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N
° 1055

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 13 juin 2018.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2017 (n° 980),

PAR M. Joël GIRAUD,

Rapporteur général,

Député.

——

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 11

FICHE 1 : LE DÉFICIT 15

I. DES MESURES DU DÉFICIT DE L’ÉTAT DIVERSES 15

A. LA COMPTABILITÉ BUDGÉTAIRE 15

B. LA COMPTABILITÉ GÉNÉRALE 16

C. LA COMPTABILITÉ NATIONALE 17

II. UN DÉFICIT PUBLIC DE 2,6 % DU PIB POUR L’ESSENTIEL D’ORIGINE STRUCTURELLE 17

A. UN DÉFICIT PUBLIC QUI REPASSE SOUS LA BARRE DES 3 % DU PIB 18

1. Les comptes publics sont en déficit depuis 1975 et ont souvent dépassé 3 % du PIB au cours de la période récente 18

2. Le déficit public 2017 est légèrement moins élevé que prévu 20

3. Le déficit public diminue fortement en 2017 21

4. L’État porte la quasi-totalité du déficit public 22

B. LE DÉFICIT CONJONCTUREL ET LE DÉFICIT STRUCTUREL 23

1. Notion de déficit conjoncturel et structurel 24

2. Modalités de calcul 24

3. Hypothèses du Gouvernement 25

4. Avis du Haut Conseil des finances publiques 28

III. UN DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT DE 67,7 MILLIARDS D’EUROS, EN BAISSE DE 1,4 MILLIARD D’EUROS 29

A. FORMATION DU SOLDE BUDGÉTAIRE 2017 29

B. ANALYSE DE L’ÉCART PAR RAPPORT AUX PRÉVISIONS 30

C. ANALYSE D’EXÉCUTION À EXÉCUTION 31

IV. UN RÉSULTAT PATRIMONIAL NÉGATIF DE 61 MILLIARDS D’EUROS 32

FICHE 2 : LES RECETTES DE L’ÉTAT EN 2017 35

I. LES RECETTES FISCALES DE L’ÉTAT 36

A. MONTANT GLOBAL 36

B. RETRAITEMENTS NÉCESSAIRES POUR UNE JUSTE ANALYSE ÉCONOMIQUE DES RECETTES FISCALES DE L’ÉTAT 38

1. Les retraitements récurrents 38

a. Les recettes fiscales sont minorées des dégrèvements et remboursements des impôts locaux 38

b. Les recettes fiscales du seul budget général ne rendent pas compte de la totalité des recettes fiscales de l’État 39

2. Les retraitements spécifiques à l’exercice 2017 41

a. La comptabilisation des droits d’enregistrement 41

b. Les conséquences de l’annulation de la taxe de 3 % sur les montants distribués 41

3. La présentation des recettes à la suite de ces retraitements 42

C. EXAMEN GÉNÉRAL DES RECETTES FISCALES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT 43

1. Analyse d’exécution à exécution 43

a. Une forte évolution spontanée 45

b. Des mesures législatives de baisse des impôts 45

c. Des mesures de périmètre et de transfert importantes qui se sont neutralisées 46

2. Analyse par rapport à la prévision 46

D. EXAMEN IMPÔT PAR IMPÔT 47

1. La taxe sur la valeur ajoutée 48

a. Analyse d’exécution à exécution 48

b. Analyse de l’écart avec la prévision 48

2. L’impôt sur le revenu 49

a. Analyse d’exécution à exécution 49

b. Analyse de l’écart avec la prévision 50

3. L’impôt sur les sociétés 50

a. Analyse d’exécution à exécution 50

b. Analyse de l’écart avec la prévision 51

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques 51

a. Analyse d’exécution à exécution 52

b. Analyse de l’écart avec la prévision 52

5. Les autres recettes fiscales du budget général 53

II. LES RECETTES NON FISCALES DE L’ÉTAT 54

A. LES DIVIDENDES ET RECETTES ASSIMILÉES 54

B. LES AUTRES RECETTES NON FISCALES 55

1. Les produits du domaine de l’état 55

2. Les produits de la vente de biens et services 55

3. Les remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières 55

4. Les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite 55

5. Les recettes diverses 56

FICHE 3 : LES DÉPENSES DE L’ÉTAT 57

I. LES DÉPENSES 2017 RESSORTENT EN AUGMENTATION PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE ET AUX NORMES DE DÉPENSES 57

A. LES DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL SONT SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS 57

1. Les dépenses nettes sont supérieures à la prévision de la loi de finances initiale 57

2. La surconsommation importante et exceptionnelle de la mission Remboursements et dégrèvements 62

3. Les dépenses financées par fonds de concours sont globalement conformes aux prévisions 63

C. LES DÉPENSES EXÉCUTÉES SONT LÉGÈREMENT SUPÉRIEURES AUX NORMES DE DÉPENSES 63

1. Les normes de dépenses sont légèrement dépassées en 2017, malgré des économies de constatation 63

a. Un léger dépassement des deux normes de dépenses, en volume et en valeur 63

b. Un niveau élevé d’économies de constatation (prélèvements sur recettes et contributions au CAS Pensions) 65

2. La révision des normes de dépenses à compter de 2018 66

III. L’ÉVOLUTION DES DÉPENSES PAR NATURE 67

A. AUGMENTATION SIGNIFICATIVE DES DÉPENSES DE PERSONNEL 68

B. HAUSSE SENSIBLE DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT 69

C. AUGMENTATION RAPIDE DES DÉPENSES D’INTERVENTION 70

D. PROGRESSION NETTE DES DÉPENSES D’OPÉRATIONS FINANCIÈRES 70

E. STABILITÉ DES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT 70

IV. L’AUGMENTATION CONTINUE DES RESTES À PAYER 71

A. UNE AUGMENTATION DES RESTES À PAYER DE 11 MILLIARDS D’EUROS EN 2017 71

1. L’augmentation importante de restes à payer entre 2016 et 2017 71

2. La dynamique des restes à payer 72

B. LA VOLONTÉ DE LIMITER L’AUGMENTATION DES RESTES À PAYER EN LOI DE PROGRAMMATION 72

FICHE 4 : LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS INTERVENUES EN COURS D’EXERCICE 73

I. LA MOBILISATION TOUJOURS FORTE DE LA RÉSERVE DE PRÉCAUTION 74

A. L’IMPORTANTE MISE EN RÉSERVE DE CRÉDITS 74

B. LES CRITIQUES RELATIVES AU DÉTOURNEMENT DE L’OBJET DE LA RÉSERVE DE PRÉCAUTION 76

II. LA PRIORITÉ DONNÉE À L’UTILISATION DE DÉCRETS D’AVANCE ET D’ANNULATION 77

A. L’UTILISATION DES DÉCRETS D’AVANCE POUR UN NIVEAU INÉDIT DE MOUVEMENTS DE CRÉDITS 77

1. Les mouvements inédits de crédits pris par décrets d’avance 77

2. Le détail des mouvements de crédits pris par les deux décrets d’avance en 2017 78

B. LES QUATRE DÉCRETS D’ANNULATION PRIS EN 2017 81

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LES DEUX LOIS DE FINANCES RECTIFICATIVES DE DÉCEMBRE 2017 82

A. PREMIÈRE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE DU 1ER DÉCEMBRE 2017 84

B. SECONDE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE DU 28 DÉCEMBRE 2017 84

IV. LES MODIFICATIONS RÉGLEMENTAIRES 88

A. LES FONDS DE CONCOURS ET ATTRIBUTIONS DE PRODUITS 91

B. LES REPORTS DE CRÉDITS 91

C. LES AUTRES MOUVEMENTS RÉGLEMENTAIRES 93

V. LES MODIFICATIONS ENGAGÉES PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT 93

A. LES OUVERTURES ET ANNULATIONS PORTANT SUR LE BUDGET GÉNÉRAL 93

B. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS RELATIFS AUX BUDGETS ANNEXES ET AUX COMPTES SPÉCIAUX 94

FICHE 5 : LES COMPTES SPÉCIAUX 97

I. LE SOLDE DES COMPTES SPÉCIAUX 97

II. LES COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE 99

A. L’EXCÉDENT DU CAS CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS 100

B. L’EXCÉDENT DU CAS PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE 101

C. L’EXCÉDENT DU CAS PENSIONS 101

D. LE DÉFICIT DU CAS PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT 103

E. LE DÉFICIT DU CAS TRANSITION ÉNERGÉTIQUE 104

III. LES COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS 105

IV. LES COMPTES DE COMMERCE 106

V. LES COMPTES D’OPÉRATIONS MONÉTAIRES 108

FICHE 6 : LE SUIVI DES EFFECTIFS DE L’ÉTAT 109

I. UNE CONSOMMATION DES EMPLOIS EN PROGRESSION, MAIS RESPECTUEUSE DES PLAFONDS D’EMPLOIS 109

A. LA HAUSSE DE LA CONSOMMATION D’EMPLOIS 109

B. LE RESPECT TECHNIQUE DES PLAFONDS D’EMPLOIS FIXÉS EN LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES ET EN LOI DE FINANCES 112

1. Le plafond fixé en loi de programmation des finances publiques n’a pas été respecté en loi de finances initiale 112

2. Le respect des plafonds d’emploi en exécution 113

II. UNE ACCÉLÉRATION DES CRÉATIONS D’EMPLOIS EN 2017, DU FAIT DES MESURES PRIORITAIRES DÉFINIES PAR LE PRÉCÉDENT GOUVERNEMENT 114

A. UNE DYNAMIQUE CROISSANTE DES CRÉATIONS D’EMPLOIS AU SEIN DE L’ÉTAT 114

B. DES MINISTÈRES PRIORITAIRES AYANT BÉNÉFICIÉ D’IMPORTANTES CRÉATIONS D’EMPLOIS 116

1. Le ministère de l’éducation nationale, premier bénéficiaire des créations d’emplois 117

2. Le ministère de la justice, un niveau élevé de créations d’emplois en 2017 118

3. Le ministère de l’intérieur, un ministère qui reste prioritaire 119

4. Le ministère de la défense, des recrutements excédentaires en gestion 119

FICHE 7 : LA DETTE DE L’ÉTAT 121

I. L’ACCÉLÉRATION DE L’ENDETTEMENT DE L’ÉTAT 121

A. UNE AUGMENTATION RAPIDE DE L’ENCOURS DE DETTE DE L’ÉTAT 121

1. La progression de l’encours total de dette négociable de l’État 121

2. La transformation de la composition de la dette négociable de l’État 122

B. UN BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT INFÉRIEUR AUX PRÉVISIONS 123

C. LES RESSOURCES DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT 125

1. Les émissions de titre à moyen et long terme 125

2. La diminution de l’encours de titres à court terme 125

3. La normalisation du niveau des primes à l’émission 125

4. La variation des dépôts des correspondants 127

5. La variation des disponibilités du Trésor 128

II. UNE REMONTÉE DE LA CHARGE DE LA DETTE, POUR LA PREMIÈRE FOIS DEPUIS 2011 128

A. UNE CHARGE DE LA DETTE SUPÉRIEURE À L’EXERCICE 2016 128

B. UNE CHARGE DE LA DETTE SUPÉRIEURE AUX PRÉVISIONS DE LA LOI DE FINANCES INITIALE 130

FICHE 8 : LA COMPTABILITÉ GÉNÉRALE DE L’ÉTAT 131

I. LE BILAN DE L’ÉTAT : UNE SITUATION NETTE PATRIMONIALE NÉGATIVE POUR PLUS DE 1 260 MILLIARDS D’EUROS 132

A. PLUS DE 1 000 MILLIARDS D’EUROS D’ACTIF 132

1. Des immobilisations, en hausse, qui constituent l’essentiel de l’actif 133

2. Un actif circulant en légère baisse 134

3. Une trésorerie disponible qui augmente 134

B. UN PASSIF DE PRÈS DE 2 300 MILLIARDS D’EUROS 134

1. Un passif principalement constitué de dettes financières 134

2. Des dettes non financières en hausse qui progressent 135

3. Des provisions pour risques et charges également en hausse 135

4. Une trésorerie passive substantielle 135

II. LE COMPTE DE RÉSULTAT DE L’ÉTAT : UN RÉSULTAT PATRIMONIAL NÉGATIF DE 61 MILLIARDS D’EUROS 136

A. LE CYCLE DE FONCTIONNEMENT 136

B. LE CYCLE D’INTERVENTION 136

C. LE CYCLE FINANCIER 136

D. LES PRODUITS RÉGALIENS NETS 137

III. LES ENGAGEMENTS HORS BILAN 137

IV. LA POURSUITE DES PROGRÈS EN MATIÈRE DE CERTIFICATION DES COMPTES 138

AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES ET PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES 141

AUDITION DE M. GÉRALD DARMANIN, MINISTRE DE L’ACTION ET DES COMPTES PUBLICS 167

EXAMEN EN COMMISSION 183

Article liminaire : Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2017 187

Article 1er : Résultats du budget de l’année 2017 189

Article 2 : Tableau de financement de l’année 2017 189

Article 3 : Résultat de l’exercice 2017 Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe 190

Article 4 : Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement 191

Article 5 : Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement 192

Article 6 : Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes 193

Après l’article 6 195

ANNEXE 1 : CALENDRIER DES COMMISSIONS D’ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES (CEPP) 203

ANNEXE 2 : LISTE DES PROPOSITIONS DE RÉSOLUTION DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX 209

INTRODUCTION

Le présent projet de loi de règlement a fait l’objet, pour la première fois cette année, d’une procédure renforcée d’examen par l’Assemblée nationale. Celle-ci a mis en place un « printemps de l’évaluation », marqué par l’organisation de commissions d’évaluation des politiques publiques (CEPP) du 30 mai au 12 juin, au cours desquelles les ministres compétents ont été auditionnés par la commission des finances et les rapporteurs spéciaux ont présenté leurs travaux concentrés sur des thèmes précis d’évaluation.

Ces évaluations ciblées ont donné lieu à la rédaction par les rapporteurs spéciaux, qui se sont particulièrement mobilisés, de quarante-cinq rapports, annexés au présent rapport général, mais aussi à la rédaction de vingt propositions de résolution, dont sept seront inscrites à l’ordre du jour et discutées lors des séances publiques des 18, 19 et 20 juin prochain.

Conformément à la logique de résultat instituée par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) (1), il était important de renforcer l’attention que le Parlement porte aux projets de lois de règlement. Ceux-ci comportent en effet un ensemble significatif d’informations présentées dans les documents suivants :

– cinquante-deux rapports annuels de performances (RAP) portant sur les missions du budget général, les budgets annexes, les comptes d’affectation spéciale, les comptes de concours financiers, les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires ;

– deux annexes qui développent l’examen des opérations liées au budget général, ainsi qu’aux comptes spéciaux et aux budgets annexes ;

– le compte général de l’État, son rapport de présentation, le rapport sur le contrôle interne comptable de l’État et de ses organismes publics, ainsi que la balance générale des comptes de l’État.

Par ailleurs, la Cour des comptes publie un rapport sur l’exécution du budget de l’État et soixante-six notes d’analyse de l’exécution budgétaire (NEB). Pour la première fois, elle présentera ses observations et recommandations en séance publique le 18 juin prochain.

Cette première expérience, réussie, sera appelée à se renouveler et à s’amplifier lors des prochains exercices.

Le présent projet de loi de règlement est le premier à porter, au moins en partie, sur une période dont la majorité parlementaire et le Gouvernement sont responsables.

Les actions mises en œuvre depuis le début de la présente législature ont permis de faire passer le déficit public de la France sous la barre des 3 % du produit intérieur brut (PIB).

Côté dépenses, le Gouvernement a pris des mesures exceptionnelles portant sur plus de 5 milliards d’euros pour faire face aux importantes sous-budgétisations révélées par la Cour des comptes dans son audit du mois de juin sur la situation des finances publiques.

Côté recettes, la première loi de finances rectificative pour 2017 a créé des contributions exceptionnelles à l’impôt sur les sociétés pour environ de 5 milliards d’euros, afin de remédier à l’annulation, le 6 octobre 2017, par le Conseil constitutionnel de la taxe à 3 % sur les montants distribués.

Au total, l’amélioration des finances publiques est due à l’action de l’actuelle majorité à hauteur de plus de 10 milliards d’euros, soit près d’un demi-point de PIB. Sans cette action, le déficit public – mesuré par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) à 2,6 % du PIB en 2017 – ne serait pas repassé sous la barre des 3 % du PIB et la France n’aurait pas pu sortir de la procédure de déficit excessif dont elle fait l’objet depuis 2009.

Compte tenu de ces résultats, le Fonds monétaire international (FMI), que le Rapporteur général a rencontré à deux reprises au cours du mois, une fois à Washington et une fois à Paris dans le cadre de la mission de 2018 au titre de l’article IV des Statuts du FMI, a souligné « les progrès impressionnants » de la France qui est devenue « un chef de file des réformes en Europe ».

Le déficit public repasse sous la barre des 3 % du PIB pour la première fois depuis 10 ans et le déficit de l’État se réduit plus rapidement que prévu (fiche 1 : déficit).

Les recettes de l’État progressent fortement, tirées par la reprise de la croissance économique (fiche 2 : les recettes de l’État).

Les dépenses de l’État sont supérieures aux prévisions de la loi de finances initiale et aux normes de dépenses (fiche 3 : les dépenses de l’État).

Les mouvements relatifs aux crédits budgétaires ont été significatifs au cours de l’exercice 2017, afin de maîtriser la dynamique de la dépense (fiche 4 : les modifications de crédits intervenues en cours d’exercice).

Le solde des comptes spéciaux est nettement excédentaire (fiche 5 : les comptes spéciaux).

Les créations de postes se sont poursuivies en 2017, principalement dans les ministères identifiés comme prioritaires (fiche 6 : le suivi des effectifs de l’État).

L’endettement de l’État poursuit sa progression en 2017, à un rythme plus rapide qu’au cours des deux exercices précédents (fiche 7 : la dette de l’État).

La comptabilité générale de l’État, qui fait encore l’objet de quatre réserves substantielles dans l’acte de certification de la Cour des comptes, fait apparaître une situation nette négative de 1 260 milliards d’euros (fiche 8 : la comptabilité générale de l’État).

FICHE 1 : LE DÉFICIT

La loi de règlement arrête le déficit public – toutes administrations publiques confondues – et le déficit de l’État. Le premier est mesuré selon les principes de la comptabilité nationale et le second selon ceux de la comptabilité budgétaire et générale. Ces différents types de comptabilité ont des objets différents (I).

LE DÉFICIT EN 2017

Déficit public

(toutes administrations publiques)

Comptabilité nationale

59,5 milliards d’euros

soit 2,6 % du PIB

 

Déficit de l’État

Comptabilité budgétaire

67,7 milliards d’euros

Comptabilité générale

61,0 milliards d’euros

Comptabilité nationale

64,3 milliards d’euros

Source : INSEE et présent projet de loi de règlement.

La mesure du solde public, exprimé en pourcentage de PIB, permet d’adopter une vision intégrée de l’ensemble des finances publiques et de vérifier si la France respecte ses engagements européens (II).

La mesure du solde de l’État selon les principes de la comptabilité budgétaire permet d’appréhender son besoin de financement annuel (III).

La mesure du résultat patrimonial permet de déterminer la part de la variation annuelle du patrimoine de l’État qui résulte de la différence entre ses produits et ses charges comptables (IV).

I. DES MESURES DU DÉFICIT DE L’ÉTAT DIVERSES

Historiquement, les lois de règlement ont d’abord porté sur la comptabilité budgétaire (A), puis la comptabilité générale (B) et, enfin, la comptabilité nationale (C).

A. LA COMPTABILITÉ BUDGÉTAIRE

Traditionnellement, l’examen de la loi de règlement avait pour but de débattre uniquement de l’exécution du budget de l’État selon les principes d’une comptabilité budgétaire, c’est-à-dire une comptabilité de trésorerie au sein de laquelle les recettes et les dépenses sont enregistrées lors des encaissements et des décaissements. Il s’agit encore aujourd’hui de la comptabilité la plus observée et la plus commentée car elle permet de mesurer le déficit budgétaire et de vérifier le respect des autorisations parlementaires de dépenses.

La tenue d’une comptabilité budgétaire est prévue par l’article 27 de la LOLF (2).

L’article 28 de la LOLF précise ainsi que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées » et que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées ». La LOLF prévoit une nomenclature des comptes du budget de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux), une nomenclature par destination (mission, programme, action) et une nomenclature par nature (titres, catégories).

Les résultats du budget de l’État pour 2017 sont arrêtés par l’article 1er du présent projet de loi de règlement. Le déficit budgétaire forme, avec l’amortissement de la dette, le besoin de financement de l’État arrêté à l’article 2. Le suivi des autorisations de dépenses et des éventuels reports du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux est assuré par les articles 4, 5 et 6.

B. LA COMPTABILITÉ GÉNÉRALE

Depuis 2006, une comptabilité générale de l’État est annexée au projet de loi de règlement. Cette comptabilité dite « d’engagements » est tenue selon les mêmes principes qu’une comptabilité d’entreprise. Les charges et les produits sont rattachés à l’exercice durant lequel les droits et obligations sont nés, indépendamment de la date de paiement ou d’encaissement effectif.

La comptabilité générale permet d’appréhender également des produits et charges qui ne donnent pas lieu à des flux de trésorerie, et qui ne sont donc pas retracés par la comptabilité budgétaire, comme les dotations aux amortissements et aux provisions. Elle retrace aussi les opérations de nature purement patrimoniale (immobilisations, créances, dettes, etc.), qui ne sont pas décrites en loi de finances, et qui n’ont pas d’impact sur le solde public en comptabilité nationale. La comptabilité générale offre ainsi la possibilité de mesurer les variations annuelles du patrimoine de l’État.

Elle fait généralement l’objet de peu de commentaires dans le débat public, malgré l’enrichissement de l’information qu’elle a initié. Cela s’explique, notamment, par son caractère nouveau et perfectible – par ailleurs, elle fait encore l’objet de plusieurs réserves substantielles exprimées par la Cour des comptes dans l’acte de certification qui accompagne le présent projet de loi de règlement.

Les résultats des comptes de l’État pour 2017 sont arrêtés par l’article 3 du présent projet de loi de règlement.

Article 30 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances

La comptabilité générale de l’État est fondée sur le principe de la constatation des droits et obligations. Les opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d’encaissement.

Les règles applicables à la comptabilité générale de l’État ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu’en raison des spécificités de son action.

Elles sont arrêtées après avis d’un comité de personnalités qualifiées publiques et privées dans les conditions prévues par la loi de finances. Cet avis est communiqué aux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et publié.

C. LA COMPTABILITÉ NATIONALE

Enfin, depuis 2013, l’examen du projet de loi de règlement permet, au travers de l’article liminaire, de porter une appréciation sur le résultat en comptabilité nationale de l’ensemble des administrations publiques, c’est-à-dire non seulement de l’État mais également des divers organismes d’administration centrale (ODAC), des administrations de sécurité sociale (ASSO) et des administrations publiques locales (APUL).

La comptabilité nationale est établie par l’INSEE et s’inscrit dans un champ d’analyse macroéconomique. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du Système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne.

Les résultats de la comptabilité nationale sont abondamment commentés, en particulier le niveau de déficit exprimé en pourcentage du PIB qui joue un rôle essentiel dans le cadre de la surveillance des finances publiques au niveau européen. Ce sont ainsi les résultats de la comptabilité nationale qui permettent de savoir si la France respecte ou non la règle selon laquelle le déficit ne peut excéder 3 % du PIB prévue par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (protocole n° 12).

II. UN DÉFICIT PUBLIC DE 2,6 % DU PIB POUR L’ESSENTIEL D’ORIGINE STRUCTURELLE

L’article liminaire du présent projet de loi de règlement et d’approbation des comptes comprend un tableau de synthèse mentionnant le solde public et sa décomposition entre sa composante structurelle et sa composante conjoncturelle.

Article 8 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

La loi de règlement comprend un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de l’année à laquelle elle se rapporte. Le cas échéant, l’écart aux soldes prévus par la loi de finances de l’année et par la loi de programmation des finances publiques est indiqué. Il est également indiqué, dans l’exposé des motifs du projet de loi de règlement, si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de finances de l’année et dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques.

Le tableau de synthèse des soldes de l’article liminaire mentionne pour 2017 un déficit public de 2,6 % du PIB (A).

La composante structurelle du déficit public s’élève à 2,2 % du PIB, soit 85 % du déficit global (B).

A. UN DÉFICIT PUBLIC QUI REPASSE SOUS LA BARRE DES 3 % DU PIB

La France connaît un déficit public depuis 1975 et celui-ci a souvent dépassé les 3 % du PIB dans la période récente.

Il diminue fortement en 2017 et est légèrement moins élevé que prévu.

Il se concentre désormais sur l’État, et plus marginalement sur les ODAC.

1. Les comptes publics sont en déficit depuis 1975 et ont souvent dépassé 3 % du PIB au cours de la période récente

Le dernier excédent public constaté date de 1974. Cette année-là, alors que les effets du premier choc pétrolier commencent à se faire sentir, les comptes publics affichent un solde légèrement positif de 0,1 % du PIB.

Depuis 1975, les comptes de la France sont en déficit.

LE DÉFICIT PUBLIC DEPUIS 1974

(en % du PIB)

(en orange, les déficits supérieurs à 3 % du PIB)

Année

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Solde

0,1

– 2,8

– 1,6

– 1,1

– 1,8

– 0,5

– 0,4

– 2,4

– 2,8

– 2,8

– 2,7

                       

Année

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Solde

– 2,9

– 3,2

– 2,0

– 2,5

– 1,8

– 2,4

– 2,8

– 4,6

– 6,3

– 5,4

– 5,1

                       

Année

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Solde

– 3,9

– 3,6

– 2,4

– 1,6

– 1,3

– 1,4

– 3,1

– 3,9

– 3,5

– 3,2

– 2,3

                       

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde

– 2,5

– 3,2

– 7,2

– 6,8

– 5,1

– 4,8

– 4,0

– 3,9 

– 3,6

– 3,4

– 2,6

* prévision de la loi de finances pour 2017.

Source : INSEE.

La barre des 3 % de déficit public a été franchie à quatre périodes :

– une première fois, très brièvement, en 1986 ;

– une deuxième fois, pour une période de six années entre 1992 et 1997 ;

– une troisième fois, pour une période de quatre années entre 2002 et 2005 ;

– une quatrième fois, et il s’agit de la période tout à la fois la plus récente et la plus longue, entre 2008 et 2016 soit au total neuf années consécutives.

Entre 2002 et 2016, le déficit public annuel de la France a été supérieur à 3 % du PIB à treize reprises en quinze exercices.

L’exercice 2017 marque donc le retour sous la barre des 3 % du PIB, ce qui permet à la France de sortir de la procédure de déficit excessif dont elle fait l’objet depuis 2009. Le 20 mai dernier, la Commission européenne a ainsi recommandé la clôture de la procédure de déficit excessif contre la France.

La procédure de déficit excessif ouverte à l’encontre de la France

La France fait l’objet d’une procédure de déficit excessif depuis le 27 avril 2009. Le Conseil de l’Union européenne avait alors accordé un délai à la France jusqu’en 2012 pour corriger son déficit. Le 2 décembre 2009, le Conseil a accordé un nouveau délai à la France jusqu’en 2013. Le 21 juin 2013, ce délai a été reporté à 2015. Enfin, le 10 mars 2015, ce délai a été porté à 2017.

Au plus fort de la crise, quinze États de la zone euro ont fait l’objet simultanément d’une procédure de déficit excessif au titre de l’année 2010. L’Espagne est le dernier État de la zone euro à faire l’objet d’une procédure de déficit excessif avec la France.

2. Le déficit public 2017 est légèrement moins élevé que prévu

La loi de finances initiale (LFI) pour 2017 (3) prévoyait un déficit public de 2,7 % du PIB.

Les deux lois de finances rectificatives (LFR 1 et LFR 2) (4) adoptées en fin d’année sous cette législature avaient légèrement relevé la prévision de déficit public à 2,9 % du PIB.

En exécution le déficit public s’est élevé à 2,6 % du PIB, soit 0,1 point de moins que prévu en LFI et 0,3 point de moins que prévu en LFR 1 et LFR 2.

Le déficit public est également inférieur de 0,2 point à l’objectif communiqué à la Commission européenne à l’occasion de la transmission du programme de stabilité d’avril 2017.

De même, le déficit public est inférieur de 0,1 point à celui qui était prévu par la précédente loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (LPFP 2014-2019) (5) et de 0,3 point à celui anticipé par l’actuelle loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (6).

Enfin, le déficit public pour 2017 se situe en deçà du niveau recommandé par le Conseil de l’Union européenne le 10 mars 2015 dans le cadre de la procédure de correction du déficit excessif.

TRAJECTOIRE DU SOLDE PUBLIC

(en % du PIB)

Fondement

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Loi du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

– 4,4

– 4,1

– 3,6

– 2,7

– 1,7

– 0,7

Recommandations du Conseil de l’Union européenne du 10 mars 2015

– 4,3

– 4,0

– 3,4

– 2,8

Déficit public constaté

– 3,9

– 3,6

– 3,4

– 2,6

Source : commission des finances.

La programmation pluriannuelle des finances publiques

Deux types de documents juridiques fixent un cadre pluriannuel pour les finances publiques et déterminent une trajectoire de réduction des déficits public et structurel.

En droit interne, les lois de programmation des finances publiques sont prévues par l’article 34 de la Constitution et « s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». À ce titre, elles déterminent les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels. Leur contenu est précisé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

En droit européen, les programmes de stabilité ont été institués par le pacte de stabilité et de croissance du 7 juillet 1997 comme outil de la surveillance multilatérale des politiques économiques. Ils sont transmis chaque année au mois d’avril à la Commission européenne.

3. Le déficit public diminue fortement en 2017

Le point le plus haut de déficit public (7,2 % du PIB) a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008 et au cours de laquelle le PIB avait diminué de près de 3 points en volume.

CROISSANCE DU PIB EN VOLUME DEPUIS 2007

(en % d’évolution annuelle)

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

+ 2,4

+ 0,3

– 2,9

+ 1,9

+ 2,2

+ 0,3

+ 0,6

+ 1,0

+ 1,1

+ 1,2

+ 2,2

Source : INSEE, comptes nationaux base 2014.

Depuis 2009, le déficit public a été réduit de 4,6 points de PIB, soit 63 milliards d’euros. Mais cette réduction a surtout eu lieu sur la période 2009-2013 (– 3,2 points de PIB). Sur la période 2013-2016, le déficit public n’a été réduit que de 0,6 point de PIB.

L’année 2017 se caractérise par une accélération de la baisse du déficit public. Cette baisse a été obtenue grâce à une diminution des dépenses (0,2 point de PIB) mais aussi grâce à la hausse des recettes (0,6 point de PIB) portée par l’augmentation des prélèvements obligatoires (0,7 point de PIB).

DÉFICIT, DÉPENSES, RECETTES ET PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DEPUIS 2014

(en % du PIB)

Année

2014

2015

2016

2017

Déficit public

– 3,9

– 3,6

– 3,4

– 2,6

Dépenses publiques

57,2

56,8

56,6

56,4

Recettes publiques

53,3

53,2

53,2

53,8

Dont prélèvements obligatoires

44,8

44,5

44,6

45,3

Source : INSEE, comptes nationaux base 2014.

Les données qui figurent dans le tableau ci-dessous sont à jour des comptes nationaux annuels publiés par l’INSEE le 30 mai 2018.

ÉVOLUTION DES FINANCES PUBLIQUES SUR LA PÉRIODE 2013 À 2017

En milliards d’euros

(en % du PIB)

Agrégat

2013

2014

2015

2016

2017

 

PIB

2 117,2

+ 0,6 % 
en volume

2 149,8

+ 1,0 %
en volume

2 198,4

+ 1,1 %
en volume

2 228,6

+ 1,2 %
en volume

2 291,7

+ 2,2 %
en volume

 

Recettes publiques

1 125,2

(53,1 %)

1 146,0

(53,3 %)

1 169,0

(53,2 %)

1 184,8

(53,2 %)

1 232,8

(53,8 %)

dont prélèvements obligatoires*

950,5

(44,9 %)

962,2

(44,8 %)

978,4

(44,5 %)

994,7

(44,6 %)

1038,0

(45,3 %)

dont crédits d’impôt enregistrés en recettes

13,7

(0,6 %)

21,3

(1,0 %)

26,7

(1,2 %)

25,9

(1,2 %)

28,9

(1,3 %)

dont autres recettes

163,1

(7,7 %)

164,6

(7,7 %)

167,0

(7,6 %)

167,8

(7,4 %)

170,0

(7,4 %)

 

Dépenses publiques

1 211,6

(57,2 %)

1 230,0

(57,2 %)

1 248,7

(56,8 %)

1 260,8

(56,6 %)

1 292,3

(56,4 %)

dont crédits d’impôt enregistrés en dépenses

15,9

(0,8 %)

25,4

(1,2 %)

32,4

(1,5 %)

31,6

(1,4 %)

31,7

(1,4 %)

dont dépenses hors crédits d’impôt

1 195,7

(56,5 %)

1 204,6

(56,0 %)

1 216,3

(55,3 %)

1 229,2

(55,2 %)

1 260,6

(55,0 %)

 

Déficit public

86,5

(4,1 %)

83,9

(3,9 %)

79,7

(3,6 %)

75,9

(3,4 %)

59,5

(2,6 %)

 

Dette publique

1 977,7

(93,4 %)

2 039,9

(94,9 %)

2 101,3

(95,6 %)

2 152,5

(96,6 %)

2 218,4

(96,8 %)

* Les prélèvements obligatoires comprennent 2,1 milliards de ressources propres traditionnelles de l’Union européenne jusqu’en 2014, 3,1 milliards pour 2015, 3,6 milliards pour 2016 et 4,1 milliards pour 2017, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales.

Source : INSEE, comptes nationaux base 2014.

4. L’État porte la quasi-totalité du déficit public

La concentration du déficit public sur l’État s’est accentuée ces dernières années sous l’effet de deux tendances.

En premier lieu, les allégements de cotisations sociales décidées dans le cadre de politiques publiques de soutien à l’emploi sont compensés à la sécurité sociale par l’État. Ainsi, le solde des ASSO est passé d’un déficit de 23,9 milliards d’euros en 2010 à un excédent de 5 milliards en 2017 soit une amélioration de près de 30 milliards d’euros.

En second lieu, les APUL connaissent également depuis 2016 un excédent, grâce à un important ralentissement de leurs dépenses.

Le déficit de l’État est désormais supérieur au déficit public.

DÉCOMPOSITION DU SOLDE PUBLIC PAR SOUS-SECTEUR D’ADMINISTRATION

DEPUIS 2007

(en milliards d’euros)

Année

solde public

 

État

ODAC

APUL

ASSO

2007

– 51,2

– 47,1

– 7,1

– 8,1

4,1

2008

– 65,0

– 68,9

– 2,7

– 10,0

13,9

2009

– 138,9

– 117,5

– 1,3

– 6,3

– 15,2

2010

– 137,4

– 111,6

11,3

– 2,0

– 23,9

2011

– 106,1

– 92,6

– 0,2

– 0,8

– 12,7

2012

– 104,0

– 87,7

– 2,6

– 3,7

– 12,7

2013

– 86,5

– 68,9

1,3

– 8,5

– 9,1

2014

– 83,9

– 71,7

2,6

– 4,8

– 7,4

2015

– 79,7

– 75,8

– 2,5

– 0,1

– 3,8

2016

– 75,9

– 76,8

– 2,9

3,0

– 2,2

2017

– 59,5

 

– 65,3

– 1,0

0,8

+ 5,0

Source : INSEE, comptes nationaux base 2014.

B. LE DÉFICIT CONJONCTUREL ET LE DÉFICIT STRUCTUREL

Le déficit public comprend deux composantes, structurelle et conjoncturelle. En 2017, la composante structurelle représente 85 % du déficit public.

DÉCOMPOSITION DU SOLDE PUBLIC POUR 2017

(en points de PIB)

Solde public

– 2,6

Solde structurel

– 2,2

Solde conjoncturel

– 0,3

Mesures ponctuelles et temporaires

– 0,1

Source : article liminaire du présent projet de loi de règlement.

Les notions de déficit conjoncturel et structurel ont été introduites pour assurer un meilleur pilotage des politiques économiques (1).

Leurs modalités de calcul sont complexes mais dépendent essentiellement de la notion d’écart de production, c’est-à-dire de la différence entre la production effective et la production potentielle (2).

Les hypothèses de calcul ont été révisées entre l’adoption de la loi de finances initiale pour 2017 et celle de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (3).

Le Haut Conseil des finances publiques a relevé que la baisse du déficit structurel avait été obtenue grâce à l’élasticité des prélèvements obligatoires, et non pas grâce à un effort discrétionnaire en dépenses (4).

1. Notion de déficit conjoncturel et structurel

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique. Le déficit conjoncturel est le déficit lié à la conjoncture.

Autrement dit, le déficit comprend deux composantes : l’une liée à la conjoncture et l’autre indépendante de la conjoncture. La réduction de la composante structurelle est prioritaire, dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période de reprise de la conjoncture.

C’est la raison pour laquelle l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le solde structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à 1 point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) (7). Ce volet préventif prévoit ainsi que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

2. Modalités de calcul

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

La croissance potentielle est une notion non observable en finances publiques et en comptabilité nationale. Il s’agit d’une notion macroéconomique sujette à diverses mesures et interprétations. Elle se définit habituellement comme la croissance qu’une économie peut maintenir à long terme, c’est-à-dire la croissance maximale avant que n’apparaissent les tensions inflationnistes. Le PIB potentiel est ainsi défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » (8).

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif – qui est mesuré en comptabilité nationale – et le PIB potentiel – qui fait l’objet d’estimations.

Les hypothèses d’écart de production permettent de calculer précisément la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit selon des modalités complexes.

Une méthode simplifiée de calcul − appelée « règle du pouce » − consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est proche de la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l’ordre de 1.

Autrement dit, plus l’écart de production est élevé, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante.

Le déficit structurel est ensuite calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigé des mesures ponctuelles et temporaires

3. Hypothèses du Gouvernement

Les hypothèses de croissance potentielle sont déterminantes pour le calcul du solde conjoncturel et structurel. Une surestimation de la croissance potentielle aboutit à minorer le déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

La loi de finances initiale pour 2017 (LFI 2017) a été élaborée selon des hypothèses de croissance potentielle et d’écart de production différentes de celles de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (LPFP 2018-2022).

COMPARAISON DE LA NOUVELLE HYPOTHÈSE DE CROISSANCE POTENTIELLE
AVEC LA PRÉCÉDENTE

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

Hypothèse de la loi de finances pour 2017

1,5

1,5

1,4

1,3

1,4

Hypothèse de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

1,2

1,25

1,25

1,25

1,25

Écart entre l’ancienne et la nouvelle hypothèse

– 0,3

– 0,25

– 0,15

– 0,05

– 0,15

Source : rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Au cours de la précédente législature, les hypothèses de croissance potentielle et d’écart de production se sont progressivement éloignées de celles de la plupart des organismes internationaux, dont la Commission européenne. Il en a résulté une sous-estimation du déficit structurel qui a été dénoncée à plusieurs reprises par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP).

Dans son dernier avis rendu au cours de la précédente législature, en date du 12 avril 2017 (9), le HCFP avait exposé de façon détaillée et pédagogique les raisons pour lesquelles les hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle du précédent Gouvernement étaient « peu vraisemblables ». Il estimait « indispensable que la prochaine loi de programmation corrige ces estimations et fixe sur des bases réalistes les hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle ».

Le HCFP avait en outre rappelé, à l’occasion de son avis rendu sur le projet de loi de règlement pour 2016, que le déficit structurel était « très vraisemblablement sous-estimé » (10), compte tenu du caractère peu vraisemblable des hypothèses de calcul retenues.

Le Rapporteur général souligne que le Gouvernement a tenu compte de l’avis du HCFP. Les hypothèses d’écart de production et de croissance potentielle ont été revues et sont désormais cohérentes avec celles des principales organisations internationales.

Le Gouvernement a, en effet, modifié les hypothèses de calcul du solde structurel.

HYPOTHÈSES D’ÉCART DE PRODUCTION, DE CROISSANCE EFFECTIVE
ET DE CROISSANCE POTENTIELLE

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Croissance en volume du PIB

1,1

1,7

1,7

1,7

1,7

1,7

1,8

Croissance potentielle

1,2

1,25

1,25

1,25

1,25

1,30

1,35

Écart de production en % du PIB

– 1,5

– 1,1

– 0,7

– 0,2

+ 0,2

+ 0,6

+ 1,1

Source : rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le Gouvernement a abaissé l’estimation de la croissance potentielle d’environ 0,2 point en moyenne sur la période 2016-2020.

L’hypothèse de croissance potentielle de 1,25 % sur la période 2017-2018 se situe à un niveau très proche de celle de la Commission européenne et de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) qui l’estiment l’une et l’autre à 1,2 %.

HYPOTHÈSES DE CROISSANCE POTENTIELLE POUR LA FRANCE

(en points de PIB)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Gouvernement

1,25

1,25

1,25

1,25

1,25

1,30

1,35

Commission européenne

1,1

1,2

1,2

1,2

1,1

1,1

1,1

Fonds monétaire international

1,0

1,1

1,2

1,3

1,4

1,5

1,5

OCDE

1,3

1,2

1,2

Source : Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2017-3 du 24 septembre 2017 relatif au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le Gouvernement a également nettement diminué l’hypothèse d’écart de production pour 2016. Alors que celle-ci était de – 3,1 % dans le programme de stabilité transmis en avril à la Commission européenne, elle a été plus que divisée par deux à – 1,5 % dans le projet de LPFP 2018-2022.

L’écart de production est ainsi nettement moins creusé qu’estimé initialement par le précédent Gouvernement. Cette révision a conduit à présenter un niveau de déficit structurel plus important pour 2016 soit 2,5 % du PIB au lieu de 1,6 % dans la dernière loi de règlement (11).

Cette nouvelle hypothèse d’écart de production est proche de celle de la Commission européenne (– 1,3 %).

La croissance effective s’étant élevée à 2,2 % du PIB en volume en 2017, l’écart de production s’est réduit de 0,7 point de PIB avec l’hypothèse de croissance potentielle de la LFI 2017 mais de 0,95 point avec l’hypothèse de croissance potentielle de la LPFP 2018-2022. Dans le premier cas, il est encore de – 2,9 % du PIB potentiel et dans le second de seulement – 0,3 %. Cette différence entre les deux écarts de production a des conséquences importantes sur la mesure des soldes conjoncturel et structurel.

En conséquence, le présent projet de loi présente les écarts à la prévision selon deux séries d’hypothèses, celles de la LFI 2017 et celles de la LPFP 2018-2022.

TABLEAU DE SYNTHÈSE DE L’ARTICLE LIMINAIRE

(en points de PIB)

Solde

Exécution 2017

LFI 2017

(1)

LPFP 2018-2022

(2)

Prévision

écart

Prévision

écart

Solde structurel

– 2,2

– 1,0

– 1,1

– 2,2

0,0

Solde conjoncturel

– 0,3

– 1,6

1,3

– 0,6

0,3

Mesures ponctuelles et temporaires

– 0,1

– 0,1

0,0

– 0,1

0,0

Solde effectif

– 2,6

– 2,7

0,1

– 2,9

0,3

(1) Hypothèses de croissance potentielle et d’écart de production de la LFI 2017.

(2) Hypothèse de croissance potentielle et d’écart de production de la LPFP 2018-2022.

Source : présent projet de loi de règlement.

Le déficit structurel ressort à 2,2 % du PIB au lieu de 2,5 % pour 2016, avec les hypothèses de la LPFP 2018-2022. Il s’ensuit que l’ajustement structurel, correspondant à la variation d’une année à l’autre du déficit structurel, est de 0,3 point de PIB en 2017.

Toutefois, si l’on avait conservé les hypothèses de la LFI, le déficit structurel serait passé de 1,5 % à 1 %, soit un ajustement structurel de 0,5 point de PIB.

4. Avis du Haut Conseil des finances publiques

Le HCFP a pour mission de se prononcer sur le respect des objectifs pluriannuels de solde structurel. Pour ce faire, il doit prendre pour référence la dernière loi de programmation des finances publiques. Autrement dit, son avis est basé sur les hypothèses de croissance potentielle de la LPFP 2018-2022.

Dans son avis n° HCFP-2018-2 du 18 mai 2018 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2017 (12), le Haut Conseil a indiqué que le calcul du déficit structurel était conforme à la LPFP 2018-2022.

Toutefois, il souligne que la baisse du déficit structurel a été obtenue grâce à l’élasticité des prélèvements obligatoires, et non pas grâce à un effort discrétionnaire en dépense.

Il avertit du fait que « le non-respect de la trajectoire en dépense ne pourra pas toujours être compensé par de bonnes surprises en matière de recettes, qu’elles soient liées directement à la conjoncture ou à une forte élasticité des recettes au PIB ».

III. UN DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT DE 67,7 MILLIARDS D’EUROS, EN BAISSE DE 1,4 MILLIARD D’EUROS

Le déficit budgétaire de l’État a été divisé par deux par rapport à 2009, année qui a suivi la crise financière. En revanche, il se réduit à un rythme assez faible depuis 2013. Cela s’explique notamment par le fait que l’État a pris en charge les mesures du pacte de responsabilité décidées sous la précédente législature.

LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT DEPUIS 2009

(en milliards d’euros)

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

– 138,0

– 113,8*

– 90,7

– 87,2

– 74,9

– 73,6*

– 70,5

– 69,1

– 67,7

* hors programmes d’investissements d’avenir (PIA).

Source : lois de règlement de 2009 à 2016, présent projet de loi de règlement.

Entre 2012 et 2016, le déficit budgétaire de l’État a baissé de près de 20 milliards d’euros.

A. FORMATION DU SOLDE BUDGÉTAIRE 2017

Avec 67,7 milliards d’euros, le déficit budgétaire reste encore, en 2017, à un niveau élevé.

La formation du déficit budgétaire résulte :

– de dépenses nettes du budget général qui se sont élevées à 382,8 milliards d’euros, en y incluant les prélèvements sur recettes (voir fiche Dépenses de l’État;

– de recettes nettes du budget général qui ressortent à 309,5 milliards d’euros (voir fiche Recettes de l’État;

– et du solde des budgets annexes et comptes spéciaux qui s’établit à 5,5 milliards d’euros (voir fiche Comptes spéciaux).

FORMATION DU SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT EN 2017

(en milliards d’euros)

I. Dépenses du budget général

382,8

II. Recettes du budget général

309,5

Dépenses du budget général

322,6

Recettes fiscales nettes

295,6

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

16,4

Recettes non fiscales

13,8

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

43,8

III. Solde des budgets annexes et comptes spéciaux

+ 5,5

Déficit (I – II – III)

67,7

Source : présent projet de loi de règlement.

La présentation du budget est toutefois altérée par l’omission de 1,5 milliard d’euros de recettes de droits d’enregistrement qui ont été enregistrées sur l’exercice 2018 alors qu’elles ont été encaissées en 2017.

FORMATION DU SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT EN 2017 RETRAITÉE
DE LA COMPTABILISATON DES DROITS D’ENREGISTREMENT

(en milliards d’euros)

I. Dépenses du budget général

382,8

II. Recettes du budget général

311,0

Dépenses du budget général

322,6

Recettes fiscales nettes

297,1

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

16,4

Recettes non fiscales

13,8

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

43,8

III. Solde des budgets annexes et comptes spéciaux

+ 5,5

Déficit (I – II – III)

66,2

Source : d’après le présent projet de loi de règlement et les réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

B. ANALYSE DE L’ÉCART PAR RAPPORT AUX PRÉVISIONS

Le déficit budgétaire de l’État est moins élevé que celui qui avait été prévu par la LFI et les deux lois de finances rectificatives (LFR 1 (13) et LFR 2 (14)).

ÉCART DU DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT EN 2017 PAR RAPPORT AUX PRÉVISIONS

(en milliards d’euros)

Exécution 2017

 

LFI

2017

LFR 1

2017

LFR 2

2017

 

Écart exécution /

LFI

Écart exécution /

LFR 1

Écart exécution /

LFR 2

67,7

69,3

76,5

74,1

– 1,6

– 7,2

– 6,4

Source : différentes lois de finances de 2017 et présent projet de loi de règlement.

Le déficit budgétaire prévu en loi de finances initiale pour 2017 était de 69,3 milliards d’euros. Le déficit est moins élevé de 1,6 milliard d’euros.

PASSAGE DU SOLDE LFI 2017 AU SOLDE CONSTATÉ EN 2017

(en milliards d’euros)

 

LFI

Variation

LR

 

LFI

Variation

LR

Dépenses du budget général (I)

381,5

+ 1,3

382,8

Recettes du budget général (II)

306,8

+ 2,7

309,5

Dépenses nettes du budget général (hors PSR)

318,5

+ 4,1

322,6

Recettes fiscales nettes

292,3

+ 3,3

295,6

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

18,7

– 2,3

16,4

Recettes non fiscales

14,5

– 0,7

13,8

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

44,3

– 0,5

43,8

Soldes des budgets annexes et comptes spéciaux (III)

+ 5,4

+ 0,1

+ 5,5

Déficit à financer

(I − II – III)

69,3

– 1,6

67,7

Source : loi de finances initiale pour 2017 et présent projet de loi de règlement.

Les recettes et les dépenses ont été, dans les deux cas, supérieures aux prévisions.

En effet, les recettes sont supérieures aux prévisions à hauteur de 2,7 milliards d’euros. Les recettes fiscales ont été sous-estimées de 3,3 milliards d’euros en LFI, tandis que les recettes non fiscales ont été surestimées de 0,7 milliard d’euros.

L’écart à la prévision concernant les dépenses se limite à 1,3 milliard d’euros. Mais ce résultat a été obtenu grâce à une sous-exécution des prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne (– 2,3 milliards d’euros) et des collectivités territoriales (– 0,8 milliard d’euros) et non pas sur les dépenses nettes du budget général qui sont, quant à elles, supérieures à la prévision initiale de 4,1 milliards d’euros.

C. ANALYSE D’EXÉCUTION À EXÉCUTION

La Cour des comptes a estimé que le déficit budgétaire de l’État en 2017 « ne se réduit pas significativement » puisque la baisse se limite à 1,4 milliard d’euros. Cette amélioration s’explique par une progression plus rapide des recettes que des dépenses, et par une progression du solde des comptes spéciaux.

Il convient toutefois de rappeler que l’amélioration du solde budgétaire de l’État a été obtenue alors que celui-ci a pris à sa charge des mesures du pacte de responsabilité et de solidarité mises en œuvre au cours de la précédente législature et qui visent principalement à réduire le coût du travail. Le coût du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) a ainsi progressé de 2,1 milliards en 2017 par rapport à 2016.

PASSAGE DU SOLDE 2016 AU SOLDE 2017

(en milliards d’euros)

 

2016

Variation

2017

 

2016

Variation

2017

Dépenses

du budget général (I)

376,2

+ 6,6

382,8

Recettes

du budget général (II)

300,3

+ 9,1

309,4

Dépenses nettes du budget général (hors PSR)

310,7

+ 14,3

322,6

Recettes fiscales nettes

284,1

+ 11,5

295,6

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

19,0

– 2,6

16,4

Recettes non fiscales

16,2

– 2,4

13,8

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

46,5

– 2,7

43,8

Soldes des budgets annexes et des comptes spéciaux (III)

+ 6,8

– 1,3

+ 5,5

Déficit à financer

(I − II – III)

69,1

– 1,4

67,7

Source : loi de règlement pour 2016 et présent projet de loi de règlement.

IV. UN RÉSULTAT PATRIMONIAL NÉGATIF DE 61 MILLIARDS D’EUROS

La comptabilité générale de l’État est analysée de façon plus détaillée dans la fiche 8 du présent rapport. Seul est rappelé ici le résultat patrimonial, c’est-à-dire la différence entre les produits et les charges.

Le résultat patrimonial 2017 s’établit à– 61 milliards d’euros, en amélioration de 16,8 milliards d’euros par rapport à 2016.

LE RÉSULTAT DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Poste

Exercice 2016

Exercice 2017

Variation

 

Cycle

de fonctionnement

Charges (a)

254,9

274,0

+ 19,1

Produits (b)

67,3

76,5

+ 9,2

Charges nettes (I =a-b)

187,6

197,5

+ 9,9

 

Cycle

d’intervention

Charges (a)

190,6

191,0

+ 0,3

Produits (b)

38,1

38,6

+ 0,5

Charges nettes (II = a-b)

152,5

152,3

– 0,2

 

Cycle

Financier

Charges (a)

53,6

53,7

+ 0,1

Produits (b)

23,5

38,6

+ 15,0

Charges nettes (III = a-b)

30,0

15,1

– 14,9

 

Total des charges nettes (A = I + II + III)

370,1

364,9

– 5,2

 

Produits régaliens nets (B)

292,4

304,0

+ 11,6

 

Résultat (B-A)

– 77,8

– 61,0

+ 16,8

Source : rapport de présentation 2017 annexé au présent projet de loi de règlement.

L’augmentation des charges nettes de fonctionnement a été plus que compensée par la baisse des charges nettes financières et par la hausse des produits régaliens nets.

Le résultat d’ensemble de la comptabilité générale doit être appréhendé avec précaution. Dans l’acte de certification des comptes de l’État (15), la Cour des comptes a formulé quatre réserves substantielles et a rappelé que plusieurs demandes de modification n’avaient pas été acceptées par l’administration. Si elles avaient été acceptées, le solde des opérations de l’exercice aurait été dégradé de 4,6 milliards d’euros par rapport au résultat arrêté.

*

* *

FICHE 2 : LES RECETTES DE L’ÉTAT EN 2017

Les recettes nettes du budget général de l’État – hors fonds de concours – se sont élevées à 309,5 milliards d’euros en 2017, en hausse de 9,2 milliards d’euros par rapport à l’exécution 2016.

Elles sont supérieures aux prévisions tant de la loi de finances initiale (LFI) (16) que – de façon encore plus ample – des deux lois de finances rectificatives (LFR 1 et LFR 2) de fin d’année (17).

RECETTES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT EN 2017
PAR RAPPORT À 2016 ET AUX PRÉVISIONS DES LOIS DE FINANCES POUR 2017

(en milliards d’euros)

Recettes du budget général de l’État

hors fonds de concours

Exécution

2017

Écart

par rapport

à 2016

Écart

par rapport

aux prévisions

LFI

LFR 1

LFR 2

Total

309,5

+ 9,2

+ 2,6

+ 6,8

+ 4,7

dont impôt sur le revenu (IR)

73,0

+ 1,2

– 0,4

+ 0,4

+ 0,4

dont impôt sur les sociétés (IS)

35,7

+ 5,7

+ 6,6

+ 2,5

+ 2,5

dont taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

152,4

+ 8,0

+ 3,2

+ 1,9

+ 1,0

dont taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

11,1

– 4,8

+ 0,5

+ 0,7

+ 0,2

dont autres recettes fiscales

23,4

+ 1,4

– 6,6

+ 0,4

+ 0,1

Sous-total recettes fiscales nettes

295,6

+ 11,5

+ 3,3

+ 6,0

+ 4,3

dont recettes non fiscales

13,8

– 2,4

– 0,7

+ 0,8

+ 0,4

Source : présent projet de loi de règlement et lois de finances relatives à l’année 2017.

Ces recettes se décomposent en recettes fiscales (I) et en recettes non fiscales (II).

Avec 295,6 milliards d’euros, les recettes fiscales nettes constituent la majeure partie des recettes du budget général de l’État.

RECETTES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DEPUIS 2007

(en milliards d’euros)

I. LES RECETTES FISCALES DE L’ÉTAT

A. MONTANT GLOBAL

RECETTES FISCALES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT DEPUIS 2007

(en milliards d’euros)

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

266,7

260,0

214,3

237,0*

255,0

268,4

284,0

274,3

280,1

284,1

295,6

* Le montant de l’année 2010 n’inclut pas le rendement de 16,6 milliards d’euros des impôts locaux affectés transitoirement à l’État cette année-là.

Source : commission des finances.

Les recettes sont dites « nettes » car elles sont présentées après déduction des remboursements et dégrèvements afférents aux différents impôts affectés au budget de l’État. Ces remboursements et dégrèvements font l’objet d’une mission spécifique du budget général (18).

ÉVOLUTION DES RECETTES FISCALES BRUTES ET NETTES
SUR LA PÉRIODE 2007-2017

Remboursements et dégrèvements

En 2017, le montant des recettes fiscales brutes du budget général a été de 408,2 milliards d’euros. Les remboursements et dégrèvements se sont élevés à 112,6 milliards d’euros, si bien que les recettes fiscales nettes du budget général se sont établies à 295,6 milliards d’euros.

L’État procède à des remboursements et dégrèvements d’impôts pour diverses raisons : les régularisations de trop-versés lorsqu’un contribuable a payé plus d’acomptes que l’impôt réellement dû ; le droit à déduction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) qui place certaines entreprises en situation créditrice vis-à-vis de l’État lorsque le montant de la TVA collectée est inférieur au montant de la TVA déductible ; les crédits d’impôt lorsque ceux-ci dépassent le montant de l’impôt dû ; ou encore les corrections d’erreurs à la suite d’une réclamation ou d’un contentieux.

Les remboursements et dégrèvements se décomposent ainsi :

– 65,7 milliards au titre de la mécanique de certains impôts, dont 50,9 milliards d’euros au titre des crédits de TVA et 14,6 milliards d’euros de remboursements d’excédents d’impôt sur les sociétés ;

– 16,2 milliards d’euros au titre de soutien à des politiques publiques via des remboursements ou des crédits d’impôt qui excédent l’impôt dû ;

– 18 milliards d’euros au titre de la gestion des impôts (corrections d’erreurs, décisions de justice, remboursements par application des conventions fiscales internationales), dont 5,266 milliards d’euros au titre des premiers remboursements de la taxe de 3 % sur les montants distribués (4,721 milliards d’euros en principal et 545 millions d’euros d’intérêts moratoires) ;

– et 12,7 milliards d’euros de remboursements et dégrèvements d’impôts locaux.

B. RETRAITEMENTS NÉCESSAIRES POUR UNE JUSTE ANALYSE ÉCONOMIQUE DES RECETTES FISCALES DE L’ÉTAT

L’analyse des recettes fiscales de l’État nécessite de nombreux retraitements des montants présentés dans le tableau de synthèse précédent qui reprend la présentation habituelle du Gouvernement. Celle-ci consiste à décomposer les recettes fiscales en cinq catégories : impôt sur le revenu (IR), impôt sur les sociétés (IS), TVA, taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et une catégorie « autres recettes fiscales ». On retrouve cette présentation en page 45 de l’exposé des motifs du présent projet de loi de règlement et en page 70 du rapport de la Cour des comptes sur le budget de l’État en 2017.

Cette présentation est source de confusion et ne permet pas une analyse fidèle sur le plan économique des recettes de l’État. Cela s’explique par des raisons structurelles qui ont déjà été relevées l’an passé, mais plus particulièrement cette année pour des motifs propres à l’exécution de l’exercice 2017.

1. Les retraitements récurrents

Les recettes fiscales nettes du seul budget général ne rendent pas compte du montant total des recettes fiscales nettes affectées à l’État.

Certes, le montant de 295,6 milliards d’euros est celui qui figure dans le tableau d’équilibre des ressources et des dépenses qui figure à l’article 1er du présent projet de loi de règlement. Mais, sur un plan économique, cette présentation budgétaire est incomplète, le montant des recettes fiscales nettes perçues par l’État étant en réalité plus important.

Deux raisons expliquent cette différence entre la présentation retenue par les documents budgétaires et la réalité économique.

a. Les recettes fiscales sont minorées des dégrèvements et remboursements des impôts locaux

En premier lieu, la présentation budgétaire habituelle déduit du montant brut des recettes fiscales de l’État les dégrèvements et remboursements des impôts locaux. Comme chaque année, la Cour des comptes a critiqué cette présentation et a recommandé que les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ne soient plus déduits des recettes fiscales brutes de l’État (19). En effet, ceux-ci n’ont rien à voir avec la mécanique des impôts d’État : il n’est donc pas logique de les soustraire du rendement brut des impôts d’État. Selon la Cour des comptes, les dégrèvements et remboursements des impôts locaux devraient figurer en dépenses.

Cette observation de la Cour des comptes est d’autant plus pertinente que les dégrèvements des impôts locaux ont eu tendance à croître ces dernières années sous l’effet de plusieurs réformes. Cette tendance va se poursuivre avec le dégrèvement sur la taxe d’habitation sur les résidences principales institué par la loi de finances pour 2018 (20).

En 2017, les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux pris en charge par l’État ont été de 12,7 milliards d’euros.

b. Les recettes fiscales du seul budget général ne rendent pas compte
de la totalité des recettes fiscales de l’État

En second lieu, cette présentation budgétaire ne tient pas compte des recettes fiscales affectées en tout ou partie à différents budgets annexes et comptes spéciaux de l’État. Cette fraction de la fiscalité est donc souvent omise dans l’analyse politique et économique des comptes de l’État. Cette omission se justifie moins aujourd’hui compte tenu de l’importance que prennent certains de ces impôts, en particulier la fiscalité écologique affectée au compte d’affectation spéciale (CAS) Transition énergétique.

IMPÔTS AFFECTÉS À DES BUDGETS ANNEXES ET COMPTES SPÉCIAUX DE L’ÉTAT

(en millions d’euros)

Budget annexe (BA)

Compte d’affectation spéciale (CAS)

Impôt affecté

Rendement 2017

BA

Contrôle et exploitation aériens

Taxe de l’aviation civile

437

Taxe de solidarité

15

CAS

Aides à l’acquisition de véhicules propres

Produit de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules

352

CAS

Développement agricole et rural

Taxe sur le chiffre d’affaires des exploitations agricoles

132

CAS

Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale

Contribution des gestionnaires de réseaux publics de distribution

378

CAS

Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage

Fraction du quota de la taxe d’apprentissage

1 596

CAS

Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs

Contribution de solidarité territoriale

90

Taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires

226

Fraction de la taxe d’aménagement du territoire

92

CAS

Transition énergétique

Fraction de la taxe intérieure sur les produits énergétiques

6 120

Fraction de la taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes

1

Total

9 439

Source : données extraites des rapports annuels de performances.

Ainsi, le rendement de la fiscalité affectée aux budgets annexes et comptes spéciaux de la comptabilité budgétaire de l’État s’est élevé à 9,4 milliards d’euros en 2017 (21), ce qui n’est pas négligeable.

Au total, si l’on réintègre les recettes affectées aux budgets annexes et comptes spéciaux (9,4 milliards d’euros) ainsi que les dégrèvements et remboursements d’impôts locaux (12,7 milliards d’euros), le montant réel des recettes fiscales nettes de l’État ne serait donc pas de 295,6 milliards d’euros mais de 317,7 milliards d’euros, au lieu de 303,8 milliards d’euros en 2016, soit une hausse de 13,9 milliards d’euros.

Le montant consolidé des recettes fiscales affectées à l’État ne figure pourtant dans un aucun document budgétaire. Il serait possible d’améliorer l’information du Parlement en l’indiquant plus explicitement.

Poids des impôts d’État dans l’ensemble de la fiscalité et des prélèvements obligatoires : près de la moitié de la fiscalité globale
et près d’un tiers des prélèvements obligatoires

Les impôts, toutes administrations publiques confondues, ont représenté 653,4 milliards d’euros en 2017 selon les chiffres détaillés des comptes nationaux annuels publiés par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) le 30 mai 2018.

L’INSEE a mesuré la fiscalité d’État en 2017 à 316,6 milliards d’euros selon les principes de la comptabilité nationale (1), soit 48 % de la fiscalité globale.

Les impôts affectés aux administrations publiques locales représentent, quant à eux, un rendement de 142,7 milliards d’euros en comptabilité nationale, soit 22 % de l’ensemble de la fiscalité. Les impôts affectés aux administrations de sécurité sociale ont eu un rendement de 175,9 milliards d’euros, soit 28 % de l’ensemble de la fiscalité. Les autres impôts ont été affectés à divers organismes d’administration centrale (ODAC) pour 14,1 milliards d’euros et à l’Union européenne pour 4,1 milliards d’euros.

Les cotisations sociales sont de 384,5 milliards d’euros en 2017, ce qui porte le montant total des prélèvements obligatoires à 1 038 milliards d’euros. La fiscalité d’État représente 30 % de l’ensemble des prélèvements obligatoires.

(1) Les principes de la comptabilité nationale diffèrent de ceux de la comptabilité budgétaire puisque les recettes sont enregistrées en droits constatés et non lors de l’encaissement effectif. Ceci explique la différence entre les données de l’INSEE et ceux résultant de la comptabilité budgétaire. Les données de l’INSEE sont plus proches du montant consolidé des recettes fiscales de l’État – calculés précédemment selon les bases de la comptabilité budgétaire à 317,7 milliards d’euros – que de celui afférent au seul budget général (295,6 milliards d’euros).

2. Les retraitements spécifiques à l’exercice 2017

Deux évènements sont venus perturber la lecture des comptes de l’État en 2017 et doivent être pris en compte pour l’analyse de l’évolution des recettes.

a. La comptabilisation des droits d’enregistrement

La comptabilisation budgétaire des droits d’enregistrement encaissés en 2017 n’a pas pu être totalement imputée à leur bénéficiaire en raison d’un dysfonctionnement informatique.

Les recettes de l’État pour 2017 sont ainsi minorées de 1,5 milliard d’euros par rapport au montant réellement encaissé. La comptabilisation de ces recettes est décalée à 2018 alors qu’elles auraient dû normalement figurer dans l’exercice 2017 en application des principes de la comptabilité budgétaire.

La Cour des comptes en a conclu que « cette situation fausse la signification des résultats de l’exécution budgétaire de la gestion 2017, en minorant de 1,5 milliard d’euros les recettes de l’exercice, et celle de l’exercice suivant en majorant d’autant les recettes comptabilisées en 2018 ». Elle a souligné que « si cette recette avait été correctement enregistrée, les recettes fiscales de l’État se seraient établies à 297,2 milliards d’euros » et non pas à 295,6 milliards d’euros. De même, le montant total des recettes fiscales de l’État – déterminé en application des retraitements récurrents présentés précédemment relatifs aux dégrèvements d’impôts locaux et à la fiscalité non affectée au budget général – ne serait pas de 317,7 milliards d’euros mais de 319,2 milliards d’euros.

b. Les conséquences de l’annulation de la taxe de 3 % sur les montants distribués

L’exercice 2017 a également été marqué par la décision du 6 octobre 2017 du Conseil constitutionnel ayant annulé la taxe de 3 % sur les montants distribués (22).

Au 31 décembre 2017, 185 dossiers ont été traités et 5,3 milliards d’euros ont été restitués aux entreprises (dont 0,5 milliard d’euros d’intérêts). Ces montants viennent en déduction du montant net de la catégorie « autres recettes fiscales ».

Par ailleurs, la première loi de finances rectificative pour 2017 a eu pour objet de tirer les conséquences budgétaires de la décision du Conseil constitutionnel en instituant deux contributions exceptionnelles à l’impôt sur les sociétés dues par les plus grandes entreprises.

Ces deux contributions ont eu un rendement de 4,9 milliards d’euros (répartis entre 2,79 milliards pour la contribution exceptionnelle et 2,10 milliards pour la contribution additionnelle) et ont majoré d’autant le rendement de l’IS.

Le caractère exceptionnel de ces contributions milite pour une présentation des recettes qui distingue en 2017 le rendement de l’IS de celui desdites contributions.

3. La présentation des recettes à la suite de ces retraitements

La présentation des recettes fiscales de l’État de l’année 2017 est plus fidèle à la réalité économique une fois ces divers retraitements opérés. De même, les droits de succession et de donation – qui constituent par ordre d’importance le cinquième impôt de l’État et dont le produit dépasse cette année celui de la TICPE affectée au budget général – mériteraient d’être mentionnés dans les tableaux de synthèse produits par le Gouvernement compte tenu du dynamisme important de leur rendement.

Le tableau qui suit propose, en conséquence, une présentation alternative des recettes fiscales de l’État pour 2017. Il mentionne également la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) et l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) dont le rendement dépasse pour chacun les 5 milliards d’euros.

LES RECETTES FISCALES DE L’ÉTAT EN 2017
PRÉSENTATION COMMISSION DES FINANCES

(en milliards d’euros)

Taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

152,4

Impôt sur le revenu (IR)

73,0

Impôt sur les sociétés (IS) (1)

30,8

Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) (2)

17,2

Droits de succession et de donation (3)

14,3

Taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité

7,9

Impôt de solidarité sur la fortune (ISF)

5,1

Contributions exceptionnelles à l’IS

4,9

« Autres recettes fiscales » (4)

13,6

Total

319,2 (5)

(1) Hors contributions exceptionnelles instituées par la loi n° 2017-1640 du 1er décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

(2) Part du budget général (11,1 milliards d’euros) et du compte d’affectation spéciale Transition énergétique (6,1 milliards d’euros).

(3) Rendement 2017 de 12,8 milliards d’euros majoré de 1,5 milliard d’euros non enregistrés, malgré leur encaissement effectif, dans le budget général de l’État à la suite d’un dysfonctionnement informatique.

(4) Catégorie propre à ce tableau et qui ne recouvre pas le même périmètre que celui des tableaux de synthèse du gouvernement figurant dans l’exposé des motifs, page 45, du présent projet de loi de règlement.

(5) Montant des recettes fiscales nettes de l’État comprenant le montant des recettes fiscales nettes du budget général majoré des dégrèvements et remboursements d’impôts locaux, le montant des recettes fiscales nettes des budgets annexes et comptes spéciaux, et le montant des droits d’enregistrement revenant à l’État dont la comptabilisation a été omise.

Source : commission des finances d’après le présent projet de loi de règlement et les réponses du Gouvernement au questionnaire du Rapporteur général.

Dans l’analyse qui suit, et pour plus de clarté, la présentation budgétaire habituelle est retenue. Ponctuellement, et de manière explicite, cette présentation sera replacée dans le contexte économique du montant réel des recettes fiscales nettes de l’État.

C. EXAMEN GÉNÉRAL DES RECETTES FISCALES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT

Les recettes fiscales nettes du budget général de l’État sont analysées par rapport à l’exécution constatée en 2016 (1) ainsi que par rapport aux prévisions de la LFI et des deux LFR afférentes à l’année 2017 (2).

Les dépenses fiscales

Les dépenses fiscales sont des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et pour les contribuables un allégement de leur fiscalité.

Les dépenses fiscales relatives à l’année 2017 ont été évaluées dans les annexes aux projets de lois de finances pour 2017 et 2018. Elles seront définitivement évaluées à l’occasion de la présentation du projet de loi de finances pour 2019. Les annexes du présent projet de loi de règlement pour 2017 ne présentent aucune information nouvelle sur l’évaluation des dépenses fiscales.

En 2017, selon la dernière évaluation disponible, les 457 dépenses fiscales recensées se sont élevées à 93 milliards d’euros, en hausse de 5,4 milliards d’euros par rapport à 2016.

1. Analyse d’exécution à exécution

Les recettes fiscales nettes du budget général de l’État progressent de 11,5 milliards d’euros par rapport à 2016.

ÉVOLUTION DES RECETTES FISCALES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Exécution

2016

Évolution

spontanée

Mesures

législatives

Mesures de périmètre et de transfert

Exécution

2017

Antérieures

Nouvelles

 

284,1

14,3

– 1,7

– 0,8

– 0,2

295,6

– 2,5

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2017 : recettes fiscales de l’État, mai 2018.

L’évolution spontanée de ces recettes aurait dû être de 14,3 milliards en l’absence de mesures législatives (a).

L’évolution spontanée

L’évolution spontanée du rendement d’un impôt correspond à l’évolution de son rendement à législation constante. Elle est liée aux variations démographiques et économiques. Il s’agit donc de l’évolution du rendement de l’impôt qui aurait été constatée si aucune mesure législative n’était intervenue au cours de l’année considérée.

Par exemple, si du fait de l’augmentation de la population et des revenus d’une année sur l’autre l’évolution spontanée d’un impôt est de 2 %, le rendement de celui-ci passera de 100 à 102 sans qu’un changement de législation ait été nécessaire.

Cette évolution spontanée a été « freinée » par les mesures législatives de baisse des impôts qui ont représenté 2,5 milliards d’euros (b).

Les mesures législatives

Les mesures législatives sont des changements de législation qui entraînent des baisses ou des hausses du rendement des impôts. Il peut s’agir de mesures dites « antérieures » si elles ont été adoptées avant la loi de finances initiale mais qui produisent néanmoins des effets au cours de l’année afférente à cette loi de finances. Il peut encore s’agir de mesures dites « nouvelles » si elles ont été adoptées lors de l’examen ou après l’examen de la loi de finances de l’année. Les mesures législatives ont pour effet de modifier la charge fiscale des contribuables.

L’examen du rendement des mesures législatives permet de mesurer l’impact des réformes fiscales décidées par le Parlement.

Par exemple, si du fait des mesures législatives le rendement d’un impôt augmente de 3 et que celui-ci bénéficie par ailleurs d’une évolution spontanée de 2 %, son rendement passera de 100 à 105. L’impact des mesures législatives dans la hausse n’est alors que de 3 sur 5.

Les mesures de périmètre et de transfert ont fait perdre 0,2 milliard d’euros au budget de l’État (c).

Les mesures de périmètre et de transfert

Les mesures dites de « périmètre » ou de « transfert » peuvent modifier la fraction du produit d’un impôt affecté à l’État lorsque la répartition de ce produit entre plusieurs administrations publiques est modifiée en cours d’année. Les mesures de périmètre ou de transfert ne modifient pas la charge fiscale des contribuables.

Par exemple, pour un impôt dont le rendement est de 100, si la fraction revenant à l’État passe de 90 % à 95 % (le solde revenant à une autre administration), ce dernier bénéficie d’un produit de 95 au lieu de 90, soit une hausse de 5. Inversement, l’autre administration subit une baisse de 5. Le montant payé par le contribuable n’est pas affecté par les mesures de périmètre et de transfert.

a. Une forte évolution spontanée

L’évolution spontanée a été en 2017 très nettement supérieure à celle de l’activité économique. Avec 14,3 milliards d’euros, celle-ci est, en effet, de 5,0 % alors que le PIB a progressé en valeur de 2,8 % (2,2 % de croissance économique et 0,6 % d’évolution des prix, dit « déflateur du PIB »).

Il s’ensuit que l’élasticité des recettes fiscales du budget général de l’État ressort en 2017 à 1,8 (soit 5/2,8).

Notion d’élasticité

L’élasticité du rendement d’un impôt est égale au rapport entre le taux d’évolution spontanée et le taux de croissance du PIB en valeur. Lorsque le rendement d’un impôt évolue dans les mêmes proportions que le PIB en valeur, son élasticité est égale à l’unité.

Par exemple, si la croissance du PIB est de 1 % et que l’élasticité est de 1, alors l’évolution spontanée de l’impôt est de 1 %. En revanche, si l’élasticité est de – 0,5, l’évolution spontanée est de – 0,5 % bien que le PIB ait crû en valeur de 1 %.

La structure de notre législation fiscale fait qu’en période de faible croissance l’élasticité a tendance à être faible voire négative, tandis qu’en période de reprise l’élasticité est supérieure à l’unité. En effet, l’impôt sur le revenu est progressif et l’impôt sur les sociétés a pour assiette le bénéfice fiscal. Il s’ensuit que le rendement de ces impôts diminue ou progresse proportionnellement davantage que l’évolution des revenus et de l’activité économique.

En 2016, l’élasticité avait déjà été supérieure à l’unité puisqu’elle avait été mesurée à 1,2. Sur trois années toutefois, elle demeure inférieure à l’unité : entre 2012 et 2014 l’élasticité avait été négative.

ÉLASTICITÉ DES RECETTES FISCALES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT
SUR LA PÉRIODE 2007-2017

(en milliards d’euros)

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

+ 1,3

+ 1,0

+ 4,5

+ 1,6

+ 1,6

– 0,2

– 0,6

– 0,4

+ 0,9

+ 1,2

+1,8

Source : Cour des comptes.

b. Des mesures législatives de baisse des impôts

Les mesures législatives ont permis une baisse de la fiscalité de 2,6 milliards en 2017.

Il s’agit pour l’essentiel de la montée en charge du CICE (2,1 milliards d’euros) et de la réduction d’impôt sur le revenu de 20 % en faveur des ménages aux revenus modestes et moyens (1 milliard d’euros).

Les contributions exceptionnelles à l’IS (4,9 milliards d’euros) se sont en grande partie compensées avec les remboursements de la taxe à 3 % sur les montants distribués (5,3 milliards d’euros).

c. Des mesures de périmètre et de transfert importantes qui se sont neutralisées

L’exercice 2017 est marqué par d’importantes mesures de périmètre et de transfert qui se sont toutefois en grande partie neutralisées. En net, ces mesures n’ont réduit les recettes fiscales du budget général de l’État que de 0,2 milliard d’euros.

Les plus importantes d’entre elles concernent l’affectation de la fiscalité énergétique. Le rendement de la TICPE a été transféré pour 6,6 milliards d’euros à l’Agence de financement des infrastructures de transports (AFITF) et au CAS Transition énergétique quand, en sens contraire, les recettes de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) et de la TICFE sont revenues au budget général de l’État pour 5,8 milliards d’euros.

Les habituels transferts entre l’État et la sécurité sociale relatifs à la TVA se sont traduits par un solde net en faveur de l’État de 0,7 milliard d’euros.

2. Analyse par rapport à la prévision

Les recettes fiscales nettes du budget général sont supérieures aux prévisions. L’écart par rapport aux prévisions serait encore plus important si l’on tenait compte des droits de mutation non enregistrés.

ÉCART DES RECETTES FISCALES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL 2017
PAR RAPPORT AUX PRÉVISIONS

(en milliards d’euros)

Exécution 2017

 

LFI 2017

LFR 1 2017

LFR 2 2017

 

Écart exécution / LFI

Écart exécution / LFR 1

Écart exécution / LFR 2

295,6

292,3

289,6

291,3

+ 3,3

+ 6,0

+4,3

Source : différentes lois de finances à l’année 2017 et présent projet de loi de règlement.

L’écart de 3,3 milliards d’euros par rapport à la prévision de la loi de finances initiale s’explique principalement par une évolution spontanée plus forte que prévu (4 milliards d’euros), en lien avec la reprise économique. Celle-ci a largement compensé le fait que la « base 2016 » ayant servi de point de départ au calcul de la prévision s’est révélée plus faible que prévu (1,2 milliard d’euros). Par ailleurs, les différentes mesures ont été moins coûteuses que prévu (0,5 milliard d’euros). Il s’agit principalement de la montée en charge du CICE qui avait été anticipé à un rythme plus rapide pour 2017.

DÉCOMPOSITION DE L’ÉCART ENTRE LA PRÉVISION DE RECETTES FISCALES
DE LA LFI 2017 ET DE L’EXÉCUTION

(en milliards d’euros)

Hypothèses

Base 2016

Évolution spontanée

Mesures législatives, de périmètre et de transfert

Total

Prévision LFR 2016

285,3

10,3

– 3,2

292,3

Exécution

284,1

14,3

– 2,7

295,6

Écart

– 1,2

+ 4,0

+ 0,5

+ 3,3

Source : Cour des comptes.

De manière paradoxale, les écarts à la prévision sont plus importants dans les deux LFR que dans la LFI. Cela s’explique par une sous-estimation en fin de gestion des recettes de TVA et d’IS. Devant notre commission, le ministre de l’action et des comptes publics a indiqué qu’il y avait eu une accélération des recettes fiscales dans les quinze derniers jours de l’année.

En revanche, les recettes du STDR étaient surévaluées d’environ un milliard d’euros, celles-ci n’ayant été que de 1,3 milliard d’euros au lieu de 2,3 milliards d’euros prévus. On observe un ralentissement important des encaissements au titre du STDR en 2017.

ENCAISSEMENTS DU STDR DEPUIS 2014 (TOUTES ADMINISTRATIONS CONFONDUES)

(en millions d’euros)

Nature de l’impôt

2014

2015

2016

2017

Total

En %

Droits de mutation à titre gratuit

473

536

391

273

1 673

20

Impôt de solidarité sur la fortune

900

848

535

398

2 681

32

Impôt sur le revenu

296

671

831

404

2 202

26

Prélèvements sociaux

127

301

388

178

994

12

Amendes

118

298

331

59

806

10

Divers (taxe sur les métaux, TVA …)

0,2

0,2

3

3,4

0

Total

1 914

2 654

2 476

1 315

8 359

100

Source : Cour des comptes.

D. EXAMEN IMPÔT PAR IMPÔT

Les quatre principaux impôts (TVA, IR, IS, TICPE) représentent à eux seuls un rendement net de 272,2 milliards d’euros, soit 92 % des recettes fiscales nettes du budget général de l’État.

Ces différents impôts sont présentés par ordre d’importance sur le plan du rendement budgétaire. Comme précédemment pour l’ensemble des recettes fiscales, le rendement de chaque impôt pour 2017 est analysé par rapport à l’exécution constatée en 2016 ainsi que par rapport aux prévisions des lois de finances relatives à l’année 2017.

1. La taxe sur la valeur ajoutée

La TVA est un impôt d’État dont le produit est partagé avec la sécurité sociale. Elle joue à ce titre un rôle de variable d’ajustement dans les transferts entre l’État et cette dernière. En 2017, son rendement a représenté près de 52 % des recettes fiscales nettes du budget général de l’État.

RENDEMENT NET DE LA TVA DEPUIS 2010

(en milliards d’euros)

Année

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Part État

127,3

131,9

133,4

136,3

138,3

141,8

144,4

152,4

Part sécurité sociale

8,5

10,1

10,6

9,2

12,7

11,8

11,2

11,5

Total

135,9

142,0

144,0

145,5

151,0

153,6

155,6

163,9

Source : Conseil des prélèvements obligatoires et données de la commission des finances.

a. Analyse d’exécution à exécution

Les recettes de TVA affectées à l’État sont en hausse de 8 milliards d’euros par rapport à 2016.

DES RECETTES NETTES DE TVA 2016 AUX RECETTES NETTES DE TVA 2017 (PART ÉTAT)

(en milliards d’euros)

Exécution

2016

Évolution

spontanée

Mesures

législatives

Mesures de périmètre et de transfert

Exécution

2017

Antérieures

Nouvelles

 

144,4

7,1

+ 0,1

0,0

+ 0,7

152,4

+ 0,1

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2017 : recettes fiscales de l’État, mai 2018.

L’évolution spontanée de la TVA a été mesurée à 7,1 milliards d’euros soit 4,9 %. L’élasticité à la croissance ressort à 1,8. Selon la Cour des comptes, la croissance de l’assiette se limite pourtant à 3,2 % si bien qu’« il subsiste une part inexpliquée dans l’évolution de la TVA ».

Aucune mesure législative significative n’est venue affecter son rendement.

Cependant, en 2017, le partage du produit de la TVA entre l’État et la sécurité sociale a donné lieu à un surcroît de rendement au profit de celui-ci de 0,7 milliard d’euros.

b. Analyse de l’écart avec la prévision

Le rendement de la TVA avait été sous-estimé tant par la LFI que par les LFR 1 et LFR 2.

ÉCART DES RECETTES NETTES DE TVA 2017 PAR RAPPORT AUX PRÉVISIONS

(en milliards d’euros)

Exécution 2017

 

LFI 2017

LFR 1 2017

LFR 2 2017

 

Écart exécution / LFI

Écart exécution / LFR 1

Écart exécution / LFR 2

152,4

149,3

150,5

151,4

+ 3,1

+ 1,9

+ 1,0

Source : lois de finances pour 2017 et présent projet de loi de règlement.

2. L’impôt sur le revenu

L’IR a contribué à hauteur de 25 % aux recettes fiscales nettes du budget général de l’État. Son poids dans le budget général a tendance à progresser depuis dix ans. En 2007, il ne représentait qu’un peu plus de 20 % des recettes nettes du budget général.

RENDEMENT NET DE L’IR DEPUIS 2008

(en milliards d’euros)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Rendement net

59,2

55,1

55,1

58,5

59,5

67,0

69,2

69,3

71,8

73,0

Source : lois de règlement et présent projet de loi de règlement.

a. Analyse d’exécution à exécution

Le rendement net de l’IR progresse de 1,2 milliard d’euros en 2017 par rapport à 2016.

DES RECETTES NETTES D’IR 2016 AUX RECETTES NETTES D’IR 2017

(en milliards d’euros)

Exécution

2016

Évolution

spontanée

Mesures

législatives

Mesures de périmètre et de transfert

Exécution

2017

Antérieures

Nouvelles

 

71,8

2,4

– 0,1

– 1,0

0,0

73

– 1,1

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2017 : recettes fiscales de l’État, mai 2018.

L’évolution spontanée de l’IR est particulièrement importante. Avec 2,4 milliards d’euros, elle ressort à 3,3 %, soit une élasticité de 1,2. L’année dernière, l’évolution spontanée avait également été importante à 2,8 milliards d’euros, soit 4 %, et une élasticité de 2,5.

Cette évolution spontanée n’a été que partiellement freinée, à hauteur d’un milliard d’euros, par la réduction d’IR de 20 % pour les foyers à revenus modestes et moyens, instituée par l’article 2 de la loi de finances pour 2017.

Aucune mesure de périmètre ou de transfert n’est à signaler, l’IR étant affecté en totalité à l’État.

b. Analyse de l’écart avec la prévision

Le rendement de l’IR est assez proche des prévisions.

ÉCART DES RECETTES NETTES D’IR 2017 PAR RAPPORT AUX PRÉVISIONS

(en milliards d’euros)

Exécution 2017

 

LFI 2017

LFR 1 2017

LFR 2 2017

 

Écart exécution / LFI

Écart exécution / LFR 1

Écart exécution / LFR 2

73,0

73,4

72,6

72,6

– 0,4

+ 0,4

+ 0,4

Source : lois de finances pour 2017 et présent projet de loi de règlement.

3. L’impôt sur les sociétés

L’IS a contribué à hauteur de près de 12 % aux recettes fiscales nettes du budget général de l’État.

RENDEMENT NET DE L’IS DEPUIS 2007

(en milliards d’euros)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Rendement net

62,6

55,1

51,4

53,0

41,3

47,2

35,3

33,5

30,0

35,7

Source : lois de règlement et présent projet de loi de règlement.

a. Analyse d’exécution à exécution

Le rendement net de l’IS progresse de 5,7 milliards par rapport à 2016.

DES RECETTES NETTES D’IS 2016 AUX RECETTES NETTES D’IS 2017

(en milliards d’euros)

Exécution

2016

Évolution

spontanée

Mesures

législatives

Mesures de périmètre et de transfert

Exécution

2017

Antérieures

Nouvelles

 

30,0

3,9

– 3,2

+ 5,1

0,0

35,7

+ 1,9

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2017 : recettes fiscales de l’État, mai 2018.

L’évolution spontanée de l’IS a été forte (12,9 %) et a permis un rendement supplémentaire de 3,9 milliards d’euros au lieu de 0,3 milliard d’euros, l’année dernière. Elle traduit directement les effets du redémarrage économique. Mais, comme pour la TVA, elle est plus élevée que la progression de l’assiette.

Aucune mesure de périmètre ou de transfert n’est à signaler, l’IS étant affecté en totalité à l’État.

Les deux contributions exceptionnelles créées à la suite de l’annulation de la taxe de 3 % sur les revenus distribués ont permis un rendement supplémentaire de 4,9 milliards d’euros. Elles expliquent la quasi-totalité des mesures nouvelles. Hors contributions exceptionnelles, le rendement de l’IS se limiterait à 30,8 milliards d’euros en 2017.

Les mesures antérieures proviennent essentiellement de la mise en œuvre du pacte de responsabilité et de solidarité et de la montée en charge du CICE.

Entre 2013 et 2017, l’IS a baissé de 11,5 milliards d’euros sous l’effet de la montée en charge du CICE (23). Hors CICE, l’IS est en augmentation de 2,7 milliards sur la période. Hors contributions exceptionnelles, il est en revanche en baisse de 2,3 milliards d’euros.

RENDEMENT NET DE L’IS DEPUIS 2013

(en milliards d’euros)

Année

2013

2014

2015

2016

2017

2017

(hors contributions exceptionnelles)

Rendement hors CICE

47,2

41,5

45,1

41,7

49,8

44,9

Coût budgétaire CICE (restitutions et imputations sur l’IS)

0,0

6,2

11,6

11,7

14,1

14,1

Rendement après CICE

47,2

35,3

33,5

30,0

35,7

30,8

Source : données extraites des lois de règlement, du présent projet de loi de règlement et des réponses au questionnaire du Rapporteur général.

b. Analyse de l’écart avec la prévision

Le rendement de l’IS prévu en LFI ne tenait pas compte des contributions exceptionnelles adoptées en LFR 1. L’écart par rapport à la LFI est donc important. L’écart en LFR 1 et LFR 2 l’est également mais dans une moindre ampleur.

ÉCART DES RECETTES NETTES D’IS 2017 PAR RAPPORT AUX PRÉVISIONS

(en milliards d’euros)

Exécution 2017

 

LFI 2017

LFR 1 2017

LFR 2 2017

 

Écart exécution / LFI

Écart exécution / LFR 1

Écart exécution / LFR 2

35,7

29,1

33,2

33,2

+ 6,6

+ 2,5

+ 2,5

Source : lois de finances pour 2017 et présent projet de loi de règlement.

4. La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques

Le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) est partagé entre l’État et divers affectataires, dont les collectivités territoriales. Ces affectations permettent essentiellement de compenser des transferts de compétence.

AFFECTATION DE LA TICPE 2016-2018

(en millions d’euros)

Année

2016

exécution

2017

exécution

2018

Prévision

État budget général

15 878

11 114

13 566

État Cas Transition énergétique

0

6 120

7 166

Sous-total État

15 878

17 234

20 732

Départements

6 599

6 784

6 618

Régions (hors part Grenelle)

4 894

4 957

4 979

Régions part Grenelle

607

619

615

Sous-total collectivités territoriales

12 100

12 360

12 212

AFITF

766

1 124

1 028

Total

28 744

30 718

33 972

Les recettes nettes de TICPE ont représenté moins de 4 % des recettes nettes du budget général de l’État et environ 5 % de ses recettes totales. Mais l’État ne perçoit environ que 56 % du produit de la TICPE.

a. Analyse d’exécution à exécution

Le montant de la part du produit de TICPE revenant à l’État diminue de 4,8 milliards d’euros par rapport à 2016.

DES RECETTES NETTES DE TICPE 2016 AUX RECETTES NETTES DE TICPE 2017

(en milliards d’euros)

Exécution

2016

Évolution

spontanée

Mesures

législatives

Mesures de périmètre et de transfert

Exécution

2017

Antérieures

Nouvelles

 

15,9

0,1

+ 1,7

0,0

– 6,6

11,1

+ 1,7

Source : Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2017 : recettes fiscales de l’État, mai 2018.

Cette baisse s’explique en totalité par le transfert d’une partie du rendement de la TICPE vers l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et le CAS Transition énergétique.

Les mesures législatives, en lien avec la trajectoire carbone, emportent en revanche une hausse du rendement de 1,7 milliard d’euros pour la part revenant à l’État.

L’évolution spontanée a été modérée (0,1 milliard d’euros).

b. Analyse de l’écart avec la prévision

Le produit de la TICPE affecté au budget général de l’État en 2017 a été sous-estimé tant en LFI qu’en LFR 1 et LFR 2.

ÉCART DES RECETTES NETTES DE TICPE 2017 PAR RAPPORT AUX PRÉVISIONS

(en milliards d’euros)

Exécution 2017

 

LFI 2017

LFR 1 2017

LFR 2 2017

 

Écart exécution / LFI

Écart exécution / LFR 1

Écart exécution / LFR 2

11,1

10,6

10,4

10,9

+ 0,5

+ 0,7

+ 0,2

Source : différentes lois de finances à l’année 2017 et présent projet de loi de règlement.

5. Les autres recettes fiscales du budget général

Le rendement des autres recettes fiscales du budget général est évalué à 23,4 milliards d’euros dans l’exposé des motifs, dans le tableau en page 45, du présent projet de loi de règlement.

Pour les raisons indiquées précédemment, une juste analyse économique devrait conduire à réintégrer dans ce montant les dégrèvements et remboursements d’impôts locaux qui ont été de 12,7 milliards d’euros en 2017.

Après cette réintégration, les autres recettes fiscales nettes du budget général ressortent à 36,1 milliards d’euros.

Les droits de succession et de donation représentent à eux seuls plus d’un tiers de ce montant. Ils constituent un même impôt faisant l’objet de dispositions spéciales uniquement pour leur liquidation.

Leur rendement global avoisine les 13 milliards d’euros en 2018, en hausse de plus de 40 % depuis 2012.

RENDEMENT DES DROITS DE SUCCESSION ET DE DONATION

(en milliards d’euros)

Année

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Droits de succession

7,7

8,5

8,9

10,6

10,7

NC

Droits de donation

1,4

1,1

1,5

1,7

1,8

NC

Total

9,1

9,6

10,4

12,3

12,5

12,8

Source : projets de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome 1, et lois de règlement.

En tenant compte des droits de succession et de mutation dont la comptabilisation a été éludée, le rendement aurait été de 14,3 milliards d’euros, en hausse de 57 % depuis 2012.

Par ordre d’importance vient ensuite la TICFE pour un rendement de 7,9 milliards d’euros.

Enfin, pour sa dernière année de perception, l’ISF a rapporté à l’État 5,1 milliards d’euros.

II. LES RECETTES NON FISCALES DE L’ÉTAT

Avec 13,8 milliards d’euros, les recettes non fiscales constituent une part non négligeable des recettes nettes du budget général de l’État (près de 4,5 %). Elles diminuent de 2,4 milliards d’euros par rapport à 2016 et sont inférieures de 0,7 milliard d’euros à la prévision de la LFI. Elles ont cependant été sous-estimées de 0,8 et 0,4 milliard d’euros par les LFR 1 et LFR 2.

RECETTES NON FISCALES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT EN 2017 PAR RAPPORT À 2016 ET AUX PRÉVISIONS DES LOIS DE FINANCES POUR 2017

(en milliards d’euros)

Recettes non fiscales du budget général de l’État

Exécution

2017

Écart

par rapport

à 2016

Écart

par rapport

à la LFI

Total

13,8

– 2,4

– 0,7

Dividendes et recettes assimilées

5,4

+ 1,4

+ 0,8

Produits du domaine de l’État

2,3

– 0,9

– 0,2

Produits de la vente de biens et services

1,1

+ 0,3

0,0

Remboursement des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières

0,4

– 0,5

– 0,0

Amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite

1,9

– 0,4

– 0,6

Divers

2,6

– 2,4

– 0,8

Source : présent projet de loi de règlement et lois de finances pour 2017.

Pourtant, le produit des dividendes et recettes assimilées a été meilleur que prévu et progresse assez nettement. Ce sont donc les autres recettes non fiscales qui sont à l’origine de la baisse constatée.

A. LES DIVIDENDES ET RECETTES ASSIMILÉES

Les dividendes et recettes assimilées représentent plus du tiers des recettes non fiscales du budget général de l’État avec 5,4 milliards d’euros en 2017.

Les dividendes sont affectés au budget général de l’État. En revanche, les opérations patrimoniales – c’est-à-dire essentiellement les ventes et les achats de titres, ainsi que l’affectation des produits de cession – relèvent du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État.

Le dividende de la Banque de France (2,3 milliards d’euros) est en hausse de 1,3 milliard d’euros par rapport à 2016 en raison de l’amélioration du résultat financier qui a bénéficié notamment de l’effet de la hausse des intérêts reçus sur les dépôts des établissements de crédits.

Le dividende de la Caisse des dépôts et consignations s’est élevé à 0,9 milliard d’euros, lequel s’ajoute à la contribution représentative de l’IS (0,6 milliard d’euros).

Les entreprises non financières ont versé 1,5 milliard d’euros de dividendes dont 555 millions par ENGIE et 232 millions d’euros par Orange.

À noter que, comme l’an dernier, EDF a versé intégralement son dividende (1,3 milliard d’euros) sous forme de titres, et non en numéraire. Il n’a donc pas été enregistré dans la comptabilité budgétaire mais a bien été pris en compte en comptabilité nationale et générale.

B. LES AUTRES RECETTES NON FISCALES

1. Les produits du domaine de l’état

Les produits du domaine de l’État se sont élevés à 2,3 milliards d’euros, en baisse de 0,9 milliard d’euros par rapport à 2016. Ils comprennent principalement des loyers budgétaires payés par les administrations ainsi que le produit des redevances d’usage des fréquences radioélectriques (près d’un milliard d’euros pour chacun de ces postes budgétaires).

2. Les produits de la vente de biens et services

Les produits de la vente de biens et services ont progressé de 0,3 milliard d’euros en 2017, pour s’établir à 1,1 milliard d’euros au lieu de 0,8 milliard d’euros en 2016. Il s’agit principalement des frais d’assiette et de recouvrement des impôts et taxes recouvrés par l’État pour le compte d’autres personnes morales, au premier rang desquelles figurent les collectivités territoriales.

3. Les remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières

Les remboursements des intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières se sont élevés à 445,3 millions d’euros au lieu de 451,4 millions d’euros en 2016, soit une quasi-stabilité. Il s’agit principalement des intérêts des prêts à des banques et des États étrangers.

4. Les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite

Les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite affectés au budget général de l’État se sont élevés à 1,9 milliard d’euros en 2017, soit une baisse de 0,4 milliard d’euros par rapport à 2016.

Les amendes des radars routiers ne sont pas affectées en totalité au budget général, une partie revenant au CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers. En 2017, ce CAS a reçu 1,52 milliard d’euros, soit 77 % du produit total des amendes issues de la circulation et du stationnement routiers. Il prend en charge des dépenses afférentes à la politique de sécurité routière et contribue au désendettement de l’État.

5. Les recettes diverses

Les recettes diverses ont fortement diminué puisqu’elles ressortent à 2,6 milliards d’euros en 2017 au lieu de 5 milliards d’euros en 2016, soit une hausse de 2,4 milliards d’euros. Cela s’explique par le fait que l’exercice 2016 avait été caractérisé par un reversement de la Coface qui s’était élevé à 2,4 milliards d’euros.

*

* *

FICHE 3 : LES DÉPENSES DE L’ÉTAT

L’exercice 2017 est marqué par une forte augmentation des dépenses du budget général de l’État par rapport à l’exercice précédent, ainsi que par une sur-exécution par rapport au plafond de dépenses adopté en loi de finances initiale.

Ainsi, les dépenses des ministères ressortent en augmentation de 9,1 milliards d’euros entre 2016 et 2017, soit une augmentation de 4 %. La Cour des comptes relève qu’un tel accroissement des dépenses du budget général d’un exercice sur l’autre, hors charge de la dette, contributions au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions et fonds de concours, n’était pas survenu depuis 2007 (24).

EXÉCUTION DES DÉPENSES NETTES DES MINISTÈRES 2016 ET 2017

(en milliards d’euros)

Exécution 2016

Format 2017

Exécution 2017

Format 2017

Écart

Évolution

228,4

237,5

9,1

+ 4 %

NB : missions du budget général, hors remboursements et dégrèvements, hors dette et pensions, hors fonds de concours et attribution de produits, hors recapitalisation d’Areva (en 2017) et de l’Agence française de développement (en 2016).

Source : présent projet de loi de règlement.

La Cour relève que « l’augmentation sensible du budget général en 2017 résulte tout d’abord de la hausse des crédits ouverts par la loi de finances initiale, soit 5,9 milliards d’euros (à périmètre constant) par rapport à l’exécution 2016 » (25).

I. LES DÉPENSES 2017 RESSORTENT EN AUGMENTATION PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE ET AUX NORMES DE DÉPENSES

A. LES DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL SONT SUPÉRIEURES AUX PRÉVISIONS

1. Les dépenses nettes sont supérieures à la prévision de la loi de finances initiale

Les dépenses nettes du budget général, c’est-à-dire hors mission Remboursements et dégrèvements, sont supérieures de 4,3 milliards d’euros à la loi de finances initiale, y compris les fonds de concours et attributions de produits, soit une sur-exécution de 1,3 %.

COMPARAISON DE L’EXÉCUTION DES DÉPENSES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL
PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE

(y compris fonds de concours, en milliards d’euros)

Source : lois de finances initiales et lois de règlement.

Sur la période 2007-2017, les dépenses nettes du budget général de l’État ont été en moyenne supérieures de 4,2 milliards d’euros au plafond de dépenses fixé en loi de finances initiale. Seuls trois exercices (2007, 2013 et 2014) ont donné lieu à une sous-exécution du plafond de dépenses.

Toutefois, la période a été marquée par la crise économique et financière et une réponse budgétaire active en 2009 et 2010. En neutralisant, ces deux exercices budgétaires, la moyenne de dépassement du plafond de dépenses fixé en loi de finances initiale s’est établie à 0,8 milliard d’euros.

Par ailleurs, des dépenses dites « exceptionnelles » ont été financées sur un certain nombre d’exercices, telles que la recapitalisation de l’Agence française de développement (AFD) en 2016, ou la recapitalisation d’Areva pour 1,5 milliard d’euros en 2017. Hors la recapitalisation d’Areva, les dépenses nettes du budget général ressortent en augmentation de 2,7 milliards d’euros en 2017 par rapport à la loi de finances initiale.

La recapitalisation d’Areva et son traitement en comptabilité nationale

Confronté à des difficultés propres et liées à son environnement, le groupe Areva a décidé d’engager un plan de restructuration, via notamment une recapitalisation à hauteur de 5 milliards d’euros, souscrite par l’État et des investisseurs tiers.

Cette augmentation de capital a pris la forme suivante :

– en faveur de Areva Newco (devenu Orano), une augmentation de 2,5 milliards d’euros, réservée à l’État et une augmentation réservée à des investisseurs japonais (Mitsubishi Heavy Industries et Japan Nuclear Fuel Limited) pour un montant de 500 millions d’euros ;

– en faveur d’Areva SA, une augmentation de 2 milliards d’euros réservée à l’État, ainsi que l’indemnisation des tiers pour 290 millions d’euros.

Une partie de cette recapitalisation a pu être couverte par des opérations de cessions d’actifs au sein du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État, à hauteur de 3,2 milliards d’euros. Le Gouvernement a donc décidé un financement complémentaire par le budget général à hauteur de 1,5 milliard d’euros dans le décret d’avance de juillet 2017.

S’agissant du traitement comptable des recapitalisations, il dépend de la nature de l’opération. Le critère traidtionnel de distinction entre l’opération de nature patrimoniale et la dépense publique résulte de la participation ou non d’investisseurs privés à cette opération. La présence d’investisseurs privés serait un indice du caractère potentiellement rentable de l’opération.

Compte tenu de la seule présence de l’État, l’augmentation de capital en faveur d’Areva SA est considérée comme une dépense publique au sens de la comptabilité nationale.

S’agissant de l’opération en faveur d’Areva Newco, l’INSEE considère qu’il s’agit d’une opération patrimoniale sans impact sur la dépense publique et par conséquent sur le déficit public. À l’inverse, Eurostat analyse cette opération comme une dépense publique, avec un impact sur le solde public d’environ 0,1 point de PIB. Des discussions sont actuellement en cours entre les deux organismes de statistique afin de résoudre cette divergence méthodologique.

Le niveau des surconsommations de crédits résulte pour partie de sous-budgétisations importantes en loi de finances initiale, identifiées dans son audit par la Cour des comptes en juin 2017 (26).

L’audit de la Cour des comptes

À la suite de l’élection présidentielle et de la nomination du nouveau Gouvernement, le Premier ministre a souhaité que la Cour des comptes procède à un audit de la situation des finances publiques, en application de l’article L. 132-7 du code des juridictions financières. Cet audit a eu pour objet « d’évaluer les risques qui pèsent sur la réalisation des objectifs de finances publiques pour 2017 et les années suivantes contenus dans le programme de stabilité ».

Ainsi, la Cour des comptes a procédé à une analyse des risques pesant sur l’exécution en cours, sur la base des informations d’exécution de l’année antérieure et des prévisions d’exécution et décisions de dépense de l’année en cours.

Selon la Cour, les risques sur les dépenses étaient compris dans une fourchette allant de 4,6 milliards d’euros à 6,6 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2017, soit une estimation moyenne de 5,6 milliards d’euros.

La Cour a considéré que 4,2 milliards d’euros des risques sur les dépenses relevaient de « sous-budgétisations » en loi de finances initiale. Celles-ci faisaient référence aux « biais de construction » et aux « éléments d’insincérité » affectant, selon la Cour, la loi de finances initiale pour 2017.

Au-delà, la Cour soulignait le coût de la recapitalisation d’Areva SA pour un montant de 2,3 milliards d’euros, en incluant l’indemnisation des actionnaires minoritaires.

Dans son rapport sur le budget de l’État en 2017, la Cour des comptes constate que les risques sur les dépenses se sont bien matérialisés à hauteur de 6,4 milliards d’euros, c’est-à-dire au niveau supérieur de la fourchette d’estimation, dont 4,4 milliards d’euros de sous-budgétisations (27).

À l’issue de l’exercice 2017, dix-sept missions du budget général de l’État sont en sous-consommation de leurs plafonds de crédits, pour un montant total de 2,3 milliards d’euros. À l’inverse, douze missions présentent une surconsommation de leurs plafonds de crédits, pour un montant total de 6,6 milliards d’euros. Enfin, la consommation de crédits de la mission Pouvoirs publics est strictement conforme à la prévision de la loi de finances initiale.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL PAR MISSION

(en euros)

Dépenses nettes du budget général de l’État

LFI 2017,

y compris fonds de concours

Exécution

Écart LFI / Exécution en valeur

Écart LFI / Exécution en pourcentage

Action extérieure de l’État

3 011 176 254

2 836 976 329

– 174 199 925

– 5,8%

Administration générale et territoriale de l’État

3 169 239 738

3 019 622 995

– 149 616 743

– 4,7%

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

3 364 726 873

4 636 382 684

1 271 655 811

37,8%

Aide publique au développement

2 604 961 214

2 492 161 700

– 112 799 514

– 4,3%

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

2 537 764 281

2 503 371 652

– 34 392 629

– 1,4%

Conseil et contrôle de l’État

652 593 020

644 741 618

– 7 851 402

– 1,2%

Crédits non répartis

24 000 000

0

– 24 000 000

– 100,0%

Culture

2 922 203 085

2 849 107 702

– 73 095 383

– 2,5%

Défense

41 324 619 200

42 258 036 419

933 417 219

2,3%

Direction de l’action du Gouvernement

1 485 307 340

1 365 442 298

– 119 865 042

– 8,1%

Écologie, développement et mobilité durables

11 167 862 740

11 896 057 574

728 194 834

6,5%

Économie

1 890 994 519

3 465 480 915

1 574 486 396

83,3%

Égalité des territoires et logement

18 811 150 803

18 089 330 842

– 721 819 961

– 3,8%

Engagements financiers de l’État

42 109 256 145

42 350 840 942

241 584 797

0,6%

Enseignement scolaire

70 198 143 790

70 328 781 830

130 638 040

0,2%

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

10 900 298 693

10 943 102 284

42 803 591

0,4%

Immigration, asile et intégration

1 132 088 211

1 460 768 190

328 679 979

29,0%

Justice

8 553 630 064

8 375 271 408

– 178 358 656

– 2,1%

Médias, livre et industries culturelles

569 284 825

548 684 100

– 20 600 725

– 3,6%

Outre-mer

2 083 452 447

2 029 752 307

– 53 700 140

– 2,6%

Politique des territoires

736 981 591

630 677 442

– 106 304 149

– 14,4%

Pouvoirs publics

990 920 236

990 920 236

0

0,0%

Recherche et enseignement supérieur

27 065 209 393

27 201 653 310

136 443 917

0,5%

Régimes sociaux et de retraite

6 307 910 203

6 329 530 527

21 620 324

0,3%

Relations avec les collectivités territoriales

3 435 831 631

3 389 019 269

– 46 812 362

– 1,4%

Santé

1 283 932 818

1 248 580 268

– 35 352 550

– 2,8%

Sécurités

19 671 588 765

19 507 840 760

– 163 748 005

– 0,8%

Solidarité, insertion et égalité des chances

17 845 323 953

19 019 251 331

1 173 927 378

6,6%

Sport, jeunesse et vie associative

748 308 663

783 633 460

35 324 797

4,7%

Travail et emploi

15 866 792 791

15 579 629 998

– 287 162 793

– 1,8%

Totaux

322 465 553 286

326 774 650 390

4 309 097 104

1,3 %

Source : commission des finances.

Six missions ont principalement fait l’objet de dépassements significatifs, il s’agit des missions suivantes :

– Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, à hauteur de 1,3 milliard d’euros en crédits de paiement (CP) : cela résulte du niveau des refus d’apurements communautaires, de crises sanitaires importantes, en particulier l’influenza aviaire et d’un pilotage difficile de plusieurs dépenses d’intervention, tels que les allégements de cotisations sociales et les dispositifs de soutien de filières en difficulté ;

– Défense, à hauteur de 933 millions d’euros en CP : cela résulte principalement des surcoûts des opérations extérieures (838 millions d’euros, soit un coût total de ces opérations de 1,3 milliard d’euros) et des missions intérieures (172 millions d’euros, soit un coût total de ces opérations de 213 millions d’euros), ainsi que la consommation de reports de crédits pour 714 millions d’euros, qui correspondent pour partie à des crédits ouverts en 2015 à la suite de la budgétisation des ressources exceptionnelles issues du CAS Fréquences ;

– Économie, à hauteur de 1,6 milliard d’euros en CP : cela résulte essentiellement de la recapitalisation d’Areva pour 1,5 milliard d’euros ;

– Écologie, développement et mobilité durables, à hauteur de 728 millions d’euros en CP : cela résulte notamment du financement spécifique de la mission via un niveau élevé de fonds de concours en provenance de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), représentant 1,75 milliard d’euros ;

– Immigration, asile et intégration, à hauteur de 329 millions d’euros en CP : cela résulte principalement des dépenses liées à l’allocation pour demandeurs d’asile, dont le nombre de bénéficiaires s’établit à 122 000 en décembre 2017 ; le flux global de demandeurs d’asile continue d’augmenter, s’élevant à + 17 % à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) (100 412 demandes) et + 27 % dans les « guichets uniques » (121 200 demandes), tandis que la loi de finances initiale prévoyait une progression de la demande de 10 % ;

– Solidarité, insertion et égalité des chances, à hauteur de 1,2 milliard d’euros en CP : cela résulte de la dynamique des dépenses d’intervention de la mission, qui constitue essentiellement des dépenses de guichet, et de leur sous-budgétisation en loi de finances initiale, qui s’est élevée à 331 millions d’euros pour l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et à 850 millions d’euros pour la prime d’activité et les autres dispositifs de prime de Noël et de revenu de solidarité active (RSA) jeunes.

Le détail des variations de crédits des différentes missions du budget général est analysé par les rapporteurs spéciaux dans l’annexe au présent rapport.

2. La surconsommation importante et exceptionnelle de la mission Remboursements et dégrèvements

L’exécution de la mission Remboursements et dégrèvements s’élève à 112,6 milliards d’euros, soit un niveau supérieur de 3,7 milliards d’euros à la prévision de la loi de finances initiale. Cela résulte principalement de l’annulation de la taxe à 3 % sur les dividendes par le Conseil constitutionnel en octobre 2017 (28).

En effet, la première loi de finances rectificative 2017 a procédé à l’ouverture de 4,4 milliards d’euros de crédits supplémentaires sur la mission, afin de permettre le remboursement des sommes indûment perçues par l’État au titre de cette taxe (29). Lors de la présentation du projet de loi, le Gouvernement avait indiqué que les estimations de décaissements s’élevaient à 5 milliards d’euros en 2017 et 5 milliards d’euros en 2018.

Le coût des remboursements au titre du contentieux s’est établi à 5,3 milliards d’euros en 2017, dont 0,5 milliard d’euros au titre des intérêts moratoires. Le présent projet de loi estime le coût budgétaire pour 2018 à 5,5 milliards d’euros, intérêts moratoires inclus (30).

Au total, les dépenses liées à la mission apparaissent relativement dynamiques en augmentation de 9 milliards d’euros par rapport à 2016, soit une hausse de près de 9 % de la dépense.

3. Les dépenses financées par fonds de concours sont globalement conformes aux prévisions

Aux termes des II et III de l’article 17 de la LOLF du 1er août 2001 (31), les fonds de concours représentent un dispositif d’affectation budgétaire de recettes au bénéfice du budget général. Ils se caractérisent par des fonds à caractère non fiscal, versés par des personnes distinctes de l’État, destinés à concourir à des dépenses d’intérêt public et par des produits de legs et donations attribués à l’État. Par construction, le niveau des fonds de concours correspond à un niveau de dépenses équivalent.

En 2017, les dépenses financées par fonds de concours s’élèvent à 4,1 milliards d’euros, soit un niveau quasiment conforme à la prévision de la loi de finances établie à 3,9 milliards d’euros (32).

C. LES DÉPENSES EXÉCUTÉES SONT LÉGÈREMENT SUPÉRIEURES AUX NORMES DE DÉPENSES

1. Les normes de dépenses sont légèrement dépassées en 2017, malgré des économies de constatation

a. Un léger dépassement des deux normes de dépenses, en volume et en valeur

Hors recapitalisation d’Areva, l’exécution 2017 illustre un dépassement des deux normes de dépenses, en volume et en valeur, applicables à l’État.

Les normes de dépenses de l’État

Pour rappel, l’État s’est doté en 1996 au niveau administratif d’une norme de dépenses visant à encadrer l’évolution des crédits du budget général. Celle-ci a été présentée dans l’exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2004, prévoyant une limitation de la croissance en volume des dépenses nettes (hors mission Remboursements et dégrèvements) du budget général. Cet indicateur d’évolution des dépenses de l’État correspond à une progression des dépenses déduite du taux d’inflation. Le périmètre de cette norme a été progressivement élargi, celle-ci inclut désormais :

– les dépenses nettes du budget général de l’État ;

– les prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne (UE) et des collectivités locales ;

– les taxes affectées plafonnées ;

– la charge de la dette et les dépenses de pensions des fonctionnaires.

En 2011, une norme plus stricte d’évolution des dépenses a été introduite, qui prévoit un gel des dépenses en valeur d’une année sur l’autre. Cela signifie une stabilisation, à champ constant, du niveau des crédits par rapport au niveau de référence. Le périmètre de cette norme est plus restreint et circonscrit, puisqu’il couvre les dépenses nettes du budget général, en excluant la charge de la dette et les dépenses de pensions des fonctionnaires.

Depuis 2009, la loi de programmation des finances publiques comporte un article relatif à l’encadrement de l’évolution des dépenses de l’État (1). La loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 a instauré le double encadrement des dépenses de l’État, en volume et en valeur (2).

(1) Loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, article 5.

(2) Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, article 5.

La loi de finances initiale pour 2017 a fixé le niveau des normes de dépenses de l’État, sur le périmètre en valeur à 301,3 milliards d’euros et sur le périmètre en volume à 390,8 milliards d’euros en volume.

PÉRIMÈTRE DES NORMES DE DÉPENSES DE L’ÉTAT EN 2017

(en milliards d’euros)


   

89,5

Charge de la dette et pensions

   

9,2

Taxes affectées plafonnées

Périmètre de la norme « en volume »
en LFI 2017 (390,8 Mds€)

   

63,1

Prélèvements sur recettes au profit de l’UE et des collectivités locales

Périmètre de la norme « en valeur » en LFI 2017 (301,3 Mds€)

   

229,0

Budget général de l’État, hors dette et pensions

La norme en valeur a été sur-exécutée à hauteur de 0,4 milliard d’euros, s’établissant à 301,6 milliards d’euros et la norme en volume a été légèrement sur-exécutée de 0,1 milliard d’euros, s’établissant à 390,9 milliards d’euros.

EXÉCUTION 2017 SUR LE PÉRIMÈTRE DES NORMES DE DÉPENSES

(en milliards d’euros)

Dépenses

Exécution 2016 (format 2017)

LFI 2017

Exécution

2017

Écart à la norme

2017

Écart à l’exécution 2016
(format 2017)

Dépenses nettes du budget général (hors dette et pensions)

223,0

229,0

231,9

2,9

8,9

Prélèvement sur recettes collectivités territoriales

46,3

44,4

43,8

– 0,6

– 2,5

Prélèvement sur recettes Union européenne

19,0

18,7

16,4

– 2,3

– 2,6

Taxes affectées

8,6

9,2

9,6

0,4

1,0

Norme hors dette et pensions (« en valeur »)

297,0

301,3

301,6

0,4

4,6

Charge de la dette

41,4

41,5

41,7

0,2

0,3

Contribution au CAS Pensions

46,0

48,0

47,6

– 0,4

1,6

Norme y compris dette et pensions (« en volume »)

384,5

390,8

390,9

0,1

6,4

NB : hors coût de la recapitalisation d’Areva pour 1,5 milliard d’euros.

Source : Cour des comptes (données direction du budget).

Les dépenses nettes du budget général (hors dette et pensions) sont en dépassement de 2,9 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale et de 8,9 milliards d’euros par rapport à 2016.

Le plafond des taxes affectées est supérieur de 0,4 milliard d’euros au niveau prévu en loi de finances initiale, tandis que la charge de la dette est en léger dépassement de 0,2 milliard d’euros.

Ainsi, les dépenses les plus pilotables sont celles qui sont le plus en dépassement au titre de l’exercice 2017. En revanche, cet exercice a été marqué par un niveau élevé d’économies de constatation qui ont permis de réduire la sur-exécution des normes de dépenses.

b. Un niveau élevé d’économies de constatation (prélèvements sur recettes et contributions au CAS Pensions)

En 2017, le caractère limité du dépassement des normes de dépenses résulte exclusivement d’économies de constatation.

Les dépenses liées aux prélèvements sur recettes destinés à l’Union européenne et aux collectivités territoriales sont inférieures de 2,9 milliards d’euros aux prévisions et les contributions au CAS Pensions de 0,4 milliard d’euros, soit un total d’économies de constatation de 3,4 milliards d’euros.

Ces économies de constatation résultent :

– d’une consommation plus lente qu’anticipé du cadre financier pluriannuel de l’Union européenne, notamment des dépenses de cohésion
(– 2,3 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale) ;

– d’un niveau de l’investissement local plus faible que prévu en 2016, réduisant l’exécution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) (– 0,6 milliard d’euros) ;

– et d’une hausse moindre que prévu des charges de pensions.

La Cour des comptes relève que la sous-exécution de 2,3 milliards d’euros du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne est la plus élevée depuis la mise en œuvre de la LOLF. Elle est également en forte diminution à hauteur de 2,6 milliards d’euros par rapport à l’exercice 2016 et de 2,9 milliards d’euros par rapport à la moyenne des exercices depuis 2011.

2. La révision des normes de dépenses à compter de 2018

Considérant que les deux normes de dépenses mesuraient imparfaitement l’effort réellement consenti sur les dépenses de l’État, la Cour des comptes avait recommandé en 2016 la mise en place de deux nouvelles normes de dépenses de l’État (33:

– une norme de gestion directement destinée à la maîtrise des dépenses par les gestionnaires publics ;

– et une norme globale d’évolution des dépenses de l’État permettant d’appréhender l’ensemble des dépenses.

Cela visait à concilier trois objectifs : « limiter les possibilités de contournement de la charte budgétisation, assurer la lisibilité externe (et donc la transparence) et offrir la capacité aux gestionnaires de maîtriser effectivement les dépenses sous norme ».

En réponse, l’article 9 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (34) a instauré deux nouvelles normes de dépenses :

– la norme de dépenses pilotables de l’État (35) ;

– et l’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE) (36).

Cette distinction vise à identifier un périmètre de dépenses véritablement à la main du gestionnaire et un champ de dépenses retraçant une vision exhaustive des dépenses de l’État.

La Cour des comptes relève que les deux nouvelles normes « constituent un progrès mais ne correspondent pas exactement aux recommandations de la Cour, le périmètre retenu pour les taxes plafonnées demeurant trop limité et les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux n’y ayant pas été intégrés » (37).

En tout état de cause, ces nouvelles normes de dépenses sont applicables à compter de la loi de finances initiale pour 2018.

III. L’ÉVOLUTION DES DÉPENSES PAR NATURE

La Cour des comptes a relevé que les dépenses de personnel, de fonctionnement et d’intervention sont en progression entre 2016 et 2017, tandis que les dépenses d’investissement sont restées stables.

DÉPENSES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT EN 2017
PAR RAPPORT À 2016 ET AUX PRÉVISIONS DES LOIS DE FINANCES POUR 2017

(en milliards d’euros)

Dépenses du budget général de l’État

Exécution

2016

(format 2017)

LFI 2017

Exécution

2017

Écart

par rapport

à 2016

Écart

par rapport

à la LFI

Pourcentage par nature de dépenses

Exécution 2017

Pouvoirs publics

1

1

1

0

0

0 %

Personnel

123,2

127,7

127,6

+ 4,4

– 0,1

39 %

Fonctionnement de l’État

25,9

24,7

26,1

+ 0,2

+ 1,4

8 %

Fonctionnement hors AFD (2016) et Areva (2017)

23,5

24,7

24,6

+ 1,1

– 0,1

8 %

Subventions pour charges de service public

26,9

26,2

27,8

+ 0,9

+ 1,6

9 %

Charges de la dette

41,4

41,5

41,7

+ 0,3

+ 0,2

13 %

Investissement

11

12

11,1

+ 0,1

– 0,9

3 %

Opérations financières

1,2

1,2

1,5

+ 0,3

+ 0,3

0 %

Intervention

85,6

88,2

90

+ 4,4

+ 0,8

28 %

Dépenses nettes

316,2

322,5

326,8

+ 10,6

+ 4,3

100 %

Fonds de concours et attributions de produits

– 3,6

– 3,9

– 4,1

– 0,5

– 0,2

Dépenses nettes hors fonds de concours et attributions de produits

312,6

318,5

322,6

+ 10

+ 4,1

Source : commission des finances, données issues du rapport de la Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017, mai 2018.

En revanche, les dépenses les plus dynamiques par rapport à la loi de finances initiale sont les subventions pour charges de service public, les dépenses de fonctionnement en intégrant la recapitalisation d’Areva, ainsi que les dépenses d’intervention.

A. AUGMENTATION SIGNIFICATIVE DES DÉPENSES DE PERSONNEL

La Cour des comptes relève que « la progression des dépenses de personnel est supérieure en 2017 à celle du total des six dernières années » (38). La dynamique de ces dépenses est en effet élevée, elle s’établit à 3,6 % entre 2016 et 2017, sous l’impact de créations de postes au sein de l’État pour la troisième année consécutive et d’une croissance de la masse salariale en lien avec les revalorisations du point d’indice (+ 0,6 au 1er juillet 2016 et 0,6 % en février 2017), ainsi que les premiers effets du protocole « Parcours professionnels, carrières, rémunérations » (PPCR).

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL DU BUDGET GÉNÉRAL

(en milliards d’euros et en pourcentage)

Source : projets de lois de règlement.

Le Gouvernement précise que la progression des dépenses de personnel par rapport au précédent exercice se répartit de la façon suivante :

– 67 % au titre des dépenses de rémunération (évolution de 3,6 %, représentant 4,4 milliards d’euros) ;

– et 33 % au titre des contributions au CAS Pensions (évolution de 3,6 %, représentant 1,5 milliard d’euros).

Toutefois, les dépenses de personnel apparaissent en ligne avec la loi de finances initiale, notamment en raison d’économies de constatation sur les contributions au CAS Pensions à hauteur de 0,4 milliard d’euros.

L’évolution des effectifs de l’État fait l’objet d’une analyse plus détaillée dans une fiche dédiée au sein du présent rapport.

B. HAUSSE SENSIBLE DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

Les deux composantes des dépenses de fonctionnement sont en forte augmentation par rapport à 2016. En effet, hors les recapitalisations de l’AFD et d’Areva, l’évolution de ces dépenses est la suivante :

– une augmentation de 4,7 % pour les dépenses de fonctionnement de l’État ;

– et une augmentation de 3,3 % pour les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs de l’État.

Par rapport à la loi de finances initiale, seules les subventions pour charges de service public apparaissent en augmentation. Hors la recapitalisation d’Areva, les dépenses de fonctionnement de l’État sont même en légère sous-exécution à hauteur de 0,1 milliard d’euros par rapport aux prévisions.

C. AUGMENTATION RAPIDE DES DÉPENSES D’INTERVENTION

En 2017, les dépenses d’intervention s’élèvent à 90 milliards d’euros et sont également en forte augmentation, tant par rapport à l’exercice précédent (+ 5,1 %) que par rapport à la loi de finances initiale (+ 2 %).

Cela illustre les dépassements à hauteur de 3 milliards d’euros constatés sur les missions Solidarité, insertion et égalité des chances, Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, Égalité des territoires et logement et Immigration, asile et intégration. Parallèlement, un nombre plus important de missions du budget général a connu une sous-consommation à hauteur de 1,1 milliard d’euros, notamment les missions Culture, Enseignement scolaire, Action extérieure de l’État, Aide publique au développement, Justice, Recherche et enseignement supérieur.

D. PROGRESSION NETTE DES DÉPENSES D’OPÉRATIONS FINANCIÈRES

En 2017, les dépenses d’opérations financières s’élèvent à 1,5 milliard d’euros, soit une progression de 25 % par rapport aux résultats établis à 1,2 milliard d’euros lors de l’exercice 2016 et aux prévisions de la loi de finances initiale.

Indépendamment des montants concernés relativement faibles, le Gouvernement ne précise pas l’origine de la sur-exécution de ces opérations financières.

E. STABILITÉ DES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT

Entre 2016 et 2017, les dépenses d’investissement sont stables à 11,1 milliards d’euros, soit 3 % des dépenses nettes du budget général.

En revanche, ces dépenses sont très en-deçà des prévisions de la loi de finances initiale, qui anticipaient un niveau de dépenses de 12 milliards d’euros. La baisse de dépenses d’investissement résulte d’ajustements en cours de gestion à hauteur de 1,1 milliard d’euros sur les missions :

– Défense, pour 249 millions d’euros ;

– Écologie, développement et mobilité durables, pour 218 millions d’euros ;

– Sécurités, pour 139 millions d’euros ;

– et Justice, pour 113 millions d’euros.

À l’inverse, les dépenses d’investissement des missions Gestion des finances publiques et des ressources humaines et Enseignement scolaire ont été respectivement supérieures de 163 millions d’euros et 65 millions d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale.

IV. L’AUGMENTATION CONTINUE DES RESTES À PAYER

La notion de restes à payer correspond aux autorisations d’engagement qui n’ont pas été couvertes par des crédits de paiement.

A. UNE AUGMENTATION DES RESTES À PAYER DE 11 MILLIARDS D’EUROS EN 2017

1. L’augmentation importante de restes à payer entre 2016 et 2017

En 2017, les restes à payer ont augmenté de 9,3 milliards d’euros sur le budget général et de 2,4 milliards d’euros sur les comptes spéciaux, soit une augmentation totale de 11,7 milliards d’euros. L’augmentation des restes à payer entre 2016 et 2017 a résulté :

– de la mission Investissements d’avenir, à hauteur de 5,1 milliards d’euros, au titre de la budgétisation du troisième programme d’investissement d’avenir (PIA 3) ;

– de la mission Défense, à hauteur de 1,6 milliard d’euros au titre du lancement de deux grands programmes d’armement dans le milieu naval et terrestre ;

– de la mission Aide publique au développement, à hauteur de 1,2 milliard d’euros au titre des engagements importants consentis au profit de fonds internationaux, tels que l’Association internationale du développement, ou le Fonds africain de développement ;

– et de la mission Relations avec les collectivités territoriales, à hauteur de près d’un milliard d’euros au titre des dotations d’investissement (dotation d’équipement des territoires ruraux, dotation de soutien à l’investissement local et dotation à la politique de la ville).

Sur le périmètre du budget général, la mission Défense représente 47 % du total des restes à payer (52 milliards d’euros), en raison de la structure de ses dépenses fondée sur des projets pluriannuels d’investissement.

2. La dynamique des restes à payer

La Cour relève que les restes à payer sont toujours en progression et que cette hausse est « peu maîtrisée » (39). Sur la période 2010-2017, les restes à payer ont progressé de 20 %, avec une accélération significative à compter de 2014 (28 % d’augmentation entre 2014 et 2017).

ÉVOLUTION DES RESTES À PAYER

(en milliards d’euros)

Source : compte général de l’État.

En 2017, le niveau total des restes à payer atteint un plus haut historique à 118,5 milliards d’euros depuis l’entrée en vigueur de la LOLF. La Cour des comptes considère que cela fait peser « un risque sur la trajectoire de dépenses prévue pour les années suivantes ».

B. LA VOLONTÉ DE LIMITER L’AUGMENTATION DES RESTES À PAYER EN LOI DE PROGRAMMATION

L’article 17 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 a prévu un plafonnement strict du niveau des restes à payer, en indiquant que leur montant « ne peut excéder, pour chacune des années 2018 à 2022, le niveau atteint fin 2017 » (40).

Toutefois, cet encadrement de l’évolution des restes à payer devrait être dénué d’une partie de sa portée en raison de la dérogation applicable à la mission Défense, actuellement en discussion dans le cadre du projet de loi de programmation militaire pour les années 2019 à 2025. Le Rapporteur général ne peut que regretter la volonté de déroger aussi rapidement à une règle de finances publiques prévue en loi de programmation.

*

* *

FICHE 4 : LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS INTERVENUES
EN COURS D’EXERCICE

L’exercice 2017 a été marqué par un niveau inédit de mouvements de crédits en cours de gestion, illustrant la volonté du Gouvernement de maîtriser la dépense du budget général de l’État et de financer les sous-budgétisations initiales via des redéploiements massifs de crédits entre missions budgétaires. Cela est également la conséquence du partage de responsabilité de l’exercice entre deux gouvernements et deux majorités parlementaires, à la suite des élections présidentielle et législatives du printemps 2017.

Ainsi, la réserve de précaution, les deux décrets d’avance du 20 juillet (41) et du 30 novembre (42), les quatre décrets d’annulation (43), ainsi que les deux lois de finances rectificatives (44) ont ajusté le niveau des crédits, leur affectation, afin de répondre aux besoins de financement des missions de l’État, tout en conservant une trajectoire de dépenses soutenable et conforme à l’objectif de respect de la règle des 3 % de déficit public.

À l’issue de ces mouvements, le plafond de crédits du budget général de l’État (hors mission Remboursements et dégrèvements) ressort en augmentation de 4,1 milliards d’euros, hors fonds de concours et attributions de produits (cf. fiche du présent rapport relative aux dépenses de l’État).

MOUVEMENTS AFFECTANT LE PLAFOND DE CRÉDITS DU BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

NB : hors mission Remboursements et dégrèvements et hors fonds de concours et attributions de produits.

Source : commission des finances.

Au-delà des mesures réglementaires, le Gouvernement a également procédé au cours du second semestre 2017 à des mesures de limitation de la dépense, autrement dénommés « refroidissement » de la dépense. Le détail exhaustif de ces mesures n’a pas été communiqué par le Gouvernement.

I. LA MOBILISATION TOUJOURS FORTE DE LA RÉSERVE DE PRÉCAUTION

A. L’IMPORTANTE MISE EN RÉSERVE DE CRÉDITS

La réserve de précaution est un dispositif prévu et encadré au III de l’article 14 et au 4° bis de l’article 51 de la LOLF (45). Elle consiste à rendre indisponibles des crédits pour les responsables de programme. On parle de « gel » de crédits, voire de « surgel » de crédits lors de mises en réserve intervenues en cours de gestion.

La réserve de précaution répond à une double logique :

– une logique d’« auto-assurance » destinée à responsabiliser les gestionnaires en cas d’aléas de gestion ;

– et une logique de modération du rythme de consommation des crédits.

Le taux de mise en réserve initiale a été progressivement accru au cours des dernières années. La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 (46) prévoyait, pour chaque programme, un taux de mise en réserve d’au moins 0,5 % sur les crédits ouverts pour les dépenses de personnel et d’au moins 5 % sur les crédits ouverts pour les autres dépenses. Dès le projet de loi de finances pour 2013, le Gouvernement a appliqué un taux de mise en réserve relevé à 6 % pour les crédits autres que de personnel.

L’article 12 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (47) a prévu que le montant de la mise en réserve initiale des crédits de la loi de finances initiale ne pouvait être inférieur à 0,5 % pour les dépenses de personnel et à 6 % pour les autres dépenses en moyenne sur l’ensemble des programmes du budget général de l’État dotés de crédits limitatifs.

Depuis 2015, le Gouvernement a décidé d’appliquer un taux de mise en réserve initiale de 8 % pour les crédits autres que de personnel, soit le niveau historiquement le plus élevé.

Comme en 2016, le Gouvernement a décidé en 2017 de mettre en réserve les reports de crédits sur le budget général, soit 2,3 milliards d’euros, hors les dépenses de personnel (48). Cette mesure avait été mise en œuvre une seule fois depuis l’entrée en vigueur de la LOLF en 2008.

En 2017, la réserve de précaution est restée à un niveau inédit de 14,3 milliards d’euros, proche de l’exercice historique de 2016 (14,5 milliards d’euros).

ÉVOLUTION DE L’UTILISATION DE LA RÉSERVE DE PRÉCAUTION

(en milliards d’euros et en crédits de paiement, hors crédits de personnel)

Réserve

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Réserve initiale [A]

4,6

5,4

4,4

4,8

5,0

6,2

5,9

6,9

8,4

9,3

9,8

« Surgels » [B]

0,1

1,7

0,3

0,2

0,5

1,6

2,1

1,8

2,1

5,2

4,5

Réserve après « surgels » [C] = [A] + [B]

4,7

7,1

4,8

5,0

5,5

7,8

8,0

8,7

10,5

14,5

14,3

Dégels : crédits rendus disponibles [D]

3,1

4,2

3,5

3,8

3,7

4,5

4,8

4,3

6,5

8,7

10,1

Crédits conservés en réserve ou définitivement annulés

1,6

2,9

1,3

1,2

1,8

3,3

3,2

4,4

4,0

5,9

4,2

[E] = [C] - [D]

Pourcentage de mobilisation de la réserve de précaution initiale

34,6 %

53,9%

29,4%

25,2%

35,0%

53,5%

54,2%

63,4%

48,0%

62,7%

42,7%

Précision méthodologique : la ligne « surgels » regroupe l'ensemble des gels complémentaires réalisés en cours de gestion, qu'ils procèdent d'une décision transverse spécifique (ex : gel des reports de crédits), ou qu'ils soient purement technique (ex : gel de crédits « frais » dont l'annulation a été arbitrée et qui sont rendus indisponibles dans l'attente du texte portant l'annulation).

Source : Cour des comptes, rapports sur le budget de l’État de 2011 à 2015 et questionnaire du Rapporteur général.

La réserve de précaution a donné lieu à 4,2 milliards d’euros de crédits annulés ou maintenus en réserve afin de maîtriser la dépense, soit 43 % de la mise en réserve totale de crédits au cours de l’exercice.

B. LES CRITIQUES RELATIVES AU DÉTOURNEMENT DE L’OBJET DE LA RÉSERVE DE PRÉCAUTION

Engagé dans une démarche de renforcement de la sincérité du budget et de responsabilisation accrue des gestionnaires, l’actuel Gouvernement a abaissé le taux de mise en réserve des crédits de 8 % à 3 % pour les crédits autres que de personnel. Ainsi, il souhaite « rendre à la réserve de précaution sa vocation première qui est de faire face aux seuls aléas de gestion » (49) et rompre avec la pratique des sous-budgétisations initiales qui justifiaient des redéploiements importants en gestion à partir des crédits mis en réserve.

La Cour des comptes confirme cette appréciation dans son rapport sur le budget de l’État en 2017, en considérant que la réserve « a été détournée de son objectif au profit de la couverture, en exécution, de sous-budgétisations » (50).

Le Rapporteur général confirme en effet que la mise en réserve croissante de crédits a eu pour effet de limiter fortement la portée de l’autorisation parlementaire et la responsabilité des gestionnaires. Ainsi, il se félicite de la décision du Gouvernement prise en loi de finances initiale pour 2018 d’être revenu à une pratique de la mise en réserve de crédits conforme à l’esprit de la LOLF et plus respectueuse des prérogatives du Parlement.

I. LA PRIORITÉ DONNÉE À L’UTILISATION DE DÉCRETS D’AVANCE ET D’ANNULATION

À l’été 2017, le nouveau Gouvernement a répondu à l’audit de la Cour des comptes en prenant, le 20 juillet, un décret d’avance et un décret d’annulation. Il s’est refusé à présenter une loi de finances rectificative, considérant que le financement des besoins ou des sous-budgétisations devait résulter de redéploiements de crédits et non de mesures en recettes nouvelles.

A. L’UTILISATION DES DÉCRETS D’AVANCE POUR UN NIVEAU INÉDIT
DE MOUVEMENTS DE CRÉDITS

1. Les mouvements inédits de crédits pris par décrets d’avance

Aux termes de l’article 13 de la LOLF, les décrets d’avance constituent un instrument de régulation budgétaire visant à ouvrir des crédits supplémentaires en cours d’exercice, sous quatre conditions :

– le respect de l’équilibre budgétaire, c’est-à-dire que les ouvertures de crédits doivent être compensées à due concurrence par des annulations ;

– le respect du plafond d’ouverture de crédits prévu à l’article 13 de la LOLF (jusqu’à 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année) ;

– le respect du plafond d’annulation de crédits prévu à l’article 14 de la LOLF (jusqu’à 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l’année en cours) ;

– et le caractère d’urgence des actions pour lesquelles des dépenses supplémentaires sont proposées.

En 2017, le Gouvernement a pris deux décrets d’avance, l’un le 20 juillet, l’autre le 30 novembre. L’exercice 2017 a été inédit du point de vue de l’utilisation des décrets d’avance, à deux égards :

– d’une part, le premier décret d’avance du 20 juillet a procédé à des mouvements de crédits pour un niveau historique tant en autorisations d’engagement – AE – (2,81 milliards d’euros) qu’en crédits de paiement – CP – (3,04 milliards d’euros) ;

– d’autre part, le niveau total des mouvements de crédits sur l’année via des décrets d’avance a atteint un niveau historique à hauteur de 3,88 milliards d’euros en CP.

MOUVEMENTS DE CRÉDITS ISSUS DE DÉCRETS D’AVANCE

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

Cela résulte de la volonté du Gouvernement de gérer les besoins de financement par le biais de redéploiements de crédits entre missions du budget général, sans augmentation nette du plafond de dépenses. En effet, le mécanisme des décrets d’avance garantit une stricte égalité entre les ouvertures et les annulations de crédits.

2. Le détail des mouvements de crédits pris par les deux décrets d’avance en 2017

Le décret d’avance du 20 juillet 2017 a ouvert 2,81 milliards d’euros en AE et 3,04 milliards d’euros en CP, afin de financer à titre principal :

– la recapitalisation de New Areva holding SA, pour 1,5 milliard d’euros en AE et en CP ;

– les dépenses des opérations extérieures (OPEX) et intérieures (OPINT), pour 643 millions d’euros en AE et en CP ;

– les dépenses relatives au plan d’urgence pour l’emploi, pour 259 millions d’euros en CP ;

– les dépenses relatives à l’allocation pour demandeurs d’asile, du fait des insuffisances de dotations en loi de finances initiale et de la hausse constatée des flux de demandeurs d’asile, pour 218 millions d’euros en AE et 206 millions d’euros en CP ;

– au titre de l’acquisition de l’immeuble White sis à Montrouge destiné à accueillir les services centraux de l’INSEE, pour 165 millions d’euros en AE et en CP ;

– au titre du financement des dépenses d’intervention relatives à l’hébergement d’urgence, pour 122 millions d’euros en AE et 120 millions d’euros en CP ;

– au titre du financement de mesures liées à diverses crises sanitaires survenues début 2017 (influenza aviaire, tuberculose, salmonelles aviaires, xylella fastidiosa), pour 99 millions d’euros en AE et 101 millions d’euros en CP.

En contrepartie, le décret d’avance a annulé un montant identique de crédits en AE et en CP sur soixante-sept programmes de vingt-six missions du budget général, selon la répartition suivante.

ANNULATIONS PRÉVUES PAR LE DÉCRET PAR ORDRE DÉCROISSANT

(en millions d’euros)

Intitulé de la mission

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement (CP)

Pourcentage des annulations (CP)

Défense

850

28 %

Recherche et enseignement supérieur

268,4

259,6

9 %

Sécurités

288,1

243,6

8 %

Relations avec les collectivités territoriales

58,8

216,4

7 %

Écologie, développement et mobilité durables

194,7

6 %

Action extérieure de l’État

163,3

165,8

5 %

Justice

159,8

159,8

5 %

Aide publique au développement

158

136,2

4 %

Égalité des territoires et logement

184,9

130,5

4 %

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

136,5

120,1

4 %

Politique des territoires

238,8

84,5

3 %

Enseignement scolaire

81,5

81,6

3 %

Solidarité, insertion et égalité des chances

66,6

77,2

3 %

Engagements financiers de l’État

41,2

65

2 %

Direction de l’action du Gouvernement

49,7

46,1

2 %

Culture

67

42

1 %

Immigration, asile et intégration

40,5

40,5

1 %

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

26,6

26,2

1 %

Administration générale et territoriale de l’État

31,8

26

1 %

Santé

22,4

24,5

1 %

Sport, jeunesse et vie associative

16,8

17,1

1 %

Travail et emploi

689,7

11,4

0,4 %

Médias, livre et industries culturelles

8

8

0,3 %

Économie

6

6

0,2 %

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

5,8

0,2 %

Conseil et contrôle de l’État

5,1

3

0,1 %

Total

2 809,3

3 041,5

100 %

NB : les additions tiennent compte des arrondis.

Source : commission des finances.

Le décret d’avance du 30 novembre 2017 a ouvert 853 millions d’euros en AE et de 843 millions d’euros en crédits de paiement, afin de financer à titre principal :

– les dépenses liées principalement à la transformation de contrats aidés en emplois d’accompagnants aux élèves en situation de handicap (AESH), à hauteur de 467 millions d’euros en AE et en CP ;

– les OPEX) et OPINT, à hauteur de 237,8 millions d’euros en AE et en CP ;

– les dépenses liées à l’hébergement d’urgence des personnes migrantes en Île-de-France, à hauteur de 65 millions d’euros en AE et en CP ;

– les dépenses de personnel de la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales, à hauteur de 24,8 millions d’euros en AE et en CP, afin de renforcer les moyens consacrés à la gestion de la crise sanitaire de l’influenza aviaire et au traitement des aides de la politique agricole commune (PAC 2016) reporté sur l’exercice 2017.

En contrepartie, le décret d’avance a annulé un montant identique de crédits en AE et en CP sur soixante-quatre programmes de vingt-cinq missions du budget général, selon la répartition suivante.

ANNULATIONS DE CRÉDITS PAR ORDRE DÉCROISSANT

(en millions d’euros)

Intitulé de la mission

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement (CP)

Pourcentage des annulations (CP)

Travail et emploi

60

211,8

25 %

Justice

77,9

77,9

9 %

Recherche et enseignement supérieur

43,9

60

7 %

Engagements financiers de l’État

57,1

57,1

7 %

Enseignement scolaire

113,7

56,8

7 %

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

63,8

53,8

6 %

Relations avec les collectivités territoriales

0

48

6 %

Action extérieure de l’État

35,8

42,9

5 %

Écologie, développement et mobilité durables

46,3

42,5

5 %

Culture

87,3

41,1

5 %

Économie

38,6

24

3 %

Aide publique au développement

0

22,2

3 %

Immigration, asile et intégration

18,8

19,3

2 %

Médias, livre et industries culturelles

16,5

18,6

2 %

Administration générale et territoriale de l’État

15,2

16

2 %

Santé

9,8

9,2

1 %

Sport, jeunesse et vie associative

7,7

7,7

1 %

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

8,4

7

1 %

Solidarité, insertion et égalité des chances

6,1

6,1

1 %

Direction de l’action du Gouvernement

21,6

5,1

1 %

Politique des territoires

1,1

5,1

1 %

Sécurités

3,9

3,9

0 %

Conseil et contrôle de l’État

4

3,4

0 %

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

2,7

3,3

0 %

Crédits non répartis

112,6

0

0 %

Total

852,8

842,8

100 %

NB : les additions tiennent compte des arrondis.

Source : projet de décret d’avance.

B. LES QUATRE DÉCRETS D’ANNULATION PRIS EN 2017

En 2017, le Gouvernement a pris quatre décrets d’annulation de crédits, pour un montant total de 819 millions d’euros en AE et 284 millions d’euros en CP. Le décret d’annulation du 20 juillet a représenté 95 % des annulations en AE et 97 % des annulations en CP, les autres résultent de mesures techniques.

DÉCRETS D’ANNULATION PRIS EN 2017

(en millions d’euros)

Source : Légifrance.

Les annulations du décret du 20 juillet ont visé trois missions et dix programmes du budget général.

ANNULATIONS PRÉVUES PAR LE DÉCRET PAR ORDRE DÉCROISSANT

(en millions d’euros)

Intitulé de la mission

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement (CP)

Pourcentage des annulations (CP)

Écologie, développement et mobilité durables

391,6

201,9

74 %

Recherche et enseignement supérieur

130,2

71,7

26 %

Travail et emploi

252,5

0 %

Total

774,4

273,6

100 %

NB : les additions tiennent compte des arrondis.

Source : commission des finances.

I. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LES DEUX LOIS DE FINANCES RECTIFICATIVES DE DÉCEMBRE 2017

L’exercice 2017 a été marqué par l’adoption de deux lois de finances rectificatives, l’une promulguée le 1er décembre et l’autre le 28 décembre. Si la seconde loi de finances rectificative est traditionnelle pour ajuster la fin de gestion, la première résulte de la décision de non-conformité à la Constitution de la taxe à 3 % sur les dividendes rendue par le Conseil constitutionnel en octobre 2017 (51).

Les deux lois de finances rectificatives ont donné lieu à divers mouvements de crédits retracés dans le tableau ci-dessous.

OUVERTURES ET ANNULATIONS DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT
ET CRÉDITS DE PAIEMENT

(en millions d’euros)

Autorisations d’engagement
et crédits de paiement

Loi de finances initiale n° 2016-1917 du 29 décembre 2016

Loi de finances rectificative
n° 2017-1640 du 1er décembre 2017

Loi de finances rectificative
n° 2017-1775 du 28 décembre 2017

Total des prévisions pour 2017

Ouver-tures

Annula-tions

Total net

Ouver-tures

Annulations

Total net

Budget général

               

Dépenses brutes

446 254

4 398

4 398

3 671

125

3 546

454 198

À déduire : Remboursements et dégrèvements d’impôts

108 334

4 398

4 398

100

50

50

113 282

Dépenses nettes

337 421

3 571

75

3 496

340 917

Fonds de concours

3 899

3 899

Total des dépenses du budget général y compris fonds de concours

341 320

3 571

75

3 496

344 816

Budgets annexes

             

 

Total des dépenses des budgets annexes y compris fonds de concours

2 386

10

– 10

2 376

Comptes spéciaux

             

 

Comptes d’affectation spéciale

76 095

2 795

907

1 888

77 983

Comptes de concours financiers

128 196

269

153

116

128 312

Total des dépenses des comptes spéciaux

204 291

3 064

1 060

2 004

206 295

Total général des autorisations d’engagement

547 997

6 635

1 145

5 490

553 487

             

Budget général

 

 

 

 

     

 

Dépenses brutes

427 369

4 398

4 398

3 514

114

3 400

435 167

À déduire : Remboursements et dégrèvements d’impôts

108 834

4 398

4 398

100

50

50

113 282

Dépenses nettes

318 536

3 414

64

3 350

321 886

Fonds de concours

3 930

3 930

Total des dépenses du budget général y compris fonds de concours

322 466

3 414

64

3 350

325 816

Budgets annexes

             

 

Total des dépenses des budgets annexes y compris fonds de concours

2 366

10

– 10

2 356

Comptes spéciaux

               

Comptes d’affectation spéciale

76 143

2 795

907

1 888

78 031

Comptes de concours financiers

126 893

153

– 153

126 740

Comptes de commerce (solde)

– 4 360

– 500

500

– 3 860

Comptes d’opérations monétaires (solde)

– 59

– 59

Total des dépenses des comptes spéciaux

198 617

2 795

560

2 235

200 852

Total général des crédits de paiement

523 449

6 209

634

5 575

529 024

Source : présent projet de loi de règlement.

A. PREMIÈRE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE DU 1ER DÉCEMBRE 2017

En termes de dépenses, la première loi de finances rectificative 2017 a eu pour unique objet de procéder à l’ouverture de 4,4 milliards d’euros de crédits supplémentaires sur la mission Remboursements et dégrèvements, afin de permettre le remboursement des sommes indûment perçues par l’État au titre de cette taxe.

B. SECONDE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE DU 28 DÉCEMBRE 2017

La loi de finances rectificative du 28 décembre a ouvert des CP supplémentaires pour les missions suivantes :

– Solidarité, insertion et égalité des chances (+ 1,2 milliard d’euros), au titre des dépenses relatives à la prime d’activité et à l’allocation aux adultes handicapés ;

– Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (+ un milliard d’euros en CP), essentiellement au titre des apurements communautaires ;

– Engagements financiers de l’État (+ 371 millions d’euros), du fait d’un relèvement du niveau de la charge de la dette de l’État en raison d’une remontée de l’inflation en France et en zone euro plus rapide qu’anticipé ;

– Travail et emploi (+ 188 millions d’euros en CP), au titre du financement des contrats aidés, notamment dans le secteur non marchand ;

– Immigration, asile et intégration (+ 161 millions d’euros en CP), afin d’apurer la dette de l’État à l’égard de Pôle emploi, constituée au titre de l’allocation temporaire d’attente (ATA) et de la couverture des dépenses liées à l’ATA.

Les annulations de crédits ont principalement porté sur la mission Écologie, développement et mobilité durables, à hauteur de 51 millions d’euros en AE et en CP.

La loi de finances rectificative du 28 décembre a également ouvert des crédits supplémentaires au titre des comptes d’affectation spéciale (CAS), principalement au bénéfice du CAS Participations financières de l’État, à hauteur de 2,7 milliards d’euros en AE et en CP. Cela résultait de recettes constatées supérieures à la prévision de la loi de finances initiale. Les ouvertures de crédits avaient pour objet de permettre la réalisation de nouvelles opérations patrimoniales.

Parallèlement, la loi de finances rectificative de fin d’année a annulé 898 millions d’euros en AE et en CP sur le CAS Transition énergétique, afin de prendre en compte la réévaluation par la Commission de régulation de l’énergie (CRE) des charges de service public.

Le tableau suivant permet de faire le bilan des différents mouvements de crédits, en comparant le niveau de dépenses effectivement constatées par mission au niveau de crédits voté en loi de finances initiale et effectivement ouverts.

Ces informations sont retracées de façon synthétique dans le tableau suivant, chaque mission budgétaire fait l’objet d’un traitement spécifique dans les commentaires de rapports annuels de performances rédigés par les rapporteurs spéciaux.

COMPARAISON DES CRÉDITS INITIAUX, OUVERTS ET CONSOMMÉS

(en euros)

Missions

Loi de finances initiale

(LFI)

Total des CP ouverts

Dépenses constatées

Écarts LFI/CP ouverts

Écarts LFI/dépenses constatées

valeur

%

valeur

%

Action extérieure de l’État

3 005 749 954

2 862 660 170,58

2 836 976 328,96

– 143 089 783,42

– 4,8%

-168 773 625,04

– 5,6%

Administration générale et territoriale de l’État

3 106 481 758

3 179 437 630,00

3 019 622 995,15

72 955 872,00

2,3%

– 86 858 762,85

– 2,8%

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

3 346 254 358

4 777 645 217,81

4 636 382 684,23

1 431 390 859,81

42,8%

1 290 128 326,23

38,6%

Aide publique au développement

2 604 961 214

2 568 875 016,43

2 492 161 700,40

– 36 086 197,57

– 1,4%

– 112 799 513,60

– 4,3%

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

2 537 475 714

2 507 257 469,59

2 503 371 652,34

– 30 218 244,41

– 1,2%

– 34 104 061,66

– 1,3%

Conseil et contrôle de l’État

649 103 040

673 345 641,93

644 741 617,57

24 242 601,93

3,7%

– 4 361 422,43

– 0,7%

Crédits non répartis

24 000 000

6 800 000,00

0,00

– 17 200 000,00

– 71,7%

– 24 000 000,00

– 100,0%

Culture

2 911 573 085

2 865 173 443,95

2 849 107 702,02

– 46 399 641,05

– 1,6%

– 62 465 382,98

– 2,1%

Défense

40 591 037 733

42 336 709 139,48

42 258 036 418,50

1 745 671 406,48

4,3%

1 666 998 685,50

4,1%

Direction de l’action du Gouvernement

1 465 023 340

1 430 108 710,14

1 365 442 298,06

– 34 914 629,86

– 2,4%

– 99 581 041,94

– 6,8%

Écologie, développement et mobilité durables

9 619 758 626

12 309 926 935,76

11 896 057 573,87

2 690 168 309,76

28,0%

2 276 298 947,87

23,7%

Économie

1 879 774 519

3 503 386 769,71

3 465 480 915,23

1 623 612 250,71

86,4%

1 585 706 396,23

84,4%

Égalité des territoires et logement

18 345 025 803

18 294 818 134,78

18 089 330 841,94

– 50 207 668,22

– 0,3%

– 255 694 961,06

– 1,4%

Engagements financiers de l’État

42 097 756 145

42 478 549 718,00

42 350 840 942,05

380 793 573,00

0,9%

253 084 797,05

0,6%

Enseignement scolaire

70 011 762 821

70 632 844 018,06

70 328 781 829,68

621 081 197,06

0,9%

317 019 008,68

0,5%

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

10 860 540 693

10 998 964 363,26

10 943 102 283,89

138 423 670,26

1,3%

82 561 590,89

0,8%

Immigration, asile et intégration

1 097 746 723

1 482 890 809,89

1 460 768 190,11

385 144 086,89

35,1%

363 021 467,11

33,1%

Justice

8 542 945 064

8 405 099 772,97

8 375 271 407,62

– 137 845 291,03

– 1,6%

– 167 673 656,38

– 2,0%

Médias, livre et industries culturelles

569 284 825

559 511 972,00

548 684 099,88

– 9 772 853,00

– 1,7%

– 20 600 725,12

– 3,6%

Outre– mer

2 066 902 447

2 054 739 908,69

2 029 752 306,53

– 12 162 538,31

– 0,6%

– 37 150 140,47

– 1,8%

Politique des territoires

705 941 591

659 208 160,72

630 677 441,56

– 46 733 430,28

– 6,6%

– 75 264 149,44

– 10,7%

Pouvoirs publics

990 920 236

990 920 236,00

990 920 236,00

0,00

0,0%

0,00

0,0%

Recherche et enseignement supérieur

26 949 398 853

27 286 554 588,56

27 201 653 310,08

337 155 735,56

1,3%

252 254 457,08

0,9%

Régimes sociaux et de retraite

6 307 910 203

6 329 752 394,00

6 329 530 527,00

21 842 191,00

0,3%

21 620 324,00

0,3%

Relations avec les collectivités territoriales

3 435 741 631

3 444 729 411,89

3 389 019 268,70

8 987 780,89

0,3%

– 46 722 362,30

– 1,4%

Remboursements et dégrèvements

108 833 605 000

113 281 944 000,00

112 572 955 490,70

4 448 339 000,00

4,1%

3 739 350 490,70

3,4%

Santé

1 265 932 818

1 251 092 379,00

1 248 580 268,18

– 14 840 439,00

– 1,2%

– 17 352 549,82

– 1,4%

Sécurités

19 514 947 918

19 547 426 853,74

19 507 840 759,63

32 478 935,74

0,2%

– 7 107 158,37

0,0%

Solidarité, insertion et égalité des chances

17 845 323 953

19 030 936 441,87

19 019 251 330,83

1 185 612 488,87

6,6%

1 173 927 377,83

6,6%

Sport, jeunesse et vie associative

728 798 663

791 036 026,55

783 633 459,95

62 237 363,55

8,5%

54 834 796,95

7,5%

Travail et emploi

15 457 772 811

15 945 560 684,73

15 579 629 998,04

487 787 873,73

3,2%

121 857 187,04

0,8%

Total

427 369 451 539

442 487 906 020,09

439 347 605 878,70

15 118 454 481,09

3,5%

11 978 154 339,70

2,8%

Source : annexe au présent projet de loi de règlement, développement des crédits ouverts et des dépenses constatées au budget général.

I. LES MODIFICATIONS RÉGLEMENTAIRES

Les autorisations d’engagement et les crédits de paiement adoptés en loi de finances initiale ont fait l’objet de modifications par voie réglementaire, via les reports de crédits d’un exercice à l’autre, les décrets de transfert, de virement, de répartition et l’affectation de fonds de concours ou l’attribution de produits. Les deux tableaux suivants présentent une vision exhaustive de l’ensemble de ces modifications réglementaires intervenues au cours de l’exercice 2017.

MODIFICATIONS APPORTÉES AUX LOIS DE FINANCES INITIALE ET RECTIFICATIVE
PAR LES MESURES RÉGLEMENTAIRES ET LE PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT

(en millions d’euros)

AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

Budget ou compte

Prévisions des lois de finances initiale et rectificative

Décrets d’avance

Décret d’annulation n  2017– 83 du 20 juillet 2017

Reports de la gestion précédente

Virements

Transferts

Répartitions

Fonds de concours

Modifications de crédits liées à
des plus– values de recettes

Crédits ouverts

Reports à la gestion suivante

Situation avant l’intervention
du projet de loi de règlement

Projet de loi de règlement

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Annulations

Consommation

Ajustements de crédits

Ouvertures

Annulations

BUDGET GÉNÉRAL

Dépenses brutes

454 199

3 662

– 3 662

– 774

19 623

74

– 74

1 194

– 1 194

17

– 17

4 287

476 975

– 23 236

453 739

448 833

204

– 5 111

À déduire : Remboursements et dégrèvements
d’impôts

113 382

113 282

113 282

112 573

204

– 709

Total des dépenses du budget général

340 917

3 662

– 3 662

–774

19 623

74

– 74

1 194

–1 194

17

– 17

4 287

363 693

– 23 236

340 457

336 260

0

– 4 402

BUDGETS ANNEXES

Total des dépenses des budgets annexes

2 312

66

54

 

2 432

– 57

2 375

2 334

– 41

COMPTES SPÉCIAUX

Comptes d’affectation spéciale

77 983

– 

6 722

4

20

84 729

– 5 768

78 961

77 570

– 1 391

Comptes de concours financiers

128 312

– 

– 

 

128 312

– 3

128 309

122 814

– 5 495

Total des dépenses des comptes spéciaux

206 295

– 

6 722

0

0

0

0

4

20

213 041

– 5771

202 270

200 384

0

– 6 886

Total général des autorisations d’engagement

549 524

3 662

– 3662

– 774

26 051

74

– 74

1 194

– 1 194

17

– 17

4 345

20

579 166

– 29 064

550 102

538 978

 0

– 11 329

CRÉDITS DE PAIEMENT

Budget ou compte

Prévisions des lois de finances initiale et rectificative

Décrets d’avance

Décret d’annulation n  2017–183 du 20 juillet 2017

Reports de la gestion précédente

Virements

Transferts

Répartitions

Fonds de concours

Modifications de crédits liées
à des plus– values de recettes

Crédits ouverts

Reports à la gestion suivante

Situation avant de l’intervention du projet de loi de règlement

Projet de loi de règlement

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Annulations

Consommation

Ajustements de crédits

Ouvertures

Annulations

BUDGET GÉNÉRAL

Dépenses brutes

435 168

3 884

– 3 884

– 274

3 466

93

– 93

1 193

– 1 193

17

– 17

4 129

442 489

– 1 764

440 725

439 348

204

– 1 581

À déduire : Remboursements et dégrèvements d’impôts

113 282

113 282

– 

113 282

112 573

204

– 913

Total des dépenses du budget général

321 886

3 884

– 3 884

– 274

3 466

93

– 93

1 193

– 1 193

17

– 17

4 129

329 207

– 1 764

327 443

326 775

0

– 668

BUDGETS ANNEXES

Total des dépenses des budgets annexes

2 303

 

18

54

2 375

– 23

2 352

2 321

 

– 31

COMPTES SPÉCIAUX

Comptes d’affectation spéciale

78 031

7 123

4

20

85 178

– 6 369

78 809

77 441

– 1 368

Comptes de concours financiers

126 740

126 740

– 3

126 737

120 672

–6 065

Comptes de commerce (solde)

– 3860

– 3 860

– 3 860

Comptes d’opérations monétaires (solde)

– 59

– 59

– 59

Total des dépenses des comptes spéciaux

200 852

7 123

0

0

0

0

0

0

4

20

207 999

– 6 372

201 627

198 113

0

– 7 433

Total général des crédits de paiement

525 041

3 884

– 3 884

– 274

10 607

93

– 93

1 193

– 1 193

17

– 17

4 187

20

539 581

– 8 159

531 422

527 209

0

– 8132

Source : présent projet de loi de règlement.

A. LES FONDS DE CONCOURS ET ATTRIBUTIONS DE PRODUITS

Les crédits adoptés en loi de finances initiale sont rehaussés en cours de gestion par les fonds de concours et attributions de produits. Les prévisions de ressources s’établissaient à 3,9 milliards d’euros au titre de l’exercice 2017, elles se sont finalement élevées à 4,1 milliards d’euros en exécution.

Les principales missions bénéficiaires de ces abondements sont les suivantes :

– Écologie, développement et mobilité durables, avec 1,76 milliard d’euros en AE et 1,75 milliard d’euros en CP, dont 1,7 milliard d’euros au titre du programme 203 Infrastructures et services de transports versés essentiellement par l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) ;

– Défense, avec 887 millions d’euros en AE et en CP, dont 410 millions d’euros au titre du programme 178 Préparation et emploi des forces et 282 millions d’euros en AE et 285 millions d’euros en CP au titre du programme 212 Soutien de la politique de la défense, issus pour une grande partie du produit des soins assurés par les hôpitaux du service de santé des armées et des recettes provenant de la rémunération de certains services rendus par le ministère des armées ;

– Égalité des territoires et logement, avec 801 millions d’euros en AE et 367 millions d’euros en CP, essentiellement issus du programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat au titre des opérations nouvelles de logements sociaux financées par le Fonds national des aides à la pierre (FNAP) ;

– et Recherche et enseignement supérieur, avec 107 millions d’euros en AE et 367 millions d’euros en CP, issus notamment du dernier versement au titre du soutien par avance récupérable au développement du programme Airbus A350.

B. LES REPORTS DE CRÉDITS

Prévus à l’article 15 de la LOLF, les reports de crédits constituent un assouplissement au principe d’annualité qui symbolise le cadre temporel de l’autorisation parlementaire. Ils sont strictement encadrés et soumis à un double plafonnement :

– « les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même titre du programme à partir duquel les crédits sont reportés ;

– « les crédits inscrits sur les autres titres du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite globale de 3 % de l’ensemble des crédits initiaux sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits sont reportés. »

Toutefois, une loi de finances peut déroger à ce deuxième plafond. La Cour des comptes relève que « le nombre de programmes bénéficiant d’une dérogation s’est régulièrement accru, passant de 19 en loi de finances initiale pour 2014 à 30 en loi de finances initiale pour 2017 » (52).

Les reports entrant de 2016 vers 2017 avaient atteint un niveau historiquement élevé, tant au niveau du budget général que des comptes spéciaux, avec un total de 10,6 milliards d’euros.

ÉVOLUTION DES REPORTS DE CRÉDITS DE PAIEMENT

(en millions d’euros)

Source : projets de lois de règlement.

En 2017, le nouveau Gouvernement a décidé de réduire fortement le niveau des reports de crédits sur le budget général. La fin de gestion a été utilisée afin d’apurer certaines dettes et de quasiment diviser par deux le niveau des reports de crédits sur le budget général, passant de 3,5 milliards d’euros à 1,8 milliard d’euros. En particulier, les reports du ministère des Armées sont passés de 714 millions d’euros à 39 millions d’euros.

Selon le Gouvernement, cette réduction des reports de crédits vise à « aborder la gestion 2018 sur une base assainie » (53). Le Rapporteur général ne peut que se féliciter de cette réduction sensible des reports de crédits sur le périmètre du budget général, qui renforce la soutenabilité budgétaire de l’État.

Au total, les reports de crédits vers l’exercice 2018 s’élèvent à 8,1 milliards d’euros.

C. LES AUTRES MOUVEMENTS RÉGLEMENTAIRES

Les virements, prévus à l’article 12 de la LOLF, permettent de modifier la répartition des crédits entre programmes d’un même ministère, dans la limite de 2 % des crédits ouverts par la loi de finances de l’année pour chacun des programmes concernés. En 2017, ils restent très marginaux et s’établissent à 93 millions d’euros en crédits de paiement.

Les transferts, prévus au même article de la loi organique, permettent de modifier la répartition des crédits entre programmes de ministères distincts, dans la mesure où l’emploi des crédits correspond à des actions du programme d’origine. Ils représentent par définition une altération moins profonde de l’autorisation parlementaire. En 2017, ils s’élèvent à 1,2 milliard d’euros en crédits de paiement, soit un niveau stable par rapport à 2016.

Les répartitions des crédits globaux, définies aux articles 7 et 11 de la LOLF, constituent des autorisations de dépenses dont la destination n’est pas connue au moment du vote de la loi de finances initiale. L’objet de ces crédits globaux est limité à deux catégories de dépenses par la loi organique : les dépenses accidentelles ou imprévisibles et les mesures générales en matière de rémunérations. Ces deux catégories de dépenses sont regroupées au sein de la mission Crédits non répartis. Le niveau d’annulation de crédits et d’ouvertures vers d’autres missions du budget général s’est élevé à 17 millions d’euros en 2017, soit un niveau similaire aux exercices antérieurs.

I. LES MODIFICATIONS ENGAGÉES PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT

En vertu du 2° du IV de l’article 37 de la LOLF, le présent projet de loi de règlement ouvre pour chaque programme « les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l’annulation des crédits n’ayant été ni consommés ni reportés ».

A. LES OUVERTURES ET ANNULATIONS PORTANT SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

L’article 4 du présent projet de loi de règlement arrête les montants consommés d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement du budget général au titre de l’année 2017 et procède aux ajustements nécessaires.

En AE, le présent projet de loi de règlement prévoit l’annulation nette de 4,9 milliards d’euros, répartis entre :

– l’ouverture de 204 millions d’euros, exclusivement au bénéfice de la mission Remboursements et dégrèvements au titre des impôts locaux ;

– et l’annulation de 5,1 milliards d’euros, dont 1,3 milliard d’euros sur la mission Défense au titre principalement du programme Préparation et emploi des forces, 913 millions d’euros sur la mission Remboursements et dégrèvements au titre des impôts d’État, 841 millions d’euros sur la mission Égalité des territoires et logement, 418 millions d’euros sur la mission Justice, principalement au titre du programme Administration pénitentiaire.

En CP, le présent projet de loi de règlement prévoit l’annulation nette de 1,38 milliard d’euros, répartis entre :

– l’ouverture de 204 millions d’euros, exclusivement au bénéfice de la mission Remboursements et dégrèvements au titre des impôts locaux ;

– l’annulation de 1,58 milliard d’euros, dont 913 millions d’euros sur la mission Remboursements et dégrèvements au titre des impôts d’État, 161 millions d’euros sur la mission Enseignement scolaire, 128 millions d’euros sur la mission Engagements financiers de l’État, principalement au titre de la Charge de la dette et trésorerie de l’État.

B. LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS RELATIFS AUX BUDGETS ANNEXES ET AUX COMPTES SPÉCIAUX

Les articles 5 et 6 du présent projet de loi de règlement arrêtent les montants consommés d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement des budgets annexes et des comptes spéciaux au titre de l’année 2017 et procèdent aux ajustements nécessaires.

MOUVEMENTS DE CRÉDITS SUR LES BUDGETS ANNEXES ET LES COMPTES SPÉCIAUX

(en millions d’euros)

Budget ou compte

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Ouvertures

Annulations non engagées et non reportées

Ouvertures

Annulations de crédits non consommés et non reportés

Budget annexe Contrôle et exploitation aériens 

8,6

6,5

Budget annexe Publications officielles et information administrative

32,7

24,5

Comptes d’affectation spéciale

1 390,8

1 366,8

Comptes de concours financiers

5 495,1

6 065,9

Source : présent projet de loi de règlement.

Ces mouvements sont analysés dans le détail par les différents rapporteurs spéciaux compétents.

Par ailleurs, l’article 6 du présent projet de loi de règlement majore le découvert du compte d’opérations monétaires de 22 millions d’euros au titre des opérations avec le Fonds monétaires international.

Enfin, le même article arrête le solde des comptes spéciaux reportés sur l’exercice suivant et indique ceux qui ne sont pas reportés sur l’exercice 2018. Il s’agit du :

– solde créditeur de 306 millions d’euros du CAS Aide à l’acquisition de véhicules propres ;

– solde débiteur de 12 millions d’euros du compte de concours financiers Prêts à des États étrangers ;

– solde créditeur de 200 millions d’euros du compte de commerce Opérations commerciales des domaines ;

– solde créditeur de 91 millions d’euros du compte d’opérations monétaires Émission des monnaies métalliques ;

– et du solde débiteur de 34 millions d’euros du compte d’opérations monétaires Pertes et bénéfices de change.

*

* *

FICHE 5 : LES COMPTES SPÉCIAUX

Le solde annuel des comptes spéciaux s’ajoute au solde du budget général et des budgets annexes pour former le solde budgétaire de l’État. Le solde des comptes spéciaux s’est élevé en 2017 à 5 530 millions d’euros, atteignant, comme en 2016, un niveau élevé par rapport aux années précédentes.

La Cour des comptes a relevé que ce solde a contribué « de façon significative à l’amélioration du solde budgétaire » (54). L’excédent important du solde des comptes spéciaux a résulté de deux facteurs principaux :

– tout d’abord, la création du nouveau compte de commerce Soutien financier au commerce extérieur a permis à l’État de bénéficier, en recettes du compte de commerce, de la trésorerie qu’il détenait à la Coface, pour 4,1 milliards d’euros, si bien que le solde du compte s’est établi à 3,9 milliards d’euros ;

– par ailleurs, le compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions a profité du fort dynamisme de la masse salariale, dégageant un solde positif de 1,9 milliard d’euros en 2017. Ce solde a contribué à l’augmentation du solde cumulé du CAS Pensions qui atteint 5,1 milliards d’euros fin 2017, suite à la succession d’exercices positifs cumulés depuis 2013.

I. LE SOLDE DES COMPTES SPÉCIAUX

Le solde annuel des comptes spéciaux – hors opérations avec le FMI (55) – atteint 5 530 millions d’euros dans le présent projet de règlement. Il s’agit, depuis l’entrée en vigueur de la LOLF (56), du second solde le plus important, après celui de 2016.

SOLDES ANNUELS DE COMPTES SPÉCIAUX DEPUIS 2006

(en milliards d’euros)

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018 LFI

3,5

3,5

0,7

– 8,1

2,0

– 0,6

1,0

0,6

0,2

1,6

6,8

5,5

1,4

Source : commission des finances.

Le solde des comptes spéciaux est ainsi très légèrement meilleur que celui prévu en loi de finances initiale (57) à hauteur de 5 411 millions d’euros.

SOLDE ANNUEL POUR 2017 DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DES COMPTES SPÉCIAUX

(en millions d’euros)

Comptes

LFI 2017

Exécution 2017

Écart exécution
2017 / LFI 2017

Comptes d’affectation spéciale

661,5

1 249,7

588,1

Compte de concours financier

331,2

263,1

– 67,9

Comptes de commerce

4 360,1

3 959,4

– 400,7

Comptes d’opérations monétaires

59,0

57,7

– 1,3

Total Comptes spéciaux

5 411,8

5 530,1

118,2

Source : commission des finances.

Les différentes catégories de comptes spéciaux

Les différentes catégories de comptes spéciaux sont définies par les articles 17 à 24 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Les comptes d’affectation spéciale retracent des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. Ces recettes peuvent être complétées par des versements du budget général, dans la limite de 10 % des crédits initiaux de chaque compte. En cours d’année, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d’un compte d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées. Les autorisations d’engagement et les crédits de paiement disponibles en fin d’année sont reportés sur l’année suivante pour un montant qui ne peut excéder le solde du compte.

Les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances consentis par l’État. Un compte distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs. Ils sont dotés de crédits limitatifs, à l’exception des comptes ouverts au profit des États étrangers et des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international, qui sont dotés de crédits évaluatifs.

Les comptes d’opérations monétaires retracent les recettes et les dépenses de caractère monétaire. Pour cette catégorie de comptes, les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d’entre eux a un caractère limitatif.

Les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l’État non dotés de la personnalité morale. Les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses de ces comptes ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d’entre eux a un caractère limitatif.

II. LES COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE

Onze CAS ont été reconduits par la loi de finances initiale pour 2017.

En 2017, six CAS sur onze ont connu un excédent ou un déficit inférieur à 80 millions d’euros, soit un niveau proche de l’équilibre.

Trois CAS ont connu un excédent important :

– le CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers à hauteur de 165,4 millions d’euros ;

– le CAS Participation de la France au désendettement de la Grèce à hauteur de 183 millions d’euros ;

– le CAS Pensions à hauteur de 1 939,2 millions d’euros ;

Deux CAS ont connu un déficit important :

– le CAS Participations financières de l’État à hauteur de 751,2 millions d’euros ;

– le CAS Transition énergétique à hauteur de 267,7 millions d’euros.

Les raisons pour lesquelles ces cinq comptes présentent une situation éloignée de l’équilibre sont brièvement analysées ci-après dans la mesure où cela présente un impact sur le solde budgétaire de l’État.

Rappel sur la notion de solde des comptes spéciaux

Le solde annuel des comptes spéciaux ne doit pas être confondu avec le solde reporté ou cumulé.

Le solde reporté ou cumulé correspond au solde du compte spécial depuis sa création, sous déduction des montants non reportés par les lois de règlement. Le solde reporté ne peut jamais être négatif en application du II de l’article 21 de la LOLF. Le report du solde ne signifie pas que la trésorerie est disponible. Juridiquement, le report permet seulement que les autorisations budgétaires de dépenses accordées aux différents comptes en lois de finances puissent excéder les recettes desdits comptes à hauteur dudit report.

Le solde annuel correspond à la différence entre les recettes et les dépenses de l’année. Il fait varier le solde reporté de l’année précédente et impacte le montant du solde budgétaire de l’année en cours. Le solde annuel d’un compte peut être déficitaire dès lors que le solde reporté demeure positif.

SOLDES REPORTÉS DES COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE AU 31 DÉCEMBRE 2016, SOLDES ANNUELS EN 2017 ET SOLDES REPORTÉS AU 31 DÉCEMBRE 2017

(en millions d’euros)

Compte d’affectation spéciale

Solde au 31 décembre 2016

Solde 2017

Solde au 31 décembre 2017

Aide à l’acquisition de véhicules propres

248,7

57,0

305,7

Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

878,0

165,4

1 043,4

Développement agricole et rural

57,8

4,5

62,3

Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale

276,5

35,2

311,7

Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage

55,2

– 39

16,2

Gestion du patrimoine immobilier de l’État

896,3

– 83,9

812,4

Participation de la France au désendettement de la Grèce

846,8

183

1 029,8

Participations financières de l’État

3 675,1

– 751,2

2 923,9

Pensions

3 162,3

1 939,2

5 101,5

Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs

89,9

7,4

97,3

Transition énergétique

297,5

– 267,7

29,8

Total

10 484,3

1 249,7

11 734,0

A. L’EXCÉDENT DU CAS CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS

Le CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routiers retrace les dépenses financées à partir du produit des amendes issues du contrôle automatisé et des autres amendes de police de la circulation et du stationnement routiers. Il participe à l’objectif de lutte contre l’insécurité routière et, à travers cette dernière, l’objectif de diminution de la mortalité et de l’accidentalité routières.

Les recettes du compte retracent le produit des amendes perçues par la voie de systèmes automatisés de contrôle et sanction et du produit des amendes de police de la circulation et du stationnement routiers, à l’exception des fractions de produit affectées à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et au budget général de l’État, pour un montant de 45 millions d’euros.

En 2017, le solde budgétaire du compte s’est élevé à 165,4 millions d’euros en raison d’encaissements de recettes plus élevés par rapport aux prévisions établies en loi de finances initiale. Cet excédent est très majoritairement issu d’un surcroît de recettes lié à la perception d’amendes forfaitaires et d’amendes forfaitaires majorées, pour 148,8 millions d’euros.

B. L’EXCÉDENT DU CAS PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE

Le CAS Participation de la France au désendettement de la Grèce constitue le véhicule budgétaire permettant de transférer à l’État grec les revenus perçus par la Banque de France sur les obligations souveraines grecques qu’elle détient, conformément au plan de désendettement de la Grèce adopté le 21 juillet 2011.

Ce compte retrace en recettes le produit de la contribution spéciale versée par la Banque de France à l’État grec au titre de la restitution des revenus qu’elle a perçus sur les titres grecs, et en dépenses les reversements qui sont adressés à cet État.

Les versements prévus pour 2016 (325,6 millions d’euros) et pour 2017 (271,7 millions d’euros) n’ont pas été réalisés en raison de la suspension du dispositif. Le versement annuel à la Grèce sur le compte bloqué pour le service de la dette était en effet conditionné au respect par l’État grec de ses engagements dans le cadre de son programme d’assistance financière. Or, ce programme a été suspendu le 30 juin 2015.

Ainsi, les exercices 2016 et 2017 se sont caractérisés par une consommation nulle de crédits. Le compte a affiché un solde excédentaire en 2016 équivalent aux recettes de l’année de 233 millions d’euros, alors qu’il aurait dû être déficitaire de 92,6 millions d’euros. De même, pour 2017, le compte qui aurait dû être déficitaire de 56 millions d’euros a été excédentaire de 183 millions d’euros.

C. L’EXCÉDENT DU CAS PENSIONS

Le CAS Pensions, prévu à l’article 21 de la LOLF, a vocation à retracer les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires afférents à l’ensemble des régimes de retraire et d’invalidité dont l’État à la charge.

Il constitue le compte le plus important avec 57,7 milliards d’euros de dépenses en crédits de paiements prévus par la loi de finances initiale. L’essentiel des dépenses de ce CAS sont portées, en miroir, par le budget général au titre de la contribution employeur au CAS Pensions et des cotisations à la charge des agents qui constituent l’essentiel des recettes du CAS.

SOLDE DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS DEPUIS 2006

(en millions d’euros)

Année

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde

328

426

374

346

107

241

235

210

634

779

762

1 938

Source : commission des finances à partir des différentes lois de règlement et de la loi de finances pour 2017.

Le solde reporté du CAS Pensions au 31 décembre 2017 s’est élevé à 5 100 millions d’euros.

Les recettes du compte ont progressé de 1 857 millions d’euros, sous l’effet de plusieurs facteurs :

– pour + 227 millions d’euros en raison du relèvement du taux de cotisation salariale des fonctionnaires de 0,35 point en 2017 ;

– pour respectivement + 1 157 millions d’euros et + 455 millions d’euros, par l’augmentation des assiettes de contributions employeurs civils et militaires. Ces assiettes ont fortement progressé en 2017 du fait, d’une part, de l’augmentation du traitement indiciaire moyen soumis à cotisations salariales et contributions (effet conjugué de la hausse de 1,2 point de la valeur du point d’indice et protocole Parcours professionnels, carrières, rémunérations) et, d’autre part, d’une ré-augmentation des effectifs de la fonction publique d’État en 2017.

Les recettes ayant progressé plus rapidement que les dépenses (+ 3,2 % au lieu + 1,2 %), le solde d’exercice du CAS Pensions a été excédentaire en 2017 de 1 938 millions d’euros, inférieur de 274 millions d’euros à la prévision de 2 212 millions d’euros faite en loi de finances initiale, ce qui a porté le solde cumulé du compte à 5 100 millions d’euros au 31 décembre 2017.

Cet excédent suscite des interrogations, dans la mesure où le niveau du solde cumulé est largement au-dessus du milliard d’euros recommandé par la Cour des comptes, qui a cessé de formuler une recommandation d’augmentation du solde cumulé depuis 2014 (58) ; il pose d’autant plus question qu’il est en très net accroissement par rapport à l’année 2016.

Le ministère chargé du budget privilégie néanmoins le maintien à un niveau élevé des taux de contributions au CAS Pensions, afin de faire face à la dégradation prévue du solde à compter de 2020, sous l’effet de la croissance tendancielle des dépenses de pensions. La Cour des comptes souligne que ce lissage permet d’éviter des désajustements par à-coups du taux de contribution employeur. En revanche, elle constate que les prévisions sur lesquelles repose cette politique de taux ne sont pas détaillées dans les documents budgétaires, et pourraient gagner à être mieux justifiées. Elle recommande ainsi de faire figurer dans les documents budgétaires les projections d’évolution du solde annuel et cumulé du CAS Pensions à un horizon d’au moins trois ans (59).

D. LE DÉFICIT DU CAS PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT

Le CAS Participations financières de l’État (PFE), prévu par l’article 21 de la LOLF, retrace les opérations patrimoniales de l’État actionnaire, c’est-à-dire les ventes et les achats de titres ainsi que l’affectation des produits de cession entre désendettement et investissement.

Si le solde du CAS PFE a un impact sur la comptabilité budgétaire en dégradant son solde, ses dépenses n’ont pas d’impact en comptabilité nationale, car elles entraînent la constitution d’un actif ou réduisent le passif de l’État.

Depuis la création du CAS, les prévisions des recettes et les crédits ouverts en loi de finances initiales sont fixés, chaque année, de manière conventionnelle, à 5 milliards d’euros. Ce montant est indépendant du niveau et de la nature des opérations effectivement envisagées, afin de ne pas donner de signal aux marchés financiers.

Dans le contexte de refondation de la filière nucléaire et d’augmentation du capital d’EDF, la loi de finances initiale pour 2017 a porté les ouvertures de crédit sur ce compte à 6,5 milliards d’euros. La prévision de recettes étant restée identique à celle des années précédentes, le compte a été programmé, pour la première fois depuis sa création, en déficit annuel provisionnel (– 1,5 milliard d’euros).

L’exécution 2017 a été particulièrement dynamique, en recettes comme en dépenses, notamment en raison du niveau des cessions de titre. Plusieurs cessions ont eu lieu, en particulier des actions Engie (2,7 milliards d’euros) et Renault (1,2 milliard d’euros). Cette politique a été complétée par un abondement de 1,5 milliard d’euros en provenance du budget général par décret d’avance (60) pour financer l’augmentation de capital de New Areva Holding SA. En effet, bien que l’État a pu réaliser 3,2 milliards d’euros de cessions au cours du premier semestre 2017, les conditions de marché n’ont pas permis de procéder aux cessions de participations suffisantes pour disposer sur le CAS PFE d’un solde permettant de couvrir l’ensemble des dépenses relatives à la refondation de la filière nucléaire avant la fin du mois de juillet. Si les abondements du budget général sont fréquents et d’un montant significatif (30 milliards d’euros de 2010 à 2017), ils sont normalement destinés à couvrir des dépenses qui ne relèvent pas du périmètre de l’Agence des participations de l’État (APE). Depuis 2010, ces versements n’ont couvert des opérations en capital relevant de l’APE qu’à deux reprises : Dexia (2,6 milliards d’euros) en 2012 et Areva SA (1,5 milliard d’euros) en 2017.

Alors que le déficit du CAS était prévu à hauteur de 1 500 millions d’euros en loi de finances initiale, il a finalement atteint 800 millions d’euros. Cela traduit, sur la globalité de la gestion, un « surabondement » du budget général.

E. LE DÉFICIT DU CAS TRANSITION ÉNERGÉTIQUE

Le CAS Transition énergétique a été créé dans le but de servir de support budgétaire au financement des compensations versées aux opérateurs électriques et gaziers au titre des charges de service public qui leur sont imposées, essentiellement le soutien aux énergies renouvelables via des obligations de rachat (61).

La réforme du financement des charges de service de l’énergie

Les entreprises du secteur de l’électricité et du gaz supportent des obligations de service public qui sont définies, pour l’électricité, par les articles L. 121-1 à L. 121-5 du code de l’énergie et, pour le gaz naturel, aux articles L. 121-32 à L. 121-34 du même code. Il s’agit essentiellement de fonds alloués au soutien des énergies renouvelables et de dispositifs sociaux.

Auparavant, le financement de ces charges de service public était assuré par un mécanisme extrabudgétaire, principalement via une contribution au service public de l’électricité (CSPE). Les charges étaient comptabilisées au sein des organismes divers d’administration centrale (ODAC) et non de l’État.

À compter de 2016, ces charges ont été intégrées au budget de l’État. En contrepartie, la CSPE a été intégrée à la taxe intérieure de consommation finale d’électricité (TICFE) qui est perçue par l’État.

Le CAS Transition énergétique enregistre en recettes une fraction de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE) et de la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN). Il prend en charge le financement des compensations aux opérateurs des charges de service public de l’énergie au titre du soutien aux énergies renouvelables (programme 764 Soutien à la transition énergétique).

Il finance également les charges de remboursement de la dette contractée par l’État à l’égard d’EDF au titre du déficit de compensation sur les années 2009-2014 (programme 765 Engagements financiers liés à la transition énergétique).

CAS TRANSITION ÉNERGÉTIQUE

(en millions d’euros)

Équilibre du compte

LFI 2017

Exécution 2017

Écart
exécution / LFI

Recettes

6 983,2

6 120,9

– 862,3

Solde

0

– 267,7

– 267,7

Source : rapport annuel de performances annexé au présent projet de loi de règlement.

L’exercice 2017 a été marqué par des mouvements importants en loi de finances rectificative, et notamment par une annulation d’un montant de 862,3 millions d’euros. Cette annulation, portant exclusivement sur le programme 764, a été justifiée par le fait de prendre en compte la réévaluation par la Commission de régulation de l’énergie (CRE), dans sa délibération de juillet 2017, des charges de service public. Cette réévaluation a correspondu à une baisse des charges imputables à une évolution des prix de marché de l’électricité, qui sont passés de 30 euros par megawattheure (MWh) lors des estimations de la CRE de 2016, à 42 euros par MWh lors des estimations de 2017.

L’affectation de recettes au CAS a été ajustée en loi de finances rectificative pour 2017 (62) en correspondance avec cette annulation de crédits. Ainsi, le solde de crédits cumulés sur le compte s’élevait à 30 millions d’euros à fin 2017 ; il s’élevait à 297 millions d’euros fin 2016.

Pour la Cour des comptes, cette annulation déroge aux principes de compensation des charges de service public de l’énergie définis par le code de l’énergie (63). En effet, l’application de l’article R. 131-1 du code de l’énergie aurait dû conduire à ce que l’actualisation du montant des charges dues au titre de l’année en cours soit répercutée dans l’évaluation des charges prévisionnelles de l’année suivante. La volonté de répercuter l’actualisation dans les charges 2017 relève d’une décision d’opportunité budgétaire. L’introduction de décisions d’opportunité budgétaire dans le fonctionnement d’un dispositif déjà critiqué pour son opacité (64) accroît l’absence de lisibilité et de transparence.

I. LES COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS

Six comptes de concours financiers (CCF) ont été reconduits par la loi de finances pour 2017.

Les dépenses des CCF sont des avances et des prêts et ne sont donc pas traitées en dépenses publiques par la comptabilité nationale. Elles n’ont donc pas d’impact sur le solde public. Les CCF peuvent néanmoins avoir un impact important sur le solde budgétaire en cas de forte variation de l’encours des prêts accordés, notamment à des États étrangers, ce qui n’a pas été le cas en 2017.

SOLDE DES COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS POUR 2017

(en millions d’euros)

Comptes de concours financiers

LFI 2017

Exécution 2017

Écart
exécution / LFI

Accords monétaires internationaux

0

0

0

Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

102,4

52,9

– 49,5

Avances à l’audiovisuel public

0

– 0,1

– 0,1

Avances aux collectivités territoriales

436,8

161,1

– 275,7

Prêts à des États étrangers

– 141,7

– 101,1

40,6

Prêts et avances à des particuliers ou organismes privés

– 66,3

150,4

216,7

Total

331,2

263,3

– 67,9

Source : présent projet de loi de règlement.

II. LES COMPTES DE COMMERCE

Dix comptes de commerce ont été reconduits par la loi de finances pour 2017.

Les comptes de commerce retracent les opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l’État non dotés de la personnalité morale. Les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses de ces comptes ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d’entre eux possède un caractère limitatif. Aucune modification d’autorisation de découvert n’est intervenue en loi de finances rectificative.

SOLDE DES COMPTES DE COMMERCE POUR 2017

(en millions d’euros)

Comptes de commerce

LFI 2017

Exécution 2017

Écart
exécution / LFI

Approvisionnement de l’État et des forces armées en produits pétroliers, biens et services complémentaires

0

1

1

Cantine et travail des détenus dans le cadre pénitentiaire

0

5,1

5,1

Couverture des risques financiers de l’État

0

0

0

Exploitations industrielles des ateliers aéronautiques de l’État

0

19,3

19,3

Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État

25

24,9

– 0,1

Opérations commerciales des domaines

24

28,8

4,8

Lancement de certains matériels aéronautiques et de certains matériels d’armement complexes

– 3,5

1,8

5,3

Régie industrielle des établissements pénitentiaires

0,1

2,2

2,1

Renouvellement des concessions hydroélectriques

– 0,3

– 0,6

– 0,3

Soutien financier au commerce extérieur

4 314,9

3 877,4

– 437,4

Total

4 360,1

3 959,4

– 400,7

Source : présent projet de loi de règlement.

L’année 2017 a été marquée par la création, à compter du 1er janvier 2017, du compte de commerce Soutien financier au commerce extérieur, qui retrace les opérations relatives aux garanties publiques à l’export (65). Ce compte est géré par une filiale de BpiFrance, BPI Assurance Export (BPIAE). Ce changement des modalités de gestion s’est traduit par la reprise intégrale sur le budget de l’État des opérations financières résultant de ces garanties. Ce solde important était donc exceptionnel.

La première section du compte, qui correspond à l’assurance-crédit, a connu la grande majorité des mouvements en exécution, puisqu’elle retrace la reprise de l’ancien compte de l’État détenu par la Coface. Cette opération de reprise de solde (4 087 millions d’euros) s’est traduite par une amélioration du déficit budgétaire, néanmoins neutre sur la situation nette de l’État et son besoin de financement, l’ancien compte figurant déjà au bilan de l’État et ses ressources ayant fait l’objet d’un dépôt au Trésor l’an passé.

Compte tenu du fait que l’État octroie désormais lui-même les garanties
– c’est-à-dire sans passer par la Coface – la Cour des comptes estime que les opérations correspondantes devraient être enregistrées ligne à ligne dans sa comptabilité, et non pas continuer d’être présentées de manière agrégée parmi les fonds sans personnalité juridique. Ce « traitement comptable irrégulier » a conduit à compenser les actifs et les passifs à hauteur de 2,4 milliards d’euros fin 2017 (66).

Les recettes et les dépenses du compte de commerce Soutien financier au commerce extérieur ont été assez largement inférieures à la prévision.

Les recettes d’assurance-crédit et d’assurance investissement ont été de 1 288,8 millions d’euros inférieures au montant prévisionnel de 5 932,8 millions d’euros. Cet écart s’explique par l’absence de reprise d’activité d’assurance-crédit au bénéfice d’Airbus, après une décision de suspension de cette activité en 2016, et par des décalages de paiements sur certains grands comptes.

Les dépenses d’assurance-crédit et d’assurance-investissement ont été, en 2017, de 759,0 millions d’euros inférieures à la prévision de 1 518,6 millions d’euros, pour atteindre 759,5 millions d’euros. Cet écart s’explique principalement par un solde excédentaire de l’assurance-crédit plus faible que prévu, entraînant, par conséquent, un reversement au budget général de l’État moins important (325 millions d’euros au lieu de 1 229 millions d’euros).

III. LES COMPTES D’OPÉRATIONS MONÉTAIRES

Deux comptes d’opérations monétaires figurent en loi de finances pour 2017.

Les comptes d’opérations monétaires retracent les recettes et les dépenses de caractère monétaire. Pour cette catégorie de comptes, les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses ont un caractère indicatif. Seul le découvert fixé pour chacun d’entre eux à un caractère limitatif.

SOLDE DES COMPTES D’OPÉRATIONS MONÉTAIRES EN 2017

(en millions d’euros)

Comptes d’opérations monétaires

LFI

Exécution 2017

Écart
exécution / LFI

Émission des monnaies métalliques

64,0

91,3

27,4

Pertes et bénéfices de change

– 5,0

– 33,6

– 28,6

Total

59,0

57,7

– 1,3

Source : présent projet de loi de règlement.

Le compte Opérations avec le Fonds monétaire international retrace les opérations financières résultant pour l’État de sa participation au FMI. Elles sont retracées ici pour information uniquement : elles n’ont en effet aucun impact sur le budget de l’État ni sur sa trésorerie. Le solde débiteur du compte (– 724,1 millions d’euros) correspond au montant de la créance obtenue par la France sur le FMI.

FICHE 6 : LE SUIVI DES EFFECTIFS DE L’ÉTAT

Après plus de sept années de diminution, l’État, en 2015 et 2016, a, de nouveau, créé des postes. Ce mouvement s’est poursuivi au cours de l’exercice 2017.

Les dépenses de personnel représentaient ainsi, en 2017, 37 % des dépenses du budget général et étaient en hausse + 3,9 % par rapport à l’exercice précédent.

Cette évolution s’explique à la fois :

– par le dynamisme des mesures générales et catégorielles : revalorisation du point d’indice de la fonction publique, protocole sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations, glissement vieillesse technicité (GVT) (67) ;

– et par l’accroissement du nombre des recrutements.

Ces derniers ont principalement été effectués dans les ministères identifiés comme prioritaires, c’est-à-dire ceux de l’éducation nationale, de l’intérieur, de la justice et de la défense (68).

I. UNE CONSOMMATION DES EMPLOIS EN PROGRESSION, MAIS RESPECTUEUSE DES PLAFONDS D’EMPLOIS

A. LA HAUSSE DE LA CONSOMMATION D’EMPLOIS

En application des articles 7 et 9 de la loi organique relative à la loi de finances, la gestion et le suivi des effectifs de l’État font l’objet d’un vote en loi de finances initiale qui fixe un plafond d’emplois, exprimé en équivalents temps plein travaillés (ETPT) et définit, dans ses annexes, une trajectoire de schéma d’emplois (bilan des flux d’entrées et de sorties) établie en équivalents temps plein (ETP).

La distinction entre les ETP et les ETPT

Les équivalents temps plein (ETP) correspondent aux effectifs physiques, c’est-à-dire aux agents rémunérés, quelle que soit leur quotité de travail.

Les équivalents temps plein travaillés (ETPT) correspondent aux effectifs physiques pondérés par la quotité de travail des agents (temps plein, temps partiel, etc.) et la période d’activité sur l’année.

Les consommations d’emplois, de même que l’autorisation du Parlement au moment de la loi de finances initiale, sont exprimées en ETPT. À l’inverse, les schémas d’emplois sont définis en ETP, afin de déterminer les créations ou les suppressions d’emplois correspondant au solde entre les entrées et les sorties d’agents.

Depuis l’exercice 2015, les modalités de décompte des emplois sont homogènes entre l’État et ses opérateurs : la fixation d’un plafond d’emploi en ETPT et une trajectoire de schémas d’emplois en ETP.

Les projets de lois de règlement présentent le niveau d’exécution des plafonds d’emplois et des schémas d’emplois pour l’État, tant pour le budget général que pour les budgets annexes.

En 2017, la consommation des emplois au sein de l’État a augmenté de 22 773 ETPT par rapport à l’exercice 2016. Ainsi, les effectifs de l’État en 2017 calculés au prorata de la quantité de travail des agents et de leur période d’activité, ont été supérieurs à ceux constatés en 2016.

Les effectifs de l’État se sont ainsi établis à 1 911 192 ETPT, dont 51,8 % relèvent du seul ministère de l’éducation nationale (990 687 ETPT).

Considérant les seize départements ministériels, il ressort que les effectifs :

– progressent au sein de neuf ministères par rapport à 2016 : éducation nationale, intérieur, justice, défense, services du Premier ministre, outre-mer, culture, enseignement supérieur et recherche, cohésion des territoires ;

– diminuent au sein de sept ministères par rapport à 2016 : action et comptes publics, transition écologique et solidaire, travail, économie et finances, agriculture et alimentation, Europe et affaires étrangères, solidarité et santé.

CONSOMMATION D’EMPLOIS PAR MINISTÈRE EN 2017

(en équivalents temps plein travaillés - ETPT)

Ministères

Consommation des emplois 2016

Plafond
des autorisations d’emplois prévu en 2017
(LFI + LFR)

Transferts en gestion 2017

Consommation des emplois 2017

Consommation par rapport au plafond prévu en LFR 2017, après transferts

Consommation 2017/2016

Europe et affaires étrangères

13 791

13 834

0

13 628

– 206

– 163

Solidarité et santé

10 137

10 225

31

10 170

– 186

– 67

Agriculture et alimentation

31 008

30 888

4

30 844

– 48

– 164

Culture

10 854

11 189

– 14

10 934

– 241

80

Défense

265 749

273 280

– 4

267 263

– 6 013

1 514

Transition écologique et solidaire

42 257

29 103

12 955

41 088

– 970

– 1 169

Économie et finances

13 203

13 279

3

12 962

– 320

– 241

Action et comptes publics

126 699

128 023

38

125 367

– 2 694

– 1 332

Éducation nationale

974 487

1 007 579

17

990 687

– 16 909

16 200

Enseignement supérieur et recherche

7 139

8 023

– 4

7 161

– 858

22

Cohésion des territoires

34

12 604

– 12 538

35

– 1

1

Intérieur

276 262

285 374

– 520

281 918

– 2 936

5 656

Justice

79 824

83 216

42

82 204

– 1 054

2 380

Outre-mer

5 301

5 505

0

5 477

– 28

176

Services du Premier ministre

10 935

11 596

7

11 234

– 369

299

Travail

9 538

9 523

12

9 233

– 302

– 305

Total budget général

1 877 218

1 933 241

– 1

1 900 105

– 33 135

22 887

Pilotage et ressources humaines

703

763

0

653

– 110

– 50

Soutien aux prestations de l’aviation civile

10 498

10 679

0

10 434

– 245

– 64

Totaux budgets annexes

11 201

11 442

0

11 087

– 355

– 114

Total général

1 888 419

1 944 683

– 1

1 911 192

– 33 490

22 773

Source : présent projet de loi de règlement.

Les résultats des exercices 2016 et 2017 constituent une rupture de tendance par rapport aux exercices précédents, avec une augmentation sensible des effectifs de l’État.

ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION D’EMPLOIS
PAR RAPPORT À L’EXERCICE PRÉCÉDENT

(en ETPT)

Source : projets de lois de règlement successifs.

L’augmentation de la consommation d’emplois au sein de l’État est compatible avec le respect des plafonds d’emplois fixés en loi de programmation des finances publiques et en loi de finances. Depuis 2016, ces plafonds sont eux-mêmes orientés à la hausse.

B. LE RESPECT TECHNIQUE DES PLAFONDS D’EMPLOIS FIXÉS EN LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES ET EN LOI DE FINANCES

1. Le plafond fixé en loi de programmation des finances publiques n’a pas été respecté en loi de finances initiale

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 (69), puis la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (70) ont affirmé le principe d’une stabilisation des effectifs de l’État sur le quinquennat, via un plafond global des autorisations d’emplois de l’État.

Toutefois, les lois de finances de l’année ont respecté ce plafond seulement de 2013 à 2015.

PLAFONDS D’EMPLOIS APPLICABLES À L’ÉTAT

(en ETPT)

Plafonds d’emplois

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Prévu en loi de programmation des finances publiques

1 936 014

1 936 014

1 936 014

1 901 099

1 903 724

1 901 099

Prévu en loi de finances initiale ou rectificative

1 934 490, puis 1 936 014
(à compter du 18 août 2012)

1 914 921

1 906 424

1 901 099

1 920 269

1 944 683

Source : projets de lois de règlement.

En 2016 et 2017, le plafond d’autorisations d’emplois fixé par la loi de programmation n’a pas été respecté en loi de finances.

La loi de finances initiale pour 2017 a ainsi fixé le plafond d’autorisations d’emplois à 1 944 325 ETPT (71). La loi de finances rectificative pour 2017 a relevé ce plafond à 1 944 683 ETPT (72) pour tenir compte de l’ajustement nécessaire du plafond d’emplois du ministère de l’agriculture (+ 358 ETPT par rapport à la loi de finances initiale).

Néanmoins, les plafonds d’autorisation d’emplois sont surévalués par rapport au niveau réel des effectifs constatés lors de chaque exercice.

2. Le respect des plafonds d’emploi en exécution

En 2017, le nouveau plafond des autorisations d’emplois a été
« sous-consommé » à hauteur de 33 491 ETPT
par rapport au niveau prévu en loi de finances, soit un niveau stable par rapport aux niveaux de sous-consommation constatés lors des précédents exercices.

ÉVOLUTION DE LA VACANCE SOUS PLAFOND (1)

(en ETPT)

Écart

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Écart par rapport au plafond fixé en loi de programmation

– 27 275

– 52 301

– 58 655

– 28 303

– 15 305

– 10 093

Écart par rapport au plafond fixé en loi de finances initiales ou rectificative

– 27 275

– 31 207

– 29 065

– 30 928

– 31 849

– 33 491

(1)  La vacance sous plafond renvoie à l’écart entre les plafonds d’emplois adoptés par le Parlement pour chaque ministère d’une part, et la consommation effective des emplois d’autre part.

Source : lois de règlements.

Ces écarts sont présentés comme permettant une gestion des emplois en cours d’exercice qui garantisse d’être toujours en dessous de ce plafond. Néanmoins, le niveau significatif de ces écarts révèle un calibrage qui n’est pas totalement opérant. Ainsi, ils constituent plus un outil technique qu’un instrument de pilotage des effectifs et de la dépense.

La gestion des effectifs apparaît plus strictement encadrée par le niveau des crédits de personnel (« de titre II »), qui est plafonné par ministère, et le principe de fongibilité asymétrique des crédits, qui interdit tout transfert de crédits vers les dépenses de personnel en cours d’exercice.

I. UNE ACCÉLÉRATION DES CRÉATIONS D’EMPLOIS EN 2017, DU FAIT DES MESURES PRIORITAIRES DÉFINIES PAR LE PRÉCÉDENT GOUVERNEMENT

A. UNE DYNAMIQUE CROISSANTE DES CRÉATIONS D’EMPLOIS AU SEIN DE L’ÉTAT

La dynamique des créations d’emplois peut s’appréhender à l’aune des schémas d’emplois réalisés au niveau de l’État. En effet, le schéma d’emplois détermine le solde des entrées et des sorties d’agents, c’est-à-dire le niveau de suppression ou de création de postes.

L’exercice 2017 a poursuivi une orientation commencée en 2016 (+ 13 856 ETP) avec la création de 11 688 ETP.

SCHÉMA D’EMPLOIS RÉALISÉS

Les créations d’emplois ont concerné huit ministères, dont quatre à titre principal :

– le ministère de l’éducation nationale (9 665 créations d’emplois en ETP) ;

– le ministère de la justice (1 841 créations d’emplois en ETP) ;

– le ministère de l’intérieur (1 749 créations d’emplois en ETP) ;

– le ministère de la défense (760 créations d’emplois en ETP).

SCHÉMAS D’EMPLOIS

(en ETP)

Ministères

Schémas d’emplois réalisés en 2016

Schémas d’emplois prévus en LFI 2017

Schémas d’emplois réalisés en 2017

Europe et affaires étrangères

– 115

– 48

– 47

Solidarités et santé

– 127

– 80

– 188

Agriculture et alimentation

– 2

0

– 19

Culture

4

0

3

Défense

2 289

464

760

Transition écologique et solidaire

– 890

– 500

– 722

Économie et finance

– 26

– 142

– 153

Action et comptes publics

– 1 981

– 1 398

– 1 448

Éducation nationale

7 747

11 662

9 665

Enseignement supérieur et recherche

56

50

170

Cohésion des territoires

0

– 163

– 10

Intérieur

4 803

1 774

1 749

Justice

2 292

2 100

1 841

Outre-mer

5

196

176

Services du Premier ministre

59

150

242

Travail

– 138

– 150

– 263

Total budget général

13 976

13 915

11 756

Pilotage et ressources humaines

– 100

0

0

Soutien aux prestations de l’aviation civile

– 20

– 40

– 68

Total budget annexe

– 120

– 40

– 68

Total général

13 856

13 875

11 688

Source : présent projet de loi de règlement.

B. DES MINISTÈRES PRIORITAIRES AYANT BÉNÉFICIÉ D’IMPORTANTES CRÉATIONS D’EMPLOIS

Le précédent Gouvernement avait pris l’engagement de créer des emplois dans des secteurs définis comme prioritaires, à savoir l’éducation, la sécurité, la justice et l’emploi (73).

Ces créations devaient être réparties de la manière suivante :

– 60 000 postes dans l’éducation, 5 000 dans l’enseignement supérieur et 1 000 dans l’enseignement agricole ;

– 5 000 postes créés en faveur des missions Justice et Sécurités ;

– 4 000 postes dans le secteur de l’emploi, au profit de Pôle emploi.

Les décalages dans la comptabilisation entre ETP et ETPT

Il existe des décalages dans la comptabilisation des créations d’emploi en ETP et leur concrétisation en ETPT.

Ainsi, la comptabilisation en ETP révèle le solde entre les entrées et les sorties d’agents au cours d’un exercice.

Exemple : en cas de 70 départs à la retraite au cours d’une année N, qui voit également l’arrivée de 100 agents : le solde s’établit à + 30 ETP.

La comptabilisation en ETPT calcule les créations de poste au prorata de la quotité de travail des agents et de la période d’activité sur l’année. Ainsi, les recrutements d’agents à temps plein réalisés le 1er juillet comptent pour seulement 0,5 ETPT.

Exemple : en cas de 70 départs à la retraite d’agents à temps plein au cours d’une année N, le 1er juillet, et de l’arrivée de 100 agents à temps plein à la même date : le résultat est de + 15 ETPT (– 35 ETPT et + 50 ETPT).

Les deux méthodes de comptabilisation des emplois sont complémentaires, l’une présente une approche en termes de flux (ETP) et l’autre une approche en termes de stock (ETPT). Cette distinction sert donc à apprécier plus finement les conséquences des recrutements et leur traduction dans les données.

1. Le ministère de l’éducation nationale, premier bénéficiaire des créations d’emplois

En 2017, le ministère de l’éducation nationale bénéficiait toujours du niveau le plus élevé de créations d’emplois, avec 9 665 emplois nouveaux en ETP, après 7 747 créations d’emplois en ETP en 2016.

Cette dynamique de recrutements est la concrétisation de la loi du 8 juillet 2013 d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République (74), qui a prévu la création de 54 000 nouveaux postes en faveur de l’enseignement scolaire sur la période 2012-2017.

CRÉATIONS NETTES D’EMPLOIS AU SEIN DU MINISTÈRE DE L’ÉDUCATION NATIONALE

En ETP

2012
(LFR 2)

2013

2014

2015

2016

2017

2012-2017

2018

Schéma d’emplois prévisionnel

4 228

8 781

8 804

9 421

8 561

11 662

51 457

7 847

Schéma d’emplois exécuté

4 028

5 159

8 720

9 606

7 747

9 665

44 925

Source : Cour des comptes, Le budget de l’État en 2015 pour les années 2012 à 2015 ; rapport annuel de performances de la mission Enseignement scolaire annexé au présent projet de règlement pour le schéma d’emplois exécuté en 2016 et projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2018 pour l’année 2018.

Le nombre de postes non pourvus le jour de la rentrée scolaire 2017 s’élevait à 1 074 pour le premier degré (+ 6,5 % par rapport à 2016) et 3 049 pour le second degré (+ 20,5 % par rapport à 2016). La perte en moyens d’enseignement devait être couverte par un recours accru aux heures supplémentaires et à des recrutements complémentaires.

Plus en amont, les concours de recrutement ne sont pas parvenus à pourvoir l’ensemble des postes offerts, en particulier dans les académies et les disciplines les moins attractives. À l’issue de la session 2017 du concours externe du CAPES, 1 304 postes sur 7 315 sont restés vacants.

À l’occasion de son audition, à l’Assemblée nationale, par la commission d’évaluation des politiques publiques de la mission Éducation nationale, le ministre de l’éducation nationale a indiqué que la sous-consommation des plafonds d’emploi avait trois effets pervers : l’insincérité budgétaire d’abord, la fausse promesse politique ensuite, le risque d’un recrutement à un niveau trop bas pour les concours enfin (75). C’est pourquoi le plafond d’emplois de la mission a été abaissé dans la loi de finances initiale pour 2018.

2. Le ministère de la justice, un niveau élevé de créations d’emplois en 2017

La loi de finances initiale pour 2017 prévoyait la création de 2 100 emplois, dont 1 406 dans le cadre du plan de lutte contre le terrorisme. La consommation globale du schéma d’emplois se situe à 1 841 recrutements, dont 1 256 dans le cadre de la lutte antiterrorisme.

La sous-consommation du schéma d’emplois provient à titre principal d’un recrutement de personnels de surveillance moindre qu’escompté, même s’il a été en forte progression en 2017 (1 049 recrutements dans l’administration pénitentiaire), malgré « les difficultés de recrutement et de fidélisation des personnels pénitentiaires » (76).

3. Le ministère de l’intérieur, un ministère qui reste prioritaire

L’adaptation des forces de sécurité aux différents types de menaces s’est notamment traduite par un important renforcement des moyens humains. La police nationale a bénéficié de 2 031 créations d’emplois, dont 366 emplois au titre du plan de lutte antiterroriste et 1 365 au titre du pacte de sécurité. Pour sa part, la gendarmerie nationale a bénéficié de 255 créations d’emplois.

D’autres missions dans le périmètre du ministère de l’intérieur ont connu, elles, une baisse des effectifs. Il s’agit principalement de l’administration territoriale, dans le cadre du plan « Préfectures nouvelles générations »
(– 485 ETP).

Au total, le ministère de l’intérieur a bénéficié de 1 749 créations d’emplois, sur les 1 774 prévus en loi de finances initiale.

4. Le ministère de la défense, des recrutements excédentaires en gestion

Le contexte sécuritaire a conduit à l’allégement de la réduction du schéma d’emploi du ministère des armées lors de l’actualisation de la loi de programmation militaire 2014-2019 (77). La loi de finances initiale pour 2017 a ainsi prévu un schéma d’emplois positifs de 464 recrutements.

Le ministère des armées a été autorisé en gestion à effectuer des recrutements excédentaires par rapport au schéma d’emploi prévisionnel à hauteur de + 707 ETP, afin de compenser la sous-réalisation du schéma d’emplois autorisé pour 2016.

Pour autant, il n’est pas parvenu à atteindre la cible du schéma d’emplois autorisé (+ 1 171 ETP) et accuse un « sous-effectif » de – 411 ETP à fin 2017.

Aussi, il a bénéficié de 760 créations d’emplois dans les domaines identifiés comme prioritaires : unités opérationnelles, cyber-défense et renseignement.

*

* *

FICHE 7 : LA DETTE DE L’ÉTAT

En 2017, l’endettement de l’État s’est accru, s’établissant à 1 686 milliards d’euros à la fin de l’année en valeur actualisée (78), au lieu de 1 621 milliards d’euros à la fin de l’année 2016. Cela représente une augmentation de 65 milliards d’euros en un an, au lieu d’une augmentation annuelle de l’encours de 45 milliards d’euros en 2016.