérationnelle des derniers mois a crûment mis en lumière les limites des moyens des unités mobiles. La baisse de leurs effectifs et la vétusté de leurs véhicules, couplées à l’évolution des formes de la contestation sociale et au développement du phénomène des « casseurs » ont fait apparaître des lacunes qu’il faut rapidement combler. Il faut aujourd’hui accorder une priorité budgétaire claire à cette ambition, avec de nouveaux recrutements et un équipement renouvelé qui tirerait pleinement parti des évolutions technologiques. L’exercice croissant de missions relevant du maintien de l’ordre par des unités normalement dédiées à la sécurité publique est un autre point d’attention, qui justifie un programme de formation et d’équipement spécifique.

Le sursaut observé dans le nombre de candidats aux concours de recrutement des forces de sécurité intérieure après les attentats qui ont frappé notre pays ces quatre dernières années témoigne de la vivacité du besoin d’engagement parmi les jeunes Français. Afin de conforter cet élan et pour répondre aux besoins de recrutement, il est essentiel de renforcer l’attractivité des métiers concourant à la sécurité intérieure, en organisant des concours au niveau territorial ou en ouvrant le recrutement de certaines spécialités aux contractuels. La formation initiale et continue doivent être profondément revues, l’une pour développer un véritable esprit de cohésion entre les corps et favoriser une gestion plus souple des ressources humaines ; l’autre pour véritablement entretenir et accroître les compétences, plutôt que de créer les conditions de leur attrition par des contraintes insurmontables.

Dernier sujet d’importance, l’émergence des polices municipales impose des évolutions du cadre légal et de l’organisation des forces de sécurité. Une première étape serait la constitution d’une école nationale de police municipale, afin d’harmoniser les formations reçues par les agents municipaux. L’harmonisation de leur cadre d’emploi avec celui des gardes champêtres permettra de faire émerger une catégorie unifiée d’agents municipaux de sécurité publique chargés de l’exécution des arrêtés du maire. Enfin, étendre l’accès des policiers municipaux aux fichiers de police leur permettrait de remplir leurs missions de police de la route avec plus d’efficacité et dans de meilleures conditions de sécurité.

Après avoir dressé le constat d’une situation critique, maintes fois analysée et dénoncée, des forces de sécurité intérieure, le rapporteur formule des propositions pour une réforme profonde et durable.

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS

A. DES PRIORITÉS CLAIRES ET STABLES DANS LE TEMPS

Proposition n° 1 : mettre en place une loi de programmation de la sécurité intérieure permettant d’offrir de la visibilité aux futurs investissements indispensables ainsi qu’aux réorganisations nécessaires.

Proposition n° 2 : chiffrer précisément les besoins immobiliers des deux forces qui serviront de base à une programmation cohérente de la remise à niveau du parc, en garantissant un investissement annuel minimal supplémentaire de 50 millions d’euros pour chacune des deux forces.

Proposition n° 3 : calculer le montant de la réserve de précaution uniquement sur la base des dépenses manœuvrables. Exclure de leur calcul les budgets alloués aux loyers de la gendarmerie représenterait 15 millions d'euros supplémentaires.

Proposition n° 4 : poursuivre le renouvellement des parcs de véhicules en élargissant le recours à la location ou leasing.

Proposition n° 5 : développer le recours à l’externalisation, et donc l’enveloppe de financement allant avec, pour les petites opérations d’entretien de véhicules afin de donner plus de souplesse aux responsables d’unités.

Proposition n° 6 : investir dans la dématérialisation de la procédure pénale puis veiller à sa bonne mise en application :

– en déterminant les responsabilités respectives entre le ministère de l’intérieur et celui de la justice ;

– en veillant à la sécurisation des systèmes d’information ;

– en assurant l’interopérabilité des logiciels.

Proposition n° 7 : garantir le potentiel d’emploi des réserves des deux forces et développer la réserve opérationnelle de la police en :

– sanctuarisant les crédits dédiés à la réserve à hauteur de 100 millions d’euros ;

– facilitant les relations entre les réservistes et leurs employeurs ;

– étudiant la possibilité de conserver au réserviste retraité de la police et de la gendarmerie son habilitation OPJ ;

– permettant à des citoyens volontaires d’exercer des missions opérationnelles au sein de la police nationale, sur le modèle de la réserve citoyenne de la gendarmerie ;

B. ALLÉGER ENFIN LA CHARGE PROCÉDURALE ET ADMINISTRATIVE

Proposition n° 8 : utiliser pleinement les possibilités offertes par le numérique en développant et en imposant l’utilisation de la vidéo-audience, en particulier dans les centres de rétention administrative.

Proposition n° 9 : conforter et étendre le recours à l’amende-forfaitaire en matière délictuelle pour garantir une réponse pénale effective et plus systématique.

– résoudre les difficultés techniques et juridiques qui empêchent l’application de la réforme relative aux amendes forfaitaires dans le champ délictuel ;

– demander un rapport au Gouvernement ou conduire une mission d’information parlementaire sur les causes du faible taux de recouvrement des amendes pénales et sur la part des amendes non recouvrées en application des dispositions relatives à la quotité insaisissable ;

– engager une réflexion sur l’amélioration du taux de recouvrement des amendes pénales, en permettant par exemple de procéder à des saisies sur les ressources financières et/ou sur les biens personnels ;

– ensuite, étendre le champ de l’amende forfaitaire à de nouveaux délits.

Proposition n° 10 : accélérer la réduction des missions périphériques :

– transférer aux services de l’État l’établissement des procurations pour les élections ;

– transférer, aux municipalités ou aux services de l’État, la gestion de la perte de documents officiels ;

– achever le transfert des extractions judiciaires à l’administration pénitentiaire ;

– externaliser les fonctions de greffe, d’accueil, de transport, ainsi que la sécurité incendie et la gestion administrative des centres de rétention administrative ;

– accélérer la conclusion de conventions entre les agences régionales de santé et les directions départementales de la sécurité publique pour permettre l’examen des gardés à vue directement dans les locaux de police.

Proposition n° 11 : créer les conditions d’une réponse éducative et pénale efficace aux actes de délinquance commis par des mineurs ; expérimenter notamment de permettre au juge de prononcer des peines citoyennes destinées aux majeurs civilement responsables après examen de la situation familiale et de la responsabilité éducative.

Proposition n° 12 : alléger les procédures administratives imposées aux agents de l’administration pénitentiaire.

C. SE DOTER D’UNE ORGANISATION ADAPTÉE AUX NOUVEAUX DÉFIS

Proposition n° 13 : donner davantage de marges de manœuvre aux responsables locaux :

– développer le système des cartes d’achat ;

– augmenter les dotations financières aux mains des décideurs locaux.

Proposition n° 14 : déconcentrer des enveloppes de crédits pour les achats d’équipements spécifiques en urgence dans les SGAMI.

Proposition n° 15 : Poursuivre la création de grandes directions générales sous l’autorité directe du ministre pour les fonctions support mutualisées :

– un service ministériel des achats ;

– une direction générale du numérique ;

– une direction de la recherche et du développement ;

– un service de la communication.

Proposition n° 16 : renforcer l’autorité des directions centrales sur certains services de la préfecture de police pour opérer les mutualisations indispensables et fluidifier les carrières.

Proposition n° 17 : réfléchir à l’opportunité de créer une direction centrale des ressources humaines de la police nationale chargée de mettre en œuvre une gestion cohérente des emplois et des compétences dans les services actifs.

D. REVOIR L’ORGANISATION DU MAINTIEN DE L’ORDRE

Proposition n° 18 : élaborer un schéma national du maintien de l’ordre permettant de répondre aux nouvelles formes de mobilisation sociale, en consacrant le rôle des unités de sécurité publique.

Proposition n° 19 : poursuivre un effort ambitieux de recrutement au sein des escadrons de gendarmerie mobile et des compagnies républicaines de sécurité

– renforcer les compagnies républicaines de sécurité pour revenir à un fonctionnement à quatre sections ;

– monter les effectifs des escadrons de gendarmerie mobile pour porter leur nombre à 125 ce qui représenterait un coût supplémentaire de 32 millions d’euros.

Proposition n° 20 : développer le recours aux techniques d’imagerie modernes et de marqueurs :

– généraliser le recours à la vidéo lors des opérations de maintien de l’ordre à des fins judiciaires mais également opérationnelles et de formation ;

– généraliser l’utilisation de la captation vidéo et des drones par les unités de forces mobiles ainsi que la formation des pilotes ;

– après expérimentation, généraliser le recours aux marqueurs individuels dans la perspective de la mise en cause pénale des manifestants violents.

Proposition n° 21 : prévoir le renouvellement des véhicules de la gendarmerie et de la police dans la loi de programmation de la sécurité intérieure, notamment les VBRG et Irisbus sachant que le remplacement des seuls VBRG par des véhicules nouveaux nécessiterait un investissement estimé au minimum à 40 millions d’euros.

Proposition n° 22 : prévoir des stocks mutualisés de matériel de maintien de l’ordre au niveau des brigades et des commissariats.

E. MODERNISER LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

Proposition n° 23 : expérimenter des dispositifs de recrutement innovants pour attirer ou fidéliser certaines compétences-clés :

– expérimenter des concours territorialisés pour certains emplois ;

– faciliter l’emploi de contractuels, notamment dans les métiers du numérique, pour certaines spécialités en tension ou dans certaines zones géographiques en utilisant les nouvelles possibilités offertes par la loi de transformation de la fonction publique.

Proposition n° 24 : créer une « académie de police » destinée à :

– revaloriser le temps de la formation initiale des policiers de tous les corps ;

– unifier la formation initiale des policiers nationaux, tout en organisant des filières ;

– organiser la formation continue ;

– développer la formation sous la forme d’exercices pratiques et de simulations ;

– favoriser l’intervention d’experts et d’associations sur des enjeux précis.

Proposition n° 25 : renforcer l’autorité de la direction des ressources et des compétences de la police nationale (DRCPN) sur les directions opérationnelles pour mettre en œuvre une politique de formation adaptée, cohérente et prévisible.

Proposition n° 26 : supprimer certaines obligations réglementaires excessivement rigides comme le régime de renouvellement de l’habilitation à l’usage des « trois bâtons ».

F. ASSEOIR LE RÔLE ET LA PLACE DES POLICES MUNICIPALES

Proposition n° 27 : faire des polices municipales des acteurs à part entière de la sécurité intérieure :

– créer une école nationale de formation des policiers municipaux sous l’égide du ministère de l’intérieur ;

– élargir les possibilités d’accès des policiers municipaux aux fichiers de police en leur garantissant, pour le fichier des personnes recherchées, l’accès au motif de la recherche ;

– harmoniser les statuts des policiers municipaux et gardes champêtres.

I. UNE SITUATION CRITIQUE MAINTES FOIS DÉNONCÉE

Les moyens matériels dont bénéficient les forces de l’ordre n’ont cessé de se dégrader, au point de porter atteinte à l’exercice de leurs missions.

A. L’IMMOBILIER ET L’ÉQUIPEMENT, VARIABLES D’AJUSTEMENT DU BUDGET DES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE

Le constat de ne plus avoir les moyens de faire leur travail correctement est partagé par de nombreux gendarmes et policiers, tant l’équipement des forces et l’investissement immobilier ont été des variables d’ajustement dans un contexte de rationalisation budgétaire.

Les dix dernières années ont été marquées par une forme de désarmement budgétaire des forces de sécurité intérieure. Face aux contraintes, les dépenses d’équipement et d’investissement ont souvent servi à couvrir les besoins de masse salariale. Les recrutements supplémentaires et les mesures indemnitaires récemment accordées aux forces risquent d’aggraver encore ce phénomène. Les dépenses de personnel occupent ainsi de plus en plus de place dans le budget des forces de sécurité intérieur (87,4 % en 2019 contre 85 % en 2009), ce qui réduit davantage les marges de manœuvre des gestionnaires pour programmer des investissements stratégiques (cf. Annexe 1).

La structure de la dépense publique, retracée sur les programmes budgétaires 152 et 176, très déséquilibrée en faveur des dépenses de personnel (environ 85 %) et au détriment des dépenses de fonctionnement et d’investissement, en témoigne.

1. Des casernes et des commissariats abandonnés par la puissance publique

L’état du parc immobilier est un véritable point noir pour beaucoup de policiers et gendarmes de terrain et constitue un facteur majeur de dégradation de leur moral et d’aggravation des risques psycho-sociaux liés à leur métier.

a. Un parc immobilier toujours dans une situation critique

L’immobilier des forces de sécurité intérieure est dégradé, au point parfois de nuire à leur capacité opérationnelle et d’offrir des conditions indignes d’accueil pour les victimes ou pour les gardes à vue. Dans certains cas, heureusement rares, ces conditions peuvent même avoir une influence néfaste sur la santé des agents.

Souvent dénoncé, le problème se pose avec une acuité particulière pour les gendarmes, soumis à une obligation de résider en caserne, le plus souvent avec leur famille. Les résultats de la consultation réalisée à l’initiative du rapporteur de la commission d’enquête soulignent l’insatisfaction des personnels vis-à-vis de leurs lieux de travail et de leur logement.

ÉTAT DE SATISFACTION VIS-À-VIS DES LIEUX DE TRAVAIL

Source : Consultation publique réalisée à l’initiative du rapporteur (cf. Annexes-II).

ÉTAT DE SATISFACTION VIS-À-VIS DU LOGEMENT EN CASERNE

Source : consultation publique réalisée à l’initiative du rapporteur (cf. Annexes-II).

Le parc immobilier de la gendarmerie

Les gendarmes entendus par la commission d’enquête s’accordent pour souligner que la concession de logement pour nécessité absolue de service (CLNAS) constitue, à côté du statut militaire, l’un des deux piliers du « système d’arme » que forme la gendarmerie. Le logement en caserne doit en effet permettre une montée en charge opérationnelle rapide, ce qui est déterminant pour une force qui couvre 95 % du territoire métropolitain.

La concession de logement par nécessité absolue de service (CLNAS)

La concession de logement par nécessité absolue de service (CLNAS) est une spécificité de la gendarmerie nationale qui s’explique par le statut militaire de ses personnels. Elle se fonde sur l’article L. 4145-2 du code de la défense, qui dispose que « les officiers et sous-officiers de gendarmerie, du fait de la nature et des conditions d’exécution de leurs missions, sont soumis à des sujétions et des obligations particulières en matière d’emploi et de logement en caserne ». Cette obligation ne porte que sur les officiers et sous-officiers de gendarmerie, à l’exclusion des personnels civils et des militaires des corps de soutien.

La CLNAS est régie par l’article D. 2124-75 du code général de la propriété des personnes publiques qui dispose que « les personnels de tous grades de la gendarmerie nationale en activité de service et logés dans des casernements ou des locaux annexés aux casernements bénéficient d'une concession de logement par nécessité absolue de service ». Ce logement est gratuit, les occupants devant néanmoins régler les charges locatives, à l’exception de la consommation d’eau. Or, dans un contexte budgétaire contraint, la gendarmerie a été amenée à diversifier les modes de gestion de son parc pour répondre aux besoins de construction de casernes nouvelles. En plus du parc « domanial » géré directement par l’État, plusieurs dispositifs de location ont été mis en œuvre qui associent collectivités territoriales et bailleurs publics ou privés.

Ces dispositifs de location ont permis de construire l’essentiel des casernes les plus récentes. On constate donc des différences significatives dans l’âge moyen des logements selon qu’ils sont gérés par l’État ou loués à des collectivités ou à des bailleurs.

RÉPARTITION PAR ÂGE ET PAR TYPE DE PARC (DOMANIAL OU PRIVÉ)
DES LOGEMENTS CONCÉDÉS AUX GENDARMES

Âge

Domaniaux

Locatifs

Global

Moins de 10 ans

1,97 %

30,59 %

17,09 %

10 à 25 ans

16,28 %

23,28 %

19,98 %

26 à 50 ans

59,04 %

40,86 %

49,43 %

51 à 100 ans

20,39 %

3,68 %

11,56 %

Plus de 100 ans

2,32 %

1,59 %

1,94 %

Source : commission d’enquête, à partir des réponses du ministère de l’intérieur.

Environ 80 % des casernes domaniales de la gendarmerie ont ainsi plus de 25 ans, contre 44 % des casernes locatives. L’âge moyen du parc locatif atteint ainsi 30 ans, contre 48 ans pour le parc domanial. Ce parc domanial, faute d’entretien ou d’investissement régulier, est aujourd’hui celui dont l’état est le plus critique.

RÉPARTITION PAR ÂGE ET PAR TYPE DE PARC (DOMANIAL OU PRIVÉ)
DES LOGEMENTS CONCÉDÉS AUX GENDARMES

Source : graphique élaboré à partir des données fournies par le ministère de l’intérieur.

Les gendarmes auditionnés par la commission d’enquête s’accordent généralement sur le fait que le logement domanial constitue le « parent pauvre » du parc immobilier de la gendarmerie nationale, alors même qu’il représente près de la moitié de ce parc en surface. Ce constat s’explique à la fois par un âge moyen plus élevé et par une forte baisse des crédits alloués à la maintenance, la rénovation et la réhabilitation.

L’enjeu est d’autant plus important pour les gendarmes qu’ils habitent, la plupart du temps, avec leur famille. Le risque est, dès lors, de faire du logement en caserne non plus un avantage mais une charge, voire, pour reprendre les mots de Mme Virginie Rodriguez, vice-présidente de l’Association d’aide aux membres et familles de la gendarmerie (AAFMG), un véritable « sacerdoce » (1). Ce problème retentit sur l’organisation opérationnelle de la gendarmerie et nuit aujourd’hui à l’attractivité de certaines régions, voire de la force elle-même.

La consultation directe des gendarmes, dont les résultats sont présentés plus haut, donne d’ailleurs une idée de l’appréciation portée sur l’état du parc. Parmi les réponses obtenues, environ 60 % indiquaient que le logement fourni par l’administration était « insatisfaisant » ou « peu satisfaisant ».

Le parc immobilier de la police

Le parc immobilier de la police nationale, qui comprend très peu de lieux d’habitation, présente des difficultés similaires. Une étude présentée dans le cadre de la stratégie immobilière de la police nationale de 2017 a permis de classer ces emprises selon leur état, de « mauvais état » à « très satisfaisant ».

Les résultats indiquent que, hors préfecture de police de Paris (PP), plus de la moitié du parc immobilier en métropole est dans un état allant de « moyen » à « mauvais ». Pour la préfecture de police, la situation est plus dégradée encore, puisque cette part atteint 66 %.

ÉTAT DE SATISFACTION VIS-À-VIS DU PARC IMMOBILIER DE LA POLICE NATIONALE

(en %)

Source : direction des ressources et des compétences de la police nationale (DRCPN).

Selon les critères retenus par l’étude, les catégories « très moyen » et « mauvais état » regroupent des immeubles considérés comme vétustes. On compte donc 22 % d’immeubles vétustes pour la direction générale de la police nationale et 28 % pour la préfecture de police.

Le rapporteur ne peut se satisfaire d’une situation dans laquelle un commissariat sur quatre est considéré comme vétuste. La commission d’enquête, en se rendant dans plusieurs commissariats, a d’ailleurs pu constater l’état de délabrement de certains de ces lieux.

L’état calamiteux du commissariat de Fontainebleau

La commission d’enquête s’est rendue au commissariat de Fontainebleau, qui compte sans doute parmi les plus dégradés du parc immobilier de la police nationale. Un mur mitoyen de la zone de stationnement des véhicules personnels des agents s’est effondré, un autre menace de le faire. Le risque de chutes de pierres a imposé la condamnation des vestiaires.

De nombreuses infiltrations ont conduit à condamner certains bureaux, dans l’attente de l’expertise sur le risque d’effondrement du plafond. Les serveurs informatiques sont temporairement installés dans un espace dont le plafond s’émiette et qui était encore couvert de moisissures il y a peu. Un local pour ces serveurs a en effet été aménagé, conformément aux normes en vigueur, mais il a dû être désaffecté immédiatement après sa construction, après une inondation qui a par ailleurs endommagé plusieurs cartons d’archives l’hiver dernier. L’exiguïté des locaux rend les conditions de travail des agents difficiles, en particulier lorsqu’il s’agit d’accueillir des victimes.

Les données transmises par l’administration indiquent que le bâtiment du commissariat est considéré en « bon état », ce qui laisse songeur quant à la pertinence des critères d’évaluation retenus.

L’enjeu est aujourd’hui d’investir de façon résolue dans la rénovation et la réhabilitation du parc immobilier des forces de sécurité intérieure, afin d’offrir des conditions de travail normales à tous les agents, mais également un lieu adapté à l’accueil des victimes et à même d’assurer la dignité des gardés à vue.

Les efforts financiers supplémentaires restent pourtant insuffisants.

b. Des efforts encore insuffisants par rapport aux besoins

L’état actuel du parc immobilier s’explique pour partie par la baisse importante des crédits alloués à l’investissement immobilier au sein de la police et de la gendarmerie ces dix dernières années.

i. Un désinvestissement immobilier massif

Les crédits immobiliers au sein de la police et de la gendarmerie sont répartis entre dépenses d’investissement (titre 5), qui financent les opérations les plus lourdes et dépenses de fonctionnement (titre 3), destinées à l’entretien courant.

Les crédits alloués à l’investissement immobilier ont connu une baisse conséquente ces dix dernières années, que ce soit au sein de la police ou de la gendarmerie. En 2018, malgré les efforts initiés depuis 2015, ils restent toujours inférieurs de 32 % à leur niveau de 2009.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS D’INVESTISSEMENT IMMOBILIER

(en millions d’euros de crédits de paiement exécutés)

Source : commission d’enquête à partir des réponses transmises par le ministère de l’intérieur.

En particulier, comme le soulignait le général Laurent Tavel, directeur des soutiens et des finances de la gendarmerie nationale, la gendarmerie nationale a connu « un effondrement des investissements immobiliers puisque le budget d’investissement qui s’élevait à 618 millions d’euros en autorisations d’engagement en 2007, a connu un point historiquement bas à 6 millions d’euros en 2013, soit un centième du budget de 2007 » (2).

Les crédits alloués à l’investissement dans l’immobilier

Les crédits alloués par les forces de sécurité intérieures à l’immobilier peuvent être lus de différentes façons.

Les crédits sont d’abord répartis entre autorisations d’engagement (AE) et crédits de paiement. Les AE représentent le potentiel d’investissements nouveaux que les responsables peuvent réaliser une année donnée. Les CP permettent de couvrir les engagements passés, les décaissements étant en général réalisés sur plusieurs années.

Les crédits sont également répartis entre crédits votés et crédits exécutés. Les crédits votés en loi de finances en AE correspondent donc à l’effort supplémentaire auquel le législateur consent sur une année donnée. Ce montant peut différer des AE exécutées du fait de choix de gestion, qu’il s’agisse d’un report de crédits d’une année sur l’autre ou du transfert de crédits, par exemple entre dépenses de fonctionnement et d’investissement. Le schéma est similaire pour les crédits de paiement. Les AE et CP exécutés indiquent donc les sommes finalement consacrées à l’investissement immobilier sur l’année.

Le chiffre de 6 millions cité par le général Tavel correspond à un effort d’investissement en AE voté en loi de finances. Le montant finalement exécuté est plus élevé, puisqu’il atteint plus de 37 millions d’euros, en raison notamment de reports de crédits. En crédits de paiement, les crédits votés atteignent 89 millions cette année-là et les crédits exécutés 83 millions.

Les chiffres présentés dans le tableau ci-dessus sont présentés en crédits de paiement exécutés, qui représentent la somme effectivement consacrée par la gendarmerie nationale pour couvrir des besoins immobiliers sur une année donnée.

Source : commission d’enquête, à partir de la documentation budgétaire.

Les crédits alloués à l’entretien courant ont, en revanche, connu une évolution à la hausse plus régulière.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS D’ENTRETIEN IMMOBILIER COURANT

(en millions d’euros)

Source : commission d’enquête à partir des réponses transmises par le ministère de l’intérieur.

Ces dépenses d’entretien représentent un enjeu très important puisqu’elles financent les dépenses du quotidien et permettent de ralentir la dégradation du parc. L’effort observé depuis 2013 reste à consolider, car les crédits d’entretien courant diminuent de nouveau depuis 2017.

ii. Des besoins criants mais un chiffrage imparfait

Tant la gendarmerie que la police ont chiffré les besoins financiers nécessaires à une réhabilitation satisfaisante de leur parc immobilier.

Le rapporteur regrette vivement que, malgré ses demandes répétées, l’administration ne lui ait pas fait parvenir ces études, qui auraient été utiles aux travaux de la commission d’enquête. Aussi, la pertinence de la méthode retenue pour l’estimation de ces besoins n’a pas pu être évaluée.

Des priorités arrêtées pour le parc de la police nationale

La police nationale s’est dotée d’une stratégie immobilière pour répondre aux besoins prioritaires. Elle reprend les résultats d’une étude réalisée en 2016 par la direction générale de la police nationale (DGPN) qui a identifié 80 grands projets représentant un investissement total de près de 1,1 milliard d’euros. Pour l’essentiel, il s’agissait de réhabilitations lourdes de 35 commissariats et de 22 hôtels de police. Les constructions neuves ne représentaient qu’un quart de ces besoins, soit 20 projets.

Au regard de cette estimation des besoins prioritaires, la programmation immobilière triennale 2018-2020, qui prévoit un effort annuel de 150 millions d’euros, soit un total de 450 millions d’euros, reste insuffisante. En effet, la mise en œuvre du plan de réhabilitation identifié par la DGPN nécessiterait un investissement complémentaire de 650 millions d’euros, soit 150 millions d’euros supplémentaires sur cinq ans.

On peut craindre, de surcroît, que les besoins soient en réalité plus importants que les seules priorités arrêtées, au regard de la part du parc identifiée comme « vétuste » par la direction générale. La DGPN dispose d’un total de 3 274 bâtiments (3), dont 22 % peuvent être qualifiés de vétustes d’après l’étude évoquée ci-dessus. Cela permet d’estimer qu’environ 720 sites auraient besoin d’un programme de réhabilitation important, soit un investissement budgétaire probablement bien supérieur au chiffre communiqué par la DGPN.

Par ailleurs, en raison de la possibilité de transférer les crédits entre fonctionnement et investissement, les dépenses prévues initialement au titre de l’investissement immobilier ne sont pas sanctuarisées. Au cours de l’exercice 2018, le directeur général de la police nationale a été conduit à financer 52,5 millions d’euros de dépenses de fonctionnement, à partir de dépenses d’investissement prévues notamment pour la maintenance lourde et la construction, à hauteur de 20 millions d’euros (4). Pour partie, les besoins supplémentaires en matière de maintien de l’ordre à la fin de l’année 2018 ont donc été financés sur des crédits initialement prévus pour l’investissement immobilier.

L’effort entrepris par l’État en faveur de l’immobilier de la police nationale, insuffisant dans son ambition, est en pratique conditionné à des choix de gestion que sont conduits à effectuer les responsables de programme.

Le rapporteur souhaite en particulier attirer l’attention sur l’état du parc immobilier des compagnies républicaines de sécurité (CRS). La direction centrale gère un parc de 61 casernements et de 29 cantonnements, ainsi que différents postes autoroutiers.

L’état de ce parc suscite aujourd’hui la plus vive inquiétude. L’administration a ainsi indiqué à la commission d’enquête que le vieillissement du parc immobilier n’était pas « sans conséquence en termes de dépenses, de bien-être, voire de santé des personnels » (5). Des cas de légionelle seraient ainsi apparus dans certains cantonnements de région parisienne en raison des dysfonctionnements des réseaux d’eau chaude sanitaire (ECS).

Cette situation, inacceptable pour les personnels, est particulièrement coûteuse, puisqu’elle oblige à payer des nuitées d’hôtel. En 2018, 227 680 nuitées ont été prises en charge, y compris pour des raisons sanitaires et de vétusté des logements, pour un total de 15,7 millions d’euros. En comparaison, la DCCRS indique avoir consacré un peu moins de 3 millions d’euros aux travaux d’aménagement et d’entretien des sites CRS.

Le chiffrage insuffisant des besoins du parc immobilier de la gendarmerie

Le plan d’urgence pour l’immobilier domanial de la gendarmerie mis en œuvre en 2015 a prévu un effort supplémentaire de 70 millions d’euros par an jusqu’en 2017, porté à 105 millions d’euros à partir de 2018. L’effort supplémentaire représente un total de 525 millions d’euros.

Or, ce plan n’est supérieur à celui de la police que de 16 %, alors même que le parc domanial de la gendarmerie nationale est deux fois plus étendu, comme l’indique le tableau ci-dessous.

SURFACE DU PARC IMMOBILIER DES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE

(en mètres carrés)

Type de parc

Police nationale

Gendarmerie nationale

Immobilier domanial

2,5 millions

5,2 millions

Immobilier locatif (collectivités territoriales, organismes HLM, propriétaires privés…)

497 865

5,6 millions

Total

3 millions

10,8 millions

Source : Commission des finances.

À cet égard, les statistiques évoquées plus haut sur l’âge moyen de l’immobilier de la Gendarmerie sont inquiétantes, puisque 80 % du parc domanial a plus de 25 ans et 23 % plus de 50 ans.

Un nouvel enjeu : sécuriser les casernes et commissariats

À la problématique de la vétusté s’ajoute celle de la sécurisation des casernes et commissariats. Cet enjeu est devenu prioritaire, les récentes mobilisations sociales ayant été marquées par des attaques inacceptables contre ces lieux qui représentent l’autorité publique. La commission d’enquête s’est rendue à la caserne Deflandres de Dijon, attaquée à l’occasion d’une manifestation de « gilets jaunes » le samedi 5 janvier 2019. Ces attaques soulèvent des inquiétudes légitimes et visibles chez pour les gendarmes et leurs familles qui vivent sur place.

Le quartier Deflandres à Dijon

Le déplacement de la commission d’enquête au siège de la région gendarmerie Bourgogne-Franche-Comté a permis de constater l’enjeu lié à la sécurisation des casernes.

En effet, le samedi 5 janvier 2019, à l’occasion d’une mobilisation de gilets jaunes, un cortège s’est attaqué à la caserne, arrachant une partie de la clôture d’enceinte et jetant des projectiles sur les gendarmes, dont deux ont été sérieusement blessés, au point d’imposer une interruption temporaire de travail (ITT).

Pour répondre à cet enjeu, un plan annuel de 15 millions d’euros doit permettre de sécuriser 238 sites de la gendarmerie en 2019. Les craintes restent fortes en raison de la faiblesse de ces montants, comme l’indiquait un membre du Conseil supérieur de la fonction militaire gendarmerie (CFMG) : « avec 15 millions par an, il faudrait plus d’une décennie pour assurer la sécurisation complète des locaux. Quand on pense aux mesures de protection que peuvent nécessiter les attaques terroristes, le décalage est flagrant » (6) .

La sécurisation des casernes et des commissariats est ainsi devenue une nouvelle priorité de l’investissement immobilier qui s’ajoute aux autres besoins.

c. Des décisions d’investissement immobilier trop peu lisibles

La gouvernance de la gestion immobilière a été de nombreuses fois critiquée au cours des travaux de la commission d’enquête. Ce sujet concerne essentiellement la gestion du parc immobilier de la gendarmerie puisqu’elle est assurée à la fois par l’État, les collectivités territoriales et par d’autres bailleurs publics et privés.

L’éclatement de la gestion du parc immobilier de la gendarmerie nationale

À côté du parc domanial, qui appartient à l’État, la gendarmerie a développé le recours à la location sous plusieurs formes.

Les dispositifs de location immobilière de la gendarmerie nationale

Le développement du parc locatif de la gendarmerie nationale s’est opéré sous quatre formes :

– des casernes, incluant logements et locaux de service, construites et louées sur la base du décret n° 93-130 du 28 janvier 1993, le plus souvent par des collectivités territoriales ;

– des casernes construites et louées en vertu d’un bail emphytéotique administratif par des collectivités territoriales associées à des organismes privés ;

– des casernes ou des annexes de casernements selon un montage privé ;

– des logements hors caserne.

Ces différents dispositifs de location ont récemment connu des évolutions. Ainsi, le financement en vertu d’un bail emphytéotique administratif, qui devait être mis en extinction au 31 décembre 2017, a été prolongé en loi de finances pour 2018 à l’initiative du Gouvernement, afin de ne pas remettre en cause des projets immobiliers en cours.

Par ailleurs, le décret du 26 décembre 2016, a permis de faciliter l'engagement d'offices HLM dans des opérations immobilières au bénéfice de la gendarmerie nationale, les collectivités pouvant désormais leur octroyer la garantie totale de leurs emprunts.

La diversification des modes de gestion du parc immobilier de la gendarmerie témoigne, en réalité, du désengagement de l’État. Comme le souligne un membre du CFMG auditionné par la commission d’enquête, « il a fallu compléter le domanial, de façon palliative, par un recours au parc locatif ». Le recours à la location s’inscrit dans un contexte de rationalisation budgétaire dans lequel l’État n’a plus les moyens de construire et d’entretenir les casernes de gendarmerie.

La stratégie immobilière de la police nationale soulève ainsi, à juste titre, un paradoxe. Le statut très largement domanial du parc de la police confère « une plus grande marge de manœuvre quant aux arbitrages stratégiques et aux priorisations effectuées quant aux interventions à mener » (7), mais il est aussi celui qui nécessite les investissements les plus lourds.

Quant au parc locatif, plus récent, il est généralement considéré de bonne qualité. Ce parc locatif s’inscrit toutefois lui aussi, pour reprendre les mots du général Laurent Tavel, directeur des soutiens et des finances de la Gendarmerie nationale, « dans un cycle de vieillissement ».

La commission d’enquête a pu constater que l’état des casernes locatives était très variable selon le propriétaire. Alors que les relations avec certains bailleurs sont bonnes et permettent d’assurer un entretien de qualité, d’autres sont plus dégradées et sources de tensions. La diversité des propriétaires et des circonstances locales rend donc difficile l’évaluation globale de l’état du parc locatif. Le rapporteur s’interroge sur les dispositifs permettant de contraindre ces propriétaires si les travaux d’entretien demandés ne sont pas réalisés.

Une mutualisation de la gestion du parc inachevée

La création des secrétariats généraux pour l’administration du ministère de l’intérieur (SGAMI) devait permettre de mutualiser les fonctions support des forces de police et de gendarmerie. Ainsi, en vertu d’un décret de 2014 (8), ces secrétariats généraux sont chargés « de la préparation de la programmation, de l'étude, de l'ingénierie et de la conduite des opérations immobilières de la police nationale […] ainsi que de l'étude, de l'ingénierie et de la conduite des opérations immobilières domaniales de la gendarmerie nationale ».

Contrairement à la police nationale, les SGAMI ne sont donc pas responsables de la programmation immobilière des opérations domaniales de la gendarmerie. Cette situation a été soulignée par le préfet Patrick Dallennes, secrétaire général du SGAMI Ouest : « en ce qui concerne l’immobilier, nous assurons les fonctions d’assistance à maîtrise d’ouvrage pour la police et la gendarmerie. La programmation est réalisée par la gendarmerie et nous n’intervenons qu’au niveau de l’étude et de la conduite d’opérations. En revanche, pour la police nationale, nous sommes partie prenante de la programmation des projets immobiliers » (9).

La gendarmerie conserve donc une compétence de programmation immobilière en interne qui limite la compétence du SGAMI à des fonctions d’appui, en matière d’étude ou d’ingénierie alors que, pour la police nationale et pour les préfectures, cette compétence est désormais mutualisée au niveau du SGAMI.

*

En définitive, l’organisation de la gestion du parc immobilier de la gendarmerie apparaît éclatée. Le recours à la location auprès des collectivités ou d’autres bailleurs pose la question de la capacité de l’État à mener un plan de rénovation et de réhabilitation qui serait indispensable, sachant qu’il n’est propriétaire que de moins de 50 % de la surface du parc.

Aujourd’hui, la priorité pour les policiers et les gendarmes est l’investissement dans les lieux de vie, qui concernent les familles, mais aussi dans les lieux de travail, qui jouent sur le bien-être des personnels et sur les risques psycho-sociaux. Les conditions parfois déplorables de logement des familles sont, pour la gendarmerie, un facteur déterminant de malaise qui contribue à la perte d’attractivité de la force.

2. Un équipement de sécurité qui n’est pas à la hauteur des enjeux opérationnels

L’équipement des forces de l’ordre a également fait les frais de la rationalisation budgétaire.

a. Des crédits d’équipement encore insuffisants

Après plusieurs années de hausse, le ratio des dépenses d’équipement suit de nouveau une tendance à la baisse : de 1,2 % en 2012, il était remonté à 3,1 % en 2016, avant de diminuer à 2,6 % en 2018 (10). De fait, en 2018, aucun plan d’équipement spécifique n’a été prévu, contrairement aux années précédentes (11).

ÉVOLUTION DU RATIO DES DÉPENSES D’ÉQUIPEMENT SUR LE TOTAL DES CRÉDITS

(en %)

Source : Cour des comptes, NEB Sécurités 2018, mai 2019.

Cette baisse initiée en 2016, couplée à une augmentation des recrutements fait craindre une nouvelle fois que les dépenses d’équipement ne soient sacrifiées au bénéfice des dépenses de personnel. En 2018, en raison du dépassement des crédits effectués sur les autres titres, et notamment les dépenses de personnels, seuls 70 % des CP prévus pour l’investissement ont été consommés. Ce recul est inédit depuis 2012.

La faiblesse des dépenses d’équipement a des conséquences sur l’état du parc automobile des forces de sécurité intérieure mais aussi sur les équipements de protection et d’armement malgré les rattrapages et l’effort budgétaire réalisés depuis 2015 et poursuivi en 2017.

b. Un parc de véhicules vieillissant

L’état du parc automobile des forces de sécurité reste préoccupant, même si les renouvellements de véhicules se sont récemment accélérés.

Le parc de véhicules de la gendarmerie nationale

Le rapporteur a pu constater la vétusté de tout un pan du parc de véhicules de la gendarmerie. L’état des véhicules des escadrons de gendarmerie mobile est particulièrement préoccupant.

L’ÉTAT PRÉOCCUPANT DU PARC DE VÉHICULES DES EGM

Source : réponses du ministère de l’intérieur.

L’âge moyen de ces trois catégories de véhicules (VBRG, VCT et Irisbus) est significativement supérieur à celui du reste du parc.

La vétusté des véhicules blindés à roues de la gendarmerie (VBRG) a été régulièrement dénoncée au cours des travaux de la commission d’enquête. Les 84 VBRG, stationnés essentiellement au groupement blindé de gendarmerie mobile (GBGM) de Versailles-Satory et en Outre-mer, sont entrés en service en 1974. Leur âge moyen élevé (environ 45 ans), rend difficile le maintien en condition opérationnelle (MCO), ce qui se reflète dans un temps d’immobilisation pour entretien élevé et un taux de disponibilité moyen.

Malgré leur état, ces véhicules sont des éléments importants de la tactique de maintien et rétablissement de l’ordre de la gendarmerie mobile. Ils sont appréciés car ils peuvent évoluer en terrain difficile et permettent de dégager des obstacles ou de libérer des axes de circulation.

Les véhicules de transport de groupe des escadrons, de type « Irisbus » sont également dans un état critique, avec un âge moyen qui atteint plus de 12 ans. Ils offrent moins de flexibilité que les véhicules équivalents des CRS, puisque leur conduite impose la qualification poids lourds.

La situation du parc automobile léger est plus encourageante, l’effort récent de renouvellement automobile ayant permis de ralentir la progression de l’âge moyen du parc de véhicules, voire de le diminuer.

ÂGE MOYEN DES VÉHICULES DE LA GENDARMERIE NATIONALE

Source : commission des finances.

Cet effort de renouvellement doit être poursuivi. Comme le soulignait le général Laurent Tavel, directeur des soutiens et des finances de la gendarmerie nationale, « nous considérons qu’un renouvellement du parc à hauteur de 3 000 véhicules permet de maintenir et rajeunir l’âge moyen. On en voit les effets concrets depuis 2018. Il faut maintenir cet effort. Si on retombait à un niveau inférieur à 2 000 véhicules, on aurait de nouveau une inversion et un vieillissement du parc » (12).

Le parc automobile de la police nationale

Le parc automobile de la police nationale est également un parc vieillissant, l’âge moyen des véhicules progressant de façon continue ces dernières années.

ÂGE MOYEN DES VÉHICULES DE LA POLICE NATIONALE

Source : commission d’enquête à partir des données du ministère de l’intérieur.

Le vieillissement du parc se poursuit malgré un effort de renouvellement entrepris depuis 2015 : alors que 2 181 véhicules ont été acquis en 2013, 3 077 véhicules ont été renouvelés en 2018, ce qui représente pour cette année un budget de 67 millions d’euros.

c. Des agents insuffisamment protégés dans un contexte opérationnel intense et évolutif

Le caractère insuffisant des équipements s’est fait sentir dans un contexte opérationnel particulièrement soutenu. Ces dernières années, les forces de l’ordre ont été confrontées à des sollicitations nouvelles et de grande ampleur. Les missions des agents affectés à la sécurité publique et au maintien de l’ordre se sont singulièrement étendues.

La menace terroriste a exigé que l’ensemble des personnels soit préparé à réagir à des tueries de masse. Le nouveau « schéma national d’intervention » fait ainsi des unités de voies publiques des « primo-intervenants », en particulier les policiers des brigades anti-criminalité (BAC) et les gendarmes des pelotons de surveillance et d’intervention de la gendarmerie (PSIG). Pourtant, comme le soulignait Jean-Pierre Bleuzet, vice-président de l’association GendXXI, « en cas d’attentats terroristes, les brigades territoriales ne sont équipées que de deux casques lourds et de deux gilets pare-balles lourds ; soit deux équipements pour les primo intervenants » (13).

La pression migratoire a également focalisé des besoins nouveaux dans certains points du territoire, en métropole et en outre-mer, en lien avec le rétablissement des contrôles aux frontières et la lutte contre les réseaux de passeurs.

L’émergence de nouvelles formes de contestation, liées notamment aux « zones à défendre » ou au phénomène des « black bloc » pose également la question de l’organisation française du maintien de l’ordre, depuis la prise en charge de la manifestation en amont jusqu’aux tactiques de rétablissement de l’ordre. Les opérations de maintien de l’ordre lors des samedis de la mobilisation dite des « Gilets jaunes » ont fortement mobilisé les effectifs sur l’ensemble du territoire.

L’évolution de ces missions s’est accompagnée d’un effort d’équipement encore trop limité. Les travaux de la commission d’enquête ont souligné que de nombreuses unités de voie publique se sont trouvées dans une situation inédite en devant participer à des opérations de maintien de l’ordre pour lesquelles elles étaient mal équipées. La visite à la brigade de gendarmerie de Chaumes-en-Brie a permis au rapporteur de constater que quinze militaires se partageaient deux casques, deux gilets lourds, un unique pistolet à impulsions électriques, un seul lanceur de balle de défense et un seul diffuseur de gaz lacrymogène de grande contenance. Depuis le début du mouvement des « gilets Jaunes », une dizaine d’interventions de niveau intermédiaire ont pourtant été nécessaires autour de cette brigade, mettant en évidence l’insuffisance de cet équipement, en particulier pour se prémunir des jets de projectiles.

Les équipements de maintien de l’ordre distribués en urgence ont été insuffisants.

En matière de maintien de l’ordre, l’effort d’équipement engagé depuis 2014 apparaît d’ailleurs inadapté. Le général Lizurey, DGGN, soulignait que « les moyens matériels tels que les casques lourds ou les boucliers ont été mis en œuvre dans le cadre du plan de lutte antiterroriste. Ils ont donc vocation à équiper la patrouille qui peut être la première à arriver sur les lieux d’un attentat. Ce ne sont pas des équipements destinés au maintien de l’ordre. On peut considérer que pour certains types d’unités et pour certaines zones, ces équipements sont insuffisants. Pour tenir compte des besoins réels, nous établissons une revue capacitaire chaque année afin d’évaluer les besoins et les moyens à utiliser. » (14).

L’intensité du contexte opérationnel participe également à l’usure plus rapide équipements. Didier Lallement, préfet de police de Paris, observait, « plus qu’un manque de matériel, une usure plus rapide de celui-ci. C’est tout à fait normal, dès lors que l’intensité est plus forte […] Or, lorsque les fonctionnaires ou les militaires sont couverts de peinture, par exemple, il n’est pas toujours possible de nettoyer les matériels et il faut donc en changer. Leur taux de rotation et leur taux d’usure sont donc bien supérieurs à ce qu’ils étaient précédemment ». Cette sollicitation opérationnelle impose un renouvellement plus rapide des matériels (15).

Les efforts budgétaires récents démontrent la prise en compte de cet enjeu par le gouvernement.

En particulier, les acquisitions de gilets pare-balles individuels ont été importantes depuis 2016. Les équipements destinés aux activités de maintien de l’ordre des unités de sécurité publique ont également été renforcés. La gendarmerie a fait le choix d’affecter une trentaine de lots par département pour permettre une intervention d’urgence « dans le cadre de troubles en train de se constituer » (16). Le directeur central de la sécurité publique présentait des orientations similaires afin que « les deux tiers des départements français puissent bénéficier d’une formation et d’un équipement en termes de maintien de l’ordre. »

Comme le soulignait Michel Vilbois, préfet délégué pour la défense et la sécurité de la zone de défense Est, « depuis les attentats de 2015, un véritable effort budgétaire a été consenti pour renouveler les équipements de protection et les armes. Ainsi, l’État a acquis pour la police et la gendarmerie près de 80 000 gilets pare-balles au cours des deux derniers exercices budgétaires. Les armes d’assaut ont été largement modifiées et entièrement renouvelées. En outre, nous devons renouveler chaque année 3 000 véhicules pour la police et 2 800 pour la gendarmerie. Cette jauge a été atteinte au cours des trois derniers exercices budgétaires pour ce qui concerne la police nationale. Elle ne l’est pas tout à fait pour la gendarmerie nationale, qui doit faire face à d’autres dépenses » (17).

La crise des « gilets jaunes » a d’ailleurs prouvé la réactivité des deux forces, comme l’indique également M. Vilbois : « nous avons été amenés à augmenter le budget de chaque direction départementale pour prendre en compte le contrecoup du mouvement des « gilets jaunes », afin de prendre en charge des équipements locaux décidés par les directeurs départementaux et les frais de déplacement des policiers qui interviennent en renfort dans un autre département que le leur. Ce sont des budgets pris sur la réserve du SGAMI en cours d’exercice ».

Malgré ces progrès, l’équipement des policiers et des gendarmes a trop souvent fait les frais des priorités des gouvernements successifs, qui ont varié au détriment d’une stratégie d’ensemble. L’effort engagé depuis 2014 est salutaire mais repose en partie sur l’accumulation de priorités thématiques sans cohérence, qui participe d’ailleurs au sentiment de confusion des missions pour les forces de l’ordre. Surtout, cet effort diminue de nouveau depuis 2018, alors même que, parallèlement, les recrutements ont progressé. Enfin, la chaîne d’approvisionnement devrait être améliorée, face aux difficultés de livraison de certains matériels qui sont remontées lors des travaux de la commission d’enquête.

Le rapporteur considère aujourd’hui que l’approche en matière d’équipement est à repenser (voir II).

B. UNE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES COÛTEUSE ET SOURCE DE FRUSTRATIONS

L’intensité opérationnelle ainsi que, dans une moindre mesure, la faible attractivité de certains métiers, sont à l’origine d’un déséquilibre majeur dans la gestion des ressources humaines des forces de sécurité, et plus particulièrement de la police nationale. Ce déséquilibre s’autoalimente et n’est que très imparfaitement compensé par les primes et indemnités, qui représentent pourtant un coût en constante augmentation.

1. Des rythmes de travail atypiques

Policiers et gendarmes ont en commun des rythmes de travail atypiques, bien que les règles régissant leur temps de travail soient distinctes et varient selon les spécialités ou unités. Mais quelles qu’elles soient, les missions de police imposent aux agents des sujétions particulières : dépassements horaires, permanences, astreintes, rappels.

a. Le casse-tête des heures supplémentaires dans la police nationale

Dans la police nationale, les heures supplémentaires ouvrent droit à compensation pour le corps d’encadrement et d’application (gardiens et gradés) et, en cas d’astreinte, pour le corps de commandement (officiers). La compensation des services supplémentaires prend la forme de récupérations d’heures, majorées. Seuls les fonctionnaires de la direction centrale des compagnies républicaines de sécurité (DCCRS) bénéficient d’une indemnisation financière des heures supplémentaires, pour les seules missions réalisées en déplacement.

Du fait de l’intense activité opérationnelle, le stock d’heures supplémentaires augmente continûment. Cette situation porte en germe sa propre perpétuation puisque la majoration des heures récupérables a pour conséquence une diminution du nombre global d’agents disponibles. À l’automne dernier, le directeur général de la police nationale, cité par le sénateur Philippe Dominati (18), évoquait à ce propos une « véritable épée de Damoclès opérationnelle », les fonctionnaires pouvant liquider ces heures avant leur départ en retraite. Dans cette hypothèse, ils ne peuvent être remplacés à plafond d’emplois constant, puisqu’étant officiellement en congés et non en retraite.

ÉVOLUTION DU STOCK D’HEURES SUPPLÉMENTAIRES DE LA POLICE NATIONALE

(en millions d’heures)

 

2014

2015

2016

2017

2018

Stock au 31 décembre en millions d’heures

18,4

19,7

21,1

21,7

23,0

Moyenne d’heures par agent

138

147

155

157

164

Source : avis budgétaires relatifs à la mission « Sécurités » ; réponses du ministère de l’intérieur.

Cette question figure au cœur des discussions qui se tiennent actuellement avec les organisations représentatives des personnels de la police, en application du programme de travail faisant suite au protocole d’accord conclu en décembre 2018 avec le ministère de l’intérieur.

Pour mémoire, deux accords conclus le 11 avril 2016 avaient déjà permis de faire progresser les volumes d’avancement et comportaient plusieurs mesures de fidélisation fonctionnelle et territoriale (cf. Annexe 2). Le protocole d’accord, signé le 19 décembre 2018, après l’intensification des opérations liée aux manifestations des « Gilets jaunes », a permis une revalorisation de l’allocation de maîtrise à hauteur de 40 euros par mois et l’octroi d’un demi-point d’indemnité de sujétion spéciale de police (ISSP) supplémentaire, à partir du 1er janvier 2019. D’autres avancées étaient conditionnées à l’aboutissement d’une « négociation dédiée au chantier de l’organisation du temps de travail, aux heures supplémentaires (stock et flux) et à la fidélisation fonctionnelle ou territoriale ». Il s’agit du versement de deux tranches supplémentaires de 30 euros par mois pour l’allocation de maîtrise, les 1er juillet 2019 et 1er janvier 2020.

Un rachat complet des heures supplémentaires paraît inenvisageable, et ce, pour deux raisons évoquées par le rapport du sénateur François Grosdidier (19) :

– d’une part, parce que cela représenterait un coût évalué en 2018 à 272,10 millions d’euros ;

– d’autre part, parce que le système d’information de la DGPN ne permettrait pas de distinguer les heures supplémentaires ayant déjà fait l’objet d’une compensation en temps.

Outre le rachat des heures non compensées, figurent, parmi les solutions évoquées, le passage à un régime d’indemnisation, au moins partiel, des heures supplémentaires, et surtout la résorption du flux d’heures supplémentaires, par la responsabilisation des chefs de service, l’introduction d’une obligation d’utiliser les heures supplémentaires, qui n’existe pas aujourd’hui, et la réforme des cycles de travail, qui doit aboutir prochainement.

b. Une réforme des cycles horaires qu’il est urgent de faire aboutir

En 2014, la police nationale a engagé une nouvelle réflexion sur les cycles de travail, afin de répondre aux demandes des agents de mieux concilier vie professionnelle et vie personnelle et de prévenir les risques psychosociaux, tout en étant compatibles avec l’activité opérationnelle.

Après une expérimentation menée entre octobre 2015 et avril 2016, six nouveaux cycles ont ainsi intégré le panel réglementaire. Le déploiement des nouveaux cycles a eu lieu de novembre 2016 à novembre 2017. Si les cycles binaires (2/2, 3/3 ou leurs variantes) ont naturellement trouvé leur public, le débat entre les organisations syndicales et le ministère s’est cristallisé sur deux cycles : la « vacation forte » et le cycle « 4/2 compressé ». C’est principalement au sein de la direction centrale de la sécurité publique (DCSP) que les expérimentations ont été les plus variées. Une organisation syndicale mettait particulièrement en avant les effets positifs sur la santé et la vie de famille du cycle dit de « vacation forte » quand la DCSP, anticipant un coût en effectifs de plusieurs milliers d’agents pour permettre son déploiement, a proposé le cycle « 4/2 compressé » comme alternative.

COMPARAISON DES CYCLES DE TRAVAIL

 Caractéristiques du cycle

Cycle « 4/2 »

Cycle
« 4/2 compressé »

Cycle
« vacation forte »

Architecture

2 après-midi

2 matins

2 repos

 

3 matins - 2 repos

3 après-midi -
2 repos

4 matins - 1 repos

4 après-midi -
2 repos

 

2 après-midi -
2 repos

3 matins - 2 repos

3 après-midi -
2 repos

2 matins - 2 repos

3 après-midi -
2 repos

3 matins - 2 repos

Durée de chaque vacation

8 h 10

8 h 21

9 h 31

Congés annuels

23

23

20

Jours attribués au titre de la réduction du temps de travail

5

6,5

0

Confort de vie

1 week-end sur 6

1 week-end sur 3

1 week-end sur 2

Source : commission des finances du Sénat, in M. François Grosdidier, Rapport fait au nom de la commission d’enquête relative à l’état des forces de sécurité intérieure, Sénat, session ordinaire de 2017-2018, n° 612, 27 juin 2018.

149 unités ont adopté la « vacation forte » et 102 unités le « 4/2 compressé ». La juxtaposition soudaine de trois cycles (« 4/2 classique » ou « panaché », « 4/2 compressé » et « vacation forte ») au sein de la DCSP a suscité des tensions assez vives dans les services territoriaux, alors même que les effets de la directive européenne relative à l’aménagement du temps de travail n’étaient pas encore pleinement mesurés.

À l’issue de cette première phase, le directeur général de la police nationale a confié à l’inspection générale (IGPN) une évaluation de la réforme, assortie d’un moratoire.

Après avoir conduit ses propres travaux, la mission de l’IGPN dresse un constat sévère et, à maints égards, inquiétant pour le moral des personnels (20).

D’après son rapport, établi en mars 2019, « l’expérimentation des deux cycles a donné lieu à un bilan sans nuances » (21). L’IGPN a relevé de nombreuses faiblesses méthodologiques dans ce premier bilan fait par la direction des ressources et des compétences de la police nationale (DRCPN). Elle pointe aussi les conditions délétères dans lesquelles s’est déroulé le déploiement des nouveaux cycles de travail, qui « a été marqué par l’absence – volontaire – d’une organisation nationale unique et la latitude laissée au plan local pour adapter les cycles aux contraintes et charges des services. Pour vertueux qu’il soit, ce dispositif a eu des effets très négatifs : consultation des agents mal maîtrisée, débats parfois houleux sous la pression syndicale très vive, désaveu de la hiérarchie locale par des arbitrages rendus en centrale.» (22)

L’IGPN a ensuite repris complètement le travail d’évaluation, par une démarche exhaustive, s’appuyant sur de nouveaux indicateurs et des entretiens dans toutes les unités. En conclusion, elle souligne à nouveau les lacunes du bilan réalisé jusqu’alors : « l’expérimentation de 2015-2016 avait laissé espérer que la vacation forte n’ait que des avantages et un inconvénient, le coût des effectifs supplémentaires pour créer une quatrième brigade. Le 4/2 compressé, à l’inverse, n’avait qu’une seule qualité, pouvoir être mis en place à effectifs constants. L’état des lieux qu’en dresse la mission, et l’analyse qu’elle en fait sont tout autres. »

Après une analyse coûts-avantages beaucoup plus nuancée, l’IGPN conclut que la « vacation forte » doit être généralisée pour les unités de nuit, toutes missions confondues, compte tenu de la particulière pénibilité du travail de nuit. Ce cycle permettrait aux unités de jour qui adopteraient, elles, le cycle « 4/2 compressé », de prendre leur service plus tard le matin. Par ailleurs, la mission préconise un rééquilibrage de la dotation de jours attribués au titre la réduction du temps de travail qui pourrait être réalisée en faveur du cycle « 4/2 compressé ».

L’IGPN relève de nombreuses manifestations d’exaspération de la part des agents, de « grandes inquiétudes », un « sentiment d’injustice teinté d’amertume chez ceux qui estiment que leur choix exprimé lors des consultations n’a pas été respecté » ou encore la nécessité de « restaurer l’égalité et la confiance ». Selon les auteurs, ce sentiment d’injustice « trouve son origine dans l’absence de règle et le non-respect des processus censés encadrer le déploiement de l’un ou l’autre des nouveaux cycles. La chaîne hiérarchique en est fragilisée et la confiance des agents dans leur administration, dont ils ne comprennent pas l’action, est entamée. » Ce constat corrobore celui du rapporteur. Les inspecteurs estiment d’ailleurs que la « confiance en l’institution ne reviendra qu’à une double condition, d’une part une règle intangible régissant la mise en œuvre des nouveaux cycles, fondée sur des critères objectifs et d’autre part sur un dialogue social serein, respectant la chaîne hiérarchique, constructif et public. » Il paraît urgent d’apporter de la stabilité à ces personnels très sollicités dans des conditions difficiles.

c. Un engagement opérationnel particulièrement intense dans la gendarmerie nationale

Les gendarmes sont également soumis à d’importantes sujétions résultant de l’obligation statutaire de disponibilité. La gendarmerie départementale n’assure pas une permanence sur l’ensemble des zones dont elle a la charge mais les gendarmes peuvent être rappelés à tout moment. À cet égard, 2018 a été une année particulièrement intense : en métropole, face aux « zones à défendre » (ZAD) de Notre-Dame-des-Landes, de Bure et de Kolbsheim ; outre-mer, à l’occasion de fortes tensions à Mayotte, en Guyane, en Nouvelle-Calédonie.

Depuis le début du mouvement des « Gilets jaunes », le 17 novembre 2018, les gendarmes ont pris toute leur part pour protéger les institutions et la population. Le 8 décembre, le directeur général de la gendarmerie nationale a fait appel à tous les militaires de la gendarmerie, y compris les personnels au repos et en permission : 89 000 membres des forces de sécurité intérieure ont ainsi été engagés, dont 65 500 gendarmes. Cet engagement, qui a perduré pendant près de trois mois et demi, a été très éprouvant.

Cette intensité se mesure aussi à l’aune du nombre de blessés qui connaît une dynamique inquiétante, même si la police a, elle aussi, à déplorer un nombre important de blessés. Entre le 17 novembre 2018 et le 1er juin 2019, la gendarmerie nationale a en effet dénombré 540 blessés (dont 9 réservistes). Au cours de son audition, le général François Gieré, directeur des opérations et de l’emploi (DOEGN), a par ailleurs indiqué que le nombre des blessés suite à une agression a augmenté de 30,4 % entre 2014 et 2018 dans la gendarmerie (1 769 faits en 2014, contre 2 306 en 2018), ce qui témoigne de l’agressivité croissante à l’égard des forces de l’ordre (23).

d. Des heures supplémentaires qui commencent aussi à s’accumuler dans l’administration pénitentiaire

L’organisation du service des personnels en surveillance (hors administratifs) repose aussi sur des cycles :

– le cycle avec nuit (CAN), qui présente plusieurs variantes de jours de travail et de repos, génère de la fatigue, réserve peu de week-ends libres mais permet aux planificateurs de maîtriser les heures supplémentaires ;

– le cycle sans nuit (CSN), qui conduit à effectuer de longues journées de 12 h 15, permet de dégager deux ou trois jours de repos et de réserver un week-end sur deux mais il tend à produire des heures supplémentaires.

En décembre 2015, la Cour des comptes a adressé au ministère de la Justice un référé consacré à la gestion des personnels pénitentiaires. Suivant son analyse, du fait d’une durée supérieure à celle prévue par les obligations de service fixées à la suite du passage aux 35 heures, les cycles de travail en vigueur au sein des établissements pénitentiaires génèrent mécaniquement des heures supplémentaires qui ne favorisent pas la répartition de la charge de travail entre les agents. Par ailleurs, la Cour relevait un certain absentéisme ; elle remettait en cause le caractère trop centralisé de la gestion des ressources humaines, notamment sur le plan des affectations et de l’exercice du pouvoir disciplinaire.

La première recommandation de la Cour consistait à « réduire le nombre de cycles et les postes fixes ». Elle préconisait aussi l’expérimentation de « la mise en place d’un concours à affectation régionale pour les surveillants, afin de fidéliser les personnels et déconcentrer la gestion de concours ». La Cour des comptes plaidait en outre en faveur d’une répartition des compétences renouvelées entre le secrétaire général du ministère, les services centraux de la direction de l’administration pénitentiaire, les directions interrégionales des services pénitentiaires et les établissements, afin notamment de renforcer le rôle confié aux directeurs d’établissements pénitentiaires.

D’après les éléments fournis par la direction de l’administration pénitentiaire, au mois de mars 2019, les agents affectés dans les pôles de rattachement des extractions judiciaires (PREJ) ont réalisé 34 191 heures supplémentaires, soit une moyenne de 33 h 92 supplémentaires par agent. Les régions les plus en tension sont les régions de Dijon, avec une moyenne à 48 heures par agent, et Lyon, avec une moyenne d’heures supplémentaires de 40 heures.

Au-delà du déficit en effectifs, qui est en passe d’être corrigé, il importe d’adapter rapidement l’organisation du travail, et notamment les cycles horaires, sans quoi la situation évoluera vers celle que connaît actuellement la police nationale.

2. Des difficultés d’attractivité et de fidélisation patentes

Les forces de l’ordre accomplissent un travail difficile. Mais deux métiers présentent aujourd’hui une faible attractivité qui nuit aux recrutements et donc favorisent l’accumulation des heures supplémentaires.

a. Les problèmes de fidélisation de la filière investigation

Le métier d’officier de police judiciaire (OPJ) suscite de moins en moins de vocations du fait de la complexification de la procédure pénale (voir infra).

Si la filière reste attractive en raison des bonifications indiciaires et indemnitaires qu’elle procure, la désaffection se manifeste après quelques années d’exercice. Comme l’a confirmé Mme Brigitte Jullien, directrice de l’IGPN (24), les OPJ sont recrutés en nombre suffisant mais demandent rapidement à quitter les services judiciaires pour intégrer la police de la voie publique ou la police secours, lassés par un travail de bureau aux résultats incertains. La pénurie d’officiers de police judiciaire alimente la surcharge de travail restant pour ceux qui exercent cette fonction.

En visite au commissariat de Drancy, le rapporteur a rencontré des OPJ qui ont effectué jusqu’à quinze permanences au cours de l’année 2018, du fait d’une « pénurie d’OPJ » dans le département de la Seine-Saint-Denis. D’après ces fonctionnaires, il y aurait environ 22 % d’OPJ au sein des effectifs de la police nationale en France, 16 % en région parisienne et 13 % au sein de la DSPAP de la préfecture de police à laquelle appartient le commissariat de police de Drancy. Le nombre de postes ouverts dans le département serait inférieur aux besoins. La fidélisation, surtout, paraît problématique ; 80 % des gardiens de la paix sont originaires d’autres régions que l’Île-de-France mais y sont affectés à plus de 60 %. Ils cherchent donc souvent à retourner en province et la fonction d’OPJ leur permet d’obtenir des mutations plus rapidement.

Les moyens de revaloriser l’attractivité de cette filière, conformément au protocole de décembre 2018, font actuellement l’objet de négociations. Parmi eux est envisagée la refonte du dispositif indemnitaire avec la perception d’une prime OPJ revalorisée pour les seuls personnels exerçant effectivement des fonctions judiciaires. La revalorisation pourrait être financée pour partie par redéploiement de la prime versée aux agents « ayant exercé » vers ceux exerçant effectivement.

Le rapporteur considère pour sa part que les voies et moyens d’alléger la procédure pénale doivent prioritairement être examinés, ainsi que les possibilités de déléguer davantage d’actes de procédures à des adjoints de police judiciaire sous le contrôle de l’OPJ grâce aux nouvelles possibilités offertes par les technologies portables. Le rapporteur fait plusieurs propositions en ce sens dans la deuxième partie du présent rapport.

Il note également qu’une partie de la désaffection des OPJ pour leur métier est alimentée par la part croissante de missions administratives qu’ils exercent, faute de recrutements suffisants de personnels administratifs. Ainsi, en 2018, huit postes étaient ouverts et cinq contractuels ont été recrutés sur l’ensemble de la Seine-Saint-Denis. 101 fonctionnaires du service actif occupent actuellement des fonctions support, ce qui entraîne un coût supérieur à celui des personnels administratifs. Les services de la police nationale en Seine-Saint-Denis ont calculé qu’il faudrait au minimum 430 effectifs administratifs pour assurer le bon fonctionnement du service, contre 240 personnes actuellement. D’après les personnels administratifs consultés, les rémunérations et, surtout, les perspectives de carrière sont peu attractives.

b. La faible attractivité des métiers de l’administration pénitentiaire

Le recrutement de l’administration pénitentiaire pâtit depuis longtemps de l’image négative de la prison. Le travail de prévention et de réinsertion est peu connu, les seules images de la vie carcérale diffusée par les médias concernant généralement les violences, les évasions, les trafics et les agressions.

L’administration pénitentiaire doit procéder à d’importants recrutements dans les années à venir pour compenser des départs en retraite massifs et pour assurer les missions d’extractions judiciaires reprises aux policiers et gendarmes. Or, comme l’a indiqué M. Stéphane Bredin, directeur de l’administration pénitentiaire (25), le contexte est marqué par une forte concurrence entre les métiers de la sécurité publique et privée.

Certaines filières sont, en outre, en concurrence avec d’autres corps ministériels (police nationale, magistrature). D’après les réponses écrites fournies au rapporteur, le vivier annuel de candidats est toutefois considéré comme suffisant – en particulier pour les filières d’insertion et de probation, de direction et techniques – pour permettre la nomination d’un nombre de lauréats équivalant à la totalité des postes ouverts et présentant un profil de bon niveau.

Le début de l’année 2018 a été marqué par un important conflit social qui a paralysé le fonctionnement de plusieurs établissements pénitentiaires pendant deux semaines. Un relevé de conclusions a été signé le 29 janvier 2019 ; articulé autour de l’amélioration de la gestion des détenus radicalisés et violents, du renforcement de la sécurité des agents en détention, de l’accélération des recrutements et d’un effort de fidélisation, notamment par le renforcement des dispositifs indemnitaires.

Le rapporteur estime que ces métiers connaissent actuellement une évolution majeure qu’il convient d’accompagner (voir infra, I.D.), dans le cadre d’une réflexion globale sur un continuum de sécurité. Par ailleurs, des expérimentations de recrutements territorialisés mériteraient d’être conduites pour attirer des candidats aujourd’hui rebutés par la mobilité géographique (voir infra, II.D).

C. UN SENTIMENT PARTAGÉ DE CONFUSION DANS LES MISSIONS

Le potentiel opérationnel des policiers et des gendarmes est aujourd’hui fortement réduit du fait de la conjonction de trois facteurs :

1.–  la persistance de missions périphériques (ou « tâches indues ») qui éloignent les policiers et les gendarmes de leur cœur de métier, du fait des défaillances ou des carences d’autres administrations ;

2.– une répartition des missions inefficaces, qui ne facilite ni les synergies, ni les mutualisations, tout en entretenant une confusion qui conduit à l’exercice de missions par des agents insuffisamment formés ou équipés pour celles-ci ;

3.– l’alourdissement de la charge procédurale, si disproportionnée par rapport aux moyens de la chaîne pénale qu’elle risque de favoriser l’impunité.

1. La persistance de « tâches indues »

La question des missions périphériques ou « tâches indues » est particulièrement bien documentée, puisque, comme le soulignait un représentant de la fédération syndicale de la police nationale-CFDT, entendu au Sénat au printemps 2018, « tous les gouvernements qui se sont succédé ces dernières années se sont saisis du problème, mais rien n'a évolué à ce sujet ! » (26).

À l’automne 2015, à partir des travaux d’un groupe de travail et d’une consultation interne, la police nationale a engagé un plan interne de simplification, conforté par un « plan pour la sécurité publique » annoncé par le ministre de l’intérieur le 19 octobre 2016. Des progrès ont été accomplis mais ont été pour partie remis en cause par la multiplication des opérations d’assistance et de gardes engendrées par le contexte de lutte anti-terroriste et de prolongement de l’état d’urgence. Depuis, les progrès concernent essentiellement les missions de gardes de bâtiments publics.

Le volume des tâches indues est encore évalué à 8,7 % de l’activité totale de la police nationale en 2018 (27) contre 9 % en 2017. La situation paraît plus favorable dans la gendarmerie (3,2 % en 2018, contre 4 % en 2017) (28), expliquée par la réduction, logique mais conjoncturelle, du temps consacré à l’établissement de procurations électorales (– 98,3 %) en 2018.

ÉVOLUTION DE L’INDICATEUR
« RECENTRAGE DES FORCES SUR LE C
œUR DE MÉTIER » DEPUIS 2012

Police nationale (programme 176)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Volume des missions périphériques (en heures)

7 397 834

6 807 104

7 105 853

7 620 642

8 068 931

7 757 932

7 518 095

Taux de missions périphériques dans l'activité totale (en %)

8

8

8,2

8,9

9,12

9

8,7

Gendarmerie nationale (programme 152)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Volume des missions périphériques (en heures)

5 592 563

4 572 442

4 703 617

4 427 272

4 103 529

4 349 774

3 459 047

Taux de missions périphériques dans l'activité totale (en %)

5,8

4,8

4,8

4,1

3,8

4,08

3,2

Source : rapports annuels de performance annexés aux projets de loi de règlement.

L’encadré ci-dessous, extrait du rapport pour avis de la commission des Lois sur le projet de loi de finances pour 2019, montre l’ampleur de la tâche qui reste à mener.

Les « tâches indues » : état des lieux en novembre 2018

Plusieurs « tâches indues » ont été effectivement transférées ou supprimées :

– la garde statique des tribunaux : depuis le mois d’avril 2017, plus aucune garde statique de tribunal n’est assurée par des policiers actifs, à l’exception du Palais de justice de Paris ;

– la participation des policiers et gendarmes aux commissions consultatives départementales de sécurité et d’accessibilité, limitée aux seuls cas où les enjeux de sécurité le nécessitent par décret du 5 septembre 2016 ;

– la transmission postale des décisions de suspension administrative du permis de conduire, auparavant notifiées en personne par un gendarme ;

– le recueil des déclarations de perte de permis de conduite, transféré aux services préfectoraux ;

l’escorte des étrangers en situation irrégulière, limitée aux seuls cas de menace d’une particulière gravité pour l’ordre public.

D’autres missions périphériques sont en cours de transfert :

– les transfèrements judiciaires, confiés aux services du ministère de la justice par une décision interministérielle du 30 septembre 2010. L’administration pénitentiaire s’est vue transférer les effectifs correspondant à ces missions (769 ETP « gendarmerie » et 415 ETP « police » de 2011 à 2018). Le PLF 2019 marque la dernière année de ces transferts, à hauteur de 11 ETP « gendarmerie » et 5 ETP « police » ;

– la médecine légale de proximité (167 ETP « police » en 2017) : des conventions doivent être signées entre les DDSP et les agences régionales de santé pour prévoir l’examen des gardés à vue directement dans les locaux de police. La situation actuelle conduit parfois les policiers et gendarmes à attendre longuement, sur place, l’examen d’une personne gardée à vue par les services d’urgence ;

– les missions de secours sur les plages, relevant des pouvoirs de police du maire, auxquelles participent traditionnellement des effectifs de police issus des CRS (297 ETP dans 63 communes en 2018). Ces effectifs pourraient être redéployés pour la sécurisation des villes touristiques côtières, et mieux répartis sur l’ensemble des côtes françaises. La gendarmerie nationale a pour sa part cessé son concours à ces missions ;

– la garde des bâtiments préfectoraux : 24 préfectures bénéficient toujours d’une présence policière, qui représentait 54 ETP au premier semestre 2018 ;

– l’assistance aux opérations funéraires, qui demeure en zone « police », à hauteur de 78 ETP en 2017 ;

– le transport des scellés illicites ou dangereux, dont l’externalisation était prévue par un protocole interministériel du 6 janvier 2011, mais reste inappliquée en l’absence de garanties suffisantes de sécurité ;

– la prise en charge des ivresses publiques et manifestes (66 ETP « police » en 2017).

Des actions restent à initier dans les domaines suivants :

– la gestion des procurations électorales, y compris au sein des établissements pénitentiaires : un système dématérialisé est envisagé à horizon 2021. Le ministre de l’intérieur s’est fermement engagé à mettre fin à cette charge indue (14), mais ce projet reste pour le moment au point mort. En 2017, 1,85 million de procurations ont été établies par les gendarmes ;

– l’escorte des détenus aux fins d’examen en milieu hospitalier (21 ETP en 2017), pour laquelle la DGPN est favorable à un transfert à l’administration pénitentiaire ;

– les missions d’accueil des retenus et de surveillance et sécurité incendie dans les centres de rétention administrative, dont certaines pourraient être externalisées ;

– la gestion de la perte de documents officiels en l’absence de demande de renouvellement, pour laquelle la DGPN est favorable à un transfert aux services municipaux, comme dans le cas où le renouvellement est demandé.

Source : M. Jean-Michel Fauvergue, Avis fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur le projet de loi de finances pour 2019, tome VIII, « Sécurités », Assemblée nationale, XVe législature, n° 1307, 12 octobre 2018, pp. 33 et 34.

Au-delà des gains d’effectifs attendus, la résorption des tâches indues contribuerait aussi à clarifier le cadre d’action des forces de sécurité intérieure et à mieux répartir les missions entre les acteurs de la sécurité.

2. Une confusion plus qu’une complémentarité dans les missions

La problématique des « tâches indues » est révélatrice d’une confusion dans les missions des agents des forces de sécurité intérieure mais elle n’en est pas la seule manifestation.

a. Une confusion croissante entre les missions de maintien de l’ordre et de sécurité publique

S’il n’est pas aberrant que les agents de la sécurité publique et du maintien de l’ordre connaissent des pics d’activité ou participent à une grande variété de missions ; il n’est pas acceptable que des agents soient chargés de missions pour lesquels ils n’ont pas été formés et pour lesquels ils ne disposent pas de l’équipement adéquat.

En 2015, le rapport d’une commission d’enquête consacrée au maintien de l’ordre (29) avait déjà identifié des mutations essentielles encore à l’œuvre aujourd’hui dans le domaine du rétablissement de l’ordre :

– la part décroissante des grands acteurs traditionnels et de leurs services d’ordre dans l’organisation des manifestations et, corrélativement, la survenue de manifestations sans organisateurs, à l’origine d’une réduction des possibilités de concertation ;

– la présence récurrente de contre manifestants et de groupes structurés sans lien avec la manifestation se livrant à des actes délictuels (délinquance d’appropriation) ou cherchant explicitement à troubler l’ordre public ou la confrontation avec les forces de l’ordre (Black blocs) ;

– la confusion grandissante entre les missions de rétablissement de l’ordre et celles de la sécurité publique, en lien avec, d’une part, l’émergence du phénomène des « zones à défendre » ou « ZAD », actions hybrides entre manifestations et occupations illégales, et, d’autre part, la volonté d’interpeller les fauteurs de troubles infiltrés dans les manifestations pour apporter une réponse pénale adaptée.

Au cours des travaux de la commission d’enquête, le rapporteur a pu constater que ces mutations n’avaient pas encore donné lieu à une refonte du schéma national du maintien de l’ordre, qu’il appelle de ses vœux. Le « brouillage » de la notion de maintien de l’ordre, pressenti par le député Pascal Popelin, dans le rapport précité, est aujourd’hui avéré.

En témoigne la multiplication de blessures graves pendant le mouvement des « Gilets Jaunes » qui a été attribuée à un mauvais usage des lanceurs de balles de défense, résultant du manque de formation d’agents de la sécurité publique appelés en renfort pour procéder à l’interpellation de fauteurs de troubles. Il convient de rappeler que les effectifs des compagnies républicaines de sécurité (CRS) ont atteint un plancher historique en 2019. (30)

Entendu par la commission d’enquête, le ministre de l’intérieur a lui-même admis que pendant le mouvement des « Gilets Jaunes », des policiers avaient été « obligés d’aller acheter des casques de ski pour, courageusement, faire de l’ordre public ». « Ce n’est pas normal », a-t-il affirmé (31).

La gendarmerie nationale a, elle aussi, connu une situation inédite, comme en a témoigné le général Richard Lizurey au cours de son audition : « Il y a six mois, je vous aurais dit que les gendarmes départementaux ont vocation à assurer la sécurité publique et non le maintien de l’ordre. De même, je vous aurais dit que les gendarmes volontaires, qui sont des jeunes recrutés sur des contrats courts d’une durée de un à six ans — chez nous ils restent en moyenne deux ans et demi — n’ont pas vocation à faire du maintien de l’ordre, pas plus que les réservistes. En réalité, dans la situation actuelle, tous sont amenés à participer au maintien de l’ordre, car tous peuvent être les premiers à arriver sur les lieux d’un trouble public. Ils doivent alors prendre les premières mesures et se protéger eux-mêmes, ce qui implique qu’ils disposent d’un certain équipement. » (32). La gendarmerie a immédiatement réagi par la distribution des matériels en stock et l’organisation de stages de formation des commandants de pelotons de surveillance et d’intervention (PSIG) au Centre national d’entraînement des forces de gendarmerie (CNEFG) de Saint-Astier.

b. Une coordination insuffisante entre les forces contribuant à la sécurité publique

Comme le relevait un rapport de l’Inspection générale de l’administration (IGA) sur le maire et la sécurité intérieure de juillet 2017 : « le contexte de risque terroriste, qui a vocation à perdurer à moyen terme, appelle une nouvelle appréhension au plan territorial des responsabilités de chacun. L’État doit ainsi renforcer ses moyens de sécurité étatiques sur des missions prioritaires de protection de la population et de répression des formes de délinquance les plus criminogènes » (33).

Dans ce contexte, en application de l’article L.O. 144 du code électoral, les députés Alice Thourot et Jean-Michel Fauvergue ont été nommés parlementaires en mission par le Gouvernement et invités à présenter un rapport sur la définition d’un continuum de sécurité et sur l’articulation des interventions respectives des forces de sécurité de l’État, des polices municipales et des acteurs privés de la sécurité. Publié en septembre 2018, ce rapport dessine les contours d’un cadre qui devra permettre une meilleure articulation des forces étatiques avec les polices municipales et les forces de sécurité privée.

En tout état de cause, ce nouveau cadre devra respecter la jurisprudence constitutionnelle et administrative relative à la protection des libertés individuelles. En effet, le Conseil constitutionnel a jugé inconstitutionnelle la réforme consistant à autoriser les policiers municipaux à procéder à des contrôles d’identité, au motif que la subordination des agents de police municipale aux maires fait obstacle au principe de la subordination complète à la direction de l’autorité judiciaire des agents exerçant des missions de police judiciaire (34).

Les auditions conduites par la commission d’enquête et la consultation publique organisée sur le site de l’Assemblée nationale durant tout le mois de juin 2019 confirment la volonté des policiers municipaux de voir leur statut revalorisé et leur complémentarité avec les forces étatiques reconnue.

Leurs revendications sont d’ordre :

– statutaire et indemnitaire, avec le souhait d’une revalorisation des retraites, jugées trop modestes (une majorité de répondants à la consultation du rapporteur demande l’intégration des primes dans le calcul de la retraite), une reconnaissance du travail réalisé par une revalorisation des grades et des titres (de catégorie C à catégorie B, de catégorie B à catégorie A, etc.) ;

– fonctionnel, avec la revendication de davantage de prérogatives, notamment pour cesser d’être « les souffre-douleur des quartiers difficiles », un meilleur accès aux fichiers et aux réseaux radio de la police et de la gendarmerie nationales, justifié par le fait que les policiers municipaux sont souvent des primo-intervenants ;

– matériel, avec la demande d’un équipement plus adapté et d’un port d’armes systématique, sauf volonté contraire du maire, justifié notamment par la menace terroriste.

En somme, nombreux sont les policiers municipaux qui souhaitent une harmonisation de leur statut, de leur formation, de leurs prérogatives, de leurs uniformes et de leur équipement. Dans cette optique, la compétence du maire se bornerait à fixer leur nombre par catégorie (policiers municipaux, gardes champêtres, ASVP, brigade cynophile…), leur doctrine d’emploi et à moduler leur équipement en fonction du contexte local. L’homogénéisation de la formation des policiers municipaux avec celle de leurs homologues des forces étatiques paraît souhaitable, de même qu’une réflexion sur le contrôle déontologique dont ils devraient faire l’objet.

c. Des missions nouvelles pour l’administration pénitentiaire

Les missions de l’administration pénitentiaire évoluent de manière significative sous l’influence deux phénomènes :

– la reprise des extractions judiciaires ;

– l’augmentation de la radicalisation et de la violence en milieu carcéral.

La reprise des transfèrements des détenus aux forces de sécurité intérieure est revendiquée certaines organisations représentatives du personnel, sous réserve de disposer d’effectifs suffisants. Ainsi, M. Sébastien Nicolas, secrétaire général du Syndicat national pénitentiaire Force ouvrière direction, soulignait l’intérêt d’assurer une continuité dans le suivi et la prise en charge d’une personne détenue : « on constate déjà que les gendarmes ou les policiers qui prennent en charge un détenu dans le cadre d’une extraction judiciaire ou médicale ne le connaissent pas et peuvent lui appliquer un cadre plus coercitif que celui que nous lui appliquons dans l’établissement, ce qui a pour conséquence de faire monter des tensions entre l’équipe d’escorte et le détenu, et ne sera constructif ni pour elle, ni pour lui, ni pour le personnel pénitentiaire à qui celui-ci sera de nouveau confié. » (35)

Dans un premier temps, la reprise de ces missions, prévue pour se réaliser entre 2011 et 2013, a donné lieu à l’octroi de 800 équivalents temps plein (ETP), un effectif manifestement insuffisant. D’après M. Yoan Karar, secrétaire général adjoint de FO Pénitentiaire, « cela a engendré de grandes difficultés ; ainsi, la direction interrégionale des services pénitentiaires (DISP) de Rennes est à l’origine de défauts de présentation de détenus devant les magistrats, et donc des vices de procédure qui ont abouti à la libération de ces détenus. » (36)

D’après les réponses écrites fournies par la direction de l’administration pénitentiaire, une inspection interministérielle a ensuite été menée de juillet à septembre 2012 avec, pour objet, de contrôler les modalités de mise en œuvre de la réforme et de questionner sa pertinence. Sur la base de son rapport, le nombre d’effectifs à transférer a été réévalué à 1 200 ETP hors outre-mer en décembre 2013. Ce chiffre correspondait à l’hypothèse médiane de transfert de charge figurant dans le rapport d’audit, l’hypothèse haute évaluant le nombre total d’emplois à transférer à 1 700 ETP.

Enfin, à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2016, le Gouvernement a présenté un amendement pour augmenter de 450 ETP les effectifs de surveillants pour atteindre 1 650 ETP en charge des extractions judiciaires. 150 emplois doivent en plus être créés sur la période 2018-2020 pour porter à 1 800 ETP l’effectif des pôles de rattachement des extractions judiciaires (PREJ).

D’autres carences sont apparues depuis, avec :

● Des besoins de financement mal anticipés pour l’aménagement de locaux accueillant les PREJ ou l’achat de véhicules. Les crédits de fonctionnement transférés (6,7 millions d’euros par an prévus entre 2011 et 2019) se révèleraient ainsi inférieurs aux besoins (12 millions d’euros en 2018, dont 6 millions pour l’acquisition de véhicules).

● Des gains d’efficience à réaliser grâce à une meilleure organisation et une meilleure formation. Pour ce faire, la Garde des Sceaux a décidé de déployer des équipes de sécurité pénitentiaire sur l’ensemble du territoire. Ces équipes sont composées :

– d’équipes locales de sécurité pénitentiaire (ELSP), nouvellement créées ;

– des pôles de rattachement des extractions judiciaires (PREJ), des équipes exerçant en unités hospitalières (UH) et des équipes nationales de transfèrement (ENT), déjà existants, mais dont les modalités d’intervention sont redéfinies ;

– des équipes régionales d’intervention et de sécurité (ERIS), qui conservent leur doctrine d’emploi.

Il s’agit de répondre au plus près du terrain aux demandes d’extractions, d’harmoniser les conditions de réalisation de ces missions, et d’augmenter leur niveau de sécurisation en formant, habilitant et armant les personnels qui les réalisent. Comme l’a souligné M. Stéphane Bredin, directeur de l’administration pénitentiaire, il s’agit d’une « mission entièrement nouvelle pour l’administration pénitentiaire. Le travail habituel de l’administration pénitentiaire, c’est de surveiller des détenus dans des établissements. Des missions sur la voie publique présentent pour nos hommes et nos femmes des risques spécifiques et nouveaux, et surtout, c’est un métier complètement différent. La création des équipes locales de sécurité pénitentiaire a supposé le développement de missions nouvelles, donc de formations nouvelles pour nos agents, qu’il s’agisse de la sécurisation périmétrique des établissements ou de la sécurisation intérieure de nos prisons. » (37)

L’augmentation du nombre d’actes de violence physique sur le personnel et les intervenants, et la problématique de la radicalisation des détenus, est aussi à l’origine d’une mutation du métier de surveillant pénitentiaire, qui doit être prise en compte.

À partir du 29 janvier 2018, la direction de l’administration pénitentiaire a augmenté les moyens matériels et techniques concourant à la sécurisation des personnels (gilets pare-lame, gants anti-coupure, trappes passe-menottes, etc.). Certaines organisations syndicales réclament toutefois encore des pistolets à impulsion électrique et des diffuseurs de gaz lacrymogène ou des caméras-piétons.

Comme l’a fait observer M. Stéphane Bredin, la radicalisation islamiste présente des risques entièrement nouveaux : « On a l’impression que l’administration pénitentiaire gère des terroristes depuis plusieurs décennies, puisqu’elle a connu les mouvements d’extrême gauche, les terroristes basques et corses. Elle a aussi connu, depuis le début des années 1990, plusieurs vagues de détenus en raison des attentats terroristes islamistes. Mais que je sache, par le passé, on n’avait jamais observé des détenus en détention tenter de convertir leurs codétenus à leur cause politique et on n’a jamais connu d’attentat commis en détention par des détenus corses ou des militants d’extrême gauche dans les années 1970. Le terrorisme islamiste induit, en matière de sécurité pénitentiaire, des risques totalement nouveaux, directs et majeurs pour l’équilibre de nos détentions. » (38)

Ainsi, les organisations syndicales de l’administration pénitentiaire ont déploré que la formation initiale à l’École nationale de l’administration pénitentiaire (ENAP) ne comprenne que neuf heures sur la radicalisation. Le caractère trop théorique de cette formation a par ailleurs été souligné. Une classification des établissements en fonction de la dangerosité des détenus paraît à certains nécessaire, tout comme la modification du volet « gestion de la détention » du code de procédure pénale pour empêcher les détenus radicalisés de communiquer entre eux, la systématisation des fouilles et le développement du recours aux « brouilleurs » de communications, notamment.

Si l’objet de la commission d’enquête n’invite pas à formuler des propositions sur l’administration pénitentiaire, le rapporteur considère toutefois que l’amélioration de la situation des forces de sécurité intérieure dépend aussi des gains d’efficience qui pourront être réalisés dans l’administration pénitentiaire, de l’efficacité de la lutte contre le phénomène de surpopulation carcérale et d’une meilleure prise en compte de la radicalisation islamiste.

3. Une charge procédurale qui reste insupportable en dépit des réformes successives

Les forces de sécurité intérieure déplorent de longue date l’alourdissement de la charge procédurale alors que la réponse pénale, elle, ne leur paraît pas à la hauteur. Ce double ressenti est particulièrement démobilisateur. Comme l’a indiqué M. Jérôme Bonet, directeur central de la police judiciaire, qui préconisait d’ailleurs de remettre notre système juridique à plat (39), « notre droit est aujourd’hui de plus en plus “percuté” par la norme anglo-saxonne ; cette sédimentation a complexifié la procédure. »

a. Des évolutions souvent incomprises par les agents

La durée des procédures dans les directions locales de sécurité publique aurait augmenté considérablement en quelques années, passant de 22 à 28 heures en moyenne, comme l’a rappelé le sénateur François Grosdidier en juin 2018 (40).

La loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice comporte plusieurs mesures bienvenues de simplification de la procédure pénale : possibilité de déposer une plainte en ligne, suppression de formalités administratives comme les prestations de serment et les demandes d’habilitation renouvelées à chaque mutation pour les personnels de la police judiciaire, simplification des règles relatives aux scellés, accroissement des tâches confiées aux agents de police judiciaire pour décharger les officiers de police judiciaire.

Ce projet de loi a donné lieu à une large consultation dans les forces de sécurité, pendant plusieurs mois. C’est pourquoi les policiers et les gendarmes ont été particulièrement déçus de n’y retrouver que certaines de leurs revendications, même si, comme l’a montré le débat parlementaire, des raisons objectives peuvent expliquer les choix opérés. Par exemple, quelque 300 propositions avaient été présentées par la gendarmerie dans ce cadre, et une trentaine seulement a été retenue.


Une procédure utile pour améliorer la réponse pénale

La procédure de l’amende forfaitaire contraventionnelle est ancienne puisqu’elle remonte à un décret-loi de 1926 (41). Elle a permis d’apporter une réponse simple et rapide à un contentieux de masse, celui afférent au code de la route, par une verbalisation immédiate et automatique de certaines infractions, que le contrevenant peut ensuite contester devant le juge. Initialement prévue pour les contraventions des quatre premières classes, la procédure a été étendue aux contraventions de cinquième classe en 2011 (42) mais le décret qui devait fixer le montant de l’amende forfaitaire encourue n’a jamais paru. La loi de modernisation de la justice du XXIsiècle de 2016 a innové en instaurant une amende forfaitaire applicable à certains délits : la conduite sans permis et la conduite sans assurance, hors réitération. La loi n° 2018-957 du 7 novembre 2018 relative à l'accueil des gens du voyage et à la lutte contre les installations illicites a étendu cette procédure au délit d’occupation illicite du terrain d’autrui (article 322-4-1 du code pénal). Enfin, l’article 58 de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice (43) a étendu cette procédure à six nouveaux délits, le 23 mars 2019.

EXTENSION DE LA PROCÉDURE DE L’AMENDE FORFAITAIRE À SIX DÉLITS
PAR LA LOI DE PROGRAMMATION 2018-2022 ET DE RÉFORME POUR LA JUSTICE

Délits

Référence

Peine prévue antérieurement

Dispositions prévues par la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice

Amende forfaitaire*

Amende minorée*

Amende majorée*

Vente illégale de boissons dans les foires

Art. L. 3352-5 du code de la santé publique

3 750 €

200 €

150 €

450 €

Vente et offre d’alcool à un mineur

Art. L. 3353-3 du code de la santé publique

7 500 €

300 €

250 €

600 €

Usage illicite de stupéfiants

Art. L. 3421-1 du code de la santé publique

Un an d’emprisonnement et 3 750 €

200 €

150 €

450 €

Vente à la sauvette

Art. 446-1 du code pénal

6 mois d’emprisonnement et 3 750 €

300 €

250 €

600 €

Transport routier en violation des règles relatives au chronotachygraphe

Art. L. 3315-5 du code des transports

6 mois d’emprisonnement et 3 750 €

800 €

640 €

1 600 €

Délit d’occupation illicite des parties communes d’un immeuble

Art. L. 126-3 du code de la construction et de l’habitation

2 mois d’emprisonnement et 3 750 €

200 €

150 €

450 €

(*) Ces peines sont quintuplées pour les personnes morales (article 495-24-1 du code de procédure pénale).

Source : codes en vigueur.

Le recours à l’amende forfaitaire n’est qu’une faculté. En fonction des circonstances de l’espèce et de la politique pénale locale, le ministère public conserve la possibilité d’engager des poursuites devant le tribunal correctionnel.

À la suite des députés Éric Poulliat et Robin Reda, et des conclusions de leur rapport sur l’application d’une procédure d’amende forfaitaire au délit d’usage illicite de stupéfiants (44), le législateur a estimé que cette procédure serait parfois plus dissuasive que les mesures alternatives aux poursuites majoritairement imposées par les magistrats aux auteurs d’usage illicite de stupéfiants et qu’il convenait donc d’ajouter cette procédure à l’éventail des réponses pénales à la disposition de la justice.

Les cinq autres amendes délictuelles concernent des infractions dont l’auteur est aisément identifiable et qui sont souvent peu sanctionnées du fait de la lourdeur de la procédure correctionnelle. Pour ces délits, la procédure de l’amende-forfaitaire devrait apporter la simplicité nécessaire à une réponse plus systématique.

L’allègement du régime de la garde à vue n’a ainsi pas été retenu, puisqu’il est en grande partie issu d’une transposition du droit européen. L’équilibre entre le renforcement des pouvoirs des enquêteurs et les libertés individuelles a fait l’objet de vifs débats au Sénat, notamment. L’oralisation générale des procédures, introduite par voie d’amendement au Sénat, a finalement été abandonnée au profit d’une automatisation de la production de certaines pièces, dans le cadre du chantier de dématérialisation de la procédure pénale. La faculté de recourir à la procédure de l’amende forfaitaire pour de nouveaux délits a d’abord été étendue, par le Sénat, à tous les délits du code pénal réprimés d’une simple peine d’amende avant d’être à nouveau limitée à l’Assemblée nationale, qui a néanmoins retenu un champ plus large que celui du Gouvernement.

L’article 94 de la loi du 23 mars 2019 a par ailleurs transposé en droit français la directive européenne de 2016, dite « directive E » (45), qui devait l’être avant le 11 juin 2019. Ces nouvelles dispositions contribuent à accroître la charge procédurale dès qu’une affaire concerne un mineur. Elles prévoient notamment un droit à l’information des parents, du tuteur, de la personne ou du service auquel le mineur est confié, la possibilité pour le mineur d’être assisté par son représentant légal tout au long de la procédure, l’assistance obligatoire d’un avocat et le droit d’être examiné par un médecin. Les auditions doivent faire l’objet d’un enregistrement audiovisuel obligatoire. Face à cette multiplication des garanties accordées aux mineurs et à la charge procédurale qui en résulte, les policiers comme les gendarmes ont le sentiment que la réponse pénale n’est pas à la hauteur (cf. II. F. 1).

b. Une dématérialisation très attendue

La dématérialisation a certainement un rôle majeur à jouer dans l’acceptabilité de la charge procédurale. Considérant que « l’alourdissement de la procédure pénale est aussi la conséquence logique d’un accroissement des garanties des droits de la défense » (46) et qu’il est, à ce titre, en partie inévitable, M. Jérôme Bonet recommande de s’appuyer sur les nouvelles technologies : « des outils qui permettront aux agents d’alléger leur charge de travail. Des outils d’intelligence artificielle ; l’oralisation de certaines procédures pénales, notamment les plus simples. Nous travaillons également sur l’utilisation d’un logiciel de reconnaissance vocale – pour éviter des tâches extrêmement chronophages. » (47) Selon Mme Brigitte Jullien, directrice de l’inspection générale de la police nationale, « un groupe de travail a été créé pour étudier cette question, et deux expérimentations sont menées au parquet de Blois, sur la dématérialisation totale de la procédure ; tous les services de police et la justice ont le même numéro de dossier. […] Supprimer le papier qui encombre les services de police contribuera à alléger la procédure. » (48) La dématérialisation pourrait également permettre d’améliorer les relations entre les différents acteurs de la chaîne pénale en permettant aux enquêteurs de voir les conséquences de leur travail : « si nous parvenons, dans la dématérialisation des procédures, à constituer une chaîne complète allant jusqu’à la justice, les services de police auront accès à la suite donnée aux enquêtes. Ce sera un grand progrès, également pour les victimes, avec qui nous avons une proximité qui n’existe pas dans les autres services, et qui demandent régulièrement aux policiers où en est leur affaire. » (49)

Encore faut-il que cette dématérialisation advienne effectivement. La dématérialisation de la procédure pénale, chantier majeur promu par la loi du 23 mars 2019 précitée, est en réalité une antienne depuis le « plan de numérisation » lancé en 2006. Bien que le législateur ait autorisé la signature électronique et numérique des procédures en 2009 et la transmission électronique des procédures en 2016, le recours aux outils numériques reste inégal, selon les services et les régions. Un rapport de l’Inspection générale des services judiciaires de 2016 identifiait les mauvaises relations entre les services d’enquête et les autorités judiciaires parmi les causes de ce retard.

c. Des réformes souvent inappliquées

Surtout, les policiers comme les gendarmes constatent que des mesures de simplification ayant déjà trouvé une concrétisation juridique ne sont pas véritablement appliquées :

– soit parce que les textes d’application n’ont pas été pris, souvent en raison de freins techniques sous-tendus par des difficultés budgétaires ;

– soit parce qu’ils n’ont pas fait l’objet d’une diffusion aux personnels.

Il existe ainsi maints exemples de retard dans l’adoption des textes réglementaires d’application (les mesures simplifiant la restitution procédurale des gardes à vue de la loi du 3 juin 2016, le procès-verbal unique, pourtant prévu par le décret n° 2016-1202 du 7 septembre 2016, etc.).

Pour ne citer qu’un exemple, le rapporteur note que la portée des dispositions de la loi de modernisation de la justice du 18 novembre 2016, qui prévoyait déjà que deux délits puissent être sanctionnés par des amendes forfaitaires, a été singulièrement limitée, du fait d’« obstacles techniques, et notamment informatiques » (50). Selon l’étude d’impact jointe au projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, leur entrée en vigueur est en effet « suspendue jusqu’à la publication d’un arrêté précisant les modalités selon lesquelles les requêtes et les réclamations peuvent être adressées de façon dématérialisée sur le site de l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions ». L’entrée en vigueur de la procédure s’est heurtée à l’incompatibilité des applicatifs des acteurs de la chaîne de traitement que sont le centre national de traitement (CNT), piloté et géré par l’agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI), le ministère de la Justice, celui de l’Intérieur et celui de l’Économie et des finances. En d’autres termes, la faculté de recourir aux amendes forfaitaires a été étendue alors même que la procédure n’était pas encore applicable.

Certaines réformes se heurtent aussi au manque de moyens patent de la justice. Un gendarme entendu par la commission d’enquête affirmait ainsi que « le traitement en temps réel est, suivant les parquets, problématique. En Gironde, par exemple, pour obtenir une décision relative à une enquête préliminaire – je ne parle pas d’une enquête de flagrant délit, où une ligne téléphonique est dédiée –, il m’est déjà arrivé de rester 45 minutes au téléphone à attendre qu’un magistrat me réponde. Si nous n’avons pas le temps d’attendre, nous envoyons un courrier et la décision nous revient trois mois après » (51).

II. UNE RÉFORME PROFONDE ET INNOVANTE DES FORCES DE SÉCURITÉ EST INDISPENSABLE

À l’issue des travaux de la commission d’enquête, le rapporteur ne peut que constater que les forces de sécurité font le maximum avec les moyens mis à leur disposition mais que la réponse judiciaire, la contrainte administrative et plus largement l’organisation ne sont pas au niveau et nécessitent une réforme d’ampleur. L’organisation des forces de sécurité est manifestement mal adaptée aux nouveaux défis qui sont survenus ces dernières années et à la mise en œuvre des réformes ambitieuses attendues par les agents et leurs concitoyens.

A. FIXER DES PRIORITÉS CLAIRES ET STABLES DANS LE TEMPS

Les forces de sécurité intérieure ont besoin qu’on leur donne les moyens d’accomplir leurs missions et d’être appuyées par des réserves opérationnelles performantes et en nombre suffisant. Les besoins immobiliers et d’équipement, une fois déterminés, devront faire l’objet de priorités claires et pluriannuelles. L’état des forces de sécurité impose, en effet, de sanctuariser les crédits qui y seront dédiés, afin d’éviter qu’elles ne servent une nouvelle fois de variables d’ajustement.

1. Adopter une loi de programmation de la sécurité intérieure, levier d’une profonde réforme

Les forces de sécurité intérieure méritent d’être dotées d’une vision stratégique à long terme qui permettrait de fixer des priorités et de mieux responsabiliser les gestionnaires.

Plusieurs mutations à l’œuvre (radicalisation de la contestation sociale, évolution de la délinquance des mineurs, hausse du niveau de violence, radicalité islamiste, cybercriminalité etc.) sont encore insuffisamment prises en compte. En témoignent les lacunes observées en matière de formation ou d’équipement. Un nouveau Livre blanc et une loi de programmation n’auront de valeur que s’ils permettent d’y remédier.

Une telle loi de programmation devrait fixer des objectifs et définir des indicateurs, notamment pour :

– favoriser le rééquilibrage de la structure de dépense, en faveur de davantage d’investissement et d’équipement ;

– « sincériser » les budgets ;

– repositionner les différents corps de fonctionnaires et les militaires sur des missions cohérentes ;

– résorber le flux annuel d’heures supplémentaires et mettre en place une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences ;

– définir une politique de formation cohérente ;

– poser les jalons des grands chantiers de modernisation que sont la dématérialisation de la procédure pénale et le recours aux techniques d’imagerie moderne à des fins tactiques (drones, caméras) ;

– fixer une norme de dépense stable pour la rénovation des locaux de travail et des logements, renouveler le parc de véhicules ;

– gagner en efficience par l’achèvement de la mutualisation des fonctions support et par des réorganisations de structure pour une action des forces de l’ordre plus efficace ;

– veiller à déconcentrer la dépense en conférant des marges de manœuvre suffisantes aux gestionnaires locaux.

Cette feuille de route devrait être coordonnée avec la loi de programmation pour la justice. À terme, le rapporteur considère d’ailleurs que les deux exercices devraient aller de pair, tant les faiblesses de la réponse judiciaire démobilisent ceux qui tous les jours luttent contre la délinquance et suscitent une perte de confiance au sein de la population en général.

Le rapporteur se réjouit de l’annonce, par le Premier ministre, de la préparation d’un Livre blanc et d’une loi de programmation sur la sécurité intérieure dès l’été 2019.

Proposition n° 1 : Mettre en place une loi de programmation de la sécurité intérieure permettant d’offrir de la visibilité pour les futurs investissements indispensables ainsi qu’aux réorganisations nécessaires.

2. « Sincériser » le budget des forces de sécurité intérieure autour des besoins immobiliers réels

À partir d’une meilleure évaluation des besoins, un plan ambitieux en faveur de l’immobilier doit être mené, dont les crédits seraient préservés par l’application d’une mise en réserve pertinente.

a. Prévoir un plan immobilier adapté aux besoins

L’évaluation précise et complète de l’état du parc immobilier de la police et de la gendarmerie des besoins est primordiale afin de juger la pertinence des plans d’investissement qui ont été mis en œuvre jusqu’à présent.

La police nationale s’est dotée d’un outil de suivi de l’état du parc immobilier, à la suite d’observations de la Cour des comptes, qui classe les bâtiments selon leur état estimé. Comme exposé plus haut, la commission d’enquête a néanmoins pu se rendre compte que ce classement ne correspondait pas toujours à la réalité. À Fontainebleau, un commissariat considéré en « bon état » selon l’outil de gestion immobilière est en réalité dans un état calamiteux, un mur s’étant effondré peu avant la visite. De façon similaire, les cellules du commissariat de Remiremont, également classé en « bon état », offrent des conditions de détention déplorables.

Les besoins en investissement du parc immobilier de la gendarmerie sont également mal connus. En 2015, la Cour des comptes relevait que « les incertitudes sur l’état du parc sont préoccupantes et ne permettent d’estimer les besoins de crédits nécessaires à la conservation de ce patrimoine immobilier ». (52)

Le rapporteur s’interroge dès lors sur la capacité du ministère de l’intérieur à programmer des investissements qui répondent aux besoins alors que l’état réel des locaux est mal évalué. Le ministre lui-même a reconnu cette situation devant la commission d’enquête : « Je ne suis pas en mesure de vous dire : voilà la dotation dont nous avons besoin – nous n’avons même pas de référence » (53).

Face à cette situation dégradée, les plans d’urgence successifs ne sont que des pis-aller qui ne permettent pas d’offrir à tous les policiers et gendarmes des lieux de travail et de vie dans un état convenable. Les choix de gestion exposés plus haut, consistant à transférer des crédits alloués à l’investissement immobilier vers le fonctionnement courant, illustrent d’ailleurs un manque de vision stratégique des moyens des forces de sécurité intérieur auquel il importe aujourd’hui de mettre fin.

Le rapporteur considère qu’il est nécessaire d’établir une stratégie immobilière volontaire pour les prochaines années, à l’occasion de la loi de programmation pour la sécurité annoncée par le ministre de l’intérieur. Ce document chiffrerait clairement les besoins et programmerait les investissements à réaliser, en fixant des objectifs stratégiques de moyen terme aux gestionnaires.

À titre indicatif, le général Laurent Tavel, directeur des soutiens et des finances de la gendarmerie nationale, considère que « pour l’immobilier, 50 millions d’euros supplémentaires chaque année seraient un effort déjà très conséquent au-delà duquel notre capacité à le traiter ne serait pas garantie. Mais c’est vrai que cet effort nous permettrait d’accélérer la remise en état de nos casernes domaniales ».

La commission d’enquête sénatoriale de 2018 dressait un constat similaire et réclamait déjà l'établissement d'une planification « crédible et sincère » afin de « garantir non seulement le “ moral des troupes ”, mais aussi de contribuer à l'amélioration réelle de la situation matérielle des forces » (54). Le rapporteur considère que cette proposition est plus que jamais d’actualité et qu’il faut passer d’une logique de plans d’urgence parant au plus pressé à une logique de programmation sur le long terme.

Proposition n° 2 : Chiffrer précisément les besoins immobiliers des deux forces qui serviront de base à une programmation cohérente de la remise à niveau du parc, en garantissant un investissement annuel minimal supplémentaire de 50 millions d’euros pour chacune des deux forces

b. Pour une mise en réserve de précaution pertinente

La baisse de 8 à 3 % du taux de mise en réserve sur les crédits hors masse salariale (55) a constitué une avancée majeure dans la sincérisation du budget des forces de sécurité intérieure, en rapprochant le montant des crédits effectivement disponibles pour les gestionnaires de celui des crédits votés en loi de finances.

Cette baisse du taux de la réserve de précaution, en diminuant le montant global des crédits gelés, a permis d’imputer son montant en priorité sur des dépenses dites « pilotables », comme les moyens mobiles, les équipements et les systèmes d’information et de communication et non plus sur le fonctionnement courant, qui constitue une dépense obligatoire. En particulier, il n’y a pas eu de gel des crédits dédiés à la gestion de l’immobilier en 2018.

Néanmoins, cela a eu pour effet mécanique d’accroître la pression sur les crédits considérés comme manœuvrables. Comme l’a indiqué le général Laurent Tavel lors de son audition, « le taux de mise en réserve de 3 % qui s’applique à l’ensemble des crédits hors titre 2, devant être positionné sur les seules dépenses manœuvrables, le pourcentage appliqué à ces dernières peut en réalité représenter beaucoup plus. Parmi les dépenses manœuvrables, figurent par exemple, l’[entretien et l’investissement] immobilier, les achats de véhicules ou le budget de fonctionnement des unités élémentaires » (56).

En effet, la gendarmerie, du fait du poids des loyers, supporte des charges fixes plus importantes. Comme le souligne le général Richard Lizurey, directeur général de la gendarmerie nationale, la réserve de précaution « se calcule sur la totalité du budget de la gendarmerie nationale, y compris les dépenses obligatoires, notamment l’immobilier dont les crédits s’élèvent à 500 millions d’euros. Le dispositif est donc asymétrique et conduit à une « double peine » : les dépenses obligatoires produisent de la mise en réserve, laquelle, à juste titre, ne peut pas être prise sur les dépenses obligatoires, de sorte que le reste du budget supporte deux fois la mise en réserve. Il est certain que cela crée des contraintes et conduit à décaler des programmes immobiliers, car l’entretien de l’immobilier et les véhicules constituent des variables d’ajustement ».

En raison des tensions ainsi créées, en particulier pour la gendarmerie, il conviendrait donc de revoir le mode de calcul de la mise en réserve pour qu’elle soit calculée seulement sur la base des dépenses manœuvrables. Exclure de son calcul le montant des crédits destinés aux loyers de la gendarmerie (508 millions d'euros en 2018) représenterait 15 millions d'euros supplémentaires.

Proposition n° 3 : Calculer le montant de la réserve de précaution uniquement sur la base des dépenses manœuvrables. Exclure de son calcul le montant des crédits destinés aux loyers de la gendarmerie représenterait 15 millions d'euros supplémentaires.

3. Augmenter les crédits en faveur du renouvellement des véhicules

L’équipement des forces doit faire l’objet d’une priorité similaire à celle de l’immobilier. Le parc de véhicules des forces de sécurité intérieure a vieilli, même si l’effort d’acquisition de nouveaux véhicules qui a été réalisé au sein des deux forces s’est traduit par une baisse de l’âge moyen du parc de véhicules de gendarmerie. Cet effort doit être consolidé pour les véhicules de la police dont l’âge moyen a continué d’augmenter et atteint 7,35 années en 2018, contre 5,47 en 2012.

a. Acquérir des véhicules plus adaptés

Au cours des travaux de la commission d’enquête, le caractère inadapté de certains véhicules a souvent été souligné. En particulier, les brigades anti-criminalité (BAC), décrites comme le « couteau suisse » de la police nationale, ne disposent souvent pas d’un véhicule qui leur permette d’emporter l’ensemble du matériel réglementaire, notamment les équipements lourds liés aux interventions antiterroristes.

Les expérimentations de recours à la location récemment mises en œuvre sont une piste intéressante pour élargir le parc de véhicules disponibles et l’adapter aux besoins. M. Hugues Codaccioni, secrétaire général adjoint du SGAMI Sud, indiquait ainsi que « dans la zone Sud, le SGAMI a été sollicité par la direction générale de la police nationale (DGPN) afin de louer des véhicules pour les services d’investigation qui ne sont pas disponibles sur le “Catachat” [catalogue des équipements qui peuvent être commandés par les forces de sécurité intérieure]. La sûreté départementale de Marseille et la police judiciaire procèdent de temps en temps à ces achats sur leur budget propre, mais à la marge. Nous serions intéressés par un marché national avec un loueur ».

Le recours à la location doit être facilité afin de disposer d’un parc de véhicules plus étendu pour les deux forces au bénéfice des services spécialisés ou pour des besoins ponctuels.

Proposition n° 4 : Poursuivre le renouvellement des parcs de véhicules en élargissant le recours à la location ou leasing.

b. Offrir de la souplesse grâce à l’externalisation de certaines prestations

Les pistes d’externalisation de l’entretien courant des véhicules sont intéressantes. La préfecture de police de Paris (PP) a ainsi passé un marché d’externalisation au profit de ses effectifs policiers et de la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP). Comme l’a indiqué M. Stéphane Jarlégand, secrétaire général pour l’administration de la PP, aux membres de la commission d’enquête, ce marché « permet d’effectuer immédiatement de petites réparations sur les véhicules dans 360 centres autour de Paris. Cette externalisation est couplée à une décentralisation de la décision, puisque les agents payent avec une carte d’achat qui simplifie le système de paiement ».

Le rapporteur est particulièrement favorable au développement de cette externalisation pour des réparations limitées, lorsqu’elle est possible. Elle offre en effet plus de souplesse aux responsables d’unités afin de mener leurs petits travaux d’entretien et évite d’envoyer le véhicule au garage mutualisé au niveau du département.

Le secrétaire général pour l’administration de la préfecture de police de Paris dresse d’ailleurs un bilan enthousiaste de cette externalisation qui aurait permis de faire baisser le taux d’indisponibilité des véhicules. Les services apprécieraient également la réactivité du nouveau système (57).

Proposition n° 5 : Développer le recours à l’externalisation, et donc l’enveloppe de financement allant avec, pour les petites opérations d’entretien afin de donner plus de souplesse aux responsables d’unités.

4. Engager l’investissement nécessaire à la dématérialisation de la procédure pénale

La dématérialisation est devenue un enjeu essentiel de simplification de la procédure pénale. Les ministères de la justice et de l’intérieur ont amorcé une démarche commune afin de faire aboutir le projet de « procédure pénale numérique » (PPN), qui doit dématérialiser les échanges entre les acteurs de la chaîne pénale.

a. S’assurer du respect du calendrier fixé et évaluer le coût du programme

La commission d’enquête a pu constater que des progrès dans ce sens avaient d’ailleurs été réalisés. Jean-Marc Salanova, DCSP, soulignait ainsi que « sous l’autorité du directeur général de la police nationale (DGPN), et du service des technologies et des systèmes d’information (STSI2), en particulier, nous nous engageons résolument dans la dématérialisation et la modernisation : main courante informatisée ; nouveau logiciel de rédaction des procédures ; nouveaux logiciels pour gérer les PC radio ; centres d’information et de commandement (CIC) ; portabilité, avec le système NEO, déployée depuis deux ans maintenant ».

Le programme NEO a effectivement permis d’améliorer l’équipement à la disposition des forces de sécurité intérieure, au bénéfice de la dématérialisation de la procédure.

Le programme NEO pour la police et la gendarmerie

NEO est un programme commun à la police et à la gendarmerie, développé par les deux directions générales en lien avec le STSI², qui constitue une étape importante de la dématérialisation de la procédure pénale.

Le programme est décliné en « Néopol » et « Néogend » mais s’est traduit par un marché unique d’acquisition de terminaux numériques. Par principe, les applications développées sont communes, à l’exception de celles spécifiques à une direction générale ou à une direction centrale de la police nationale.

La sécurisation de ces dispositifs a constitué un enjeu majeur, la solution Néo ayant été bâtie avec des systèmes d’exploitation fournis et mis à niveau par l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI).

Source : ministère de l’intérieur.

L’article 50 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a modifié plusieurs dispositions du code de procédure pénale, dont principalement l’article 801-1, afin de sécuriser et de faciliter l’essor d’une procédure pénale totalement numérique de l’enquête de police jusqu’au jugement par la juridiction, puis, le cas échéant, l’exécution de la peine. Ces dispositions ont été précisées par décret (58) et doivent faire l’objet très prochainement d’un arrêté commun des ministres de la Justice et de l’Intérieur.

Comme l’ont affirmé plusieurs personnes entendues par la commission d’enquête, la dématérialisation de la procédure pénale nécessite un saut technologique majeur. Le rapporteur juge pour le moins ambitieux le calendrier retenu pour la mise en œuvre du programme, qui prévoit le déploiement de la première version de la procédure pénale numérique en 2022.

D’après les réponses écrites du ministère de l’intérieur, une direction conjointe aux deux ministères a bien été constituée et chargée de coordonner les chantiers techniques, juridiques et organisationnels. Des sites d’expérimentation ont été sélectionnés et des « briques applicatives » sont élaborées depuis janvier 2018 pour faire évoluer les logiciels de rédaction des procédures, créer de nouvelles plateformes collaboratives, des solutions de stockage et d’archivage des contenus multimédias ou encore des outils de génération de l’identifiant unique de procédure.

Programme de déploiement de la procédure pénale numérique

La conception et la mise en œuvre du programme procédure pénale numérique s’inscrivent dans le calendrier prévisionnel suivant :

2018

1° Définition des contours du programme par une mission de préfiguration conjointe aux deux ministères.

2° Constitution de la direction de programme conjointe aux deux ministères chargée de coordonner les chantiers techniques, juridiques et organisationnels de la mise en œuvre des orientations de la mission de préfiguration.

3° Préparation des sites expérimentaux.

4° Développements des « briques applicatives » de la cible 2022.

2019-2021

1° Premières expérimentations de procédures dématérialisées.

2° Poursuite des développements et premières livraisons des briques applicatives de la cible 2022.

2022

Déploiement de la première version de la procédure pénale numérique.

Source : réponse du ministère de l’intérieur au questionnaire de la commission d’enquête.

D’après les réponses écrites du ministère de la Justice, une expérimentation a débuté le 30 avril 2019 dans le ressort du tribunal de grande instance (TGI) d’Amiens et le 7 juin 2019 au TGI de Blois, conformément au calendrier prévu. Depuis, une vingtaine de procédures contre auteur inconnu, intégralement numériques, auraient été transmise de manière dématérialisée. Une deuxième phase de test a commencé le 14 juin 2019 à Amiens et doit débuter le 16 septembre à Blois, cette fois pour tester la transmission de procédures concernant un ou plusieurs mis en cause pour des faits de nature délictuelle. Enfin, une troisième phase doit commencer à l’automne 2019 pour permettre progressivement le passage au nativement numérique pour l’ensemble des nouvelles procédures ouvertes dans les ressorts expérimentaux et la gestion intégralement dématérialisée de celles-ci. L’objectif est de tester l’organisation et les outils permettant de parvenir à la constitution d’une brigade, d’un commissariat et d’un tribunal numérique. En fonction des premiers enseignements qui seront tirés de l’expérimentation sur les sites pilotes, l’extension de celle-ci à de nouveaux ressorts territoriaux sera envisagée dans le courant de l’année 2020.

Le coût complet du programme est encore en cours d’évaluation. Ce coût recouvre à la fois un volet expérimental correspondant aux projets de dématérialisation sur les sites pilotes, un volet applicatif correspondant aux travaux de construction des nouveaux systèmes d’information et un volet matériel correspondant aux infrastructures, scanners, écrans et autres équipements nécessaires à la mise en place de la dématérialisation. Les premières étapes des volets expérimental et applicatif avaient été partiellement anticipées dans la programmation budgétaire quinquennale de 2017. Pour la totalité du programme, le ministère de la Justice précise qu’en fonction de l’avancée des travaux « et des ambitions pour la construction de la cible 2022, une réévaluation budgétaire pourrait être réalisée d’ici une à deux années, s’il est constaté qu’un budget complémentaire est nécessaire pour atteindre la totalité des objectifs ».

Le rapporteur estime que la plus grande vigilance est de mise pour éviter un dérapage du coût budgétaire de ce programme ou son ralentissement, faute des crédits nécessaires. Le Parlement a vocation à exercer pleinement son rôle de contrôle en la matière.

b. Consolider les systèmes informatiques

En parallèle de l’investissement dans la dématérialisation, des problèmes techniques devront être réglés. Comme le soulignait Thierry Delville, ancien délégué ministériel aux industries de sécurité et à la lutte contre les cybermenaces « plutôt que de se livrer à une course sans fin aux nouveaux outils, il […] paraît indispensable de consolider les infrastructures : le câblage doit être modernisé dans les commissariats, et les moyens de transmission doivent être actualisés. Les dispositifs de stockage de l’information doivent en outre être chiffrés et sécurisés de façon renforcée, pour résister à de potentielles attaques informatiques ».

Le rapporteur considère qu’il s’agit d’un complément indispensable à toute dématéralisation de la procédure pénale. Il a pu constater, à l’occasion des déplacements de la commission d’enquête, la vétusté et le caractère inadapté des locaux et moyens dédiés à l’informatique, notamment dans le cas du commissariat de Fontainebleau évoqué plus haut. En parallèle d’un programme de dématérialisation, il est indispensable de prévoir une mise à niveau des infrastructures informatiques.

c. Assurer l’interopérabilité des logiciels de procédure pénale

Le renouvellement des logiciels de rédaction de la procédure pénale est l’occasion de progresser vers la dématérialisation. Le ministère de l’Intérieur s’est engagé dans le développement d’un logiciel commun aux deux forces, qui disposeraient néanmoins de leur interface propre : « Scribe » pour la police nationale et « logiciel de rédaction de procédure de la gendarmerie nationale – nouvelle génération » (LRPGN-NG). Une procédure initiée sur Scribe par un policier pourra directement être poursuivie par un gendarme sur sa propre interface. L’importance de l’interopérabilité des systèmes d’information a été soulignée par le général François Gieré, directeur des opérations et de l’emploi de la gendarmerie nationale (DOEGN) : « aujourd’hui, les outils informatiques sont de plus en plus vastes et les logiciels, auxquels on demande de prendre en compte une multitude d’éléments, conduisent parfois à l’échec. Il me semble donc préférable de travailler sur l’interopérabilité entre les systèmes, afin qu’ils soient adaptés à chacun des intervenants et donc plus performants ».

Or, l’interopérabilité avec le logiciel de rédaction de procédure pénale du ministère de la Justice n’est pas encore acquise, ce qui limite l’intérêt de la mutualisation en cours. La plus-value espérée de la dématérialisation ne pourra pas se concrétiser si les logiciels restent cloisonnés. Les propos de la directrice de l’IGPN laissent présager de telles difficultés : « des problèmes techniques sont à prévoir, puisque Scribe, notre futur logiciel de rédaction de procédures, est en cours de déploiement et qu’il conviendra de le connecter avec celui de la justice, Cassiopée. »

L’enjeu de la dématérialisation est à la fois d’alléger la procédure pénale et d’améliorer la coordination et le suivi des différents acteurs de la chaîne.

Proposition n° 6 : Investir puis veiller à la bonne mise en application de la dématérialisation de la procédure pénale

– en déterminant les responsabilités respectives entre le ministère de l’Intérieur et celui de la Justice ;

– en veillant à la sécurisation des systèmes d’information ;

– en assurant l’interopérabilité des logiciels.

5. Mettre en œuvre un programme volontariste en faveur des réserves opérationnelles

Les réserves opérationnelles de la police et de la gendarmerie ont toute leur place dans la protection de la sécurité des Français. Elles jouent un rôle fondamental dans l’appui aux forces d’active, en particulier au sein de la gendarmerie nationale qui dispose des forces de réserve les plus importantes.

a. Fixer des priorités claires à la mobilisation des réserves opérationnelles

La création de la Garde nationale en 2016 avait donné une impulsion importante aux réserves opérationnelles, qui s’est traduite par une augmentation des budgets alloués. Pourtant, cet effort n’a pas résisté aux nouvelles priorités en matière de sécurité, et les crédits destinés à financer la mobilisation des réservistes ont été utilisés pour rémunérer les forces d’active dans un contexte opérationnel tendu.

En effet, comme le souligne la Cour des comptes, malgré une multiplication par près de 2,5 des budgets des réserves entre 2015 et 2018, le décalage est certain entre les besoins réels et les budgets votés. Cela avait conduit pour 2017 à porter le montant exécuté du T2 de la réserve de la gendarmerie à près de 100 millions d’euros pour répondre aux besoins opérationnels.

À partir de juillet 2018, en revanche faute de crédits budgétés, la gendarmerie a dû suspendre le versement des indemnités des réservistes et réduire le nombre de réservistes mobilisés. Alors que la dotation initiale lui permettait d’en déployer 2 800 simultanément, elle a dû réduire leur « empreinte au sol » à 1 800 seulement.

Cette situation est préjudiciable pour les engagés comme pour leurs chefs, qui n’ont plus de visibilité sur les possibilités de mobilisation. Comme l’indiquait le capitaine Renaud Ramillon-Deffarges, président national de la Fédération nationale des réservistes opérationnels et citoyens de la Gendarmerie nationale (FNROCGN) lors de son audition par la commission d’enquête, « ce frein budgétaire est aujourd'hui problématique, alors même que le directeur général souhaite consolider notre modèle de réserve […]. Il nuit également à nos chefs opérationnels, puisque le manque de visibilité budgétaire ne leur permet pas de concevoir une manœuvre globale sur l'année ».

Il en va de même pour la réserve de la police nationale : à partir de 2018, les crédits initialement alloués à la réserve ont été redéployés de façon importante afin de financer la rémunération des forces d’active.

Le rapporteur considère que les réserves doivent faire l’objet de priorités budgétaires claires en fonction d’objectifs chiffrés d’emploi de réservistes chaque année et que le montant des crédits consacrés à la réserve en 2017, d’un ordre de grandeur de 100 millions d’euros, devrait constituer une référence.

b. Faciliter les relations avec les employeurs

Le cumul entre activité professionnelle et engagement dans la réserve est un frein, fréquemment évoqué, au développement de la réserve. Pour des raisons d’organisation du travail, l’employeur peut en effet être réticent à libérer son employé pour qu’il accomplisse ses missions de réserviste. La période de formation initiale est un enjeu particulier, qui pousse certains réservistes, comme l’indiquait le capitaine Renaud Ramillon-Deffarges, à suivre cette formation pendant leurs congés ou les obligent à solliciter un congé sans solde.

Le rapporteur considère que des progrès peuvent être accomplis sur ce point en comptabilisant les périodes de réserve au titre des obligations de l’employeur de participer à la formation continue. L’article L. 4221-5 du code de la défense prévoit en effet que « lorsque l'employeur maintient tout ou partie de la rémunération du réserviste pendant son absence pour formation suivie dans le cadre de la réserve opérationnelle, la rémunération et les prélèvements sociaux afférents à cette absence sont admis au titre de la participation des employeurs au financement de la formation professionnelle continue prévue à l'article L. 6331-1 du code du travail ».

Cette disposition, qui bénéficie aux réservistes de la gendarmerie, n’est pas reprise dans le code de la sécurité intérieure, et n’est donc pas ouverte pour les réservistes de la police nationale. Dans la perspective d’un élargissement de la réserve de la police nationale, cette disposition devrait être étendue à cette dernière.

Un travail plus en profondeur avec les représentants des employeurs doit également être engagé. À cet égard, des progrès sont à souligner concernant le développement des réserves opérationnelles des armées, avec le développement de conventions entre les associations d’employeurs et le ministère de la Défense afin de faciliter l’engagement de réserviste en parallèle de son activité professionnelle. Le MEDEF a ainsi renouvelé son accord avec le ministère de la Défense en septembre 2016 (59). Ces conventions pourraient servir de modèle pour le développement des réserves opérationnelles du ministère de l’intérieur.

Des aides ont déjà été mises en place dans le cadre de la création de la Garde nationale, notamment une incitation financière et des réductions d’impôt. En effet, l’entreprise qui favorise l’activité de ses salariés réservistes peut rentrer dans le champ des mesures fiscales prévues en faveur du mécénat (60). Ces dispositions ne concernent pas les réservistes de la police nationale.

Les modèles étrangers offrent des pistes de réflexion pour étendre ces aides.

L’incitation à l’emploi de réservistes au Royaume-Uni

Le ministère des armées britannique met en œuvre une politique volontariste d’incitation des employeurs à l’emploi de réservistes, fondée sur le principe de la prise en charge publique des dépenses exposées et la compensation des écarts entre les revenus salariaux et les soldes de réserve.

Ainsi, l’employeur du réserviste n’est pas tenu de maintenir son salaire, qui est pris en charge par le ministère, de même que ses cotisations retraite, maladie et d’assurance vie. En particulier, les PME peuvent demander la compensation de la perte de chiffre d’affaires ou de résultat net et des salaires versés s’ils sont maintenus par l’entreprise.

Source : Cour des comptes, Les réserves opérationnelles dans la police et la gendarmerie, communication à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, avril 2019.

L’extension des aides attribuées aux entreprises qui embauchent des réservistes contribuerait à faciliter leur engagement et leur formation.

c. Permettre aux réservistes les plus expérimentés de conserver leur habilitation d’officier de police judiciaire

Le départ en retraite d’un gendarme ou policier qui dispose de l’habilitation d’officier de police judiciaire constitue une perte de ressource précieuse, alors même que l’on constate une désaffection pour ces fonctions. Actuellement, les réservistes opérationnels des deux forces ne peuvent qu’être d’agents de police judiciaire, ce qui limite leurs prérogatives dans le cadre de la procédure pénale.

Comme le soulignait devant la commission Thierry Guerrero, président de l’association Gendarmes et Citoyens, permettre à ces réservistes retraités des deux forces de conserver leur habilitation permettrait de suppléer plus efficacement encore les gendarmes d’actives et « de garder une capacité opérationnelle dans les brigades territoriales », à l’occasion notamment de la sécurisation des sites touristiques.

Cette ressource complémentaire serait, en particulier, bienvenue pour réaliser des opérations dont les délais sont contraints, comme dans le cadre des enquêtes de flagrance. Les réservistes pourraient alors suppléer les forces d’actives sur des tâches chronophages.

Le rapporteur considère qu’il s’agit d’une piste intéressante afin de faire de la réserve opérationnelle une force d’appui encore plus efficace aux forces d’active. La qualification d’OPJ pourrait ainsi être maintenue pour les retraités de la police et de la gendarmerie qui bénéficient de suffisamment d’expérience.

d. Ouvrir largement la réserve de la police nationale aux citoyens

La police nationale doit se donner les moyens de faire de sa réserve opérationnelle une véritable force d’appoint.

La réserve opérationnelle de la police nationale n’a pas connu le succès de celle de la gendarmerie. Elle compte aujourd’hui environ 6 000 personnels, contre cinq fois plus en gendarmerie. Comme l’a souligné le directeur général de la police nationale, ce vivier « repose essentiellement sur de jeunes retraités de la police nationale. Ce n’est pas une réserve citoyenne, comme peut l’avoir constitué la gendarmerie ».

Or, dans un contexte budgétaire contraint, la mobilisation de la réserve opérationnelle offre une ressource complémentaire appréciée, notamment en cas d’activité opérationnelle intense. Le DGPN l’a d’ailleurs reconnu, en soulignant que « dans le mouvement de contestation sociale qui a lieu actuellement chaque samedi, si les réservistes n’ont pas le droit de participer à l’ordre public, en revanche ils sont utilisés au sein des services de police pour faire de l’accueil, ce qui libère des personnels d’active » (61).

Le rapporteur considère donc que la police doit aujourd’hui s’engager fortement sur le développement de sa réserve civile et citoyenne. La souplesse de cet outil le rend particulièrement intéressant lorsqu’il s’agit de faire face à une sollicitation opérationnelle accrue.

Cela étant, la Cour des comptes s’est montrée très critique à l’égard de la gestion informatique des réservistes de la police nationale dans la mesure où il n’existerait pas de système d’information permettant une gestion harmonisée des réservistes, mais plutôt une multitude de fichiers créés à différents niveaux de gestion, que ce soit la direction départementale de la sécurité publique (DDSP) ou le SGAMI. Ainsi, « chaque DDSP coordinatrice et chaque direction zonale de police aux frontières (DZPAF) crée ses propres tableaux de bord qu’elle transmet aux SGAMI et, en parallèle, à sa direction métier » (62).

L’absence de système d’information permettant de gérer les réservistes de façon simple et harmonisée est un frein réel à une montée en puissance de la réserve de la police qui permettrait de répondre à une activité opérationnelle toujours plus soutenue. Le rapporteur appelle donc, avant tout élargissement du recrutement des réservistes de la police nationale, à prévoir la constitution d’un outil de gestion approprié.

Proposition n° 7 : Garantir le potentiel d’emploi des réserves des deux forces et développer la réserve opérationnelle de la police :

– en sanctuarisant les crédits dédiés à la réserve ;

– en facilitant les relations entre les réservistes et leurs employeurs ;

– en étudiant la possibilité de conserver au réserviste retraité de la police et de la gendarmerie son habilitation OPJ ;

– en permettant à des citoyens volontaires d’exercer des missions opérationnelles au sein de la police nationale, sur le modèle de la RO1 de la gendarmerie.

B. ALLÉGER ENFIN LA CHARGE PROCÉDURALE

Le président de la République s’est engagé à créer 10 000 emplois dans la police et dans la gendarmerie au cours du quinquennat. Au-delà de la lutte contre le terrorisme, l’objectif est de renforcer la sécurité du quotidien qui préoccupe légitimement les Français. Mais une augmentation des effectifs ne sera jamais suffisante si le potentiel opérationnel des policiers et des gendarmes n’est pas optimisé en dégageant des marges d’action – notamment par la réduction des tâches indues, l’allégement de la charge procédurale, le regroupement des unités assignées à la même mission – et en leur donnant les moyens d’être plus efficaces sur le terrain – par exemple en leur permettant de sanctionner immédiatement les infractions les plus simples par des amendes forfaitaires.

1. Tirer pleinement parti des possibilités offertes par la numérisation

La loi de réforme pour la justice du 23 mars 2019 a conforté la démarche des ministères de la justice et de l’intérieur de s’engager sur la voie d’une dématérialisation de la procédure pénale, un chantier qu’il convient d’appuyer par un effort aussi bien financier que culturel.

Plus particulièrement, le rapporteur est attaché à la poursuite du développement de la visioconférence.

Les débats au sein de la commission d’enquête ont d’ailleurs fait apparaître que la visioconférence permettait aussi aux enquêteurs d’assister à des autopsies à plusieurs centaines de kilomètres de distance, ce qui procure économies financières et gain de temps aux forces de police et réduit également les délais de prise en charge en offrant la possibilité de solliciter des experts éloignés. Une première expérience de ce type a eu lieu le 6 novembre 2017, à l’institut médico-légal de Montpellier. L’autopsie a pu être suivie par cinq structures géographiquement séparées et impliquées dans l’enquête, dont le parquet général de Montpellier et des enquêteurs (policiers et gendarmes) localisés à Rodez.

Bien que déjà possible dans de nombreux établissements pénitentiaires, la vidéoaudience se développe, mais de manière inégale. Comme l’a indiqué Mme Aurélie Jammes, représentant le Syndicat national des directeurs pénitentiaires (SNDP CFDT) : « il est en effet possible pour les magistrats de solliciter, non pas l’extraction d’une personne détenue pour une présentation physique, mais la présentation de cette personne, depuis l’établissement, via la visioconférence. Ce dispositif existe depuis des années au sein des établissements pénitentiaires, mais il ne s’agissait pas du moyen de communication privilégié par les magistrats. Il le devient avec l’augmentation des impossibilités d’effectuer des extractions judiciaires par l’administration pénitentiaire. À la direction interrégionale des services pénitentiaires (DRSP) de Lyon, les visioconférences ont augmenté de 65 %. […] Tous les établissements pénitentiaires de France sont équipés, a minima, d’une salle de visioconférence. Depuis quelques années, l’administration a la volonté de doubler ces salles dans certains établissements » (63).

Encadrées par l’article 706-71 du code de procédure pénale, les possibilités de vidéoconférence (64) ont été élargies par l’article 54 de la loi de programmation et de réforme pour la justice du 23 mars 2019. Il convient de rappeler que la jurisprudence administrative, constitutionnelle (65) et européenne a validé le principe du recours à la visioconférence. Le Conseil d’État a estimé que le recours élargi à la vidéoaudience, même sans le consentement du demandeur, ne lui paraissait pas se heurter à un obstacle de principe, de nature constitutionnelle ou conventionnelle.

L’étude d’impact annexée au projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice précitée souligne en revanche que la visioconférence « nécessitera davantage de diligences du greffe avant les auditions pour ce qui est de l’installation du matériel et de la préparation de l’audition, qu’au cours des auditions pour effectuer l'enregistrement sonore, et qu'à l’issue des auditions pour procéder au scellement, à l’archivage et à la tenue du registre des visio-conférences. » En matière informatique, « la visioconférence devra être intégrée au sein des événements de Cassiopée auxquels le dispositif est étendu. »

Le rapporteur note qu’en dépit d’un équipement apparemment suffisant, la visioconférence ne connaît pas le même succès dans les centres de rétention administratives (CRA), pour des retenus dont les transferts restent à la charge de la police aux frontières, que pour les détenus des établissements pénitentiaires, dont les transferts sont à la charge de l’administration pénitentiaire. M. Fernand Gontier, directeur central de la police aux frontières, l’a noté au cours de son audition par la commission d’enquête : « la plupart des CRA sont aujourd’hui dotés de vidéo-audiences. Ces dispositifs sont prévus par la loi du 10 septembre 2018, mais ne sont que très peu utilisés pour les présentations de nature judiciaire, que ce soit devant les juges des libertés et de la détention, les cours d’appel (CA) ou devant les tribunaux administratifs (TA). Pourtant, l’utilisation de ces vidéo-audiences nous éviterait de dédier 30 % du personnel de la PAF aux escortes et transferts » (66).

Le rapporteur a pu faire lui-même ce constat au CRA de Coquelles dans le Calaisis. Une salle annexe du tribunal de grande instance de Boulogne y est installée qui permet de tenir des audiences délocalisées. Pour des audiences plus lointaines, à la cour d’appel de Douai ou au tribunal administratif de Lille, la visioconférence pourrait être une solution qui n’est pas mise en œuvre par les magistrats, parfois en raison de l’opposition du barreau.

Le rapporteur souhaite donc que le développement de la visioconférence soit poursuivi, tout particulièrement dans les CRA.

Proposition n° 8 : Utiliser pleinement les possibilités offertes par le numérique en développant et en imposant l’utilisation de la vidéo-audience, en particulier dans les centres de rétention administrative.

2. Étendre le recours à la procédure de l’amende forfaitaire

Afin de garantir une réponse pénale rapide et plus systématique, le législateur a permis, depuis 2016, que certains délits dont la preuve est simple à apporter soient sanctionnés d’une amende forfaitaire (« forfaitisation »). Cette procédure s’appuie sur des technologies portables, qui permettent un traitement rapide du contentieux en question, tout en garantissant au justiciable la possibilité de contester la sanction devant un juge.

a. Des freins juridiques et techniques qui tardent à être levés

L’application de ces nouvelles dispositions a pris un retard important en raison de difficultés informatiques et juridiques.

Comme l’indiquaient les rapporteurs désignés par la commission des Lois sur le projet de loi de réforme pour la justice précité (67), la portée des dispositions de la loi de modernisation de la justice du 18 novembre 2016, qui prévoyait déjà une amende forfaitaire pour deux délits (la conduite sans permis et la conduite sans assurance, hors réitération), a été limitée, du fait d’« obstacles techniques, et notamment informatiques ».

Un autre frein, relevé par nos collègues Éric Pouillat et Robin Reda dans leur rapport précité, tenait à la nécessité d’adapter les moyens du parquet de Rennes, chargé de traiter les procès-verbaux et les réclamations afférentes à ces contentieux. Le ministère de l’Intérieur interrogé par le rapporteur précise que la forfaitisation a d’abord fait l’objet d’une expérimentation, à partir du 5 novembre 2018, avant une généralisation à l’ensemble du territoire national (hors Polynésie et Nouvelle-Calédonie) à partir du 14 janvier 2019. Au 13 mai 2019, 17 000 amendes forfaitaires avaient été dressées, avec un rythme moyen de 140 verbalisations quotidiennes en semaine et jusqu’à 250 par jour, le week-end, en zone police. En zone gendarmerie, 5 517 amendes forfaitaires délictuelles ont été infligées dans le même temps.

En revanche, la verbalisation du défaut d’assurance à partir du contrôle automatisé ne commencera véritablement qu’en 2020, lorsque le fichier des véhicules assurés, récemment créé et expérimenté à partir du 27 mai 2019, sera pleinement utilisable. À ce jour, l’utilisation du fichier se heurterait à une dotation encore insuffisante en « outils de mobilité » (tablettes et téléphones portables équipés du système NEO) et à « l’immaturité » du fichier. De même, la sanction du délit de violation des règles au chronotachygraphe en matière de transport routier nécessite le remplacement du logiciel mis en place par le ministère de la transition écologique et solidaire, incompatible avec les technologies portables NEO de la gendarmerie et de la police nationales. L’installation d’une nouvelle application est programmée pour fin 2020.

Le ministère souligne que d’autres difficultés d’ordre juridique doivent également être surmontées :

– certains textes réglementaires doivent être adaptés et soumis à l’avis de la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), ce qui suppose le respect de délais incompressibles ;

– la caractérisation des éléments constitutifs de certains délits, comme l’occupation illicite des parties communes d’un immeuble, pose des difficultés.

Le ministère pointe par ailleurs que les forces de sécurité intérieure et les magistrats pourraient se montrer réticents à utiliser la nouvelle procédure, au motif de la souveraineté du parquet dans l’appréciation de l’opportunité des poursuites.

En outre, la question de la destruction et/ou de l’analyse de l’origine des produits saisis dans le cadre de la procédure n’est pas encore éclaircie et supposera sans doute aussi un matériel adapté.

Par ailleurs, comme l’ont soulevé plusieurs parlementaires au cours de la discussion du projet de loi de programmation et de réforme pour la justice, le développement de la procédure de l’amende-forfaitaire risque de se heurter à l’insolvabilité de certains usagers. C’est d’ailleurs pourquoi, à l’initiative du député Éric Pouillat, le législateur a diminué le montant de l’amende forfaitaire pour consommation de stupéfiants de 300 à 200 euros.

Le recouvrement des amendes pénales est aujourd’hui trop faible

D’après le sénateur Antoine Lefèvre, dans son rapport d’information consacré au recouvrement des amendes pénales (Sénat, session ordinaire 2018-2019, n° 330, du 20 février 2019), l’enjeu du recouvrement des amendes pénales est mal documenté. En effet, « le Trésor public recouvre, sans les distinguer, les amendes pénales et les droits fixes de procédure dus par toute personne majeure condamnée. » Seule information relative aux amendes forfaitaires : « le taux de recouvrement des amendes forfaitaires majorées des “radars” est de l'ordre de 30 %. » Le rapport note également : « En 2007, votre commission des finances soulignait déjà qu’“entre ministère de la justice et Trésor public, comme entre police, gendarmerie et justice, les interfaces informatiques apparaissent déficientes.” Plus de dix ans après, c'est le même constat qui s'impose à votre rapporteur spécial. »

Le rapporteur souhaite que la réflexion se poursuive. Premièrement, s’agissant de la politique de lutte contre les stupéfiants, il considère qu’il faut sortir d’une approche dogmatique qui ne dissuade pas la consommation – les Français sont ainsi les premiers consommateurs de stupéfiants en Europe – ni ne réduit l’économie souterraine. Deuxièmement, à l’instar de M. Jean-Marie Salanova, directeur central de la sécurité publique (68), il estime nécessaire d’étudier les voies et moyens de procéder à des saisies sur les biens personnels, à l’exception des biens de première nécessité, et de mieux lutter contre l’organisation frauduleuse de l’insolvabilité, qui prive trop souvent d’effets les sanctions pécuniaires. En particulier, il serait souhaitable de mener une étude approfondie pour comprendre quels sont les justiciables concernés par le non-recouvrement et si les dispositions protégeant une quotité insaisissable du revenu sont fréquemment invoquées.

Le taux de recouvrement des amendes prononcées par le ministère de la Justice (aujourd’hui inférieur à 48 %) doit impérativement être amélioré pour donner une pleine effectivité à la procédure de l’amende forfaitaire en matière délictuelle et garantir le principe d’égalité des citoyens devant la loi.

b. Un champ d’application qui pourrait être encore étendu

En dépit de ces limites, la procédure de l’amende-forfaitaire reste une solution valable pour alléger la charge procédurale tout en infligeant une sanction dissuasive. La certitude qu’une peine sera prononcée importe en effet davantage que l’éventualité d’une peine plus sévère mais simplement encourue ou, a fortiori, que de simples rappels à la loi.

Au cours de son audition par la commission d’enquête, M. Jean-Marie Salanova, directeur central de la sécurité publique, s’est dit favorable à l’extension à d’autres délits de la procédure de l’amende forfaitaire : « nous y sommes totalement favorables. Et la technologie – NEO, la portabilité – nous permet de l’envisager. D’ailleurs, dès le mois de septembre, ce sera le cas pour l’infraction d’usage de stupéfiants – et c’est déjà le cas pour les ventes à la sauvette et les occupations illicites de parties communes. Nous pourrions ajouter le vol à l’étalage et d’autres d’infractions dont la preuve est simple à apporter. On peut encore imaginer que certaines infractions puissent, à la première constatation, faire l’objet d’un procès-verbal simplifié, et se transformer, si le dossier venait à se complexifier – pluralité d’auteurs, récidives, etc. –, en procédure traditionnelle, l’auteur étant déféré devant un magistrat » (69).

Proposition n° 9 : Conforter et étendre le recours à l’amende-forfaitaire en matière délictuelle pour garantir une réponse pénale plus systématique et effective :

– résoudre les difficultés techniques et juridiques qui empêchent l’application de la réforme relative aux amendes forfaitaires dans le champ délictuel ;

– demander au Gouvernement un rapport ou conduire une mission d’information parlementaire sur les causes du faible taux de recouvrement des amendes pénales et sur la part des amendes non recouvrées en application des dispositions relatives à la quotité insaisissable ;

– engager une réflexion sur l’amélioration du taux de recouvrement des amendes pénales, en permettant par exemple de procéder à des saisies sur les ressources financières et/ou sur les biens personnels ;

– ensuite, étendre le champ de l’amende forfaitaire à de nouveaux délits.

3. La réduction des « tâches indues »

Bien que reconnue comme un chantier prioritaire, la réduction des missions périphériques ou « tâches indues » ne progresse que trop lentement. Ce constat émaille l’ensemble des rapports parlementaires consacrés aux forces de sécurité.

En juin 2018, le rapporteur de la commission d’enquête du Sénat consacrée au « malaise des forces de sécurité » (70) avait proposé qu’un groupe de travail commun à la police et à la gendarmerie soit mis en place afin d’établir un inventaire précis des missions périphériques non rattachables à une mission de sécurité publique, d’évaluer la charge opérationnelle induite et de définir une feuille de route pour leur transfert à d’autres administrations ou leur abandon.

En novembre 2018, à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2019, Jean-Michel Fauvergue (71) constatait qu’aucune évolution significative n’était intervenue depuis 2017, à l’instar des sénateurs Henri Leroy (72) et Philippe Dominati (73) ainsi que des députés Nadia Hai et Romain Grau (74). Les « tâches indues » mobilisaient alors annuellement plus de 6 000 équivalents temps plein (ETP) par an, selon le sénateur Philippe Dominati.

La consultation publique organisée à l’initiative du rapporteur via le site internet de l’Assemblée nationale témoigne de l’exaspération des forces de sécurité à l’égard de ces tâches indues (cf. ANNEXES – II : résultats de la consultation). Interrogés, les policiers nationaux citent prioritairement la garde des détenus en milieu hospitalier, les gardes statiques et les transfèrements judiciaires parmi les tâches indûes dont ils souhaiteraient être déchargés.

Le rapporteur recommande d’accélérer la mise en œuvre de ces chantiers de réduction des missions périphériques en fixant des priorités.

● La dématérialisation de l’établissement des procurations ou leur transfert aux services de l’État paraît particulièrement urgente, compte tenu des échéances électorales des années à venir. Elle représente près d’un quart des tâches indues des gendarmes et mobilise les commissariats au détriment d’autres missions.

● La poursuite du transfert des extractions judiciaires à l’administration pénitentiaire contribuera à assurer une continuité dans la gestion des détenus, source d’efficacité et de sécurité. Sous l’impulsion de la Garde des Sceaux, il semble que cette réforme soit enfin considérée, non comme un simple transfert de crédits budgétaires mais comme l’attribution d’une nouvelle mission qui suppose une organisation nouvelle et la formation des agents. Par ailleurs, il serait souhaitable d’étudier l’opportunité d’étendre au contrôle des visiteurs les missions des équipes locales de sécurité pénitentiaire (ELSP) et de s’appuyer sur des dispositifs techniques et d’autres agents pour les palpations de sécurité de ceux-ci.

● L’externalisation de certaines fonctions afférentes à la gestion des centres de rétention administrative doit être favorisée, en lien avec la professionnalisation du secteur de la sécurité privée, déjà entamée. Si, en vertu de la jurisprudence constitutionnelle, les missions de gardiennage ne peuvent être entièrement assurées par des partenaires privés (75), il en va autrement des prestations de restauration et d’entretien. Sachant que les CRA manquent de personnel en raison de tableaux d’effectifs incomplets ou d’un fort absentéisme et qu’alors il doit être fait appel à des renforts externes de policiers, dégager des ressources supplémentaires tout en optimisant les dépenses devrait être un objectif.

Les propositions que le rapporteur formule par ailleurs, à propos de la réserve opérationnelle ou du renforcement des prérogatives des policiers municipaux, contribueront aussi à recentrer les forces de sécurité intérieure sur leur cœur de métier.

Proposition n° 10 : Accélérer la réduction des missions périphériques :

– transférer aux services de l’État l’établissement des procurations pour les élections ;

– transférer, aux municipalités ou aux services de l’État, la gestion de la perte de documents officiels ;

– achever le transfert des extractions judiciaires à l’administration pénitentiaire ;

– externaliser les fonctions de greffe, d’accueil, de transport, ainsi que la sécurité incendie et la gestion administrative des centres de rétention administrative ;

– accélérer la conclusion de conventions entre les agences régionales de santé et les directions départementales de la sécurité publique pour permettre l’examen des gardés à vue directement dans les locaux de police.

Comme l’ont mis en évidence nos collègues Jean Terlier et Cécile Untermaier dans un rapport récent (76), on constate une tendance à l’aggravation des infractions commises par les mineurs et au rajeunissement de leurs auteurs. Certaines bandes organisées n’hésitent pas à utiliser des mineurs de moins de treize ans – qui ne peuvent être placés en garde à vue – pour des atteintes aux biens (cambriolage, vol à l’étalage) et pour le trafic de stupéfiants.

Il en résulte un accroissement des audiences devant le tribunal pour enfants, qui allonge les délais de jugement, tout comme le manque de place dans les structures éducatives ou dans les centres fermés allonge le délai d’application des peines. Ces délais contribuent à donner aux jeunes les plus engagés dans la délinquance, comme aux primo-délinquants et aux forces de l’ordre qui les appréhendent, un sentiment d’impunité. C’est pourquoi il est essentiel d’accélérer la réponse éducative et pénale à l’égard des mineurs délinquants si on veut qu’elle soit efficace.

Au cours des débats en séance publique sur le projet de loi de programmation et de réforme de la justice (77), Mme Nicole Belloubet, Garde des Sceaux, ministre de la Justice, a souligné « la nécessité d’ouvrir ce chantier qui a trop attendu », alors que les dispositions applicables à la justice pénale des mineurs, qui résultent à la fois de l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante, modifiée à trente-neuf reprises, mais aussi, dans le silence de celle-ci, du code de procédure pénale, se sont complexifiées, ont perdu de leur cohérence et sont devenues « peu compréhensible[s] pour les mineurs et leurs familles », « difficilement utilisable[s] par les professionnels du droit » et « en décalage avec l’évolution de la délinquance des mineurs ».

L’article 93 de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, issu de l’adoption en séance par l’Assemblée nationale, en première lecture, d’un amendement du Gouvernement sous-amendé par M. Jean-Christophe Lagarde et Mme Maïna Sage (UDI, Agir et Indépendants), avec l’avis favorable des rapporteurs au fond, autorise le Gouvernement à « prendre par voie d’ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour modifier et compléter les dispositions relatives à la justice pénale des mineurs, dans le respect des principes constitutionnels qui lui sont applicables et des conventions internationales », afin de :

– simplifier la procédure pénale applicable aux mineurs délinquants ;

– accélérer leur jugement pour qu’il soit statué rapidement sur leur culpabilité ;

– renforcer leur prise en charge par des mesures probatoires adaptées et efficaces avant le prononcé de la peine, notamment pour les mineurs récidivistes ou en état de réitération, ainsi que l’ont souhaité, par voie de sous-amendement, M. Jean-Christophe Lagarde et Mme Maïna Sage ;

– mieux prendre en compte leurs victimes.

Dans ce contexte, le rapporteur préconise d’avoir comme objectif une réponse pénale plus immédiate et significative pour les mineurs. Il préconise de faire de la procédure pénale applicable aux mineurs délinquants une priorité absolue en matière de dématérialisation de la procédure.

D’après le ministère de la Justice, le texte de l’ordonnance est en cours d’élaboration. Il devrait être soumis à l’avis du Conseil d’État au mois de juillet 2019 et présenté en conseil des ministres en septembre. Le projet prévoit à ce stade de simplifier les modes de saisine et de rendre la gamme des réponses (mesures éducatives, peines…) plus lisible, en supprimant certaines mesures jugées obsolètes, comme l’admonestation (incomprise par la plupart des mineurs et de leurs parents).

Le rapporteur estime que cette réforme serait aussi l’occasion de réfléchir à des peines plus innovantes, comme des peines citoyennes applicables aux personnes majeures civilement responsables des mineurs délinquants. Cette idée est actuellement proposée par certains élus de Nouvelle-Calédonie et pourrait faire l’objet d’une expérimentation. En tout état de cause, il s’agirait d’une possibilité laissée au juge après examen de la situation familiale et de la responsabilité éducative.

Proposition n° 11 : Créer les conditions d’une réponse éducative et pénale efficace aux actes de délinquance commis par des mineurs :

– expérimenter notamment de permettre au juge de prononcer des peines citoyennes destinées aux majeurs civilement responsables après examen de la situation familiale et de la responsabilité éducative.

4. Renforcer les contrôles en prison en simplifiant les exigences pesant sur les surveillants

Les personnels pénitentiaires réclament un renforcement des règles applicables aux contrôles d’accès des visiteurs se rendant au parloir des établissements pénitentiaires, pour des raisons de sécurité qui sont, encore récemment, apparues de façon dramatique lors de l’attaque de deux surveillants à Condé-sur-Sarthe.

Aujourd’hui, les contrôles d’accès sont opérés par des moyens de détection électronique ou au moyen de palpations de sécurité. Ces dernières peuvent être systématiques, dans certaines conditions, mais sans que l’on puisse y contraindre un visiteur. Si un visiteur refuse le contrôle par palpation ou ne présente pas, par exemple, le certificat médical qui le dispense de passer sous le portique, il ne peut alors entrer dans l’établissement.

Le droit existant, code de procédure pénale et circulaires, ouvre déjà des mesures de contrôle des visiteurs mais qui ne sont pas toujours mises en œuvre, en raison de directives locales ou des pratiques professionnelles suivies par les agents de surveillance, notamment par crainte d’être par la suite mis en cause par le détenu ou sa famille.

Pour renforcer la sécurité des établissements pénitentiaire, une réflexion est en cours sur l’élargissement de la réalisation des palpations de sécurité. Comme l’a indiqué le directeur de l’administration pénitentiaire, Stéphane Bredin « Le caractère plus ou moins systématique des palpations de sécurité doit être lié au niveau de sûreté des établissements.(…) Il faut adapter le caractère systématique des palpations au niveau de risque réel de la population pénale hébergée ». (78)

Ces contrôles devraient être possibles, sur décision du chef d’établissement, de façon systématique dans certains établissements, ou à l’égard des visiteurs de détenus dangereux, de manière inopinée à chaque fois qu’il existe une raison sérieuse de soupçonner l’introduction d’un objet prohibé par un visiteur, mais également de manière aléatoire.

Leur efficacité implique cependant que l’action des surveillants ne donne pas lieu à des justifications a posteriori qui dans les faits freinent leur mise en œuvre, à l’image de ce que le rapporteur a pu constater à la maison d’arrêt de Fleury-Mérogis en matière de fouille des détenus.

En effet, si les possibilités de fouille des détenus ont été assouplies par la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, il reste que les justifications nécessaires pour prouver que les personnels de surveillance se sont bien conformés aux règles applicables sont un frein à leur utilisation, comme l’a souligné la directrice de l’établissement

Cette simplification est d’autant plus nécessaire que les nouvelles techniques de contrôle n’apportent pas une solution miracle. Le directeur de l’administration pénitentiaire a indiqué qu’une réflexion était en cours sur l’installation de portails à ondes millimétriques à l’entrée des établissements, à l’image de ce qui se fait dans les aéroports. S’ils constituent une garantie supplémentaire, leur installation peut toutefois poser des difficultés pratiques dans les établissements qui reçoivent un grand nombre de visiteurs. Le rapporteur a pu constater cette situation à Fleury-Mérogis, où l’installation de tels portiques générerait, selon sa directrice, des temps de passage et des besoins en personnel formé difficilement compatibles avec l’organisation des lieux et la gestion du flux des 750 visites quotidiennes au parloir.

Proposition n° 12 : Alléger les procédures administratives imposées aux agents de la pénitentiaire.

C. SE DOTER D’UNE ORGANISATION ADAPTÉE AUX NOUVEAUX DÉFIS

À côté des moyens budgétaires et juridiques, le rapporteur considère qu’il est indispensable de faire enfin confiance aux décideurs locaux, en leur accordant plus de marges de manœuvre budgétaire et opérationnelle. Cette organisation permettra de mieux répondre aux besoins des forces avec, à la clé, un meilleur service rendu au citoyen.

Par ailleurs, il considère que l’autorité des directions centrales chargées des fonctions support, en particulier au sein de la police nationale, est aujourd’hui insuffisante pour mener les réformes rendues nécessaires par l’évolution des métiers et les nouvelles attentes des personnels. Le travail de mutualisation et de déconcentration doit aussi se poursuivre pour permettre des gains d’efficience.

1. Faire confiance aux décideurs locaux en leur donnant plus de marges de manœuvre

Les policiers et gendarmes de terrain ont trop souvent l’impression d’une hiérarchie distante qui n’est pas à l’écoute de leurs besoins. Or, dans toute organisation, l’intelligence est avant tout locale et ce sont les policiers et gendarmes qui, chaque jour, sont confrontées aux réalités difficiles de leur métier qui connaissent le mieux leurs besoins.

La gendarmerie fait d’ailleurs de cette exigence une priorité. Comme l’indique le général Gieré, directeur des opérations et de l’emploi de la gendarmerie : « la primauté pour nous c’est l’intelligence territoriale, c’est-à-dire l’adaptation locale à l’ensemble de ces missions » (79) . Le général Labbé, chef de l’Inspection générale de la gendarmerie nationale, a pu souligner pour sa part que parmi les marqueurs sociologiques du gendarme figuraient l’esprit de corps et la cohésion, l’autonomie et l’intelligence locales.

Le rapporteur considère que cette organisation est un véritable atout qu’il faut renforcer et diffuser afin, aujourd’hui, de faire enfin confiance au terrain. Pour cela, deux réformes sont à mener : l’une au niveau des décideurs locaux et l’autre au niveau zonal des SGAMI.

a. Donner des marges de manœuvre aux responsables locaux

Bien qu’une mutualisation au niveau central soit souhaitable, il est surtout nécessaire que la marge de manœuvre des décideurs locaux soit augmentée.

Le ministre de l’Intérieur lui-même a reconnu cette nécessité : « la centrale d’achat, vous avez raison, peut avoir comme conséquence que tout soit décidé à Paris et que cela ne corresponde pas aux besoins territoriaux ; c’est une évidence. Il convient donc de déconcentrer des budgets et pour la première fois depuis 2018, 45 millions d’euros de crédits ont été alloués aux chefs locaux de la police. Nous avons un système assez proche pour la gendarmerie nationale, avec une déconcentration de moyens de maintenance. Refaire la peinture d’un commissariat, par exemple, change l’ambiance ». Ces orientations vont dans le bon sens.

Comme l’indiquait le DGPN, « il faut réserver au niveau local la possibilité de faire de “menus achats”, “menus” mais tout à fait importants – il peut être un peu pénible, dans une circonscription à l’autre bout du département, de devoir demander à la direction départementale de la sécurité publique (DDSP) de bien vouloir procéder au remplacement d’un fauteuil de bureau ou d’une ampoule électrique… » (80).

Suivant cette logique, le rapporteur préconise de s’appuyer davantage sur les dispositifs de cartes d’achat et d’augmenter le montant des dotations financières des unités élémentaires (DFUE) de la gendarmerie.

Pour mémoire, la DFUE a été mise en place pour améliorer la qualité de vie des gendarmes dans les casernes. Elle n’est pas destinée à assurer l’entretien des casernes qui relève du programme immobilier. Elle est composée de deux enveloppes : l’une est consacrée à l’achat de matériel, l’autre à l’entretien ménager des locaux. Jusqu’en 2013 environ, chaque commandant d’unité décidait de l’affectation de la DFUE concernant l’entretien. Depuis lors, une application rigoureuse du code des marchés publics impose de recourir à un marché national, tant pour les prestations d’entretien que pour les achats de fournitures. Comme le confirmait le général Lizurey, « le résultat est que l’entretien des casernes est beaucoup moins bien fait, comme le confirment les gendarmes, et qu’il coûte plus cher. » (81) Le rapporteur recommande de réfléchir à une amélioration des contrats publics pour offrir davantage de souplesse au niveau local. Il préconise toutefois d’augmenter le montant des DFUE, qui dépend du nombre de gendarmes mais reste à un niveau très faible et permet à peine de couvrir la consommation de papier dans certaines brigades.

Les cartes d’achat permettent de simplifier les tâches administratives de gestion tout en payant les entreprises plus rapidement. Dans la région Île-de-France, qui regroupe la préfecture de police, la direction départementale de sécurité publique de la grande couronne et les services associés tels que la PAF ou les CRS, le SGAMI a déployé 538 cartes d’achat essentiellement dans le domaine de l’entretien automobile ou pour l’achat des fluides, autrement dit pour des achats qui peuvent être réalisés localement. À ce jour, la somme des montants réglés par carte d’achat s’élève à moins de 4 % du budget global mais le SGAMI s’est fixé un objectif de 20 %. Un tiers environ des crédits de proximité sont réglés par ce moyen, tandis que certaines dépenses font l’objet d’un mandat administratif classique.

Le rapporteur préconise de développer ce système en déconcentrant davantage la dépense, en passant des marchés nationaux qui permettent cette proximité (ou la rapidité de livraison) et le paiement par des cartes achat. Il ne s’agit pas de remettre en cause le principe des marchés nationaux pour les biens qui s’y prêtent mais plutôt de chercher à retrouver de la souplesse dans leur exécution.

Proposition n° 13 : Donner davantage de marges de manœuvre aux responsables locaux :

– en développant le système des cartes d’achat ;

– en augmentant les dotations financières aux mains des décideurs locaux.

b. Achever les mutualisations au niveau zonal

Créés en 2014, les secrétariats généraux pour l’administration du ministère de l’Intérieur (SGAMI) sont dirigés par les préfets délégués pour la défense et la sécurité, placés auprès des préfets de zone. Leur rôle est d’assurer localement les fonctions support des services du ministère de l’Intérieur, c'est-à-dire non seulement de la police et de la gendarmerie nationales mais aussi des préfectures, des sous-préfectures et de certains services de sécurité civile.

Dans la réalité, les SGAMI n’assurent pas l’intégralité des fonctions support de l’ensemble des forces de sécurité intérieure :

– pour la police nationale, ils n’assurent la gestion des carrières des personnels que pour les corps d’encadrement et d’application, des adjoints de sécurité jusqu’aux majors, et pour les personnels civils : la gestion des carrières des personnels appartenant aux corps de conception et de commandement est organisée au niveau national ;

– pour la gendarmerie nationale, ils n’assurent que la gestion des personnels civils, et non celle des personnels militaires ; la gendarmerie assure elle-même l’entretien de ses armes, sa programmation budgétaire et immobilière et conserve la maîtrise de son informatique et de ses radiocommunications.

La mutualisation des fonctions support n’est donc pas complète. Il convient de la poursuivre avec pragmatisme. Par exemple, il ne paraît pas particulièrement choquant que les carrières des personnels appartenant aux corps de conception et de commandement soit gérées au niveau national.

Dans le cas de la mutualisation de l’entretien automobile, considérée unanimement comme une réussite, la situation actuelle reste perfectible, du fait que les « garages automobiles sont constitués en partie par des personnels de la gendarmerie, sur lesquels [les SGAMI n’ont] pas d’autorité hiérarchique » (82). Bien qu’ayant la responsabilité fonctionnelle d’un garage, les secrétaires généraux n’ont pas de responsabilité hiérarchique sur une partie des personnels — un même garage pouvant réunir jusqu’à cinq statuts différents. Ils seraient ainsi pénalement responsables d’un accident alors qu’une partie du budget échappe encore à leur responsabilité. Un effort supplémentaire devrait pouvoir être consenti pour achever la démarche de mutualisation dans ce domaine.

La poursuite des démarches de mutualisation doit s’accompagner d’une gouvernance susceptible de répondre efficacement et rapidement aux besoins opérationnels et de susciter de la confiance. Elle doit répondre à un principe de concentration des efforts pour raccourcir au maximum le temps de la transition et ainsi limiter l’insatisfaction des agents.

Sans remettre en cause le principe des achats au niveau national, les SGAMI pourraient être davantage associés à l’expression des besoins et les marchés publics passés au niveau national devraient permettre davantage de souplesse au niveau local. Par exemple, comme l’indiquait Mme Valérie Hatsch, « lorsqu’un éthylomètre utilisé pendant huit ans tombe en panne, il semble inefficient de le réparer si la réparation coûte 2 000 euros alors que l’éthylomètre neuf coûte 2 800 euros ». Pourtant, « les éthylomètres ne sont commandés qu’une fois par an. Ils sont renouvelés au bout de dix ans » (83). Il revient aux administrations centrales chargées de l’élaboration des cahiers des charges d’y inclure des clauses offrant de telles souplesses.

Autre exemple cité par un des secrétaires généraux : celui des achats de véhicules. « Le SGAMI n’a pas la possibilité d’acquérir en urgence, pas même sur le marché privé, des véhicules neufs ou d’occasion qui correspondraient parfaitement à l’attente des services. […] Dans la zone Nord, nous pouvons être confrontés au trafic d’êtres humains. Le phénomène small boat, c'est-à-dire la traversée de la Manche sur des petites embarcations de 5 à 6 mètres sur lesquelles se trouvent une douzaine de personnes, nécessite de surveiller les plages avec des véhicules spécialisés » (84), en l’occurrence des motos légères qui ne sont pas disponibles sur le catalogue d’achat (Catachat). Il serait souhaitable que les SGAMI disposent d’enveloppes permettant, sous réserve des contrôles nécessaires, de répondre aux commandes urgentes et spécifiques des services.

Proposition n° 14 : Déconcentrer des enveloppes de crédits pour les achats d’équipements spécifiques en urgence dans les SGAMI

2. Poursuivre la mutualisation des services au niveau central pour plus d’efficacité

Certains grands chantiers, comme la numérisation des ministères de l’intérieur et de la justice, la lutte contre la criminalité internationale (trafic de stupéfiants, d’êtres humains, prostitution, terrorisme…) et la cybercriminalité nécessiteraient une organisation mieux coordonnée et, à certains égards, plus centralisée, sans pour autant priver les responsables locaux de marges de manœuvre. Le rapporteur partage ainsi le point de vue des députés Alice Thourot et Jean-Michel Fauvergue, qui, dans leur rapport, précité, affirmaient que « la déclinaison territoriale des politiques partenariales en matière de sécurité sera d’autant plus efficace que, à l’échelon national, les grands acteurs seront organisés de manière à ne parler que d’une seule voix » (85). Cela implique néanmoins de maintenir les spécificités statutaires et culturelles des deux forces, indispensables à l’exercice de leurs missions respectives.

L’organisation en « tuyaux d’orgue » de la police nationale est dénoncée depuis si longtemps qu’elle en est devenue une expression consacrée. On ne peut se contenter de le regretter.

Le rapporteur est profondément attaché à la dualité des forces de sécurité intérieure. Il constate néanmoins que les opportunités de mutualisation, créées en 2009 par le rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l’Intérieur, n’ont pas été suffisamment exploitées.

En somme, il faut repenser l’organisation des forces de sécurité intérieure en termes de subsidiarité.

a. Créer de grandes directions générales pour les fonctions support mutualisées

Deux directions centrales seront prochainement créées :

– le service ministériel des achats (SMA), le 1er septembre 2019 ;

– la direction générale du numérique (DGNUM).

Le ministère de l’intérieur a besoin d’une grande direction générale du numérique, tant pour sa propre transformation que dans le cadre de ses relations avec d’autres acteurs interministériels tels que la direction générale de l’armement, le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) ou le ministère de la Justice. Comme l’a suggéré, M. Thierry Delville, ancien délégué ministériel aux industries de sécurité et à la lutte contre les cybermenaces, « une grande direction du numérique du ministère de l’intérieur, si elle voyait le jour, ne devrait pas être éloignée des enjeux d’équipement des forces » (86).

Ces créations suscitent des inquiétudes, les directeurs généraux ayant peur de perdre la main sur leur équipement. C’est pourquoi la mise en place de ces directions doit faire l’objet de contrats clairs avec les directions opérationnelles. M. Jean Bouverot, chef du service de l’achat, des équipements et de la logistique de la sécurité intérieure, a démontré tous les gains qui pouvaient en résulter (87).

Le rapporteur invite également à réfléchir sur l’opportunité de créer une direction de la recherche et du développement (DGR&D) aux côtés du nouveau SMA. Une telle direction permettrait de développer en commun des innovations et leurs doctrines d’emploi, en prenant dès le départ en compte les spécificités de chaque force, évitant ainsi de fastidieux efforts de mutualisation a posteriori.

Le rapporteur s’interroge aussi sur l’opportunité de créer une direction générale de la communication commune à l’ensemble des forces de sécurité intérieure, incluant l’administration pénitentiaire.

Ce sujet n’a guère été évoqué au cours des auditions, alors même que l’avènement des réseaux sociaux et la généralisation du recours aux smartphones modifient considérablement le rapport des citoyens avec les forces de l’ordre. La demande de « redevabilité » (ou accountability) est croissante et les agents souffrent de l’absence d’une réponse pédagogique, apaisée et unifiée en cas de crise. On peut regretter ainsi que la police nationale n’ait pas de porte-parole unique, clairement identifié, qui contribuerait à expliquer ses modes d’action, ses contraintes et les règles applicables, notamment lors des manifestations. Il n’existe pas d’entité chargée de communiquer autour des missions des policiers municipaux, alors même qu’un consensus semble se dessiner en faveur d’une meilleure reconnaissance de leur contribution à la sécurité globale.

Proposition n° 15 : Poursuivre la création de grandes directions générales sous l’autorité directe du ministre pour les fonctions support mutualisées :

– un service ministériel des achats ;

– une direction générale du numérique ;

– une direction de la recherche et développement ;

– un service de la communication.

b. Renforcer l’autorité des directions centrales de la direction générale de la police nationale sur les services de la préfecture de police

Le rapporteur juge nécessaire de renforcer l’autorité des directions centrales de la police nationale sur certaines composantes de la préfecture de police.

Ni administration centrale, ni totalement service déconcentré, la préfecture de police de Paris a été créée en 1800, c’est-à-dire avant la police nationale. Elle répondait alors à la volonté du gouvernement du Premier empire d’avoir auprès de lui une autorité de police permettant de maîtriser l’ordre public dans toutes ses dimensions. Forte de 43 000 agents, la préfecture de police se compose aujourd’hui de cinq directions de services actifs de police :

– la police judiciaire (2 200 fonctionnaires) ;

– la direction du renseignement (1 800 fonctionnaires) ;

– la direction de la sécurité de proximité de l’agglomération parisienne (DSPAP, 20 000 effectifs), qu’on peut comparer, en termes d’activité, aux directions départementales de la sécurité publique (DDSP) en province ;

– la direction de l’ordre public et de la circulation (DOPC, 5 500 effectifs) ;

– la direction opérationnelle des services techniques et logistiques, qui assure les fonctions support.

S’y adjoignent deux directions plus administratives, la police générale (950 personnes) et la direction des transports et de la protection des populations (600 personnes), ainsi que des organisations plus anciennes, comme l’Institut médico-légal et l’infirmerie psychiatrique de la préfecture de police, son laboratoire central, ou encore sa brigade de sapeurs-pompiers (8 000 militaires) qui intervient sur Paris et la petite couronne.

Un secrétariat général pour l’administration assure la gestion des ressources humaines, des finances, de la commande publique, des affaires immobilières et des affaires juridiques.

Les ressources de la préfecture de police s’élèvent ainsi à 4 milliards d’euros, dont 3 milliards financés par l’État et 630 millions au titre du budget spécial, pour lequel la ville de Paris contribue à hauteur de 230 millions et l’État à hauteur de 130 millions, la différence étant comblée par les contributions d’autres collectivités locales – conseils généraux de la petite couronne et intercommunalités.

Le préfet de police Didier Lallement a reçu des instructions de la part du ministre de l’intérieur l’invitant à proposer une réforme pour mieux articuler la préfecture de police avec les administrations centrales. Il a indiqué à la commission que sa feuille de route consistait avant tout à ce que « entre la DGPN et la préfecture de police, mais aussi entre la préfecture de police et les autres grandes directions d’administration centrale – je pense à la direction générale des étrangers en France (DGEF) ou à la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) – il n’y ait pas de contradiction dans la doctrine, à la fois opérationnelle et organique. Ce que je proposerai sera d’abord sous cette égide-là » (88).

Cette réforme, sera ainsi l’occasion :

– d’une part, créer des opportunités de carrière pour tous les policiers nationaux et contribuer à améliorer la formation des personnels ;

– d’autre part, limiter les doublons et favoriser les achats mutualisés pour les équipements.

Proposition n° 16 : Renforcer l’autorité des directions centrales sur certains services de la préfecture de police pour favoriser les mutualisations et fluidifier les carrières

c. Créer une direction centrale des ressources humaines de la police nationale

Au sein de la direction générale de la police nationale, le rapporteur jugerait opportun de réfléchir à la constitution d’une grande direction centrale des ressources humaines de la police nationale, chargée de pallier les lacunes de la gestion actuelle, qui paraît coûteuse et inefficace.

La création de la direction des ressources et des compétences de la police nationale (DRCPN), en 2010 (89), a été une première étape qui a été suivie d’une réforme, en août 2017 (90). Le recrutement et la formation initiale sont, en effet, depuis janvier 2017, gérés par la nouvelle direction centrale du recrutement et de la formation de la police nationale (DCRFPN).

Cette direction pourrait, selon le rapporteur, préfigurer une « académie de police » et devrait permettre d’aller plus loin. Une direction centrale, fruit d’une fusion de la direction du recrutement et de la formation, d’une part, et de la direction des ressources et des compétences, d’autre part, serait en effet mieux à même de remédier aux insuffisances de la formation initiale et continue de la police nationale (voir infra II. D.) et de répondre à la problématique d’un exercice plus fréquent des missions de maintien de l’ordre par des policiers chargés de la sécurité publique.

À l’instar de la direction du personnel militaire de la gendarmerie nationale (DPMGN), une telle direction se concentrerait sur le recrutement, la formation et la gestion du personnel des services actifs, ainsi que sur l’aide sociale, tandis qu’une réflexion pourrait être conduite sur l’opportunité de rattacher la gestion des personnels administratifs à une direction centrale du ministère de l’intérieur pour favoriser la mobilité et ainsi créer des opportunités de carrière.

Proposition n° 17 : Réfléchir à l’opportunité de créer une direction centrale des ressources humaines de la police nationale chargée de mettre en œuvre une gestion cohérente des emplois et des compétences dans les services actifs

D. REVOIR L’ORGANISATION DU MAINTIEN DE L’ORDRE

L’intensification des mouvements sociaux et l’émergence de nouvelles formes de mobilisation, parfois radicales et violentes, invitent à renforcer les effectifs et les moyens des forces mobiles mais aussi à revoir l’organisation des opérations de maintien de l’ordre.

1. Un nouveau schéma national du maintien de l’ordre

La progression considérable de la sollicitation opérationnelle, les mutations des formes de mobilisations sociales et le développement du phénomène des « casseurs », rendent une révision de l’organisation du maintien de l’ordre indispensable. Le ministre de l’intérieur a ainsi annoncé le 16 juin 2019 l’élaboration d’un nouveau schéma national de maintien de l’ordre pour répondre à ces enjeux.

a. Prendre en compte les nouvelles formes de mobilisation sociale

M. Éric Morvan, directeur général de la police nationale rappelait, lors de son audition par la commission d’enquête, que la tactique actuelle se fondait très largement sur la déclaration préalable des manifestations : « Nous avions donc en quelque sorte des organisateurs identifiés, des services d’ordre interne constitués, une temporalité et un calendrier qui nous permettaient d’anticiper, notamment d’anticiper le positionnement de forces mobiles au bon endroit au bon moment. Aujourd’hui, l’instantanéité des réseaux sociaux met à mal ce modèle tactique, notamment en termes d’anticipation. […] Tout cela vole en éclats aujourd’hui puisque n’importe quel personnage […] est capable, désormais, grâce aux réseaux sociaux, de convoquer 3 000, 4 000, 5 000 personnes en tout point du territoire, et, pire, de convoquer des manifestations de manière virale sur l’ensemble du territoire » (91).

Or, le caractère inédit des mobilisations récentes et leurs effets sur l’emploi des forces de sécurité intérieure ont été soulignés avec force par le directeur général de la gendarmerie nationale : « Il y a six mois, je vous aurais dit que les gendarmes départementaux ont vocation à assurer la sécurité publique et non le maintien de l’ordre. De même, je vous aurais dit que les gendarmes volontaires […] n’ont pas vocation à faire du maintien de l’ordre, pas plus que les réservistes. En réalité, dans la situation actuelle, tous sont amenés à participer au maintien de l’ordre, car tous peuvent être les premiers à arriver sur les lieux d’un trouble public. Ils doivent alors prendre les premières mesures et se protéger eux-mêmes, ce qui implique qu’ils disposent d’un certain équipement » (92).

Face au caractère spontané et parfois massif de ces nouvelles formes de manifestation, la mobilisation des unités de sécurité publique sur les opérations de maintien de l’ordre de basse intensité doit être renforcée. Leur rôle de primo-intervenant serait conforté afin de « figer » la situation, dans l’attente d’une éventuelle intervention des forces mobiles.

Proposition n° 18 : Élaborer un schéma national du maintien de l’ordre permettant de répondre aux nouvelles formes de mobilisation sociale et clarifiant le rôle des unités de sécurité publique dans les opérations de maintien de l’ordre.

b. Poursuivre la réflexion sur les interpellations en cours de manifestation

La doctrine française du maintien de l’ordre, reposant sur le recours à des unités constituées et spécialisées dont l’empreinte au sol est forte et qui sont appuyées par des moyens matériels importants, permet à la fois de protéger les agents et de tenir en respect les manifestants. Comme l’a souligné M. Philippe Klayman, directeur central des compagnies républicaines de sécurité, ce format répond à « la nécessité de présenter un grand nombre de fonctionnaires, de ne pas les mettre en danger et d’assurer l’efficacité des schémas tactiques ».

Cependant, cette doctrine qui se concentre sur la protection des personnes augmente le risque de dégradations matérielles et limite la sanction pénale des manifestants violents puisque les interpellations, qui immobilisent et exposent les unités, n’y sont pas la priorité. Pour y répondre, des unités de sécurité publique chargées de procéder à des interpellations ont été mobilisées afin de permettre la mise en cause pénale des manifestants violents. Or, ces unités sont généralement peu nombreuses et disposent d’un équipement et d’une formation au maintien de l’ordre limités, ce qui augmente leur vulnérabilité. Ce problème se posait en particulier pour les « détachements d’action rapide » (DAR) de la préfecture de police de Paris.

Face à ce problème, M. Didier Lallement, préfet de police, a modifié le schéma qui reposait sur l’intervention des DAR se déplaçant par petits groupes d’une vingtaine de fonctionnaires en expliquant que « la propre sécurité de ces groupes mobiles n’est pas assurée s’ils ne comptent qu’une vingtaine de fonctionnaires. Nous avons donc changé la taille de ce dispositif pour qu’il compte soixante personnes […]. Les groupes conservent donc leur mobilité tout en étant adossés à une structure d’ordre public plus classique. Ce sera, à mon avis, beaucoup plus pertinent : les unités conservent leur mobilité, tout en ayant une taille critique et une structure professionnelle appuyée sur des moyens éprouvés en matière d’ordre public. C’est un véritable changement de conception de la mobilité du dispositif ».

Le rapporteur s'interroge sur le rôle de ces unités chargées de l'interpellation des manifestants violents pendant les opérations de maintien de l'ordre. La réflexion sur la forme d'intervention la plus appropriée, conciliant efficacité opérationnelle et protection des agents doit être poursuivie. En parallèle, il est essentiel de leur apporter une formation adaptée et de leur fournir un équipement de protection approprié.

c. Faciliter la mise en cause pénale des manifestants violents

Pour faciliter la mise en cause des manifestants violents, le recours à des marqueurs individuels devrait être développé. Le colonel Jean-Jacques Vichery, coprésident de la Confédération française d’associations de retraités et de pensionnés de la gendarmerie (CFARPG)  soulignait que « ils permettent de marquer les visages et surtout les vêtements, durant une dizaine de jours. Il me semble donc qu’un effort devrait être réalisé pour leur diffusion ». Le rapporteur considère qu’il s’agit en effet de moyens efficaces pour organiser la réponse pénale en cours de manifestations, qui permettent de moins exposer les unités chargées de l’interpellation. Une expérimentation devrait être conduite, sur la base de l’utilisation qui est faite de ces techniques à l’étranger, pour déterminer la forme la plus efficace de marquage.

2. Pour un effort ambitieux de recrutement au sein des escadrons de gendarmerie mobile et des compagnies républicaines de sécurité.

Les forces mobiles ont été particulièrement concernées par les baisses d’effectifs au sein des forces de sécurité ces dix dernières années.

a. Renforcer les compagnies républicaines de sécurité

Entre 2007 et 2019, le nombre de policiers exerçant en CRS est passé de 13 621 à 10 728, soit une diminution de plus de 20 %.

Cette baisse des effectifs a été réalisée sous la forme d’une réduction du nombre de policiers par compagnie. Pour une unité de service général, l’effectif est passé de 150 à une moyenne actuelle de 125, alors même que la direction centrale se fixe un objectif de référence de 136 pour un fonctionnement normal. Aujourd’hui, 53 des 60 compagnies comptent pourtant moins de 136 hommes, ce qui implique que l’essentiel des CRS est aujourd’hui engagé sous un format « trois sections », alors même que les schémas tactiques restent fondés sur une organisation en quatre sections.

Or, comme le précisait M. Philippe Klayman, directeur central des CRS, « moins les effectifs sont nombreux, plus la compagnie est en difficulté. Nous comptons, depuis le 17 novembre 2018, 293 policiers de CRS blessés. Plus la compagnie est faible en termes d’effectifs, plus la perte de fonctionnaires, même temporairement, est durement ressentie, puisque je n’ai plus la capacité à assurer des relèves ».

M. Éric Morvan, directeur général de la police nationale, considère qu’« il faudrait revenir à quatre sections, c’est clair, et nous y travaillons, mais cela prendra évidemment du temps ». (93)

Le rapporteur considère que le recrutement en CRS est une priorité et que l’effort conséquent que cela représente doit être planifié. Afin de retrouver le fonctionnement initial des CRS (format de compagnie de 145 hommes), il faudrait, en effet, recruter 1 054 effectifs supplémentaires.

À cette fin, les nouveaux effectifs issus du plan de recrutement 2017-2022 devraient être orientés de façon prioritaire vers ces compagnies.

Parallèlement à la baisse des effectifs, les compagnies républicaines de sécurité ont vieilli : l’âge moyen atteint aujourd’hui 43 ans, hors commandement. « Il est évident qu’il existe un problème entre l’âge des fonctionnaires et les missions qui leur sont demandées. Au mois de novembre et décembre, par exemple, certaines unités ont effectué, durant plus de 22 heures d’affilée, du maintien de l’ordre, un combat, avec beaucoup de violence et d’engagement » (94).

Dans le cadre de la réflexion sur l’évolution du maintien de l’ordre, il est impératif de s’attacher au renforcement et au rajeunissement des effectifs des CRS. Pour cela, il est possible de s’inspirer du modèle retenu en gendarmerie, où les affectations de sous-officiers en sortie d’école en escadron de gendarmerie mobile sont nombreuses, ce qui permet de bénéficier d’effectifs jeunes qui basculent généralement en gendarmerie départementale après quelques années. Il s’agit d’ailleurs d’une piste retenue par le directeur central des CRS, qui cherche à « orienter l’effectif nécessaire de jeunes gardiens vers les CRS, ce qui leur permettra de se former, d’apprendre à travailler en unités constituées, d’apprendre le maintien de l’ordre, à s’adapter aux nombreuses missions de police, d’être habilités à la plupart des équipements, de recevoir des formations les plus complètes possibles. » (95) Les jeunes gardiens qui ne resteront pas feront bénéficier les services de la police nationale de leur expérience et de leur capacité à pouvoir affronter des événements d’ordre public avec une expérience éprouvée.

Le rapporteur considère ainsi que l’affectation en CRS en sortie d’école de police doit être développée afin de renouveler les effectifs des compagnies.

b. Rendre aux escadrons de gendarmerie mobile leurs effectifs initiaux

Les escadrons de gendarmerie mobile ont également subi des baisses importantes d’effectifs, qui réduisent aujourd’hui leur capacité opérationnelle. Alors qu’il y avait encore 123 pelotons en 2008, ils ne sont plus que 109 dix ans plus tard, soit une suppression nette de 14 escadrons, étant donné qu’un seul a été recréé depuis.

Cette évolution est préoccupante dans un contexte exceptionnel de mobilisation sur l’ensemble du territoire. Certes, des plans de renforcement successifs ont permis d’augmenter les effectifs de 22 escadrons, pour lesquels un cinquième peloton a été créé. Néanmoins, le général Richard Lizurey, directeur général de la gendarmerie nationale a indiqué à la commission d’enquête qu’une augmentation des effectifs des autres escadrons donnerait de la souplesse au commandant de l’unité et lui permettrait « de faire tourner les effectifs ». À cet égard, le DGGN a évoqué une réflexion visant à augmenter les effectifs des unités de gendarmerie mobile « dans le cadre des effectifs qui [lui] sont alloués. Il s’agit donc de créer des postes dans les escadrons de gendarmerie mobile, dans la limite des effectifs globaux de la gendarmerie, lesquels progresseront de 2 500 postes d’ici 2022, sur les 10 000 prévus pour les forces de sécurités intérieures ». (96)

À cet égard, des décisions récentes ont été prises, comme l’indiquait le général Laurent Tavel : « le directeur général a décidé non pas d’augmenter le nombre d’escadron […] mais d’augmenter le nombre de gendarmes par escadron. Aujourd’hui, un escadron est composé de 110 gendarmes et cet été on va passer à 115. Nous avons 109 escadrons, cela représente donc un effectif supplémentaire de 500 gendarmes dont la majorité proviendra de la marge supplémentaire offerte par les vingt-deux pelotons créés il y a trois ans. Ce projet s’inscrit dans une démarche d’autonomisation plus grande des escadrons afin de les rendre plus disponibles ». (97)

Le rapporteur considère que l’augmentation des effectifs des escadrons de gendarmerie mobile est une priorité absolue pour redonner des marges de manœuvre aux escadrons. Les orientations récentes vont dans le bon sens, mais il faudrait aller plus loin. Les travaux de la commission d’enquête ont fait apparaître qu’un escadron de 125 hommes permettrait de l’engager systématiquement en formation « alpha » qui, en maximisant l’empreinte au sol, est la plus efficace.

Cela nécessiterait un effort de recrutement de 1 090 personnels supplémentaires. Le chiffrage approximatif de cette mesure peut être fait à partir de la rémunération moyenne versée à un sous-officier et du coût de son équipement individuel. Hors contributions sociales et au CAS Pensions, ce sont environ 32 millions d’euros supplémentaires qui seraient consacrés à ces recrutements (98).

Proposition n° 19 : Poursuivre un effort ambitieux de recrutement au sein des escadrons de gendarmerie mobile et des compagnies républicaines de sécurité

– renforcer les compagnies républicaines de sécurité pour revenir à un fonctionnement à quatre sections ;

– monter les effectifs des escadrons de gendarmerie mobile pour porter leur nombre à 125, ce qui représente un coût supplémentaire d’environ 32 millions d’euros.

3. Pour un plan d’équipement « maintien de l’ordre »

L’élaboration d’un schéma national de maintien de l’ordre doit être l’occasion de renouveler les moyens matériels alloués aux unités de forces mobiles par un plan d’équipement ambitieux.

a. Tirer profit des innovations dans l’imagerie et la communication

Les escadrons de gendarmerie mobile disposent déjà de tels moyens, grâce notamment à l’acquisition de caméras-piétons. Néanmoins, comme le souligne le DGGN, « ces images sont souvent inexploitables, parce que ces caméras étant portées sur l’épaule ou sur la poitrine ce qui est filmé n’est pas cadré. Et d’autre part parce que ces images ne peuvent être utilisées que dans un cadre judiciaire ». Les gendarmes se sont ainsi, de plus en plus, équipés de caméras à titre personnel, afin de pouvoir visionner les images. Les escadrons se sont également dotés d’une cellule d’imagerie opérationnelle (CIOP), dont les images sont complétées par celles des drones et des hélicoptères.

Les manifestations liées au mouvement des « gilets jaunes » ont conduit la DGPN à imposer le port de caméras-piéton aux utilisateurs de lanceurs de balles de défense. Si ces caméras n’apportent pas de plus-value en matière de maintien de l’ordre, du fait du port sur la poitrine et d’un champ visuel réduit, elles permettent néanmoins de s’assurer de la légitimité du tir de LBD lorsqu’il existe une contestation.

La consultation des policiers et gendarmes réalisées à l’initiative du rapporteur (cf. ANNEXE – II résultats de la consultation) indique un fort attachement des gendarmes à la généralisation des caméras-piétons : 72 % des répondants y sont favorables. Cette proportion est plus faible au sein de la police, puisque les réponses sont pour moitié seulement favorables. On retrouve des proportions similaires au sein des unités mobiles : alors que les gendarmes mobiles participants y sont favorables à 70 %, la part pour les CRS atteint seulement 55 %.

Le rapporteur y voit néanmoins une tendance clairement en faveur de la généralisation des caméras-piétons, qui fait écho aux échanges qu’il a pu avoir avec les policiers et gendarmes de terrain.

Pour compléter ces moyens vidéo, les unités de forces mobiles doivent également bénéficier pleinement des innovations technologiques. En particulier, les travaux de la commission d’enquête ont fait apparaître l’utilité tactique des drones, qui permettent d’élargir la vision du terrain et des mouvements de la foule.

Le préfet de police de Paris a souligné l’intérêt de ces nouveaux moyens. Les drones et les moyens de marquage permettent en effet « de mieux voir et mieux identifier. […] Le drone est surtout précieux dans le cadre d’une utilisation tactique, lorsqu’il permet à une unité de voir ce qu’il y a au bout ou au coin de la rue. En effet, on ne peut pas avoir d’autonomie tactique sans bénéficier d’une vision de proximité. Or, le dispositif de caméras actuel, qui nécessite que la salle de commandement relaie l’information auprès de l’unité, n’est pas adapté à la souplesse et à la mobilité souhaitées. Des escadrons de gendarmerie l’utilisent déjà de cette manière, et c’est une pratique que je souhaiterais généraliser, même si, pour le moment, notre organisation ne s’y prête pas encore tout à fait ».

Sachant que doter l’ensemble des escadrons de gendarmerie de deux drones revient à un budget total d’environ 300 000 euros pour un coût unitaire de 1 500 euros.

La police allemande a développé, à cet égard, un système plus abouti de captation vidéo des opérations de maintien de l’ordre. Les forces spécialisées disposent de moyens vidéo posés sur des perches télescopiques permettant de couvrir l’ensemble du théâtre des opérations. Des véhicules d’assistance technique leur permettent également d’extraire directement des photographies à partir de la captation vidéo, qui peuvent ensuite être diffusées sur le réseau numérique de la police.

Proposition n° 20 : Développer le recours aux techniques d’imagerie modernes et aux marqueurs :

– généraliser le recours à la vidéo lors des opérations de maintien de l’ordre à des fins judiciaires mais également opérationnelles et de formation ;

– généraliser l’utilisation de la captation vidéo et des drones par les unités de forces mobiles ainsi que la formation des pilotes ;

– après expérimentation, généraliser le recours aux marqueurs individuels dans la perspective de la mise en cause pénale des manifestants violents.

b. Renouveler les véhicules des escadrons de gendarmerie mobile

M. Michel Labbé, chef de l’inspection générale de la gendarmerie nationale (IGGN), a bien résumé le défi que représente le renouvellement des VBRG : « Nous avons besoin de ces véhicules pour la protection de nos gendarmes, pour qu’ils ne soient pas exposés à des tirs d’armes ; ce qui arrive encore sur notre territoire national. Mais nous avons besoin de véhicules blindés de transports équipés d’une lame, afin de pouvoir percuter ou dégager. » Or, ce type de véhicule blindé doté d’une lame à l’avant, qui suppose un moteur à l’arrière, ne se trouve pas sur le marché.

L’administration a indiqué à la commission d’enquête que des discussions étaient en cours avec les industriels concernant le renouvellement de la flotte de VBRG. La direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) s’oriente vers un principe de réaménagement ou « rétrofitage » plutôt que vers des achats de matériel neuf, plus chers. L’objectif serait de disposer de 80 véhicules blindés réaménagés, dont 36 véhicules en outre-mer.

Le rapporteur considère que la nouvelle loi de programmation de la sécurité intérieure doit intégrer pleinement le défi que représente le réaménagement des VBRG et programmer les investissements nécessaires sachant que leur remplacement nécessiterait un investissement estimé au minimum à 40 millions d’euros.

Les véhicules de transport de groupe des escadrons, également dans un état critique, doivent eux aussi faire l’objet d’un renouvellement ambitieux. Les 934 véhicules de type « Irisbus » atteignent aujourd’hui un âge moyen de plus de 12 ans et arrivent, selon le directeur général de la gendarmerie nationale, « en fin de vie ».

Des expérimentations sur une nouvelle gamme de véhicules, évoquées plus haut, sont en cours afin de déterminer un modèle de remplacement adapté. Selon le général Richard Lizurey, « l’objectif est de trouver un véhicule qui corresponde à nos besoins opérationnels mais qui n’oblige pas à avoir le permis poids lourd comme c’est le cas pour les Irisbus. Nos camarades des compagnies républicaines de sécurité (CRS) disposent de véhicules que l’on peut conduire sans ce permis ».

Le renouvellement des véhicules de transports des escadrons de gendarmerie mobile s’impose également comme une priorité.

Proposition n° 21 : Prévoir le renouvellement des véhicules de la gendarmerie et de la police dans la loi de programmation de la sécurité intérieure, notamment les VBRG et Irisbus sachant que le remplacement des seuls VBRG par des véhicules nouveaux nécessiterait un investissement estimé au minimum à 40 millions d’euros.

Le troisième axe du plan consiste à équiper les unités de sécurité publique en fonction des orientations du futur schéma national de maintien de l’ordre.

La contrepartie nécessaire à l’implication croissante des unités de voie publique dans les opérations de maintien de l’ordre est de leur assurer une formation et un équipement adaptés. En effet, comme le soulignait le général Richard Lizurey, « un individu qui n’a pas reçu la formation adéquate peut présenter un danger pour la sécurité des personnes, aussi bien celle des manifestants que celle des forces de l’ordre ».

Ce problème se pose en particulier pour les départements les moins urbanisés où les personnels affectés à la sécurité publique, peu confrontés à des problématiques d’ordre public, y disposent rarement de l’équipement et de la formation appropriés pour faire face, en cas d’urgence, à une mobilisation soudaine.

M. Jean-Marie Salanova, directeur central de la sécurité publique (DCSP), a ainsi présenté à la commission d’enquête le plan élaboré pour que les effectifs des « petits départements, c’est-à-dire les deux tiers des départements français, puissent bénéficier d’une formation et d’un équipement en termes de maintien de l’ordre ». Ainsi, les unités des compagnies départementales d’intervention (CDI) ou des brigades anticriminalité (BAC) sont régulièrement invitées aux formations des CRS, même si « cela nécessiterait plus de formalisme et un caractère systématique » (99).

Près de deux millions d’euros ont été dégagés au début de l’année 2019 pour acheter des effets de protection individuelle pour les gendarmes départementaux. Ont ainsi été déployés trente lots de protection individuelle (casques, jambières, boucliers) dans chaque groupement de gendarmerie départementale qui sont ensuite répartis au niveau des compagnies ou des pelotons de surveillance et d’intervention de la gendarmerie (PSIG).

Le directeur général de la gendarmerie national indique qu’un stage de formation des commandants de peloton de surveillance et d’intervention de la gendarmerie (PSIG) à Saint-Astier a été engagé pour acquérir le socle des connaissances leur donnant les réflexes qui permettent d’intervenir avec discernement et fermeté face à un trouble de l’ordre public (100).

Les réflexions actuelles sur l’évolution du dispositif de maintien de l’ordre doivent être l’occasion de prévoir un plan d’équipement et de formation adapté pour les unités de sécurité publiques.

Proposition n° 22 : Prévoir des stocks mutualisés de matériel de maintien de l’ordre au niveau des brigades et des commissariats.

E. MODERNISER LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

Les métiers de la sécurité sont des métiers difficiles, qui confrontent les agents à la violence, à la détresse et à l’injustice. Cette pénibilité doit être d’autant mieux prise en compte que l’activité opérationnelle est soutenue et qu’un climat de violence exacerbée conduit à une hausse continue du nombre de blessés parmi les forces de sécurité. Mais les missions des forces de sécurité sont aussi des missions essentielles, au service de l’État et des citoyens, et les personnels qui les exercent sont animés d’un engagement en ce sens qui mérite d’être salué.

Les recrutements qui ont été opérés depuis 2015 ont apporté des moyens humains supplémentaires indispensables. Ils seront poursuivis comme cela a été annoncé par le président de la République qui a pris l’engagement de faire recruter 7 500 policiers et 2 500 gendarmes supplémentaires d’ici à 2022. Pour 2018, le schéma des créations de 1 500 postes dans la police et 500 postes dans la gendarmerie, soit 1 870 équivalents temps plein travaillé (ETPT), a été globalement atteint.

Cet apport en moyens humains n’épuise pas, pour autant, la question de la gestion des ressources humaines. Celle du temps de travail des forces de sécurité est, en effet, étroitement liée, depuis plusieurs années, à l’enjeu du recrutement et de la fidélisation, à celui des compétences et de la formation, ainsi qu’à celui des conditions de travail du personnel.

1. Prendre des mesures innovantes pour attirer et fidéliser

Les forces de sécurité intérieure font face à des besoins de recrutement en pleine évolution, dans un contexte de redéfinition de leurs missions et de concurrence entre les différents corps. Trois catégories de personnels paraissent particulièrement concernées par des innovations en termes de recrutement et/ou de fidélisation :

– le personnel de l’administration pénitentiaire ;

– les personnels administratifs de la police nationale ;

– les spécialistes très qualifiés.

L’administration pénitentiaire tente actuellement de répondre aux défis qui lui sont propres en termes d’attractivité et de fidélisation par des mesures indemnitaires et par la création d’un premier concours national à affectation locale, pour lutter contre l’effet parfois dissuasif de la mobilité. Selon le directeur de l’administration pénitentiaire, Stéphane Bredin, « en contrepartie d’un engagement à servir pendant six ans dans ces établissements peu attractifs, [ce concours] entraînera le versement d’une prime de 8 000 euros échelonné sur six ans, dont la moitié dans l’année d’installation. C’est un début de réponse à la vie chère et aux coûts d’installation peu attractifs dans [certaines] régions. » (101)

Il existe aussi un problème d’attractivité et de recrutement dans des métiers spécialisés comme ceux de la réparation automobile. Selon Mme Emmanuelle Dubée, préfète déléguée pour la défense et la sécurité pour la zone de défense Sud-Est, « les personnes qui possèdent ces compétences techniques très spécialisées trouvent des emplois plus attractifs ailleurs que dans la fonction publique. L’État ne parvient pas à offrir des conditions suffisamment attractives pour recruter ou fidéliser des personnels mécaniciens » (102).

Le rapporteur note que ce sont des contraintes et des réflexions analogues qui ont amené le législateur à adopter, dans la loi de programmation militaire
2019-2025 (103), la possibilité d’expérimenter des modes de recrutements innovants, rigoureusement encadrés, dans des spécialités en tension et des régions où il est particulièrement difficile de recruter. Une expérimentation de ce type pourrait permettre d’attirer et de fidéliser des candidats sur des postes administratifs dans la police nationale. Il conviendra d’être attentif aux perspectives d’évolution de ces personnels et à maintenir un régime indemnitaire adapté dans certaines zones géographiques.

Pour d’autres spécialités techniques, typiquement dans les nouvelles technologies de l’information et la lutte contre la cybercriminalité, la volatilité des besoins, liée à l’évolution rapide des techniques, et la concurrence de l’emploi privé rendent le recours à des recrutements de contractuels particulièrement adapté.

Ces défis sont au cœur des discussions du projet de loi de transformation de la fonction publique (104) qui prévoit, à ce stade de la discussion parlementaire, un élargissement du recours aux agents contractuels.

Proposition n° 23 : Expérimenter des dispositifs de recrutement innovants pour attirer ou fidéliser certaines compétences-clés :

– expérimenter des concours territorialisés pour certains emplois ;

– faciliter l’emploi de contractuels, notamment dans les métiers du numérique, pour certaines spécialités en tension ou dans certaines zones géographiques en utilisant les nouvelles possibilités offertes par la loi de transformation de la fonction publique.

2. Faire évoluer la formation des policiers

La police comme la gendarmerie doivent pouvoir compter sur des forces parfaitement formées à l’exercice de leur métier. Ce sujet a constamment été abordé par les interlocuteurs du rapporteur :

– d’abord, parce que la question de la formation au maintien de l’ordre des personnels affectés normalement à des missions de sécurité publique a été posée avec acuité pendant la crise des « Gilets Jaunes » ;

– ensuite, parce que nombreux sont les policiers qui se plaignent de leur formation, aussi bien initiale que continue ;

– enfin, parce qu’une formation initiale renforcée et unifiée est perçue, à juste titre, comme le gage d’un esprit de corps renforcé, susceptible de prévenir les risques psychosociaux et d’améliorer la coordination opérationnelle.

a. Créer une académie de police commune aux trois corps de la police nationale

L’organisation unifiée de la gendarmerie nationale est fréquemment montrée en exemple. Dans la gendarmerie, la direction des personnels militaires de la gendarmerie nationale (DPMGN) « connaît de toutes les questions touchant au personnel militaire de la gendarmerie. Elle recrute, forme et gère l’ensemble des militaires servant dans la Gendarmerie nationale. » (105) La formation est unifiée, de sorte que les militaires partagent un socle de pratiques et de savoirs communs, ce qui confère de la souplesse dans l’emploi des forces, souplesse qui a encore récemment montré toute son utilité.

Dans la police, le recrutement, la formation et la gestion des personnels ont été confiés à une direction centrale, la direction des ressources et des compétences de la Police nationale (DRCPN) en janvier 2017 (106), après une évaluation de l’IGPN de décembre 2015 qui a conclu à une « balkanisation de la formation », tant était grand le nombre de structures qui y contribuaient. Comme l’a rappelé M. Philippe Lutz, directeur central du recrutement et de la formation de la police nationale, « il n’y avait pas de stratégie claire de formation pour la police nationale puisqu’il n’y avait pas de pilote véritable, chacun s’occupant de son pré carré » (107).

La gestion distincte de la formation des élèves gardiens de la paix, d’une part, et des élèves officiers et commissaires de police d’autre part, a été considérée par la commission d’enquête du Sénat (108), comme ne favorisant pas le développement d’un esprit de corps et d’une culture commune. La commission préconisait donc de réformer la formation, le cas échéant, par la création d’une « académie de police » rapprochant les formations initiales des trois corps de la police nationale, reprenant ainsi une piste déjà évoquée en 2014 par une mission de l’inspection générale pour l’administration (IGA) et de l’IGPN.

De toute évidence, la police nationale est réticente à investir dans un tronc commun de formation trop substantiel, plus coûteux à court terme, compte tenu de la spécialisation observée de facto en sortie d’école. Ainsi, M. Lutz a-t-il exclu d’inclure des modules du bloc OPJ dans la formation initiale des gardiens de la paix : « cela revient à ajouter quatorze semaines de formation supplémentaires à des élèves gardiens de la paix qui sortent de douze mois de formation […] Sur la voie publique, cette formation peut servir mais sa durée est beaucoup trop importante par rapport à l'usage qui en sera fait au quotidien » . Il invite plutôt à recourir aux « modules d'adaptation au premier emploi d’une durée de trois semaines, qui permettent aux fonctionnaires de se spécialiser en fonction de leur premier poste. Le module sur l'ordre public est piloté par les compagnies républicaines de sécurité (CRS). Un autre est piloté par la DGPAF ».

La recherche légitime d’une spécialisation ne doit pas s’opposer à la mise en place d’un tronc commun significatif de formation initiale. La spécialisation est en effet aussi induite par le fonctionnement en silos de la police nationale. Cette spécialisation serait acceptable si la formation continue remplissait ses promesses. Or, tout semble indiquer que ce n’est pas le cas (voir infra).

Le rapporteur estime que la création de la DCRFPN va dans le bon sens, de même que la rénovation de la formation initiale des gardiens de la paix. Il salue les projets de réforme annoncés qui prévoient davantage de modules d’apprentissages partagés entre les corps, notamment dans le domaine du maintien de l’ordre, et le projet esquissé par M. Philippe Klayman, directeur central des compagnies républicaines de sécurité, d’orienter davantage de jeunes gardiens sortis d’école vers les CRS pour les former sur de nombreux équipements, leur apprendre à travailler en unités constituées, à réaliser des missions de maintien de l’ordre, le tout pendant deux ou trois ans, avant de laisser ceux qui le souhaitent rejoindre une autre affectation, où cette expérience leur sera profitable (109) .

Toutefois la création d’une académie de police, facteur de cohésion, de cohérence, de continuité opérationnelle et d’économies à long terme semble aujourd’hui incontournable pour s’engager sur la voie d’un véritable changement.

L’académie de police devrait devenir un centre de référence, à l’instar du Centre national d'entraînement des forces de gendarmerie (CNEFG) de Saint-Astier, et développer les échanges avec ce dernier. D’ailleurs, des entraînements communs police gendarmerie permettraient de développer l’interopérabilité et de partager de bonnes pratiques, en particulier pour certaines spécialités peu différenciées au niveau territorial et pour lesquelles la coordination serait une source d’efficacité, comme la police scientifique et technique ou la lutte contre la cybercriminalité.

Comme l’ont suggéré de nombreux policiers au rapporteur, les gardiens de la paix devraient en outre être mieux préparés aux situations difficiles par des exercices concrets. Il existe déjà certaines bonnes pratiques à développer, comme des simulations sur le thème des violences intrafamiliales. Mais davantage d’interventions de policiers de terrain expérimentés, de représentants d’associations, de visites d’instituts médico-légaux et de simulations de manifestations seraient nécessaires, toutes choses que la gendarmerie nationale pratique déjà.

Pour toutes ces raisons, le rapporteur s’interroge sur les effets de la réduction du temps de formation initiale, de douze à huit mois, les quatre derniers mois de formation étant effectués sous forme de stage dans les services. En l’état actuel des effectifs, des contraintes opérationnelles et de la formation continue, il y a fort à craindre que cette réforme ne produise pas les effets escomptés.

Proposition n° 24 : Créer une « académie de police » destinée à :

– revaloriser le temps de la formation initiale des policiers de tous les corps ;

– unifier la formation initiale des policiers nationaux, tout en organisant des filières ;

– organiser la formation continue ;

– développer la formation sous la forme d’exercices pratiques et de simulations ;

– favoriser l’intervention d’experts et d’associations sur des enjeux précis.

b. Remédier aux lacunes de la formation continue

La formation continue reste la variable d’ajustement des forces de sécurité, même si des progrès importants ont été réalisés dans la gendarmerie depuis 2013.

L’organisation des compagnies républicaines de sécurité semble les préserver d’une dégradation trop importante de leur temps de formation, puisque 75 % des effectifs des unités de service général avaient effectué trois tirs réglementaires et 95 % des effectifs au moins un tir, au 31 décembre 2018. Plus récemment, au 1er mai 2019, plus de 90 % des personnels étaient habilités à l’usage du fusil HKG 36 et plus de 80 % étaient « recyclés » au secourisme opérationnel de premier niveau.

Les résultats de la consultation organisée à l’initiative du rapporteur sur le site internet de l’Assemblée nationale suggèrent que la formation continue est moindre dans la police nationale que dans la gendarmerie nationale.

NOMBRE DE JOURS DE FORMATION DÉCLARÉS EN 2018 DANS LA POLICE
ET LA GENDARMERIE NATIONALES

(en pourcentage du nombre total des réponses à cette question par force)

Note : 5 171 policiers et gendarmes ont répondu à cette question sur le nombre de jours de formation en 2018.

Source : consultation publique réalisée à l’initiative du rapporteur. (Cf. Annexes II).

Les gendarmes mobiles et les CRS apparaissent par ailleurs mieux formés que leurs collègues chargés de la sécurité publique.

NOMBRE DE JOURS DE FORMATION DÉCLARÉS EN 2018 SELON DEUX SPÉCIALITÉS

(en pourcentage du nombre total des réponses à cette question par appartenance)

Nota : 4 560 répondants relevant des quatre catégories ci-dessus ont répondu à cette question sur le nombre de jours de formation en 2018.

Source : consultation publique réalisée à l’initiative du rapporteur.

Les insuffisances de la formation continue dans les services chargés de la sécurité publique sont connues mais le rapporteur a été particulièrement étonné de la situation du commissariat de Drancy, en Seine-Saint-Denis. Ce département dispose de moins de formateurs que les Hauts-de-Seine, pour des besoins infiniment supérieurs.

Commissariat de Drancy : un cercle vicieux d’attrition de la formation

Du fait du manque de formateurs, le nombre de stages de formation disponibles pour les fonctionnaires du commissariat de Drancy est particulièrement limité. Les fonctionnaires jugent aussi que les stages sont mal répartis dans l’année. Pour certains, en particulier les OPJ, la charge de travail est telle qu’elle rend difficile le suivi d’un stage de plusieurs jours. Dans ces conditions, ces personnels sont enclins à laisser leurs collègues opérant sur la voie publique bénéficier en priorité des formations obligatoires pour le renouvellement de l’habilitation à certaines armes. Une fois l’habilitation perdue, faute de recyclage en temps utile, il faut reprendre une formation longue pour l’obtenir à nouveau, formation pour laquelle peu de fonctionnaires parviennent à se libérer. Dans ces conditions, une part importante des personnels du commissariat de Drancy n’est plus habilitée à l’usage des moyens de force intermédiaire, « d’autant que ces habilitations sont délivrées pour des durées différentes ! Parfois un an, parfois deux, ou trois ! Je défie quiconque de savoir où il en est en matière d’habilitations ! »

Dans le cadre du Grand Paris, par ailleurs, plusieurs formations sont désormais organisées à Paris même. Les fonctionnaires de police de la Seine-Saint-Denis ne sont alors pas particulièrement prioritaires.

Certaines obligations réglementaires sont jugées excessivement rigides par les policiers de terrain, en particulier, le « recyclage » obligatoire de l’habilitation pour l’usage des « trois bâtons ». Les gendarmes n’y sont d’ailleurs pas soumis : l’habilitation obtenue en formation initiale est valable durant toute leur carrière, même si des entraînements sont régulièrement organisés.

M. Philippe Lutz, directeur central du recrutement et de la formation de la police nationale, revendique cette différence (110). Il considère que ce cadre ne peut être remis en cause et qu’il doit inciter la police nationale à organiser davantage de formations. Le rapporteur préconise pour sa part la suppression de cette obligation trop rigide, en l’accompagnant d’un effort réel en faveur de la formation continue des personnels. Une direction centrale à l’autorité renforcée sur les directions opérationnelles devrait y veiller.

Enfin, les consignes nationales ne sont pas toujours appliquées sur le terrain. Face à des obligations opérationnelles prioritaires, les commandants d’unités, en effet, peuvent avoir des difficultés à profiter des déplacements des CRS pour programmer des formations au tir, entre autres, comme le préconisent les directions centrales. C’est à nouveau une raison pour laquelle la direction chargée des ressources humaines et de la formation continue doit avoir une autorité renforcée sur les directions opérationnelles, de façon à mettre en œuvre une politique de formation adaptée, cohérente, prévisible et surtout incontestable.

Proposition n° 25 : Renforcer l’autorité de la direction des ressources et des compétences de la police nationale (DRCPN) sur les directions opérationnelles pour mettre en œuvre une politique de formation adaptée, cohérente et prévisible.

Proposition n° 26 : Supprimer certaines obligations réglementaires excessivement rigides comme le régime de renouvellement de l’habilitation à l’usage des « trois bâtons ».

3. Mieux valoriser l’engagement au service de la sécurité des Français

Le nombre de blessés en mission de police ou en opération augmente de manière inquiétante, comme en témoignent les chiffres fournis par le ministère de l’intérieur ci-dessous.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE BLESSÉS DANS LES FORCES DE SÉCURITÉ DEPUIS 2014

Gendarmerie nationale

Circonstances

2014

2015

2016

2017

2018

Blessés en mission1

3 941

3 789

4 079

4 222

4 788

Blessés en service2

2 496

2 870

2 688

2 990

2 665

Total des blessés

6 437

6 659

6 767

7 212

7 453

Police nationale

Circonstances

2014

2015

2016

2017

2018

Blessés en mission1

5 834

5 674

5 767

5 164

6 002

Blessés en service2

6 616

6 714

6 187

5 940

6 851

Total des blessés

12 450

12 388

11 954

11 104

12 853

Adjoints de sécurité

Circonstances

2014

2015

2016

2017

2018

Blessés en mission1

694

497

575

667

694

Blessés en service2

892

922

674

792

892

Total des blessés

1 586

1 419

1 249

1 459

1 586

Personnels administratifs techniques et scientifiques (PATS)

Circonstances

2014

2015

2016

2017

2018

Blessés en mission1

nd

71

33

29

38

Blessés en service2

nd

449

405

400

431

Total des blessés

nd

762

599

638

724

(1) Les dommages physiques en mission surviennent lors de l’exécution d’une opération ou mission de police (au cours d’une intervention, lors d’une interpellation, en service de police de la route, en enquête judiciaire, au maintien de l'ordre, au cours d’un service de prévention de proximité, lors d’un transfèrement, etc.).

(2) Les dommages physiques en service ont lieu durant les heures de travail, de permanence, ou d’astreinte, ou sur le trajet domicile-travail, mais en dehors d’une opération ou d’une mission de police.

Source : réponses du ministère de l’intérieur.

Dans ce contexte, la question de leur protection juridique s’est posée avec acuité.

Le rapporteur est particulièrement soucieux que l’engagement des policiers et des gendarmes soit reconnu à sa juste valeur, ce qui implique justement que la solidarité de la Nation se manifeste sans failles en cas de décès ou de blessure. Il a déposé, le 22 mai 2019, avec une quarantaine de ses collègues de tous horizons politiques, une proposition de loi visant à octroyer le statut de « mort pour le service de la Nation » aux militaires décédés en exercice (et non pas uniquement en opérations ou en mission).

Suivant la même logique, le rapporteur invite à examiner la demande des militaires de la gendarmerie d’élargir le champ de la protection fonctionnelle aux fautes non-intentionnelles.

Aujourd’hui, les dispositions législatives régissant la protection fonctionnelle (cf. Annexe 3) conditionnent son octroi, dans le cas où le militaire est victime en raison de ses fonctions, à l'existence d'un fait générateur intentionnel. Ainsi, les ayants-droits de plusieurs militaires de la gendarmerie ayant trouvé la mort dans des accidents de la circulation, alors qu’ils effectuaient un contrôle ou intervenaient pour porter secours, n’ont pu bénéficier de la prise en charge des frais d’avocat, notamment. Ces règles paraissent en décalage avec la protection dont bénéficient leurs collègues ayant souffert de violences légères ou même d’outrages et nourrissent un fort sentiment d’injustice. Elles sont en décalage aussi avec les mesures récemment mises en œuvre par la direction générale des finances publiques (DGFIP) pour les ayants droit de militaires décédés dans l’accomplissement de leur mission ou victime de blessures reçues dans les mêmes circonstances, cités à l'ordre de la Nation qui, depuis la loi de finances rectificative pour 2015 et la loi de finances pour 2017 bénéficient d'une exonération des droits de succession et donc d’une reconnaissance de l’État. Le rapporteur préconise d’étudier les moyens de remédier à ces insuffisances. Il salue bien évidemment le travail exceptionnel des associations de blessés ou de solidarité des forces de l’ordre pour accompagner les familles dans leurs démarches ou leur deuil. Il n’estime pas pour autant que cette situation soit satisfaisante et souhaite que l’engagement des forces de l’ordre soit reconnu par une protection adaptée.

Par ailleurs, comme le soulignait Mme Virginie Rodriguez, « la gendarmerie n’est plus en mesure de proposer de postes sédentaires – des emplois administratifs – aux gendarmes blessés et déclarés inaptes ». Avec la transformation des postes administratifs en postes civils, elle n’a plus de marge de manœuvre pour placer les gendarmes qui ont sacrifié leur santé ou qui ont été blessés en service. L’enjeu de l’efficacité des dispositifs de reconversion s’en trouve renforcé.

F. ASSEOIR LE RÔLE ET LA PLACE DES POLICES MUNICIPALES

À la question relative aux raisons pour lesquels les répondants à la consultation menée par le rapporteur s’étaient engagés dans la police municipale, le cas échéant, 33 % ont invoqué le sens du service public et près de la moitié (47 %) la vocation, le sens du respect de la loi ou le contact avec la population.

Or, ces mêmes policiers municipaux dénoncent souvent des situations où ils se sentent de simples supplétifs de l’insuffisance locale des forces de police ou de gendarmerie nationale. M. Pascal Ratel, chef de service de police municipale, CGT Police municipale expliquait à la commission qu’il n’existait pas « de complémentarité systématique, sur le terrain, entre les policiers municipaux et les forces de sécurité de l’État. Les conventions de coordination ou les conventions de coordination renforcées ne sont, globalement, guère satisfaisantes. La plupart du temps, elles ne sont pas appliquées, ou très insuffisamment ».

Les élus locaux eux-mêmes ressentent la nécessité de compléter au moyen de leur police municipale, un service que les forces de sécurité peinent par manque de moyens ou d’équipements à remplir.

Cette situation n’est pas satisfaisante : à partir du moment où une municipalité a décidé de se doter d’une police municipale, celle-ci devrait être confortée comme troisième force de sécurité intérieure, suffisamment équipée et formée et son action articulée avec celle des autres forces.

1. Constituer une école nationale de police municipale sous l’égide du ministère de l’intérieur

Afin de faire des policiers municipaux la troisième force de sécurité intérieure (cf. Annexes 4 et 5), mais aussi de garantir l’efficacité de leur intervention sur la voie publique et leur propre sécurité, tous les policiers municipaux doivent disposer d’un socle de formation commun et de cursus de formations harmonisés.

Depuis 1999 et la loi relative aux polices municipales, une obligation de formation a été instituée qui est assurée par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). La création d’une école nationale des polices municipales permettrait néanmoins d’aller plus loin dans l’homogénéisation des formations et donc dans la consolidation des compétences des agents. Elle contribuerait également à l’acculturation commune avec les forces de sécurité de l’État en favorisant les échanges.

Cette école qui relèverait du ministère de l’Intérieur, pourrait être constituée à partir des structures actuelles du CNFPT, qui serait associé à son pilotage et à sa gestion. Les services du ministère de l’Intérieur seraient chargés de l’élaboration des différents modules de formation initiale et continue, ce qui contribuerait à les rapprocher de ceux des policiers et gendarmes nationaux. L’association indispensable du CNFPT aux structures de pilotage et de gestion de l’école nationale permettrait de capitaliser sur l’expérience accumulée.

Dans le cadre de la création d’un cadre d’emploi commun (voir infra), cette école prendrait également en charge la formation initiale des gardes champêtres et le développement de leurs modules de formation continue obligatoire.

2. Définir un équipement minimal obligatoire

Même si les situations locales sont très différentes d’une police municipale à l’autre et si être policier municipal dans un village ou dans une grande ville implique un mode d’exercice du métier différent, les agents sont, ou peuvent être, dorénavant, partout sur le territoire, confrontés au même niveau de violence que les autres forces de sécurité. « Les agressions commises à l’encontre de nos collègues se multiplient. Ces violences peuvent survenir lors d’opérations d’encadrement périphérique des mouvements de contestation ou d’interventions de répression et de prévention de la délinquance quotidienne » (111).

Or, les policiers municipaux ne sont pas tous équipés pour y faire face.

La décision de constituer une police municipale pourrait ainsi s’accompagner de l’obligation pour le maire de doter ses agents d’un minimum d’équipement de protection et de défense. Matthieu Volant, délégué régional du syndicat national des territoriaux (CFE-CGC), souhaitait ainsi « qu’un minimum non négociable soit imposé, […] à savoir un générateur de gaz incapacitant, un bâton de défense et un gilet pare-balles ». M. Vincent Beudet, secrétaire adjoint du syndical Interco 21, CFDT Interco, considérait quant à lui que ces équipements de protection devaient intégrer les éléments suivants : « gilets protégeant des balles et des lames, casques de protection et boucliers ».

Le format des équipements à attribuer aux policiers municipaux reste à déterminer, mais il devrait, en tout état de cause, s’approcher au maximum des matériels équipant les unités de voie publique.

La décision d’armer ou pas sa police municipale repose aujourd’hui sur une initiative du maire qui doit être approuvée par le préfet, sous réserve que les agents concernés bénéficient d’une formation suffisante. 84 % des effectifs de police municipale étaient dotés d’une arme, létale ou non, en 2016, et 44 % avaient accès à une arme à feu (112). Ces chiffres témoignent de la souplesse laissée au maire en matière d’armement de sa police municipale.

Le rapporteur considère que le régime juridique actuel de l’armement des polices municipales est équilibré et n’appelle pas d’élargissement.

En revanche, afin d’assurer la sécurité des agents, il considère essentiel de prévoir un standard d’équipements de protection adaptés à l’exercice des missions des policiers municipaux sur la voie publique.

Dans ce but, les crédits du fonds interministériel de prévention de la délinquance peuvent être mobilisés. Ce fonds créé en 2007 est destiné à « financer la réalisation d’actions dans le cadre des plans de prévention de la délinquance et dans le cadre de la contractualisation mise en œuvre par l’État et les collectivités territoriales en matière de politique de la ville » (113). Il contribue ainsi au financement des acquisitions de gilets pare-balles de protection, de radio et de caméras-piétons au profit des polices municipales (114). Le fonds a permis de financer 600 000 euros d’équipements en 2017.

3. Aménager un accès adapté aux fichiers de police

Le décret du 24 mai 2018 a permis aux policiers municipaux et gardes champêtres d’accéder directement à certaines données du système national des permis de conduire (SNPC) et du système d’immatriculation des véhicules (SIV) (115) afin d’identifier les auteurs des infractions au code de la route qu’ils sont habilités à constater.

Cette ouverture permet aux policiers municipaux de ne plus être obligés de solliciter la consultation de ces fichiers par un policier ou un gendarme national. Étant donné l’importance des compétences dorénavant confiées aux policiers municipaux en matière de circulation et de code de la route, l’ouverture d’un accès limité à ces fichiers est un véritable progrès qui participe d’une meilleure répartition des rôles.

Accès des policiers municipaux au SNPC et SIV

Concernant le SNPC, l’article L. 225-5 du code de la route prévoit que les agents de police judiciaire adjoints et les gardes champêtres peuvent accéder « aux informations relatives à l’existence, la catégorie et la validité du permis de conduite ». Ces consultations prennent la forme d’un relevé d’information restreint.

Concernant le SIV, l’article L. 330-2 du code de la route prévoit que les informations qu’il contient relatives aux immatriculations peuvent être communiquées aux APJA et gardes champêtres « aux seules fins d’identifier les auteurs des infractions au présent code qu’ils sont habilités à constater ».

Ces consultations ne peuvent être faites que par des APJA et des gardes champêtres individuellement désignés et habilités par le préfet de département sur proposition du maire.

De nouvelles pistes devraient cependant être étudiées. Selon Cédric Renaud, président de l’Association nationale des cadres territoriaux de la sécurité (ANCTS), il est envisageable, en particulier, « d’ouvrir un accès à des modes dégradés du fichier des objets et des véhicules signalés (FOVéS) et du fichier des personnes recherchées (FPR) ».

Le rapporteur considère qu’étendre l’accès des policiers municipaux aux fichiers de police, dans le cadre de leurs prérogatives en matière routière, leur permettrait de remplir leurs missions plus efficacement. Concernant l’accès dégradé au fichier des personnes recherchées, il lui semble que, a minima, le motif de la recherche devrait leur être accessible ne serait-ce que pour garantir leur propre sécurité en leur permettant de savoir à qui ils ont à faire. Les modalités techniques d’accès devraient néanmoins être précisées, afin de leur permettre d’accéder à ces fichiers à distance.

4. Harmoniser les statuts entre police municipale et gardes champêtres

Les gardes champêtres constituent une force ancienne et originale de la sécurité en milieu rural, qui dépend également du maire. Ils disposent d’ailleurs de pouvoirs de police judiciaire plus étendus que les policiers municipaux. Comme le soulignait Hervé Bénazéra, garde champêtre, devant la commission : « la seule lecture de l'article 24 du code de procédure pénale démontre à elle seule la qualité judiciaire assez exceptionnelle de ce fonctionnaire territorial ». Dans son champ de mission, celui-ci peut en effet procéder à des auditions, à des saisies, à des vérifications d’identités et à des dépistages d’alcoolémie ; il peut aussi accéder aux lieux clos (116).

Pourtant, les réformes des dernières décennies qui ont accompagné l’émergence des polices municipales ne se sont pas traduites par un mouvement similaire pour les gardes champêtres. Le rapport des députés Jean-Michel Fauvergue et Alice Thourot souligne pourtant qu’ils constituent une force de sécurité territoriale, qui doit être intégrée au concept de « sécurité globale » et méritent à ce titre « de voir leur statut et leurs conditions de travail évoluer et se moderniser » (117).

Le rapporteur reprend à son compte leur proposition de fusionner le cadre d’emploi spécifique que constituent les gardes champêtres au sein de la fonction publique territoriale avec celui des policiers municipaux. Cette mesure permettrait de faire bénéficier les gardes champêtres des évolutions du cadre juridique des polices municipales et de moderniser leur statut.

La fusion des cadres d’emploi suppose de régler certaines questions de prérogatives et de statut. En effet, les gardes champêtres ne sont ni officiers de police judiciaire, ni agent de police judiciaire ou APJA (118) mais relèvent de la catégorie des fonctionnaires et agents auxquels sont attribuées par la loi certaines fonctions de police judiciaire (119). Comme exposé plus haut, ils disposent de pouvoirs de police judiciaire plus étendus, dans leur champ de compétence, que ceux auxquels les policiers municipaux peuvent prétendre.

Établir un cadre commun permettrait d’élargir les perspectives d’emploi pour les agents des deux forces. Dans cette perspective, la formation initiale et continue des gardes champêtres devra être renforcée. En particulier, ils bénéficieraient d’un socle commun de formation initiale avec les policiers municipaux, avant de suivre des enseignements complémentaires liés aux spécificités de leurs missions. La formation continue des gardes champêtres en poste devrait alors être adaptée aux nouvelles conditions d’emploi.

Proposition n° 27 : Faire des polices municipales des acteurs à part entière de la sécurité intérieure :

– créer une école nationale de formation des policiers municipaux sous l’égide du ministère de l’intérieur ;

– élargir les possibilités d’accès des policiers municipaux aux fichiers de police en leur garantissant, pour le fichier des personnes recherchées, l’accès au motif de la recherche ;

– harmoniser les statuts des policiers municipaux et gardes champêtres.

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa réunion du mercredi 3 juillet 2019, la commission d’enquête a examiné le présent rapport.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Chers collègues, je tiens d’abord à vous remercier d’avoir participé aux auditions dans un esprit consensuel et positif. J’ai, pour ma part, pris un grand plaisir à présider cette commission.

Comme l’a rappelé le ministre de l’intérieur lors de son audition, depuis sa création, le calendrier a évolué : un livre blanc et une loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) ont été officiellement annoncés par le Premier ministre, dans son discours de politique générale. Nos travaux participent désormais au débat, et les constats dressés ensemble le nourriront. Nous ne comprendrions pas qu’il en soit autrement.

Cette commission d’enquête nous a permis d’aller à la rencontre des personnels des forces de sécurité et d’entendre leurs représentants. En votre nom à tous, je tiens à les remercier du temps qu’ils nous ont consacré et de leurs témoignages illustrant leur passion pour un métier qu’ils exercent dans des conditions difficiles, avec courage et dévouement, et, parfois, au péril de leur vie.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Je vous remercie, monsieur le président, pour ce travail accompli ensemble, qui aura bénéficié de votre expérience professionnelle dans la police nationale. Je tiens également à remercier les députés, pour leur fidélité, qui a prouvé leur intérêt pour ce sujet. Ces travaux ont commencé il y a environ cinq mois, au cours desquels nous aurons effectué plus d’une trentaine d’auditions et plusieurs déplacements, à Calais, Remiremont, Drancy, Dijon ou encore en Seine-et-Marne, avec des rendez-vous qui nous ont permis d’entendre plus d’une centaine de responsables administratifs et de terrain. J’ai aujourd’hui l’honneur de vous présenter les conclusions de ce travail, qui a largement associé les membres de la commission d’enquête.

À mon initiative, une consultation des forces de sécurité a été ouverte sur le site internet de l’Assemblée nationale. Elle a recueilli plus de 13 700 contributions de gendarmes, de policiers nationaux, de policiers municipaux et de réservistes. Il s’agit de la troisième consultation publique la plus populaire sur le site de l’Assemblée nationale, depuis que cet exercice existe, alors même que son public était par nature restreint. Je tiens à remercier sincèrement les agents des forces de sécurité qui se sont mobilisés pour partager leur analyse. La diffusion de ce questionnaire avait pourtant mal commencé.

Le ministre de l’intérieur, Christophe Castaner, nous ayant expliqué qu’il ne pouvait donner l’ordre aux directions générales de la gendarmerie et de la police de transmettre la consultation, nous nous sommes adressés aux syndicats de police, aux associations représentatives de la gendarmerie qui l’ont diffusé. Les résultats de cette consultation fera l’objet d’une annexe au rapport et les données – anonymes – seront rendues publiques sur le portail open data de l’Assemblée nationale. Les résultats corroborent, en les précisant parfois, les ressentis et les analyses recueillis pendant nos travaux.

Le rapport commence par un constat : celui d’une situation critique maintes fois dénoncée. Le Sénat ayant présenté un rapport complet sur le malaise des forces de sécurité l’année dernière, j’ai voulu concentrer mes efforts sur une analyse de ses causes structurelles et sur les moyens pragmatiques d’y remédier. Je crois fermement que la nation doit d’abord et avant tout donner aux forces de sécurité intérieure les moyens d’accomplir les missions qu’elle leur confie.

La première réponse due aux forces de sécurité intérieure est un cadre d’action clair et des réformes effectives. La situation est aujourd’hui insatisfaisante. Nous l’avons assez vu au cours de nos déplacements : certaines casernes et certains commissariats offrent des conditions de travail et d’accueil indignes. Les personnels qui y travaillent et y vivent ont le sentiment d’avoir été abandonnés par la puissance publique. C’est un facteur majeur de dégradation du moral et de risques psycho-sociaux.

Les dépenses d’équipement servent aussi depuis trop longtemps de variable d’ajustement. En témoignent l’âge moyen des véhicules, qui commence seulement à diminuer en 2018, mais aussi les lacunes criantes dans l’équipement de protection pour le maintien de l’ordre, particulièrement mises en lumière pendant le mouvement des Gilets jaunes.

La gestion des ressources humaines est, quant à elle, rigidifiée par la multitude des corps et des directions qui ne favorisent pas la complémentarité et n’offrent aucune souplesse. Il en résulte un nombre toujours croissant d’heures supplémentaires, que l’on voit d’ailleurs aussi augmenter dans l’administration pénitentiaire depuis peu. Le rapport rend compte des conclusions alarmantes de plusieurs missions d’inspections, notamment celles de l’Inspection générale de la police nationale sur l’expérimentation de nouveaux cycles de travail dans la police nationale. Cette mission juge sévèrement les conditions méthodologiques dans lesquelles ont été conduites ces expérimentations, qui ont abouti à l’exaspération et à l’épuisement des personnels.

Les réformes que nous votons tardent à être appliquées. En 2019, nous avons élargi le champ d’application de l’amende forfaitaire en matière délictuelle, pour simplifier la procédure pour les forces de sécurité intérieure. Mais la précédente réforme, celle de 2016, n’est même pas encore applicable à ce jour en raison de difficultés techniques, notamment informatiques ! La dématérialisation prend du retard, à cause d’un fonctionnement en silos qui conduit à avoir deux logiciels différents de rédaction des procédures dans la police et la gendarmerie et d’un pilotage bien trop faible entre les ministères de l’intérieur et de la justice.

Pour toutes ces raisons, je propose que nous adoptions une programmation budgétaire pluriannuelle pour la sécurité intérieure, afin de consacrer un ambitieux plan d’investissement immobilier et de renouvellement des équipements.

La simplification de la procédure pénale doit enfin se concrétiser et un effort doit être fait pour rendre la réponse pénale plus effective, en particulier lorsque la charge procédurale est élevée – il faudrait également s’interroger sur la question de la quotité insaisissable. La procédure pénale applicable aux mineurs, encore alourdie par la loi du 23 mars 2019, est tout à fait exemplaire à cet égard. C’est aussi l’occasion d’améliorer la palette des réponses éducatives et pénales à l’endroit de ces derniers et de leurs familles. Pourquoi ne pas expérimenter des peines citoyennes de réparation à l’encontre des parents défaillants, qui sont actuellement à l’étude en Nouvelle-Calédonie ?

Au-delà des moyens, l’organisation doit être revue pour donner aux décideurs locaux des marges de manœuvre plus importantes, notamment en matière budgétaire. Les responsables d’unités doivent disposer de moyens pour adapter leur fonctionnement aux enjeux de terrain. Je crois fermement qu’il faut faire confiance à l’intelligence locale.

Au niveau central, il est nécessaire de poursuivre les mutualisations pour améliorer l’efficience. Cette réorganisation doit permettre de bénéficier pleinement des possibilités ouvertes par le numérique, mais également de développer la recherche et le développement au profit des deux forces. La réforme serait également l’occasion de mettre fin au fonctionnement en tuyaux d’orgue de la police nationale. En particulier, la création d’une direction des ressources humaines au sein de la police serait une simplification bienvenue qui permettrait de renforcer le pilotage stratégique de cette fonction. J’ai reproduit dans le rapport le résultat de la consultation sur la question de la formation. Il est édifiant ! Le nombre de jours de formation déclarés est significativement plus faible dans la police nationale que dans la gendarmerie, et parmi les agents affectés à la sécurité publique par rapport aux forces mobiles.

Les formations initiale et continue doivent être profondément revues, l’une pour développer un véritable esprit de cohésion entre les corps et favoriser une gestion plus souple des ressources humaines ; l’autre pour véritablement entretenir et accroître les compétences. C’est pourquoi je propose aussi de revoir le régime actuellement en vigueur dans la police de recyclage obligatoire de l’habilitation aux trois bâtons, qui n’a pas d’équivalent dans la gendarmerie, tout en garantissant aux policiers une formation continue suffisante.

Dans le domaine du maintien de l’ordre, qui a retenu toute notre attention ces derniers mois, la baisse des effectifs des unités mobiles et la vétusté de leurs véhicules, couplées à l’évolution des formes de la contestation sociale et au développement du phénomène des casseurs, ont fait apparaître des lacunes qu’il faut rapidement combler. Il faut aujourd’hui lui accorder une priorité budgétaire claire, avec de nouveaux recrutements et un équipement renouvelé qui tirerait pleinement parti des évolutions technologiques – les drones, par exemple. L’exercice croissant de missions relevant du maintien de l’ordre par des unités normalement dédiées à la sécurité publique est un autre point d’attention, qui justifie un programme de formation et d’équipement spécifique.

Dernier sujet d’importance : la contribution des polices municipales à la sécurité intérieure. Les résultats de notre consultation le confirment : les policiers municipaux se sentent déconsidérés et leur action mal articulée avec celle des forces nationales. Pour y remédier, une première étape serait de constituer une école nationale de police municipale, afin d’harmoniser les formations reçues par les agents municipaux. L’harmonisation de leur cadre d’emploi avec celui des gardes champêtres permettra de faire émerger une catégorie unifiée d’agents municipaux de sécurité publique chargés de l’exécution des arrêtés du maire. Enfin, étendre l’accès des policiers municipaux aux fichiers de police leur permettrait de remplir leurs missions de police de la route avec plus d’efficacité et dans de meilleures conditions.

Mes chers collègues, voilà, brossé à grands traits, le rapport que je soumets à votre approbation, avec le sentiment d’avoir travaillé dans un état d’esprit pragmatique, constructif et, il me semble, plutôt consensuel.

M. Rémi Delatte. À mon tour, je veux saluer le travail collectif, particulièrement dense, réalisé dans le cadre de notre commission d’enquête. Le rapport reprend bien les éléments abordés durant nos travaux, du rappel utile des grands enjeux, avec un constat souvent alarmant de la situation réelle, aux vingt-sept propositions qui ont émergé. Il sera essentiel de s’assurer que le Parlement et le Gouvernement s’empareront bien de nos réflexions. La situation actuelle fait apparaître un besoin criant en termes de moyens humains et matériels ainsi que d’immobilier, qui impose une programmation urgente. Les logements, les casernes, les commissariats sont parfois dans un état très obsolète. Les équipements doivent être renouvelés. Il n’est pas acceptable que des interventions soient empêchées pour des raisons matérielles. Le terme de « remise à niveau » que vous employez, monsieur le rapporteur, me semble tout à fait approprié, eu égard aux retards constatés depuis plusieurs années. On ne peut pas occulter non plus la question des heures supplémentaires, qui nous a souvent été rappelée, ni celle de la formation.

Les professionnels de sécurité attendent aussi un soutien moral et politique. Nos travaux ont permis de rappeler le soutien de la représentation nationale aux forces de l’ordre. Nous avons également été témoins de l’attachement, affectif, des Français aux policiers et aux gendarmes qui assurent leur sécurité. Si les élus soutiennent les forces de l’ordre, il faudra le leur prouver dans les prochaines décisions. Il faut aussi conforter les personnels et engager un travail de soutien psychologique et de prévention des risques psycho-sociaux, une dimension nouvelle mais essentielle.

Enfin, il faudra veiller à faire appliquer l’arsenal législatif et réglementaire, voire à le renforcer – je pense particulièrement à la sécurisation des interventions des agents. Nous devrons clarifier le cadre juridique global au service de l’interopérabilité des forces entre la gendarmerie et les polices, mais aussi entre les forces de l’ordre et les acteurs de la sécurité privée – un point qui n’apparaît pas dans votre rapport, monsieur le rapporteur. Nous avions pu constater, lors de notre déplacement à Dijon, qu’au-delà de la complémentarité fonctionnelle, la sécurité privée disposant de moyens considérables avait accès à des produits innovants qui permettraient de renforcer l’action de la police et de la gendarmerie.

Bravo pour ce travail ! J’ai beaucoup apprécié l’atmosphère de notre commission et la qualité de la réflexion qui y a été menée.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Une annexe est entièrement consacrée à la sécurité privée. La proposition numéro 10 la mentionne d’ailleurs directement, dans le cadre de l’externalisation qui est envisagée pour les centres de rétention administrative.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Par ailleurs, dans le cadre du rapport Thourot-Fauvergue, des propositions relatives à la sécurité privée ont été faites, qui contribueront à alimenter le débat, a minima sur le livre blanc

M. Jean-Pierre Cubertafon. Ce travail collectif et intéressant m’a beaucoup appris. Tout le monde s’accorde sur la nécessité de renouveler les équipements. La proposition numéro 27, relative à la police municipale, m’a particulièrement intéressé. L’idée d’une école nationale permettant d’harmoniser les différentes polices municipales me semble excellente ; tout comme l’extension de l’accès aux fichiers de la police nationale ; ainsi que la mutualisation des services, notamment en ce qui concerne l’entretien des véhicules. La proposition numéro 7 visant à garantir le potentiel d’emploi des réserves me paraît aussi très intéressante. Nous sommes d’ailleurs en train de mener une opération auprès du Président de l’Assemblée nationale et des questeurs pour évaluer le nombre de réservistes au sein de l’Assemblée. Nous allons lancer une opération auprès des salariés de l’Assemblée, dans le but d’y augmenter le nombre des réservistes. Les députés, quant à eux, devraient se faire les ambassadeurs de la réserve nationale. Enfin, la proposition numéro 10 aborde le problème des procurations, sans dire toutefois à qui elles seraient confiées.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Il y est proposé d’«accélérer la réduction des missions périphériques », aussi bien pour l’établissement de procurations qu’en cas de perte de documents officiels. Nous renvoyons aux services de l’État ou aux municipalités et aux services de l’État dans le deuxième cas.

M. Jean-Pierre Cubertafon. Comme vous l’avez dit, j’espère que ces propositions seront exploitées et appliquées.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. J’aurais souhaité vous soumettre deux points, que je n’ai pas intégrés au rapport. Dans la proposition numéro 11, nous demandons de créer les conditions d’une réponse éducative et pénale efficace aux actes de délinquance commis par les mineurs. Ne pourrait-on étudier la possibilité d’instaurer une peine citoyenne de réparation à l’encontre des parents, qui sont civilement responsables de leur enfant, nous nous inspirant ainsi de propositions de députés de Nouvelle-Calédonie. Quant à la question du recouvrement des amendes et de la quotité insaisissable, il ne s’agirait pas de revenir sur son principe, mais de disposer d’éléments statistiques permettant de connaître le nombre de personnes qui ont évité l paiement d’une amende en raison de ce motif. Avoir des chiffres pourrait dissiper certains fantasmes. Seriez-vous favorables à ce que nous inscrivions ces deux points dans le rapport ?

M. Rémi Delatte. Sur le fond, je n’ai aucune objection, mais pourquoi avez-vous fait allusion à la Nouvelle-Calédonie au sujet de votre première proposition ?

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Parce qu’elle émane de députés de Nouvelle-Calédonie. L’ancienne majorité au congrès de la Nouvelle-Calédonie proposait de l’adopter.

M. Jean-Pierre Cubertafon. Pourrions-nous avoir quelques précisions sur la proposition 24, relative à la création d’une académie de police ?

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Actuellement, la police est organisée par corps et chacun des trois corps – gradés et gardiens, officiers, commissaires – a sa propre école. La création d’une académie de police, réclamée notamment par nombre d’organisations syndicales, permettrait de rassembler ces trois corps, en particulier dans le cadre de la formation continue. Au demeurant, il me semble que cette proposition figurait dans le programme présidentiel ou qu’elle a été évoquée durant la campagne.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. S’agissant de ma première proposition, on peut m’objecter qu’elle conduirait à instaurer une sorte de double peine, par exemple si des travaux d’intérêt général sont imposés à une mère célibataire qui élève seule ses enfants. Mais une telle mesure a vocation à s’appliquer au cas par cas et, dans la situation que je viens d’évoquer, ce ne serait pas la première solution envisagée. Il s’agit d’ouvrir une possibilité. Si l’on constate une carence éducative, il peut être nécessaire de responsabiliser les parents. Par ailleurs, parents et enfants pourraient effectuer cette peine ensemble. Enfin, je le rappelle, les parents sont civilement responsables de leurs enfants.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Tout d’abord, je rappelle qu’actuellement, en cas d’incivilités, les maires peuvent convoquer les mineurs et leurs parents ou leurs représentants légaux. Cela n’a rien à voir avec votre proposition, monsieur le rapporteur, mais c’est un point important. Ensuite, pourquoi ne pas préciser dans le rapport qu’une expérimentation qu’une expérimentation pourrait être menée et qu’elle pourrait être étendue si ses résultats sont positifs ?

M. Christophe Naegelen. Il s’agit d’une proposition de certains membres du congrès de la Nouvelle-Calédonie. Peut-être pourrions-nous en effet évoquer plutôt une expérimentation.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Si personne ne s’y oppose, cela me semble préférable. Quant à votre seconde proposition, monsieur le rapporteur, il faut être prudent  afin de ne stigmatiser personne.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Il s’agit uniquement de demander une évaluation afin de comprendre pourquoi 70 % des amendes forfaitaires ne sont pas payées et de savoir quelle est la part de celles qui ne sont pas recouvrées du fait de la quotité insaisissable.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Qui réaliserait cette évaluation ?

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Elle peut être réalisée par le Gouvernement ou par une mission parlementaire. 

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Il me semble intéressant de comprendre pourquoi les amendes ne sont pas recouvrées : est-ce-dû à un manque de moyens matériels, à des applications qui ne fonctionnent pas ? Quant à la seconde partie de la proposition, elle me paraît marginale, mais pourquoi pas.

Mme Marietta Karamanli. Dans le cas des amendes infligées par la SNCF, par exemple, le non-recouvrement s’explique, dans la majorité des cas, parce qu’on ne retrouve pas l’auteur de l’infraction. C’est en tout cas la raison qui m’a été donnée par les services de la DGFIP.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. En tout état de cause, nous devons nous interroger, dans le cadre de notre mission de contrôle de l’action du Gouvernement, sur le fait scandaleux que 30 % seulement des amendes forfaitaires sont recouvrées. Moins d’une sur trois, c’est considérable !

M. le président Jean-Michel Fauvergue. À titre personnel, j’estime que cette proposition est intéressante. Je vous propose donc, mes chers collègues, si vous êtes d’accord, de l’inscrire dans le rapport.

Mme Laurence Vanceunebrock-Mialon. Je souhaiterais revenir sur la proposition 27, qui a trait à l’extension des possibilités d’accès des policiers municipaux aux fichiers de police. Ne devrait-on pas plutôt préconiser que l’ensemble des forces de sécurité – police municipale, police nationale et gendarmerie – soient autorisées à consulter l’ensemble des fichiers qui sont à leur disposition ?

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Le problème est que les policiers municipaux ne sont pas des Officiers de police judiciaire (OPJ).

Mme Laurence Vanceunebrock-Mialon. Certes, mais tous les policiers nationaux ne sont pas OPJ. Pourtant, ils peuvent consulter une très grande majorité des fichiers.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. En l’espèce, les policiers municipaux demandent surtout d’avoir accès au Fichier des objets et des véhicules volés (FOVES) et au Fichier des personnes recherchées (FPR).

Mme Laurence Vanceunebrock-Mialon. Précisément, ces fichiers peuvent être consultés par n’importe quel APJ (Agent de police judiciaire) de la police nationale.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. En leur qualité d’adjoints de police judiciaire adjoints (APJA), les policiers municipaux pourraient consulter des fichiers au même titre que les Adjoints de sécurité (ADS) des forces de sécurité nationale, par exemple. Cette préconisation a déjà été faite dans le cadre d’un précédent rapport et elle devrait être également abordée, me semble-t-il, lors de la discussion du Livre blanc. Peut-être même fera-t-elle l’objet d’une proposition de loi – nous verrons.

Cependant, il peut être problématique que les policiers municipaux, qui relèvent de l’autorité du maire, et non de celle de l’État, aient accès au Fichier des personnes recherchées, car celui-ci comporte les antécédents des personnes concernées. C’est, en tout cas, une préoccupation du ministère de l’intérieur. Néanmoins, on réfléchit actuellement à la manière dont le fichier pourrait signaler par un simple « bip » qu’une personne est recherchée. Prenons l’exemple d’une remise volontaire du permis de conduire à des policiers municipaux, lesquels, rappelons-le, n’ont pas le droit de procéder à des contrôles d’identité. Actuellement, ceux-ci transmettent le nom de la personne à un correspondant de la police nationale ou de la gendarmerie nationale, ce qui peut prendre du temps. Or, l’individu qu’ils ont arrêté peut être dangereux. Il faudrait donc qu’ils puissent soumettre ce nom au fichier et savoir, par un simple « bip », si l’individu est dangereux ou recherché, sans avoir accès à l’ensemble des informations le concernant. Ainsi ils peuvent au moins prendre les précautions nécessaires.

Mme Laurence Vanceunebrock-Mialon. Une fiche de recherche peut être émise pour un mineur en fugue comme pour une personne qui a commis un vol à main armée, par exemple. Or, le comportement du policier ne sera pas le même dans un cas et dans l’autre. En somme, il s’agit surtout de sécuriser les policiers municipaux, qui sont souvent les premières forces de sécurité à être en contact avec la population.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Nous sommes bien d’accord. C’est l’objet de cette proposition.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. N’oublions pas que le champ d’intervention des policiers municipaux est principalement limité à la sécurité routière. C’est pourquoi il est important qu’ils aient accès au fichier des véhicules volés, voire à celui des personnes recherchées. Leur donner accès à d’autres fichiers peut présenter un intérêt du point de vue de la collaboration entre les différentes polices, mais cela ne me paraît pas nécessaire dans le cadre de l’exercice de leurs compétences.

Mme Laurence Vanceunebrock-Mialon. Pour un policier municipal qui n’est pas armé, il peut être préférable de laisser partir un individu qui fait l’objet d’une fiche de recherche pour vol à main armée, par exemple, plutôt que de le retenir sans savoir pour quel motif il est recherché.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. C’est pourquoi nous proposons que les policiers municipaux aient accès au FOVES et au FPR. À quel autre fichier souhaiteriez-vous qu’ils aient accès ?

Mme Laurence Vanceunebrock-Mialon. Ces deux fichiers suffiraient, en effet. Mais, tout à l’heure, M. le président a indiqué qu’un « bip » leur permettrait de savoir qu’une personne est recherchée. Or, il me semble qu’ils devraient au moins pouvoir connaître le motif de la recherche.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Je me faisais l’écho des arguments que le ministère de l’intérieur, notamment la DLPAJ (Direction des libertés publiques et des affaires juridiques), a opposés à cette proposition, qui figurait dans le rapport Thourot-Fauvergue.

M. Christophe Naegelen. L’objectif initial était d’obtenir que les policiers municipaux aient accès à ces fichiers mais nous pourrons préciser, pour tenir compte de votre remarque que cet accès doit leur permettre de connaître le motif de la recherche.

Mme Marietta Karamanli. J’ai consulté le rapport et, si je souscris entièrement à certaines propositions, il me semble que certaines questions qui ne sont pas abordées mériteraient de l’être. Je n’en citerai que deux : celle de la formation et celle de la doctrine d’intervention.

Souvenez-vous, lors de l’examen du projet de loi « anticasseurs », déposé suite au mouvement des « gilets jaunes », le ministre de l’intérieur s’est dit d’accord pour réfléchir au mode d’intervention de la police dans ce type de manifestations. De fait, lors des auditions, nous avons estimé qu’il convenait de se pencher sur les moyens matériels et humains de la police et de s’inspirer des pratiques en cours dans d’autres pays, notamment en Allemagne, où il est fait usage de produits marquants, par exemple, et où des interventions ont lieu en amont pour désamorcer la violence. Je n’ai pas retrouvé ces éléments dans les propositions du rapporteur. Or, je me demande si nous n’aurions pas intérêt à envoyer un message à ce sujet, afin que cette question soit abordée dans le cadre du prochain texte sur la sécurité. En tout état de cause, je souhaiterais que nous ayons un échange à ce sujet.

Le second élément a trait à la formation. Lors de l’audition des CRS, des policiers et des gendarmes, on s’est aperçu que le maintien de l’ordre souffrait d’un manque de moyens humains, ce qu’a reconnu, du reste, M. le ministre. Par ailleurs, on a constaté que, parfois, les policiers mobilisés lors de manifestations n’avaient pas suivi de formation pour intervenir dans ce cadre. Or, sachant qu’il manque actuellement 1 000 postes dans les CRS, il avait été envisagé que, dans le cadre de leur formation, les policiers y servent pendant un certain temps avant d’être affectés dans un autre corps.

Pourrions-nous, monsieur le président, monsieur le rapporteur, aborder ces deux points qui ont été évoqués par les différentes personnes que nous avons auditionnées ?

M. Christophe Naegelen, rapporteur. S’agissant du maintien de l’ordre, je vous renvoie aux propositions formulées dans le rapport. La proposition 18 porte sur une nouvelle doctrine du schéma national du maintien de l’ordre. La proposition 19 préconise des solutions pour remédier aux pénuries de personnel. Il s’agit, d’une part, de revenir à quatre pelotons pour les compagnies républicaines de sécurité et d’autre part, de porter à 125 militaires les effectifs de chaque escadron de gendarmerie mobile. Pour parvenir à cette augmentation, il faudrait procéder par redéploiement. Les 109 escadrons existants comptent 105 à 110 militaires mais 22 d’entre eux comprennent un cinquième peloton dont les effectifs seraient redistribués dans les autres escadrons. Cela ne serait toutefois pas suffisant et il faudrait aussi recourir au recrutement de 900 à 1000 gendarmes supplémentaires pour un coût évalué à environ 32 millions d’euros par an.

Quant aux marqueurs individuels, j’y suis favorable.

La formation fait l’objet de plusieurs développements dans le rapport. Nous préconisons la création d’une académie de police pour assurer une formation commune et éviter la fracture entre chacune des directions de la police nationale.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. L’académie de police, qui permet le mélange des grades et des personnels, semble le lieu idéal pour travailler sur des techniques de maintien de l’ordre élaborées, du sommet jusqu’en bas et du bas jusqu’au sommet.

J’ai été désigné par la présidente de la commission des lois pour participer à un séminaire organisé par le ministère de l’intérieur autour du schéma national du maintien de l’ordre. Parmi les experts invités, il y avait des représentants de la police allemande, espagnole et néerlandaise venus présenter leur doctrine du maintien de l’ordre, vidéos à l’appui. Il faut se garder de penser que tout est mieux ailleurs. Face à des manifestants très violents, les techniques de désescalade ne sont plus opérantes. Les Espagnols nous ont montré des images de manifestations en Catalogne qui ressemblaient fortement à ce que nous avons connu en France. Tout le monde dit que les lanceurs de balles de défense (LBD) ne sont utilisés qu’en France alors que les Allemands et les Espagnols y ont recours.

Mme Marietta Karamanli. Mais pas en première portée !

M. le président Jean-Michel Fauvergue. La police allemande a employé des canons à eau avec une puissance de jet qui a entraîné la perte d’un œil chez plusieurs manifestants. Cela montre que le maintien de l’ordre n’est pas sans danger. Ce sujet n’est pas au cœur de notre commission mais je tenais à vous apporter ce témoignage.

M. Rémi Delatte. Monsieur le rapporteur, je n’ai pas retrouvé dans le rapport les propositions concernant l’interopérabilité avec les sociétés privées. Il serait bon qu’elles puissent renseigner les forces de sécurité. Pourquoi ne pas suggérer dans le rapport de faire une expérimentation en ce sens, à l’échelle d’un département, par exemple, avant d’envisager sa généralisation ?

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Le recours aux agents privés recouvre diverses situations. La seule proposition que nous avons formulée à ce sujet est la proposition 10 qui porte sur les centres de rétention administrative. Une annexe expose les possibilités en matière de recours aux agents privés.

M. Rémi Delatte. Imaginons une zone d’activité économique où des vols se produiraient très régulièrement. Pourquoi ne pas permettre à la société de sécurité privée chargée de sa surveillance de fournir des renseignements à la police ou à la gendarmerie, en se fondant par exemple sur des dispositifs de lecture de plaques d’immatriculation ou l’usage de drones ? C’est une procédure qui n’est pas autorisée aujourd’hui.

A Dijon, une base nautique nécessiterait ce genre de collaboration pour sa surveillance mais il faudrait pour cela que les obstacles soient levés.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Encore une fois, veuillez m’en excuser, je ferai référence au rapport d’information sur le continuum de sécurité dans lequel cette question est abordée. Le rapport que nous allons publier viendra le compléter et nous pourrons nous appuyer sur ces deux documents pour élaborer des contributions pour le Livre blanc.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Il faudrait expertiser plus avant votre proposition, monsieur Delatte. Il existe une jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État sur les missions de police administrative et de surveillance : la présence d’un officier de police judiciaire est nécessaire pour les collaborations avec les sociétés de sécurité privée.

M. Rémi Delatte. Je pourrai peut-être intégrer cette proposition dans la contribution de mon groupe.

Mme Agnès Firmin Le Bodo. Pour favoriser l’allégement de la charge procédurale et administrative, j’insisterai sur la nécessité de développer la visio-conférence pour les autopsies. J’ai moi-même pu constater que cela permettait de faire des économies non négligeables de temps, d’effectifs et de moyens. Une loi récente a permis aux médecins légistes de placer eux-mêmes sous scellés tandis que les policiers assistent à l’autopsie depuis un commissariat.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Toute solution permettant d’alléger la charge procédurale et administrative est la bienvenue. Aucune des personnes auditionnées ne nous a toutefois parlé des autopsies par visioconférences.

Mme Agnès Firmin Le Bodo. La visioconférence est expérimentée à Montpellier. Si cette procédure était généralisée, cela éviterait de faire se déplacer quatre policiers dans une voiture.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Nous pouvons ajouter une mention des autopsies par visioconférence dans le rapport, cela ne pose pas de problème de principe selon moi.

Mme Laurence Vanceunebrock-Mialon. J’aimerais revenir sur la formation initiale.

Lors de son audition, le directeur général de la police nationale s’est montré favorable au passage de la durée de la formation des gardiens de la paix de douze à huit mois. Or la lecture du rapport montre clairement qu’il y a un déficit de formation. Pourquoi supprimer un quart de la formation ? On peut se demander si cette décision d’accélérer les recrutements n’est pas avant tout une réaction aux manifestations des Gilets jaunes. Le directeur la justifiait en soulignant le fait que la formation est suivie d’un an de stage mais nous savons que celui-ci peut être écourté. Dans les années quatre-vingt-dix, du fait des émeutes urbaines, certains gardiens de la paix ont été affectés immédiatement à leur sortie d’école. Réduire la formation initiale me semble mettre en danger les gardiens de la paix, qui sont un peu les couteaux suisses de la police nationale. Ne pourrait-on faire figurer dans le rapport la nécessité de conserver la durée de la formation initiale à douze mois ?

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Permettez-moi de vous répondre en citant la page 106 du rapport : « Pour toutes ces raisons, le rapporteur s’interroge sur les effets de la réduction du temps de formation initiale de douze à huit mois, les quatre derniers mois de formation étant effectués sous forme de stage dans les services. En l’état actuel des effectifs, des contraintes opérationnelles et de la formation continue, il y a fort à craindre que cette réforme ne produise pas les effets escomptés. ».

Mme Laurence Vanceunebrock-Mialon. Cet extrait me satisfait pleinement, monsieur le rapporteur !

Le rapport est adopté à l’unanimité.

CONTRIBUTIONS DES GROUPES POLITIQUES

CONTRIBUTION DU GROUPE LES RÉPUBLICAINS (M. RÉMI DELATTE)

Alors que les forces de sécurité en France font l’objet d’une mobilisation intense depuis le mois de novembre, la commission d’enquête qui remet le présent rapport apporte ici un travail nécessaire : celui de remettre en perspective les enjeux indépendamment de l’actualité. Car au-delà de la contestation sociale pour laquelle les forces de l’ordre sont amenées à assurer ou rétablir l’ordre public, elles connaissent un changement plus large de leur cadre de mobilisation. Installation durable de la menace terroriste depuis 2012 et surtout depuis 2015, adaptation aux nouvelles formes de délinquance et à l’imbrication des réseaux criminels, rétablissement du lien avec la population... Des sujets que la commission a pu aborder au cours de ses travaux, enrichis par une quantité considérable de déplacements et d’auditions. Ceux-ci aboutissent à un rapport dense, fidèle aux éléments recueillis. Les nombreuses propositions que recense le rapport sont à cet égard révélatrices de la complexité des sujets et de l’interconnexion des enjeux. Cela plaide d’ailleurs pour que le législateur comme l’exécutif se saisissent pleinement des travaux de la commission et engagent le travail de réflexion autour d’une véritable loi d’Orientation et de Programmation Pour la Sécurité Intérieure. Dans le prolongement des précédentes LOPPSI, celle-ci permettrait de fixer un calendrier clair, ambitieux si possible, de nature à mener les chantiers indispensables à l’évolution des politiques publiques de sécurité comme à rassurer les femmes et hommes qui, sur le terrain, font état d’un malaise profond. Aussi, cette contribution se veut une pierre supplémentaire aux travaux retracés dans le présent rapport.

I.  DES MISSIONS QUI, À L’ÉPREUVE DE NOTRE SOCIÉTÉ, ÉVOLUENT ET S’ENTREMÊLENT.

Trop longtemps préemptée par le débat autour d’une éventuelle « culture de l’excuse », la question sociale a trop longtemps été négligée comme l’une des causes, sinon de la délinquance, de son évolution. Ajoutée à des changements plus profonds dans la structure et les interactions dans notre société, elle est pourtant une composante à part entière des situations rencontrées par les agents des forces de l’ordre, particulièrement en matière de récidive. Indépendamment des moyens qui seront évoqués plus loin, cela vient conforter l’importance de la coordination des forces de sécurité avec d’autres acteurs, intervenant dans le champ médico-social notamment. Cette prévalence de situations sociales complexes dans les faits de délinquance confère une véritable légitimité aux Conseils Locaux de Sécurité et de Prévention de la Délinquance, particulièrement lorsqu’ils sont maintenus à l’échelon communal. Cela souligne également le rôle essentiel, malgré le manque d’effectifs en la matière, des assistants et travailleurs sociaux détachés par les Conseils Départementaux et qui, au sein des commissariats et casernes de gendarmerie, assurent un suivi social des situations signalées lors d’intervention.

En matière de sécurité, l’attente des Français pour eux et leur famille fait fi des subtilités de notre droit en vigueur. De fait, certains délais ou défauts de compétences ne sont plus compris par nos concitoyens ; de même les organisations professionnelles soulignent depuis longtemps leur obsolescence. Il conviendrait ainsi utilement de travailler à l’extension des compétences des Policiers municipaux en matière de relevés et contrôles d’identité, ainsi qu’à l’accès des agents de police municipale à différents fichiers utiles à leurs missions, comme celui des Personnes Recherchées ou des Véhicules volés. De même, des élus locaux font état d’une véritable incompréhension quant à la formation des agents de police municipale lorsque les aspirants ont déjà servi dans la Gendarmerie ou proviennent d’entreprises de sécurité privée. Malgré des compétences évidentes en la matière, la formation initiale actuelle ne prévoit pas la possibilité de tenir compte des expériences et connaissances préalablement acquises. Cela aboutit de fait à maintenir l’impétrant dans une formation incompressible de 120 jours ouvrés, soit six mois durant lesquels ce dernier ne peut être opérationnel au service de la commune d’accueil. Votre contributeur suggère d’enrichir la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, afin d’y intégrer une prise en compte des expériences passées pour réduire en partie la durée de formation, mais aussi des besoins de présence sur le terrain exprimés par la commune d’accueil. Une obligation de servir dans la commune ayant financé la formation initiale pendant une durée minimale de deux ans semble par ailleurs être une proposition à verser au débat.

La multiplication des missions et tâches confiées aux agents est par ailleurs à prendre en compte dans l’aggravation des difficultés psychologiques à assumer des fonctions par nature contraignantes. Si l’intensité de l’activité opérationnelle redonne temporairement sens aux métiers de policier et gendarme et renforce assurément un esprit de cohésion, elle aggrave en toile de fond un malaise et un mal-être qui laissent craindre une augmentation du nombre déjà particulièrement élevé de suicides parmi les forces de l’ordre. Un vaste plan de soutien psychologique et de prévention des risques psycho-sociaux, dont l’impérieuse nécessité n’est plus à démontrer, devra à cet égard intégrer la réflexion sur la diminution des tâches indues qui accaparent les agents avec des activités dévalorisantes ou répétitives.

On ne peut dès lors occulter la question des moyens affectés à nos forces de sécurité.

II. UN PROFOND BESOIN DE MOYENS HUMAINS ET MATÉRIELS.

Il est acquis que les forces de sécurité ont aujourd’hui besoin de voir poursuivie et amplifiée la trajectoire de recrutements et d’accroissement des moyens matériels. Cela donne toute son utilité à la loi de programmation mentionnée en introduction. À l’image de la loi du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025, une telle loi permettrait de fixer une progression pérenne des moyens financiers consacrés aux ressources humaines et à l’équipement.

Le manque de moyens humains concerne en effet autant les forces d’intervention que celles en appui sur les tâches administratives. Les membres de la commission d’enquête ont ainsi eu à connaître, durant leurs travaux, de capacités opérationnelles particulièrement réduites sur certaines périodes de la semaine, notamment dans des grands centres urbains, qui ne sont plus à même de garantir l’ordre public malgré le dévouement et le professionnalisme des agents. De la même manière, des opérations de surveillance particulièrement efficaces des espaces naturels avec des « motos tout-terrain » ne peuvent parfois être reconduites par manque de personnel formé et disponible.

Il peut d’ailleurs être envisagé d’adosser cette hausse des effectifs à des organisations innovantes du travail, à l’image du département de Sécurité Publique en Côte-d’Or qui a expérimenté avec succès le dispositif du « vendredi fort », permettant une rotation des congés et jours de repos de manière à disposer du maximum d’agents en service sur le jour recensé comme le plus chargé en activité.

On ne peut, par ailleurs, éluder la question des heures supplémentaires non payées, particulièrement après plusieurs mois de mobilisation intensive et alors que la commission d’enquête relative à l’état des forces de sécurité intérieure estimait, en juin 2018 déjà, ce stock à près de 158 heures par agent en moyenne, pour un total qui a atteint 24 millions d’heures.

Les besoins matériels sont, eux, dus à la double évolution que sont d’une part les progrès techniques considérables dans les moyens d’enquête, et d’autre part par l’usure des équipements actuels pour laquelle les mesures budgétaires (250 millions d’euros) votées dans la Loi de Finances pour 2017 s’étaient révélées utiles bien qu’insuffisantes. Ce renouvellement nécessaire s’applique d’ailleurs autant à l’armement, aux matériels roulants qu’aux tenues individuelles des agents.

D’autres mesures peuvent également concerner la dignité même des forces de l’ordre.

III. UNE DIGNITÉ DES FONCTIONS AU SERVICE DE LA SÉCURITÉ DES FRANÇAIS ET DE LA PERMANENCE DE L’ÉTAT DE DROIT À RÉAFFIRMER.

Votre contributeur insiste sur la nécessité de mieux sanctionner, et donc dissuader, les atteintes à la dignité des policiers et gendarmes. Il convient pour cela de revoir la qualification du délit d’outrage en supprimant, dans l’article 433-5 du code pénal, la condition de non-publicité qui paraît moins adaptée aux enjeux actuels, particulièrement à l’heure de la loi contre la cyber haine. Cette disposition, qui protégerait l’ensemble des forces de sécurité, policiers, gendarmes comme surveillants pénitentiaires, pourrait d’ailleurs être corrélativement appliquée aux magistrats, par une adaptation similaire de l’article 434-24 du même code.

Au-delà même du quantum de la sanction, cette disposition apporterait des facilités de procédure de nature à mieux sanctionner l’atteinte à la dignité des personnes dépositaires de l’autorité publique, que ne permet pas l’actuel régime de l’injure publique.

Le soutien aux forces de l’ordre et à la charge symbolique de leurs missions s’exprime aussi par le soutien des responsables politiques aux femmes et hommes engagés. Les travaux et le rapport de cette commission d’enquête témoignent, à cet égard, de toute la gratitude de la représentation nationale envers eux. Mais ce soutien doit également passer, ainsi que l’ont signalé certains responsables auditionnés, par le refus de mesures jetant le discrédit ou une « présomption de culpabilité » sur les forces de l’ordre, comme ont pu le laisser penser, en leur temps, certains projets de récépissés.

Enfin, il est impératif de loger dignement les militaires en caserne, dont de nombreux exemples témoignent de la particulière vétusté des locaux. Cela s’applique également aux bureaux et commissariats, dont l’état rend indispensable une remise à niveau de la programmation immobilière de l’État en la matière. Un effort d’investissement, certes considérable, doit permettre de rénover ou de construire les infrastructures nécessaires aux services, de sorte que nos forces de l’ordre bénéficient d’équipements et de logements modernes et fonctionnels.

IV. L’INTER-OPÉRABILITÉ DES FORCES AU SERVICE D'UNE PLUS GRANDE EFFICACITÉ.

L’inter-opérabilité des différentes forces est une manière d’assurer le passage d’un continuum de sécurité vers une sécurité globale évoqué dans un précédent rapport « Fauvergue - Thourot ».

À cet égard, il est proposé de travailler à une modification de l’article L.252-3 du code de la sécurité intérieure afin que les dispositifs de vidéo-protection des gares SNCF puissent être raccordés aux centres de supervision municipaux. Si ce type de déports est possible lors de circonstances faisant redouter la commission imminente d’une atteinte grave aux biens ou aux personnes, le cadre légal actuel ne l’autorise pas de manière permanente. Il conviendrait d’assouplir ce mode opératoire afin de faciliter la surveillance des gares et la sécurité des usagers.

Par ailleurs, l’inclusion des acteurs privés de la sécurité dans ce continuum est à affirmer pleinement, au nom d’une évidente complémentarité fonctionnelle et matérielle.

Des expérimentations pourraient être utilement ouvertes en la matière, pour faire bénéficier l’espace public des technologies et usages modernes que proposent déjà aux particuliers et professionnels les acteurs privés en matière de surveillance. Les forces de l’ordre seraient ainsi en mesure de recevoir soutien et information d’acteurs privés dont les applications techniques permettent par exemple un premier traitement des images recueillies par les dispositifs de vidéo-protection, à l’image d’une lecture automatisée des plaques d’immatriculation.

DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LA COMMISSION D’ENQUÊTE

1. Remiremont (3 avril 2019)

– Compagnie de gendarmerie départementale : Lieutenant-colonel Brice Mangou, commandant du groupement de gendarmerie des Vosges, Chef d’escadron Julien Petit, commandant de la compagnie de gendarmerie de Remiremont

– Escadron de gendarmerie mobile : Capitaine Mathieu Johan, commandant de l’escadron 25/7 de Saint-Étienne-Lès-Remiremont

– Commissariat de Remiremont : M. Pierre Ory, préfet des Vosges, M. Cyrille Steiner, commandant de police de Remiremont

2. Drancy (11 avril 2019)

– M. François Léger, inspecteur général, directeur territorial de la sécurité de proximité de Seine-Saint-Denis, M. Martial Berne, commissaire divisionnaire, chef 1er district – Bobigny, M. Mourad Boughanda, responsable du bureau de Gestion Opérationnelle de la direction territoriale

3. Calais (16 avril 2019)

– Hôtel de police aux frontières à Coquelle

• Visite des locaux de la P AF et du centre de rétention administrative de Coquelle

• Présentation du contexte Calaisien : M. Fabien Sudry, préfet du Pas-de-Calais, M. Michel Tournaire, sous-préfet de l’arrondissement de Calais, Mme Maryse De Moor, chef de cabinet PPDS, M. Filles Doremus, secrétaire général adjoint du SGAMI, M. Hervé Derache, directeur interdépartemental de la Police aux Frontières, M. Nicolas Jolibois, directeur départemental de la Sécurité Publique, M. Franck Toulliou, commissaire central de Calais, M. Thierry Canesson, directeur zonal CRS Nord, M. Laurent Garceau, commandant du groupement opérationnel permanent (GOP), M. Guy Cazenave-Lacroutz, commandant la région de Gendarmerie Hauts-de-France, M. Bertin Malhet, commandant du Groupement de Gendarmerie départementale du Pas-de-Calais, M. Dany van de Maele, adjoint au commandant de la compagnie de gendarmerie de Calais, M. Laurent Gadilhe, commandant la brigade de Gendarmerie maritime de Boulogne-sur-Mer, M. Thierry Merle, commandant du groupement opérationnel de maintien de l'ordre (GOMO)

– Rencontre avec les forces de sécurité présentes et visite du Commissariat de police de Calais

– Rencontre avec les forces de sécurité présentes de la Compagnie de gendarmerie départementale de Calais

4. Dijon (24 avril 2019)

– Rencontre avec les Gendarmes et visite de la Région de Gendarmerie de Bourgogne-Franche-Comté et du Groupement de Gendarmerie départementale de la Côte-d’Or : Général de Division Thierry Cailloz, commandant la région de Gendarmerie de Bourgogne-Franche-Comté et le groupement départemental de la Côte d'Or, Général Pascal Hurtault, commandant en second, Colonel Gaume, chef de la division des opérations, Colonel Lagrue, chef de la division de l’appui opérationnel, Colonel Heulard, commandant de la section de recherches, Colonel Capelle, commandant du groupement de gendarmerie mobile, Chef d’escadron Plisson, commandant de l’antenne GIGN, Capitaine Meyer, commandant du peloton d’intervention et commandant en second de l’escadron 41/7 de gendarmerie de Dijon

– Rencontre avec les policiers et visite de l’Hôtel de Police de Dijon : Commissaire divisionnaire Jean-Claude Dunand, directeur départemental de la sécurité publique, Commissaire divisionnaire Bruno de Bartolo, chef du service d’inspection, d’aide et d’assistance de proximité, Commissaire Émilie Biancalana, chef de la sûreté départementale, Capitaine Philippe Moreau, chef de l’unité d’appui judiciaire, Capitaine Grégory Bouillot, adjoint au chef des unités territorialisées et d’appui

– Rencontre avec les Policiers municipaux : M. Samid El Ouahidi, directeur de la tranquillité publique, M. Michel Gueritée, chef du service de police municipale

– Rencontre avec les agents de l’entreprise SARI Sécurité : M. Alban Trocherie, co-gérant, M. Richard Gremeaux, co-gérant

5. Seine-et-Marne (21 mai 2019)

– Lieutenant-Colonel Ludovic Laporte, commandant du groupement en second de la Seine-et-Marne, et les militaires de la brigade de Chaumes-en-Brie, M. Jean Barrachin, maire de Guignes, M. James Chéron, maire de la ville de Montereau, M. Pierre Theron, directeur général des services de la ville de Montereau, M. Fabien Fournier, directeur de la prévention et de la sécurité de la ville de Montereau, M. Hervé Deydier, commandant divisionnaire fonctionnel de la direction départementale de la sécurité publique de Seine-et-Marne, M. Samuel Ruault, commissaire de police, chef de circonscription de sécurité publique de Fontainebleau et les fonctionnaires du commissariat de Fontainebleau

6. Maison d’arrêt de Fleury-Mérogis (26 juin 2019)

Déplacement au centre de détention homme : Mme Nadine Piquet, cheffe d’établissement, Mme Isabelle Brizard, adjointe à la cheffe d’établissement, les responsables du quartier mineur et du quartier d’évaluation de la radicalisation.

ANNEXES

I. NOTES

Annexe 1 : L’évolution de la structure des dépenses des forces de l’ordre

Les évolutions budgétaires ont conduit à rigidifier les budgets de la police et de la gendarmerie, au détriment de la programmation stratégique de l’investissement immobilier et en faveur de l’équipement.

1. Les dépenses de personnel ont progressé au détriment des dépenses de soutien

Si le budget alloué aux forces de sécurité intérieure n’a cessé d’augmenter ces dix dernières années, l’effort d’investissement et d’équipement a en revanche diminué au profit de dépenses de personnel dont la progression a été indispensable pour faire face aux nouveaux défis de la sécurité (120).

Alors que le budget des forces de sécurité intérieure a augmenté de 18 % entre 2009 et 2018, les dépenses de personnel ont progressé plus vite que le total des crédits, de plus de 23 %. En conséquence, elles représentent désormais 86,65 % des dépenses.

Le graphique ci-dessous souligne la progression de la part des dépenses de personnel dans le budget des forces de sécurité intérieure.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL DES PROGRAMMES 176 ET 152

Source : rapports annuels de performances 2009 à 2018

Au sein de la police nationale, les récents efforts de recrutement ont contribué à accélérer l’augmentation de la masse salariale, passée de 5,12 % entre 2012 et 2015 à 8,15 % entre 2015 et 2018. Pour la gendarmerie nationale, les dépenses de rémunération ont progressé un peu moins rapidement, de 3,90 % entre 2012 et 2015 puis de 6,37 % entre 2015 et 2018.

L’évolution de la masse salariale a d’ailleurs conduit la Cour des comptes à émettre des doutes sur la soutenabilité des mesures salariales accordées aux policiers et aux gendarmes en 2016 et 2018 (121). En parallèle de la création de 10 000 emplois supplémentaires, ces accords contribuent à alourdir le poids des dépenses de personnel dans les deux programmes, de l’ordre de 470 millions d’euros d’ici 2022 (122).

Dans un contexte de rationalisation budgétaire, les dépenses de personnel étant relativement rigides, l’ajustement a principalement porté sur les dépenses de fonctionnement et d’investissement. Ce phénomène est particulièrement marqué pour la gendarmerie : en dix ans, le ratio des dépenses de personnel sur le total des crédits progresse de 2,75 %, contre 1,70 % pour la police nationale. Ainsi, la part des crédits alloués aux dépenses de soutien aux forces de sécurité intérieure est passée de 15,46 % à 13,12 % en dix ans, alors même que les effectifs ont augmenté.

Cette situation joue fortement sur le moral des effectifs, qui ont parfois l’impression d’une police « au rabais », quand ils sont contraints de travailler dans des locaux dégradés ou que des véhicules en très mauvais état ne sont plus remplacés. Exemple emblématique, le directeur général de la Gendarmerie nationale (DGGN) a indiqué lors de son audition par la commission d’enquête que l’escadron de gendarmerie mobile (EGM) de Melun avait dû être dissous en raison de l’état de délabrement avancé de la caserne, au point que « le bâtiment menaçait ruine ».

2. Vers un rattrapage depuis 2014

Depuis 2014, un nouvel effort en matière de dépenses d’investissement et d’équipement a été engagé.

ÉVOLUTION DE LA PART DE LA MASSE SALARIALE DANS LE TOTAL DES PROGRAMMES

(en %)

Source : commission d’enquête à partir des rapports annuels de performances 2009 à 2018

La mise en œuvre de différents plans de sécurité intérieure (123) a permis de renforcer la part des crédits dédiés à l’investissement et à l’équipement. Les dépenses d’investissement des deux programmes ont ainsi plus que doublé entre 2012 et 2019, mais elles restent toutefois inférieures de 38 % au niveau atteint en 2009.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS PAR NATURE ENTRE 2009 ET 2012

Nature des crédits

2009-2012

2012-2019

2009-2019

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Dépenses de personnel

7,82 %

7,82 %

14,38 %

14,38 %

23,33 %

23,33 %

Dépenses de fonctionnement

-0,36 %

3,78 %

64,89 %

5,17 %

64,30 %

9,15 %

Dépenses d’investissement

-56,62 %

-71,66 %

54,54 %

117,55 %

-32,97 %

-38,34 %

Évolution totale

4,45 %

4,00 %

20,12 %

14,49 %

25,46 %

19,07 %

Source : commission d’enquête, à partir des rapports annuels de performances de 2009 à 2018 et du projet annuel de performances pour 2019.

En dépit de cet effort, les forces de l’ordre doivent trop souvent accomplir leurs missions dans un contexte matériel fortement dégradé, en raison d’un parc immobilier vieillissant et d’un renouvellement de leurs équipements encore insuffisant.

Annexe 2 : Des avancées significatives dans le domaine indemnitaire
en 2016 et 2018

A. UN REPORT D’UN AN DE L’APPLICATION DU PROTOCOLE « PPCR »

Depuis le 1er janvier 2016, et jusqu’en 2021, un protocole relatif aux parcours professionnels, aux carrières et aux rémunérations, dit « PPCR » est progressivement mis en œuvre dans la fonction publique et se traduit par des mesures de revalorisation indiciaire et de réorganisation des carrières des corps des agents de catégorie A, B et C. Il implique de modifier plus de 450 textes réglementaires.

La mise en œuvre du protocole a été confirmée par le ministre de l'action et des comptes publics lors du rendez-vous salarial du 16 octobre 2017 mais dans un calendrier aménagé afin de garantir le financement de ces mesures. En particulier, la réunion interministérielle du 15 octobre 2017 a abouti au report d’un an de la mise en œuvre, au profit des policiers et des gendarmes, du protocole.

Le report sur 2019 des dépenses initialement prévues en 2018 atteint 35,10 millions d’euros pour le programme Police nationale et 31,58 millions d’euros pour le programme Gendarmerie nationale.

B. UNE DÉCLINAISON EFFECTIVE POUR LES PROTOCOLES DE 2016

Le 11 avril 2016 ont par ailleurs été conclus deux protocoles pour la valorisation des carrières, des compétences et des métiers dans la police et la gendarmerie. Ces accords sont désormais appliqués dans une très large mesure.

1. Dans la police nationale

En 2018, la direction générale de la police nationale (DGPN) a mobilisé 27,75 millions d’euros pour mettre en œuvre les avancées du protocole de 2016. L’échéancier a été respecté pour l’ensemble des catégories d’agents concernés.

a. Un effort réglementaire

Le déploiement du protocole passe par la publication de 47 textes statutaires, indiciaires et indemnitaires. Au 31 mai 2019, 44 d’entre eux étaient publiés.

● Premièrement, les volumes d’avancement progressent.

EMPLOIS FAISANT L’OBJET DE NOMINATIONS PLUS NOMBREUSES DANS LA POLICE

Catégories

Volume annuel

Brigadiers (QB)

+ 1 500

Officiers de police judiciaire (OPJ)

Majors à l’échelon exceptionnel (MEEX)

+ 90

Responsables d’unité locale de police (RULP)

+ 53

Promotions internes d’agents spécialisés de police technique
et scientifique (ASPTS) au grade de technicien (TPTS)

+ 60

Commissaires divisionnaires (CD)

+ 27

Source : commission des finances d’après les réponses fournies par la DGPN.

Deuxièmement, des progrès statutaires sont prévus : la création du grade à accès fonctionnel (GRAF) de commandant divisionnaire permettra d’effectuer 240 nominations entre 2017 et 2019 ; l’institution d’un troisième vivier d’accès au grade de commissaire général récompensera la valeur des commissaires divisionnaires ; le nouvel échelon terminal spécial à accès fonctionnel pour le grade d’ingénieur en chef et l’intégration des techniciens à la catégorie B contribuent à la reconnaissance de la police technique et scientifique (PTS) ; les emplois fonctionnels sont gérés avec davantage de transparence, grâce au recours au détachement, à la détermination des critères de nomination par décret et à une cartographie des métiers ; la limitation à cinq ans avec une prorogation possible pour trois ans des mobilités des commissaires tient compte de leur déroulement de carrière.

Troisièmement, certaines filières et sujétions sont mieux reconnues.

D’une part, plusieurs indemnités sont majorées : prime de fidélisation, complément pour les adjoints de sécurité (ADS) résidant en Île-de-France, allocation d’études pour les cadets de la République, indemnité de responsabilité et de performance (IRP) pour les fonctions sensibles, etc.

D’autre part, certains postes difficiles sont soutenus, avec par exemple l’augmentation du nombre de chefs de circonscription de sécurité publique ou de certains services ou unités organiques, qui est passé de 505 en 2017 à 570 en 2018, ou bien la localisation de 122 postes supplémentaires auprès des CRS.

b. Des dépenses programmées avec précision

L’enveloppe consacrée par la police au protocole de 2016 s’élève à 265 millions d’euros, dont 4,5 en 2016, 71,2 en 2017, 27,75 en 2018, 60,7 en 2019 (cf. tableau infra) et 101,5 de 2020 à 2022.

COÛT DE LA DÉCLINAISON EN 2019 DU PROTOCOLE DE 2016 DANS LA POLICE

(en millions d’euros)

Catégories

Mesures

Crédits budgétaires

Corps de conception
et de direction (commissaires)

 

0,84

Corps de commandement (officiers)

 

4,30

Corps d’encadrement
et d’application
(gradés et gardiens)

4 leviers :

34,53

Revalorisation des grilles

27,36

Avancement
(QB, OPJ, brigadier-chef et major)

5,24

Prime d’OPJ

1,52

Emplois fonctionnels

0,41

Ensemble des corps actifs

2 leviers :

16,50

Indemnité de sujétion spéciale

14,27

Prime de fidélisation

2,23

Police technique et scientifique

Revalorisation des grilles

0,18

Personnels administratifs
et techniques

Revalorisations des grilles, notamment pour les psychologues

3,77

Adjoints de sécurité
et cadets de la République

Revalorisation du complément pour les résidents en Île-de-France

0,45

Ouvriers d’État

Création d’un 9ème échelon

0,06

Total

60,7

Source : commission des finances, d’après les réponses fournies par la DGPN.

2. Dans la gendarmerie nationale

La direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) suit quatre axes pour appliquer le protocole de 2016 :

– la rétribution de l’engagement opérationnel des officiers et sous-officiers ;

– la prise en compte de l’exercice dans des zones défavorisées grâce à des avancements d’échelon spécifiques ;

– la valorisation des efforts de formation et des qualifications détenues ;

– la reconnaissance des responsabilités exercées.

Sur ce dernier point, les rapporteurs se félicitent, d’une part, du lancement, le 1er janvier 2019, du plan d’assimilation des membres du corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie nationale (CSTAGN) à la catégorie B de la fonction publique, entre autres via la hausse progressive du nombre de sous-officiers pouvant accéder au brevet supérieur de spécialiste et bénéficier d’une meilleure échelle de solde, ainsi que par l’augmentation des taux de promotion.

D’autre part, ils notent avec satisfaction que les fonctions d’encadrement supérieur de la gendarmerie sont mieux reconnues, avec la fixation d’une cible de 160 officiers généraux et 600 colonels, en contrepartie d’une diminution du nombre de lieutenants-colonels et de chefs d’escadron, le rapprochement de la grille indiciaire des officiers du corps technique et administratif (OCTA), l’assimilation, dès juin 2016, de l’appartenance à la haute fonction publique (catégorie dite « A + ») des officiers supérieurs, sous condition d’emploi.

Le tableau ci-dessous présente des exemples de mesures prises :

DÉCLINAISON DU PROTOCOLE DE 2016 DANS LA GENDARMERIE

Catégories

Mesures

Montant ou volume

Ensemble des gendarmes d’active

Revalorisation de l’indemnité
de sujétion spéciale de police

+ 2 points

Prime à haute technicité

+ 700 militaires éligibles

Officiers issus du rang (OGR)

Attribution de la prime afférente au diplôme de qualification militaire
dès la nomination au grade de lieutenant

Officiers de police judiciaire (OPJ)

Revalorisation de la prime d’OPJ

+ 40 euros

Adjoints de police judiciaire (APJ)

Avancement semi-automatique au grade d’adjudant à partir 25 ans
de service dans le grade de gendarme

Gendarmes
des brigades territoriales

Allocation des missions judiciaires de la gendarmerie

+ 28,78 euros

Gendarmes adjoints volontaires

Revalorisation de l’indemnité spécifique spéciale

+ 109 euros

Membres du corps de soutien technique et administratif (CSTAGN)

Prime spéciale

+ 50 euros

Alignement de l’indemnité pour temps d’activité et d’obligation professionnelle complémentaire

+ 50 euros
+ 7 jours de congés

Source : commission des finances d’après les réponses fournies par la DGGN.

C. DES NÉGOCIATIONS EN COURS À LA SUITE DE L’ACCORD DE 2018

Dans le contexte de la mobilisation des forces de l’ordre pour encadrer les manifestations du mouvement social dit des « gilets jaunes », un protocole d’accord a été signé le 19 décembre 2018 avec les organisations représentatives du corps d’encadrement et d’application (gradés et gardiens) de la police nationale.

En premier lieu, deux mesures ont pris effet au 1er janvier 2019, à savoir la revalorisation de l’allocation de maîtrise à hauteur de 40 euros par mois et l’octroi d’un demi-point d’indemnité de sujétion spéciale de police (ISSP) supplémentaire.

En second lieu, d’autres avancées sont conditionnées à l’aboutissement d’une « négociation dédiée au chantier de l’organisation du temps de travail, aux heures supplémentaires (stock et flux) et à la fidélisation fonctionnelle ou territoriale ». Il s’agit du versement de deux tranches supplémentaires de 30 euros par mois pour l’allocation de maîtrise, les 1er juillet 2019 et 1er janvier 2020.

Les discussions permettront d’aborder la désaffection de la filière de l’investigation (pression opérationnelle, complexité de la procédure pénale, etc.) et les solutions aux nombreux contentieux concernant l’avantage spécifique d’ancienneté (ASA).

Les autres catégories de fonctionnaires de police ont vu ceux de leurs membres mobilisés lors des samedis du 17 novembre au 22 décembre 2018 bénéficier d’une « prime de résultats exceptionnels » (PRE).

Au total, elle a concerné 9 325 agents, pour 2,25 millions d’euros :

RÉPARTITION DE LA PRIME « GILETS JAUNES » DANS LA POLICE

(en millions d’euros)

Catégories

Nombre d’agents

Prime par agent

Ensemble des primes

Adjoints de sécurité

3 194

200

0,64

CC, CCD et CRS

250

300

0,08

Autres personnels actifs

3 545

300

1,06

PTS

465

200

0,09

PATS

1 841

200

0,37

Total

9 325

 

2,25

Source : commission des finances d’après les réponses fournies par la DGPN.

La PRE a été versée au mois de mars 2019.

Les mesures de revalorisation salariale accordées aux policiers bénéficieront aussi aux gendarmes : la revalorisation de l’ISSP et de l’allocation de missions judiciaires de la gendarmerie (AMJG) suit le même schéma.

Source : Mme Nadia Hai et M. Romain Grau, Rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du conrôle budgétaire sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2018, annexe n° 39, « Sécurités : police, gendarmerie, sécurité routière. Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », n° 1990, 5 juin 2019.

Annexe 3 :
La protection fonctionnelle des forces de sécurité intérieure

Prévue pour l’ensemble des agents publics par l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, la protection fonctionnelle est également garantie pour les policiers nationaux et municipaux par l’article L. 113-1 du code de la sécurité intérieure. L’application de la protection fonctionnelle pour les gendarmes nationaux est précisée par l’article L. 4123-10 du code de la défense.

Les fonctionnaires bénéficient à l’occasion de leurs fonctions d’une protection organisée par la collectivité publique qui les emploie dans deux séries de cas :

– lorsqu’ils font l’objet de poursuites civiles ou pénales à raison d’une faute qui doit être en lien avec le service ;

– lorsqu’ils sont victimes d’infractions pénales à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions.

Ainsi, des mesures de protection et d'assistance permettent, entre autres, la prise en charge des frais de justice, le remboursement des frais liés à la procédure ainsi que la réparation du préjudice subi.

La protection fonctionnelle fait aujourd’hui l’objet d’une attention particulière en raison de l’augmentation des atteintes dont sont victimes les forces de l’ordre, mais également de la recrudescence des poursuites judiciaires contre les forces de l’ordre.

I. LA PROTECTION FONCTIONNELLE : UNE ASSISTANCE JURIDIQUE POUR LES AGENTS PUBLICS

A. LE CADRE GÉNÉRAL DE LA PROTECTION FONCTIONNELLE

La protection fonctionnelle est organisée par l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 dans les termes suivants :

« I.- À raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l'ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. […]

III.- Lorsque le fonctionnaire fait l'objet de poursuites pénales à raison de faits qui n'ont pas le caractère d'une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions, la collectivité publique doit lui accorder sa protection. […]

IV.- La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. […] »

Le décret n° 2017-97 du 26 janvier 2017 relatif aux conditions et aux limites de la prise en charge des frais exposés dans le cadre d'instances civiles ou pénales par l'agent public ou ses ayants droit fixe les modalités de mise en œuvre de la protection fonctionnelle des agents.

B. LES IMPLICATIONS DU RÉGIME DE LA PROTECTION FONCTIONNELLE POUR L’AGENT PUBLIC

1. La protection de l’agent mis en cause

La protection fonctionnelle est due lorsque l’agent est poursuivi par un tiers à raison de faits qui se rattachent à l’exercice de ses fonctions et qui peuvent, en conséquence, être qualifiés de faute de service.

Ainsi, lorsqu’un agent est poursuivi par un tiers à raison d’une faute de service, l’administration qui l’emploie est tenue :

– de l’aider à recourir au ministère d’avocat, soit en lui proposant les services de l’avocat de la collectivité, soit en prenant en charge les honoraires de l’avocat choisi par l’agent ;

– de prendre en charge le montant des condamnations civiles prononcées à son encontre ;

– de prendre en charge les frais d’avocat de la partie adverse si l’agent a été condamné à les payer.

Pour les personnels de la gendarmerie nationale, outre les mesures de droit commun prévues par la loi, la protection fonctionnelle s'inscrit dans un dispositif spécifique et complet d'accompagnement en la matière. La protection fonctionnelle des militaires de la gendarmerie prend les formes suivantes, qui peuvent se cumuler :

– protection juridictionnelle ;

– réparation du préjudice par subrogation des droits de la victime ;

– couverture des condamnations civiles ;

– assistance juridique ;

– accompagnement institutionnel ;

– soutien psychologique, médical et social ;

– actions de prévention.

2. La protection de l’agent victime

La protection fonctionnelle est également due lorsqu’un agent est victime de faits perpétrés à son encontre à raison des fonctions qu’il exerce.

Comme le prévoit l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, ces faits peuvent être des « atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages ».

Ainsi, lorsqu’un agent est victime d’agissements qui présentent un lien suffisant avec ses fonctions, la protection fonctionnelle implique que l'administration accompagne la victime dans les actions en justice que celle-ci a pu entreprendre, en prenant notamment en charge ses frais d'avocat dans la limite des tarifs habituellement pratiqués pour le type de contentieux entrepris.

II. LES EFFETS ET LE CHAMP DU RÉGIME DE LA PROTECTION FONCTIONNELLE POUR LES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE FONT AUJOURD’HUI L’OBJET DE CERTAINES CRITIQUES

A. LES CONDITIONS REQUISES POUR BÉNÉFICIER DE LA PROTECTION FONCTIONNELLE

Le bénéfice du régime de protection fonctionnelle était initialement réservé aux fonctionnaires, avant que le Conseil d'État ne juge que la protection fonctionnelle constituait un principe général du droit applicable à tous les agents publics, qu'ils aient ou non la qualité de fonctionnaire (CE, sect., 8 juin 2011, no 312700). Enfin, il importe de souligner que les conjoints, enfants ou ascendants directs d’un agent public peuvent se voir accorder la protection fonctionnelle par l’administration dès lors qu’ils sont victimes de faits qui se rattachent aux fonctions exercées par l’agent.

Le Conseil d'État a dégagé les conditions suivantes pour que la protection fonctionnelle soit accordée :

– il doit y avoir un lien entre les faits visés par l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 et l'exercice des fonctions (CE, 6 novembre 1968, n°70282) ;

– il doit y avoir un lien direct entre les faits visés par l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 et le préjudice dont il est demandé réparation (CE, 26 mars 1965).

Dès lors que les conditions énumérées ci-dessus sont remplies, l'administration ne peut refuser d'accorder la protection demandée que dans deux hypothèses (CE, 20 avril 2011, n° 332255) :

– soit l'agent demandeur de la protection a commis une faute personnelle détachable du service ;

– soit il existe un motif d'intérêt général dûment justifié.

Selon la jurisprudence administrative, la faute de service est une simple erreur ou une négligence commise par un agent à l’occasion de son service. En revanche, lorsque les faits pour lesquels l’agent est poursuivi se détachent matériellement ou intellectuellement du service, ils seront qualifiés de faute personnelle et ne pourront dès lors faire l’objet d’une protection fonctionnelle. En pratique, une faute est personnelle lorsqu’elle revêt un caractère d’exceptionnelle gravité, un excès de comportement ou encore des préoccupations d’ordre privé.

Lorsqu’un agent sollicite le bénéfice de la protection fonctionnelle, l’administration dispose d’un délai de deux mois pour y donner suite. À défaut, la demande est implicitement rejetée. Quelle que soit la forme du refus, celui-ci peut faire l’objet d’un recours en annulation devant le juge administratif. En cas d’urgence, notamment dans l’hypothèse où l’agent doit exposer des frais importants pour assurer sa défense, le juge peut également être saisi d’un référé-suspension, c’est-à-dire d’un recours permettant de bloquer les effets de la décision de refus et de contraindre l’administration à mettre en œuvre la protection fonctionnelle.

B. LA PROTECTION FONCTIONNELLE APPLIQUÉE AUX FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE SUSCITE AUJOURD’HUI DES RÉSERVES EN RAISON DE SON COÛT ET DE SES INSUFFISANCES

Le régime de la protection fonctionnelle appliqué aux forces de sécurité intérieure a fait l’objet d’évaluations et demeure au centre des réflexions autour de l’amélioration des conditions de travail des forces de sécurité intérieure.

Le rapport sur l’évolution et la maîtrise des dépenses de contentieux à la charge du ministère de l’Intérieur publié par l’Inspection générale de l’administration en septembre 2013 relevait que la protection fonctionnelle représentait, en 2012, dans la police nationale, plus de 20 000 dossiers annuels, pour seulement 300 refus de l’administration. Le budget de la protection fonctionnelle s’élevait ainsi à 13,2 millions d’euros par an en 2012, soit près de trente fois le montant de celui de la gendarmerie. Le rapport soulignait le caractère exceptionnel de la situation dans la police, avec notamment un nombre important de plaintes pour outrages. Ce rapport appelait à enrayer les dérives de la protection fonctionnelle, « qui font dire à de nombreux interlocuteurs rencontrés par la mission qu’il s’agit en réalité d’une rémunération accessoire supplémentaire ».

Les organisations syndicales de la police demeurent très attachées à la protection fonctionnelle, qu’elles souhaiteraient voir systématiquement déclenchée. Le syndicat Unité SGP-Police dénonçait ainsi en mai 2016 le fait que certains secrétariats généraux pour l’administration du ministère de l’intérieur (SGAMI) semblaient vouloir mettre en application un nouveau système d’octroi de la protection fonctionnelle aux policiers victimes d’outrage et de rébellion à la suite du rapport de l’IGA de 2013. Cela se traduirait par l’accord de la protection fonctionnelle à l’agent, mais sans un avocat chargé de le représenter à l’audience judiciaire. Le syndicat pointait alors la recrudescence des outrages et des rébellions à l’égard des policiers plutôt que des abus de la part des agents pour expliquer l’augmentation des dépenses liées à la protection fonctionnelle au sein de la police nationale.

Plusieurs problèmes sont aujourd’hui mis en exergue par les agents. En qualité de victime, ils sont souvent dans l'incapacité d'assurer leur défense seuls ou d'être représentés par un avocat. D'une part, le coût financier que représente le recours à un avocat et d'autre part, les difficultés liées à l'absence du service pendant l'audience, sont autant d'obstacles rencontrés par les agents. Le besoin exprimé d’un renfort des mesures d'assistance juridique applicables et de correction des dysfonctionnements en matière d'outrages souligne les efforts à fournir pour améliorer le régime de la protection fonctionnelle. Une proposition avancée par les forces de l'ordre serait la généralisation du recours obligatoire à un avocat pour les agents.

Enfin, des protections complémentaires ont été récemment apportées aux agents des forces de sécurité intérieure, en complément de la protection fonctionnelle. L’article 64 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice garantit que les agents publics et militaires victimes d’infractions de droit commun ou de nature terroriste puissent bénéficier du même niveau d’indemnisation que les autres citoyens devant le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions (FGTI) et devant la Commission d’indemnisation des victimes d’infraction (CIVI). En effet, les agents publics et militaires se voyaient parfois refuser une indemnisation au motif qu’ils disposent d’un autre mécanisme d’indemnisation avec la protection fonctionnelle.

Annexe 4 :
Le recours à des agents de sécurité privée

L’article L. 611-1 code de la sécurité intérieure prévoit que certaines activités de sécurité limitativement énumérées peuvent ne pas être exercées par un service public administratif et être confiées à des sociétés privées. Il s’agit des activités :

– de surveillance ou de gardiennage de biens meubles ou immeubles ainsi que les activités ayant pour objet d’assurer la sécurité des personnes se trouvant dans ces immeubles ou dans des véhicules de transport public de personnes ;

– de transport de bijoux et de transport de fonds ;

– consistant à protéger l’intégrité physique des personnes ;

– de protection, contre les menaces extérieures, des navires battant pavillon français.

En vertu de l’article L. 613-1 du même code, les agents de sécurité privée ne sont autorisés à exercer leurs activités que dans des zones étroitement circonscrites : à l’intérieur des bâtiments ou dans la limite des lieux dont ils ont la garde. La participation des agents de sécurité privée à la surveillance de la voie publique, qui, en application des articles L. 2212-2 et suivants du code général des collectivités territoriales, relève du pouvoir de police administrative générale dévolu au maire, est étroitement encadrée par la jurisprudence constitutionnelle. Ils peuvent néanmoins, à titre exceptionnel, être autorisés par le préfet à « exercer sur la voie publique des missions, même itinérantes, de surveillance contre les vols, dégradations et effractions visant les biens dont ils ont la garde ».

Les missions des agents de sécurité privés ont été amenées à évoluer au cours des dernières années. Ainsi, la récente loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme les autorise à exercer leur mission aux entrées ainsi qu’à l’intérieur des périmètres de protection. Comme le souligne l’étude d’impact de cette loi, « dans un contexte de coopération de plus en plus poussée entre les acteurs publics et privés, il est apparu possible d’utiliser l’ensemble des acteurs de la sécurité afin d’assurer une protection optimale des périmètres de protection, les agents de la police et de la gendarmerie nationales pouvant alors dans ce périmètre se concentrer sur d’autres tâches (contrôle d’identité, constat d’infraction...). »

Ce secteur représentant environ 150 000 agents s’est professionnalisé, notamment sous l’impulsion d’un organe de régulation, le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), créé en 2011. Un code de déontologie a vu le jour en 2012 ; les formations ont été progressivement renforcées : un certificat de qualification professionnelle, délivré à l’issue d’une formation de 175 heures, est désormais exigé de chaque agent pour exercer. Une charte de bonnes pratiques d’achat entre les donneurs d’ordres et les prestataires de services a été élaborée.

Source : M. Jean-Michel Fauvergue, Avis fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur le projet de loi de finances pour 2019, tome VIII, « Sécurités », Assemblée nationale, XVe législature, n° 1307, 12 octobre 2018.

Annexe 5 :
La coopération entre les forces de sécurité de l’État et les polices municipales

La coopération des forces de sécurité de l’État et des polices municipales s’exerce principalement :

● Au niveau opérationnel, par l’intermédiaire d’une convention de coordination des interventions, pierre angulaire de la coopération entre les différents services qui concourent à la sécurité d’un territoire. L’article L. 512-4 du code de la sécurité intérieure rend obligatoire la signature d’une telle convention dès lors que le service de police municipale compte au moins cinq agents. Elle est par ailleurs une condition nécessaire à l’armement des agents, à leur travail de nuit ainsi qu’à l’équipement en caméras individuelles.

Par circulaire en date du 30 janvier 2013, le ministre de l’Intérieur a demandé aux préfets de substituer progressivement des conventions de nouvelle génération aux anciennes, en effectuant un diagnostic local de sécurité. Ces conventions, d’une durée de trois ans (au lieu de cinq), devront faire l’objet d’une reconduction expresse. Elles peuvent par exemple comporter la possibilité de mettre en œuvre la vidéo protection, la communication opérationnelle ou encore la formation au profit de la police municipale. Par ailleurs, les conventions seront modifiées prochainement afin de prendre en compte la mesure A5 du Comité interministériel de la sécurité routière du 2 octobre 2015, qui prévoit de « veiller à ce que les conventions de coordination préfet/procureur/maire relatives à la police municipale fassent de la sécurité routière une de leurs priorités, notamment en vue de renforcer les contrôles d’alcoolémie » ;

● Au niveau de la formation des policiers municipaux, un partenariat a été conclu le 27 décembre 2016 pour une durée de cinq ans entre le ministère de l’Intérieur et le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Il permet, d’une part, aux policiers nationaux et aux gendarmes d’avoir accès à des formations dispensées par le CNFPT et, d’autre part, aux policiers municipaux d’être formés par des instructeurs des forces de sécurité de l’État dans certains domaines (policiers municipaux moniteurs en armement, motocyclistes, équitants...).

Source : M. Jean-Michel Fauvergue, Avis fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur le projet de loi de finances pour 2019, tome VIII, « Sécurités », Assemblée nationale, XVe législature, n° 1307, 12 octobre 2018.

II. ANALYSE PAR LE RAPPORTEUR DES RÉSULTATS DE LA CONSULTATION DES MEMBRES DES FORCES DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE

Les données ouvertes de cette consultation sont disponibles sur : http://data.assemblee-nationale.fr/

*

Le 23 mai 2019, le rapporteur de la commission d’enquête a mis en ligne sur le site de l’Assemblée nationale un questionnaire à l’intention des agents des forces de sécurité et a demandé aux directeurs généraux de la police nationale et de la gendarmerie, ainsi qu’au préfet de police et aux syndicats de police municipale de bien vouloir transmettre le questionnaire aux personnels. La consultation devait se terminer le 18 juin 2019.

Dans un premier temps, seuls des policiers municipaux ont répondu au questionnaire. Les directeurs généraux de la police et de la gendarmerie ont fait savoir que la demande avait été transmise au cabinet du ministre de l’Intérieur, qui n’avait pas statué.

Le 14 juin 2019, le ministre de l’Intérieur a finalement indiqué au rapporteur qu’il n’avait pas à informer les personnels de cette consultation, au motif que « le droit d'obtenir la fourniture de renseignements et de se faire communiquer des documents de service, sur le fondement des dispositions de l'article 6 de l'ordonnance de 58, n'impliqu[ait] pas l'obligation de renvoyer à l'ensemble des agents placés sous son autorité un questionnaire ou un sondage établi par le rapporteur de la commission d’enquête ; il n’est en effet pas prévu que les administrations mettent à disposition du Parlement ce genre d’outils dans le cadre d’une commission d’enquête. Si le II de l’article 6 de l’ordonnance de 58 précise que “tous les renseignements de nature à faciliter” la mission de la commission doivent être fournis au rapporteur de la commission d’enquête, il est établi que le terme “renseignement” recouvre les données à caractère certain et établies par l’administration. »

Le 17 juin 2019, le rapporteur a donc transmis directement aux syndicats de la police nationale et aux associations professionnelles nationales militaires de la gendarmerie le questionnaire en espérant qu’il fasse l’objet d’une large diffusion. Le nombre de répondants a ensuite crû régulièrement de 878 au 17 juin 2019 à 13 735 le 28 juin, nouveau terme de la consultation. Cette participation en fait la troisième consultation la plus populaire sur le site de l’Assemblée nationale. Elle témoigne du besoin des policiers et des gendarmes d’être entendus. Nombreux sont en effet les répondants qui, en commentaire libre, demandent que les résultats en soient publiés. C’est pourquoi le rapporteur a souhaité que les données –anonymes – soient publiées sur le portail des données ouvertes de l’Assemblée nationale.

S’il ne conteste pas l’analyse juridique du ministre de l’Intérieur quant à l’absence d’obligation de faire procéder à une forme de sondage, il ne peut que regretter cette attitude non coopérative à l’égard du Parlement, et ce d’autant plus qu’il n’a jamais reçu la totalité des rapports qu’il a demandés et qui étaient, eux, parfaitement dus en application de l’article 6 de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

A. LES RÉPONDANTS

1. Par force

Source : extrait des résultats de la consultation des forces de sécurité, réponses à la question A1.

2. Par corps

Source : extrait des résultats de la consultation des forces de sécurité, réponses à la question A2.

Source : extrait des résultats de la consultation des forces de sécurité, réponses à la question A2.

3. Par appartenance

Le rapporteur a demandé aux répondants de préciser leur appartenance à la sécurité publique ou au maintien de l’ordre qui correspondent à des points d’attention du rapport. Ils ne résument pas à eux seuls la grande variété des corps et des métiers des forces de sécurité.

Source : extrait des résultats de la consultation des forces de sécurité, réponses à la question A3.

4. Par environnement de travail

Le rapporteur a souhaité connaître l’environnement de travail des répondants pour observer d’éventuels problématiques spécifiques qui y seraient spécifiques. Cette variable est importante et permet par exemple d’identifier des enjeux propres aux zones rurales ou aux zones urbaines sensibles.

Source : extrait des résultats de la consultation des forces de sécurité, réponses à la question A5.

B. LES MISSIONS

1. Peu d’améliorations constatées dans la simplification des procédures

Répondant à la question : « Quelles sont les améliorations que vous avez constatées dans la simplification des procédures ? », une large majorité de répondants (64 %) n’a constaté aucune amélioration en termes de simplification des procédures depuis de nombreuses années. Les commentaires parfois acrimonieux montrent la sensibilité du sujet.

Une analyse statistique des réponses est difficile. La question a pu être mal comprise, certains répondants ayant fait des propositions plutôt que des constats. L’apport positif des nouvelles technologiques numériques et de la portabilité est toutefois régulièrement souligné.

2. Un soutien en faveur des amendes forfaitaires en matière délictuelle

Environ la moitié des répondants à cette question, soit 2 982 personnes, estime que l’extension de la procédure de l’amende forfaitaire à de nouveaux délits pourrait être efficace. Les défauts d’application, et notamment l’inachèvement des outils informatiques, qui entourent encore cette procédure expliquent peut-être les réserves des autres répondants, à moins qu’ils n’aient voulu indiquer que cette procédure ne pouvait être l’alpha et l’oméga de la réponse pénale.

Le rapporteur a fait plusieurs propositions pour rendre la procédure plus efficace.

RÉPONSES À LA QUESTION B.2.

« Pensez-vous que la forfaitisation de la sanction de nouveaux délits pourrait être efficace ? »

Note de lecture: sur les 3 500 policiers nationaux ayant répondu à cette question, environ la moitié serait favorable à un recours accru aux amendes forfaitaires en matière délictuelle.

Source : extrait des résultats de la consultation des forces de sécurité, réponses à la question B.2.

3. Les gardes statiques et les transfèrements judiciaires figurent parmi les « tâches indues » les plus dénoncées

Invités à lister « deux tâches [effectuées] aujourd’hui et que vous jugez indues ou qui, selon vous, devraient être effectuées par d’autres personnels », les répondants ont avant tout exprimé leur colère et leur lassitude. Les réponses sont cependant très hétérogènes.

En premier lieu, les réponses confirment le sentiment de confusion dans les missions évoqué dans le rapport. Certaines réponses correspondent en effet à des tâches qui incombent normalement aux forces de sécurité mais que l’agent juge indues compte tenu de son affectation (« police route », « police secours », « contrôle PL », « maintien de l’ordre », « renfort MO », « anticriminalité », « PSQ », « tapage nocturne », « accueil du public »).

Plusieurs réponses traduisent aussi l’exaspération des enquêteurs à l’égard de la procédure pénale telle qu’elle fonctionne actuellement: « je filme des auditions pendant les gardes à vue criminelles ou de mineurs (cela doit cesser) » ; « lourdeur des annexes à la procédure pénale » ; « actes non liés à l'enquête dans la gestion de la garde à vue (avis avocat, famille, médecin, etc...) », « je notifie et j'accorde des droits aux gardes à vue à longueur de PV (50 % d'une procédure) - cela doit cesser ».

D’autres réponses traduisent la défaillance des autres institutions ou services publics selon les forces de sécurité (« gérer les problèmes sociaux des gens », « faire du social », « aliéné », « fuites d’eau »), un répondant n’hésitant pas résumer la situation en se considérant comme le « palliatif à l'absence de toutes les autres administrations »). Certaines réponses expriment la lassitude des forces de sécurité à l’égard de la crispation des rapports sociaux et des incivilités (« réception d’appels téléphoniques pour demander des renseignements », « différends civils ») ou encore une incompréhension croissante face à des missions qui paraissent pénibles, fastidieuses ou sans fin (« vente à la sauvette », « divagations d’animaux », etc.)

Grâce à une liste de mots-clés, le rapporteur a catégorisé les autres réponses de la manière suivante.

RÉPONSES À LA QUESTION B.3.

« Listez deux tâches que vous effectuez aujourd’hui et que vous jugez indues
ou qui, selon vous, devraient être effectuées par d’autres personnels
 »

Réponses des fonctionnaires de la police nationale uniquement

Réponses des militaires de la gendarmerie nationale uniquement

Note de lecture : au total, 1 017 répondants (hors policiers municipaux) ont cité les gardes de détenus ou de gardés à vue dans les hôpitaux parmi les tâches indues qu’ils avaient à accomplir ; parmi eux, 991 policiers nationaux et seulement 17 gendarmes.

Source : extrait des résultats de la consultation des forces de sécurité, réponses à la question B.3, hors policiers municipaux.

Les gardes statiques sont ainsi la première « tâche indue » repérable dans les réponses, au sens où l’entend le ministère de l’intérieur. Viennent ensuite les tâches administratives, les gardes en milieu hospitalier (uniquement pour les policiers nationaux), et les procurations électorales.

Le volume de réponses concernant des tâches administratives peut être compris comme reflétant le manque de personnels administratifs dont les missions sont exercées par des personnels dits d’active ou comme une lassitude à l’égard de l’organisation du travail et du contrôle, autrement dit du management. L’importance des réponses qui concernent des fonctions support (« ménage », « entretien des locaux », « chauffeur »), bien que difficile à interpréter, pourrait être une conséquence de la réduction des budgets d’entretien et de maintenance, et manifester encore une fois la confusion des missions.

4. Un métier à risques

Les deux tiers des policiers nationaux et des policiers municipaux ayant répondu au questionnaire ont été victimes de blessures en service, contre un peu plus d’un tiers des répondants issus de la gendarmerie nationale.

RÉPONSES À LA QUESTION B.5.

« Avez-vous été blessé au cours de vos missions ? »

Note : 7 442 personnes ont répondu à cette question.

Source : extrait des résultats de la consultation des forces de sécurité.

5. Une protection fonctionnelle qui n’est pas systématique en cas de blessure et dont l’extension est demandée

Une part importante des répondants affirmant avoir été blessés durant leur service n’a pas bénéficié de la protection fonctionnelle. Cette dernière n’est accordée que lorsque le militaire ou le fonctionnaire est victime d’une faute intentionnelle.

RÉPONSES À LA QUESTION B.6.
DE LA PART DES RÉPONDANTS AYANT RÉPONDU POSITIVEMENT À LA QUESTION B.5.

« Avez-vous bénéficié de la protection fonctionnelle ? »

Source : extrait des résultats de la consultation des forces de sécurité.

Une part importante de répondants trouve la procédure afférente à la protection fonctionnelle inadaptée :

– 55 % parmi les 2 353 répondants de la police nationale ;

– 44 % parmi les 362 répondants de la police municipale ;

– 40 % parmi les 1 177 militaires de la gendarmerie nationale ;

– 43 % parmi les 83 réservistes ;

– 78 % parmi les 18 répondants n’appartenant à aucune des catégories précitées.

Une écrasante majorité de répondants est favorable à son extension aux fautes non intentionnelles.

95 % des répondants considèrent qu’il faudrait étendre la protection fonctionnelle lorsque les dommages résultent de fautes non intentionnelles. Seuls 4 608 personnes ont toutefois répondu à cet item du questionnaire.

Une telle réforme appliquée aux trois fonctions publiques, en vertu du principe d’égalité, aurait un coût certain. Un bilan global de la protection fonctionnelle en France serait certainement opportun, la procédure étant généralement jugée complexe par ceux qui en ont bénéficié.

Les auditions ont également mis en lumière de fortes attentes en termes de protection, qu’elle soit physique, financière ou juridique. Un bilan devrait aussi prendre en compte l’apport des associations ou des assurances complémentaires.

C. LA FORMATION

1. Une formation initiale jugée largement inadaptée

RÉPONSES À LA QUESTION C.1.

« La formation initiale vous paraît-elle adéquate ? »

Source : extrait des résultats de la consultation des forces de sécurité.

2. Une majorité des répondants souhaiterait être formé au maintien de l’ordre

RÉPONSES À LA QUESTION C.2.

« Pensez-vous qu’une formation aux techniques du maintien de l’ordre serait nécessaire pour tous les membres des forces de l’ordre indépendamment de leurs fonctions actuelles ? »

Source : extrait des résultats de la consultation des forces de sécurité.

3. Un temps insuffisant consacré à la formation continue

RÉPONSES À LA QUESTION C.3.

« Le temps que vous consacrez à vous former vous paraît-il suffisant ? »

Source : extrait des résultats de la consultation des forces de sécurité.

Le rapporteur a demandé de déclarer le nombre annuel de jours de formation suivis sur les trois dernières années. Il y a peu d’évolution d’une année à l’autre. Les chiffres présentés ci-dessous sont donc ceux de 2018.

RÉPONSES À LA QUESTION C.4.

« De combien de jours de formation avez-vous bénéficié en 2018 ? »

Source : extrait des résultats de la consultation des forces de sécurité.

Les chiffres relevant de la catégorie « plus de 25 » doivent être pris avec précaution, certains répondants ayant délibérément renseigné un nombre fantaisiste (« 666 », « 365 »).

Une analyse fine du temps consacré à la formation laisse deviner d’importants écarts selon les métiers. Les militaires de la gendarmerie nationale paraissent bénéficier de plus de jours de formation que les policiers nationaux en moyenne et les forces dédiées au maintien de l’ordre être mieux formées que leurs collègues de la sécurité publique.

COMPARAISON DES RÉPONSES À LA QUESTION C.4.
ENTRE LES GENDARMES ET LES POLICIERS NATIONAUX

« De combien de jours de formation avez-vous bénéficié en 2018 ? »

Source : extrait des résultats de la consultation des forces de sécurité.

COMPARAISON DES RÉPONSES À LA QUESTION C.4. SELON CERTAINES AFFECTATIONS

Source : extrait des résultats de la consultation des forces de sécurité.

D. L’ÉQUIPEMENT INDIVIDUEL

L’équipement des forces de l’ordre est encore insuffisant. Beaucoup de policiers et de gendarmes ne bénéficient pas encore du matériel essentiel pour accomplir leur mission, comme le font ressortir les résultats de la consultation. Les gilets pare-balle représentent à eux seuls environ le quart des réponses collectées.

RÉPONSE À LA QUESTION D.1.

Si vous considérez que des équipements individuels vous sont nécessaires et que vous n’en disposez pas, quels sont-ils ?

Note : Les réponses à cette question étant libre, la commission d’enquête a procédé à une catégorisation des différentes demandes. Aussi, les résultats doivent être lus avec prudence, étant donné que certaines demandes peuvent avoir été intégrées à plusieurs catégories.

Source : extrait des résultats de la consultation des forces de sécurité.

Beaucoup d’agents sont aujourd’hui obligés de s’auto-équiper pour compléter les matériels fournis par l’administration. Les résultats du tableau ci-dessous indiquent la part approximative de l’équipement que les répondants estiment avoir acquis eux-mêmes.

RÉPONSE À LA QUESTION D.2

« Quelle est la part approximative de votre équipement que vous avez acheté vous-même en pourcentage ? »

La principale raison, évoquée par plus de 80 % des répondants, expliquant le choix de s’auto-équiper est l’absence d’équivalent dans les équipements fournis par l’administration.

Une autre question, relative à la généralisation des caméras-piétons, permet de souligner le fort attachement des répondants à cet équipement, puisque 61 % y sont favorables. On note des disparités importantes selon les forces dans la mesure où cette part atteint 51 % pour les policiers interrogés mais 72 % pour les gendarmes et 79 % pour les policiers municipaux.

E. L’ÉQUIPEMENT COLLECTIF

Le niveau de satisfaction vis-à-vis des véhicules est faible pour les policiers comme pour les gendarmes, comme l’indique le tableau ci-dessous qui complète les données relatives à l’âge moyen du parc.

RÉPONSE À LA QUESTION E.1.

« Jugez-vous que les véhicules dont vous disposez pour l’exercice de vos missions sont
insatisfaisants, peu satisfaisants ou satisfaisants ? »

Il est significatif de noter que la proportion d’agents satisfaits de leurs véhicules s’inverse pour la police municipale : alors que, par exemple, 42 % des gendarmes ayant répondu considèrent que l’état de leurs véhicules est insatisfaisant, 44 % des policiers municipaux apparaissent satisfaits en la matière.

Des critiques similaires ressortent de l’analyse des réponses collectées au sujet des équipements informatiques.

RÉPONSE À LA QUESTION E.3.

« Jugez-vous que les équipements informatiques dont vous disposer pour l’exercice de vos missions sont insatisfaisants, peu satisfaisants ou satisfaisants ? »

La frustration des agents des forces de sécurité intérieure se retrouve dans les réponses à la question concernant les manques de matériels communs et de locaux. Au sein de la police, 59,8 % des répondants indiquent être « souvent » ou « très souvent » confrontés à des manques. Cette proportion est significativement moins élevée au sein de la gendarmerie (40,1 %) ou pour les policiers municipaux (21,3 %) ayant répondu à cette question.

RÉPONSES À LA QUESTION E.4.

« Êtes-vous régulièrement confrontés à l’indisponibilité de matériels communs ou de locaux ? »

F. L’IMMOBILIER

Les résultats de la consultation soulignent la dégradation du parc immobilier des deux forces. 65 % des répondants ont ainsi indiqué leur insatisfaction vis-à-vis des lieux de travail (catégories « insatisfaisant » et « peu satisfaisant »).

RÉPONSE À LA QUESTION F.1.

« Comment jugez-vous l’état de votre lieu de travail ? »

Les gendarmes répondants paraissent significativement plus satisfaits (44,5 %) de l’état de leur lieu de travail que les policiers (29,7 %).

L’état du logement est particulièrement sensible pour les gendarmes, dans la mesure où ils sont tenus de résider en caserne, souvent aux côtés de leur famille. Or, 60 % des répondants n’étaient pas satisfaits de l’état de leur logement.

RÉPONSE À LA QUESTION F.2.

« Comment jugez-vous l’état de votre logement quand celui-ci vous est fourni par l’administration ? »

Par ailleurs, les agents ont souligné leur mécontentement vis-à-vis de la lourdeur des décisions d’entretien immobilier : puisque 80 % des répondants trouvent que la procédure à suivre pour réaliser des travaux n’est pas suffisamment décentralisée.

Cette situation joue probablement sur la volonté d’une grande partie des gendarmes ayant répondu à la consultation de ne plus être tenus, dans certains cas, de se loger en caserne, comme l’illustrent les résultats obtenus à la question : « pensez-vous que la concession de logement pour nécessité absolue de service devrait  être adaptée pour les agents qui disposent d’une résidence à proximité de leur domicile ? ».

RÉPONSE À LA QUESTION F.5.

« Pensez-vous que la concession de logement pour nécessité absolue de service devrait être adaptée pour les agents qui disposent d’une résidence à proximité de leur domicile ? »

G. TEMPS DE TRAVAIL ET VIE PROFESSIONNELLE

1. Le sentiment répandu d’être en sous-effectif

RÉPONSES À LA QUESTION G.1.

« Vous sentez-vous assez nombreux pour effectuer les missions qui vous sont confiées ? »

Source : extrait des résultats de la consultation des forces de sécurité.

RÉPONSES À LA QUESTION G.1.

« Si non, à combien évaluez-vous le manque d’effectifs ? »

Source : extrait des résultats de la consultation des forces de sécurité.

2. Des rythmes de travail frustrants et coûteux

RÉPONSES À LA QUESTION G.2.

« À quelle fréquence avez-vous un week-end de congés ? »

Note : réponse à choisir dans un menu déroulant, entre 1 et 5 semaines.

Source : extrait des résultats de la consultation des forces de sécurité.

RÉPONSES À LA QUESTION G.6.

« Combien d’heures supplémentaires non compensées avez-vous accumulées ce jour ? »

Note : la notion d’heures supplémentaires n’a pas d’existence légale dans la gendarmerie nationale compte tenu du statut militaire des gendarmes.

Source : extrait des résultats de la consultation des forces de sécurité.

3. Des attentes en termes de pouvoir d’achat et de perspectives de carrière

Le rapporteur a enfin demandé aux répondants de classer des leviers de fidélisation par priorité. Les résultats sont présentés page suivante.

H. COMMENTAIRES LIBRES

Les liens ci-dessous permettent d’accéder aux commentaires libres des personnels des forces de sécurité, classés par 

– police nationale :

http://www2.assemblee-nationale.fr/static/15/com_enquete/forces_securite/forcesdesecurite_reponse_police-nationale.pdf

– gendarmerie nationale :

http://www2.assemblee-nationale.fr/static/15/com_enquete/forces_securite/forcesdesecurite_reponse_gendarmerie-nationale.pdf

– police municipale :

http://www2.assemblee-nationale.fr/static/15/com_enquete/forces_securite/forcesdesecurite_reponse_police-municipale.pdf

– réserviste :

http://www2.assemblee-nationale.fr/static/15/com_enquete/forces_securite/forcesdesecurite_reponse_reserviste.pdf

– autres :

http://www2.assemblee-nationale.fr/static/15/com_enquete/forces_securite/forcesdesecurite_reponse_autres.pdf

III. COMPTES RENDUS DES AUDITIONS

Auditions du 6 mars 2019

– M. Thierry Delville, ancien délégué ministériel aux industries de sécurité et à la lutte contre les cybermenaces. 177

– Colonel Louis-Mathieu Gaspari, secrétaire général du Conseil de la fonction militaire de la gendarmerie (CFMG), du lieutenant-colonel François Dufour et des membres du groupe de liaison du CFMG : adjudant-chef Samia Bakli, lieutenant-colonel Sébastien Baudoux, chef d’escadron Frédéric Colard, adjudant Raoul Burdet, maréchal des logis-chef Gérard Dhordain, adjudant-chef Hélène L’Hôtelier, gendarme Grégory Rivière, adjudant-chef Catherine Hernandez, adjudant-chef Vincent Delaval, adjudant-chef Régis Poulet, major Patrick Boussemaere 189

Audition du 7 mars 2019

– Représentants d’associations professionnelles nationales de militaires de la gendarmerie. Pour GendXXI : MM. Frédéric Le Louette, président, Jean-Pierre Bleuzet, vice-président, et David Ramos, membre du conseil d’administration ; pour Gendarmes et Citoyens, MM. Thierry Guerrero, président, Ludovic Lacipière, vice-président, et Cédric Bouveret, vice-président 202

Auditions du 21 mars 2019

 Union des policiers nationaux indépendants (UPNI), représentée par M. Thomas Nesle, président, M. Laurent Gbenoukpo Houndegla, brigadier de la police, vice-président, Mme Audrey George, brigadier-chef et M. Dominique Brancher, gardien de la paix en service à la compagnie républicaine de sécurité ; le syndicat France Police-Policiers en colère, représenté par M. Michel Thooris, secrétaire général, et M. Éric Roman, secrétaire national 221

– Représentants du Syndicat national des directeurs pénitentiaires (SND-CFDT) : Mme Aurélie Jammes et M. Jean-Michel Dejenne et du Syndicat national pénitentiaire Force ouvrière direction : Mme Franca Annani, secrétaire nationale, et M. Sébastien Nicolas, secrétaire général 234

Audition du 27 mars 2019

– Représentants des associations membres de l’Entente Gendarmerie :

•  Le Trèfle, société d’entraide des élèves et anciens élèves de l’école des officiers de la Gendarmerie nationale : général Edmond Buchheit, président ;

•  Fédération nationale des retraités de la gendarmerie (FNRG) : M. Jean-Claude Fontaine, président ; Ailes de la gendarmerie : colonel Patrice Gras, président ;

•  Association d’aide aux membres et familles de la gendarmerie (AAFMG) : Mmes Muriel Noël, présidente, et Virginie Rodriguez, vice-présidente ;

•  Confédération française d’associations de retraités et de pensionnés de la gendarmerie (CFARPG) : colonel Jean-Jacques Vichery, coprésident ;

•  Union nationale des personnels et retraités de la gendarmerie (UNPRG) : colonel Jean-Pierre Virolet, premier président national adjoint et colonel Gérard Sullet, secrétaire général ;

•  Fédération nationale des réservistes opérationnels et citoyens de la Gendarmerie nationale (FNROCGN) : capitaine Renaud Ramillon-Deffarges, président national, chef d’escadron Laurent Huet, secrétaire général, et major Emmanuel Zammit, président pour le département de Loir-et-Cher ;

•  Amis de la gendarmerie : général Jean Colin, président ;

•  Association nationale des réservistes et des sympathisants de la gendarmerie (RESGEND) : colonel Luc Delnord, président ;

•  Société nationale d’histoire et du patrimoine de la gendarmerie (SNHPG) : général Jean-Régis Véchambre, président. 246

Audition du 28 mars 2019

– Représentants de syndicats de surveillants pénitentiaires :

•  Force ouvrière (FO) Pénitentiaire, M. Dominique Gombert, secrétaire général adjoint, M. Yoan Karar, secrétaire général adjoint, et M. Jean Philippe Cabal, secrétaire national « corps de commandement » ;

•  Syndicat pénitentiaire des surveillants (SPS), M. Philippe Kuhn, secrétaire national adjoint en charge de la direction interrégionale de Paris, et M. Joseph Paoli, secrétaire national adjoint en charge de la direction interrégionale de Bordeaux ;

•  Confédération générale du travail (CGT) Pénitentiaire, M. Éric Lemoine, premier surveillant, M. Nicolas Peyrin, premier surveillant, et M. Alexis Grandhaie, commandant ;

•  Union fédérale autonome pénitentiaire, affilée à l’Union nationale des syndicats autonomes (UFAP-UNSA), M. David Calogine, secrétaire général adjoint, et M. Wilfried Fonck, secrétaire national. 271

Audition du 2 avril 2019

– Représentants de syndicats de la police municipale :

•  FO Police Municipale : M. Patrick Lefèvre, secrétaire national et M. Christophe Léveillé, secrétaire national ;

•  FA-FPT Police municipale : M. Fabien Golfier, secrétaire national en charge de la police municipale et M. Pascal Kessler, secrétaire général ;

•  UNSA : M. Manuel Herrero secrétaire général adjoint UNSA territoriaux région AURA, membre de la commission consultative des polices municipales, et M. David Quevilly

•  CGT-Police Municipale : M. Yves Manier, brigadier-chef principal de police municipale, membre du collectif CGT-PM, Pascal Ratel, chef de service de police municipale ;

•  CFDT Interco : M. Vincent Beudet, secrétaire adjoint du syndicat interco 21 et M. Serge Haure, chargé de mission forces de sécurité publique. 289

Audition du 4 avril 2019

– M. Didier Lallement, préfet de police de Paris, MM. Thibaut Sartre, secrétaire général pour l’administration, Jérôme Foucaud, directeur de l’ordre public et de la circulation et Sébastien Durand, conseiller technique en charge des affaires de police 309

Audition du 9 avril 2019

– M. Éric Morvan, directeur général de la police nationale, MM Gérard Clerissi, directeur des ressources et des compétences de la police nationale, Antoine Salmon, contrôleur général des services actifs de la police nationale, chef d'état-major du cabinet du directeur général de la police nationale 322

Auditions du 10 avril 2019

– M. Cédric Renaud, président de l’Association nationale des cadres territoriaux de la sécurité (ANCTS). 338

– Général Richard Lizurey, directeur général de la gendarmerie nationale et lieutenant-colonel Sébastien Thomas, chef de la synthèse budgétaire auprès de la sous-direction des affaires financières. 348

Auditions du 7 mai 2019

– M. Jean Bouverot, chef du service de l’achat, des équipements et de la logistique de la sécurité intérieure, et M. Olivier Brun, adjoint au chef de service. 361

– Mme Noémie Angel, sous-directrice de la prévention, de l’accompagnement et du soutien à la direction des ressources et des compétences de la police nationale (DRCPN). 370

– M. Jean-Marie Salanova, directeur central de la sécurité publique, M. Gilbert Mabecque, adjoint à la sous-directrice des ressources humaines et de la logistique, et M. Jean-Cyrille Reymond, sous-directeur des missions de sécurité. 378

Audition du 14 mai 2019

– M. Guillaume Verney-Carron, directeur général de la société Verney-Carron, et M. Laurent Marck, directeur général du groupe Marck (huis clos) .386

Audition du 15 mai 2019

– Secrétariats généraux pour l’administration du ministère de l’Intérieur (SGAMI) (huis clos) :

•  Zone de défense Nord : M. Jean-Christophe Bouvier, préfet délégué pour la défense et la sécurité accompagné du général Gilles Doremus, secrétaire général adjoint au SGAMI de Lille.

•  Zone de défense Ouest : M. Patrick Dallennes, secrétaire général du SGAMI Ouest, préfet délégué pour la défense et la sécurité.

•  Zone de défense Sud-Est : Mme Emmanuelle Dubée, préfète déléguée pour la défense et la sécurité, et M. Bernard Lesne, secrétaire général adjoint.

•  Zone de défense Sud : M. Hugues Codaccioni, secrétaire général adjoint pour l’administration du ministère de l’intérieur.

•  Zone de défense Sud-Ouest : Mme Valérie Hatsch, préfète déléguée pour la défense et la sécurité accompagnée de M. Didier Ribeyrolle, commissaire divisionnaire et de M. Stéphane Aubert, commissaire divisionnaire.

•  Zone de défense Est : M. Michel Vilbois, préfet délégué pour la défense et la sécurité.

•  Préfecture de police de Paris : M. Stéphane Jarlégand, adjoint du préfet, secrétaire général pour l’administration, M. Philippe Castanet, directeur des finances de la commande publique et de la performance, Mme Anne-Charlotte Jond, chargée de mission au cabinet du préfet de police. 396

Auditions du 16 mai 2019

– Mme Brigitte Jullien, cheffe de l’Inspection générale de la police nationale (IGPN) et de M. Bertrand Michelin, directeur adjoint. 412

– Général Michel Labbé, chef de l’Inspection générale de la gendarmerie nationale (IGGN)

Audition du 21 mai 2019

– M. Philippe Lutz, directeur central du recrutement et de la formation de la police nationale (DCRFPN) 431

Auditions du 22 mai 2019

– M. Jérôme Bonet, directeur central de la police judiciaire, et Mme Christine Dufau, adjointe au sous-directeur des ressources, de l’évaluation et de la stratégie. 441

– M. Philippe Klayman, directeur central des compagnies républicaines de sécurité (DCCRS). 449

– M. Fernand Gontier, directeur central de la police aux frontières, et Mme Brigitte Lafourcade, directrice centrale adjointe. 459

Auditions du 23 mai 2019

– M. Stéphane Bredin, directeur de l’administration pénitentiaire, MM. Pierre Azzopardi, sous-directeur du pilotage et du soutien des services, Jilly Delliste, sous-directeur des métiers et Benoît Fichet adjoint au sous-directeur de la sécurité pénitentiaire 465

– Représentants d’associations de membres de force de l’ordre blessés pendant des opérations de maintien de l’ordre :

•  Fondation maison de la gendarmerie (FMG) : M. Jean-Jacques Taché, président, Mme Marie-Hélène Gontaud, vice-présidente ;

•  Association indépendante des forces de l’ordre pour la protection et la prévention : M. Didier Jammes, président, M. Serge Evdokimoff, Mme Virginie Montagu,

•  Association nationale d’action sociale des personnels de la police nationale et du ministère de l’Intérieur : M. Pierre Cavret, président, M. Philippe Poggi, secrétaire général. 475

Auditions du 28 mai 2019

– M. Matthieu Volant, délégué régional du syndicat national des territoriaux (CFE-CGC), et de M. Pierre-Philippe Padrines, référent professionnel pour la police municipale. 483

– MM. Jean-Luc Woyciechowski, Romain Janson et Hervé Bénazéra, gardes champêtres. 488

Auditions du 4 juin 2019

– Général François Gieré, directeur des opérations et de l’emploi de la gendarmerie nationale. 493

– Général Laurent Tavel, directeur des soutiens et des finances de la gendarmerie nationale. 501

Auditions du 5 juin 2019

– Général Armando de Oliveira, directeur des personnels militaires de la gendarmerie nationale. 509

Auditions du 19 juin 2019

– M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur. 515

Auditions du 6 mars 2019

M. Thierry Delville, ancien délégué ministériel aux industries de sécurité et à la lutte contre les cybermenaces.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. La commission d’enquête sur la situation, les missions et les moyens des forces de police commence aujourd'hui ses travaux. À l’occasion de cette première audition, nous aborderons avec Thierry Delville les enjeux majeurs de technologie et de cybersécurité qui mobilisent toujours davantage les forces de sécurité intérieure.

Les auditions de notre commission sont publiques, ouvertes à la presse, diffusées en direct sur un canal de la télévision interne et consultables en vidéo sur le site Internet de l’Assemblée nationale.

Conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, les personnes entendues déposent sous serment.

M. Thierry Delville prête serment.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Monsieur Delville, notre commission souhaitait vous auditionner à plusieurs titres : en tant qu’ancien commissaire de la police nationale, mais aussi, et surtout, en tant qu’ancien chef du bureau des systèmes d’information à la direction centrale de la sécurité publique (DCSP). Vous êtes notamment à l’origine de la création du service des technologies et des systèmes d’information de la sécurité intérieure. Cet aspect nous intéresse tout particulièrement, d’autant qu’il est partagé entre la gendarmerie nationale et la police nationale. Notre commission d’enquête porte sur ces deux forces, et aura à cœur d’explorer des pistes de travail communes à leur égard.

En 2009, vous avez pris la direction des services techniques et logistiques de la préfecture de police de Paris. Puis vous avez été nommé délégué interministériel aux industries de sécurité, en 2014, avant de voir vos prérogatives s’étendre en 2017 à la lutte contre les cybermenaces.

Au vu des menaces qui nous guettent, nous savons l’importance que revêtent la cybersécurité et les équipements de nos forces de sécurité. Quels enseignements avez-vous tirés de vos différentes expériences, et comment envisagez-vous l’avenir des cybermenaces et de la cybertechnologie ?

M. Thierry Delville, ancien délégué ministériel aux industries de sécurité et à la lutte contre les cybermenaces. Je vous remercie de m’inviter à témoigner sur un sujet qui m’est particulièrement cher. En effet, si, après trente-deux ans passés au sein de la police nationale, j’ai décidé depuis peu de relever un nouveau défi dans le secteur privé, le sujet des moyens d’action et de l’organisation des forces de sécurité me tient toujours particulièrement à cœur.

Je tiens à saluer l’initiative de cette commission, tant j’ai regretté, ces dernières années, que la sécurité soit le plus souvent abordée en réponse à des événements d’actualité, sur des périmètres restreints et des thématiques précises – le terrorisme au premier chef. J’espère sincèrement qu'en témoignant devant votre commission, je contribuerai à vous convaincre de la nécessité d’engager une véritable démarche stratégique sur la sécurité intérieure, à l’image des lois de programmation militaire qui apportent de la visibilité aux orientations et à l’action du pays en matière de défense.

Mon expérience et ma carrière dans la police m’ont conduit à exercer divers métiers, dans des commissariats de la banlieue parisienne, à la direction centrale de la sécurité publique puis à la tête d’un service en charge des technologies et de la recherche dans la police nationale. Notez qu’à l’époque, le service des technologies et des systèmes d'information de la sécurité intérieure n'était pas encore fusionné avec la gendarmerie.

J’ai ensuite pris la tête d’une structure opérationnelle assez atypique, la direction des services techniques de la préfecture de police de Paris, qui remplit une mission essentielle de soutien traditionnel aux forces. Comme l’affirmait un de mes prédécesseurs, la logistique est le premier temps de l’action !

Enfin, j’ai été chargé d’une délégation dont le champ s’est progressivement étendu des industries de sécurité à la lutte contre les cybermenaces. L’un de nos actes importants fut la création d’une filière industrielle de sécurité, qui prend désormais la forme d’un comité stratégique – ce dont je me réjouis. Je me suis également attaché à coordonner et à animer le réseau des acteurs de la cybersécurité pour le ministère de l’intérieur : policiers, gendarmes, direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) et acteurs de la protection des infrastructures du ministère, sous l’autorité du haut fonctionnaire de défense.

Cette alternance de postes revêtant des dimensions opérationnelles, managériales et stratégiques m’a permis de travailler avec l’ensemble des acteurs du ministère, dans la diversité de leurs cultures, leurs histoires et leurs organisations. J’ai pu mesurer combien ce ministère et ses personnels étaient essentiels à notre société et méritaient une attention particulière. Vous y répondez aujourd'hui fort opportunément.

Ayant quitté mes fonctions il y a plus de quatre mois, je ne saurais vous communiquer des données chiffrées actualisées. Mon témoignage sera celui d’un policier ayant commencé sa carrière il y a un peu plus de trente ans comme inspecteur de police doté de quelques compétences informatiques. J'ai suivi un parcours assez atypique, à une époque où la police ne comptait pas de filière technologique et informatique. Après avoir passé le concours des commissaires, j’ai assez rapidement pris la direction des services actifs de la police nationale. À ce titre, j’ai eu le plaisir et l’honneur de participer à des travaux qui se sont avérés importants pour la sécurité ces quinze dernières années. C’est ainsi que, pour la première fois, le ministère de l’intérieur a été associé aux travaux du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008. Nous avons reconduit l’exercice en 2013. J’ai également participé à des travaux ayant nourri le Livre blanc sur la sécurité intérieure, commandé par le ministre de l’intérieur en 2011. En 2014, j’ai piloté plus directement des travaux diligentés par le ministre dans le cadre du plan de modernisation de la sécurité intérieure, qui comportait une dimension technologique très marquée. J’ai conduit des travaux du même ordre sollicités en 2016 par M. Cazeneuve, ayant permis de recenser les besoins des forces de police et de gendarmerie, ainsi que des services de renseignement et de la sécurité civile.

Il y a treize ans, j’ai été chargé de mettre en place le service des technologies et des systèmes d'information (STSI), créé par le ministre de l’intérieur en février 2005. Il m’a été demandé, dans ce cadre, de faire passer la police d’une entreprise de main-d’œuvre à une entreprise de haute technologie – ou, en tout cas, d’aider la police à accompagner le basculement de la société dans le numérique. Beaucoup a été fait à ce titre, bien que la situation budgétaire ne soit guère propice à un travail sur les enjeux de modernisation. Un très net déséquilibre persiste en effet entre l’enveloppe couvrant la masse salariale des forces de sécurité – police et gendarmerie – et les crédits de fonctionnement et d’investissement. En 2005, sur le périmètre de la police, la masse salariale représentait 87 % du budget. Il est fort probable qu’aujourd'hui, elle en atteigne 90 %. Les moyens pouvant être alloués aux investissements s’en trouvent réduits.

Pour autant, de nombreux efforts de mutualisation et de rationalisation ont été accomplis ces dernières années. Citons en particulier le rapprochement du système de traitement des infractions constatées (STIC) et du système judiciaire de documentation et d’exploitation (JUDEX), ayant donné naissance au fichier de traitement d'antécédents judiciaires (TAJ) partagé par la police et la gendarmerie. S’y sont ajoutés des travaux de modernisation en matière de police technique et scientifique.

Il reste beaucoup à accomplir. Parmi les principaux enjeux figure le remplacement des réseaux radio, qui représentera un coût majeur dans les années à venir. Déjà, la mise en place de ces réseaux il y a près de deux décennies avait nécessité un investissement considérable. Un autre sujet me tient particulièrement à cœur et mérite de progresser, au-delà des actions déjà engagées : le rapprochement des plateformes d’appel d’urgence. C’est un élément important du service rendu aux citoyens, dont ont su s’emparer une dizaine de pays européens.

Enfin, des travaux restent à conduire sur l’utilisation du numérique, en veillant à articuler les dimensions légale et réglementaire avec l’acceptabilité sociale de cette technologie. Je pense ici à l’utilisation d’informations numériques en source ouverte pour des travaux de renseignement territorial, ou encore à l’exploitation de sources vidéo. Les nombreux outils qui sont disponibles dans ces domaines ne sont pas sans soulever des interrogations légales et sociales. Ils méritent de faire l’objet d’un débat et d’être inscrits dans une démarche stratégique.

J’en viens à la montée en puissance des cybermenaces. J’ai été en charge de ces questions ces trois dernières années au ministère de l’intérieur, sous l’angle de la coordination mais sans exercer de fonction opérationnelle. En la matière, chaque direction générale gère les activités et les affaires qui lui sont propres, en relation, notamment, avec le ministère de la Justice. L’État français a réagi vite et bien à l’essor des cybermenaces. Il a su structurer un modèle qui suscite un intérêt à l’échelle internationale. En revanche, il reste à progresser dans la déclinaison concrète de ces sujets au sein des services de police et de gendarmerie au quotidien. J’y ai consacré une feuille de route, qui a d’ailleurs été mentionnée lors d’un récent forum à Lille par le secrétaire d’État auprès du ministre de l’intérieur, Laurent Nuñez. Elle invite à se saisir des enjeux de cybersécurité sous l’angle de la formation des personnels, du recrutement de spécialistes ou encore du renforcement des structures d’enquête.

Je me contenterai d’une statistique pour illustrer l’ampleur que prend la cybercriminalité. Il y a deux décennies, notre pays recensait plus d’un millier de braquages de banques chaque année, et infiniment peu d’atteintes à l’espace cybernétique. Aujourd'hui, les braquages ne dépassent guère la centaine, tandis que 1,2 million de foyers font l’objet d’un usage frauduleux de leur carte bancaire. Le ministère de l’intérieur doit se dimensionner pour faire face à cette déferlante. Au-delà de l’exemple que j’ai cité se présentent d’autres enjeux, notamment d’accompagnement du tissu économique – et tout particulièrement des petites et moyennes entreprises, qui sont insuffisamment protégées contre les cybermenaces.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Bien que les ressources mobilisables à cet effet ne représentent que 10 % du budget du ministère, de grands projets technologiques ont-ils été ou sont-ils envisagés ?

M. Thierry Delville, ancien délégué ministériel aux industries de sécurité et à la lutte contre les cybermenaces. À ce jour, le projet technologique le plus structurant touchant les forces de l’ordre reste le déploiement du réseau radio numérique entre le début des années 1990 et 2007. Ce réseau est en quelque sorte la « colonne vertébrale » des acteurs de terrain, pour lesquels la coupure des communications avec la salle de commandement présenterait un réel danger. Il importe désormais de moderniser et de renouveler ces technologies, en s’appuyant sur des capacités nouvelles. Les capacités de transmission de ce réseau sont insuffisantes – elles sont nettement inférieures à celles qu’offre le moindre téléphone mobile. Il faudra tirer parti de la 5G pour permettre aux forces de l’ordre de transmettre des données volumineuses, notamment des vidéos, de façon sécurisée. Ces infrastructures doivent être résilientes : elles doivent continuer à fonctionner quand tous les autres dispositifs ont été atteints ; d’où leur coût important. Tel est, à mes yeux, l’investissement prioritaire. Cet enjeu est bien identifié par le ministère, et formalisé dans le cadre du projet « réseau radio du futur ».

D’autres projets sont en cours, comme la numérisation de la procédure pénale, c'est-à-dire le stockage des informations pénales sur des durées longues, et la facilitation des recherches.

Plutôt que de se livrer à une course sans fin aux nouveaux outils, il me paraît indispensable de consolider les infrastructures : le câblage doit être modernisé dans les commissariats, et les moyens de transmission doivent être actualisés. Les dispositifs de stockage de l’information doivent en outre être chiffrés et sécurisés de façon renforcée, pour résister à de potentielles attaques informatiques. J’estime que des moyens devraient être consacrés prioritairement à ces sujets.

M.  le président Jean-Michel Fauvergue. J’invite nos administrateurs, que je remercie pour leur travail et leur disponibilité, à collecter auprès du ministère de l’intérieur l’ensemble des travaux ayant été menés dans ces domaines, en particulier par Thierry Delville.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. En 2018, il avait été envisagé de créer une grande direction du numérique au sein du ministère de l’intérieur, fusionnant la direction des systèmes d’information et de communication avec les services homologues de la préfecture de police et de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises. La question s’était posée d’y intégrer ou non le STSI. Monsieur Delville, quel est votre point de vue sur le sujet ?

M. Thierry Delville, ancien délégué ministériel aux industries de sécurité et à la lutte contre les cybermenaces. Ces travaux se poursuivent. Ayant quitté mes fonctions il y a plusieurs mois, je ne pourrai vous informer de leurs derniers développements. Je vous livrerai néanmoins ma vision de ce projet, dont j’ai d’ailleurs fait état avant mon départ.

L’enjeu de la transformation numérique doit être porté de manière unitaire. Si le STSI a été créé en 2005, c’est parce qu’à l’époque, la police nationale était insatisfaite de la manière dont étaient gouvernés les crédits. Nous étions avant l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), dans un modèle où les directions opérationnelles – la direction générale de la police nationale (DGPN), en l’espèce – n’avaient pas de visibilité sur les projets et les programmes. Il en va autrement depuis la LOLF, et nous ne pouvons que nous en réjouir. Il serait néanmoins souhaitable que les compétences, les ressources et la vision touchant aux questions technologiques fassent l’objet d’une gouvernance unifiée et renforcée au sein du ministère, qui puisse contribuer à une transformation culturelle.

J’ai intégré cette administration il y a plus de trente ans en tant qu’inspecteur de police, après avoir passé un concours comportant une option informatique. Je doute que cette option existe encore. C’est pourtant un véritable enjeu. A contrario, la gendarmerie compte une filière technologique dans laquelle elle recrute des diplômés de niveau élevé, y compris des polytechniciens. Elle accompagne tout au long de leur carrière ces hauts potentiels, susceptibles de devenir responsables de la police technique et scientifique ou de services de cybersécurité.

Je souhaiterais que dans la conduite des projets, indépendamment des grands pôles – DGPN, direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN), secrétariat général… –, il y ait toujours à la table du ministre de l’intérieur un acteur, au service de tous les autres, qui porte le sujet de la modernisation et de la transformation numérique.

Le ministère de l’intérieur a besoin d’une grande direction générale du numérique, tant pour sa propre transformation que dans le cadre de ses relations avec d’autres acteurs interministériels tels que la direction générale de l’armement ou le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Telle est ma conviction personnelle.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Le STSI devrait-il, selon vous, y être inclus ?

M. Thierry Delville, ancien délégué ministériel aux industries de sécurité et à la lutte contre les cybermenaces. Naturellement. Il est même possible d’aller plus loin. J’ai été en charge, à Paris, d’une direction qui regroupait des compétences de la direction des systèmes d’information de la préfecture de police, des services logistiques et de divers services de support opérationnel. Dans un même esprit, une grande direction du numérique du ministère de l’intérieur, si elle voyait le jour, ne devrait pas être éloignée des enjeux d’équipement des forces. Bien souvent, ces aspects sont liés. Les dispositifs de protection des agents ou d’armement intègrent tous des technologies, à de rares exceptions. Au-delà d’une direction numérique, il conviendrait ainsi de réfléchir à une direction support de la transformation et de la modernisation.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Il s’agirait donc d’une direction support pour toutes les unités de sécurité intérieure, qui interviendrait aussi bien en matière de numérique que d’équipements. Y incluriez-vous les équipements roulants ?

M. Thierry Delville, ancien délégué ministériel aux industries de sécurité et à la lutte contre les cybermenaces. Oui. Comme j’ai pu en faire l’expérience à la direction des services techniques, le coût d’une voiture de police, tel qu’il est négocié avec le service des achats, double sous l’effet des technologies que l’on y intègre : rampe accueillant le dispositif de reconnaissance de plaques minéralogiques et la caméra, radio, etc. Le véhicule doit être considéré comme un outil technologique supplémentaire, mobile et extrêmement coûteux.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Quel serait le positionnement optimal de cette direction ?

M. Thierry Delville, ancien délégué ministériel aux industries de sécurité et à la lutte contre les cybermenaces. J’en ferais une direction générale qui traiterait quotidiennement avec le ministre ou son directeur de cabinet, au même titre que les autres directions générales.

Mme Nicole Trisse. Vous semblerait-il nécessaire de repenser la formation dans les écoles de police afin qu’elle intègre la dimension numérique ? De nouveaux critères de recrutement s’imposent-ils ? Est-il souhaitable de former aux technologies numériques les agents en fonction depuis quelque temps ? Si oui, est-ce prévu ?

M. Thierry Delville, ancien délégué ministériel aux industries de sécurité et à la lutte contre les cybermenaces. Ma réponse sera parcellaire, car je ne suis pas entré dans un niveau de connaissance précis de la formation dans chaque direction générale. Je ne saurais comparer, par exemple, l’effort de formation rempli par la DGSI et la DGGN.

Cependant, la police nationale me semble devoir réaliser un effort tout particulier pour élargir le champ de compétence de ses recrues. Il est certes important de connaître le droit pénal et le droit administratif pour passer un concours, mais ces disciplines peuvent aussi s’acquérir à l’issue du recrutement. Pourquoi un candidat ayant une formation d’ingénieur ne pourrait-il pas se présenter aux épreuves ? Il arrive que de tels profils passent le concours de commissaire, mais ils intègrent ensuite rarement les services technologiques. Il me paraît donc prioritaire d’ouvrir les concours.

Par ailleurs, il est absolument essentiel de renforcer la formation à la cybersécurité, par des dispositifs qu’il appartient aux spécialistes de la pédagogie de définir : modules à distance, sessions sur site... De même que les experts-comptables se forment régulièrement aux normes IFRS, les forces de sécurité doivent se voir proposer des dispositifs de formation itératifs leur permettant de maintenir à niveau leurs connaissances et de rendre un service pertinent aux usagers.

Lors des attentats de 2015, nous avons mesuré combien il était important de rencontrer les grands acteurs de l’Internet. Bernard Cazeneuve, alors ministre de l’intérieur, s’était rendu dans la Silicon Valley pour discuter de modalités de coopération. Ce travail a fait l’objet d’un suivi et s’est élargi à d’autres thématiques. Ainsi, des discussions sont en cours à Bruxelles sur le retrait, dans des délais extrêmement courts, de contenus terroristes publiés en ligne. Préalablement, l’une des toutes premières actions entreprises fut de former massivement des correspondants à adresser des réquisitions aux opérateurs, selon des modalités harmonisées mais en tenant compte de la spécificité de chaque acteur. Ceci nécessite un important effort de formation des enquêteurs, et plus encore d’actualisation des connaissances dans la durée, afin de faire face à des phénomènes en évolution constante.

M. Rémi Delatte. Le numérique offre des opportunités, mais présente aussi des risques en concentrant des données sensibles sur un même site. Vous évoquiez la nécessité de se doter d’outils résilients, garantissant une totale sécurité. Or le risque zéro n’existe pas, qui plus est dans un monde où la technique évolue à grande vitesse et où la cybercriminalité a souvent un temps d’avance. Le risque que j’évoque est d’autant plus prégnant que les données sont partagées sur l’ensemble du territoire français – via l’outil NeoGend notamment. Comment s’assurer de la résilience et de la sécurité d’un tel dispositif ?

M. Thierry Delville, ancien délégué ministériel aux industries de sécurité et à la lutte contre les cybermenaces. Le risque zéro n’existe pas, en effet, en particulier face aux cybermenaces. Il faut avoir l’humilité de reconnaître que l’expertise que l’on croit détenir est frappée d’obsolescence en quelques heures, au mieux en quelques jours. Dans les entreprises, les responsables de la sécurité des systèmes d’information sont submergés quotidiennement de failles nécessitant la mise à jour de programmes. Imaginez l’ampleur de la tâche dans de grandes banques ou organisations, où les systèmes d’information sont souvent complexes et résultent de fusions d’entités. Un travail colossal de construction et d’homogénéisation des systèmes doit être mené. Ces enjeux sont tout aussi importants au ministère de l’intérieur. Ils font l’objet d’un suivi scrupuleux, avec la collaboration et la supervision essentielles de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI). La solution Neo a d’ailleurs été bâtie avec des systèmes d’exploitation fournis et mis à niveau par l’ANSSI. Les préoccupations de sécurité sont donc centrales dans tous les projets.

M. Jean-Louis Thiériot. Vous jugez nécessaire d’établir une programmation pluriannuelle de la sécurité intérieure, portée par une vision à long terme. À cet égard, vous paraîtrait-il opportun d’élaborer un livre blanc de la sécurité intérieure, qui nous permette de poser, dans la durée, les ambitions de sécurité et les moyens afférents ?

Par ailleurs, où en est la filière des entreprises technologiques de sécurité ? Si l'État n’a pas pour vocation première de la porter, il peut néanmoins participer à son développement. Comment agir en ce sens ?

Enfin, vous avez souligné la nécessité de se doter d’un numéro d’appel d’urgence unique. Ayant été président de conseil départemental, j’ai été conduit à réfléchir sur ce sujet. Je me suis notamment intéressé au projet NexSIS développé par les pompiers. Si nous nous dirigions vers un numéro d’appel unique, quelles entités devraient être réunies, et quel acteur serait le plus à même d’en être l’opérateur ?

M. Thierry Delville, ancien délégué ministériel aux industries de sécurité et à la lutte contre les cybermenaces. Je suis intimement convaincu qu’une programmation à long terme est nécessaire. Au cours de ma carrière au ministère de l’intérieur, j’ai eu à connaître la loi relative à la modernisation de la police nationale de 1985, puis la première loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure de 2002, qui comportait un volet technologique. De nombreux projets en ont découlé. À chaque fois, néanmoins, il s’agissait de « coups », après quoi le sujet restait en sommeil une décennie. On qualifie parfois le ministère de l’intérieur de « ministère de l’urgence ». Il lui manque une programmation de long terme. Les travaux auxquels j’ai contribué s’inscrivaient dans une temporalité de cinq ans, à l’instar de la loi de programmation militaire. Il est nécessaire qu’à leur issue soient effectués un bilan, un contrôle et une évaluation, afin de pouvoir enchaîner sur la loi suivante. Malheureusement, la France ne procède pas à cet exercice en matière de sécurité.

À l’heure où l’on parle de révision constitutionnelle, j’aimerais également que la sécurité fasse l’objet d’une commission spécifique au Parlement, afin que celui-ci bâtisse une expertise pérenne dans ce domaine et qu’il l’applique au contrôle et à l’exécution des lois. Une commission sur la sécurité intérieure, voire sur la sécurité intérieure et la justice, représenterait une avancée considérable pour développer l’expertise et le contrôle du Parlement sur ces sujets.

J’ajoute que les lois de programmation n’ont pas vocation à répondre à des événements dans l’urgence, mais à tracer une vision sur des projets au long cours. Le réseau de radio Acropol a par exemple mis quinze ans à se déployer sur le territoire. Paris accueillera les Jeux olympiques (JO) en 2024. Nous devrons être à l’heure de cet événement en matière de sécurité. Une loi pourrait viser ce terme.

Il est important que l’État s’implique dans les travaux des filières. Avec l’aide précieuse de Patrick Guyonneau, j’ai eu le plaisir de fonder en octobre 2013 le comité de la filière industrielle de sécurité (COFIS), qui a accédé il y a quelques mois au rang de comité stratégique. La sécurité est ainsi reconnue comme une filière à part entière, et est placée à ce titre sous la coordination du ministère de l’Économie et des Finances. Le ministère de l’intérieur doit absolument y jouer un rôle, comme il l’a fait ces cinq dernières années. Le premier comité de pilotage de la filière fut d’ailleurs coprésidé, en décembre 2015, par le ministre de l’intérieur, Bernard Cazeneuve, et le ministre de l’économie, de l’industrie et du numérique, Emmanuel Macron. Malheureusement, cette instance n’a pu se réunir à nouveau, l’événement ayant été plusieurs fois reporté.

En France, la filière de la sécurité représente 130 000 à 140 000 emplois industriels directs. Si l’y on ajoute les emplois indirects dans les secteurs public et privé, elle dépasse le million d’emplois. Son chiffre d'affaires atteignant 24 milliards d’euros en 2017, et était réalisé pour plus de la moitié à l’export. Il s’agit d’un secteur extrêmement dynamique, en très forte croissance. À la différence des entreprises de sécurité privée traditionnelles, fondées sur la ressource humaine, l’industrie de sécurité produit des solutions technologiques, orientées en particulier vers la cybersécurité et la sécurité physique et logique. L’État n’en est pas le premier acheteur. Le ministère de l’intérieur ne représente que 4 % ou 5 % des ventes réalisées sur le marché domestique. A contrario, le ministère des Armées est le client exclusif de la filière de l’armement, hors exportations. Cela constitue une différence majeure. La sécurité doit être pensée, aujourd'hui, dans le cadre de partenariats avec le monde privé. La vision stratégique et l’élaboration éventuelle de lois de programmation ne sauraient éluder cette dimension.

J’en viens au projet de numéro d’appel d’urgence unique, le 112 unifié, qui est envisagé depuis une décennie. Dix à douze États membres se sont dotés d’un tel dispositif. Les départements prennent des initiatives en ce sens. Il reste à savoir comment mettre en œuvre des plateformes comparables à celles de nos voisins, et comment les harmoniser. Je ne saurais dire à qui devrait en être confié le pilotage. La délicate détermination de la gouvernance du dispositif est d’ailleurs l’un des freins du projet. Dans les départements, une autorité s’impose quoi qu’il en soit, le préfet. Il suffirait qu’une décision soit prise sur le pilotage d’une plateforme d’urgence dédiée à la réponse aux citoyens, pour que tous les acteurs se mettent en ordre de marche.

M. Jean-Claude Bouchet. Nous savons tous que pour être efficaces, les forces de sécurité, quelles qu’elles soient, ont besoin de moyens : véhicules, armement, réseaux radio, etc. Or les infrastructures de communication sont fragiles : il suffit de couper une fibre ou de faire tomber une antenne pour les mettre hors d’usage. Dans certains commissariats, les infrastructures ont quinze ans de retard. Quel budget serait nécessaire pour les mettre à niveau ?

Par ailleurs, les moyens dont nous disposons en matière de cybersécurité permettent-ils de contrer les attaques et de mener des enquêtes efficaces ? Sont-ils suffisants, sachant que, dans ce domaine, les criminels ont toujours un temps d’avance sur la technologie ? Des comparaisons internationales permettent-elles de juger si la France est au niveau en la matière ?

M. Thierry Delville, ancien délégué ministériel aux industries de sécurité et à la lutte contre les cybermenaces. C’est un exercice difficile que de déterminer le budget de mise à niveau des infrastructures. Le projet de plan de modernisation de la sécurité intérieure, remis peu avant la dernière élection présidentielle, comportait plus de 70 pistes d’action, dont beaucoup portaient sur les infrastructures. Il évaluait le budget global nécessaire entre 2 et 2,5 milliards d’euros sur cinq ans, la moitié environ correspondant aux infrastructures, et préconisait le renforcement des effectifs à hauteur de 300 à 400 agents techniques. Beaucoup a été entrepris, grâce aux efforts des directions générales et à un abondement budgétaire. Je ne suis pas en mesure de dire ce qu’il reste à faire. Je ne suis pas certain, toutefois, que les infrastructures soient priorisées dans ce cadre. Elles méritent pourtant une attention particulière. La modernisation et la sécurisation des infrastructures de réseau – radio et informatiques – nécessiteraient un investissement de l’ordre d’un milliard d’euros sur cinq ans.

Je n’ai pas le sentiment que la France accuse un retard en matière de cybersécurité. J’ai participé aux travaux menés il y a un an par le SGDSN avec l’ANSSI, dont a découlé la revue stratégique de cyberdéfense. Notre principal enjeu fut de convaincre les différents acteurs de la nécessité de travailler ensemble. Des avancées importantes ont été réalisées dans la gouvernance des sujets de cybersécurité. L’ANSSI, dirigée par un homme remarquable, Guillaume Poupard, assure une animation et une coordination des acteurs sous l’autorité du SGDSN. Nous disposons donc d’une organisation intégrée et interministérielle. Si les parties ont parfois des vues divergentes, elles s’accordent sur la nécessité de mener certains travaux : formation, actualisation permanente des capacités face à une cybercriminalité en évolution constante, etc.

Les pratiques de cybercriminalité se sont considérablement transformées, ne serait-ce que depuis 2015. Le darknet est devenu une terre promise pour les mafieux et cybercriminels de tous ordres. Un rapport publié il y a un peu plus d’un an faisait état de 100 000 téléchargements d’outils permettant d’accéder à ce réseau. Les forces de sécurité doivent se mettre en capacité de tracer ces outils, qui évoluent constamment, pour mener le travail d’investigation nécessaire. À ce volet judiciaire s’ajoute celui du renseignement, à une granularité toute particulière. Tout ceci a un coût considérable.

Mme Agnès Firmin Le Bodo. Vous avez insisté sur la mutualisation des efforts et la nécessaire co-construction des projets. La localisation sur un même site de l’ANSSI et du centre d’analyse de lutte informatique défensive doit produire ses effets. M. Poupard fait état d’une difficulté à recruter des ingénieurs spécialisés en cyberattaque ou en cyberdéfense. Quand la France développera-t-elle véritablement cette spécialité, pour se doter des compétences dont elle a besoin ?

S’agissant des infrastructures, il convient de rappeler que certains commissariats n’ont pas même une connexion Internet satisfaisante. J’ose espérer que nos futurs policiers seront formés aux technologies. Qu’en est-il de la formation continue des agents en place, qui paraît absolument nécessaire ? La cybersécurité se vit en effet au quotidien.

Enfin, monsieur Delville, vous avez enfin évoqué les jeux olympiques. Dans cette perspective, comment la France peut-elle renforcer ses capacités de cyberprévention, afin d’en faire un axe de défense et de cybersécurité ?

M. Thierry Delville, ancien délégué ministériel aux industries de sécurité et à la lutte contre les cybermenaces. L’effort de modernisation des infrastructures que j’ai mentionné inclut les commissariats et les brigades de gendarmerie sur l’ensemble du territoire.

Les ingénieurs en cybersécurité sont une denrée rare et très recherchée. Je rencontrais aujourd'hui même le directeur d’une école d’ingénieurs de la région parisienne, avec lequel j’explore des pistes pour identifier des profils atypiques.

J’aime citer à ce propos une anecdote particulièrement éclairante. Elle nous renvoie en 1988, lorsque j’étais affecté aux activités micro-informatiques de la direction des transmissions et de l'informatique – devenue depuis la direction des systèmes d'information et de communication (DSIC). À l’époque, les ordinateurs commençaient à peine à se doter de disques durs. L’un de nos agents les plus brillants en développement micro-informatique était un gardien de la paix. Jusque-là chauffeur au service central automobile, il avait été repéré car il développait en hexadécimal à ses heures perdues – autant dire qu’il était capable d’entrer dans les profondeurs de la machine. Nous étions en charge du suivi des résultats lors des soirées électorales. Le système principal était confié à un important industriel, qui faisait le lien entre les préfectures et le ministère de l’intérieur. Notre gardien de la paix avait pour sa part développé un réseau de secours. Un soir d’élection où le ministre a demandé une représentation des résultats dans un format non prévu par le prestataire, celui-ci s’est montré incapable d’y répondre. Il n’a fallu qu’une demi-heure à mon collègue gardien de la paix pour concevoir une solution ad hoc.

Les acteurs de la cybersécurité ont conscience qu’ils ont intérêt à offrir une deuxième chance à des talents qui n’ont suivi les cursus traditionnels. Je pense notamment à des jeunes diplômés d’écoles de commerce, qui ne s’épanouissent pas dans les affaires mais possèdent des bases mathématiques. Je pense aussi à des personnes qui ont pris des chemins tout autres, mais qui ont une appétence particulière pour l’informatique. Des initiatives commencent à apparaître pour tirer parti de ces talents.

Au-delà de la formation, l’enjeu majeur sera de fidéliser ces professionnels. Nul doute, en effet, qu’ils seront démarchés par des acteurs privés capables de leur proposer des rémunérations alléchantes.

Une mise à niveau des personnels est de surcroît nécessaire, via la formation continue. Il faut faire l’effort d’extraire des agents de leur activité quotidienne pour les inscrire dans des cycles longs de formation. C’est d’ailleurs l’occasion de faire monter en gamme et de réorienter des personnels – sachant que quiconque entre désormais sur le marché du travail est appelé à exercer trois ou quatre métiers.

Les JO ont pour partenaire informatique un porte-drapeau de l’industrie et de l’expertise françaises. Un écosystème est en train de se mobiliser dans le cadre de la filière, dans la perspective des JO de Paris en 2024. Ces jeux devront être une réussite en termes d’innovation et de démonstration de notre savoir-faire. Selon qu’elles se sont tenues à Londres, à Rio ou ailleurs, les éditions précédentes n’ont pas suscité les mêmes enjeux d’intelligence économique et de politique industrielle. Nous devrons être capables de mettre des solutions innovantes au service de tous ceux qui prendront part aux JO de Paris.

Mme Brigitte Kuster. Vous avez mentionné à plusieurs reprises la sécurité privée. À l’occasion d’une mission flash sur la sécurité des lieux de spectacles, j’ai auditionné des syndicats d’entreprises de sécurité privée, qui sont dits dépourvus face à l’échéance olympique de 2024. Ce secteur avoue une carence de personnel et de formation. Quels conseils pourriez-vous lui donner ? Bien que ce sujet dépasse le cadre strict de notre commission, il me semble le compléter utilement.

Nous sommes, par ailleurs, à la veille des élections européennes. Si vous aviez une liste à y conduire, quelle programmation et quelles mesures préconiseriez-vous ?

M. Thierry Delville, ancien délégué ministériel aux industries de sécurité et à la lutte contre les cybermenaces. Une mission de coordination nationale de la sécurité des jeux olympiques de 2024 a été mise en place au ministère de l’intérieur, présidée par le préfet Lieutaud. Elle est chargée de nouer et de nourrir un dialogue avec le comité olympique ainsi qu’avec l’ensemble des acteurs, privés et publics, qui concourront à la réussite de cet événement. Les responsabilités respectives devront être définies dans ce cadre. Déjà, nous savons gérer des enjeux similaires lors des championnats de football : sécuriser la fan zone, organiser la sécurité à une certaine distance de ladite zone, identifier les responsabilités du maire et de l’État… Tous ces sujets devront être traités très en amont des JO de 2024.

J’en viens à votre question inattendue, madame la députée, sur les élections européennes. J’ai eu l’occasion de participer à des travaux de recherche européens il y a quelques années. Plus récemment, sous l’impulsion du ministère de l’intérieur et du secrétariat d’État chargé du numérique, j’ai pu défendre, à l’échelon européen, la question du retrait de contenus illicites publiés en ligne.

La France présente des différences manifestes avec ses voisins au regard des enjeux de sécurité. Même sur des sujets qui nous paraissent évidents – lutte contre le terrorisme, retrait de la propagande terroriste sur Internet… – il n’est pas aisé de parvenir à un consensus immédiat. Cela demande un investissement important. Il me paraît indispensable de considérer que la sécurité est un enjeu à définir au niveau européen, ce qui n’obère en rien le champ souverain que nous devons traiter sur notre territoire. La définition du partage des missions avec les acteurs européens doit reposer sur une vision et une connaissance des questions de sécurité dans le temps long. Aussi l’Union européenne doit-elle maintenir son effort de soutien à la recherche en matière de sécurité.

Aujourd'hui, au ministère de l’intérieur, cette recherche est principalement financée par des crédits européens. C’est là une grande différence avec le monde militaire. Une agence de l’innovation de défense vient d’être créée au sein du ministère des armées, dotée d’un budget de 1 milliard d’euros à l’horizon de 2022. Pour sa part, le ministère de l’intérieur répartit quelques crédits de recherche entre différents services, dans des proportions infiniment moindres. L’essentiel des projets ou des participations à des programmes de recherche relève de crédits sollicités auprès Bruxelles, le plus souvent avec d’autres partenaires européens. Cet effort communautaire doit être préservé et renforcé. Les États membres doivent au moins s’accorder sur les grandes priorités communes qu’ils jugent essentielles à une politique de sécurité européenne, sur le temps long. Les grands événements entrent d’ailleurs dans ce cadre, dans la mesure où ils sont organisés successivement par différents pays. Certes, des experts échangent déjà sur les questions de sécurité. Au-delà, ces enjeux pourraient se décliner dans une approche politique et une démarche stratégique de long terme.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Percevez-vous une différence notable d’équipement entre les commissariats des villes et des territoires ruraux ? Si oui, quel délai serait nécessaire pour effectuer un rattrapage ?

Pour ce qui est des programmes et logiciels communs entre la gendarmerie et la police, le fichier TAJ s’avère une vraie réussite. En revanche, le programme Neo a fait l’objet d’une déclinaison pour la police, NeoPol, et d’une autre pour la gendarmerie, NeoGend. D’autres logiciels restent spécifiques à l’une des forces. Ne serait-il pas souhaitable de centraliser et d’unifier ces outils ?

Enfin, les derniers marchés de défense ont souvent été remportés par des entreprises étrangères. Y a-t-il selon vous un risque à ce que des matériaux et des équipements relevant de la sécurité intérieure soient fabriqués dans des pays étrangers ?

M. Thierry Delville, ancien délégué ministériel aux industries de sécurité et à la lutte contre les cybermenaces. Je ne suis pas convaincu qu’il existe des différences considérables entre l’équipement des commissariats des villes et des zones rurales. Les systèmes d’information sont désormais unifiés. À mon arrivée à la préfecture de police, l’une de mes principales missions fut de mettre à niveau les systèmes d’information et de les aligner sur ceux de l’État. Aujourd'hui, les modalités d’accès à l’information sont homogènes. En revanche, il existe certainement des disparités en matière de parc automobile, liées aux usages. Pour m’en être occupé à Paris, je sais combien ce volet est complexe et mérite une surveillance scrupuleuse. L’usure des véhicules diffère selon qu’ils sont utilisés par les mêmes conducteurs, d’une petite unité ou par la multitude d’agents d’un grand centre de police. Les taux d’immobilisation et de disponibilité des voitures varient de surcroît selon les environnements. Pour autant, les équipements sont globalement assez proches. Je vous invite à le vérifier auprès des services en charge de ces questions.

Quant au développement de logiciels parallèles pour la police et la gendarmerie, il relève de la gouvernance et résulte de choix des directeurs généraux. Je ne saurais me prononcer sur ces arbitrages, qui sont certainement justifiés.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. À la lumière de votre expérience, est-il justifié d’utiliser des logiciels différenciés, ou serait-il préférable d’instaurer des programmes communs ?

M. Thierry Delville, ancien délégué ministériel aux industries de sécurité et à la lutte contre les cybermenaces. Sur des périmètres fonctionnels, recouvrant des missions et des métiers globalement semblables, tout doit être fait pour unifier les solutions entre les forces. Notez toutefois que des dénominations différentes peuvent cacher des similitudes assez fortes entre les outils. Ainsi, je ne pense pas que NeoPol et NeoGend soient fondamentalement différents. En revanche, les applications qui leur sont greffées peuvent engendrer des disparités. Il reste à savoir si celles-ci sont justifiées : dresse-t-on différemment un procès-verbal d’accident en zone de gendarmerie et en zone de police, par exemple ? Ces considérations méritent d’être objectivées et analysées. Toutefois, la racine même de ces outils repose sur un socle commun, administré par le service des technologies et des systèmes d'information de la sécurité intérieure. Il me semble qu’une convergence grandissante des outils est souhaitable. Idéalement, la plateforme d’appels d’urgence unifiée, le 112, devrait être supportée par un seul système d’information, capable de servir les particularités de chaque service ou entité.

J’ai eu l’occasion de signer plusieurs centaines de marchés publics, notamment en tant que directeur des services techniques à la préfecture de police. Dès lors que les acheteurs entretiennent une relation étroite avec les prescripteurs, sous l'autorité des contrôleurs, le code des marchés publics offre un cadre propice à l’élaboration de solutions innovantes, sur des sujets complexes. C’est ainsi qu’à l’issue d’un dialogue compétitif avec plusieurs industriels, nous avons pu déployer en 2008 les premiers kits de détection de drogue dans la salive, fruits de dix ans de recherche. Ces marchés publics doivent intégrer pleinement les enjeux de filière et veiller à la préservation des intérêts des entreprises françaises et européennes. À ce titre, il est salutaire que le contrôle de l’État sur les investissements étrangers dans des secteurs sensibles inclue les entreprises qui travaillent au profit des forces de l’ordre.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Monsieur Delville, nous vous remercions.

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Audition du 6 mars 2019

Colonel Louis-Mathieu Gaspari, secrétaire général du Conseil de la fonction militaire de la gendarmerie (CFMG), lieutenant-colonel François Dufour et des membres du groupe de liaison du CFMG : adjudant-chef Samia Bakli, lieutenant-colonel Sébastien Baudoux, chef d’escadron Frédéric Colard, adjudant Raoul Burdet, maréchal des logis-chef Gérard Dhordain, adjudant-chef Hélène L’Hôtelier, gendarme Grégory Rivière, adjudant-chef Catherine Hernandez, adjudant-chef Vincent Delaval, adjudant-chef Régis Poulet, major Patrick Boussemaere.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Je souhaite la bienvenue au colonel Louis-Mathieu Gaspari, secrétaire général du CFMG et aux membres du groupe de liaison.

Conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, les personnes entendues déposent sous serment.

Les personnes auditionnées prêtent serment.

M. Louis-Mathieu Gaspari, secrétaire général du Conseil de la fonction militaire de la gendarmerie (CFMG). Monsieur le président, je vous remercie d’avoir convié le groupe de liaison Conseil de la fonction militaire de la gendarmerie (CFMG) pour répondre aux questions de votre commission d’enquête.

Le CFMG est l’instance nationale de dialogue social de la gendarmerie. Créé en 1989, il compte 75 officiers et sous-officiers qui représentent la gendarmerie dans sa pluralité, statutaire, fonctionnelle et géographique. Ce modèle de dialogue interne constitue un point d’ancrage fort à la communauté militaire ; la gendarmerie a su l’adapter par touches successives depuis plus de trente ans.

Le CFMG est chargé d’étudier toutes les questions concernant les conditions de vie, d’organisation du travail ou d’exercice du métier militaire. Son action est parfaitement coordonnée avec le Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM), instance nationale de consultation et de concertation de l’ensemble des militaires.

Les onze officiers et sous-officiers du groupe de liaison ici présents ne sont que l’émanation du CFMG. Mus par la seule volonté de défendre l’intérêt général, ils portent fidèlement la voix des 100 000 gendarmes qui les ont élus. Parce qu’ils servent dans les unités opérationnelles, ils n’ignorent rien des difficultés qui existent sur le terrain ; parce qu’ils vivent au quotidien des engagements exigeants, ils ne manqueront pas de partager avec vous leurs expériences très concrètes et leur ressenti.

Pour eux, 2018 a été une année particulièrement riche, marquée par des engagements opérationnels d’ampleur : en métropole, face aux « zones à défendre » (ZAD) de Notre-Dame-des-Landes, de Bure et de Kolbsheim ; outre-mer, à l’occasion de fortes tensions à Mayotte, en Guyane, en Nouvelle-Calédonie. Depuis le début du mouvement des « Gilets jaunes », le 17 novembre dernier, les gendarmes ont pris toute leur part pour protéger les institutions et la population. Le 8 décembre, 89 000 membres des forces de sécurité intérieure ont été engagés, dont 65 500 gendarmes. Cette mobilisation sans précédent a été rendue possible grâce à la disponibilité, la robustesse, l’organisation et le savoir-faire militaire de notre institution.

Cet engagement qui perdure depuis près de trois mois et demi est très éprouvant. Plus de 400 gendarmes ont été blessés, parfois dans des conditions de violence inouïe – je pense à nos deux camarades de l’escadron de Grenoble violemment agressés sur la passerelle Senghor à Paris. Certaines casernes, où nous travaillons et où habitent nos familles, ont également été attaquées, comme celle qui abrite le peloton d’autoroute de Narbonne ou celle de Dijon. Au quotidien, le gendarme, au service de nos concitoyens, exerce un métier exigeant qui peut aller jusqu’au sacrifice suprême. Quatorze officiers de gendarmerie dont le colonel Beltrame, ont été tués en 2018 dans l’accomplissement de leur devoir.

Les gendarmes, et tel est l’état d’eprit des membres du groupe de liaison, sont très pragmatiques et ne demandent qu’une chose : disposer des moyens humains et matériels pour rendre le meilleur service de sécurité aux Français.

Pour terminer, je souhaite vous faire part d’une inquiétude majeure qui prévaut actuellement dans les rangs de la gendarmerie : il s’agit de la réforme des retraites.

Ce n’est pas l’idée de réforme qui est en jeu, bien au contraire. Les militaires de la gendarmerie sont pleinement conscients de la nécessité de conduire une réforme sur ce sujet. Mais ils souhaitent que le futur système universel de retraite prenne en compte leur spécificité et surtout leur « militarité ». Cette réforme ne peut être engagée en ne prenant en compte que les missions, en faisant fi du statut militaire. Au motif que policiers et gendarmes relèvent du même ministère et accomplissent nombre de missions similaires, on voudrait leur appliquer les mêmes critères pour la retraite. Or l’article 1er de la loi du 3 août 2009 dispose que la gendarmerie est une force armée. Les missions exécutées par les militaires dans une gendarmerie doivent donc absolument être considérées selon une approche statutaire dont l’équation est simple : au regard de son statut, la communauté militaire dont les gendarmes font partie, possède moins de droits, moins de liberté, plus de devoirs et de sujétions, donc l’État leur doit impérativement des garanties spécifiques, notamment dans le calcul de la retraite.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Notre commission d’enquête a décidé de se concentrer, s’agissant des moyens, sur deux aspects, les équipements et l’immobilier, soit les lieux de vie et les lieux de travail.

Dans le cadre du plan triennal 2018-2020 pour la rénovation et l’entretien des casernes de gendarmerie, 85,9 millions d’euros ont été budgétés en 2019 pour la rénovation d’environ 4 000 logements. Quel est votre diagnostic sur l’état du parc immobilier de la gendarmerie nationale, qu’il s’agisse des lieux de vie, donc des appartements de fonction dans les casernes, ou des lieux de travail des brigades ?

Que pensez-vous de la proposition, abandonnée, de déconcentrer les crédits par région, voire par brigade, et dans ce cas-là, quelle serait la proportion à déconcentrer ?

M. Grégory Rivière, gendarme. J’interviendrai d’abord sur le budget consacré aux lieux de vie. Il est pour 2019 de 85 millions d’euros, mais après des années « blanches ». Il est très rare qu’un propriétaire loue un logement sans y faire aucun entretien pendant des années. Or il est arrivé qu’il n’y ait pas de crédits, ou dix millions d’euros par an pour l’entretien de l’ensemble des gendarmeries. Depuis quelques années, ce budget a augmenté de nouveau. Mais l’étude menée par des cabinets d’expertise montre que c’est à un niveau très inférieur à ce qui serait nécessaire. Pour entretenir le parc domanial, il faudrait en fait des crédits de 200 à 300 millions d’euros par an. Or, on est revenu à des budgets de 80 à 90 millions. Cela signifie qu’une bonne partie du parc domanial n’est pas entretenue comme il le faudrait et continue à vieillir.

S’agissant d’une déconcentration des crédits, la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) y procède déjà en les répartissant entre les régions pour effectuer les travaux nécessaires, mais ce budget est loin de répondre à ce qu’il faudrait faire dans les différentes casernes.

Mme Hélène L’Hotelier, adjudante-cheffe. Le parc immobilier de la gendarmerie, représente 3 775 casernes et 75 608 logements. L’existence de ce parc est une composante du statut militaire et conditionne la disponibilité des gendarmes. Actuellement, l’âge moyen d’un logement dans le parc domanial est de 45 ans, et il est de 52 ans pour les locaux de services techniques. Le plan d’urgence pour l’immobilier lancé il y a quelques années n’est pas suffisant : en fait il ne permet de traiter que les vraies urgences. Pourtant, le logement constitue une maigre compensation pour les contraintes d’un métier exigeant. Et le bien-être de la famille dans le logement, c’est aussi le bien-être du militaire au travail. Au-delà même du confort, certaines casernes ne répondent simplement plus aux normes de sécurité.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Les 85 millions d’euros de crédits dont il est question concernent uniquement les casernes et logements gérés par l’État. Mais pouvez-vous faire le point sur le parc géré par des départements ou par des bailleurs sociaux ? Il semble difficile de peser sur ces derniers pour qu’ils remettent des appartements en état.

M. Raoul Burdet, adjudant. Vous l’avez bien compris, nous estimons que le budget global consacré à l’immobilier est si insuffisant, qu’on ne maîtrise plus vraiment la question et qu’il a fallu compléter le domanial, de façon palliative, par un recours au parc locatif, à hauteur de 45 000 logements, soit 60 % du parc utilisé, dont 9 600 logements pris à bail individuellement. La maîtrise d’ouvrage du parc locatif, en 2017, était assurée pour un peu plus de la moitié par les collectivités territoriales, grâce à une subvention de l’État, en vertu d’un décret du 28 janvier 1993 ; elle l’était à 32 % par les organismes HLM et à 15 % par d’autres partenaires privés.

Ce recours au parc locatif n’est que le résultat d’un défaut d’investissement dans le domanial. D’autre part, la Gendarmerie se doit non seulement de mettre à niveau les normes dans le domanial, mais également d’assurer la sécurité de ces emprises, lieux de travail et aussi lieux de vie des familles. Pour assurer cette sécurisation, ce sont 15 millions d’euros qui sont ponctionnés sur un budget global de 90 millions d’euros. Et cette somme est loin de suffire : avec 15 millions par an, il faudrait plus d’une décennie pour assurer la sécurisation complète des locaux. Quand on pense aux mesures de protection que peuvent nécessiter les attaques terroristes, le décalage est flagrant.

M. Grégory Rivière, gendarme. Je vais vous donner un exemple de ce qui peut se passer dans une ville de province. Une caserne est arrivée en bout de course, les huisseries et l’isolation sont à refaire à tous les niveaux. On demande à la collectivité de faire des travaux, année après année, et on finit par dire aux politiques que s’ils veulent garder une gendarmerie, il faut loger les gendarmes de façon décente. Alors, par un montage juridique, on crée une nouvelle gendarmerie, en face de l’ancienne parfois. Et peu après, cette ancienne caserne qui n’était pas aux normes, est complètement rénovée pour être transformée en logements sociaux. Le gendarme, qu’on a laissé pendant tant d’années dans un logement non conforme, se sent un peu un sous-citoyen, car c’est quand il est parti qu’on s’en aperçoit et qu’on agit. C’est choquant.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. C’est bien parce que beaucoup de députés qui font partie de cette commission ont, en visitant des casernes, constaté dans quel état elles étaient, que nous avons décidé de nous concentrer sur l’immobilier, avec l’intention de faire ensuite des propositions concrètes.

Le logement est une compensation pour l’astreinte à laquelle sont soumis les gendarmes, et c’est une différence avec les policiers. Est-ce que des gendarmes, installés depuis longtemps dans un territoire, expriment le désir d’avoir leur propre logement ? Comment voyez-vous ce lien entre logement en caserne et logement personnel ?

M. Louis-Mathieu Gaspari, secrétaire général du CFMG. J’y insiste, le logement fait partie de notre système d’armes. Les gendarmes ont un statut militaire, doivent être disponibles et sont logés par nécessité absolue de service. Oter le logement, c’est mettre à mal tout notre système. De plus, cela coûtera bien plus cher. Le maillage territorial est assuré par 3 000 brigades réparties uniformément sur 95 % du territoire. Enlevez le logement, cela devient impossible. Mais ce n’est peut-être pas le sens de votre question…

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Non, il ne s’agit pas du tout de revenir sur la fourniture du logement, loin de là. Simplement, dans ma circonscription, j’ai entendu des gendarmes dire qu’ils préféreraient avoir leur logement personnel, tout en sachant bien qu’ils peuvent être appelés à tout moment. Certes, cela pose une question financière mais l’idée était de laisser le choix aux gendarmes.

M. Patrick Boussemaere, major. Je rejoins le colonel : la concession de logement par nécessité absolue de service (CNAS) est la clé de voûte de notre système. Si l’on adopte une autre logique, qu’on transforme le gendarme en policier, en abandonnant tous les logements CNAS, dont le coût, inscrit au programme 152, est de 500 millions d’euros par an…

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Ce n’est pas la question.

M. Patrick Boussemaere, major. Soit, mais je veux rappeler que, sans la CNAS, le système de sécurité publique serait dégradé. L’effectif de 100 000 hommes en gendarmerie devrait être porté à 150 000, c’est-à-dire au niveau de la police nationale, pour maintenir le même dispositif de sécurité. Ces 50 000 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires représentent 3 milliards d’euros de masse salariale, qui sont à rapporter aux 500 millions d’euros de la CNAS.

M. Raoul Burdet, adjudant. Si l’on pense au confort du gendarme et de sa famille, la question d’accès à la propriété privée peut être pertinente. Évidemment, pour des raisons de budget, elle ne se pose pas dans les grandes villes mais en province, on peut imaginer un gendarme qui accède à la propriété privée et qui fasse très bien son travail. Cela étant, ce n’est pas prévu dans le statut et le droit qui lui serait accordé serait révocable à tout moment. En période de calme, cela peut se concevoir mais dès qu’il faut monter en force, ce qui est quand même fréquent, la présence des hommes à la brigade, où se trouve le matériel, est de bon sens. Bien sûr, on sait « exporter » le matériel de la brigade mais cela compliquerait la manœuvre. En cas de situation dégradée, je pense que mes camarades qui avaient envie de partir à l’extérieur, auraient envie de revenir à l’intérieur. C’est évidemment assez subjectif.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Je vous remercie de vos réponses et je vous rassure : ni pour la commission ni pour le rapporteur, il n’est question de revenir sur le logement CNAS. Nous cherchons à établir la liste des problèmes dans le cadre de votre fonctionnement actuel.

Je précise aussi que la commission d’enquête a été créée à l’initiative du groupe UDI sur son droit de tirage. Mais les députés de tous les partis sont associés à cette démarche que, pour ma part, je trouve très bonne.

Mme Marietta Karamanli. Comment les moyens sont-ils répartis entre le niveau central et les différents échelons de gestion et d’affectation : région, département, zone de compétence territoriale ? Est-ce en fonction de la démographie, de l’évolution de la délinquance, ou d’autres critères ?

Y a-t-il un recensement des besoins département par département, par type de compétences ou selon d’autres critères et à quelle fréquence ?

Enfin, de quels outils de gestion disposez-vous et quels sont les indicateurs de gestion utilisés pour évaluer les besoins ?

M. Sébastien Baudoux, lieutenant-colonel. Je commence par les effectifs car pour nous, l’homme est le premier élément de notre système d’armes. La gendarmerie, c’est 100 000 hommes et femmes et 30 000 réservistes. Quand je présente le groupement de gendarmerie du Gard dont je suis commandant en second, je dis qu’elle compte 1 350 gendarmes, dont 900 d’active et 450 de réserve.

Sur un plan général, la répartition des effectifs se fait d’abord en fonction de la notion de zone de police d’État : toutes les communes de plus de 20 000 habitants sont dites zones de police d’État et relèvent de la police nationale. En tant que gendarmes, nous ne comprenons pas trop bien cette distinction et n’avons pas le sentiment qu’elle soit justifiée. On comprend mal également ce seuil de 20 000 habitants, dont on pourrait discuter.

Dans ce cadre, la répartition des forces faite au sein du ministère de l’intérieur aboutit à ce que la police nationale compte 150 000 hommes, soit les trois cinquièmes du total et la gendarmerie 100 000 hommes, soit les deux cinquièmes. Les besoins évoluent en fonction du territoire à couvrir et en fonction de la délinquance. Or pour l’instant, le ministère de l’intérieur ne prend en compte que des critères de population. Actuellement, près de 51 % de la population réside en zone de gendarmerie, mais celle-ci couvre 95 % du territoire. Par exemple, de 2012 à 2017, la population française s’est accrue de 1,5 million de personnes, dont 72 % en zone de gendarmerie – et de 2017 à 2022, ce pourcentage sera aussi de 72 %. Selon les projections, cette zone regroupera en 2022 51,3 % de la population totale. Il me semble que ces éléments sont assez parlants. Il faudrait aussi mieux tenir compte de l’évolution de la délinquance.

Par ailleurs, la révision générale des politiques publiques (RGPP) a obligé les forces de sécurité de l’intérieur à faire des économies. Mais, alors que la répartition des forces est de trois cinquièmes pour la police et deux cinquièmes pour la gendarmerie, entre 2007 et 2012 l’effort a été réparti à égalité entre les deux, ce qui s’est traduit par une perte de 6 276 emplois de policiers et de 6 243 emplois de gendarmes : à l’évidence, l’effort a été plus douloureux pour les gendarmes. Le plan de rattrapage 2013-2017 a permis une augmentation proportionnelle cette fois, soit 5 649 policiers et 3 188 gendarmes en plus. Mais au terme des deux mouvements, par rapport à l’effectif au début de la RGPP, la police nationale a perdu un peu plus de 600 ETP, soit 0,3 % de l’effectif, et la gendarmerie 2 008 ETP, soit 3 %.

Dans le cadre du plan d’amélioration sur le quinquennat, on a annoncé une hausse de 10 000 ETP pour l’ensemble des forces de l’ordre. Nous nous attendrions à ce qu’on applique un ratio de 60 % contre 40 %. Il n’en est rien : on nous attribue 2 500 ETP environ. De ce fait, en 2022, toujours par rapport à la situation d’avant la RGPP, la police nationale se retrouvera avec 6 911 ETP en plus, et la situation de la gendarmerie, avec 555 ETP en moins, ne sera toujours pas rétablie.

En alignant ces chiffres, nous ne demandons pas si tel ou tel a droit à la plus grosse part du gâteau mais nous voudrions qu’on tienne compte une bonne fois pour toutes, de l’évolution démographique. Or, je l’ai dit, la population augmente plus en zone de gendarmerie qu’en zone dite de police d’État. Cela dit, on peut rediscuter du fameux seuil de 20 000 habitants qui est assez abstrait. Je pourrai vous en donner des illustrations sur le terrain,

M. Grégory Rivière, gendarme. S’agissant des équipements, l’outil de gestion Géaude permet de déterminer les besoins en matériel pour chaque personne et chaque unité. C’est un système déconcentré, qui permet déjà de commander le matériel nécessaire. Les régions répertorient les demandes, mais la question est ensuite celle des moyens. Actuellement, des unités ne sont pas du tout équipées pour assurer le maintien de l’ordre face au mouvement des Gilets jaunes. Nous y travaillons et avons besoin de votre soutien pour modifier le système.

Mme Marietta Karamanli. Je reviens sur les effectifs. Sur certains territoires, le nombre d’affectations reste inférieur à celui des postes à pourvoir. S’agit-il d’un problème d’attractivité, et les décisions sont-elles prises au niveau ministériel ou à un autre niveau ?

Mme Catherine Hernandez, adjudante-cheffe. C’est en effet un problème : il ne faut pas tenir compte seulement de la population et de la délinquance, mais aussi d’un seuil critique au-dessous duquel une unité territoriale ne peut pas fonctionner. Bien entendu, comme nous avons un statut militaire, nous sommes soumis à une amplitude horaire importante et les gardes s’accumulent. Si pour les équipements, il y a un tableau des matériels fixé pour chaque type d’unité en fonction des besoins, ce n’est pas le cas pour les ressources humaines. Les gendarmes ont parfois le sentiment d’être les oubliés, surtout dans les campagnes, où il y a effectivement moins de délinquance mais où il y a tout de même des victimes dont il faut s’occuper et un vaste territoire à « tenir ». Il ne faut pas employer les gendarmes au-delà du raisonnable, si l’on veut qu’ils exercent un travail efficace pour assurer la sécurité des citoyens.

M. Régis Poulet, adjudant-chef. Par exemple, je commande une unité territoriale dont l’effectif théorique est de 23 et l’effectif réel de 22, ce qui n’est pas mal, notamment en Île-de-France. Pour que mon unité fonctionne correctement, elle ne doit pas descendre en dessous de 17 personnes. D’autre part, il y a un problème d’encadrement. À 39 ans, je suis le plus vieux de ma brigade, les autres sont des jeunes sortis de l’école. Pour qu’une unité soit efficace, il faut aussi qu’il y ait des plus vieux pour former les jeunes, et il faudrait y penser dans les affectations.

M. Sébastien Baudoux, lieutenant-colonel. Je vous donne l’exemple de la brigade de Bessèges, où il y a des manques dans l’effectif. Il y a un dossier pour sa dissolution. En effet, on peut avoir un certain nombre d’ETP, mais on ne peut pas y affecter des personnels aux sorties d’école ni y nommer de gradé. C’est une zone défavorisée : le conjoint ne pourra pas travailler, les enfants seront défavorisés sur le plan scolaire, et en plus les logements sont insalubres. On ne peut pas forcer quelqu’un à venir avec sa famille travailler dans ces conditions-là.

Le logement fait donc bien partie d’un système d’armes complet, avec son coût, mais les conditions de ce logement peuvent engendrer des difficultés de recrutement. Or, pour bien fonctionner, une communauté de brigades (COB) ou une brigade territoriale autonome (BTA) doit avoir 18 à 20 personnes en poste. Évidemment, cela dépend des conditions locales : en Lozère, l’espace à surveiller est plus grand, la population moindre. De ce fait, le critère d’un gendarme pour 1 000 habitants, ou pour 700 à 800 habitants en zone de sécurité prioritaire (ZSP), n’est pas forcément pertinent. Mais en dessous du seuil que je viens d’indiquer, on a du mal à fonctionner.

Mme Aude Bono-Vandorme. Colonel, vous faisiez état de 65 500 gendarmes mobilisés le 8 décembre, dont certains ont dû revenir brutalement de permission. Avez-vous des échos sur la façon dont ils ont vécu la situation ?

J’ai bien noté votre attachement au logement par nécessité de service, en tant que partie intégrante du système d’armes. Selon vous, les 15 millions d’euros affectés à la sécurisation sont insuffisants. À combien estimez-vous le budget nécessaire, au moins pour sécuriser les casernes ? D’autre part, il semble que certaines collectivités territoriales ne font pas toujours les travaux nécessaires, ce qui donne aux gendarmes le sentiment d’être des sous-citoyens. Nous pourrions examiner quels moyens d’action utiliser auprès d’elles.

Je voudrais aussi aborder la question des suicides, trop nombreux hélas. Le directeur général de la gendarmerie nationale a mis en place des sections d’écoute et vous auriez d’autres propositions à faire. Mais avez-vous des éléments pour expliquer ce fort taux de suicides ?

S’agissant des effectifs dans le cadre du plan des 10 000 ETP, dont 2 500 pour la gendarmerie, cette année nous avons déjà gagné 57 postes. Si la zone de gendarmerie regroupe une telle proportion de la population, il faut une compensation. Nous y travaillons.

Enfin, pouvez-vous m’en dire plus sur le cas particulier des conditions de logement du soutien ?

M. Louis-Mathieu Gaspari, secrétaire général du CFMG. Le 8 décembre dernier, en effet, le directeur général a décidé, comme le statut l’y autorise, de faire appel à tous, même aux personnels au repos et en permission. Quelle a été la réaction à cette mobilisation sans précédent ? La gendarmerie s’est levée comme un seul homme pour se mettre au service de la sécurité des citoyens : 100 000 hommes étaient derrière le directeur général. Je connais même des cas de gendarmes qui étaient trop loin pour qu’on les rappelle, et qui ont été vexés d’être laissés à l’écart. C’est grâce à cet effort, spontané, qu’on a pu mettre 65 500 gendarmes sur le terrain. En plus, des militaires du corps de soutien et des civils qui travaillent dans les états-majors sont venus spontanément protéger les enceintes et remettre en état les casernes qui ont été attaquées sauvagement.

M. Grégory Rivière, gendarme. Pour la sécurisation des gendarmeries, le budget est en effet de 15 millions d’euros. On l’utilise depuis deux ans à peine, et on n’est pas en état d’équiper toutes les brigades d’une alarme. Pendant les patrouilles, locaux et logements ne sont pas protégés. Pour sécuriser la grande caserne de Toulouse où logent près 400 militaires, il faudrait environ 700 000 euros. Dans l’Aveyron, il y a quelque temps les occupants d’une ZAD ont envahi une gendarmerie sans difficulté. À mon avis, le budget actuel n’est même pas le quart de ce qu’il faudrait pour sécuriser les emprises. On procède à petites doses, en commençant par le plus important, mais certaines unités ne sont pas sécurisées.

M. Régis Poulet, adjudant-chef. Vous avez abordé la question des risques psychosociaux (RPS). Nous y sommes très sensibles car la perte d’un gendarme, en service ou après avoir mis fin à ses jours, c’est comme la perte d’un membre de la famille. Il existe dans presque toutes les régions des réseaux d’écoute – je fais moi-même partie, avec un camarade ici présent – de celui d’Île-de-France. Nous essayons de faire au mieux. Les mieux placés pour détecter les premiers ce qui ne va pas, ce sont les camarades de l’unité mais les gradés aussi doivent jouer leur rôle, le commandant de l’unité un peu celui de bon père de famille. Il y a également les instances de concertation – nous en faisons partie – pour apporter soutien et conseils. Nous disposons également de psychologues au niveau régional mais, au fond, chacun reste libre de parler ou non.

J’ai perdu un ami, un camarade qui s’est donné la mort en décembre dernier ; je savais qu’il rencontrait des problèmes, nous avions discuté longuement, mais quand il a pris sa décision, je suis resté impuissant : toute l’aide que l’on apporte à la personne, à la famille, se heurte à la liberté humaine. L’institution a pris la chose en main. Depuis quatre ans que je siège au CFMG, je constate que ce souci de l’homme est un fil rouge. Vous pouvez compter sur chacun des 100 000 hommes et femmes de la gendarmerie pour prendre soin de son frère d’armes, c’est cela aussi la « militarité » qui fait la force de notre institution.

Mme Samia Bakli, adjudante-cheffe. Merci d’avoir abordé la question du personnel des corps de soutien. Il a joué tout son rôle, pendant les événements liés aux Gilets jaunes, pour sécuriser des casernes puisque nos camarades gendarmes étaient sur le terrain, et pour leur apporter tout le soutien logistique possible.

Les militaires du corps de soutien ne sont pas concernés par le logement pour nécessité absolue de service. Ceux d’entre eux qui sont célibataires peuvent être hébergés dans des casernes, si elles en ont la capacité. Ils sont parfois hébergés à plusieurs dans les locaux techniques de service, en studio pour les plus favorisés, mais la situation est la même que pour les gendarmes en ce qui concerne l’entretien. Ceux qui sont chargés de famille sont dans la même situation que des civils et payent un loyer comme tout le monde.

Comme les autres militaires, les personnels du corps de soutien sont rattachés à des bureaux de garnisons qui peuvent leur proposer des logements mais ils sont de grandes difficultés à offrir des logements décents. Cela oblige à chercher d’autres bailleurs, ce qui est mon cas : je me suis adressée à un bailleur social.

M. Sébastien Baudoux, lieutenant-colonel. Pour ce qui est des évolutions possibles, un décret de décembre 2016 permet d’entreprendre de nouveaux projets avec les bailleurs sociaux. Mais les situations sont très différentes d’une région, d’un département à l’autre.

Dans le Gard, tous les projets sont faits désormais avec des bailleurs sociaux, le groupe SMI et Gard Habitat. Pour la sécurisation, les 15 millions de crédits dont on a parlé sont réservés au logement domanial mais on peut demander aux bailleurs sociaux, parfois au département ou à la municipalité, d’installer des caméras, des alarmes, des grillages plus hauts, quitte à ce qu’ils réévaluent les loyers : c’est une discussion à entamer avec eux.

Autre solution : le département du Gard a donné en sous-traitance à une société privée Batimur, la gestion locative des vingt casernes pour trente ans, à charge pour elle d’exécuter les travaux dont la liste a été dressée au départ. Il est un peu tôt pour tirer un bilan, mais il est vrai que pour l’instant les choses ne se passent pas aussi bien qu’on le voudrait. C’est en tout cas une piste.

M. Raoul Burdet, adjudant. Le budget alloué à la sécurisation est insuffisant, mais ce n’est pas la seule difficulté. Il y a celle de trouver les fournisseurs. Par exemple, nous voulons équiper de caméras le quartier des Célestins de la Garde républicaine, dans le 4e arrondissement, non loin du lieu de l’attentat terroriste contre Charlie Hebdo, et aucun prestataire n’est capable de répondre à la demande dans un temps normal, ce qui retarde l’équipement de la caserne.

Mme Nicole Trisse. On offre des logements pour célibataires dans des casernes qui sont vétustes et où l’agencement des lieux entraîne aussi une certaine promiscuité. Est-ce que, compte tenu de la mixité croissante, cela pose problème ? Est-ce l’un des critères dont on tient compte lorsqu’on hiérarchise les besoins de travaux ? De même, il n’y a pas partout des équipements de sport. En zone rurale, il peut être simple pour les hommes de courir dans la forêt, mais pas forcément pour les femmes, ce qui peut compromettre leurs capacités opérationnelles.

Ensuite, lors des manifestations, nous avons été choqués par la violence et nous avons eu peur pour vous, qui étiez victimes des casseurs. Avez-vous une analyse de ces débordements, ou des propositions à faire pour améliorer l’équipement ou l’organisation des troupes ? Sans doute pour ces situations difficiles avez-vous des superviseurs. Mais dans le travail quotidien également, vous affrontez des situations traumatisantes. Bénéficiez-vous d’un suivi psychologique ?

Mme Hélène L’Hotelier, adjudante-cheffe. Sans aller jusqu’à dire que je suis choquée par vos propos sur la mixité, je ne les comprends pas bien. Je travaille en brigade territoriale, comme certains camarades ici, je fais exactement la même chose qu’eux. Non, je n’ai pas peur d’aller faire du sport toute seule, il n’y a pas de problème entre hommes et femmes, en tout cas de perception du danger plus forte chez les femmes gendarmes.

La violence, en effet, est de plus en plus importante au quotidien : les médias l’ont mise en lumière dans les récentes manifestations. Je travaille depuis plus de vingt-cinq ans dans la gendarmerie, j’ai connu des territoires très calmes en Lozère, un peu moins dans le Gard, et désormais dans l’Hérault, la violence est quasi quotidienne. Même dans les campagnes, il y a beaucoup moins de respect qu’avant.

Dès lors, en effet, on peut se demander s’il ne faudrait pas des équipements spéciaux. Puisqu’on ne se heurtait pas à une telle violence, les unités territoriales de premier niveau ne sont pas équipées – d’un simple casque, de jambières, je ne peux même pas le dire avec précision car dans ma carrière en brigade, nous n’en avions pas.

M. Grégory Rivière, gendarme. Les manifestations auxquelles nous avons dû faire face étaient atypiques. En premier lieu, en milieu rural, on se retrouvait face à des gens que l’on voit tous les jours. Ensuite, je pense par exemple à l’envahissement du péage de Millau par les Gilets jaunes, ils étaient venus en famille, avec des enfants, et il y avait même des personnes en fauteuil roulant. Pour les forces de l’ordre, cela rend l’intervention difficile, cela n’a rien à voir avec le fait de se retrouver face à une bande de casseurs en ville. Et si des casseurs se détachent du groupe, notre première tâche est de protéger les populations qui sont venues s’exprimer légitimement.

Enfin, les brigades rurales, qui n’ont jamais eu à faire face à de genre de situation n’ont pas l’équipement adéquat alors qu’il n’y a pas suffisamment d’unités de forces mobiles pour défendre tout le territoire. On paye l’erreur passée, d’avoir fermé des escadrons mobiles. Dans l’Aveyron, par exemple, les premières forces mobiles sont à deux heures de route. Avant qu’elles interviennent, on a eu le temps de se faire écharper. Nous sommes allés prêter renfort à un des rares commissariats du département : mais que pouvait-on faire, à trente gendarmes et dix policiers, face à 3 000 manifestants, surtout quand il faut protéger le reste de la population ? C’est vraiment une situation inhabituelle.

M. Louis-Mathieu Gaspari, secrétaire général du CFMG. Pour illustrer votre propos sur la violence, bien réelle, dans les territoires où nous exerçons nos missions de sécurité, sachez que vingt gendarmes sont blessés chaque jour dans le cadre de l’exercice de leurs fonctions ; pendant l’heure que nous passons avec vous, un ou deux gendarmes seront blessés. Une telle violence n’existait pas auparavant, elle est montée en puissance depuis quelques années. Nous faisons tout pour nous y adapter. La gendarmerie mobile est vraiment spécialisée dans la prévention des troubles à l’ordre public, mais pas les gendarmes départementaux d’autant qu’ils sont en contact quotidien avec des Gilets jaunes, vont acheter leur pain au même endroit et emmènent leurs enfants à la même école. C’est vraiment un contexte très nouveau.

Mme Hélène L’Hotelier, adjudante-cheffe. Il existe ce que l’on appelle la protection fonctionnelle qui assiste les militaires blessés en raison d’une faute intentionnelle. Nous souhaiterions qu’elle soit élargie en cas de blessure, voire de décès, suite à une faute non intentionnelle. C’est par exemple le cas lorsqu’un gendarme décède, en service, dans un accident de la circulation. Si cet accident est causé par une autre personne mais résulte d’une faute non intentionnelle, les ayants droit ne bénéficient pas de cette protection fonctionnelle, qui serait pourtant indispensable.

M. Louis-Mathieu Gaspari, secrétaire général du CFMG. Pour prendre un exemple qui date d’octobre dernier, un gendarme a été percuté en pleine nuit, de façon involontaire, sur l’autoroute A4 près de Longeville-lès-Saint-Avold. Ses ayants droit n’ont pas le droit à la protection fonctionnelle, alors même qu’il était en service, parce que la faute était involontaire.

M. Patrick Boussemaere, major. Une précision : la gendarmerie a mis en place un réseau de psychologues militaires où tout collègue qui a été confronté à des violences importantes peut consulter, de sa propre initiative ou envoyé par un de ses chefs.

M. Jean-Louis Thiériot. Je veux d’abord vous dire à quel point nous sommes reconnaissants de ce que vous faites pour notre sécurité et le maintien de l’ordre dans ces moments difficiles.

En Seine-et-Marne, dont j’ai présidé le conseil départemental, il existe un certain nombre de brigades particulièrement vétustes, comme celle de Chaumes-en-Brie qui, espérons-le, ira à Guignes, et Nangis. Or le logement est essentiel pour que la gendarmerie soit bien insérée et les gendarmes prêts à accomplir un bon service. Les collectivités locales savent bien qu’elles vont devoir investir et se substituer à l’État dans un certain nombre de cas. Selon vous, y a-t-il une différence dans l’entretien des logements selon qu’ils sont domaniaux ou confiés à un office HLM ? Il arrive aussi que des collectivités signent des baux emphytéotiques avec des sociétés privées. Au vu de l’expérience en Seine-et-Marne, je suis réservé sur cette solution qui fige la situation pour une longue durée, dont on ne peut sortir qu’à grands frais et qui permet mal de s’adapter au terrain. Avez-vous d’autres exemples ?

M. Raoul Burdet, adjudant. S’agissant de la différence de traitement, à Paris par exemple, le domanial est le parent pauvre. En revanche, les militaires logés dans des résidences qui ne sont pas sous la responsabilité budgétaire de l’employeur sont traités comme les autres locataires. Certains camarades vous diront que mieux vaut, en fin de compte, être dans un logement locatif que dans un logement domanial.

M. Grégory Rivière, gendarme. Pour connaître les quatre types de situation, le logement domanial, en HLM, de collectivité et privé, je suis d’accord sur le fait que le privé coûte très cher. Seulement, il a une obligation de résultat, et ces casernes-là sont mieux entretenues. Avec les collectivités locales, il y a souvent des tensions et il faut aller au conflit pour obtenir quelque chose, Avec les HLM, ça se passe bien. Le pire, c’est donc le domanial. C’est logique : il y a des dizaines d’années que le budget est le tiers de ce qu’il devrait être et sans même parler d’investir, les travaux d’entretien ne sont pas faits. Vous n’imaginez pas l’état de certaines casernes ! J’ai exercé dix ans en Seine-et-Marne, à la caserne de Melun – abandonnée depuis, je crois – où il n’était pas prudent d’aller sur les balcons. Pas grand monde en France n’aurait accepté de vivre dans de telles conditions.

M. Sébastien Baudoux, lieutenant-colonel. Lorsqu’un département signe un bail avec une société, pour la gendarmerie, l’interlocuteur reste le président du conseil départemental. Dans le Gard, le président Denis Bouad a signé il y a un an et demi un bail avec la société Batimur. Bien entendu, au départ, un état des lieux a été fait et les travaux à effectuer sur trente ans ont été répertoriés. Aujourd’hui, nous constatons que les petits travaux ont été rapidement faits, mais pour les plus importants, jusqu’à des restructurations de caserne, on attend encore les plans. Nous avons donc écrit au président du conseil départemental que nous allions cesser de verser les loyers à Batimur et les bloquer sur un compte auprès des services fiscaux. Il y a toujours des moyens de pression, encore faut-il ne pas hésiter à les utiliser. Nous le faisons.

M. Jean-Claude Bouchet. On l’a dit, la délinquance évolue, les populations se déplacent. Arrivez-vous à vous y adapter, en termes de moyens humains, ou cela vous pose-t-il problème ?

S’agissant de l’immobilier, à un certain moment, on avait pratiqué le regroupement de casernes pour optimiser les moyens. Est-ce toujours dans l’air du temps ?

Enfin, le CFMG est en quelque sorte un outil de proximité : vous connaissez très bien le terrain. Avez-vous l’oreille de la direction générale, lorsque vous faites remonter les problèmes, ou y a-t-il des choses à améliorer dans ce domaine ?

M. Régis Poulet, adjudant-chef. Sur ce dernier point, nous sommes en effet des gens de terrain et je peux vous assurer que nous avons l’écoute, pleine et entière, du directeur général – nous l’avons rencontré ce matin – et de ses directeurs. Par exemple, actuellement, entre le travail quotidien et les Gilets jaunes, il faudrait que les journées durent plus que vingt-quatre heures ! Le directeur général nous a bien fait comprendre qu’il fallait lui communiquer toutes les tâches indues que nous assumons. Quand on lui parle, la suite est rapide. Et pour ce qui est des moyens, il ne faut pas parler seulement des équipements, mais aussi, pour nous gendarmes territoriaux, des moyens légaux de notre action.

M. Grégory Rivière, gendarme. L’évolution de la délinquance pose un problème compliqué. La gendarmerie couvre des zones rurales et périurbaines, et nous vous avons exposé quels sont les transferts de population. Pour autant, on ne peut pas créer des déserts de sécurité au seul motif qu’il y a une densité d’habitants moindre dans des départements comme la Lozère ou l’Aveyron – cinquième département de France en superficie, avec 480 gendarmes. D’ailleurs les élus seront contre. Un autre élément à prendre en compte est qu’une unité ne peut pas fonctionner correctement en dessous d’un certain effectif. Enfin, la délinquance est plus importante en zone périurbaine, mais dans les zones rurales, on constate ce que nous appelons des parcours de délinquance, c’est-à-dire le fait de venir faire une « razzia » sur un certain nombre d’habitations. Au moins, un avantage que nous avons, c’est qu’une fois le forfait commis, il est plus difficile de disparaître en zone rurale qu’en zone urbaine. Ce sur quoi nous vous demandons d’être vigilants, c’est sur les effectifs, qui sont ce qui compte le plus pour nous.

Mme Catherine Hernandez, adjudante-cheffe. À propos d’un regroupement de casernes, je crains qu’on ne veuille le faire par souci logistique ou de facilité d’entretien. Or la logique qu’il faut suivre, n’est pas celle de l’économie, mais celle des besoins : mettons les casernes où elles doivent être, pas où on peut les financer ou loger les gendarmes dans une commune voisine qui en a les moyens. Ce ne serait rendre service à personne : ni aux victimes qui s’adressent à nous, ni aux gendarmes eux-mêmes.

M. Raoul Burdet, adjudant-chef. En effet, la gendarmerie assure un maillage territorial et de ce fait, ses emprises doivent être réparties partout. Les regrouper ne ferait d’ailleurs qu’aggraver le problème que nous avons déjà, celui des moyens de déplacement – acquisition de véhicules, et même besoins en blindés, voire en aéronef. Notre parc est obsolète.

Par ailleurs, considérer que la gendarmerie n’est qu’une police rurale est une idée fausse. La plupart des gendarmes sont en zone périurbaine où se concentre la population.

M. Jean-Marie Fiévet. Ma circonscription des Deux-Sèvres, très rurale, compte beaucoup de gendarmes et un commissariat. Je leur ai rendu visite et, lors des manifestations des Gilets jaunes, j’ai été un peu surpris de les voir, sur les ronds-points, dans leur tenue ordinaire. Je me suis dit que c’était peut-être mieux pour les relations avec la population. Renseignements pris ensuite, j’ai su qu’ils ne disposaient en fait d’aucun équipement de protection – casques, baudriers, matraques, protections– pour les opérations de maintien de l’ordre et qu’il en était de même partout en France. Les gendarmes mobiles, eux, sont équipés, mais les gendarmes territoriaux n’ont que leurs gilets pare-balles. Un officier me disait que disposer d’au moins dix casques, boucliers et matraques par compagnie serait un minimum. Qu’en pensez-vous et comment équiper au mieux, dans l’urgence, les effectifs, face à des manifestations qui ont pris une tournure nouvelle ?

M. Patrick Boussemaere, major. C’est vrai qu’avec les Gilets jaunes nous avons été confrontés à une situation hors norme et que la question du matériel de protection individuelle s’est posée. L’administration centrale a réfléchi à un plan dans ce sens. L’idéal serait que chaque gendarme dispose de son propre équipement, mais le coût est élevé. On a déjà programmé d’équiper un certain nombre de personnels. La situation n’est pas encore satisfaisante, mais la montée en charge devrait se faire mois après mois, voire d’année en année, au vu du personnel concerné.

Cela étant, la mission première de la gendarmerie départementale n’est quand même pas le maintien de l’ordre. Ce sont des escadrons de gendarmerie mobile qui sont adaptés pour ce genre de situation.

M. Jean-Marie Fiévet. Je ne pensais pas à un équipement individuel, mais au fait d’avoir un minimum d’équipements disponibles dans chaque compagnie.

M. Raoul Burdet, adjudant. La DGGN a estimé que l’idéal serait d’avoir 30 militaires pleinement équipés dans chaque département. On peut imaginer de les concentrer dans une compagnie, mais alors il faut pouvoir projeter le matériel sur les unités qui n’en seraient pas forcément bénéficiaires au moment où elles en ont besoin. Même au sein d’un département, le problème n’est pas simple. Bien entendu, la question est d’ordre budgétaire. Deux millions d’euros sont consacrés à ce matériel, c’est probablement insuffisant.

M. Sébastien Baudoux, lieutenant-colonel. En fait, c’est localement qu’on saura le mieux répartir les équipements. Dans notre département, nous venons de recevoir la dotation pour trente hommes, et ce sont le commandement local et les commandants de compagnies qui seront les mieux à même de dire où les positionner. Il faut commencer par les officiers, commandants de groupements et de compagnies et leurs seconds, auxquels le préfet a donné délégation d’autorité civile. Cela évitera de voir des images où un brillant officier reste sans casque, derrière une rangée de CRS. Quand on lui demande pourquoi il ne l’a pas mis, il ne peut que répondre : « parce que je n’en ai pas » !

La seconde priorité sera de renvoyer les commandants de pelotons de surveillance et d’intervention de la gendarmerie (PSIG) et leurs adjoints au centre national d’entraînement des forces de gendarmerie implanté à Saint-Astier, pour leur apprendre la culture du maintien de l’ordre. Pour l’instant, ils n’y sont pas formés. Tout cela se fait dans le cadre des moyens existants, et ensuite il faudra aller plus loin.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Je reviens sur certains propos, comme ceux de l’adjudante-cheffe Hernandez concernant les regroupements ou du major Boussemaere concernant l’immobilier : il n’y a rien à craindre sur le principe. Notre commission d’enquête a six mois pour faire des propositions, pragmatiques afin d’améliorer le quotidien de ceux qui s’investissent, et parfois se sacrifient, pour la sécurité des Françaises et des Français, et nous y incluons la gendarmerie nationale, la police municipale et la police nationale, et certainement pas l’un contre l’autre, même s’il existe certains éléments de comparaison. C’est pour cela que nous avons besoin de poser des questions claires pour avoir des réponses claires – je remercie l’adjudant Buret pour celles qu’il a fournies sur l’immobilier et le lieu de vie de la famille.

J’aurai encore trois questions. D’abord, dans certains départements fonctionne une plateforme unique pour les pompiers et le service d’aide médicale urgente (SAMU). Certains aimeraient y ajouter soit les gendarmes soit les policiers, soit les deux, pour orienter les appels et mobiliser les services concernés le plus rapidement possible. La proposition vous paraît-elle intéressante, réalisable et nécessite-t-elle un budget supplémentaire ?

Je sais que chacun d’entre vous vient d’un endroit bien différent, de la petite commune à la plus grande ville. Estimez-vous, à l’expérience, qu’il y a une différence dans les équipements entre des gendarmes qui travaillent dans des zones périurbaines et d’autres qui travaillent dans des territoires ruraux ?

Enfin, comment la gendarmerie se situe-t-elle par rapport au numérique et aux nouvelles technologies ? Y aurait-il intérêt à créer dans ce domaine une direction générale transversale qui vienne en soutien des autres ?

M. Vincent Delaval, adjudant-chef. Concentrer les appels vers une plateforme unique, risque de faire perdre du renseignement. Par exemple, l’opérateur qui va décrocher n’aura pas la connaissance des faits de délinquance qu’a un militaire de la gendarmerie pour faire des recoupements et pouvoir donner des indications aux patrouilles.

M. Frédéric Colard, chef d’escadron. De plus, le centre opérationnel n’est pas qu’un centre de réception et de traitement de l’appel, il sert aussi à la conduite des opérations. Par exemple en cas de cambriolage, si l’appelant nous dit que les individus sont encore dans la maison, l’opérateur va non seulement y envoyer des patrouilles, mais organiser la montée en puissance du dispositif. Nos camarades pompiers, nos camarades du SAMU et nous-mêmes avons des champs de compétences complètement différents, et chacun risque d’y perdre. Enfin le centre opérationnel s’occupe aussi de police judiciaire, et il faut respecter le secret de l’enquête et de l’instruction, la confidentialité en cas d’interpellation.

Enfin, si l’on voulait procéder à une mutualisation globale, le département ne serait plus forcément la bonne échelle, mais plutôt la région.

M. Louis-Mathieu Gaspari, secrétaire général du CFMG. Tout à fait. Nous envisageons des mutualisations entre départements d’une région car les limites départementales n’ont plus grand sens pour la délinquance désormais.

Mme Catherine Hernandez, adjudante-cheffe. S’agissant de l’équipement, il n’y a pas de différence entre les gendarmeries plus rurales et celles en zone périurbaine. Le matériel est envoyé aux unités non en fonction de leur localisation mais du type d’unité dont il s’agit, territoriale ou PSIG, ainsi que de l’effectif.

M. Grégory Rivière, gendarme. Bien entendu, une unité basée en montagne ne reçoit pas le même type de véhicule ou de matériel qu’une unité en zone périurbaine mais l’équipement individuel est identique pour chacun des gendarmes.

Pour le numérique, il faut surtout tenir compte de l’aspect budgétaire. La gendarmerie a été capable de prendre sur ses propres crédits pour arriver là où elle en est, et elle a transmis cette innovation un petit peu à tout le monde. Avant de créer une nouvelle structure qui dirigerait tout ce secteur, il faut surtout nous donner les moyens de poursuivre les évolutions.

M. Raoul Burdet, adjudant. Toujours à propos d’une hypothétique direction du numérique, la gendarmerie a son système intégré, le système NeoGend qui permet au gendarme de transporter son environnement professionnel sur le terrain, au plus près du citoyen avec tout l’équipement informatique nécessaire. Cela repose sur une chaîne intégrée de techniciens en informatique, en communication, qui fait partie de la manœuvre, pas sur un support technique décentralisé. Dans le cadre de la politique de sécurité au quotidien, ce système intégré a du sens et permet d’innover de manière assez rapide.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Je vous remercie de vos réponses. C’est toujours un plaisir de vous recevoir.

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Audition du 7 mars 2019

Table ronde de représentants des associations professionnelles nationales de militaires de la gendarmerie. Pour GendXXI : MM. Frédéric Le Louette, président, Jean-Pierre Bleuzet, vice-président, et David Ramos, membre du conseil d’administration ; pour Gendarmes et Citoyens, MM. Thierry Guerrero, président, Ludovic Lacipière, vice-président, et Cédric Bouveret, vice-président.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Mes chers collègues, nous continuons ce matin notre série d’auditions, en recevant les associations professionnelles nationales de miliaires de la gendarmerie (APNM). Conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, les personnes entendues déposent sous serment. Je vous demande donc de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Les personnes auditionnées prêtent serment.)

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Je vous propose avant d’engager notre échange, de vous présenter. Quelle est la représentativité de vos deux associations ?

M. Frédéric Le Louette, président de GendXXI. À ce jour, aucune ANPM n’est représentative, puisque le système mis en place veut que les associations soient composées de tous les corps – officiers, sous-officiers, hommes du rang. Or, à GENDXXI, nous ne parvenons pas à recruter des hommes du rang, qui ne restent, en moyenne, que deux ou trois ans en gendarmerie. Par ailleurs, la gendarmerie ne nous permet pas de communiquer, en interne, avec le personnel, alors même que la loi l’autorise – nous ne disposons donc pas de dispositifs internes de communication.

M. Thierry Guerrero, président de Gendarmes et Citoyens. Monsieur le président, mesdames, messieurs les députés, je souhaite débuter mon propos liminaire par une rapide présentation historique de l'association que je préside.

Constituée en 2008 en association de type « loi de 1901 », elle a pour objet depuis l'origine, la défense des conditions de vie et de travail des militaires de la gendarmerie. Le décret de 2015 relatif à la création des APNM a permis une évolution sensible des statuts et a reconnu l'aspect officiel de son existence.

Nous allons fêter, en avril prochain, son onzième anniversaire ; bien des choses ont changé depuis. Nous entretenons avec l’institution Gendarmerie nationale des relations franches et sans filtre. Nous sommes signataires de la Charte des associations, qui nous garantit une importante liberté de parole et d'action.

S’il fallait illustrer notre implication dans la défense des intérêts des gendarmes, et de la gendarmerie en général, je vous renverrais à l'actualité récente relative aux agressions de gendarmes, à Paris ou à Dijon, pour lesquelles l’association Gendarmes et Citoyens s’est constituée partie civile. Les juridictions, à travers un jugement sans ambiguïté, en ont reconnu la recevabilité et le bien-fondé, et ont condamné les auteurs à des dommages et intérêts et aux dépens.

J’aborderai maintenant la raison de notre présence devant votre commission. Je laisserai ensuite la parole aux vice-présidents pour la partie spécifique des subdivisions, qu'ils ont en charge au sein de l'association. J’y vois l'occasion de présenter aux parlementaires une situation fragile, en termes d'équipements comme de conditions d'emploi. Ces deux aspects sont indissociables des conditions de vie des gendarmes et de leur famille.

Vous ne pouvez ignorer qu'ils sont logés en caserne, par nécessité absolue de service. Il s’agit d’une disposition statutaire qui permet une montée en puissance immédiate et rapide de l'ensemble des forces disponibles, voire même indisponibles, sous certaines conditions.

Les mouvements sociaux de notre pays, qui ont débuté le 17 novembre 2018, en apportent la preuve. La gendarmerie est capable de mobiliser les trois quarts de ses effectifs sur une période plus ou moins longue, comme, par exemple, pour l'acte III de ces manifestations. À titre informatif, tous les escadrons de gendarmerie mobile étaient sur le terrain ce jour-là ; c'est dans l'ADN de notre institution.

Nous sommes au service de la nation pour assurer la sécurité de nos concitoyens. Cependant, cette disponibilité conduit l’administration centrale à faire des choix, et c'est dans ces moments-là que nous devons être vigilants.

Derrière chaque gendarme, il y a un père ou une mère de famille, un être humain, dont il faut assurer la sécurité pour qu’il soit en mesure de protéger les personnes, les biens et les institutions. Sur le plan matériel, les équipements individuels dont sont dotés les gendarmes sont adaptés à des missions spécifiques. Cela devient problématique quand les gendarmes départementaux, par exemple, sont envoyés sur des missions de maintien de l'ordre. Ces missions n’étant pas le cœur de leur métier, ils ne sont pas équipés pour répondre à des situations de maintien ou de rétablissement de l'ordre public.

Par ailleurs, les équipements collectifs connaissent un vieillissement certain. Le gendarme Lacipière, vice-président de l'association, répondra aux éventuelles interrogations de votre commission sur les moyens dédiés aux unités des forces mobiles.

Les gendarmes départementaux ont donc été fortement engagés. Plus habitués à gérer des situations ponctuelles de paix publique ou d'infraction, ils se sont retrouvés, du fait d’un déploiement historique sur Paris et les grandes villes, face à des situations qu’ils n'ont pas pour habitude de rencontrer, avec les maigres moyens dont ils disposent pour de telles circonstances.

L’adjudant-chef Bouveret, vice-président, apportera l'éclairage dont votre commission aura besoin pour se faire une idée des difficultés d'intervention dont il a été lui-même acteur.

Je ne peux laisser passer l'occasion de rappeler à votre commission que les conditions d'emploi des personnels de la gendarmerie n'ont jamais été aussi délicates. Les quinze escadrons de gendarmerie mobile supprimés dans les années 2000, les déclinaisons successives des régimes d'emploi des autres unités de forces mobiles, le retard dans le renouvellement des équipements individuels et collectifs, les choix budgétaires imposés par Bercy, les conditions d'hébergement des familles et, lors des déplacements, la multiplication des missions dans des délais de plus en plus raccourcis, les renforts au pied levé dans les zones de pleine compétence de la police nationale conduisent l'institution à fixer des priorités en suspendant des périodes d'instruction ou de repos. Les personnels de la gendarmerie sont fatigués. Ils répondent encore présents, sans état d'âme, mais pour combien de temps encore ?

M. Frédéric Le Louette, président de GENDXXI. Mesdames et messieurs les députés, pour GENDXXI, la situation de la gendarmerie est préoccupante à bien des égards.

D'un point de vue budgétaire, tout d’abord. Le budget de la gendarmerie et les mises en réserve de crédit, gouvernementales et ministérielles, ne permettent pas à la gendarmerie nationale de fonctionner normalement.

Quelles autres administrations de l'État pourraient cesser de payer les déplacements de ses agents à compter du mois d'août ? Seuls le statut et la culture militaires des gendarmes – et l'engagement personnel du directeur général – ont permis aux gendarmes d'active et aux réservistes d'attendre pendant plusieurs mois leurs indemnités, tout en poursuivant, sans faille, leurs engagements.

La situation vécue en 2018 inspire de grandes inquiétudes pour le budget 2019, avec, en particulier, un engagement toujours plus grand des forces de l'ordre. L'engagement opérationnel des gendarmes n'a jamais été aussi important. Depuis quatre mois maintenant, les militaires de la gendarmerie sont présents partout en France, pour assurer l'ensemble des missions judiciaires et administratives, mais également le suivi et l'encadrement des manifestations des Gilets jaunes. Les gendarmes s’impliquent sans relâche, malgré la durée exceptionnelle de la mobilisation.

Ce déploiement sans précédent intervient alors même que la gendarmerie a perdu quinze escadrons lors de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et que les effectifs n'ont toujours pas retrouvé leur niveau initial. Par ailleurs, ce sur-engagement devient la norme, malgré l'impact évident sur les personnels et les risques qui en découlent.

Nombreux sont ceux qui ont souligné le professionnalisme des militaires engagés, leur disponibilité, leur sang-froid et leur résilience. Mais qui s'inquiète des effets à long terme ? Jugera-t-on le militaire fautif sur des images hors contexte ou au regard des semaines éprouvantes qu'il aura traversées ces quatre derniers mois ?

Très peu de responsables politiques évoquent la création d’escadrons de gendarmerie mobile, qui nous semble pourtant essentielle pour permettre d'assurer les relèves et préserver la sécurité des personnels ; nous le déplorons.

La crise des Gilets jaunes doit faire l'objet d’un véritable retour d'expérience pour les forces de l'ordre, tant sur le plan de la doctrine que sur celui des moyens humains et matériels.

Les moyens matériels sont également un sujet majeur de préoccupation. Le retard accumulé dans le renouvellement du parc automobile a entraîné un vieillissement inquiétant d'une partie des véhicules, un taux trop important d'indisponibilité et un état de vétusté problématique, aussi bien en gendarmerie départementale qu’en gendarmerie mobile.

Les moyens de protection individuelle détenus par les gendarmes départementaux se sont révélés inadaptés ou insuffisants, comme nous avons pu le constater au Puy-en-Velay.

Je ne vous citerai pas tous les matériels qui dysfonctionnent, je n’évoquerai que le cas des éthylomètres, souvent trop vieux et en panne.

Je conclurai en attirant votre attention sur un sujet qui suscite beaucoup d'inquiétude au sein de nos rangs : la réforme des retraites. Les militaires de la gendarmerie, voient, dans la communication qui est faite autour de cette réforme, une mesure qui, sous couvert de simplification et d'équité, nie tout ce qui fait la spécificité de la gendarmerie.

Pour un gendarme, la retraite est la juste récompense d'une carrière accompagnée de sacrifices et de privations de droits et de liberté. Une réforme qui porterait nos retraites vers le bas serait lourde de conséquences pour notre institution et pour les gendarmes, qui, chaque jour font preuve d'abnégation au service des autres.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Avant de passer la parole à mes collègues, j’ai quelques précisions à vous demander.

D’abord, vos associations représentent-elles également les réservistes ? Certains d’entre eux en font-ils partie ?

Ensuite, vous nous dites que quinze escadrons ont été supprimés. Combien, selon vous, conviendrait-il d’en créer ?

Enfin, la réforme des retraites a été mentionnée à plusieurs reprises, lors de nos auditions. Est-ce une crainte générale que vous exprimez, ou des annonces ont-elles été faites à ce sujet ?

M. Frédéric Le Louette. Oui, les APNM peuvent compter des réservistes dans leur rang – nous en avons –, mais ce n’est pas leur objet, puisqu’il s’agit d’associations d’actifs. Un gendarme qui part en retraite est automatiquement réserviste pendant cinq ans, il est en général membre d’une association et le reste à son départ.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. La réserve de la gendarmerie est un très bel outil, contrairement à celle de la police qui ne fonctionne pas. Tous les réservistes ne sont pas d’anciens gendarmes. Cette réserve compte également des anciens militaires, des anciens policiers ou des policiers, sur le temps de repos, et des civils.

M. Frédéric Le Louette. Cette réserve est indispensable, actuellement, au fonctionnement de la gendarmerie.

Concernant les escadrons de gendarmerie mobile, quinze escadrons ont été supprimés en 2010-2011 ; un seul a été recréé depuis. Nous estimons à cinq le nombre d’escadrons qu’il conviendrait de créer. En créer davantage aurait un coût important et nous sommes conscients des difficultés budgétaires.

Ces cinq escadrons seraient bien entendu engagés dans les zones police, mais ils nous permettraient aussi de tourner un peu moins en outre-mer. Il y a quelques années, nous partions tous les dix-huit mois, aujourd’hui la rotation a lieu tous les douze mois, voire moins. Il s’agit de zones compliquées, je pense notamment à Mayotte ou à la Guyane, et les gendarmes ont donc besoin de temps pour récupérer.

S’agissant des retraites, aucune annonce officielle n’a été faite, mais nous suivons l’actualité et constatons qu’une approche par mission est en train de se mettre en place au sein du ministère de l’intérieur. Nous n’avons pas peur de comparer nos missions à celles de la police nationale – certaines de nos missions sont réalisées au titre de notre statut militaire –, mais notre statut nous attribue beaucoup de devoirs qui, selon nous, justifient le niveau de nos retraites actuelles. Baisser nos retraites fragiliserait l’institution et le recrutement. En effet, quelque 40 000 gendarmes pourraient prendre leur retraite d’ici à la fin de 2019 si les choses évoluaient défavorablement pour nous.

Par ailleurs, il nous semble que l’attraction de notre métier passe aussi par la promesse d’une bonne retraite. Notre métier est compliqué, environ 11 % des gendarmes partent en retraite blessés ou en invalidité.

M. David Ramos, membre du conseil d’administration de GendXXI. Monsieur le président, GendXXI et l’Union des APNM, qui représente plusieurs associations au sein de la défense, ont demandé à être reçus par le haut-commissaire à la réforme des retraites, M. Delevoye, qui, à ce jour, n’a pas donné suite à notre requête.

Les premières informations qui ont été révélées concernaient le système par points.

Depuis 2004, la gendarmerie est concernée par la retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP). L’ensemble des gendarmes ont, depuis, pu se familiariser avec ce système. Je vous citerai un exemple très concret. Adjudant à l’échelon 4, je cotise moins de points par an que lorsque j’étais chef et à l’échelon 3. Pourquoi ? Parce que la valeur d’acquisition du point a augmenté de manière significative, notamment après la crise de 2008. Chaque année, je cotise donc moins de points, à la même période, malgré l’effet mécanique, avec les échelles de solde, d’augmentation globale du salaire. Nous devons également prendre en compte le gel du point d’indice du fonctionnaire, qui a eu un impact négatif.

Certes, aujourd’hui, aucun projet ne se dessine de manière formelle, nous n’avons pas d’information précise sur la méthodologie qui sera employée à destination du milieu militaire, mais le système de points en lui-même, mis en perspective avec les mécanismes des dix dernières années du RAFP, suscite des inquiétudes.

Bien évidemment, nous serons ravis de pouvoir lever ces inquiétudes en discutant avec le haut-commissaire. Malheureusement, ce dialogue n’a pas encore eu lieu.

M. Thierry Guerrero. Je suis totalement d’accord avec mes collègues de GendXXI, j’ajouterai simplement que le sujet des retraites devrait être abordé, de façon impérative, sous l’angle statutaire et non selon une approche par mission. Un raccourci est alors trop souvent fait avec nos collègues de la police nationale. Or, si des missions paraissent identiques – nous ne les effectuons pas de la même manière –, d’autres sont d’ordre militaire.

M. Cédric Bouveret, vice-président de Gendarmes et Citoyens. Dans le calcul de notre retraite, des bonifications, notamment outre-mer, sont prises en compte. Or M. Delevoye, lors de ses déplacements, parle non pas de bonifications outre-mer, mais de « dépaysement ». Or, l’outre-mer n’est en aucun cas un dépaysement pour la gendarmerie nationale ; nous y effectuons des missions dangereuses. Nous avons besoin de garder ce système de calcul de bonifications, qui sont liées aux risques encourus sur le terrain.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Messieurs, vous avez évoqué le manque de moyens des gendarmes départementaux, notamment dans le cadre du maintien de l’ordre. Vous avez également cité la suppression de quinze escadrons.

Si un arbitrage budgétaire devait être fait, conviendrait-il d’équiper les gendarmes départementaux d’équipements plus appropriés ou de créer des escadrons, capables d’intervenir – je pense aux manifestations qui se déroulent depuis seize semaines ?

Par ailleurs, vaut-il mieux créer de nouveaux escadrons, ou de nouveaux pelotons au sein des escadrons existants ?

M. Ludovic Lacipière, vice-président de Gendarmes et Citoyens. Très clairement, nous avons besoin, aujourd’hui, d’escadrons. En effet, les cinquièmes pelotons, qui ont créé 500 équivalents temps plein (ETP), vont être réinjectés dans les escadrons à quatre pelotons. Aujourd’hui, pour les missions de maintien et de rétablissement de l’ordre, trois pelotons sont engagés. Il n’y a donc aucune utilité à créer des pelotons dans des escadrons. En revanche, nous avons besoin de plus d’escadrons.

S’agissant des moyens, la gendarmerie mobile renforce régulièrement les gendarmes départementaux. Des unités de gendarmes départementaux ont été confrontées, ces derniers mois, à du maintien de l’ordre, alors même qu’elles ne disposent pas des équipements nécessaires. Il serait donc bon d’équiper certaines unités qui doivent couvrir des points particuliers dans leur circonscription.

Cependant, les escadrons manquent cruellement de moyens, et la crise des gilets jaunes l’a démontré. Les gendarmes sont sur-employés depuis 2017 ; en 2018, les escadrons ont clairement été mis à l’épreuve avec les manifestations de Notre-Dame-des-Landes ; les outre-mer se sont enflammés à tour de rôle : crise des « 500 Frères » en Guyane, crise sociale à Mayotte, référendum en Nouvelle Calédonie – qui s’est plutôt bien passé. Mais nous manquons cruellement, à la fois d’escadrons et de moyens. Nous évoquerons certainement les lanceurs de balles de défense (LBD) ; il n’y en a que quatre par escadrons.

M. Thierry Guerrero. Nous devons trouver un équilibre entre la nécessité de mieux équiper les gendarmes départementaux et créer des escadrons – il n’est bien entendu pas question d’en créer quinze.

De nombreux gendarmes départementaux sont issus de la gendarmerie mobile et sont compétents pour assurer le maintien de l’ordre. Ils n’en font pas, car ils sont ni équipés ni structurés pour, mais ils savent le faire. Si certaines unités de gendarmerie départementales disposaient d’équipements de maintien de l’ordre, elles pourraient aider la gendarmerie mobile dans des situations d’urgence. Un équilibre est à trouver.

M. Frédéric Le Louette. Il est effectivement nécessaire de créer des escadrons, notamment pour nous permettre de tourner dans les missions et éviter un mécanisme routinier – onze semaines, par exemple, à couvrir les manifestations des gilets jaunes.

Ensuite, la création d’escadrons serait une plus-value à la fois pour la police et la gendarmerie, puisque, en outre-mer, les escadrons sont également engagés en zone de police – les compagnies républicaines de sécurité (CRS) ne se déployant pas outre-mer.

S’agissant des équipements des gendarmes départementaux, le coût ne serait pas énorme, puisqu’il ne s’agit pas d’équiper chaque gendarme départemental. De plus, nous tenons à ce que le maintien de l’ordre reste une mission spécifique, nécessitant une formation spécifique, notamment pour apprendre à faire usage de la force de façon parfaitement proportionnée.

M. Cédric Bouveret. Je suis favorable également au fait d’équiper les unités de gendarmes départementaux pour répondre, dans l’urgence, à une situation de maintien de l’ordre. Mais n’oublions pas que les véhicules de patrouille ne sont pas encore équipés pour contrer une menace terroriste – ils ne sont pas équipés, par exemple, de gilets pare-balles lourds.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Nous sommes bien d’accord, la mission première d’un gendarme départemental n’est pas le maintien de l’ordre.

Si nous raisonnons par compagnie, selon vous, quel pourcentage d’équipement serait nécessaire ?

M. Frédéric Le Louette. Il est très difficile de répondre à cette question, car tout dépend du terrain, de la menace à laquelle nous devons faire face, etc. Chaque compagnie, chaque groupement de gendarmerie mobile a des besoins spécifiques en fonction de son lieu d’implantation. Avec 30 % d’équipements supplémentaires pour les militaires des unités départementales, nous serions largement dans les clous.

M. Thierry Guerrero. Je suis d’accord, équiper un peloton, soit 25-30 personnes, me semble effectivement judicieux.

M. Jean-Pierre Bleuzet, vice-président de GendXXI. En cas d’attentats terroristes, les brigades territoriales ne sont équipées que de deux casques lourds et de deux gilets pare-balles lourds ; soit deux équipements pour les primo intervenants.

M. Frédéric Le Louette. Il serait nécessaire de disposer d’un lot qui soit disponible rapidement et non éclaté dans chaque brigade.

M. Cédric Bouveret. Pour ma part, je sers en peloton motorisé – un métier de sécurité routière. Nous sommes tous les jours sur le terrain. C’est d’ailleurs un peloton motorisé qui est intervenu le premier dans le supermarché, heureusement que les gendarmes étaient équipés. Parce que les unités de sécurité routière, en temps normal, ne sont pas équipées pour contrer la menace terroriste.

M. Rémi Delatte. Messieurs, je vous remercie de votre présentation, à la fois très claire et qui nous alerte sur les moyens qui font défaut au sein de la gendarmerie. Il ne s’agit pas d’une situation nouvelle, c’est malheureusement le résultat d’un manque de financements depuis de trop longues années. Cependant, eu égard à la situation que nous traversons depuis quelque temps, nous nous devons de réagir. Je vous félicite également pour votre capacité à vous adapter, malgré le manque de moyens et de personnels.

Quelles seraient, selon vous, les priorités en matière de financement à venir, sachant que nous ne pourrons pas corriger la trajectoire très rapidement ? Devons-nous investir, en priorité, sur les moyens humains, les équipements individuels, le logement ?

Par ailleurs, le malaise que vous exprimez, et que nous sentons partout en France, a-t-il un impact délétère sur le recrutement en gendarmerie ?

M. Thierry Guerrero. La priorité, selon moi, est la suppression, chaque année, des mises en réserve de crédits ; c’est insupportable. Cela empêche toute planification de budget de manière sereine et oblige la direction générale, et notamment le directeur général, à faire des choix draconiens à des moments qui ne sont pas judicieux.

Nous avons pu constater l’effet pervers de cette mise en réserve ; le directeur général a été obligé de faire le choix d’arrêter de payer les indemnités de déplacement des gendarmes mobiles ainsi que le salaire des réservistes. C’est insupportable, d’autant que cela dure depuis des années.

S’agissant des équipements, la priorité est le logement. Hier, mes camarades du groupe de liaison ont été entendus sur ce sujet. De par notre statut, nous vivons en caserne avec nos familles ; le logement est donc primordial. Un militaire qui vit confortablement avec sa famille ira travailler dans de bonnes conditions.

Concernant l’impact des problèmes que rencontre la gendarmerie sur le recrutement, je ne puis vous répondre. Je puis simplement vous dire que les jeunes camarades qui viennent de commencer, pour être en relation avec eux, ne semblent pas inquiets.

M. Frédéric Le Louette. Pour nous, l’humain est essentiel ; l’humain est ce qui permet de faire vivre la maison Gendarmerie. Or, nous n’avons toujours pas récupéré de la RGPP – c’est-à-dire la perte de quinze escadrons. Il est indispensable d’augmenter nos effectifs.

Bien entendu, nous avons des besoins très importants en équipements, non seulement pour notre protection, mais également en ce qui concerne les véhicules, qui sont dans un état proche du pitoyable.

Par ailleurs, il est vrai que la gendarmerie rencontre aujourd’hui des difficultés à recruter. Des réflexions sont actuellement menées pour déterminer comment faire rester les gendarmes adjoints volontaires (GAV) plus longtemps au sein de la gendarmerie – et ainsi, faire des économies.

Outre le recrutement, nous devons nous poser la question de savoir comment garder nos camarades qui sont fatigués et usés par ce métier qui, même s’il est passionnant, est très prenant et perturbe beaucoup l’équilibre familial.

M. David Ramos. Concernant l’impact sur le recrutement, je ne pense pas qu’il soit important – mais je ne dispose pas de chiffres récents. Néanmoins, les jeunes ont des interrogations, nous nous en rendons compte notamment lors des salons organisés pour rencontrer les candidats. De nombreuses personnes portant un intérêt à la carrière de gendarme sont sensibles à l’évolution des conditions dans lesquelles le métier est exercé, au statut…

Même si un grand nombre de personnes sont tout à fait en phase avec l’esprit de la gendarmerie, ont envie de s’engager, de donner un sens à ce métier, elles s’interrogent sur les réformes des retraites qui se succèdent depuis de nombreuses années, sur le volume des effectifs, sur les problématiques connues s’agissant du matériel et du logement ; elles s’interrogent sur l’avenir. Le choix qu’elles feront en s’engageant ne risque-t-il pas de devenir problématique dans cinq, dix ou quinze ans ? C’est la raison pour laquelle l’impact sur le recrutement ne doit pas être uniquement mesuré à l’instant T, à l’aune de quelques mesures qui pourraient être prises, mais sur une durée beaucoup plus longue, de façon à anticiper le risque de la prise de décision.

M. Cédric Bouveret. La gendarmerie est une force humaine, l’immobilier doit être une priorité – je le répète, nous vivons en caserne avec nos familles. En Côte-d’Or, certaines zones sont non attractives et les brigades sont en sous-effectifs. Le père de famille, le gradé ne souhaite pas y habiter, les logements ne réunissant pas les conditions de confort, de salubrité et de sécurité.

M. Jean-Pierre Bleuzet. Nous devons également tenir compte du fait que les mentalités changent. Les jeunes qui rejoignent la gendarmerie ne s’engagent, parfois, que pour cinq, six ou sept ans – quinze ans au maximum – alors qu’à mon époque nous nous engagions pour trente ans. Ce changement de mentalité ne doit pas être négligé.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Il s’agit là d’une évolution sociétale. Il en va de même pour tous les métiers – c’est la mentalité de la « génération Z ».

Mme Nicole Trisse. Je vous remercie, messieurs, pour vos propos éclairants.

Je suis tout à fait d’accord avec vous, l’immobilier joue un rôle important dans le mental du gendarme. Je plaiderai pour que cette question soit traitée en urgence.

S’agissant de la retraite, je comprends bien que ce sujet soit anxiogène, mais je sais aussi que M. Delevoye et un groupe de réflexion sont en train de décortiquer tous les régimes de retraite, toutes les spécificités. Sachez que M. Delevoye sait parfaitement que vous bénéficiez d’un statut particulier. Cela ne veut pas dire pour autant que vous serez lésés dans la prochaine réforme.

Vous avez évoqué la nécessité de renforcer la sécurité des gendarmes. S’agit-il d’une question uniquement d’équipements ou également d’organisation, afin, par exemple, que vous ne soyez pas toujours en première ligne et donc particulièrement exposés aux violences ?

Par ailleurs, de quel ordre est le retard du renouvellement du parc automobile ?

Enfin, que pensez-vous de la polémique autour des LBD ?

M. Thierry Guerrero. Pour Gendarmes et Citoyens, le débat autour des LBD est un faux débat. Vouloir interdire les LBD est une hérésie ; c’est comme vouloir interdire les voitures parce qu’il y a des morts sur la route.

La gendarmerie est très peu concernée par les incidents causés par les LBD, notre doctrine d’emploi étant totalement différente – nous avons la même que celle de nos camarades CRS. Les incidents ont été provoqués par des policiers qui ne les utilisent jamais car ils ne sont pas formés au maintien de l’ordre ; je pense aux brigades anti-criminalité (BAC). Les CRS et les gendarmes mobiles ont une doctrine d’emploi des LBD stricte et réglementée ; aucun problème n’est à déplorer.

Mme Nicole Trisse. Il s’agit donc, selon vous, uniquement d’un problème de formation ?

M. Thierry Guerrero. Oui. En gendarmerie, nous n’avons jamais eu à déplorer un quelconque incident.

M. Frédéric Le Louette. La formation d’un gendarme est primordiale. S’agissant du LBD, il doit non seulement connaître les situations dans lesquelles il a le droit de tirer, mais il doit également s’entraîner à se servir de cette arme.

La gendarmerie a mis en place, depuis quelques années, un système de binômes. Outre la situation de légitime défense, un gendarme n’a pas le droit de tirer seul, de façon spontanée. Un superviseur accompagne toujours le tireur ; il donne le commandement de tirer. Ce système a l’avantage d’éviter les coups de sang, les coups non réglementaires. Le superviseur encadre le tireur et lui ainsi permet d’avoir une vision beaucoup plus périphérique des choses. C’est la raison pour laquelle, la gendarmerie n’est pas impactée par les incidents provoqués par les LBD.

Concernant l’intégrité physique des gendarmes, elle est bien entendu parfois menacée – d’autant que les manifestations sont de plus en plus violentes. C’est pourquoi ils doivent disposer d’un l’équipement adéquat.

D’abord, pour un bon maintien de l’ordre, l’effet de nombre est important. Plus l’impact au sol est important, mieux les gendarmes sont protégés. Ensuite, un bon équipement nous permet de ne pas utiliser la force. En effet, lorsque vous subissez un dommage, votre réaction est plus vive. Un bon équipement, non seulement nous protège, mais permet de faire redescendre l’intensité des rapports de force et nous permet de mieux justifier notre action.

Depuis le début du mouvement des Gilets jaunes, nous passons notre temps à justifier chaque tir, chaque décision. Si c’est le job des associations, ce n’est pas celui du gendarme de terrain. Justifier en permanence ses décisions est usant psychologiquement, pour le gendarme de terrain.

S’agissant du parc automobile, je n’ai pas le détail, mais les véhicules ont en moyenne six ans, certaines sont même au bout du bout. Nous avons dû sortir nos véhicules blindés à roues, qui sont clairement à bout de souffle. Ils sont tellement peu modernes, qu’un gendarme au sol doit les guider – ce qui va à l’encontre de l’usage même de ce véhicule qui est censé protéger ses occupants.

Il est urgent de remplacer nos véhicules qui arrivent tous en fin de course.

M. Thierry Guerrero. Il me semble que 3 000 véhicules sont censés être renouvelés tous les ans, et que seuls 1 700 le sont.

M. Frédéric Le Louette. Nous sommes obligés d’attendre le déblocage de la mise en réserve pour toucher l’argent nécessaire à la commande de véhicules. Les véhicules prévus, pour 2019, par exemple, ne seront livrés qu’en 2020.

M. David Ramos. La moyenne d’âge des véhicules de la gendarmerie s’établit à un peu plus de sept ans. Il s’agit des chiffres que nous avions pour notre audition au Sénat dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) 2019.

M. Jean-Louis Thiériot. Messieurs, je vous remercie pour vos réponses précises.

Ma première question concerne le statut militaire, auquel, nous le savons bien, vous êtes attachés. Cette présence militaire, et les valeurs qu’elle véhicule, notamment dans les territoires ruraux, sont très importantes.

La dimension de l’institution est-elle un facteur de motivation pour les jeunes qui s’engagent ? Vous avez évoqué le chiffre de 40 000 gendarmes qui pourraient partir en retraite. Certains d’entre eux vont certainement se reconvertir dans le secteur de la sécurité privée – au sens large. Une reconversion qui pourrait nous faire perdre un grand nombre de personnels.

Ma deuxième question est relative au logement. Nous y sommes tous sensibles, sachez-le. Constatez-vous une différence entre les logements domaniaux, des organismes publics d’habitations à loyer modéré (HLM) et ceux des collectivités locales ? Le fait de vivre en caserne est-il un frein à l’engagement des jeunes ? Cette vie en caserne pose-t-elle des problèmes dans la vie de famille ?

Troisièmement, vos collègues policiers évoquent régulièrement des problèmes de réseau radio – et s’arrangent avec des téléphones portables. Êtes-vous confrontés à ce genre de difficulté ?

Enfin, dans mon département, en zone rurale, les habitants se plaignent des conducteurs de quads qui font n’importe quoi. La gendarmerie dispose-t-elle d’équipements qui pourraient mettre un frein à ce fléau ?

M. Cédric Bouveret. Des différences de traitement existent bien suivant le gérant du parc immobilier – domanial, HLM, collectivités locales. Le logement domanial est clairement le parent pauvre de l’immobilier en gendarmerie. Durant des années, aucun budget n’était prévu pour l’entretien. Certaines collectivités locales, quant à elles, font des efforts pour construire de nouvelles casernes et pour bien les entretenir. Il s’agit vraiment d’une question de personne. Beaucoup de gendarmes, basés dans des zones non attractives ou logés dans des casernes vétustes, font le choix de loger leur famille dans une résidence, à proximité de la caserne.

Concernant les liaisons radio, alors même que j’habite dans la Nièvre, je n’ai aucun problème.

Enfin, concernant les quads, la gendarmerie dispose de motos tout-terrain, pour lesquelles la formation a été abandonnée – j’ai fait la dernière, en 2011. Nous manquons de motos autant que de véhicules.

M. Frédéric Le Louette. Nous sommes des militaires dans l’âme, nous avons foi en notre métier. Comme les anciens, les jeunes gendarmes croient en leur mission. Le statut militaire demande beaucoup de sérieux, mais impose également beaucoup de contraintes. Les jeunes l’acceptent tout en espérant une retraite qui les récompensera de cet engagement.

D’ici à cinq ans, 55 000 militaires de la gendarmerie devront être formés. Entre-temps, nous craignons que les anciens ne prennent leur retraite et que moins de jeunes que prévu ne s’engagent. Le secteur de la sécurité privée est en pleine expansion et les militaires n’ont pas de mal à se reconvertir. Nous devons absolument retenir nos anciens en leur assurant qu’ils ont encore de beaux jours devant eux.

S’agissant de la vie en caserne, elle peut être une contrainte – nous sommes parfois un peu trop les uns sur les autres – mais elle est aussi une chance. Certains préconisent de séparer la vie professionnelle de la vie privée, mais la sécurité de nos familles est primordiale. En effet, nos familles sont de plus en plus attaquées, insultées, malmenées. Vivre en caserne nous permet de les protéger.

Enfin, concernant les liaisons radio, le système Rubis est efficace, je pense même qu’il est plus efficace que le système de la police. Maintenant, pour le maintien de l’ordre, nous manquons effectivement de radios. Pour être vraiment efficaces, il conviendrait d’augmenter le nombre de radios pour que chaque gendarme, sur le terrain, entende les informations.

M. Ludovic Lacipière. Les radios portatives dont dispose un escadron sont très limitées en nombre et vieillissantes. Nous nous retrouvons souvent, en situation de maintien de l’ordre en milieu difficile, complètement sourds ; les ordres nous sont alors hurlés.

Les radios font partie du matériel qui nous manque cruellement. Tous les gendarmes devraient pouvoir entendre les ordres et les transmettre.

M. Jean-Claude Bouchet. Messieurs, je vous remercie pour vos interventions.

Je souhaiterais savoir si vos deux associations représentent les 100 000 gendarmes que compte la France ?

S’agissant des équipements, il conviendrait de distinguer ce qui est normal de ce qui ne l’est pas. Peut-on qualifier de situation normale le maintien de l’ordre que vous assurez tous les samedis, depuis le mois de novembre ? Devez-vous disposer de matériel adapté à ces mouvements, ou ceux-ci sont-ils exceptionnels ?

Permettez-moi de faire une comparaison, sans doute un peu tirée par les cheveux. Il ne tombe quasiment jamais de neige sur la commune dont j’ai été le maire ; nous n’avons donc pas de chasse-neige. Mais quand la neige tombe, nous connaissons de grosses perturbations. Devons-nous, ou non, acheter un chasse-neige pour les années exceptionnelles ? Je suis désolé de cette comparaison qui ne prend pas en compte le facteur humain et la dangerosité de votre métier. 

En ce qui vous concerne, peut-être devrions-nous déterminer, d’une part, le matériel qui vous manque pour effectuer les missions, que je qualifierais de « normales », et, d’autre part, le matériel utilisé en temps de crise.

Vous avez indiqué que les véhicules avaient, en moyenne, sept ans. J’ai travaillé, dans le transport routier. Un véhicule de sept ans était un véhicule assez récent. Pouvez-vous être plus précis ?

M. Thierry Guerrero. Concernant la représentativité, nous ne sommes pas, selon la loi, représentatifs, le décret de 2015 et la loi de 2016 nous imposant des quotas dans chaque catégorie de personnels que nous n’avons pas atteints.

De la même façon que GendXXI, nous rencontrons des difficultés à recruter des gendarmes adjoints. Il s’agit de personnel tournant qui, de fait, ne voit pas la nécessité de s’investir dans une association.

Cependant, si nous ne sommes pas représentatifs légalement, nos deux associations disposent de supports numériques, de réseaux sociaux – le gendarme est connecté comme tous les citoyens. Nous pouvons ainsi constater que nombreux sont les gendarmes qui nous suivent et participent, notamment en remontant des informations en direct – que nous transmettons à la direction générale. La page Facebook de Gendarmes et Citoyens, par exemple, compte 60 000 abonnés – et tous ne sont pas gendarmes.

M. David Ramos. Contrairement à d’autres associations représentatives, et il est important de le préciser, nous ne sommes pas dans un mécanisme d’élections professionnelles.

Par ailleurs, nous avons l’obligation de fournir la liste de nos adhérents, afin de vérifier qu’ils ne sont pas adhérents à deux APNM – en raison des règles de représentativité. Or, du point de vue psychologique, cette transparence est gênante ; la liberté de parole, au sein de la défense, est un sujet délicat. Certains ne veulent pas prendre le risque de voir leur nom circuler.

M. Thierry Guerrero. S’agissant des équipements, nous devons effectivement séparer le matériel du quotidien du matériel que nous n’utilisons que dans des situations exceptionnelles.

Nous n’avons pas de poids lourds ; ce sont des véhicules légers. Or la gendarmerie départementale couvre 95 % du territoire. Non seulement nos véhicules tournent 20 heures sur 24, mais ils sont conduits par différents gendarmes. Un véhicule léger qui a roulé 350 000 kilomètres en 6 ans pose un problème. D’autant qu’il s’agit de véhicules classiques qui ne sont pas prévus spécialement pour la gendarmerie. Par exemple, l’armement que nous avons autour de la ceinture use très rapidement les sièges.

Notre force, c’est aussi l’anticipation. C’est la raison pour laquelle nous devons posséder tout un éventail de matériel pour réagir à ce qui n’est pas prévisible. Alors vous parlez de situations exceptionnelles, nous nous préférons dire « au cas où ». Posséder du matériel nécessaire pour le maintien de l’ordre – pour une trentaine de gendarmes départementaux – qui serait à disposition au niveau des compagnies, me semblerait cohérent. Détenir un équipement pour des situations exceptionnelles me semble nécessaire.

M. Frédéric Le Louette. J’ajouterai que nous avons un devoir de service public. La gendarmerie doit disposer de tous les moyens nécessaires à son bon fonctionnement, notamment en cas de crise. Alors même si certains équipements sont peu employés, je ne pense pas que l’État puisse faire l’impasse et se passer d’une capacité de réponse si cruciale dans les moments de crise.

Mme Sandrine Josso. Messieurs, je sais que votre porte-parole est une femme. Nous avons parlé de la représentativité, or aucune femme n’est présente aujourd’hui. Par ailleurs, selon mes informations, les femmes mettent fin à leur carrière, dans la gendarmerie, plus rapidement que les hommes ; pourquoi ?

Enfin, je suis élue d’une circonscription touristique, qui accueille, l’été, un grand nombre de vacanciers. Avez-vous des besoins particuliers pour cette période ?

M. Thierry Guerrero. De nombreuses femmes sont impliquées dans notre association. Ce n’est que pur hasard si aucune d’elle n’est présente ce matin. La question des femmes dans la gendarmerie ne fait plus débat depuis bien longtemps.

M. Frédéric Le Louette. Il est plus compliqué pour une femme de s’impliquer que pour un homme, simplement parce que, même si le monde a changé, les femmes portent toujours le poids de la famille et, de fait, disposent de moins de temps qu’un homme pour s’impliquer dans une activité bénévole.

Concernant les vacances et l’afflux de populations, encore une fois, ce sont les escadrons de gendarmerie mobile qui participent aux renforts saisonniers. Malheureusement, cette année, la gendarmerie ne sera peut-être pas en capacité de fournir des renforts. Elle n’en a plus les moyens, d’autant que l’année 2019 est riche en événements, puisque différents sommets, notamment des G7, auront lieu cet été.

Heureusement, nos réservistes, une fois encore, renforceront les zones estivales. J’insiste sur l’importance des réservistes. Nous en avons besoin. Malheureusement, la réserve sera, moins engagée que les années précédentes, pour des raisons budgétaires.

M. Thierry Guerrero. Je fais partie d’une brigade territoriale en Gironde, je suis donc impacté, tous les ans, par l’arrivée des vacanciers.

Il est vrai que les escadrons de gendarmerie mobile ne pourront pas, cette année, fournir autant d’hommes que les années précédentes. Nous ferons appel à des réservistes et à des gendarmes départementaux issus des brigades locales pour renforcer ces postes provisoires. Nous avons exposé le problème à la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) et suggéré que les postes provisoires soient occupés uniquement par des réservistes, anciens gendarmes, à qui l’on maintiendrait leur habilitation d’officier de police judiciaire (OPJ) afin de ne pas faire appel aux gendarmes départementaux et de garder une capacité opérationnelle dans les brigades territoriales.

La direction se heurte au ministère de la Justice qui est dubitatif quant à l’opportunité de laisser à des réservistes leur habilitation de police judiciaire. Pourtant, un gendarme qui part en retraite après trente-cinq ans de carrière, part avec toutes ses compétences. Et celui qui a commandé une brigade durant trente ans est tout à fait en capacité de commander un poste provisoire, armé uniquement de réservistes.

M. Frédéric Le Louette. J’y vois pour ma part un problème juridique : le port d’arme. Il me semble compliqué de poster des OPJ réservistes, qui seront contrôlés par un officier ou un sous-officier d’active.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Je vous remercie, vos propositions sont intéressantes, il conviendra de les affiner.

Mme Brigitte Kuster. Existe-t-il des différences territoriales concernant les investissements, en particulier dans l’immobilier ? Si oui, quelles seraient vos recommandations pour établir des critères qui obligeraient toutes les collectivités, en vue d’une meilleure égalité de traitement ?

Constatez-vous une différence dans les demandes des préfets, s’agissant de vos missions – notamment pour assurer le maintien de l’ordre lors des manifestations ?

M. Cédric Bouveret. Concernant l’immobilier, je ne dis pas que la responsabilité repose uniquement sur les élus. Certes, pour le logement domanial, un budget est nécessaire, et l’entretien des casernes coûte cher. Il est vrai aussi que des organismes HLM ne font aucun effort pour mettre le parc immobilier à niveau.

Quels pourraient être les critères ? Eh bien, les critères communément acquis pour tout locataire, à savoir, par exemple, isoler le bâtiment dès lors que les locataires paient 270 euros de chauffage électrique par mois ! Le gendarme aspire, comme tout citoyen, à un peu de confort, de salubrité et de sécurité. Pourtant nos demandes se heurtent, parfois à un élu, une autre fois à un organisme ou encore à une collectivité.

Alors quel moyen de pression pourrait utiliser un gendarme sur une collectivité territoriale ou un organisme HLM pour qu’elle ou qu’il engage des travaux ? Une solution serait de geler les loyers, en les déposant à la Caisse des dépôts et consignations, jusqu’à ce que les travaux soient effectués. Personne ne l’a jamais fait, je ne sais pas si la procédure est simple.

La caserne communale dans laquelle j’habite a une trentaine d’années, et personne n’y a jamais effectué de travaux. Récemment, nos élus s’y sont engagés ; des travaux d’isolation devraient donc commencer cet été.

M. Frédéric Le Louette. Les problèmes que rencontrent les gendarmes en matière de logement sont différents selon les régions. Nous n’avons pas évoqué le logement outre-mer, mais c’est un vrai problème. Nous avons des solutions, mais elles nécessitent un budget. Les difficultés sont remontées par la hiérarchie, qui les connaît parfaitement, puisqu’ils les subissent avec nous.

S’agissant des préfets et de leurs engagements, nous n’avons, globalement, pas de problèmes avec eux, les choses se passent plutôt bien. Les procédures sont respectées et le dialogue est constant.

En revanche, en matière judiciaire, la situation est plus tendue. Les process sont différents selon les parquets, ce qui crée de grosses tensions.

M. Rémi Delatte. La réserve opérationnelle est une force émergente tout à fait intéressante. Vous nous dites, messieurs, qu’elle sera moins mobilisée cette année, ce qui, selon moi, est une erreur, puisqu’il s’agit d’une variable d’ajustement précieuse.

La formation des réservistes opérationnels vous paraît-elle suffisante, notamment pour ceux qui ne sont pas d’anciens gendarmes ?

M. Thierry Guerrero. J’ai un avis mitigé quant à la formation initiale des réservistes. Je la trouve trop courte et pas suffisamment axée sur le volet professionnel mais d’une façon générale, elle est satisfaisante.

M. David Ramos. Depuis la fin du service militaire obligatoire, la plupart des jeunes qui suivent la préparation militaire gendarmerie (PMG) n’ont aucune notion du monde militaire. Or, au cours de la formation, nous leur inculquons le savoir-faire mais également le savoir-être – point très important. Outre la formation continue et les contacts avec les unités, nous comptons aussi beaucoup sur les échanges entre réservistes.

Aujourd’hui, la formation est satisfaisante, mais elle pourrait être plus complète, aller plus loin – je pense à la formation d’agent de police judiciaire adjoint (APJA). Mais s’agissant du socle « sécurité publique générale » (SPG), les retours sont satisfaisants ; il permet effectivement de renforcer la sécurité publique générale.

M. Frédéric Le Louette. En ce qui concerne l’aspect budgétaire, l’effectif des réservistes était de quelque 2 000 réservistes jour en 2018 ; ils seront de 1 500 cette année. Nous allons donc être obligés, si nous voulons en bénéficier cet été, de bloquer leur emploi sur certaines zones et sur certains mois plus creux.

Les réservistes ont réalisé, en 2018, un effort impressionnant. Bien que sachant qu’ils ne seraient pas payés avant le mois de janvier ou février, ils ont répondu présents. Si, pour un réserviste retraité qui perçoit une retraite, c’est difficile, pour un jeune qui n’a que cette activité pour vivre, c’est un vrai sacrifice. Nous pouvons vraiment leur rendre hommage de servir la gendarmerie et les citoyens.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Aragon affirmait « la femme est l’avenir de l’homme ». Peut-être sera-t-elle également l’avenir de la police et de la gendarmerie. Nous disposons, ainsi d’une marge de manœuvre importante et intéressante, en termes de recrutement.

S’agissant de la mise en réserve, je souhaiterais vous informer, en tant que rapporteur du budget de la police et de la gendarmerie, que le gel budgétaire est passé de 8 % à 3 % ; la mise en réserve a donc, elle aussi, suivi cette baisse.

Cependant, tant au niveau de la gendarmerie que de la police, des marges de manœuvre sont gérées par les directions elles-mêmes. Ces mises en réserve sont ensuite dégelées. Une mise en réserve de la gendarmerie a été dégelée en début d’année pour acheter des véhicules.

En ce qui concerne le LBD, ils sont beaucoup moins utilisés par les gendarmes mobiles et les CRS – qui travaillent en blocs – que par les unités mobiles de la police nationale, qui vont au contact assez rapidement et qui sont en infériorité numérique. C’est l’une des raisons pour lesquelles ils possèdent des LBD. Bien évidemment, cela n’écarte pas le fait qu’ils doivent suivre des formations complémentaires.

Vous n’avez pas évoqué le temps de travail et la coupure de onze heures qui n’est pas toujours respectée. Où en sommes-nous s’agissant de la directive européenne ? Est-elle appliquée, sachant qu’au niveau des armées – et non pas uniquement de la gendarmerie nationale – cette question est problématique ?

Par ailleurs, vous n’avez pas parlé de la procédure pénale. Or elle pose aujourd’hui des problèmes majeurs, avec des mouvements d’officiers de police judiciaire – en police comme en gendarmerie. Y a-t-il, en termes de procédure pénale, un problème particulier ou est-il moins prégnant que pour vos collègues de la police nationale ?

Enfin, vos associations ont-elles réfléchi, sachant que sont rattachées au ministère de l’intérieur une force de police mais aussi une force de gendarmerie, à une meilleure coordination qui permettrait de moins mobiliser des fonctionnaires ou des militaires sur des missions redondantes ou sur des unités redondantes ?

Nous avons évoqué, hier, la plateforme d’appel police-gendarmerie dans les départements. Cette idée, que nous trouvons intéressante, a été rejetée à la fois par la police et la gendarmerie. Pourquoi avons-nous un tel décalage entre ce que pensent les uns et les autres ?

M. Frédéric Le Louette. Je ne peux que saluer la baisse de la mise en réserve gouvernementale, elle va nous permettre de disposer d’un budget plus juste. Cependant, nous ne devons pas négliger le fait que, depuis cette année, s’ajoute une réserve ministérielle, soit deux mises en réserve au lieu d’une. Nous avons bon espoir, cela dit, que la mise en réserve ministérielle soit plus rapidement dégelée.

Nous ne pouvons pas reprocher à nos chefs leur gestion prudente. Nous l’avons vu avec les mouvements des Gilets jaunes qui ont fortement impacté le pays ; sans ces crédits réservés, nous aurions été encore davantage en difficulté.

Les LBD sont, en effet, moins utilisés par les gendarmes mobiles et les CRS. Mais il me semble que nous négligeons un paramètre : les pelotons d’intervention de la gendarmerie (PSIG) sont parfaitement efficaces pour interpeller les fauteurs de troubles. Or ils sont très peu mobilisés, les responsables préférant faire appel aux BAC et autres unités mobiles. Pourtant, nos pelotons d’intervention sont bien mieux équipés que les BAC – qui ne disposent pas, par ailleurs, d’uniformes leur permettant d’être distinguées.

M. Thierry Guerrero. S’agissant de l’utilisation des LBD, je rappellerai que les PSIG possèdent 665 LBD classés « violences de type urbain ». Nos PSIG sont donc bien équipés de LBD, mais cela ne veut pas dire qu’ils les utilisent de façon déraisonnable. Il me semble important de souligner, au contraire, que la culture des armes, la culture militaire – que le personnel des BAC n’a pas – permet aux gendarmes de bien gérer l’utilisation de leurs armes.

M. Frédéric Le Louette. S’agissant du temps de travail, suite aux actions menées par GendXXI, le directeur général de la gendarmerie nationale a abrogé l’instruction 1000/GEND/DOE/SDSPSR/SP, au motif qu’elle n’était pas en tout point conforme à la directive européenne sur le temps de travail. Nous avons été sévèrement critiqués, certains allant même jusqu’à affirmer que la gendarmerie se mettait en difficulté. Or, en pratique, tout se passe très bien. Je connais peu de gendarmes de terrain, aujourd’hui, qui souhaiteraient revenir à la situation antérieure.

Un gendarme, à titre individuel, ne peut être disponible 24 heures sur 24 ; c’est la Gendarmerie qui est disponible jour et nuit. Comme tout citoyen, un gendarme a droit à des repos, des congés ou des arrêts maladie. Or nous tenons à ce que ces droits soient préservés ; le statut militaire n’empêche pas la fatigue des personnels.

Les discussions sur la directive se poursuivent ; les armées vont elles aussi devoir y réfléchir. Mais la gendarmerie a eu l’occasion, avec les événements de ces derniers mois – les mouvements des Gilets jaunes et l’ouragan Irma – d’expérimenter un système de fonctionnement plus souple qui donne de très bons résultats.

M. David Ramos. Concernant la procédure pénale, la gendarmerie est impactée, au même titre que d’autres services d’enquêtes judiciaires, par la baisse de candidatures et d’attractivité de la fonction d’OPJ. Vous n’ignorez pas que cette défiance à l’égard de la fonction d’OPJ est liée à des responsabilités toujours plus importantes et à une complexité de la procédure pénale qui va grandissante.

La loi de simplification a apporté des clarifications intéressantes. Il conviendra d’en juger les effets, à long terme, sur les articles du code de procédure pénale qui ont été modifiés. Concernant l’exercice au quotidien, nous suivons avec intérêt les travaux lancés par Mme la ministre de la Justice, en janvier 2018, sur la question de la dématérialisation.

S’il était nécessaire d’alléger le code de procédure pénale pour fluidifier le déroulement des enquêtes, la gestion administrative – la « paperasse » – devrait faire l’objet de la dématérialisation. Le tout-dématérialisé permettra de fluidifier le flux de travail des enquêteurs, la liaison avec les magistrats ou d’autres services d’enquêtes, et pourrait ainsi entraîner des économies d’échelle.

Il reste encore, selon nous, des axes d’amélioration à explorer, tels que l’oralisation. Des garanties devront être prévues, notamment pour l’exercice du droit de la défense : comment évaluer la synthèse si elle est discutée par la défense ? Qui sera chargé de réécouter les bandes, de procéder à l’examen visant à s’assurer de la validité de la synthèse ?

La modification de la procédure pénale semble se dérouler dans une dynamique positive, suivant un axe d’effort qu’il convient de maintenir : en définissant les avantages réels et concrets des nouveaux textes, mais aussi des technologies qui seront incluses dans le flux de travail de la procédure pénale, à la fois du ministère de l’Intérieur et du ministère de la Justice.

M. Cédric Bouveret. Concernant la charge procédurale, quelque 300 propositions ont été présentées par la gendarmerie dans le cadre de la réforme pénale ; une trentaine a été retenue.

De nouvelles mesures fonctionnent parfaitement sur le terrain, telles que le traitement en temps réel des procédures pénales – le mail nous évite de passer une demi-heure au téléphone – ou la possibilité donnée aux magistrats de se déplacer dans les unités pour traiter les procédures rapidement – les classer ou apporter une réponse pénale.

Cependant, le gendarme de terrain se heurte régulièrement à des circulaires locales allant à l’encontre des circulaires de la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG).

M. Frédéric Le Louette. S’agissant d’une potentielle réorganisation, GendXXI n’a aucun de tabou. Nous discutons de tout avec les syndicats que nous rencontrons régulièrement. Cependant, nous devons être prudents, car ce ne sont pas aux citoyens d’en payer le prix.

Concernant une réorganisation interne de la Gendarmerie, nos pistes vont dans le sens d’une organisation territoriale qui préserve le maillage de la gendarmerie ; nous devons, par exemple, éviter un regroupement trop important des casernes qui laisserait des zones blanches ou des zones dans lesquelles nous ne pourrions pas intervenir rapidement.

La Cour des comptes a proposé, voici quelques mois, de porter de 20 000 à 50 000 habitants la limite de classement des communes en zone de gendarmerie.

Une des difficultés, concernant la mutualisation avec la police, vient de l’organisation même de la police, qui nous semble compliquée – beaucoup de directions, beaucoup de chefs. La gendarmerie est organisée sur le modèle militaire : un chef, une mission et des moyens.

Enfin, la plateforme d’appel paraît séduisante sur le papier, mais elle ne prend pas en compte la connaissance du terrain, la connaissance de la population qu’ont nos experts du Centre d’opérations et du renseignement de la gendarmerie (CORG). Nous craignons, avec une telle mutualisation, de perdre cette expertise qui nous permet de réagir de façon rapide et proportionnée – pour la sécurité de nos concitoyens.

M. Cédric Bouveret. En effet, le CORG n’est pas uniquement une plateforme. Il s’agit d’une unité spécialisée de la gendarmerie qui conduit les opérations lors d’une intervention et qui fait du renseignement. Une mutualisation avec la police ne nous paraît pas souhaitable.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Je comprends ce que vous dites, le Centre d’information et de commandement (CIC) a la même fonction. Et un policier me tiendra les mêmes propos que vous : une personne spécialisée qui a une connaissance du terrain et de la population, et qui fait du renseignement. Il est cependant légitime que le législateur s’interroge sur l’opportunité de garder deux salles de commandement dans un département, alors même que nous avons un problème d’effectifs.

S’agissant des PSIG, sont-ils intervenus lors des mouvements des gilets jaunes, en milieu urbain ?

M. Thierry Guerrero. Oui, bien sûr. Ils étaient même en première ligne. La mission des PSIG est de prolonger et de renforcer la surveillance des zones sensibles. Comme ils patrouillent jour et nuit, ils arrivent très souvent les premiers.

M. David Ramos. Concernant les gilets Jaunes, s’il a pu y avoir, au début du mouvement, un flou dans la réponse à apporter, il a très vite été décidé de sécuriser les bâtiments publics en zone de police. L’ensemble des forces publiques, police et gendarmerie, ont donc été mobilisées. Sur certaines zones, où les tensions se sont manifestées rapidement, les PSIG ont dû faire usage de moyens de force intermédiaires mais la sécurisation a été efficace.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Concernant la plateforme, nous avons bien compris que, dans un souci de confidentialité notamment, le numéro unique ne pourrait pas être celui des pompiers ou du SAMU. Nous parlons ici d’un numéro unique pour nos forces de sécurité – gendarmerie nationale, police nationale.

Quel échelon serait, selon vous, le plus cohérent : département, ancienne région ou grande région ?

Par ailleurs, comment est vécue au quotidien la pluralité des fichiers, des programmes, des logiciels ? Leur nombre est très important. N’y aurait-il pas un intérêt à les réduire et à les regrouper, en vue d’une coopération ? Je pense notamment au traitement de la procédure pénale.

Enfin, que pensez-vous de l’utilisation de marqueurs dans le cadre d’opérations de maintien de l’ordre, afin d’appréhender plus facilement les fauteurs de troubles ?

M. Ludovic Lacipière. Effectivement, les marqueurs sont très utiles pour interpeller les fauteurs de troubles. S’agissant du mouvement des gilets jaunes, le rétablissement de l’ordre a lieu dans les grandes villes, donc en zones police. Ce qui signifie qu’un escadron qui marquerait quatre ou cinq meneurs lors une manifestation, en vue d’une interpellation et d’une remise à l’OPJ territorialement compétent, devra détacher une dizaine de ses hommes pour accompagner les personnes interpellées au commissariat. L’empreinte au sol de l’escadron sera alors nettement diminuée et il se retrouvera en situation de fragilité.

Marquer des manifestants fauteurs de troubles est une idée intéressante en zone de gendarmerie.

M. Thierry Guerrero. S’agissant de la plateforme, l’échelon départemental nous semble cohérent. Par ailleurs, cette plateforme devra être limitée à la police et à la gendarmerie, pour une raison évidente de confidentialité.

M. Jean-Pierre Bleuzet. Je souhaiterais insister sur la qualité de la connaissance du terrain qu’ont les gendarmes. D’ailleurs, les militaires qui rejoignent ensuite les renseignements généraux (RG) ont effectué leur carrière sur le terrain. Les problématiques rencontrées se gèrent différemment d’un territoire à l’autre.

Je rappellerai également que des plateformes sont parfois créées – police et gendarmerie – pour une opération spécifique. Un braquage qui a été commis en zone police, mais qui se poursuit en zone gendarmerie, pousse ces deux forces à travailler ensemble, à mutualiser leurs moyens.

M. Thierry Guerrero. Je travaille en brigade territoriale, je « subis » donc au quotidien la procédure pénale.

Si la dématérialisation fluidifiera le flux de travail et permettra au magistrat de prendre une décision plus rapidement, se posera toujours la question des tâches indues, à savoir les pièces parquet, qui sont très chronophages et qui devraient être traitées en amont, par les parquets – s’ils en avaient les moyens.

De même, nous devons gérer de nombreuses convocations auxquelles les intéressés ne se sont pas présentés. Nous devons aller les chercher, mais cela peut prendre une semaine ou deux – les gens travaillent ou sont absents… Durant tout ce temps, nous ne faisons rien d’autres.

La forfaitisation des délits simples les plus courants est une mesure qui a été bien accueillie. Nous attendons les décrets d’application.

Le traitement en temps réel est, suivant les parquets, problématique. En Gironde, par exemple, pour obtenir une décision relative à une enquête préliminaire – je ne parle pas d’une enquête de flagrant délit, où une ligne téléphonique est dédiée –, il m’est déjà arrivé de rester 45 minutes au téléphone à attendre qu’un magistrat me réponde. Si nous n’avons pas le temps d’attendre, nous envoyons un courrier et la décision nous revient trois mois après.

Des efforts doivent être réalisés par le ministère de la justice, et des moyens doivent être alloués aux parquets, notamment pour répondre rapidement aux forces de police et de gendarmerie lorsqu’elles effectuent du traitement en temps réel.

M. David Ramos. S’agissant de la pluralité des logiciels, j’imagine que vous faisiez allusion au programme d’aide à la rédaction de la procédure. Des convergences sont possibles, bien évidemment. L’objectif reste le même, mais nous disposons des modèles très différents. Je reste néanmoins attentif à des considérations plus technologiques. L’architecture entre un commissariat et une brigade de gendarmerie départementale n’est pas la même ; les contraintes techniques et les capacités de réseaux locaux, non plus.

La gendarmerie a développé un outil, le logiciel de rédaction des procédures de la gendarmerie nationale (LRPGN), taillé pour les contraintes spécifiques à la gendarmerie, qu’il s’agisse des bases de données ou des logiciels. Depuis des années, pour des raisons d’économie, la gendarmerie a complètement abandonné les licences Windows : 12 millions d’euros par an sont économisés grâce au basculement des postes de travail sous Linux. Toute une série d’outils ont été adaptés à Linux, pour dégager de la marge de manœuvre et réaffecter ces crédits sur des postes plus importants.

Alors, oui, il existe des convergences, une plus-value peut-être apportée, la gendarmerie ayant réalisé un travail remarquable sur la numérisation depuis de nombreuses années. En revanche, faire un copier-coller me paraît difficile, en raison des contraintes liées au fonctionnement d’un commissariat et d’une gendarmerie départementale.

M. Thierry Guerrero. Pour que cela fonctionne, il conviendrait d’uniformiser la formation, ce qui me paraît très compliqué. Nous ne travaillons pas du tout de la même façon.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Et pourtant, le code pénal et le code de procédure pénale sont les mêmes pour tout le monde !

Je vous remercie, messieurs, pour votre contribution très intéressante. Je vous remercie également pour votre engagement quotidien, si précieux pour notre pays.

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Audition du 21 mars 2019

Audition de l’Union des policiers nationaux indépendants (UPNI), représentée par M. Thomas Nesle, président, M. Laurent Gbenoukpo Houndegla, brigadier de la police, vice-président, Mme Audrey George, brigadier-chef et M. Dominique Brancher, gardien de la paix en service à la compagnie républicaine de sécurité ; le syndicat France Police-Policiers en colère, représenté par M. Michel Thooris, secrétaire général, et M. Éric Roman, secrétaire national

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Mes chers collègues, nous poursuivons nos auditions en recevant ce matin l’Union des policiers nationaux indépendants (UPNI), ainsi que le syndicat France police-Policiers en colère.

Avant de commencer cette réunion, je voudrais, au nom de tous mes collègues, saluer l’engagement des forces de l’ordre, présentes sur le terrain depuis dix-huit semaines et confrontées à des faits de violence d’une extrême gravité, comme nous avons pu le déplorer samedi dernier. Nous saluons les policiers et les gendarmes qui ont été blessés durant ces mouvements. Nous avons également une pensée émue pour tous les policiers et gendarmes qui ont commis un acte désespéré en se donnant la mort.

Avant de commencer notre réunion, je rappelle que conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, les personnes entendues déposent sous serment.

(Les personnes auditionnées prêtent successivement serment.)

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Madame, messieurs, je souhaiterais en savoir plus sur les élections qui se sont déroulées au mois de décembre et pour lesquelles le syndicat France Police-Policiers en colère a recueilli 3,12 % des voix, tandis que l’UPNI ne s’est pas présentée. Pouvez-vous nous parler du contexte de ces élections et en analyser les résultats ? Ensuite, mes questions porteront principalement sur les conditions de travail, l’immobilier et les équipements – notamment dans le cadre du maintien de l’ordre.

M. Michel Thooris, secrétaire général du syndicat France Police-Policiers en colère. Mesdames et messieurs les députés, je suis le secrétaire général du syndicat France Police-Policiers en colère, et je suis accompagné d’Éric Roman, secrétaire national du syndicat, en charge, en tant que capitaine de police, de la branche « officiers ». Je suis pour ma part, brigadier de police, officier de police judiciaire.

Des élections professionnelles se sont déroulées du 30 novembre au 6 décembre 2018. Plusieurs scrutins se sont tenus, le plus important étant celui du comité technique ministériel (CTM), qui regroupe l’ensemble des personnels du ministère de l’Intérieur, qu’ils soient actifs ou sédentaires. Le corps électoral comptait quelque 185 000 électeurs et le taux de participation a été de plus de 80 %. Le syndicat France Police-Policiers en colère, organisation indépendante, non affiliée à une confédération ou une fédération, a recueilli un peu plus de 4 500 voix, soit 3,12 %.

Depuis, la validité de ces élections professionnelles a été attaquée devant le tribunal administratif (TA) par plusieurs organisations syndicales, un grand nombre d’irrégularités ayant été constatées. Je vous citerai par exemple la mise en place d’un vote électronique pour lequel les syndicats majoritaires ont récupéré les codes et votés pour leurs collègues, ou encore la distribution de chèques-cadeaux durant la campagne électorale. Tous ces faits ont été portés à la connaissance du juge administratif et nous attendons sa décision.

Notre syndicat qui est indépendant et autonome – nous ne percevons aucune subvention de l’État, alors qu’Alliance Police nationale, par exemple, touche 400 000 euros –, s’est tout de même positionné devant la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC), la Confédération générale du travail (CGT), la Fédération syndicale unitaire (FSU) et l’Union syndicale Solidaires SUD. Nous considérons donc, même si nous ne pensons que 3,12 %, avoir remporté un certain succès, compte tenu du contexte très particulier de la police nationale et des méthodes employées par les syndicats majoritaires, très puissants sur le plan à financier et humain. Notre syndicat ne dispose que de 3,17 équivalents temps plein (ETP) contre plusieurs centaines pour les syndicats majoritaires.

M. Thomas Nesle, président de l’Union des policiers nationaux indépendants (UPNI). Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, je vous remercie de nous recevoir dans le cadre de cette commission et, ainsi, de donner la parole aux policiers de terrain que nous sommes, afin de nous permettre de contribuer à l'amélioration de l’exercice de notre profession, de manière pragmatique et constructive.

L’UPNI est une union d'associations et de collectifs informels, apolitique et hors syndicat. Je suis accompagné de Mme Audrey George, policière exerçant en investigation, de M. Laurent Gbenoukpo Houndegla, policier en charge de la formation à Clermont-Ferrand et de M. Dominique Brancher, CRS en poste à Dijon. Je suis pour ma part en poste à la brigade anticriminalité (BAC) départementale de banlieue.

Nous souhaitons, tout d'abord, comme vous l’avez fait, monsieur le président, rendre hommage aux nombreux policiers qui se sont suicidés : trente-cinq policiers se sont donné la mort l’année dernière, et une vingtaine déjà depuis le 1er janvier 2018. Nous pensons également à nos camarades gendarmes, dont des collègues qui se sont également suicidés. Ce constat terrible se répète chaque année.

Nous avons, enfin, une pensée pour tous nos collègues blessés et morts en service, ainsi que pour leurs familles qui sont durement touchées.

Notre constat est clair : la police nationale doit, non plus être réformée, mais transformée, même si nous assistons, depuis quelques années, à une modernisation de certains de nos moyens, ce qui, nous l'espérons, n'est qu'un début.

Cette transformation est nécessaire, mais elle doit se faire après consultation de la base et de manière participative, afin que chacun d'entre nous retrouve ce sentiment d'appartenance, cet esprit de corps qui disparaît année après année.

Les réformes précédentes ont, pour la plupart, échoué, pour la simple raison qu’elles ont été impulsées par des carriéristes en bonne place dans les hautes sphères de notre ministère, qui avaient une vision parcellaire et court-termiste, empêchant ainsi l'évolution et l'anticipation des besoins.

Elles ont pu aussi être maladroitement orientées par une hiérarchie qui embellissait la réalité du terrain, soit lors de visites dans nos locaux, refaits la semaine précédente afin d’exposer des matériels neufs qui repartaient le lendemain, soit en vantant une efficacité accrue au vu d'une statistique en baisse, comme les cambriolages, biaisée par une adroite pirouette qui transforme, par exemple, la tentative de vol par effraction en dégradation de biens privés.

Nous avons listé différents facteurs qui nous paraissent jouer un rôle majeur dans le malaise policier que nous vivons actuellement. Cette liste n'est évidemment pas exhaustive : manque d'effectifs ; moyens insuffisants ou inadaptés par manque de concertation ; cycles inadaptés rendant la vie sociale difficile ; lourdeurs et complexités procédurales dues aux réformes réalisées sans tenir compte des demandes des exécutants ; carriérisme hiérarchique et syndical oubliant l'esprit de corps et poussant à l'individualisme, que les différentes réformes internes ont accentué, notamment par l'obligation de mobilité des officiers et des patrons ; clientélisme syndical, concernant notamment les mutations et les évolutions professionnelles en interne ; perte de sens, la justice mettant parfois deux ans pour juger un individu, ou rendant des décisions remettant notre parole en cause bien que nous soyons assermentés et que nous rédigeons des procès-verbaux engageant notre responsabilité – par exemple dans le cas de cambrioleurs que nous avons interpellés – ; manque de courage de la hiérarchie qui ne veut pas de vagues ; sentiment d’abandon par le peu de retours positifs de notre action quotidienne, que ce soit en interne ou en externe ; manque d'espaces de convivialité, les cafétérias et les restaurants administratifs ferment les uns après les autres, les amicales ayant, quant à elles, disparu depuis des années ; réactions politiques contraires à la morale ; traitement médiatique à charge et souvent à sens unique.

Nous avons le sentiment d’être seuls contre tous. Nous vous demandons de sanctuariser notre profession et de nous protéger. Les individus qui portent atteinte à notre intégrité physique doivent être punis fermement, systématiquement et sans aménagement de peine. Il y a urgence, car sachez qu’après nous ils s’attaqueront à vous.

Il est temps de rétablir les valeurs qui ont fait notre force et de veiller à la logique de sanctions. Plus largement, il conviendrait de sanctuariser d’autres professions et de les protéger ; je pense aux urgentistes, aux pompiers et aux agents de l’administration pénitentiaire, que nous côtoyons régulièrement et qui sont, eux aussi, de plus en plus exposés.

Vous nous définissez comme les garants de la démocratie, le dernier rempart, alors même que personne de notre institution, même pas un responsable communication, ne nous défend lorsque nous – ou l'institution – sommes jetés en pâture et traînés dans la boue par les médias.

Certes, il s’agit aussi du rôle des syndicats. Malheureusement, lorsqu’ils interviennent, ils se présentent en civil, ce qui atténue l’impact de leur intervention. Or la symbolique est importante.

Personne ne s'intéresse concrètement à la question du suicide dans notre profession ; personne ne veut redonner du sens à ce beau métier que nous exerçons, le plus souvent, par vocation ; personne ne s'attache à régler les causes, plus complexes, plutôt que les conséquences. L’heure est grave car le temps, chez nous, c'est de l'humain.

Constamment soumis à une pression très importante, depuis plusieurs années maintenant, du fait d’attentats meurtriers et de tensions sociales inédites, ce sont de sérénité, de cohérence et surtout de respect dont les policiers de ce pays ont besoin.

Pour exercer notre métier, nous exposons nos familles et notre intégrité physique régulièrement, jusqu'à sacrifier nos vies. Nous avons choisi de servir notre pays avec les risques que ce métier comporte, et nous en sommes fiers.

Nous nous présentons devant vous, aujourd'hui, car nous voulons mieux servir notre pays, donner un avenir meilleur à nos enfants et faire en sorte que la nation des droits de l'homme devienne aussi le pays de l'homme droit, pour mieux vivre ensemble.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Messieurs, je vous remercie.

Vous avez reconnu la modernisation de certains de vos moyens ; pouvez-vous nous en dire davantage ?

De même, vous avez évoqué l’échec de plusieurs réformes ; quelles sont les réformes qui ont échoué ?

Vous jugez les effectifs insuffisants – et c’est bien ce que nous entendons souvent –, alors qu’un ratio police-gendarmerie au niveau national démontre que la France est l’un des pays les plus dotés en policiers et en gendarmes : 3,7 pour 1 000 habitants, loin devant le Royaume-Uni par exemple. Devons-nous recruter ou envisager des réformes visant à supprimer les doublons et à remettre des effectifs sur la voie publique ?

S’agissant des cycles, j’imagine que vous vouliez évoquer la vacation forte ; pouvez-vous nous en dire davantage ?

Vous avez également évoqué des « réactions politiques contraires à la morale » ; à quoi pensez-vous exactement ? 

M. Thomas Nesle. S’agissant de la modernisation de nos moyens, je puis vous citer le nouvel équipement opérationnel (NEOPOL) de la police nationale, dont je suis doté, et qui est une avancée non négligeable qui nous simplifie la vie au quotidien. Certes, il est perfectible, mais il est cohérent et utile. Dans le cadre de la lutte contre les attentats, nous avons été dotés d’armes et d’équipements lourds qui ont été bien pensés, contrairement à l’aménagement des véhicules qui pourraient être mieux équipés.

Concernant les effectifs, il est vrai que nous sommes parfois nombreux mais comme nous sommes très mal utilisés, nous perdons en efficience. Je ne vous citerai qu’un exemple : l’importance des tâches administratives contraint un grand nombre d’agents à rester dans les locaux, alors que nous en aurions besoin sur la voie publique.

En évoquant des « réactions politiques contraires à la morale », je pensais à M. Guéant qui a été condamné pour avoir puisé dans une enveloppe destinée aux frais d’enquête et à la surveillance des policiers, et à notre ancien Président de la République qui s’était rendu au chevet d’un individu blessé par une action de police – nous le déplorons, bien évidemment – et pas à celui de nos collègues de Viry-Chatillon, gravement brûlés.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Tous nos collègues ne connaissent pas la notion de « vacation forte ». Pouvez-vous nous l’expliquer ?

M. Thomas Nesle. La vacation forte consiste à créer une quatrième brigade qui viendrait chevaucher les trois premières, qui tournent selon le principe des 3 fois 8 – pour assurer une présence 24 heures sur 24 sur la voie publique –, le mercredi et le vendredi, afin que les fonctionnaires puissent bénéficier d’un mercredi et d’un week-end sur deux de repos, repos nécessaire à leur vie sociale.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Les policiers nous disent qu’ils n’ont actuellement qu’un week-end de repos sur six.

M. Thomas Nesle. Oui, sur un cycle de quatre jours de travail et deux jours de repos.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Un cycle qui permet à la police d’être présente sur la voie publique 24 heures sur 24, 365 jours par an. Cette vacation forte a déjà été testée dans différents commissariats, et vous en demandez la généralisation. Elle vous permettrait d’avoir plus de week-ends libérés et donc une vie de famille.

M. Thomas Nesle. Tout à fait. Et quand je parlais « d’utiliser mieux » les agents, je pensais aux jours où l’on faisait jouer au foot la police de proximité avec des individus des quartiers, pour « acheter » la paix sociale. Cela n’a pas fonctionné. Nous souhaitons donc que les effectifs de terrain soient consultés pour élaborer des plans cohérents et efficaces.

M. Laurent Gbenoukpo Houndegla, brigadier de police, vice-président de l’UPNI. La plupart des réformes qui ont été réalisées dans la police nationale, comme la création de la police de proximité, ont été décidées par des hauts fonctionnaires et le ministre en place, en toute bonne foi. L’erreur, c’est que personne n’en attend les effets, chacun voulant faire sa propre réforme, de sorte qu’il est à craindre que, comme pour la police de proximité, on n’attende pas les effets de la vacation forte avant de passer à autre chose.

Or, la vacation forte permettrait, non seulement d’aménager des week-ends avec des cycles plus humains, mais également, grâce au chevauchement des brigades, de suivre des formations. Parce que nous le savons tous, dans la police, quand les responsables veulent plus de fonctionnaires sur la voie publique ou gagner en opérationnalité, ils prennent sur le temps de formation des agents. On se tire alors une balle dans le pied, car il n’est pas recommandé de mettre des agents sur la voie publique sans les former – aux matériels, aux techniques à employer… Sans formation, les agents sont moins efficaces.

M. Michel Thooris. Évidemment, les cycles horaires sont importants, et aujourd’hui le cycle de la vacation forte est celui qui conviendrait le mieux à nos collègues de la voie publique. Sa mise en place nécessiterait 20 % d’effectifs supplémentaires – à recruter ou à sortir des bureaux.

Cependant, les nombreux suicides ne sont pas uniquement liés au rythme de travail. La difficulté de notre métier, c’est la confrontation permanente avec la criminalité, la délinquance et la mort, mais également un sentiment d’abandon – plus personne ne soutient les policiers.

La hiérarchie de la police nationale est très carriériste. Le système qui a été mis en place, que ce soit chez les officiers ou chez les commissaires, ne fonctionne qu’avec des chiffres, des statistiques et des résultats. Or la police nationale n’est pas une entreprise qui doit produire des dividendes ; elle est là pour répondre à une situation bien précise à un instant T. La voie que la police nationale a empruntée depuis une vingtaine d’années a totalement oublié le cœur de notre métier.

Nos collègues ont le sentiment de travailler pour rien. Certains, dans les services judiciaires, ont jusqu’à 500 dossiers à traiter ! Comment voulez-vous qu’un policier gère 500 dossiers judiciaires ! Ce n’est pas possible. Alors, ils choisissent les trois ou quatre affaires qu’ils estiment être les plus importantes et laissent les autres jusqu’à leur prescription.

Par ailleurs, lorsque les services de la police judiciaire (PJ) montent de belles affaires et qu’elles sont renvoyées par la justice, aucune sanction n’est appliquée. Loin de moi l’idée de faire du « magistrat bashing » : je suis parfaitement conscient des difficultés que rencontre la justice, notamment du fait que le parc carcéral est totalement saturé. De sorte que les magistrats, qui ne peuvent plus mettre toutes les personnes jugées coupables en prison, prennent, lorsqu’ils jugent X affaires par jour, une mesure ferme uniquement à l’encontre de l’affaire qu’ils jugent être la plus grave – même si toutes les affaires sont graves.

Notre organisation syndicale porte des revendications sociales, mais surtout sociétales. Les conditions de travail des policiers ne pourront pas être améliorées sans une série de réformes sociétales. Or ces réformes passent notamment par une réponse judiciaire adaptée. Nous militons pour l’arrêt des confusions de peines et pour le passage à un cumul de peines – un individu arrêté a commis, en général, plusieurs infractions –, qui permettrait de prononcer des sanctions plus adaptées. Nous souhaitons également un accroissement important du parc carcéral pour que les réponses pénales soient adaptées.

Par ailleurs, une réforme de l’ordonnance de 1945, relative à l’enfance délinquante, est nécessaire. Aujourd’hui, nos services sont saturés par les infractions commises par les mineurs délinquants, auxquelles la justice ne peut apporter aucune réponse. Le mineur est envoyé dans un centre, qui le laisse sortir le jour même.

De plus, la réforme de la légitime défense qui a été mise en place n’en est pas une. En effet, cette réforme a maintenu deux notions qui sont sujettes à toutes les interprétations jurisprudentielles possibles : d’une part, la notion d’absolue nécessité, et d’autre part, la notion de stricte proportionnalité. Ces deux notions abstraites permettent au juge d’interpréter les faits de la façon qu’il le souhaite de sorte que les collègues sont dans une situation d’insécurité juridique. Cette insécurité les amène à prendre le risque, nous l’avons vu lors des mouvements des gilets jaunes et à Grenoble, d’y laisser leur vie plutôt que de se défendre.

Toutes ces réformes sont extrêmement importantes et urgentes. Faire du social, disposer de plus beaux véhicules et de locaux, bénéficier d’une augmentation de salaire, c’est bien. Mais ce que nous demandons en urgence, ce sont des réformes qui mettent un terme aux agressions contre nos collègues, afin qu’ils puissent rentrer chez eux en sécurité, sans craindre de se faire immoler ou assassiner.

Vous êtes des députés et vous avez la possibilité de transformer la loi ; les 130 000 policiers actifs attendent des réformes urgentes pour mieux travailler. Des réformes que vous serez obligés de conduire si vous ne souhaitez pas que le pays sombre dans le chaos. Car, comme l’avait dit M. Gérard Collomb, le ministère de l’intérieur sortant, aujourd’hui deux France s’affrontent. Dans certains quartiers la police n’a même plus accès ; 600 quartiers sont aujourd’hui perdus. Ce sont des gangs de narcotrafiquants qui en ont pris le contrôle. De même, des gangs sont en train d’infiltrer les politiques, notamment dans des petites communes, via la politique des grands frères.

Si l’État ne réagit pas, le pays va sombrer, car sera mis en place un système à la sud-américaine, avec une corruption endémique chez les politiques comme dans la police ; ce sera la loi du plus fort qui régnera. J’attire vraiment votre attention sur ces questions qui sont tout aussi essentielles que les questions budgétaires.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Vous n’avez pas indiqué le nombre d’adhérents que comptent vos organisations ; pouvez-vous nous le préciser ?

Monsieur Nesle, vous avez insisté sur le fait que personne ne soutenait la police. D’abord, il ne faut pas faire de généralités, et puis « tout ce qui est excessif est insignifiant ». Vous ne devez pas être sans savoir qu’un grand nombre de personnes, à commencer par les élus, soutiennent quotidiennement les forces de l’ordre – police et gendarmerie.

Concernant l’ordonnance de 1945, le Gouvernement souhaite la réformer et, effectivement, les policiers et les gendarmes que j’ai rencontrés dans ma circonscription s’interrogent sur ce texte. Selon vous, que devrons-nous modifier pour répondre au problème que posent les mineurs, dans le respect des droits de l’homme, bien entendu, et sans oublier que ce sont, justement, des mineurs ?

Monsieur Thooris, vous êtes auditionnés par la commission d’enquête sur la situation, les missions et les moyens des forces de sécurité qui, comme son intitulé l’indique, balaie un spectre assez large. Une commission d’enquête du Sénat a déjà rendu un rapport sur la crise constatée au sein des forces de l’ordre et le taux élevé de suicides. Notre commission d’enquête se veut pragmatique et s’intéressera aux missions et aux moyens des forces de l’ordre. En effet, quand les moyens sont satisfaisants et que les missions sont conformes au métier que vous exercez, un mieux-vivre s’installe qui est favorable à tout le monde.

Concernant les équipements, quels sont les manques que vous identifiez en matière d’équipements individuels des personnels – des CRS et des policiers de la voie publique ? Les équipements actuels sont-ils adaptés aux nouvelles menaces, notamment en matière de terrorisme et de maintien de l’ordre – je pense bien entendu aux manifestations de plus en plus violentes que nous vivons depuis plusieurs semaines ?

Par ailleurs, quel est votre avis sur l’état du parc immobilier de la police nationale – notamment pour les CRS ? Le plan d’investissement triennal annoncé par le ministre de l’Intérieur est-il à la hauteur de vos ambitions ?

Mme Audrey George, brigadier-chef, membre de l’UPNI. Mesdames et messieurs les députés, je suis officier de police judiciaire et je travaille depuis quatorze ans dans les quartiers Nord de Marseille.

L’ordonnance de 1945 protège les mineurs en les considérant comme des victimes. Dans les faits, certains mineurs sont très agressifs, voire dangereux ; ils sont un véritable fléau pour les citoyens. Or la réponse policière, face à ces mineurs, n’est plus adaptée.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Que faudrait-il changer à l’ordonnance de 1945, selon vous, pour mieux sanctionner les mineurs délinquants ?

Mme Audrey George. Nous avons besoin de réponses plus fermes de la part de la justice, les mineurs n’étant pas tous des victimes. La maison d’arrêt pour mineurs de Marseille compte très peu de places, ce n’est pas suffisant, d’autant que nous avons des exemples de réinsertion réussis, car nous les accompagnons ; tout un volet social et éducatif leur est destiné.

Une action doit également être menée en amont, à l’école, et auprès des familles, afin de redonner du sens à leur vie, leur expliquer les règles de la vie en société. J’ai affaire à des jeunes de 16 ans qui ne savent ni lire ni écrire, ni même nouer leurs lacets. Il y a donc une réponse autre que policière à apporter, et ce n’est pas à nous de le faire : notre rôle est d’appliquer la loi et de les amener devant la justice.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Je comprends bien pourquoi vous remettez en cause l’ordonnance de 1945, mais nous devons pouvoir apporter des propositions concrètes.

M. Michel Thooris. Nous estimons, pour notre part, que les mineurs de 16 à 18 ans doivent passer sous le régime du droit commun – les 13-15 ans restant sous le régime dérogatoire. Aujourd’hui, des jeunes de 16 ans sont de vrais adultes, déterminés et violents. Ils doivent être traités comme des adultes, car la société a évolué et il ne s’agit plus des mêmes jeunes qu’il y a trois ou quatre générations. Si la réponse pénale n’est pas adaptée à ces mineurs, ils s’endurcissent et quand ils deviennent majeurs, nous nous retrouvons face à des caïds.

Par ailleurs, nous « usons » nos gardes à vue qui ne servent à rien, car plus un jeune passe du temps entre les mains du judiciaire, plus il connaît le système et nos techniques d’investigation, et moins nous sommes efficaces. Sur des jeunes de 18-20 ans qui ont déjà fait X gardes à vue quand ils étaient mineurs, nos techniques policières pour parvenir à la « manifestation de la vérité » n’ont plus aucune efficacité. La victime ne récupère jamais ses affaires et le mineur n’est jamais sanctionné.

M. Laurent Gbenoukpo Houndegla. Une procédure engagée contre un mineur est la procédure la plus chronophage qui soit ! Un OPJ qui met un mineur en garde à vue ne commencera l’enquête, la première audition, qu’au dixième procès-verbal ; les deux premières heures de l’enquête ne sont qu’administratives. Ces deux heures de tâches administratives sont deux heures d’enquête perdues ou deux heures de voie publique en moins.

Par ailleurs, je souhaitais rappeler que la France est l’État européen qui attribue le moins d’argent à la justice. Les conséquences du manque de suivi judiciaire sont importantes.

Nous le savons, les prisons sont saturées, et nous ne pouvons pas accuser la magistrature de ne pas faire son travail, les magistrats français étant moins nombreux que leurs collègues européens.

Pour ce qui est de la police, vous l’avez indiqué, monsieur le président, il y a davantage de policiers en France que dans les autres pays européens – par rapport à la population. Mais la France est aussi le pays le plus étendu de l’Europe de l’Ouest et celui qui compte le plus de communes – 36 000. De plus, de nombreuses tâches occupent les policiers et les gendarmes alors qu’elles ne sont pas de leur ressort. Il existe une occupation structurelle du temps de la police qui est incompressible et qui est une réelle perte de temps.

S’agissant du regard que pose la société sur la police, j’ai lu dans l’excellente revue de l’Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP), qu’aujourd’hui, 60 % à 70 % de la population âgée de plus de 14 ans a une bonne image de l’action judiciaire de la police. Mais ce chiffre est inversé pour ce qui est de la justice. Il existe donc un gros problème, celui de la chaîne police-justice, qui n’est pas réglé.

M. Éric Roman, secrétaire national du syndicat France police-Policiers en colère. S’agissant des équipements, sachez que les détachements d’action rapide et de dissuasion (DARD), créés pour intervenir lors des mouvements des Gilets jaunes à Paris, n’ont reçu aucun équipement spécifique. Je suis présent tous les samedis à Paris pour soutenir les collègues et faire un retour des événements, j’ai donc pu constater que certains d’entre eux avaient leur propre casque de moto pour se protéger.

Les DARD ont été créés dans l’urgence et la plus grande majorité des personnels n’a suivi aucune formation ; seuls 10 % du personnel ont suivi une formation d’une demi-journée consistant à regarder le formateur lancer une grenade.

Concernant l’immobilier, je travaille au commissariat du 4e arrondissement de Paris, et nous avons des souris jusqu’au deuxième étage. À la troisième direction de la police judiciaire (DPJ) du 14e arrondissement de Paris, l’eau de pluie traverse l’immeuble, finissant au second sous-sol, mouillant tous les fils électriques à tous les étages.

M. Thomas Nesle. Effectivement, lorsque nous avons été envoyés en tant que DARD sur Paris, l’administration ne nous a fourni ni coquille, ni de masque de protection pour les yeux – simplement des lunettes prises au stand de tir. Nous avons dû nous équiper avec nos propres moyens. Par ailleurs, aucun panier à repas n’était prévu, malgré les seize heures de vacations continues que nous avons assurées les premiers week-ends.

Enfin, si certains de nos équipements sont adaptés aux menaces terroristes, les véhicules ne le sont pas. La BAC est le couteau suisse de la police nationale, nous devons assurer sur tous les fronts : anticriminalité, antiterrorisme… Cela nécessite beaucoup d’équipements pour nos petits véhicules. Nous avons donc besoin d’un véhicule ressource qui contiendrait tous nos équipements et nous rejoindrait sur le théâtre des opérations.

Lorsque nous sommes quatre fonctionnaires dans un véhicule, nous ne pouvons prendre que deux gilets lourds et notre fusil G36 qui est au fond du coffre, sécurisé avec un cadenas à un code – c’est-à-dire inatteignable.

M. Michel Thooris. Les policiers ne veulent plus de leur tenue de service général, qui est totalement inadaptée aux missions de police. Nous militons pour une tenue d’hiver de maintien de l’ordre traditionnelle, identique à celle des CRS – ignifugée –, et une tenue légère pour l’été, dans l’esprit de celle des gendarmes. En effet, si nous devons intervenir avec nos tenues actuelles – courir, maintenir un individu au sol –, c’est juste catastrophique.

J’attire également votre attention sur le fait que la Commission d’indemnisation des victimes d’infractions (CIVI), sous prétexte qu’il existe une protection fonctionnelle, rejette systématiquement les demandes des agents. Or, rien n’interdit un fonctionnaire de saisir un juge administratif pour obtenir la protection fonctionnelle et dans le même temps percevoir une indemnisation de la CIVI.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Ces problèmes sont, bien entendu, importants et ne pourront pas tous être retenus par notre commission, certains n’étant pas de sa compétence. Je vous propose donc d’en faire la liste et de nous l’envoyer, de manière à ce que nous les transmettions à qui de droit.

Mme Nicole Trisse. Monsieur Nesle, vous avez dénoncé le clientélisme en cours dans la police. Pourriez-vous être plus précis ? Et avez-vous des solutions pour l’éviter ?

Concernant le nombre de suicides et de tentatives de suicide des policiers, une manifestation était organisée le 12 mars à Paris, notamment par les femmes de policiers. Avez-vous pu vous entretenir avec le ministère depuis cet appel à manifestation ? Que préconisez-vous pour améliorer la prévention des risques psychosociaux dans votre profession ?

Enfin, en décembre dernier, le secrétaire d’État auprès du ministre de l’intérieur, M. Nuñez, confirmait que les discussions avec les syndicats sur le retard de paiement des heures supplémentaires devaient aboutir à la définition d’un calendrier pour le versement de quelque 274 millions d’euros. Avez-vous des informations sur ce sujet – connaissez-vous le calendrier ?

M. Laurent Gbenoukpo Houndegla. S’agissant du clientélisme syndical, nous en revenons à une question récurrente : la somme d’intérêts particuliers peut-elle être cohérente avec l’intérêt général ? La réponse est non. Quand un délégué syndical siège en commission, il a tout intérêt à attribuer un poste à une personne qui a voté pour lui et qui a adhéré à son syndicat plutôt qu’à une personne dont la compétence serait un plus pour le service et donc pour l’administration. Le clientélisme syndical est très proche du clientélisme politique.

Concernant les risques psychosociaux, il nous a été promis que la vague de suicides dans la police nationale serait enrayée, que nous serions reçus et écoutés. Nous avons à déplorer 35 suicides en 2018, nous en sommes à une vingtaine depuis le début de l’année ; pensez-vous que cette vague de suicide ait été enrayée ? Pensez-vous que des psychologues ont été envoyés dans les commissariats pour soutenir les agents ?

Pensez-vous par ailleurs que des psychologues assistent aux concours afin de détecter les individus les plus fragiles ? Non. Les candidats étant peu nombreux – la police ne fait plus rêver –, les recruteurs ne sont pas regardants sur les individus recrutés.

Les effectifs ne sont pas renforcés, les policiers sont de plus en plus fragiles, les mouvements sociaux depuis dix-huit semaines et la couverture médiatique de toutes les supposées bavures, qui ne seront jamais démenties par les médias, contribuent à une mise sous pression de chaque fonctionnaire. Une pression qui n’a pas de soupape : aucun débriefing, aucun soutien, aucune prévention des risques psychosociaux.

M. Thomas Nesle. Et pour répondre à votre question, madame la députée, non, nous n’avons pas été reçus par le ministre depuis l’appel du 12 mars.

M. Dominique Brancher, gardien de la paix en service à la compagnie républicaine de sécurité (CRS) 40. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, la question des suicides dans la police nationale me soulève le cœur. Nous devons absolument penser accompagnement et soutien en proposant des initiatives, et notamment une protection médico-psychosociale. D’autant que la police nationale dispose de professionnels – assistantes sociales, psychologues, médecins du travail, professionnels qui doivent absolument bénéficier d’une formation continue.

Je puis témoigner en tant que CRS. Ce qui nous manque, c’est bien d’être accompagnés, assistés sur le plan de la protection juridictionnelle et soutenus quand nous sommes blessés. Un collègue a eu un accident de moto, mais personne ne l’accompagne, au motif qu’il n’y avait pas d’auteur d’infraction ; il est seul pour gérer sa situation. Notre directeur est le seul à prendre de ses nouvelles et à essayer de faire avancer son dossier.

S’agissant des équipements, le gilet tactique nous sert de protection, en maintien de l’ordre. Comme vous pouvez le constater, c’est un peu juste pour faire du maintien de l’ordre – quelques poches pour les grenades, des lunettes tactiques, des petites protections pour les épaules. Voilà ce qui fait office de protection, en 2019 ! Si jamais vous pouviez faire quelque chose, mesdames et messieurs les députés, pour que l’on nous attribue de véritables gilets de protection, nous vous en serions reconnaissants.

M. Michel Thooris. Concernant le clientélisme, nous sommes les premiers à dénoncer la mainmise des syndicats de police sur la carrière des fonctionnaires. Au sein de la police nationale, c’est quasiment un système mafieux – et je pèse mes mots – qui a été mis en place par les syndicats. Vous ne pouvez plus, aujourd’hui, si vous n’êtes pas syndiqué dans un syndicat représentatif, obtenir votre grade. Même si vous réussissez vos examens pour devenir brigadier-chef, si vous n’êtes pas soutenu par un syndicat, vous pouvez attendre des années pour changer de grade.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Je vous remercie, nous avons bien compris que vous n’étiez pas représentés et que vous en souffriez au point de qualifier le système de mafieux.

M. Rémi Delatte. Vous dressez un décor sombre et dégradé de la police. Nous avons bien compris que le moral n’y était plus et que des décisions devaient être prises de façon urgente. Pourtant, l’image que les Français – et nous aussi – ont de la police est beaucoup moins dégradée que celle que vous nous présentez. Votre comportement depuis la crise des gilets jaunes est à mettre à votre crédit.

Ma question porte sur l’évolution de la doctrine proposée par le Premier ministre : est-ce pour vous une assurance que votre sécurité et votre travail seront davantage préservés ?

M. Joaquim Pueyo. Quand M. Thooris évoque les quartiers urbains gangrénés par la délinquance, il a raison. Et il faudra bien qu’un à moment donné les pouvoirs publics prennent cette problématique à bras-le-corps, même si cette question a souvent été évoquée par les gouvernements et dans l’hémicycle.

Lors des manifestations, différents services des forces de l’ordre sont présents : CRS, gardes mobiles, policiers en civil, BAC, etc. Comment se passe, d’une part, la coordination de tous ces différents corps, et, d’autre part, la communication ? Avez-vous des recommandations à faire sur ces deux points ?

Contrairement à des manifestations plus traditionnelles, cadrées par des responsables, le maintien de l’ordre dans le cadre des mouvements des gilets jaunes est bien plus compliqué pour les forces de l’ordre. Quelles remontées pouvez-vous nous faire en vue de mieux coordonner les forces sur le terrain ?

Par ailleurs, êtes-vous formés au maintien de l’ordre pour cette meilleure coordination des services sur le terrain ?

Enfin, le Premier ministre vient de prendre des dispositions – que je soutiens, en tant qu’élu socialiste – au vu des événements qui se sont déroulés depuis des semaines. Qu’en pensez-vous ?

Madame, messieurs, vous exercez un métier extrêmement difficile. Sachez que les députés vous soutiennent, quel que soit leur courant politique.

M. Jean-Claude Bouchet. Tel le tonneau des Danaïdes, nous sommes face un puits sans fond. Or pour arrêter cette hémorragie, nous devons, selon moi, nous attaquer au problème principal qui est celui de la justice. Mais ce n’est pas le sujet.

S’agissant de la vacation forte, une estimation du coût a-t-elle été réalisée ?

Lors des événements de samedi, un motard a été pris à partie et a sorti son arme de service qu’il a pointé sur les manifestants. Aux États-Unis, dans une telle situation, peut-être aurait-il tiré ?

Enfin, avez-vous des consignes strictes pour éviter les courses-poursuites de scooters, comme nous avons pu le voir à Grenoble – ce qui arrange les affaires des délinquants ?

Mme Aude Bono-Vandorme. Quel est votre sentiment concernant la police de sécurité du quotidien (PSQ) – les moyens, les espoirs que vous y mettez ?

Mme Sandrine Josso. J’ai rencontré vos collègues de Loire-Atlantique, qui ont évoqué le manque d’uniformité au sein de la police pour porter les revendications des policiers. Ils ont également proposé, s’agissant du manque de considération que certains peuvent ressentir, que des récompenses – des médailles – soient distribuées en interne ; qu’en pensez-vous ?

M. Thomas Nesle. La nouvelle doctrine annoncée par le Premier ministre concernant les gilets jaunes va, effectivement, nous faciliter la vie. Nous étions dans un immobilisme sidérant. Samedi dernier, la situation étant dite sous contrôle, les BAC territoriales sont restées dans leur département.

Le préfet de police n’a pas jugé judicieux, dès le début des mouvements, d’utiliser les drones que nous avons à disposition. Les effectifs gérant les drones ont été utilisés pour le transport des individus interpellés, ce qui n’est pas leur mission.

Les DARD sont intervenues sur le terrain de manière indépendante, et deux directions coordonnaient les forces sur place : l’une, le maintien de l’ordre – CRS et gendarmes mobiles – et l’autre, les effectifs de voie publique.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Vous parlez bien de la direction de la sécurité de proximité de l’agglomération parisienne (DSPAP) et de la direction de l’ordre public et de la circulation (DOPC) ?

M. Thomas Nesle. C’est exact. Les ordres provenaient de la salle de commandement vers le terrain, alors qu’il conviendrait de procéder de façon inverse. Ce sont les agents sur le terrain qui doivent faire remonter les informations et dire ce qu’il convient de mettre en place. La salle de commandement nous donnait l’ordre de ne pas bouger et de tenir notre périmètre, alors même que des individus cassaient des vitrines à 100 mètres de nous ; nous n’avons jamais reçu l’ordre d’intervenir.

Concernant les courses-poursuites, effectivement, la salle de commandement nous intime l’ordre de ne pas poursuivre les délinquants, quel que soit le motif – sauf pour les vols à main armée ou autres crimes. En tout état de cause, nous ne devons pas poursuivre des individus pour refus d’obtempérer, de sorte que le sentiment d’impunité est grandissant.

M. Michel Thooris. Je n’évoquerai pas le maintien de l’ordre dans le cadre des mouvements des gilets jaunes, car ils ont varié d’un samedi sur l’autre. En revanche, je puis indiquer que le mélange entre CRS et sécurité publique est catastrophique. Aussi catastrophique que de demander à un médecin généraliste de procéder à une transplantation cardiaque !

Les agents de la sécurité publique ne sont pas formés au maintien de l’ordre ; ils n’ont rien à faire sur de tels dispositifs. Mais le ministère de l’intérieur, pour pallier au manque d’effectifs, envoie ces agents faire du maintien de l’ordre ; d’où les bavures avec les lanceurs de balles de défense (LBD). Si le ministère veut envoyer ces agents faire du maintien de l’ordre, une formation est indispensable.

Concernant le refus d’obtempérer, les délinquants sont complètement informés du fait que nous ne pouvons pas les poursuivre. Les courses-poursuites ne sont pas autorisées, car si un accident est provoqué, nous serons tenus pour responsables – sachant que personne ne veut couvrir la police. Ainsi une impunité s’est mise en place.

Alors les médailles, nous n’en voulons pas. Je pense qu’aucun de nos collègues ne souhaite une médaille. Nous voulons simplement faire notre travail de manière anonyme. L’anonymat, nous le revendiquons, car il assure notre sécurité.

S’agissant de la police de sécurité du quotidien (PSQ), il aurait fallu attendre les résultats de la mise en place de la police de proximité sous le gouvernement Jospin. Aujourd’hui, la situation dans certains quartiers est trop dégradée pour pouvoir faire de la prévention.

Concernant le collègue qui a sorti son arme, cela renvoie à la problématique que j’évoquais tout à l’heure sur la légitime défense ; les agents sont dans une insécurité juridique. Il conviendrait de préciser les textes et de définir quand nous sommes, ou pas, en état de légitime défense.

Enfin, en ce qui concerne la vacation forte, elle nécessiterait 20 % d’effectifs supplémentaires.

M. Laurent Gbenoukpo Houndegla. Je souhaiterais revenir sur la question de la coordination et des entraînements. Alors qu’une psychologue de la formation a publié des travaux visant à accroître la réactivité et la compétence collective, rien n’est fait. Et sans entraînement, sans ce que nous appelions à une époque les « grandes manœuvres », qui consiste à emmener la moitié d’une direction départementale de la sécurité publique – toute la chaîne hiérarchique, du commissaire au gardien de la paix – s’entraîner sur une base militaire, nous ne parviendrons pas à nous coordonner. Ceux qui sont envoyés faire du maintien de l’ordre sans être formés ne sauront jamais ce que cela fait de charger des manifestants au milieu des gaz lacrymogènes.

Enfin, quand nous n’avons pas le temps de faire appel aux CRS et que nous envoyons des agents de la sécurité publique faire du maintien de l’ordre, le minimum est de les équiper. Je ne sais pas combien coûte une journée d’hospitalisation, plus de 1 000 euros je suppose ; or 1 000 euros, c’est le prix d’un équipement standard pour un fonctionnaire de sécurité public pour aller faire du maintien de l’ordre.

M. Éric Roman. S’agissant de la nouvelle doctrine, il ne faut surtout pas sous-estimer la peur des collègues d’avoir affaire à l’Inspection générale de la police nationale (IGPN). Si lors de nos interventions, il y a de la casse, ce qui va nous être reproché systématiquement, c’est : « vous n’avez pas fait preuve de discernement » ; le discernement étant le premier manquement dans le guide de l’enquête administrative disciplinaire de l’IGPN.

M. Thomas Nesle. Je souhaiterais revenir sur les images du policier qui met dans un sac à dos des maillots du Paris-Saint-Germain (PSG). Il s’agit d’une pièce à conviction après l’interpellation de deux individus. Un fait qui est devenu une fake news. Or cela arrive souvent : une partie de vidéo est postée sur les réseaux sociaux qui ne reflète pas la réalité de nos interventions.

M. Éric Roman. S’agissant de la PSQ, il ne s’agit en réalité que du changement d’une lettre dans nos intitulés ; de service de sécurité de proximité (SSP), nous sommes devenus service de sécurité du quotidien (SSQ).

M. Laurent Gbenoukpo Houndegla. Nous n’avons pas évoqué la caméra-piéton dont le rôle est très important dans le regard que portent les forces de l’ordre sur leurs interventions, et sur le regard que porte la population sur les forces de l’ordre. Elle doit être étendue, car la plupart des bavures dénoncées n’existent pas.

J’en ai fait l’expérience avec un individu, lors d’une garde-à-vue, qui m’insultait, moi et toute ma famille. Lorsque j’ai sorti mon téléphone pour le filmer, il s’est aussitôt arrêté alors que si je l’avais fermement empoigné par le col pour le plaquer au sol, j’aurais certainement fait l’objet d’une plainte,

M. Michel Thooris. Nous sommes favorables à la caméra-piéton sur la voie publique, mais pas pour le maintien de l’ordre. En effet, elle ne tourne pas de manière permanente et peut donc ne pas couvrir certains actes. Prenons l’exemple du LBD : si son usage n’est pas enregistré par la caméra, il sera reproché à l’agent de ne pas avoir actionné la caméra.

Mme Audrey George. Concernant les interpellations et les procédures liées à la voie publique, je rappellerai qu’elles sont traitées par des services judiciaires. Or l’état actuel de ces services est catastrophique : nous manquons d’OPJ, d’enquêteurs, nous sommes submergés par les dossiers que nous ne pouvons pas traiter. Nous ne disposons pas de moyens suffisants, les bureaux de plaintes ne disposent de voitures, etc.

Chaque matin, quand j’allume mon ordinateur, je me demande quelle femme je vais tenter de sauver des violences conjugales, ou quel enfant battu… Et je ne vous parle pas des flagrants délits que nous sommes censés gérer – nous n’avons pas de visioconférence, le médecin ne se déplace pas, les cellules ne sont pas adaptées, les locaux sont dans un état déplorable…

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Je vous remercie pour tous ces éléments. Je voudrais néanmoins rappeler, puisque j’étais, ces deux dernières années, rapporteur du budget police-gendarmerie, que nous avons voté une augmentation du budget de l’immobilier et des véhicules. Y compris à Marseille, où des véhicules ont été livrés.

M. Dominique Brancher. S’agissant de la formation, une consigne a été donnée par notre direction centrale : profiter des déplacements des CRS pour programmer des formations – tirs et autres. Or bien qu’il s’agisse d’une consigne, la grande majorité des commandants d’unité rechignent à organiser des formations, jugeant l’opérationnel prioritaire.

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Audition du 21 mars 2019

Audition de représentants du Syndicat national des directeurs pénitentiaires (SND-CFDT) : Mme Aurélie Jammes et M. Jean-Michel Dejenne et du Syndicat national pénitentiaire Force ouvrière direction : Mme Franca Annani, secrétaire nationale, et M. Sébastien Nicolas, secrétaire général

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Mesdames, messieurs, mes chers collègues, je voudrais d’abord dire qu’au vu des événements très graves qui se sont produits dans l’établissement de Condé-sur-Sarthe, nous nous associons à la douleur des personnels agressés et soutenons l’ensemble du personnel pénitentiaire qui, nous le savons, qui est très choqué. Nous nous réjouissons que le groupe Recherche, assistance, intervention, dissuasion (RAID) ait pu mettre fin à ces événements.

Conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, les personnes entendues déposent sous serment. Je vous demande donc de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Les personnes auditionnées prêtent serment.)

M. Sébastien Nicolas, secrétaire général du Syndicat national pénitentiaire Force ouvrière direction. Le syndicat FO direction est le syndicat majoritaire des directeurs des services pénitentiaires. Nous assurons le pilotage et la direction des structures, mais nous travaillons également à l'administration centrale et en direction interrégionale, sur des missions de conception et de pilotage de l'administration.

Cette commission d'enquête intervient au lendemain des événements de Condé-sur-Sarthe, où deux de nos personnels ont été gravement attaqués, et je tiens à vous remercier pour les mots de soutien que vous venez de prononcer à leur égard et à celui de l'ensemble des personnels pénitentiaires. Évidemment, ces événements posent un certain nombre de questions en matière de pratiques professionnelles et de réglementation.

D’ores et déjà, des réflexions et des groupes de travail sont mis en place pour avancer sur ces questions et nous rencontrons le directeur de l’administration pénitentiaire prochainement pour lui faire part de nos propositions.

Je m’arrêterai là dans mon propos introductif. Je suis accompagné de Mme Franca Anani, qui dirige un établissement pénitentiaire.

M. Jean-Michel Dejenne, représentant le Syndicat national des directeurs pénitentiaires (SNDP-CFDT). Mme Aurélie Jammes, directrice du centre pénitentiaire de La Talaudière à Saint-Étienne, et moi-même, directeur adjoint du service pénitentiaire d'insertion et de probation (SPIP) des Alpes-Maritimes, nous représentons le Syndicat national des directeurs pénitentiaires affilié à la CFDT.

Cette organisation professionnelle, créée il y a neuf ans, est représentative chez les deux corps de directeurs pénitentiaires : les directeurs des services pénitentiaires et les directeurs de prison avec 46 % des voix, mais également chez les directeurs des SPIP, avec 35 % des voix. Nous comptons ainsi, dans nos rangs, les personnels de direction de l'ensemble des services de l’administration pénitentiaire.

La sécurité nécessite à la fois un certain nombre de moyens de sécurité dite passive – technologies et moyens matériels – et de sécurité dite active, c’est-à-dire la prise en charge globale des criminels et des délinquants qui nous sont confiés, en vue de prévenir la récidive. Cette contribution est la mission première de l’administration pénitentiaire. Elle est rappelée très clairement dans la loi de 2014, qui donne un objectif aux missions conjointes de garde et de réinsertion ; la prévention de la récidive est un élément clé et capital de la sécurité publique.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Mesdames et messieurs, je tiens tout d’abord à m’associer aux propos du président concernant vos collègues de Condé-sur-Sarthe.

Notre commission d’enquête a pour vocation d’étudier la situation, les missions et les moyens des forces de sécurité. Bien que vous ne soyez ni la police nationale, ni la gendarmerie, ni la police municipale, le personnel pénitentiaire est un maillon complémentaire et essentiel de la sécurité en France.

Ma première question concerne les relations qui existent entre l’administration pénitentiaire et les forces de l’ordre – gendarmerie et police nationale –, notamment lors des missions telles que le transport des détenus.

Ma seconde question est relative à l’immobilier. Les grands objectifs ont été fixés par le projet de loi de programmation 2019-2022. Quelles sont, selon vous, les faiblesses de la loi et de la programmation budgétaire en la matière ?

M. Sébastien Nicolas. Je préciserai, tout d’abord, qu’en termes d’effectifs – un peu plus de 40 000 personnels –, l’administration pénitentiaire est la troisième force de sécurité du pays.

S’agissant des relations que nous entretenons avec les forces de sécurité intérieure, elles sont globalement bonnes, malgré les crispations qui peuvent parfois exister dans l’exercice des missions d’extraction judiciaire. L’administration pénitentiaire a, depuis peu, repris à son compte ces missions, traditionnellement effectuées par la police et la gendarmerie. Cependant, les effectifs nécessaires ne lui ont pas été transférés en nombre suffisant. Nous disposons, pour les effectuer, 800 équivalents temps plein (ETP), alors que les forces de sécurité intérieure bénéficiaient de 2 500 ETP.

Il s’en est suivi que, très rapidement, les pôles de rattachement des extractions judiciaires (PREJ) ont enregistré une augmentation fulgurante des heures supplémentaires de leurs agents, bien au-delà du cadre prévu par le droit du travail. Certes, les heures supplémentaires sont rémunérées, mais, à un moment, la fatigue va grandissant et les agents sont touchés moralement. Ce n’est satisfaisant ni sur le plan humain, ni pour nos relations avec les forces de sécurité intérieure et les magistrats.

Les forces de sécurité intérieure continuent d’intervenir de manière subsidiaire pour relayer l’administration pénitentiaire, mais quand ni l’administration ni les FSI ne sont en capacité d’assurer les extractions, cela génère des tensions avec l’autorité judiciaire. Les choses se sont un peu améliorées mais les FSI sont toujours extrêmement sollicitées.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Quelles solutions proposez-vous pour améliorer la situation ?

M. Sébastien Nicolas. Il s’agit simplement d’une question d’effectifs.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Ce n’est pas un problème d’organisation ?

M. Sébastien Nicolas. Nous pouvons toujours réorganiser des services pour optimiser les effectifs, mais cela ne suffira pas. Nous n’avons pas de marge de manœuvre suffisante, sans effectifs supplémentaires, pour effectuer ces missions.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Il vous manque combien d’ETP ?

M. Sébastien Nicolas. Je n’ai pas de chiffre précis à vous donner.

Mme Aurélie Jammes, représentant le Syndicat national des directeurs pénitentiaires (SNDP CFDT). La question des effectifs est majeure, mais il existe un autre moyen, pour les magistrats, d’entendre les détenus : la visioconférence. Il est en effet possible pour les magistrats de solliciter, non pas l’extraction d’une personne détenue pour une présentation physique, mais la présentation de cette personne, depuis l’établissement, via la visioconférence.

Ce dispositif existe depuis des années au sein des établissements pénitentiaires, mais il ne s’agissait pas du moyen de communication privilégié par les magistrats. Il le devient avec l’augmentation des impossibilités d’effectuer des extractions judiciaires par l’administration pénitentiaire. À la direction interrégionale des services pénitentiaires (DRSP) de Lyon, les visioconférences ont augmenté de 65 %. Cela reste un constat régional, mais il s’agit d’un moyen vers lequel il est possible de tendre, si les magistrats le souhaitent – sachant qu’il existe des situations ou des circonstances judiciaires qui exigent la présence physique du détenu.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Savez-vous comment sont équipées les prisons françaises en visioconférence ?

Mme Aurélie Jammes. Tous les établissements pénitentiaires de France sont équipés, a minima, d’une salle de visioconférence. Depuis quelques années, l’administration a la volonté de doubler ces salles dans certains établissements ; l’établissement dans lequel je travaille, qui compte 400 détenus, en possède deux.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Hormis les extractions judiciaires obligatoires, à combien évaluez-vous le besoin en salles de visioconférence pour présenter tous les autres détenus ?

Mme Aurélie Jammes. Je ne suis pas en mesure de répondre à votre question.

M. Sébastien Nicolas. C’est d’autant plus difficile à évaluer que, s’agissant des extractions judiciaires obligatoires, si certaines le sont du fait des circonstances judiciaires, la volonté du magistrat est également à prendre en compte.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Nous notons cependant qu’il s’agit d’un moyen économique – et écoresponsable ! Par ailleurs, avez-vous toujours un problème de recrutement ?

M. Sébastien Nicolas. Oui, il s’agit même d’un problème majeur. Par exemple, entre 20 % et 30 % seulement des candidats inscrits se présentent aux épreuves concours de surveillants. Ce problème de recrutement touche, en fait, tous les corps de l’administration pénitentiaire, des surveillants jusqu’aux directeurs des services pénitentiaires, où le taux de présentation des candidats inscrits est de 30 % ; 36 % l’année dernière, un record ! Pour les autres concours – intendance de l’administration pénitentiaire (IRA), commissaires de police ou magistrature – le ratio varie entre 45 % et 60 %.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Avez-vous réfléchi à des solutions ?

M. Sébastien Nicolas. Il est difficile de répondre rapidement à cette question, car nous abordons là des problématiques de fond. L’image des métiers pénitentiaires est mauvaise ; la majeure partie des candidats passe le concours par défaut, après des échecs aux concours de la police nationale et de la gendarmerie notamment. Cette image négative d’un métier où les personnels sont exposés à la violence est alimentée par les médias.

Le manque d’effectifs entraîne un cercle vicieux : moins il y a de personnel, plus les agents sont sollicités, plus le métier devient difficile et plus ils montrent dans leur entourage l’image d’un métier difficile et compliqué.

Pour sortir de cette spirale, nous pouvons présenter des éléments statutaires et indemnitaires intéressants, mais cela ne suffira pas. Les agents ont besoin d’une reconnaissance de la société qui fait défaut aujourd’hui. Ces agents sont souvent pris dans des injonctions sociales contradictoires qui impactent le cadre de travail ; je pense aux médias, quand ils font état des conditions de détention indignes, quand ils assurent que la prison fabrique de la violence, incite à la récidive, que des portables circulent dans les prisons. Tout ce discours donne aux personnels l’image d’une administration qui ne répond pas aux attentes sociales, d’un métier peut-être inutile, vers lequel les gens n’ont pas envie d’aller.

Il s’agit donc de tout un ensemble de facteurs qui s’accumulent et expliquent cette baisse de l’engouement pour les métiers pénitentiaires

Mme Aurélie Jammes. Sachez que, dans certains territoires, un travail est mené avec l’éducation nationale pour développer les métiers de la sécurité – qui est validé par un diplôme, tel que le baccalauréat ou le brevet de technicien supérieur (BTS), etc. Ces nouvelles formations diplômantes peuvent être un levier de recrutement pour l’administration pénitentiaire.

Bien entendu, les premiers métiers auxquels les jeunes pensent sont ceux de pompier, gendarme ou policier, mais nous avons la possibilité d’intervenir dans le cadre de partenariats avec certains lycées et de leur faire ainsi découvrir l’univers carcéral.

Nous avons également des conventions avec des gendarmeries – il s’agit encore d’exemples locaux – qui peuvent faciliter l’intégration de gendarmes adjoints volontaires qui, par exemple, n’ont pas obtenu le concours de la gendarmerie mais veulent rester dans les métiers de la sécurité ; il s’agit de candidats très intéressants pour le métier de surveillant, notamment.

Toutes ces pistes méritent d’être développées.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. S’agissant des établissements pénitentiaires pour mineurs, leur nombre est-il suffisant ? Les mineurs ont-ils un comportement réellement différent des détenus adultes ?

Mme Franca Annani, secrétaire nationale du Syndicat national pénitentiaire Force ouvrière direction. La prise en charge des mineurs est très complexe.

Je n’ai personnellement jamais travaillé dans un établissement pour mineurs, dans lequel l’administration pénitentiaire intervient conjointement avec la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). L’établissement que je dirige actuellement comporte un quartier pour mineurs. En termes de violence potentielle et de violences caractérisées, c’est de même nature mais il faut savoir que ce quartier est le dernier lieu qui les neutralise, puisque, avant d’être mis en prison, car ces mineurs ont épuisé toutes les voies de placement et tous les recours.

Assez paradoxalement, la prison contient leur violence, mais cela ne suffit pas, il faut les réinsérer. Or le nombre de détenus dans les quartiers des mineurs au sein des établissements pénitentiaires étant moindre que celui de détenus majeurs, le quartier des mineurs doit intégrer le fonctionnement de droit commun de l’établissement. Par exemple, si des formations sont ouvertes aux adultes, il faut en proposer aux mineurs. De la même manière, quand un concert est organisé pour les mineurs, les autres détenus doivent pouvoir en profiter.

Mme Aude Bono-Vandorme. Mesdames, messieurs, tout d’abord je vous confirme que vous êtes bien la troisième force de sécurité intérieure. Ensuite, j’ai pu constater après avoir visité trois prisons que la visioconférence est un outil tout à fait intéressant, qui fonctionne très bien.

Ma question concerne la présence des opérateurs privés dans le service public pénitentiaire, qui est de plus en plus importante. Bien que la France n'ait jamais accepté une privatisation totale, elle a admis, par exemple, la privatisation de l’activité de surveillance, jugée détachable des missions de souveraineté.

Que pensez-vous de cette privatisation qui va grandissant ? Pensez-vous qu'il faille continuer dans cette voie en confiant à la sécurité privée les transferts de prisonniers ou le maintien de l’ordre au sein des centres pénitentiaires ? Si vous y êtes opposés, pouvez-vous nous dire pourquoi ?

M. Jean-Louis Thieriot. Je m'associe totalement au propos de ma collègue pour vous dire que nous savons à quel point vous êtes une force importante pour la sécurité intérieure. Et pour avoir été avocat, le plus souvent du côté des parties civiles d’ailleurs, je sais à quel point votre rôle est important.

Je poserai deux questions. La première est relative à votre difficulté à recruter, notamment pour des raisons de motivation. Je suis élu d'un département, la Seine-et-Marne, où sont implantés un certain nombre d'établissements pénitentiaires, dont l'un a récemment fait l’objet d’une couverture médiatique, puisqu’un détenu s’en est évadé.

Lorsque nous discutons avec les personnels de la pénitentiaire, ils nous font souvent part du problème que leur crée le fait d’habiter dans les mêmes cités que les familles des détenus dont ils ont en charge la surveillance. Ne pensez-vous pas qu’une aide au logement, afin qu’ils puissent habiter loin des familles des détenus, pourrait être un début de réponse au problème du recrutement ?

Ma seconde question est plus technique. Le bureau central du renseignement pénitentiaire (BCRP) est le petit nouveau dans le monde du renseignement. Sa création a-t-elle modifié le mode de fonctionnement de vos établissements ? Vous apporte-t-il de l'information utile pour la gestion au quotidienne de vos établissements ? Enfin, que faudrait-il faire pour que ce BCRP soit le plus utile possible dans votre mission de service public ?

Mme Nicole Trisse. Outre l'augmentation de la rémunération des surveillants, que préconisez-vous pour améliorer l’attractivité des métiers de la pénitentiaire ? Il me semble que le concours est national. Pensez-vous que des concours régionaux aideraient à recruter davantage ? Par ailleurs, la gestion et la répartition des ressources humaines doivent-elles être repensées, et de quelle manière ?

Enfin, concernant les détenus, pouvez-vous confirmer que certains d’entre eux devraient se trouver plutôt en hôpital psychiatrique qu’en maison d'arrêt ? Si oui, dans quelle proportion ?

M. Jean-Pierre Cubertafon. D’abord, par curiosité, je souhaiterais savoir si vous, les directeurs, avez organisé des grands débats, et si oui, comment cela s'est passé.

Mme Franca Annani. Merveilleusement bien.

M. Jean-Pierre Cubertafon. Les médias évoquent souvent le problème des visiteurs dans les maisons d’arrêt ; sont-ils un réel problème ?

M. Joaquim Pueyo. Je voudrais tout d’abord remercier les représentants des syndicats de direction d'être présents, aujourd’hui. Mesdames, messieurs, je partage votre analyse lorsque vous dites que les métiers pénitentiaires sont en difficulté. L’image que la population a de la prison n'est pas très positive. On ne parle de la prison que lorsqu’il y a un incident, une évasion, des trafics, des agressions, et personne ne parle de tout le travail qui y est effectué par les personnels, en termes de prévention, de santé et même au niveau du droit. Je ne m’étendrai pas sur ces sujets, mais il est vrai que la question que nous devons nous poser est relative au sens de la peine.

S’agissant du personnel pénitentiaire, le recrutement national est-il un recrutement opportun ? Je n’en suis plus convaincu. De nombreux jeunes de province ne passent pas ces concours car ils ne souhaitent pas être nommés dans un établissement de la région parisienne. J’avais proposé, dans un rapport, il y a maintenant quelques années – rapport qui, je dois bien l’avouer, n’avait pas été très suivi –, d’ouvrir des concours régionaux et un concours spécifique, national, pour la région parisienne. Prenons en effet l’exemple des pompiers : si nous recrutions, pour les brigades de Paris et de sa région, uniquement parmi les Parisiens, il n’y aurait pas de pompiers à Paris !

Les médias contribuent largement à donner une mauvaise image des établissements pénitentiaires. Avez-vous des propositions à nous présenter pour éviter cela ?

Concernant les visiteurs, avez-vous réfléchi à une façon de mieux les contrôler ?

Pensez-vous qu’il faille remettre en place les fouilles intégrales, notamment pour les détenus dangereux ? Je rappelle que, depuis 2009, la France suit la recommandation du Conseil de l’Europe concernant les fouilles.

Enfin, le renseignement pénitentiaire a-t-il pris son rythme de croisière ? Est-il efficace ou rencontre-t-il encore des difficultés, par manque de personnel, par exemple ? Vous apporte-t-il des informations concrètes sur les détenus les plus dangereux, notamment ceux qui projettent de commettre des faits graves au sein de la prison ou qui ont un lien avec la radicalisation en prison ?

M. Rémi Delatte. Ma question a déjà été posée : que conviendrait-il de faire pour traiter le problème de la porosité qui existe avec l’extérieur ?

M. Sébastien Nicolas. S’agissant du recours aux opérateurs privés, nous n’y sommes pas favorables, notamment pour des missions de transfert de personnes détenues. Je ne m’étendrai pas sur le respect des missions régaliennes, ni sur le fait que la loi pénitentiaire prévoie qu’un certain nombre de missions ne peuvent être déléguées au secteur privé.

Nous y sommes aussi défavorables aussi pour des raisons plus pragmatiques. En effet, on constate déjà que les gendarmes ou les policiers qui prennent en charge un détenu dans le cadre d’une extraction judiciaire ou médicale ne le connaissent pas et peuvent lui appliquer un cadre plus coercitif que celui que nous lui appliquons dans l’établissement, ce qui a pour conséquence de faire monter des tensions entre l’équipe d’escorte et le détenu, et ne sera constructif ni pour elle, ni pour lui, ni pour le personnel pénitentiaire à qui celui-ci sera de nouveau confié. Nous pouvons donc légitimement nous demander ce qui se passerait si ces missions étaient confiées à des opérateurs privés.

Le syndicat Force ouvrière direction est favorable à la reprise de l’intégralité de ces missions par l’administration pénitentiaire – avec, bien entendu, les ETP nécessaires. Nous proposons de reprendre l’intégralité de la prise en charge d’une personne détenue dans le cadre des extractions judiciaires, des extractions médicales et des gardes statiques dans les hôpitaux des détenus. Non seulement, nous sommes en capacité de remplir ces missions, mais il s’agit d’une question de continuité dans la gestion d’une personne détenue.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. De combien d’ETP parlez-vous ?

M. Sébastien Nicolas. Le chiffre estimé par le ministère de l’intérieur est de 2 500 ETP. Il englobe les gardes statiques et l’accompagnement des équipes d’escorte de la pénitentiaire dans le cas de prêts de main-forte.

Je n’ai pas de chiffre arrêté à vous livrer, mais 3 000 ETP serait un bon chiffre – les 2 500 ETP prévus pour les extractions judiciaires étant compris dans ce chiffre.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Vous nous avez dit disposer actuellement de 800 ETP.

M. Sébastien Nicolas. Oui, il nous manque 1 700 ETP pour arriver à 2 500, auxquels il conviendrait d’en ajouter 500 supplémentaires.

S’agissant des personnels pénitentiaires qui habitent dans la même commune que les familles de détenus, tout dépend de l’endroit où l’on se trouve. En Bourgogne, par exemple, la problématique du logement n’est pas la même qu’en région parisienne mais il est vrai qu’il s’agit d’une question récurrente et d’une vraie difficulté pour le personnel, non seulement en termes d’image mais également de pressions qu’il est susceptible de subir. Je suis donc tout à fait d’accord avec vous : une aide au logement attribuée aux personnels pénitentiaires serait la bienvenue.

Le renseignement pénitentiaire a toujours existé dans notre administration ; simplement il se faisait « à la bonne franquette ». Aujourd’hui, le renseignement se professionnalise, s’imprègne des méthodes du renseignement territorial, de la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI). Il en résulte que, depuis deux ans et demi, le renseignement pénitentiaire monte en puissance et va devenir un service à compétence nationale.

Cependant, des interrogations demeurent – que dénonce notre syndicat – dans ce processus d’autonomisation. Le renseignement pénitentiaire est constitué d’un bureau central du renseignement pénitentiaire (BCRP) à Paris, de cellules interrégionales du renseignement pénitentiaire (CIRP) et de délégués locaux du renseignement dans les établissements. Ce circuit sera plus ou moins indépendant de la hiérarchie pénitentiaire, avec une dichotomie entre le rattachement hiérarchique et le rattachement fonctionnel. Fonctionnellement, la CIRP est rattachée au directeur interrégional ; le délégué local à son chef d’établissement ; le BCRP au directeur de l’administration pénitentiaire. Mais hiérarchiquement, le délégué local est rattaché à la CIRP, qui est rattachée au BCRP.

Dès lors le problème est le suivant : l’information obtenue par un délégué local doit être remontée par la voie hiérarchique à la CIRP, qui elle-même la remonte au BCRP afin qu’elle soit traitée et analysée. Or, cette information peut appeler une réaction immédiate de l’administration pénitentiaire, et notamment du chef d’établissement.

Prenons un exemple : nous sommes informés qu’un détenu est en train de préparer une agression contre un personnel. Le chef d’établissement doit pouvoir être immédiatement saisi pour prendre des mesures préventives. Notre crainte, c’est que si l’on ajoute des maillons hiérarchiques dans le traitement de l’information, le chef d’établissement ne puisse pas réagir assez vite pour prendre les mesures adéquates.

Concernant l’attractivité des métiers pénitentiaires, la territorialité peut-elle être une solution ? Oui et non. Elle permettrait, en effet, dans un bassin d’emploi, de capter toutes les personnes en recherche d’emploi et de les fidéliser sur leur secteur géographique – et ainsi éviter la crainte de la mobilité. L’inconvénient, c’est que la territorialité peut amener la désertion de certains secteurs géographiques, notamment en région parisienne, et peut être source de difficultés pour des agents qui souhaitent, eux, s’inscrire dans une mobilité. En effet, cette solution va tarir, à un moment, les possibilités de mutation d’un agent en dehors de son secteur géographique ; elle peut ainsi générer une rupture d’égalité.

En revanche, toujours en termes d’attractivité, certaines expérimentations très intéressantes sont en cours au sein de l’administration pénitentiaire. Je pense notamment à une expérimentation de « surveillant référent » qui va se développer, après une note du directeur de l’administration pénitentiaire, sous l’appellation de « surveillant acteur ». Il s’agit, pour les agents, d’une nouvelle manière de travailler, plus dynamique et responsabilisante.

Par exemple : des agents sont responsabilisés dans la prise en charge, non plus d’un étage, mais d’un bâtiment. Ou encore : une équipe est en charge du parcours d’une personne détenue, qu’elle rencontre dans le cadre d’audience ; elle restitue ensuite une analyse sur le parcours de cette personne dans différentes instances, telles que la commission d’application des peines ou la commission pluridisciplinaire. Cette responsabilisation apporte une valorisation au métier pénitentiaire.

Enfin, vous avez raison, un grand nombre de détenus devraient être internés en hôpital psychiatrique. Le problème vient du manque de places dans les hôpitaux ou dans les unités spécialisées pour les accueillir. Par ailleurs, le désarroi du personnel des hôpitaux de proximité est profond quand il doit prendre en charge une personne détenue, car une personne détenue placée en hospitalisation d’office n’est sous la garde de personne : ni de la police, ni de la gendarmerie, ni de la pénitentiaire. Les seuls gardes sont les personnels médicaux et ils se sentent en danger.

Il n’est donc pas rare que les directeurs d’hôpitaux psychiatriques nous fassent comprendre qu’il leur est difficile de recevoir des personnes détenues – les syndicats hospitaliers se plaignant de la mise en danger des autres patients. Par ailleurs, cet internement n’est pas satisfaisant non plus pour la personne détenue, qui est placée en chambre d’isolement – sans télévision, sans le droit de fumer, sans recevoir de visites, etc. Il s’agit d’un contexte compliqué.

Le palliatif actuel ce sont les unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA), qui ne sont pas en nombre suffisant et dont certaines manquent de réactivité dans leur politique d’accueil. En effet, les admissions dans les UHSA passent obligatoirement par le médecin responsable du site. Or les protocoles de soin et d’accueil manquent de réactivité pour prendre en charge les personnes en décompensation dans un établissement ou un hôpital psychiatrique de proximité.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Quel est selon vous le pourcentage de personnes détenues qui devraient être placées non pas en prison mais en hôpital psychiatrique ?

Mme Franca Annani. Les dernières études épidémiologiques sur le sujet sont extrêmement anciennes. Elles indiquaient qu’environ 40 % des personnes placées en détention soit présentaient des troubles psychiatriques à leur entrée en prison, soit développaient dans ce cadre contraint des maladies liées à l’enfermement.

La maladie psychiatrique est une vraie question et pose un problème aux agents, qui nous rappellent fréquemment qu’ils ne sont pas des infirmiers ; ils sont complètement démunis pour la prise en charge de ces détenus. Alors oui, ces personnes sont neutralisées, mais nous avons beaucoup de difficulté à les gérer.

Par ailleurs, il n’y a qu’une unité hospitalière spécialement aménagée (UHSA) par direction interrégionale et elle ne compte que 60 lits. Les personnes placées en UHSA sont gérées en interne par du personnel médical et des agents de sécurité périmétrique pénitentiaire.

Une piste consisterait, plutôt que d’ouvrir des établissements pénitentiaires classiques, d’augmenter le parc d’UHSA – pour passer, par exemple, de 60 à 300 lits.

M. Sébastien Nicolas. S’agissant des visiteurs, un dispositif réglementaire existe : il est tout à fait autorisé d’effectuer une palpation de sécurité sur un visiteur. Le problème est la pudeur de l’administration pénitentiaire à appliquer le règlement stricto sensu. Pour preuve, et cela vous fera sourire, la première fois que nous avons évoqué cette possibilité dans l’administration pénitentiaire, nous ne parlions pas de « palpation de sécurité », mais de « tapotements sommaires », afin de distinguer le contrôle que nous allions opérer sur le visiteur de celui que nous opérons sur une personne détenue. Ces termes démontrent toute la réticence de l’administration pénitentiaire à appliquer les méthodes de contrôle à des personnes en visite dans l’établissement.

Le manque d’impulsion de l’administration pour faire appliquer cette réglementation s’explique par la crainte des réactions face à une application trop poussée ; c’est un vrai problème.

Pour en revenir aux événements de Condé-sur-Sarthe, très concrètement, il n’y avait pas d’éléments justifiant cette palpation. Bien évidemment, nous devons en effet présenter des éléments objectifs pour effectuer une palpation, comme d’ailleurs pour fouiller intégralement une personne détenue.

M. Joaquim Pueyo. De nombreuses organisations s’intéressent aux conditions de détention, et il est vrai qu’il y a beaucoup de controverses sur cette question. Peut-être le rôle du Parlement serait-il de bien codifier la fouille. Je suis favorable, pour ma part, à des palpations de sécurité systématiques. En tout cas, bien codifier le protocole de fouille permettrait d’éviter les controverses.

La population pense que les visiteurs ne sont pas fouillés, ce qui, encore une fois, ne donne pas une bonne image des établissements pénitentiaires. La comparaison a même été faite avec l’entrée dans les stades : la fouille par palpation est systématique, personne ne s’y oppose, c’est naturel. Nous devrions donc recommander – et je l’ai déjà écrit dans ce fameux rapport – de mieux codifier les fouilles pratiquées sur les personnes en visite dans les établissements pénitentiaires car il y a eu trop de problèmes. Souvenez-vous des avocats, par exemple : à une époque, même le portique leur posait problème, alors qu’à l’aéroport tout le monde passe sous le portique et certaines personnes sont fouillées, de manière aléatoire, sans que personne s’y oppose.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Qu’entendez-vous par « mieux codifier », monsieur Pueyo ? Vous pensez à l’administration, ou à la loi ?

M. Joaquim Pueyo. Il me semble que nous devrions nous renseigner pour savoir si, par la loi, nous ne pourrions pas aller plus loin. Cela permettrait d’asseoir les pratiques professionnelles afin qu’elles ne soient plus contestées comme elles peuvent l’être actuellement.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Nos prédécesseurs ont légiféré sur cette question. Le problème, comme l’indiquait M. Nicolas, c’est que l’application des textes est, dans la pratique, adoucie avec le consentement de l’administration pénitentiaire.

M. Joaquim Pueyo. Oui, mais il s’agit d’un vrai sujet, car il dénature l’image de la prison. L’affaire de Condé-sur-Sarthe a dénaturé le travail de l’administration pénitentiaire, nous devons donc y réfléchir sérieusement. Le Gouvernement est en train d’y réfléchir et des dispositions seront prises. Peut-être conviendrait-il de légiférer.

J’avais proposé, pour éviter les difficultés, que dans chaque établissement pénitentiaire des agents aient la qualité d’officier de police judiciaire (OPJ), comme cela a été fait pour les douanes ; ainsi les douaniers peuvent pratiquer des fouilles plus poussées.

M. Jean-Louis Thiériot. L’obligation, pour un agent pénitentiaire, de déceler des indices pour justifier une fouille d’un visiteur est-elle prévue dans un texte spécifique ?

M. Sébastien Nicolas. Il s’agit d’une note de l’administration pénitentiaire, reprise dans la circulaire relative à l’accès au droit de visite des personnes détenues.

Mme Aurélie Jammes. Ce serait pour nous un changement de philosophie que d’imaginer que nous puissions contrôler des intervenants extérieurs ou les familles qui viennent au parloir. La difficulté est liée au fait que ce sont les mêmes agents qui fouillent les détenus, qui sont présents dans les parloirs et qui pourraient, potentiellement, fouiller les familles. Intellectuellement, et dans notre fonctionnement, ce serait un peu « schizophrène » pour ces agents.

La piste de réflexion doit plutôt être celle-ci : les équipes locales de sécurité pénitentiaire (ELSP), qui tendent à se constituer pour effectuer les extractions judiciaires et les missions de sécurité périmétriques, pourraient intégrer dans leurs missions celle du contrôle effectué sur les personnes en visite dans les établissements.

La question du statut d’OPJ doit être débattue, car un tel statut ne serait pas anodin pour un agent pénitentiaire : il serait en effet sous contrôle du procureur de la République.

La spécialisation des ELSP pourrait être une solution confortable pour les agents pénitentiaires. Ils pourraient, notamment au parloir, expliquer qu’ils sont autorisés à fouiller la population pénale, et que les familles sont, quant à elles, fouillées par d’autres agents qui n’ont pas de contact avec la population pénale, puisqu’ils sont dédiés à des missions extérieures.

M. Jean-Michel Dejenne. Je souhaiterais revenir sur les propos de Mme la députée qui nous a rendu hommage en tant que troisième force de sécurité intérieure du pays. Je l’en remercie, mais cette expression, qui n’a pas d’existence légale ou réglementaire, nous fait sans doute du tort.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Elle n’a, en fait, que repris la déclaration de votre collègue, M. Nicolas.

M. Jean-Michel Dejenne. Nous sommes donc en désaccord avec nos collègues sur ce point. Car ce classement informel de prestige – les douanes pourraient d’ailleurs prétendre à cette troisième place – , donne l’impression aux personnes qui ont échoués aux concours de la gendarmerie et de la police avant de passer celui de l’administration pénitentiaire, qu’elles ne font partie que de la troisième force de sécurité – et qu’il s’agit donc bien d’un choix par défaut. Cette expression, souvent reprise depuis une dizaine d’années, n’est sans doute pas profitable à notre administration.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. C’est la raison pour laquelle, dans mon propos liminaire, j’ai différencié la gendarmerie, la police nationale et la police municipale des services pénitentiaires.

M. Jean-Michel Dejenne. Nous sommes attachés, par principe, au concours national. Néanmoins, nous sommes face à de telles difficultés que nous pourrions effectivement assouplir cette approche et ouvrir des concours régionaux, proches des établissements pour éviter aux candidats de devoir déménager.

Votre question relative au logement des agents pénitentiaires amène à une question beaucoup plus large, et majeure, qui est celle du logement en France. Plus spécifiquement, nous sommes bien évidemment favorables à des aides, si elles ne consistent pas en la construction d’immeubles ou de cités réservés exclusivement aux personnels pénitentiaires. Les agents exercent un métier dans une administration qui est, par définition, cloîtrée, et la vie de caserne, en tout cas cette espèce d’endogamie, serait très néfaste pour eux ; les agents ont besoin d’avoir une vie sociale totalement dissociée de leur métier. C’est pourquoi nous sommes très critiques vis-à-vis des domaines pénitentiaires comme il en existe encore, et nous souhaitons leur disparition. Mais, bien évidemment, des formules de logement alternatives doivent être proposées.

Concernant toujours l’attractivité du métier, les cycles de travail devraient, selon nous, être revus. On note un certain conservatisme des syndicats de surveillants sur cette question. Or faire alterner des cycles de jour et des cycles de nuit, et éviter ainsi d’être sur un poste fixe, contribuerait, nous en sommes certains, à une vie au travail moins difficile.

Enfin, avoir plus d’effectifs permettrait de diminuer la peur que ressentent les agents. Certains viennent travailler chaque jour avec la peur au ventre, il faut le savoir. Affecter deux agents par coursive dans un certain nombre d’établissements, notamment dans les maisons d’arrêt où se trouvent des détenus condamnés aussi bien à quinze jours de détention qu’à trente ans, réduirait la sensation de peur. Tous les condamnés passent par la maison d’arrêt qui, de fait, compte une grande variété d’occupants, donc de comportements, de mentalités et de dangerosité. De fait, plus d’agents signifierait pour eux plus de sécurité.

Plus de personnels, ce serait également un regard croisé, un autocontrôle sur les pratiques professionnelles, qui les mettrait plus à l’abri des mises en cause formulées par les détenus.

Enfin, s’agissant de la délégation de missions à des opérateurs privés, ma réponse est la suivante : pourquoi ? Il s’agit d’un service public et d’une activité régalienne. Le privé a un autre objet, celui de faire du profit. Même si nous posons un cadre, il ne s’agit pas la même logique.

Le modèle qui a été trouvé jusqu’à maintenant, et qui a été malheureusement un peu dépassé avec les partenariats public-privé, celui de la gestion déléguée initiale, est un modèle à peu près satisfaisant. Mais nous ne serions pas opposés à une renationalisation, au retour dans le public de toutes ces fonctions, même si elles ne sont pas en lien direct avec la privation de liberté. Les missions d’extraction, pour lesquelles le personnel est en lien direct avec des personnes détenues, doivent rester l’affaire de fonctionnaires de l’État.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Il est souvent dit que des téléphones portables entrent dans les prisons. Il existe des brouilleurs ; peut-être conviendrait-il de les généraliser ?

M. Sébastien Nicolas. Les dispositifs de brouillage qui existent aujourd’hui sont très performants et permettent, dans un établissement, de définir un périmètre très précis de brouillage. Ces dispositifs coûtent cher, mais ils commencent à se développer et sont efficaces. La principale crainte est liée au principe même des brouilleurs : c’est qu’ils brouillent le proche environnement de l’établissement et les portables des personnels.

Les retours que nous avons des premiers établissements qui les ont mis en place sont très positifs.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Dans combien d’établissements ont-ils été mis en place ?

M. Sébastien Nicolas. Je ne sais pas exactement, mais, à Paris, la Santé en a installé. La difficulté, posée par les anciens dispositifs, était celle du paramétrage de la capacité de brouillage et des potentielles conséquences sur la santé des personnels. Or aujourd’hui, les nouveaux dispositifs sont très aboutis : un dispositif capte le signal, et aussitôt le dispositif de brouillage se met en route. C’est-à-dire que si aucun signal n’est détecté, il n’y a pas de brouillage, donc pas d’ondes activées. C’est un procédé qui mérite d’être généralisé dans les établissements, car il s’agit d’un véritable outil de lutte contre les portables en détention, qui génèrent trafics et autres dommages.

Mme Aurélie Jammes. Je souhaite revenir, si vous me le permettez, sur les détenus à profil psychiatrique. Il a été indiqué par ma collègue que, selon une étude ancienne, 40 % de la population carcérale présentait des troubles psychiatriques. C’est un chiffre qu’il conviendrait d’actualiser et de relativiser, puisque la dépression, par exemple, est considérée comme un trouble psychiatrique, alors qu’elle n’est pas porteuse de dangerosité pénitentiaire.

Au-delà du trouble psychiatrique, de nombreux détenus ont des troubles de la personnalité, qui entraînent certains problèmes difficiles à gérer par nos personnels. Je veux parler d’actes de scarification, d’automutilation ou d’agression des personnels, et d’une réelle intolérance à la frustration. Ces détenus ne souffrent pas pour autant de troubles psychiatriques et ne sont pas suivis par un psychiatre. Mais ils sont, pour nous, créateurs de difficultés et d’insécurité.

Les UHSA sont complètes et les listes sont longues. Il existe également les soins psychiatriques à la demande du représentant de l’État, les hospitalisations d’office pour lesquelles le médecin décide d’hospitaliser en urgence une personne détenue dans l’hôpital psychiatrique de proximité, sous couvert d’un arrêté préfectoral. Enfin, il existe également des services médicaux psychologiques régionaux dans certains établissements, mais qui sont eux aussi saturés et pour lesquels les listes d’attente sont très longues.

Si les victimes demandent une réponse pénale – c’est-à-dire une privation de liberté –, certains délinquants ou criminels relèvent du secteur psychiatrique ; mais cette réponse n’est pas toujours satisfaisante pour la victime.

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Audition du 27 mars 2019

Table ronde de représentants des associations membres de l’Entente Gendarmerie :

– Le Trèfle, société d’entraide des élèves et anciens élèves de l’école des officiers de la Gendarmerie nationale : général Edmond Buchheit, président ;

– Fédération nationale des retraités de la gendarmerie (FNRG) : M. Jean-Claude Fontaine, président ; Ailes de la gendarmerie : colonel Patrice Gras, président ;

– Association d’aide aux membres et familles de la gendarmerie (AAFMG) : Mmes Muriel Noël, présidente, et Virginie Rodriguez, vice-présidente ;

– Confédération française d’associations de retraités et de pensionnés de la gendarmerie (CFARPG) : colonel Jean-Jacques Vichery, coprésident ;

– Union nationale des personnels et retraités de la gendarmerie (UNPRG) : colonel Jean-Pierre Virolet, premier président national adjoint et colonel Gérard Sullet, secrétaire général ;

 Fédération nationale des réservistes opérationnels et citoyens de la Gendarmerie nationale (FNROCGN) : capitaine Renaud Ramillon-Deffarges, président national, chef d’escadron Laurent Huet, secrétaire général, et major Emmanuel Zammit, président pour le département de Loir-et-Cher ;

– Amis de la gendarmerie : général Jean Colin, président ;

– Association nationale des réservistes et des sympathisants de la gendarmerie (RESGEND) : colonel Luc Delnord, président ;

 Société nationale d’histoire et du patrimoine de la gendarmerie (SNHPG) : général Jean-Régis Véchambre, président.

Mme Alice Thourot, présidente. Nous recevons aujourd’hui les associations membres de l'Entente Gendarmerie, un partenariat qui, depuis 2016, réunit les principales associations liées à la gendarmerie.

Conformément aux dispositions de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, les personnes entendues déposent sous serment. Je vous demande donc de prêter le serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité.

(Les personnes auditionnées prêtent serment.)

Général Edmond Buchheit, président du Trèfle, société d’entraide des élèves et anciens élèves de l’école des officiers de la Gendarmerie nationale. Mesdames et messieurs je préside le Trèfle, société d’entraide qui regroupe la majorité des officiers de la gendarmerie. Je vais vous rapporter les informations que j’ai recueillies sur le terrain, en Alsace.

Je traiterai d’abord de la question du maintien de l’ordre et les atouts et les faiblesses de la gendarmerie mobile par rapport aux autres forces de sécurité, notamment les compagnies républicaines de sécurité (CRS).

La gendarmerie mobile est la seule force de la Gendarmerie nationale spécialisée dans le maintien de l'ordre. Elle présente trois atouts principaux.

D’abord, les gendarmes mobiles sont jeunes et en excellente condition physique, puisqu’ils sont mutés, au bout de sept ou huit ans, en gendarmerie départementale – à l’exception des gradés. Ensuite, ce sont des militaires, c’est-à-dire qu’ils sont mobiles, rustiques et capables de s’adapter à tout type de missions et d’horaires. Enfin, les gendarmes mobiles sont très bien entraînés. La Gendarmerie nationale dispose à Saint-Astier d'un centre d'entraînement qui leur est principalement destiné. Créé il y a trente ans, c’est un modèle en son genre. Les escadrons s’y rendent tous les deux ans – en théorie –, se remettre à niveau, pour une durée de trois semaines. Ce centre d’entraînement est un outil majeur, qui permet à la gendarmerie mobile de garder la force opérationnelle qu’elle a su montrer ces derniers temps.

Second point, les faiblesses. La principale faiblesse de la gendarmerie mobile est liée, non pas à la force elle-même, mais à un suremploi des gendarmes, qui dure depuis maintenant près de deux ans. Toutes les unités sont actuellement engagées, ce qui entraînera inévitablement une grande fatigue du personnel. Par ailleurs, l’entraînement ne peut plus être assuré, ce qui finira par se répercuter sur les escadrons, dont la qualité opérationnelle risque de diminuer. Il est donc important de garantir du temps à la gendarmerie mobile pour qu’elle puisse continuer à s’entraîner pour assurer, non seulement sa mission de maintien de l’ordre, mais également ses missions de défense.

Au regard de l’emploi actuel de l’ensemble des forces de l’ordre – gendarmerie mobile et CRS –, il est évident que nous manquons d’escadrons. Au titre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), le gouvernement de François Fillon a réduit l’ensemble des effectifs des forces de l’ordre, notamment en supprimant quinze escadrons de la gendarmerie mobile. Si un rétablissement des effectifs a été, en partie, effectué, il n’a pas permis la création d’escadrons, de sorte qu’aujourd’hui la Gendarmerie nationale ne dispose pratiquement plus de marges de manœuvre. Le 8 décembre 2018, par exemple, 106 des 109 escadrons étaient déployés sur le terrain ; c’est du jamais vu.

Il est donc nécessaire de recréer des escadrons de gendarmerie mobile, sachant que, s’ils ne sont pas redéployés pour le maintien de l’ordre, ils seront utilement employés en renfort de la gendarmerie départementale, comme c’est le cas depuis dix ans.

L’autre faiblesse de la gendarmerie mobile, ce sont ses équipements, notamment les véhicules, beaucoup trop anciens. Les véhicules Irisbus ont aujourd’hui douze ans et sont à bout de souffle. Les véhicules de commandement d’escadron ont vingt ans et les blindés, que vous avez pu voir récemment, quarante ans ! Il est urgent de trouver une solution pour rééquiper cette force ; j’attire particulièrement votre attention sur ce point.

Troisième faiblesse : le suremploi de la gendarmerie mobile nuit à la gendarmerie départementale, qui ne peut plus être renforcée. Les associations ici présentes évoqueront mieux que moi la question de la réserve. Je signalerai simplement qu’elle a été, ces dernières années, engagée de manière très forte. Cette année, la masse salariale destinée à son financement – en baisse de 40 % – est nettement insuffisante et ne permettra pas à la réserve de renforcer utilement la gendarmerie départementale, qui, de fait, ne pourra pas consacrer suffisamment de temps à la police de sécurité du quotidien (PSQ).

La dernière faiblesse est à la fois budgétaire et structurelle. Le budget de la Gendarmerie nationale, le programme 152, est insuffisant, notamment en termes de masse salariale ; je tiens cette information de la direction générale. La gendarmerie n’a pas été budgétée à la hauteur des effectifs qu’elle est en droit d’avoir. De sorte que le directeur général, non seulement est obligé de ralentir le recrutement, ce qui entraîne un déficit d’effectifs dans les unités mobiles, mais ne peut plus faire appel, autant de fois que nécessaire, à la réserve.

M. Jean-Claude Fontaine, président de la Fédération nationale des retraités de la gendarmerie (FNRG). Mesdames et messieurs, président de la Fédération nationale des retraités de la gendarmerie (FNRG), je suis également, jusqu’à la fin du mois, secrétaire de l’Entente Gendarmerie.

Il faut donner aux forces de l'ordre les moyens de travailler plus sereinement. La France doit disposer de forces de l’ordre bien équipées et qui se sentent soutenues, pour garantir leur intégrité et mener à bien leurs missions, qui consistent essentiellement en la protection des citoyens.

L’article 431-3 du code pénal dispose que, lors d’une opération d’ordre public, en cas d’attroupement, l’usage du lanceur de balles de défense (LBD) est justifié si des violences ou des voies de fait sont commises à l'encontre des forces de l'ordre – et tout le monde sait à quel point les forces de l'ordre subissent des violences.

S’agissant des journées interminables effectuées par les forces de l’ordre – suspension des repos, temps de récupération dans les tiroirs, violences incessantes et comportements haineux à leur égard –, nous sommes en droit de nous demander jusqu’où nous allons aller. Mettons-nous à la place du gendarme ou du policier qui, avant de prendre son service le matin pour aller faire du maintien de l’ordre, embrasse son épouse et ses enfants et leur dit « à ce soir » ; il se dit probablement « ici ou à l'hôpital »…

Le Gouvernement a annoncé 10 000 policiers et gendarmes supplémentaires – 7 500 policiers et 2 500 gendarmes. Pourtant, si certaines unités ont été renforcées de manière significative, notamment dans le cadre de la PSQ et des quartiers de reconquête républicaine, c’est en récupérant des personnels dans des groupements réputés plus calmes, mais dont les charges de travail ne cessent d’augmenter.

Nous avons, par ailleurs, besoin d’une réponse adaptée de la justice aux crimes et aux délits. Or, certainement par manque de moyens, mais aussi par la volonté de certains magistrats, nous déplorons aujourd'hui une forme de laxisme inquiétant dans le prononcé des peines. Les événements récents et les exactions des manifestants qui ont entraîné des dommages corporels et matériels graves ne débouchent pas sur des peines dissuasives, pourtant prévues par le code pénal. Le citoyen perd confiance.

Colonel Patrice Gras, président des Ailes de la gendarmerie. Mesdames et messieurs les députés, Président des Ailes de la gendarmerie, je suis un ancien moniteur-pilote de la gendarmerie.

Je vous parlerai des hélicoptères que vous avez vu survoler Paris, ces derniers samedis, lors des manifestations des gilets jaunes ; des hélicoptères qui peuvent prendre des vues – lire une plaque d’immatriculation – jusqu’à trois kilomètres. Malheureusement, le parc, qui devait être rénové entièrement en 2015, ne l’a pas été pour des raisons financières, en lien direct avec la crise de 2008. Sur cinquante-six hélicoptères, vingt-six datent de 1980. Comme pour la gendarmerie mobile, quand il ne s’agit pas de véhicules conventionnels, la gendarmerie a du mal à remettre à niveau les véhicules.

Trente des cinquante-six hélicoptères possèdent des caméras adaptées, mais qui ont déjà dix ans. Si rien n’est fait dans les cinq ans à venir, cela va devenir problématique. Des « rétrofitages » doivent donc être rapidement envisagés, mais pour cela un budget doit être alloué à la gendarmerie sur plusieurs années, afin qu’elle puisse programmer ce renouvellement.

Mme Muriel Noël, présidente de l’Association d’aide aux membres et familles de la gendarmerie (AAFMG). Mesdames et messieurs les députés, fille et femme de gendarmes, je connais bien la Gendarmerie nationale. Je suis accompagnée de ma collaboratrice, Virginie Rodriguez.

L’AAFMG est une association, née en avril 2000 du besoin de prendre la défense de la qualité de vie de la famille. À sa création, l'association avait pour nom le Mouvement des femmes de gendarmes ; elle est devenue en 2007, l’Association d’aide aux membres et familles de la gendarmerie (AAFMG). Elle a pour vocation d'alerter, de mobiliser et de sensibiliser sur les problèmes quotidiens et d’intervenir aux côtés des familles lorsque cela est nécessaire.

Nos membres sont répartis sur tout le territoire français, notamment en secteur rural. Ils ont besoin d'être écoutés, soutenus et de pouvoir compter sur une organisation dédiée de leurs problèmes.

L’AAMFG intervient directement auprès des familles, pour les aider dans la gestion de dossiers, sur des sujets aussi variés que le logement, l’emploi, les difficultés familiales de la vie en caserne ou le soutien des conjoints survivants, après les drames que nous connaissons. Nous essayons de rechercher la meilleure solution, celle qui sera la plus adaptée à la situation, pour laquelle nous avons été sollicités.

Mais tenter de trouver une réponse au besoin d'aide ne veut pas dire que nous donnons satisfaction à tout le monde. Chacun ayant sa façon de voir, il nous faut être clairvoyants et vigilants dans la façon de présenter les limites de l'intervention de l'association.

Mme Virginie Rodriguez, vice-présidente de l’Association d’aide aux membres et familles de la gendarmerie (AAFMG). Membre du conseil d'administration de l’AAMFG, je m'occupe de la zone ouest de la France, qui regroupe les régions Bretagne, Normandie et Pays-de-la-Loire. Je développerai le thème principal qui est au cœur de nos préoccupations, je veux bien sûr parler de l'immobilier.

L’immobilier est un vaste sujet, connu de tous, et plus particulièrement des députés, des sénateurs et des différents ministres de l’intérieur qui se sont succédé, puisque les rapports et les débats sur ce sujet épineux ne manquent pas.

Je puis vous citer le rapport du député Boisserie en 2012, celui, plus récent, des sénateurs Grosdidier et Boutant, les rapporteurs des projets de loi de finances (PLF) de ces dernières années, ou encore les questions orales de plusieurs députés adressées au Gouvernement. Sans oublier, bien entendu, nos alertes et interventions récurrentes pour dénoncer le danger et les conditions de vie déplorables des casernes domaniales, auprès des différents ministres qui se suivent et se ressemblent dans leur incapacité à trouver une solution pérenne à cette tragique déliquescence.

Nous pouvons parler de « caractère urgent, alarmant, catastrophique, voire maintenant critique du parc immobilier de la gendarmerie » ; un sujet que personne ne peut plus ignorer et qui n’est pas une surprise. L'âge moyen des casernes domaniales est de quarante-deux ans ; 70 % d’entre elles ont entre vingt-six et plus de cent ans, et moins de 2 % avaient moins de dix ans en 2018, contre 7 % en 2011. Ces chiffres sont significatifs du désengagement de l'État de la construction de nouvelles casernes, laissant cette tâche au bon vouloir des collectivités.

La plupart de ces casernes sont totalement vétustes, voire insalubres, par manque de crédits d'investissement depuis plusieurs années. Certes, des moyens supplémentaires ont été alloués pour la réhabilitation des casernes les plus insalubres, par le biais des plans pluriannuels. Mais comme l’a justement souligné le rapporteur du projet de loi de finances pour 2019 au Sénat, M. Philippe Dominati, « le délabrement est tel que les crédits prévus pour les années 2018-2020 sont en réalité inférieurs de 450 millions d'euros au besoin identifié ». Je ne pense pas que nous puissions arrêter une hémorragie avec un simple pansement.

Les gouvernements successifs ont laissé, sous le prisme des récessions budgétaires, les logements tomber peu à peu en décrépitude. Ces mêmes logements, dans lesquels des familles sont encore installées au détriment de leur bien-être, et parfois même de leur santé. Or le logement, par nécessité absolue de service, constitue la contrepartie du régime de disponibilité des militaires de la gendarmerie. Il permet aussi le maillage de l'ensemble du territoire, grâce aux brigades départementales.

Aujourd’hui, le logement n’est plus un avantage, mais un véritable sacerdoce pour des familles qui ont la malchance de se voir affecter dans une de ces casernes domaniales ; il crée, de fait, un sentiment d'iniquité entre les gendarmes. Pourtant, les conditions de logement influencent directement l'existence des gendarmes, la famille étant la béquille du gendarme. Elle est une force de soutien indispensable. Notre dévotion et nos sacrifices participent à l'image honorifique de la gendarmerie. Les conditions de logement déterminent aussi notre capacité à supporter le reste. Vivre dans un taudis ne fait pas partie du contrat d'engagement des conjoints. La responsabilité de la vétusté du parc immobilier de la gendarmerie n'est pas de notre fait ; nous la subissons chaque jour.

Qui accepterait de loger sa famille dans un appartement où la moisissure et l'humidité provoquent des maladies pulmonaires ou de l'asthme chez les enfants ? Où l'isolation en papier mâché ne permet aucune intimité et provoque des infiltrations ? Où la température des chambres de nos enfants ne dépasse pas 11 degrés en hiver, alors que l’on vous assure que la chaudière fonctionne à plein régime et que les charges ne cessent d'augmenter ? Où la plomberie et les installations électriques ne répondent plus aux normes depuis bien longtemps ? Où les balcons et parements extérieurs s'effritent et deviennent un danger pour les passants ? La réponse, vous la connaissez tous : nous.

Ces mêmes gendarmes que l’on sollicite davantage chaque jour, qui ne comptent pas leurs heures et qui doivent faire face à une violence accrue – dont parfois la volonté de « tuer du bleu », comme il se dit –, aux injures quotidiennes et aux provocations, qui sacrifient souvent leur vie de famille pour honorer leur mission, qui sont représentants de l'État et que les politiciens de tout bord remercient pour leur courage et leur abnégation, sont contraints de vivre dans des conditions déplorables, indignes de leur statut.

À l'heure où le Gouvernement impose aux collectivités territoriales un quota de 25 % de logements sociaux à basse consommation, comment expliquer cette léthargie face à la détérioration de la qualité de vie des gendarmes et de leurs familles ? Comment ne pas ressentir de l'amertume lorsque les gendarmes qui patrouillent ou interviennent dans des cités reconstruites à neuf, avec digicodes, fenêtres PVC, isolation BBC et tout le confort du modernisme urbain, doivent à la fin de leur journée rentrer dans leur taudis étatique ? Nos nouvelles prisons seront bientôt plus accueillantes que certaines de nos casernes.

Au-delà des crédits d'investissement insuffisants, l'état des casernes est également impacté par le manque de techniciens, au sein des services des affaires immobilières de la gendarmerie. En effet, ces techniciens, qui sont les garants de leur entretien et du bon déroulement des travaux de rénovation et de construction, manquent cruellement, ce qui les conduit à ne traiter que les urgences. Pas assez de vérifications des travaux d'entretien, pas de visite annuelle de toutes les casernes, pas de suivi continu des chantiers : voilà qui constitue le meilleur terreau qui soit pour les abus et les malfaçons que nous constatons régulièrement. Pourtant, en remédiant à ce déficit en personnel technique, la déliquescence des casernes, qu'elles soient domaniales ou locatives, serait certainement moins rapide.

L'autre point qui accentue la détérioration des casernes, car il ampute de manière progressive les budgets alloués au fonctionnement courant, ce sont les contrats de maintenance ou les contrôles obligatoires annuels, à savoir l’entretien des chaudières et la vérification des équipements anti-incendie, des climatiseurs, des portails, qui sont gérés par les préfectures et sur lesquels la gendarmerie n'a plus de contrôle.

Le problème est que les constats effectués qui devraient déboucher sur des réparations ne sont pas honorés par manque, encore une fois, de moyens. Pour autant, un nouveau contrôle est effectué et payé l'année suivante ; et bien entendu, le constat est le même. Ces contrats représentent aujourd'hui 60 % du budget de fonctionnement courant, au détriment des travaux dont les logements ont cruellement besoin.

Pour les familles et les gendarmes, la seule solution envisageable pour répondre à cet état des lieux déplorable est d’allouer des crédits visant remettre tous les logements dans un état satisfaisant.

Colonel Jean-Jacques Vichery, coprésident de la Confédération française d’associations de retraités et de pensionnés de la gendarmerie (CFARPG). Je ne reviendrai pas sur les propos du général Buchheit, que je partage totalement, de même que ses inquiétudes sur le renouvellement du matériel, et notamment des véhicules blindés à roues de la gendarmerie (BBRG) qui entourent parfois l’Arc de Triomphe et qui sont âgés de quarante ans. La gendarmerie est très inquiète.

Colonel Jean-Pierre Virolet, premier président national adjoint de l’Union nationale des personnels et retraités de la gendarmerie (UNPRG). Forte de 30 000 adhérents, notre association est la plus importante de la gendarmerie. Elle compte en son sein des actifs, des réservistes, opérationnels et citoyens, et des retraités. Elle est totalement indépendante et n'a aucune vocation syndicale. Elle est implantée sur tout le territoire national et ultramarin et elle est représentée au Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) et au Conseil permanent des retraités militaires (CPRM).

Pour répondre au mieux à vos questions, nous avons lancé une consultation nationale auprès de nos cent quatre présidents répertoriés. Nous avons étudié toutes les réponses, nous les avons classées, synthétisées selon les thèmes de l'enquête de votre commission. Elles viennent compléter les réflexions déjà émises lors de notre audition devant la commission d'enquête du Sénat, le 17 décembre dernier.

Je rejoins mes camarades dans leurs propos et j'ajouterai, concernant la gendarmerie mobile, qu’il ne faut surtout pas supprimer les LBD, qui ne sont pas des armes létales et qui sont presque obligatoires dans le cadre du rétablissement de l’ordre – et non pas du maintien de l’ordre. En effet, le gendarme ou le policier, à un moment ou un autre, peut se retrouver encerclé, situation qui risque de tourner au drame – un drame qui, jusqu’à présent, a pu être évité grâce au sang-froid de nos gendarmes et de nos policiers, notamment des gendarmes mobiles qui sont formés en la matière.

Le LBD ne doit donc pas être retiré mais, au contraire, utilisé. Pour ce faire, j’ai pris l’exemple du paintball. Pourquoi ne pas charger les LBD en munitions contenant de la peinture, afin de marquer et d’identifier les casseurs ? C’est une proposition que je vous présente.

En matière de PSQ, je suis porteur d'un projet qui a vu le jour en décembre 2017 et a été retenu par l’ancien ministre de l'intérieur, M. Gérard Collomb, qui a transmis ces observations au directeur de la Gendarmerie nationale, lequel en a pris acte et aurait souhaité un retour d’expérience.

Malheureusement, si la gendarmerie mobile est impactée, la gendarmerie départementale l’est encore davantage. Il arrive en effet que des préfets, en zone de police, demandent l’intervention des pelotons de surveillance et d’intervention de la gendarmerie (PSIG), voire des brigades territoriales. Ce qui veut dire que la gendarmerie, actuellement, couvre 60 % des opérations qui se déroulent sur le territoire national – en zone de police, en particulier.

Je dois être reçu le 10 avril, avec le colonel de gendarmerie du ministère de l’intérieur, par le préfet Pierre N’Gahane, qui a été nommé comme référent dans le cadre du grand débat, au ministère de l'intérieur. Nous disposerons donc de plus d’informations et j’essaierai d’évoquer, à cette occasion, le problème de la PSQ – une PSQ qui n’est plus effectuée par les réservistes, par manque de moyens.

Pour les réservistes, on ne dispose que d’un budget à trois mois ; tous les trois mois, de l’argent est remis. Par ailleurs, les retraités de la gendarmerie qui effectuaient la PSQ faisaient également du renseignement sur le terrain, notamment en matière de terrorisme. Ce sont des réservistes très intéressants puisqu’ils ont tous été agents de police judiciaire (APJ) ou officiers de police judiciaire (OPJ), officiers ou sous-officiers. Il ne faut pas les confondre avec les « voisins vigilants », qui sont recrutés par les réservistes pour apporter du renseignement dans nos cellules de renseignement.

L’axe Paris-Reims-Charleville-Charleroi-Bruxelles est un axe terroriste. Les frères Coulibaly disposaient d’une base arrière à Charleville-Mézières. Et si certains présidents départementaux nous disent qu’ils n’ont pas de criminalité dans leur département, souvenez-vous que des membres du mouvement Action directe, dont Nathalie Ménigon, s’étaient réfugiés dans une ferme, à Vitry-aux-Loges ; alors pourquoi pas, aujourd’hui, dans la forêt ardennaise ?

Colonel Gérard Sullet, secrétaire général de l’Union nationale des personnels et retraités de la gendarmerie (UNPRG). L’état de notre gendarmerie mobile est très inquiétant, notamment quand on a connu un effectif de 15 000 gendarmes et 125 escadrons – des escadrons qui se déplaçaient sur le terrain avec au moins 75 gendarmes. Aujourd'hui, nous disposons de 109 escadrons qui fonctionnent, au mieux, à quatre pelotons. Quatre pelotons déployés sur les Champs-Élysées ne représentent que 64 gendarmes.

La gestion actuelle des gendarmes est infernale, étant donné leur niveau d’emploi. En ce moment, un escadron se déplace à 36 gendarmes – avec trois pelotons. Telle est la réalité. Depuis la suppression de quinze escadrons, on a joué sur les effectifs en les diminuant. Il en va de même pour les CRS.

La gendarmerie mobile compte aujourd’hui 13 000 gendarmes, chaque escadron étant doté de quatre pelotons. Vingt-deux escadrons ont bénéficié d’un cinquième peloton, qui leur permet d’étoffer un peu leurs moyens d’intervention. Mais la majorité des escadrons se déplacent, au maximum, à soixante-quatre gendarmes. Il est donc nécessaire de recréer quinze escadrons, ce qui correspond à 1 500 équivalents temps plein (ETP).

Comme le général, j’ai une totale confiance en la formation délivrée à la gendarmerie mobile, mais aussi en la jeunesse, la militarité et la disponibilité des gendarmes. Je rappelle que les gendarmes ne récupèrent pas les heures supplémentaires qu’ils ont effectuées. Ils sont disponibles 24 heures sur 24 et disposent de moyens largement insuffisants.

Tout le monde est conscient aujourd’hui, dans la période difficile que nous traversons, que les unités de maintien de l’ordre sont saturées et que, même si le mouvement des gilets jaunes devait s’arrêter, l’avenir dans le domaine de la violence urbaine nécessite une réflexion, notamment sur la remise à niveau de la gendarmerie mobile.

Capitaine Renaud Ramillon-Deffarges, président national de la Fédération nationale des réservistes opérationnels et citoyens de la Gendarmerie nationale (FNROCGN). Mesdames et messieurs, je préside la Fédération nationale des réservistes opérationnels et citoyens de la Gendarmerie nationale, la plus ancienne association de réservistes, créée en 1996 à la demande du directeur général de l'époque, et ayant pour vocation de faire remonter au commandement un certain nombre de faits constatés sur le terrain, mais également de participer à la réflexion collective de la gendarmerie sur le statut des réservistes.

Les manifestations actuelles démontrent la fragilité du contrat social. La remise en cause de l'autorité de l'État, constatée sur l'ensemble du territoire, nous interroge. Comme l'a indiqué le géographe Christophe Guilluy, « le service public de la sécurité, auquel la gendarmerie contribue, représente, matérialise le dernier lien dans beaucoup de territoires, entre le citoyen et l'État républicain ».

Cette seconde commission d'enquête, en moins d'un an, sur les forces de l’ordre, est une bonne chose. Il nous paraît important que la réflexion sur notre politique de sécurité intérieure se fasse, comme pour les armées, dans un schéma global.

Ces dernières années, deux Livres blancs et une revue stratégique ont été consacrés aux armées. Nous pensons, après l'adoption de la loi de programmation militaire (LPM), qu’il est important que la politique de sécurité intérieure s'inscrive dans la même dynamique, notamment au vu de l’évolution de la délinquance qui impose bien souvent des évolutions budgétaires en matière de matériel et des évolutions législatives.

Ainsi l'annonce d'une possible loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI), par le ministre de l'intérieur lors de ses vœux aux forces de sécurité intérieure, est une bonne idée. Elle permettra notamment de fixer les grandes orientations de notre politique de sécurité intérieure, ainsi que les grandes orientations budgétaires, à l'heure où nous assistons à l'émergence du concept de sécurité globale, sur lequel le président de la commission d'enquête a beaucoup travaillé, et qui évoque la coproduction de sécurité, la politique partenariale et donc l'émergence d'un nouvel acteur dans le champ de la sécurité intérieure – les acteurs de sécurité privée.

La réserve militaire de la gendarmerie, ce sont 30 000 réservistes opérationnels et 1 500 réservistes citoyens. La réserve militaire, et plus particulièrement la réserve opérationnelle, permet à la gendarmerie de disposer d’un vivier d'utilisation souple, et ainsi de bénéficier d’une manœuvre globale plus importante.

La réserve opérationnelle est un peu l’équivalent de l'effet multiplicateur keynésien dans le domaine économique, puisqu’elle nous permet de démultiplier nos forces sur le terrain et d'avoir une empreinte au sol beaucoup plus importante, notamment quand les brigades sont très occupées par des missions de police judiciaire alors que toutes les missions de police administrative, surveillance de proximité et sécurité du quotidien, doivent être assurées.

Notre réserve militaire est un modèle pour les autres armées notamment en termes de gestion. Par ailleurs, et c'est important de le rappeler dans le cadre des réflexions actuelles sur le service national universel, la réserve militaire de la gendarmerie participe fortement au lien nécessaire entre la nation et ses forces armées.

La sociologie du réserviste démontre toute sa richesse. Nous avons, d’une part, pour un tiers, les anciens de l'arme au passé militaire, et, d’autre part, des réservistes issus du civil. Il s’agit aussi bien d’étudiants, de chômeurs, de fonctionnaires, d’artisans que de professions libérales. Et c’est justement cette richesse qui participe à la réussite de notre modèle de réserve.

Ces réservistes, malgré leur vie professionnelle et personnelle, décident de renforcer, sur une partie de leur temps libre, les forces de la gendarmerie. Quand ils signent un engagement à servir dans la réserve (ESR), ils intègrent, comme leurs camarades d'active, la notion de sacrifice ultime, c’est-à-dire qu’ils peuvent payer de leur vie leur engagement. Je vous rappelle, mesdames et messieurs les députés, que quatre-vingts réservistes ont été blessés l’année dernière.

En ce qui concerne les freins actuels, le premier est budgétaire. Le budget de la réserve de la gendarmerie est une variable d'ajustement, non seulement pour la gendarmerie, mais également, de manière plus globale, pour le ministère de l'Intérieur.

Ce frein budgétaire est aujourd'hui problématique, alors même que le directeur général souhaite consolider notre modèle de réserve – la fidélisation de nos réservistes est une priorité. Il nuit également à nos chefs opérationnels, puisque le manque de visibilité budgétaire ne leur permet pas de concevoir une manœuvre globale sur l'année. Comment, en effet, prévoir une manœuvre pour les fêtes de fin d'année, quand vous n’avez aucune visibilité sur le budget ?

Ce coup de frein budgétaire est le second en moins de dix ans. Le premier a eu lieu en 2012, avec la mise en place de la révision générale des politiques publiques (RGPP), qui avait entraîné le départ de nombreux cadres, de sous-officiers, de gradés de réserve ; c’est-à-dire de ceux qui constituent le squelette de notre réserve opérationnelle. Alors que, le 31 décembre 2011, nous disions aux adjudants, aux lieutenants et aux capitaines de réserve : « Vous êtes formidables », le 1er janvier 2012 le discours a été : « Vous nous coûtez trop cher, nous ne pouvons plus vous employer » ! Nous avons perdu, en 2012, un grand nombre de camarades expérimentés sur lesquels l’institution avait beaucoup investi en matière de formation. En termes de budget cumulé, je suis persuadé que nous avons perdu plus d’argent que nous en avons économisé.

L’année dernière, grâce à une action du directeur général et du ministre de l'Intérieur de l'époque, nous avions obtenu des autorisations d'engagement sur le second semestre 2018. Mais les crédits de paiement n’ont pu être libérés avant 2019. C’est-à-dire que des réservistes ont travaillé pendant six mois sans être payés, alors que le sacrifice ultime fait partie de leur contrat.

Au-delà des moyens alloués par votre assemblée dans le cadre des projets de loi de finances, cette problématique budgétaire nous pousse à réfléchir à la nécessité de rechercher de financements innovants. Notre association, à travers le programme « les cadets de la gendarmerie », avait notamment proposé à la région de gendarmerie d’Île-de-France un financement innovant : un dispositif selon lequel des réservistes opérationnels encadraient des jeunes en stage de découverte de la gendarmerie. L’encadrement de jeunes n’étant pas la mission prioritaire des réservistes – la loi du 3 août 2009 rappelle que leurs missions prioritaires sont des missions de type opérationnel –, nous avions imaginé que les crédits de personnel, dits de titre 2, puissent être remboursés à la gendarmerie. Forte de cette réflexion, la région de gendarmerie d'Île-de-France, avec le conseil régional d’Île-de-France et Île-de-France Mobilités, qui a la volonté d’employer des réservistes sur le réseau ferré francilien et de démultiplier ainsi les forces de sécurité sur les réseaux de transport publics, a imaginé un dispositif similaire pour rembourser à la gendarmerie les salaires des réservistes employés. Sachant qu’il ne s’agit pas d’une mise à disposition, l’autorité d’emploi et le donneur d’ordres restent la région de gendarmerie d'Île-de-France. Par ailleurs, je tiens à préciser que nous ne sommes pas en train de lever une armée de mercenaires au profit du conseil régional d'Île-de-France.

J’attire votre attention sur ce dispositif, car la direction générale rencontre des difficultés à mettre en place ce mécanisme de financements innovants. Mais sachez que, si cette convention se met en place, ce sont 500 000 euros qui seraient débloqués, étant donné qu’un réserviste est payé en moyenne 80 euros par jour. Je vous laisse imaginer le nombre de réservistes qui pourraient être déployés sur les réseaux de transport publics franciliens et ainsi contribuer à la sécurité publique.

Les restrictions budgétaires sont également un frein au perfectionnement de nos réservistes, puisqu’elles ne permettent pas à l’institution de leur offrir la formation continue dont ils doivent bénéficier. Cette formation se veut exigeante et approfondie, les réservistes ne travaillant pas à plein-temps. Attention, je ne dis pas que nos réservistes ne sont pas des professionnels ; je parle de perfectionnement.

S’agissant des autres freins, je citerai la relation entre les réservistes et les employeurs. Je vous l’ai dit, la réussite de notre réserve repose sur la diversité sociale des réservistes. Or, ceux-ci ont souvent un problème avec leur employeur pour se libérer et, sont parfois, obligés de puiser dans leurs réductions du temps de travail (RTT).

Plus généralement, notre modèle de réserve repose sur la loi des 35 heures. Chaque année le Conseil supérieur de la réserve militaire (CSRM) remet un prix à l’entreprise qui a libéré ses salariés pour qu’ils puissent partir en mission. Une année, j’ai proposé d’attribuer ce prix à Martine Aubry et Dominique Strauss-Kahn, auteurs de la loi sur les 35 heures, nos réservistes étant aujourd’hui obligés de poser des RTT pour partir en mission ; c’était une plaisanterie, bien évidemment.

Nous devons cependant sortir de cette logique et les partenaires sociaux doivent s’emparer de cette problématique. La Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME), le Mouvement des entreprises de France (MEDEF) et le secteur de l’économie sociale et solidaire (ESS) doivent réfléchir, avec les syndicats, à cette question pour trouver une solution « gagnant-gagnant ». Un réserviste, épanoui par les missions qu’il accomplit, est plus performant et productif au travail – des études menées par le CSRM l’ont démontré.

Une personne qui souhaite intégrer la réserve doit suivre une préparation militaire gendarmerie de quinze jours. Or, aucune disposition légale ne contraint un employeur à libérer ses salariés pour qu’ils rejoignent la réserve. Ils suivent donc cette formation pendant leurs congés ou prennent parfois des congés sans solde. Nous devons débattre de cette question avec les employeurs ; je ne pense pas que 30 000 réservistes puissent mettre à mal l’économie de notre pays quand ils s’absentent pour se former.

Des aides ont déjà été mises en place dans le cadre de la création de la Garde nationale, notamment une incitation financière et des réductions d’impôt mais ces mesures fiscales sont lourdes à mettre en œuvre, notamment pour les petites et moyennes entreprises (PME). Des aides plus souples seraient nécessaires.

Les conventions entreprise-Défense se développent ; c’est une bonne chose. Se pose néanmoins la question de l’effectivité des droits. Notre association milite pour que soit créé, auprès du secrétariat de la Garde nationale, un poste de médiateur, dont la vocation serait de régler les contentieux qui existent entre le salarié et son employeur, quand ce dernier refuse de le libérer.

Je terminerai sur la question de la protection des réservistes. Cette protection doit intégrer la protection fonctionnelle, la protection balistique – je pense au gilet pare-balles qui va enfin être remis aux réservistes, alors qu’il est inscrit depuis bien longtemps déjà sur la feuille de route élaborée par le général Denis Favier – et la protection du matériel.

Concernant le matériel, les réservistes étaient, jusque récemment, doté de la même arme que le personnel d’active, le SP 2022, une arme commune à la police, à la gendarmerie et aux douanes. Le recrutement de personnels d’active et la décision d’attribuer une arme au gendarme pour toute sa carrière ont changé la donne : désormais les SP 2022 prévus pour les réservistes sont utilisés dans les écoles ; la gendarmerie a donc ressorti le PA MAS G1. Les réservistes possèdent désormais une arme différente que les actifs, alors même que la force de la réserve est construite sur le postulat selon lequel il n’existe aucune différence entre un réserviste et un gendarme d’active. Il serait bon d’acheter des SP2022 et de les attribuer aux réservistes.

Dernier point, la protection sociale du réserviste – dossier que notre association porte depuis 1996. Je vous rappelle que quatre-vingts réservistes ont été blessés, et que ces blessures ont eu un impact sur leur vie professionnelle et personnelle.

La loi de 1999 a mis en place la réparation intégrale du préjudice – confirmée par la dernière loi de programmation militaire –, qui prévoit la responsabilité sans faute de l'État. Les réservistes, juridiquement parlant, bénéficient d'un régime de protection maximale.

La gendarmerie, sous l’impulsion du général Denis Favier, du général Richard Lizurey et du général Alain Coroir, a mis en place un dispositif d’accompagnement à la protection sociale du réserviste, qui vise à aider le commandement dans la gestion des dossiers des réservistes blessés en mission. Nous disposons donc, en interne, d’un système performant. Cependant, ce sont les secrétariats généraux pour l’administration du ministère de l’intérieur (SGAMI) qui traitent les dossiers. Or ils ne sont pas habitués à traiter un dossier de militaire de la gendarmerie – il traite plutôt des dossiers des fonctionnaires de police – et encore moins d’un réservsite ; de fait, les procédures sont longues.

Traiter un dossier de réserviste n’est pas simple. Si la réparation intégrale du préjudice et la responsabilité de l’État sans faute sont prévues, la réparation doit être calculée en fonction de la profession du réserviste – et elles sont très variées. La mise en œuvre est donc très compliquée. Nous avons besoin de fluidité et de souplesse. Un effort de formation des personnels de SGAMI doit être réalisé et une procédure devrait être élaborée pour les aider à traiter ces dossiers.

Au cours des débats relatifs à la loi de programmation militaire (LPM), l’idée avait été émise de confier les dossiers des réservistes blessés en mission aux caisses primaires d’assurance maladie (CPAM). Mais, les CPAM ont un fonctionnement autonome – non hiérarchisé – et ne connaissent pas le statut des réservistes. Il est par ailleurs extrêmement difficile d’intervenir pour débloquer un dossier. C’est la raison pour laquelle, il est important que le traitement des dossiers des réservistes reste de la compétence du ministère de l’intérieur et des SGAMI.

Chef d’escadron Laurent Huet, secrétaire général de la Fédération nationale des réservistes opérationnels et citoyens de la Gendarmerie nationale (FNROCGN). Je suis chef d’escadron et j’accompagne le président national de la FNROCGN. Je suis à votre disposition pour répondre à d’éventuelles questions relatives à la réserve militaire.

Major de réserve Emmanuel Zammit, président départemental de la Fédération nationale des réservistes opérationnels et citoyens de la Gendarmerie nationale (FNROCGN) pour le Loir-et-Cher. Je suis major de réserve et je fais partie de la réserve opérationnelle depuis le début de l’aventure. Je participe essentiellement à des missions opérationnelles sur le terrain. Je me tiens à votre disposition pour des questions concernant notamment les remontées de terrain.

Général Jean Colin, président des Amis de la gendarmerie. Je préside l’association des Amis de la gendarmerie, qui compte quelque 15 000 adhérents, répartis en 177 comités dans toute la France, dont cinquante-six députés et une vingtaine de sénateurs. L’objet de notre association est de faire connaître la gendarmerie et de mener des actions de soutien à son profit.

La gendarmerie assure la sécurité publique sur 95 % du territoire national et pour 50 % de la population. Au-delà de ces chiffres, la gendarmerie doit également faire face aux migrations saisonnières. J’habite dans l’est du département du Var, où chaque été s’installe une population équivalente au nombre d’habitants de la ville de Toulouse.

Une communauté de brigades représente une vingtaine de gendarmes qui surveillent une vingtaine de communes, soit quelque 20 000 habitants, sur une superficie qui peut être équivalente à Paris et à sa petite couronne.

La gendarmerie repose sur deux piliers : le statut militaire du gendarme et la concession d’un logement par nécessité absolue de service. J’interviendrai sur ce second pilier, afin de prolonger les propos des représentantes de l’AAMFG, et attirer votre attention sur l’insuffisance notoire des crédits consacrés à l’entretien des casernes de gendarmerie.

Actuellement, d’aucuns ont plaisir à rappeler que 100 millions d’euros ont été consacrés à la réhabilitation du parc immobilier de la gendarmerie. Pourtant, ce chiffre est sans commune mesure avec le besoin de rénovation du parc domanial.

Mesdames et messieurs, vous êtes élus d’une circonscription, vous avez affaire à des offices d’habitation à loyer modéré (HLM). Vous pourriez peut-être leur demander quelles normes seraient à suivre pour rénover le parc immobilier de la gendarmerie.

Le parc domanial de la gendarmerie, ce sont environ 5,2 millions de mètres carrés. Si nous considérons que nous devons le réhabiliter tous les cinquante ans, avec des normes très basses, 200 millions d’euros par an seraient nécessaires. S’agissant de la maintenance de ce parc, nous estimons le coût entre quinze et vingt euros le mètre carré, soit 100 millions d’euros chaque année. À ces 300 millions d’euros, il convient d’ajouter 100 autres millions pour l’entretien locatif – qui concerne non seulement les 5,2 millions de mètres carrés du parc domanial, mais également les 5,8 millions de mètres carrés du parc locatif –, qui relèvent du titre 3, à savoir les dépenses de fonctionnement.

Les conditions très dégradées dans lesquelles vivent certaines familles de gendarmes ont été très bien évoquées par les représentantes de l’AAMFG. J’ai pu le constater, puisque j’ai été sous-directeur de l’immobilier et des équipements durant cinq ans. Avec 100 millions d’euros alloués à l’amélioration du parc immobilier, nous sommes donc très loin du compte ; le parc va donc continuer à se dégrader.

De plus, sur ces 100 millions d’euros consacrés à la réhabilitation du parc, sont compris les hébergements des unités nouvelles, des centres opérationnels, des salles d’audition de mineurs, des salles de garde à vue – ainsi que la sécurisation des casernes de gendarmerie, particulièrement utile et urgente.

Tel est le message que je souhaitais vous faire passer : 100 millions est une somme importante, il s’agit de l’argent du contribuable, mais ce chiffre est sans rapport avec les besoins du parc immobilier de la gendarmerie.

S’agissant des véhicules, en ma qualité de sous-directeur de l’équipement, j’ai suivi la mise en place des Irisbus, qui ont aujourd’hui douze ans et des véhicules de commandement qui ont, eux, vingt ans. Et lorsque j’étais jeune lieutenant, j’ai assisté à l’entrée en service des Véhicules blindés à roues de la gendarmerie (VBRG). Les VBRG ne sont pas des véhicules de collection, il est donc important de les « rétrofiter » pour pouvoir les engager dans le cadre du maintien de l’ordre.

En ce qui concerne le renouvellement du parc des véhicules, 2 800 véhicules courants, de petite et moyenne capacités, sont en principe renouvelés chaque année. Mais pour les véhicules de commandement et les blindés, un plan sur plusieurs années serait nécessaire – qu’il convient de budgéter. Ce plan doit être rapidement envisagé, il en va de la crédibilité de la gendarmerie mobile.

Colonel Luc Delnord, président de l’Association nationale des réservistes et des sympathisants de la gendarmerie (RESGEND). Mesdames et messieurs les députés, je suis président de RESGEND, mais également membre de la réserve opérationnelle et conseiller réserve du général qui commande la gendarmerie des transports aériens.

Aujourd’hui, tout le monde s’accorde à dire que, dans le continuum de sécurité globale, la réserve de la gendarmerie a toute sa place et qu’elle est un modèle pour les armées et la police nationale. Le général Lizurey, directeur général de la gendarmerie nationale, aime à rappeler qu’il dispose de 130 000 gendarmes, soit 100 000 d’active et 30 000 de réserve.

Grâce à ces 30 000 réservistes, 2 700 hommes sont sur le terrain chaque jour. C’est un renfort important, mais pour que la réserve de la gendarmerie reste efficace et opérationnelle, il convient de recruter, former, équiper, employer et solder. Or, cela a été dit à de nombreuses reprises, aujourd’hui les budgets sont insuffisants.

Le budget de la réserve opérationnelle est, en 2019, inférieur de 40 % à celui de 2018 : une baisse énorme. Avec le mouvement des Gilets jaunes, l’emploi des gendarmes mobiles est à la limite de ce qui est possible – 106 des 109 escadrons ont déjà été déployés sur le terrain, en même temps. Cette augmentation de la charge missionnelle oblige la gendarmerie à faire appel aux réservistes. Or, nous ne pouvons pas, actuellement, solder ces réservistes. Nous savons déjà que, dès fin juin, nous ne pourrons plus faire appel à eux, faute d’argent. Pourtant, en période estivale des renforts sont indispensables – des millions de gens partent en vacances. Nous allons donc être confrontés, cet été, à un réel problème si nous ne pas disposons de ces renforts.

Je ne reviendrai pas sur les missions. J’apporterai simplement une précision concernant la protection sociale des réservistes. La direction générale a créé un poste de conseiller national auprès du commandant des réserves, et chaque région dispose d’un conseiller « protection sociale du réserviste », de sorte qu’il existe une réelle continuité dans le commandement et dans l’aide que la direction générale peut apporter aux réservistes en cas de blessure en service. C’est un modèle pour les autres armées.

La réserve constitue une ressource particulièrement utile – cela a été prouvé. C’est la raison pour laquelle, elle doit être confortée. Je terminerai en citant Churchill qui disait que le réserviste avait une double citoyenneté : militaire et civile.

Général Jean-Régis Véchambre, président de la Société nationale d’histoire et du patrimoine de la gendarmerie (SNHPG). Mesdames et messieurs, je suis Président de la Société nationale d’histoire et du patrimoine de la gendarmerie.

La gendarmerie est la première force de sécurité créée en France, il est donc intéressant, pour mener des réflexions de fond relatives à la sécurité de notre pays et de nos concitoyens, de convoquer l’histoire qui éclaire l’avenir.

Dans les années 1980, la gendarmerie se voit transférer, sur une décision du ministre de la défense, la totalité des réserves consacrées à la défense opérationnelle du territoire, notamment à la défense des points sensibles et des frontières, soit 250 000 réservistes. Lui est également confiée l’inspection de la défense opérationnelle du territoire.

À l’effondrement du mur de Berlin, ces dispositifs n’avaient plus d’objet. La loi a alors fixé un nouvel objectif, équilibré, aux armées et à la gendarmerie et les a dotées, chacune, de 50 000 réservistes, la gendarmerie restant en charge d’une bonne partie de la défense opérationnelle du territoire. Cependant, parce que les moyens n’ont jamais été mis en place, ni par l’armée ni par la gendarmerie, les réservistes – deux fois 50 000, donc – n’ont pas été attribués. L’effectif a été ramené à 40 000 par la loi, et la gendarmerie en compte aujourd’hui 30 000.

La cible de 40 000 me semble atteignable et importante. La réserve a non seulement une vocation d’appui, pour la gendarmerie, mais également une vocation nationale, dans le cadre des réserves nationales et de la Garde nationale.

Je reviendrai également sur l’une des conclusions du rapport de la commission d’enquête du Sénat, rendu en juin dernier. Je cite : « De l’avis général, les dispositifs de lutte contre les risques psychosociaux (RPS) se révèlent toutefois peu efficaces si parallèlement les supérieurs hiérarchiques immédiats ne sont pas davantage à l’écoute de leurs subordonnés et si la cohésion interne n’est pas globalement améliorée. Tandis que la Gendarmerie nationale bénéficie d’une structure unifiée de commandement et d’un esprit de corps affirmé, la police nationale souffre de sa forte segmentation et d’un manque patent de cohésion au quotidien sur les agents, comme sur l’efficacité des services. Surtout, le management au sein de la police nationale, jugé trop éloigné du terrain, peu à l’écoute des réalités et des difficultés des agents, contribue à la perte de sens du travail et à la démotivation des agents. »

Je ne porterai pas de jugement sur ce constat, je souhaite simplement éclairer les aspects positifs de l’organisation de la gendarmerie. J’ai d’ailleurs écrit, l’année dernière, à l’occasion des 130 ans de la Caisse nationale du gendarme (CNG), un éditorial dans une revue spécialisée, que j’avais intitulé « Du devoir social ».

L’organisation de la gendarmerie permet de répondre aux missions qui lui sont confiées. Tout d’abord, ce devoir social est, pour le chef, une mission ; c’est ensuite un état d’esprit dans l’institution ; et enfin, une organisation.

C’est d’abord, une mission. Le code de la défense attribue au chef, à tous les échelons, la mission de veiller aux intérêts de ses subordonnées. Et le règlement poursuit : « Lorsqu’il exerce une autorité en tant que chef, le militaire porte attention aux préoccupations personnelles des subordonnés et à leurs conditions matérielles de vie. Il veille à leurs intérêts, quand il est nécessaire, en saisit l’autorité compétente. » Vous noterez que cette responsabilité n’a pas d’équivalent, ni dans la fonction publique, ni dans l’entreprise.

Ensuite, un état d’esprit. Le directeur général de la gendarmerie emploie souvent le terme de « bienveillance ». Quand il a été reçu par la commission d’enquête du Sénat, le général Lizurey exprimait également cette fraternité par le mot « camarades ». Je le cite : « Malheureusement, nous n’avons pas été mesure d’empêcher le passage à l’acte de sept de nos camarades. […] L’accompagnement du personnel est indissociable du commandement, il nourrit cet esprit de corps, propre à la gendarmerie. »

Enfin, c’est une organisation. La hiérarchie doit être issue de l’institution et disposer de leviers pour répondre aux difficultés. Tel est l’atout d’une force militaire intégrée, dans laquelle le chef est à la fois opérationnel et organique. Les articles D-1221 et suivants du code de la défense traitent de ces notions.

Dans les forces armées, la préparation des forces relève du commandement organique, et leur emploi du commandement opérationnel. L’article suivant précise que le commandement organique et le commandement opérationnel peuvent être exercés par une seule et même autorité. Dans la gendarmerie, contrairement aux armées, les deux fonctions sont assez confondues dans le quotidien des opérations.

Je poursuis la lecture des articles : « Le commandement opérationnel est responsable de l’établissement des plans d’emploi et des plans opérationnels, de l’exécution de ces plans et de la conduite des opérations, de l’attribution de leurs missions aux échelons de commandement qui lui sont subordonnés, et de la répartition entre eux des moyens qui leur sont mis à disposition. ». Le commandement organique est lui « responsable de l’organisation, de l’instruction, de l’entraînement et de la sécurité des forces. […] La définition et l’expression des besoins à satisfaire dans tous les domaines qui concourent à la mise et au maintien en condition des forces, la gestion et l’administration du personnel, ainsi que l’application de la réglementation relative aux conditions de vie » – ce qui inclut la question de la caserne pour les gendarmes, et du logement pour les familles.

Enfin, « la formation administrative est l’élément de base de l’administration au sein des forces armées. Placée sous l’autorité d’un commandant de formation administrative, elle administre le personnel qui lui est affecté, les biens qui lui sont confiés, dans la limite des délégations de pouvoirs qui lui sont consentis. »

La fusion du commandement opérationnel et du commandement organique est nécessaire ; elle a été constatée par la commission d’enquête du Sénat. Posséder tous les leviers est fondamental. Il est donc essentiel, s’agissant des réflexions relatives à l’évolution de l’organisation de la gendarmerie, que ce point soit préservé, notamment des logiques ministérielles ou étatiques, qui visent à séparer le front office du back office, à séparer et à centraliser un certain nombre de fonctions, notamment de soutien.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Le sujet de l’immobilier a largement été évoqué aujourd’hui, et il est vrai qu’il s’agit de l’une de nos priorités. Comme la majorité de mes collègues, j’ai visité toutes les brigades et casernes de ma circonscription et la vétusté de l’immobilier est bien l’une des raisons pour lesquelles j’ai proposé l’ouverture de cette commission d’enquête.

Vous l’avez rappelé, quinze escadrons ont été supprimés entre 2007 et 2012. Et aujourd’hui, la gendarmerie, et notamment la gendarmerie mobile, est en sous-effectifs. Compte tenu des contraintes budgétaires, est-il plus adéquat de créer de nouveaux pelotons plutôt que de nouveaux escadrons ?

Par ailleurs, que pensez-vous, dans le cadre du maintien de l’ordre, de l’usage de marqueurs ?

S’agissant des équipements, êtes-vous favorables à la mise en place de caméras, dans un premier temps sur la voie publique et, dans un second, dans le cadre du maintien de l’ordre ?

Madame Rodriguez, concernant la protection fonctionnelle qui ne fonctionne que sur la base de la faute intentionnelle, connaissez-vous des gendarmes qui auraient pu avoir à en bénéficier dans le cadre d’une faute non intentionnelle ? Il serait peut-être en effet intéressant d’étendre cette protection à la faute non intentionnelle. Vous avez évoqué la protection sociale des réservistes ; bénéficient-ils également de la protection fonctionnelle ?

Enfin, vous avez indiqué que le budget consacré à la réserve avait subi une coupe de 40 % ; pouvez-vous être plus précis et nous donner des exemples ?

M. Rémi Delatte. Le climat contestataire qui s’installe depuis quelques mois est inhabituel, car il s’exprime sous une forme d’expression nouvelle. Il est donc évident que des moyens supplémentaires, humains et matériels, sont nécessaires pour assurer la sécurité de nos concitoyens. Et nous avons bien compris que le bien-être du gendarme passe par sa famille et les conditions dans lesquelles elle vit.

Au-delà des moyens nécessaires, ne devrions-nous pas également faire évoluer la doctrine de la gendarmerie nationale ? Revenir sur sa stratégie pour qu’elle puisse s’adapter et faire face, non seulement à la situation nouvelle que je viens d’évoquer, mais également à la fatigue, l’exaspération de nos gendarmes voire à l’humiliation qu’ils subissent.

Je pense à l’hypothèse d’ouvrir au secteur privé certaines missions, assurées aujourd’hui par les gendarmes ou la police, notamment la télésurveillance, qui serait interactive avec les forces de sécurité. Bien entendu, un contexte législatif devra être défini.

Mme Aude Bono-Vandorme. Face à une masse salariale sous-budgétée, une seule alternative est possible : retarder l’entrée des élèves gendarmes dans l’active ou faire appel à moins de réservistes. Confirmez-vous ce constat ? 

Concernant la vétusté du matériel et des véhicules – le véhicule blindé à roues de la gendarmerie (VBRG) a quarante ans –, pouvez-vous prioriser vos besoins ?

S’agissant de la Garde nationale, dont je suis membre du conseil d’administration, plus de 170 conventions ont été signées depuis deux mois. Que vous apportent-elles ? Quels sont les points faibles ? J’ai bien compris la nécessité d’un médiateur.

J’ai bien noté également que vous avez chiffré vos besoins en personnel à 1 500 ETP, et que le logement est un sujet à lui seul.

Enfin, une nouvelle loi d’orientation pour la sécurité intérieure (LOPSI) pourrait permettre de planifier les besoins sur le long terme. Qu’en pensez-vous ?

M. Jean-Louis Thiériot. S’agissant du logement, sachez que nous sommes tous conscients de la gravité de la situation et que nous sommes tous mobilisés. Pouvez-vous me confirmer que le logement pour nécessité absolue de service fait partie de l’ADN de la gendarmerie ? Le statut militaire peut conduire le gendarme au sacrifice ultime. Le logement est une contrepartie de ce sacrifice. Si vous partagez cet avis, je souhaiterais que vous le déclariez ici.

Vous avez évoqué l’idée d’une loi d’orientation et de programmation. Pensez-vous que nous en avons besoin ? Un livre Blanc de la sécurité intérieure pourrait prévoir une programmation pluriannuelle en termes financiers, dresser un état des menaces et la manière dont nous pouvons les anticiper, à court, moyen et long termes ?

Vous avez également évoqué l’état de nos VBRG qui, effectivement, relèvent presque du véhicule de collection. Compte tenu des contraintes budgétaires, ne pensez-vous pas qu’il existe une possibilité, consistant à « rétrofiter », pour une période intermédiaire, des véhicules de l’avant blindés (VAB) dont le service opérationnel de l’armée de terre n’aurait plus besoin ?

Enfin, s’agissant des hélicoptères, doivent-ils être remplacés les uns après les autres, ou pourrions-nous utiliser des drones endurants et ainsi réduire le parc ?

M. Joaquim Pueyo. S’agissant de l’immobilier, certains logements dépendent des départements, d’autres des communes. Parfois, une collectivité refuse de fournir des terrains pour la construction de nouveaux logements destinés aux gendarmes. Un état des lieux devrait être réalisé sur ce sujet, et une nouvelle politique mise en place, pour que les gendarmes, compte tenu de leur statut de militaire, puissent être logés dans de bonnes conditions.

D’autant que, dans certains départements, vous êtes les seuls militaires présents. L’opinion publique et les maires sont très attachés à la Gendarmerie nationale, les gendarmes étant les seuls référents et l’unique lien avec la population.

Selon vous, êtes-vous suffisamment formés ? La formation continue est-elle suffisante ?

Enfin, je tenais à vous dire que les députés que nous sommes sont très attentifs à votre travail, qui est considérable pour la sécurité intérieure.

M. Jean-Claude Bouchet. Les Français aiment « leurs » gendarmes ; il existe un réel sentiment d’appropriation. Je ne pense pas que le débat se résume aux actions de « politiciens ». Des parlementaires, de gauche comme de droite essaient de faire voter des budgets plus importants en faveur de la Gendarmerie nationale. Le logement a parfois été une variable d’ajustement dans les budgets, afin de consacrer les crédits à d’autres postes nécessaires, mais sachez que les hommes politiques ne sont pas contre vous, mais avec vous.

Le problème du logement est-il ancien, ou la détérioration des logements s’est-elle accélérée depuis quelque temps ? Par ailleurs, le logement peut-il être un frein à l’attractivité du métier ? D’autant que la mentalité des jeunes, et des couples, a évolué et que leurs demandes sont différentes ?

Enfin, concernant les caméras-piéton, celles-ci peuvent-elles être utiles sur le terrain – je ne pense pas uniquement aux mouvements actuels.

Mme Alice Thourot, présidente. Je rebondirai sur les propos de M. Bouchet – « les Français aiment leurs gendarmes » – pour dire que les parlementaires aiment également leurs gendarmes. Vous avez un peu chatouillé les élus que nous sommes, mais sachez que vous avez face à vous, aujourd’hui, des parlementaires qui sont à votre écoute et à vos côtés sur le terrain, toutes tendances politiques confondues.

Général Edmond Buchheit. La formation initiale du gendarme – qui se poursuit tout le long de sa carrière – est excellente. Les écoles de gendarmerie délivrent un excellent « produit » immédiatement employable sur le terrain. Les gendarmes ont un état d’esprit militaire, le sens de l’initiative et sont totalement adaptables.

J’ai évoqué l’excellence de l’entraînement que les gendarmes suivent à Saint-Astier, mais j’ai également indiqué que, compte tenu du suremploi actuel des hommes, ils n’avaient pas le temps de s’y rendre pour effectuer les mises à niveau nécessaires. Ce n’est pas la formation qui pose problème, mais le manque de temps des gendarmes pour la suivre.

S’agissant des 40 % de diminution du budget, j’ai deux informations, l’une provenant de la direction générale de la Gendarmerie nationale, l’autre d’Alsace. Ces 40 % concernent uniquement la masse salariale. Le reste du budget consacré aux réservistes, et qui relève du titre 3 – indemnités de déplacement et de repas – est un autre problème.

À la question de savoir s’il vaut mieux créer des escadrons ou les renforcer en créant un cinquième peloton, je vous répondrai que, quelle que soit la solution qui sera adoptée, elle ira dans le bon sens, car nous avons besoin de plus de forces sur le terrain. Un cinquième peloton dans chaque escadron permettra un emploi des hommes plus différencié. Cela n’engage que moi, mais je suis plutôt favorable à la création de nouveaux escadrons. À une certaine époque, nous ne voulions pas en créer trop pour éviter que le ministère n’en « mange » trop. La question de l’emploi des hommes fait partie d’une question plus large, relative à la création d’escadrons ou de pelotons supplémentaires.

Enfin, concernant les véhicules, le « rétrofitage » des blindés me paraît être la solution, au vu des contraintes budgétaires. 

M. Jean-Claude Fontaine. Je suis favorable à l’usage de marqueurs visant à identifier les auteurs d’actes délictueux.

Les blindés devraient être renforcés avec des « drops » c’est-à-dire des protections semblables à celle de bulldozers qui permettent de faire barrage sur la largeur. Cela évite de charger, les manifestants n’iront pas au contact des véhicules et seront ainsi évités des blessés de chaque côté.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Êtes-vous favorable à des marqueurs individuels ou indifférenciés ? Ces derniers ont pour inconvénient de marquer toutes les personnes autour.

M. Jean-Claude Fontaine. Oui, effectivement, mais si la manifestation est interdite…

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Nous pensons plutôt aux casseurs afin de marquer les personnes qui dégradent les biens.

Colonel Patrice Gras. Je répondrai à votre question relative aux hélicoptères. Je ne suis absolument pas favorable à l’usage des drones qui viendraient remplacer les hélicoptères, sauf s’il s’agit des drones utilisés par l’armée de l’air. Mais ceux-ci coûtent plus cher qu’un hélicoptère.

La gendarmerie possède quinze hélicoptères EC 135. Il s’agit d’un outil extrêmement perfectionné qui permet, entre autres, de lire une plaque d’immatriculation à trois kilomètres. Par ailleurs, ils sont équipés de relais qui transmettent des informations. Lors des manifestations à Notre-Dame-des-Landes, Paris pouvait suivre en temps réel ce qui se passait sur place. Un drone ne peut couvrir qu’une surface très petite. Son usage serait un support très utile à une unité locale de maintien de l’ordre, puisqu’elle pourra savoir ce qui se passe dans sa zone. En revanche, pour le commandement, un hélicoptère est nécessaire car il est beaucoup plus complet.

Vous nous avez demandé s’il était opportun de diminuer le parc hélicoptère. Cela n’engage que moi, mais il me semble que la gendarmerie devrait posséder quinze autres hélicoptères de même capacité que le EC 135. Il existe aujourd’hui des appareils aussi performants et moins chers. Ainsi, la gendarmerie pourrait garder quelques Écureuil, qu’elle pourrait « rétrofiter », et un parc identique.

Par ailleurs, j’ai été, durant quinze ans, spécialiste des caméras ; j’ai connu le passage de la caméra analogique à la caméra numérique. Les caméras sont très efficaces. Si vous choisissez de transférer cette compétence à des opérateurs civils, la législation devra être très précise. Mais si ces opérateurs la respectent, je n’y vois aucun inconvénient concernant la liberté des personnes. En effet, seules quelques personnes sont habilitées à être présentes dans la salle des caméras, les opérateurs sont tenus, tous les jours, de noter les caméras qui fonctionnent, et les vues ne peuvent être montrées que sur commission rogatoire. Enfin, le temps de garde d’une image est de trente jours.

En revanche, pour être efficaces en maintien de l’ordre, nous devons abandonner notre mentalité très française et accepter l’idée de procéder à la reconnaissance de visages dans les manifestations interdites. Les premiers systèmes numériques que j’ai connus comprenaient la reconnaissance de visages, et en 2007, j’avais assisté à une démonstration chez IBM. C’était très impressionnant : le système a reconnu, à 60 %, le visage d’une personne qui avait été maquillée pour l’expérience. Je prendrai l’exemple de l’attentat du Bataclan. Si nous avions disposé d’un tel système, nous aurions pu procéder à des reconnaissances de visages dans le métro, et certaines personnes auraient été rapidement repérées, ce qui aurait peut-être changé la suite des événements.

Ce sont les raisons pour lesquelles je suis totalement favorable à la vidéo protection – je pense même que nous devrions aller plus loin.

En revanche, la caméra individuelle a pour vocation de protéger le gendarme ou le policier. La caméra, contrairement à une photo, permet de savoir ce qui s’est passé avant et après l’événement. Je puis vous citer deux affaires dans lesquelles les personnes désignées comme fautives ont été blanchies grâce à une vidéo. Il s’agit pour moi d’un bon outil, à la fois pour repérer les délinquants et pour innocenter les personnes honnêtes.

M. Christophe Naegelen, rapporteur. Vous êtes favorable à la généralisation des caméras individuelles, sur la voie publique, mais également dans le cadre du maintien de l’ordre ?

Colonel Patrice Gras. Oui. Nous savons que le gendarme, un militaire, fait bien son métier. Avec la caméra, les images pourront en attester et elle permettra, peut-être, d’innocenter une personne honnête.

Mme Muriel Noël. Je répondrai à votre question relative à l’attractivité du logement, qui peut, effectivement, être un frein. Depuis le début de l’année, j’ai rencontré deux jeunes gendarmes, tout juste sortis de l’école, qui étaient venus, avec leurs épouses, visiter leurs logements. Elles ont refusé d’y habiter avec leurs enfants, et les maris ont tous les deux quitté la gendarmerie.

Mme Virginie Rodriguez. La protection fonctionnelle est très utile aux gendarmes, qui s’en servent de plus en plus. Il serait, évidemment, très intéressant de l’étendre à la faute non-intentionnelle.

J’aimerais, par ailleurs, attirer votre attention sur un sujet important : la gendarmerie n’est plus en mesure de proposer de postes sédentaires – des emplois administratifs – aux gendarmes blessés et déclarés inaptes – que nous surnommons les « gueules cassées ». La reconnaissance de l’État a longtemps été ainsi possible, mais aujourd’hui, avec la transformation des postes administratifs en postes civils, la gendarmerie n’a plus de marge de manœuvre pour placer les gendarmes qui ont sacrifié leur santé ou qui ont été blessés en service.

Nous pouvons élargir cette question au problème du reclassement des gendarmes déclarés inaptes – quelle que soit la raison. La circulaire n° 85 000 a été prise en 2015. En 2016, 80 gendarmes ont quitté la gendarmerie, et depuis 2017, ce sont 216 gendarmes qui quittent chaque année la gendarmerie. Je ne prétends pas que tous les gendarmes sont déclarés inaptes au titre de la circulaire n° 85 000, mais cette augmentation correspond tout de même à sa mise en place.

Il serait aussi bon que les parlementaires et les politiciens puissent permettre à la gendarmerie de réserver des postes sédentaires pour les sous-officiers de gendarmerie (SOG) ou d’élaborer une passerelle vers des postes civils qui seraient réservés aux gendarmes déclarés inaptes, et ce, afin qu’ils puissent rester dans l’institution.

Concernant mes propos, notamment l’usage du mot « politiciens », sachez qu’ils ont été choisis. Je porte la parole de toutes les familles de gendarmes qui vivent dans des casernes insalubres. Nous entendons des belles paroles depuis des années. Certes, des sommes sont investies dans l’immobilier, mais elles sont largement insuffisantes et ne changent rien à notre quotidien. Nous avons besoin, non plus de paroles, mais d’actes, car ce sont nous qui vivons dans ces casernes. À Rennes, cela fait vingt ans que des promesses nous sont faites, et nous habitons toujours dans des cages à lapins, alors que des HLM tout équipés sont construits par ailleurs.

Si j’ai heurté les sensibilités de certains, croyez-moi, ce n’était pas le but. Mais je voulais vraiment que vous compreniez que nous entendons toujours les mêmes discours depuis des années : « nous vous comprenons, mais nous ne pouvons pas faire mieux ». Alors il est vrai que la Gendarmerie nationale a fait des choix en faveur de sa capacité opérationnelle, mais c’est bien le manque de crédits qui l’a poussé à faire ce choix.

Colonel Jean-Jacques Vichery. Concernant les marqueurs individuels, je suis favorable à leur usage, et je ne dois pas être le seul parmi les gendarmes. Ils permettent de marquer les visages et surtout les vêtements, durant une dizaine de jours. Il me semble donc qu’un effort devrait être réalisé pour leur diffusion.

Je suis également favorable à l’usage de différents types de caméra, qui permettent aujourd’hui de faire de la reconnaissance faciale ; un procédé qui peut servir aux enquêtes des gendarmes et donc à la justice. 

Colonel Jean-Pierre Virolet. Je voudrais simplement vous remettre le dossier contenant les réponses des unités départementales qui ont répondu au sondage. Nous avons réalisé un travail de titan.

Colonel Gérard Sullet. Actuellement, la gendarmerie compte 109 escadrons de gendarmerie mobile. En 2016, après la suppression de quinze escadrons, vingt-deux ont été dotés d’un cinquième peloton ; c’est une bonne solution qu’il conviendrait d’élargir à tous les escadrons. Ainsi, nous pourrions déployer une unité de quatre-vingts gendarmes sur le terrain. Ce chiffre est important, car quand ce sont seulement trente-six ou quarante-deux gendarmes qui descendent des bus, ils ne sont pas très impressionnants.

Le second avantage de ce cinquième peloton, c’est qu’il pourrait contribuer à résoudre certains problèmes de casernement. Je suis natif de Niort, où l’escadron a été supprimé il y a quelques années. Si vous choisissez de recréer des escadrons, sachez que 125 logements sont disponibles, immédiatement, à Niort.

Nous avons tous évoqué les problèmes de budget ou de casernement. Et nous savons que vous votez – et nous vous en remercions – tous les ans les budgets de la Gendarmerie nationale. Nous savons aussi que Bercy, dès le mois de septembre, procède à des réserves et des sur-réserves, qui représentent cette fameuse variable d’ajustement. Est-il normal, dans notre pays, que des budgets, votés par le Parlement, ne soient pas honorés ? Je sais bien qu’il en va de même dans toutes les administrations, mais cette question est au cœur de tout le débat que nous avons – réserve, casernement, etc.

Mme Alice Thourot, présidente. Nous vous auditionnerons, colonel, dans le cadre de la révision constitutionnelle !

Capitaine Renaud Ramillon-Deffarges. Mon camarade vient de résumer parfaitement la problématique budgétaire. Néanmoins certaines régions de gendarmerie ont la volonté de mettre en place des financements innovants. J’ai cité l’exemple du conseil général d’Île-de-France et de d’Île-de-France Mobilités ; ils sont malheureusement très complexes et difficiles à mettre en œuvre.

Il n’y a pas de désert militaire en France, mais des territoires dans lesquels la présence militaire n’est assurée que par la gendarmerie. J’irai même plus loin, dans certains territoires, le seul service public encore présent, après la fermeture du centre des impôts, du tribunal et des écoles, c’est celui de la sécurité, matérialisé par la gendarmerie. Le service public de la sécurité assure aujourd’hui une égalité entre les citoyens.

Concernant la formation des réservistes, le commandement doit aujourd’hui faire face à un dilemme. Il a des contraintes opérationnelles et budgétaires. La solution est simple : il est obligé de prendre sur le temps de formation – les réservistes se forment lors des missions ! Dans les années 2000, un réserviste qui sortait de la préparation militaire gendarmerie, militaire du rang, suivait ensuite trois modules – diplôme d’aptitude à la réserve (DAR) 1, DAR 2 et DAR 3 –, d’une semaine et demie chacun. Il passait, ensuite, la qualification d’agent de police judiciaire adjoint (APJA), qui dure deux semaines. Aujourd’hui, tous les enseignements sont délivrés à distance.

Il est indispensable de nous inscrire dans un schéma de réflexion analogue à celui des armées, et je suis favorable au vote d’une nouvelle LOPSI. Notre réflexion doit être menée concomitamment à celle que mènent les armées sur l’évolution de la délinquance, les évolutions sociologiques, le continuum de sécurité intérieure, la continuité entre sécurité extérieure et sécurité intérieure…

Nous savons tous que, demain, la gendarmerie devra être en capacité, non seulement de continuer à chasser les voleurs de poules, mais aussi d’intervenir en matière d’intelligence artificielle. Il est donc indispensable de définir les missions de la gendarmerie et le coût qui devra être supporté collectivement.

J’ai évoqué les opérateurs privés, mais seront également concernées les polices municipales, les douanes et les armées – nous en avons beaucoup discuté dans le cadre de l’opération Sentinelle. Nous devons nous inscrire dans ce même schéma, concomitamment avec les armées et, pourquoi pas, aller plus loin en intégrant la justice et les services pénitentiaires.

Une LOPSI fixerait un cap et donnerait un sens. Mais elle aurait également pour avantage de définir les besoins des forces de sécurité. Les industriels pourraient ainsi commencer à préparer les commandes qui leur seront passées par l’État.

Concernant la relation employeurs et réservistes, le principal point faible est la non-application des conventions signées. C’est la raison pour laquelle, nous avons proposé la création d’un poste de médiateur justement parce que le réserviste n’est pas en position d’attaquer son employeur aux prud’hommes. Ce médiateur pourrait également assurer le suivi et le renouvellement – ou pas – des conventions.

Nous pourrions, pour cette question, nous inspirer du modèle australien, qui mène la politique de la carotte et du bâton. Si l’employeur libère ses réservistes, il bénéficie de réduction d’impôts ou de cotisations, et s’il ne les libère pas, il les paie, comme tout le monde. Certes, en France, les PME tiennent une place importante dans notre économie et il leur est plus difficile, qu’une grosse entreprise, de libérer des salariés.

S’agissant du CSRM, j’aurais espéré que sa rénovation permette de faire entrer, au-delà de la CPME et du MEDEF, les acteurs de l’économie sociale et solidaire. Ils contribuent en effet de façon importante au produit intérieur brut (PIB) et interviennent dans les services à la personne – ce qui démontre une certaine communauté d’esprit.

Major Emmanuel Zammit. En 2017, j’ai effectué quatre-vingt-dix jours de réserve ; en 2018, cinquante-trois jours, malgré ma disponibilité, dont trente-cinq jours d’octobre à fin décembre ; et enfin simplement trois jours depuis le début de l’année 2019. C’est une diminution des missions liée au manque de crédits, bien évidemment.

Général Jean Colin. « Les députés aiment les gendarmes », dites-vous. Je l’atteste, puisque cinquante-six d’entre eux sont membres des Amis de la gendarmerie. Les gendarmes aiment aussi leurs députés, et apprécient énormément leurs visites dans les casernes.

De nombreux escadrons sont, en ce moment, déployés en région parisienne. Je vous recommande d’aller leur rendre visite dans vos circonscriptions ; ce sera particulièrement apprécié des gendarmes. Car nous avons beaucoup parlé de chiffres, mais le soutien personnel aux gendarmes est aussi très important. Après l’engagement du 8 décembre 2018, j’ai écrit à tous les commandants d’escadron pour leur assurer notre soutien.

Alors, création d’escadrons ou cinquième peloton ? La gendarmerie compte aujourd’hui 109 escadrons de gendarmerie mobile, et la direction de la gendarmerie estime que le besoin journalier sur le terrain est de 65 unités. Les CRS ont 61 compagnies et l’emploi maximum est de 46 unités.

Lors des manifestations de Notre-Dame-des-Landes, nous avons atteint un pic d’emploi : 85 escadrons de gendarmerie mobile étaient déployés sur toute la France, outre-mer compris. Le mouvement des gilets jaunes a aussi entraîné une mobilisation importante des forces de l’ordre, et notamment de la gendarmerie mobile. Le 8 décembre, la totalité des escadrons, excepté ceux qui rentraient d’outre-mer, ont été engagés – soit 106 escadrons.

La gendarmerie a ainsi démontré qu’elle était en capacité de mobiliser la totalité de ses unités, une fois, deux fois, trois fois s’il le faut, ce qui n’est pas le cas de la police nationale. Le directeur général est disposé, si les événements l’exigent, à mobiliser toutes les unités. La solution la plus sage serait donc de renforcer les unités afin de pouvoir réagir rapidement – et envoyer toutes les unités si nécessaire.

Concernant la formation des gendarmes, il en existe de trois sortes. D’abord, la formation de base des sous-officiers. Ensuite, la formation des cadres de haut niveau, des officiers, qui se déroule à Melun et se poursuit pas strates successives par le biais de l’enseignement militaire supérieur. Enfin, la formation continue, qui est délivrée dans des centres de formation et qui concerne toutes les spécialités de la gendarmerie.

Par ailleurs, la gendarmerie va créer, à l’école de Dijon, un centre de formation à la sécurité publique qui permettra de recycler l’ensemble des gendarmes de la gendarmerie départementale. En effet, la technique évoluant, des moyens numériques sont mis en place dans les brigades ; une évolution qui conduit les jeunes gendarmes à être mieux formés que les anciens.

Avons-nous besoin d’une LOPSI ? La dernière fois que nous en avons parlé, c’était en 2007 : élection présidentielle, nouveau gouvernement, loi de finances rectificative, et préparation de la loi de finances pour 2008. Dans cette loi de finances, tous les ministères avaient « serré les boulons », et la gendarmerie était alors rattachée au ministère de la défense. Le ministre de la défense savait que la gendarmerie allait être transférée dans le périmètre budgétaire du ministère de l’intérieur – une promesse de campagne du Président de la République. C’est la raison pour laquelle, savamment conseillé, et avec beaucoup de bon sens, le ministre de Défense a pris la décision de peu investir sur le budget de la gendarmerie pour 2008.

La ministre de l’Intérieur, Michèle Alliot-Marie, qui savait elle aussi que la gendarmerie serait intégrée dans son budget, espérait une deuxième LOPSI – une première LOPSI ayant considérablement renforcé les forces de sécurité – qui lui permettrait d’étoffer le budget de la gendarmerie. Or, non seulement il n’y a pas eu de LOPSI, mais le mode de préparation budgétaire a changé : il est devenu triennal – 2009-2011. Un budget triennal a donc été élaboré en se fondant sur le budget 2008. C’est la raison pour laquelle la gendarmerie subit, depuis cette date, un déficit structurel, spécifique à cette institution. Et lorsque nous devons réduire les moyens budgétaires, par extrême nécessité, nous le faisons généralement sur le titre 5, à savoir l’immobilier.

Monsieur Thiériot, vous avez souhaité nous entendre réaffirmer l’importance du logement : je l’affirme. J’ai été sous-directeur de l’immobilier de 2005 à 2010, je puis donc vous confirmer la vétusté des logements. D’aucuns disent que le logement est le système d’armes de la gendarmerie. Pour la marine, c’est le porte-avions ; pour la force stratégique, les armes nucléaires ; pour la gendarmerie, c’est l’immobilier.

Nous avons besoin de terrains pour construire. La règle veut, notamment quand le projet de construction nécessite des investissements très importants, que ce soit l’État qui construise. Les grandes emprises domaniales, les constructions pour les escadrons, les constructions pour des groupements de gendarmerie départementale sont réalisées sur des terrains appartenant à l’État.

En ce qui concerne le locatif, toutes les possibilités sont ouvertes. À mon époque, nous avions utilisé la procédure du bail emphytéotique administratif (BEA) et fait appel à des financements innovants. Les constructions peuvent être réalisées par des acteurs privés ou des collectivités territoriales. Si le projet est bien monté, et si la collectivité reçoit l’aide d’autres collectivités territoriales, les opérations peuvent être équilibrées sur une quinzaine ou une vingtaine d’années. Ensuite, bien entendu, il faudra entretenir le parc, c’est primordial.

La question de l’immobilier n’est pas spécifique à la gendarmerie. Il serait peut-être intéressant de questionner les sociétés d’HLM, qui peuvent apporter des réponses aux questions que nous nous posons sur le logement de la gendarmerie.

Je terminerai par une anecdote. Il y a une dizaine d’années, un ministre s’est rendu à Melun dans le cadre de la politique de la ville, pour assister à la rénovation d’un ensemble immobilier HLM. On lui montre un très bel immeuble, qu’il trouve effectivement très bien. Un conseiller lui dit : « attention, regardez derrière, dans quel état désastreux est cet ensemble ». Le ministre fait remarquer au maire que l’ensemble n’est pas aussi beau que celui qui venait d’être rénové. Le maire lui répond alors : « oui, mais ça, c’est de l’immobilier d’État, c’est une caserne de gendarmerie. »

M. Jean-Pierre Cubertafon. Mesdames, messieurs, je suis député de la Dordogne et je souhaitais simplement saluer le travail réalisé à Saint-Astier.

Colonel Luc Delnord. En 2018, faute de budget, le directeur général a décrété l’instauration de deux périodes blanches dans l’année : de mai à juin et de septembre à décembre. Aucun réserviste n’a été appelé en renfort durant ces périodes, ce qui constitue une baisse de 900 réservistes/jour pour l’année 2018. En 2019, 19 millions d’euros ont servi à payer les arriérés des réservistes de 2018.

Pour 2019, nous avons sollicité un budget de 99 millions d’euros pour les réservistes, uniquement pour honorer leurs soldes. Nous n’avons perçu que 40 % de cette somme, ce qui représente, sur l’année, moins de 1 000 réservistes par jour. Notre capacité, je le rappelle, est de 2 700 réservistes par jour.

La formation initiale du réserviste a été pensée pour qu’il soit, à la fin de sa préparation militaire, immédiatement employable. Elle comprend même le certificat d’agent de police judiciaire adjoint. Mais faute de moyens, les réservistes qui suivent aujourd’hui cette formation ne sortent pas avec le certificat APJA, ce qui les oblige à le passer une fois qu’ils sont affectés dans un groupement.

La formation continue est toujours délivrée sérieusement, et concerne les techniques d’intervention et le tir. Pour le tir aussi nous avons également besoin de moyens, notamment pour acheter des munitions. Malgré tous ces inconvénients, nous arrivons à maintenir une bonne capacité opérationnelle, notamment grâce à la formation continue.

Général Jean-Régis Véchambre. Nous fêtons cette année les dix ans d’une stratégie de défense et de sécurité nationale. En réalité, nous n’avons qu’une loi de programmation pour la défense. Il existe pourtant un Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. C’est à partir de cette synthèse qu’il serait intéressant de réfléchir aux modalités de déclinaison d’une vraie sécurité de défense et de sécurité nationale, qui impliqueraient le territoire national où sont engagées les armées.

S’agissant du maintien de l’ordre, les annonces du Premier ministre en termes d’évolution de la doctrine constituent des pistes intéressantes pour répondre à la question suivante : à quoi sommes-nous confrontés depuis les années 1980 ? Même s’il y a déjà eu des manifestations violentes, la nouveauté, c’est ce phénomène d’imbrication incessante entre manifestants et groupes de casseurs ou black blocks, dont la doctrine est de lutter contre le capitalisme en s’en prenant notamment aux forces de sécurité et à ce qu’elles représentent. Leur action vise à détruire, puisqu’ils considèrent que cette violence est négligeable par rapport à la violence que le capitalisme fait subir à nos concitoyens.

Face à ces violences, la manœuvre de l’ordre public doit être globale. Or, elle reste une manœuvre classique – accompagnement et protection des manifestants pour faciliter le déroulement de la manifestation –, malgré le fait qu’elle doit faire face à des nouvelles difficultés découlant du non-encadrement de ces manifestations.

Au lendemain des événements de 1968, une loi de 1970 prévoyait la mise en cause des organisateurs ; elle a été abrogée en 1981, ce qui a fragilisé les conditions légales dont nous disposions.

Ce qui a fondamentalement changé aussi, c’est l’acceptation, par nos concitoyens, par notre société et par le droit, du niveau d’emploi de la force. Nous sommes aujourd’hui dans un paradoxe, puisqu’on parle de violences policières. Nous ne sommes pas chargés de commettre des violences, mais de mettre en œuvre la force légitime, c’est qui est différent.

Remettre les choses dans l’ordre est un enjeu institutionnel important. Nous parlons de zones à défendre, alors qu’il s’agit de zones occupées illégalement. Cette terminologie, qui est utilisée à dessein entraîne dans toutes les situations de violence que nous avons connues ces dernières années, une délégitimation de l’action des forces de sécurité. La question est la suivante : comment arriver à remettre, durablement, les choses dans l’ordre ? Car nous sommes allés très loin dans le désordre sémantique sur cette question.

Plus concrètement, le Premier ministre a annoncé une intégration des opérations de maintien de l’ordre dans un commandement uni