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Amendements  sur le projet ou la proposition

ogo2003modif

N° 1019

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 1er juin 2018.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI pour la liberté de choisir son avenir professionnel,

tome ii

commentaires d’articles

Par Mme Catherine FABRE,
M. Aurélien TACHÉ,
Mme Nathalie ÉLIMAS

Députés.

——

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 904, 975, 981, 979 et 983.

SOMMAIRE

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Pages

TOME II : COMMENTAIRES DES ARTICLES

TITRE PREMIER – VERS UNE NOUVELLE SOCIÉTÉ DE COMPÉTENCES 9

Chapitre Ier – Renforcer et accompagner la liberté des individus dans le choix de leur formation 9

Article 1er : Refondation du compte personnel de formation 9

Article 2 : Conséquences de la rénovation du compte personnel de formation sur le compte personnel d’activité et le compte d’engagement citoyen 36

Article 3 : Déploiement d’un conseil en évolution professionnelle enrichi 38

Chapitre II – Libérer et sécuriser les investissements pour les compétences des actifs 45

Section 1 : Champ d’application de la formation professionnelle 45

Article 4 : Redéfinition des actions entrant dans le champ de la formation professionnelle 45

Article 4 bis : Éligibilité à la VAE des activités effectuées au sein d’un organisme d’accueil communautaire et d’activités solidaires 53

Section 2 : Qualité 54

Article 5 : Généralisation d’une certification qualité des organismes de formation 54

Article 6 : Création du plan de développement des compétences et aménagement du régime de l’entretien professionnel 62

Article 6 bis : Inclure l’évolution professionnelle dans le champ de la base de données économiques et sociales 70

Chapitre III – Transformer l’alternance 70

Section 1 : Conditions contractuelles de travail par apprentissage 70

Articles 7, 8 et 9 : Assouplissement du cadre juridique du contrat d’apprentissage 70

Article 8 bis : Création d’une troisième « prépa-métiers » 95

Article 8 ter : Assouplissement du cadre juridique applicable aux mineurs dans un débit de boissons à consommer sur place 96

Section 2 : L’orientation et l’offre de formation 96

Article 10 : Modification des compétences sur l’orientation 96

Article 11 : Nouveau cadre juridique pour les centres de formation d’apprentis (CFA) 109

Article 11 bis : Valorisation de l’activité de formation des établissements publics d’enseignement supérieur 126

Section 3 : L’aide aux employeurs d’apprentis 126

Article 12 : Aide unique 126

Section 4 : Contrats de professionnalisation et autres formes d’alternance 136

Article 13 : Contrats de professionnalisation, suppression des périodes de professionnalisation et préparation opérationnelle à l’emploi 136

Article 13 bis : Évaluation des effets du projet de loi sur la promotion de la mobilité des alternants 143

Chapitre IV – Refonder le système de construction et de régulation des diplômes et titres professionnels 143

Article 14 : Régulation renouvelée de l’offre de certifications professionnelles 143

Article 14 bis : Accès des personnes en situation de handicap aux attestations de compétences 148

Article 14 ter : Adaptation du régime des établissements publics d’enseignement supérieur et de recherche 149

Chapitre V – Gouvernance, financement, dialogue social 150

Section 1 : Principes généraux et organisation institutionnelle de la formation professionnelle 150

Article 15 : Rôle des acteurs 150

Article 16 : Création de France compétences 160

Section 2 : Financement de la formation professionnelle 177

Articles 17 et 18 : Contribution unique à la formation professionnelle et à l’apprentissage 177

Articles 19 et 20 : Création des opérateurs de compétences 216

Article 21 : Contrôle de l’obligation de participation au développement de la formation professionnelle 230

Chapitre VI – Dispositions outre-mer 241

Article 22 : Dispositions applicables dans les départements et dans certaines collectivités de l’outre-mer 241

Chapitre VII – Dispositions diverses et d’application 243

Article 23 : Ratification d’ordonnances relatives à l’universalisation du compte personnel d’activité et au droit du travail applicable à Mayotte 243

Article 24 : Correction d’erreurs de références juridiques 251

Article 25 Entrée en vigueur du titre I 253

Article 25 bis : Évaluation du titre I du projet de loi 257

TITRE II – UNE INDEMNISATION DU CHÔMAGE PLUS UNIVERSELLE ET PLUS JUSTE 257

Chapitre Ier – Créer de nouveaux droits à indemnisation et lutter contre la précarité et la permittence 257

Section 1 : Créer de nouveaux droits pour sécuriser les parcours et les transitions professionnelles 257

Article 26 : Ouverture du régime d’assurance chômage aux démissionnaires et aux travailleurs indépendants 257

Sous-section 1 : Ouverture du régime d’assurance chômage aux démissionnaires 268

Article 27 : Prévention des démissions insuffisamment préparées et dispositif de contrôle spécifique aux démissionnaires 268

I. PRÉVENTION DES DÉMISSIONS INSUFFISAMMENT PRÉPARÉES 268

II. DISPOSITIF DE CONTRÔLE SPÉCIFIQUE AUX DÉMISSIONNAIRES 270

Sous-section 2 : L’indemnisation des travailleurs indépendants en cessation d’activité 272

Article 28 : Création de l’allocation des travailleurs indépendants 272

Section 2 : Lutter contre la précarité et la permittence 295

Article 29 : Possibilité de faire varier le taux de la contribution patronale d’assurance chômage en fonction du nombre de fin de contrats 295

Article 29 bis : Permettre le remplacement de plusieurs salariés avec un seul contrat à durée déterminée 307

Chapitre II – Un nouveau cadre d’organisation de l’indemnisation du chômage 308

Section 1 : Financement du régime d’assurance chômage 308

Article 30 : Règles de financement du régime d’assurance chômage 308

Article 31 : Disposition transitoire relative à la contribution globale de l’UNÉDIC au budget de Pôle emploi 325

Section 2 : La gouvernance 326

Article 32 : Cadrage des négociations des accords d’assurance chômage 326

Article 33 : Mise en œuvre transitoire par voie réglementaire de certaines mesures habituellement fixées par la convention d’assurance chômage 339

Chapitre III – Un accompagnement plus personnalisé des demandeurs d’emploi et une meilleure efficacité des obligations liées à la recherche d’emploi 344

Section 1 : Expérimentation territoriale visant à l’amélioration de l’accompagnement des demandeurs d’emploi 344

Article 34 : Mise en œuvre à titre expérimental d’un journal de bord des demandeurs d’emploi 344

Section 2 : Dispositions relatives aux droits et obligations de recherche d’emploi () 349

Article 35 : Modernisation de la définition de l’offre raisonnable d’emploi 349

Section 3 : Dispositions relatives au transfert du contrôle de la recherche d’emploi et aux sanctions 354

Article 36 : Modernisation des règles de contrôle et de sanction des demandeurs d’emploi 354

Article 36 bis : Mention des voies et délais de recours dans la décision de Pôle Emploi relative à la mise en paiement de l’allocation d’assurance 361

Article 36 ter : Rapport au Parlement sur le non-recours aux droits en matière d’assurance chômage 362

Chapitre IV – Dispositions Outre-mer 363

Article 37 : Dispositions relatives à l’outre-mer 363

Chapitre V – Dispositions diverses 365

Article 38 : Actualisations rédactionnelles 365

Article 39 : Modalités d’entrée en vigueur 368

TITRE III – DISPOSITIONS RELATIVES À L’EMPLOI 369

Chapitre I – Favoriser l’entreprise inclusive 369

Section 1 : Simplifier l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés 369

Article 40 : Simplifier l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés 369

Article 41 : Transmission des informations relatives aux caractéristiques de l’emploi dans la déclaration sociale nominative 380

Article 42 : Extension des dispositions précédentes aux employeurs publics 381

Section 2 : Renforcer le cadre d’intervention des entreprises adaptées 384

Article 43 : Renforcer le cadre d’intervention des entreprises adaptées 384

Section 3 : Accessibilité́ 391

Article 44 : Transposition de la directive relative à l’accessibilité des sites internet 391

Article 45 : Transposition de la directive relative à l’utilisation des œuvres protégées pour des personnes handicapées 396

Section 4 : Inclure dans la représentation des salariés les bénéficiaires de contrats uniques d’insertion 402

Article 46 : Inclure dans la représentation des salariés les bénéficiaires de contrats unique d’insertion 402

Article 46 bis : Informations contenues dans la déclaration de performance extra-financière des entreprises 405

Chapitre II – Moderniser la gouvernance et les informations relatives à l’emploi 406

Article 47 : Suppression du Conseil national de l’insertion par l’activité économique 406

Article 48 : Suppression de la participation des missions locales aux maisons de l’emploi 407

Article 49 : Dispositions relatives à l’organisation de Pôle Emploi 410

Chapitre III – Mesures relatives au détachement des travailleurs et à la lutte contre le travail illégal 411

Article 50 : Allègement des obligations applicables au détachement frontalier ou de courte durée 411

Article 51 : Allègement des obligations applicables au détachement pour compte propre 415

Article 52 : Suppression de la contribution forfaitaire détachement 417

Article 52 bis : Introduction d’une nouvelle condition à la reconnaissance du statut de salarié détaché 418

Article 53 : Rehaussement du plafond des amendes administratives relatives aux prestations de service internationales et allongement de la période de prise en compte de la réitération 419

Article 54 : Suspension des prestations de service internationales en cas de non-paiement des amendes administratives 423

Article 55 : Suppression du caractère suspensif du recours formé contre les titres de perception d’amendes administratives 426

Article 56 : Extension du champ de la sanction administrative de fermeture temporaire d’établissement 428

Article 57 : Création d’un nouveau cas d’infraction de travail dissimulé par dissimulation d’activité 430

Article 58 : Création d’une amende administrative pour absence de déclaration d’un chantier forestier ou sylvicole 432

Article 59 : Diffusion des condamnations pour travail illégal en bande organisée 435

Article 60 : Renforcement des pouvoirs d’enquête de l’inspection du travail en matière de travail illégal 437

Chapitre IV – Égalité de rémunération entre les femmes et les hommes et lutte contre les violences sexuelles et sexistes au travail 442

Article 61 : Mesure des écarts de rémunération et actions en faveur de l’égalité professionnelle 442

Article 62 : Information sur les voies de recours en matière de harcèlement sexuel sur le lieu de travail 449

Article 62 bis : Inclusion dans la négociation relative à l’égalité professionnelle de l’enjeu de la lutte contre le harcèlement sexuel 453

Article 62 ter : Inclusion dans la négociation relative à l’égalité professionnelle de l’enjeu d’accès à la formation et à la qualification 453

Chapitre V – Mesures relatives au parcours professionnel dans la fonction publique 454

Articles 63, 64 et 65 : Prise en compte de l’activité professionnelle exercée par le fonctionnaire en disponibilité 454

Chapitre VI – Dispositions d’application 459

Article 66 : Habilitation à prendre par ordonnances les mesures de coordination et de correction des dispositions du présent projet de loi 459

TITRE PREMIER
VERS UNE NOUVELLE SOCIÉTÉ DE COMPÉTENCES

Chapitre Ier
Renforcer et accompagner la liberté des individus dans le choix de leur formation

Article 1er
Refondation du compte personnel de formation

Adopté par la commission avec modifications

L’article 1er procède à la refondation du compte personnel de formation (CPF) devenu, en quelques années seulement, la clef de voûte du système français de sécurisation des parcours professionnels. Il concrétise l’ambition d’un droit effectif à la formation professionnelle, longtemps resté largement théorique et facteur d’inégalités selon la qualification et le degré d’insertion dans l’emploi.

 Porté par l’accord national interprofessionnel (ANI) du 11 janvier 2013, le CPF répond à une triple ambition qui tire les conséquences des nouvelles trajectoires professionnelles et des mutations du marché du travail.

– La personnalisation, avec le rattachement du droit à la formation directement à l’actif, garantissant la préservation des droits acquis et leur portabilité.

– L’universalité, qui garantit l’ouverture d’un CPF pour tout actif, quel que soit son statut professionnel, y compris dans la fonction publique, favorisant ainsi la mobilité professionnelle.

– La simplicité, enfin, facilite l’utilisation des droits dans le cadre d’un outil unique qui rassemble l’ensemble des informations relatives aux abondements acquis et aux formations qu’ils peuvent financer.

Après trois années d’application, le CPF apparaît comme un dispositif incontournable, sans cesse plus mobilisé et largement salué par nos voisins.

 Toutefois, malgré ses aménagements successifs, le CPF reste confronté à plusieurs blocages indissociables de ses paramètres constitutifs :

– le système de listes de formations éligibles, complexe et devenu illisible ;

– l’unité de mesure en heures de formation, qui manque de clarté et d’opérationnalité pour le titulaire du compte ;

– l’appropriation inégale du dispositif, conséquence d’outils numériques encore balbutiants et d’une communication insuffisante.

 L’article 1er du projet de loi tire les conséquences de ces différents freins tout en réaffirmant le caractère désormais central du CPF. La monétisation du compte, la suppression du système de listes d’éligibilité et la transformation du congé individuel de formation (CIF) en « projet de transition professionnelle » constituent les conditions d’un CPF en adéquation avec les attentes des salariés et des employeurs. Il poursuit par ailleurs l’objectif d’une sécurisation des parcours des salariés les plus fragiles, en renforçant l’abondement du CPF des salariés les moins qualifiés et en mettant fin à l’abondement prorata temporis du compte des salariés effectuant au moins un mi-temps.

I. LE CPF COMME PILIER D’UN DROIT À LA FORMATION PROFESSIONNELLE UNIVERSEL ET PERSONNEL

A. UN DISPOSITIF RÉCENT DEVENU LA CLEF DE VOÛTE DE LA SÉCURISATION DES PARCOURS PROFESSIONNELS

● Le compte personnel de formation concrétise l’ambition d’un droit effectif à la formation professionnelle, consacré dès l’accord national interprofessionnel (ANI) du 5 décembre 2003 mais longtemps resté un vœu pieux.

Inscrit une décennie plus tard dans la loi de sécurisation de l’emploi (1), le principe du CPF a été décliné par la loi du 5 mars 2014 (2) pour une entrée en vigueur au 1er janvier 2015.

Il succède au droit individuel à la formation (DIF) dont l’échec relatif –s’illustrant par une utilisation par seulement 6,5 % des salariés en 2010 – s’expliquait notamment par l’obligation d’accord de l’employeur et une portabilité limitée à deux années seulement.

● Le CPF répond précisément aux difficultés du dispositif antérieur par une construction unanimement reconnue comme inédite à au moins deux titres.

En premier lieu, il constitue le premier outil personnel et universel, qui tire les conséquences des nouvelles trajectoires professionnelles et du marché du travail en pleine mutation dans lequel elles s’inscrivent. Répondant à l’objectif de portabilité des droits, le CPF garantit le maintien des droits acquis et l’accès à de nouvelles qualifications quel que soit le changement d’activité ou de statut.

En second lieu, il amorce la construction d’un nouveau système de sécurisation des parcours professionnels orienté vers l’objectif de qualification, prolongée depuis par la création du compte personnel d’activité (CPA). Reprenant la logique de compte individuel, les deux autres piliers du CPA – le compte professionnel de prévention (C2P) et le compte d’engagement citoyen (CEC) – sont tous deux orientés vers l’objectif de qualification en permettant l’acquisition de droits supplémentaires sur le CPF.

Sans équivalent à l’étranger, le CPF constitue donc un dispositif novateur ayant vocation à être enrichi et diffusé auprès de l’ensemble des actifs.

B. UN COMPTE PERSONNEL ET UNIVERSEL PLACÉ AU SERVICE DE LA QUALIFICATION

1. La création d’un compte unique, individuel et accessible

a. L’ouverture et la fermeture du CPF

Le CPF est ouvert et fermé selon les modalités applicables au CPA, depuis la création de ce dernier par l’article 39 de la loi du 8 août 2016 (3).

● Un compte est ouvert pour toute personne âgée d’au moins 16 ans qui :

– occupe ou recherche un emploi ;

– est accompagnée dans un projet d’orientation ou d’insertion professionnelles ;

– est accueillie dans un établissement et service d’aide par le travail (ESAT).

Une exception est prévue pour les jeunes en contrat d’apprentissage, qui peuvent ouvrir leur compte dès 15 ans.

● La fermeture du CPF, qui intervenait initialement lors du départ à la retraite de son titulaire, a été repoussée au décès par la loi du 8 août 2016 précitée.

Après la liquidation, le CPF voit son utilisation limitée au financement de formations des droits à retraite destinées à permettre aux bénévoles et aux volontaires en service civique d'acquérir les compétences nécessaires à l'exercice de leurs missions. Il peut alors uniquement être alimenté au titre des activités effectuées dans le cadre du compte d’engagement citoyen.

b. L’alimentation du CPF

● Le CPF est alimenté à la fin de chaque année à hauteur de 24 heures par an jusqu’à 120 heures, puis de 12 heures par an dans la limite d’un plafond de 150 heures, dans le cas d’un salarié à temps complet. Une alimentation prorata temporis est prévue pour les autres salariés – qu’il s’agisse des contrats à durée déterminée ou à temps partiel.

Par exception, le CPF des salariés les moins qualifiés est alimenté à hauteur de 48 heures par an, le plafond étant porté à 400 heures. Sont concernés par cet abondement majoré les salariés n’ayant pas atteint un niveau de formation sanctionné par un diplôme classé au niveau V, un titre professionnel enregistré et classé au niveau V du répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) ou une certification reconnue par une convention collective nationale de branche.

● Un rythme d’abondement supérieur peut néanmoins être décidé par accord d’entreprise, de groupe ou de branche, ou sur décision unilatérale de l’employeur. Il peut notamment porter l’alimentation du CPF des salariés à temps partiel au niveau de celui des salariés à temps plein.

Plus généralement, des abondements conventionnels peuvent être mis en place par accord d’entreprise, de groupe ou de branche ou conclu par les organisations syndicales de salariés et d’employeurs signataires de l’accord constitutif d’un OPCA interprofessionnel. Ces abondements s’adressent en particulier aux salariés prioritaires, notamment les moins qualifiés ou ceux dont les emplois sont menacés par les évolutions économiques ou technologiques. Ils ne sont alors pas comptabilisés dans le calcul des heures créditées annuellement sur le compte, ni dans le décompte de son plafond.

● Des abondements supplémentaires, enfin, peuvent intervenir au titre du non-respect par l’employeur des obligations qui lui incombent en matière d’entretien professionnel.

S’appliquant aux entreprises d’au moins 50 salariés, cet abondement correctif s’élève à 100 heures – ou 130 heures dans le cas d’un salarié à temps partiel – lorsque l’employeur n’a pas satisfait l’obligation d’entretien professionnel tous les deux ans, ni au moins deux des trois dispositions suivantes au cours des six dernières années :

– le suivi d’au moins une action de formation ;

– l’acquisition des éléments de certification par la formation ou par la validation des acquis de l’expérience (VAE) ;

– le bénéfice d’une progression salariale ou professionnelle.

c. La mobilisation du CPF

● L’objectif d’effectivité du droit à la formation, qui avait présidé à la création du CPF, se traduit par une mobilisation simplifiée des heures, à l’initiative du salarié.

Contrairement au DIF, dont l’utilisation était subordonnée à l’accord de l’employeur, le CPF peut être mobilisé librement par le salarié, sans accord de son employeur, dès lors que la formation est suivie en dehors du temps de travail.

Lorsque la formation est suivie en tout ou partie pendant le temps de travail, le salarié doit demander l’accord préalable de l’employeur, l’absence de réponse valant acceptation. Toutefois, lorsque les heures mobilisées ont été acquises au titre du manquement de l’employeur à ses obligations en matière d’entretien professionnel ou dans des cas prévus par la voie conventionnelle, l’accord de l’employeur n’est pas requis. La mobilisation du CPF au titre de la VAE ou de l’acquisition du socle des connaissances et de compétences constituent, par ailleurs, des droits opposables et ne nécessitent donc, par construction, aucun accord de l’employeur.

● La mobilisation simplifiée des heures inscrites sur le CPF passe aussi par une information facilement accessible sur le fonctionnement et le contenu du compte. Le système d’information du CPF (SI-CPF), géré depuis sa création par la Caisse des dépôts et consignations, correspond à un service en ligne gratuit, également accessible via le site internet du CPA.

Un passeport d’orientation, de formation et de compétences est également prévu, afin de recenser les formations et les qualifications suivies dans le cadre de la formation initiale et continue.

d. L’articulation avec les autres dispositifs du CPA

● Le CPF est désormais indissociable du compte personnel d’activité (CPA) créé par la loi du 8 août 2016 précitée. Conçu comme un compte unique destiné à rassembler l’ensemble des droits professionnels, le CPA repose sur trois piliers orientés vers le même objectif de sécurisation des parcours :

– le compte personnel de formation ;

– le compte professionnel de prévention (C2P) – qui a succédé au compte personnel de prévention de la pénibilité (C3P) aux termes de l’ordonnance du 22 septembre 2017 (4) ratifiée par la loi du 29 mars 2018 (5;

– le compte d’engagement citoyen (CEC), créé simultanément au CPA.

L’ensemble des droits acquis sur le C2P ou le CEC peuvent être placés au service de la qualification via un abondement du CPF de son titulaire.

● S’agissant du C2P, d’une part, les droits acquis au titre de l’exposition à des facteurs de risques professionnels permettent d’acquérir des abondements supplémentaires du CPF en vue d’accéder à un emploi non exposé ou moins exposé. Un point inscrit sur le C2P ouvre ainsi droit à 25 heures de prise en charge de tout ou partie des frais d’une action de formation professionnelle.

L’orientation des droits du C2P vers le CPF plutôt que vers l’une des deux autres utilisations possibles (6) constitue d’ailleurs une obligation pour les vingt premiers points pour les assurés nés à partir du 1er janvier 1963 – cette obligation ne s’appliquant que pour les dix premiers points pour les salariés nés entre le 1er janvier 1960 et cette date, et ne s’appliquant pas à ceux nés auparavant.

● S’agissant du CEC, d’autre part, l’exercice d’activités bénévoles ou volontaires permet l’acquisition de droits supplémentaires sur le CPF ou l’obtention de jours de congés.

Peuvent ainsi bénéficier de l’inscription de 20 heures sur le CPF – dans la limite d’un plafond de 60 heures – les volontaires en service civique, les maîtres d’apprentissage, les volontaires de la réserve militaire opérationnelle, militaire citoyenne et communale de sécurité civile, civique ou sanitaire, les sapeurs-pompiers volontaires et les bénévoles participant à la direction d’une association et à l’encadrement de bénévoles.

2. Une ambition d’universalité progressivement accomplie

● Le CPF repose depuis sa création sur l’ambition d’universalité, condition de sa portabilité quel que soit le statut.

L’ANI du 11 janvier 2013 qui en a posé les fondements précisait ainsi clairement cet objectif, devant garantir que « toute personne dispose d’un compte personnel de formation dès son entrée sur le marché du travail et jusqu’à son départ à la retraite » (7).

Pourtant, le CPF a dans un premier temps été ouvert aux seuls salariés et demandeurs d’emploi. Si les objectifs de personnalisation et de transférabilité des droits ont été atteints, celui d’universalité demeurait donc flottant.

● L’extension du CPF aux non-salariés est rapidement apparue comme un prérequis à l’universalisation du droit à la formation, dans un contexte de trajectoires professionnelles discontinues et de travail indépendant en plein essor.

La loi du 8 août 2016 a procédé à l’élargissement du champ du CPF aux travailleurs indépendants, aux membres des professions libérales ou des professions non-salariées, à leurs conjoints collaborateurs et aux artistes auteurs. Le CPF des non-salariés reprend les principes-clefs du dispositif, s’agissant notamment du rythme d’alimentation. Il se distingue néanmoins par les formations éligibles qui, au-delà de celles prévues pour le CPF de droit commun, peuvent couvrir les formations définies comme éligibles par le fonds d’assurance formation auquel adhère le titulaire du compte. Des formations supplémentaires peuvent également être définies comme éligibles par les chambres des métiers et de l’artisanat et les chambres de métiers et de l’artisanat de région.

Le CPF des non-salariés est désormais en vigueur, depuis le 1er janvier 2018.

● Une marche supplémentaire restait à franchir à destination des agents publics. Le cadre spécifique de la fonction publique, dérogatoire au droit du travail, impliquait l’adaptation du CPF de droit commun et la définition, plus largement, d’une nouvelle politique de formation professionnelle des agents publics.

Pour ce faire, l’article 44 de la loi du 8 août 2016 précitée a habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour prendre les mesures nécessaires au renforcement des « garanties en matière de formation des agents publics, notamment les droits et congés y afférents » – et pour assurer l’accès des agents publics, plus largement, au nouveau dispositif de CPA.

Prise en application de cette habilitation, l’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 (8) a modifié les dispositions du statut des fonctions publiques d’État, territoriale et hospitalière relatives à la formation professionnelle. Parmi les principales dispositions du CPF des agents publics, peuvent être mentionnées la possibilité de consommer par anticipation des droits non encore acquis au titre des deux années suivantes – lorsque la durée de formation demandée est supérieure aux droits acquis – ainsi que l’éligibilité au CPF de toute action de formation (hors celles relatives à l’adaptation aux fonctions exercées) ayant pour objet l’acquisition d’un diplôme, d’un titre, d’un CQP ou le développement des compétences nécessaires à la mise en œuvre du projet d’évolution professionnelle.

Le projet de loi procède par ailleurs à la ratification de l’ordonnance précitée, aux termes de son article 23.

C. UNE MOBILISATION CROISSANTE BIEN QU’INÉGALE

1. Une montée en charge accélérée

● Effectif à partir du printemps 2015, le CPF a donné lieu dès sa première année d’utilisation à l’ouverture de 2,6 millions de comptes. Les années 2016 et 2017 ont accéléré cette tendance jusqu’à atteindre 5 258 139 de comptes ouverts au 10 janvier 2018.

● La montée en puissance du CPF s’illustre également par le nombre de dossiers de formation validés, en augmentation constante depuis 2015. Depuis la création du dispositif, 1,3 million de formations auront ainsi été financées.

NOMBRE DE DOSSIERS DE FORMATION VALIDÉS OU CLOS AU TITRE DU CPF

Source : Direction des retraites et de la solidarité, Caisse des dépôts et consignations.

● Ces formations suivies au titre du CPF ont été massivement orientées vers les titres linguistiques et l’accompagnement à la VAE, s’agissant des salariés. Les dix certifications les plus suivies sont recensées ci-dessous.

TOP 10 DES CERTIFICATIONS CHOISIES PAR LES DEMANDEURS D’EMPLOI
(DOSSIERS VALIDÉS OU CLOS)

Source : Direction des retraites et de la solidarité, Caisse des dépôts et consignations.

S’agissant des demandeurs d’emploi, les formations permettant l’acquisition du socle de connaissances et de compétences ont été largement suivies, comme l’illustre le tableau suivant.

TOP 10 DES CERTIFICATIONS CHOISIES PAR LES DEMANDEURS D’EMPLOI
(DOSSIERS VALIDÉS OU CLOS)

Source : Direction des retraites et de la solidarité, Caisse des dépôts et consignations.

2. Des disparités de mobilisation

● Les disparités de mobilisation se constatent tout d’abord entre les salariés et les demandeurs d’emploi. Le CPF reste aujourd’hui majoritairement mobilisé par les demandeurs d’emploi.

Cette part majoritaire des demandeurs d’emploi a pour corollaire, de facto, un rôle majeur de Pôle emploi, qui valide près de six dossiers de CPF sur dix. Il est cependant à noter que Pôle emploi valide, outre l’intégralité des dossiers qu’il finance, de nombreux dossiers financés par les régions.

RÉPARTITION DES DOSSIERS VALIDÉS OU CLOS PAR ORGANISME VALIDEUR

Source : Direction des retraites et de la solidarité, Caisse des dépôts et consignations.

Il n’en reste pas moins que le poids volontairement majoritaire des demandeurs d’emploi est volontairement majoritaire lors du lancement du CPF. En effet, dès le printemps 2015, le CPF de 160 000 demandeurs d’emploi a été abondé à hauteur de 100 heures via un financement du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP).

● Les disparités de mobilisation se constatent également au regard du niveau de qualification, traduisant le poids majoritaire des utilisateurs ayant un niveau inférieur ou égal à IV.

VENTILATION DES DOSSIERS DE FORMATION VALIDÉS OU CLOS AU TITRE DU CPF EN FONCTION DU NIVEAU DE DIPLÔME LE PLUS ÉLEVÉ OBTENU

Source : Direction des retraites et de la solidarité, Caisse des dépôts et consignations.

La représentation des utilisateurs les moins qualifiés est particulièrement renforcée dans le cas des demandeurs d’emploi.

L’objectif d’orientation prioritaire du dispositif vers les publics les moins qualifiés – justifiant notamment un abondement renforcé de leur CPF – est donc effectivement suivi.

II. DES RIGIDITÉS À CORRIGER POUR RÉPONDRE AU DÉFI DE L’AUTONOMISATION DES PARCOURS

A. LA COMPLEXITÉ DU SYSTÈME DE FORMATIONS ÉLIGIBLES

1. Une éligibilité progressivement enrichie

Progressivement enrichi, le système d’éligibilité au CPF recouvre trois grandes catégories de formations.

● Sont tout d’abord éligibles au CPF deux catégories de formations qui correspondent à des droits opposables à l’employeur :

– les formations permettant d’acquérir le socle de connaissances et de compétences – dispositif dit « CLéA » – ainsi que les actions permettant d’évaluer les compétences d’une personne en amont ou en aval de cette formation, d’une part ;

– l’accompagnement à la validation des acquis de l’expérience (VAE), d’autre part.

Le socle de connaissances et de compétences

Le dispositif « CLéA » (dénomination du socle donnée par le COPANEF) regroupe l’ensemble des connaissances et des compétences qu’il est utile pour un individu de maîtriser afin de favoriser son accès à la formation professionnelle et son insertion professionnelle.

Il n’est pas adossé à une niveau de qualification et n’est donc pas inscrit au RNCP mais à l’Inventaire qui rassemble les compétences et les connaissances transversales. Il couvre sept domaines :

– la communication en français ;

– l’utilisation des règles de base de calcul et du raisonnement mathématique ;

– l’utilisation des techniques usuelles de l’information et de la communication numérique ;

– l’aptitude à travailler dans le cadre de règles définies d’un travail en équipe ;

– l’aptitude à travailler en autonomie et à réaliser un objectif individuel ;

– la capacité d’apprendre à apprendre tout au long de la vie ;

– la maîtrise de gestes et postures, ainsi que le respect des règles d’hygiène, de sécurité et environnementales élémentaires.

Des modalités définis par la région peuvent s’y ajouter.

Le processus d’accès à la certification CLéA repose sur deux temps :

– un temps d’évaluation pour déterminer les compétences détenues ;

– un temps de formation pour acquérir les compétences manquantes.

● Sont également éligibles au CPF plusieurs formations ajoutées au fil des réformes intervenues dans le champ de la formation professionnelle et visant à répondre à des besoins spécifiques. Il s’agit des formations relatives à :

– la préparation de l’épreuve théorique du code de la route et de l’épreuve pratique du permis de conduire ;

– la réalisation d’un bilan de compétences ;

– la création ou la reprise d’entreprise ;

– l’acquisition de compétences permettant aux bénévoles et aux volontaires en service civique et aux sapeurs-pompiers volontaires d’acquérir des compétences nécessaires à l’exercice de leurs missions.

● Sont enfin éligibles au CPF les formations sanctionnées par une certification enregistrée au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) ou permettant d’obtenir une partie identifiée de certification, par une certification inscrite à l’Inventaire ou par un certificat de qualification professionnelle (CQP), ainsi que celles concourant à la qualification des demandeurs d’emploi. Leur éligibilité est néanmoins conditionnée à leur inscription sur les listes par les partenaires sociaux.

Trois catégories de listes sont à distinguer :

– la liste nationale interprofessionnelle (LNI), établie par le Comité paritaire interprofessionnel national pour l’emploi et la formation (COPANEF) ;

– les listes de branches professionnelles élaborées par les commissions paritaires nationales pour l’emploi (CPNE) ;

– les listes régionales définies par les comités paritaires interprofessionnels nationaux pour l’emploi et la formation (COPAREF), distinguant les listes à destination des salariés et celles à destination des demandeurs d’emploi.

2. Un système de listes devenu illisible et bloquant

● La mise en place de listes conditionnant l’éligibilité au CPF répondait à deux objectifs légitimes :

– garantir une régulation du système par une identification et une délimitation claires des différentes formations ;

– orienter la mobilisation du CPF vers les besoins de l’économie, identifiés et actualisés par les partenaires sociaux.

Au total, 63 244 certifications étaient publiées au CPF en janvier 2018 (9), dont 3 050 dans la LNI, 40 478 dans les listes de branches et 19 714 dans celles des COPAREF.

● Bien que louable, cette recherche de régulation est en réalité rapidement devenue un frein à la mobilisation et à la montée en puissance du CPF.

Elle semble même être devenue un facteur de complexité et d’inégalité.

La complexité, d’une part, résulte de l’éclatement des formations résultant de la multiplicité des listes. Cela est rendu d’autant plus difficile d’accès pour l’usager que le grand public recherche plus spontanément une session de formation qu’une certification, qui reste le point d’entrée du compte.

L’inégalité, d’autre part, est la conséquence des différences d’éligibilité d’un territoire à l’autre. Les salariés et les demandeurs d’emploi n’ont donc pas nécessairement accès aux mêmes formations entre deux régions.

Au total, le système de listes actuel apparaît obscur pour l’usager, lourd pour le gestionnaire et pénalisant pour l’essor du CPF, au point de conduire les partenaires sociaux à prôner sa suppression à l’article 7 de leur ANI du 22 février 2018 (10).

B. UNE APPROPRIATION ENCORE INSUFFISANTE PAR LES USAGERS

● Le CPF souffre, trois ans après sa mise en place, d’un déficit de notoriété et d’une mobilisation insuffisante – les 5,3 millions de comptes ouverts devant être rapportés aux 29 millions d’actifs.

Une communication inaboutie peut donc être déplorée, portant d’ailleurs moins sur l’outil lui-même que sur les possibilités qu’il ouvre. À titre d’exemple, la possibilité de bénéficier d’abondements complémentaires reste encore largement confidentielle.

Pourtant, la création d’un site unique et facilement accessible, puis sa fusion dans un portail unique commun au CPA, constituent des avancées bienvenues.

● Plus fondamentalement, le CPF pâtit aujourd’hui de sa complexité.

La mise en place du CPF – puis son universalisation et son intégration dans le CPA – constituent des chantiers majeurs déployés dans des délais extrêmement courts. L’ampleur et le caractère inédit de l’opération ont atteint, par construction, un niveau de raffinement technique que l’investissement et la qualité de service de la Caisse des dépôts et consignations n’auront pas permis d’éliminer totalement.

Concrètement, le lien entre une certification et une offre de formation, ou le montant pouvant être financé par une heure inscrite sur le CPF, ne relèvent en aucun cas de l’évidence. Le « parcours utilisateur » ne permet pas encore de favoriser l’initiative de tout actif dans la construction de son projet de formation. L’intervention de multiples acteurs et d’autant de sources de financements ne corrigent pas cette difficulté.

Au total, l’absence de compréhension claire du fonctionnement du dispositif – et de son articulation avec les autres composantes du CPA – freine tout essor du CPF auprès du grand public.

Tout l’enjeu est donc de masquer cette complexité inhérente au dispositif, en limitant l’accès des usagers à une application accessible, simple d’usage et ergonomique. Cette application deviendrait alors la couche visible d’une mécanique dont la technicité ne devrait plus être immédiatement perceptible.

III. GARANTIR L’EFFECTIVITÉ D’UN CPF AU SERVICE DE LA QUALIFICATION ET DE L’AUTONOMIE PROFESSIONNELLES

L’article 1er du projet de loi pose les fondations d’un CPF monétisé, étoffé, juste, simplifié, financé et accessible. Conservant l’ambition originelle du dispositif, il corrige les principaux freins du compte et crée ainsi les conditions d’un déploiement réussi.

Ces dispositions entreront en vigueur au 1er janvier 2019, aux termes du VIII de l’article – sauf mention contraire explicitée infra.

A. UN CPF MONÉTISÉ

1. Comme un second passage à l’euro

La monétisation du CPF constitue l’une des modifications les plus substantielles du dispositif – et l’une des plus immédiatement visibles pour l’usager.

● La définition d’une nouvelle unité de compte succédant à l’heure de formation poursuit deux grands objectifs.

La monétisation garantit tout d’abord une plus grande lisibilité du dispositif. Contrairement à l’heure de formation, peu signifiante pour l’utilisateur, l’euro a une résonance directe qui permet à chaque actif de mesurer précisément le niveau d’abondement de son compte. Il s’accompagne ainsi d’une transparence renforcée, qui ne dépend plus de la définition des critères de prise en charge au titre d’une heure, pouvant varier d’un financeur à l’autre.

La monétisation favorise ensuite une appropriation renforcée du compte par les actifs, qui décident de l’utilisation du capital acquis et deviennent responsables du choix de l’achat d’une prestation. La perception de droits concrets facilite leur utilisation, jusqu’alors affaiblie par un système opaque où la valorisation financière d’une même formation pouvait varier significativement selon les choix des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA). La monétisation correspond par ailleurs davantage aux nouvelles offres de formation en ligne et dématérialisées pour lesquelles une mesure par la durée ne va pas de soi.

● L’article 1er modifie ainsi l’unité de compte du CPF pour les différentes catégories d’actifs. Cette modification est opérée par :

– les , , 10°, 12° et 15° du I, pour les salariés ;

– les 25°, 26°, 27°, 28° et 30° du I, pour les travailleurs indépendants, les membres des professions libérales et des professions non salariées, leurs conjoints collaborateurs et les artistes auteurs ;

– les 33°, 34°, 35° et 37° du I, pour les personnes handicapées accueillies dans un ESAT.

● Le rythme d’alimentation du compte, plus précisément, est modifié en conséquence. Le Gouvernement fait le choix d’un renvoi au pouvoir réglementaire du niveau de l’abondement annuel et de celui du plafond – le 10° du I prévoyant que ce plafond ne pourra pas excéder dix fois le montant annuel.

L’exposé des motifs du projet de loi précise néanmoins d’ores et déjà que le rythme d’alimentation s’établira à 500 euros par an pour un salarié effectuant au moins un mi-temps, dans la limite d’un plafond de 5 000 euros.

● Le 10° du I prévoit également que ce rythme d’alimentation peut être porté à un niveau supérieur par accord collectif d’entreprise ou, à défaut, par accord de branche. La nouvelle rédaction précise néanmoins que ces modalités doivent explicitement être assorties d’un financement spécifique à cet effet.

● Les règles de conversion des heures de formation en euros revêtent, en conséquence, une importance fondamentale. Le VII renvoie cette conversion des heures inscrites sur le CPF – ainsi que de celles, résiduelles, héritées du DIF – à un décret, dont le contenu sera particulièrement attendu.

● Une attention particulière devra être portée à la politique de régulation des coûts de formation. Tel est précisément l’objet de la prérogative confiée à France compétences en matière de veille, d’observation et de transparence des coûts des formations.

Cette mission apparaît d’autant plus fondamentale qu’elle est indispensable pour éviter deux possibilités :

– des comportements abusifs pouvant conduire des organismes de formation à augmenter leurs tarifs en raison de la nouvelle capacité de financement des titulaires de CPF, d’une part ;

– à l’inverse, une pression excessive à la baisse sur le coût des formations afin de capter un maximum d’utilisateurs, au risque de fragiliser la qualité de l’action dispensée, d’autre part.

2. L’aménagement du régime de mobilisation du CPF à compter de la retraite

Reprenant le droit en vigueur, le dispositif rappelle que les droits acquis sont conservés en cas de changement de situation professionnelle ou de perte d’emploi, et que le compte cesse d’être alimenté à compter du départ à la retraite.

Le du I modifie toutefois la rédaction en basculant les règles d’utilisation du CPF à partir de la retraite figurant jusqu’alors dans le régime juridique du CPA dans celui du CPF.

Les deux règles actuelles d’utilisation du CPF dans ce cas de figure sont maintenues, en l’espèce :

– l’interruption de l’alimentation du CPF à compter du départ en retraite. La nouvelle rédaction renvoie désormais à l’article L. 5421-4 du code du travail, qui vise les différents cas de liquidation des droits à la retraite définis par le code de la sécurité sociale :

o l’atteinte de l’âge légal de départ à la retraite – 62 ans –, une fois la durée d’assurance permettant d’obtenir le taux plein validée ;

o l’atteinte de l’âge légal augmenté de cinq ans – 67 ans, donc –, c’est-à-dire l’âge d’annulation de la décôte ;

o le bénéfice d’une retraite dans des conditions spécifiques de majoration de durée d’assurance, recouvrant notamment les régimes applicables au C2P, aux départs anticipés pour carrières longues et à ceux pour les assurés handicapés justifiant d’une incapacité permanente d’au moins 50 % ;

– l’impossible utilisation des heures inscrites sur le CPF à compter de cette échéance, à l’exception de celles acquises au titre du compte d’engagement citoyen qui restent mobilisables pour permettre aux bénévoles et aux volontaires en service civique d’acquérir les compétences nécessaires à l’exercice de leurs missions.

3. L’enrichissement des sources d’abondements complémentaires

● Le droits en vigueur identifie sept sources d’abondements des heures complémentaires :

– le titulaire lui-même et son employeur – lorsque le titulaire est salarié ;

– un OPCA ou un organisme paritaire agréé au titre du congé individuel de formation (OPACIF) ;

– les organismes gestionnaires des branches « Maladie » et « Accidents du travail – maladies professionnelles », au titre du C2P ;

– l’État, les régions et les communes ;

– Pôle emploi, l’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des handicapés (AGEFIPH) et les fonds d’assurance-formation des non-salariés ;

– les chambres régionales de métiers et de l’artisanat et les chambres de métiers et de l’artisanat de région ;

– l’Agence nationale de santé publique.

● Le du I apporte trois modifications à cette série de financeurs d’abondements complémentaires, désormais en euros :

– toute collectivité territoriale peut désormais procéder à tel abondement ;

– l’Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (UNÉDIC) rejoint Pôle emploi dans la liste des organismes visés ;

– les opérateurs de compétences succèdent aux OPCA, dont l’identification disparaît, au même titre que les OPACIF. Les conséquences de la transformation des OPCA sont tirées, plus généralement, au 14° et au 29° du I.

● Le du I supprime l’absence explicite de prise en compte de ces abondements complémentaires pour le calcul du plafond.

Cette précision semble uniquement maintenue pour le régime d’abondement complémentaire du CPF des personnes handicapées accueillies en ESAT, aux termes du 38° du I.

● Les IV et V de l’article, enfin, effectuent des modifications de coordination et de cohérence s’agissant des abondements effectués au titre du C2P, tirant notamment les conséquences du passage à l’euro.

4. L’adaptation du régime de l’abondement correctif

L’abondement correctif dont bénéficie le salarié d’une entreprise d’au moins 50 salariés n’ayant pas bénéficié de mesures identifiées de formation professionnelle – s’agissant notamment de l’entretien professionnel biannuel – est également modifié dans le cadre de la rénovation du CPF.

Le 13° du I tire tout d’abord les conséquences de la monétisation du CPF. « Un » abondement – dont le niveau est renvoyé au pouvoir réglementaire – succèderait ainsi à l’abondement correctif actuel, fixé par la loi à 100 heures pour un salarié à temps plein et à 130 heures pour un salarié à temps partiel. Cet amendement correctif, qui « ne peut excéder six fois le montant annuel », devrait donc s’élever à 3 000 euros au maximum.

Il intègre par ailleurs l’ajout prévu à l’article 6 du projet de loi, relatif au nouveau régime de l’abondement correctif. Outre les trois dispositions prévues par le droit en vigueur (cf. supra) sera également pris en compte le bénéfice d’une proposition d’abondement du CPF par l’employeur au moins égal à la moitié des droits acquis. La satisfaction d’au moins deux des quatre mesures dans les six années, ainsi que la conduite de l’entretien professionnel biannuel, seront nécessaires pour éviter l’abondement correctif.

L’abondement correctif sert d’épée de Damoclès pour inciter l’employeur à entrer dans une démarche d’accompagnement au long cours de ses salariés dans l’acquisition de nouvelles compétences. À ce titre il paraitrait judicieux d’utiliser cette opportunité pour amener le dialogue social au sein de l’entreprise, sur ces enjeux de formation et de compétences, par exemple en permettant aux partenaires sociaux d’établir eux même les conditions d’une mesure propre à éviter l’abondement correctif.

5. La suppression de l’abondement au titre de la durée complémentaire de formation qualifiante

Le du I supprime l’abondement du CPF effectué dans le cadre du droit à une durée complémentaire de formation qualifiante.

Selon les informations transmises par le Gouvernement à la rapporteure, ce droit est maintenu pour les « décrocheurs » dans le cadre du financement, par les régions, du service public régional de la formation professionnelle prévu à l’article L. 6121-2 du code du travail.

B. UN CPF AU SERVICE DES TRANSITIONS PROFESSIONNELLES

1. Un CIF qui coexiste avec le CPF dans une logique proche

● Le congé individuel de formation (CIF) permet à tout salarié de s’absenter de son lieu de travail pour suivre, à son initiative, une action de formation distincte de celles prévues par le plan de formation de son entreprise. Sont notamment visées les actions permettant d’acquérir un niveau supérieur de qualification professionnelle ou de changer d’activité ou de profession.

Le régime du congé individuel de formation

Le bénéfice du CIF est ouvert à tout salarié justifiant d’une ancienneté minimale de 24 mois – consécutifs ou non – quelle qu’ait été la nature des contrats de travail successifs, dont 12 mois dans l’entreprise. Le seuil de 24 mois est rehaussé à 36 mois dans les entreprises artisanales de moins de 11 salariés. Cette condition d’ancienneté n’est pas requise lorsque le salarié a changé d’emploi du fait d’un licenciement économique et n’a pas bénéficié de stage de formation entre son licenciement et son réemploi.

La durée du CIF – calée sur celle du stage – ne peut excéder un an, s’il s’agit d’un stage à temps plein. Dans le cas de stages comportant des enseignements discontinus ou à temps partiel, la durée s’élève à 1 200 heures. La négociation conventionnelle peut toutefois choisir d’allonger cette durée.

L’obtention d’un CIF est de droit et ne peut être refusée par l’employeur que si les conditions requises ne sont pas remplies. L’employeur peut également demander le report du départ en congé, soit lorsque le nombre d’heures de congé demandées dépasse 2 % du nombre total d’heures de travail effectuées dans l’année ou – dans la limite de neuf mois – s’il estime que l’absence du salarié entraînera des conséquences préjudiciables à la production et à la marche de l’entreprise.

Le financement du CIF relève de l’OPACIF de la branche ou du secteur d’activité dont relève l’entreprise ou, à défaut, du FONGECIF.

Un dispositif spécifique est ouvert aux salariés en CDD – « CIF-CDD » – qui ne remplissent pas les conditions de droit commun. Devant justifier d’une ancienneté de 24 mois en qualité de salarié au cours des cinq dernières années, dont quatre mois sous CDD au cours des 12 derniers mois, le salarié peut suivre l’action de formation en dehors de la période d’exécution de son contrat. L’action est alors prise en charge, au titre du « 1 % CIF-CDD », par l’OPCA dont relève l’entreprise dans laquelle le salarié a effectué son dernier contrat.

● Le CIF a acquis une légitimité forte au regard de l’enjeu de reconversion professionnelle auquel chaque salarié peut aspirer. L’instruction des dossiers par des organismes ancrés dans les territoires et dotés d’une forte culture interprofessionnelle est la condition de la qualité et du succès de ce dispositif.

Sa distinction avec le CPF ne va toutefois plus de soi, tous deux étant fondés sur l’exercice d’un droit professionnel autonome visant la qualification et la sécurisation du parcours.

L’intégration du CIF dans le CPF semble devenue la condition de sa revalorisation – seulement 39 000 CIF étant dénombrés en moyenne par an –, de sa lisibilité et de son accessibilité.

2. Le CPF comme support du projet de transition professionnelle

Le 18° du I substitue au CIF actuel un « projet de transition professionnelle » mis en œuvre dans le cadre du CPF. Il en définit l’objectif, l’éligibilité, la mise en œuvre et les droits associés.

● S’agissant de l’objectif, tout d’abord, le projet de transition professionnelle (PTP) vise à financer une action de formation certifiante ou qualifiante destinée à changer de métier ou de profession.

● S’agissant de l’éligibilité, ensuite, ce projet est ouvert à tout salarié justifiant d’une ancienneté minimale dans ce statut. Fixée par décret, cette ancienneté ne sera toutefois pas exigée pour un salarié qui a changé d’emploi à la suite d’un licenciement pour motif économique et qui n’a pas suivi d’action de formation entre son licenciement et son réemploi.

● S’agissant de la mise en œuvre, plusieurs acteurs interviennent dans l’élaboration et la conduite du projet, le détail du dispositif étant renvoyé à un décret en Conseil d’État :

– l’opérateur du CEP, d’une part, accompagne, informe et oriente le salarié dans la définition de son projet, et lui propose un plan de financement ;

– la commission paritaire interne au CREFOP, d’autre part, apprécie la pertinence du projet et décide ou non de l’autoriser ;

– l’opérateur de compétences, enfin, décide de la prise en charge financière ou non du projet autorisé, par une décision motivée.

On peut s’interroger sur l’opportunité de ce processus en trois étapes, qui implique deux temps d’instruction de la demande. Il est toutefois fondamental de garder la validation par une instance interprofessionnelle, pour un dispositif très souvent utilisé pour conduire un changement de métier.

● S’agissant des droits associés au PTP, enfin, le salarié bénéficie d’un congé spécifique, lorsque la formation est suivie en tout ou partie durant le temps de travail. Assimilé à une durée de travail en matière de congé et d’ancienneté, le projet ne peut être imputé sur la durée du congé payé annuel.

Le salarié bénéficie, plus fondamentalement, d’une rémunération minimum fixée par décret, sauf dispositions conventionnelles plus favorables. Il revient à l’employeur de verser cette rémunération, avant d’obtenir un remboursement de l’opérateur de compétences dont il relève. Le décret relatif aux conditions de financement de cette rémunération prévoira des dispositions spécifiques pour les entreprises de moins de cinquante salariés.

● L’abrogation du CIF s’étend à d’autres formes de congés, tous regroupés dans le chapitre II du titre II du livre III de la sixième partie du code du travail. Sont ainsi supprimés par le VI :

– le congé bilan de compétences, ce dernier étant éligible au CPF ;

– le congé de formation pour les salariés de moins de 25 ans, qui constituait une variante du CIF et a donc vocation à être couvert par le CPF de transition professionnelle ;

– le congé d’enseignement et de recherche, qui permet au salarié de bénéficier d’un temps d’absence pour dispenser un enseignement ou réaliser des recherches. Ne bénéficiant pas de financement dédié, ce congé ne relève pas à proprement parler des dispositifs de formation professionnelle, selon le Gouvernement.

C. UN CPF QUI RENFORCE LES DROITS DES PUBLICS PRIORITAIRES

1. La revalorisation de l’abondement du CPF des salariés à temps partiel

Le besoin en qualification et la précarité professionnelle d’une grande partie des salariés à temps partiel impliquent de valoriser l’abondement de leur CPF. La possibilité ouverte par la loi du 5 mars 2014 de porter l’abondement des salariés à temps partiel au niveau de celui des salariés à temps plein, aux termes d’une négociation collective ou d’une décision unilatérale de l’employeur, ne suffit pas.

Le 10° du I porte donc l’alimentation du CPF des salariés effectuant au moins un mi-temps au niveau de celui des salariés à temps plein. Les salariés effectuant moins de cette durée, en revanche, voient leur abondement maintenu sous le régime du prorata temporis.

2. L’abondement renforcé du CPF des salariés les moins qualifiés

Introduit par la loi du 8 août 2016 précitée, l’abondement renforcé du CPF des salariés n’ayant pas atteint un niveau V de qualification – c’est-à-dire infra-BEP et CAP – est réaffirmé par le projet de loi.

Le 11° du I prévoit le passage de l’heure de formation à l’euro dans des conditions définies par décret en Conseil d’État. Aux termes de l’étude d’impact, l’alimentation serait ainsi portée à 800 euros par année de travail, dans la limite d’un plafond de 8 000 euros.

3. Une plus grande autonomie d’utilisation du CPF par les demandeurs d’emploi

La mobilisation autonome du CPF par les demandeurs d’emploi sera favorisée par un accès direct au service de la Caisse des dépôts et consignations. La situation actuelle – où la rencontre avec un conseiller Pôle emploi constitue un préalable – freine l’échange direct avec l’organisme de formation.

En outre, lorsque la formation acceptée par le demandeur d’emploi est financée par la région, Pôle emploi ou l’AGEFIPH, son compte sera débité du montant de l’action réalisée, aux termes du 22° du I.

Le 24° du I renvoie, plus largement, à un décret en Conseil d’État l’application de l’ensemble des dispositions relatives à la mise en œuvre du CPF des demandeurs d’emploi.

4. Le financement revalorisé du CPF des personnes accueillies en ESAT

Le CPF des personnes handicapées accueillies en ESAT sera financé, aux termes du 35° du I, par une contribution définie par décret égale au plus à 0,35 % d’une partie forfaitaire de la rémunération garantie versée au travailleur concerné. Le droit en vigueur prévoit un plafond de 0,2 % de ce même montant.

Le 40° du I renvoie, plus largement, à un décret en Conseil d’État l’application de l’ensemble des dispositions relatives à la mise en œuvre du CPF des personnes accueillies en ESAT.

Le Gouvernement a néanmoins d’ores et déjà précisé que le CPF des personnes handicapées accueillies en ESAT serait porté à 800 euros par année de travail, dans la limite d’un plafond de 8 000 euros (11).

D. UN CPF AUX CONDITIONS D’ÉLIGIBILITÉ SIMPLIFIÉES

Facteur de simplification, la suppression du système de listes de formations éligibles au CPF constitue une avancée supplémentaire vers un dispositif facilement mobilisable et compréhensible.

● Le du I refonde en conséquence les règles d’éligibilité au CPF en ne conditionnant plus l’éligibilité d’une certification à son inscription sur une liste par les partenaires sociaux.

La seule condition d’éligibilité d’une certification au CPF est désormais son enregistrement dans l’un deux répertoires – le répertoire national des certifications professionnelles (RNCP), d’une part ; le répertoire spécifique des certifications et des habilitations (RSCH), d’autre part – ou la délivrance d’une attestation de validation de blocs de compétences.

● Les actions supplémentaires aujourd’hui déjà éligibles au CPF le resteraient dans la nouvelle rédaction, c’est-à-dire :

– les actions permettant de faire valider les acquis de l’expérience ;

– les bilans de compétences ;

– la préparation de l’épreuve théorique du code de la route et de l’épreuve pratique du permis de conduire ;

– les actions d’accompagnement et de conseil à la création ou reprise d’entreprise ;

– les actions de formation destinées aux bénévoles, aux volontaires en service civique et aux sapeurs-pompiers volontaires pour l’exercice de leurs missions.

Contrairement au droit en vigueur, les formations permettant d’acquérir le socle de connaissances et de compétences « CLéA » ne sont donc plus mentionnées explicitement. Elles seront, en toute logique, intégrées au RSCH et resteront, par construction, éligibles au CPF.

Le b) du 17° du I, par ailleurs, ne fait plus de distinction entre le calendrier et le contenu de la formation. Désormais, lorsqu’une formation est suivie en tout ou partie sur le temps de travail, une fois l’autorisation d’absence obtenue, le salarié est libre de mobiliser son CPF pour le contenu de son choix.

● Les conséquences de ce système simplifié d’éligibilité au CPF sont tirées dans les différentes dispositions du code du travail relatives aux modalités de mobilisation du CPF, qu’il s’agisse des règles d’éligibilité applicables :

– aux salariés (16° du I) ;

– aux demandeurs d’emploi (21° du I) ;

– aux travailleurs indépendants, aux professions non salariées, à leurs conjoints collaborateurs et aux artistes auteurs (31° du I).

E. UN CPF FINANCIÈREMENT VIABLE

● Bien que n’étant pas l’objet de l’article 1er du projet de loi (12), l’enjeu de viabilité financière ne peut être laissé de côté dans le cadre de la rénovation du CPF.

Le dispositif est financé, depuis sa création, par deux contributions distinctes :

– une contribution obligatoire de 0,2 % de la masse salariale pour les entreprises d’au moins 11 salariés, versée par l’entreprise à son OPCA dans le cadre de sa contribution unique de 1 %. Ces entreprises peuvent également décider d’internaliser ce financement dans le cadre d’un accord d’entreprise conclu pour trois ans – le taux de la contribution à la formation professionnelle étant dans ce cas abaissé, en toute logique, à 0,8 %. Dans ce dernier cas, le CPF n’est plus soumis à l’accord explicite de son détenteur, ce qui peut apparaitre comme un détournement de son objet premier, à savoir le choix de l’individu concernant ses choix de formation. Le rendement de cette première contribution s’élevait à 879 millions d’euros en 2016 ;

– une contribution obligatoire de 0,15 % de la masse salariale pour les entreprises de 11 à moins de 50 salariés – 0,2 % au-delà – versée au FPSPP dans le cadre du financement du CPF des demandeurs d’emploi. Le rendement de cette seconde contribution s’élevait à 848 millions d’euros en 2016.

Ces ressources étaient largement suffisantes dans le cadre d’un dispositif naissant. Dans la perspective d’un CPF en régime de croisière, elles apparaissent limitées et risquent donc de conduire à restreindre la mobilisation du CPF.

La réforme du financement de la formation professionnelle et de l’apprentissage prévue à l’article 17 du projet de loi consistera notamment en un nouveau taux de contribution au titre du CPF, qui pourra – comme évoqué prudemment dans l’étude d’impact – « évoluer dans le temps en fonction notamment des besoins de financement » (13).

Le Gouvernement anticipe ainsi les ressources suivantes pour le CPF – contribution CDD incluse – à partir des perspectives d’évolution de la masse salariale.

FINANCEMENTS PRÉVISIONNELS DÉDIÉS AU CPF

(en milliards d’euros)

2019

2020

2021

2022

2,1

2,1

2,2

2,3

Source : Étude d’impact de l’article 1er du projet de loi.

Dans l’attente de la nouvelle compétence de l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF), à compter du 1er janvier 2021, la contribution sera collectée par les nouveaux opérateurs de compétences.

En outre, la possibilité précitée pour une entreprise d’au moins 11 salariés d’internaliser la gestion du CPF en consacrant au moins 0,2 % de la masse salariale à son financement est supprimée par le PJL (14). Outre le faible recours à ce dispositif, le Gouvernement fait également état d’une possible utilisation de cet outil comme détournement pour ne pas s’acquitter de la contribution à la formation professionnelle continue (15).

● La Caisse des dépôts et consignations voit sa mission étendue au financement du CPF et sera donc, in fine, destinataire de ces ressources collectées par les URSSAF. Une fraction de la contribution CPF sera néanmoins orientée vers le CPF de transition professionnelle, et versée à ce titre aux opérateurs de compétences.

Cette nouvelle mission implique de définir au préalable les règles relatives à l’obtention, à l’utilisation et au suivi des financements. Le II de l’article prévoit notamment, dans le cadre d’un renvoi plus général à un décret en Conseil d’État :

– l’habilitation de la Caisse à recevoir les ressources et à en assurer la gestion ;

– la possibilité de conclure des conventions – notamment financières – avec toute personne morale, afin de promouvoir le développement de la formation professionnelle continue ;

– la présentation trimestrielle à France compétences de l’utilisation des ressources du CPF et des engagements financiers de la Caisse ;

– la gestion des ressources dans un fonds dédié dont elle assure la gestion administrative, financière et comptable dans un compte spécifique ;

– l’alimentation d’une réserve de précaution à partir des ressources constatées au 31 décembre de chaque année.

● Cette mission de financeur consistera notamment à couvrir les frais pédagogiques et les frais afférents à la VAE, qu’ils s’appliquent :

– aux salariés (19° du I), à l’exception du cas où la formation est suivie dans le cadre du projet de transition professionnelle (cf. supra). Dans ce dernier cas, ces frais sont pris en charge par l’opérateur de compétences dont relève l’entreprise ;

– aux demandeurs d’emploi (23° du I). Lorsque l’action de formation est en partie financée via des abondements complémentaires de la région, de Pôle emploi ou l’AGEFIPH, les frais précités sont pris en charge par ces organismes ;

– aux travailleurs indépendants, aux professions libérales ou non salariées, à leurs conjoints collaborateurs et aux artistes auteurs (32° du I) ;

– aux personnes handicapées accueillies dans un ESAT (39° du I).

Le VIII précise néanmoins que, durant la période transitoire couverte par l’exercice 2019, les financeurs historiques de ces frais pourront les prendre en charge – qu’il s’agisse des opérateurs de compétences pour les salariés et les personnes handicapées accueillies en ESAT, de la région, de Pôle emploi ou de l’AGEFIPH pour les demandeurs d’emploi ou du fonds d’assurance-formation pour les non-salariés.

F. UN CPF IMMÉDIATEMENT ACCESSIBLE

● L’appropriation effective du CPF par l’ensemble des actifs reste conditionnée à la double exigence d’accessibilité et de simplicité. La complexité inhérente au CPF – reflétant celle, plus large, de notre système de formation professionnelle – n’a pas vocation à être visible par l’usager.

Telle est précisément la mission clef de la Caisse des dépôts et consignations – précisée au du I –, appelée à masquer la complexité et la technicité dans une nouvelle application garantissant une utilisation immédiate et désintermédiée du CPF.

La Caisse voit donc sa mission renforcée sur le double volet financier et technique. Elle conduira ses missions dans le cadre d’une convention triennale d’objectifs et de performance avec l’État. Le bilan de sa gestion du CPF fera par ailleurs l’objet d’un rapport annuel, qui succèdera à celui élaboré jusqu’alors par le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP). Transmis à France compétences et aux ministres en charge de la formation professionnelle et du budget, ce rapport pourrait également légitimement être transmis au Parlement, comme l’est actuellement celui du CNEFOP.

● Le du I définit les nouveaux contours du service dématérialisé gratuit du CPF – dénomination législative de ce qui sera, demain, l’application numérique. L’étude d’impact du projet de loi précise, à ce titre, que cette application « permettra de connaître en temps réel les droits individuels acquis au titre du (CPF), les formations disponibles, les taux d’insertion et de satisfaction de ces formations, de s’inscrire en formation et de payer la formation » (16).

Il supprime par ailleurs la possibilité, ouverte par la loi du 5 mars 2014 précitée, d’associer au système d’information du CPF un passeport d’orientation, de formation et compétences, qui devait recenser les formations et les qualifications suivies par le titulaire du compte ainsi que les acquis de son expérience professionnelle.

● Ce système d’information géré par la Caisse des dépôts et consignations servira, plus largement, de support au recensement de l’ensemble de l’offre de formation.

Le III prévoit ainsi son alimentation par l’ensemble des organismes financeurs et des prestataires d’actions, ainsi que la transmission par France compétences de la liste des opérateurs du CEP qu’elle finance.

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Outre 22 amendements rédactionnels de la rapporteure et deux amendements rédactionnels de Mme Christine Cloarec, la commission des affaires sociales a adopté 19 amendements apportant des modifications de fond au fonctionnement du CPF :

– un amendement de M. Gérard Cherpion, sous amendé par la rapporteure, prévoit explicitement l’éligibilité du socle de connaissances et de compétences au CPF ;

– six amendements identiques, portés par M. Gérard Cherpion, Mme Véronique Louwagie et MM. Bernard Perrut, Francis Vercamer, Jean-François Cesarini et Sylvain Maillard rendent éligibles de droit la préparation de l’épreuve théorique du code de la route et de l’épreuve pratique du permis de conduire des véhicules du groupe lourd. Cette éligibilité était jusqu’alors limitée aux véhicules du groupe léger ;

– deux amendements identiques de MM. Gérard Cherpion et Bernard Perrut précise que le champ de la plateforme d’information du CPF identifie les formations dont peut bénéficier le salarié – et non uniquement ceux dont il bénéficie ;

– trois amendements identiques de MM. Paul Christophe, Gérard Cherpion et Bernard Perrut prévoient la majoration du CPF des travailleurs en situation de handicap, dans des conditions définies par décret ;

– un amendement du Gouvernement crée de nouvelles commissions paritaires interprofessionnelles régionales en charge de l’examen du CPF de transition professionnelle et attesteront du caractère réel et sérieux du projet de reconversion professionnelle des démissionnaires. Les conséquences de cette création dans les autres dispositions du projet de loi sont tirées par l’adoption d’amendements ultérieurs du Gouvernement ;

– trois amendements du groupe La République en Marche aménagent le régime de prise en charge des frais pédagogiques tantôt par la Caisse des dépôts et consignations (lorsqu’aucun financement complémentaire n’est mobilisé), tantôt par la région, Pôle emploi ou l’AGEFIPH (lorsque des financements complémentaires sont mobilisés) ;

– un amendement de la rapporteure garantit la transmission du rapport annuel de la Caisse des dépôts et consignations au Parlement, et non pas uniquement au Gouvernement et à France compétences ;

– un amendement du groupe La République en Marche précise la mention, au sein de la plateforme CPF, des sessions d’information sur les différentes formations ;

– un amendement de M. Hugues Renson prévoit le caractère ouvert et réutilisable des données figurant sur le système d’information, afin de permettre le recours à l’open data.

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Article 2
Conséquences de la rénovation du compte personnel de formation
sur le compte personnel d’activité et le compte d’engagement citoyen

Adopté par la commission avec modification

L’article 2 procède à des modifications de conséquence et de coordination rendues nécessaires par la rénovation du compte personnel de formation opérée par l’article 1er.

Le nouveau cadre juridique du CPF – avec, en premier lieu, sa monétisation – s’accompagne de conséquences directes sur les autres dispositifs avec lesquels le CPF interagit, qu’il s’agisse du compte personnel d’activité (CPA) dans lequel il s’inscrit ou du compte d’engagement citoyen (CEC) qu’il permet d’abonder.

I. LES CONSÉQUENCES TIRÉES SUR LE FONCTIONNEMENT DU CPA

L’article 2 procède tout d’abord à deux modifications du régime applicable au compte personnel d’activité.

● D’une part, en cohérence avec la rédaction inscrite à l’article 1er, le du I aménage les modalités d’utilisation du CPA à compter du départ à la retraite de son titulaire. Conformément au droit en vigueur, le CPA resterait ouvert au-delà de l’activité et verrait son utilisation limitée à la mobilisation du CPF au titre de l’engagement citoyen.

La nouvelle rédaction, qui n’emporte pas de modification de fond, prévoit que :

– le fait générateur de cette utilisation limitée du CPA reste la liquidation des droits à la retraite. La rédaction vise néanmoins désormais les cas identifiés à l’article L. 5421-4 du code de travail (17), en cohérence avec celle retenue à l’article 1er du projet de loi ;

– la possibilité de mobiliser les droits acquis sur le CPF au titre du CEC pour financer des actions de formation permettant d’acquérir des compétences nécessaires à l’exercice des missions de bénévolat et de volontariat ne figure plus dans la section du code du travail relative au CPA mais directement dans celle régissant le CPF.

● D’autre part, le du I abroge l’article L. 5151-4 du code du travail. La liberté d’utilisation est en effet déjà inscrite explicitement au fronton du CPF, à l’article L. 6323-2 du même code. Le principe de liberté d'initiative et d'utilisation du CPA par son titulaire est également maintenu par la rédaction de l'article L. 5151-1 qui prévoit que « le titulaire du compte décide de l'utilisation de ses droits ».

II. LES CONSÉQUENCES TIRÉES SUR LE FONCTIONNEMENT DU CEC

L’article 2 procède ensuite aux modifications sur le CEC résultant de la monétisation du CPF.

Les conséquences sont ainsi précisées :

– sur le principe d’alimentation du CPF au titre du CEC, désormais en euros ( du I) ;

– sur la liste – inchangée – d’activités de bénévolat ou de volontariat permettant d’abonder le CPF ( du I) ;

– sur le rythme et le plafond d’alimentation du CPF au titre du CEC. Le CPF est actuellement abondé à hauteur de 20 heures lorsqu’une durée d’activité fixée par décret est vérifiée, dans la limite d’un plafond de 60 heures. La nouvelle rédaction étend la compétence du pouvoir réglementaire au-delà de la seule durée d’activité requise : le décret définirait également le niveau de l’abondement en euros et son plafond ( du I) ;

– sur la source de financement de ces abondements en euros, en l’espèce – selon l’activité de bénévolat ou de volontariat accomplie – l’État, la commune, l’Agence nationale de santé publique ou l’autorité de gestion du sapeur-pompier volontaire ( du I).

En cohérence avec la date d’entrée en vigueur précisée à l’article 1er du projet de loi, les dispositions prévues à cet article entreront en vigueur au 1er janvier 2019 (II).

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La commission a adopté un amendement de Mme Michèle de Vaucouleurs prévoyant la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement sur la mobilisation du compte d’engagement citoyen. Ce rapport devra être remis avant le 1er janvier 2019.

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Article 3
Déploiement d’un conseil en évolution professionnelle enrichi

Adopté par la commission avec modifications

L’article 3 procède à la réforme du conseil en évolution professionnelle (CEP), dispositif récent destiné à garantir le pouvoir d’initiative de tout salarié dans la construction de son parcours professionnel.

Les trois premières années de mise en œuvre du CEP laissent apparaître un déploiement progressif freiné par un déficit de notoriété et un positionnement malaisé dans le paysage institutionnel.

Pour y remédier, l’article 3 prévoit la désignation d’opérateurs supplémentaires du CEP, identifiés et financés par France compétences. Il instaure par ailleurs un partage obligatoire des données relatives à l’activité de conseil destiné à assuré un suivi plus fin du déploiement de cette activité.

I. UN DISPOSITIF RÉCENT AU POTENTIEL INSUFFISAMMENT MOBILISÉ

Le conseil en évolution professionnelle (CEP) constitue le second outil majeur au service de l’employabilité et de la qualification mis en place par la réforme de 2014. Après trois années d’application, il apparaît comme un dispositif indispensable dont le déploiement limité et l’appropriation inégale – par les opérateurs comme par les usagers – peuvent être regrettés.

A. FAIRE DES ACTIFS LES ACTEURS DE LEUR PARCOURS PROFESSIONNEL

● Imaginés par les partenaires sociaux dans leur accord national interprofessionnel (ANI) du 11 janvier 2013 (18), le CEP a vu ses missions et ses modalités de fonctionnement définies par la loi du 5 mars 2014 (19).

Il est assimilé à un droit dont peut bénéficier tout actif durant sa vie professionnelle dans un double objectif d’évolution et de sécurisation du parcours.

Trois grands principes régissent le CEP depuis sa création. Il s’agit d’un conseil :

– gratuit et en dehors de l’entreprise. Sa mise en œuvre est aujourd’hui assurée dans le cadre du service public régional de l’orientation (SPRO) ;

– au plus près des réalités économiques. Le conseil est ainsi délivré en lien direct avec besoins économiques existants et prévisibles des territoires ;

– homogène. Quel que soit le territoire ou l’opérateur délivrant le conseil, l’offre de service doit respecter un cahier des charges publié par arrêté.

Le cahier des charges du 16 juillet 2014

Prévu par l’article L. 6111-6 du code du travail, le cahier des charges du CEP a été élaboré de manière quadripartite puis publié à l’été 2014 (20).

Il précise les quatre séries de règles qui s’imposent aux opérateurs du CEP, relatives :

– aux finalités et aux publics bénéficiaires du CEP, dans le cadre notamment d’une accessibilité de tout actif et d’une articulation avec les entretiens professionnels ;

– à l’offre de services du CEP, qui recouvre trois niveaux :

 un accueil individualisé, permettant d’analyser la demande et d’identifier, le cas échéant, l’opérateur du CEP compétent ;

 un conseil personnalisé, permettant d’identifier les compétences de l’individu et celles à acquérir, de repérer les emplois correspondants et de délivrer une méthodologie de construction du projet professionnel ;

 un accompagnement personnalisé à la mise en œuvre du projet, permettant la co-construction d’un plan d’actions et de financement, ainsi que d’un calendrier et d’un programme de suivi.

– aux principes et aux modalités de mise en œuvre du CEP, qui doit respecter les exigences du service public et valoriser l’initative personnelle ;

– au suivi du déploiement du CEP, assuré à la fois par l’État et les régions dans une approche qualitative.

● Le choix a été initialement fait de confier la délivrance du CEP à cinq opérateurs clairement identifiés par la loi :

– les organismes de placement spécialisés dans l’insertion professionnelle des personnes handicapées – correspondant au réseau Cap emploi ;

– les missions locales pour l’insertion professionnelle et sociale des jeunes ;

– Pôle emploi ;

– les organismes paritaires collecteurs agréés au titre du congé individuel de formation (OPACIF) ;

– l’Association pour l’emploi des cadres (APEC).

Cette série limitative d’opérateurs est complétée par la possibilité pour les régions de désigner des opérateurs régionaux, après concertation au sein du bureau du comité régional de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelles (CREFOP).

● Aucun financement propre n’est par ailleurs prévu par la loi. Les opérateurs du CEP sont donc financés dans le cadre de leur propre budget général de fonctionnement.

B. UN DÉPLOIEMENT DU CEP PROGRESSIF MAIS INSUFFISANT

● Dans son principe, le CEP s’est rapidement imposé comme un outil central d’accès à un conseil personnalisé aidant les actifs à formaliser leurs attentes et projets professionnels. Il apparaît ainsi comme une garantie d’initiative et de continuité dans un marché du travail où les ruptures de parcours sont souvent subies.

Dans les faits, néanmoins, le déploiement du CEP s’est avéré inégal et souvent confidentiel, en dépit du saut qualitatif qu’il a incontestablement permis de franchir.

Tels sont les deux principaux constats dressés par le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP) dans son rapport de 2017 relatif au suivi et à la mise en œuvre du CEP. L’arrêté du 16 juillet 2014 prévoyait, en effet, qu’« au terme d’une période de deux ans à compter de la publication du présent cahier des charges, une première évaluation de la montée en charge du dispositif et du service rendu aux personnes sera réalisée par les CREFOP, selon une méthodologie commune arrêtée au sein du CNEFOP ». Le rapport de juin 2017 complète le premier rapport remis en avril 2016.

● Si les opérateurs se sont inégalement approprié le dispositif – certains pouvant l’avoir considéré, dans un premier temps, comme un simple prolongement de leur activité historique –, des progrès qualitatifs ont été unanimement salués depuis la création du CEP.

Créant une dynamique au sein des différents réseaux, le CEP a conduit à clarifier l’offre de services des opérateurs et à adapter leur façon de la délivrer. L’ingénierie administrative et financière a été progressivement dépassée pour valoriser une ingénierie de parcours qui s’attache à mettre en œuvre un « panier de services » diffusé à partir de l’été 2016. Cet outil sera complété par un « référentiel de compétences » dont l’élaboration a été confiée à l’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA).

● Le principal obstacle au déploiement du CEP semble aujourd’hui résider dans la méconnaissance constatée auprès du grand public.

Après avoir atteint 732 195 bénéficiaires en 2015, le CEP aurait été délivré à 1 541 544 bénéficiaires en 2016 (21). La répartition entre opérateurs s’opère comme suit – la totalité des conseillers et psychologues du travail de Pôle emploi étant désormais formés au CEP :

VENTILATION DES ENTRÉES EN CEP NIVEAUX 2 ET 3 PAR OPÉRATEUR EN 2016

Source : CNEFOP, Rapport 2017 sur le suivi et la mise en œuvre du conseil en évolution professionnelle (CEP) et du compte personnel de formation (CPF), p.24.

Plus précisément, le conseil délivré se répartissait selon l’objet suivant :

VENTILATION DE L’ACTIVITÉ DU CEP PAR TYPE DE SERVICE RENDU

Source : CNEFOP, Rapport 2017 sur le suivi et la mise en œuvre du conseil en évolution professionnelle (CEP) et du compte personnel de formation (CPF), p.25.

Le CNEFOP dresse le constat d’un CEP encore largement méconnu du grand public, et se limitant souvent à des demandes urgentes nécessitant une réponse immédiate – par exemple une situation de crise ou une orientation par le service ressources humaines d’une entreprise pour obtenir une réponse. Les campagnes de communication mises en œuvre gagneraient à dépasser la seule information sur l’existence du CEP pour identifier plus clairement son contenu et les services couverts.

II. DOTER LE CEP DES MOYENS DE SA RÉUSSITE

L’article 3 modifie le régime juridique applicable au CEP afin d’accélérer son déploiement, d’assurer son financement et de permettre son suivi.

Ses différentes dispositions entrent en vigueur au 1er janvier 2019 (II).

A. DES MISSIONS ÉTENDUES

● Le du I redéfinit tout d’abord l’objet du CEP, qui préserve son caractère gratuit. Conservant l’objectif de favoriser l’évolution et la sécurisation des parcours professionnels, le CEP accompagne les projets d’évolution professionnelle dans un double volet désormais explicite :

– la formalisation du projet, d’une part ;

– sa mise en œuvre, d’autre part.

Outre les qualifications et les formations répondant aux besoins de la personne ainsi que les financements disponibles, le CEP identifiera désormais également plus largement les compétences de la personne accompagnée.

Enfin, le CEP voit sa mission étendue à l’accompagnement des salariés dans le cadre de leurs projets de transition professionnelle – qui succède au congé individuel de formation (CIF) et pourra être mis en œuvre dans le cadre du compte personnel de formation (CPF) (22).

● Deux modifications sont par ailleurs constatées par rapport au droit en vigueur :

D’une part, la mention explicite d’une mise en œuvre dans le cadre du SPRO est supprimée à cet article, mais reste maintenue à l’article L. 111-3 du même code, qui prévoit que « la région coordonne les actions des autres organismes participant au service public régional de l'orientation ainsi que la mise en place du conseil en évolution professionnelle ».

D’autre part, la possibilité de délivrer le CEP à distance – ajoutée par la loi du 8 août 2016 (23) – n’est plus mentionnée explicitement, car relevant du domaine réglementaire. Selon les informations transmises par le Gouvernement à la rapporteure, cette possibilité sera maintenue dans les faits en étant définie par le cahier des charges.

B. DES OPÉRATEURS DIVERSIFIÉS

● Le du I étend par ailleurs le périmètre des acteurs pouvant être désignés comme opérateurs du CEP. Le nouvel établissement public France compétences procèdera ainsi à la désignation – par appel d’offres – et au financement de nouveaux opérateurs.

Les opérateurs ainsi désignés exerceront leur activité auprès de l’ensemble des actifs occupés, hors agents publics, dans des conditions définies par décret.

Ces nouveaux opérateurs du CEP devront également respecter le cahier des charges du CEP, qui ne se réfère par ailleurs plus explicitement à la prise en compte de nouveaux métiers et filières dans le domaine de la transition écologique et énergétique. Le Gouvernement a indiqué à la rapporteure l’importance du critère géographique entre les opérateurs du CEP et les bénéficiaires du conseil, critère qui devrait donc être valorisé par France compétences.

Ils bénéficieront, pour mener à bien leur mission de conseil, d’une partie de la contribution formation professionnelle

Ils exerceront leurs missions aux côtés des quatre opérateurs historiques – Pôle emploi, Cap emploi, les Missions locales et l’APEC –, le cinquième opérateur – les OPACIF – disparaissant avec la transformation du CIF opérée par l’article 1er du projet de loi.

● L’élargissement du champ des opérateurs du CEP entraîne, par construction, la suppression de la possibilité de désigner des opérateurs régionaux prévue par le droit en vigueur. Peu mobilisée, cette faculté deviendrait redondante avec la nouvelle mission confiée à France compétences. L’étude d’impact précise néanmoins que « les conseils régionaux qui ont usé de la faculté qui leur est ouverte depuis quatre ans pourront toutefois continuer de subventionner les opérateurs désignés » (24).

C. UN SUIVI RÉGULIER

Le du II, enfin, complète le régime juridique du CEP par un nouvel article relatif aux modalités de partage des données d’activité des opérateurs du CEP.

L’ensemble des opérateurs du CEP devront ainsi partager les données relatives à leur activité, dans les conditions définies à l’article L. 6353-10 du code du travail. Ce dernier précise d’ores et déjà que les données relatives au CEP doivent être transmises sous forme dématérialisée, dans des conditions prévues par décret en Conseil d’État pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).

Ces données seront partagées entre les financeurs de la formation professionnelle, la Caisse des dépôts et consignations et les opérateurs du CEP, dans le cadre de la plateforme nationale d’échange des données des stagiaires de la formation professionnelle créée par la loi du 8 août 2016 précitée.

Le non-respect de cette obligation entraîne la suppression de la qualité d’opérateur du CEP, dans des conditions qui seront précisées par décret en Conseil d’État.

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Outre deux amendements rédactionnels de la rapporteure, la commission a adopté trois amendements apportant des précisions au fonctionnement du CEP :

– un amendement de Mme Michèle de Vaucouleurs prévoit que l’opérateur du CEP accompagne la personne dans l’identification de ses potentiels, au-delà de celle de ses connaissances ;

– un amendement de M. Jean-Hugues Ratenon et de ses collègues du groupe La France insoumise prévoit la prise en compte, par l’opérateur du CEP, des besoins économiques mais aussi sociaux des territoires ;

– un amendement de la rapporteure prolonge jusqu’au 30 septembre 2019 la possibilité pour les OPACIF-FONGECIF de délivrer des prestations de CEP, afin d’assurer la transition jusqu’au nouveau système de désignation d’opérateurs supplémentaires par France compétences.

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Chapitre II
Libérer et sécuriser les investissements pour les compétences des actifs

Section 1
Champ d’application de la formation professionnelle

Article 4
Redéfinition des actions entrant dans le champ
de la formation professionnelle

Adopté par la commission avec modifications

L’article 4 redéfinit le champ des actions entrant dans le périmètre de la formation professionnelle en procédant à trois modifications majeures.

D’une part, il rationalise le périmètre de la formation professionnelle en substituant à la longue liste actuelle d’actions de formation une série resserrée de quatre actions concourant au développement des compétences. Les dispositions relatives à la formation professionnelle s’appliqueront désormais aux actions de formation, aux bilans de compétences, aux actions permettant la validation des acquis de l’expérience et aux actions d’apprentissage. Elles ne se limitent donc plus, par construction, à la seule formation professionnelle continue et couvrent désormais l’ensemble du champ de la formation professionnelle.

D’autre part, il clarifie la notion d’action de formation et redéfinit son objet, dans une approche résolument orientée vers la montée en qualification et le soutien à la mobilité professionnelle. Il favorise par là même le recours aux nouvelles modalités de formation, en reconnaissant notamment la portée des actions de formation en situation de travail (FEST).

Enfin, il redéfinit le champ couvert par les formations certifiantes.

I. UNE LISTE D’ACTIONS DE FORMATION MANQUANT DE LISIBILITÉ ET DE COHÉRENCE

● L’article L. 6313-1 du code du travail identifie une longue série d’actions de formation, progressivement enrichie au fil de l’émergence de nouveaux besoins et priorités.

Le tableau ci-dessous associe à chaque action de formation l’objectif assigné par le droit en vigueur.

LISTE DES ACTIONS DE FORMATION
DÉFINIES À L’ARTICLE L. 6313-1 DU CODE DU TRAVAIL

Actions de préformation et de préparation
à la vie professionnelle

Permettre à toute personne, sans qualification professionnelle et sans contrat de travail, d'atteindre le niveau nécessaire pour suivre un stage de formation professionnelle ou pour entrer directement dans la vie professionnelle

Actions d’adaptation et de développement des compétences des salariés

Favoriser l’adaptation des salariés à leur poste de travail, à l'évolution des emplois, ainsi que leur maintien dans l'emploi, et participer au développement de leurs compétences

Actions de promotion de l’égalité professionnelle

Promouvoir la mixité dans les entreprises et sensibiliser à la lutte contre les stéréotypes sexistes

Actions de promotion professionnelle

Permettre à des travailleurs d'acquérir une qualification plus élevée

Actions de prévention

Réduire, pour les salariés dont l'emploi est menacé, les risques résultant d'une qualification inadaptée à l'évolution des techniques et des structures des entreprises, en les préparant à une mutation d'activité, soit dans le cadre, soit en dehors de leur entreprise

Actions de conversion

Permettre à des salariés dont le contrat de travail est rompu d'accéder à des emplois exigeant une qualification différente, ou à des non-salariés d'accéder à de nouvelles activités professionnelles.

Actions d’acquisition, d’entretien ou de perfectionnement des connaissances

Offrir aux travailleurs les moyens d'accéder à la culture, de maintenir ou de parfaire leur qualification et leur niveau culturel ainsi que d'assumer des responsabilités accrues dans la vie associative

Actions de formation continue relative à la radioprotection des personnes prévues à l’article L. 1333-19 du code de la santé publique

Assurer la formation théorique et pratique des professionnels exposés à des actes ionisants

Actions de formation relatives à l’économie et à la gestion d’entreprise

Permettre la compréhension par les salariés du fonctionnement et des enjeux de l'entreprise

Actions de formation relatives à l’intéressement

Permettre aux salariés de comprendre l’intéressement, la participation et les dispositifs d’épargne salariale et d’actionnariat salarié

Actions permettant de réaliser un bilan de compétences

Permettre à des travailleurs d'analyser leurs compétences professionnelles et personnelles ainsi que leurs aptitudes et leurs motivations afin de définir un projet professionnel et, le cas échéant, un projet de formation

Actions permettant aux travailleurs de faire valider les actions de l’expérience

Permettre aux travailleurs de faire valider les acquis de leur expérience en vue de l’acquisition d’une certification enregistrée au RNCP

Actions de création ou reprise d’entreprise

Permettre la création ou la reprise d’une entreprise agricole, artisanale, commerciale ou libérale

Actions de lutte contre l’illettrisme

Lutter contre l’illettrisme et favoriser l’apprentissage de la langue française

Actions de formation continue relatives au développement durable et à la transition énergétique

permettre l'acquisition des compétences nécessaires à la connaissance des techniques de mise en œuvre et de maintenance des énergies renouvelables, ainsi que des dispositifs d'efficacité énergétique et de recyclage

Source : Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

Le champ d’application des dispositions relatives à la formation professionnelle continue est complété par les actions permettant à des salariés, à des travailleurs non-salariés ou à des retraités de participer à un jury d’examen ou de validation des acquis de l’expérience.

● L’identification d’une série précise d’actions de formation est indispensable dans son principe afin de répondre aux finalités de la formation professionnelle continue, qui constitue une obligation nationale aux termes de l’article L. 6111-1 du code précité. Quelle qu’elle soit, l’action de formation doit être orientée vers les objectifs de la formation professionnelle, qui vise l’actualisation des connaissances et des compétences, l’évolution professionnelle et la progression d’au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle.

Cette identification d’actions justifie, a contrario, que les actions non professionnalisantes – dont l’objet peut par exemple être le bien-être personnel – n’entrent pas dans le champ de la formation professionnelle continue. La jurisprudence a ainsi exclu de ce champ, à titre d’exemple, les prestations d’enseignement de gymnastique énergétique chinoise, de feng shui ou de « somato-relaxologie » (25).

● Si elle reste indispensable dans son principe, l’identification d’actions de formation professionnelle doit néanmoins être opérationnelle et lisible. Or, la liste définie par le législateur s’apparente aujourd’hui davantage à un inventaire disparate qu’à un corpus cohérent et resserré.

Par ailleurs, elle ne distingue pas les actions de formation au sens strict – qui recoupent la plupart des items identifiés – des actions spécifiques que constituent la VAE ou les bilans de compétences.

Enfin, elle limite son champ à la seule formation professionnelle continue, là où l’apprentissage – qui relève de la formation professionnelle initiale – a vocation à s’inscrire dans la série de formations participant au développement des compétences et à l’insertion sur le marché du travail.

II. LA RATIONALISATION DU CHAMP DES ACTIONS CONCOURANT AU DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES

L’article 4 du projet de loi reconstruit le champ des actions de formation, désormais plus largement dénommées « actions concourant au développement des compétences ». La notion d’actions de formation n’apparaît donc plus comme une catégorie générique mais comme l’une des composantes de ces actions ( du II).

Plus fondamentalement, le nouveau périmètre ne se limite plus à la seule formation professionnelle continue et couvre désormais l’ensemble du champ de la formation professionnelle. Le I en tire les conséquences dans l’intitulé du code du travail qui s’y rapporte.

En conséquence, et en cohérence avec l’esprit de continuité de la formation tout au long de la vie portée par les autres dispositifs du projet de loi, l’apprentissage intègre le chapitre des actions concourant au développement des compétences, aux côtés de trois autres catégories d’actions clairement identifiées.

Le du I définit ainsi à l’article L. 6313-1 du code précité une liste claire et resserrée de quatre leviers concourant au développement des compétences :

– les actions de formation ;

– les bilans de compétences ;

– les actions permettant de faire valider les acquis de l’expérience ;

– les actions d’apprentissage.

Déclinées ci-après, les actions de développement des compétences verront leur contenu et leur mise en œuvre précisés par un décret en Conseil d’État.

A. UNE DÉFINITION RESSERRÉE DES ACTIONS DE FORMATION, PRENANT EN COMPTE SES NOUVELLES FORMES D’APPLICATION

Les actions de formation sont inscrites au sens large dans le champ des actions concourant au développement des compétences. Elles ne se déclinent plus en une série d’actions thématiques ou sectorielles mais sont désormais définies par leur objet.

● L’article L. 6312-2 précise une définition resserrée et actualisée de la notion d’action de formation, comme « parcours pédagogique permettant d’atteindre un objectif professionnel ».

Cette définition générique, qui vise à couvrir l’ensemble des actions de formation poursuivant cet objet, est désormais doublée d’une prise en compte explicite des nouvelles réalités de mise en œuvre de ces actions.

De fait, l’action de formation classique – prenant la forme d’un présentiel sur une période clairement délimitée – coexiste désormais avec de nouvelles formes de délivrance de l’action de formation. Deux d’entre elles sont explicitement reconnues, aux termes de la nouvelle rédaction :

– les formations réalisées « en tout ou partie à distance », qui permettent notamment de bénéficier de l’ensemble des innovations pédagogiques offertes par la digitalisation ;

– celles réalisées « en situation de travail », plus communément appelées « FEST ».

L’essor des FEST

Les formations en situation de travail (FEST) concrétisent l’ambition d’un travail formateur, permettant d’acquérir de nouvelles compétences par un apprentissage pratique, directement sur le lieu de production. Cette notion traduit l’essor, plus global, de dispositifs de professionnalisation permettant la montée en compétences au plus près de la réalité du travail. Les contrats d’alternance ou les périodes de mise en situation professionnelle s’inscrivent dans cette même perspective.

Rompant avec une approche essentiellement administrative, les FEST démontrent aujourd’hui leur utilité mais ne peuvent pas s’appuyer sur un cadre juridique favorisant leur essor et ne sont pas reconnues comme des actions de formation.

Les expérimentations menées ces dernières années – sous l’égide notamment du Comité paritaire interprofessionnel national pour l’emploi et la formation COPANEF – ont permis d’identifier les principes-clefs pour encourager le recours aux FEST sans les confondre avec l’activité productive. Il s’agit notamment d’éviter leur confusion avec la VAE qui, si elle correspond souvent à une évaluation sur le lieu de travail, donne accès à une certification et n’implique pas le suivi d’un processus pédagogique intentionnel.

● L’article L. 6312-3 complète cette définition par l’identification de quatre objets, constituant autant de buts assignés au parcours pédagogique suivi. Le tableau suivant recense ces quatre objectifs désormais définis :

LES QUATRE OBJETS DES ACTIONS DE FORMATION AUX TERMES DU PROJET DE LOI

1. L’accès à l’emploi des moins qualifiés

Permettre à toute personne, sans qualification professionnelle et sans contrat de travail, d’accéder dans les meilleures conditions à un emploi.

2. Le maintien dans l’emploi et

l’accès à la qualification

Favoriser l’adaptation des travailleurs au poste de travail, à l’évolution des emplois, et participer au développement de leurs compétences en lien ou non avec leur poste de travail. Les actions peuvent permettre à des travailleurs d’acquérir une qualification plus élevée.

3. L’accompagnement aux mutations d’activité

Réduire, pour les travailleurs dont l’emploi est menacé, les risques résultant d’une qualification inadaptée à l’évolution des techniques et des structures des entreprises, en les préparant à une mutation d’activité, soit dans le cadre soit en dehors de leur entreprise. Les actions peuvent permettre à des salariés dont le contrat de travail est rompu d’accéder à des emplois exigeant une qualification différente, ou à des non-salariés d’accéder à de nouvelles activités professionnelles.

4. Le soutien et l’accompagnement
de l’évolution professionnelle

Favoriser la mobilité professionnelle.

Source : Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

Tirant les conséquences de cette redéfinition de la notion d’action de formation le du II abroge les articles qui déclinaient, jusqu’alors, la longue liste thématique d’actions de formation.

B. LES BILANS DE COMPÉTENCES, DÉSORMAIS TRANSMIS À L’OPÉRATEUR DU CEP

Les bilans de compétences constituent la deuxième catégorie d’action concourant au développement des compétences.

Le droit en vigueur – qui, sur ce point, n’est pas modifie – les définit comme des prestations permettant au travailleur d’analyser ses compétences – professionnelles et personnelles – ainsi que ses aptitudes et ses motivations, afin de définir un projet professionnel et, le cas échéant, un projet de formation. Ce bilan ne peut être réalisé qu’avec le consentement du salarié, qui est seul destinataire des résultats détaillés et du document de synthèse.

Le du II procède à deux aménagements du dispositif :

– d’une part, le document de synthèse issu du bilan de compétences pourra être transmis, à sa demande, au conseiller en évolution professionnelle. Le bénéficiaire n’en sera donc plus le « seul » destinataire ;

– d’autre part, la durée du bilan de compétences est rapatriée aux côtés des dispositions définissant cette action. Aucune modification de fond n’y est toutefois apportée, la durée restant plafonnée à 24 heures de temps de travail, consécutives ou non.

Le III abroge, en conséquence, l’article L. 6322-44 du code du travail qui précisait, jusqu’alors, la durée du bilan de compétences.

C. LES ACTIONS DE VAE, À DROIT CONSTANT

Les actions de validation des acquis de l’expérience (VAE) constituent la troisième catégorie d’action concourant au développement des compétences.

Le du II, qui rehausse en conséquence la disposition associée dans le champ de la formation professionnelle, n’apporte pas de modification de fond à ce régime. La VAE vise donc toujours l’acquisition d’une certification professionnelle enregistrée au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) au titre de l’expérience professionnelle et de ses acquis.

Modification rédactionnelle, cette notion de « certification professionnelle » se substitue aux diplômes, titres à finalité professionnelle et certifications de qualification professionnelle enregistrés au RNCP, jusqu’alors visés par la rédaction du code.

D. LES ACTIONS D’APPRENTISSAGE, REJOIGNANT LES AUTRES ACTIONS ET POUVANT ÊTRE PRÉCÉDÉES D’UNE PRÉPARATION

● Les actions d’apprentissage constituent la quatrième action de développement des compétences et ne constituent plus, à ce titre, une catégorie d’actions à part et exclue du champ de la formation professionnelle.

Le du I adapte l’objet de l’apprentissage et crée le dispositif de « préparation à l’apprentissage » tel que débattue lors de la concertation sur l’apprentissage présidée par Mme Sylvie Brunet (26) .

● L’objet actuel de l’apprentissage, défini à l’article L. 6211-1 du code du travail, est de « donner à des jeunes travailleurs, ayant satisfait à l’obligation scolaire, une formation générale, théorique et pratique, en vue de l’obtention d’une qualification professionnelle sanctionnée par un diplôme ou un titre à finalité professionnelle enregistré au répertoire national des certifications professionnelles » (27).

La nouvelle rédaction ne modifie pas l’objet précité mais le complète dans le chapitre consacré aux actions de développement des compétences.

LES QUATRE OBJETS DES ACTIONS D’APPRENTISSAGE AUX TERMES DU PROJET DE LOI

1. L’acquisition d’un diplôme ou d’un titre

Permettre aux travailleurs titulaires d’un contrat d’apprentissage d’obtenir une qualification professionnelle sanctionnée par un diplôme ou un titre à finalité professionnelle enregistré au RNCP.

2. Associer formation théorique et pratique

Dispenser aux travailleurs titulaires d’un contrat d’apprentissage, ainsi qu’aux apprentis originaires de l’Union européenne en mobilité en France, une formation générale associée à une formation technologique et pratique, qui complète la formation reçue en entreprise et s’articule avec elle.

3. Favoriser la montée en compétences

Contribuer au développement des connaissances, des compétences et de la culture nécessaire à l’exercice de la citoyenneté.

4. Permettre la poursuite des études

Contribuer au développement de l’aptitude des apprentis à poursuivre des études par les voies de l’apprentissage, de l’enseignement professionnel ou technologique, ou par toute autre voie.

Source : Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

● Le dispositif de préparation à l’apprentissage complète la définition de l’action d’apprentissage, afin de faciliter l’atteinte des objectifs mentionnés supra.

La rédaction précise le public, le contenu, le moment et l’instance organisatrice de cette préparation :

– le public, tout d’abord, couvre les personnes qui souhaitent s’orienter ou se réorienter par la voie de l’apprentissage ;

– le contenu, ensuite, comprend toute action qui permet de développer les connaissances et les compétences de l’individu accompagné, et de faciliter son intégration dans l’emploi, en cohérence avec son projet professionnel ;

– le moment, aussi, est fixé en amont du contrat d’apprentissage, lors de sa signature ;

– l’instance organisatrice, enfin, est le centre de formation des apprentis (CFA) ou tout organisme ou établissement qui sera visé par un arrêté conjoint des ministres chargés de la formation professionnelle, de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de l’enseignement agricole.

Selon les informations transmises par le Gouvernement à la rapporteure, l’arrêté conjoint ne sera pas nominatif mais listera des catégories d’organismes ou d’établissements éligibles.

III. LA REDÉFINITION DE LA NOTION DE FORMATION CERTIFIANTE

L’article 4 complète ce dispositif par la redéfinition de la notion de formation certifiante.

Trois catégories de formations sont désormais visées :

– les formations sanctionnées par une certification professionnelle enregistrée au RNCP ;

– celles sanctionnées par l’acquisition d’un bloc de compétences ;

– celles sanctionnées par une certification enregistrée au répertoire spécifique des certifications et des habilitations (RSCH), regroupant les compétences transversales.

Dans le cas où la formation suivie n’entre pas dans l’une de ces trois catégories, le bénéficiaire de la formation peut néanmoins recevoir une attestation et s’en prévaloir.

La politique de certification professionnelle n’est toutefois pas l’objet du présent article mais de l’article 14 du projet de loi, qui en précise la portée et les modifications substantielles apportées par le texte.

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Outre sept amendements rédactionnels de la rapporteure et un amendement rédactionnel de M. Gérard Cherpion, la commission a adopté deux amendements de fond relatif aux actions d’apprentissage :

– un amendement de Mme Sylvie Charrière, rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires culturelles et de l’éducation, précise que l’objectif de développement de l’aptitude des apprentis à poursuivre leurs études s’applique à l’apprentissage quel qu’en soit la filière ;

– un amendement du Gouvernement complète le dispositif de préparation à l’apprentissage par un statut pour ses bénéficiaires, associé à une affiliation obligatoire à un régime de sécurité sociale.

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* *

Article 4 bis
Éligibilité à la VAE des activités effectuées au sein
d’un organisme d’accueil communautaire et d’activités solidaires

Introduit par la commission

L’article 4 bis prévoit explicitement l’éligibilité à la validation des acquis de l’expérience des activités effectuées par les personnes accueillies dans des organismes d’accueil communautaire et d’activités solidaires (OACAS).

L’article 4 bis résulte de l’adoption de trois amendements identiques portant article additionnel, présentés par MM. Paul Christophe et Brahim Hammouche et Mme Ericka Bareigts.

Il complète l’article L. 265-1 du code de l’action sociale et des familles relatif au statut des personnes accueillies dans des organismes d’accueil communautaire et d’activités solidaires (OACAS) afin de prévoir l’éligibilité des activités qui y sont exercées à la validation des acquis de l’expérience (VAE).

Reprenant le délai de droit commun prévu à l’article L. 335-5 du code de l’éducation, le dispositif prévoit donc qu’une activité de douze mois effectuée par un travailleur solidaire au sein d’un tel organisme permettra d’engager une procédure de VAE.

*

* *

Section 2
Qualité

Article 5
Généralisation d’une certification qualité des organismes de formation

Adopté par la commission avec modifications

L’article 5 instaure un système de certification des organismes de formation destiné à garantir le respect de l’exigence de qualité des actions délivrées.

Applicable à compter du 1er janvier 2021 à l’ensemble des prestataires financés par les fonds publics ou mutualisés de la formation professionnelle, cette obligation de certification pourra être délivrée par le Comité français d’accréditation (COFRAC) ou par toute autre instance de labellisation reconnue par France compétences.

L’évaluation de la qualité des actions de formation reposera sur un référentiel national qui déclinera en indicateurs les différents critères de qualité définis par décret.

Elle s’imposera à l’ensemble des prestataires d’actions de formation professionnelle, dépassant ainsi le champ jusqu’alors limité à la seule formation professionnelle continue et intégrant donc, en conséquence, les actions d’apprentissage.

I. LA CONSTRUCTION LENTE MAIS CONTINUE D’UN SYSTÈME DE CONTRÔLE DE LA QUALITÉ DES FORMATIONS

L’enjeu de la qualité des formations est longtemps resté en dehors des débats relatifs à la politique de formation professionnelle. Progressivement pris en compte, sous l’influence notamment du cadre européen, cet enjeu a finalement été consacré par la loi du 5 mars 2014 (28), sans répondre pour autant totalement au défi de mise en place d’un cadre de contrôle effectif et harmonisé de la qualité des formations.

A. L’ÉMERGENCE À PAS COMPTÉS DE L’ENJEU DE LA QUALITÉ DES FORMATIONS

L’exigence de formations de qualité, partagée en théorie par tous, est longtemps restée la grande absente du cadre juridique applicable aux organismes de formation.

● Une première tentative est observée dans les années 1990, avec la création d’une procédure d’habilitation des programmes de formation. Portée par le Secrétaire d’État chargé de la Formation professionnelle, M. André Laignel et inscrite dans la loi du 4 juillet 1990 (29), cette procédure prenait la forme d’une habilitation des programmes de formation des organismes de formation bénéficiant des concours financiers de l’État.

En l’absence de publication du décret d’application, toutefois, cette procédure rejoindra le long cortège des idées saluées et aussitôt enterrées.

● C’est finalement sous l’impulsion de l’Union européenne que l’exigence de formations de qualité sera prolongée, portée par le Cadre européen de référence pour l’assurance de qualité (CERAQ).

Conçu comme un soutien à la libre-circulation de la main d’œuvre, ce cadre prévoit des mécanismes internes et externes de contrôle de la qualité des systèmes d’enseignement et de formation professionnels. Il prend surtout la forme d’indicateurs destinés à orienter les utilisateurs vers les programmes répondant le mieux à leur projet. Dans ce contexte, la France a désigné le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP) comme opérateur de référence de la France auprès de l’Union européenne sur cet enjeu de qualité.

B. LA CONSÉCRATION INACHEVÉE D’UN CONTRÔLE QUALITÉ EN 2014

La prise en compte de l’exigence de qualité des formations est finalement rendue effective par la loi du 5 mars 2014 précitée, reprenant en ce sens les conclusions des partenaires sociaux quelques mois plus tôt.

● L’accord national interprofessionnel (ANI) du 14 décembre 2013 (30) définit, à son article 12, l’enjeu de qualité des formations comme la « capacité à conduire ceux qui en bénéficient à l’acquisition de la qualification et/ou des compétences visées ».

Il rappelle le rôle des branches professionnelles dans la conduite d’une politique d’amélioration de la qualité de la formation au service des entreprises et des salariés, appelant notamment un suivi des dispositions prises par les opérateurs paritaires collecteurs agréés (OPCA) en ce sens.

● Le législateur consacre finalement cette ambition en 2014, en introduisant dans le code du travail une section consacrée à la qualité des actions de formation professionnelle continue.

Initialement absente du projet de loi, cette ambition est introduite dans les débats parlementaires, des propositions relatives à une obligation d’agrément étant alors discutées. L’option finalement retenue prend la forme d’une obligation pour les financeurs publics et paritaires de la formation professionnelle de s’assurer « de la capacité du prestataire de formation (…) à dispenser une formation de qualité ».

Inscrite à l’article L. 6316-1 du code du travail, cette exigence s’impose :

– aux OPCA ;

– aux organismes paritaires agréés au titre du congé individuel de formation (OPACIF) ;

– à l’État ;

– aux régions ;

– à Pôle emploi ;

– à l’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des handicapés (AGEFIPH).

Les actions de formation concernées par ce contrôle étant celles visées à l’article L. 6313-1 du même code, étaient ainsi visées l’ensemble des actions relevant du champ de la formation professionnelle continue. A contrario, les actions d’apprentissage – jusqu’alors en dehors du champ de l’article précité – n’étaient donc pas concernées.

Critères et mise en œuvre du contrôle de la qualité des actions de formation
au sens de la loi du 5 mars 2014

Le décret du 30 juin 2015 (31) a défini les critères et les modalités du contrôle de la qualité des actions de formation.

Six critères sont retenus pour apprécier la qualité d’une action de formation :

– l'identification précise des objectifs de la formation et son adaptation au public formé ;

– l'adaptation des dispositifs d'accueil, de suivi pédagogique et d'évaluation aux publics de stagiaires ;

– l'adéquation des moyens pédagogiques, techniques et d'encadrement à l'offre de formation ;

– la qualification professionnelle et la formation continue des personnels chargés des formations ;

– les conditions d'information du public sur l'offre de formation, ses délais d'accès et les résultats obtenus ;

– la prise en compte des appréciations rendues par les stagiaires.

Il revient aux financeurs d’identifier sur un catalogue les prestataires de formation qui remplissent, cumutalitvement, ces critères qualité. Ce catalogue de référence est mis à la disposition du public par chaque financeur.

En complément, le CNEFOP a établi une liste des certifications et labels généralistes (32) et spécialisés (33) dont les exigences sont conformes aux critères de qualité d’une action de formation. L’attribution de cette certification ou label confère alors une présomption de respect des critères qualité à son bénéficiaire, sans dispenser pour autant les financeurs de l’obligation de mettre en place les procédures adéquates de vérification du respect des critères qualité.

Les prestataires voient donc la qualité de leurs actions mesurée soit dans le cadre de leurs procédures internes d’évaluation, soit par le bénéfice d’une certification ou d’un label inscrit sur la liste du CNEFOP.

L’ensemble des financeurs se sont progressivement appropriés cette démarche qualité, mettant en place le cas échéant leur propre grille d’évaluation.

Peuvent ainsi être mentionnés :

– le catalogue qualité de Pôle emploi, défini par une instruction de Pôle emploi d’avril 2017 (34;

– le catalogue qualité de l’AGEFIPH, qui recense depuis 2017 les formations financées par l’institution et répondant aux critères qualité ;

– l’outil « Datadock », mis en place par les OPCA et les OPACIF.

Le référencement des organismes de formation par Datadock

Datadock (35) est un entrepôt de données commun aux OPCA et aux OPACIF permettant de recenser les organismes de formation qui respectent les indicateurs déclinant les six critères de qualité. Il prend la forme d’un groupement d’intérêt économique (GIE) créé en décembre 2017 par 43 opérateurs.

Une fois inscrit sur Datadock et après avoir déposé l’ensemble des justificatifs demandés, l’organisme de formation devient « référençable » sur le catalogue de tout OPCA ou OPACIF. Il revient alors à ces derniers de les « référencer », c’est-à-dire de les inscrire sur le catalogue de référence.

Ce contrôle de qualité s’exerce a priori depuis le 1er juillet 2017 : pour bénéficier du financement d’un OPCA ou d’un OPACIF, l’organisme de formation doit au préalable avoir été référencé.

● La définition du nouveau cadre qualité par la réforme de 2014 a initié une dynamique sans précédent entre les acteurs de la formation professionnelle, ayant permis d’accélérer sensiblement la convergence des approches qualité.

Tel est le principal enseignement du rapport du CNEFOP relatif aux démarches qualité menées dans le champ de la formation professionnelle et publié en janvier 2018 (36).

Le CNEFOP préconise de s’appuyer sur les avancées de la loi du 5 mars 2014 pour passer à une « étape II » de la politique en matière de qualité permettant d’inscrire cette dynamique dans la durée.

Tel est précisément l’objet du projet de loi.

II. LA MISE EN PLACE D’UN SYSTÈME AMBITIEUX DE CERTIFICATION DES ORGANISMES DE FORMATION

L’article 5 du projet de loi prolonge et concrétise l’ambition d’un contrôle effectif et garanti de la qualité des actions délivrées par les organismes de formation financés sur fonds publics ou mutualisés.

Pour ce faire, il instaure une procédure de certification vérifiant le respect d’indicateurs de qualité dans le cadre d’un référentiel national.

L’ensemble des modalités d’application de ce nouveau « chapitre qualité » seront précisées par un décret en Conseil d’État. La publication de ce dernier interviendra au plus tard au 1er janvier 2019 (c) du III).

A. L’OBLIGATION DE CERTIFICATION DES ORGANISMES FINANCÉS PAR LES FONDS PUBLICS OU MUTUALISÉS

L’article 5 met en place une procédure de certification des organismes de formation financés par des fonds publics ou mutualisés, applicable à compter du 1er janvier 2021 (III).

Il définit une double série d’acteurs ayant vocation respectivement à obtenir et à délivrer cette accréditation.

● S’agissant des acteurs visés par l’obtention d’une certification ( du I), en premier lieu, la nouvelle rédaction de l’article L. 6316-1 du code du travail vise les prestataires mentionnés à l’article L. 6351-1, c’est-à-dire ceux qui délivrent les actions de développement des compétences – succédant aux actions de formation aux termes de l’article 4 du projet de loi.

L’obligation de certification vise néanmoins les seuls prestataires obtenant un financement public ou mutualisé. Sont ainsi visés, plus précisément, les prestataires financés par :

– un opérateur de compétences – cette dernière catégorie succédant à l’OPCA ;

– l’État ;

– les régions ;

– la Caisse des dépôts et consignations ;

– Pôle emploi ;

– l’AGEFIPH.

Ces six institutions opèrent, à leur tour, des contrôles complémentaires destinés à s’assurer de la qualité des formations effectuées.

Par exception, seront réputés exonérés de cette obligation de certification, pour les actions dispensées par la voie de l’apprentissage :

– les établissements d’enseignement secondaire ou supérieur publics ;

– les établissements privés à but non lucratif ;

– les établissements dont les formations sont évaluées par les Commissions des titres d’ingénieur.

Cette exception est justifiée par les évaluations propres à ces formations, les établissements étant déjà évalués lors de la reconnaissance du grade par le ministère. Le Haut conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (HCERES) et la commission consultative des établissements d’enseignement supérieurs privés (CCESP) procèdent, par ailleurs, à leurs propres évaluations.

● S’agissant des acteurs habilités à délivrer cette certification ( du I), en second lieu, le nouvel article L. 6316-2 du même code identifie deux catégories d’acteurs :

– d’une part, tout organisme accrédité par le Comité français d’accréditation (COFRAC), organisme national certificateur de droit commun. Dans le respect du droit de l’Union européenne, tout autre organisme signataire de l’accord européen multilatéral pris dans le cadre de la coordination européenne des organismes d’accréditation sera également compétent pour délivrer cette accréditation ;

– d’autre part, toute instance de labellisation reconnue par France compétences, sur la base du référentiel national analysé infra.

Le coût d’une certification est estimé par l’étude d’impact du projet de loi à 3 000 euros (37), un renouvellement devant ensuite être obtenu tous les ans ou tous les trois ans, selon les certifications. Déduction faite des organismes de formation ne recevant aucun financement public ou mutualisé, l’obligation de certification devrait s’appliquer à près de 50 000 organismes.

B. LE RÉFÉRENTIEL NATIONAL COMME SUPPORT D’UN CONTRÔLE HARMONISÉ DE LA QUALITÉ DES FORMATIONS

L’ensemble du système de garantie de la qualité des formations – de l’octroi de la certification aux contrôles complémentaires opérés par les financeurs – reposera sur un nouveau document unique, dénommé « référentiel national ». Il sera déterminé par décret et entrera en vigueur dès le 1er janvier 2019 (b) du III).

Le nouvel article L. 6316-3 du code du travail en définit l’objet, les modalités d’élaboration et des éléments de contenu :

– s’agissant de l’objet, le référentiel national fixera les indicateurs d’appréciation des critères de qualité définis par décret en Conseil d’État, et les modalités d’audit associées à mettre en œuvre ;

– s’agissant des modalités d’élaboration, le référentiel sera défini par décret pris après de France compétences. Il s’agit d’une disposition miroir à celle prévue par l’article 16 du projet de loi, prévoyant l’avis de France compétences sur ce référentiel, en cohérence avec sa mission de « suivi et (d’)évaluation de la qualité des actions de formation dispensées » ;

– s’agissant du contenu, il est uniquement précisé que le référentiel devra prendre en compte « les spécificités des publics accueillis et des actions dispensées par apprentissage ». Ce fondement législatif permettra de tirer les conséquences de l’élargissement du champ du contrôle à l’ensemble des actions, y compris celles d’apprentissage qui répondent à des objectifs, à un public et à des exigences propres.

C. L’ÉLARGISSEMENT DU CHAMP DE L’OBLIGATION DE QUALITÉ

La vérification de la qualité des formations délivrées se limitait, jusqu’alors, aux seules actions entrant dans le champ de la formation professionnelle continue.

Cette restriction semble dépassée à au moins deux titres :

– d’une part, elle laisse de côté les actions d’apprentissage, dont le succès et la valorisation sont pourtant conditionnés à la qualité de la formation dispensée ;

– d’autre part, elle est en décalage avec le dépassement du champ de la formation professionnelle continue pour atteindre celui, plus général, de la formation professionnelle. Les actions d’apprentissage étant désormais régies par le même chapitre que les autres actions de développement des compétences, aux termes de l’article 4 du projet de loi, l’extension de l’obligation de qualité aux organismes délivrant des actions d’apprentissage apparaît comme une conséquence directe et indispensable.

Le du I, applicable dès le 1er janvier 2019 (a) du III), rebaptise donc le chapitre du code du travail consacré à la qualité des actions de formation, en supprimant la référence à la formation professionnelle « continue ».

En cohérence, cette dernière sera également supprimée dès le 1er janvier 2019 dans la rédaction actuellement en vigueur de l’article L. 6316-1 du code du travail (II).

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Outre deux amendements rédactionnels de la rapporteure, la commission a adopté deux amendements relatifs au champ d’application de l’obligation de certification qualité ;

– à l’initiative du Gouvernement, un amendement a étendu aux organismes financés par les nouvelles commissions paritaires interprofessionnelles régionales créées à l’article 1er du projet de loi le champ d’application de cette certification ;

– sur proposition de M. Bernard Perrut, Mmes Michèle de Vaucouleurs et Fadila Khattabi, M. Sylvain Maillard, Mme Sarah El Haïry et M. Gilles Lurton, six amendements identiques ont supprimé l’exception applicable aux établissements d’enseignement secondaire ou supérieur publics et aux établissements d’enseignement supérieur privés à but non lucratif. L’obligation de certification qualité s’imposera ainsi à l’ensemble des établissements et organismes financés à partir des fonds publics ou mutualisés, quel que soit leur statut.

*

* *

Article 6
Création du plan de développement des compétences
et aménagement du régime de l’entretien professionnel

Adopté par la commission avec modifications

L’article 6 procède à la transformation du plan de formation en « plan de développement des compétences ». Supprimant la distinction actuelle et formelle entre les actions d’adaptation et de maintien dans l’emploi et celles de développement des compétences, il clarifie le cadre juridique du principal outil de formation des salariés à l’initiative de l’employeur.

La mise en place du plan de développement des compétences prolonge et complète la modernisation de la notion d’action de formation, désormais dénommée action concourant au développement des compétences aux termes de l’article 4 du projet de loi.

L’article 6 aménage, par ailleurs, le régime de l’entretien professionnel, afin d’encourager l’abondement du compte personnel de formation (CPF) par l’employeur et d’adapter, par la négociation collective, les modalités et la périodicité de l’appréciation du parcours du salarié, permettant ainsi la prise en compte de la réalité de l’entreprise.

I. LA TRANSFORMATION DU PLAN DE FORMATION EN PLAN DE DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES

L’employeur doit remplir une obligation d’adaptation de ses salariés à leur poste de travail et de maintien de leur employabilité tout au long de l’exécution du contrat de travail, au regard notamment de l’évolution des emplois, des technologies et des organisations.

Pour remplir cette obligation et dans le cadre de son pouvoir de direction, l’employeur met en œuvre un plan de formation, devenu le principal outil à son initiative en matière de formation professionnelle continue.

Progressivement simplifié, ce plan appelle aujourd’hui une actualisation tirant les conséquences de la nouvelle réalité de la formation professionnelle et de la transformation des actions de formation en actions de développement des compétences prévue à l’article 4 du projet de loi. Cette actualisation complète par ailleurs celle opérée à l’article 1er pour la deuxième principale voie d’accès à la formation que constitue le compte personnel de formation (CPF), cette fois à l’initiative du salarié.

A. UN PLAN DE FORMATION SEGMENTÉ ET DÉPASSÉ

● Le code du travail prévoit que l’accès du salarié à la formation professionnelle continue à l’initiative de l’employeur est assuré « le cas échéant, dans le cadre d’un plan de formation » (article L. 6312-1).

Bien qu’il soit dépourvu de caractère obligatoire, le plan de formation constitue donc le principal outil à la main de l’employeur pour assurer le suivi d’actions de formation par ses salariés, et ainsi répondre à ses obligations en matière de formation professionnelle.

Traduction de son pouvoir de direction, l’employeur identifie les actions de formation qui seront inscrites dans le plan puis identifie unilatéralement les salariés qui partiront en formation ainsi que le moment de leur départ, au regard des besoins recensés dans l’entreprise.

La liberté de l’employeur de choisir les salariés qu’il souhaite envoyer en formation est néanmoins subordonnée au respect de critères objectifs. En conséquence, aucun salarié ne peut être écarté de l’accès à un stage ou à une période de formation en entreprise, ni faire l’objet d’une mesure discriminatoire en matière de formation.

D’autres exigences s’imposent à l’employeur dans ce domaine, qui ne peut par exemple, aux termes de la jurisprudence, imposer à un salarié de suivre une action de formation que si celle-ci correspond à sa qualification (38).

● Plus fondamentalement au regard de la modification opérée par l’article 6, cette liberté de choix de l’employeur s’exerce sous réserve de respecter une obligation de catégorisation des actions de formation.

Le code du travail distingue actuellement deux catégories d’actions :

– les actions d’adaptation au poste de travail ou liées à l’évolution ou au maintien dans l’emploi (article L. 6321-2), d’une part ;

– les actions de développement des compétences (article L. 6321-6), d’autre part.

La catégorisation n’est pas purement formelle : elle entraîne le respect de règles distinctes en matière de rémunération et de moment de réalisation de l’action.

● Quelle que soit l’action suivie, le salarié partant en formation à la demande de son employeur dans le cadre du plan de formation exécute une mission professionnelle. Une distinction s’opère néanmoins selon que la formation est suivie sur le temps de travail ou en dehors, cette dernière hypothèse étant ouverte aux actions de développement des compétences.

CONSÉQUENCES EMPORTEES PAR LES CATEGORIES DU PLAN DE FORMATION

Actions suivies

Adaptation au poste et évolution ou maintien dans l’emploi

Développement des compétences

Période

Pendant le temps de travail

Pendant le temps de travail

Hors temps de travail (limite de 80 heures par an et par salarié)

Rémunération

Maintien intégral de la rémunération

Maintien intégral de la rémunération

Allocation de formation dont le montant est égal à 50 % de la rémunération nette de référence du salarié concerné

Régime

Décision unilatérale de l’employeur

Décision unilatérale de l’employeur

Accord écrit du salarié nécessaire

Conséquence

Engagements de l’employeur définis avant le départ en formation, relatifs notamment à l’accès à un autre poste ou à une augmentation salariale

Source : Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

Cette catégorisation apparaît aujourd’hui formelle et dépassée. De nombreuses difficultés à classer les actions de formation dans l’une ou l’autre des catégories du plan de formation sont constatées sur le terrain, là où une même action peut être correspondre à une adaptation au poste pour un premier salarié ou au développement des compétences pour un second.

B. LE PLAN DE DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES COMME PIVOT DE L’ACTION DE L’EMPLOYEUR EN MATIÈRE DE FORMATION

L’article 6 achève le processus de rationalisation engagé par la loi du 24 novembre 2009 (39), ayant rapproché dans une même catégorie les actions d’adaptation au poste de travail et celles liées au maintien dans l’emploi.

L’ensemble des actions seront désormais rassemblées dans la même catégorie du plan de formation, dénommé « plan de développement des compétences » à compter du 1er janvier 2019. L’article partage en ce sens l’objectif de transformation du plan de formation inscrit dans l’accord national interprofessionnel (ANI) du 22 février 2018 (40), aux termes duquel les partenaires sociaux s’accordaient sur la nécessaire mise en œuvre d’un « plan d’adaptation et de développement des compétences »

Les modifications opérées couvrent à la fois le champ d’accès des salariés à la formation professionnelle, le contenu du nouveau plan de développement des compétences et ses conséquences rédactionnelles dans le code du travail.

● Le , tout d’abord, redéfinit le champ d’accès des salariés à la formation professionnelle. En cohérence avec les modifications opérées aux articles 4 et 5 du projet de loi, la rédaction vise désormais l’accès des salariés à des actions de « formation professionnelle », le terme « continue » disparaissant.

Il tire par ailleurs les conséquences de la transformation du congé individuel de formation (CIF) en « CPF de transition » (41) et de la suppression des périodes de professionnalisation (42).

Aux termes de sa nouvelle rédaction, l’article L. 6312-1 du code du travail prévoit donc l’accès des salariés à des actions de formation professionnelle couvrant trois catégories :

– d’une part, les actions à l’initiative de l’employeur, le cas échéant dans le cadre d’un plan de développement des compétences ;

– d’autre part, celles à l’initiative du salarié, notamment par la mobilisation du CPF ;

– enfin, dans le cadre des contrats de professionnalisation.

● Le , ensuite, précise le contenu du plan de développement des compétences, qui met fin à la catégorisation qui prévalait jusqu’ici dans le plan de formation. L’ensemble de ses modalités d’application seront précisées par un décret en Conseil d’État.

La nouvelle rédaction, simplifiée et allégée, pose le principe général d’actions de formation constituant un temps de travail effectif et donnant lieu au maintien de la rémunération. Ces formations couvrent :

– toute action de formation qui conditionne l’exercice d’une activité ou d’une fonction, en application d’une convention internationale ou de dispositions légales et réglementaires (b) du ) ;

– toute autre action de formation effectuée sur le temps de travail (c) du ).

À l’inverse, les actions de formation suivies en tout ou partie hors temps de travail répondent à un régime distinct et ne donnent donc pas lieu au maintien de la rémunération par l’entreprise. Il s’agit des actions de formation :

– déterminées par accord collectif d’entreprise ou, à défaut, de branche, dans une limite horaire par salarié fixée par cet accord ;

– décidées avec l’accord du salarié, en l’absence d’accord collectif, dans la limite de trente heures par an et par salarié – succédant ainsi aux 80 heures prévues par le droit en vigueur. Dans ce cas, l’accord du salarié est formalisé et peut être dénoncé. Le refus du salarié de participer aux actions de formation ne peut alors pas constituer une faute ni un motif de licenciement (d) du du I).

Le cas particulier des salariés pour lesquels la durée de travail est fixée par une convention de forfait en jours ou en heures sur l’année, jusqu’ici couvert par le droit, disparaît dans la nouvelle rédaction. Il conviendra de le rétablir lors de la discussion parlementaire.

● L’article 6 procède, enfin, à plusieurs modifications de coordination et de conséquence :

– en ne mentionnant plus explicitement certaines actions pouvant participer au développement des compétences – telles que les formations numériques –, l’objectif de la nouvelle rédaction étant de viser l’ensemble des actions de développement des compétences et d’éviter de réintroduire toute forme d’inventaire sectoriel (a) du ) ;

– en supprimant l’ensemble des références au plan de formation (a) et h) du ) ;

– en abrogeant les intitulés des sections du code du travail distinguant les différentes catégories de l’actuel plan de formation (e) du du I) ;

– en procédant à la renumérotation des articles du code du travail rendue nécessaire par l’abrogation de plusieurs articles (g) et i) du ) ;

– en clarifiant la rédaction du dispositif applicable aux travailleurs saisonniers, qui peuvent bénéficier d’un abondement de leur CPF par accord de branche ou d’entreprise (h) du ).

Certaines modifications, toutefois, qui pourraient être interprétées comme de simples conséquences rédactionnelles en raison du silence de l’étude d’impact, appellent quelques précisions (f) du ). Sont ainsi supprimés :

– l’obligation pour l’entreprise de définir avec son salarié suivant une action de développement des compétences la nature des engagements auquel elle souscrit ;

– le versement d’une allocation de formation au salarié suivant une formation en dehors du temps de travail. Le salarié ne bénéficie pas d’un salaire ou d’une allocation hors temps de travail.

II. L’AMÉNAGEMENT DE L’OBLIGATION D’ENTRETIEN PROFESSIONNEL

A. UNE OBLIGATION INDISPENSABLE MAIS FORMELLE

● L’entretien professionnel a été conçu par l’ANI du 5 décembre 2003 (43) puis complété par la loi du 5 mars 2014 précitée afin de faire du salarié un acteur de son évolution et de sa progression professionnelles. Cet entretien :

– est consacré aux perspectives d’évolution professionnelle du salarié, notamment en termes de qualification et d’emploi ;

– ne porte pas sur l’évaluation du travail du salarié, et se distingue ainsi clairement de l’entretien d’évaluation ;

– comporte également des informations relatives à la validation des acquis de l’expérience (VAE).

Organisé tous les deux ans à compter de l’embauche, cet entretien est proposé systématiquement au salarié qui reprend son activité au terme :

– d’un congé de maternité ;

– d’un congé parental d’éducation ;

– d’un congé de proche aidant ;

– d’un congé d’adoption ;

– d’un congé sabbatique ;

– d’une période de mobilité volontaire sécurisée ;

– d’une période d’activité à temps partiel consécutive à un congé de maternité ou d’adoption ;

– d’un arrêt longue maladie ;

– d’un mandat syndical.

● Un régime spécifique est prévu tous les six ans : à cette échéance, l’entretien professionnel prend la forme d’un état des lieux récapitulatif du parcours professionnel du salarié. Le document remis au salarié à cette occasion permet de vérifier que le salarié a bénéficié, durant cette période de six ans, des entretiens professionnels biannuels et des actions suivantes :

– le suivi d’au moins une action de formation ;

– l’acquisition des éléments de certification par la formation ou par une VAE ;

– le bénéfice d’une progression salariale ou professionnelle.

Obligation formelle, ce dispositif fait l’objet de sanctions dans les entreprises d’au moins 50 salariés, lorsque le salarié n’a bénéficié ni des entretiens professionnels biannuels, ni d’au moins deux des trois mesures précitées.

Le CPF du salarié pénalisé par l’absence de respect par l’employeur de son obligation fait alors l’objet d’un abondement de 100 heures de formation – ou, dans le cas d’un salarié à temps partiel, de 130 heures.

B. L’ADAPTATION PRAGMATIQUE DE L’OBLIGATION

Le caractère obligatoire de l’entretien professionnel apparaît indispensable pour garantir une évaluation régulière des compétences et de la progression de chaque salarié et anticiper les attentes de chaque partie prenante de l’entreprise.

Toutefois, l’aspect formel de l’échéance de deux ans et la liste limitative de trois actions ne sont pas les plus adaptés aux réalités de certaines entreprises ni aux besoins de certains salariés.

L’article 6 en tire les conséquences en conservant l’obligation de principe tout en renvoyant à la négociation collective la possibilité d’adapter à la marge ses modalités d’application. Il prévoit ainsi une rédaction miroir à celle retenue par l’article 1er du projet de loi, qui intègre les modifications précisées infra dans le régime de l’abondement correctif du CPF.

Le a) du , tout d’abord, complète la série d’actions devant être remplies par l’employeur, en complément de l’entretien professionnel biannuel, pour respecter ses obligations et éviter l’abondement correctif. Désormais, une quatrième action sera examinée lors de l’état de lieux récapitulatif, consistant en une proposition d’abondement du CPF par l’employeur au moins équivalente à la moitié des droits acquis par le salarié.

L’employeur devra ainsi désormais satisfaire au moins deux des quatre – et non plus des trois – obligations prévues par la nouvelle rédaction de l’article L. 6315-1 du code du travail.

Le b) du , ensuite, renvoie à la négociation collective la possibilité d’adapter la mise en œuvre des obligations de l’employeur dans ce domaine. Ainsi, un accord collectif d’entreprise – ou, à défaut, de branche – pourra prévoir :

– des modalités d’appréciation du parcours professionnel du salarié distinctes des quatre cas précités ;

– une périodicité des entretiens professionnels différente.

Ce renvoi à la négociation collective, qui s’inscrit dans la droite ligne de la confiance au dialogue social affirmée par les ordonnances relatives à la modernisation du dialogue social, est un facteur bienvenu de souplesse et de proximité avec les réalités du terrain.

Plutôt qu’une série et un calendrier monolithiques d’obligations professionnelles pour l’employeur, il apparaît souhaitable de pouvoir échanger avec les instances représentatives du personnel sur les modalités et les échéances les plus pertinentes d’appréciation de la progression professionnelle du salarié.

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Outre un amendement rédactionnel de la rapporteure, la commission a adopté trois amendements relatifs au régime du nouveau plan de développement des compétences :

– un amendement de M. Brahim Hammouche prévoit que l’accès des salariés à la formation peut s’effectuer, à leur initiative, par la mobilisation du CPF mais aussi dans le cadre du plan de développement des compétences, après accord de l’employeur ;

– un amendement de Mme Ericka Bareigts rétablit la disposition aujourd’hui en vigueur, prévoyant que l’employeur peut proposer des formations de développement des compétences et de lutte contre l’illettrisme ;

– un amendement de la rapporteure rétablit le cas spécifique des salariés dont la durée de travail est fixée par une convention de forfait en jours ou en heures sur l’année. Dans ce cas, à défaut d’accord d’entreprise ou de branche, le plafond de durée de formation hors temps de travail est fixé à 5 % de la durée fixée par la convention.

Quatre amendements de la rapporteure aménagent, par ailleurs, le cadre de l’entretien professionnel ;

– le premier amendement vise à garantir l’information du salarié sur le conseil en évolution professionnelle à l’occasion de chaque entretien professionnel ;

– le deuxième renvoie à la négociation collective la définition ou non d’un quatrième critère constitué par l’abondement du CPF. La rédaction maintient par ailleurs la possibilité ouverte par le projet de loi initial de définir, par cette même négociation, d'autres modalités d'appréciation du parcours professionnel du salarié, ainsi qu'une autre périodicité des entretiens professionnels ;

– le troisième prévoit l’information du comité social et économique par l’employeur sur la mise en œuvre des entretiens professionnels ;

– le quatrième demande au Gouvernement la remise d’un rapport relatif à la mise en œuvre des entretiens professionnels, à l’approche du premier état des lieux récapitulatif prévu en 2020. Ce rapport devra être remis au Parlement dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi.

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Article 6 bis
Inclure l’évolution professionnelle dans le champ de
la base de données économiques et sociales

Introduit par la commission

L’article 6 bis prévoit l’inclusion dans la base de données économiques et sociales des éléments relatifs à l’évolution professionnelle.

L’article 6 bis résulte de l’adoption d’un amendement portant article additionnel, présenté par la rapporteure.

Il complète l’article L. 2312-36 du code du travail relatif au contenu de la base de données économiques et sociales (BDES) afin de prévoir qu’elle contient des informations relatives à l’évolution professionnelle des salariés, complétant ainsi l’item relatif à la formation professionnelle.

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Chapitre III
Transformer l’alternance

Section 1
Conditions contractuelles de travail par apprentissage

Articles 7, 8 et 9
Assouplissement du cadre juridique du contrat d’apprentissage

Adoptés par la commission avec modifications

Les articles 7 à 9 assouplissent le cadre juridique du contrat d’apprentissage, dont le régime présente aujourd’hui des aspects excessivement contraignants pour l’apprenti ou pour l’employeur.

Ils permettent notamment de mettre fin à la procédure suspensive d’enregistrement du contrat, de relever l’âge limite pour l’apprenti, de donner davantage de flexibilité en termes de temps de travail afin que l’apprenti puisse s’adapter aux conditions réelles de travail et facilitent la rupture unilatérale du contrat à l’initiative de l’employeur comme à celle du salarié.

I. INSUFFISAMMENT DÉVELOPPÉ, L’APPRENTISSAGE REPOSE EN FRANCE SUR UN CONTRAT SPÉCIFIQUE ET CONTRAIGNANT

Parce que le contrat d’apprentissage constitue le support juridique unique de cette forme d’alternance, son régime a une incidence nécessairement significative sur l’essor de cette filière d’avenir. Le développement trop limité de l’apprentissage en France trouve ainsi vraisemblablement en partie sa source dans des règles excessivement contraignantes qu’il convient d’assouplir.

A. L’ESSOR LIMITÉ DE L’APPRENTISSAGE EN FRANCE

L’apprentissage constitue la branche la plus ancienne et la plus importante de la formation par alternance. Appartenant à la formation initiale, elle concerne essentiellement des jeunes qui cherchent à obtenir un diplôme ou un titre professionnel à travers une formation théorique et technique dans un établissement d’enseignement et une formation pratique en entreprise. Malgré plusieurs réformes et les efforts quotidiens de nombreux acteurs (État, régions, chambres consulaires), l’apprentissage demeure trop faiblement développé, notamment au regard d’autres pays comparables.

1. L’apprentissage est historiquement et quantitativement la plus importante des deux formes juridiques de l’alternance

● La notion d’ « alternance » fait traditionnellement référence aux différentes formes de formation qui associent une dimension théorique au sein d’un établissement d’enseignement ou de formation et une dimension pratique de formation en situation de travail au sein d’une entreprise. Dans le droit positif, l’alternance ne fait l’objet d’aucune définition légale et ne s’identifie que par ses deux composantes : le contrat d’apprentissage et le contrat de professionnalisation.

● La notion d’ « apprentissage » est le produit d’une longue histoire de qui remonte au moins au compagnonnage au sein des corporations d’Ancien Régime. Supprimées par la loi du 14 juin 1791 dite « Le Chapelier », ces dernières sont rétablies par la loi du 22 février 1851 qui faisait obligation aux maîtres dans les ateliers de former les ouvriers et impose la forme contractuelle entre l’employeur et l’apprenti. Cette relation initialement duale entre le travailleur et son employeur investi d’une mission de formation devient tripartite dès lors que loi du 25 juillet 1919 dite « Astier » impose un enseignement théorique et général minimal de 150 heures par an.

Ces cours sont rapidement alimentés par une contribution particulière, la taxe d’apprentissage créée par la loi du 13 juillet 1925, et des mécanismes de régulation : l’organisation et le contrôle de la formation des apprentis sont confiés aux chambres des métiers, créées en 1926, par la loi du 10 mars 1937 dite « Walter-Paulin ».

Une première définition de l’apprentissage est consacrée par l’accord national interprofessionnel du 9 juillet 1970 (44) puis par la loi n° 71-578 du 16 juillet 1971 (45) qui prévoit les premières conditions de formation du contrat d’apprentissage (dont la procédure d’enregistrement confiée est alors aux fonctionnaires du ministère du travail).

Le statut de l’apprenti est défini pour la première fois par l’article 9 de la loi n°77-677 du 12 juillet 1977 (46) qui pose le principe de l’applicabilité de toutes les dispositions applicables aux salariés « dans la mesure où elles ne sont pas contraires à celles qui sont liées à sa situation de jeune en première année de formation » (47), tout en prévoyant un nombre important d’exceptions consubstantielles à la nature même du contrat (intégration du temps de formation dans l’horaire de travail, temps hebdomadaire et quotidien de travail limité, interdiction du travail de nuit pour les moins de dix-huit ans).

La loi n°87-572 du 23 juillet 1987 dite « Seguin » (48) ouvre le contrat d’apprentissage, circonscrit historiquement à l’obtention du certificat d’aptitude professionnelle (CAP), à tous les niveaux de formation et de qualification.

● Par comparaison, le contrat de professionnalisation, issu de l’accord du 20 septembre 2003 (49) et de la loi du 4 mai 2004 (50) pour remplacer des contrats d’insertion et des contrats dits « d’adaptation, d’orientation et de qualification », s’inscrit dans l’histoire plus récente des dispositifs de lutte contre le chômage. Il se distingue donc conceptuellement du contrat d’apprentissage par son public, qui s’adresse à des publics plus âgés et théoriquement plus fragiles, mais s’en rapproche par l’objet consistant à obtenir une qualification.

● Les contrats d’apprentissage dominent largement le paysage de l’alternance (288 700 nouveaux contrats contre 195 300 nouveaux contrats de professionnalisation en 2016). Cette situation mérite toutefois d’être nuancée au regard de la très nette antériorité du contrat d’apprentissage et d’un public qui demeure, en théorie, plus large.

LA DISTINCTION ENTRE CONTRAT D’APPRENTISSAGE ET CONTRAT DE PROFESSIONNALISATION

 

Contrat d’apprentissage

Contrat de professionnalisation

Objet

L’obtention d’un diplôme ou un titre à finalité professionnelle

 

L’obtention d’une qualification reconnue dans les classifications d’une convention collective nationale de branche

L’obtention d’un certificat de qualification professionnelle

Public

Les jeunes âgés de 16 à 25 ans (en vue de compléter leur formation initiale dans le cas du contrat de professionnalisation)

 

Les demandeurs d’emploi âgés de 26 ans et plus

Les bénéficiaires de la prime d’activité, de l’ASS, de l’AAH ou d’un CUI

Etablissement assurant la formation

Un centre de formation d’apprentis

Un organisme de formation (qui peut être l’entreprise)

Statut du bénéficiaire

Etudiant des métiers

Procédure de passation du contrat

Enregistrement dans une chambre consulaire qui se prononce sur la régularité du contrat

Simple déclaration à l’OPCA (qui se prononce toutefois sur la prise en charge financière)

Formation et accompagnement

Un maître d’apprentissage

Un tuteur dans l’entreprise

Durée de la formation

1 à 3 ans (peut être adossé à un contrat à durée indéterminée précédé d’une période d’apprentissage)

La formation doit représenter au moins 400 heures par an

6 à 12 mois adossés à un CDD ou un CDI

La formation doit représenter 15 à 25 % de la durée du contrat et supérieure à 150 heures

Rémunération

De 25 à 78 % du SMIC en fonction de l’âge et de l’avancement dans le contrat

De 55 % à 85 % du SMIC en fonction de l’âge et du niveau de diplôme

Financement

Rémunération financée par l’employeur moyennant des primes publiques

Formation au CFA financée par la région

Rémunération et actions de formation et de tutorat prises en charge par l’employeur

Possible prise en charge par l’OPCA

2. Son essor en France demeure limité notamment par rapport à d’autres pays comparables

Malgré sa longue histoire, l’apprentissage demeure faiblement développé en France en comparaison de nombreux autres pays développés.

On estime ainsi que 16 % des jeunes âgés de 15 à 24 ans en Allemagne en 2013 étaient en apprentissage contre 5,2 % en France à la même date (51). Ce chiffre atteint 40 % des jeunes en Autriche, où ce système « dual de la formation professionnelle » est ouvert à l’ensemble des élèves ayant dépassé la scolarité obligatoire de neuf ans (52).

NOMBRE D’APPRENTIS POUR 1000 SALARIÉS EN 2011 OU POUR L’ANNÉE LA PLUS RÉCENTE DISPONIBLE

Source : OIT (2012), cité dans le document présenté à la concertation sur l’apprentissage lors de la 2ème séance plénière du 15 novembre 2017

Ces flux structurellement limités en France, malgré des démarches volontaristes ces dernières années, sont la résultante de nombreux facteurs (financement complexe, illisibilité des aides publiques, offre sur-régulée et inadaptée aux besoins des entreprises, multiplicité des acteurs dans la gouvernance, faiblesse du système d’orientation (53)) qui ont jusqu’ici freiné le développement d’une véritable culture de l’apprentissage en France.

Parmi ces facteurs, le cadre juridique applicable au contrat d’apprentissage mérite d’être profondément réinterrogé au regard de statistiques plus précises.

Ainsi, les calculs réalisés par la DARES (54) à partir des données issues de l’enregistrement des contrats montrent que si 170 000 entreprises ont recruté au moins un apprenti durant la campagne 2013/2014, 30 % ont connu une rupture du contrat et 43 % ne reprennent pas d’apprentis dans les deux années qui suivent la fin de ce contrat.

Si le recrutement d’un jeune en vue de le former à un métier en situation de travail constitue par construction un pari, il convient de s’assurer que le processus contractuel ne participe à donner une mauvaise première (et parfois dernière) expérience aux employeurs comme cela peut être le cas aujourd’hui (55).

B. UN RÉGIME SPÉCIFIQUE ET TRÈS ENCADRÉ

Le contrat d’apprentissage est un contrat de travail d’une nature spécifique en raison de son objet de formation initiale et de la jeunesse de l’apprenti. Toutefois, le cadre juridique actuel se révèle aujourd’hui particulièrement contraignant, bien au-delà de ce qu’exige le souci légitime de protection de celui-ci.

1. L’entrée en contrat d’apprentissage se singularise par une procédure de contrôle en amont

L’entrée en apprentissage implique la signature d’un contrat synallagmatique par lequel :

– l’employeur s’engage à former et à rémunérer l’apprenti ;

– le jeune s’engage à travailler pour l’employeur pendant la durée de l’apprentissage, à l’exclusion du temps consacré à la formation théorique en centre de formation d’apprentis ou dans une section d’apprentissage qui est déduit du temps effectif de travail (articles L. 6221-1, L. 6221-2 et L. 6233-1-1 du code du travail).

Le contrat est établi au moyen d’un formulaire CERFA et contient des mentions obligatoires (noms, prénoms, nombre de salariés, diplôme ou titre préparé, …), dont la déclaration de l’employeur s’engageant à prendre les mesures nécessaires à l’organisation de l’apprentissage et garantissant que ses équipements, ses conditions de travail et la compétence de ses équipes sont de nature à assurer une formation satisfaisante (articles L. 6222-4 et L. 6223-1).

Lorsque le mineur est employé par un ascendant, une simple déclaration peut remplacer le contrat (article L. 6222-5).

Dans le cadre d’une procédure d’enregistrement prévue aux articles L. 6224-1 à L. 6224-8, le contrat, ou la déclaration le cas échéant, est transmis au plus tard cinq jours après le début d’exécution du contrat à la chambre consulaire compétente en fonction de l’activité de l’entreprise à savoir :

– la chambre des métiers et de l’artisanat si l’employeur est inscrit au répertoire des métiers ;

– la chambre d’agriculture pour les entreprises qui relèvent de la mutualité sociale agricole ;

– la DIRECCTE (56) pour l’administration ;

– la chambre de commerce et d’industrie pour les autres entreprises du secteur privé (compétence résiduelle).

La chambre destinataire vérifie alors le caractère complet du contrat ainsi que le respect de différentes dispositions légales. Elle peut refuser l’enregistrement par une décision motivée et notifiée aux parties, ce qui fait obstacle à ce que le contrat reçoive ou continue de recevoir exécution. Si elle ne répond pas dans un délai de 15 jours suivant la réception du contrat, celui-ci est réputé avoir été enregistré.

Ce formalisme a été conçu initialement pour s’assurer que le contrat spécifique poursuive effectivement sa finalité, dans le respect des droits de l’apprenti souvent mineur, et sa méconnaissance peut entraîner de lourdes conséquences. Ainsi, la chambre sociale de la Cour de Cassation estime qu’en l’absence d’enregistrement, qualifié de « formalité substantielle » par une jurisprudence constante, l’employeur est tenu de payer une indemnité de rupture et des rappels de salaire à son employé (57). Ce défaut d’enregistrement peut également engager la responsabilité pénale de l’employeur (58). Le sort d’un enregistrement tardif demeure en revanche incertain, le juge refusant de requalifier le contrat pour la période de retard ou de résilier le contrat en l’absence de précision légale (59).

Ce régime de l’enregistrement qui concerne par construction entre 250 000 et 300 000 contrats chaque année (60) se révèle donc à la fois très lourd dans les démarches des parties et en gestion pour les chambres consulaires, malgré sa dématérialisation grâce au logiciel Aria@ne.

En outre, cette procédure de vérification conduit paradoxalement à insécuriser les parties dès lors qu’elle peut recevoir jusqu’à vingt jours d’exécution en principe (5 jours de plein droit auxquels s’ajoutent 15 jours de traitement par la chambre) avant une décision de rejet. Ce délai peut être prolongé en cas de retard dans la transmission du contrat dont l’issue juridique n’est toujours pas figée dans la jurisprudence.

C’est la raison pour laquelle le rapport issu de la concertation sur l’apprentissage faisait état de la nécessité de rapprocher cette procédure de celle applicable aux contrats de professionnalisation (61).

2. Des limites plus substantielles freinent également le recours au contrat d’apprentissage

● Le contrat d’apprentissage, dans la mesure où il a pour objet d’obtenir une qualification initiale, a toujours été enserré dans des bornes d’âge.

La borne inférieure est historiquement fixée à 16 ans révolus conformément aux dispositions de l’article L. 131-1 du code de l’éducation issues de l’ordonnance n°59-45 du 6 janvier 1959 dite « Berthoin » (obligation scolaire). Il est toutefois possible d’y déroger lorsque le jeune justifie avoir effectué la scolarité du premier cycle de l’enseignement secondaire (collège).

La borne supérieure est fixée à 25 ans. Toutefois, certaines dérogations prévoient :

–  l’absence de limite d’âge dans certaines hypothèses ; il en est ainsi lorsque l’apprenti a été reconnu travailleur handicapé ou lorsque le contrat succède à un précédent contrat d’apprentissage et vise à l’obtention d’un diplôme supérieur à celui qui est proposé (article L. 6222-2); tel est aussi le cas pour les sportifs de haut niveau ;

– une limite d’âge relevée dans d’autres hypothèses ; ainsi, le IV de l’article 10 de la loi n° 2000-1207 prévoit également une limite d’âge à 30 ans pour l’apprentissage maritime dans les départements d’outre-mer ; l’article 77 de la loi 2016-1088 du 8 août 2016 prévoit également une expérimentation d’une limite d’âge à 30 ans dans certaines régions (62).

● Les apprentis mineurs (63) sont soumis aux règles applicables aux jeunes travailleurs en matière de durée du travail.

En principe, celle-ci ne peut excéder 35 heures par semaine et 8 heures par jour pour les apprentis mineurs, le temps de formation étant inclus dans ce plafond. Elle ne peut en tout état de cause être supérieure à la durée quotidienne ou hebdomadaire des adultes employés dans le même établissement.

Une dérogation ne pouvant excéder cinq heures hebdomadaires supplémentaires peut être accordée à titre exceptionnel par l’inspecteur du travail après avis conforme du médecin du travail de l’établissement (art. L. 3162-1 et L. 6222-24 du code du travail).

Le travail de nuit, à savoir entre 22 heures et 6 heures (20 h pour les moins de 16 ans), est également en principe interdit (art. L. 6222-26, L. 3163-1 et L. 3163-2 du code du travail).

Des dérogations peuvent être demandées à l’inspection du travail pour une durée maximum d’un an, renouvelable, pour les apprentis dans les secteurs d’activité suivants :

– hôtellerie et restauration (jusqu’à 23h30) ;

– spectacles (jusqu’à minuit) ;

– courses hippiques (jusqu’à minuit) ;

– boulangerie ou pâtisserie lorsque toutes les phases de fabrication sont assurées de 6 h à 22 h (à 4 h au plus tôt).

Les dérogations en matière de travail de nuit prévues par l’article L. 3163-3 en cas d’extrême urgence ne sont pas applicables aux apprentis.

Si ces limites protectrices du droit de l’apprenti mineur demeurent tout à fait indispensables dans leur principe, leurs modalités d’application se révèlent parfois difficiles à mettre en œuvre dans certains métiers. Elles peuvent ainsi, par le caractère contraignant des plages horaires prévues et la lourdeur des procédures de dérogation, faire obstacle à une véritable intégration dans une situation réelle de travail.

Le rapport issu de la concertation sur l’apprentissage remarquait notamment que ce cadre était « particulièrement contraignant pour le secteur du bâtiment-travaux publics En effet, les apprentis mineurs doivent démarrer tôt leur journée de travail pour rejoindre sur les chantiers leurs collègues avec lesquels ils doivent également rentrer le soir au terme d’une journée dont la durée s’avère souvent supérieure à huit heures » (64). Il en irait de même dans le secteur de l’hôtellerie-restauration sur l’interdiction du travail de nuit au-delà de 23h30.

● Les conditions d’exercice de la fonction de maître d’apprentissage sont très encadrées, notamment au niveau réglementaire.

La désignation d’un maître d’apprentissage, qui exerce la fonction de tuteur dans l’entreprise, fait partie des mesures nécessaires à l’organisation de l’apprentissage prévues dans le contrat qui doit faire figurer les noms et prénom du maître d’apprentissage. Tout changement de son nom doit être transmis à la chambre consulaire compétente pour l’enregistrement (article R. 6232-2 du code du travail).

Le maître d’apprentissage doit être :

– majeur et offrir toutes garanties de moralité (article R. 6223-22) ;

– titulaire d’un diplôme ou d’un titre relevant du même domaine professionnel au moins équivalent à celui préparé par l’apprenti, avoir exercé pendant trois ans une activité professionnelle en relation avec la qualification et d’un niveau minimal de qualification confirmé par l’autorité administrative (65) ou avoir un diplôme au moins équivalent et deux ans d’expérience professionnelle (article R. 6223-4).

Ces conditions, objectivement très exigeantes, ne suffisent pas à s’assurer effectivement de la qualité du maître d’apprentissage, laquelle repose sur d’autres dimensions et notamment une formation spécifique à cette mission.

● La durée du contrat suit celle du cycle de formation, sans pouvoir être inférieure à un an et supérieure à trois ans (article L. 6222-7-1).

C’est donc seulement à titre dérogatoire qu’elle peut différer du cycle de formation :

– elle peut être fixée par voie conventionnelle pour tenir compte du niveau initial de compétence de l’apprenti après autorisation de l’inspection de l’apprentissage (article L. 6222-8) ; les modalités de prise en compte de ce niveau initial sont fixées par la région lorsque celle-ci a créé le centre de formation d’apprentis concerné ;

– elle peut durer entre six mois et un an lorsque la formation a déjà été entamée sous un autre statut ou lorsque la qualification préparée est de niveau égal ou inférieur à celle d’un diplôme déjà obtenu (article L. 6222-9) ;

– elle peut être prolongée en cas d’échec à l’examen pour un an au plus (article L. 6222-11) ;

– elle peut aller jusqu’à quatre ans pour les apprentis en situation de handicap (article R. 6222-46).

Ainsi que le relevait la mission commune de plusieurs inspections (IGAS, IGA, IGEN) en 2013, la présentation de ces règles, qui combine un principe rigide et de nombreuses exceptions, pourrait être modifiée en vue d’une meilleure lisibilité du dispositif en renvoyant à une convention entre l’apprenti, l’entreprise et le centre de formation d’apprentis fixant la durée au sein de bornes définies par la loi (66).

Cette évolution est rendue d’autant plus nécessaire que la modularisation des qualifications, le renforcement des passerelles et l’essor du supérieur créent des situations et des besoins de plus en plus variés qui s’insèrent mal dans un modèle construit autour d’une formation en deux ans, correspondant à la préparation du CAP.

3. Une procédure de rupture inutilement contentieuse

Le contrat d’apprentissage peut prendre fin de trois manières :

– si sa durée, nécessairement limitée (67), expire ;

– s’il est résilié durant les 45 premiers jours en entreprise par l’employeur ou par l’apprenti (articles L. 6222-18 et L. 6222-21) ; cette période de libre résiliation peut être assimilée à la période d’essai dans un contrat de travail de droit commun pendant laquelle le salarié peut démissionner et l’employeur mettre fin à son contrat sans indemnité ;

– s’il est résilié à l’amiable ou judiciairement au-delà de cette période de 45 jours dans les conditions prévues à l’article L. 6222-18.

En effet, au-delà de ces 45 jours, le législateur n’envisage que deux hypothèses : soit les deux parties se mettent d’accord par écrit, soit le conseil des prud’hommes est saisi en référé par l’une des deux parties.

La résolution judiciaire du contrat n’est prononcée qu’en cas de faute grave ou de manquements répétés de l’employeur (absence de paiement, refus de former ou d’assurer des conditions de travail décentes, …) ou de l’apprenti (abandon de poste, exclusion du CFA, incapacités à assurer les tâches confiées, …).

L’apprenti ne peut donc démissionner, ni l’employeur le licencier unilatéralement. La jurisprudence constante de la Cour de cassation ne tolère de la part de l’employeur qu’une mise à pied, et de la part de l’apprenti qu’un départ de l’entreprise en cas de manquements graves de l’employeur, en attendant une résolution judiciaire.

Le bienfondé de cette procédure, très singulière en droit du travail comme en droit des contrats et finalement peu utilisée, a été mis en cause à de nombreuses reprises. Ainsi, un rapport de plusieurs corps d’inspection concluait d’une étude statistique des décisions rendues par les conseils de prud’hommes qu’ « au regard de la charge symbolique négative que peut revêtir le recours au juge prudhommal pour rompre un contrat et considérant le caractère peu usité de cette procédure, la question peut être posée du maintien de ce mode spécifique de rupture. En effet, elle n’apparaît pas d’un usage aisé pour les apprentis qui souhaitent quitter leur employeur en cas de conflit. En outre, elle constitue un frein à la conclusion par l’employeur ou l’apprenti d’un nouveau contrat, puisque cela leur est interdit tant que le juge ne s’est pas prononcé. Or selon les informations communiquées à la mission, le délai de prononcé du jugement dépasse 12 mois et dans certains cas 18 mois, voire plus» (68).

Ce constat a été largement repris par le rapport issu de la concertation sur l’apprentissage (69) qui conclut à la nécessité de supprimer ce passage obligatoire devant la juridiction prud’homale au profit d’une mode de rupture à l’initiative de l’employeur proche de celui des contrats à durée déterminée, et d’un mode de rupture à l’initiative de l’apprenti adapté à sa jeunesse.

Enfin, l’accord national interprofessionnel du 22 février dernier, déjà cité, se montrait favorable à des modalités de rupture plus souple du contrat d’apprentissage, estimant que celui-ci « crée des difficultés souvent irréversibles » (70).

II. LES ARTICLES 7 À 9 PROPOSENT UN ASSOUPLISSEMENT DU RÉGIME DU CONTRAT D’APPRENTISSAGE

Les articles 7 à 9 qui touchent respectivement à l’entrée en apprentissage, aux conditions de fond et d’exécution du contrat d’apprentissage et à la rupture du contrat entendent remédier à ces difficultés en procédant à un assouplissement global du cadre du juridique du contrat d’apprentissage.

A. L’ARTICLE 7 SIMPLIFIE LA PROCÉDURE D’ENTRÉE EN APPRENTISSAGE

Outre un ajustement de la définition de l’apprentissage pour tenir compte des évolutions apportées par le texte, l’article 7 procède à une simplification drastique de la procédure d’enregistrement du contrat d’apprentissage.

1. Une définition de l’apprentissage ajustée

Le du I modifie l’article L. 6211-1 du code du travail qui définit les objectifs de l’apprentissage.

Le a) du du I complète le premier alinéa de cet article en précisant qu’il contribue à l’insertion professionnelle.

La distinction entre contrat de professionnalisation, destiné aux demandeurs d’emploi, et contrat d’apprentissage, destiné à assurer une formation initiale, présentée ci-dessus a longtemps conduit à ignorer l’importance de l’apprentissage dans la lutte contre le chômage.

La direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) relevait ainsi en juin 2017 que 69 % des apprentis diplômés au terme de leur contrat étaient en situation d’emploi sept mois après leur sortie du centre de formation d’apprentis, dont 65 % pour ceux ayant suivi des formations de niveau CAP à BTS et 50 % sont recrutés en contrat à durée indéterminée.

De nombreuses études montrent clairement une meilleure insertion des apprentis que des lycéens à niveau égal de diplôme préparé, à l’instar de cette étude récente du DEPP, à partir de données pour l’année 2014, qui montre un écart très significatif de l’ordre de 22 points (71) :

Les explications à ce meilleur taux commencent à être bien documentées par la littérature économique (72) :

– du côté de l’apprenti, les modalités pédagogiques de l’apprentissage favorisent la motivation des jeunes, y compris lorsqu’ils sont en difficulté scolaire et qu’ils ont un faible attrait pour les études ;

– du côté des employeurs, les entreprises d’accueil deviennent souvent les employeurs des apprentis pour récupérer l’investissement en formation apporté au jeune et pour bénéficier des compétences spécifiques développées pendant le contrat tandis que les autres entreprises sont surtout sensibles au signal lié au diplôme.

Le projet de loi rend donc utilement justice à cet effet positif de l’apprentissage.

Le b) du du I, par souci de cohérence avec le relèvement de l’âge maximal pour bénéficier des contrats d’apprentissage proposé à l’article 8, supprime le qualificatif « jeunes » (73) au second alinéa à propos du public concerné par l’apprentissage.

Le c) du du I réaffirme le principe de gratuité de la formation pour l’apprenti et pour son représentant légal.

Le principe de gratuité résulte dans le droit positif de la lecture combinée du premier alinéa l’article L. 6211-1, non modifié par le présent article, qui précise que l’apprentissage « concourt aux objectifs éducatifs de la Nation » et de l’alinéa 13 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 qui prévoit que « la Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction, à la formation professionnelle et à la culture. L'organisation de l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l'Etat. ».

Si le principe a été plus clairement énoncé à l’article 6221-2 (voir 2° du I ci-dessous), issu de la loi du 5 mars 2014, qui suivait en cela une préconisation de la mission menée par plusieurs inspections déjà citée, il peut également être utilement rappelé à l’article L. 6211-1.

2. La nouvelle procédure de dépôt du contrat

a. Un dépôt auprès de l’opérateur de compétences

Le du I réécrit l’article L. 6224-1 relatif à la procédure d’enregistrement. Le contrat – ou la déclaration, lorsque l’apprenti mineur est employé par un ascendant, – serait déposé auprès de l’opérateur de compétences qui remplace l’OPCA (74).

Ce faisant, l’article rapproche la procédure de celle applicable aux contrats de professionnalisation déposés auprès des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA). Les modalités d’application sont renvoyées au pouvoir réglementaire mais l’étude d’impact indique que le financement serait conditionné au respect par le contrat de la réglementation et des dispositions conventionnelles, comme le prévoit déjà la réglementation sur les contrats de professionnalisation.

La transmission à l’opérateur dispense l’employeur de s’interroger sur la chambre consulaire compétente (CCI, chambre d’agriculture ou chambre des métiers). Par ailleurs, l’opérateur de compétences devenant le financeur des contrats d’apprentissage (cf. article 19 du projet de loi), il serait l’interlocuteur unique dans ce domaine.

La démarche devrait être facilitée par l’existence du portail internet de l’alternance qui permet d’ores-et-déjà de réaliser les démarches en ligne tant pour le contrat d’apprentissage que pour le contrat de professionnalisation (75).

Cette nouvelle procédure rejoint par ailleurs les stipulations de l’article 19 de l’accord national interprofessionnel du 22 février 2018 qui prévoyait un « modèle national de contrat et de formulaire, une même procédure de dépôt auprès des OPCA » (76).

Le du I modifie l’article L. 6211-4 afin de préciser que l’opérateur pourrait charger les chambres consulaires de participer à la mission d’enregistrement. Compte tenu de leur savoir-faire dans le traitement de cette procédure, elles pourraient ainsi accompagner les opérateurs dans la mise en œuvre de cette nouvelle procédure.

b. Les conséquences rédactionnelles

Le du I supprime la référence à un « enregistrement » du contrat d’apprentissage dans l’article L. 6221-2 relatif à l’exclusion de toute contrepartie financière autour de cette convention. Il lui substitue la notion de « dépôt » du contrat en ce qui concerne l’employeur.

Le du I remplace le mot : « enregistré » par le mot : « déposé » à l’article L. 6222-22-1 relatif au contrat d’apprentissage préparant au baccalauréat professionnel.

Le du I renomme le chapitre IV du titre II relatif à l’ « enregistrement du contrat » qui devient le « dépôt du contrat ».

Le du I abroge six articles qui précisaient les conditions de l’enregistrement du contrat auprès de la chambre consulaire :

– l’article L. 6224-2 qui prévoit les différentes conditions de refus de l’enregistrement du contrat (méconnaissance des règles en matière de définition et de régime, de conditions de formation et de conclusion du contrat, de durée, de transition entre ledit contrat et un CDI, de salaire, d’organisation de l’apprentissage et de formation ; conditions d’opposition à l’engagement d’apprentis, de suspension de l’exécution du contrat ou d’interdiction de recruter de nouveaux apprentis) ;

– l’article L. 6224-3 qui précise l’effet juridique du refus d’enregistrement du contrat, lequel ne peut plus être exécuté ;

– l’article L. 6224-4 qui pose le principe de la gratuité de l’enregistrement du contrat ;

– l’article L. 6224-6 qui renvoie à une déclaration lorsque l’apprenti mineur est employé par un ascendant ; la déclaration demeure toujours prévue à l’article L. 6222-5 ;

– l’article L. 6224-7 qui prévoit la compétence des conseils prud’homaux en cas de litige relatif à l’enregistrement du contrat d’apprentissage ou de la déclaration en tenant lieu pour les apprentis mineurs employés par un de leurs ascendants ;

– l’article L. 6224-8 qui renvoyait à un décret en Conseil d’État les mesures d’application des articles précédents.

Ces articles n’ont plus d’objet dès lors que la procédure d’enregistrement est supprimée.

De même, le du I tire les conséquences de la suppression de l’enregistrement à l’article L. 6227-11 relatif à la signature du contrat d’apprentissage.

 Le du I réécrit l’article L. 6227-12 qui précise dans quelles conditions les règles de droit commun en matière de contrat d’apprentissage s’appliquent aux apprentis employés dans le secteur public. Les renvois aux articles L. 6211-4 relatif aux chambres consulaires, L. 6224-2 et L. 6224-6, abrogés par le présent article sont logiquement abrogés.

Le II prévoit une entrée en vigueur au 1er janvier 2020, concomitante avec le nouveau mode de financement.

B. L’ARTICLE 8 AMÉNAGE DIFFÉRENTES RÈGLES DE FOND LIÉES AU RÉGIME CONTRACTUEL

L’article 8 modifie différentes règles de fond du contrat d’apprentissage, relatives à l’âge, à la durée du contrat, à la durée du travail, au cadre d’accueil des ressortissants de l’Union européennes et au maître d’apprentissage.

1. Le relèvement de la limite d’âge

Les et du II relèvent la limite d’âge de vingt-cinq ans à vingt-neuf ans révolus aux articles L. 6222-1 (relatif à la condition d’âge) et L. 6222-2 (qui prévoit les dérogations à la condition d’âge).

Si certains rapports, y compris celui issu de la concertation précitée, et de nombreux exemples étrangers (Allemagne, …) pouvaient inciter à lever toute limite d’âge, l’article retient un simple relèvement qui s’appuie sur une expérimentation très avancée (voir ci-dessous). Comme l’indique l’étude d’impact, ce choix résulte du souci de s’assurer de « la capacité des centres de formation d’apprentis à s’adapter à des publics plus âgés et à mélanger des apprentis de classes et d’âge différents » (77).

Enfin, l’âge de 30 ans correspond à une expérimentation menée depuis le 1er janvier 2017 dans 7 régions et depuis le 23 avril 2017 dans 9 régions sur les 13 régions hexagonales. Cette expérimentation s’appuyant sur des régions volontaires, on peut constater qu’une large majorité du territoire est déjà concernée. Par ailleurs, l’étude d’impact souligne que sur l’année 2017, 1 754 contrats ont été conclus par des apprentis ayant entre 26 et 30 ans (78).

À la demande de la rapporteure, les services du Gouvernement lui ont précisé que l’expérimentation a conduit à une croissance très importante des apprentis de 26 à 30 ans. Ces derniers représentaient ainsi 2,4% des entrées et 40% de la hausse totale du nombre d’apprentis. Le taux d’insertion professionnelle n’est en revanche pas encore connu, la durée moyenne d’un contrat étant de 20 mois.

En conséquence de cette généralisation, le I abroge l’article 77 de la loi du 8 août 2016 qui prévoyait à titre expérimental, dans les régions volontaires, une élévation de la limite d’âge en matière d’apprentissage de vingt-cinq à trente ans.

L’expérimentation prendrait donc fin avant le terme qui était prévu par cet article au 31 décembre 2019, en vue d’un rapport gouvernemental remis au Parlement « au premier semestre 2020 ».

2. Une durée du contrat fixée de manière plus flexible

Le du II réécrit l’article L. 6222-7-1 fixant la durée du contrat.

Une durée minimale abaissée à six mois

Il diminue d’un an à six mois la durée minimale du contrat d’apprentissage prévue à l’article L. 6222-7-1, dans un souci de flexibiliser la durée du contrat d’apprentissage. Ce seuil de 6 mois correspond déjà à plusieurs dispositifs dérogatoires qui pouvaient être mis en œuvre dans certaines hypothèses (voir ci-dessus). Cette évolution est d’autant plus nécessaire que la modularisation des certifications devrait permettre, de manière générale, un raccourcissement des délais de préparation de celles-ci.

Sollicités par la rapporteure sur ce point, les services du Gouvernement lui ont précisé que la mesure visait notamment des titulaires de baccalauréat professionnel acquis dans un cursus scolaire et qui souhaitent obtenir une certification plus spécialisée mais de même niveau. Il s’agit également de tenir compte de certains titres professionnels dont le cycle de formation est inférieur à 12 mois (gestionnaire de paye, technicien de fabrication de l’industrie chimique, installateur thermique et sanitaire).

La borne supérieure à trois ans est en revanche maintenue, de même que les dérogations précitées.

Une réécriture de la section du code consacrée à la durée du contrat

Il procède à une réécriture de l’article en réintégrant, dans un alinéa de principe, l’ensemble des modes de fixation de la durée du contrat qui étaient partagés entre différents articles. Le droit applicable n’est pas fondamentalement modifié.

Dans la rédaction proposée, la durée suit le cycle de formation tout en tenant compte :

–  du type de profession ;

–  du niveau de qualification préparé ;

–  du niveau initial de compétences de l’apprenti.

S’agissant de ce dernier paramètre, la nouvelle rédaction prévoit que celle-ci prend notamment en compte les compétences acquises lors d’une mobilité antérieure à l’étranger.

Elle prévoit également que la fixation de cette durée reposerait alors sur une convention tripartite signée par le centre de formation d’apprentis, l’employeur et l’apprenti (ou son représentant légal s’il est mineur), annexée au contrat d’apprentissage.

La durée du contrat ayant une conséquence directe sur l’organisation de la formation théorique au sein du CFA, il apparaît normal que celui-ci, en tant que garant d’une expertise pédagogique, soit associé à l’évaluation du besoin et à la fixation de la durée du contrat.

Tout renvoi à une autorisation de l’inspection de l’apprentissage est supprimé. Ce contrôle, qui constitue un sérieux frein à la fluidité de la conclusion des contrats, n’offre par ailleurs aucune garantie en raison de la faiblesse des moyens qui lui sont consacrés (79).

En conséquence, le du I abroge les articles L. 6222-8 et L. 6222-9, devenus redondants, ainsi que l’article L. 6222-10 qui renvoie à la région la responsabilité de fixer les modalités de prise en compte du niveau initial de compétence de l’apprenti permettant d’adapter la durée du contrat lorsqu’un de ses CFA était signataire du contrat d’apprentissage. Ce dernier article est en effet rendu sans objet par les modifications apportées par les articles 11 et 15 (80) du projet de loi, qui revoient profondément les compétences régionales en matière d’apprentissage.

Le du I modifie l’article L. 6222-11 qui prévoit les conditions de prolongation du contrat d’apprentissage. Il apporte une précision rédactionnelle en prévoyant une prolongation en cas d’échec à l’obtention du diplôme ou du titre professionnel visé et non d’échec à l’examen.

Le du I réécrit l’article L. 6222-12 qui impose la fixation de la date de début de l’apprentissage dans le contrat.

Dans sa nouvelle rédaction, cet article impose un contenu plus précis au contrat sur cette question :

–  il devra ainsi mentionner la date du début de l’exécution du contrat, de la formation théorique chez l’employeur et de la formation au sein du CFA.

– la date de début de la formation pratique chez l’employeur de même que celle de la période de formation au CFA ne pourra être postérieure de plus de trois mois à celle du début d’exécution du contrat.

La limite d’antériorité fixée à trois mois, de même que la possibilité de déroger à ces délais antérieurs et postérieurs dans des conditions fixées par voie réglementaire sont en revanche supprimées.

La réécriture de l’article a également abrogé implicitement les dispositions qui prévoient qu’en cas de dérogation ou de suspension du contrat qui ne résulterait pas de la volonté de l’apprenti (accident ou maladie), la durée du contrat est prolongée jusqu’à l’expiration du cycle suivant.

Les services du Gouvernement ont précisé à la rapporteure que cette disposition est peu utilisée, et s’éloigne de l’objectif d’une normalisation du cadre juridique du contrat d’apprentissage.

Le du I abroge l’article L. 6222-12-1 lequel prévoyait la possibilité pour un jeune de seize à vingt-cinq ans ou au-delà, s’il justifie avoir effectué la scolarité du premier cycle de l’enseignement secondaire (collège), lorsqu’il n’a pas trouvé d’employeur, de suivre en centre de formation d’apprentis ou en section d’apprentissage une formation en vue d’obtenir une qualification professionnelle dans une limite d’un an et si la capacité d’accueil de l’organisme le permet.

Ces dispositions sont rendues sans objet par les nouvelles obligations des centres de formation d’apprentis d’accompagnement des apprentis. 

3. L’assouplissement de la durée de travail du jeune travailleur

Le du III réécrit l’article L. 3162-1 du code du travail sur la durée du travail pour les jeunes travailleurs. Ces modifications ne s’appliquent pas qu’aux apprentis mais à l’ensemble des mineurs sous contrat de travail.

● La durée hebdomadaire du travail de ces jeunes travailleurs pourrait aller jusqu’à quarante heures par semaine contre trente-cinq heures actuellement.

Une dérogation à la durée quotidienne maximale, toujours fixée à huit heures, pourrait être obtenue pour une durée de deux heures.

Dans certains secteurs d’activité déterminés par voie réglementaire, cette dérogation pourrait être obtenue moyennant une simple information de l’inspecteur du travail et du médecin du travail de l’entreprise.

Il s’agirait ainsi d’assouplir la procédure pour des secteurs qui recourent régulièrement à ces dérogations en raison de la nature même de leur activité.

Dans les autres branches, à titre exceptionnel, l’autorisation auprès de l’inspecteur du travail après avis conforme du médecin du travail serait maintenue.

● L’article, dans sa nouvelle rédaction, précise les normes d’ordre public que ces dépassements devraient respecter en termes de durée quotidienne ou hebdomadaire du travail.

Le jeune travailleur devrait donc avoir en tout état de cause :

– des périodes de repos correspondant au nombre d’heures effectuées au-delà des huit heures quotidiennes ;

– un repos compensateur pour les heures supplémentaires effectuées ;

La durée du travail pour ces jeunes ne pourrait dépasser la durée quotidienne ou hebdomadaire normal des adultes employés dans l’établissement, comme le prévoit déjà le droit en vigueur.

Le du III réécrit l’article L. 6222-25 en vue d’effectuer un renvoi vers l’article L. 3162-1 qui apporte, notamment au regard de la nouvelle rédaction proposée, toutes les garanties nécessaires pour la durée de travail de l’apprenti, dont la situation se trouve dès lors alignée sur celle de l’ensemble des jeunes travailleurs.

Le IV assure la coordination entre les modifications opérées et le renvoi prévu à l’article 5547-1 du code des transports, vers les dispositions du code du travail sur l’apprentissage pour les entreprises d’armement maritime.

4. Un cadre conventionnel mieux défini pour les apprentis ressortissants de l’Union européenne

La loi ratifiant diverses ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d’habilitation a créé, en urgence (81), des articles L. 6222-42 à L. 6222-44 favorables au développement de la mobilité afin de profiter des opportunités financières ouvertes par le programme Erasmus Pro. Il s’agissait notamment de suivre les préconisations du rapport de Jean Arthuis (82) qui faisait état des freins liés aux obligations de l’employeur français dans ce cadre (notamment le maintien de la rémunération et de la responsabilité).

● L’article L. 6222-42 prévoit que le contrat d’apprentissage peut être exécuté en partie à l’étranger pour une durée maximale d’un an.

Pendant cette période, l’entreprise ou le CFA d’accueil est seul responsable des conditions d’exécution du travail telles qu’elles sont prévues par le droit du pays d’accueil. L’apprenti relève également de la législation de sécurité sociale du pays d’accueil sauf s’il n’est pas salarié.

Une convention, dont le modèle est fixé par arrêté ministériel, entre toutes les parties peut fixer les conditions d’accueil en dehors de celles qui sont prévues dans le contrat d’apprentissage.

● Les articles L. 6222-43 et L. 6222-44 intéressent réciproquement l’accueil d’un apprenti ressortissant d’un autre pays de l’Union européenne.

Le cadre prévoit l’application des dispositions du code du travail sur l’apprentissage, à l’exception de plusieurs dispositions qui pouvaient constituer des freins à l’accueil de ces apprentis ressortissant de l’Union européenne :

– la finalité du contrat définie à l’article L. 6211-1 ;

– la durée du contrat définie à l’article L. 6222-7-1 ;

– les conditions d’intégration d’une formation en apprentissage prévues au deuxième alinéa de l’article L. 6222-12 ;

– la durée minimale de formation en apprentissage prévue à l’article L. 6233-8.

Le contenu des relations conventionnelles entre les différentes parties est renvoyé à un décret en Conseil d’Etat.

● Les V à VI reviennent sur ces rédactions afin de préciser certaines modalités d’application.

Les et du V procède à une modification de nature purement rédactionnelle à l’article L. 6222-42.

Le du V prévoit au même article une durée minimale d’exécution du contrat en France de six mois afin de s’assurer qu’il s’agit bien d’une mobilité temporaire. En cohérence avec l’inapplication des dispositions de l’article L. 6211-1 sur la finalité de l’apprentissage, les dispositions de l’article L. 6211-2 qui fixe les principes de l’alternance sont également écartées.

Le du V abroge le renvoi à une convention fixée par arrêté ministériel.

Le du V tout en prévoit que la mobilité dont la durée, inférieure à quatre semaines ; peut être organisée par une convention de mise à disposition.

5. Garanties supplémentaires autour du maître d’apprentissage

Le VII crée un article L. 6223-8-1 dans une section du code du travail consacrée au maître d’apprentissage.

Tout en rappelant que le maître d’apprentissage doit être un salarié de l’entreprise volontaire, majeur, offrant toutes garanties de moralité, et renvoie à la négociation conventionnelle de branche la définition d’une compétence professionnelle du maître d’apprentissage. À défaut, ces conditions sont fixées par voie réglementaire.

La loi propose donc aux branches de se saisir des conditions de compétences, prévues pour l’essentiel au niveau réglementaire aujourd’hui, pour devenir maître d’apprentissage. Les dispositions réglementaires actuellement en vigueur deviendraient alors des règles supplétives, moyennant quelques ajustements.

6. Une indexation de la rémunération de l’apprenti

Le VIII réécrit sans modifier sa portée juridique l’article L. 6222-27 relatif à la rémunération de l’apprenti. Cette dernière demeure donc fixée en fonction de l’âge du bénéficiaire et de sa progression dans le cycle de formation.

C. DE NOUVEAUX MODES DE RUPTURE DU CONTRAT D’APPRENTISSAGE

L’article 9 propose de simplifier la rupture du contrat d’apprentissage en mettant fin à la résolution judiciaire obligatoire du contrat et en ouvrant de nouvelles voies de résolution unilatérale du contrat.

1. La fin du recours obligatoire à la résolution judiciaire du contrat

Le modifie l’article L. 6222-18 relatif à la rupture du contrat d’apprentissage.

Le a) du reprécise la rédaction du premier alinéa concernant la rupture du contrat par accord signé des deux parties.

Le b) du supprime le recours aux conseils de prud’hommes en cas de désaccord entre les parties et prévoit de nouvelles procédures de rupture unilatérale.

a. Rupture par l’employeur

Le contrat pourrait ainsi être rompu directement par l’employeur dans deux hypothèses :

–  en cas de faute grave ;

–  si le médecin du travail constate l’inaptitude de l’apprenti après étude du poste par une équipe pluridisciplinaire.

Cette rupture prend alors la forme d’un licenciement dont les modalités sont définies par référence à d’autres dispositions du code du travail. L’employeur devrait ainsi :

– convoquer l’apprenti à un entretien préalable, au plus tard cinq jours après la remise de la lettre (article L. 1232-2) ;

– lui notifier la décision de licenciement par lettre recommandée avec avis de réception, laquelle doit comprendre l’énoncé des motifs de ce licenciement ; cette lettre ne pourra être envoyée qu’après que deux jours se soient écoulés après l’entretien préalable (article L. 1232-6) ;

– mettre en œuvre une mesure conservatoire de mise à pied si le comportement du salarié le nécessite après lui avoir notifié les motifs de cette sanction ;

– renoncer au licenciement si celui-ci résulte d’une sanction prononcée plus de trois ans auparavant (article L. 1332-5) dans l’hypothèse où le contrat dure plus de trois ans (apprentis travailleurs handicapés, sportifs de haut niveau, …) ou s’il est conclu dans le cadre d’un CDI.

b. Rupture par l’apprenti

L’apprenti pourrait également demander la rupture du contrat au terme d’une procédure peu formaliste (seule la signature de son représentant légal s’il est mineur et la notification au centre de formation d’apprentis sont prévues par la loi). Il devrait néanmoins préalablement à toute démarche solliciter le médiateur consulaire prévu à l’article L. 6222-39. Dans le secteur public administratif, le médiateur sera défini par voie réglementaire.

Créé en 2005, lorsque l’enregistrement des contrats d’apprentissage a été transféré aux chambres consulaires, le médiateur assure donc depuis plus de dix ans des missions de résolution des litiges au sujet de l’exécution ou de la résiliation du contrat d’apprentissage.

Tout en se félicitant du choix de la médiation, indispensable s’agissant de jeunes apprentis, la rapporteure insiste sur la nécessité de rendre la procédure particulièrement facile d’accès dès lors qu’elle devient, faute d’être un passage juridiquement obligé, une démarche préalable à toute rupture du contrat d’apprentissage. Il pourrait ainsi se faire accompagner par son CFA dans la mise en œuvre de cette médiation, qui pourrait être de nature à sauvegarder la relation contractuelle.

2. Une nouvelle procédure de licenciement en cas d’exclusion définitive

Le crée un nouvel article L. 6222-18-1, lequel prévoit que l’exclusion définitive de l’apprenti par son centre de formation constitue une cause réelle et sérieuse autorisant l’employeur à procéder au licenciement pour motif personnel.

L’apprenti peut maintenir son contrat d’apprentissage en s’inscrivant dans un autre centre de formation d’apprentis dans un délai de deux mois. Dans le cas contraire, il ne peut poursuivre son travail dans l’entreprise qu’en signant un contrat de travail de droit commun (ou en mettant fin à la période d’apprentissage lorsque le contrat est conclu pour une durée indéterminée).

Conformément à l’interprétation qu’en fait le Conseil d’Etat dans son avis sur le projet de loi (83) , le fait que l’exclusion soit reconnue par le législateur comme une cause réelle et sérieuse de licenciement ne fait pas obstacle à ce que l’apprenti licencié conteste devant le juge prud’homal le bienfondé de son exclusion.

Ces dispositions respectent donc pleinement le droit au recours de l’apprenti.

3. Une obligation d’accompagnement par le CFA après la rupture

Ce même 2° crée également un nouvel article L. 6222-18-2 qui fait obligation au centre de formation, lorsqu’un de ses apprentis a été licencié, de le laisser poursuivre sa formation théorique et d’aider l’apprenti à trouver un nouvel employeur pour qu’il puisse aller au terme de son cycle de formation.

Le crée un article L. 6225-3-1 lequel prévoit un dispositif miroir à celui de l’article L. 6222-18-2 lorsque c’est l’autorité administrative qui a mis fin au contrat. Le centre de formation d’apprentis devra également maintenir la formation théorique de l’apprenti et l’accompagner pour retrouver un nouvel employeur.

Le CFA est ainsi responsable de la réorganisation du parcours pédagogique du jeune afin que le référentiel de formation soit respecté et qu’il puisse obtenir le titre ou le diplôme visé. Afin de mettre en œuvre concrètement cet accompagnement, l’opérateur de compétences qui a vocation à financer le contrat en vertu de l’article 19 du projet de loi continuerait à financer le centre de formation des apprentis jusqu’à la signature d’un nouveau contrat d’apprentissage.

4. Modifications de conséquences ou rédactionnelles

Le c) du abroge les dispositions de l’article L. 6222-18 relatives :

– aux conséquences d’une liquidation judiciaire de l’entreprise sur le contrat d’apprentissage, et notamment le droit pour l’apprenti de prétendre aux rémunérations qu’il aurait dû percevoir si son contrat était allé jusqu’à son terme sous forme de dommages et intérêts ;

– à l’application de la période d’essai prévue en matière de CDD plutôt qu’à celle de 45 jours lorsque le nouveau contrat d’apprentissage prend la suite d’un contrat d’apprentissage rompu ; sollicités par la rapporteure sur ce point, les services du Gouvernement lui ont précisé que cette seconde abrogation permettait de simplifier les règles complexes de computation des jours entre les contrats et de maintenir une période probatoire pour l’employeur.

Le réécrit l’article L. 6222-21 relatif à l’exclusion de toute indemnité lorsque le contrat est rompu durant les deux premiers mois pour faire référence à la procédure créée à l’article 6222-18, mais sans remettre en cause le droit en vigueur.

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● A l’article 7, outre trois amendements de la rapporteure, la commission a adopté deux amendements :

– un amendement du Gouvernement qui réécrit l’article L. 6211-4 en vue de définir de manière inédite dans la partie législative du code du travail les missions des chambres consulaires ;

– un amendement de M. Cherpion et de ses collègues du groupe Les Républicains qui modifie l’article L. 4624-1 en vue de prévoir qu’en cas d’indisponibilité d’un professionnel des équipes de santé au travail pendant deux mois, l’apprenti peut réaliser sa visite d’information et de prévention auprès d’un professionnel de la médecine de ville.

● A l’article 8, outre trois amendements rédactionnels de la rapporteure, la commission a adopté deux amendements :

– un amendement de Mme Bareigts et de ses collègues expérimentant pour une durée de trois ans dans les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution l’exécution du contrat d’apprentissage dans l’environnement géographique proche au sens de la loi du 5 décembre 2016 (84) pour une durée d’un an maximum et sous réserve que la France ait conclu des accords avec les pays concernés ;

– un amendement de M. Cherpion et de ses collègues du groupe Les Républicains qui modifie le III de l’article L. 335-5 du code de l’éducation en vue de dispenser le maître d’apprentissage, candidat à la validation de ses acquis de l’expérience, de faire la preuve de son expérience dès lorsqu’il a formé trois apprentis ayant obtenu leur certification.

● À l’article 9, outre deux amendements rédactionnels de la rapporteure, la commission a adopté un amendement à l’initiative du Gouvernement qui précise que le centre de formation d’apprentis maintient la formation de l’apprenti pendant six mois après la rupture de son contrat.

Cette disposition est plus favorable que le droit en vigueur qui prévoit le maintien de leur formation pendant trois mois (3° de l’article L. 6341-3).

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Article 8 bis
Création d’une troisième « prépa-métiers »

Introduit par la commission

L’article 8 bis prévoit le remplacement des dispositifs d’initiation aux métiers en alternance (DIMA) par une troisième dite « prépa-métiers ».

La commission a adopté à l’initiative de Mme Charrière, rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires culturelles et de l’éducation, un amendement créant une année de troisième intitulée « prépa-métiers » à l’article L. 337-3-1 du code de l’éducation.

En conséquence, les dispositions relatives au dispositif d’initiation aux métiers en alternance (DIMA) sont supprimées.

Ce nouveau dispositif permet de renforcer l’orientation des élèves volontaires à travers une formation générale accompagnée de stages en milieu professionnelle ainsi que d’une préparation spécifique à l’entrée en apprentissage. Il fait clairement partie des actions de préparations à l’apprentissage prévues à l’article 4 du projet de loi.

Les modalités d’application de cet article sont renvoyées au pouvoir réglementaire.

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Article 8 ter
Assouplissement du cadre juridique applicable aux mineurs dans un débit de boissons à consommer sur place

Introduit par la commission

L’article 8 ter permet aux mineurs apprentis ou stagiaires de l’enseignement professionnel de travailler sans autorisation administrative préalable dans un débit de boissons à consommer sur place à condition de ne pas être placé au service du bar.

La commission a adopté à l’initiative de M. Maillard et de ses collègues du groupe La République En Marche un amendement qui modifie les articles L. 3336-4 et L. 4153-4 du code du travail relatifs aux restrictions applicables aux mineurs en matière d’activités dans les débits de boissons à consommer sur place.

Ces modifications conduisent à assouplir la procédure en vigueur qui traite de manière indifférenciée les mineurs qui manipulent effectivement de l’alcool et ceux qui peuvent exercer d’autres activités au sein d’un établissement qui dispose d’une licence pour distribuer des boissons alcoolisées. Dans le droit en vigueur, les employeurs d’apprentis ou de stagiaires de l’enseignement professionnel doivent donc demander un agrément aux services de la DIRECCTE.

L’article propose d’exclure de cette procédure particulièrement lourde les mineurs qui ne sont pas au service du bar. Ainsi, un mineur pourrait assurer le service de chambre dans un hôtel-restaurant qui dispose d’une licence sans qu’il soit nécessaire de mettre en œuvre la procédure d’agrément.

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Section 2
L’orientation et l’offre de formation

Article 10
Modification des compétences sur l’orientation

Adopté par la commission avec modifications

L’article 10 transfère à la région la mission d’information sur les métiers, notamment en milieu scolaire. Pour ce faire, les moyens des délégations régionales de l’ONISEP sont transférés aux régions. Il est également proposé d’expérimenter un transfert de personnels volontaires de l’éducation nationale, et notamment des centres d’information et d’orientation (CIO), vers les services régionaux.

I. LE PARTAGE DES COMPÉTENCES ENTRE L’ÉTAT ET LES RÉGIONS EN MATIÈRE D’ORIENTATION DEMEURE PERFECTIBLE MALGRÉ LES RÉFORMES RÉCENTES

L’orientation, comme l’a rappelé le Haut Conseil de l’éducation (85) dans un rapport de 2008, renvoie traditionnellement à deux missions distinctes :

– le processus de répartition des élèves dans les différentes voies de formation, d’une part ;

– l’accompagnement des individus dans leur choix d’avenir scolaire et professionnel, d’autre part.

Si la première suppose une part de centralisation et de planification prise en charge à juste titre par l’éducation nationale par les services de l’État, la seconde appelle davantage à développer un service de proximité, individualisé et efficace.

Or, malgré plusieurs tentatives de réforme, l’équilibre entre ces deux impératifs n’a pas été trouvé sur l’orientation ce qui se traduit concrètement par une ambivalence persistante des compétences de l’État et des régions dans ce domaine.

A. L’ORIENTATION : ENTRE SERVICE PUBLIC NATIONAL ET DÉCENTRALISATION

Si l’orientation est assurée historiquement par les services de l’éducation nationale, les régions, à mesure qu’elles voyaient leurs compétences renforcées sur l’emploi et la formation, ont également vu leur rôle consolidé dans ce domaine. Toutefois, une répartition et une coordination optimale des tâches restent à construire.

1. La compétence historique de l’État en matière d’orientation scolaire et professionnelle de la jeunesse

 Les services de l’État se trouvent historiquement au cœur de la compétence de l’orientation scolaire et professionnelle et assurent à la fois un réseau d’accompagnement autour des centres d’information et d’orientation (CIO) et un service public d’information et de documentation, au service d’un droit individuel à l’orientation reconnu par la loi.

a. Le réseau de l’évaluation et de l’accompagnement : des centres d’orientation professionnelle aux centres d’information et d’orientation

Les services du ministère de l’éducation nationale assurent depuis l’entre-deux-guerres l’accompagnement des jeunes à la lisière entre l’école et le marché du travail, dans un souci de protection de la jeunesse.

Une naissance à la marge entre milieu scolaire et professions techniques

 Née d’un besoin de planification dans le domaine technique, l’orientation se dote d’une première définition, restreinte à ce champ, avec le décret du 26 septembre 1922 (« l’ensemble des opérations incombant au sous-secrétaire d’État de l’Enseignement technique qui précèdent le placement des jeunes gens et des jeunes filles dans le commerce et dans l’industrie et qui ont pour but de révéler leurs aptitudes physiques, morales et intellectuelles » (86) ) avant de s’étendre progressivement à tous les métiers.

Elle est dans un premier temps assurée par d’anciens instituteurs parfois accompagnés de médecins, formés à l’institut national d’orientation professionnelle (INOP). La profession de conseiller d’orientation professionnelle devient réglementée par un diplôme d’État par un arrêté du 16 février 1944 (87). Les centres délivrent d’abord aux jeunes un certificat qui mentionne notamment les métiers dangereux avant d’évoluer progressivement vers des tests psychologiques. C’est de cette évolution que procède la création de l’examen d’orientation professionnelle reconnu par le décret du 10 octobre 1955 (88). Les centres réalisent également des tests de sélection pour l’entrée dans les établissements d’enseignement technique ou les écoles professionnelles. Ainsi, le décret-loi du 24 mai 1938 (89) impose pour la première fois à tout jeune de 17 ans dans l’enseignement professionnel de consulter un centre d’orientation professionnelle avant d’être employé.

Cette évolution de l’obligation d’orientation s’accompagne également d’une prise en compte accrue de cet enjeu dans la construction de l’enseignement scolaire proprement dit. C’est ainsi que la réforme scolaire de 1959 dite « Berthoin » (90) crée un cycle d’observation et d’orientation entre le CM2 et la fin de l’obligation scolaire d’abord en 3ème, dans lequel interviennent aussi bien les « maîtres » que les conseillers d’orientation.

● Les missions des centres se précisent tout en se multipliant dans les années 1970.

Le décret du 7 juillet 1971(91) définit la mission des services d’orientation (« organiser l’information et l’orientation des élèves dans un processus éducatif d’observation continue, de façon à favoriser leur adaptation à la vie scolaire, de les guider vers l’enseignement le plus conforme à leurs aptitudes, de contribuer à l’épanouissement de leur personnalité et de les aider à choisir leur voie dans la vie active en harmonie avec les besoins du pays et les perspectives du progrès économique et social. ») tandis que la circulaire du 7 mars 1972 donne pour mission au conseiller d’orientation un rôle de prévention et d’aide psychologique dans le second degré. Les centres d’orientation professionnelle deviennent des centres d’information et d’orientation en 1972 et les conseillers sont chargés d’identifier notamment les élèves en difficulté, en particulier en 6e.

● Le réseau de dispensation du conseil s’étoffe au niveau local avec le développement des permanences d’accueil, d’information et d’orientation (PAIO) et des missions locales à la suite du rapport Schwartz de 1981 (92) , qui incombent aux communes tout en mobilisant en pratique les conseillers des CIO (environ un mi-temps par mission locale). La structuration du service public de l’emploi s’accompagne de la création des conseillers d’orientation psychologues (COP) par le décret du 20 mars 1991, qui sont recrutés par concours à bac+5.

● Il y aurait aujourd’hui 390 centres d’information et d’orientation (93) employant 3 700 conseillers (94) sur le territoire, auxquels il faut ajouter les inspecteurs de l’éducation nationale chargés de l’orientation, les chefs de services académiques d’information et d’orientation et les conseillers techniques des recteurs dans ce domaine. Leurs conditions de fonctionnement et d’organisation sont fixées par arrêté conjoint du ministre chargé de l’éducation et du ministre du budget comme le prévoit l’article D. 313-8 du code de l’éducation.

b. Un service public de l’information organisé par le réseau de l’ONISEP

● La création de l’office national d’information sur les enseignements et les professions (ONISEP) en 1970 (95) sous la forme d’un établissement public, répondait au souci de donner à l’ensemble des publics, scolaires ou non, une information de qualité sur l’orientation scolaire et les filières professionnelles.

L’article L. 313-6 du code de l’éducation prévoit ainsi qu’il a pour mission « de mettre à la disposition des éducateurs, des parents, des étudiants et des élèves des établissements d'enseignement, la documentation nécessaire à ces derniers en vue de leur orientation scolaire et professionnelle. Il élabore et diffuse cette documentation en liaison avec les représentants des professions et des administrations intéressées. Il participe à l'insertion professionnelle des étudiants et diplômés à leur sortie des établissements d'enseignement

Son conseil d’administration comprend des représentants des familles, des parents d’élèves et des régions.

L’office est donc un éditeur public qui met gratuitement à disposition des guides sur les formations existantes pour les jeunes (formation initiale) et pour les adultes (formation professionnelle continue). Ces documents sont disponibles sur son site internet et comme fonds documentaire des établissements scolaires et des centres d’information et d’orientation.

● Le service central se situe à Lognes mais l’ONISEP compte également 17 délégations régionales placées sous la tutelle du recteur d’académie et dirigée par un chef de service d’information et d’orientation. Ces délégations ont pour mission conformément à l’article D. 313-24 du code de l’éducation :

– de diffuser l’information sur les enseignements et les professions ;

– d’élaborer la documentation propre à l’académie ;

– de mettre à la disposition des centres chargés de l’information et de l’orientation les moyens de documentation et d’information nécessaires à leur action ;

– de participer aux études initiées par l’office national.

Le projet annuel de performance du programme « Soutien à l’enseignement scolaire » prévoit pour le réseau ONISEP un budget 2018 de 29,5 millions d’euros, en légère hausse par rapport à 2017, et le plafond d’emplois est fixé à 236 équivalents temps plein pour 2018.

c. Le service public de l’orientation (SPO) : ultime tentative pour renforcer l’orientation centralisée

Ces structures ont été mises au service d’un droit individuel reconnu tardivement par le législateur. Ainsi, la loi du 24 novembre 2009 (96) a institué un droit individuel à l’information, au conseil et à l’accompagnement mis en œuvre par un service public de l’orientation (SPO) tout au long de la vie comportant un service dématérialisé et une labellisation d’organismes et de services locaux, destinée à rationaliser l’offre importante de services dans ce domaine (CIO, universités, Pôle Emploi, OPACIF).

Cette initiative s’est toutefois révélée limitée sur le plan opérationnel. Le rapport rendu par plusieurs corps d’inspection (97) sur le bilan de cette réforme a non seulement souligné les faiblesses intrinsèques du dispositif proposé (« de multiples ambiguïtés qui ont pesé sur la lisibilité puis sur le développement du service », plateforme téléphonique « d’usage confidentiel », labellisation des opérateurs existants) mais aussi des difficultés structurelles du système d’orientation que la création du SPO, à défaut de les prendre en compte, n’a pas pu résoudre : mise en œuvre par l’État « perçue comme injonctive », « nécessité d’un chef d’orchestre » ou absence de prise en compte des « initiatives remarquables de coordination » mises en place par les régions.

2. Le développement inabouti de la compétence de la région à l’occasion de la décentralisation

Cette construction d’un droit individuel mis en œuvre par l’Etat avait d’autant moins de chance de réussir qu’elle était en partie contradictoire avec la montée en puissance des régions dans le domaine de l’emploi et de la formation professionnelle, sans cesse renforcée depuis les lois de décentralisation de 1983-1984.

Les conseils régionaux participent en effet directement, depuis cette période, à la promotion auprès des jeunes de l’apprentissage, dont ils assurent une partie importante de la gestion et du financement (98), et des dispositifs de formation professionnelle continue auprès des adultes, notamment auprès des demandeurs d’emploi.

Bien qu’elles ne soient gestionnaires d’aucun des grands acteurs de l’orientation (ONISEP, CIO, Pôle Emploi, missions locales, …), le rôle des régions en matière d’orientation s’est révélé central. Ainsi, le rapport des inspections précité sur la création du SPO soulignait la mise en place, bien antérieure, par les conseils régionaux des mécanismes de pilotage partenarial sous la forme de groupements d’intérêt public (GIP) ou d’associations. Elles ont aussi participé à la création d’un « guichet unique » au sein des centres de formation d’apprentis ou des cités des métiers.

Cette compétence bien exercée par un échelon de collectivité ayant une vision économique de son territoire n’a toutefois pas abouti à remettre profondément les frontières avec les compétences de l’État, et notamment de l’éducation nationale. Une tentative de transfert des centres d’information et d’orientation (CIO) avait ainsi précédemment échoué en 2003 en raison de l’appréhension des personnels. La création du service public régional de l’orientation n’a pas résolu toutes les difficultés.

B. UNE TENTATIVE INSUFFISANTE DE COORDINATION : LE SERVICE PUBLIC REGIONAL DE L’ORIENTATION (SPRO)

La loi du 5 mars 2014 (99) a pris acte de l’échec du SPO en proposant une véritable répartition des rôles entre État et région :

– l’État conservait son rôle de définition de la politique d’orientation des élèves et des étudiants dans les établissements scolaires et l’enseignement supérieur ;

– la région se voyait confier la coordination de l’action des organismes participant à l’orientation professionnelle sur leur territoire.

Ce schéma avait le mérite de tenir compte de la spécialisation historique de chacun des acteurs et de définir clairement une frontière, et partant, une responsabilité ayant vocation à être assumée pleinement.

La mise en place du SPRO ne semble toutefois pas atteindre les effets escomptés. Comme l’anticipait la mission de préfiguration du dispositif conduite par l’IGAS (100), les régions ne parviennent à exercer un rôle plénier et cohérent de coordination alors que l’orientation au sein du système de l’éducation nationale relève de la compétence exclusive de l’État, ce qui freine la logique de parcours, et que les principaux opérateurs demeurent pilotés au niveau national.

La mission d’information du Sénat sur l’orientation, qui a rendu ses conclusions en 2016, a également relevé auprès des rectorats de nombreuses difficultés : « prestations de service enchevêtrées », « tension chez les personnels des CIO », « persistance de cloisonnements » (101). Elle appelait donc, suivie en cela par la Cour des comptes (102), à un renforcement des prérogatives régionales.

Force est de constater aujourd’hui que la frontière définie en 2014, sur le fondement des compétences historiques de l’Etat et des régions, n’est pas optimale comme la mise en place du parcours « Avenir » l’a encore récemment démontré (103). Il est donc particulièrement nécessaire de décloisonner progressivement les deux versants de l’orientation, en permettant une appropriation des outils d’information « métiers » par la région qui pourrait à son tour apporter son expertise auprès des publics, notamment scolaires, auxquels elle n’a pas ou peu accès aujourd’hui.

II. CET ARTICLE PROPOSE UN RENFORCEMENT DE LA COMPÉTENCE DES RÉGIONS

L’article propose de confier la compétence de l’information sur les métiers, y compris dans l’enseignement scolaire, aux régions et leur transfère à cette fin les services des DRONISEP, d’une part, et de manière expérimentale d’autres personnels de l’éducation nationale, d’autre part.

A. UN RENFORCEMENT DE LA COMPÉTENCE DES RÉGIONS

Le du I modifie l’article L. 6111-3 du code du travail en vue de confier à la région le soin d’organiser des actions d’information sur les métiers et la formation, notamment dans les établissements scolaires.

Il s’agit d’organiser la rencontre entre le « savoir-faire » régional dans le domaine de l’emploi et de la formation, d’une part, et les besoins importants d’information sur l’orientation professionnelle, notamment dans les établissements scolaires. Sur un plan pratique, ce déplacement des frontières entre orientation scolaire et orientation professionnelle doit favoriser le rapprochement toujours plus grand entre l’éducation nationale et les services régionaux. Il pourrait par exemple se concrétiser par des interventions dans les établissements dans le cadre des 54 heures annuelles d’ « éducation au choix à l’orientation » (104). Le travail nécessaire de mise en commun avec les psychologues de l’éducation nationale, dont la présence pourrait être renforcée au sein de l’établissement, et les professeurs principaux n’en serait que plus fructueux.

Le du I supprime au même article la mission de mise en place du conseil en évolution professionnelle des régions (CEP), dans le cadre du service public régional de l’orientation, en cohérence avec les dispositions de l’article 3 (105).

Le du I complète ce même article en confiant à la région la réalisation de la documentation de portée régionale sur l’orientation professionnelle, avec le concours de l’ONISEP. Elle diffuse cette documentation, notamment dans les établissements scolaires avec l’aide de l’État.

Le II tire les conséquences de ce transfert de compétences dans le code de l’éducation.

Le du II insère les régions parmi les personnes avec lesquelles l’Office national d’information sur les enseignements et les professions (ONISEP), établissement public doit, en application de l’article L. 313-6, élaborer et diffuser la documentation d’information et d’orientation à destination des élèves des établissements d’enseignement.

Le du II remplace la notion de « conseiller d’orientation psychologue » par celle de « psychologue » à l’article L. 331-7 qui définit les grandes missions de la procédure d’orientation.

La portée de cette modification ne doit pas être surestimée dès lors qu’elle fait suite à une demande des conseillers d’orientation qui s’était déjà traduite par un récent changement de dénomination au niveau réglementaire (106).

Ces modifications devront s’articuler avec la restructuration du réseau des CIO, dont l’objet est de rapprocher les psychologiques de l’éducation nationale avec les élèves tout en maintenant des lieux d’accueil pour les publics non scolaires.

Le III prévoit – conséquence des nouvelles missions d’information – le transfert des missions des délégations régionales de l’ONISEP (DRONISEP) vers les régions, la collectivité de Corse et les collectivités territoriales de Martinique et de Guyane.

Ce transfert d’environ 200 personnes (107), ainsi que de moyens de production de documentation, devrait constituer un précieux renfort pour les conseils régionaux dans cette nouvelle mission. Les DRONISEP étant bien implantées sur le territoire et ayant déjà mis en place des partenariats avec les régions, ce transfert devrait s’en trouver facilité.

B. UN TRANSFERT DE MOYENS EN LIEN AVEC CETTE NOUVELLE COMPÉTENCE

Le transfert de la mission de production de la documentation sur les métiers suppose une délégation de moyens budgétaires supplémentaires et en personnel, dans le respect des principes constitutionnels protégeant la libre administration des collectivités territoriales.

1. Un transfert des personnels des DRONISEP

Le A du IV prévoit le transfert total ou partiel des services qui participent au travail de diffusion de la documentation et d’élaboration des publications à portée régionale en matière d’orientation. Les moyens sont mis à disposition ou transférés aux administrations régionales dans les conditions prévues certaines dispositions par la loi MAPTAM (108) pour le transfert aux collectivités.

Un transfert de compétences vers les régions dans les conditions prévues par la loi MAPTAM

La compréhension du cadre juridique prévu au présent article suppose de décrire les dispositions de la loi MAPTAM auxquelles il est fait référence. Le présent encadré en décrit l’adaptation au cadre spécifique du transfert Etat-région, anticipant ainsi en partie les précisions qui ne sont apportées qu’aux B à F du IV.

L’article 80, applicable par référence dans le présent article, prévoit que les services exerçant des compétences transférées sont mis à disposition ou transférés.

Cet article, qui procède lui-même par référence aux dispositions du titre II du livre III de la première partie du code général des collectivités territoriales relatif aux règles particulières en cas de transfert de compétence, suppose :

–  une mise à disposition, constatée par procès-verbal établi par les représentants de l’État et de la région, des biens meubles et immeubles utilisés pour l’exercice de cette compétence (article L. 1321-1 du code général des collectivités territoriales) ;

– la remise des biens à titre gratuit, qui entraîne la dévolution de l’ensemble des droits (pouvoirs de gestion, autorisation de l’occupation des biens, perception des fruits et produits, faculté d’ester en justice) et obligations de propriétaire à la région bénéficiaire (articles L. 1321-2 et L. 1321-6) ;

– la possibilité pour la région bénéficiaire de recouvrer ses droits sur les biens désaffectés (article L. 1321-3) ;

– la succession complète de la région à l’Etat lorsque celui-ci était locataire des biens mis à disposition (article L. 1321-5) ;

Appliqué aux services d’orientation de l’État, l’article 81 prévoit que dans l’attente de la signature d’une convention, le président du conseil régional peut donner des instructions aux chefs de ces délégations.

Dans un délai de trois mois après la publication d’un décret approuvant une convention type de transfert et après consultation des comités techniques, le président du conseil régional et le préfet de région élaborent une convention fixant la liste des services transférés ou mis à disposition à titre gratuit. La convention peut adapter les dispositions de la convention type en fonction de « situations particulières ».

En toute hypothèse, ces services ou parties de service seraient placés sous l’autorité du président du conseil régional.

Lorsqu’aucune convention n’a été signée dans les délais, la liste des services mis à disposition à titre gratuit est établie par un arrêté conjoint du ministre chargé de la décentralisation et du ministre intéressé (ministre de l’éducation nationale on imagine), après avis d’une commission de conciliation créée par décret auprès du ministre chargé de la décentralisation représentant paritairement les représentants de l’État et les représentants des régions.

Des décrets en Conseil d’Etat fixent la date et les modalités des services transférés.

L’application du I de l’article 82 implique que les fonctionnaires et agents non titulaires de l’Etat sont affectés de plein droit à titre individuel et à titre gratuit au président du conseil régional, ou, le cas échéant, du président du conseil exécutif de la collectivité territoriale de Corse.

Celle du I de l’article 83 prévoit la possibilité pour les fonctionnaires de l’Etat transférés d’exercer un droit d’option dans un délai de deux ans en faveur du statut de fonctionnaire territorial.

Les II à VIII de ce même article précisent les conditions et effets de ce droit d’option.

Lorsque les fonctionnaires ont opté pour le statut territorial, ils sont intégrés dans le cadre d’emploi de même catégorie et de niveau comparable, conformément à l’article 13 bis du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Les services accomplis dans la fonction publique d’Etat sont assimilés à des services accomplis dans ce cadre d’emploi de la fonction publique territoriale.

Les fonctionnaires ayant opté pour le maintien de leur statut sont placés en position de détachement sans limitation de durée et sous l’autorité, y compris sur le plan disciplinaire, de la région. Ils peuvent à tout moment demander à être intégrés dans la fonction publique territoriale. Ils peuvent également à tout moment demander à être réintégrés dans leur corps d’origine, dans la limite des emplois vacants pendant deux ans, ou à la première vacance au-delà.

L’absence de choix au terme du délai de deux ans vaut maintien dans la fonction publique d’Etat.

Le droit d’option prend effet :

– au 1er janvier de l’année suivante s’il a été exercé ou que le délai d’option a expiré avant le 31 août de l’année en cours ;

–  au 1er janvier de la deuxième année suivant l’option, lorsque celle-ci a été exercée ou que le délai imparti a expiré entre le 1er septembre et le 31 décembre de l’année en cours.

L’article 84 prévoit le principe d’une affiliation des fonctionnaires intégrés dans la fonction publique territoriale au régime spécial de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) dès leur intégration et pour l’ensemble des services effectifs accomplis.

L’article 85 prévoit le maintien des droits pour les corps de catégorie active de l’Etat ainsi que la possibilité pour la collectivité d’accueil de maintenir les avantages indemnitaires plus favorables des fonctionnaires d’Etat transférés.

L’article 86 prévoit une procédure de transfert dérogatoire à l’article 83 pour certains corps dont la liste est fixée par décret en Conseil d’Etat.

L’article 87 prévoit un basculement des agents non titulaires de l’Etat et de ses établissements publics vers le statut d’agents non titulaires de la fonction publique territoriale. Leurs contrats individuels ne sont pas modifiés et ils conservent la prise en compte des services accomplis sous le statut antérieur. Les conditions de recrutement liées à un surcroît temporaire ou saisonnier d’activité ne sont pas applicables aux contractuels ainsi transférés.

Les B à F du IV procèdent aux adaptations des dispositions de la loi MAPTAM précitées compte tenu de l’enjeu spécifique du transfert des services d’orientation, afin d’éviter toute ambiguïté légistique.

Le B du IV prévoit que les emplois transférés correspondent à ceux qui étaient pourvus au 31 décembre de l’année précédant le transfert, sauf si ce nombre est inférieur à ce qu’il était au « 31 décembre 2016 ».

Le C du IV précise que les collectivités bénéficiaires du transfert au sens des dispositions de la loi MAPTAM précitée sont le président du conseil régional, le président de la collectivité de Corse, le président de l’assemblée de Guyane et le président du conseil exécutif de la collectivité territoriale de Martinique.

Le D du IV précise que les chefs des services de l’État au sens de l’article 81 de la loi sont les délégués régionaux de l’ONISEP

Le E du IV précise que la convention de transfert serait signée par le directeur de l’ONISEP, le recteur de région académique, le préfet de région et le président de l’exécutif local concerné. Le comité technique qui présente son avis préalable à cette convention serait placé auprès de l’ONISEP.

Le F du IV précise que la seule catégorie de collectivité territoriale concernée est la région.

2. L’application d’un principe de compensation financière

Le V tire la conséquence de ce transfert pour les collectivités afin de respecter le principe constitutionnel de neutralité budgétaire des transferts de compétence, prévu à l’article 72-2 de la Constitution (109).

Le A du V prévoit ainsi que les transferts ayant pour conséquence une charge financière pour les collectivités sont compensés dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales et visées par le présent article.

Les règles de compensation prévues par le code général des collectivités territoriales en cas de transfert de compétences

Ce transfert de compétences sera accompagné d’un transfert de ressources, correspondant au maintien des dépenses de l’État au moment du transfert, et évolueront selon la même tendance que la dotation globale de fonctionnement, en application de l’article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales.

Les ressources destinées à compenser cette charge sont fixées par la loi (cf. alinéa 19) conformément à l’article L. 1614-2. Le montant est quant à lui fixé par arrêt conjoint du ministre chargé de l’intérieur et du ministre chargé du budget après avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges du Comité des finances locales (article L. 1614-3).

La compensation passerait par un transfert d’impôt d’Etat, par les ressources du fonds de compensation de la fiscalité transférée ou par l’attribution d’une dotation générale de décentralisation (article L. 1614-4).

L’établissement des statistiques liées à la compétence transférée incombe à la collectivité bénéficiaire et sont transférées par l’Etat (article L . 1614-7).

Reprenant des dispositions « classiques » en matière de compensation, il précise que les ressources attribuées au titre de la compensation correspondent aux dépenses de l’État à la date du transfert, diminuées des réductions de charges et augmentions de ressources engendrées par le transfert.

Il précise également que ce droit à compensation des charges d’investissement et de fonctionnement correspond à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes et hors fond de concours, sur une période de cinq ans précédant le transfert pour les dépenses d’investissement et de trois ans pour les dépenses de fonctionnement.

Enfin, il renvoie à un décret le droit à compensation des charges d’investissement et des charges de fonctionnement. Ce décret précisera notamment les modalités de répartition entre les collectivités bénéficiaires du droit à compensation des charges d’investissement.

Le B du V prévoit une compensation principalement par des impôts de toute nature.

Il prévoit également qu’en cas de diminution des recettes liées aux impôts affectés pour compenser la charge financière issue du transfert, indépendant du pouvoir de modulation fiscal des régions, l’État compense la perte afin de prévoir des ressources équivalentes. Un rapport du Gouvernement remis au comité des finances locales ferait le point chaque année sur ces recettes.

Le C prévoit un principe de compensation similaire pour les autres créations ou extensions de compétences prévues dans la loi. Le projet de loi ne prévoyant aucune autre charge supplémentaire pour les régions, cette disposition est purement prudentielle.

3. L’expérimentation d’un transfert des personnels des centres d’information et d’orientation (CIO)

Le VI prévoit d’expérimenter la mise à disposition des régions de personnels de l’éducation nationale pendant une durée de trois ans, sur une base volontaire et sans remboursement de la part des collectivités. Les modalités de ce transfert sont renvoyées à un décret simple.

Les personnels des centres d’information et d’orientations sont, en raison de leurs compétences, particulièrement concernés par cette expérimentation La rapporteure se félicite donc d’un choix combinant une certaine souplesse, le respect de la liberté de choix des personnels et le souhait régulièrement renouvelé des régions et de certains rapports de favoriser une utilisation optimale des personnels de qualité qui assurent le service public de l’orientation.

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Outre quatre amendements rédactionnels de la rapporteure, la commission a adopté deux amendements :

– présenté par Mme Charrière, rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires culturelles et de l’éducation, le premier précise les missions de la région en matière d’orientation ; il prévoit notamment que les actions d’information de la région sont dirigées non seulement vers les élèves et les étudiants mais aussi vers leurs familles ; il conforte également l’important rôle de coordination avec les personnels de l’éducation nationale ;

– présenté par M. Maillard et de ses collègues du groupe La République En Marche, le second précise que les agents transférés de l’éducation nationale vers les régions ont vocation à exercer un rôle d’information, de sensibilisation et d’accompagnement des jeunes.

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Article 11
Nouveau cadre juridique pour les centres de formation d’apprentis (CFA)

Adopté par la commission avec modifications

L’article 11 procède à une transformation très profonde du cadre juridique applicable aux centres de formation d’apprentis en vue de favoriser leur développement.

Leur régime, qui s’inspire aujourd’hui beaucoup de l’établissement d’enseignement scolaire, serait aligné sur le droit applicable aux organismes de formation dans un souci de rapprochement de l’apprentissage et de la formation professionnelle continue, tout en maintenant certaines spécificités liées à l’enseignement à des jeunes.

L’autorisation administrative par les régions est ainsi remplacée par une déclaration d’activité. La création de centres de formation d’apprentis s’en verrait donc facilitée, sous réserve que le projet s’insère dans le nouveau modèle de financement prévu aux articles 17 et 19, et que le CFA- « organisme de formation » soit certifié.

Le cadre transitoire prévu est de nature à permettre aux centres de formation d’apprentis de s’adapter progressivement au nouveau modèle qui s’appliquerait par étapes.

I. LE CADRE JURIDIQUE SPÉCIFIQUE DES CENTRES DE FORMATION D’APPRENTIS (CFA) LES RAPPROCHE DAVANTAGE DES ÉTABLISSEMENTS SCOLAIRES QUE DES ORGANISMES DE FORMATION

Les centres de formation d’apprentis, créés en 1959, sont au cœur de la formation en apprentissage dès lors qu’ils assurent la formation générale, technologique et pratique qui complète celle reçue en entreprise.

En raison de cette dimension essentiellement éducative, les conditions de création et de fonctionnement se sont rapprochées de celles des établissements d’enseignement scolaire, au détriment du dynamisme et de la flexibilité de l’offre de CFA sur le territoire.

A. LE CFA, UN ÉTABLISSEMENT D’ENSEIGNEMENT SOUS TUTELLE RÉGIONALE

Malgré les spécificités incontestables du régime des centres de formation d’apprentis (110), les règles applicables en matière de création, de statut ou fixant les missions des CFA révèlent un cadre juridique proche par le volume et la nature de la réglementation de celui des établissements d’enseignement de l’éducation nationale.

1. Une création conventionnelle entraînant de jure un pouvoir d’autorisation et de contrôle par la région

Les centres de formation d’apprentis peuvent être créés à l’initiative de toute personne morale ou physique (L. 6232-1 du code du travail).

En pratique, il s’agit souvent d’organismes gérés par les partenaires sociaux, des collectivités locales ou les chambres consulaires.

Depuis la loi du 5 mars 2014 (111), ces personnes, les organismes gestionnaires, doivent solliciter une convention avec les régions pour leur constitution. Ces conventions ne sont pas librement conçues par les parties mais construites sur des conventions-types élaborées par les conseils régionaux après avis du comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelle (CREFOP).

La décision de signer la convention est prise dans les six mois après avis du comité de coordination régional de l’emploi et de la formation professionnelle et si elle est négative, elle doit être motivée (article R. 6232-1 et R. 6232-2 du code du travail). La signature, le cas échéant, vaut création du CFA.

Cette convention fixe les modalités d’organisation administrative, pédagogique et financière du centre (article R. 6232-6), laissant d’ailleurs une marge importante de décision aux régions dans la prédétermination de leur gestion. La convention fixe ainsi notamment sur l’« aire normale de recrutement », les spécialisations professionnelles préparées et le nombre maximal et minimal d’apprentis admis (article R. 6232-7) ainsi que les coûts de formation pratiqués (article R. 6232-5).

La convention est signée pour cinq ans (article R. 6232-12).

2. Une absence de personnalité juridique qui conduit à une grande variété de statuts

● Le centre de formation d’apprentis ne dispose pas de la personnalité morale, bien qu’il constitue une « unité administrative et pédagogique indépendante » (article R. 6233-55) tenant notamment une comptabilité propre. Le centre a donc le même statut juridique que la personne à l’initiative de laquelle il a été créé.

● Le CFA peut déléguer l’exercice de certaines de ses missions à des établissements d’enseignement ou à des entreprises (article L. 6231-4) dans le cadre d’une convention de prestations de service. L’exercice des activités d’enseignement peut également être assuré par des établissements d’enseignement ou de formation et de recherche dans des sections d’apprentissage dans deux autres cadres :

–  la section d’apprentissage prévue à l’article L. 6232-6 créée pour la durée du cycle de la formation ; ne dispensant qu’une seule formation, elle a vocation à fournir une réponse ponctuelle à un besoin conjoncturel ;

– l’unité de formation par l’apprentissage créée pour une durée fixée par les co-contractants ; elle peut répondre à un besoin conjoncturel ou à un besoin plus stable.

La plupart des modalités de création et fonctionnement de ces trois modes de fonctionnement étant communes, la distinction entre ces trois statuts demeure juridiquement très subtile.

3. Les CFA assurent de nombreuses missions

Les missions des centres de formation d’apprentis se sont progressivement étendues bien au-delà de la dimension technique. L’article L. 6231-1 du code du travail en prévoit ainsi neuf.

● Outre les fonctions « classiques » consistant à offrir à l’apprenti une formation générale en complément de sa formation en entreprise, les centres doivent aussi s’assurer que leur public, souvent jeune, développe son « savoir-être » et son éducation : les missions du centre intéressent ainsi la citoyenneté, les difficultés sociales des jeunes accueillis, la mixité ou la mobilité européenne (voir encadré ci-dessous).

Les missions des centres de formation d’apprentis

« Les centres de formation d'apprentis :

1° Dispensent aux jeunes travailleurs titulaires d'un contrat d'apprentissage ainsi qu'aux apprentis originaires de l'Union européenne en mobilité en France une formation générale associée à une formation technologique et pratique, qui complète la formation reçue en entreprise et s'articule avec elle dans un objectif de progression sociale ;

2° Concourent au développement des connaissances, des compétences et de la culture nécessaires à l'exercice de la citoyenneté ;

3° Assurent la cohérence entre la formation dispensée en leur sein et celle dispensée au sein de l'entreprise, en particulier en organisant la coopération entre les formateurs et les maîtres d'apprentissage ;

4° Développent l'aptitude des apprentis à poursuivre des études par les voies de l'apprentissage, de l'enseignement professionnel ou technologique ou par toute autre voie ;

5° Assistent les postulants à l'apprentissage dans leur recherche d'un employeur, et les apprentis en rupture de contrat dans la recherche d'un nouvel employeur, en lien avec le service public de l'emploi ;

6° Apportent, en lien avec le service public de l'emploi, en particulier avec les missions locales, un accompagnement aux apprentis pour prévenir ou résoudre les difficultés d'ordre social et matériel susceptibles de mettre en péril le déroulement du contrat d'apprentissage ;

7° Favorisent la mixité au sein de leurs structures en sensibilisant les formateurs, les maîtres d'apprentissage et les apprentis à la question de l'égalité entre les sexes et en menant une politique d'orientation et de promotion des formations qui met en avant les avantages de la mixité. Ils participent à la lutte contre la répartition sexuée des métiers ;

8° Encouragent la mobilité internationale des apprentis, en mobilisant en particulier les programmes de l'Union européenne, du personnel dédié et en mentionnant, le cas échéant, dans le contenu de la formation la période de mobilité ;

9° Assurent le suivi et l'accompagnement des apprentis quand la formation prévue au 2° de l'article L. 6211-2 [enseignement général] est dispensée en tout ou partie à distance. » (article L. 6231-1 du code du travail)

● Cette dimension éducative du CFA se retrouve dans plusieurs règles de fonctionnement internes.

Ainsi, le directeur du centre doit avoir assuré des fonctions d’enseignement pendant cinq ans à raison d’au moins 200 heures par an, ce qui le rapproche d’un directeur d’établissement scolaire (article R. 6233-23).

Un conseil de perfectionnement, réuni trois fois par an, s’intéresse tout particulièrement aux conditions générales de recrutement des enseignants. En outre, la durée minimale des enseignements ne peut être inférieure à 400 heures par an afin de garantir un socle solide d’enseignement général à l’apprenti qui ne fréquente plus, par construction, l’enseignement scolaire ou supérieur.

B. UNE OFFRE PERFECTIBLE RÉSULTANT D’UN EXCÈS DE RÉGULATION

La structure actuelle de l’offre des centres de formation d’apprentis est largement déterminée par la lourdeur des procédures de création, qui demeure sans commune mesure avec les autres organismes de formation.

1. Une régulation par la planification régionale

● D’après l’étude d’impact du Gouvernement, on compte en France 995 centres de formation d’apprentis répartis sur 3 057 sites de formation qui dispensent 2 732 formations différentes, soit 14,5 formations par CFA (112).

La répartition territoriale de cette offre est particulièrement inégale à la fois dans chaque région (113) et au niveau infrarégional dans des territoires pourtant proches (114).

Le nombre moyen d’inscrits par CFA est de 421 et par site de 129 apprentis. Cette moyenne est évidemment peu représentative de la réalité des CFA dont les effectifs sont très dispersés (ainsi le CFA le plus important en 2016 comptait 5 110 inscrits) (115).

● Or, l’offre relève jusqu’ici de la compétence de la région qui arrête chaque année, après avis du CREFOP, une carte régionale des formations professionnelles initiales (art. L. 214-13-1 du code de l’éducation) qui constitue un document obligatoire contraignant. La région intègre son offre d’apprentissage au sein de son plan régional de développement des formations et de l’orientation professionnelle (CRDFOP).

C’est à partir de cette planification que les régions décident de conventionner ou non un nouveau centre, ou une nouvelle formation dans un centre existant.

Elles participent en outre très largement au financement de leurs charges de fonctionnement et d’investissement grâce à la « fraction régionale » de la taxe d’apprentissage (1,5 milliards d’euros en 2016).

2. Un système complexe par rapport à celui du contrat d’apprentissage

Cet encadrement très fort, qui laisse place à des pratiques très diverses en fonction des régions, se révèle trop lourd notamment au regard de dispositifs proches de l’apprentissage.

Ainsi, la partie d’enseignement des contrats d’apprentissage est assurée par des organismes de formation professionnelle continue, soumis au régime de droit commun de cette catégorie. Ce dernier ne prévoit ainsi aucune autorisation administrative préalable mais une simple déclaration d’activité auprès de la DIRECCTE, des règles spécifiques de comptabilité, la tenue d’un bilan pédagogique et financier, assortis d’un possible contrôle a posteriori.

En outre, la personnalité juridique propre de ces organismes de formation (personne physique lorsqu’il s’agit d’un entrepreneur individuel ou d’un autoentrepreneur ou personne morale lorsqu’il s’agit d’une société, d’une association ou d’un groupement) facilite très largement la gestion de ces organismes.

II. L’ARTICLE 11 PROPOSE UN CADRE ASSOUPLI ET HARMONISÉ AVEC CELUI DES AUTRES ORGANISMES DE FORMATION

L’article propose un renouvellement très profond du droit applicable aux centres de formation d’apprentis. Compte tenu de l’ampleur du changement proposé, un dispositif transitoire doit permettre d’évoluer par étapes vers le droit proposé.

A. UN NOUVEAU MODÈLE POUR LES CFA

L’évolution proposée consiste à revoir très profondément le régime juridique applicable aux centres de formation d’apprentis en les assimilant autant que possible à des organismes de formation, tout en maintenant certaines spécificités incontournables.

1. L’harmonisation du droit applicable aux CFA et aux organismes de formation

a. Le CFA, organisme de formation

Le V réécrit le titre III du livre II de la sixième partie du code du travail relatif aux centres de formation d’apprentis et aux sections d’apprentissage.

Compte tenu du nombre important de modifications apportées par cette réécriture du titre, la présentation du droit proposé est exhaustivement présentée dans le tableau ci-dessous qui présente, d’une part, les dispositions abrogées et, d’autre part, les dispositions créées ou substantiellement modifiées. Lorsque les dispositions en vigueur sont déplacées et/ou modifiées, le tableau les met leur présentation en regard.

Parmi ces nombreuses modifications retracées en annexe du rapport, on peut notamment retenir :

– une simplification globale du titre allégé par le renvoi aux règles applicables aux organismes de formation ;

– le maintien d’un compte séparé pour les activités liées à l’apprentissage et la réalisation d’un bilan pédagogique et financier ;

– l’unification des règles de sanction.

Cette opération a par ailleurs pour effet de réduire de manière importante le nombre de règles de niveau législatif applicables aux centres de formation des apprentis, certaines exigences du droit en vigueur ne trouvant de contrepartie ni dans la nouvelle rédaction du cadre spécifique aux CFA, ni dans l’adaptation du droit commun applicable à l’ensemble des organismes de formation professionnelle (voir ci-dessous).

La rapporteure souligne le profond changement de paradigme qui sous-tend une telle évolution, et qui doit permettre d’atteindre plusieurs objectifs assumés par la réforme :

– une offre de centres de formation d’apprentis plus souple, plus dynamique et qui serait davantage de nature à répondre aux besoins qu’une planification administrative ;

– un rapprochement des cadres juridiques des centres de formation d’apprentis et des organismes de formation, inspiré par le cadre juridique applicable au contrat de professionnalisation, afin de faciliter les transitions entre ces différentes offres ;

– une autonomie de gestion renforcée pour les centres qui doit permettre aux organismes gestionnaires d’assurer la formation dans les meilleures conditions.

Cette évolution est évidemment indissociable de la réforme du financement, dont les principes sont évoqués aux articles 17 et 19 du projet de loi.

b. Conséquences dans le droit de la formation professionnelle continue

Le VI réécrit le titre V du livre III consacré aux organismes de formation professionnelle continue, afin de tenir compte notamment de la pleine appartenance de l’apprentissage aux actions de formation professionnelle issue des dispositions proposées au V du présent article.

Coordinations avec les dispositions sur le régime juridique de la déclaration d’activité

Le a) du du VI remplace ainsi la notion de « prestations de formation professionnelle » continue par « les actions prévues à l’article L. 6313-1 » à l’article L. 6351-1 (116).

Le b) du du VI tire les conséquences au même article de l’abrogation de l’article L. 6353-2 (voir ci-dessous) par un renvoi à l’article L. 6353-1.

Le du VI ajoute aux hypothèses prévues à l’article L. 6351-3 que le fait pour un organisme de ne pas mentionner qu’il a pour objet la formation en apprentissage peut également entraîner le refus d’enregistrement par l’autorité administrative et modifie la numérotation de ces hypothèses en conséquence.

Le du VI ajoute aux hypothèses prévues par l’article L. 6351-4 dans lesquelles l’autorité administrative peut annuler l’enregistrement de la déclaration d’activité lorsqu’après mise en demeure et expiration du délai imparti les dispositions relatives à la création de centres de formation d’apprentis n’ont pas été respectées.

Le du VI tire les conséquences à l’article L. 6351-7 de la nouvelle répartition des compétences prévues par le projet de loi et renvoie aux opérateurs de compétences la responsabilité de demander communication de la déclaration d’activité des organismes de formation, CFA compris, et de ses éventuelles modifications, ainsi que du bilan pédagogique et financier de son activité.

Les régions ne sont donc plus destinataires de la déclaration d’activité dans le droit proposé.

Élargissement des incompatibilités pour le personnel enseignant

Le du VI complète l’article L. 6352-2 qui vise les personnes ne pouvant exercer dans un organisme s’ils ont fait l’objet de condamnations pénales touchant à la probité, aux bonnes mœurs et à l’honneur. Il ajoute le personnel d’enseignement aux personnels de direction et d’administration qui étaient déjà visés par le droit en vigueur.

Il s’agit d’un élargissement du cadre des incompatibilités, inspiré du régime juridique applicable à l’ensemble des personnels des CFA. En effet, l’article R. 6233-12 interdit aux centres d’employer une personne frappée des incapacités prévues à l’article L. 911-5 du code de l’éducation à savoir une condamnation pénale pour une atteinte à la probité, aux mœurs, la privation judiciaire des droits civils, civiques et de famille, la déchéance de l’autorité parentale ou l’interdiction d’enseigner prononcée par le juge pénal à titre de peine complémentaire.

Cet article modifie donc essentiellement le droit pour les organismes de formation professionnelle continue, qui ne se voyait pas imposer ce cadre rigoureux pour leur personnel enseignant.

 Ajustement des dispositions sur le règlement intérieur de l’organisme

Le du VI réécrit l’article L. 6352-3 relatif au règlement intérieur en ajoutant les apprentis comme destinataires de celui-ci.

Il complète l’article en y réintroduisant les règles relatives au contenu de ce règlement intérieur prévues à l’article L. 6352-4 (les « principales mesures applicables en matière de santé, de sécurité dans l’établissement, de discipline ainsi que les modalités de représentation »).

En conséquence, l’article L. 6352-4 devenu pour l’essentiel redondant est supprimé par le 7° du VI. Ce faisant, il abroge également certaines précisions législatives sur le contenu de ce règlement intérieur :

– dans sa nouvelle rédaction, l’article ne précise plus que les règles disciplinaires prévoient notamment la nature et l’échelle des sanctions applicables ainsi que les droits des sanctionnés ;

– la référence à une représentation obligatoire au-delà d’une durée totale supérieure à 500 heures n’est plus prévue.

Ces dispositions sont plus naturellement définies au niveau réglementaire comme le prévoient d’ailleurs dans le droit en vigueur pour les organismes de formation professionnelle continue les articles R. 6352-3 à R. 6352-8 s’agissant des sanctions et les articles R. 6352-9 à R. 6352-12 sur les élections de délégués.

 Adaptation des règles relatives à la gestion financière des organismes (117)

Les 8° et 9° du VI complètent respectivement les articles L. 6352-7 et L. 6352-10 relatifs aux obligations comptables des organismes de droit privé et de droit public en prévoyant une comptabilité distincte pour les activités d’apprentissage. Compte tenu du financement qui demeure spécifique pour celles-ci, il demeure préférable de pouvoir distinguer les activités lorsqu’un organisme assure à la fois de la formation professionnelle continue et de l’apprentissage.

Le a) du 10° du VI supprime la référence à la formation professionnelle continue à l’article L. 6352-11 relatif au bilan pédagogique et financier, incluant ainsi les centres de formation d’apprentis.

Le b) du 10° du VI précise également pour l’ensemble des organismes de formation à l’article L. 6352-11 que le bilan, le compte de résultat et l’annexe du dernier exercice clos doivent être transmis aux inspections compétentes lorsqu’elles le demandent.

Le a) du 11° du VI supprime à l’article L. 6352-13 l’interdiction pour l’organisme de formation de faire état du caractère imputable des dépenses dont elle assure la proposition sur l’obligation de participer au financement de la formation professionnelle. Les règles de déductibilité sont en effet profondément revues à l’article 17 du projet de loi.

Le b) du 11° du VI ajoute une précision rédactionnelle dans un alinéa du même article concernant la publicité.

Assouplissement du cadre des conventions de prestations

Le 12° du VI réécrit l’article L. 6353-1 qui encadre le contenu des actions de formation professionnelle (programme préétabli, objectifs déterminés, niveau de connaissances préalables, moyens pédagogiques et d’encadrement, …) en vue d’une simplification. Il prévoit ainsi que le contenu est fixé par voie conventionnelle selon des modalités prévues par décret. 

Le 13° du VI abroge l’article L. 6353-2 qui prévoit le renvoi au pouvoir réglementaire de la définition des mentions obligatoires des conventions de prestations de services, des bons de commande ou des factures des organismes de formation. Ce renvoi est en effet couvert par réécriture de l’article L. 6353-1 (voir immédiatement ci-dessus).

Modifications rédactionnelles des dispositions sur les obligations du stagiaire de la formation professionnelle ou des apprentis

Le 14° du VI renomme la section 3 relative aux obligations du stagiaire en y ajoutant une référence aux apprentis.

Le 15° du VI procède pour l’essentiel à des modifications rédactionnelles à l’article L. 6353-8 relatif aux obligations vis-à-vis du stagiaire en vue d’assurer son applicabilité aux apprentis. La mention obligatoire des titres et qualités des formateurs disparaît dans le droit proposé.

Il en va de même pour le 16° du VI qui modifie l’article L. 6353-9 relatif au champ des informations qui peuvent demandées par l’organisme de formation au stagiaire ou à l’apprenti et pour le 17° du VI qui modifie l’article L. 6353-10 relatif à l’information des financeurs.

Le 18° du VI abroge l’article L. 6354-3 qui prévoit le reversement des sommes versées par l’État lorsque les dépenses de l’organisme de formation ne sont pas conformes à leur objet.

Les sommes perçues qui ne sont pas dues suite à inexécution de l’action de formation par apprentissage seront reversées à l’opérateur de compétences qui aura financé la formation par apprentissage conformément à l’article L. 6362-6 dans sa rédaction issue du 11° de l’article 21 (alinéas 29 à 32 de l’article 21). Elles feront l’objet d’un versement au Trésor public si les sommes ne sont pas restituées conformément à l’article L. 6362-7-1 en vigueur (non modifié).

L’article L. 6354-3 qui est abrogé concerne les activités des organismes d’accueil, d’information, d’orientation et d’évaluation. Les dispositions de cet article sont déplacées à l’article L. 6362-6-2 nouveau prévu par l’alinéa 35 de l’article 21 du projet de loi.

Adaptation des dispositions prévoyant des sanctions

Le 19° du VI procède à des modifications rédactionnelles en vue d’assurer l’applicabilité de l’article L. 6355-1, qui sanctionne pénalement l’absence de déclaration d’activité, aux organismes dispensant de la formation par apprentissage.

Le 20° du VI abroge l’article L. 6355-5 devenu sans objet dès lors que l’organisme n’a plus à communiquer sa déclaration d’activité à la région (voir 4° du VI ci-dessus).

Le 21° du VI étend les sanctions pénales prévues à l’article L. 6335-8 aux personnels d’enseignement qui exerceraient leurs fonctions bien qu’ils aient fait l’objet de manquements à la probité, aux bonnes mœurs et à l’honneur.

Les 22°, 23° et 24° du VI procèdent à des modifications rédactionnelles en vue d’assurer l’applicabilité aux organismes dispensant de la formation par apprentissage des articles L.6355-8, L. 6355-11 et L. 6355-14 relatifs aux sanctions pénales.

Le 25° du VI tire les conséquences de la suppression de l’interdiction de promouvoir le caractère imputable des dépenses proposées par l’organisme de l’obligation de financement de l’employeur à l’article L. 6355-17 qui prévoit les sanctions pénales afférentes.

Le 26° du VI modifie, à des fins de coordination avec d’autres articles du projet de loi, l’article L. 6355-24 qui punit les délits consistant, d’une part, pour les employeurs à éluder leurs obligations financières, d’une part, et pour l’organisme financeur à utiliser frauduleusement les fonds reçus, d’autre part.

2. Le maintien de certaines modalités de fonctionnement spécifiques

Précision des missions du centre de formation d’apprentis

Le du II réécrit le 2° de l’article L. 6211-2, relatif à la dimension théorique de la formation en apprentissage, en supprimant la référence à une « section d’apprentissage » (s’agissant de la suppression de ces sections, on pourra utilement se référer aux développements ci-dessous) mais aussi en précisant certaines des modalités de fonctionnement de l’enseignement lors d’un apprentissage :

– il prévoit ainsi que la durée de formation au sein du centre tient compte des exigences propres à chaque niveau de qualification et des orientations définies par des accords de branches nationaux ou territoriaux ;

– il encadre cette variation de durée en précisant qu’en l’absence de référentiel établi par un organisme certificateur (118), cette durée passée en centre de formation ne peut être inférieure à un plancher relatif correspondant au quart de la durée du contrat ni à un plancher absolu de 150 heures.

Le maintien de modalités de contrôle spécifiques

Ce même 1° rappelle que les formations en apprentissage conduisant à l’obtention d’un diplôme sont soumises à un contrôle associant les corps d’inspection, les agents des ministères certificateurs et les représentants des branches professionnelles ainsi que des chambres consulaires, qui ne peuvent dès lors exercer des fonctions de conseil auprès de ces centres de formation et des employeurs.

Le du II complète ce même article par un alinéa précisant que le contrôle pédagogique de ces formations est assuré par les corps d’inspection des ministres certificateurs et les représentants des chambres consulaires et des branches professionnelles (119).

3. Une information renforcée des apprentis

Le I réécrit l’article L. 6111-8 du code du travail relatif à l’information publique de l’insertion professionnelle dans les centres de formation d’apprentis, dans les sections d’apprentissage et dans les lycées professionnels.

A la place d’une « enquête nationale qualitative et quantitative » sur le « taux d’insertion professionnelle », l’article, dans sa nouvelle rédaction, prévoit un outil :

– plus précis, puisqu’il s’agirait de données pour chaque centre de formation d’apprentis ;

– enrichi puisque comprenant non seulement des taux d’insertion professionnelle mais aussi des taux d’obtention des diplômes ou titres professionnels visés ou de poursuite de parcours.

Comme dans le droit antérieur, le contenu de ces informations et leurs modalités de diffusion sont déterminés par arrêté conjoint des ministres chargés de la formation professionnelle et de l’éducation nationale.

Ce renforcement de l’information sur la qualité des CFA complète la régulation reposant sur le contrôle par un dispositif plaçant les demandeurs en mesure de privilégier la meilleure offre.

B. LE MAINTIEN DE L’ESSENTIEL DU CADRE JURIDIQUE ACTUEL JUSQU’À LA FIN DE L’ANNÉE 2019 SÉCURISE LA TRANSITION VERS CE MODÈLE

L’évolution proposée se révélant à bien des égards très ambitieuse par rapport au cadre actuel, l’article prévoit un cadre transitoire et une évolution par étapes avant une pleine mise en œuvre du dispositif en 2021.

1. Une présomption provisoire de conformité des CFA existants jusqu’au 1er janvier 2022

Le VII précise que les centres de formation existants devront se mettre en conformité avec les dispositions de la présente loi au 31 décembre 2021 et qu’ils sont autorisés à poursuivre leur activité jusqu’à cette date.

Ils bénéficient pendant cette période d’une présomption de conformité aux dispositions qui entrent en vigueur au 1er janvier 2019.

2. Le maintien provisoire des règles de fonctionnement

Le IX maintient jusqu’au 31 décembre 2019 les règles relatives à la création conventionnelle des centres de formation d’apprentis, aux sections d’apprentissage et aux unités de formation par apprentissage afin de ne pas « geler » l’offre en attendant la mise en place de l’ensemble de la réforme (cadre juridique et financement).

Le X maintient jusqu’au 1er janvier 2020 les règles relatives aux ressources des CFA tenant au plafonnement et à la fixation du coût par les régions, d’une part, à l’interdiction de conditionner l’inscription d’un apprenti à une contribution financière et enfin de solliciter les services d’un tiers pour capter les fonds des organismes collecteurs.

En cohérence avec les dispositions de l’article 17, les centres de formation d’apprentis sont en effet financés en 2019 par les contributions financières versées au titre de l’année 2018 en début d’année 2019.

3. Une entrée en vigueur nécessairement différée des dispositions sur l’information des financeurs

Le XI prévoit en outre une entrée en vigueur des modifications introduites à l’article L. 6353-10 relatif à l’information des financeurs sur le début, les interruptions et l’achèvement de la formation ainsi que sur le partage des données au 1er janvier 2021.

4. La sécurisation de la transition sur le plan financier

Le VIII impose l’utilisation des excédents constatés au 31 décembre 2019 issus de la taxe d’apprentissage et de la contribution supplémentaire à l’apprentissage, abrogées à cette date, pour garantir la continuité de l’activité pédagogique de l’organisme. Il s’agira donc d’utiliser ces moyens financiers pour assurer une transition satisfaisante entre le financement budgétaire et le financement au contrat.


UNE RÉFORME PAR ÉTAPES

Outre cinq amendements rédactionnels et de coordination de la rapporteure et un amendement de précision rédactionnelle adopté à l’initiative de M. Renson, la commission a adopté les amendements suivants :

– quatre amendements présentés par Mme Charrière, rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires culturelles et de l’éducation : le premier complète l’article L. 6111-8 du code du travail en prévoyant l’indication, en plus des autres taux prévus par le projet de loi, de la valeur ajoutée du centre de formation d’apprentis ou du lycée professionnel concerné ; cette notion de « valeur ajoutée », connue de la direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) du ministère de l’éducation nationale renvoie à la différence entre les résultats obtenus par l’établissement et les résultats attendus par rapport aux caractéristiques scolaires et sociodémographiques des élèves ; le deuxième complète les missions des centres de formation d’apprentis qui doivent accueillir les personnes en situation de handicap dans de bonnes conditions ;  le troisième fait obligation aux CFA d’informer les apprentis dès le début de leur formation sur les règles applicables en matière de santé et de sécurité professionnelle ; un quatrième impose aux CFA d’accompagner les apprentis ayant interrompu leur formation en vue de constituer un nouveau projet de formation ;

– un amendement du Gouvernement qui permet à l’apprenti en rupture de contrat de bénéficier d’une protection sociale et d’une rémunération versée par la région en tant que stagiaire de la formation professionnelle ; par coordination, avec l’amendement adopté à l’article 9, les dispositions du 3° de l’article L. 6341-3 qui prévoyait la prise en charge par la région pendant une durée de trois mois sont supprimées ;

– un amendement de M. Cabaré et de ses collègues de la délégation aux droits des femmes qui ajoute aux missions des CFA l’obligation d’encourager la mixité des métiers et l’égalité professionnelle ;

– un amendement de M. Maillard et de ses collègues du groupe La République En Marche qui prévoit l’application des nouvelles dispositions de création des CFA en 2019, sous réserve que celles-ci renoncent à la part régionale de financement ; il s’agit de permettre à des établissements qui souhaiteraient se créer avant que le nouveau dispositif de financement soit mis en place de pouvoir amorcer leur nouvelle structure dès 2019.

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Article 11 bis
Valorisation de l’activité de formation des établissements publics d’enseignement supérieur

Introduit par la commission

L’article 11 bis permet à un établissement d’enseignement supérieur d’utiliser les recettes tirées de son activité de formation pour développer son offre de formation continue.

La commission a adopté à l’initiative de M. Maillard et de ses collègues du groupe La République En Marche un amendement modifiant l’article L.711-1 du code de l’éducation qui prévoit déjà la possibilité pour les établissements publics d’enseignement supérieur de tirer des revenus de leur patrimoine immobilier pour financer leur offre de formation. Le nouvel article 11 bis étend cette possibilité en autorisant ces établissements à faire de même s’agissant de l’exploitation de leur offre de formation de formation. Il s’agit notamment de permettre à ce secteur de demeurer concurrentiel dans le secteur de la formation professionnelle continue.

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Section 3
L’aide aux employeurs d’apprentis

Article 12
Aide unique

Adopté par la commission sans modification

L’article 12 fusionne l’ensemble des aides à l’apprentissage dans une aide unique sous la forme d’une prime versée par l’Etat. Cette aide est rencentrée vers les apprentis cherchant une qualification équivalente ou inférieure au baccalauréat et vers les PME.

I. UN SYSTÈME COMPLEXE DE FINANCEMENT PUBLIC REPOSANT SUR PLUSIEURS AIDES

Si le système de formation en apprentissage est financé principalement par les contributions des entreprises (120), la rémunération et les coûts de formation au sein de l’entreprise sont en principe pris en charge par celle-ci. Afin que ces charges ne dissuadent pas les entreprises de former des apprentis, dont les niveaux de productivité et le temps passé dans l’entreprise sont nettement inférieurs à ceux des autres salariés, certaines aides financières subventionnent le recours au contrat d’apprentissage.

Si ces aides participent à diminuer le coût effectif de l’apprenti pour l’entreprise et donc à faciliter leur recrutement, la diversité et l’absence de ciblage de ces mesures ne permettent pas d’atteindre une efficience optimale de la dépense publique dans ce domaine.

A. LES AIDES À L’APPRENTISSAGE DIFFÈRENT DANS LEURS MODALITÉS, DANS LE PUBLIC VISÉ ET LA COMPÉTENCE

On peut distinguer quatre aides différentes au recrutement d’apprentis qui diffèrent tant par leurs modalités (prime, exonération ou crédit d’impôt), par le public visé (certaines sont conditionnées à des niveaux de diplôme quand d’autres s’appliquent à tous les apprentis) et par l’organisme de versement (État ou région).

1. L’exonération de cotisations sociales patronales (121)

Les employeurs sont exonérés de certaines cotisations sociales patronales sur les rémunérations versées à l’apprenti en fonction du statut de l’employeur (article L. 6243-2 du code du travail).

● Les employeurs inscrits au répertoire des métiers (artisans), au registre des entreprises dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, et les employeurs de moins de 11 salariés (122) sont exonérés des cotisations patronales d’assurance maladie, vieillesse et famille, de la contribution de solidarité pour l’autonomie, de la contribution patronale d’assurance chômage, de la cotisation patronale d’assurance de garantie des salaires (AGS), de la contribution au fonds national d’action logement (FNAL), de la contribution patronale au dialogue social et du versement transport.

La cotisation sociale accidents du travail/maladies professionnelles et le forfait social, le cas échéant, sont en revanche dus.

● Les employeurs de plus de 11 salariés qui ne sont pas inscrits au répertoire des métiers sont exonérés de cotisations maladie, vieillesse, famille mais demeurent redevables des autres cotisations et contributions (AT/MP, CSA, FNAL, assurance-chômage, AGS, dialogue social, forfait social le cas échéant).

● L’assiette de calcul des cotisations dues fait l’objet d’un abattement de 11 points (20 points dans les départements d’outre-mer) sur la rémunération d’un apprenti fixée à hauteur de 25% du SMIC (1ère année d’apprentissage d’un apprenti mineur). Ces rémunérations sont assujetties à hauteur de 14 % du SMIC.

● Lorsque le contrat est conclu pour une durée indéterminée, cette exonération s’applique à la seule période d’apprentissage.

● Le coût de l’ensemble du dispositif représentait 1 010 millions d’euros en 2016 d’après l’annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui ne distingue pas les exonérations patronales des exonérations salariales (123).

2. Les primes régionales à l’apprentissage

Les régions se sont vues transférer la compétence du versement de deux primes à l’apprentissage.

● Les entreprises qui emploient moins de 11 salariés peuvent bénéficier d’une prime de 1000 euros minimum par année de formation, versée par la région dans laquelle se trouve l’établissement d’accueil de l’apprenti (article L. 6243-1).

● Les entreprises qui emploient moins de 250 salariés peuvent bénéficier d’une prime de 1000 euros minimum par contrat pour le recrutement :

– d’un premier apprenti pour l’entreprise depuis le 1er janvier de l’année précédente ;

– d’un apprenti supplémentaire par rapport aux effectifs d’apprentis au 1er janvier de l’année en cours (article L.6243-1-1).

Ces deux dispositifs sont cumulables. Le montant et les modalités d’attribution de la prime sont fixés par le conseil régional.

3. L’aide aux TPE pour le recrutement d’apprentis

Prévue par le décret du 29 juin 2015 (124), cette aide concerne toute entreprise employant moins de 11 salariés qui recrute un apprenti mineur (article 1er).

L’entreprise bénéficie, dans les 6 mois qui suivent le début d’exécution du contrat d’apprentissage, d’une aide forfaitaire de 1 100 euros la première année du contrat (article 2).

Cette aide est gérée, sur le fondement d’une convention avec le ministre en charge de la formation professionnelle, par l’agence de services et de paiement qui la verse directement à partir des informations mises à disposition par l’entreprise sur le portail alternance.fr (article 3).

4. Les primes spécifiques aux apprentis en situation de handicap

● L’employeur comme l’apprenti en situation de handicap peuvent solliciter une aide de l’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph) dans les trois mois suivant la signature du contrat d’apprentissage. Le montant effectif est proratisé en fonction du nombre de mois d’apprentissage au-delà du sixième.

● Une prime versée par l’État d’un montant équivalent à 520 fois le SMIC horaire brut (5317,6 € au 1er janvier 2018) est versée en deux fois à l’issue de la 1ère année et de la 2ème année d’apprentissage (article R. 6222-55 en application de l’article L. 6222-38).

5. Le crédit d’impôt en faveur de l’apprentissage

● Le crédit d’impôt en faveur de l’apprentissage, prévu à l’article 244 quater G du code général des impôts, est ouvert à toute entreprise soumise à un régime réel d’imposition. Sont donc exclues les entreprises qui relèvent d’un régime « micro », les associations ou les entreprises exonérées d’impôt sur les sociétés par une disposition particulière (125).

Depuis la loi de finances pour 2014, le crédit ne concerne que les entreprises qui emploient des apprentis en première année du cycle de formation et préparant un diplôme inférieur ou égal à bac+2 (niveau III).

Le crédit peut également bénéficier à titre dérogatoire sans condition de diplôme :

– aux apprentis bénéficiant d’un accompagnement personnalisé et renforcé ou d’un parcours contractualisé d’accompagnement ;

– aux apprentis reconnus travailleurs handicapés ;

– aux apprentis employés dans des entreprises du patrimoine vivant au sens de l’article 23 de la loi du 2 août 2005 (126) ;

– aux apprentis ayant signé un contrat de volontariat pour l’insertion.

Les apprentis sont pris en compte au titre du crédit d’impôt à partir d’un mois d’exécution du contrat.

● Le calcul du montant annuel du crédit est égal au produit du nombre moyen annuel d’apprentis multiplié par 1 600 €. Ce dernier montant est porté à 2 200 € si l’apprenti est travailleur handicapé, sans qualification et bénéficiant d’un accompagnement d’accès à la vie professionnelle, employé par une entreprise du patrimoine vivant ou en contrat de volontariat pour l’insertion.

Le montant de crédit est plafonné par le montant des rémunérations des apprentis, minoré des subventions publiques reçues en contrepartie de leur accueil (y compris les primes précitées).

● Le crédit est imputé sur l’impôt sur les revenus ou sur l’impôt sur les sociétés payé par l’entreprise. Si ce montant est insuffisant, l’excédent est restitué à l’entreprise.

6. La déductibilité de la créance pour les entreprises qui recourent de manière importante à l’alternance

Les entreprises de plus de 250 salariés redevables de la taxe d’apprentissage qui emploient plus de 5 % d’alternants (contrats d’apprentissage et contrats de professionnalisation) peuvent déduire un montant calculé de la façon suivante :

Créance de taxe d’apprentissage = % d’alternants au-delà de 5 % x effectif de l’entreprise au 31 décembre de l’année précédente x 400 €

COMPARAISON DES DISPOSITIFS DE SOUTIEN FINANCIER AU CONTRAT D’APPRENTISSAGE

Aide concernée

Entreprises concernées

Apprentis concernés

Montant annuel (minimal le cas échéant)

Coût budgétaire (en M €)

Effectif des bénéficiaires

Exonération de cotisations sociales

Toutes selon des modalités différentes en fonction de leur taille

Tous

Variable en fonction de la rémunération. En moyenne : 1 929 € par apprenti (2014) (127)

1 275 € (2016) en incluant les exonérations salariales

447 897 apprentis (2015)

306 036 établissements (2015)

Prime régionale à l’apprentissage TPE

Entreprises de moins de 11 salariés

Tous

1 000 € minimum

231 M € (2018)

ND

Prime régionale à l’apprentissage PME

Entreprises de moins de 250 salariés

1er apprenti depuis au moins un an ou apprenti supplémentaire par rapport à l’effectif de l’année

1 000 € minimum

96 M € (2018)

ND

Aide aux TPE pour le recrutement d’apprentis

Entreprises de moins de 11 salariés

Apprentis mineurs en 1ère année de son contrat

Jusqu’à 4 400 € (1 100 euros par trimestre)

195 M €

ND

Les primes spécifiques aux travailleurs handicapés

Toutes entreprises

Apprentis reconnus travailleurs handicapés

5317,6 € pour deux ans maximum

1M € pour la prime d’État

4,67 M € versés par l’Agefiph en 2016 (128)

ND

Le crédit d’impôt en faveur de l’apprentissage

Entreprises soumises à un régime réel d’imposition

Apprentis en 1ère année et préparant un diplôme bac+2

(pas de conditions de diplôme dans des cas spécifiques : handicap, insertion, patrimoine)

1 600 € (2 200 € pour certains publics) par contrat et par an

213 M €

140 870 entreprises (2016)

Déductibilité de la créance sur le bonus alternant

Entreprises de plus de 250 salariés

Les apprentis au-delà d’une proportion de 5 % des effectifs de l’entreprise

400 € par contrat et par an

ND

ND

B. UNE EFFICACITÉ LIMITÉE EN RAISON DE SA COMPLEXITÉ ET D’UN CIBLAGE PERFECTIBLE

Ce système difficile à comprendre par les entreprises est caractérisé par un niveau important de non-recours à certaines aides et un public visé variable, et souvent trop large pour être efficace.

1. Un système unanimement reconnu comme peu lisible

L’ensemble des rapports réalisés sur l’apprentissage convergent pour faire état que la multiplication de ces aides est défavorable à la lisibilité globale du système.

● La mission conduite par l’IGF et l’IGAS sur les aides financières à la formation en alternance en 2013 (129), a ainsi constaté que le « dispositif d’aides était complexe, qu’il n’était pas toujours lisible » et a préconisé la suppression du crédit d’impôt et des indemnités compensatrices forfaitaires (ICF) versées par l’État.

● Dans un rapport réalisé pour l’institut Montaigne (130), Bertrand Martinot évoquait des aides publiques « pléthoriques, coûteuses et très saupoudrées » et préconisait un « forfait apprentissage »  à la place de toutes les aides, à l’exception des exonérations sociales.

● Le rapport issu de la concertation sur l’apprentissage fait état d’aides financières à l’apprentissage « nombreuses, peu lisibles et insuffisamment incitatives pour les petites entreprises ». Il préconise à son tour la mise en place d’une aide unique à l’apprentissage.

Certaines mesures de simplification ont été engagées comme le remplacement des ICF par les primes régionales forfaitaires à l’apprentissage (131). Le paysage des aides financières n’en demeure pas moins particulièrement complexe en l’absence du choix d’une modalité et d’un financeur uniques, d’autant que d’autres dispositifs ont été créés depuis comme l’aide au recrutement d’un apprenti en 2014 (prime régionale) ou l’aide TPE-jeunes apprentis en 2015.

Ces difficultés se traduisent concrètement par un recours limité aux dispositifs. Ainsi, le taux de recours au dispositif d’aide aux TPE pour le recrutement d’un jeune apprenti reste limité à 75% (132). Les formalités sont également souvent complexes, d’autant qu’elles s’adressent à des interlocuteurs différents (DIRECCTE, région, Agefiph, …).

2. Un public visé très large qui limite les effets incitatifs

● Certains dispositifs sont reconnus pour leur efficacité comme l’exonération de cotisations et de contributions sociales. Les rapports précités relèvent notamment leur bonne connaissance par les entreprises, dues très largement à leur ancienneté (133). Le comité d’évaluation des dépenses fiscales et de niches sociales dans son rapport de juin 2011 et la mission IGAS-IGF de revue des dépenses sur les exonérations et exemptions de charges sociales ont confirmé l’utilité de ces dispositifs.

● Si l’on constate que les montants retenus ne permettent pas de compenser suffisamment les coûts de formation et de rémunération des apprentis (effet de « saupoudrage »), il convient de s’interroger sur un public cible tant au niveau des diplômes préparés par les apprentis que dans les entreprises d’accueil.

Or, ces aides – le plus souvent plafonnées et/ou forfaitaires – ont d’autant plus de chance d’être incitatives qu’elles représenteront une part importante de la rémunération des apprentis. Ces rémunérations, bien que la loi ne prévoie qu’une modulation en fonction de l’âge et de l’avancement dans le cycle de formation, varient fortement en pratique :

– en fonction de la taille de l’entreprise ; ainsi les apprentis dans les entreprises de 0 à 4 salariés touchent en moyenne 732 euros nets par mois contre 1 308 euros dans les entreprises de plus de 250 salariés ;

– en fonction du diplôme préparé ; les apprentis qui se préparent à devenir cadres reçoivent en moyenne 1 238 euros nets contre 846 et 822 euros lorsqu’ils deviennent employés ou ouvriers (134).

Par ailleurs, le cœur de l’apprentissage demeure la préparation de diplômes inférieurs au baccalauréat (65 % des contrats) et le recrutement dans des entreprises de moins de 250 salariés (81,6 % en 2016) malgré une tendance à la diminution (85,6 % en 2011) (135).

II. L’ARTICLE 12 PROPOSE LA CRÉATION D’UNE AIDE UNIQUE CIBLÉE SUR LES APPRENTIS LES MOINS QUALIFIÉS

Sans revenir sur les exonérations sociales et sur le « bonus alternant », il est proposé de créer une aide unique, déclenchée automatiquement sur la base de la transmission du contrat d’apprentissage et versée par l’État.

A. LA CRÉATION D’UNE AIDE UNIQUE

● Le I crée dans le titre IV du livre II de la sixième partie du code du travail consacré au financement de l’apprentissage une nouvelle aide unique versée par l’État.

Le du I modifie l’intitulé de la section consacrée aux aides à l’apprentissage en cohérence avec le choix de ne maintenir qu’une aide unique.

Le du I réécrit l’article L. 6243-1 relatif à la prime à l’apprentissage.

Celle-ci est remplacée par une « aide » qui diffère sur de nombreux points de la prime régionale à l’apprentissage :

– elle est versée par l’État et non par la région ;

– elle bénéficierait à un champ élargi aux entreprises de moins de 250 salariés, au lieu des entreprises de moins de 11 salariés pour la prime ;

– elle serait plus ciblée car seuls les contrats visant des diplômes ou titres à finalité professionnelle équivalents ou inférieurs au baccalauréat seraient éligibles.

Les autres modalités de cette prime, et notamment son montant, sont renvoyées à un décret.

Elles devraient prévoir les conditions concrètes d’un versement automatisé, en s’appuyant notamment sur la déclaration sociale nominative,

● La suppression des compensations financières à destination des régions serait réalisée en loi de finances, conformément aux dispositions organiques (136).

B. LA SUPPRESSION DES AUTRES DISPOSITIFS

Le du I abroge l’article L. 6243-1-1 qui prévoit l’aide au recrutement d’un apprenti supplémentaire.

Le II abroge implicitement, en réécrivant l’article L. 6222-38, les primes destinées à compenser les dépenses supplémentaires ou le manque à gagner résultant de l’aménagement d’un poste en vue du recrutement d’un apprenti en situation de handicap.

Le III abroge le crédit d’impôt prévu à l’article 244 quater G du code général qui prévoit le crédit d’impôt en faveur de l’apprentissage.

Il précise que ces dispositions s’appliquent aux exercices ouverts à partir du 1er janvier 2019.

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Section 4
Contrats de professionnalisation et autres formes d’alternance

Article 13
Contrats de professionnalisation, suppression des périodes de professionnalisation et préparation opérationnelle à l’emploi

Adopté par la commission avec modifications

L’article 13 procède à un aménagement du cadre juridique du contrat de professionnalisation. Outre de nombreuses coordinations avec les autres modifications du texte, il crée un cadre spécifique pour les mobilités internationales « en miroir » de celui qui existe pour le contrat d’apprentissage, supprime la période de professionnalisation, modalité spécifique de mise en œuvre de l’alternance, et expérimente l’acquisition de nouvelles qualifications dans le cadre du contrat de professionnalisation.

I. LE CONTRAT DE PROFESSIONNALISATION, UN OUTIL COMPLÉMENTAIRE AU SEIN DE L’OFFRE D’ALTERNANCE

Le contrat de professionnalisation est l’une des deux modalités juridiques de l’alternance avec le contrat d’apprentissage. Contrairement à ce dernier, il appartient à la formation professionnelle continue, dans la mesure où il a vocation à compléter la formation initiale du salarié concerné. Il a été progressivement complété par d’autres dispositifs que sont la période de professionnalisation et la préparation opérationnelle à l’emploi.

● Le contrat de professionnalisation a été créé par l’article 10 de l’accord national interprofessionnel de 2003 (137), repris par la loi de 2004 (138), afin de rationaliser une offre importante de contrats d’insertion par l’alternance ouverte notamment aux demandeurs d’emploi. Dispositif unique de l’alternance des salariés, le contrat de professionnalisation avait pour objectif de personnaliser les parcours, de renforcer la dimension alternée de la formation ainsi que la certification des connaissances et compétences acquises. L’accord de 2003 et la loi de 2004 ont ainsi complété le dispositif par la création de la période de professionnalisation visant davantage les salariés plus âgés. L’ensemble a été conçu dès l’origine comme un domaine d’intervention privilégié des branches professionnelles (139).

● Le contrat défini à l’article L. 6325-1 du code du travail a pour objet l’acquisition d’un diplôme ou d’un titre reconnu au répertoire national des certifications professionnelles, dans une convention collective nationale de classification ou d’un certificat de qualification professionnelle. Il peut ainsi être signé pour six à douze mois (vingt-quatre mois pour certains publics ou certaines qualifications (140)). Il peut être signé pour une durée déterminée ou une durée indéterminée. Initialement ouvert aux jeunes de moins de vingt-six ans en vue de compléter leur formation initiale et aux demandeurs d’emploi âgés de vingt-six ans ou plus en vue d’acquérir un diplôme, un titre ou une qualification afin de favoriser leur insertion ou leur réinsertion professionnelle, son champ a été étendu par la réforme de 2009 aux bénéficiaires du revenu de solidarité active, de l’allocation de solidarité spécifique (chômeurs en fin de droit), de l’allocation aux adultes handicapés et aux personnes ayant bénéficié d’un contrat unique d’insertion.

Comme le contrat d’apprentissage, le contrat de professionnalisation est conditionné à un minimum de temps passé en formation. Cette durée est cependant moins longue dans le contrat de professionnalisation (15 % de la durée du contrat, avec un plancher à 150 heures) que dans le contrat d’apprentissage (minimum de 400 heures), car le salarié a déjà acquis une formation initiale. Ce contrat est rémunéré à un niveau défini en pourcentage du salaire minimum d’insertion et de croissance (SMIC), dans des proportions supérieures à celles de l’apprentissage. Les rémunérations obtenues sous le régime du contrat de professionnalisation bénéficient d’une exonération de cotisations sociales pour l’employeur comme pour le salarié.

● La période de professionnalisation, prévue aux articles L. 6324-1 à L. 6324-10 du code du travail, a été conçue pour donner une deuxième chance aux salariés qui n’avaient pas pu bénéficier des contrats d’insertion ou de qualification en raison de leur âge. La période s’adresse ainsi aux salariés en CDI dont la qualification est insuffisante, aux salariés qui ont cumulé vingt ans d’activité professionnelle ou qui sont âgés de moins de 45 ans, aux salariés qui envisagent une création ou une reprise d’entreprise, aux femmes qui reprennent une activité professionnelle et aux travailleurs handicapés.

Les actions de formation mises en œuvre pendant la période sont celles prévues par l’article général du code du travail ou celles définies par la branche. Les organismes paritaires collecteurs agréés ont généralement restreint ce champ à une liste de qualifications accessibles par ce dispositif qu’ils financent (voir ci-dessous).

La période de formation se déroulant pendant le temps de travail donne lieu au maintien de la rémunération.

Ce dispositif, critiqué car il avait entraîné une dérive permettant aux employeurs de financer des actions de formation de leurs salariés sur les fonds mutualisés de la professionnalisation, a été recentré par la loi du 5 mars 2014 vers son public cible (la loi a supprimé certaines possibilités ouvertes en 2009 à de nombreux cas de salariés en CDI tout en y intégrant les salariés de structures d’insertion par l’activité économique). L’objet de la période a également été limité à une formation qualifiante et certifiante, ou d’acquisition du socle de compétences.

● Le financement du contrat ou de la période est confié aux organismes collecteurs (comme ils l’étaient pour les précédents contrats d’insertion par l’alternance) agréés au titre de la professionnalisation sur la base d’un forfait dont le montant est fixé par accord de branche, ou à défaut, par décret. Une négociation spécifique peut aménager ces coûts pour les publics dits « prioritaires » (article L. 6325-1-1).

Ce financement comprend, outre le coût pédagogique, le financement du tutorat. L’assurance-chômage peut prendre en charge une partie du financement des contrats pour les demandeurs d’emploi.

● En l’absence de cadre juridique spécifique, la formation pendant le contrat de professionnalisation peut se faire en partie à l’étranger, notamment dans le cadre du programme Erasmus Plus. Ainsi, entre juin 2014 et juillet 2016, 9 % des apprenants ayant effectué une mobilité à ce titre étaient en contrat d’apprentissage (141).

● La préparation opérationnelle à l’emploi (POE), créée en 2009 et dont les modalités sont prévues aux articles L. 6326-1 à L. 6326-3 du code du travail, complète ces dispositifs de professionnalisation en permettant à un demandeur d’emploi d’être formé préalablement à son recrutement. Celui-ci peut ainsi bénéficier d’une formation pouvant aller jusqu’à 400 heures. Son financement est partagé entre Pôle Emploi, le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et l’OPCA sur les fonds de la professionnalisation. La POE peut répondre à un besoin de compétence ciblé (une offre d’emploi) ou à un besoin de main d’œuvre identifié par une branche ou un OPCA.

II. L’ARTICLE 13 PROPOSE UN CADRE RÉNOVÉ DE LA PROFESSIONNALISATION

L’article modifie à la fois le cadre juridique du contrat de professionnalisation et de la préparation opérationnelle à l’emploi, supprime la période de professionnalisation et expérimente l’acquisition d’autres formes de qualifications dans le cadre du contrat de professionnalisation.

Le I modifie le chapitre V du titre II du livre III de la sixième partie du code du travail relatif aux contrats de professionnalisation.

Le du I substitue à l’article L. 6325-4 des références en coordination avec l’article 1er du projet de loi, sans modifier le principe selon lequel les titulaires de contrats de professionnalisation ne sont pas pris en compte dans le calcul des salariés simultanément absents au titre de congés de formation.

Le du I tire les conséquences rédactionnelles du remplacement des organismes collecteurs par des opérateurs de compétences et augmente à l’article L. 6325-14-1 de trois à six mois la période pendant laquelle l’action d’évaluation et d’accompagnement peut être prolongée, sur le fondement d’un accord de branche ou d’un accord collectif, lorsque le contrat de professionnalisation signé pour plus de douze mois a été rompu à l’initiative de l’employeur.

Le du I tire les conséquences du remplacement d’un financement spécifique à la professionnalisation par un financement pour l’alternance à l’article L. 6325-24 relatif à l’utilisation des fonds de la professionnalisation dans les entreprises de travail temporaire.

III. LA CRÉATION D’UN CADRE SPÉCIFIQUE POUR LES MOBILITÉS À L’ÉTRANGER

Si rien n’interdit l’exécution de la formation du contrat de professionnalisation à l’étranger, il n’existe aucun cadre légal applicable à cette période de mobilité. Il est donc proposé d’adopter des règles similaires à celles qui s’appliquent au contrat d’apprentissage, telles qu’issues de la loi du 29 mars 2018 (142) et de l’article 8 du projet de loi (143).

Le crée une section spécifique, comprenant un article L. 6325-25 unique, consacrée à la mobilité des alternants en contrat de professionnalisation dans l’Union européenne et à l’étranger. Il prévoit ainsi que le contrat de professionnalisation peut être exécuté à l’étranger pour une durée maximale d’un an.

La durée du contrat peut aller jusqu’à vingt-quatre mois, pour permettre cette mobilité, la durée de droit commun du contrat ne pouvant excéder un an. Celui-ci doit en tout état de cause prévoir six mois d’exécution en France, comme pour le contrat d’apprentissage.

Lorsque l’exécution a lieu à l’étranger, l’article L. 6325-13 qui prévoit notamment une durée minimale de formation dans un organisme d’enseignement ne s’applique pas.

Il prévoit que lorsque la mobilité a lieu dans l’Union européenne, l’organisme d’accueil est responsable des conditions d’exécution du contrat de travail dans le respect des normes du pays d’accueil, notamment en matière de santé et de sécurité au travail, de rémunération, de durée du travail ou de repos hebdomadaire et de jours fériés.

Il prévoit que le bénéficiaire du contrat est affilié à la sécurité sociale du pays d’accueil pendant sa mobilité, tant qu’il n’est pas salarié. Il prévoit aussi la faculté de conclure une convention entre les parties prenantes pour prévoir les conditions d’application de cette mobilité et renvoie à un arrêté du ministre chargé du travail le modèle de cette convention dans les mêmes conditions que pour le contrat d’apprentissage.

IV. LA SUPPRESSION DE LA PÉRIODE DE PROFESSIONNALISATION

La période de professionnalisation qui n’a pas su trouver sa place entre le contrat de professionnalisation et les obligations de formation de l’employeur demeure largement détournée de son esprit initial, notamment dans les branches professionnelles qui n’ont pas instauré un cadre très strict. La période se substitue à des actions qui devraient relever du plan de formation, sur un financement mutualisé (professionnalisation, à hauteur de 500 millions sur 1,7 milliard en 2016) ou du salarié sur son compte personnel de formation (CPF).

Par ailleurs, le nouveau mode de financement qui associe les anciens fonds de la professionnalisation et ceux de l’apprentissage oblige à réinterroger le périmètre des dépenses éligibles à ces fonds.

Il est donc proposé de supprimer la période de professionnalisation pour toutes ces raisons.

Le du II supprime les articles L. 6324-1 à 6324-6 qui définissent l’objet et les conditions d’ouverture de la période de professionnalisation, ainsi que les articles L. 6324-7 à L. 6324-10 qui prévoient le déroulement de la période de professionnalisation.

Cette suppression correspond en tout état de cause à la réalité d’une « saturation progressive des fonds de la professionnalisation » ainsi rendue plus difficile au financement du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP). Les formations poursuivies dans le cadre de la période de professionnalisation peuvent par ailleurs être acquises selon une autre modalité (plan de formation, CPF, ou contrat de professionnalisation)

V. DES MESURES DE COORDINATION SUR LA PRÉPARATION OPÉRATIONNELLE À L’EMPLOI

Le du II réécrit l’article L. 6326-2 relatif à la préparation opérationnelle à l’emploi, pour tenir compte notamment de la création des opérateurs de compétences. Celle-ci serait en principe financée par Pôle Emploi, l’opérateur de compétences pouvant contribuer au financement du coût pédagogique et des frais annexes.

Il reviendrait, comme dans le droit en vigueur, à l’entreprise de définir en concertation avec Pôle Emploi et avec l’opérateur de compétences les compétences qui doivent être acquises au cours de cette période.

Le du II procède à des modifications rédactionnelles respectivement aux articles L. 6326-3 et L. 6326-4 pour tenir compte de la création des opérateurs de compétences et de la suppression du fonds de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP).

VI. L’EXPÉRIMENTATION D’UN CHAMP ÉLARGI DE QUALIFICATIONS PAR LE CONTRAT DE PROFESSIONNALISATION

L’article 74 de la loi du 8 août 2016 (144), prenant acte du fait que les contrats de professionnalisation étaient utilisés à 75 % par des jeunes de moins de 26 ans et à seulement 6% par des demandeurs d’emploi de longue durée, a ouvert pour une durée indéfinie une expérimentation permettant aux demandeurs d’emploi les plus éloignés de l’emploi d’acquérir des compétences qui ne sont pas nécessairement des qualifications professionnelles reconnues.

Comme le rappelle l’étude d’impact, cette expérimentation a cependant largement manqué sa cible, faute d’une définition très précise des publics concernés (seulement 60% de demandeurs d’emploi, 11% un diplôme supérieur à Bac+5).

Le III prévoit, dans le même esprit mais avec un cadre mieux défini, l’expérimentation jusqu’au 31 décembre 2020, par le Gouvernement, dans certains territoires, de la faculté, par dérogation aux principes de l’article L. 6314-1 qui définit limitativement le droit à la qualification professionnelle, de recourir à un contrat de professionnalisation en vue d’acquérir d’autres compétences définies par l’entreprise et l’opérateur de compétences.

Ces publics pourraient ainsi bénéficier de certifications plus faibles, de blocs de compétences ou d’actions de pré-qualification qui ne peuvent être acquis par un contrat de professionnalisation dans le droit en vigueur.

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Outre un amendement rédactionnel de la rapporteure, la commission a adopté trois amendements :

– un amendement de la rapporteure remplace aux articles L. 6324-1 et suivants la période de professionnalisation, supprimée par le projet de loi, par un nouveau dispositif intitulé « Reconversion ou promotion par alternance » ; il s’agit de compléter les possibilités offertes par le contrat de professionnalisation en permettant à un salarié, par un simple avenant à son contrat à durée indéterminée ou à son contrat unique d’insertion, d’entamer une action de formation qualifiante par alternance ; sa rémunération est maintenue pendant la formation et l’action peut faire l’objet d’un financement par les fonds mutualisés de l’alternance ;

–  un amendement adopté à l’initiative de Mme de Vaucouleurs et de ses collègues du groupe MODEM modifie l’article L. 6325-11 en relevant la durée maximale dérogatoire du contrat de professionnalisation de deux à trois ans ; il s’agit de permettre de préparer par la voie du contrat de professionnalisation des qualifications plus longues comme la licence professionnelle et le baccalauréat professionnel ;

– un amendement adopté à l’initiative de Mme Bareigts et de plusieurs de ses collègues expérimentant, pour une durée de trois ans, le cadre de la mobilité applicable dans l’Union européenne pour les mobilités entre les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution et les pays de leur environnement géographique au sens de la loi n°2016-1657 du 5 décembre 2016 ; il s’agit d’une disposition « miroir » de celle adoptée à l’article 8 sur le contrat d’apprentissage.

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Article 13 bis
Évaluation des effets du projet de loi sur la promotion de la mobilité des alternants

Introduit par la commission

L’article 13 bis impose une évaluation des effets du projet de loi sur mobilité des alternants.

La commission a adopté à l’initiative de M. Maillard et des ses collègues du groupe La République En Marche cet article additionnel qui prévoit que, deux ans après la promulgation de la loi, ses dispositions font l’objet d’une évaluation quant à leurs effets sur la promotion de la mobilité des apprentis au sein de l’Union européenne.

Cette évaluation doit permettre de faire un point d’étape pour déterminer si le cadre législatif adopté permet de véritables échanges au niveau européen.

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Chapitre IV
Refonder le système de construction et de régulation des diplômes et titres professionnels

Article 14
Régulation renouvelée de l’offre de certifications professionnelles

Adopté par la commission avec modifications

L’article 14 rénove en profondeur le système français de régulation de l’offre de certification professionnelle, à l’avenir piloté par France compétences.

Indispensable au bon appariement de l’offre et la demande en compétences, cette régulation est aujourd’hui critiquée pour son caractère formel, insuffisamment réactif et déconnecté des nouveaux besoins de l’économie.

Pour y remédier, l’article 14 inscrit dans le code du travail – et non plus dans le code de l’éducation – un nouveau système de régulation des certifications et de leur enregistrement, désormais limité dans le temps, au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) et au répertoire spécifique des certifications et des habilitations (RSCH). Ce dernier succède à l’Inventaire pour le recensement des compétences et des connaissances transversales.

L’article 14 revalorise, par ailleurs, le rôle des commissions professionnelles consultatives (CPC) en inscrivant dans la loi la présence, pour au moins la moitié de leurs membres, des partenaires sociaux et en prévoyant leur avis conforme sur les projets de certification professionnelle, à l’exception des diplômes nationaux de l’enseignement supérieur.

I. UNE OFFRE DE CERTIFICATION PROFESSIONNELLE PLURIELLE MAIS INSUFFISAMMENT RÉGULÉE

A. LA DIVERSITÉ DE L’OFFRE DE CERTIFICATION PROFESSIONNELLE

Les certifications professionnelles sont définies par la Commission nationale de la certification professionnelle (CNCP) comme le « processus de vérification d’une maîtrise professionnelle (sous l’angle des personnes) et son résultat ».

Quatre catégories principales de certifications peuvent être distinguées.

● Les diplômes et titres à finalité professionnelle, tout d’abord, couvrent deux catégories distinctes de certifications :

– les diplômes et titres délivrés par l’État et au nom de l’État, d’une part, créés par décret et organisés par arrêté des ministres compétents, après avis d’instances consultatives associant les organisations représentatives d’employeurs et de salariés. Ils sont enregistrés de droit au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) ;

– les diplômes et titres délivrés en leur nom propre par certaines autorités et des organismes ou instances (publics, privés, associatifs, consulaires…), d’autre part, enregistrés sur demande au RNCP et voyant alors leur niveau reconnu par l’État, après consultation des partenaires sociaux. La CNCP veille à la cohérence de leur conception et à la pertinence de la qualification sur le marché du travail.

● Les certificats de qualification professionnelle (CQP), ensuite, sont délivrés par les branches professionnelles afin de reconnaître qu’une personne maîtrise les savoirs et les savoir-faire correspondant à une qualification identifiée.

On distingue :

– les CQP de branche, délivrés par les branches professionnelles en leur nom propre pour répondre à leurs besoins spécifiques. Ils sont établis par une ou plusieurs commissions paritaires nationales pour l’emploi (CPNE) et s’appuient sur un double référentiel d’activités et de certification. Ils peuvent être enregistrés au RNCP à la demande des organismes les ayant créés et après avis conforme de la CNCP ;

– les CQP interbranches (CQPI), qui valident les capacités ou compétences professionnelles communes à au moins deux branches professionnelles.

● Les blocs de compétences, aussi, permettent la reconnaissance, au sein d’une certification, des seuls éléments de compétences que les personnes intéressées souhaitent acquérir. Ils peuvent être communs à plusieurs certifications.

Les fiches publiées au RNCP peuvent comporter une information sur les blocs de compétences qui composent la certification proposée.

● Les certifications et habilitations correspondant à des compétences transversales, enfin, sont recensées dans un inventaire spécifique établi par la CNCP.

Contrairement au cas d’une certification enregistrée au RNCP – où l’on vise un métier dans son ensemble –, seule une partie des certifications est visée par l’Inventaire, qui regroupe trois catégories :

– les certifications et habilitations qui découlent d’une obligation légale ou réglementaire nécessaire pour exercer un métier ou une activité sur le territoire national ;

– les certifications dites « normes de marché », qui correspondent à un domaine spécifique ayant une forte valeur d’usage dans un cadre professionnel (par exemple, une certification linguistique) ;

– les certifications qui répondent à une utilité économique ou sociale, qui correspondent à un ensemble de compétences permettant de favoriser l’insertion et le maintien dans l’emploi (par exemple, le socle de connaissances et de compétences).

PRINCIPAUX DISPOSITIFS DE CERTIFICATION PROFESSIONNELLE

Types de certifications professionnelles

Outil listant la certification professionnelle

Diplômes et titres délivrés par l’État

Répertoire national des certifications professionnelles

(RNCP)

Diplômes et titres délivrés en leur nom propre par certains organismes ou instances

CQP et CQPI

Certificats et habilitations correspondant à des compétences transversales

Inventaire spécifique

CLéA

Source : Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, à partir de Centre Inffo.

B. LA RÉGULATION INABOUTIE DE L’OFFRE DE CERTIFICATIONS

● La régulation de l’offre de certification professionnelle constitue le pilier de la politique de développement des compétences. Elle est indispensable à au moins trois titres :

– assurer l’adéquation des certifications proposées aux besoins de l’économie, et ainsi rapprocher l’offre et la demande en compétences ;

– préférer au maintien de certifications obsolètes le soutien aux nouvelles formations qui répondent à des compétences nouvelles et émergentes ;

– permettre à chaque actif de se positionner en termes de niveau et d’accéder à une offre renouvelée de titres et de diplômes à finalité professionnelle.

Il revient à l’État d’exercer cette régulation, la puissance publique devant exercer un effet de signal auprès des entreprises et favoriser la montée en compétences dans chaque secteur de l’économie.

● Pourtant, malgré son rôle central, la régulation de l’offre de certification apparaît aujourd’hui insuffisamment concertée, réactive et opérationnelle.

D’une part, le lien entre l’offre et la demande de compétences semble distendu et à la source d’un mauvais appariement sur le marché du travail – voire d’une sous-utilisation des compétences disponibles. Les partenaires sociaux, qui pourraient légitimement relayer les besoins actuels en compétences, sont associés de manière formelle à l’examen des projets de certification et voient leur rôle limité, pour l’essentiel, à un avis simple au sein des commissions professionnelles consultatives (CPC).

D’autre part, le système de certification est largement reconnu comme peu lisible et insuffisamment réactif. Sont ainsi recensées 10 864 certifications actives au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) et 1 608 certifications à l’Inventaire. Alors que certaines compétences tardent à être reconnues – un délai de quatre à cinq ans s’avérant nécessaire pour faire enregistrer une certification –, d’autres le sont par d’innombrables certifications difficilement distinguables. Le RNCP recense, à titre d’exemple, 26 certifications de coach classées aux niveaux I et II.

Enfin, l’efficience de l’offre de certification ne va pas de soi aujourd’hui. Reposant sur une faible sélectivité – avec un taux de refus d’enregistrement au RNCP limité à 10 % –, l’enregistrement n’est pas limité dans la durée et ne permet donc pas d’orienter, au fil du temps, l’offre de certification vers les besoins identifiés en compétences.

II. UNE RÉGULATION RENFORCÉE, AU SERVICE DES BESOINS EN COMPÉTENCES DU MARCHÉ DU TRAVAIL

L’article 14 rénove le dispositif de régulation de la certification professionnelle afin de le lier directement et efficacement aux besoins en compétences du marché du travail. Cette nouvelle régulation sera assurée par France compétences – créée aux termes de l’article 16 du projet de loi –, qui reprend ainsi les missions exercées jusqu’alors par la CNCP.

Basculant du code de l’éducation au code du travail, le dispositif de régulation fait l’objet de trois modifications principales portant sur la gestion et le contenu des répertoires nationaux, les modalités de création des certifications et leur procédure d’enregistrement (I). Les dispositions jusqu’ici insérées dans le code de l’éducation sont, en conséquence, supprimées (II).

● Les répertoires nationaux, tout d’abord, sont désormais établis et actualisés par le nouvel établissement France compétences. La distinction actuelle entre deux répertoires est préservée :

– le répertoire national des certifications professionnelles, d’une part, qui rassemble les certifications permettant une validation des compétences et des connaissances acquises nécessaires à l’exercice d’activités professionnelles. Restant classées par niveau de classification et domaine d’activité – permettant notamment leur correspondance avec les certifications d’autres États-membres de l’Union européenne –, ces certifications sont définies par un triple référentiel :

o un référentiel d’activités, qui décrit les situations de travail et les activités exercées, et les métiers ou emplois visés ;

o un référentiel de compétences, qui identifie les compétences et les connaissances – y compris transversales – qui en découlent ;

o un référentiel d’évaluation, qui définit les critères et les modalités d’évaluation des acquis ;

– le répertoire spécifique des certifications et des habilitations (RSCH), d’autre part, qui succède à l’Inventaire.

En outre, la nouvelle rédaction donne désormais une définition à la notion de blocs de compétences, conçus comme des « ensembles homogènes et cohérents de compétences contribuant à l’exercice autonome d’une activité professionnelle et pouvant être évaluées et validées ».

● La création de diplômes et titres à finalité professionnelle, ensuite, est désormais conditionnée à l’avis conforme de commissions professionnelles consultatives ministérielles, composées au moins pour moitié des partenaires sociaux.

Les CPC, dont les règles d’organisation et de fonctionnement seront définies par décret en Conseil d’État, examineront les projets de création, de révision ou de suppression de certifications, à l’exception des diplômes de l’enseignement supérieur. L’avis des CPCM sera toutefois uniquement simple lorsque la décision porte sur un diplôme ou un titre à finalité professionnelle requis pour l’exercice d’une profession en application d’une règle internationale ou d’une loi.

Les CQP, quant à eux, ne voient pas leur régime modifié, à l’exception de :

– leur classement par niveau de qualification, sur le répertoire, pour ceux enregistrés à compter du 1er mars 2019 (IV) ;

– leur transmission à la Caisse des dépôts et consignations au titre de la gestion, par cette dernière, du compte personnel de formation (CPF).

● L’enregistrement aux répertoires nationaux, enfin, est désormais limité dans le temps. Une durée maximale de cinq ans s’appliquera ainsi aux diplômes et titres à finalité professionnelle, qu’ils soient établis par l’État – l’inscription restant alors automatique – ou non.

La certification pourra néanmoins être retirée du répertoire par anticipation si la demande de correspondances totales ou partielles entre la certification inscrite et celles équivalentes et de même niveau de qualification et leurs blocs de compétences n’est pas satisfaite par l’organisme responsable.

● Des dispositions transitoires sont prévues, afin de procéder à l’actualisation progressive des répertoires et de mettre fin à l’inscription jusqu’alors sans durée des certifications. Resteront ainsi inscrites :

– jusqu’au 1er mars 2024, les certifications publiques enregistrées au RNCP (III) ;

– jusqu’au 28 février 2021, les certifications enregistrées jusqu’ici à l’Inventaire et basculées automatiquement, pour une durée de deux ans, au RSCH (V).

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Outre 14 amendements rédactionnels de la rapporteure, la commission a adopté deux amendements de Mme Laëtitia Romeiro Dias visant à préciser le régime de propriété des certificats de qualification professionnelle créés par les commissions paritaires nationales pour l’emploi :

– le premier amendement prévoit que les CPNE peuvent confier l’organisation du cursus de la formation rattachée à un CQP à des organismes de formation habilités au terme d’une procédure de mise en concurrence ;

– le second garantit la propriété par les organisations représentatives siégeant au sein des CPNE des CQP qu’elles ont créés et des référentiels associés.

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Article 14 bis
Accès des personnes en situation de handicap aux attestations de compétences

Introduit par la commission

L’article 14 bis vise à faciliter l’accès des personnes en situation de handicap aux attestations de compétences, afin de leur garantir l’obtention d’un document en dépit d’une incapacité à achever leur formation et à obtenir le diplôme ou le titre.

L’article 14 bis résulte de l’adoption d’un amendement de Mme Gisèle Biémouret par la commission.

Il vise à faciliter l’obtention d’une attestation de compétences par des personnes en situation de handicap suivant une formation sans pour autant obtenir le diplôme ou le titre.

Il s'agit d'une disposition d'ores et déjà prévue par une circulaire du 30 novembre 2016 mais répondant à un traitement et à des pratiques hétérogènes entre académies. L’objectif de cette disposition est donc de renforcer l’effectivité de l’accès à cette attestation pour les publics concernés.

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Article 14 ter
Adaptation du régime des établissements publics
d’enseignement supérieur et de recherche

Introduit par la commission

L’article 14 ter autorise les établissements publics d’enseignement supérieur et de recherche à constituer des filiales de droit privé afin de pouvoir délivrer des activités de formation de courte durée.

L’article 14 ter résulte de l’adoption d’un amendement du groupe La République en Marche par la commission.

Il vise à permettre aux établissements publics d’enseignement supérieur et de recherche la constitution de filiales destinées à assurer des formations de courte durée ou des formations ne débouchant pas sur la délivrance d’un diplôme conférant un grade.

Il reproduit ainsi une possibilité aujourd’hui ouverte aux activités relevant de la valorisation de la recherche.

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Chapitre V
Gouvernance, financement, dialogue social

Section 1
Principes généraux et organisation institutionnelle de la formation professionnelle

Article 15
Rôle des acteurs

Adopté par la commission avec modifications

L’article 15 procède à diverses modifications dans les codes du travail, de l’éducation et dans le code général des collectivités territoriales en vue de tenir compte des transferts de compétences résultant de diverses mesures du projet de loi. Il modifie le champ des documents d’orientation régionaux et renforce la compétence de l’État en matière de formation des demandeurs d’emploi, dans le contexte de la mise en place du plan d’investissement compétences.

I. ÉTAT ET RÉGIONS SE PARTAGENT LES RESPONSABILITÉS DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET DE L’APPRENTISSAGE

La décentralisation progressive des compétences de la formation professionnelle et de l’apprentissage a conduit à renforcer la région comme collectivité « chef de file » dans ce champ. L’État, juridiquement cantonné à une compétence résiduelle, demeure en pratique un acteur central.

A. LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET L’APPRENTISSAGE, COMPÉTENCES DÉCENTRALISÉES AU NIVEAU RÉGIONAL

● L’exercice approfondi par l’État d’une compétence dans le champ de la formation professionnelle et de l’apprentissage n’est resté historiquement qu’une parenthèse. En effet, aux lois d’amorçage de cette politique publique de l’emploi et de la formation (145) ont rapidement succédé les lois d’inspiration paritaires de 1971 (146), et aux lois d’inspiration paritaires les lois de décentralisation, et singulièrement celle du 7 janvier 1983 (147). Au terme de l’article 82 de cette dernière, les conseils régionaux ont obtenu une compétence de droit commun en la matière, sous réserve du maintien de certaines compétences à l’État (compétence législative, notamment fiscale, et réglementaire, actions de portée nationale, programmes d’orientations prioritaires). Les conseils régionaux ont vu ce transfert financé par une dotation annuelle de décentralisation et une part plus limitée de recettes fiscales (148).

Ce premier mouvement de décentralisation, limité dans un premier temps sur le plan des moyens, n’a pas cessé de se renforcer jusqu’à aujourd’hui.

Il a d’abord concerné les politiques en directions de la jeunesse avec la loi du 20 décembre 1993 (149). Cette dernière a transféré aux régions certaines compétences qui relevaient d’actions de portée nationale jusque-là, comme les actions qualifiantes vers les jeunes de 16 à 25 ans, ainsi que les actions de requalification (à partir de 1994) et d’insertion (à partir de 1998). La région a dû se doter d’un plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes en concertation avec les autres parties prenantes.

Il s’est ensuite étendu à la régulation du système de formation professionnelle avec les lois du 17 janvier (150) et du 27 février 2002 (151) (comité de coordination régionale de l’emploi et de la formation professionnelle, collecte de la taxe d’apprentissage et coordination des financements des CFA pour la première, extension aux adultes du plan régional de développement des formations professionnelles et prise en charge de la prime d’apprentissage pour la seconde).

La loi de décentralisation du 13 août 2004 (152) a cherché à clarifier la compétence de principe de la région en confiant à celle-ci « la politique régionale d’apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle. » à l’exclusion de toute mention de celle de l’État (article L. 214-12 du code de l’éducation). La région s’est également vue confier, sur le fondement de cette même loi, de nouvelles missions spécifiques en matière de validation des acquis de l’expérience, de financement des stagiaires de l’AFPA (153) et de procédure de contrôle des contrats d’apprentissage. La région a été également dotée d’un véritable support de coordination avec le contrat de plan régional de développement des formations professionnelles (CPRDFP), entièrement défini par l’exécutif régional et doté d’une portée de programmation et non de simple orientation.

Enfin, la loi du 5 mars 2014 (154) a créé un véritable « bloc de compétences » régional y compris dans les champs où les compétences sont traditionnellement partagées avec l’État comme le handicap, les détenus ou les Français établis hors de France. La région est confirmée dans son rôle de coordination de l’ensemble des acteurs, y compris étatiques comme Pôle Emploi ou l’AFPA, pour la définition d’une politique d’achat de formations collectives, ainsi que dans sa compétence plus spécifique dans le champ sanitaire et social (définition de quota d’étudiants, agrément des établissements de formations sociales). La compétence de la région se voit également renforcée par l’affirmation du service public régional de l’orientation (155).

● Dans le cadre juridique en vigueur, issu de la loi de 2014, les régions sont les premiers financeurs publics de la formation professionnelle, de l’apprentissage et de l’orientation. Ainsi, les régions ont dépensé en 2016 au total 5,53 milliards d’euros, dont 41,2 % pour la formation professionnelle, 35,5 % pour l’apprentissage et 20 % pour les autres établissements de formation. Ces sommes sont à comparer aux 280 millions d’euros issus de fonds européens et 2,5 milliards d’euros versés par l’État (156) pour la même année.

B. LES COMPÉTENCES PLUS QUE RÉSIDUELLES DE L’ÉTAT DANS CE CHAMP

Malgré la réaffirmation juridique à plusieurs reprises de la compétence de la région dans le champ de la formation professionnelle et de l’apprentissage, l’intervention de l’État demeure importante.

● Au plan juridique, les compétences « résiduelles » de l’État sont définies au chapitre II du livre Ier de la sixième partie du code du travail, spécifique à la formation professionnelle, et au chapitre Ier du titre Ier du livre II de la première partie du code du travail qui concerne l’ensemble de l’administration de l’éducation.

Au regard de ces deux sources, l’État a en charge :

–  au titre de sa compétence prépondérante dans le champ de l’éducation, la définition des voies de formation ou la délivrance des diplômes nationaux (article L. 211-1 du code de l’éducation) ;

– au titre de sa compétence subsidiaire en matière de formation professionnelle tout au long de la vie, l’organisation et le financement des formations qui connaissent un faible développement ou qui sont émergentes (article L. 6122-1 du code du travail) mais aussi le cofinancement des actions de formation ou la rémunération des bénéficiaires du congé individuel de formation (article L. 6122-2), le financement de la qualification professionnelle des chefs d’entreprise (article L. 6122-3) ou des responsables patronaux et syndicaux (article L. 6122-3).

● Au plan financier, l’État continue en réalité à assurer un soutien important à la formation professionnelle et à l’apprentissage. Ainsi, en 2018, il consacrera 2,9 milliards d’euros soit :

– 783 millions d’euros à la formation des demandeurs d’emplois dans le cadre du Grand plan d’investissement qui remplace le plan exceptionnel de formation de 500 000 personnes en recherche d’emploi supplémentaires (157)  ;

– 439 millions d’euros à la formation des jeunes ;

– 53 millions d’euros pour le soutien et l’accompagnement des entreprises ;

– 1,5 milliard d’euros pour l’alternance (exonérations fiscales et aides aux contrats d’apprentissage et contrats de professionnalisation) ;

– 4 millions d’euros en faveur de publics spécifiques ;

– 131 millions d’euros de soutien à des organismes nationaux ou territoriaux (AFPA, Centre Inffo, soutien à Erasmus, centres d’animation, de recherche et d’information sur la formation-observatoires régionaux de l’emploi et de la formation professionnelle – « CARIF-OREF », association régionales pour l’amélioration des conditions de travail - ARACT).

Le plan d’investissement compétences

Annoncé en septembre 2017, le plan d’investissement compétences a été mis en oeuvre à partir du budget 2018, dans le cadre du Grand plan d’investissement (158) . 13,8 milliards d’euros sur 57 au total devraient être ainsi investis sur cinq ans dans la formation d’un million de chômeurs et d’un million de jeunes décrocheurs.

La loi de finances pour 2018 a ainsi acté 1,5 milliard d’euros en autorisations d’engagement dans le champ de la mission budgétaire « Travail et emploi ». Il inclut notamment : 467 millions pour le renforcement de la garantie jeunes, 225 millions pour le soutien aux plans de formation des entreprises, 428 millions pour les nouvelles actions de formation vers les moins qualifiés et les décrocheurs (notamment des places en EPIDE ou en école de la deuxième chance) et de 250 millions versés au fonds paritiaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP). Un soutien spécifique aux campus des métiers et des qualifications devrait être également prévu.

Comme l’ont indiqué les services du Gouvernement à la rapporteure, la montée en charge du plan serait alimentée par un surcroît de recettes affectées au financement de la formation des demandeurs d’emploi dans le cadre de la réforme du financement prévu à l’article 17 du projet de loi.

Ce plan sera mis en place en coopération dans le cadre de « pactes régionaux d’investissement dans la compétence » avec les régions qui pourront ainsi être les opérateurs de cet effort sans précédent. Certaines régions, comme la Nouvelle-Aquitaine, la Bourgogne-Franche-Comté, la Bretagne, le Pays de la Loire ont d’ores et déjà signé une convention pour la phase d’amorçage du plan.

II. L’ARTICLE 15 PRÉCISE CETTE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES

Sans modifier profondément les équilibres trouvés au fil des réformes, l’article 15 aménage les dispositions des codes du travail, de l’éducation et le code général des collectivités territoriales relatives aux compétences respectives de l’État et de la région.

A. UNE REDÉFINITION DU CHAMP D’INTERVENTION DE LA RÉGION DANS LE CHAMP DE L’APPRENTISSAGE

Le du I modifie l’article L. 6121-1 relatif à la compétence régionale en matière de formation professionnelle.

Les a), b) et c) dudu I suppriment les références à l’apprentissage dans l’attribution des compétences à la région, en cohérence avec les modifications apportées notamment :

– à l’article 11 du projet de loi qui met fin à la compétence des régions dans la définition de l’offre de centres de formation d’apprentis ;

– à l’article 12 qui simplifie et confie à l’Etat le versement des primes à l’apprentissage aux employeurs ;

–  aux articles 17 et 19 s’agissant du financement de l’apprentissage confié aux branches professionnelles et aux opérateurs de compétences.

Le d) duréécrit le 6° relatif à la contribution à l’évaluation des politiques de formation professionnelle par la région, en supprimant toute référence à l’apprentissage. Il précise que cette contribution à l’évaluation se concentre sur la politique de formation professionnelle continue pour les jeunes et les personnes à la recherche d’emploi.

Le e) dudu I complète l’article en vue de maintenir la compétence de la région qui doit contribuer à développer l’apprentissage de manière équilibrée sur le territoire. Cette disposition correspond à la possibilité pour la région ouverte au 8° du I (voir immédiatement ci-dessous) de participer au financement des centres de formation d’apprentis pour des enjeux d’aménagement du territoire ou de développement économique.

Le du I réécrit l’article L. 6211-3 initialement consacré aux contrats d’objectifs et de moyens entre la région, d’une part, et l’État, les organismes consulaires et les organisations professionnelles d’autre part. Ces contrats perdent leur objet dès lors que les conseils régionaux transfèrent une part importante de leurs compétences aux branches professionnelles sont implicitement abrogés.

Dans sa nouvelle rédaction, l’article prévoit que la région, qui n’assurerait plus le financement principal des centres de formation d’apprentis, pourrait néanmoins contribuer à ce financement pour répondre à des besoins d’aménagement du territoire ou de développement économique.

Cette contribution supplémentaire des régions pourrait prendre la forme d’une majoration du financement au contrat par les opérateurs de compétences pour les dépenses de fonctionnement ou d’une subvention pour les dépenses d’investissement. Ces montants seraient, le cas échéant, notifiés à France Compétences et s’inscriraient dans le cadre de conventions d’objectifs et de moyens avec les opérateurs de compétences.

Le Gouvernement a annoncé le maintien des niveaux de transferts actuels pour l’investissement soit environ 180 millions d’euros, ainsi qu’une dotation spécifique pour la péréquation au niveau de 250 millions d’euros (159).

La rapporteure souhaite insister sur le fait que cette évolution ne doit en aucun cas se traduire par une disparition d’un dialogue qui demeure indispensable, en amont, pour construire des visions stratégiques des territoires.

B. DES MODIFICATIONS DANS LE CODE DU TRAVAIL RENDUES NÉCESSAIRES PAR LA RÉFORME DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

Une compétence renforcée de l’Etat dans la formation des publics les plus fragiles

Le du I crée à l’article L. 6122-1 une nouvelle compétence de l’État en matière de financement de certaines prestations de formation professionnelle.

En plus de son intervention dans le champ des formations faiblement développées ou émergentes, l’État pourrait être fondé à intervenir en direction des jeunes sortis du système scolaire sans qualification et des personnes à la recherche d’un emploi d’un niveau de qualification inférieur au baccalauréat. Ces actions pourraient notamment prendre en compte les besoins des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Cette précision, conforme par ailleurs à la réalité des dépenses de l’État en matière de formation professionnelle décrite ci-dessus, transcrit juridiquement la mise en place du plan d’investissement compétences, qui constitue un investissement massif vers ces publics.

Outre quelques modifications rédactionnelles, le du I tire les conséquences de ce nouveau champ de compétence de l’Etat à l’article L. 6121-4. Ce dernier prévoit, dans la nouvelle rédaction qui Pôle emploi peut acheter ou contribuer à l’achat de formations prévues aux I et II de l’article L. 6122-1, c’est-à-dire respectivement celles qui doivent être soutenues financièrement par l’État en raison de leur caractère émergent ou celles qui répondent à un besoin additionnel de qualification.

Cette nouvelle rédaction permet de mieux articuler les nouvelles missions de l’État avec celles de son opérateur privilégié en matière de soutien à la formation individuelle des demandeurs d’emploi.

Des coordinations assurées avec les autres modifications apportées par le projet de loi

Le du I abroge l’article L. 6121-3 devenu sans objet en raison de la suppression des organismes collecteurs paritaires et du congé individuel de formation.

Cette abrogation ne prive pas la région de tout outil de coordination avec la gestion paritaire puisque l’article 19 du projet de loi prévoit la faculté pour l’opérateur de compétences de conclure une convention avec la région.

Le du I simplifie les dispositions de l’article L. 6121-5 en supprimant l’obligation pour la région et les autres structures finançant la formation professionnelle de demandeurs d’emploi de s’assurer que les organismes de formation en informent les organismes du service public de l’emploi et du conseil en évolution professionnelle.

L’obligation pour les organismes de formation d’informer Pôle emploi de l’entrée, de l’interruption ou de la sortie effective d’une personne de la liste des demandeurs d’emploi est en revanche maintenue.

Le du I supprime la référence à l’article L. 6121-6 aux comités paritaires interprofessionnels régionaux remplacés à l’article 16 du projet de loi par un comité régional pour l’emploi, la formation et l’orientation professionnelle.

Le du I abroge l’article L. 6122-2 devenu sans objet avec la suppression du congé individuel de formation et le remplacement des OPCA par les opérateurs de compétences, dont les conventions passées avec l’État sont prévues à l’article 19 du projet de loi.

C. DES MODIFICATIONS D’UNE PORTÉE MODESTE DANS LE CODE DE L’ÉDUCATION

Le II modifie les dispositions du code de l’éducation relatives à la compétence régionale et de l’État en matière de formation.

Les 2°, 3° etdu II suppriment les références à la compétence régionale d’apprentissage aux articles L. 214-12, L. 214-12-1 et L. 214-13 du code de l’éducation.

Le a) du du II réécrit le 2° du I de ce dernier article en vue de compléter le contenu du contrat de plan régional de développement des formations et de l’orientation professionnelles (CPRDFOP).

Plusieurs modifications méritent d’être soulignées :

– il est ainsi rappelé que les formations sanitaires et sociales font pleinement partie des filières professionnelles concernées ; ce rappel est rendu nécessaire par l’abrogation du schéma des formations sanitaires et sociales (voir ci-dessous) ;

– les « objectifs » du plan deviennent des « orientations » qui doivent répondre non seulement à l’émergence de nouvelles filières mais aussi répondre aux besoins des entreprises en matière de développement des contrats d’alternance et tenir compte des besoins spécifiques des quartiers prioritaires de la politique de la ville ;

Le b) du du II réécrit également le 3° qui précise le contenu de la partie du plan consacrée aux jeunes en supprimant la notion de schéma de développement de la formation professionnelle initiale et partant, le schéma des formations sanitaires et sociales.

Dans le droit proposé, le contrat de plan doit en revanche préciser les actions destinées à assurer l’égalité de représentation des sexes dans les filières professionnelles, de même que les besoins liés à l’hébergement et à la mobilité des jeunes.

Le c) du du II complète le 4° qui précise le contenu de la partie du plan consacrée aux adultes, en ajoutant la question de l’accès à la certification professionnelle.

Le d) du du II remplace au 5° le « schéma prévisionnel » par les « objectifs » de développement du service public régional de l’orientation.

Les e), g) et h) dudu II procèdent à des modifications rédactionnelles en remplaçant les renvois au sein de l’article aux dispositions de l’article L. 5212-1 par « Pôle Emploi ». Le h) remplace également la formation « alternée » par « en alternance ».

Le f) du du II supprime l’avis obligatoire du conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP), supprimé à l’article 16 du projet de loi, préalable à tout décret fixant les modalités de suivi et de l’évaluation des contrats de plan régionaux.

Le i) du du II abroge le quatrième alinéa du V de l’article L. 214-13 qui prévoit des contrats d’objectifs et de moyens visant au développement de l’apprentissage entre l’État, la région, la collectivité territoriale de Corse, les chambres consulaires et les organisations représentatives d’employeurs et de salariés.

Dans l’architecture prévue par le projet de loi, le développement de l’apprentissage ne repose en effet plus sur des rapports entre l’État et les collectivités territoriales responsables, mais résulte d’une rencontre entre le niveau du « coût au contrat » déterminé par les branches professionnelles et l’offre de centre de formation d’apprentis, sous réserve des capacités de financement des conseils régionaux.

Les a), b) et c) dudu II précisent à l’article L. 214-13-1 relatif à l’ouverture et la fermeture des sections de formation professionnelle initiale que l’article ne porte que sur les sections sous statut scolaire, le régime juridique des sections d’apprentissage et des unités de formation par l’apprentissage étant supprimé à l’article 11 du projet de loi.

D. LES CONSÉQUENCES RÉDACTIONNELLES DANS LE CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les 1°, a) et b) du du III suppriment les références à la compétence régionale sur l’apprentissage dans la section du code concernée ainsi qu’à l’article L. 4332-1 relatif au fonds régional de l’apprentissage et de la formation continue, pour les mêmes raisons que celles précédemment évoquées.

Le c) du du III supprime des ressources du même fonds le « produit de la ressource régionale pour l’apprentissage » au sein du même article, afin de tenir compte de la suppression de la taxe d’apprentissage à l’article 17 du projet de loi.

Le du III supprime la référence au CNEFOP, supprimé par l’article 16 du projet de loi dans le suivi et l’évaluation du contrat de plan entre l’État et la collectivité territoriale de Corse, prévue à l’article L. 4424-32.

E. UN ÉTAT DES LIEUX PAR LES RÉGIONS SUR LES DERNIERS EXERCICES DE SA COMPÉTENCE POUR FAVORISER LA TRANSITION

Le IV prévoit que la région établit un rapport annuel sur la gestion de l’apprentissage pour les deux dernières années où celui-ci relèvera de sa compétence, à savoir 2018 et 2019.

Ce rapport rendrait compte des coûts moyens par apprenti, ainsi que du coût moyen par diplôme ou titre professionnel. Cet état des lieux serait de nature à faciliter la transition avec le nouveau système de coût au contrat fixé par les branches professionnelles entrant en vigueur le 1er janvier 2020.

F. UNE ENTRÉE EN VIGUEUR DIFFÉRÉE DES CHANGEMENTS LIÉS À LA RÉFORME DE L’APPRENTISSAGE

Si les dispositions de cet article entrent en vigueur au 1er janvier 2019 conformément à ce que prévoit l’article 25 du projet de loi, certaines modifications sont repoussées au 1er janvier 2020.

Est ainsi maintenu pendant l’année 2019, année de transition, l’essentiel des dispositions en lien avec la compétence régionale d’apprentissage :

– les compétences régionales sur l’apprentissage prévues à l’article L. 6121-1 du code du travail, aux articles L. 214-12, L. 214-12-1 et L. 214-13 du code de l’éducation ainsi qu’à l’article L. 4332-1 du code général des collectivités territoriales en cohérence avec le maintien du cadre juridique et financier des CFA en 2019 ;

– le contrat d’objectifs et de moyens entre l’État et les régions prévu à l’article L. 6111-3 pour la même raison ;

– l’application de l’article L. 214-13-1 sur l’ouverture et la fermeture des sections en cohérence avec le maintien des règles sur les sections d’apprentissage et les unités de formation en apprentissage en 2019.

*

Outre huit amendements rédactionnels de la rapporteure, la commission a adopté les amendements suivants :

– à l’initiative de Mme Khattabi et de plusieurs de ses collègues du groupe La République En Marche, il a été précisé à l’article L. 6121-5 que les organismes de formation informent non seulement Pôle Emploi de l’entrée, de l’interruption ou de la sortie d’une formation pour les personnes inscrites sur la liste des demandeurs d’emploi, mais aussi les missions locales et Capemploi ;

– à l’initiative de Mme Piron et de plusieurs de ses collègues du groupe La République En Marche, le programme national de formation défini par l’État doit viser en priorité les personnes en situation d’illettrisme ;

– à l’initiative du Gouvernement, il a été précisé à l’article L. 6122-1 que les ressources régionales en matière d’investissement dans les centres de formation d’apprentis seront définies chaque année en loi de finances sur la base des dépenses des exercices 2017, 2018 et 2019 ;

– à l’initiative de Mme Charrière, rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires culturelles et de l’éducation, ont été précisées à l’article L. 214-13 les missions de la région en matière de formation professionnelle, en ajoutant les transitions « énergétique et numérique » aux domaines pour lesquels elle doit identifier l’émergence de nouvelles filières et de nouveaux métiers ; un deuxième amendement du même auteur a complété ces mêmes missions régionales en ajoutant la promotion de conventions entre les CFA et les lycées professionnels et de la mutualisation des plateaux techniques ; un troisième amendement du même auteur a également complété le contenu obligatoire du contrat de plan régional de développement des formations et d’orientation professionnelles (CRDFOP) en y ajoutant la mission de favoriser l’insertion professionnelle en milieu ordinaire des personnes en situation de handicap, accidentées ou atteintes d’une maladie neurodégénératives.

*

* *

Article 16
Création de France compétences

Adopté par la commission avec modifications

L’article 16 rénove en profondeur la gouvernance du système français de formation professionnelle continue et d’apprentissage.

Construite par sédimentations successives, cette gouvernance est devenue complexe et illisible au point de ne faciliter ni la coordination des acteurs, ni un pilotage resserré d’une politique publique pourtant devenue prioritaire.

Elle superpose aujourd’hui de nombreuses logiques – avec en premier lieu celles du paritarisme et du quadripartisme – qui rendent indispensable un travail de simplification et de rationalisation des compétences de chacun.

Tel est précisément l’objet de France compétences, nouvel établissement public qui se substituera au Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), au Conseil national de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelles (CNEFOP), au Comité paritaire interprofessionnel national pour l’emploi et la formation (COPANEF) et à la Commission nationale de la certification professionnelle (CNCP).

France compétences ne reprendra toutefois pas à droit constant les missions jusqu’alors exercées par ces diverses instances. D’une part, il jouera un rôle clef dans le déploiement des nouveaux dispositifs portés par le projet de loi, qu’il s’agisse du « CPF de transition professionnelle », de la désignation des nouveaux opérateurs du conseil en évolution professionnelle (CEP) ou du contrôle rénové de la qualité des actions délivrées par les organismes de formation. D’autre part, certaines compétences – en matière notamment d’avis et de consultation – seront transférées à la Commission nationale de la négociation collective (CNNC).

Plus encore, France compétences exercera une mission clef de financeur de la formation professionnelle, devenant destinataire de la nouvelle contribution unique pour la formation professionnelle et l’apprentissage. Il procèdera ensuite à sa répartition et à son versement aux différents financeurs de la formation – État, Caisse des dépôts et consignations, régions, opérateurs de compétences.

Pour mener à bien ses missions, France compétences sera doté d’un conseil d’administration quadripartite, complété par des personnalités qualifiées. Mises en œuvre par la direction générale, ses actions suivront par ailleurs le cadre défini par la convention triennale d’objectifs et de performance conclue avec l’État.

L’institution verra le jour au 1er janvier 2019.

I. UNE GOUVERNANCE COMPOSITE, MOUVANTE ET DÉPASSÉE

Le système français de formation professionnelle continue et d’apprentissage se caractérise avant tout par son éclatement entre de nombreux acteurs, fruit de l’histoire et de l’adaptation des missions et des outils de cette politique aux objectifs définis par la loi. Il en résulte une complexité largement reconnue pouvant entraver l’efficacité du pilotage des dispositifs eux-mêmes techniques et lourds à déployer.

A. L’ÉCLATEMENT DU SYSTÈME FRANÇAIS DE FORMATION PROFESSIONNELLE

La gouvernance de la formation professionnelle a connu de nombreux visages, modifiés au fil des réformes de la formation professionnelle. Ils ont comme point commun d’avoir coexisté dans un système qui, initialement considéré comme pluriel, est rapidement devenu illisible. Six instances illustrent aujourd’hui l’éclatement du système.

1. Le FPSPP, financeur de la formation des publics prioritaires

● Le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) est une association à gestion paritaire en charge de la mutualisation et de la redistribution des fonds de la formation professionnelle, en priorité vers les publics les plus éloignés de la formation.

Succédant au fonds unique de péréquation (FUP), il a été créé par agrément de l’État du 12 mars 2010, en application de la loi du 24 novembre 2009 relative à l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie (160). Ses missions et modalités de fonctionnement sont précisées aux articles L. 6332-18 à L. 6332-22-2 du code du travail.

● Sept missions sont définies par la loi :

– contribuer au financement d’actions de formation concourant à la qualification et à la requalification des salariés et des demandeurs d’emploi ;

– assurer la péréquation des fonds par des versements complémentaires aux organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) pour le financement des contrats de professionnalisation ;

– contribuer au développement de systèmes d’information concourant au développement de la formation professionnelle ;

– financer les heures acquises et mobilisées au titre du compte personnel de formation (CPF) par des versements aux OPCA, à Pôle emploi ou aux régions ;

– contribuer au développement de la formation des salariés des entreprises de moins de 11 salariés ;

– contribuer au développement de la formation des salariés des entreprises de 11 à 49 salariés ;

– procéder à la répartition des fonds destinés au financement du congé individuel de formation (CIF) Il constitue à ce titre la tête de réseau des FONGECIF et des organismes paritaires agréés au titre du congé individuel de formation (OPACIF).

● Les ressources du FPSPP, ensuite, s’élèvent à 1 054 millions d’euros et proviennent presque exclusivement des entreprises de droit privé. Le FPSPP bénéficie ainsi de contributions au titre de la formation professionnelle, à hauteur de :

– 0,15 % pour les entreprises de 11 à 49 salariés ;

– 0,20 % pour les entreprises d’au moins 50 salariés.

Ce financement est complété par les excédents (161) pouvant être versés par les OPCA.

● Ces ressources sont mobilisées dans des conditions définies par un accord entre les partenaires sociaux représentatifs au niveau national et interprofessionnel et dans le respect de la convention qui le lie à l’État.

La convention 2015-2017, prorogée pour l’exercice 2018, tire les conséquences de la réforme de 2014, qui modifie les missions du FPSPP en lui confiant notamment la mise en œuvre du CPF.

Le conseil d’administration du FPSPP, plus largement, oriente et suit l’activité du fonds, composé de deux collèges représentant respectivement les salariés et les employeurs.

Après deux années particulièrement dynamiques, où les financements ont été directement orientés vers les différents plans gouvernementaux de soutien à la formation des demandeurs d’emploi, les exercices 2017 et 2018 constituent une forme de normalisation en rapprochant les engagements du FPSPP de ses ressources.

Les engagements financiers du fonds – s’élevant à 1 299 euros en 2016 – ont été orientés à 28 % vers les entreprises et les salariés, à 27 % vers les parcours d’insertion dans l’emploi et à 45 % vers les parcours des demandeurs d’emploi.

Au total, il a financé la formation de 530 000 personnes en 2016, permettant à 160 000 personnes d’accéder à une certification et à 120 000 personnes d’accéder à un emploi.

ÉVOLUTION DES PROGRAMMATIONS DU FPSPP

(en millions d’euros)

Source : Rapport du FPSPP au Parlement, 2018, p. 24.

2. Le CNEFOP et les CREFOP, acteurs quadripartites de la coordination

● Le Conseil national de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CNEFOP) a été créé par la loi du 5 mars 2014 comme l’instance nationale de coordination de la politique de formation professionnelle. Il fusionne le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV) et le Comité national de l’emploi (CNE).

Outre la formulation d’avis sur les différents projets de textes relatifs à la formation professionnelle et à la politique de l’emploi, ses principales missions correspondent à la coordination des acteurs intervenant dans le champ de la formation professionnelle, et au suivi et à l’évaluation des différents travaux et dispositifs qui s’y rattachent. Le détail de ses missions, ainsi que sa composition, sont précisés dans le tableau infra.

Les travaux réalisés durant ses trois années d’activité lui auront en particulier permis de mettre en lumière, conformément aux missions assignées par la loi :

– le déploiement du compte personnel de formation et du conseil en évolution professionnelle (162) ;

– l’état des démarches de qualité menées dans le champ de la formation professionnelle (163).

● Les comités régionaux de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles (CREFOP), quant à eux, assurent la coordination entre les acteurs des politiques d’orientation, de formation et d’emploi à l’échelle de la région, et veillent sur la cohérence des programmes de formation dans la région.

MISSIONS ET COMPOSITION DU CNEFOP ET DES CREFOP

 

CNEFOP

CREFOP

Source

Articles L. 6123-1 et L. 6123-2

du code du travail

Articles L. 6123-3, L. 6123-4

et L. 6123-1-4 du code du travail

Missions

1° Émettre un avis sur

- les projets de loi, d’ordonnance et de dispositions réglementaires dans le domaine de la politique de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelle initiale et continue ;

- le projet de convention pluriannuelle entre l’État, l’Unédic et Pôle emploi ;

- l’agrément des accords d’assurance chômage ;

- le programme d’études des principaux organismes publics d’étude et de recherche de l’État dans le domaine de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles ;

- les plans de formations organisés par l’État pour financer, au profit des personnes à la recherche d’un emploi, des formations aux métiers rares ou émergents ;

- la liste des compétences correspondant à l’exercice d’un mandat de représentant du personnel ou d’un mandat syndical, établie par les ministres du travail et de la formation professionnelle, et son annexe.

2° Assurer, sur le plan national, la concertation entre l’État, les régions, les départements et les partenaires sociaux pour la définition des orientations pluriannuelles et d’une stratégie nationale coordonnée en matière d’orientation, de formation professionnelle, d’apprentissage, d’insertion, d’emploi et de maintien dans l’emploi et, dans ce cadre, de veiller au respect de l’obligation d’égalité entre les femmes et les hommes en matière d’emploi, de formation et d’orientation professionnelles.

3° Contribuer au débat public sur l’articulation des actions en matière d’orientation, de formation professionnelle et d’emploi.

4° Veiller à la mise en réseau des systèmes d’information sur l’emploi, la formation et l’orientation professionnelles.

5° Suivre les travaux des CREFOP et la mise en œuvre des conventions régionales pluriannuelles de coordination, des contrats de plan régional de développement des formations et de l’orientation professionnelles et des conventions annuelles conclues pour leur application.

6° Évaluer les politiques d’information et d’orientation professionnelle, de formation professionnelle initiale et continue et d’insertion et de maintien dans l’emploi.

7° Évaluer le suivi de la mise en œuvre du CPF.

8° Contribuer à l’évaluation de la qualité des formations dispensées par les organismes de formation.

1° Émettre un avis sur :

- les conventions régionales pluriannuelles de coordination de l’emploi, de l’orientation et de la formation ;

- la carte régionale des formations professionnelles initiales ;

- les programmes relevant du service public régional de la formation professionnelle ;

- le cahier des charges fixant des normes de qualité aux organismes participant au SPRO ;

- la convention annuelle de coordination relative au service public de l’orientation professionnelle conclue entre l’État et la région.

2° Élaborer la convention régionale pluriannuelle de coordination de l’emploi, de l’orientation et de la formation.

3° Élaborer la stratégie coordonnée en matière d’emploi, d’orientation et de formation professionnelle.

Composition

– 1 député et 1 sénateur

– 14 représentants des régions et des collectivités ultra-marines

– 2 représentants des départements

– 12 représentants de l’État

– 1 représentant de chaque organisation syndicale représentative au niveau national interprofessionnel

– 1 représentant de chaque organisation d’employeurs représentative au niveau national interprofessionnel

– 1 représentant de chaque organisation d’employeurs représentative au niveau national multiprofessionnel

– 2 représentants des organisations syndicales intéressées

– 1 représentant de chaque réseau consulaire

– 1 personnalité qualifiée

– 15 représentants des principaux opérateurs compétents (Pôle emploi, Apec, Unédic, AGEFIPH…)

– Le préfet de Région

– Le président du conseil régional

– 6 représentants de la région

– 6 représentants de l’État

– 1 représentant de chaque organisation syndicale représentative au niveau national interprofessionnel

– 1 représentant de chaque organisation d’employeurs représentative au niveau national interprofessionnel

– 1 représentant de chaque organisation d’employeurs représentative au niveau national multiprofessionnel

– 2 représentants des organisations syndicales intéressées

– 1 représentant de chaque réseau consulaire

– Des représentants des principaux opérateurs de l’emploi compétents

Source : Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

3. Le COPANEF et les COPANEF, acteurs paritaires du pilotage

● Le Comité paritaire interprofessionnel national pour l’emploi et la formation (COPANEF) est compétent pour définir les orientations politiques paritaires en matière de formation et d’emploi à l’échelle nationale. Il s’assure de leur suivi et de leur coordination avec les politiques menées par les autres acteurs.

Créé par la loi du 5 mars 2014 précitée, il a succédé au Comité paritaire national pour la formation professionnelle (CPNFP). Il conduit ses missions en s’appuyant sur les travaux du Conseil national d’évaluations de la formation professionnelle (CNEFP) et du Comité observatoires et certifications (COC).

Un rôle spécifique lui a été confié lors de la création du CPF, étant compétent pour définir la liste nationale interprofessionnelle (LNI) des formations éligibles.

● Les comités paritaires interprofessionnels régionaux pour l’emploi et la formation (COPAREF) constituent la déclinaison territoriale du COPANEF. Succédant aux commissions paritaires interprofessionnelles régionales de l’emploi (COPIRE), les COPAREF assurent le déploiement des politiques paritaires interprofessionnelles en matière de formation et d’emploi, en coordination avec les autres acteurs régionaux.

MISSIONS ET COMPOSITION DU COPANEF ET DES COPAREF

 

COPANEF

COPAREF

Source

Article L. 6123-5 du code du travail

Article L. 6123-6 du code du travail

Missions

1° Définir les orientations des politiques paritaires en matière de formation et d’emploi

2° Assurer la coordination de ces politiques avec celles des autres acteurs de la formation professionnelle et de l’emploi

3° Définir les politiques mises en œuvre par le FPSPP

4° Élaborer la liste nationale des formations éligibles au CPF

5° Suivre l’évolution de la mise en œuvre du CPF

6° Procéder à toutes les études, enquêtes, évaluations qui lui paraissent nécessaires et à la diffusion et à la promotion des travaux du COC

1° Animer en régions le déploiement territorial des politiques paritaires interprofessionnelles définies par le COPANEF

2° Assurer la coordination de ces politiques avec celles des pouvoirs publics et des autres acteurs de la formation menées au niveau régional

3° Élaborer et fixer la liste régionale des formations éligibles au CPF

4° Transmettre au conseil régional un avis motivé sur la carte des formations

Composition

– 10 représentants des organisations professionnelles d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel

– 10 représentants des organisations syndicales représentatives au niveau national et interprofessionnel

– 10 représentants régionaux des organisations professionnelles d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel

– 10 représentants régionaux des organisations syndicales représentatives au niveau national et interprofessionnel

Source : Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

4. La CNCP, instance nationale de certification des titres et des diplômes

La Commission nationale de la certification professionnelle (CNCP) a été créée par la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale (164). Dépourvue de la personnalité juridique, elle est devenue l’acteur clef de la politique de certification professionnelle.

● Sa mission principale est d’établir et de mettre à jour le répertoire national des certifications professionnelles (RNCP). Pour ce faire, la CNCP :

– établit et actualise ce répertoire ainsi que le répertoire spécifique – dit « Inventaire » – regroupant les compétences transversales ;

– enregistre tous les diplômes et titres professionnels délivrés par l’État, inscrits de droits au répertoire ;

– instruit toutes les autres demandes d’enregistrement ;

– émet des avis sur l’opportunité de la création de diplômes et de titres à finalité professionnelle ;

– réalise l’évaluation des certificats de qualification professionnelle (CQP).

● Placée sous l’autorité du ministre en charge de la formation professionnelle, la CNCP se compose de représentants :

– des différents ministères ;

– des organisations d’employeurs représentatives au niveau national ;

– des organisations de salariés représentatives au niveau national ;

– de l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture, de l’Assemblée permanente des chambres de métiers et de l’artisanat et de CCI France ;

– des régions.

B. UNE GOUVERNANCE DEVENUE UN FACTEUR DE COMPLEXITÉ ET D’ENCHEVÊTREMENT

● La gouvernance de la formation professionnelle, plurielle et enrichie, apparaît aujourd’hui surtout complexe et éclatée. Il en résulte la double limite d’un pilotage lourd et d’une lisibilité perdue, conséquences directes de la juxtaposition de nombreux acteurs et de l’enchevêtrement de leurs compétences.

Cette juxtaposition se traduit notamment par la présence des mêmes acteurs aux différentes instances – une majorité des membres du COPANEF étant par exemple également administrateurs du FPSPP. Elle s’illustre également par la multiplication des sources de financement, plusieurs acteurs intervenant sur le même objet de politique publique.

● Plusieurs chemins intermédiaires auraient pu être suivis afin d’aller dans le sens d’une clarification du paysage institutionnel.

Dans le cadre de leurs travaux d’application de la loi du 5 mars 2014, MM. Gérard Cherpion et Jean-Patrick Gille (165) ont identifié deux scénarios pouvant participer à un meilleur pilotage de la formation professionnelle. Selon eux :

– une fusion entre le COPANEF et le FPSPP, d’une part, répondrait à la proximité fonctionnelle entre ces deux instances, leur composition étant presque identique, et leurs locaux communs. Néanmoins, en l’absence de l’État, l’existence d’un acteur politique unique composé seulement des partenaires sociaux poserait des difficultés face à l’enjeu d’universalisation du droit à la formation ;

– le rapprochement du FPSPP et du CNEFOP, d’autre part, est une option à étudier au regard de ce même enjeu d’universalisation du CPF – et, depuis, du CPA – dans le cadre d’un travail commun entre la puissance publique et les partenaires sociaux.

Toutefois, et contrairement à ce qu’indique étonnamment l’étude d’impact, les deux rapporteurs d’application n’arbitrent pas cette question et laissent le débat pleinement ouvert. Leur analyse invite néanmoins à répondre à la question institutionnelle en gardant à l’esprit la perspective d’universalisation du droit à la formation – et du CPF en particulier – qui implique de dépasser la seule gestion paritaire des dispositifs.

En ce sens, la création de France compétences répond pleinement à ce défi en garantissant une place à la puissance publique et en complétant un cadre jusqu’alors essentiellement paritaire.

II. FRANCE COMPÉTENCES, LE FER DE LANCE D’UNE POLITIQUE AMBITIEUSE DE QUALIFICATION ET D’ORIENTATION PROFESSIONNELLES

Contrairement aux dernières réformes de la formation professionnelle, qui ont rénové bien plus que bouleversé la gouvernance, le présent projet de loi dessine un nouveau visage de la formation professionnelle incarné par France compétences.

Cet exercice de rationalisation opéré par l’article 16 crée les conditions d’un pilotage resserré et enrichi de la formation professionnelle et de l’apprentissage, qui préserve et aménage les logiques paritaire et quadripartite héritées de l’histoire.

A. LA RATIONALISATION COMME GARANTIE D’UNE COORDINATION EFFECTIVE DE LA POLITIQUE DE FORMATION PROFESSIONNELLE

La coordination – et, aux termes du III, « la régulation » – des politiques de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelles seront désormais assurées par deux instances intervenant respectivement à l’échelle nationale et à l’échelle régionale :

– France compétences, d’une part, dont le régime juridique est défini au VIII de cet article ;

– les CREFOP, d’autre part, dont le fonctionnement est aménagé au V.

1. Une instance nationale paritaire unique

France compétences constituera, à compter du 1er janvier 2019, l’instance nationale quadripartite de pilotage de la politique de formation professionnelle. Il se substituera ainsi au CNEFOP, au COPANEF, au FPSPP et à la CNCP et reprendra – à l’exception de certaines dispositions précisées infra – l’essentiel de leurs missions.

L’ensemble des autres instances – qu’elles soient paritaires ou quadripartites – voient donc leur inscription dans le code du travail disparaître :

– le IV procède à la suppression de la section consacrée au CNEFOP ;

– le VIII procède à la suppression de la section consacrée au COPANEF ;

– le IX procède à la suppression de la section consacrée aux COPAREF ;

– le C du X procède à la suppression de la section consacrée au FPSPP.

2. Une gouvernance quadripartite

Nouveauté fondamentale dans la gouvernance de notre politique de formation professionnelle, France compétences correspond à un établissement public de l’État à caractère administratif, placé sous la tutelle du ministre chargé de la formation professionnelle.

Son organisation comprend un conseil d’administration et une direction générale.

● Le conseil d’administration, en premier lieu, est l’expression du quadripartisme, chaque légitimité – étatique, régionale, syndicale et patronale – composant un collège, auquel s’ajoutera le collège des personnalités qualifiées.

La composition et le fonctionnement plus précis du conseil d’administration seront définis par un décret en Conseil d’État. L’étude d’impact évoque une structure « à la fois nationale et légère (…), de par son conseil d’administration à la fois ouvert et resserré » (166). Ces informations mériteront des éclaircissements au fil des débats.

Outre les missions mentionnées infra, il peut être souligné dès à présent que le conseil sera compétent pour formuler des recommandations publiques relatives à la formation professionnelle continue et à l’apprentissage, portant notamment sur :

– les coûts et les règles de prise en charge du financement de l’alternance, afin de favoriser leur convergence ;

– la qualité des formations effectuées, au regard notamment de leurs résultats en matière d’accès à l’emploi et à la qualification ;

– l’articulation des actions en matière d’orientation, de formation professionnelle et d’emploi.

● La direction générale, en second lieu, mettra en œuvre l’action de l’établissement dans le cadre des orientations définies par le conseil d’administration. Elle préparera les délibérations de ce dernier et en assurera l’exécution.

Le directeur général sera nommé par décret.

À titre transitoire, il prendra toutes les mesures utiles à l’activité de France compétences, jusqu’à l’installation de son conseil d’administration. Il lui rendra alors compte de son activité (XI).

3. La reprise des droits et obligations du FPSPP

France compétences se substituera au FPSPP pour l’ensemble des droits et des obligations qui pèsent sur ce dernier à compter du 1er janvier 2019.

Il s’agit d’un changement de nature juridique, le FPSPP ayant été constitué sous la forme d’une association « loi de 1901 ».

Le A du X précise que le FPSPP reversera à France compétences les versements qu’il collectera jusqu’au 31 décembre 2018 (167). Le fonds sera ensuite dissout au plus tard le 30 juin 2019.

Le B du même X fait de France compétences le nouvel employeur du personnel jusqu’ici salarié du FPSPP. L’étude d’impact du projet de loi fait état de 49 équivalent temps plein (ETP), une partie des missions du fonds – notamment les fonctions informatiques – étant alors externalisées. Les salariés du fonds poursuivraient ainsi leur activité auprès de France compétences, sous contrat de droit public.

B. DES MISSIONS PLURIELLES DESTINÉES À GARANTIR UN PILOTAGE D’ENSEMBLE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

L’ambition présidant à la création de France compétences s’illustre dans le champ d’intervention et d’action de l’institution, large et général.

Du financement à la qualité et au contenu des formations, la compétence du nouvel acteur garantira une vision d’ensemble destinée à assurer la performance et l’adaptation de notre système de formation professionnelle et d’apprentissage à l’ensemble des publics et des objectifs.

Définies au nouvel article L. 6123-5 du code du travail, les missions de France compétences peuvent être regroupées en quatre domaines d’action, complétés par une compétence générale d’intervention.

MISSIONS CONFIÉES PAR LE PROJET DE LOI À FRANCE COMPÉTENCES

Mutualiser et distribuer les fonds de la formation professionnelle et de l’apprentissage

1° Verser aux opérateurs de compétences les fonds pour un financement complémentaire des contrats d’apprentissage et de professionnalisation, au titre de la péréquation inter-branche

2° Verser aux régions les fonds pour le financement des CFA au titre de la péréquation territoriale

3° Assurer la répartition et le versement des fonds issus de la contribution unique :

– à la Caisse des dépôts et consignations, pour le financement du CPF ;

– à l’État, pour la formation des demandeurs d’emploi ;

– aux opérateurs de compétence, pour l’aide au développement des compétences au bénéfice des entreprises de moins de 50 salariés.

4° Organiser et financer le CEP à destination de l’ensemble des actifs occupés, hors agents publics

Observer et réguler le système de formation professionnelle et d’apprentissage

5° Assurer la veille, l’observation et la transparence des coûts et des règles de prise en charge de la formation lorsque les prestataires perçoivent un financement public

6° Contribuer au suivi et à l’évaluation de la qualité des actions de formation, notamment par l’émission d’un avis sur le référentiel national

Garantir la pertinence des formations et leur adéquation avec les besoins de l’économie

7° Établir le RNCP

Favoriser l’adaptation et l’amélioration du système de formation professionnelle et d’apprentissage

8° Émettre des recommandations relatives :

– aux coûts et aux règles de prise en charge du financement de l’alternance ;

– à la qualité des formations effectuées ;

– à l’articulation des actions en matière d’orientation, de formation professionnelle et d’emploi ;

– à « toute question relative à la formation professionnelle continue et à l’apprentissage »

9° Mettre en œuvre « toutes autres actions en matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage » qui lui sont confiées par l’État, les régions et les partenaires sociaux

Source : Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale

Une attention particulière peut être apportée aux relations entre France compétences et les opérateurs de compétences, dans le cadre notamment du « coût au contrat » mentionné à l’article 19 du projet de loi.

L’article 16 précise que le niveau de prise en charge de ces contrats sera fixé par décret dans deux cas :

– si l’opérateur de compétences ne fixe pas les modalités de prise en charge du financement de l’alternance ;

– si le coût retenu ne converge pas vers le coût identifié par les recommandations de France compétences.

Plus largement, un décret en Conseil d’État identifiera les documents et pièces que les opérateurs de compétences devront fournir à France compétences, complétant ainsi les modalités de contrôle instaurées par l’article 21 du projet de loi.

C. LA REVALORISATION DU RÔLE DES CREFOP

Le V aménage le rôle des CREFOP à deux titres.

● D’une part, il crée en leur sein une commission paritaire chargée d’assurer le déploiement des politiques paritaires définies par les accords nationaux interprofessionnels en matière de formation et d’emploi. Il s’agit donc d’une intégration, dans les CREFOP, de la mission jusqu’alors exercée par les COPAREF ( du V).

Cette commission se voit confier l’examen de deux nouveaux dispositifs créés par le projet de loi (168) :

– le projet de transition professionnelle, en premier lieu, qui succède au congé individuel de formation (CIF) aux termes de l’article 1er du projet de loi. La commission paritaire sera compétente pour autoriser la mise en œuvre de ce projet ;

– le projet de reconversion professionnelle, en second lieu, qui conditionne le bénéfice de l’assurance chômage des démissionnaires, aux termes de l’article 26 du projet de loi. La commission attestera, pour le compte de l’opérateur de compétences, du caractère réel et sérieux de ce projet.

● D’autre part, il aménage leurs missions en tirant les conséquences des nouveaux dispositifs et modalités de pilotage prévues par le projet de loi. Ainsi, les CREFOP :

– n’organiseront plus la concertation sur la stratégie coordonnée en matière d’emploi, d’orientation et de formation professionnelles ( du V). Cette stratégie coordonnée, élaborée par le président du conseil régional et le préfet de région, est supprimée par le VII ;

– ne procèderont plus à la répartition des fonds de la taxe d’apprentissage non affectés par les entreprises, cette dernière étant refondue dans la contribution unique prévue à l’article 17 du projet de loi ( du V) ;

– ne définiront plus les listes régionales de formations éligibles au compte personnel de formation, le système de listes étant abrogé par l’article 1er du projet de loi ( du V) ;

– prendront en compte, dans le cadre de la convention régionale pluriannuelle de coordination de l’emploi, de l’orientation et de la formation, les plans de convergence prévus par la loi du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique (169) ( du VI). Pôle emploi, qui constitue l’un des signataires de cette convention avec le président du conseil régional et le préfet de région, est désormais explicitement visé ( du VI).

D. L’EXTENSION EN CONSÉQUENCE DES MISSIONS DE LA CNNC

Le CNEFOP exerce actuellement deux missions principales :

– une mission de suivi et d’évaluation, d’une part ;

– une mission de consultation, d’autre part.

Si la première est bien confiée à France compétences, la seconde ne relève en revanche pas des missions de la nouvelle institution.

● Le I de l’article 16 confie cette mission consultative à la Commission nationale de la négociation collective (CNNC), qui voit donc son champ de compétences élargi.

Le champ d’intervention de la CNNC

La Commission nationale de la négociation collective, dont les missions sont définies à l’article L. 2271-1 du code du travail, est en charge d’émettre un avis sur les projets de loi, d’ordonnances et de décrets relatifs aux règles générales portant sur les relations individuelles et collectives du travail.

Elle assure le suivi de la négociation collective en :

– se prononçant sur l’extension et l’élargissement des conventions et accords collectifs ;

– donnant son interprétation des clauses d’une convention ou d’un accord collectif ;

– donnant son avis sur la fixation du SMIC ;

– suivant l’évolution des salaries effectifs et des rémunérations minimales déterminées par les conventions et accords collectifs, ainsi que celle des rémunérations dans les entreprises publiques ;

– examinant le bilan annuel de la négociation collective ;

– suivant l’application des principes d’égalité et de non-discrimination dans les entreprises et en formulant le cas échéant des recommandations pour assurer leur respect ;

– observant l’évolution du taux d’activité des personnes de plus de cinquante ans.

Elle se compose de représentants de l’État, du Conseil d’État et d’organisations de salariés et d’employeurs représentatives au niveau national.

Aux termes de l’article 16, la CNNC devient également compétente pour émettre un avis :

– sur les projets de loi, d’ordonnance et de décret dans le domaine de la politique de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelle initiale et continue ( du I) ;

– sur le projet de convention pluriannuelle conclue entre l’État, Pôle emploi et l’UNÉDIC, l’agrément des accords d’assurance chômage et les plans de formations organisés pour les demandeurs d’emploi par l’État en application de l’article L. 6122-1 du code précité, qui couvrent notamment les formations émergentes (170) ( du I).

Pour l’exercice de ces deux nouvelles missions, la CNNC voit sa composition élargie à des représentants des régions, des collectivités ultramarines et des départements (II).

● Cette extension des missions de la CNNC conduit à un écart croissant entre sa dénomination – pertinente lors de sa création – et ses nouvelles missions.

La compétence historique relative à la négociation collective semble largement dépassée, la Commission ayant désormais vocation à se prononcer sur la politique de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelle dans son ensemble.

Le Conseil d’État a d’ailleurs souhaité attirer l’attention du Gouvernement sur ce point, estimant qu’« un changement de dénomination en rapport direct avec les missions serait, à cet égard, opportun » (171). La rapporteure abonde dans ce sens et proposera, en cohérence, d’adapter la dénomination de l’institution.

*

Outre trois amendements rédactionnels de la rapporteure, la commission a adopté quatre amendements du même auteur visant à modifier la dénomination de la CNNC pour tirer les conséquences de l’extension de son champ consultatif. Elle deviendrait ainsi la Commission nationale de la négociation collective, de l’emploi et de la formation professionnelle.

Trois amendements du Gouvernement tirent par ailleurs les conséquences de la création des commissions paritaires interprofessionnelles régionales à l’article 1er et prévoient :

– la suppression de la compétence des commissions internes aux CREFOP pour examiner les CPF de transition professionnelle et le caractère réel et sérieux des projets de reconversion professionnelle des démissionnaires ;

– le versement aux nouvelles commissions des fonds affectés au CPF de transition professionnelle ;

– l’extension des recommandations de France compétences à l’harmonisation des règles de prise en charge des CPF de transition professionnelle.

Les recommandations de France compétences sont également étendues, sur proposition de la rapporteure, à l’égal accès de tous les publics à la formation professionnelle.

Outre une double modification rédactionnelle de la rapporteure visant à prévoir que la convergence du financement de l’alternance porte sur le niveau de prise en charge des contrats – et non sur leur coût –, deux ajouts supplémentaires ont été apportés à l’article 16 :

– sur proposition de M. Francis Vercamer, les membres du conseil d’administration de France compétences devront remettre une déclaration d’intérêts et exerceront leur fonction à titre gratuit ;

– à l’initiative de Mme Ericka Bareigts, France compétences devra remettre un rapport d’activité annuel au Parlement. Sur proposition de la rapporteure, cet amendement a été complété pour prévoir la remise de ce même rapport au Parlement.

*

* *

Section 2
Financement de la formation professionnelle

Articles 17 et 18
Contribution unique à la formation professionnelle et à l’apprentissage

Adoptés par la commission avec modifications

L’article 17 simplifie le financement de la formation professionnelle et de l’apprentissage en créant une contribution unique à la formation professionnelle qui remplace la contribution à la formation professionnelle continue et à l’apprentissage.

Cette contribution unique allègerait globalement le niveau de prélèvement, notamment sur les plus petites entreprises, en ajustant le niveau de contribution et l’utilisation réelle des fonds. Ses règles d’affectation permettraient d’orienter une part importante de fonds vers le développement des formations en alternance (apprentissage et professionnalisation). La taxe d’apprentissage, la contribution supplémentaire à l’apprentissage et la contribution à la formation professionnelle continue devaient donc être supprimées.

L’article crée d’autres contributions « fléchées » sur le développement de l’alternance, le développement des formations professionnalisantes et le financement du compte personnel de formation et ajuste les taux de la contribution « malus » sur le développement de l’alternance.

A l’initiative de la rapporteure, la taxe d’apprentissage dans sa configuration actuelle est finalement maintenue et constitue une branche de la contribution unique. Il n’est plus prévu de contribution au développement des formations professionnalisantes, qui devient une fraction de la taxe d’apprentissage.

L’article 18 ajuste les règles de taux ou de prélèvement de la contribution unique pour l’adapter aux spécificités de certains secteurs économiques.

I. LE FINANCEMENT DISTINCT DES MÉCANISMES DE FORMATION PROFESSIONNELLE CONTINUE ET EN APPRENTISSAGE EST UN FACTEUR DE COMPLEXITÉ ET D’INÉQUITÉ POUR LES ENTREPRISES

La distinction entre le financement de la formation professionnelle continue et celle de l’apprentissage résulte à la fois de l’antériorité de la taxe d’apprentissage créée en 1925 et de la dichotomie intellectuelle et juridique très stricte faite en France entre formation professionnelle continue et apprentissage. Il en résulte deux « systèmes » de contributions obligatoires distincts ayant chacun leurs limites. L’ensemble conduit à un financement insuffisant de l’alternance, d’une part, et des petites et moyennes entreprises, d’autre part, auquel il convient de remédier.

A. UN FINANCEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE ASSIS SUR UNE COTISATION UNIQUE

Le financement de la formation professionnelle repose traditionnellement, d’une part, sur ce qui relève de l’obligation de formation de l’employeur et, d’autre part, sur des fonds mutualisés alimentés par des contributions obligatoires, conventionnelles et volontaires. Le commentaire des articles 19 et 20 ayant vocation à présenter la mission de collecte commune à une partie des contributions, il est principalement question dans le commentaire du présent article des règles fiscales associées aux contributions obligatoires.

1. Une contribution obligatoire unique : la contribution à la formation professionnelle continue

a. Un acquis de la loi de 1971 aux paramètres plusieurs fois réformés

La contribution au financement d’actions de formation a été créée par la loi du 17 juillet 1971 dite « Delors » (172) sur la formation professionnelle. L’employeur de plus de 10 salariés pouvait s’acquitter de cette obligation soit en finançant directement des actions de formation au sein de l’entreprise, soit en contribuant à des fonds d’assurance formation, soit enfin en effectuant un versement à un organisme de formation agréé au plan national ou régional. Le législateur entendait alors favoriser les dépenses de formation dans l’entreprise en l’incitant à les mettre en œuvre pour les déduire de sa contribution.

Initialement fixé à 0,8 % des salaires versés, son taux a connu une progression importante avec la loi du 25 février 1984 dite « Rigoult » (173) (1,1 %). Cette même loi a par ailleurs créé la possibilité pour les employeurs de participer à la formation des « travailleurs privés d’emploi ».

La loi du 31 décembre 1991 (174) a esquissé une configuration nettement plus proche de la contribution telle qu’elle existe aujourd’hui. Elle a ainsi confirmé le taux d’1,2 % mis en place en 1987, tout en prévoyant une augmentation progressive jusqu’à 1,5 % à partir de 1993, et défini une première affectation obligatoire des fonds (0,15 % pour le congé individuel de formation, 0,3 % pour les « contrats d’insertion en alternance », qui deviendront des contrats de professionnalisation). Les entreprises de plus de dix salariés ont été soumises pour la première fois à une contribution minimale (0,15 %). Le taux est également majoré pour la première fois pour les entreprises de travail temporaire qui doivent contribuer à hauteur de 2 %.

La loi du 4 mai 2004 (175) élève à nouveau la part minimale à 1,6 %, tout en augmentant de manière significative les postes obligatoires de contribution (0,20 % pour le congé individuel de formation temporaire et 0,50 % pour les contrats et périodes de professionnalisation). Le niveau minimal de contribution des entreprises de moins de 10 salariés augmente jusqu’à 0,40 % (il est nouveau relevé à 0,55 % en 2007 (176)).

L’ordonnance du 2 août 2005 a par ailleurs introduit une différence entre les entreprises de 0 à 10 salariés et les entreprises de 10 à 20 salariés en créant un taux intermédiaire d’1,05 % pour ces dernières.

Enfin, la loi du 5 mars 2014 (177), inspirée par l’accord national interprofessionnel de 2013 (178), a entamé une simplification du dispositif en créant une contribution dite « unique » qui modifie en profondeur les taux et l’affectation du financement de la formation professionnelle.

Le taux pour les entreprises de plus de 11 salariés a été fixé à 1 % tout en maintenant un taux réduit de 0,55 % pour les très petites entreprises. Le taux intermédiaire a donc été supprimé.

Ce changement de taux s’accompagne d’une évolution du périmètre des actions financées : les sommes sont intégralement versées aux organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) pour financer certains postes obligatoires (actions de professionnalisation, compte personnel de formation, fonds pour les demandeurs d’emploi, congé individuel de formation) et une partie des plans de formation sur des fonds mutualisés.

Au sortir de cette dernière réforme qui rompt profondément avec l’obligation telle qu’elle est conçue depuis 1971, les entreprises sont donc soumises à une moindre obligation de contribuer en contrepartie d’un recentrage du prélèvement vers des dépenses obligatoires ou mutualisées (1 % au lieu d’1,6 %).

b. Une imposition de toute nature

La contribution à la formation professionnelle continue constitue au regard de son objet et de son fonctionnement une imposition de toute nature, au sens de l’article 34 de la Constitution. Elle doit être distinguée de l’obligation d’origine jurisprudentielle et devenue légale, pour l’employeur de former ses salariés. Cette obligation est en effet financée par l’employeur directement, à plus forte raison après la réforme de 2014 précitée.

c. Des modalités de calcul et de collecte simplifiées

La contribution de droit commun applicable à toutes les entreprises

La contribution concerne toute entreprise qui emploie des salariés. Ses modalités de calcul sont relativement simples.

La contribution varie en fonction de l’effectif de l’entreprise : le décompte des salariés répond aux règles de droit commun (179) et l’assiette est la même que pour les cotisations sociales (180).

Il existe deux taux :

– un taux de 0,55 % applicable aux entreprises employant moins de 11 salariés ;

– un taux de 1 % dans les entreprises dans les entreprises employant plus de 11 salariés.

● Ces taux correspondent à une clef de répartition prévue aux articles L. 6332-3-3 et L. 6332-3-4 du code du travail en fonction des cinq dépenses que finance la contribution (181), et diffèrent en fonction de la taille de l’entreprise.

– Les entreprises employant moins de 11 salariés ne financent que les actions de professionnalisation et le plan de formation dans les proportions suivantes :

ENTREPRISES DE MOINS DE 11 SALARIÉS

TAUX DE LA FRACTION DE CONTRIBUTION (PART DE LA CONTRIBUTION)

Actions de professionnalisation

0,15 % (27 %)

Plan de formation

0,40 % (73 %)

Total de la contribution

0,55 % (100 %)

Source : Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

– Les entreprises employant de 11 à 50 salariés financent davantage les actions de professionnalisation et moins le plan de formation, ainsi que d’autres postes (formation des demandeurs d’emplois via le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels -FPSPP, le congé individuel de formation – CIF – et le compte personnel de formation -CPF) dans les proportions suivantes :

ENTREPRISES DE 11 À 50 SALARIÉS

TAUX DE LA FRACTION DE CONTRIBUTION (PART DE LA CONTRIBUTION)

Actions de professionnalisation

0,30 % (30 %)

Plan de formation

0,20 % (20 %)

FPSPP

0,15 % (15 %)

CIF

0,15 % (15 %)

CPF

0,20 % (20 %)

Total de la contribution

1 % (100 %)

Source : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

– Les entreprises de 50 à 300 salariés, comme les entreprises de plus de 300 salariés, voient leur niveau de contribution au CIF et au FPSPP augmenté et leur niveau de contribution au plan de financement diminué par rapport aux entreprises plus petites, dans les proportions suivantes :

ENTREPRISES DE 50 À 300 SALARIÉS

TAUX DE LA FRACTION DE CONTRIBUTION (PART DE LA CONTRIBUTION)

Actions de professionnalisation

0,30 % (30 %)

Plan de formation

0,10 % (20 %)

FPSPP

0,20 % (20 %)

CIF

0,20 % (20 %)

CPF

0,20 % (20 %)

Total de la contribution

1 % (100 %)

Source : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

– Les entreprises de plus de 300 salariés ne contribuent pas au plan de formation (qui est alors entièrement autofinancé) mais voient leur niveau de financement des actions de professionnalisation majoré dans les proportions suivantes :

ENTREPRISES DE PLUS DE 300 SALARIÉS

TAUX DE LA FRACTION DE CONTRIBUTION (PART DE LA CONTRIBUTION)

Actions de professionnalisation

0,40 % (40 %)

Plan de formation

0 % (0 %)

FPSPP

0,20 % (20 %)

CIF

0,20 % (20 %)

CPF

0,20 % (20 %)

Total de la contribution

1 % (100 %)

Source : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

Ces entreprises peuvent s’exonérer du versement de la fraction liée au compte personnel de formation si elles s’engagent à financer directement celui-ci.

Des modalités spécifiques pour les CDD

Une contribution spécifique est due par toutes les entreprises qui emploient des salariés sous contrat à durée déterminée correspondant à 1 % des rémunérations versées. Cette contribution est affectée au financement du CIF dans l’OPCA compétent. Si le versement est inférieur au montant prévu par la loi, l’employeur s’acquitte de la différence auprès de l’administration fiscale.

Elle est cumulative avec la contribution de droit commun.

Des taux spécifiques pour certains employeurs ayant des besoins structurellement importants de formation professionnelle

– Pour les entreprises de travail temporaire, le niveau global est majoré de 30 % (+ 0,3 pts). Cette majoration varie en fonction de la taille de l’entreprise et concerne principalement les postes CIF (transition nécessitant une formation longue) et actions de professionnalisation (demandeurs d’emploi) pour tenir compte du besoin très fort de formation des salariés concernés ; cette différence de taux de contribution prend les proportions suivantes :

TAUX DE CONTRIBUTION PAR RAPPORT AU DROIT COMMUN

ENTREPRISES DE 11 À 50 SALARIÉS

ENTREPRISES DE 50 À 300 SALARIÉS

ENTREPRISES DE PLUS DE 300 SALARIÉS

Actions de professionnalisation

+ 0,1

+ 0,2

+ 0,2

Plan de formation

-

-

-

FPSPP

+ 0,05

-

-

CIF

+ 0,15

+ 0,1

+ 0,1

CPF

-

-

-

– Pour les entreprises employant des intermittents du spectacle, un versement spécifique est prévu par loi correspondant à au moins 2 % des rémunérations qui leur sont versées (article L. 6331-55) à la place de la contribution à la formation professionnelle continue.

Si la clef de répartition et le niveau effectif de cette contribution sont fixés par voie conventionnelle (182), la loi prévoit des minima de contribution à trois postes :

ENTREPRISES EMPLOYANT DES INTERMITTENTS DU SPECTACLE (AU TITRE DES RÉMUNÉRATION VERSÉES À CES INTERMITTENTS)

TAUX MINIMAL DE CONTRIBUTION

Actions de professionnalisation

0,3 %

Plan de formation

0,6 %

FPSPP

-

CIF

0,6 %

CPF

-

Le total de l’ensemble de ces sous-contributions (1,5 %) étant inférieur au taux de contribution minimal (2 %), il revient à l’accord de fixer l’affectation des 0,5 % restants. Le dernier accord (183) a prévu le taux global et les affectations suivants :

ENTREPRISES DE PLUS DE 300 SALARIÉS

TAUX DE LA FRACTION DE CONTRIBUTION (PART DE LA CONTRIBUTION)

Actions de professionnalisation

0,15 % (7,1 %)

Plan de formation

1,05 % (50) + 50 euros par entreprise

FPSPP

0,10 % (4,8 %)

CIF

0,60 % (28,6 %)

CPF

0,20 % (9,5 %)

Total de la contribution

2,1 % (100 %)

d. Des niveaux de collecte importants

La contribution est versée à l’organisme collecteur agréé désigné par la branche à laquelle appartient l’entreprise et gérée directement par celui-ci. Le versement est effectué au plus tard au 1er mars de l’année suivant l’année au titre de laquelle la participation est due. Lorsque la contribution n’est pas versée dans les délais requis, elle doit être versée au Trésor public ainsi qu’une somme égale à la différence entre la somme due et la somme versée. La somme à verser en cas de retard, d’insuffisance ou de défaut est donc le double de la somme restant due.

La collecte légale a représenté en 2016 682 millions d’euros pour le financement du plan de formation, 1,7 milliard pour les actions de professionnalisation, 1,1 milliard pour le CIF, 879 millions d’euros pour le CPF et 848 millions d’euros pour le FPSPP, soit au total 5,2 milliards d’euros (184).

Ces chiffres sont à mettre en regard de la collecte totale des OPCA en faveur de la formation professionnelle continue en 2016, à savoir 7 milliards d’euros ; les contributions légales représentent donc 71 % de cet ensemble.

2. Les dépenses directes des entreprises

● Les entreprises participent à la formation professionnelle de leurs salariés bien au-delà de ces 5,2 milliards d’euros issus des contributions obligatoires, ou même des fonds mutualisés. Les dépenses directes des entreprises de 10 salariés (185) et plus représentaient en 2014 6,3 milliards d’euros sur un total de 14,3 milliards d’euros. L’effort global de 2,7 % de leur masse salariale est ainsi très supérieur à l’obligation légale qui était encore applicable alors (1,6 %) (186) .

● Depuis la réforme de 2014 et en contrepartie d’une baisse du taux de contribution, les dépenses directes engagées au titre du plan de formation ne sont plus déductibles de la participation financière. Les fonds versés au titre du plan de formation sont donc mutualisés au sein des OPCA et l’employeur de plus de 10 salariés finance lui-même les dépenses liées à ses obligations de formation.

B. UN FINANCEMENT DE LA FORMATION EN APPRENTISSAGE ASSIS SUR LE SYSTÈME DE LA TAXE D’APPRENTISSAGE ET DES SUBVENTIONS RÉGIONALES

Le financement de l’apprentissage repose sur deux principales sources de financement : la taxe d’apprentissage, qui recouvre elle-même un système complexe de mécanismes de redistribution, et les subventions régionales.

1. La taxe d’apprentissage constitue la principale source de financement de l’apprentissage

Impôt très ancien, la taxe d’apprentissage ainsi que son « accessoire », la contribution supplémentaire à l’apprentissage, contribuent largement au financement de l’apprentissage.

a. Une taxe ancienne qui a évolué au gré de la décentralisation et de l’intérêt politique pour l’apprentissage

● Créée en 1925, en même temps que les chambres des métiers, la taxe d’apprentissage a eu, dès l’origine, vocation à financer l’enseignement technique et la formation générale et technique des apprentis à hauteur de 0,6 % de la masse salariale. On distingue donc depuis lors ce qui est affecté aux CFA (qui deviendra le « quota ») et ce qui revient aux établissements d’enseignement technique (qui deviendra le « hors quota » ou « barème »).

La définition du statut des CFA par la loi du 16 juillet 1971 sur l’apprentissage (187) s’est accompagnée d’une redéfinition de la « participation des employeurs au financement des premières formations technologiques et professionnelles » (188). Outre une diminution du taux applicable (0,5 %), le législateur a précisé les modalités de fonctionnement de la taxe dans des conditions proches de celles qui existent aujourd’hui (conditions d’exonération, conditions spécifiques pour les départements d’Alsace-Moselle). Le recouvrement prévu par décret renvoie à un collecteur de droit commun, les chambres consulaires, tout en permettant à d’autres collecteurs agréés au niveau national et départemental d’y participer.

La taxe d’apprentissage a été réformée à plusieurs reprises dans le sens d’une mise en cohérence avec la décentralisation de l’apprentissage d’une part, et d’un renforcement, d’autre part.

Ainsi, la loi du 7 janvier 1983 (189) en transférant la compétence de l’apprentissage aux régions, a prévu l’attribution d’une partie de la taxe pour ces nouvelles collectivités responsables (la « fraction régionale »).

La loi du 6 mai 1996 (190) a quant à elle doublé la fraction de la taxe d’apprentissage affectée aux CFA (le « quota ») et institué une péréquation nationale. La loi du 17 janvier 2002 (191) a confié aux seuls organismes agréés au niveau national ou régional la mission de collecte.

La loi de finances pour 2005 (192) a encore complété le financement de l’apprentissage par la création de la contribution au développement de l’apprentissage, fonctionnant comme un dispositif de majoration de la taxe, pour financer notamment les régions. Cette contribution a été fusionnée avec la taxe d’apprentissage en 2013 (193).

Le législateur a complété le renforcement des contributions obligatoires par une contribution « comportementale » en vue d’inciter au recrutement effectif d’apprentis : la loi de finances pour 2006 (194) a créé une contribution « malus » pour les entreprises, renommée en 2009 (195) « contribution supplémentaire à l’apprentissage », due en dessous d’un seuil minimal d’apprenti. Ce dernier, initialement fixé à 3 %, a été relevé en 2011 à 4 %, puis à 5 % en 2015. Les taux de cette contribution sont devenus progressifs pour renforcer l’incitation quelle que soit la proportion effective d’apprentis dans l’entreprise (196).

b. Une contribution fiscale

L’ensemble du système de taxe d’apprentissage, formé par la taxe d’apprentissage proprement dite, la contribution supplémentaire à l’apprentissage et la contribution de développement de l’apprentissage, relève depuis l’origine et sans ambiguïté des impositions de toute nature malgré des modes de collecte et d’affectation qui lui sont propres.

c. Un « système » reposant sur deux obligations fiscales

La contribution au développement de l’apprentissage (CDA) ayant été fusionnée avec la taxe d’apprentissage, le système ne repose plus que sur la taxe d’apprentissage et la contribution supplémentaire à l’apprentissage.

Le champ d’application se caractérise par une grande variété d’exonérations

La taxe d’apprentissage est due par les entreprises soumises à l’impôt sur le revenu dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux et par les sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés (article 1599 ter A du code général des impôts).

Plusieurs catégories d’entreprises sont en revanche exonérées de la taxe d’apprentissage :

● Sont exonérées les entreprises qui ne sont pas soumises à l’impôt sur le revenu ou à l’impôt sur les sociétés, à raison :

– de la nature des bénéfices ; ainsi, les sociétés de personnes dont les activités relèvent des bénéfices agricoles ou des bénéfices non commerciaux ;

– de leur statut juridique ; c’est le cas de l’ensemble des sociétés qui ne sont pas soumises à l’impôt sur les sociétés (groupements d’intérêt économique, sociétés civiles professionnelles, sociétés à responsabilité de caractère familial ou de capitaux agréés sur option).

Sont ainsi principalement concernés les syndicats professionnels, les coopératives agricoles, les organismes mutualistes, les associations sans but lucratif, certaines coopératives artisanales ou les fondations. L’exonération concerne aussi par construction les collectivités publiques.

● Sont également exonérées certaines entreprises visées directement par les dispositions spécifiques de la taxe d’apprentissage :

– les entreprises qui versent des rémunérations inférieures à six fois le SMIC (soit 107 346 euros par an en 2018) et qui emploient un ou plusieurs apprentis ;

– les collectivités ayant pour objet exclusif l’enseignement ;

– les groupements d’employeurs agricoles ;

– les autres groupements d’employeurs à raison des rémunérations versées à des salariés mis à dispositions d’adhérents eux-mêmes non assujettis à la taxe d’apprentissage.

La taxe d’apprentissage, une contribution fiscale complexe affectée à trois entités qui peut faire l’objet de dépenses libératoires

La base d’imposition de la taxe d’apprentissage repose sur la même assiette que celle des cotisations sociales (rémunérations versées) et partant, de la contribution à la formation professionnelle continue (voir ci-dessus).

Son taux est fixé à 0,68 % (197) pour l’ensemble des départements (article 1599 ter B du code général des impôts) et à 0,44 % pour les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

Le principe de la liquidation de ces impôts repose sur l’interdépendance de la collecte et de l’affectation :

– les versements au titre de la fraction régionale prévue à l’article L. 6241-2 du code du travail (51 %) sont collectés par un organisme collecteur de la taxe d’apprentissage (OCTA) qui lui-même reverse le montant au Trésor public, lequel redistribue ces montants aux régions en fonction d’une clef de répartition fixée en loi de finances ; si la somme due à ce titre n’est pas versée, les deux autres fractions ne peuvent faire l’objet de dépenses libératoires ;

– les versements au titre du « quota » prévus à l’article L. 6241-4 du code du travail (26 % de la taxe due) sont également collectés par l’OCTA ; si l’entreprise emploie des apprentis, ils doivent être affectés à leur centre de formation des apprentis (CFA) au hauteur du coût par apprenti fixé par la convention de création du centre (ce sont les concours financiers obligatoires ou CFO) ; les sommes restantes (l’ensemble si l’employeur n’emploie pas d’apprentis) doivent être versées à des CFA, des écoles d’enseignement technologique et professionnel ou à des centres de formation spécifique lorsque l’entreprise appartient au secteur des banques et des assurances ; seul le respect de l’obligation de versement du « quota » permet de faire jouer les dépenses libératoires sur le « hors quota » (voir immédiatement ci-dessous) ;

– les versements au titre du « hors quota » ou « barème » prévu à l’article L. 6241-2 du code du travail (23 %) peuvent se voir imputer un nombre important de dépenses exposées au profit des formations initiales technologiques et professionnelles (prise en charge de frais d’équipement, subventions versées aux établissements, frais de stage organisés en milieu professionnel) ; les structures éligibles sont limitativement énumérées par le code du travail (écoles de la deuxième chance, établissements d’enseignement, établissements d’aide par le travail ou de réadaptation, établissements d’accueil personnes en situation de handicap ou présentant des difficultés d’adaptation, établissements participant au service public de l’orientation et établissements reconnus au plan national comme promouvant une formation technologique et professionnelle).

S’agissant du « hors quota », un dispositif de déduction d’impôt « bonus », pendant du dispositif de « malus » que constitue la contribution supplémentaire à l’apprentissage, permet à une entreprise de déduire de cette fraction de la taxe d’apprentissage une créance correspondant au pourcentage d’effectifs d’alternants ou de volontaires internationaux qui dépassent le seuil souhaité (en l’occurrence 5 %), dans la limite de deux points, multiplié par 400 euros (198).

La taxe d’apprentissage est due au 1er mars de l’année suivant l’exercice considéré à l’OCTA. En cas de défaut total ou partiel de versement dans ce délai, la taxe, majorée de l’écart entre le montant payé et le montant total dû, doit être versée au Trésor public (article 1599 ter I du code général des impôts). Son contrôle ressort de l’administration fiscale dans les conditions de droit commun.

La contribution supplémentaire à l’apprentissage (CSA), une fiscalité « comportementale » de développement de l’alternance à destination des grandes entreprises

La contribution supplémentaire d’apprentissage concerne les entreprises de plus de 250 salariés qui sont assujetties à la taxe d’apprentissage et qui emploient moins de 5 % (199) de leur effectif annuel moyen sous le régime du contrat de professionnalisation, du volontariat international en entreprise (200) ou d’une convention industrielle de formation par la recherche en entreprise (CIFRE) (201).

Sont exonérées de cette contribution les entreprises qui justifient d’une progression d’au moins 10 % d’alternants par rapport à l’année précédente ou qui ont respecté les objectifs fixés pour l’année précédente par un accord de branche prévoyant une progression pour l’année en cours de 10 % des alternants.

Les taux sont variables en fonction du pourcentage de salariés sous les statuts ou contrats visés par la CSA :

POURCENTAGE DE SALARIÉS EN ALTERNANCE, CIFRE OU VIE

TAUX DE LA CSA

Moins de 1 % (entreprises de moins de 2000 salariés)

0,4 %

Moins de 1 % (entreprises de 2000 salariés et plus)

0,6 %

Entre 1 % et 2 %

0,2 %

Entre 2 % et 3 %

0,1 %

Entre 3 % et 4 %

0,05 %

Entre 4 % et 5 %

0,05 %

Des taux plus faibles sont appliqués dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, dans des proportions qui reprennent exactement les écarts de taux de la taxe d’apprentissage :

POURCENTAGE DE SALARIÉS EN ALTERNANCE, CIFRE OU VIE

TAUX DE LA CSA

Moins de 1 % (entreprises de moins de 2000 salariés

0,208 %

Moins de 1 % (entreprises de 2000 salariés et plus)

0,312 %

Entre 1 % et 2 %

0,104 %

Entre 2 % et 3 %

0,052 %

Entre 3 % et 4 %

0,026 %

Entre 4 % et 5 %

0,026 %

d. Un rendement important à l’aune des dépenses nationales d’apprentissage

Les rendements prévus en 2017 pour la taxe d’apprentissage seraient de 810 millions d’euros pour le « quota », 620 millions d’euros pour le « hors quota », 230 millions d’euros pour la contribution supplémentaire pour l’apprentissage (202) et 1,57 milliard d’euros pour la « fraction régionale » (203), soit au total 3,23 milliards d’euros.

Ces chiffres sont à mettre en regard des dépenses des régions en matière d’apprentissage pour les derniers comptes de la DARES connus (2014), soit 1,74 milliard de dépenses régionales et 1,21 milliards d’euros de dépenses des acteurs privés (entreprises, OPCA, FPSPP), soit au total 2,95 milliards d’euros (204).

Si les mécanismes d’affectation ne flèchent pas l’ensemble des ressources à l’apprentissage (voir ci-dessus et ci-dessous), on peut ainsi considérer que le système « taxe d’apprentissage » pourrait largement couvrir l’ensemble des dépenses des régions et des acteurs privés sur l’apprentissage.

2. Les subventions de différents acteurs complètent le financement de l’apprentissage

● Les régions versent historiquement des subventions qui excèdent les ressources perçues au titre de leur compétence. Ainsi, en 2016, les régions ont reçu 1 979 millions d’euros issus du compte d’affectation spécial (CAS) apprentissage et des ressources transférées (205). Elles ont distribué 329 millions d’euros de primes à l’apprentissage, 419 millions d’euros d’autres aides, 1 350 millions d’euros de subventions de fonctionnement et 183 millions d’euros d’investissement. Ces sommes qui dépassent le produit de la taxe d’apprentissage de 300 millions d’euros sont donc en partie financées par les budgets propres des conseils régionaux.

● D’autres acteurs participent également au financement des formations en apprentissage et notamment les organismes gestionnaires (communes, chambres consulaires, régions, associations, qui ont versé en 2016 92 millions d’euros aux CFA et les OPCA qui ont financé directement les CFA à hauteur de 393 millions d’euros.

C. UN SYSTÈME QUI S’EST RÉVÉLÉ JUSQU’ICI DÉFAVORABLE À L’APPRENTISSAGE ET AUX PETITES ENTREPRISES

Si les réformes récentes, et singulièrement celle de 2014 (contribution unique, mutualisation vers TPE-PME, réforme de la taxe d’apprentissage), ont pu constituer de réelles avancées, la logique de simplification et de mutualisation n’a pas été poussée jusqu’à son terme. Ainsi, le système de financement demeure insuffisamment favorable à l’apprentissage et aux petites entreprises.

1. Un financement spécifique peu favorable au développement de l’apprentissage

● Le financement de l’apprentissage se distingue de celui de la formation professionnelle continue par le fait que sa ressource principale, la taxe d’apprentissage, ne finance pas uniquement l’apprentissage pour deux raisons :

– le système du hors « quota » qui représente une part très importante de la collecte (23 % aujourd’hui, mais pendant longtemps ce fut près de la moitié des ressources) n’est structurellement pas dirigé vers l’apprentissage (206; par ailleurs, la gestion des fonds libres, c’est-à-dire ceux pour lesquels les entreprises n’ont pas donné de consignes, semble avoir été parfois erratique comme l’a relevé le rapport sénatorial de François Patriat (207) ;

– si l’effort global des régions est important (cf. les développements ci-dessus), aucun mécanisme réellement contraignant (208) ne permet de s’assurer que l’ensemble des transferts opérés arrivent intégralement aux centres de formation d’apprentis ou aux employeurs d’apprentis.

De nombreux rapports se sont fait l’écho de cette complexité et de l’insuffisance du financement de l’apprentissage reposant sur deux circuits financiers complètement autonomes (« quota » et subvention régionale) et dans lesquels aucun pilotage ne permet de s’assurer que les fonds sont suffisants pour financer les formations (209).

● Ce système contraste par ailleurs avec le financement du contrat de professionnalisation, qui constitue l’autre modalité juridique de l’alternance. Celui-ci est financé sur les fonds importants de la professionnalisation (lesquels reposent eux-mêmes sur une fraction de la contribution à la formation professionnelle continue, voir ci-dessus), en pratique par un OPCA, sur la base d’un forfait qui compense en partie le coût pour l’employeur (coût pédagogique, rémunération, frais de transport et d’hébergement) (article L. 6332-15 du code du travail).

2. Un niveau de contribution qui demeure globalement élevé pour les petites et moyennes entreprises en comparaison de leur niveau d’utilisation des fonds

Le mécanisme de financement de la formation professionnelle repose depuis l’origine sur une logique d’assurance formation, qui se traduit par une mutualisation des fonds prélevés. Malgré les réformes récentes, le système ne bénéficie toujours pas assez aux plus petites entreprises, qui sont les moins à même de construire et d’autofinancer le développement des compétences de leurs salariés.

● L’articulation entre les mécanismes de contribution légale, pourtant progressifs, et les contributions volontaires ont longtemps conduit à favoriser de fait les entreprises les plus importantes. En 2011, soit à la « veille » de la réforme de 2014, les taux effectifs de participation financière révélaient un écart très important entre les plus petites entreprises (1,30 % de leur masse salariale pour les entreprises de 10 à 20 salariés) et les plus grandes (2,59 % pour les plus de 250 salariés, 3,78 % pour les plus de 2 000 salariés) (210).

Analysée en détail par la DARES (211), les données de 2011 montraient toutefois que si la redistribution entre grandes et petites entreprises existait à hauteur de 500 millions d’euros (sur les 6,3 milliards d’euros collectés) mais qu’elle devait être nettement nuancée :

–  si les plus petites entreprises (moins de 20 salariés) étaient gagnantes, les entreprises devenaient perdantes dès 20 salariés ;

– seuls les mécanismes contraints comme la professionnalisation, le congé individuel de formation et le droit individuel à la formation étaient redistributifs, contrairement aux dépenses liées aux plans de formation qui organisent surtout une redistribution entre petites entreprises.

Ce mécanisme était accentué par une division, relevée par la Cour des comptes (212), au sein des OPCA en sections financières, en fonction de la taille de l’entreprise, sans solidarité entre elles.

● La réforme issue de l’accord national interprofessionnel du 14 décembre 2013 et de la loi du 5 mars 2014 (213) a contribué à réduire ces difficultés en augmentant le taux de contribution obligatoire des entreprises en fonction de leur taille, en renvoyant le plan de formation des plus grandes à leur pleine responsabilité financière et en prévoyant une mutualisation dès la collecte.

Toutefois, ainsi que le relève l’étude d’impact (214), les mécanismes de mutualisation prévus à l’article L. 6332-3-2 s’agissant des plans de formation des entreprises sont demeurés limités (30 millions d’euros en 2016), laissant ouvertes de nombreuses perspectives d’amélioration.

SCHÉMA SIMPLIFIÉ DES FLUX DE TRANSFERTS ENTRE FINANCEURS (SOURCE : COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES A PARTIR D’UN SCHÉMA DE LA DARES)






























II. LES ARTICLES 17 ET 18 SIMPLIFIENT L’ARCHITECTURE FINANCIÈRE AUTOUR D’UNE CONTRIBUTION UNIQUE ASSORTIE DE DISPOSITIFS SPÉCIFIQUES RÉSIDUELS

L’article 17 propose un changement de grande ampleur de l’architecture de financement de la formation professionnelle continue et de l’apprentissage autour d’un système commun aux deux branches. L’article 18 maintient certaines spécificités du droit en vigueur dans des secteurs particuliers.

A. UNE RÉFORME D’AMPLEUR POUR L’ENSEMBLE DES ENTREPRISES PAR L’ARTICLE 17

L’article 17 crée une contribution unique à la formation professionnelle et à l’apprentissage, tout en maintenant un système de contributions spécifiques qui complètent cette principale source de financement.

1. La création de la contribution unique

Le I crée un titre III consacré au financement de l’ensemble de la formation professionnelle au livre Ier de la sixième partie du code du travail, comprenant cinq chapitres et quatorze nouveaux articles.

• Le premier chapitre est consacré à l’obligation de financement des employeurs. Ainsi, le nouvel article L. 6131-1 prévoit leur concours au développement de la formation professionnelle et de l’apprentissage à travers cinq versements :

– le financement direct des actions de formation de leurs salariés ;

– le versement d’une contribution unique à la formation professionnelle à l’apprentissage ;

– le versement d’une contribution au développement des formations professionnalisantes ;

– le versement de la contribution supplémentaire pour l’alternance ;

– le versement de la contribution dédiée au financement du compte personnel de formation.

Cette obligation de contribution, comme dans le droit en vigueur, ne concerne pas l’État, les collectivités locales et les établissements publics à caractère administratif.

● Le deuxième chapitre prévoit les règles qui s’appliquent aux employeurs de moins de 11 salariés.

Le nouvel article L. 6132-1 fixe le taux de la contribution unique précitée à 0,99 % du revenu d’activité retenu pour le calcul des cotisations sociales.

Deux taux réduits sont susceptibles de s’appliquer dans certaines hypothèses :

– un taux à 0,55 % lorsque l’employeur a pris en charge au moins un apprenti durant la période relative à la contribution ou lorsqu’il est soumis au régime fiscal des sociétés de personnes exerçant des activités non commerciales ;

– un taux à 0,75 % applicable aux établissements situés dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

Le texte maintient donc un régime plus favorable dans plusieurs hypothèses prévues par le droit en vigueur :

– les entreprises qui font un effort de recrutement d’apprentis ; le nouveau mécanisme remplace l’exonération pour les entreprises qui versent moins de six SMIC de rémunération et qui emploient un apprenti, plus avantageuse en niveau mais aussi plus restrictive dans son périmètre ;

– les entreprises dont les activités sont non commerciales ; le mécanisme est toutefois moins avantageux dès lors qu’elles sont exonérées dans le droit en vigueur ;

– le régime dérogatoire des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, protégé par la jurisprudence constitutionnelle, dans les mêmes proportions que celles prévues par le droit en vigueur (215).

La contribution est recouvrée par les organismes de recouvrement de la sécurité sociale (216), pour l’ensemble des entreprises, quelle que soit leur taille.

L’article L. 6132-2 prévoit les règles d’affectation de cette nouvelle contribution :

– 0,35 % du revenu d’activité est affecté à France Compétences en vue de financer le conseil en évolution professionnelle, le développement des compétences pour les entreprises de moins de cinquante salariés et le financement de la formation des demandeurs d’emploi ; cette part ne finance donc pas le compte personnel de formation ;

– la fraction restante (0,64 % dans le cas commun, respectivement 0,2 % et 0,4 % pour les taux réduits) est versée aux opérateurs de compétences et à France Compétences pour financer l’alternance.

Source : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

À titre de comparaison, en agrégeant professionnalisation et apprentissage sous la dénomination « alternance » et les autres catégories de formation dans la catégorie « autres actions de formation professionnelle » (217), le droit en vigueur prévoit la répartition suivante :

Source : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

Si les proportions retenues sont à peu de chose près les mêmes que dans le droit en vigueur (environ deux tiers pour les contributions « alternance » et un tiers pour le plan de formation), le niveau global de prélèvement sur ces entreprises diminue de 19 % (1,23 % à 0,99 %) et le financement de l’alternance est renforcé par l’absence de part réservée à d’autres dispositifs de formation initiale de type « barème ».

● Le troisième chapitre s’applique aux entreprises de 11 à 250 salariés en distinguant à travers deux sections deux obligations : le versement de la contribution unique à la formation professionnelle et à l’apprentissage et celui de la contribution au développement des formations professionnalisantes.

S’agissant de la contribution unique, l’article L. 6133-1 fixe des taux plus élevés, à hauteur d’1,48 % du montant du revenu d’activité. Comme pour les entreprises de moins de 11 salariés, deux taux dérogatoires sont prévus :

– un taux de 1 % est prévu pour les entreprise soumises au régime fiscal des sociétés de personnes exerçant des activités non commerciales ;

–  un taux d’1,24 % pour les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

L’article L. 6133-3 prévoit son affectation : 0,75 % vers France Compétences pour les mêmes postes que pour les entreprises de moins de 11 salariés (CEP, développement des compétences des entreprises de moins de cinquante salariés et formation des demandeurs d’emploi) auxquels s’ajoute le compte personnel de formation. Le solde (0,73 %) est dédié à l’alternance et aux fonds de péréquation.

S’agissant de la contribution au développement des formations professionnalisantes, l’article L. 6133-3 prévoit le versement d’une contribution additionnelle de 0,08 % sur la même assiette que la contribution unique.

Cette contribution est versée à une liste limitativement énumérée d’organismes, comme pour le « hors quota » aujourd’hui :

– les établissements publics d’enseignement du second degré ;

– les établissements privés d’enseignement du second degré sous contrat, habilités à recevoir des boursiers nationaux ou reconnu comme établissement technique privé par l’État ;

– les établissements publics d’enseignement supérieur ;

– les établissements gérés par une chambre consulaire ;

– les établissements privés relevant de l’enseignement supérieur gérés par des organismes à but non lucratif ;

– les établissements publics ou privés dispensant des formations préparant aux diplômes professionnels délivrés par les ministères de la santé, des affaires sociales, de la jeunesse et des sports ;

–  les établissements qui assurent une éducation adaptée ;

– les établissements qui assurent de l’aide par le travail ;

– les établissements de réadaptation ou de rééducation professionnelle ;

– les établissements expérimentaux accueillant des jeunes handicapés ou ayant des difficultés d’adaptation ;

– les organismes participant au service public régional de l’orientation.

Les subventions sous forme de matériels à visée pédagogique sont déductibles du montant de la contribution.

Cette contribution ressemble donc fortement à l’actuelle part de « hors quota » de la taxe d’apprentissage dans son principe, toutefois :

– son montant est fortement réduit puisque le « barème » représentait 23 % de la taxe d’apprentissage, soit 0,16 % de la base imposable. Sous réserve des effets assiette, le niveau d’effort des entreprises concernées par cette contribution est donc divisé par deux ;

– elle est versée directement par l’entreprise sur un principe de responsabilité à l’établissement de son choix, là où l’organisme collecteur de l’apprentissage jouait un rôle d’intermédiation dans ce versement jusqu’ici.

Source : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

Contrairement à ce que laisse apparaître le graphique ci-dessous, la comparaison avec le droit en vigueur est complexifiée par la distinction entre les entreprises de 11 à 50 salariés et les entreprises de 50 à 300 salariés, du fait des sous-répartitions entre fonds alloués aux demandeurs d’emplois, au financement du congé individuel de formation et plan de formation.

Source : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

Au total, pour les entreprises de 11 à 250 salariés, la situation demeure assez similaire, sous réserve d’une baisse du « hors quota » qui se traduit par une hausse équitablement répartie des fonds alloués à l’alternance et aux autres actions de formation professionnelle.

• Le quatrième chapitre s’applique aux entreprises employant plus de 250 salariés.

Celles-ci seront redevables de la contribution unique à la formation professionnelle et à l’apprentissage à un taux de 1,60 %, et pour le reste dans des conditions similaires à celles des entreprises employant de 11 à 250 salariés (0,75 % dirigés vers France Compétences au titre des différents dispositifs de formation, le solde vers l’alternance et les fonds de péréquation).

Source : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale

Là encore, le changement de seuil d’effectifs (300 dans le droit en vigueur, 250 dans le droit proposé) oblige à raffiner l’analyse du changement opéré. Pour les entreprises de 250 à 300 salariés, le changement est quasiment neutre.

Source : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

Pour les entreprises de plus de 300 salariés, le changement est un peu plus significatif avec un équilibre plus fort entre l’alternance et les autres actions de formation professionnelle, lié à l’importance du financement des fonds de professionnalisation par les grandes entreprises dans le droit actuel.

Source : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale

Ces entreprises de plus de 250 salariés sont également redevables de la contribution au développement des formations professionnalisantes précitée au même taux (0,08 %). Les entreprises qui dépassent un seuil de 5 % de salariés en alternance ou en volontariat international bénéficient d’une réduction de la contribution correspondant à la formule suivante :

Pourcentage d’alternants et volontariat international au-dessus de cinq points dans la limite de deux points (donc au-delà de 7 % l’effet est neutralisé) x un montant fixé par arrêté (250-500 euros).

Ce dispositif issu de l’article L. 6134-3 nouveau, reprend le « bonus alternance » prévu par le droit en vigueur à l’article L. 6241-8-1, sous réserve du choix du pouvoir réglementaire quant au montant fixé. D’après les informations obtenues par la rapporteure, il ne devrait pas être fondamentalement différent de ce qui existe aujourd’hui.

Ses effets devraient néanmoins être limités par le fait qu’il s’applique à une contribution deux fois moins importante que le « hors quota ».

L’entreprise serait également redevable d’une contribution supplémentaire pour l’alternance prévue à l’article L. 6314-4 nouveau lorsque l’effectif est inférieur à 5 % de l’effectif moyen de l’entreprise dont les modalités sont renvoyées à l’article 1609 quincivies du code général des impôts modifié au du V. Ce dispositif ressemble quasiment trait pour trait à la contribution supplémentaire pour l’apprentissage, à ceci près qu’elle a vocation à financer les contrats de professionnalisation.

Les taux sont identiques à ceux applicables dans le droit en vigueur depuis 2015 pour la contribution supplémentaire à l’apprentissage (CSA) :

POURCENTAGE DES EFFECTIFS EN ALTERNANCE OU EN VOLONTARIAT INTERNATIONAL

TAUX APPLICABLE

Lorsque le taux est inférieur à 1 :

0,4 % (0,6 % pour les entreprises de plus de 1 000 salariés)

Lorsque le taux est compris entre 1 et 2 :

0,2 %

Lorsque le taux est compris entre 2 et 3 :

0,1 %

Lorsque le taux est compris entre 3 et 5 :

0,05 %

Comme dans le droit en vigueur applicable à la CSA, le taux est réduit à 52 % du montant lorsque l’établissement est situé dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

La contribution est versée à France Compétences et recouvrée par le réseau des organismes de recouvrement de la sécurité sociale. Par ailleurs, le ministre chargé de la formation professionnelle transmet aux opérateurs de compétence et à France Compétences la liste annuelle nominative des entreprises qui ont versé cette contribution, sans information financière.

Il s’agit donc pour l’essentiel d’un changement de nom qui donne lieu à un « nettoyage » de l’article du code général des impôts.

● Le cinquième chapitre prévoit des mesures diverses dont une contribution vers le CPF correspondant à 1 % du revenu d’activité des salariés en CDD, recouvrée par les URSSAF. Le texte prévoit une exemption par décret pour certains contrats et les emplois saisonniers (article L. 6135-1).

L’article L. 6135-2 prévoit un lissage lorsque l’entreprise franchit le seuil de 11 salariés ; celle-ci reste soumise aux dispositions antérieurement applicables pendant deux ans en plus de l’année en cours. L’article L. 6135-3 prévoit quant à lui que ces dispositions ne sont pas applicables lorsque l’accroissement de l’effectif est lié à la reprise ou l’absorption d’une entreprise de moins de 11 salariés. Il précise que le changement intervient dès l’année en cours. Ces dispositifs de lissage sont identiques à ce qui existe aujourd’hui.

L’article L. 6135-4 renvoie à un décret en Conseil d’État les modalités d’application et notamment l’organisation, les modalités et les critères d’affectation de la participation des employeurs.

La rapporteure souligne que si la loi ne prévoit pas l’affectation de chacune des fractions de la contribution unique, c’est pour permettre une plus grande flexibilité entre les « enveloppes » dans le cadre d’un système de financement qui évolue énormément. Les ajustements seront donc plus facilement pris par le pouvoir réglementaire, sous le regard particulièrement vigilant du Parlement. Toutefois, d’après les informations qu’elle a pu recueillir auprès du Gouvernement, la nouvelle ventilation permettrait d’augmenter de manière très importante la part du financement vers les demandeurs d’emploi et du compte personnel de formation. L’amélioration du financement de l’alternance, signe d’une ambition sans précédent pour cette filière, résulte directement du départ choisi dans le projet entre les deux fractions de la contribution unique.

2. Une transition progressive jusqu’en 2024

L’ampleur du changement apporté et le souci de la sécurisation de l’environnement fiscal des entreprises nécessitent une mise en place progressive du nouveau système de financement.

a. Un transfert progressif de la compétence de la collecte

Le II prévoit des dispositions transitoires en matière de collecte.

Le A du II prévoit ainsi que la collecte en 2018 est assurée par les OPCA, prolongeant ainsi leurs missions actuelles.

Le B du II prévoit qu’à partir du 1er janvier 2019 et jusqu’à l’entrée en vigueur de l’ordonnance confiant aux URSSAF le recouvrement des contributions, la collecte est assurée par les opérateurs de compétences qui remplaceront de plein droit les OPCA (218).

Il précise également qu’en 2019, les règles liées au non versement resteront les mêmes que dans le droit en vigueur. Il importe en effet de sécuriser cette ultime collecte avec un décalage d’un an qui devrait être versée en mars 2019 au titre de l’année 2018.

b. Une convergence progressive des taux

Le III prévoit des taux réduits transitoires de 2019 à 2023.

Le A du III prévoit ainsi une élévation progressive du taux de la contribution unique pour les entreprises assujetties à la taxe d’apprentissage :

– en 2019, ce sera 0,55 % pour les entreprises de moins de 11 salariés, 1 % pour les entreprises de plus de 11 salariés ; l’année 2019 constituerait ainsi une « année blanche » entre la collecte de l’année 2018, début 2019, et la mise en place d’un prélèvement contemporain à partir de 2020 ;

– en 2020 et 2021, ce serait 1,12 % pour les entreprises de moins de 11 salariés, 1,56 % pour les entreprises de 11 à 250 salariés, 1,6 % pour les entreprises de plus de 250 salariés ;

– en 2022 et 2023, ce serait respectivement 1,05 %, 1,52 % et 1,60 %.

Sources : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

Les modalités et les critères d’affectation sont renvoyés à un décret simple.

Le B du III prévoit les taux réduits transitoires sur la même période applicables aux entreprises qui n’étaient pas assujetties à la taxe d’apprentissage.

L’augmentation se fait à un rythme un peu différent :

– en 2019, ce serait 0,55 % pour les moins de 11, 1 % pour les plus de 11 ;

– en 2020 et 2021, ce serait 0,66 % pour les moins de 11, 1,19 % pour les 11 à 250 et 1,30 % pour les plus de 250 ;

– en 2022 et 2023, ce serait respectivement 0,83 %, 1,34 % et 1,45 %.

Sources : commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale.

Les modalités et les critères d’affectation de ces contributions transitoires sont renvoyés à un décret simple.

Le C du III précise que les entreprises qui n’étaient pas assujetties à la taxe d’apprentissage ne versent la contribution supplémentaire à l’alternance qu’à compter du 1er janvier 2021.

3. Différentes mesures de coordination

Le IV abroge les dispositions du code du travail relatives à la taxe d’apprentissage (L. 6241-1 à L. 6241-13) et aux contributions à la formation professionnelle continue (L.6331-1 à L. 6331-34).

Le V modifie en conséquence les dispositions du code général des impôts.

Le du V abroge plusieurs articles :

– l’article 231 bis T relatif à l’exonération de cotisations sociales et de taxe sur les salaires des contributions versées par l’employeur aux fonds d’assurance formation ;

– les articles « miroirs » à ceux du code du travail relatifs aux contributions des employeurs à la formation professionnelle continue (articles 235 ter C à 235 ter KM) ;

– l’article 237 quinquies qui prévoit la déductibilité par l’employeur des sommes versées aux fonds d’assurance formation de l’impôt sur les sociétés et de l’impôt sur le revenu ;

– les articles « miroirs » à ceux du code du travail relatifs à la taxe d’apprentissage (articles 1599 ter A à 1599 ter M).

Le du V procède à une coordination des références à l’article 44 quaterdecies relatif aux zones franches dans les départements d’outre-mer pour tenir compte de la création de la nouvelle contribution unique.

Le du V réécrit l’article 1609 quinvicies en vue de créer une nouvelle contribution supplémentaire à l’alternance pour remplacer la contribution supplémentaire à l’apprentissage (voir ci-dessus).

Le du V procède aux coordinations rendues nécessaires par la création des nouvelles contributions à l’article L. 1655 septies sur les organismes chargés de l’organisation d’une compétition internationale.

Le VI abroge l’article L. 361-5 du code de l’éducation.

Le VII procède aux coordinations rendues nécessaires par la réforme des contributions à l’article L. 3414-5 du code de la défense relatif aux ressources des établissements publics d’insertion de la défense.

Le VIII et le IX modifient respectivement aux articles L. 313-4 du code de la construction et de l’habitation (CCH), relatif à la participation des employeurs à l’effort de construction, et L. 716-3 du code rural et de la pêche maritime, relatif à la participation des employeurs agricoles à l’effort de construction, le renvoi à la procédure de recouvrement de la taxe d’apprentissage.

Le X procède aux coordinations rendues nécessaires par la création de la contribution unique au I de l’article 20 de la loi de finances pour 1989 (219) qui prévoit l’exonération des rémunérations versées aux apprentis par les entreprises qui emploient plus de dix salariés.

Le XI abroge plusieurs dispositions rendues sans objet par la suppression de la taxe d’apprentissage :

– l’article 29 de la loi de finances pour 2015 qui prévoit l’affectation d’une fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques aux régions en vue de développer l’apprentissage ;

– l’article 76 de la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels qui expérimente jusqu’au 31 décembre 2019 une nouvelle modalité de répartition des fonds relevant du « quota » des entreprises ; cette répartition entre fraction régionale, « quota » et « hors quota » étant supprimée par le projet de loi, cette disposition deviendrait en effet sans objet ;

– le III de l’article 38 de la loi de finances rectificative pour 2015 (220) qui prévoit l’éligibilité des établissements d’enseignement supérieur consulaire à la taxe d’apprentissage, supprimée par le présent article.

B. L’ARTICLE 18 ADAPTE CERTAINES CONTRIBUTIONS SPÉCIFIQUES À CE NOUVEAU CADRE FINANCIER

1. Modifications dans le secteur des bâtiments et travaux publics

Le du I procède à des modifications de coordination à l’article L. 6331-41 relatif à la déductibilité de la cotisation en faveur du comité de concertation et de coordination de l’apprentissage du bâtiment et des travaux publics, aux fins de coordination avec la création de la contribution « unique » à la formation professionnelle et à l’apprentissage.

Le du I a abrogé l’article L. 6331-46 qui prévoit l’inapplicabilité de cette cotisation dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.

Sollicités sur ce point par la rapporteure, les services du Gouvernement ont précisé qu’il s’agissait de résoudre des difficultés de financement de CFA, identifiées avec la fédération française du bâtiment, dans ces territoires.

2. Modifications dans le secteur des intermittents du spectacle

Le a) du du I procède à des modifications aux fins de coordination à l’article L. 6331-55 qui prévoit une contribution spécifique pour les employeurs de salariés intermittents du spectacle.

Le b) du relève le niveau minimal à 2,68 %. Le taux global, plus élevé, inclut désormais le financement de l’alternance.

Le réécrit l’article L. 6331-56 qui fixe les taux de contribution minimaux des entreprises employant des intermittents du spectacle à chaque type de formation, pour tenir compte notamment du changement de structure du financement résultant de l’article 17 du projet de loi.

TAUX CONVENTIONNEL MINIMAL EN VIGUEUR

TAUX CONVENTIONNEL MINIMAL DANS LE DROIT PROPOSÉ

0,6 % pour le congé individuel de formation

0,6 % au titre du développement des compétences au bénéfice des entreprises de moins de 50 salariés

0,6 % pour le plan de formation

0,08 % au titre des formations professionnalisantes

0,15 % pour les contrats de professionnalisation

0,50 % pour l’alternance

0,20 % pour le compte personnel de formation

0,35 % pour le compte personnel de formation

0,10 % pour le fonds de sécurisation des parcours professionnels

0,10 % au titre des actions de formation au bénéficie des demandeurs d’emploi

Au total : 1,55 %

Au total : 1,63 %

Le tient compte du remplacement des opérateurs paritaires de collecte agréés par les opérateurs de compétences et la Caisse des dépôts (pour le CPF) à l’article L. 6331-60 qui prévoit le mécanisme de collecte de la contribution des employeurs d’intermittents du spectacle.

3. Modifications dans le secteur de la pêche maritime et des cultures marines

Le abroge les articles L. 6331-63 et L. 6331-64 qui prévoient les conditions de reversement par les employeurs de la pêche maritime et des cultures marines de leur contribution à la formation professionnelle.

Sollicités par la rapporteure, les services du Gouvernement ont précisé que, dans le droit en vigueur, cette contribution relative à la formation professionnelle est actuellement fléchée vers l’OPCA des particuliers employeurs (AGEFOS PME) (article L. 6331-63). Par ailleurs, l’article L. 6331-64 prévoit une possibilité de déduction des frais directs de formation, dans un mécanisme qui rappelle l’imputabilité, pourtant supprimée par la loi du 5 mars 2014. Il est donc opportun de supprimer ces deux articles, principalement pour laisser à la branche la possibilité de désigner un opérateur de compétences de son choix.

4. Modification pour les entreprises de travail temporaire

Le crée un nouvel article L. 6331-69 qui prévoient respectivement deux nouvelles modalités de contribution.

L’article L. 6331-69 prévoit ainsi l’application aux entreprises de travail temporaire de plus de 11 salariés d’un taux de contribution unique fixé à 1,90 % du revenu d’activité. Un accord de branche peut déterminer la répartition de la contribution à condition que soit respectées les « parts minimales consacrées, en vertu de dispositions légales ou réglementaires » aux différentes composantes de la formation continue tout au long de la vie. La rapporteure a obtenu les éclaircissements suivants des services du Gouvernement sur ce dispositif.

5. Modification pour les entreprises du secteur agricole

Le droit en vigueur prévoit une contribution conventionnelle de 0,2 % de la masse salariale collectée par la MSA pour le financement d’une structure qui aide notamment au déploiement de la GPEC dans le secteur. Du fait de la fin des exonérations de la taxe d’apprentissage pour le secteur agricole prévue à l’article 17 du projet de loi, il est proposé de répercuter cette exonération par l’intégration de ce 0,2 % sur les fonds légaux obligatoires dédiés à l’alternance.

Cette contribution conventionnelle n’était pas versée par les entreprises de travail forestier aux centres équestres, aux chevaux de courses, aux parcs zoologiques, à la conchyliculture, à la pêche maritime et à la pêche à pied professionnelle.

Ce même crée un article L. 6331-70 qui prévoit l’affectation d’une fraction de 0,2 % de la contribution au financement de la formation professionnelle et de l’alternance des exploitations agricoles, entreprises de travaux agricoles et établissements de pêche non maritime à l’association pour le financement de la négociation collective en agriculture.

Celle-ci permet notamment de financer le développement de la gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences et des études sur le secteur agricole.

Il est prévu que ces dispositions ne s’appliquent pas aux centres équestres, aux chevaux de courses, aux parcs zoologiques, à la conchyculture, à la pêche maritime et à la pêche à pied professionnelle.

6. Dispositions transitoires pour les indépendants

Le II réécrit le VII de l’article 41 de la loi du 8 août 2016 relatif à l’entrée en vigueur de diverses dispositions relatives à la formation professionnelle. Dans sa nouvelle rédaction, ce VII prévoit que :

– la contribution des travailleurs indépendants de 0,29 % du plafond de la sécurité sociale « due en 2019 » aux chambres des métiers et de l’artisanat et au fonds d’assurance formation des chefs d’entreprise est versée en deux fois (février et novembre) ;

– l’ACOSS peut consentir des avances aux chambres des métiers et de l’artisanat et au fonds d’assurance formation des chefs d’entreprise dans la limite du plafond de flux financier de l’année en cours et du plafond individuel de l’année précédente applicable aux chambres.

La rapporteure a obtenu les précisions suivantes de la part du Gouvernement sur cette modification.

À la suite de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, les formations de l’année 2018 doivent être financées par la contribution qui sera désormais recouvrée par les URSSAF ou les CGSS en novembre 2018.

Ces organismes ne sont toutefois pas habilités à faire des avances aux fonds de formation professionnelle des indépendants, qui ne disposeront à ce titre pas de la trésorerie nécessaire pour assurer ces formations avant les mois de novembre de chaque année. Cet article a donc vocation à garantir, en aménageant le calendrier de versement et en prévoyant un système d’avances en 2018 et 2019, au fonds d’assurance formation des chefs d’entreprise artisanale (FAFCEA) et aux conseils de la formation institués auprès des chambres de métiers et de l’artisanat de niveau régional les ressources permettant d’assurer le financement des formations professionnelles des artisans.

*

● À l’article 17, la commission a adopté un amendement de la rapporteure qui réécrit entièrement l’article 17.

La réforme du financement de la formation professionnelle prévu aux articles 17, 18 et 19 repose sur deux versants :

– le premier axe rapproche la taxe d’apprentissage et contribution à la formation professionnelle continue en vue d’une démarche unique auprès d’un opérateur unique – le réseau URSSAF ; cette démarche unique s’est traduite par la notion de contribution unique, versée en une fois et à laquelle s’appliquent des règles communes de recouvrement ;

– le second axe consiste à aménager les taux de contributions de manière plus significative en fonction de la taille de l’entreprise.

Certains aménagements touchant notamment à la création de la contribution pour le développement des formations professionnalisantes, qui remplace l’ancien « hors quota », ne sont pas modifiés.

La modification des taux en même temps que des règles d’assujettissement avait des effets non souhaités sur certaines régimes particuliers, touchant notamment le monde agricole et associatif, qui étaient jusqu’ici exonérés de taxe d’apprentissage, les bénéfices agricoles et non commerciaux n’étant pas soumis à l’impôt sur le revenu ou les sociétés (cf. ci-dessus). En outre, ces changements supposaient une longue phase de transition jusqu’à 2024 pour laisser les taux converger progressivement.

Or, ces effets étaient d’autant moins souhaitables qu’il s’agissait de réaliser cette modification à périmètre budgétaire constant.

L’amendement de la rapporteure maintient les deux contributions dans leurs modalités de liquidation actuelles, permettant ainsi de préserver les mécanismes d’exonération de taxe d’apprentissage existants, tout en maintenant le principe de la simplification par une contribution unique.

Par ailleurs, par souci de cohérence, l’ensemble de cette contribution sera affecté à France compétences qui assurera la répartition de l’ensemble des fonds, dans une logique de mutualisation complète.

S’agissant plus particulièrement de la contribution au développement des formations professionnalisantes, elle disparaît au profit d’une fraction de la taxe d’apprentissage qui correspond parfaitement au rendement retenu dans le projet de loi (0,13% d’une taxe de 0,68%, soit 0,08%). La liste des organismes bénéficiaires de cette fraction – ancien « hors quota » – n’est pas modifiée, sous réserve d’un retour à la rédaction en vigueur s’agissant des établissements d’enseignement privé.

● À l’article 18, outre dix amendements rédactionnels, la commission a adopté à l’initiative de sa rapporteure a adopté à l’initiative de M. Maillard et de ses collègues du groupe La République En Marche un amendement qui supprime la référence de l’affectation de la contribution au titre des intermittents du spectacle aux entreprises de moins de 50 salariés. Cette disposition, qui reprenait le principe général fixé aux articles 17 et 19 de mutualisation au profit des plus petites entreprises, ne convient pas aux intermittents qui ont une relation, par construction très courte, avec leur employeur. Il s’agit donc de permettre un fléchage direct de ces fonds vers les intermittents.

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* *

Articles 19 et 20
Création des opérateurs de compétences

Adoptés par la commission avec modifications

L’article 19 procède à une transformation très profonde des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) qui deviennent des opérateurs de compétences. Ces derniers sont déchargés de la collecte légale pour mieux assurer des missions d’appui aux entreprises et aux branches. Ces missions s’étendent de manière inédite au financement de l’ensemble de l’alternance, apprentissage compris, à travers le nouveau mécanisme de « coût au contrat ».

L’article 20 habilite le Gouvernement à définir par voie d’ordonnances les modalités de transfert du recouvrement des contributions légales issues de l’article 17.

I. LES ORGANISMES PARITAIRES COLLECTEURS AGRÉÉS (OPCA) ASSURENT HISTORIQUEMENT LA MUTUALISATION DES FONDS DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

A. L’ÉVOLUTION DU RÔLE DES OPCA : DE LA COLLECTE AU CONSEIL

a. Une mission historique de collecte pour les fonds d’assurance formation des salariés

● La mutualisation des fonds de la formation professionnelle continue, issue de la loi fondatrice de 1971 (221), a nécessité la création d’organismes de droit privé assurant la collecte et la gestion des fonds de l’entreprise, puis de la branche.

Ce mécanisme a été confié aux partenaires sociaux qui ont créé trois types de structures :

– les fonds d’assurance formation (FAF), prévus par la loi de 1971, structures paritaires qui mutualisent les fonds collectés ;

– les associations formation (ASFO), gérées par les employeurs et créées en l’absence de cadre restrictif pour la collecte, qui fonctionnent alors comme un service interentreprises de formation ;

– les organismes paritaires gestionnaires du congé individuel de formation (OPACIF), et notamment les fonds de gestion des congés individuels de formation (FONGECIF) s’agissant de la collecte de la contribution destinée à financer le congé individuel de formation.

● À mesure que la contribution des entreprises était renforcée dans son montant et dans son caractère fiscal, les réformes successives ont consisté à organiser une régulation par l’agrément de ces organismes, et singulièrement des fonds d’assurance formation.

Ainsi, la loi du 25 février 1984 dite « Rigoult » (222) a donné aux fonds d’assurance formation la personnalité morale et renvoyé au pouvoir réglementaire le soin de fixer des règles relatives à leur constitution, à leur fonctionnement et aux contrôles. Elle a également imposé aux FAF d’utiliser les excédents pour le financement de la seule formation professionnelle. Partant du constat d’une multiplication des acteurs, la loi a prévu pour la première fois un agrément de l’organisme collecteur fondé sur sa capacité financière, son organisation territoriale et son aptitude à assurer ses missions compte tenu de ses moyens.

La règle est ainsi devenue l’agrément, donné après avis du conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie, donnant naissance au terme d’organisme paritaire collecteur agréé (OPCA), la distinction entre OPCA et FAF ne gardant de portée juridique significative que pour les fonds des non-salariés (223). Cet agrément étant subordonné à un accord préalable des partenaires sociaux, il ne remet pas en cause la gestion paritaire qui est même un mode de gouvernance prévu par la loi.

L’agrément reste en revanche distinct en fonction des collectes : la contribution aux titres de la professionnalisation et du droit individuel à la formation revient aux OPCA, la contribution au titre du congé individuel de formation aux OPACIF, et la contribution au titre du plan de formation peut être versée directement à un organisme de formation ou à un OPCA.

La loi du 20 décembre 1993 (224) a instauré pour la première fois un seuil (de 100 millions de francs) de collecte pour contraindre les OPCA (255 alors) à se regrouper avec un certain succès (on ne comptait plus que 98 OPCA en 2000). Par ailleurs, ce nouveau droit qui renforce l’obligation d’une organisation paritaire met fin aux ASFO comme organismes collecteurs.

Le seuil de collecte est relevé à 100 millions d’euros par la loi du 24 novembre 2009 (225), réduisant à nouveau drastiquement le nombre d’organismes à une vingtaine à partir de 2012.

b. Les réformes successives ont conduit les OPCA à renforcer la mutualisation et à offrir davantage de services aux entreprises

● Cette même loi de 2009, reprenant les stipulations de l’accord national interprofessionnel qui l’a précédée, a par ailleurs engagé une série de réformes profondes des missions des OPCA. Elle a ainsi élargi les missions de collecte et de financement des organismes à de nouvelles missions d’ingénierie de formation au profit des entreprises adhérentes. Les OPCA se sont vus confier l’information, la sensibilisation et l’accompagnement des entreprises dans la définition de leurs besoins et l’identification des compétences et des qualifications au sein de l’entreprise au service de sa stratégie.

À l’issue de ce changement de missions, accompagné par des conventions d’objectifs et de moyens avec l’État, les OPCA, dont la mission historique est d’assurer par délégation de l’État le recouvrement d’une contribution de nature fiscale, ont considérablement développé et enrichi leur offre de services aux entreprises. Les organismes ont ainsi accompagné les entreprises les plus petites (TPE-PME) dans l’élaboration d’un cahier des charges pour la mise en œuvre des actions de formation des salariés, renforcé la mise en place des antennes régionales, et assuré des missions d’audit des compétences au sein des entreprises.

● Par ailleurs, les réformes de 2009 comme celles de 2014 ont promu une organisation financière des OPCA favorables à davantage de mutualisation sans obtenir tous les effets escomptés (226).

B. LE MODÈLE DES OPCA À L’ÉPREUVE DE L’EFFICIENCE DU SYSTÈME DE FORMATION PROFESSIONNELLE

Les réformes récentes n’ont toutefois pas permis d’atteindre une situation optimale pour l’efficacité des OPCA qui demeurent nombreux et organisés sans logique de filière, d’une part, et responsables d’une mission de collecte aujourd’hui périphérique par rapport à leur nouveau « cœur de métier ».

a. Un paysage encore complexe malgré une rationalisation importante

On compte aujourd’hui 20 OPCA en France – dont deux interprofessionnels – qui emploient près de 5 500 salariés en 2016 (227).

Les collectes assurées par les OPCA sont extrêmement hétérogènes puisque certains acteurs sont immédiatement au-dessus du seuil de 100 millions d’euros tandis que le plus important OPCA recouvre près d’un milliard d’euros, ce qui interroge sur des marges de manœuvre qui pourraient résulter de nouvelles économies d’échelle.

Par ailleurs, la cohérence de l’intervention des OPCA autour des branches adhérentes mérite d’être réinterrogée afin de favoriser des synergies, particulièrement bienvenues dans un contexte de restructuration du paysage des branches et du développement de leur gestion des emplois et des compétences des entreprises.

b. Un système de collecte perfectible

Si la collecte constitue la mission historique des OPCA, celle-ci constitue aujourd’hui de l’avis unanime des organismes auditionnés par la rapporteure une part marginale de leur travail. Si certains OPCA soulignent l’utilité de cette mission pour avoir un point d’entrée dans l’entreprise et construire une relation de confiance avec elle, force est de constater que plusieurs arguments plaident en faveur d’un transfert vers un collecteur unique des contributions légales obligatoires :

– la logique qui présidait à la réforme de 2014 de recentrage de la participation obligatoire de l’employeur sur ses obligations de nature fiscale remet profondément en cause le circuit financier conçu en 1971 comme une simple mutualisation des fonds des entreprises qui n’assuraient pas les dépenses de formation de leurs salariés elles-mêmes ; autrement dit, le recouvrement par des organismes paritaires de contributions qui, pour une part significative d’entre elles désormais, ne financent pas l’entreprise directement, perd de son évidence ;

– la collecte de fonds gérés paritairement n’est plus le monopole des partenaires sociaux depuis que le réseau des URSSAF s’est vu confier le recouvrement des cotisations d’assurance chômage en 2010 ;

– enfin les coûts de gestion moindres (0,26 % contre 0,7 % dans les OPCA (228)) et la fiabilité renforcée du recouvrement par le réseau géré par l’ACOSS pourraient permettre de dégager davantage de moyens pour la formation professionnelle.

II. LES ARTICLES 19 ET 20 PROPOSENT DE TRANSFORMER LES OPCA EN OPÉRATEURS DE COMPÉTENCES AUX MISSIONS RECENTRÉES SUR LE SERVICE AUX ENTREPRISES ET AUX BRANCHES

L’article 19 supprime les OPCA pour les remplacer par des opérateurs de compétences dont les missions sont recentrées sur la mission de conseil. En cohérence avec l’article 17, l’article 20 habilite le Gouvernement à prévoir les modalités dans lesquelles le réseau des URSSAF reprendrait la mission de collecte obligatoire auprès des entreprises.

A. L’ARTICLE 19 CRÉE LES OPÉRATEURS DE COMPÉTENCES

À l’article 19, les opérateurs de compétences remplacent les OPCA, en reprenant les missions de service aux branches et aux entreprises, notamment les plus petites, auxquelles s’ajoute le financement de l’apprentissage.

1. Un acteur aux missions profondément renouvelées

Le du I modifie l’intitulé du chapitre, consacré jusqu’ici aux « organismes collecteurs agréés », et qui sont remplacés par les « opérateurs de compétence ».

Le du I réécrit entièrement les articles L. 6332-1 et L. 6332-1-1 qui définissent les missions de ces organismes, ainsi que la procédure d’agrément.

a. Une gestion paritaire tournée vers les activités de service

L’article L. 6332-1 dans sa nouvelle rédaction acte ainsi le remplacement des opérateurs paritaires agréés par les « opérateurs de compétences ».

Des missions recentrées sur l’appui aux branches et le service aux entreprises

L’ensemble des missions dévolues à ces opérateurs en vertu de cet article évoluent assez radicalement :

Missions des organismes paritaires agréés dans le droit en vigueur définies à l’article L. 6332-1-1

Missions des opérateurs de compétences dans le droit proposé définies au I de l’article L.6332-1

Contribuer au développement de la formation professionnelle continue et de l’apprentissage.

Assurer le financement des contrats d’apprentissage et de professionnalisation, selon les niveaux de prise en charge fixés par les branches.

Apporter un appui technique aux branches adhérentes pour établir la gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences afin de déterminer les niveaux de prise en charge des contrats d’apprentissage et des contrats et de professionnalisation.

Informer, sensibiliser et accompagner les entreprises dans l’analyse et la définition de leurs besoins en matière de formation professionnelle.

Participer à l’identification des compétences et des qualifications mobilisables au sein de l’entreprise et à la définition des besoins collectifs et individuels au regard de la stratégie de l’entreprise, en prenant en compte les objectifs définis par les accords de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

Assurer un service de proximité au bénéfice des très petites, petites et moyennes entreprises permettant d’améliorer l’information et l’accès des salariés de ces entreprises à la formation professionnelle et d’accompagner ces entreprises dans l’analyse et la définition de leurs besoins en matière de formation professionnelle, notamment au regard des mutations économiques et techniques de leurs secteurs d’activité.

Favoriser la transition professionnelle des salariés, notamment par la mise en œuvre du compte personnel de formation dans le cadre de projets de transition professionnelle.

Assurer la qualité des formations dispensées, notamment en luttant contre les dérives thérapeutiques et sectaires.

Assurer un appui technique aux branches professionnelles pour leur mission de certification mentionnée à l’article L. 6113-3.

Le tableau rapproche, dans la mesure du possible, les missions actuelles et proposées telles qu’elles sont définies dans le texte. Les éléments soulignés permettent d’identifier les principales modifications apportées par le projet de loi.

À l’aune de cette redéfinition des missions des OPCA devenus opérateurs de compétences, plusieurs modifications méritent d’être soulignées :

– le renvoi à un soutien très large au développement de l’apprentissage est remplacé par une mission très précise d’assurer le financement au contrat de l’alternance et d’accompagner les branches dans la définition du niveau de prise en charge du contrat en fonction d’une GPEC de branche ;

Qu’est-ce que le financement au contrat ?

Dans son document d’orientation transmis aux partenaires sociaux en novembre 2017, le Gouvernement a invité les partenaires à sociaux à négocier sur la mise en place d’un « système de financement au contrat » commun à l’apprentissage et à la professionnalisation.

L’article 54.3 de l’accord national interprofessionnel du 22 février 2018 a acté la définition d’un « coût au contrat alternance », dont la méthode de calcul aurait été confiée au COPANEF et dont la fixation est confiée aux branches professionnelles.

Ce mécanisme est très proche de celui qui existe aujourd’hui pour le contrat de professionnalisation dont le taux de prise en charge par l’OPCA (en euros par heure généralement) est fixé au niveau de la branche.

Il a vocation à remplacer les principaux modes de financement des centres de formation d’apprentis (pour l’apprentissage) ou d’organismes de formation (pour le contrat de professionnalisation) actuels.

– la concentration de l’activité d’accompagnement sur les petites et moyennes entreprises, qui doit passer par un « service de proximité » ; ce renvoi à un accompagnement au plus près des entreprises fait écho à une demande très forte d’une présence sur les territoires des OPCA, notamment pour les plus petites entreprises ;

– une précision sur l’activité d’accompagnement des salariés autour de l’utilisation du compte personnel de formation (CPF) de transition ;

– une adaptation de la mission de vérification de la qualité des formations qui devient un appui à la nouvelle procédure de certification par les branches.

Les opérateurs, partenaires conventionnels de l’État et des régions

L’article prévoit également les relations conventionnelles de ces nouveaux opérateurs de compétences.

Ces derniers peuvent conclure avec l’État deux types de conventions :

– une convention définissant la part de leurs ressources qui peut être affectée au cofinancement d’actions en faveur de la formation professionnelle et du développement des compétences et des demandeurs d’emploi ; cette politique conventionnelle qui existait déjà en pratique entre l’État et les OPCA, par exemple dans le cadre du plan dit « 500 000 » se trouve ainsi reconnue dans la loi ;

– une convention-cadre de coopération définissant les conditions de leur participation à la promotion des formations technologiques et professionnelles initiales, notamment l’apprentissage, ainsi que la promotion des métiers ; cette convention peut être tripartite en intégrant les organisations d’une branche ou d’un secteur d’activité.

Les opérateurs peuvent également signer une convention avec les régions.

Une procédure d’agrément ajustée

L’article L. 6332-1-1 prévoit la procédure d’agrément des opérateurs de compétences. Juridiquement, c’est cet agrément qui donne le droit aux opérateurs de gérer des impositions de toute nature (les contributions au financement de la formation et de l’apprentissage). Cet agrément serait dans le droit proposé toujours national, alors qu’il peut être national, interrégional ou régional dans le droit en vigueur. Cette évolution prolonge le mouvement de renforcement par la reconnaissance d’un nombre plus limité mais plus adéquat d’OPCA capables d’intervenir sur tout le territoire.

L’agrément serait accordé aux opérateurs sur des critères très proches de ceux qui existent aujourd’hui pour les OPCA : capacité financière et performance de gestion, cohérence de leur champ d’intervention (même si la référence à une cohérence géographique est supprimée), de leur mode de gestion paritaire, de leur capacité à assurer des services de proximité aux entreprises, ou d’appliquer des principes de transparence de la gouvernance et de publicité des comptes.

L’agrément est, comme dans le droit en vigueur, conditionné à un seuil minimal de contributions.

L’article prévoit, comme dans le droit en vigueur, la subordination de l’agrément à un ou plusieurs accords de branches, chaque branche ne pouvant adhérer qu’à un seul opérateur de compétences.

S’agissant des opérateurs de compétences interprofessionnels, la signature d’une seule organisation patronale suffit à valider l’accord.

Le du I procède à des modifications rédactionnelles à l’article L. 6332-1-2 relatif à la compétence de ceux-ci pour recevoir des cotisations supplémentaires prévues soit par des accords de branche soit par des entreprises volontaires, pour tenir compte de la création des opérateurs de compétences

b. Un cadre financier renouvelé

Le nouveau périmètre des sections financières

Le du I remplace les dispositions de l’article L. 6332-1-3 relatif à la charte des bonnes pratiques établies par le FPSPP par des dispositions précisant les prestations qui peuvent être prises en charge par l’opérateur de compétences :

Dispositifs qui peuvent être pris en charge sur le fondement du II de l’article L. 6332-1 dans la rédaction en vigueur

Dispositifs qui peuvent pris en charge sur le fondement de l’article L. 6332-1-3 dans la rédaction proposée

Les formations relevant du plan de formation

Les actions concourant au développement des compétences au bénéfice des entreprises de moins de cinquante salariés

Le congé individuel de formation

Les formations financées par le compte personnel de formation, par délégation de la CDC, lorsqu’elles s’effectuent dans le cadre d’une transition professionnelle (« CPF transition »)

Les formations financées par le compte personnel de formation

[financées directement par la caisse des dépôts et consignations via France compétences]

Les périodes de professionnalisation

(supprimées)

Le contrat de professionnalisation

Les contrats d’apprentissage et de professionnalisation

Les dépenses de formation du maître d’apprentissage et du tuteur

La préparation opérationnelle à l’emploi

[n’est plus financée par des fonds mutualisés]

Les coûts de formation engagés pour faire face à de graves difficultés économiques conjoncturelles (si un accord de branche le prévoit)

Les coûts de formation engagés pour faire face à de graves difficultés économiques conjoncturelles (si un accord de branche le prévoit)

Les aides à la formation des salariés au sein de l’entreprise sont réservées aux entreprises de moins de cinquante salariés, ce qui constitue une rupture très forte avec le droit existant. Cette mesure tire les conséquences de l’insuffisance des dispositifs de mutualisation précédemment mis en place qui portaient sur des sommes faibles à redistribuer entre un nombre important d’entreprises.

La lecture combinée des dispositions de l’article 17 et du présent article conduit à un effort sans précédent pour les entreprises de moins de 50 salariés, notamment les TPE puisque ces dernières voient leur niveau de contribution baisser dans des proportions significatives.

Les autres modifications tiennent compte de plusieurs évolutions prévues par les dispositions du projet de loi :

– le remplacement du congé individuel de formation (CIF) par un dispositif de transition professionnelle financé par le compte personnel de formation (« CPF transition ») prévu à l’article 1er ;

– le financement du compte personnel de formation par la Caisse des dépôts et consignations prévu à l’article 1er ;

– le financement de l’alternance au contrat ainsi que l’obligation de formation des maîtres d’apprentissage et tuteur prévus aux articles 8 et 11 ;

– la suppression de la période de professionnalisation ;

– la préparation opérationnelle à l’emploi qui n’est plus financée par des fonds mutualisés.

Comme dans le droit en vigueur, l’article précise que l’opérateur de compétences ne peut financer directement ou indirectement les organisations professionnelles, à l’exception du remboursement des frais des membres de la direction.

Un nouveau cadre conventionnel stratégique avec l’État

Le du I réécrit l’article L. 6332-2, relatif aux conventions avec les chambres consulaires, qui prévoirait dans sa nouvelle rédaction une convention d’objectifs et de moyens, conclue chaque année entre l’État et l’opérateur, fixant les modalités de financement, le cadre d’action ainsi que les résultats attendus dans la conduite de leurs missions.

Ces conventions d’objectifs et de moyens, qui reposent aujourd’hui essentiellement sur des critères quantitatifs de qualité de la gestion, seraient ainsi profondément revues pour évaluer, reconnaître et encourager des politiques de performance conduites par les opérateurs.

Le du I procède à des modifications rédactionnelles rendues nécessaires par la substitution aux OPCA des opérateurs de compétences à l’article L. 6332-2-1 relatif aux incompatibilités dans l’exercice de la fonction d’administrateur de ceux-ci.

Le du I réécrit l’article L. 6332-3 en vue d’ajuster le champ des sections financières des opérateurs, réduites par ailleurs de cinq à trois :

Sections financières des OPCA dans le droit en vigueur

Sections financières des opérateurs de compétences dans le droit proposé

Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP)

[Financement direct par France Compétences]

Congé individuel de formation (CIF)

Compte personnel de formation pour les projets de transition professionnelle (CPF « transition »)

Compte personnel de formation (CPF)

[Financement direct par la Caisse des dépôts et consignations]

Actions de professionnalisation (contrat et période)

Actions de financement de l’alternance

Plan de formation

Développement des compétences au bénéfice des entreprises de moins de 50 salariés

Cette redéfinition des sections financières est la conséquence directe de celles des missions et des dépenses éligibles décrites ci-dessus.

Le du I abroge les articles L. 6332-3-1 à L. 6332-4 devenus sans objet, soit parce qu’ils concernent la collecte, soit parce qu’ils concernent une section financière supprimée.

Le du I réécrit l’article L. 6332-6 qui renvoie à un décret d’application les conditions d’application de la section consacrée aux OPCA dans le droit en vigueur, aux opérateurs de compétences dans le droit proposé.

Les modifications tiennent notamment compte de la suppression de la mission de collecte et de la création de France Compétences à l’article 16 du projet de loi.

Le décret proposerait, en plus de ce qui est prévu par le droit en vigueur, les conditions de nomination d’un administrateur provisoire en cas de défaillance de l’opérateur et les conditions de reversement et de gestion des différentes parts de la contribution unique. Il conviendra de préciser quelles hypothèses sont ainsi visées.

La suppression des fonds d’assurance formation

Comme évoqué plus haut, les fonds d’assurance formation avaient déjà perdu beaucoup de leurs spécificités dès lors que leur régime a été en grande partie aligné sur celui des OPCA. Alors que ces derniers deviennent des opérateurs de compétences, l’existence d’un régime juridique pour les FAF ne se justifie plus pour les salariés et nécessite une adaptation pour les non-salariés.

Le 10° du I abroge les articles L. 6332-7 et L. 6332-8 relatifs aux fonds d’assurance formation des salariés.

Le 11° du I abroge les dispositions en vigueur de l’article L. 6332-11 qui prévoit l’affectation d’une fraction de la collecte aux fonds d’assurance-formation des non-salariés pour les remplacer par un « fléchage » de deux fractions de la collecte :

– d’une part, vers le compte personnel de formation des travailleurs indépendants via la Caisse des dépôts et consignations ;

– d’autre part, au conseil en évolution professionnelle via France Compétences.

Les prestations éligibles pour chaque section

Le 12° du I renomme la section 3, consacrée dans le droit en vigueur au rôle des OPCA dans le financement de la professionnalisation et du CPF, en vue d’en faire une section consacrée à l’utilisation par les opérateurs de compétences des fonds pour la prise en charge de ses trois principales missions : l’alternance, le CPF et le développement des compétences pour les entreprises de moins de 50 salariés.

Dépenses éligibles à la première section consacrée à l’alternance

Le 13° du I réécrit l’article L. 6332-14 en vue de préciser les dépenses qui doivent être prises en charge par la section financière consacrée à l’alternance, à savoir :

– les contrats d’alternance au coût fixé par la branche ou, à défaut, par un accord signé par les organisations constitutives de l’opérateur de compétences interprofessionnel, ou en ultime recours, par décret ; ces coûts tiennent compte des recommandations de France Compétences résultant de son observation des coûts et des niveaux de prise en charge ;

– les dépenses d’investissement nécessaires à ces formations ;

– les dépenses exposées par les salariés assurant une fonction de tuteur ou de maître d’apprentissage, dans la limite d’un plafond horaire ou d’une durée maximale fixés par décret.

Ces dispositions dessinent, par conséquent, les contours du « coût au contrat ».

L’article prévoit également la possibilité pour l’opérateur de compétences de prendre en charge :

– les actions d’évaluation, d’accompagnement, d’inscription aux examens et de formation des bénéficiaires de contrats d’apprentissage lorsque celui-ci a été rompu (licenciement, redressement ou liquidation judiciaire de l’entreprise) ;

– les dépenses de tutorat externes à l’entreprise engagées pour les demandeurs d’emploi sans qualification mentionnés à l’article L. 6325-1-1, les personnes suivies par un référent avant le contrat, les personnes sans activité professionnelle durant les trois années qui ont précédé la signature de leur contrat de professionnalisation ;

– tout ou partie des pertes de ressources ou coûts liés à la mobilité hors du territoire des alternants.

Le 14° du I abroge les articles L. 6332-16 à L. 6332-16-1 devenus redondants ou incompatibles avec la rédaction proposée de l’article L. 6332-14.

Le 15° du I déplace à l’article L. 6332-15, sans les modifier, les dispositions de l’article L. 6332-17 qui prévoit que l’allocation d’assurance chômage peut être mobilisée pour financer des contrats de professionnalisation pour des demandeurs d’emploi de plus de 26 ans.

Dépenses éligibles aux fonds de la seconde section consacrée au CPF de transition

Le 16° du I rétablit un article L. 6332-16 qui prévoit que la section financière consacrée au compte personnel de formation de transition peut financer les frais pédagogiques et annexes d’une action éligible.

Dépenses éligibles aux fonds de la troisième section consacrée au développement des compétences dans les entreprises de moins de 50 salariés

Le 17° du I réécrit l’article L. 6332-17 en prévoyant que l’opérateur de compétences peut financer sur la section financière consacrée au développement des compétences dans les entreprises de moins de 50 salariés :

– des actions de formation du plan de développement des compétences, de la rémunération du salarié en formation et des frais annexes ;

– un abondement du compte personnel de formation du salarié ;

– des coûts de diagnostics et d’accompagnement des entreprises ;

– la formation de demandeurs d’emploi, dont la préparation opérationnelle à l’emploi.

Les modalités et priorités de prise en charge de ces frais, qui existaient déjà dans le droit en vigueur, sont définies par le conseil d’administration de l’opérateur de compétences.

Le 18° crée un nouvel article L. 6332-17-1 qui renvoie à un décret simple les conditions d’application de cette section consacrée à l’utilisation des fonds.

2. Un cadre transitoire permettant d’assurer une appropriation progressive de la réforme jusqu’en 2021

Le II prévoit les dispositions transitoires applicables jusqu’à l’entrée en vigueur des ordonnances transférant la collecte au réseau des URSSAF et au plus tard le 31 décembre 2020.

Les opérateurs de compétences peuvent pendant cette période financer des organismes de formation, et notamment le conseil en évolution professionnelle, la formation de demandeurs d’emploi et le compte personnel de formation, en plus de leurs obligations prévues par les dispositions pérennes du code présentées ci-dessus. Ces actions, qui ont donc vocation à être transférées à terme à France Compétences et à la Caisse des dépôts et consignations, sont alors prises en charge dans une section financière spécifique.

Le III prévoit par ailleurs les dispositions applicables pour assurer la transition entre les OPCA et les opérateurs de compétences.

Les OPCA au 31 décembre 2018 deviennent de plein droit des opérateurs de compétences agréés pour l’ensemble de l’année 2019. Pour poursuivre leur activité au-delà du 1er janvier 2020, les opérateurs ont l’obligation d’obtenir un nouvel agrément précédé par une convention de branche.

Cet agrément prend en compte la cohérence des champs professionnels et des filières économiques au regard des missions confiées. En l’absence d’accord au 1er juin 2019, l’autorité administrative désigne pour chaque branche l’opérateur de compétences agréé.

Les éventuels transferts de biens, de droits et d’obligations jusqu’au 31 décembre 2020 ne donnent lieu à aucun paiement, droit, taxe ou impôt.

B. L’ARTICLE 20 HABILITE LE GOUVERNEMENT À CONFIER AUX ORGANISMES DE RECOUVREMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE LA COLLECTE LÉGALE

L’article 20 autorise le Gouvernement à prévoir, conformément à la procédure prévue à l’article 38 de la Constitution, par voie d’ordonnances pendant un délai de dix-huit mois :

– l’organisation du recouvrement, de l’affectation et le contrôle de l’ensemble des contributions prévues aux articles 17 et 18 du projet de loi ;

– l’harmonisation des dispositions législatives du code du travail, du code général des impôts, du code de la sécurité sociale et du code rural et de la pêche maritime ;

– des modifications en vue d’assurer la cohérence des textes et l’abrogation des dispositions devenues sans objet.

Si cette habilitation relativement longue se justifie par la complexité de ce transfert des missions de recouvrement de prélèvements, lesquelles font régulièrement l’objet de délégations législatives au profit du Gouvernement, la rapporteure insiste sur les limites nécessaires de son champ : bien qu’elle porte sur « l’affectation » des contributions, elle n’a pas pour objet de permettre des modifications substantielles des choix fiscaux (taux, assiette, fraction) du Parlement.

Une vigilance particulière devra être portée sur ce processus de transfert qui constitue de l’avis de l’agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) sollicitée par la rapporteure un défi important, y compris au regard de l’expérience menée en 2010 de transfert des cotisations chômages.

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Outre huit amendements de coordination du Gouvernement et cinq amendements rédactionnels et de coordination de la rapporteure, la commission a adopté les amendements suivants :

– un amendement de la rapporteure qui complète les missions des opérateurs de compétences afin qu’ils promeuvent auprès des entreprises la formation en situation de travail (FEST) et la formation à distance (FOAD), reconnues pleinement à l’article 4 du projet de loi ; il s’agit d’inciter des entreprises qui n’envisagent pas nécessairement ces formes de formation, à y recourir en vue de construire des politiques de développement des compétences efficaces et variées ;

– un amendement de Mmes Vainqueur-Christophe et de Mme Bareigts qui prévoit la publication de la convention d’objectifs et de moyens entre l’État et les opérateurs de compétences ;

– un amendement du Gouvernement qui modifie le calendrier de mise en place des opérateurs de compétences ; les agréments des organismes existants expireraient en effet au 1er janvier 2019 au lieu du 1er janvier 2020 ; en l’absence de convention de branche désignant l’opérateur de compétences au 31 octobre 2018, l’autorité administrative désigne pour la branche concernée l’opérateur de compétences agréé ; il s’agit de désynchroniser deux modifications importantes que sont la procédure d’agrément et la mise en place du nouveau financement de l’alternance en vue d’assurer une meilleure mise en place de la réforme.

● A l’article 20, la commission a adopté un amendement de Mme Bénin et de M. Mathiasin qui renvoie au pouvoir réglementaire la détermination de la liste des informations relatives aux entreprises que les organismes du recouvrement (URSSAF, MSA, CGSS) doivent fournir à France compétences et aux opérateurs de compétences.

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Article 21
Contrôle de l’obligation de participation au développement de la formation professionnelle

Adopté par la commission avec modifications

L’article 21 simplifie et harmonise le régime de contrôle de la formation professionnelle dans le code du travail, tirant ainsi les conséquences de plusieurs modifications apportées par le projet de loi (la réunion des régimes juridiques de l’apprentissage et de la formation professionnelle continue au sein de la formation professionnelle, la création des opérateurs de compétences, la diversification des organismes chargés du conseil en évolution professionnelle). Il adapte également le régime des sanctions.

I. LE CONTRÔLE DES DÉPENSES DE FORMATION PROFESSIONNELLE ET D’APPRENTISSAGE SE CARACTÉRISE PAR DES PROCÉDURES DISTINCTES ET DES ACTEURS MULTIPLES

Tant le volume des dépenses engagées (24,9 milliards d’euros) que la nature des prestations versées par un nombre important d’acteurs à une multitude de prestataires (centres de formation d’apprentis et organismes de formation) exigent un contrôle étroit du champ de la formation professionnelle et de l’apprentissage. Ce contrôle, dont la responsabilité incombe en premier lieu à l’État, a pour principal objet la bonne utilisation des deniers publics à travers une évaluation juridique et parfois qualitative de la dépense.

La distinction entre l’apprentissage, modalité de formation initiale concurrente de l’éducation nationale, et la formation professionnelle continue se traduit dans le domaine du contrôle par deux organisations parallèles, malgré certaines synergies au niveau opérationnel.

A. LE CADRE ACTUEL DU CONTRÔLE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

1. Le contrôle de la formation professionnelle continue

● Le contrôle de la formation professionnelle continue est en réalité triple car il concerne à la fois l’origine des fonds reçus, la conformité de l’utilisation des fonds et la réalité des actions de formation.

Sur le plan opérationnel, il se situe à deux niveaux :

– le contrôle des employeurs par l’État qui vérifie que les contributions ont bien été versées par les employeurs aux OPCA, au titre de leur participation obligatoire au développement de la formation professionnelle (article L. 6361-1 du code du travail) (229) ; les employeurs doivent notamment pouvoir présenter les justificatifs établissant le bien-fondé des dépenses lorsque celles-ci sont libératoires de l’obligation fiscale et la réalité des actions de formation menées lorsqu’elles sont financées ou cofinancées par des fonds publics (article L. 6362-2)

– le contrôle des organismes dispensant des activités de formation ou qui les financent au titre de la contribution précitée (OPCA, fonds d’assurance formation des travailleurs indépendants).

Un contrôle est également exercé sur les activités d’accueil, d’information, d’orientation et d’évaluation en matière de formation professionnelle continue (article L. 6361-2).

● S’agissant du contrôle de l’obligation de contribution des entreprises, il ressort de l’administration fiscale qui peut se saisir à l’expiration du délai de paiement du recouvrement des sommes qui auraient dû être versées aux OPCA.

● S’agissant du contrôle du financement de l’action de formation proprement dite et des organismes qui la dispensent, les services déconcentrés du ministère du travail vérifient la nature des prestations effectuées et l’usage des fonds perçus à partir des informations obligatoirement mises à sa disposition par les organismes.

Ainsi, ces prestataires sont tenus d’envoyer à la Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (Dirrecte) un bilan pédagogique et financier annuel, présentant leurs principales données d’activité. Ils doivent en outre pouvoir présenter des pièces justificatives pour chaque demande de paiement et justifier de l’origine des fonds reçus et le bien-fondé des dépenses, ainsi que le détail des actions menées (articles L. 6362-5 et L. 6362-6).

Ces contrôles sont réalisés par les agents de l’inspection du travail, les inspecteurs de la formation professionnelle et des agents de la fonction publique formés, assermentés et commissionnés à cet effet par le préfet de région ou par le ministre lorsqu’il s’agit d’interventions au niveau national (article L. 6361-5).

2. Le contrôle de l’apprentissage

Comme pour la formation professionnelle continue, l’État contrôle les organismes publics chargés de collecter ou de financer les activités d’apprentissage, ainsi que les entreprises privées, lorsqu’elles ont conclu un contrat d’apprentissage.

● L’État exerce ainsi un contrôle administratif et financier sur les procédures de collecte et l’utilisation des ressources collectées par les organismes collecteurs de la taxe d’apprentissage (OCTA) (article L. 6252-4).

L’État contrôle également l’origine et l’emploi des fonds reçus, la nature, le bien-fondé et la réalité des dépenses exposées par les organismes gestionnaires de centres de formation d’apprentis (OGCFA) et par les établissements bénéficiaires de fonds de l’apprentissage et de subventions versés par les OCTA et les collectivités territoriales. L’État contrôle aussi les moyens mis en œuvre, la réalité de l’exécution et les dépenses pour assurer les prestations d’apprentissage des entreprises et établissements ayant conclu une convention avec les OGCFA (article L. 6252-4).

● Alors que le contrôle de la formation professionnelle se limite à un contrôle administratif et financier, l’apprentissage est également soumis à un contrôle pédagogique (article L. 6251-1). Les centres de formation d’apprentis peuvent ainsi être inspectés par l’État sous l’autorité du recteur d’académie (articles R. 6251-1 à R. 6251-5), par les services académiques de l’inspection de l’apprentissage (SAIA).

3. Des agents communs, une procédure commune

● À la notable exception du contrôle pédagogique des centres de formation d’apprentis, l’apprentissage et la formation professionnelle continue sont soumis à des corps de contrôle communs sur le plan administratif et financier.

Les 160 agents contrôlant la formation professionnelle continue, c’est-à-dire les agents de l’inspection du travail, les inspecteurs de la formation professionnelle et les agents publics formés, assermentés en commissionnés à cet effet (article L. 6361-5) sont également habilités à réaliser le contrôle des OCTA (article L. 6252-5).

Le contrôle administratif et financier des OGCFA, des bénéficiaires de fonds de l’apprentissage et subventions des OCTA, des collectivités territoriales, des entreprises et des établissements conventionnés sont exercés par ces mêmes agents concurremment avec les corps d’inspection de l’apprentissage (article L. 6252-6).

● Des dispositions similaires s’appliquent en matière de procédure de contrôle.

Ainsi, en matière de justifications à apporter, la situation est la même pour la formation professionnelle continue et l’apprentissage : tout organisme finançant ou exerçant des activités de formation professionnelle continue ou d’apprentissage doit communiquer les renseignements nécessaires aux agents de contrôle (articles L. 6252-7 à L. 6252-9 pour l’apprentissage et L. 6362-1 et L. 6362-2 pour la formation professionnelle continue).

L’administration peut procéder par contrôles sur pièces ou sur place dans les deux cas (articles L. 6252-4 pour l’apprentissage et L. 6362-8 pour la formation professionnelle continue).

Enfin, les sanctions prévues sont très similaires dans les deux champs : le manque de justificatifs relatifs à l’origine ou l’emploi des fonds, le bien-fondé et la conformité des dépenses et la réalité des actions prévues entraînent le remboursement des sommes versées par les organismes financeurs à ces organismes ou au Trésor public (articles L. 6252-10 pour l’apprentissage et L. 6362-3 pour la formation professionnelle continue). Les manquements constatés des OCTA peuvent donner lieu à une mise en demeure ou à un retrait de l’habilitation par l’autorité administrative compétente après mise en demeure (article L. 6252-11).

B. UN CONTRÔLE COMPLEXE ET PEU EFFICACE

Comme l’a relevé la Cour des comptes (230) dans son rapport annuel, plusieurs caractéristiques du marché de la formation professionnelle rendent les fraudes difficilement détectables : la diversité des acteurs, d’une part, mais aussi les très faibles barrières à l’entrée sur le marché des prestataires de formation, d’autre part.

● Une part importante des fraudes – dont le caractère intentionnel n’est pas toujours avéré – émane des organismes prestataires de formation. Si la plupart des fraudes détectées sont isolées et de faible ampleur (fausses listes d’émargement, surfacturation, majoration du nombre d’heures effectuées… (231)), certains mécanismes de grande envergure ont été mis au jour : en 2013, la Dirrecte d’Île-de-France a saisi le parquet de Paris pour une escroquerie évaluée à plusieurs dizaines de millions d’euros pour des faits intervenus entre 2007 et 2012 (232).

● Plusieurs facteurs expliquent ce développement important de la fraude en matière de prestations de formation. Le caractère immatériel des prestations facilite les possibilités de fraude, et le secteur des sociétés de formation est propice au blanchiment d’argent (233). La difficulté à détecter ces fraudes tient également au grand nombre d’organismes (76 551 en 2014) et à l’importante rotation sur ce marché (un tiers des prestataires présente moins de trois ans d’activité) (234). Cette forte rotation est facilitée par un accès souple à ce marché : les personnes souhaitant réaliser des actions de formation ne doivent effectuer qu’une déclaration peu contraignante auprès de l’administration (déclinaison de l’identité, du statut et de l’activité prévue). La diversité de statuts, entre organismes privés, formateurs individuels, organismes publics et parapublics jouerait également un rôle important.

Si l’essentiel des fraudes émane des prestataires de formation, certaines sont organisées par les employeurs – qui perçoivent par exemple un financement pour une formation dans le cadre d’un contrat de professionnalisation, sans dispenser cette formation au salarié. Enfin, des fraudes ont également été détectées au niveau des OPCA, consistant à créer des dossiers fictifs de remboursement (235).

160 agents de l’État (236) sont affectés au contrôle de la formation professionnelle ; ils contrôlent à la fois les actions de formation, les crédits du Fonds social européen cofinançant des actions de formation, la contribution supplémentaire à l’apprentissage et engagent chaque année entre 1 600 et 2 000 contrôles, pour l’essentiel sur les entreprises et les organismes de formation. Seulement 1 % environ des prestataires de formation susceptibles de l’être ont été contrôlés en 2014 (237) ; une simplification du contrôle est ainsi jugée nécessaire par la Cour qui relève dans son rapport d’activité 2017 que « la répartition des effectifs est non seulement déconnectée des priorités d’action identifiées au niveau national, mais également des flux d’activité » (238). Le rapport pointe notamment le fait que la politique de contrôle relève de la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), alors que les agents de contrôle sont rattachés aux Dirrectes et Diecctes.

II. L’ARTICLE 21 SIMPLIFIE ET AMÉLIORE LE CONTRÔLE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

1. Les modifications résultant de l’harmonisation du régime de contrôle de la formation professionnelle continue et de l’apprentissage

Le présent projet de loi procédant à une harmonisation des droits applicables à la formation professionnelle et à l’apprentissage (239), la distinction entre les deux parties du code du travail relatives au contrôle de la formation professionnelle continue, d’une part, de l’apprentissage, d’autre part, n’a plus d’objet. L’article 21 du projet de loi unifie en conséquence les modalités pour l’apprentissage et la formation professionnelle continue.

● Les 1°, b) du ,, b) du, a) du 10° et 15° du I procèdent aux modifications rédactionnelles rendues nécessaires par la suppression de la notion de formation professionnelle « continue » dans la partie du code relative au contrôle de la formation professionnelle respectivement aux articles :

– L. 6361-2 relatif au contrôle des activités d’accueil, d’information, d’orientation et d’évaluation ;

– L. 6361-3 autorisant les agents de contrôle à solliciter des experts sur les moyens mis en œuvre pour la formation professionnelle

– L. 6362-3 relatif à la justification de l’emploi des fonds de la formation professionnelle et la sanction prévue en cas de mésusage de ceux-ci ;

– L. 6362-5 relatif aux documents et pièces que les organismes contrôlés pour les activités de formation professionnelle qu’ils exercent doivent présenter lors du contrôle ;

– L. 6362-8 relatif à la nature du contrôle.

● Ce rassemblement du contrôle au sein du régime qui était celui de la formation professionnelle continue entraîne par conséquent un élargissement de son application aux organismes gestionnaires de centres de formation et d’apprentissage (CFA) non plus seulement sur l’origine et l’emploi des fonds versés (article L. 6252-4 du code du travail relatif au contrôle de l’apprentissage), mais aussi sur les actions de formation elles-mêmes.

L’article premier du projet de loi a par ailleurs redéfini les activités de formation professionnelle (240). En tirant les conséquences de cette nouvelle définition, l’article 21 procède à un élargissement des organismes soumis au contrôle administratif et financier de l’État. L’article L. 6313-1 (241) définit les quatre types d’actions qui entrent dans le champ de la formation professionnelle :

– les actions de formation ;

– les bilans de compétences ;

– les actions de validation des acquis de l’expérience ;

– les actions d’apprentissage.

Les , 2° b) du, 4°, 6°, a) et b) du 8°, 9°, a) du 11°, 13°, a) du 14° et 17° du I procèdent aux modifications rédactionnelles rendues nécessaires par la nouvelle définition des activités de formation respectivement aux articles :

– L. 6361-1 relatif aux actions conduites par les employeurs qui feront l’objet d’un contrôle ;

– L. 6361-2 relatif aux organismes soumis au contrôle ;

– L. 6362-1 relatif aux organismes tenus de transmettre aux agents de contrôle les renseignements nécessaires ;

– L. 6362-3 relatif à la justification de l’emploi des fonds de la formation professionnelle et la sanction prévue en cas de mésusage de ceux-ci ;

– L. 6362-4 et L. 6362-6 relatifs aux pièces que les employeurs et prestataires d’action de formation doivent présenter lors du contrôle ;

– L. 6362-7 relatif au versement de la pénalité dans le cas d’une décision de rejet d’une dépense visant la formation professionnelle ;

– L. 6362-7-2 relatif à la sanction en cas d’usage de documents visant à obtenir le versement indu d’une aide ;

– L. 6362-11 relatif à la liste des organismes que l’autorité administrative doit informer des constats opérés suite au contrôle.

2. Les modifications résultant de la création de nouveaux acteurs

La transformation des OPCA en opérateurs de compétences (242) entraîne notamment la fin de leur mission de collecte, ce qui implique de nombreuses modifications rédactionnelles.

● Le a) du du I tire ainsi les conséquences des modifications apportées par le projet de loi à propos des entités soumises au contrôle administratif et financier de l’État, notamment par la transformation des OPCA en opérateurs de compétences et la création de France Compétences, qui remplace le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels dans son champ de compétences, tout en assurant une mission de financement des organismes chargés de réaliser des conseils en évolution professionnelle (CEP).

Aussi, selon la nouvelle rédaction de l’article L. 6361-2, l’État exerce un contrôle administratif et financier sur les activités de formation professionnelle réalisées par les différents opérateurs et organismes, ceux mentionnés par l’article L. 6361-3, mais aussi les opérateurs de compétences et organismes chargés de réaliser des conseils en évolution professionnelle et les travailleurs indépendants.

Le 6° du I tire les conséquences de la substitution des opérateurs de compétences aux OPCA et de France Compétences au fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, ainsi que de la nouvelle mission de la Caisse des dépôts (243) comme gestionnaire technique et financier des comptes personnels de formation (CPF) en actualisant la liste des organismes tenus de transmettre aux agents de contrôle les renseignements nécessaires prévue à l’article L. 6362-1.

3. Les modifications résultant de la création de la contribution unique

Le du I supprime la sous-section 2 du chapitre Ier du titre VI, relative au contrôle de l’obligation de financement des employeurs.

Composée d’un article L. 6361-4 unique, elle habilite les agents de contrôle à contrôler le respect, par les employeurs, de leur obligation de développement de la formation professionnelle continue (chapitre Ier du titre III). Ces agents ne sont toutefois pas habilités à contrôler les travailleurs indépendants, membres des professions libérales et autres professions non salariées (sous-section 2 de la section IV). Cet article est sans objet dès lors que le contrôle des contributions des employeurs a vocation à être assuré, comme le prévoit l’article 20 du projet de loi, par les URSSAF (244) et, pour l’abondement obligatoire prévu à l’article L. 6323-13, par la DIRECCTE (cf. ci-dessous).

Le du I réécrit l’article L. 6362-2 relatif aux pièces que les employeurs doivent présenter aux agents de contrôle afin de tenir compte du fait que les articles L. 6331-2, L. 6331-9 à L. 6331-11, et L. 6331-28, relatifs à la contribution des employeurs à la formation professionnelle continue, ont été abrogés par l’article 17 du projet de loi.

Le 17° tire les conséquences des modifications apportées par le projet de loi quant au renforcement des opérateurs du conseil en évolution professionnelle, aux nouveaux financeurs, en les faisant figurer dans la liste des organismes que l’autorité administrative doit informer des constats opérés à la suite d’un contrôle.

4. Les modifications résultant des nouvelles règles relatives au compte personnel de formation

Le du I réécrit l’article L. 6361-1 en vue d’une harmonisation avec les modifications issues du projet de loi de la liste des organismes dont les actions de financement entraînent le contrôle des dépenses de formation engagées : il s’agit dorénavant de l’État, des collectivités territoriales, de Pôle emploi et des opérateurs de compétences.

Les obligations en matière de formation professionnelle prévues par l’article L. 6315-1 ont été modifiées par l’article 6 du projet de loi. Dans le droit proposé, le salarié doit bénéficier tous les deux ans d’un entretien professionnel concernant son évolution professionnelle, ses qualifications et son emploi, ainsi que deux des quatre mesures suivantes (trois mesures avant le présent projet de loi) :

– une action de formation ;

– l’acquisition d’éléments de certification ;

– une progression salariale ou professionnelle ;

– une proposition d’abondement de son compte personnel de formation au moins équivalente à la moitié des droits acquis du salarié (nouveau).

L’article L. 6323-13 dans la rédaction proposée à l’article 1er du projet de loi prévoit, en cas de non-respect de ces obligations, l’abondement dans des conditions définies en conseil d’État du CPF du salarié lésé et le versement d’une somme forfaitaire en cas de non-abondement du CPF. Le contrôle est opéré par les services de la DIRECCTE (245).

Les , du I et III inscrivent ainsi le respect du principe d’abondement parmi les objets du contrôle de l’État.

5. De nouvelles modalités de contrôle tournées vers l’efficacité de la dépense

L’article renforce le contrôle des organismes réalisant des actions de formation professionnelle en prévoyant le contrôle, non plus de la simple « réalité des actions », mais en contrôlant les objectifs définis, la réalité des actions et les moyens pour y parvenir.

Le c) du du I étend à l’article L. 6362-3 les buts que peuvent légalement poursuivre les prestataires de formation dans l’utilisation des fonds de la formation professionnelle qu’ils reçoivent. Ces nouveaux buts qui peuvent être pris en compte correspondent à ceux mentionnés aux articles L. 6313-2 à L. 6313-8 créés à l’article 4 du projet de loi (246). Ils intègrent donc les nouvelles catégories de formation ainsi que les différents objectifs que peuvent poursuivre les fonds (développement des qualifications dans l’entreprise, soutien aux demandeurs d’emploi, …).

Le du I inscrit ainsi dans les documents et pièces à présenter par les employeurs aux agents de contrôle, prévus à l’article L. 6362-4, ceux « justifiant les objectifs et la réalisation des actions » ; aussi, alors que les agents de contrôle doivent dans le droit en vigueur contrôler seulement la « réalité des actions de formation » entreprises par les employeurs, ceux-ci devraient dans le droit proposé justifier non plus seulement de l’existence des actions de formation prétendument réalisées, et ce sans moyen déterminé, mais des objectifs, de la réalisation des actions, ainsi que des moyens mis en œuvre pour atteindre les objectifs.

Les b) et c) du 10° du I posent à l’article L. 6362-5 relatif aux obligations des organismes de formation lors des opérations de contrôle l’exigence de respect des obligations aux dispositions réglementaires, en plus des dispositions légales, dans l’hypothèse où certaines règles d’utilisation des fonds seraient issues d’une norme réglementaire autonome

Dans le même esprit, le b) du 11° du I, qui modifie l’article L. 6362-6, vise à améliorer le contrôle de l’effectivité des actions de formation réalisées par les prestataires d’actions de formation les documents et pièces qui établissent non plus seulement « la réalité de ces actions » (de formation, au sens du L. 6313-1), mais « les objectifs et la réalisation de ces actions ainsi que les moyens mis en œuvre à cet effet ».

6. L’adaptation du régime des sanctions (247)

● Le 12° du I crée deux articles L. 6362-6-1 et L. 6362-6-2, dans la section 1 du chapitre II relative à l’accès aux documents et justifications à apporter, afin de prévoir des sanctions pour les organismes nouvellement créés (opérateurs de compétences) ou nouvellement contrôlés (organismes de réalisation des activités d’accueil, d’information, d’orientation et d’évaluation en matière de formation professionnelle). Ces deux articles prévoient des pénalités pour :

– les opérateurs de compétences, les organismes habilités à percevoir la contribution de financement des travailleurs indépendants (prévue à l’article L. 6331-48), et les organismes chargés d’apporter des conseils en évolution professionnelle financés par France Compétences qui auraient employé des fonds injustifiés, lorsqu’ils ont fait l’objet d’une décision de rejet de l’autorité administrative prévue à l’article L. 6362-10 ; ceux-ci doivent alors verser au Trésor public une pénalité financière correspondant au montant de la somme correspondant à l’emploi de fonds injustifié (article L. 6362-6-1 nouveau).

– les organismes réalisant des activités d’accueil, d’information, d’orientation et d’évaluation en matière de formation professionnelle et dont l’État participe au financement, qui auraient réalisé des dépenses non conformes à leur objet reversent à ce dernier une partie de ces dépenses, à due proportion de sa participation financière.

En revanche, plusieurs modifications apportées par l’article 21 suppriment des sanctions :

● Le b) du 14° du I réduit le champ de la faute mentionnée à l’article L. 6362-7 : celui-ci oblige, dans le droit en vigueur, l’employeur ou prestataire de formation ayant fait usage frauduleux de documents – pour se soustraire à ses obligations en matière de formation professionnelle ou pour percevoir indûment une aide – à reverser le montant indûment perçu ou « imputé à tort sur l’obligation en matière de formation » au Trésor public. Il est proposé de supprimer cette faute devenue sans objet.

En effet, les employeurs ne peuvent plus imputer des sommes indûment sur l’obligation en matière de formation, en raison de la modification des règles de contribution issue de l’article 17. Par ailleurs, le fait d’éluder ces obligations a vocation à être directement sanctionné par les URSSAF à partir du moment où celles-ci seront chargées de recouvrer les contributions.

● Le 16° du I supprime l’hypothèse d’un rejet des dépenses dans la procédure des versements des indemnités à l’article L. 6362-10.

Le c) du 11° du I précise à l’article L. 6362-6 que le remboursement prévu au second alinéa concerne uniquement les sommes « indûment » perçues et non la totalité, comme pouvait le faire croire la précédente rédaction).

7. Les dispositifs d’entrée en vigueur et transitoires

Le II définit les dates d’entrée en vigueur des dispositions du I.

Il instaure un régime spécifique pour les 2° et du I qui concernent les contrôles de la collecte et de l’application par les URSSAF et CMSA. Leur entrée en vigueur est logiquement conditionnée à celle de l’ordonnance prévue à l’article 20 autorisant ladite collecte (248).

Le III tire les conséquences du décalage entre l’entrée en vigueur de la majorité des dispositions du I et celle des alinéas  et  ; il instaure des dispositions transitoires afin d’assurer la permanence du contrôle sur les dépenses des employeurs au titre de leur obligation de participation au développement de la formation professionnelle pendant la période précédant l’entrée en vigueur des ordonnances organisant les modalités du contrôle de la collecte par le réseau des URSSAF. Le droit transitoire proposé correspond à l’application des articles L. 6361-1 (contrôle par l’État des anciennes contributions) et L. 6362-2 (justificatifs des anciennes contributions) dans la rédaction du droit en vigueur.

Le IV prévoit le maintien des procédures de contrôle de nature à constater des manquements de la part d’organismes qui auraient cessé leur activité, conformément aux nouvelles dispositions proposées par la loi trois ans après leur dernière activité.

Ces dispositions permettent de s’assurer que la disparition du cadre juridique n’entraîne pas une impunité pour les organismes qui auraient enfreint le cadre administratif et financier sous l’ancien état du droit.

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La commission a adopté un amendement rédactionnel de la rapporteure et deux amendements de coordination du Gouvernement.

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Chapitre VI
Dispositions outre-mer

Article 22
Dispositions applicables dans les départements et dans certaines collectivités de l’outre-mer

Adopté par la commission sans modification

L’article 22 procède à l’adaptation de l’application du projet de loi aux départements d’outre mer. Les modifications apportées sont pour l’essentiel de nature rédactionnelle.

Le I tire les conséquences de l’application de la réunion de l’essentiel des régimes de la formation professionnelle continue et de l’apprentissage en renommant le chapitre II du titre II du livre V de la sixième partie du code du travail consacré à l’apprentissage. Son intitulé devient « Dispositions spécifiques à l’apprentissage ».

Le II tire les conséquences de l’inapplication de l’article L. 214-3-1 du code de l’éducation (carte régionale des formations initiales arrêtée par le conseil régional) à l’apprentissage, issue de l’article 15 du projet de loi, pour le département de Mayotte en procédant à une précision rédactionnelle à l’article L. 6521-3 du code du travail

Le et le du III supprime l’adjectif « continue » qui qualifiait la formation professionnelle dans l’intitulé du chapitre III du titre II du livre V de la sixième partie, ainsi que dans la section 1 de ce même chapitre.

Les et du III modifient l’article L. 6523-1, qui prévoit dans le droit en vigueur la collecte par des OPCA interprofessionnels dans les départements d’outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. Ces ajustements rédactionnels tiennent compte de la fin de mission de collecte par les OPCA, et de la transformation de ces derniers en opérateurs de compétences.

Le du III fait de même à l’article L. 6523-2 qui prévoit que les OPCA interprofessionnels qui interviennent dans les collectivités précitées rendent des comptes aux OPCA à compétence nationale des fonds collectés.

Le du III abroge l’article L. 6523-5-3 qui prévoyait l’adaptation à Mayotte du taux de la contribution à la formation professionnelle continue, supprimée par l’article 17 du projet de loi.

Le du III réécrit l’article L. 6523-6-1 qui, dans le droit en vigueur, adapte la mise en œuvre du comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelle dans les collectivités citées au 3 et 4° du III afin de tenir compte de la réécriture de l’article L. 6123-3 à l’article 16 du projet de loi.

Comme aujourd’hui, la notion d’organisations « représentatives » est complétée par celle d’organisations « les plus représentatives au niveau régional », afin de tenir compte des spécificités du paysage patronal et syndical dans ces territoires.

Le du III abroge la section 3 ter qui comprend les articles L. 6523-6-2 et L. 6523-6-3 relatifs à l’adaptation respectivement dans les collectivités précitées hors Mayotte et à Mayotte des comités paritaires interprofessionnels régionaux pour l’emploi et la formation (COPAREF), supprimés par l’article 16 du projet de loi.

Le du III réécrit l’article L. 6523-7 qui renvoie, dans le droit en vigueur, à un décret en Conseil d’État les adaptations nécessaires à l’application des dispositions relatives à l’accès à des actions de formation professionnelle continue, aux obligations de l’employeur en matière de formation de ses salariés, au congé individuel de formation et au financement par les employeurs de la formation professionnelle.

L’ensemble de ces dispositifs étant entièrement revus par les autres articles du projet de loi, la rédaction proposée renvoie à un décret simple les modalités particulières d’application de l’ensemble de la partie du code du travail relative à la formation professionnelle. Sont notamment concernés le financement de la formation professionnelle et les opérateurs de compétences.

Le IV abroge le chapitre IV relatif à l’application de la validation des acquis de l’expérience (VAE) aux collectivités précitées.

Le V renvoie à un décret simple la suppression progressive du plafond de la sécurité sociale applicable à Mayotte pour le calcul de la contribution unique des employeurs de plus de 11 salariés en 2018, 2019, 2020 et 2021.

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Chapitre VII
Dispositions diverses et d’application

Article 23
Ratification d’ordonnances relatives à l’universalisation du compte personnel d’activité et au droit du travail applicable à Mayotte

Adopté par la commission sans modification

L’article 23 procède à la ratification de trois ordonnances relatives au droit du travail, sans y apporter de modification.

Les deux premières ordonnances concrétisent l’ambition d’universalité du compte personnel d’activité (CPA), inscrite dès la loi du 8 août 2016 ayant créé le dispositif. Elles ouvrent ainsi l’accès du CPA aux agents publics et à ceux des chambres consulaires.

La troisième ordonnance adapte le droit du travail à Mayotte, tirant les conséquences de la départementalisation de ce territoire. La partie législative du code du travail lui est ainsi applicable depuis le 1er janvier 2018 sous réserve d’un certain nombres d’adaptations, de dispositifs transitoires et d’entrées en vigueur échelonnées de certains dispositifs jusqu’au 1er janvier 2022.

I. LA CONCRÉTISATION DE L’UNIVERSALITÉ DU COMPTE PERSONNEL D’ACTIVITÉ

A. LE CHAMP DES DEUX HABILITATIONS RELATIVES AU COMPTE PERSONNEL D’ACTIVITÉ

● Le compte personnel d’activité (CPA) a été conçu, dès l’origine, comme un dispositif universel, ouvert à tout actif quel que soit son statut.

L’article 38 de la loi du 17 août 2015 (249) – qui a donné un premier fondement législatif au dispositif – prévoit qu’un CPA rassemble les droits sociaux personnels pour toute personne « indépendamment de son statut ».

L’article 39 de la loi du 8 août 2016 (250), par ailleurs, a posé les bases d’un CPA universel ouvert à tout actif. Inscrivant le dispositif dans le code du travail, l’article précité couvre dans un premier temps les salariés, les travailleurs indépendants, les membres des professions libérales et des professions non-salariés et leurs conjoints collaborateurs.

L’extension du CPA – et, le cas échéant, des dispositifs qui le composent, tel que le compte personnel de formation (CPF) –, aux agents publics et aux agents des chambres consulaires avait alors été renvoyée à un texte ultérieur, dans le cadre de deux habilitations accordées au Gouvernement pour légiférer par ordonnances pour ces deux publics.

Les spécificités et la technicité du droit de la fonction publique et les dispositions dérogatoires en matière de formation et de santé et de sécurité au travail justifiaient pleinement le recours à des habilitations à légiférer par voie d’ordonnances.

● La première habilitation, inscrite à l’article 44 de la loi du 8 août 2016 précitée, vise les agents publics.

Elle définit six objets, qui dépassent la seule extension du CPA aux agents publics pour procéder, dans le même temps, à une adaptation des règles en matière de formation et de santé et de sécurité au travail.

Le champ de l’habilitation couvre ainsi :

– la mise en œuvre d’un CPA pour chaque agent public, permettant l’information sur les droits à formation et les droits sociaux liés à la carrière professionnelle et l’utilisation des droits inscrits ;

– la définition des conditions d’utilisation et des modalités de gestion du compte ;

– la définition des règles de portabi