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N
° 1302

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 11 octobre 2018

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2019
(n° 1255),

TOME II

EXAMEN DE LA PREMIÈRE PARTIE
DU PROJET DE LOI DE FINANCES

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

Par M. Joël GIRAUD

Rapporteur général,

Député

——

SOMMAIRE

___

Pages

EXAMEN DES ARTICLES 8

Article liminaire : Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2019, prévision d’exécution 2018 et exécution 2017 8

PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER 21

TITRE PREMIER – DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES 21

I. - Impôts et ressources autorisés 21

A. - Autorisation de perception des impôts et produits 21

Article 1er : Autorisation de percevoir les impôts et produits existants 21

B. – Mesures fiscales 25

Article 2 : Indexation du barème de l’impôt sur le revenu (IR) et des grilles de taux du prélèvement à la source (PAS) 25

Après l’article 2 47

Article additionnel après l’article 2 : Exonération d’impôt sur le revenu pour les personnes louant ou sous-louant en meublé une partie de leur habitation principale 50

Après l’article 2 53

Article additionnel après l’article 2 : Exonération de l’impôt sur le revenu des primes liées aux performances sportives des médaillés olympiques et paralympiques 56

Après l’article 2 57

Article additionnel après l’article 2 : Réduction d’impôt au titre des investissements locatifs intermédiaires pour les logements situés dans une commune couverte par un contrat de redynamisation de site de défense (CRSD) 72

Après l’article 2 72

Article 3 : Mesures d’accompagnement du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu 77

Après l’article 3 117

Article 4 : Plafonnement de la réduction d’impôt sur le revenu dans les départements d’outre-mer (DOM) 119

Article 5 : Suppression de la TVA non perçue récupérable (TVA NPR) 139

Article additionnel après l’article 5 : Comptabilisation de l’énergie solaire thermique dans la détermination du seuil de 50 % d’énergie renouvelable permettant l’application du taux réduit de TVA de 5,5 % à la fourniture de chaleur 149

Article 6 : Création de zones franches d’activité nouvelle génération (ZFANG) 150

Article additionnel après l’article 6 : Extension du dispositif applicable aux bassins urbains à dynamiser aux communes limitrophes remplissant les conditions communales 185

Après l’article 6 186

Article additionnel après l’article 6 : Exclusion des meublés de tourisme du crédit d’impôt pour investissements en Corse 187

Après l’article 6 191

Article 7 : Mesures relatives à la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) 193

Après l’article 7 213

Article 8 : Renforcement de la composante de la taxe générale sur les activités polluantes relative aux déchets 223

Après l’article 8 250

Article additionnel après l’article 8 : Exclusion de l’huile de palme de la liste des biocarburants ouvrant droit à l’exonération 257

Après l’article 8 260

Article 9 : Suppression de taxes à faible rendement 261

Article 10 : Fusion des taxes sur la publicité audiovisuelle 295

Après l’article 10 302

Article additionnel après l’article 10 : Taxation de la délivrance des titres de séjour 305

Après l’article 10 307

Article 11 : Suppression de dépenses fiscales inefficientes 310

Article additionnel après l’article 11 : Élargissement du champ de la réduction d’impôt au titre de l’investissement productif outre-mer aux activités de la navigation de croisière 337

Article additionnel après l’article 11 : Assouplissement des conditions de mise en location des logements sociaux outre-mer 338

Après l’article 11 338

Article 12 : Réforme du régime de l’intégration fiscale 339

Article 13 : Réforme des dispositifs de limitation des charges financières 389

Article 14 : Réforme du régime d’imposition des produits de cession ou concession de brevets 444

Article 15 : Modification des règles de calcul des acomptes d’impôt sur les sociétés (« 5e acompte ») 513

Article 16 : Adaptation de l’exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit (DMTG) en faveur des entreprises (« pactes Dutreil ») 530

Après l’article 16 557

Article additionnel après l’article 16 : Relèvement de l’obligation de distribution des sociétés d’investissements immobiliers cotés (SIIC) 562

Après l’article 16 562

Article additionnel après l’article 16 : Relèvement de l’exonération partielle de droits de transmission sur certaines exploitations agricoles 567

Article additionnel après l’article 16 : Mise en cohérence des catégories d’organismes d’intérêt général ouvrant droit à certains avantages fiscaux 569

Après l’article 16 569

Article additionnel après l’article 16 : Mise en cohérence des « pactes Dutreil-ISF » avec la réforme des « pactes Dutreil-transmission » 571

Après l’article 16 572

Article 17 : Mise en place d’une révocabilité possible en cas de passage à l’impôt sur les sociétés (IS) 584

Article 18 : Réforme des aides fiscales en faveur de la gestion des risques et de l’investissement agricoles 595

Après l’article 18 635

Article additionnel après l’article 18 : Appréciation des plafonds de pluriactivité des groupements agricoles d’exploitation en commun (GAEC) au niveau du groupement 644

Article additionnel après l’article 18 : Dispositif optionnel de blocage de la valeur des stocks à rotation lente 644

Après l’article 18 645

Article additionnel après l’article 18 : Extension de la dispense d’obligation de reboisement aux créations et reprises d’exploitations agricoles en zones agricoles et naturelles 647

Article additionnel après l’article 18 : Dispense du paiement de l’indemnité compensatoire au défrichement pour les travaux de défense des forêts contre l’incendie 648

Après l’article 18 649

Article additionnel après l’article 18 : Extension du dispositif du mécénat aux festivals audiovisuels 650

Après l’article 18 650

Article additionnel après l’article 18 : Création d’un plancher dérogatoire et d’un plafond aux versements déductibles au titre de la réduction d’impôt sur les sociétés « mécénat » 660

Article additionnel après l’article 18 : Assouplissement de la réduction d’impôt « mécénat » en direction des sociétés publiques locales 663

Après l’article 18 664

Article additionnel après l’article 18 : Modalités d’imposition des entreprises exploitant des satellites géostationnaires 668

Après l’article 18 669

Article 19 : Suppression du tarif réduit de taxe intérieure de consommation (TICPE) sur le gazole non routier 670

Après l’article 19 682

Article additionnel après l’article 19 : Prorogation et élargissement des conditions aux fins de bénéficier de la déduction exceptionnelle en faveur des véhicules lourds 689

Après l’article 19 691

Article 20 : Mise en conformité du régime de TVA des services à la personne 697

Article 21 : Transposition partielle de la directive sur le régime de TVA du commerce électronique 703

Article 22 : Transposition de la directive sur le régime de TVA des bons 710

Après l’article 22 714

Article additionnel après l’article 22 : Pérennisation du taux réduit de 5,5 % sur les auto-tests VIH 719

Après l’article 22 719

II. - Ressources affectées 724

A. – Dispositions relatives aux collectivités territoriales 724

Article 23 : Fixation pour 2019 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des variables d’ajustement 724

Après l’article 23 760

Article 24 : Compensation des transferts de compétences aux régions par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) 761

Article 25 : Modernisation du mécanisme de compensation de perte de ressources de contribution économique territoriale (CET) et création d’un fonds de compensation horizontale pour l’accompagnement à la fermeture des centrales de production d’électricité d’origine nucléaire et thermique 770

Après l’article 25 791

Article 26 : Neutralisation du montant de FCTVA versé sur la part de TVA affectée aux régions 792

Après l’article 26 804

Article 27 : Recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) en Guyane et à Mayotte 806

Article 28 : Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales 824

Après l’article 28 831

B. – Impositions et autres ressources affectées à des tiers 833

Article 29 : Mesures relatives à l’ajustement des ressources affectées à des organismes chargés de missions de service public 833

Après l’article 29 880

Article additionnel après l’article 29 : Gel de l’abattement pour vétusté du droit de francisation et de navigation 881

Après l’article 29 882

C. – Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux 883

Article 30 : Dispositions relatives aux affectations : reconduction des budgets annexes et comptes spéciaux existants 883

Article 31 : Modification du produit affecté au compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers et financement du fonds destiné à la prise en charge des accidentés de la route 887

Article 32 : Modification des recettes des comptes d’affectation spéciale Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs et Transition énergétique 901

Article 33 : Modification du barème du malus automobile (compte d’affection spéciale Aides à l’acquisition de véhicules propres) 917

Article additionnel après l’article 33 : Assujettissement des véhicules à double cabine équipés d’une plateforme arrière au malus automobile 930

Article 34 : Actualisation du compte de commerce Lancement de certains matériels de guerre et matériels assimilés 931

Article 35 : Stabilisation du tarif de la contribution à l’audiovisuel public (CAP), actualisation et reconduction du dispositif de garantie des ressources de l’audiovisuel public (compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public) 937

D. – Autres dispositions 953

Article 36 : Relations financières entre l’État et la sécurité sociale 953

Article 37 : Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne 966

TITRE II – DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES 971

Article 38 : Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois 971

EXAMEN DES ARTICLES

Au cours de ses deux séances du mardi 9 octobre 2018, de ses quatre séances du mercredi 10 octobre 2018 et le jeudi 11 octobre 2018, la commission des finances a examiné la première partie du projet de loi de finances (PLF) pour 2019 (n° 1255).

*

* *

Article liminaire
Prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble
des administrations publiques de l’année 2019,
prévision d’exécution 2018 et exécution 2017

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article mentionne sous forme de tableau les prévisions de soldes de l’ensemble des administrations publiques pour 2019 et 2018 ainsi que les données d’exécution pour 2017.

Pour 2019, le déficit public est prévu à 2,8 % du produit intérieur brut (PIB).

Hors mesures exceptionnelles, il est prévu à 1,9 % du PIB. Celui-ci se décompose en un déficit structurel de 2 % et un excédent conjoncturel de 0,1 % du PIB.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

Le présent article porte sur les finances publiques toutes administrations publiques confondues, et non sur le seul budget de l’État. Il offre ainsi une vision consolidée de l’ensemble des finances publiques : administrations publiques centrales, administrations publiques locales et administrations de sécurité sociale.

Aux termes de l’article 7 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (1), l’article liminaire du PLF présente « un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre ».

SOLDES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2017 À 2019

(en % du PIB)

Soldes

Exécution

2017

Prévision

d’exécution

2018

Prévision

2019

Solde structurel (1)

– 2,3

– 2,2 

– 2,0

Solde conjoncturel (2)

– 0,3

– 0,1

+ 0,1

Mesures exceptionnelles et temporaires (3)

– 0,1

– 0,2

– 0,9

Solde effectif (4 = 1 + 2 + 3)

– 2,7

– 2,6

– 2,8

Solde effectif hors mesures exceptionnelles (5 = 4 – 3)

– 2,6

– 2,4

– 1,9

Source : article liminaire du présent PLF.

Le présent article fixe ainsi, pour 2019, un objectif de déficit public de 2,8 % du produit intérieur brut (PIB) Hors mesures exceptionnelles, le déficit public est prévu à 1,9 % du PIB pour 2019 (I).

Celui-ci se décompose en un déficit structurel de 2 % et un excédent conjoncturel de 0,1 % du PIB (II).

I. UN OBJECTIF DE DÉFICIT PUBLIC FIXÉ 2,8 % DU PIB QUI S’EXPLIQUE POUR 0,9 POINT PAR LA TRANSFORMATION DU CICE EN BAISSE DE COTISATIONS

Contrairement au déficit public effectif, le déficit public hors mesures exceptionnelles poursuit sa baisse en 2019 (A).

Le déficit public serait meilleur que prévu par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (LPFP) (2) (B).

A. UNE BAISSE CONSTANTE DU DÉFICIT DEPUIS 2009

Le point le plus bas de solde effectif a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit record de 7,2 % du PIB.

En 2018, il sera ramené à 2,6 % du PIB selon la prévision actualisée du présent PLF. Le déficit public aura été réduit de 4,6 points de PIB en neuf ans, soit une baisse annuelle moyenne de 0,5 point.

L’année 2019 marque en apparence une rupture de tendance, le déficit public devant progresser de 0,2 point pour s’établir à 2,8 % du PIB.

DÉFICIT PUBLIC DEPUIS 2008

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

En

% du PIB

3,3

7,2

6,9

5,2

5,0

4,1

3,9

3,6

3,5

2,7

2,6

2,8

En

milliards d’euros

65,0

138,9

137,4

106,1

104,0

86,5

83,9

79,7

79,1

61,4

60,6

66,7

Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) jusqu’en 2017, présent PLF pour les années 2018 et 2019.

Toutefois, l’année 2019 est caractérisée par une importante mesure exceptionnelle relative à la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en baisse de cotisations sociales. Cette mesure dégrade temporairement le solde public de 0,9 point de PIB.

La transformation du CICE en baisse de cotisations sociales

Institué par l’article 66 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012, le CICE est entré en vigueur le 1er janvier 2013.

Il s’agit d’un crédit d’impôt qui porte sur la masse salariale des salariés dont les rémunérations brutes n’excèdent pas 2,5 fois le montant annuel du SMIC. Il bénéficie à toutes les entreprises relevant de l’IS ou de l’impôt sur le revenu (IR) d’après leur bénéfice réel. Son taux a varié au fil des années. Il était de 4 % pour les salaires versés en 2013. Il a été relevé à 6 % pour les salaires versés à compter de 2014, puis à 7 % pour les salaires versés en 2017, avant de revenir à 6 % pour les salaires versés en 2018.

Son coût pour 2018 a été évalué à 21 milliards d’euros en comptabilité budgétaire et à 22,8 milliards d’euros en comptabilité nationale.

Le président de la République s’était engagé à transformer le CICE en baisse de cotisations. Conformément à cet engagement, l’article 86 de la loi de finances pour 2018 a supprimé le CICE et l’article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a prévu de nouvelles exonérations de cotisations sociales pour les employeurs comprenant deux volets :

– une réduction forfaitaire de 6 points de la cotisation patronale maladie sur les salaires jusqu’à 2,5 SMIC, soit une sorte « d’équivalent-CICE » ;

– et un renforcement de l’allégement général, par une réduction de près de 10 points des charges au niveau du SMIC (le Gouvernement a annoncé le report de ce second au volet au 1er octobre 2019).

En 2019, année de mise en place de ces nouveaux allégements, les entreprises éligibles continueront de bénéficier du CICE acquis au titre des exercices antérieurs, notamment en 2018. Il en résulte un « double coût » assumé par l’État et traité en mesure exceptionnelle dans la décomposition du solde public pour 2019.

En neutralisant cette mesure exceptionnelle, le solde public pour 2019 ressort à 1,9 % du PIB, soit une baisse de 0,7 point de PIB par rapport au solde effectif de 2018 mesuré à 2,6 % du PIB.

La baisse par rapport au solde public de 2018, retraité de la mesure exceptionnelle relative au remboursement de la taxe à 3 % sur les revenus distribués, est de 0,5 point de PIB : 1,9 % du PIB au lieu de 2,4 % du PIB en 2018.

Le remboursement de la taxe à 3 % sur les revenus distribués

La contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés (IS) au titre des montants distribués a été créée par l’article 6 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 (1).

Par une décision du 6 octobre 2017, le Conseil constitutionnel a annulé la contribution de 3 % sur les revenus distribués (2). Ceci devait entraîner une diminution des recettes fiscales nettes d’environ 10 milliards d’euros au titre des remboursements aux entreprises. Selon le Gouvernement, les remboursements de 10 milliards d’euros devaient être répartis en deux parts égales de 5 milliards d’euros sur les exercices 2017 et 2018.

Pour compenser cette annulation, la première loi de finances rectificative pour 2017 (3) a institué deux contributions exceptionnelles sur l’impôt sur les sociétés dû en 2017 par les plus grandes entreprises. Elles devaient entraîner un gain budgétaire de 5,4 milliards d’euros dont 4,8 milliards d’euros dès 2017 et 0,6 milliard d’euros supplémentaires en 2018. En exécution, elles ont rapporté 4,9 milliards d’euros en 2017.

Le solde net de l’annulation du Conseil constitutionnel et du rendement des contributions créées a donc été de – 0,4 milliard d’euros sur 2017 et devrait être de
– 4,4 milliards d’euros sur 2018.

Ce solde net est traité en mesures exceptionnelles dans la décomposition du solde public pour 2018. Il en résulte une mesure exceptionnelle de – 0,2 point de PIB en 2018.

(1) Loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

(2) Conseil constitutionnel, décision n° 2017-660 QPC du 6 octobre 2017, Société de participations financière [Contribution de 3 % sur les montants distribués] (lien).

(3) Loi n° 2017-1640 du 1er décembre 2017 de finances rectificative pour 2017.

Les efforts de réduction du déficit public se poursuivent donc en 2019 à un rythme équivalent à celui connu en moyenne au cours de la dernière décennie.

B. UN OBJECTIF AMÉLIORÉ PAR RAPPORT À CELUI FIXÉ DANS LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

La cible de déficit public pour 2019 est meilleure que celle prévue par la LPFP pour les années 2018 à 2022.

L’objectif de déficit public pour 2019 est en effet de 2,9 % dans la loi de programmation au lieu de 2,8 % dans le présent article.

Cela ne s’explique pas par un changement de politique budgétaire mais par le fait que l’année 2017 s’est révélée meilleure que prévu : le déficit public a été mesuré à 2,7 % du PIB au lieu de 2,9 % prévu en LPFP.

TRAJECTOIRE DE SOLDE PUBLIC DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2018 À 2022

(en % du PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public

– 2,9

– 2,8

– 2,9

– 1,5

– 0,9

– 0,3

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le programme de stabilité transmis au mois d’avril à la Commission européenne s’engageait, quant à lui, sur un objectif de déficit public de 2,4 % du PIB pour 2019.

De ce point de vue, la prévision du présent article est dégradée de 0,4 point par rapport au programme de stabilité.

Cela s’explique par le fait que le programme de stabilité a été élaboré sur la base d’un scénario macroéconomique plus optimiste compte tenu de l’accélération de la croissance constaté en 2017. Il repose en effet sur une hypothèse de croissance de 2 % pour 2018 et 1,9 % pour 2019.

TRAJECTOIRE DE SOLDE PUBLIC DU PROGRAMME DE STABILITÉ D’AVRIL 2018

(en % du PIB)

Année

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Solde public

– 2,6

– 2,3

– 2,4

– 0,9

– 0,3

+ 0,3

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le ralentissement de la croissance constaté au cours du premier semestre 2018 a conduit le Gouvernement à revenir à son scénario initial – prévu dans la LPFP – d’une croissance à 1,7 % pour 2018 et 2019.

La programmation pluriannuelle des finances publiques

Deux types de documents juridiques fixent un cadre pluriannuel pour les finances publiques et déterminent une trajectoire de réduction des déficits public et structurel.

En droit interne, les lois de programmation des finances publiques sont prévues par l’article 34 de la Constituions et « s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». À ce titre, elles déterminent les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels. Leur contenu est précisé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

En droit européen, les programmes de stabilité ont été institués par le pacte de stabilité et de croissance du 7 juillet 1997 comme outil de la surveillance multilatérale des politiques économiques. Ils sont transmis chaque année au mois d’avril à la Commission européenne.

II. UN DÉFICIT D’ORIGINE STRUCTURELLE

Hormis la mesure exceptionnelle liée à la transformation du CICE, le déficit s’explique en totalité par sa composante structurelle prévue à 2,0 % du PIB par le présent article (A).

Le solde conjoncturel serait quant à lui excédentaire à hauteur de 0,1 % du PIB (B).

A. UN DÉFICIT STRUCTUREL DE 2 % DU PIB

1. Notion de déficit structurel

a. Une composante du déficit public suivie au titre des engagements européens de la France

Le déficit structurel est le déficit corrigé des effets du cycle économique. Il s’agit du déficit qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Inversement, le déficit conjoncturel est le déficit lié à la conjoncture.

Autrement dit, le déficit comprend deux composantes : l’une liée à la conjoncture et l’autre indépendante de la conjoncture. La réduction de la composante structurelle est prioritaire dès lors que la composante conjoncturelle est censée se résorber d’elle-même en période d’amélioration de la conjoncture.

C’est la raison pour laquelle l’objectif d’équilibre des comptes publics du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) est défini en termes de déficit structurel. L’article 3 du TSCG précise que cet objectif est atteint lorsque le solde structurel des administrations publiques est inférieur à 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à un point de PIB pour les autres États membres.

Cette règle est mise en œuvre dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance (PSC) (3). Ce volet préventif prévoit que les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement structurel minimal en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

b. Des modalités de calcul complexe

Le calcul de la composante conjoncturelle et structurelle du déficit fait intervenir les notions de croissance potentielle, de PIB potentiel et d’écart de production.

L’écart de production est égal à la différence entre le PIB effectif – qui est mesuré en comptabilité nationale – et le PIB potentiel.

Le PIB potentiel est une notion non observable en finances publiques ni en comptabilité nationale. Il s’agit d’une notion macroéconomique sujette à diverses mesures et interprétations. Il peut être défini « comme le niveau maximum de production que peut atteindre une économie sans qu’apparaissent de tensions sur les facteurs de production qui se traduisent par des poussées inflationnistes » (4).

Les hypothèses d’écart de production permettent de calculer précisément la composante conjoncturelle et la composante structurelle du déficit selon des modalités complexes définies dans l’annexe 2 du rapport annexé à la LPFP pour les années 2018 à 2022.

Une méthode simplifiée de calcul − appelée « règle du pouce » − consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est proche de la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l’ordre de 1.

Le déficit structurel est ensuite calculé comme la différence entre le déficit effectif et le déficit conjoncturel corrigé des mesures ponctuelles et temporaires.

Concrètement, plus l’écart de production est creusé, plus la composante conjoncturelle du déficit est importante. Un écart de production négatif surestimé conduit à surestimer la composante conjoncturelle du déficit et à sous-estimer sa composante structurelle.

L’écart de production évolue chaque année à hauteur de la différence entre la croissance effective et l’hypothèse de croissance potentielle définie, au même titre que le PIB potentiel, comme la croissance maximale au-delà de laquelle apparaissent des tensions inflationnistes.

Par voie de conséquence, une surestimation de la croissance potentielle aboutit à creuser l’écart de production et à minorer le déficit structurel, et donc à minorer l’effort à accomplir pour respecter la règle d’équilibre des comptes du TSCG.

2. Les hypothèses de calcul du déficit structurel

Les hypothèses initiales de calcul du déficit structurel ont été fixées dans la LPFP pour les années 2018 à 2022.

HYPOTHÈSES INITIALES D’ÉCART DE PRODUCTION, DE CROISSANCE EFFECTIVE
ET DE CROISSANCE POTENTIELLE

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Croissance en volume du PIB

1,1

1,7

1,7

1,7

1,7

1,7

1,8

Croissance potentielle

1,2

1,25

1,25

1,25

1,25

1,30

1,35

Écart de production en % du PIB

– 1,5

– 1,1

– 0,7

– 0,2

+ 0,2

+ 0,6

+ 1,1

Source : rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Ces hypothèses ont été jugées « réalistes » par le Haut Conseil des finances publiques dans son avis portant sur le projet de LPFP pour les années 2018 à 2022 (5).

Le Gouvernement n’a pas modifié ses hypothèses de croissance potentielle dans le cadre du présent PLF.

Toutefois, les hypothèses d’écart de production doivent être actualisées chaque année en fonction de la croissance effective constatée. En 2017, la croissance effective a été nettement supérieure à la croissance prévue (2,2 % au lieu de 1,7 %). Il en a résulté une réduction plus rapide qu’escomptée de l’écart de production.

HYPOTHÈSES ACTUALISÉES D’ÉCART DE PRODUCTION, DE CROISSANCE EFFECTIVE
ET DE CROISSANCE POTENTIELLE

(en % d’évolution annuelle, sauf précision contraire)

Année

2016

2017

2018

2019

Croissance en volume du PIB

1,1

2,2

1,7

1,7

Croissance potentielle

1,2

1,25

1,25

1,25

Écart de production en % du PIB

– 1,5

– 0,6

– 0,2

+ 0,2

Source : réponse au questionnaire du Rapporteur général.

3. Un déficit structurel qui se réduit insuffisamment selon le Haut Conseil des finances publiques

En application des hypothèses décrites, l’objectif de déficit structurel ressort à 2 % du PIB dans le présent article. Il serait ainsi en baisse de 0,3 point de PIB par rapport à 2017 en tenant compte des règles d’arrondis.

La LPFP prévoyait quant à elle un déficit structurel de 1,9 %.

Dans son avis (6), rendu application de l’article 14 de la loi organique précitée, le Haut Conseil des finances publiques a observé que les « prévisions de solde structurel associées au projet de loi de finances pour 2019 ne font pas apparaître d’écart important par rapport à la trajectoire de la loi de programmation pour les années 2018 à 2022 ».

L’écart se limite en effet à 0,1 point de PIB. Or, un écart est considéré comme important lorsqu’il représente au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives (7).

Le Haut Conseil des finances publiques a cependant relevé que l’ajustement structurel :

– était à un niveau inférieur au 0,5 point requis par le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance ;

– et était majoré de 0,1 point en 2019 par la réforme du cinquième acompte de l’impôt sur les sociétés, ce choix étant « discutable » dans la mesure où cette réforme aurait pu être traitée en « opération ponctuelle et temporaire » (8).

B. UN EXCÉDENT CONJONCTUREL DE 0,1 % DU PIB RÉSULTANT DE LA FERMETURE DE L’ÉCART DE PRODUCTION

L’écart de production serait positif à hauteur de 0,2 point du PIB en 2019. Cela signifie que le PIB effectif serait légèrement supérieur au PIB potentiel de l’économie française. Il en est déduit un solde conjoncturel positif de 0,1 point de PIB (soit environ la moitié de l’écart de production en application de la « règle du pouce » précitée).

En d’autres termes, à compter de 2019, les effets de la crise cesseraient de peser sur le déficit public. Celui-ci serait exclusivement d’origine structurelle, hors mesures exceptionnelles. Initialement, il était prévu, dans la LPFP, que l’écart de production ne redevienne positif qu’en 2020.

Certes, en période de reprise, le PIB effectif peut être supérieur au PIB potentiel. Mais, cela doit se traduire, selon la théorie économique, soit par des tensions inflationnistes soit par un ralentissement de la croissance au cours des années ultérieures. Seul un relèvement de la croissance potentielle serait de nature à éviter un retour de l’inflation ou un ralentissement de la croissance dans les prochaines années.

Dans ses précédents avis, le Haut Conseil des finances publiques avait d’ailleurs souligné que le scénario gouvernemental des finances publiques reposant sur un écart de production croissant tout au long de la période de programmation était « optimiste » (9).

*

* *

La commission examine l’amendement I-CF1138 de Mme Valérie Rabault.

Mme Valérie Rabault. Cet amendement vise deux objectifs. Le premier est de demander à ce que les corrections apportées, à l’initiative de l’économiste Olivier Blanchard, par le Fonds monétaire international (FMI) en 2013 au calcul de l’indicateur de croissance potentielle soient enfin intégrées aux modalités selon lesquelles le solde structurel de nos comptes publics est calculé. Le second est de corriger les objectifs de déficit structurel affichés par le Gouvernement pour les années 2019 et 2020, car chacun sait bien que la technique du « rabot » n’a jamais offert aucune solution structurelle et que les prévisions inscrites à l’article liminaire ne reposent sur aucune réalité. Il n’y a transformation structurelle ni de notre économie ni de notre base de dépenses.

M. le Rapporteur général. Tous les amendements à l’article liminaire ont déjà été examinés en 2018. Ils visent à remettre en cause soit les hypothèses soit la trajectoire que nous avons adoptées en LPFP. J’y suis donc défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF1138.

Puis elle examine, en discussion commune, l’amendement I-CF1419 de M. Charles de Courson, les amendements identiques I-CF181 de Mme Marie-Christine Dalloz et I-CF557 de Mme Véronique Louwagie ainsi que l’amendement I-CF1431 de M. Philippe Vigier.

M. Charles de Courson. L’amendement I-CF1419 vise à faire en sorte que la France respecte ses engagements de réduction du déficit structurel. Celle-ci est estimée à 0,1 point de PIB en 2018 et à 0,3 point de PIB en 2019 – mais le HCFP réajuste cela à 0,2 point en éliminant le milliard et demi d’euros du cinquième acompte de l’impôt sur les sociétés, qui est une mesure non pas structurelle mais conjoncturelle. On nous demandait 0,5 par an, avec une tolérance à 0,7 point sur deux ans. Je propose un réajustement pour que le déficit structurel soit conforme à nos engagements européens.

Mme Véronique Louwagie. Avec l’amendement I-CF557, il s’agit de constater que l’effort structurel est insuffisant et que le Gouvernement ne respecte pas ses engagements européens. Le Haut Conseil des finances publiques en a fait le constat en indiquant que les ajustements structurels prévus pour 2018, à hauteur de 0,1 point du PIB, et 2019, à hauteur de 0,3 point du PIB, qui seront soumis à l’appréciation de la Commission européenne ne sont pas conformes aux règles du « bras préventif » du Pacte de stabilité. Nous proposons, avec cet amendement, de faire en sorte que le Gouvernement respecte ce Pacte de stabilité.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à l’ensemble de ces amendements, qui ont pour seul objet d’amplifier l’ajustement structurel par rapport à la trajectoire adoptée en LPFP. L’effort prévu est conforme au programme de stabilité que nous avons transmis à la Commission européenne.

M. Charles de Courson. Pouvez-vous, monsieur le Rapporteur général, éclairer notre commission ? Tous ces amendements visent le même objectif : le respect de nos engagements européens. L’effort de réduction du déficit structurel sur les deux années 2018 et 2019 doit-il, oui ou non, être de 0,7 point ? Et si certains prétendent qu’un effort de 0,5 point suffirait, mais nous n’y sommes pas plus. La question est non pas de savoir si vous avez transmis des éléments mais s’ils sont conformes au Pacte de stabilité.

M. le Rapporteur général. C’est ce que nous avons transmis à la Commission européenne, qui nous répondra au mois de novembre.

M. Charles de Courson. Merci, monsieur le Rapporteur général, mais cela signifie que nous risquons de devoir tout réajuster au moment du vote final.

M. le Rapporteur général. Le volet préventif du Pacte de stabilité et de croissance est assez souple.

Mme Véronique Louwagie. Quoi qu’il en soit, monsieur le Rapporteur général, la trajectoire de nos finances publiques s’écarte de nos engagements européens. C’est ce que nous dénonçons au travers de ces amendements.

M. le président Éric Woerth. Nous avons plusieurs fois abordé le sujet au sein de notre commission, notamment en présence du président Migaud.

La commission rejette l’amendement I-CF1419.

Puis elle rejette les amendements identiques I-CF181 et I-CF557.

Enfin elle rejette l’amendement I-CF1431.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1420 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Mes chers collègues, le Haut Conseil des finances publiques se prononce uniquement sur les recettes du PLF. À la lumière de l’audit sur les finances publiques que la Cour des comptes a rendu le 29 juin 2017, il semble opportun que le Haut Conseil puisse se prononcer sur les dépenses du PLF pour 2020, c’est-à-dire sur la sincérité des estimations. Le Gouvernement, d’ailleurs, n’a pas grand-chose à craindre : globalement, le projet de budget, dont on pense ce qu’on veut sur le fond, est assez sincère, même s’il manque encore 500 millions d’euros sur les opérations extérieures (OPEX) et quelques autres points. Je crois qu’il serait intéressant que l’on élargisse les compétences du Haut Conseil.

M. le Rapporteur général. Cet amendement avait été rejeté lors de l’examen du PLF pour 2018, car la définition des compétences du Haut Conseil des finances publiques relève de la loi organique. J’y suis donc défavorable.

M. Charles de Courson. J’ai cru comprendre, cependant, que vous n’y étiez pas hostile sur le fond.

M. le Rapporteur général. Je suis ouvert à une modification de la loi organique.

L’amendement I-CF1420 est retiré.

La commission adopte l’article liminaire sans modification.

*

* *

PREMIÈRE PARTIE : CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I. - Impôts et ressources autorisés

A. - Autorisation de perception des impôts et produits

Article 1er
Autorisation de percevoir les impôts et produits existants

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article autorise la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État.

Il prévoit également que, sous réserve de dispositions contraires, les dispositions fiscales qu’il contient s’appliquent au 1er janvier 2019.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté cet article sans modification.

Le présent article autorise la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État (I).

Il précise également les modalités d’entrée en vigueur des dispositions fiscales de la loi de finances (II).

RESSOURCES DE L’ÉTAT POUR 2019

(en milliards d’euros)

Recettes fiscales nettes du budget général

278,9

Recettes non fiscales du budget général

12,5

Recettes totales nettes du budget général

291,4

Ressources des budgets annexes

2,4

Ressources des comptes d’affectation spéciale

82,9

Ressources des comptes de concours financiers

126,3

Source : présent PLF.

I. L’AUTORISATION DE PERCEVOIR LES RESSOURCES PUBLIQUES

Aux termes de l’article XIV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement ». Découlant du principe ainsi posé en 1789, l’article 1er du PLF de l’année renouvelle l’autorisation annuelle de percevoir les impôts, élément essentiel de la tradition démocratique en vertu de laquelle l’impôt n’est légitime que parce qu’il est librement consenti par la Nation. Il revient donc au Parlement d’exprimer ce consentement qui, par nature, doit être renouvelé régulièrement.

Compétence exclusive et obligatoire de la loi de finances de l’année, l’autorisation prévue par le I du présent article voit son champ précisé par le 1° du paragraphe I de l’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) (10), qui dispose que « la loi de finances de l’année autorise, pour l’année, la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État ».

L’autorisation n’est accordée que pour l’année, conformément au principe constitutionnel d’annualité repris à l’article 1er de la LOLF.

Elle vise non seulement les recettes fiscales mais également l’ensemble des autres ressources perçues en vue de financer le service public – revenus industriels et commerciaux, rémunération de services rendus, fonds de concours, remboursement de prêts et d’avances, produits de cessions…

Elle couvre les impositions de toutes natures affectées aux collectivités territoriales, aux établissements publics et aux organismes divers – publics ou privés – habilités à les percevoir. D’application générale, le principe d’annualité de l’impôt vise à protéger, par cette autorisation, l’ensemble des contribuables, quel que soit l’organisme bénéficiaire de l’imposition.

Pour que le consentement soit libre, encore faut-il qu’il soit éclairé. Les ressources perçues par l’État – recettes fiscales, recettes non fiscales et fonds de concours – ainsi que les dépenses fiscales relatives aux impositions dont le produit est perçu par l’État sont détaillées respectivement dans le premier et le second tome de l’annexe au PLF relative aux évaluations des voies et moyens.

La liste des impositions affectées aux autres organismes publics et la présentation des prélèvements obligatoires par sous-secteurs d’administration publique sont fournies respectivement par le premier tome de cette annexe et par le rapport sur les prélèvements obligatoires, intégré dans le Rapport économique, social et financier depuis la modification de l’article 50 de la LOLF opéré par l’article 25 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (11).

II. LA DATE D’APPLICATION DES DISPOSITIONS FISCALES CONTENUES DANS LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES

Le II du présent article prévoit, dans les termes habituels, les conditions d’entrée en vigueur des dispositions fiscales qui ne comportent pas de date d’application particulière.

La règle générale reste l’application des dispositions fiscales à compter du 1er janvier, en l’espèce le 1er janvier 2019.

Deux exceptions traditionnelles sont prévues :

– l’une pour l’impôt sur les sociétés prévoyant que celui-ci est dû sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2018 – une mention particulière est nécessaire, en raison à la fois des différences de date de clôture de l’exercice d’une entreprise à l’autre et du mode de recouvrement par acomptes et soldes de cet impôt direct ;

– et l’autre pour l’impôt sur le revenu, la loi de finances s’appliquant à l’impôt dû au titre de 2018 et des années suivantes.

Bien que l’imposition des revenus non exceptionnels perçus en 2018 soit neutralisée par un crédit d’impôt de modernisation du recouvrement (CIMR), l’application au titre de l’année 2018 des dispositions de la première partie du présent PLF pour 2019 est nécessaire pour permettre le calcul de l’IR 2018 annulé par le CIMR, l’imposition des revenus exceptionnels, et le calcul des réductions et crédits d’impôts.

*

* *

La commission se saisit de l’amendement I-CF182 de Mme Marie-Christine Dalloz.

M. Jean-Pierre Vigier. Cet amendement permet de préciser que seuls les revenus exceptionnels dus au titre de l’année 2018 pourront faire l’objet d’un prélèvement au titre de l’impôt sur le revenu (IR).

M. le Rapporteur général. Cet amendement est totalement satisfait. L’année blanche et plus largement la mise en œuvre du prélèvement à la source ne sont nullement remises en cause par cet article 1er Je vous invite à retirer cet amendement, cher collègue ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF182.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements I-CF1421 et I-CF1422 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. L’article liminaire ou l’article 1er de la loi de finances comportait traditionnellement une évaluation des dépenses fiscales – vous le savez, une enveloppe a été fixée en loi de programmation. Or cela a disparu. Ces amendements ont donc pour objet d’appeler l’attention de tous les collègues sur la poursuite de la hausse du montant de ces dépenses fiscales, jusqu’en 2018. Il est question, en page 13 du tome II de l’annexe Évaluations des voies et moyens, d’une augmentation de 400 millions d’euros par rapport aux prévisions et d’un montant total de 100,2 milliards d’euros en 2018, contre 93,4 milliards d’euros en 2017. Certes, cette année, une dépense fiscale, le CICE, se transforme en exonération de charges, ce qui entre davantage dans les « dépenses sociales », mais le montant continue de progresser. J’en appelle donc à la responsabilité, en proposant une réduction du montant des niches fiscales de 10 %, par l’amendement I-CF1421, ou de 10 milliards d’euros, par l’amendement I-CF1422. Le Gouvernement n’aura qu’à se débrouiller ensuite pour arbitrer entre les 457 niches et parvenir au résultat.

M. le Rapporteur général. Les objectifs en matière de dépenses fiscales relèvent de la LPFP, non de la loi de finances. Le projet de LPFP prévoyait un plafonnement des dépenses fiscales à hauteur de 28 % d’un agrégat comprenant les recettes fiscales nettes du budget général et les dépenses fiscales. J’ai fait adopter un amendement pour abaisser ce plafond à 27 % pour l’année 2020, 26 % pour l’année 2021 et 25 % pour l’année 2022. D’après mes calculs, nous en sommes actuellement à 26,1 % dans le PLF pour l’année 2019.

En outre, l’article 11 du présent PLF est dédié à la suppression des dépenses fiscales, ce qui devrait vous plaire comme à moi, cher collègue. Je vous invite donc à retirer ces amendements et à apporter un franc soutien audit article et aux amendements que je défendrai pour améliorer encore la situation.

M. Charles de Courson. Je retire ces amendements, mais je les redéposerai en vue de la séance, pour que nous ayons la position du Gouvernement en plus de celle du Rapporteur général. Et je rappelle que l’on peut « durcir » en PLF les dispositions adoptées en loi de programmation.

Les amendements I-CF1421 et I-CF1422 sont retirés.

La commission adopte l’article 1er sans modification.

*

* *

B. – Mesures fiscales

Article 2
Indexation du barème de l’impôt sur le revenu (IR)
et des grilles de taux du prélèvement à la source (PAS)

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article procède à l’indexation :

– du montant des tranches de revenus du barème de l’impôt sur le revenu (IR) ainsi que des seuils et plafonds intervenant dans le calcul de l’impôt, à hauteur de l’évolution des prix hors tabac de 2018 par rapport à 2017, soit + 1,6 %. Le coût de la mesure est évalué à 1,76 milliard d’euros ;

– des limites des tranches des grilles de taux par défaut du prélèvement à la source, taux transmis à l’employeur dans les cas où l’administration n’est pas en mesure de calculer le taux personnalisé ou lorsque le contribuable en fait la demande.

Il prévoit également que ces grilles soient revalorisées chaque année dans la même proportion que l’évolution de la limite supérieure de la première tranche du barème de l’IR.

Dernières modifications législatives intervenues

À l’exception d’une interruption pour l’imposition des revenus de 2011 et de 2012, les lois de finances initiales procèdent, chaque année, à l’indexation du barème de l’IR sur le taux d’inflation anticipé, afin de maintenir constante la pression fiscale pesant sur les contribuables.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

Cet article a été adopté par la commission sans modification.

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. L’INDEXATION ANNUELLE DU BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU, UNE PRATIQUE COURANTE DES LOIS DE FINANCES INITIALES

Traditionnellement, la loi de finances de l’année revalorise les seuils des différentes tranches du barème de l’impôt sur le revenu (IR) à hauteur du taux d’inflation des prix hors tabac. Ajustement technique courant, l’indexation du barème de l’IR sur l’évolution des prix s’est appliquée de façon quasi continue depuis 1969, de manière différenciée selon les tranches du barème, dans un premier temps, puis de manière indifférenciée depuis 1981.

Depuis cette date, le principe de l’indexation annuelle du barème de l’IR sur l’évolution de l’inflation constitue une mesure consensuelle de modération de la pression fiscale reconduit, sauf exceptions limitées, chaque année en loi de finances initiale.

Dans un contexte économique et budgétaire contraint, la dernière loi de finances rectificative pour 2011 (12) a procédé au gel des seuils du barème pour l’imposition des revenus de 2011 et des années suivantes, permettant ainsi des recettes supplémentaires de l’ordre de 1,6 milliard d’euros en 2012. La loi de finances pour 2013 (13) n’est pas revenue sur le gel et ce n’est qu’avec la loi de finances pour 2014 (14) que la pratique de l’indexation est réapparue.

Depuis 2013, chaque loi de finances initiale a ainsi procédé à une revalorisation des tranches du barème de l’IR, respectivement, de 0,8 % (15), 0,5 % (16), 0,1 % (17), 0,1 % (18) et 1 % (19).

ÉVOLUTION DU TAUX D’INFLATION ET DE L’INDEXATION DU BARÈME
DE L’IMPÔT SUR LE REVENU DEPUIS 2011

Année N

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Indexation du barème réalisée en PLF de l’année N

1,5 %

0 %

(gel du barème)

0 %

(gel du barème)

0,8 %

0,5 %

0,1 %

0,1 %

1 %

1,6 %

Coût de la mesure en année N (pertes de recettes d’IR)

(en millions d’euros)

1 100

0

0

700

485

100

100

1 100

1 176

Source : commission des finances.

L’inflation constatée peut s’avérer légèrement différente du taux d’indexation du barème car il est établi sur la base des prévisions d’inflation arrêtées à l’été de l’année N, lors de l’élaboration du PLF pour l’année N + 1. Au cours des dernières années, l’écart entre l’inflation anticipée et l’inflation constatée n’a in fine jamais dépassé 0,1 point.

B. UN MÉCANISME QUI PERMET DE MAINTENIR CONSTANTE LA PRESSION FISCALE SUR LES CONTRIBUABLES

L’indexation du barème de l’IR sur l’évolution du niveau des prix permet de maintenir constante la pression fiscale qui pèse sur les contribuables, c’est-à-dire le rapport entre l’impôt dû et le revenu. Dit autrement, elle « neutralise » les effets liés à l’inflation sur le pouvoir d’achat des ménages.

A contrario, si le barème n’évoluait pas dans les mêmes proportions que le niveau des prix, l’impôt dû par les ménages dont les revenus ont augmenté au même rythme que l’inflation s’accroîtrait. La progressivité du barème impliquerait qu’une part plus importante de leurs revenus soit soumise au taux marginal le plus élevé auquel ils sont assujettis et leur taux marginal pourrait lui-même augmenter. Le poids de l’impôt acquitté par rapport aux revenus du ménage augmenterait e conséquence d’une année sur l’autre. Ainsi, l’indexation est-elle une mesure favorable aux contribuables.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L’INDEXATION DES ÉLÉMENTS DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

1. Les limites des tranches du barème de l’IR

a. La revalorisation du barème de l’IR

Le B du I procède à l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu en revalorisant chacune des limites des tranches de 1,6 %. Ce taux correspond à l’évolution prévisionnelle de l’indice des prix hors tabac en 2018 par rapport à 2017, qui figure dans le Rapport économique, social et financier annexé au présent PLF.

Au titre de l’imposition des revenus perçus en 2018, l’impôt sera calculé en application du barème suivant :

BARÈME APPLICABLE POUR L’IMPOSITION DES REVENUS DE 2018

Fraction du revenu imposable par part

Taux

Inférieure à 9 964 euros

0 %

Supérieure à 9 964 euros et inférieure ou égale à 27 519 euros

14 %

Supérieure à 27 519 euros et inférieure ou égale à 73 779 euros

30 %

Supérieure à 73 779 euros et inférieure ou égale à 156 244 euros

41 %

Supérieure à 156 244 euros

45 %

Source : commission des finances.

b. La revalorisation concomitante de certains seuils et montants conditionnant le bénéfice de certains dispositifs fiscaux

L’indexation du barème est également une référence pour l’évolution d’autres types de montants conditionnant, selon les cas, une exonération ou une minoration d’imposition, ou encore le plafonnement d’un avantage fiscal. Ces montants sont ainsi réputés être indexés chaque année comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu.

Parmi les principaux dispositifs indexés concernant l’impôt sur le revenu, figurent notamment l’abattement forfaitaire sur le revenu en faveur des personnes âgées de plus de soixante-cinq ans, applicable en fonction de seuils de revenus définis (20) et indexés sur le barème de l’IR et le plafond de l’abattement de 10 % applicable aux pensions de retraite (21) et celui de la déduction forfaitaire de 10 % au titre des frais professionnels (22).

En matière de fiscalité locale, les articles 1417 et 1414 A du CGI définissent, pour le premier, des plafonds de revenus et, pour le second, des montants d’abattement, utilisés par différents régimes d’exonérations ou d’abattements en matière de taxe d’habitation (TH) et de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Ces montants sont eux aussi indexés comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu. Cette revalorisation emporte des conséquences sur les recettes de contribution à l’audiovisuel public (CAP), puisque les contribuables peuvent bénéficier d’un dégrèvement total ou partiel de la CAP selon des conditions symétriques à celles retenues pour les exonérations de TH.

En revanche, depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 (23), les plafonds de revenus définis au I de l’article 1417 du CGI ne servent plus de référence pour les mécanismes d’exonération de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS). Les seuils applicables sont fixés au 1° du III de l’article L. 136-8 du code de la sécurité sociale.

La revalorisation des tranches du barème à hauteur de l’inflation s’accompagne de celle des différents montants utilisés pour le calcul de l’impôt définis pour l’avantage retiré du quotient familial et le montant de la décote.

2. Les plafonds applicables au quotient familial

Visant à corriger la progressivité du barème de l’impôt en fonction de la situation de famille et des charges du foyer fiscal, le quotient familial a pour conséquence d’alléger, à revenu égal, la charge fiscale pesant sur les familles par rapport à celle des redevables taxés sur un nombre de parts inférieur, en permettant d’imposer les revenus ainsi fractionnés dans des tranches plus basses.

Depuis la loi de finances pour 1982 (24), l’avantage fiscal qui résulte de l’application du quotient familial est plafonné, de sorte que, pour les contribuables soumis au plafonnement, cet avantage tend à diminuer, en valeur relative par rapport à l’impôt dû, à mesure que le revenu augmente. Ainsi, le plafonnement bénéficie plus fortement aux contribuables dont les revenus sont les moins élevés.

Le 2° du B du I du présent article procède à l’indexation des plafonds de l’avantage retiré de l’application des différentes parts et demi-parts qui composent le quotient familial.

INDEXATION DE PLAFONDS ASSOCIÉS AU CALCUL DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

(en euros)

Objet de la limite ou du seuil

Pour l’imposition des revenus de 2017

Pour l’imposition des revenus de 2018

Plafond de l’avantage retiré de chaque demi-part de droit commun de quotient familial

1 527

1 551

Plafond de l’avantage retiré de la part entière de quotient familial accordée au titre du premier enfant à charge des personnes vivant seules en application du II de l’article 194 du CGI

3 602

3 660

Plafond de l’avantage retiré de la demi part accordée aux personnes célibataires, divorcées ou veuves sans personne à charge ayant élevé seules pendant au moins cinq ans un ou plusieurs enfants en application des a, b et e du 1 de l’article 195 du CGI

912

927

Plafond de la réduction d’impôt complémentaire au titre de la demi-part supplémentaire accordée à raison de la qualité d’ancien combattant ou de la situation d’invalidité d’un des membres du foyer fiscal en application des c, d, d bis et f du 1 et des 2 à 6 de l’article 195 du CGI

1 523

1 547

Plafond de la réduction d’impôt complémentaire au titre de la part supplémentaire accordée aux contribuables veufs ayant au moins un enfant à charge en application du I de l’article 194

1 701

1 728

Source : commission des finances.

Par ailleurs, le rattachement au foyer fiscal d’un enfant majeur marié, pacsé ou chargé de famille, de moins de vingt et un ans ou de moins de vingt-cinq ans s’il poursuit ses études, ouvre droit à un abattement sur le revenu imposable, en application de l’article 196 B du CGI. Le A du I du présent article fixe le montant de l’abattement à 5 888 euros pour l’imposition des revenus de 2018 (25).

L’indexation du plafond de la demi-part de droit commun du quotient familial conduit à ce que le mécanisme du plafonnement s’applique à compter d’un revenu imposable de 60 375 euros, pour un couple avec un enfant.

PLAFONNEMENT DES EFFETS DU QUOTIENT FAMILIAL EN 2017 ET 2018

(en euros)

Nombre de parts

Couple marié – Niveau de revenu imposable
à partir duquel le plafonnement s’applique

Revenus 2017 – LF 2018

Plafond de droit commun 1 527 € par ½ part supplémentaire au titre des enfants à charge

Revenus 2018 – PLF 2019

Plafond de droit commun 1 551 € par ½ part supplémentaire au titre des enfants à charge

2,5 (un enfant)

59 427

60 375

3 (deux enfants)

64 680

65 712

4 (trois enfants)

75 187

76 379

5 (quatre enfants)

85 694

87 049

Source : direction de la législation fiscale.

3. La décote

Introduit en 1982, le mécanisme de la décote vise à décaler et lisser l’entrée dans le barème de l’impôt sur le revenu. Jusqu’à l’imposition des revenus de 2014, la décote consistait à réduire le montant de l’impôt résultant de l’application du barème progressif de la différence entre 508 euros et la moitié de son montant. Ce mécanisme a ensuite été profondément réformé par la loi de finances pour 2015 (26), puis par la loi de finances pour 2016 (27), pour le « conjugaliser », en fixant un montant plus élevé pour les couples que pour les célibataires, afin d’en accroître les effets.

En application du a du 4 de l’article 197 du CGI, la décote consiste désormais à réduire l’impôt issu de l’application du barème progressif de la différence entre 1 177 euros et les trois quarts de son montant pour les célibataires, divorcés ou veufs, ou de la différence entre 1 939 euros et les trois quarts de son montant pour les contribuables soumis à une imposition commune.

Le 3° du B du I du présent article procède à l’indexation de la décote, en portant son montant à 1 196 euros dans le premier cas et à 1 970 euros dans le second.

Par conséquent, pour les revenus réalisés ou perçus en 2018, la décote trouverait à s’appliquer tant que l’impôt issu du barème serait inférieur à 1 595 euros pour une personne célibataire, divorcée ou veuve et inférieur à 2 627 euros pour les contribuables soumis à une imposition commune.

ÉVOLUTION DU MONTANT D’IMPÔT À PARTIR DUQUEL LA DÉCOTE NE S’APPLIQUE PLUS ENTRE 2018 ET 2019

(en euros)

Revenus perçus ou réalisés en 2017

Revenus perçus ou réalisés en 2018

Contribuable célibataire, divorcé ou veuf

Contribuables soumis à une imposition commune

Contribuable célibataire, divorcé ou veuf

Contribuables soumis à une imposition commune

1 569

2 585

1 595

2 627

Source : commission des finances.

Par ailleurs, la décote viendrait annuler l’imposition, telle qu’elle résulte du barème progressif, lorsque celle-ci serait inférieure à 718 euros, pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs, et à 1 160 euros pour les contribuables soumis à imposition commune.

CHAMP D’APPLICATION DE LA DÉCOTE EN 2018 ET EN 2019

(en euros)

Nombre
de parts *

Revenus 2017 – LFI 2018

Dernier revenu imposable bénéficiant d’un allégement par la décote

Revenus 2018 – PLF 2019

Dernier revenu imposable bénéficiant d’un allégement par la décote

Revenu imposable

Soit en salaire déclaré

Revenu imposable

Soit en salaire déclaré

1 part

21 010

23 344

21 353

23 726

1,5 part

25 914

28 793

26 335

29 261

2 parts

38 074

42 304

38 688

42 987

2,5 parts

42 978

47 753

43 670

48 522

3 parts

47 881

53 201

48 652

54 058

4 parts

57 688

64 098

58 616

65 129

5 parts

67 495

74 994

68 580

76 200

* À partir de 2 parts, champ déterminé pour un couple soumis à imposition commune.

Source : direction de la législation fiscale.

4. Les plafonds de RFR conditionnant le bénéfice de la réduction d’impôt introduite en loi de finances pour 2017

La loi de finances pour 2017 a introduit un mécanisme d’allégement de l’impôt, prévu par le b du 4 de l’article 197 du CGI, destiné aux foyers fiscaux dont le revenu fiscal de référence (RFR) est inférieur à 20 500 euros pour les contribuables seuls et à 41 000 euros pour les couples (28). Ces plafonds sont majorés de 3 700 euros par demi-part supplémentaire de quotient familial.

L’avantage fiscal est égal à 20 % de l’imposition due jusqu’à un niveau de RFR de 18 500 euros pour les contribuables seuls et de 37 000 euros pour les couples. Les montants sont majorés, le cas échéant, en fonction du nombre de demi-parts supplémentaires.

Dans le cadre d’un mécanisme de lissage, le taux décroît ensuite pour devenir nul, lorsque le RFR du foyer fiscal atteint les plafonds conditionnant l’éligibilité du dispositif, permettant ainsi une sortie en sifflet.

Aux termes du dernier alinéa du b du 4 de l’article 197 du CGI, les plafonds de revenus conditionnant le bénéfice de l’allégement de l’imposition sont révisés chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu. Par conséquent, si le présent article ne modifie pas les plafonds de revenus précités, ceux-ci sont automatiquement revalorisés, dans les mêmes proportions que le barème de l’IR, en application du 1° du B du I du présent article.

Les seuils de RFR et donc les seuils de revenus déclarés évolueraient ainsi pour l’impôt sur le revenu acquitté en 2019 :

NIVEAU DES REVENUS PERÇUS PAR LES FOYERS FISCAUX CONCERNÉS
PAR LA RÉFORME, SELON LEUR COMPOSITION, EN 2018 ET EN 2019

Configuration
du foyer fiscal

IR 2018
(sur les revenus de 2017)

IR 2019
(sur les revenus de 2018)

Plafond de revenus déterminant l’éligibilité à la réduction de l’impôt au taux de 20 %

Point de sortie du bénéfice de la réduction d’impôt

Plafond de revenus déterminant l’éligibilité à la réduction de l’impôt au taux de 20 %

Point de sortie du bénéfice de la réduction d’impôt

Célibataire

(1 part)

RFR de 18 685 euros

Soit des revenus salariaux de 1 730 euros/mois

RFR de 20 705 euros

Soit des revenus salariaux de 1 917 euros/mois

RFR de 18 984 euros

Soit des revenus salariaux de 1 758 euros/mois

RFR de 21 036 euros

Soit des revenus salariaux de 1 948 euros/mois

Célibataire avec demi-part (invalide, ancien combattant…)

(1,5 part)

RFR de 22 422 euros

Soit des revenus salariaux de 2 076 euros/mois

RFR de 24 442 euros

Soit des revenus salariaux de 2 263 euros/mois

RFR de 22 555 euros

Soit des revenus salariaux de 2 088 euros/mois

RFR de 24 587 euros

Soit des revenus salariaux de 2 277 euros/mois

Parent isolé

(1 part et deux demi-parts)

RFR de 26 159 euros

Soit des revenus salariaux de 2 422 euros/mois

RFR de 28 179 euros

Soit des revenus salariaux de 2 609 euros/mois

RFR de 26 314 euros

Soit des revenus salariaux de 2 437 euros/mois

RFR de 28 346 euros

Soit des revenus salariaux de 2 625 euros/mois

Couple

(2 parts)

RFR de 37 370 euros

Soit des revenus salariaux de 3 460 euros/mois

RFR de 41 410 euros

Soit des revenus salariaux de 3 834 euros/mois

RFR de 37 592 euros

Soit des revenus salariaux de 3 481 euros/mois

RFR de 41 656 euros

Soit des revenus salariaux de 3 857 euros/mois

Couple avec un enfant

(2,5 parts)

RFR de 41 107 euros

Soit des revenus salariaux de 3 806 euros/mois

RFR de 45 147 euros

Soit des revenus salariaux de 4 180 euros/mois

RFR de 41 351 euros

Soit des revenus salariaux de 3 829 euros/mois

RFR de 45 415 euros

Soit des revenus salariaux de 4 205 euros/mois

Couple avec deux enfants

(3 parts)

RFR 44 844 euros

Soit des revenus salariaux de 4 152 euros/mois

RFR de 48 884 euros

Soit des revenus salariaux de 4 526 euros/mois

RFR 45 110 euros

Soit des revenus salariaux de 4 177 euros/mois

RFR de 49 174 euros

Soit des revenus salariaux de 4 553 euros/mois

Couple avec trois enfants

(4 parts)

RFR de 52 318 euros

Soit des revenus salariaux de 4 844 euros/mois

RFR de 56 358 euros

Soit des revenus salariaux de 5 218 euros/mois

RFR de 52 629 euros

Soit des revenus salariaux de 4 873 euros/mois

RFR de 56 693 euros

Soit des revenus salariaux de 5 249 euros/mois

Source : commission des finances.

● Sous les effets conjugués de la décote et de la réduction d’impôt prévue par le b du 4 de l’article 197, le point d’entrée dans l’impôt sur le revenu, soit le niveau de revenu imposable à partir duquel un contribuable acquitte de l’impôt sur le revenu, évoluerait comme suit entre 2018 et 2019 :

ÉVOLUTION DU POINT D’ENTRÉE DANS L’IMPOSITION ENTRE 2018 ET 2019 (1) (2)

(en euros)

Nombre de parts (3)

Revenus 2017 – LFI 2018

Premier revenu imposable après décote et réduction d’impôt introduite en LFI 2017 (sous condition de RFR) (4)

Revenus 2018 – PLF 2019

Premier revenu imposable après décote et réduction d’impôt introduite en LFI 2017 (sous condition de RFR) (4)

Revenu imposable

Soit en salaire déclaré

Revenu imposable

Soit en salaire déclaré

1 part

14 918

16 576

15 154

16 838

1,5 part

19 822

22 024

20 136

22 373

2 parts

27 839

30 932

28 275

31 417

2,5 parts

32 743

36 381

33 257

36 952

3 parts

37 646

41 829

38 239

42 488

4 parts

47 453

52 726

48 203

53 559

5 parts

57 260

63 622

58 167

64 630

(1) Le point d’entrée correspond à une cotisation d’impôt de 61 € (seuil de mise en recouvrement) après décote et imputation de la RI sous condition de RFR.

(2) Déclarant (et conjoint) âgé(s) de moins de soixante-cinq ans au 31 décembre de l’année d’imposition et non invalide(s) domicilié en métropole.

(3) À partir de 2 parts, champ déterminé pour un couple soumis à imposition commune.

(4) RI calculée sous condition de revenu net imposable présumé égal au RFR.

Source : direction de la législation fiscale.

5. Les grilles de taux par défaut applicables pour le prélèvement à la source

Le taux de la retenue à la source que doivent effectuer les collecteurs est calculé par l’administration fiscale selon les modalités définies à l’article 204 H du CGI. Toutefois, lorsque le débiteur ne dispose pas du taux individualisé ou lorsque l’administration n’est pas en mesure de transmettre un taux suffisamment « à jour » de la situation fiscale du contribuable (29), il est fait application des grilles de taux dit « par défaut », prévues aux a à c du III de l’article 204 H du CGI.

Trois grilles, respectivement applicables aux contribuables domiciliés en métropole (a du 1 du III), en Guadeloupe, à La Réunion et en Martinique (b du 1 du III), en Guyane et à Mayotte (c du 1 du III), précisent le taux applicable pour chaque tranche de base mensuelle de prélèvement. Les grilles spécifiques établies pour ces territoires ultra-marins tiennent compte des effets de la réduction de 30 % ou 40 %, selon les cas, opérée sur leur impôt (30).

Le présent article procède à des ajustements des grilles (1° à 3° du C du I de l’article), en revalorise les montants, par application d’un coefficient égal à 1,02616 (II de l’article) et prévoit que les limites de chacune des tranches des grilles prévues aux a à c du 1 du III de l’article 204 H du CGI soient révisées chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’IR.

Plus précisément, le présent article procède à des modifications de nature technique des grilles en redéfinissant chacune des bornes des tranches :

– les premières tranches de chacune des grilles (0 %) s’appliquent dès lors que la base mensuelle de prélèvement est strictement inférieure à la valeur fixée. Par conséquent, la taxation commence à partir de la valeur fixée dans les premières tranches ;

– les dernières tranches de chacune des grilles (taux maximum de 43 %) s’appliquent dès lors que la base mensuelle de prélèvement est « supérieure ou égale » à la valeur fixée ;

– les valeurs supérieures de chacune des tranches actuellement définies sont remplacées par la valeur de la borne inférieure de la tranche qui lui succède et la limite inférieure de chaque tranche inclut la valeur pivot entre elle et la tranche qui la précède. Par conséquent, lorsque la base mensuelle est égale à la valeur pivot entre deux tranches, c’est le taux le plus élevé qui s’applique.

Le tableau ci-dessous fait apparaître les modifications apportées aux différentes grilles :

GRILLE DU TAUX « PAR DÉFAUT » POUR LES CONTRIBUABLES DOMICILIÉS
EN MÉTROPOLE

Droit existant

Dispositif proposé

Pour les contribuables domiciliés en métropole

Pour les contribuables autres que ceux mentionnés
aux
b et c du 1 

Base mensuelle de prélèvement

Taux proportionnel

Base mensuelle de prélèvement

Base de prélèvement après application du coefficient prévu au II de l’article

Taux proportionnel

Inférieure ou égale à 1 367 €

0 %

Inférieure à 1 368 €

Inférieure à 1404 €

0 %

De 1 368 € à 1 419 €

0,5 %

Supérieure ou égale à 1 368 € et inférieure à 1 420 €

Supérieure ou égale à 1404 et inférieure ou égale à 1 457 €

0,5 %

De 1 420 € à 1 510 €

1,5 %

Supérieure ou égale à 1 420 € et inférieure à 1 511 €

Supérieure ou égale à 1 457 € et inférieure à 1 551 €

1,5 %

De 1 511 € à 1 613 €

2,5 %

Supérieure ou égale à 1 511 € et inférieure à 1 614 €

Supérieure ou égale à 1 551 € et inférieure à 1 656 €

2,5 %

De 1 614 € à 1 723 €

3,5 %

Supérieure ou égale à 1 614 € et inférieure à 1 724 €

Supérieure ou égale à 1 656 € et inférieure à 1 769 €

3,5 %

De 1 724 € à 1 815 €

4,5 %

Supérieure ou égale à 1 724 € et inférieure à 1 816 €

Supérieure ou égale à 1 769 € et inférieure à 1 864 €

4,5 %

De 1 816 € à 1 936 €

6 %

Supérieure ou égale à 1 816 € et inférieure à 1 937 €

Supérieure ou égale à 1 864 € et inférieure à 1 988 €

6 %

De 1 937 € à 2 511 €

7,5 %

Supérieure ou égale à 1 937 € et inférieure à 2 512 €

Supérieure ou égale à 1 988 € et inférieure à 2 578 €

7,5 %

De 2 512 € à 2 725 €

9 %

Supérieure ou égale à 2 512 € et inférieure à 2 726 €

Supérieure ou égale à 2 578 € et inférieure à 2 797 €

9 %

De 2 726 € à 2 988 €

10,5 %

Supérieure ou égale à 2 726 € et inférieure à 2 989 €

Supérieure ou égale à 2 797 € et inférieure à 3 067 €

10,5 %

De 2 989 € à 3 363 €

12 %

Supérieure ou égale à 2 989 € et inférieure à 3 364 €

Supérieure ou égale à 3 067 € et inférieure à 3 452 €

12 %

De 3 364 € à 3 925 €

14 %

Supérieure ou égale à 3 364 € et inférieure à 3 926 €

Supérieure ou égale à 3 452 € et inférieure à 4 029 €

14 %

De 3 926 € à 4 706 €

16 %

Supérieure ou égale à 3 926 € et inférieure à 4 707 €

Supérieure ou égale à 4 029 € et inférieure à 4 830 €

16 %

De 4 707 € à 5 888 €

18 %

Supérieure ou égale à 4 707 € et inférieure à 5 889 €

Supérieure ou égale à 4 830 € et inférieure à 6 043 €

18 %

De 5 889 € à 7 581 €

20 %

Supérieure ou égale à 5 889 € et inférieure à 7 582 €

Supérieure ou égale à 6 043 € et inférieure à 7 780 €

20 %

De 7 582 € à 10 292 €

24 %

Supérieure ou égale à 7 582 € et inférieure à 10 293 €

Supérieure ou égale à 6 037 et inférieure à 10 562 €

24 %

De 10 293 € à 14 417 €

28 %

Supérieure ou égale à 10 293 € et inférieure à 14 418 €

Supérieure ou égale à 10 562 € et inférieure à 14 795 €

28 %

De 14 418 € à 22 042 €

33 %

Supérieure ou égale à 14 418 € et inférieure à 22 043 €

Supérieure ou égale à 14 795 € et inférieure à 22 620 €

33 %

De 22 043 € à 46 500 €

38 %

Supérieure ou égale à 22 043 € et inférieure à 46 501 €

Supérieure ou égale à 22 620 € et inférieure à 47 717 €

38 %

À partir de 46 501 €

43 %

Supérieure ou égale à 46 501 €

Supérieure ou égale à 47 717 €

43 %

GRILLE DU TAUX « PAR DÉFAUT » POUR LES CONTRIBUABLES DOMICILIÉS
EN GUADELOUPE, À LA RÉUNION ET EN MARTINIQUE

Droit existant

Dispositif proposé

Base mensuelle de prélèvement

Taux proportionnel

Base mensuelle de prélèvement

Base de prélèvement avec revalorisation

Taux proportionnel

Jusqu’à 1 568 €

0 %

Inférieure à 1 569 €

Inférieure à 1 610 €

0 %

De 1 569 € à 1 662 €

0,5 %

Supérieure ou égale à 1 569 € et inférieure à 1 663 €

Supérieure ou égale à 1 610 € et inférieure ou égale à 1 707 €

0,5 %

De 1 663 € à 1 789 €

1,5 %

Supérieure ou égale à 1 663 € et inférieure à 1 790 €

Supérieure ou égale à 1 707 € et inférieure à 1 837 €

1,5 %

De 1 790 € à 1 897 €

2,5 %

Supérieure ou égale à 1 790 € et inférieure à 1 898 €

Supérieure ou égale à 1 837 € et inférieure à 1 948 €

2,5 %

De 1 898 € à 2 062 €

3,5 %

Supérieure ou égale à 1 898 € et inférieure à 2 063 €

Supérieure ou égale à 1 948 € et inférieure à 2 117 €

3,5 %

De 2 063 € à 2 315 €

4,5 %

Supérieure ou égale à 2 063 € et inférieure à 2 316 €

Supérieure ou égale à 2 117 € et inférieure à 2 377 €

4,5 %

De 2 316 € à 2 712 €

6 %

Supérieure ou égale à 2 316 € et inférieure à 2 713 €

Supérieure ou égale à 2 377 € et inférieure à 2 784 €

6 %

De 2 713 € à 3094 €

7,5 %

Supérieure ou égale à 2 713 € et inférieure à 3 095 €

Supérieure ou égale à 2 784 € et inférieure à 3 176 €

7,5 %

De 3 095 € à 3601 €

9 %

Supérieure ou égale à 3 095 € et inférieure à 3 602 €

Supérieure ou égale à 3 176 € et inférieure à 3 696 €

9 %

De 3 602 € à 4307 €

10,5 %

Supérieure ou égale à 3 602 € et inférieure à 4 308 €

Supérieure ou égale à 3 696 € et inférieure à 4 421 €

10,5 %

De 4 308 € à 5586 €

12 %

Supérieure ou égale à 4 308 € et inférieure à 5 587 €

Supérieure ou égale à 4 421 € et inférieure à 5 733 €

12 %

De 5 587 € à 7099 €

14 %

Supérieure ou égale à 5 587 € et inférieure à 7 100 €

Supérieure ou égale à 5 733 € et inférieure à 7 286 €

14 %

De 7 100 € à 7813 €

16 %

Supérieure ou égale à 7 100 € et inférieure à 7 814 €

Supérieure ou égale à 7 286 € et inférieure à 8 018 €

16 %

De 7 814 € à 8686 €

18 %

Supérieure ou égale à 7 814 € et inférieure à 8 687 €

Supérieure ou égale à 8 018 € et inférieure à 8 914 €

18 %

De 8 687 € à 10 374 €

20 %

Supérieure ou égale à 8 687 € et inférieure à 10 375 €

Supérieure ou égale à 8 914 € et inférieure à 10 646 €

20 %

De 10 375 € à 13 140 €

24 %

Supérieure ou égale à 10 375 € et inférieure à 13 141 €

Supérieure ou égale à 10 646 € et inférieure à 13 485 €

24 %

De 13 141 € à 17 374 €

28 %

Supérieure ou égale à 13 141 € et inférieure à 17 375 €

Supérieure ou égale à 13 485 € et inférieure à 17 830 €

28 %

De 17 375 € à 26 518 €

33 %

Supérieure ou égale à 17 375 € et inférieure à 26 519 €

Supérieure ou égale à 17 830 € et inférieure à 27 213 €

33 %

De 26 519 € à 55 985 €

38 %

Supérieure ou égale à 26 519 € et inférieure à 55 986 €

Supérieure ou égale à 27 213 € et inférieure à 57 451 €

38 %

À partir de 55 986 €

43 %

Supérieure ou égale à 55 986 €

Supérieure ou égale à 57 451 €

43 %

GRILLE DU TAUX « PAR DÉFAUT » POUR LES CONTRIBUABLES DOMICILIÉS
EN GUYANE ET À MAYOTTE

Droit existant

Dispositif proposé

Pour les contribuables domiciliés en Guyane et à Mayotte

Base mensuelle de prélèvement

Taux proportionnel

Base mensuelle de prélèvement

Base de prélèvement avec revalorisation

Taux proportionnel

Jusqu’à 1 679 €

0 %

Inférieure à 1 680 €

Inférieure à 1 724 €

0 %

De 1 680 € à 1 785 €

0,5 %

Supérieure ou égale à 1 680 € et inférieure à 1 786 €

Supérieure ou égale à 1 724 € et inférieure ou égale à 1 833 €

0,5 %

De 1 786 € à 1 923 €

1,5 %

Supérieure ou égale à 1 786 € et inférieure à 1 924 €

Supérieure ou égale à 1 833 € et inférieure à 1 974 €

1,5 %

De 1 924 € à 2 111 €

2,5 %

Supérieure ou égale à 1 924 € et inférieure à 2 112 €

Supérieure ou égale à 1 974 € et inférieure à 2 167 €

2,5 %

De 2 112 € à 2340 €

3,5 %

Supérieure ou égale à 2 112 € et inférieure à 2 341 €

Supérieure ou égale à 2 167 € et inférieure à 2 402 €

3,5 %

De 2 341 € à 2 579 €

4,5 %

Supérieure ou égale à 2 341 € et inférieure à 2 580 €

Supérieure ou égale à 2 402 € et inférieure à 2 647 €

4,5 %

De 2 580 € à 2 988 €

6 %

Supérieure ou égale à 2 580 € et inférieure à 2 989 €

Supérieure ou égale à 2 647 € et inférieure à 3 067 €

6 %

De 2 989 € à 3 553 €

7,5 %

Supérieure ou égale à 2 989 € et inférieure à 3 554 €

Supérieure ou égale à 3 067 € et inférieure à 3 647 €

7,5 %

De 3 354 € à 4 379 €

9 %

Supérieure ou égale à 3 554 € et inférieure à 4 380 €

Supérieure ou égale à 3 647 € et inférieure à 4 495 €

9 %

De 4 380 € à 5 706 €

10,5 %

Supérieure ou égale à 4 380 € et inférieure à 5 707 €

Supérieure ou égale à 4 495 € et inférieure à 5 856 €

10,5 %

De 5 707 € à 7 063 €

12 %

Supérieure ou égale à 5 707 € et inférieure à 7 064 €

Supérieure ou égale à 5 856 € et inférieure à 7 249 €

12 %

De 7 064 € à 7 708 €

14 %

Supérieure ou égale à 7 064 € et inférieure à 7 709 €

Supérieure ou égale à 7 249 € et inférieure à 7 911 €

14 %

De 7 709 € à 8 483 €

16 %

Supérieure ou égale à 7 709 € et inférieure à 8 484 €

Supérieure ou égale à 7 911 € et inférieure à 8 706 €

16 %

De 8 484 € à 9 431 €

18 %

Supérieure ou égale à 8 484 € et inférieure à 9 432€

Supérieure ou égale à 8 706 € et inférieure à 9 679 €

18 %

De 9 432 € à 11 075 €

20 %

Supérieure ou égale à 9 432 € et inférieure à 11 076 €

Supérieure ou égale à 9 679 € et inférieure à 11 366 €

20 %

De 11 076 € à 13 960 €

24 %

Supérieure ou égale à 11 076 € et inférieure à 13 961 €

Supérieure ou égale à 11 366 € et inférieure à 14 326 €

24 %

De 13 961 € à 18 293 €

28 %

Supérieure ou égale à 13 961 € et inférieure à 18 294 €

Supérieure ou égale à 14 326 € et inférieure à 18 773 €

28 %

De 18 294 € à 27 922 €

33 %

Supérieure ou égale à 18 294 € et inférieure à 27 923 €

Supérieure ou égale à 18 773 € et inférieure à 28 653 €

33 %

De 27923 € à 58 947 €

38 %

Supérieure ou égale à 27 923 € et inférieure à 55 948 €

Supérieure ou égale à 28 653 € et inférieure à 60 490 €

38 %

À partir de 58 948 €

43 %

Supérieure ou égale à 55 948 €

Supérieure ou égale à 60 490 €

43 %

Source : commission des finances.

Les modifications apportées aux grilles de taux par défaut seront, de façon logique, applicables aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2019, date à laquelle le prélèvement à la source entre en vigueur (III). En revanche, compte tenu de la majoration des montants des grilles prévues au III, le principe d’une revalorisation annuelle des grilles dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’IR ne sera applicable qu’aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2020.

Ces ajustements permettront de neutraliser les effets de la hausse des prix sur le pouvoir d’achat des ménages en évitant que leur charge fiscale augmente, comparativement à leurs revenus.

B. L’IMPACT DE LA MESURE

Le coût budgétaire de la mesure est chiffré à 1,76 milliard d’euros pour l’année 2019, au titre des pertes de recettes d’impôt sur le revenu pour l’État.

En revanche, les pertes de recettes pour les collectivités territoriales au titre de l’indexation du barème sur l’inflation ne font l’objet d’aucun chiffrage par l’évaluation préalable du présent article. Or la revalorisation des plafonds de RFR mentionnés aux articles 1414 A et 1417 du CGI, qui déterminent les conditions d’exonération et d’abattement au titre de la TH et de la taxe foncière, se traduit par des moindres recettes pour les collectivités territoriales dès lors que certains des régimes dérogatoires applicables ne font pas l’objet de compensation par l’État.

*

* *

La commission examine l’amendement I-CF4 de M. Marc Le Fur.

M. le Rapporteur général. L’amendement vise à supprimer le prélèvement à la source. J’y suis donc défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF4.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements identiques I-CF982 du président Éric Woerth et I-CF1068 de M. Marc Le Fur ainsi que l’amendement I-CF1426 de M. Charles de Courson. 

M. le président Éric Woerth. Avec l’amendement I-CF982, l’idée est d’essayer de neutraliser l’effet du prélèvement à la source sur l’assiette, qui est plus importante en année N qu’en année N – 1, en indexant l’évolution des seuils des tranches du barème de l’impôt non sur celle de l’indice des prix à la consommation hors tabac mais sur l’augmentation de la masse salariale, c’est-à-dire sur l’évolution du pouvoir d’achat d’une année sur l’autre.

Par ailleurs, si le Gouvernement annonce une baisse de la collecte de l’impôt sur le revenu d’à peu près 2 milliards d’euros, c’est parce qu’il considère que le mois de décembre 2019 sera comptablement enregistré dans les comptes de 2020. Les Français auront pourtant payé cet impôt sur le revenu en 2019. Il y a là un effet d’optique assez surprenant sur le résultat même du prélèvement à la source, qui tendrait à faire croire que le produit de l’impôt diminue, ce qui n’est pas le cas.

M. le Rapporteur général. Je dois vous concéder qu’il y a bien un effet d’optique, monsieur le président, mais la revalorisation des seuils des tranches du barème de l’impôt sur le revenu que vous proposez est tout de même très atypique. Et, puisque vous ne donnez pas d’estimation de cette mesure, je l’ai fait chiffrer : elle représente environ 3,8 milliards d’euros. Vous comprendrez donc que j’y sois assez défavorable.

M. le président Éric Woerth. Nous l’avions chiffrée, et nous retenons le même montant, mais nos choix sont différents de ceux de la majorité, notamment par les économies que nous proposons.

M. Marc Le Fur. La question est la suivante : le Gouvernement se servira-t-il du passage au prélèvement à la source pour faire les poches des Français ? Il en tirera effectivement 2 milliards d’euros, à moins que nous ne prévoyions une indexation raisonnable du barème de l’impôt, comme celle que nous proposons, plutôt que celle envisagée par le Gouvernement.

Mme Amélie de Montchalin. Je remercie notre collègue Marc Le Fur de refaire le débat que nous avons eu, en commission et en séance, l’an dernier. Il n’est cependant pas prévu que le prélèvement à la source change quoi que ce soit au montant de l’impôt finalement payé par les Français, il n’en change que le mode de recouvrement. C’est de la mauvaise politique que d’instiller le doute.

M. Marc Le Fur. L’assiette est différente !

Mme Amélie de Montchalin. L’assiette n’est pas différente. Pour certains ménages, la régularisation sera simplement faite en année n+1, comme dans tous les pays qui pratiquent le prélèvement à la source, ce qui permet de mesurer les écarts. Et il est prévu, comme vous le savez, que 60 % des avantages acquis au titre de certains crédits et réductions d’impôt soient versés dès le mois de janvier à 12 millions de ménages. Les barèmes montrent que le prélèvement à la source ne conduira nullement à une augmentation d’impôt. L’ajustement auquel il sera procédé sera du même ordre que ce qui a toujours été fait.

M. Gilles Carrez. Puisque nous sommes tous attachés à l’évaluation, je propose au Rapporteur général de nous faire, le moment venu, c’est-à-dire à la fin de l’année 2019, une comparaison entre ce qu’auraient payé les contribuables avec les modalités de recouvrement actuelles et ce qu’ils auront effectivement payé en 2019 – en réintégrant, bien entendu, le mois de décembre. Il est tout à fait possible de faire ce calcul et la comparaison sera très intéressante. J’ai l’intuition que le nouveau système devrait procurer 2 ou 3 milliards d’euros supplémentaires.

M. le président Éric Woerth. C’est à peu près cela : un peu plus de 2 milliards d’euros.

M. Marc Le Fur. Je m’excuse de contredire notre collègue Amélie de Montchalin, mais les choses ne se passent pas comme elle le dit. Le taux est certes défini en fonction des revenus antérieurs – ceux de l’année N – 2 jusqu’au mois de septembre, ceux de l’année N – 1 ensuite –, mais il s’appliquera à une masse salariale augmentée, en raison de l’inflation, en raison de promotions ou d’évolutions de carrière, etc. Par définition, les Français gagneront un peu plus, et ce seront autant de recettes supplémentaires pour l’État – environ 2,2 milliards d’euros. La question est donc la suivante : utilisez-vous, oui ou non, le prélèvement à la source pour faire les poches des Français ? Je reprends l’expression que j’ai employée tout à l’heure parce qu’elle est compréhensible de la plupart de nos compatriotes ! Il s’agit de leur prendre 2,2 milliards d’euros. Notre collègue Carrez fait une excellente proposition, qui permettra d’appréhender cette réalité ex post. Pour ma part, je préviens les Français ex ante : attention !

Mme Véronique Louwagie. La question ne porte pas, chère collègue Amélie de Montchalin, sur les taux ou les crédits ou réductions d’impôt. En revanche, la base est bel et bien modifiée. En 2019, les Français vont payer un impôt calculé sur une base 2019 de revenus supérieure, dans la majorité des cas, à la base 2018. La question soulevée par Gilles Carrez est tout à fait pertinente : combien les Français auront-ils payé en plus en 2019 en raison de ce passage au prélèvement à la source que vous avez décidé ?

M. Charles de Courson. On mélange deux problèmes.

Tout d’abord, le barème est indexé sur une année, alors qu’il y a un décalage de deux ans. Et cela, effectivement, représente un montant de 1 à 2 milliards d’euros.

Il y a cependant un second problème. Lorsque j’ai lu ce qu’écrit le Gouvernement sur le produit de l’impôt sur le revenu, j’ai cru m’évanouir : 73 milliards d’euros en exécution 2017, 73,1 en évaluation révisée pour 2018, soit une stabilité et 70,5 milliards d’euros en PLF 2019, soit une perte de 2,6 milliards d’euros ! On nous explique que le décalage d’un mois des recettes du prélèvement à la source représente 5,9 milliards d’euros. Ajoutez donc ces 5,9 milliards d’euros aux 70,5 milliards dont je viens de parler. Nous parvenons à un produit de 76,4 milliards d’euros, soit une très forte augmentation, de 4,4 %. C’est l’effet de l’indexation sur l’évolution d’une année, alors que le décalage est de deux ans – j’ai déposé un amendement pour en tenir compte.

Ces deux effets se mélangent. Les chiffres sont donnés par le Gouvernement, même s’il faut les reconstituer. Notre collègue Woerth soulève un vrai problème. Je ne suis simplement pas d’accord avec sa solution. La masse salariale, sur l’évolution de laquelle il propose d’indexer celle des seuils des tranches du barème, n’est effectivement qu’une partie des revenus. Je propose pour ma part de neutraliser les effets de l’inflation pour les années 2018, par rapport à 2017, et 2019, par rapport à 2018.

Mme Cendra Motin. On peut toujours faire plus compliqué quand on peut faire simple. En l’occurrence, une chose est très simple : la déclaration de revenus que nous remplirons au mois d’avril 2019 sera fondée sur nos revenus de 2018. Et, au mois d’avril 2020, elle sera fondée sur nos revenus de 2019. Nous serons toujours imposés sur une année, de janvier à décembre, ou, en décalage de paie, de décembre à novembre. Nous serons toujours imposés sur douze mois, avec le même barème, indexé sur l’inflation, et je ne vois pas pourquoi il faudrait modifier le mode de calcul des seuils de ce barème au motif que nous modifions les modalités de recouvrement de l’impôt. Le mode de calcul de l’impôt sur le revenu ne change pas. Ne nous faisons donc pas ces nœuds au cerveau ! Tout le monde fera sa déclaration comme auparavant, et nous regarderons non seulement le taux appliqué en année N – 1 mais aussi ce qui a été payé, et pas un Français ne paiera plus que ce qu’il doit.

M. le président Éric Woerth. Bien sûr que si !

M. Julien Aubert. Il faut être très simple. Nous sommes bien d’accord, chers collègues : l’objet du prélèvement à la source n’est pas de collecter des ressources fiscales supplémentaires. Cette réforme doit donc être faite en toute justice, c’est-à-dire qu’elle doit être neutre pour le contribuable.

Prenons l’exemple de quelqu’un qui, en 2018, gagne 1 300 euros par mois. Il bénéficie d’une augmentation de 90 euros à partir du mois de janvier 2019. En l’absence de prélèvement à la source, l’impôt aurait, en 2019, été calculé par rapport à un revenu mensuel de 1 300 euros. Imaginons que le taux de l’impôt soit de 10 %. Il aurait donc payé 130 euros. Avec le prélèvement à la source, en 2019, l’impôt payé est de 139 euros par mois, soit une augmentation d’impôt de 9 euros. Tel est notre raisonnement. Si vous n’êtes pas d’accord, expliquez-nous ce qu’il en est, mais il faut aussi que vous répondiez à l’objection de mon collègue Charles de Courson : si vous prévoyez une augmentation de 3,3 milliards d’euros du produit de l’impôt sur le revenu, il y a bien une augmentation de l’impôt. Or, si cette réforme était neutre, la progression devrait être exactement similaire à celle des années précédentes.

M. Gilles Carrez. J’ai également été très étonné par cette prévision de 70 milliards d’euros, alors que le produit de l’impôt s’élève à 73 milliards d’euros en 2018. La réalité, c’est que le mois de décembre 2019 bascule sur 2020. Nous pouvons évaluer le produit correspondant à 6 ou 7 milliards d’euros. En réalité, si nous réintégrons le mois de décembre, la progression du produit de l’impôt sur le revenu est de 3 ou 4 milliards d’euros. Je ne veux pas voir de la malignité partout mais, comment se fait-il qu’on ne puisse pas en comptabilité budgétaire – en comptabilité nationale le mois de décembre et bien inclus dans l’exercice 2019 – rattacher le mois de décembre à l’année 2019, alors qu’existe une journée complémentaire qui va jusqu’au 20 ou 25 janvier ? Y a-t-il une raison objective ou bien est-ce simplement le Gouvernement qui voulait un chiffre plus flatteur ?

Mme Amélie de Montchalin. L’exemple pris par M. Aubert permet d’être très pédagogue. Effectivement, dans l’ancien système, en 2019, ce sont 130 euros qui auraient été payés douze fois, soit l’impôt de 2018. Avec la réforme, vous ne paierez jamais ces 130 euros x 12 puisque c’est une année blanche. Vous aurez payé les 125 euros de l’année 2017, si votre salaire était de 1 250 euros, et vous paierez directement 139 euros par mois, soit exactement la somme que vous auriez dû payer en 2020 – simplement, il vous sera demandé de la payer en 2019. À ce titre, effectivement, tous les ans, le volume collecté en euros de l’impôt sur le revenu augmente puisque les revenus des Français augmentent, ils augmentent de l’inflation, des promotions, etc. C’est exactement la logique du prélèvement à la source : nous rendons l’impôt contemporain des revenus. Au titre de l’année 2019, vous ne payez pas plus d’impôts, vous les payez simplement en 2019.

Ce que je comprends, c’est que vous auriez aimé une baisse d’impôts, que les revenus de 2019 donnent lieu à la perception non pas de 139 euros x 12 mais de 130 euros x 12, ce qui correspondrait à une baisse d’impôt. Pour nous, l’enjeu de la réforme est non pas le montant mais le calendrier.

M. le président Éric Woerth. C’est exactement ce que nous disons : il y a un effet trésorerie, et les Français paieront plus que dans l’ancien système ! D’où l’idée d’une autre indexation du barème.

M. Marc Le Fur. Cela m’amène à une question annexe. L’année 2018 est une année blanche pour le salarié moyen, mais un certain nombre de revenus exceptionnels seront imposés, et généreront des recettes en 2019. Or, je ne trouve pas dans les documents cette recette fiscale générée au titre des revenus 2018 pour le budget 2019.

M. Jean-Louis Bourlanges. Je crois que tout cela est assez clair : on assied l’impôt sur un montant majoré par rapport à l’année précédente. Auparavant, on asseyait l’impôt sur les revenus de l’année N – 1. Ce n’est pas simplement un effet de trésorerie, et cela ne se rattrape jamais, sinon à la mort du contribuable – mais, comme dirait le regretté Lubitsch, « le Ciel peut attendre ».

M. le président Éric Woerth. Cela se rattrape aussi dans les successions.

Mme Christine Pires Beaune. Le propre du prélèvement à la source, c’est que l’on paie des impôts en fonction de ce que l’on touche l’année n. Je prendrai un autre exemple, monsieur Aubert : M. X, qui gagne 100 l’année n, paie effectivement son impôt sur cette base l’année suivante, sous l’ancien système. Mais qu’en est-il s’il perd son emploi et qu’il ne gagne, avec les indemnités chômage, que 70 ? Avec le prélèvement à la source, il paiera en fonction de son nouveau revenu. Certes, la recette globale, au niveau « macro », peut être légèrement supérieure ; on peut espérer que les revenus des Français aient globalement un peu progressé.

M. Charles de Courson. La réponse à toutes les questions que nous nous posons se trouve en page 21 du tome I de l’annexe Évaluations des voies et moyens.

La très forte croissance du produit de l’impôt sur le revenu procède d’un double effet. Il y a tout d’abord l’indexation non sur deux ans, mais sur une seule année, alors qu’on paiera sur les revenus 2019.

L’effet sur la décomposition de l’IR induit par la mise en œuvre du prélèvement à la source et de la nouvelle nomenclature comptable l’accompagnant est évalué à 11,2 milliards d’euros. Et l’encaissement en janvier 2020 par l’État d’une partie des recettes prélevées au mois de décembre 2019, sans impact en comptabilité nationale, est évalué à moins 5,9 milliards d’euros. Le solde est en augmentation de 5,3 milliards d’euros, alors que l’augmentation spontanée était de 2,2 milliards d’euros.

Nous avons toute l’explication, mais, monsieur le Rapporteur général, que signifie « sans impact en comptabilité nationale » ? Est-ce à dire qu’en comptabilité nationale le produit de l’impôt sera plus élevé de 5,3 milliards d’euros que ce montant de 70,5 milliards d’euros inscrit dans le projet de loi ? C’est ce que je comprends.

M. le Rapporteur général. C’est cela.

M. Charles de Courson. C’est une véritable bombe.

M. Gilles Carrez. En comptabilité budgétaire, l’estimation à 70,5 milliards d’euros me semble sous-estimée : indépendamment du basculement des revenus de décembre vers janvier, la progression des revenus de 2019 par rapport à ceux de 2018 et les revenus exceptionnels de 2018 imposés en 2019 – comme vient de le dire Marc Le Fur – doivent apporter autant de recettes supplémentaires.

M. le Rapporteur général. Même si je maintiens mon avis défavorable sur l’amendement I-CF1068, j’accède bien volontiers à la demande de Gilles Carrez tendant à obtenir une estimation plus précise, que nous ferons faire par nos propres services, sans passer par un amendement pour en demander une au Gouvernement.

S’agissant de la « journée comptable supplémentaire », je peux seulement vous demander de poser la question au ministre, car je ne détiens pas la réponse.

Sur les questions techniques, je suis dans les mêmes dispositions d’esprit que Christine Pires Beaune, lorsqu’elle nous disait trouver le débat surréaliste : certains effets seront effectivement dus à la progression moyenne des revenus, qu’on peut seulement souhaiter à ceux qui en profitent ; ceux qui auront pu essuyer des « revers de fortune » se trouveront inversement dans une situation plus favorable...

Je crois profondément que la perception simultanée de l’impôt est favorable à une meilleure correspondance entre les revenus perçus et l’impôt payé. Mais nous mènerons néanmoins l’évaluation que vous avez demandée sur ce point.

La commission rejette successivement les amendements I-CF982, I-CF1068 et I-CF1426.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF844 de Mme Sabine Rubin et I-CF760 de M. Jean-Paul Dufrègne.

Mme Sabine Rubin. Cet amendement propose de rendre l’impôt sur le revenu progressif – et donc plus juste. Il s’agit tout simplement de réintroduire les quatorze tranches d’imposition, comparativement aux cinq qui existent actuellement.

Pour rappel, de 1979 à 1994, la base de calcul de l’impôt sur le revenu reposait sur des taux répartis sur treize ou quatorze tranches. Il s’agit de revenir à ce système qui serait plus juste, car l’effort des contribuables des classes moyennes en serait atténué. Actuellement, ce sont elles qui supportent le plus l’impôt sur le revenu. À l’inverse, il y aurait une augmentation de l’imposition des plus hauts revenus pour compenser les pertes sur les tranches les plus basses.

L’amendement permettrait, grâce à une fiscalité plus juste, de rompre avec les mécanismes d’évitement de l’impôt, qui sont parfois liés à un sentiment d’injustice ou, en tout cas, d’inégalité devant l’impôt.

M. Jean-Paul Dufrègne. Notre amendement va dans le même sens. Pour nous, l’impôt n’est pas un gros mot. Je serais même favorable à ce que la collecte de l’impôt sur le revenu soit plus importante. Pour ce faire, il faut renforcer la progressivité de l’impôt, afin de mieux répartir la contribution des différents revenus et de tasser un petit peu, après perception des impôts, les disparités de revenus qui existent initialement.

Nous proposons de passer de cinq à neuf tranches. Aujourd’hui, les tranches sont en effet très larges. La troisième, par exemple, couvre les montants qui varient de 27 087 euros à 72 617 euros, somme considérable. Dois-je rappeler que le produit de l’impôt sur le revenu est deux fois inférieur à celui de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ? La TVA est pourtant le plus injuste des impôts, parce qu’elle frappe beaucoup plus, en proportion, les petits revenus que les revenus importants.

Cette contribution supplémentaire à l’impôt sur le revenu pourrait permettre d’abaisser les taux de la TVA, ou du moins d’appliquer le taux de TVA réduit sur davantage de produits de première nécessité. C’est vraiment pour nous une question fondamentale.

M. le Rapporteur général. Permettez-moi de préciser que ces deux amendements ont déjà été déposés dans les mêmes termes l’an dernier. Je devrais donc me contenter d’émettre un avis défavorable sans autre explication, comme je l’annonçais tout à l’heure.

Je rappelle quand même que, lorsque vous ajoutez les contributions exceptionnelles sur le revenu – la surtaxe « Fillon » – et les prélèvements sociaux, les tranches que vous proposez entrent dans la catégorie des impôts considérés comme confiscatoires, et seraient bien évidemment censurées, comme telles, par le Conseil constitutionnel.

M. Jean-Paul Dufrègne. Eh bien, si nous y allons un petit peu trop fort, nous pouvons rediscuter du contenu de l’amendement, de façon à n’y intégrer que ce qui serait recevable par le Conseil constitutionnel. Nous allons donc retravailler cet amendement pour le redéposer.

La commission rejette successivement les amendements I-CF844 et I-CF760.

Elle examine ensuite, en discussion commune, l’amendement I-CF143 de M. Marc Le Fur et I-CF1347 de M. Jean-Louis Bourlanges.

M. Marc Le Fur. Mon amendement revient sur la question du quotient familial. Il prône un retour au système antérieur à la funeste loi de 2013.

M. Jean-Louis Bourlanges. Mon amendement est à peu près identique. Il vise à limiter les effets du plafonnement du quotient familial, en relevant les plafonds dans tous les domaines.

Il faut considérer que le quotient familial n’est pas une niche fiscale. Le quotient familial n’est pas une dépense fiscale. Il est inique de considérer qu’un revenu est identique selon qu’il est perçu par deux personnes ou par dix personnes. En réalité, c’est aussi absurde que de confondre le PNB (produit national brut) et le PNB par habitant. Un Luxembourgeois est plus riche qu’un Chinois, même si le PIB du Luxembourg est infiniment plus faible que celui de la Chine...

Il faut absolument en finir avec cette imposture selon laquelle le quotient familial serait un avantage pour les riches. C’est au contraire une mesure de parfaite équité : quand vous avez une famille, il faut tenir compte de tous ceux qui bénéficient du revenu imposable.

Toutefois, comme je suis aussi attaché que chacun d’entre vous au bon équilibre des finances publiques, nous proposons que cette mesure soit progressive, c’est-à-dire que nous supprimons les plafonnements des dernières années non pas en une seule année, mais sur plusieurs.

M. Gilles Carrez. Excellent !

M. Jean-Louis Bourlanges. Au moment où la fécondité fléchit, où la démographie stagne, il est absolument essentiel de donner ce signal fort.

M. le Rapporteur général. À nouveau, il s’agit d’amendements que nous avons déjà vus dans le PLF 2018, et dans les mêmes termes ! Il n’y a que les chiffres qui changent.

Errare humanum est, sed perseverare... Dans les deux cas, vos amendements bénéficient à des contribuables qui relèvent surtout des deux derniers déciles, car il faut quand même dire les choses telles qu’elles sont. S’il y a entre eux une différence, c’est que le vôtre, M. Le Fur, coûte 1,7 milliard d’euros, alors que la formule progressive de M. Bourlanges ne revient qu’à 200 millions d’euros la première année, ce qui donne lieu à un rattrapage par la suite.

Dans les deux cas, je suis au regret de vous donner un avis défavorable, comme l’an dernier.

M. Charles de Courson. Sous l’ancienne majorité, nous avions combattu l’abaissement du plafond qui, je le rappelle, s’est effectué en deux fois, pour un montant de 1 000 euros à chaque fois.

Il est vrai qu’on n’a pas les moyens de se payer une nouvelle hausse de 1 000 euros. Ce serait trop coûteux. Mais la proposition de notre collègue Bourlanges, pour le groupe du MoDem, me paraît pleine de bon sens, à savoir faire un effort de 100 euros par an.

Monsieur le Rapporteur général, cela représente-t-il vraiment 200 millions d’euros ?

M. le Rapporteur général. Oui.

M. Charles de Courson. Il me semble que cela est supportable. Nous voterons donc en faveur de l’amendement Bourlanges.

Mme Véronique Louwagie. Les Républicains voteront eux aussi en faveur de l’amendement Bourlanges.

La commission rejette successivement les amendements I-CF143 et I-CF1347.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF845 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Il s’agit de plafonner à 2 590 euros la baisse d’impôts issue de l’application du quotient conjugal.

En 2011, la direction générale du Trésor a évalué que cela rapporterait 1,35 milliard d’euros de recettes, ce qui n’est pas négligeable. Certes, il faudrait réactualiser les chiffres mais cela ne concernerait en tout cas que 4 % des couples mariés ou pacsés, qui verraient leur impôt légèrement augmenter. Cela n’aurait donc pas beaucoup d’incidences, alors que cela pourrait rapporter des recettes considérables.

M. le Rapporteur général. Je comprends bien la volonté qui est à l’origine de cet amendement. Très honnêtement, il pose une question structurante, celle de la prise en compte des capacités contributives des charges de famille au sein du foyer fiscal.

Mais, si l’on regarde le fonctionnement technique de votre amendement, le plafonnement concernerait davantage les couples sans enfant... Il affecterait aussi des couples avec trois enfants ou plus, avec des pertes moyennes encore plus élevées que pour les couples sans enfant ou avec un ou deux enfants. Je pense donc qu’une réforme comme celle-là nécessite vraiment des études préalables sur toutes les configurations de foyers, pour éviter que nous nous retrouvions dans une situation allant même à l’encontre de l’esprit qui vous anime aujourd’hui. Je vous inviterai donc plutôt à retirer l’amendement, faute de quoi je serai au regret d’émettre à son endroit un avis défavorable.

Mme Sabine Rubin. Non, je ne vais pas le retirer, mais plutôt réétudier la piste que vous venez de donner, afin de voir comment le dispositif pourrait s’appliquer plus spécifiquement.

M. Charles de Courson. Cet amendement n’est intéressant que si nous voulons favoriser le divorce fiscal, pour optimiser son impôt. Je pense que vous gagneriez, ma chère collègue, à le retirer. Sinon, il faudra aussi examiner la situation des concubins. Il s’agit vraiment d’un amendement anti-mariage.

M. Julien Aubert. Après s’être tant battus pour le mariage pour tous... !

La commission rejette l’amendement I-CF845.

Elle adopte ensuite l’article 2 sans modification.

*

* *

Après l’article 2

La commission examine l’amendement I-CF864 de Mme Sabine Rubin. 

M. Éric Coquerel. Nous revenons sur la question de l’impôt universel. Nous avons souvent défendu cet impôt en séance publique, notamment par la voix de mon président de groupe, Jean-Luc Mélenchon.

Lier l’impôt à la nationalité présenterait plusieurs avantages.

D’abord, ce serait un mécanisme vertueux, parce qu’il permettrait d’éviter que ceux de nos concitoyens qui partent à l’étranger pour échapper à leurs devoirs vis-à-vis de la société et ainsi ne pas payer les impôts dus en fonction de leurs revenus, le fassent finalement... Ils n’auraient en effet plus d’avantages à partir. En outre, cette plus grande égalité de nos concitoyens devant l’impôt – car ce ne sont pas les contribuables ayant de faibles revenus qui cherchent à profiter du dumping fiscal entre les États –, accroîtrait le consentement à l’impôt.

Deuxièmement, cela lutterait efficacement contre certains mécanismes d’évasion fiscale, faisant précisément fond sur cette question de dumping. En outre, la mesure serait efficace aussi en termes d’entrées financières, si on veut bien considérer l’importance de l’évasion fiscale.

Enfin, cette disposition serait réaliste. Dois-je rappeler une fois encore qu’elle est en vigueur aux États-Unis d’Amérique ? Le concitoyen qui part à l’étranger et y paye moins d’impôts qu’il ne le ferait en France s’acquitterait de cette différence, après l’adoption des correctifs nécessaires en matière de droits non perçus. Cela se fait déjà dans certains pays ; il n’y a donc pas de raison que nous n’y parvenions pas nous aussi.

M. le président Éric Woerth. En séance publique, durant l’examen de la loi relatif à la lutte contre la fraude, nous avions en effet prévu que la commission des finances se saisisse de ce sujet.

M. le Rapporteur général. Il s’agit d’un amendement qui a déjà été déposé dans le précédent PLF, mais également sur le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude.

J’ai indiqué, en préambule, mon avis défavorable aux amendements qui, sortis par la porte, reviennent par la fenêtre. Au surplus, il y a un principe de notre droit fiscal qui est celui de la domiciliation fiscale. C’est ce principe lui-même qui se trouve mis en cause par votre amendement. Or je crois qu’il faudrait vraiment un gros travail de fond pour y arriver. Avis défavorable.

M. Julien Aubert. Je trouve que le débat sur l’impôt universel est intéressant. Néanmoins, dans la formulation de l’amendement, quand je lis que les contribuables mentionnés sont « passibles » de cet impôt, je suis obligé de relever que cet adjectif ne s’emploie que pour une personne arrêtée qui risque une peine de prison ou une amende selon les lois en vigueur.

Cette rédaction semble procéder d’une fiscalité punitive et je me demande si cela ne traduit pas aussi la volonté d’utiliser l’impôt comme une forme de sanction à l’égard de ceux qui se seraient expatriés. Donc, à tout le moins, je pense qu’il faudrait peut-être reformuler l’amendement.

M. Charles de Courson. Nous avons longuement discuté de cet amendement lors de l’examen du texte relatif à la lutte contre la fraude.

Si on devait reconstruire un impôt sur le revenu, on pourrait discuter ces deux approches, l’une fondée sur la domiciliation en France et l’autre sur la nationalité française. Les États-Unis ont en effet choisi le modèle de notre collègue Coquerel – à l’américanisation duquel, n’est-ce pas, nous assistons... Depuis 1917, la France a cependant fait le choix inverse. Il faudrait donc renégocier toutes les conventions bilatérales en vigueur : imaginez seulement !

Enfin, y gagnerait-on, monsieur Coquerel ? Ou y perdrait-on ? Il me semble qu’il y a plus d’étrangers en France, qui payent l’impôt sur le revenu, que de Français à l’étranger. Encore faudrait-il le vérifier.

Dernier point, on peut simplement changer de nationalité... Vous risquez de pousser les Français expatriés à changer de nationalité pour ne plus payer l’impôt en France. Tous ces effets pervers doivent être pris en compte.

M. Éric Coquerel. Non, monsieur Giraud, il ne s’agit pas d’amendements qui, sortis par la porte, reviennent par la fenêtre. En politique, on pense seulement qu’à un moment donné, on pourra arriver à convaincre.

D’ailleurs j’observe qu’après le débat que nous avions eu, après l’intervention de Jean-Luc Mélenchon, notre président de commission a considéré qu’une réflexion de fond serait intéressante sur le sujet. On vous prend donc au mot : constituons une mission qui réfléchisse sur cette question.

Monsieur Aubert, j’accepte bien entendu les sous-amendements à cet amendement. On voit bien qu’il y a ici un débat qui pourrait s’engager. En revanche, je ne répondrai pas à la provocation de Charles de Courson sur l’américanisation. C’est parce qu’il nous imagine avec un couteau entre les dents, ou sortant un revolver, dès qu’on entend le mot « États-Unis ». Ce n’est pas tout à fait la réalité de notre courant. On peut s’inspirer des bonnes choses qui se pratiquent ailleurs. Par exemple, certains États américains ont instauré la révocabilité des élus : nous sommes d’accord avec cette mesure aussi !

Nous allons donc soumettre au vote cet amendement – même si nous savons que nous allons être battus. Nous le redéposerons autant de fois que nécessaire, jusqu’à ce que nous ayons un vrai débat de fond. Je suis persuadé que cette mesure serait efficace contre la plaie que représente l’évasion fiscale, sans intention de punir ceux de nos concitoyens qui partent à l’étranger, normalement, pour travailler sans intention de contourner l’impôt.

M. le Rapporteur général. Je suis entièrement d’accord pour organiser cette mission d’information. Nous ferons le travail dans ce cadre ; je n’y vois aucun inconvénient.

M. le président Éric Woerth. Je pense que ce serait bien, en effet, d’aller au fond des choses. Il y a déjà une mission sur les « Américains accidentels », menée par M. Le Fur et M. Saint-Martin – une autre version des choses, vue sous l’angle d’un pays particulier. Je pense que le sujet mérite qu’on y consacre du temps.

M. Éric Coquerel. Je maintiens mon amendement, ne serait-ce que pour qu’on note bien qu’on a obtenu une mission sur ce sujet. On en parle depuis un an : faisons-la ! À cet égard, j’ai bien entendu, monsieur le président, votre remarque constructive et je sais l’apprécier.

La commission rejette l’amendement I-CF864.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1240 de Mme Barbara Pompili.

M. Éric Alauzet. Cet amendement a pour objet la protection du foncier dans le cadre de la loi pour la reconquête de la biodiversité. Il propose un contrat entre les propriétaires fonciers et des collectivités locales, des établissements fonciers ou une personnalité morale. Les engagements réciproques consignés dans ce contrat vont dans le sens de la protection de la biodiversité.

M. le Rapporteur général. J’ai consulté le code de l’environnement et les sites qui sont visés par votre amendement. À leur propos, le code de l’environnement dispose qu’ils « peuvent faire l’objet d’un contrat avec une collectivité publique en vue de faire naître, pour eux et les propriétaires ultérieurs, des obligations réelles que bon leur semble en lien avec la préservation de l’environnement ».

Je ne vois pas comment, à partir d’un libellé aussi flou, on peut arriver à cerner clairement une problématique fiscale. Je crois franchement qu’il n’est pas possible d’asseoir une disposition de la loi de finances sur une base qui n’est pas du tout bornée : « que bon leur semble »… Je ne savais même pas que, dans un texte de loi un tant soit peu normatif, on pouvait introduire une phrase comme celle-là !

Je vous invite donc à retirer l’amendement, faute de quoi je serai au regret d’émettre à son endroit un avis défavorable.

M. Éric Alauzet. Ce contrat est en tout état de cause conclu sur la seule base du volontariat.

L’amendement I-CF1240 est retiré.

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Article additionnel après l’article 2
Exonération d’impôt sur le revenu pour les personnes louant ou sous-louant en meublé une partie de leur habitation principale

La commission examine ensuite l’amendement I-CF695 de M. François Jolivet.

M. François Jolivet. Cet amendement vise à abroger un dispositif d’exonération fiscale. Depuis 1984, un régime particulier est consenti aux propriétaires de résidences principales. Ils peuvent louer une partie de leur maison à des personnes, à un loyer raisonnable, et sous la condition que ce loyer serait le paiement de leur résidence principale. Lorsque cela n’est pas le cas, le loyer doit être inférieur à 760 euros toutes taxes comprises. On permet donc à un loueur occasionnel de créer un secteur fiscal dans sa maison d’habitation.

Cette niche fiscale n’a jamais été évaluée depuis 1984. On ne sait pas ce qu’elle coûte à l’État. L’on sait en revanche, à la suite du rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales de 2011, que ce dispositif avait été jugé trop large et simple d’obtention, et présentant un effet incitatif théorique. L’ensemble de ces éléments amenaient le comité d’évaluation à douter de la véritable nécessité de maintenir ce dispositif.

Plus encore, le secteur associatif, qui lutte contre les marchands de sommeil, s’est interrogé sur cette disposition fiscale pouvant inviter un certain nombre de propriétaires à sous-louer des pièces sans véritable contrôle de salubrité. Je me demande donc où est la nécessité de conserver cette exonération fiscale, qui n’est pas évaluée par les services de l’État, dont on ne connaît pas la portée et dont tous les acteurs du contrôle de ces niches au nombre indéterminé de chiens dénoncent le bien-fondé.

J’engage notre commission à inviter de manière unanime l’État à travailler d’une autre manière dans ce domaine. Nous examinerons en effet beaucoup d’autres niches fiscales au cours de l’examen du PLF. Or la situation devient difficile à justifier, et surtout insupportable.

M. le président Éric Woerth. Elle avait fait l’objet d’une tentative d’évaluation, au moment de l’évaluation de toutes les niches fiscales en 2011. Mais il est vrai que la conclusion était floue.

M. le Rapporteur général. Je suis plus que partagé. Je comprends tout à fait le raisonnement, qui va dans le sens de notre volonté de supprimer quelques niches – et les chiens qui s’y trouvent.

Cela étant, pour habiter dans une zone où il y a énormément de travailleurs saisonniers, je me souviens que nous avons dû rappeler, dans l’acte II de la loi montagne, que ces dispositions existaient parce qu’elles ne sont mises en œuvre nulle part dans les zones où il y a pourtant besoin de louer en faveur des saisonniers, notamment dans les zones fortement touristiques. Nous avons ainsi dû rappeler l’existence de ces dispositions.

Je pense donc qu’il est prématuré de mettre un terme à cette mesure. Il faudrait, en revanche, que cette niche soit vraiment évaluée, et qu’elle soit tout simplement utilisée dans les secteurs où le problème se pose et où elle est parfaitement inconnue. Car il n’y a pas que des marchands de sommeil ; il y a aussi des secteurs où on a besoin d’avoir des logements de ce type-là, notamment dans les régions hautement touristiques.

M. Gilles Carrez. L’amendement de notre collègue Jolivet est très intéressant. Il pose un problème qu’on retrouve par ailleurs, lorsqu’on se penche sur les problématiques de type Airbnb. Il s’est instauré en effet une concurrence fiscale déloyale par rapport à l’hôtellerie.

Mais, comme le dit très bien Joël Giraud, là où il y a de vraies tensions sur l’offre, on est obligé à recourir à ce type de solutions. Pour autant, je ne suis pas sûr que la suppression de l’exonération fiscale dissuaderait les propriétaires de louer. Ne pourrait-on pas envisager une adaptation de ces dispositifs aux situations locales du logement, selon que le secteur est en tension ou non ?

M. Julien Aubert. Nous discuterons en outre de la suppression de l’exonération pour les travailleurs saisonniers dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Il faut donc vraiment sanctuariser ce domaine : ce n’est pas le moment de déstabiliser l’industrie touristique. D’ailleurs, l’agriculture utilise aussi ce type de d’hébergement.

Il faut donc bien distinguer ce qui relève de la concurrence déloyale dans le secteur touristique de ce qui relève d’une aide nécessaire pour certaines activités économiques.

M. Charles de Courson. Le plafond est à 760 euros, c’est-à-dire rien. Si on supprime cette disposition, je pense que cela n’aura aucune conséquence, parce que les gens loueront au noir. Actuellement, ils ne déclarent pas parce que, de mémoire, dans notre déclaration d’impôts, nous n’avons pas à le faire. Car il y a d’autres sommes qui sont exonérées mais qu’il faut tout de même déclarer. Je suis donc hésitant sur la suppression de cette niche.

Mme Amélie de Montchalin. Ces dispositions de location de courte durée avaient déjà fait l’objet, dans le cadre du projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN), de longues discussions, notamment pour le logement des étudiants. Ces dispositifs peuvent en effet également concerner les logements étudiants, tout comme des modes de vie collective transgénérationnelle, qui permettent à une personne d’une génération plus jeune d’habiter dans le logement d’une personne âgée. Il y avait eu beaucoup de discussions sur le sujet, notamment autour de la création du système Visale, qui permet d’apporter des cautions pour des sous-locations de courte durée.

Donc je pense qu’il y a effectivement un travail à faire. Je suis assez d’accord pour dire que, eu égard au tarif des chambres, que ce soit au mois ou au semestre, notamment dans les zones étudiantes un peu tendues, telle ma circonscription, la somme de 760 euros fait partie des montants minimaux : c’est probablement l’équivalent d’un mois de loyer. Peut-être que, dans les Hautes-Alpes, les prix sont plus compétitifs, mais, en région parisienne, dans les zones étudiantes, on est très loin du but. Je pense qu’il faudrait comprendre comment le loyer est déclaré ou déclarable. Aujourd’hui, l’exonération est certes symbolique, mais elle ne va assurément pas très loin. Elle participe ainsi de la surcomplexité de nos impôts et, au fond, n’apporte pas grand-chose.

M. Jean-Paul Mattei. L’amendement est particulièrement intéressant. D’autant qu’il s’agit vraiment de clopinettes. Donc autant supprimer ce dispositif et clarifier un peu notre fiscalité, s’agissant notamment de ces sous-locations, Airbnb et autres. La suppression de ce dispositif serait l’amorce d’une révision générale.

La commission adopte l’amendement I-CF695 (amendement I-1770).

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Après l’article 2

La commission examine ensuite l’amendement I-CF1120 de M. Dominique Potier.

M. Jean-Louis Bricout. Cet amendement vise à porter la fiscalité des retraites chapeaux, ou parachutes dorés, à hauteur de 30 %, pour les dirigeants de sociétés « dont le salaire annuel dépasse 500 000 euros après prélèvement des cotisations sociales, lorsqu’elles sont supérieures au salaire annuel net ».

C’est une mesure de justice fiscale et de justice sociale. Ces retraites chapeaux frisent l’indécence, d’autant plus qu’elles se transforment quelquefois en un patrimoine échappant désormais à l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF).

M. le Rapporteur général. L’amendement n’est pas très normatif dans sa rédaction, parce que la formule « les sociétés qui envisagent » n’est pas très opérationnelle.

La référence au salaire annuel des dirigeants est bizarrement restrictive, compte tenu des objectifs poursuivis. Il serait sans doute plus cohérent de viser la rémunération annuelle.

Plus fondamentalement, vous proposez d’introduire une sanction pour les sociétés qui augmentent la rémunération de leurs dirigeants avant leur départ. Vous faites ainsi, entre la rémunération d’un salarié et le bénéfice imposable, un lien qui ne me semble pas opportun. La surtaxe d’impôt sur les sociétés est, à mon sens, susceptible d’être considérée comme manifestement disproportionnée.

En tout état de cause, le dispositif me semble extrêmement fragile. Si vous voulez faire un amendement de ce type, il faut le consolider.

M. Jean-Louis Bricout. Dans ces conditions, je préparerai une nouvelle rédaction pour la séance publique.

L’amendement I-CF1120 est retiré.

La commission examine ensuite l’amendement I-CF109 de Mme Lise Magnier.

Mme Lise Magnier. Depuis le 1er janvier 2018, on a mis fin au prélèvement à la source sur les indemnités des élus locaux, de façon à les faire entrer dans le régime général du prélèvement à la source au 1er janvier 2019.

Pourtant, la suppression du prélèvement à la source sur les indemnités des élus locaux a finalement constitué une double peine pour ces élus. En général, ils exercent une activité professionnelle en parallèle, de sorte que leurs indemnités d’élu seront désormais incluses dans les traitements et salaires, ce qui accroîtra la progressivité de leur impôt.

La loi de finances pour 2018 a augmenté de 40 % la rémunération des maires des villes de plus de 100 000 habitants, alors même que 50 % des maires de France perçoivent aujourd’hui une indemnité de fonction inférieure à celle des maires des communes de 10 000 habitants. C’est pourquoi je vous propose de modifier l’abattement forfaitaire qui est appliqué à nos élus locaux, pour leur permettre d’exercer sereinement leur fonction d’élu, en fixant cet abattement forfaitaire au montant égal à l’indemnité versée aux maires des communes de moins de 10 000 habitants.

M. le Rapporteur général. Je comprends vos inquiétudes, mais la barre que vous proposez de fixer est quand même très haute lorsqu’on sait qu’un maire d’une commune de moins de 10 000 habitants touche 25 556 euros par an. Cela enverrait un mauvais signal sur le traitement des élus. Cela reviendrait à les montrer du doigt. Avis défavorable.

Mme Lise Magnier. On pourrait débattre longuement sur la philosophie de l’imposition des indemnités des élus locaux – ce ne sont ni des traitements ni des revenus. Monsieur le rapporteur, un amendement prévoyant un abattement spécial plus faible, vous conviendrait-il ?

M. le Rapporteur général. Il y aussi la question du champ d’application, car votre amendement concerne tous les élus locaux, maires, adjoints, conseillers municipaux... Très honnêtement, je trouve que le signal n’est pas très bon, au-delà du problème du seuil. Tentez votre chance avec un seuil plus bas, mais je ne peux pas vous garantir que ce soit très bien perçu.

M. Julien Aubert. Je comprends ce discours sur le signal envoyé, mais, en même temps, il faut assumer la défense de la démocratie et la défense de ces milliers d’élus qui donnent beaucoup de leur temps. Ramené au taux horaire, leur salaire est très en dessous de certaines activités. La réforme de l’année dernière a quand même produit une augmentation de 30 % ou 40 % de certaines impositions. J’ai rencontré des élus locaux très surpris de voir cette augmentation. Alors que 1 000 maires ont démissionné de leur mandat depuis 2014, on devrait s’interroger. À force de donner de plus en plus de responsabilités, tout en réalisant des prélèvements sur les indemnités de diverses manières, on finira par manquer de bénévoles qui ne disent pas leur nom...

Mme Lise Magnier. Je vais retirer mon amendement pour le représenter avec un seuil qui pourra apparaître peut-être plus raisonnable.

L’amendement I-CF109 est retiré.

La commission examine ensuite les amendements identiques I-CF291 de M. Patrick Hetzel et I-CF587 de M. Julien Aubert.

Mme Émilie Bonnivard. Cet amendement de notre collègue Patrick Hetzel vise à supprimer la fiscalisation de la majoration de 10 % des pensions pour les parents de trois enfants ou plus. Cette mesure sera lourde de conséquences, en effet, pour les 3,8 millions de foyers concernés. Les retraités sont déjà largement contributeurs à l’effort national et du fait des effets de seuil, de nombreux retraités qui peuvent se retrouver assujettis à l’impôt sur le revenu.

M. le Rapporteur général. Comme l’an dernier, je rends un avis défavorable.

L’augmentation de l’imposition qui a découlé du système que vous décrivez a été pour partie compensée, pour les ménages, par les mesures d’allégement de l’impôt qui sont intervenues depuis 2014. En outre, les effets de la mesure en termes d’imposition locale ont également été pris en compte, grâce à une « clause du grand-père » contenue dans la loi de finance initiale de 2016.

M. Charles de Courson. Les majorations de retraite ou de pension pour enfants élevés ou à charge sont réversibles à 100 %. Un fonctionnaire ou un agent qui a cinq enfants bénéficie d’une majoration de 25 %. Cela peut représenter jusqu’à 40 % de la pension de réversion. Quand l’ancienne majorité a rendu cette majoration imposable, 600 000 pensionnés de réversion se sont retrouvés imposables et ont dû payer en plus la TH. Je reconnais que le problème est compliqué mais il faut le résoudre car la situation actuelle a créé des injustices flagrantes.

M. le Rapporteur général. Je veux bien qu’on essaie d’améliorer la situation mais cela ne passera pas par l’adoption de ces amendements très anti-redistributifs.

M. Marc Le Fur. Je peux apporter mon témoignage : en matière de retraites agricoles, je connais des gens qui n’étaient pas imposables et qui le sont devenus, car ils avaient eu beaucoup d’enfants. Cette mesure a véritablement créé des injustices.

La commission rejette les amendements I-CF291 et I-CF587.

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Article additionnel après l’article 2
Exonération de l’impôt sur le revenu des primes liées aux performances sportives des médaillés olympiques et paralympiques

La commission examine, en discussion commune, l’amendement I-CF693 de Mme Perrine Goulet, qui fait l’objet du sous-amendement I-CF1461 du Rapporteur général, et l’amendement I-CF1091 de M. Régis Juanico.

Mme Perrine Goulet. Nos médaillés des derniers Jeux olympiques (JO) de Rio n’ont pas payé d’impôt sur les primes qu’ils ont touchées, grâce à un amendement qui avait été adopté en loi de finances. Ce n’est pas le cas de nos médaillés des JO de Pyeongchang. Est-il besoin de rappeler que la moitié des sportifs médaillés aux Jeux olympiques vivent le reste de l’année sous le seuil de pauvreté ? Il me paraît inconcevable d’imposer ainsi ceux qui font rayonner la France. L’amendement vise à supprimer l’imposition des primes des médaillés aux Jeux olympiques.

M. Régis Juanico. L’amendement I-CF1091 propose, dans un but d’équité et de justice, d’exonérer d’impôt sur le revenu les primes perçues par les sportifs et les sportives de l’équipe de France médaillés aux Jeux olympiques et paralympiques de Pyeongchang 2018 en témoignage de la reconnaissance de la nation envers la performance qu’ils ont accomplie.

Il serait en effet incompréhensible qu’il y ait une inégalité de traitement entre les médaillés des Jeux d’été de Rio, exonérés en loi de finances pour 2017 par un amendement du groupe majoritaire, et les médaillés des Jeux d’hiver. Cette exonération est un moyen de soutenir le sport de haut niveau et la haute performance, sachant que nombre de ces sportifs connaissent des difficultés quotidiennes importantes dans leur pratique, leur entraînement et la compétition.

Si l’amendement de Perrine Goulet était adopté, le mien deviendrait sans objet et nous nous rallierions bien évidemment à une exonération permanente plutôt que ponctuelle.

M. le Rapporteur général. Je propose un sous-amendement I-CF1461 à l’amendement de Perrine Goulet qui pose un problème rédactionnel. Moyennant ce sous-amendement, j’émettrai un avis favorable à l’amendement I-CF693 et demanderai à M. Juanico de retirer le sien. C’est une question d’équité : soit on supprime l’avantage pour tout le monde, soit on en fait bénéficier tout le monde. Compte tenu de l’attractivité des Jeux, la deuxième solution me semble intéressante.

Mme Émilie Bonnivard. Je voterai l’amendement de notre collègue Goulet sous-amendé par le Rapporteur général, pour une raison d’équité. En tant que députée d’une zone de montagne, je suis attachée à l’égalité de traitement entre nos athlètes, qui nous représentent avec beaucoup de vigueur lors des compétitions internationales et les Jeux olympiques d’autant que, selon les filières sportives, les rémunérations sont très différentes.

M. Charles de Courson. Votons une mesure générale et arrêtons de bricoler ponctuellement. Je fais observer au passage qu’il ne s’agit pas de petites sommes : 50 000 euros pour une médaille d’or, par exemple.

M. le président Éric Woerth. Oui mais c’est difficile à avoir !

Retirez-vous votre amendement, monsieur Juanico, au profit de l’amendement sous-amendé de Mme Goulet ?

M. Régis Juanico. Oui.

L’amendement I-CF1091 est retiré.

La commission adopte le sous-amendement I-CF1461, puis l’amendement I-CF693 sous-amendé (amendement I-1546).

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Après l’article 2

La commission aborde l’amendement I-CF689 de Mme Perrine Goulet.

Mme Perrine Goulet. Dans le cadre du prélèvement à la source, les contribuables vont être imposés sur leur revenu de l’instant t. Or, pour les sportifs de nationalité étrangère, on va conserver le système actuel, c’est-à-dire que quand ils feront une compétition sur le sol français, un prélèvement de 15 % sera opéré à la fin de la compétition et l’année suivante, il leur faudra refaire une déclaration via un cabinet de gestion et payer un complément. Je propose, en cohérence avec le prélèvement à la source, de faire passer le taux de prélèvement de 15 à 20 % et de le rendre libératoire. Ainsi, il n’y aura plus de problème l’année suivante.

M. le Rapporteur général. L’amendement a déjà été rejeté au Sénat dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2017. Il risque de porter atteinte à la progressivité de l’impôt sur le revenu et crée une différence de traitement entre contribuables non-résidents titulaires de revenus de source française et les sportifs visés dans l’amendement. Comme le dispositif n’a pas été modifié, je suis défavorable à cet amendement.

Mme Perrine Goulet. Cet amendement a en effet été présenté l’année dernière mais le prélèvement à la source n’était pas alors applicable. S’il pose un problème au regard de la dégressivité, on peut le sous-amender pour le faire correspondre aux tranches de notre impôt sur le revenu classique.

M. le Rapporteur général. C’est plus compliqué que cela. Je vous invite à retirer votre amendement et à le retravailler pour la séance.

Mme Perrine Goulet. D’accord.

L’amendement I-CF689 est retiré.

La commission aborde, en discussion commune, les amendements I-CF901 du président Éric Woerth, I-CF2 de M. Marc Le Fur, I-CF184 de Mme Marie-Christine Dalloz et I-CF539 de Mme Émilie Bonnivard.

M. le président Éric Woerth. Le PLFSS propose d’exonérer de charges sociales les heures supplémentaires. Il me semblerait donc naturel, par effet miroir, d’aller jusqu’au bout des propositions de la majorité en défiscalisant également ces heures supplémentaires. Cet amendement coûte 1,4 milliard d’euros.

Mme Émilie Bonnivard. L’exonération de charges salariales sur les heures supplémentaires prévues dans le PLFSS représente un gain de 200 euros par an de pouvoir d’achat pour les salariés contre 500 euros grâce à la défiscalisation. La différence est conséquente.

M. le Rapporteur général. Le dispositif prévu par le PLFSS, qui entrera en vigueur en 2019, constitue un gain moyen de 200 euros par an et par salarié, et coûtera 2 milliards d’euros. Il bénéficiera en priorité aux ouvriers et aux employés qui effectuent le plus d’heures supplémentaires. Il témoigne de la volonté du Gouvernement de soutenir le pouvoir d’achat. Vos amendements sont légèrement moins efficaces car qui n’est pas assujetti à l’impôt sur le revenu ne bénéficiera pas de la mesure. De plus, ils coûtent 1,4 milliard d’euros supplémentaires. Avis défavorable.

M. le président Éric Woerth. Nous en débattrons à nouveau en séance.

La commission rejette successivement les amendements I-CF901, I-CF2, I-CF184 et I-CF539.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette les amendements identiques I-CF5 de M. Marc Le Fur et I-CF292 de M. Patrick Hetzel.

La commission étudie l’amendement I-CF344 de M. Nicolas Forissier.

Mme Émilie Bonnivard. Nos collègues sénateurs ont adopté le 7 juin dernier la proposition de loi de MM. Claude Nougein, Michel Vaspart et plusieurs de leurs collègues visant à simplifier, à moderniser et à sécuriser la transmission d’entreprise dans nos territoires.

Cet amendement permet de déduire de l’impôt sur le revenu les frais de diagnostic de la transmission d’entreprise, qui peuvent représenter un frein inutile et coûteux dès lors que l’on veut faciliter cette transmission. Il convient, au contraire, de tout faire pour faciliter cette dernière et assurer, in fine, le soutien et le développement de l’emploi dans tous les territoires. C’est un amendement peu cher et de bon sens pour faciliter la transmission des entreprises.

M. le Rapporteur général. Le Sénat a adopté ces dispositions en commission mais les a supprimées en séance. Ne revenons pas sur sa décision. Je vous invite à retirer cet amendement sans quoi j’y serai défavorable.

M. Julien Aubert. Je suis heureux de constater que la majorité nous invite à suivre la position du Sénat. Tel n’est pas toujours le cas... Je me souviens ainsi d’excellentes propositions sénatoriales qui ont été combattues et rejetées par la majorité. La véritable question est de savoir si l’on considère que cet amendement de notre collègue Forissier mérite, compte tenu de son coût, d’être adopté en loi de finances. L’argument du rejet de la disposition par le Sénat en séance est un peu court.

Mme Véronique Louwagie. Lorsque des dirigeants veulent céder leur entreprise, le diagnostic de la transmission de leurs actions ou de leurs parts représente pour eux une dépense personnelle. Or les montants peuvent être conséquents. La dépense concerne pourtant la vie et la pérennité de l’entreprise. Cet amendement soulève donc une vraie question de fond au regard notamment de la difficulté constatée dans les transmissions d’entreprises.

Par ailleurs, monsieur le Rapporteur général, pour quelles raisons le Sénat a-t-il changé de position entre la commission et la séance ?

M. le Rapporteur général. L’argument du changement d’avis des sénateurs était une boutade. Selon le rapporteur au Sénat, « il semble préférable que les frais d’étude ou de diagnostic, qui correspondent à des études portant avant tout sur le devenir de l’entreprise, soient considérés comme des charges déductibles pour l’établissement du résultat de la société plutôt que comme des frais professionnels pour les dirigeants. Or, les dépenses effectuées dans l’intérêt de l’entreprise peuvent d’ores et déjà être déduites de l’impôt sur le revenu ou de l’impôt sur les sociétés pour l’établissement du résultat, en fonction du régime d’imposition applicable. »

Mme Véronique Louwagie. Lorsque les actionnaires ou les associés sont propriétaires d’actions ou de parts et qu’ils envisagent de transmettre leur entreprise, et donc de céder leurs actions ou leurs parts, les frais d’étude et de diagnostic que cela occasionne constituent une dépense personnelle. En aucun cas, cela ne peut être reconnu comme une dépense de la société. Il y a une jurisprudence sur le sujet. Dans certaines situations, il y a presque abus de bien social. Il y a une vraie difficulté suivant qu’il s’agit de la transmission de l’entreprise ou de la transmission des actions ou des parts qui sont des biens personnels des actionnaires ou des associés.

M. Jean-Paul Mattei. C’est une mesure très anecdotique. Dans les cas marginaux que vous évoquez, on peut s’interroger quant à l’opportunité et à l’efficacité de ces études. Souvent, ces dernières coûtent des fortunes et ne servent pas à grand-chose. La position du Sénat me semble plus raisonnable. Je suis d’accord pour parler d’abus de bien social s’il s’agit de dépenses personnelles des actionnaires minoritaires mais ce cas est un peu théorique.

La commission rejette l’amendement I-CF344.

Elle en vient à l’amendement I-CF436 du président Éric Woerth.

M. le président Éric Woerth. Le sujet a déjà été abordé dans le cadre de l’examen du projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE) et doit être discuté à l’occasion de l’examen du PLF. L’investissement dans les petites et moyennes entreprises (PME) doit en effet être incité fiscalement. Nous proposons donc un mécanisme de report d’imposition au moment de la vente d’une entreprise. Lorsque la plus-value issue de cette vente est réinvestie dans le capital d’une autre entreprise, nous proposons de permettre un report d’imposition à hauteur de 50 % de la plus-value pour une durée maximum de vingt-quatre mois dans des titres de PME de moins de dix ans. C’est un dispositif très efficace qui vise à combler un manque de financement des entreprises. Le mécanisme est assez classique, compte tenu de « l’écosystème » de la création d’entreprises.

M. le Rapporteur général. Vous proposez de ressusciter une mesure qui avait été instaurée en loi de finances pour 2012 et à laquelle il avait été mis un terme au bout de deux ans car le mécanisme, extrêmement généreux, coûtait déjà 1 milliard d’euros en deux ans. Depuis cette date, d’autres dispositifs ont été adoptés, notamment le compte PME Innovation et le régime de l’apport-cession, qui reposent sur l’idée que le report, s’il est important quand il y a réinvestissement, doit se finir par une taxation lorsqu’il y a cession, donc que l’investisseur vend ses titres et engrange ses plus-values, à un moment où il a les liquidités pour le faire.

Certes, le mécanisme du compte PME Innovation est loin d’être parfait – c’est le moins qu’on puisse dire – et celui de l’apport-cession mérite d’être modernisé, ce dont nous parlerons d’ailleurs en seconde partie du PLF, mais le dispositif que vous proposez va trop loin et est extrêmement coûteux. Il n’est pas souhaitable que le réinvestissement ouvre systématiquement droit à une exonération. Avis défavorable.

Mme Véronique Louwagie. Vous dites que le dispositif serait extrêmement coûteux : entre 2012 et 2014, il était estimé à 150 millions d’euros.

M. Jean-Paul Mattei. On ne peut soutenir cet amendement. Le régime de l’apport-cession a été relativement cadré et va être modernisé. Vous proposez, quant à vous, un système d’exonération totale. Or, j’estime que si l’on sort du monde de l’entreprise, on doit en assumer les conséquences. À mon sens, les dispositifs actuels sont suffisants.

M. le président Éric Woerth. L’idée est de rémunérer le risque car qui réinvestit privilégie le risque et non la rente.

La commission rejette l’amendement I-CF436.

Elle est saisie, en discussion commune, des amendements I-CF239 et I-CF241 de M. Christophe Blanchet.

M. Christophe Blanchet. Ces amendements concernent les propriétaires fonciers qui décident de mettre à titre gracieux un bien à disposition d’une association reconnue d’utilité publique et œuvrant dans le domaine du mal-logement et de l’aide aux personnes mal logées ou à la rue. Nous proposons que le propriétaire foncier puisse déduire sa taxe foncière soit de la base de calcul de son impôt sur le revenu soit de son impôt sur le revenu.

M. le Rapporteur général. S’agissant de l’amendement I-CF239, il est peu courant de déduire d’un impôt le montant d’un autre impôt. Le coût de la mesure risque d’être relativement élevé et l’avantage fiscal sera très différent selon les contribuables, compte tenu des divergences qui peuvent exister localement.

L’amendement I-CF241 est plus intéressant : la déduction ne se fait pas sur le montant de l’impôt mais sur le revenu imposable. Cependant, compte tenu des différences parfois importantes qui existent en matière de taxe foncière, l’avantage fiscal variera selon les contribuables. Pour éviter cet effet, votre amendement pourrait prévoir que la déduction porte sur une fraction du montant de la taxe foncière ou de plafonner le montant de la déduction. Cela permettrait également de maîtriser la dépense associée.

Si je suis sensible au geste des propriétaires qui proposent des terrains à titre gracieux aux associations s’occupant des personnes en difficulté, je ne suis pas sûr que le dispositif que vous proposez soit vraiment demandé par les particuliers concernés. Je crains aussi que les marchands de sommeil en profitent.

Je vous demanderai de retirer vos amendements et de retravailler l’amendement I-CF241 d’ici à la séance. En l’état actuel, j’émets un avis défavorable.

M. Christophe Blanchet. D’accord.

Les amendements I-CF239 et I-CF241 sont retirés.

La commission aborde l’amendement I-CF240 du même auteur.

M. Christophe Blanchet. Cet amendement concerne lui aussi les propriétaires fonciers qui décident de mettre leur bien à disposition d’une association reconnue d’utilité publique. Il y a deux millions de logements vides en France et 150 000 sans domicile fixe à la rue. Si 10 % de ces 2 millions de logements bénéficient de la mesure, on résoudra une bonne part du problème. Cet amendement prévoit que la valeur locative
– désormais connue puisque les loyers sont encadrés – que le propriétaire foncier ne reçoit pas peut être octroyée à une association sous forme de don et donc être déduite à 66 % de l’impôt sur le revenu.

M. le Rapporteur général. La notion de valeur locative des biens n’est pas idéale. Il risque donc d’être difficile en pratique de déterminer le montant de l’avantage acquis. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF240.

Elle étudie l’amendement I-CF6 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Cet amendement concerne la « loi Coluche » qui permet de bénéficier d’un avantage fiscal plus conséquent que les autres types de dons. Je propose de porter à 1 000 euros le plafond de la valeur des dons aux associations caritatives sur lequel la déduction fiscale est accordée au titre de cette loi contre 531 euros, actuellement.

Par ailleurs, s’il est possible de faire des dons alimentaires – le lait, par exemple –, on ne peut faire de dons en viande. Nous proposons de les permettre.

M. le Rapporteur général. Nous avons déjà été saisis de cet amendement lors de l’examen du PLF 2018. J’avais alors émis un avis défavorable, pour plusieurs raisons. Tout d’abord, le coût de la mesure n’est pas chiffré – je rappelle que le mécénat prévu à l’article 200 du code général des impôts (CGI) coûte 1,4 milliard d’euros. Cet amendement créerait en outre un double avantage fiscal pour la même opération puisque le même don permettrait à la fois une réduction d’impôt sur le revenu de 75 % et ne serait pas retenu dans l’assiette imposable. Ensuite, s’agissant du relèvement du plafond des dons faits aux organismes non lucratifs distribuant de la nourriture, avec le rehaussement du plafond, le coût du passage de 531 à 1 000 euros serait d’autant plus élevé que ces dons ne sont pas pris en compte dans le plafond général de 20 % du revenu imposable. L’objectif est louable mais je maintiens l’avis défavorable émis l’an dernier.

M. Charles de Courson. J’invite le Rapporteur général à mettre son nez dans cette affaire, ce que j’ai fait moi-même à l’invitation de la présidente des Restos du cœur. Les grandes surfaces livrent en effet à cette association des invendus dont certains ne sont pas consommables mais lui font signer un relevé comme si tout l’était. C’est un travail gigantesque que de vérifier chaque produit. Il y a donc des abus, hélas !

La commission rejette l’amendement I-CF6.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF589 de M. Julien Aubert.

M. Julien Aubert. Les grands perdants de la réforme fiscale sont les retraités. Cet amendement vise à rééquilibrer la situation en doublant le plafond des abattements spécifiques prévus pour ces contribuables. Cela enverra un signal fort à une population qui a été frappée à la fois par la désindexation des retraites et par la non-compensation de la hausse de la CSG.

M. le Rapporteur général. Votre amendement propose de porter le plafond de ces abattements respectivement à 4 752 euros et 2 376 euros. Le coût d’une telle mesure est supérieur à 500 millions d’euros. Les personnes de condition modeste bénéficient déjà de plusieurs autres dispositifs : une réduction d’impôt sur le revenu spécifique de 20 % pour les revenus modestes ; un abattement de 10 % sur les pensions de retraite ; enfin, une majoration du quotient familial pour les invalides. La suppression progressive de la TH d’ici à la fin du quinquennat profitera aussi aux foyers de condition modeste. Avis défavorable.

M. Julien Aubert. Cet amendement ne concerne pas seulement les retraités modestes. Du reste, lorsqu’on examine les revenus réels et les revenus nominaux, on constate parfois des écarts surprenants entre un revenu nominal censément élevé et un pouvoir d’achat finalement beaucoup plus bas.

C’est un problème de justice. Le redressement budgétaire de ce pays doit être financé par tous. Or les retraités dans leur ensemble ont été désavantagés par rapport à d’autres catégories de la population. Quant au coût de 500 millions, c’est une goutte d’eau par rapport à l’augmentation de l’impôt sur le revenu que vous avez chiffrée vous-même à 3,8 milliards d’euros.

La commission rejette l’amendement I-CF589.

Elle examine l’amendement I-CF839 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. Cet amendement propose de supprimer l’abattement de 40 % sur les dividendes. En 2013, 85 % des bénéfices étaient versées en dividendes quand, dans les années 1980, seule la moitié l’était, l’autre moitié étant réinvestie. Au début de l’année 2018, la redistribution des dividendes a augmenté de 23,6 %, soit une hausse deux fois plus importante que dans le reste du monde. Cette redistribution atteint 44 milliards d’euros.

Nous conviendrons tous que la richesse est mal partagée, qu’il y a des inégalités et que cela n’améliore en rien la santé de l’économie internationale. L’abattement fiscal de 40 % n’est donc pas justifié. En revanche, sa suppression rapporterait 2 milliards d’euros.

Vous allez sans doute me répondre que les sociétés sont déjà imposées : en l’occurrence, il s’agit d’un impôt, non pas sur les sociétés mais sur les dividendes, donc sur la personne physique ou morale qui perçoit ce revenu.

M. le Rapporteur général. Je respecte votre objectif politique mais la suppression de cet abattement risque d’être regardée d’un mauvais œil par le Conseil constitutionnel car la même somme serait imposée deux fois. Cet abattement est la survivance d’un avoir fiscal auquel il a été mis fin en 2004. Votre amendement est totalement orthogonal à la politique actuellement menée par le Gouvernement. L’instauration l’an dernier du prélèvement forfaitaire unique ne me semble pas compatible en effet avec la suppression abattement de 40 %.

Mme Sabine Rubin. L’argument que vous avancez n’est pas recevable. Imposer une entreprise n’est pas la même chose qu’imposer un actionnaire. Chaque année, vous nous opposerez cet argument et chaque année, nous redéposerons cet amendement.

La commission rejette l’amendement I-CF839.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette l’amendement I-CF588 de M. Julien Aubert.

La commission est saisie de l’amendement I-CF1205 de Mme Nadia Hai.

Mme Nadia Hai. Cet amendement vient après le vote de l’article concernant le retrait de produits d’épargne retraite pour l’achat de la résidence principale, autorisée par le projet de loi PACTE, et vise à corriger l’effet d’aubaine qui consisterait à autoriser une déduction fiscale lors du versement du capital sur le produit d’épargne retraite. Lors du versement sur un produit d’épargne retraite, l’investisseur reçoit une déduction fiscale et, au moment de la sortie, une fiscalité s’applique mais uniquement sur la part des intérêts, et le montant de déduction est donc supérieur au montant fiscal payé. Nous souhaitons, mettre fin à cet effet d’aubaine en prévoyant le remboursement de la déduction fiscale opérée lors du versement.

M. le Rapporteur général. La loi PACTE n’est pas définitivement adoptée ; nous venons de la voter dans l’hémicycle mais il reste la navette et il faut en attendre le résultat pour ajuster le code des impôts en conséquence. Je rappelle, sous le contrôle de Jean-Noël Barrot, rapporteur de ces dispositions du projet de loi PACTE, que le texte renvoie à une ordonnance les modalités de la réforme. Je ne suis pas pleinement satisfait par un tel renvoi, qui ôte ses prérogatives au pouvoir législatif. Il reste que, tant que la loi n’est pas adoptée définitivement et qu’elle peut encore subir des modifications, nous ne pouvons guère modifier la fiscalité correspondante. Je demande donc le retrait de l’amendement, sous réserve, peut-être, d’une analyse différente du rapporteur Barrot.

M. Jean-Noël Barrot. Le rapporteur Barrot est par définition d’accord avec le Rapporteur général...

En commission spéciale, nous avions introduit un mécanisme anti-abus qui a été défait en séance. À ce stade, le texte poursuit son chemin dans la navette. Il sera peut-être possible de modifier l’année prochaine les conditions de déblocage de ce produit, qui n’existe pas encore tout à fait.

M. Charles de Courson. Je ne suis pas d’accord avec cet amendement. Nous avons libéré les épargnants, qui, dans l’épargne retraite, peuvent sortir en capital, en rente ou selon un mélange des deux. Or, quand vous sortez en rente, vous n’êtes imposé que sur une partie de son montant, en fonction de l’âge auquel vous souhaitez faire valoir vos droits. Taxer la sortie en capital va par conséquent créer une discrimination. Si vous voulez neutraliser le dispositif, il faudrait monter une usine à gaz pour recalculer en fonction de l’âge de sortie ce que vous appelez la plus-value et qui n’est en fait qu’une épargne accumulée.

Mme Émilie Cariou. Je comprends M. de Courson mais nous risquons de créer un effet d’aubaine qui sera massivement utilisé par les conseillers en gestion de patrimoine. La solution qui consiste à dire qu’on attend l’année prochaine, après que la loi PACTE sera définitivement adoptée, n’est pas satisfaisante. Ne faudrait-il pas prévoir des assurances dans les derniers bouclages de PACTE ou dans l’ordonnance ? En l’état, tous ceux qui lorgnent sur ce genre de défiscalisation vont y aller gaiement.

M. Jean-Noël Barrot. La défiscalisation s’effectue dans le cadre de l’assurance vie. Si les gens se précipitent sur les plans d’épargne retraite, ce sera une très bonne chose pour eux et pour le pays. De ce point de vue, la liberté qui a été donné aux plans d’épargne retraite est très favorable. Le plan d’épargne pour la retraite collectif, très largement utilisé aujourd’hui, permet déjà cette sortie anticipée pour l’acquisition de la résidence principale et c’est un des facteurs qui explique son succès. C’est d’ailleurs pourquoi la CFDT a milité fortement pour que le dispositif anti-abus, qui était plus léger que celui proposé par cet amendement, soit défait lors de la discussion en séance publique. Elle craignait en effet que le dispositif, perdant cette possibilité de déblocage anticipé, devienne moins attractif. Cette liberté rend le produit attractif et détourne potentiellement une partie de l’épargne dormant dans de l’assurance vie, par ailleurs très avantagée fiscalement, vers des plans d’épargne retraite fléchés vers les entreprises.

Mme Véronique Louwagie. Sur la méthode, il y aurait pour le moins à redire si nous décidions de corriger deux heures après des dispositions que nous venons de voter !

Sur le fond, l’objectif poursuivi était de permettre à des personnes d’accéder à la résidence principale. L’adoption de cet amendement irait à son encontre.

Mme Nadia Hai. Il n’est absolument pas question de réduire l’attractivité de la mesure. Le retrait sera toujours possible pour l’achat de la résidence principale, mais nous avons un sujet sur la déduction fiscale au moment du versement. Il s’agit d’empêcher l’effet d’aubaine. Cela étant, je suis sensible aux propos du Rapporteur général et je retire pour l’instant l’amendement.

L’amendement I-CF1205 est retiré.

La commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF636 de M. Jean-Paul Dufrègne et I-CF677 de M. Gilles Lurton.

M. Fabien Roussel. Nous en arrivons à un sujet extrêmement sensible, avec un amendement qui propose de rétablir le bénéfice de la demi-part pour les veuves et nos retraités.

Les retraités sont certainement ceux qui ont subi le plus, ces dernières années, ce que nous appelons, nous, la politique d’austérité mais qui est communément appelé la politique de réduction des déficits publics ou de réduction de la dépense publique. Ce sont ceux qui ont le plus perdu de pouvoir d’achat. Cela a commencé en 2009 quand le Président Sarkozy a réduit la demi-part pour les veuves. Cela s’est poursuivi avec le gel des pensions pendant quatre ans. Il y a eu aussi l’imposition des majorations de pension pour enfants. Il y a eu le gel des retraites complémentaires pendant trois ans. Il y a eu la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie pour la dépendance en 2013. Il y a eu l’année dernière la hausse de 25 % de la CSG, qui a gravement amputé les pensions de nos retraités. Et vous prévoyez maintenant de revaloriser seulement de 0,3 % leurs pensions en 2019 et 2020 alors que l’inflation va flirter avec les 2 %. Bref, ils continuent tous les ans de perdre du pouvoir d’achat ; qui va le nier ? Pas moins de dix-huit organisations syndicales demandent pour la première fois de mettre un coup d’arrêt à ces politiques et de revaloriser enfin les pensions des retraités.

C’est la raison pour laquelle nous allons vous proposer une série de mesures visant à revaloriser les pensions. Redonner du pouvoir d’achat aux retraités, c’est redonner du pouvoir d’achat à 16 millions de personnes qui consomment et font vivre notre commerce local et nos entreprises. Ils ne placent pas, eux, leur argent dans les paradis fiscaux.

Nous commençons notre série de propositions par celle qui consiste à rétablir la demi-part pour les veuves et ceux qui ont élevé au moins un enfant.

M. Gilles Lurton. Je partage l’argumentation de notre collègue Fabien Roussel. J’ajoute un point : la situation des veuves, au moment où elles deviennent veuves, ne change pas financièrement, leurs charges restent les mêmes – logement, électricité, gaz, TH, taxe foncière – et leurs dépenses ne varient pas non plus. La réduction de l’avantage fiscal à partir de 2009, puis sa suppression en 2012, sont totalement injustifiées. Par mon amendement, je vous propose de revenir à la situation d’avant 2009 et de rétablir la demi-part dont bénéficiaient les veuves.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable. La demi-part a fait l’objet de recentrages. Les effets de bord ont ainsi été traités avec la clause de maintien des droits acquis en loi de finances de 2016. La mesure représenterait un coût de 1,1 milliard d’euros. En outre, la situation des retraités en France n’est pas aussi dramatique que ce que vous dites, par rapport à d’autres pays de l’Union européenne.

M. Marc Le Fur. Je soutiens ces amendements. Une erreur a été commise en 2009, il faut savoir le reconnaître et en tirer des conclusions, en rétablissant la disposition.

M. Fabien Roussel. Je ne comprends pas ce que veut dire M. Giraud concernant les effets de bord. Parle-t-il de navigation, de changement de bord ? Peut-il être plus précis ? Entre les effets de bord et les positions « orthogonales », les Français ne vont rien y comprendre.

Enfin, il affirme que la mesure a été chiffrée à 1,1 milliard d’euros ? C’est bien cela ?

M. le Rapporteur général. La suppression de la mesure a induit des problématiques relatives à l’imposition locale. Cette suppression a créé des effets de bord, ou des effets collatéraux, qui n’avaient pas été prévus, sur les taxes locales. C’est pourquoi une clause de maintien des droits acquis a été introduite en loi de finances de 2016. L’objectif était de limiter l’impact de la suppression de la demi-part sur le niveau du revenu fiscal de référence, qui n’était ainsi plus aussi favorable qu’avant et qui mettait les personnes concernées dans une situation délicate vis-à-vis de certains impôts locaux.

M. Julien Aubert. Dans le domaine militaire, cela s’appelle un dommage collatéral : le missile envoyé détruit la cible mais les gens qui habitent à côté sont malheureusement impactés. Vous dites, en gros, monsieur le Rapporteur général, que le problème des habitations a été réglé, mais ce qui m’importe, c’est le point d’atterrissage du missile, sur lequel rien n’a été fait.

Il convient de dissiper tout de suite un malentendu : quand, en commission des finances, nous visons à supprimer ou améliorer certains dispositifs, cela aura toujours un coût. Le coût est par conséquent une quantification de l’impact politique que nous souhaitons avoir. Ne nous retranchons pas derrière les chiffres. Il peut y avoir un sujet juridique, une décision du Conseil constitutionnel, mais abordons le sujet au fond : pensons-nous, oui ou non, que les veufs et veuves ont droit à une demi-part supplémentaire ? Si nous pensons que la suppression a été une mauvaise mesure qui a fragilisé ces personnes, votons ces amendements qui viennent de tous les bords politiques.

M. le président Éric Woerth. Beaucoup de choses fausses sont dites à ce sujet. Il ne s’agit pas de veufs et veuves mais de personnes vivant seules. Le dispositif date d’après-guerre et visait les personnes seules ayant élevé des enfants. Il a été conservé et recentré sur son origine, à savoir les personnes seules ayant élevé un enfant pendant cinq ans. Les personnes ayant divorcé quand leurs enfants étaient majeurs et qui ne les ont donc jamais élevés seules ont à un moment reçu le bénéfice de la demi-part car le dispositif avait évolué. Il a été recentré depuis lors.

M. Gilles Lurton. Je ne comprends pas non plus cette histoire d’effets de bord. J’avais déjà déposé cet amendement en 2017 et en 2016. L’an dernier, monsieur le Rapporteur général, vous m’avez répondu exactement la même chose. J’ai donc interrogé les associations de veuves civiles. Je vous assure que, pour la plupart, ce sont des personnes issues de milieux extrêmement simples et qui ont beaucoup de difficultés à joindre les deux bouts à la fin du mois. Or elles n’ont bénéficié d’aucune nouvelle mesure.

M. Éric Coquerel. J’espère que nous n’allons pas entendre pendant toute cette discussion que le Conseil constitutionnel va peut-être prononcer une censure. Écrivons la loi sans préjuger de ce que fera le Conseil constitutionnel.

Nous avons déposé un amendement qui a été déclaré irrecevable mais j’espère que nous pourrons nous arrêter un instant sur l’annonce du journal Les Échos il y a quelques jours, selon laquelle, comme nous l’avions dénoncé l’an dernier, la flat tax va coûter beaucoup plus cher, par effet d’aubaine, que ce que le Gouvernement avait annoncé. Il ne faudrait pas que des objections, sur les effets de bord et autres, soient toujours avancées contre les uns et jamais contre les autres. Avec la flat tax, l’État va devoir se priver de milliards d’euros, nous l’avions souligné.

M. Charles de Courson. Il n’y en a plus beaucoup parmi nous qui étaient ici en 2007, 2008, 2009, mais l’origine de cette affaire remonte à une décision du Conseil constitutionnel qui a considéré qu’il y avait rupture d’égalité entre les couples selon que la personne devenait veuve avant ou après que les enfants quittaient le domicile conjugal. Il a donc fallu supprimer le bénéfice de la demi-part. Je suis l’auteur de l’amendement qui l’a maintenue dans les cas où la personne avait élevé seule au moins un enfant pendant au moins cinq ans. La demi-part existe donc encore mais uniquement dans ces cas-là, ce que le Conseil constitutionnel ne pouvait censurer car il existait alors une contrepartie. Cela ne sert donc à rien de se battre là-dessus.

Quant aux effets de bord, ce sont simplement les conséquences sur la TH, dont l’exonération dépendait du revenu fiscal de référence divisé par le nombre de parts, et qui a conduit des personnes à devenir éligibles à cette taxe alors que leurs revenus n’avaient pas augmenté.

M. Gilles Lurton. Notre collègue de la majorité Sacha Houlié a déposé une proposition de loi à ce sujet. Nous avons tous reçu des messages de la part des associations de veuves civiles nous demandant de la soutenir. Je compte donc sur vous, chers collègues de la majorité !

M. le président Éric Woerth. M. de Courson et moi-même avons rappelé l’historique du dispositif, qui fait souvent l’objet d’imprécisions.

La commission rejette successivement les amendements I-CF636 et I-CF677.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette ensuite l’amendement I-CF293 de M. Patrick Hetzel.

Elle examine ensuite, en présentation commune, les amendements I-CF1251, I-CF1252 et I-CF1250 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Je vais évoquer une catégorie particulière de retraités, ceux qui résident en établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), et l’impact sur eux de l’augmentation de la CSG. De fait, 40 % des retraités n’ont pas subi d’augmentation de la CSG, pour être en-dessous du seuil de référence, 20 % ont subi une augmentation de CSG nette, sans compensation, et il s’en trouve 40 % au milieu, qui subissent certes une augmentation de la CSG mais bénéficieront progressivement, sur deux ans, de la suppression de la TH. Ces 40 % seront tous, à terme, soit à l’équilibre soit gagnants. Au total, ce sont en réalité 74 % des retraités qui ne sont pas perdants, voire qui sont gagnants, avec l’augmentation de la CSG et la diminution de la TH.

Cependant, il existe une catégorie un peu particulière dans la tranche du milieu, qui acquitte une très petite TH, voire pas de TH du tout. Ainsi, beaucoup de retraités ne payent pas de TH en EHPAD, que ce soit dans les EHPAD privés, où il n’y a pas de TH car c’est la cotisation foncière des entreprises, ou les EHPAD publics ou associatifs, qui bénéficient souvent d’exonérations. Ces personnes-là, même à 1 400 ou 1 500 euros, sont assujetties à la CSG ne profiteront pas d’une baisse de la TH. L’an dernier, nous avons voté un amendement obligeant les établissements, au cas où ils auraient un résidu de TH et où il serait supprimé, à répercuter cette baisse, mais, d’une part, ce sont des montants faibles et, d’autre part, cela ne concerne qu’une petite partie des établissements.

L’amendement I-CF1251 propose donc une réduction d’impôt générale pour les retraités en EHPAD. L’amendement I-CF1252 propose de plafonner la mesure aux revenus éligibles à la baisse de TH et de ne pas l’appliquer aux personnes qui ne sont pas exonérées de la TH. Enfin, l’amendement I-CF1250 prévoit un crédit d’impôt plutôt qu’une réduction d’impôt.

M. le Rapporteur général. Sur le premier amendement, qui propose une augmentation du taux de la réduction d’impôt de 25 à 27 %, je ne vois pas de chiffrage et cela m’inquiète un peu car la dépense fiscale s’élève à 300 millions d’euros en 2017 et nous sommes à 324 millions en 2018.

Sur le deuxième, vous avez rappelé vous-même que nous avons adopté l’an dernier un amendement permettant aux EHPAD de bénéficier d’un dégrèvement de TH égal à la somme des montants d’exonération et de dégrèvement dont auraient bénéficié leurs résidents s’ils avaient été redevables de cette taxe au titre du logement qu’ils occupent. Les EHPAD payant la TH répercutent le bénéfice qu’ils retirent du dégrèvement sur les tarifs journaliers appliqués à leurs résidents lorsque ces derniers se trouvent dans le champ de la mesure.

Nous avons déjà rejeté le troisième amendement en PLF 2018 et je n’y reviens pas car l’argumentaire est le même que l’an dernier.

Avis défavorable sur les trois amendements.

M. Éric Alauzet. Je vais retirer les amendements I-CF1251 et I-CF1250. Je maintiens celui qui plafonne le dispositif, en rappelant que beaucoup d’établissements n’étaient pas soumis à la TH, ou étaient soumis à des taxes très faibles, et que pour cette catégorie de personnes, très modestes, la baisse de pouvoir d’achat est significative.

Les amendements I-CF1251 et I-CF1250 sont retirés.

La commission rejette l’amendement I-CF1252.

Ensuite de quoi, la commission est saisie, en discussion commune, des amendements I-CF985 de M. Éric Coquerel et I-CF185 de Mme Marie-Christine Dalloz.

M. Éric Coquerel. Cet amendement vise à faire en sorte que le crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié serve réellement à ce pour quoi il a été conçu et ne soit pas un outil d’optimisation fiscale. Sachant que le montant moyen de ce crédit d’impôt pour un foyer est de 625 euros, nous proposons un plafond de 1 200 euros. Cela devrait largement suffire s’il s’agit d’employer des personnes rendant un service précis dans une famille, et non je ne sais combien de majordomes. Nous proposons également un plafond à 12 000 euros pour toutes les personnes en situation de handicap ou de dépendance, notamment les personnes très âgées, et un autre de 20 000 euros pour les personnes invalides.

La Cour des comptes a d’ailleurs indiqué dans un rapport de 2014 que ce crédit d’impôt était mal fléché.

M. le Rapporteur général. L’amendement I-CF985 vise à abaisser le plafond des dépenses éligibles en première partie du PLF 2019. Ce serait très déstabilisant pour les foyers concernés, qui n’emploient pas forcément des majordomes... Un volume horaire de cette importance correspond en effet aussi à la garde d’enfants, et pas seulement à l’emploi de « gens de maison », pour user d’un vocabulaire qui n’est pas le mien.

Je suis également défavorable à l’amendement I-CF185, qui obéit à une philosophie différente.

La commission rejette les amendements I-CF985 et I-CF185.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF984 de M. Éric Coquerel.

M. Éric Coquerel. J’espère que l’on ne me dira pas qu’avec cet amendement nous allons déstabiliser des foyers à revenus moyens... Il s’agit ici de la suppression de la niche « Pinel ». Je suis sûr, à vrai dire, que Joël Giraud n’emploiera pas cet argument puisque, le 18 juillet 2018, présentant le rapport d’application des mesures fiscales, censé évaluer l’application des mesures votées lors du dernier PLF, il indiquait qu’« aucun dispositif d’évaluation fine » n’était disponible sur cette niche. Plus récemment, dans une interview pour le numéro d’octobre 2018 d’Alternatives économiques, il déclarait : « Les aides à la construction coûtent très cher : la loi Pinel représente par exemple 7 milliards d’euros. Mais leurs effets ne sont pas suivis : quand je demande au ministère des chiffres sur le nombre, le type et la localisation des logements créés grâce à ces dispositifs, je n’obtiens pas de réponse. » C’était un des arguments que j’utilisais moi-même et je suis très content d’être d’accord avec le Rapporteur général.

Cette niche représente un coût très important pour les finances publiques. On constate en effet qu’un logement sous ce dispositif coûte de deux à trois fois plus cher à la collectivité qu’un logement qui n’en bénéficie pas. C’est également un investissement à perte pour les collectivités locales. Nous demandons que, comme d’autres niches, celle-ci soit enfin supprimée car elle est à la fois inefficace et coûteuse.

M. le Rapporteur général. M. Coquerel a d’excellentes lectures. Ce que je fustigeais, dans le rapport comme dans l’article, c’est qu’une administration centrale de l’État, en l’occurrence la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) du ministère du logement, ne soit pas capable de suivre un dispositif aussi coûteux. Cette direction s’est engagée à ce que nous recevions des évaluations de ces dispositifs. Par ailleurs, une étude de la Cour des comptes est en cours sur les aides fiscales au logement, qui permettra de nous éclairer parfaitement.

Nous avons prorogé le dispositif « Pinel » avec des conditions encadrées, pour éviter des dérapages, mais nous ne l’avons pas supprimé car nous voulons prendre connaissance auparavant de cette étude ou avoir les chiffres de la DHUP. Avis défavorable.

M. Jean-Louis Bricout. Pour compléter l’argumentation de M. Coquerel, le dispositif « Pinel » crée en outre une fracture territoriale. Les gens habitant un territoire « détendu » choisissent en effet d’investir dans le territoire tendu à côté.

M. Éric Coquerel. La Cour des comptes a déjà souligné l’impact économique limité de ce dispositif sur l’accroissement du nombre de logements locatifs accessibles.

J’espérais, monsieur le Rapporteur général, que vous assumeriez vos paroles, c’est dommage. Vous demandez des études pour examiner l’impact, mais pour la flat tax il n’y en a pas eu. Elle a été adoptée et, au bilan, elle sera plus chère que prévu. Bref, il faut des études et attendre plusieurs années avant de supprimer une niche fiscale mais, quand il s’agit de faire des cadeaux au capital, il n’y a pas de problème.

La commission rejette l’amendement I-CF984.

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Article additionnel après l’article 2
Réduction d’impôt au titre des investissements locatifs intermédiaires pour les logements situés dans une commune couverte par un contrat de redynamisation de site de défense (CRSD)

La commission examine ensuite l’amendement I-CF1435 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Il s’agit d’une précision au sujet d’un amendement que nous avons adopté en loi de finances pour 2018, à savoir la prolongation du « Pinel » dans les zones concernées par un contrat de redynamisation de site de défense (CRSD), où des quartiers entiers ont été rasés pour faire du logement, notamment du logement intermédiaire. Le BOFiP a dénaturé cette disposition dans la mesure où il l’arrêtait avec la fin de ces CRSD alors que c’est justement après, une fois versées toutes les subventions de l’État, que se posait la problématique des zones vides où il faut construire. Nous précisons par cet amendement que le délai est de huit ans, par rapport à la fin de ces contrats, qui ont pour la plupart expiré entre 2012 et 2014, et qui bénéficiaient du « Pinel » antérieurement.

La commission adopte l’amendement I-CF1435 (amendement I-1550).

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Après l’article 2

Puis elle examine l’amendement I-CF846 de Mme Sabine Rubin.

Mme Sabine Rubin. Les dons aux candidats aux élections donnent lieu à une déduction fiscale et c’est d’ailleurs devenu une pratique de défiscalisation. Mais, pour l’instant, que l’on donne 200 euros ou 7 500 euros, le taux de la réduction fiscale est le même. Par cet amendement, nous proposons de rendre cette déduction progressive afin qu’elle soit plus faible sur les dons de 7 500 euros, soit 20 %, et que les petits dons bénéficient d’une réduction de 75 %, et ce afin de permettre une meilleure représentativité des foyers fiscaux les plus modestes dans cette implication citoyenne.

M. le Rapporteur général. Vous posez une question importante, celle de la pertinence de ce système de dons dans les élections, un système dont je pense, à titre personnel, qu’il ne devrait même pas exister. Non seulement il permet de détourner l’interdiction pour les entreprises de financer les campagnes électorales, par des chèques de personnes privées, mais aussi parce que ce n’est pas le rôle des particuliers de faire ce type de dons. Je ne sais pas si cette opinion est partagée.

En tout état de cause, l’amendement présente des difficultés. Le dispositif n’est pas plafonné. La modification des règles applicables aux dons constituerait un effet d’aubaine car cela concernerait l’année en cours. Cela pose un risque constitutionnel. Je préférerais que nous travaillions ensemble dans cette commission sur la pertinence du dispositif de façon globale.

L’amendement I-CF846 est retiré.

La commission est saisie de l’amendement I-CF452 de M. Aurélien Taché.

M. Aurélien Taché. Le présent amendement a pour objet de créer un crédit d’impôt pour les Français qui hébergent des réfugiés ou demandeurs d’asile, à hauteur de 5 euros par nuitée d’hébergement.

C’était une des soixante-douze propositions qui figuraient dans le rapport que j’ai remis au Premier ministre en février et dont beaucoup d’ailleurs se retrouvent dans ce PLF, dans la partie que rapporteront Stanislas Guerini et Jean-Noël Barrot : le doublement des heures de français, un certain nombre d’actions sur l’insertion professionnelle pour mieux reconnaître les compétences des étrangers que la France fait le choix d’accueillir ou pour les orienter vers des métiers où il y a des besoins, l’accès au « Pass culture », pour qu’ils puissent découvrir la richesse de notre pays... Tout cela témoigne d’une prise de conscience que l’on a besoin d’une politique d’intégration et qu’elle ne sera pas au détriment des Français, mais bien au contraire dans leur intérêt, car il convient de s’assurer que les étrangers que l’on fait le choix d’accueillir puissent rendre le meilleur à la France.

Cela étant, si ces outils sont indispensables, il faut aussi, pour réussir l’intégration, créer plus de liens entre les Français et, notamment, les réfugiés. Ceux-ci ont dû quitter leur pays parce que leur vie y était menacée. Qu’ils viennent du Moyen-Orient ou de l’Est de l’Afrique, ils connaissent souvent très mal notre pays. Or j’ai constaté pendant les auditions que j’ai conduites pour mon rapport que parfois deux années peuvent s’écouler avant qu’un réfugié rencontre un Français – en dehors des personnels de la préfecture et des associations. Ce crédit d’impôt vise à favoriser de telles rencontres. Ces moments de partage de vie auront beaucoup plus de valeur pour l’intégration que les 5 euros qu’ils ne rapporteront pas à l’État. Ce sera même une économie puisque le coût d’un réfugié hébergé en centre d’accueil de demandeurs d’asile revient à 17 euros. Ils sont encore 13 000 dans ce cas.

L’amendement prévoit en outre un accompagnement par des associations pour les réfugiés hébergés chez des Français.

M. le Rapporteur général. Sur le fond, qui peut ne pas être sensible à l’objectif poursuivi ? Mais il y a quelques difficultés. Je m’inquiète, ainsi, sur l’attestation des nuitées : le dispositif peut être, pour employer un terme abominable, « fraudulogène ». Comment procéder au contrôle ? En outre, il me semble que le bénéfice du dispositif devrait être exclu pour des contribuables professionnels. Je m’interroge aussi sur le coût et sur des problèmes de rupture d’égalité : toutes les personnes vulnérables et démunies ne sont pas des migrants.

Selon les régions, l’intégration se fait de manière différente. Dans les Alpes, c’est relativement rapide. J’ai d’ailleurs célébré récemment deux mariages à la suite de l’arrivée de migrants. L’amendement ne fonctionne pas forcément de la même façon pour tous les territoires. Chez moi, des associations caritatives, souvent confessionnelles, font de l’accueil et ne demandent pas du tout ce genre de mesures car elles considèrent que cela fait partie de leurs missions, ce que je ne suis pas loin de partager.

J’aimerais que vous retiriez cet amendement pour le retravailler. Il aurait d’ailleurs mieux valu le déposer dans le cadre du projet de loi sur l’asile et l’immigration que dans celui du PLF. En l’état, je crains qu’il ne soit pas très efficace et ne rende pas compte de toutes les situations, notamment celles rencontrées aux frontières, bien différentes de celles des agglomérations comme Paris ou Marseille.

M. Stanislas Guerini. Je dirai un mot en tant que rapporteur spécial sur la mission Immigration, asile et intégration, dans le même sens que le Rapporteur général. Les finalités du dispositif proposé sont louables, car cela va dans le sens d’une plus forte intégration. Nous souhaitons effectivement mieux intégrer – l’effort financier sur le budget opérationnel de programme 104 concernant l’intégration, en seconde partie du PLF, est extrêmement important.

L’amendement présente un problème de périmètre car il concerne à la fois les demandeurs d’asile et les réfugiés. On pourrait envisager de l’étendre à toutes les personnes sans logement. Il faut donc conduire un travail à la fois sur le périmètre, peut-être en recentrant le dispositif sur les réfugiés, et sur les modalités d’accompagnement, notamment par les associations. Je propose de poursuivre la discussion en lien avec le ministère de l’intérieur d’ici à la séance.

M. Aurélien Taché. J’accepte de retirer l’amendement pour y retravailler d’ici à la séance. Les problèmes d’accès au logement concernent certes bien d’autres personnes que les réfugiés dans notre pays. Je souhaite ici insister plus particulièrement sur la dimension interculturelle, qui doit être valorisée, pour qu’un réfugié ne passe plus deux ans sans rencontrer de Français. Je suis heureux de savoir que, dans les Alpes, les choses vont plus vite, mais ce n’est pas le cas dans tous les territoires. Il faut toutefois, c’est certain, des garde-fous : on ne peut favoriser l’hébergement chez des particuliers sans prévoir une forme d’accompagnement.

L’amendement I-CF452 est retiré.

La commission examine l’amendement I-CF81 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Par cet amendement, je propose de renforcer le dispositif de réduction d’impôt au titre de l’investissement dans les PME non cotées, dit « IR-PME ». L’an dernier, la transformation de l’ISF en impôt sur la fortune immobilière (IFI) a mis fin au dispositif dit « ISF-PME ». Par ailleurs, le dispositif IR-PME a été aménagé.

Régulièrement constaté, le besoin de financement des entreprises est réel, mais la réduction d’impôt prévue est aujourd’hui plafonnée dans le cadre du plafonnement général des niches fiscales à 10 000 euros, ou 18 000 euros en cas d’investissement outre-mer ou dans les sociétés de financement de l’industrie cinématographique et de l’audiovisuel. Dans le même temps, l’évolution du taux de la réduction d’impôt, qui est passé de 18 % à 25 %, a réduit l’assiette, compte tenu du plafonnement.

Je vous propose donc d’exclure ce dispositif du plafonnement des niches fiscales, car son inclusion présente des risques. Il s’agit de permettre aux entreprises de financer leurs investissements, leur développement, leurs recherches, le développement de leurs exportations.

M. le Rapporteur général. Déposé en première partie, cet amendement créerait un effet d’aubaine sur l’année en cours. Par ailleurs, il est prévu que la Commission européenne, qui n’avait pas été informée du dispositif « Madelin », l’examine de fort près. Une procédure est en cours, à propos de l’intégralité des dispositions adoptées ou modifiées l’an dernier. Toute modification supplémentaire, ajoutant de la confusion à la confusion, risque d’entraîner de graves problèmes. Attendons que la Commission européenne se prononce pour légiférer. Proroger le dispositif en seconde partie ne pose aucun problème, le modifier signifierait soumettre un nouveau dispositif à la Commission européenne ; cela ne me paraît pas souhaitable.

Mme Véronique Louwagie. Quand la Commission européenne se prononcera-t-elle ? Et quand a-t-elle été saisie par la France ?

M. le Rapporteur général. Le dispositif, qui n’avait pas été notifié initialement, a fait l’objet d’une demande de saisine, avec un décalage dans le temps de trois mois. Comme nous sommes, avec ces contentieux – vous-même, chère collègue, présidez la mission d’information sur la gestion du risque budgétaire associé aux contentieux fiscaux et non fiscaux de l’État –, dans une situation un peu tangente, je préfère que l’on stabilise les dispositifs et que l’on attende. Nous espérions tous être fixés avant l’examen du présent PLF, mais, en tout état de cause, il ne faut pas modifier maintenant les dispositions concernées.

M. Nicolas Forissier. Au fond, il n’y a pas eu de réflexion stratégique sur ces questions de réduction fiscale pour investissement dans les entreprises. L’ISF a été supprimé l’an dernier, et donc l’ISF-PME. Nous n’avons pas voulu créer un « IFI-PME » dans la foulée, et nous avons pris cette mesure d’IR-PME temporaire, mais nous sommes dans la plus totale incertitude puisque la Commission européenne s’est saisie de la question, qu’elle veut l’examiner de manière approfondie. C’est quand même très pénalisant. Il faut pourtant permettre des investissements directs dans les entreprises, y compris par des incitations fiscales. La question aurait dû être traitée de façon globale, dès le début de ce quinquennat. J’appelle de mes vœux cette réflexion sur un sujet majeur pour le développement des entreprises – ce n’est pas une question de majorité ou d’opposition, mais cela correspond à la volonté du Gouvernement et de sa majorité de faciliter cet investissement.

L’amendement I-CF81 est retiré.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement I-CF383 de M. Philippe Dunoyer.

Puis elle examine, en discussion commune, l’amendement I-CF58 de M. Vincent Descoeur et l’amendement I-CF518 de M. Marc Le Fur.

M. Vincent Descoeur. Cet amendement vise à mettre en place un « ticket-carburant », sur le modèle du ticket-restaurant, pour permettre à un employeur de participer aux frais de transport de ses salariés, comme il peut le faire aujourd’hui pour les transports collectifs. Ce serait une réponse appropriée à la forte hausse des taxes sur les carburants que le Gouvernement a décidé de mettre en œuvre de 2018 à 2022, qui pénalisera celles et ceux qui n’ont d’autre possibilité que d’utiliser leur véhicule personnel pour se rendre sur leur lieu de travail.

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement. Il existe déjà un dispositif permettant à l’employeur de prendre en charge les frais de transport de ses salariés comme frais professionnels sur la base d’indemnités kilométriques. Par ailleurs, le dispositif de tickets-carburant repose sur de nouveaux intermédiaires, les sociétés émettrices de titres, ce qui entraîne des frais supplémentaires pour les employeurs. En outre, ce dispositif redondant entraînerait un surcoût d’environ 700 millions d’euros pour les finances publiques, ce qui ne me paraît pas opportun.

M. Vincent Descoeur. J’aimerais que nous puissions détailler ce surcoût estimé, monsieur le Rapporteur général. Cet amendement me paraît d’autant plus pertinent que la trajectoire que vous avez retenue n’a ni anticipé ni intégré la hausse du cours du baril, qui place un certain nombre de salariés dans une situation très inconfortable.

M. le président Éric Woerth. Ce sera l’objet d’autres amendements.

La commission rejette successivement les amendements I-CF58 et I-CF518.

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Article 3
Mesures d’accompagnement du prélèvement à la source
de l’impôt sur le revenu

Résumé du dispositif et effets principaux

En premier lieu, le présent article complète la liste des revenus donnant lieu au versement d’un acompte contemporain pouvant bénéficier d’un report de paiement d’une échéance sur l’autre (article 1663 C du CGI).

En deuxième lieu, il procède aux ajustements annoncés concernant l’acompte versé aux contribuables sur les avantages fiscaux acquis au titre de l’année 2018 : il élargit ainsi le champ des dispositifs fiscaux donnant lieu à l’acompte prévu à l’article 1665 bis du CGI et double son taux (de 30 % à 60 %).

En troisième lieu, l’article prévoit un dispositif dérogatoire et temporaire pour les particuliers employeurs et leurs salariés pour l’imposition des revenus dus au titre de l’année 2019. Il dispense les particuliers employeurs d’effectuer la retenue à la source et prévoit que leurs salariés s’acquitteront, au titre de l’année 2019, de l’impôt dû, sous forme d’un acompte versé par quart les 15 des mois de septembre, octobre, novembre et décembre 2019. Les régularisations s’échelonneront de septembre 2020 à décembre 2021.

Dernières modifications législatives intervenues

La loi de finances pour 2017 (31) a prévu l’instauration du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu.

Une ordonnance du 22 décembre 2017 (2) a reporté d’un an l’entrée en vigueur du prélèvement à la source, pour la porter au 1er janvier 2019.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

La commission a adopté deux amendements identiques de Mmes Véronique Louwagie et Marie-Christine Dalloz (Les Républicains – LR) visant à prévoir la communication au contribuable les modalités de calcul associées au taux synthétique qui lui est applicable dans le cadre du prélèvement à la source.

Elle a également adopté plusieurs amendements identiques de MM. Jean-Pierre Vigier, Marc Le Fur et Thibault Bazin (LR), de Mmes Véronique Louwagie, Marie-Christine Dalloz, Émilie Bonnivard et Valérie Lacroute (LR), de Mme Lise Magnier (UDI, Agir et Indépendants) et de Mme Émilie Cariou (La République en Marche – LaREM) visant à intégrer dans le champ de l’acompte les avantages acquis au titre du crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique.

À l’initiative du Rapporteur général, la commission a adopté un amendement complétant le dispositif prévu pour le paiement, par les salariés des particuliers employeurs, de l’impôt dû au titre de l’année 2019 : ceux-ci pourront demander à bénéficier de l’étalement du paiement du solde de l’impôt jusqu’en 2021, quel que soit le montant dudit solde. 

La commission a également adopté un amendement de M. Jean-Paul Dufrègne (Gauche démocrate et républicaine – GDR) visant à prévoir, dans les départements de l’Allier et de la Meuse, une expérimentation permettant aux maisons de services au public (MSAP) d’accompagner les contribuables dans la mise en place du prélèvement à la source.

() Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017, article 60.

(2) Ordonnance n° 2017-1390 du 22 septembre 2017 relative au décalage d’un an de l’entrée en vigueur du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu.

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. UNE MISE EN PLACE DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE À PARTIR DU 1ER JANVIER 2019

La réforme du mode de collecte de l’impôt, initiée par le précédent Gouvernement, a été discutée et adoptée au moment de la présentation du PLF pour 2017. Le prélèvement à la source, défini à l’article 60 de la loi de finances pour 2017 (32), devait initialement entrer en vigueur le 1er janvier 2018.

Afin d’en assurer une mise en œuvre dans des conditions parfaitement sécurisées, le Gouvernement, habilité par le Parlement dans la loi du 15 septembre 2017 (33) à procéder par voie d’ordonnance, a décalé d’une année l’entrée en vigueur de la réforme. L’ordonnance promulguée le 22 septembre 2017 (34) prévoit ainsi l’entrée en vigueur du prélèvement à la source des revenus à compter du 1er janvier 2019 (sur les revenus 2019).

La seconde loi de finances rectificative pour 2017 (35) a « mis à profit » le décalage de l’entrée en vigueur de la réforme pour y apporter des aménagements (36), tenant notamment compte des évaluations réalisées par l’inspection générale des finances (IGF) (37).

B. UN RECOUVREMENT CONTEMPORAIN DE L’IMPÔT POUR LA QUASI-TOTALITÉ DES REVENUS

Le prélèvement à la source concernera la très grande majorité des revenus perçus par les foyers fiscaux : 97,6 % de l’assiette de l’impôt sur le revenu seront ainsi concernés par la réforme. Les revenus perçus ou réalisés au cours d’une année N donneront lieu au paiement contemporain de l’impôt auxquels ils sont associés. Le paiement s’effectuera, selon la catégorie de revenus, sous forme d’une retenue à la source effectuée par les employeurs (collecteurs) ou sous forme d’un acompte directement versé par le contribuable, par douzième ou par quart (38).

Le tableau ci-dessous présente de façon schématique les revenus concernés par la mise en place du prélèvement à la source et ceux qui en sont exclus. Pour ces derniers, les modalités de perception de l’impôt dû restent inchangées.

REVENUS INCLUS ET EXCLUS DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE

Revenus dans le champ du prélèvement à la source

Revenu hors du champ du prélèvement à la source

Retenue à la source

Acompte contemporain

Traitements et salaires

Bénéfice industriels et commerciaux (BIC)

Plus-values mobilières (PVM)

Pensions de retraite

Bénéfices non commerciaux (BNC)

Plus-values immobilières (PVI)

Indemnités journalières de sécurité sociale, allocations chômage

Bénéfices agricoles (BA)

Revenus de capitaux mobiliers (RCM)

Indemnités versées lors de la rupture du contrat de travail (pour leur part imposable)

Revenus fonciers

Stock-options, attribution d’actions gratuites (AGA), carried interest, bons de souscription de parts de créateur d’entreprise (BSPCE)

Participation, intéressement

Rentes viagères à titre onéreux (RVTO)

Indemnités pour préjudice moral supérieures à un million d’euros

Rentes viagères à titre gratuit

Par exception, pensions alimentaires, salaires et pensions versés par des débiteurs établis à l’étranger

Revenus de non-résidents soumis à une retenue à la source et revenu de source étrangère ouvrant droit à un crédit d’impôt

Source : commission des finances, Joël Giraud, Rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2017, tome III, Assemblée nationale, XVe législature, n° 4125, 13 octobre 2016 (lien).

C. UNE ANNÉE DE TRANSITION ET UN MAINTIEN DES AVANTAGES FISCAUX ACQUIS

1. Un crédit d’impôt exceptionnel

Afin d’éviter que la mise en place du prélèvement à la source, ne donne lieu, lors de l’année de transition, à une double imposition (au titre des revenus perçus en 2018 et au titre de ceux perçus en 2019), des dispositions exceptionnelles ont été prévues.

Ainsi, l’année au cours de laquelle la réforme entrera en vigueur (2019) donnera lieu à un crédit d’impôt exceptionnel : le crédit d’impôt de modernisation et du recouvrement (CIMR).

Le CIMR, dont le montant sera égal à l’impôt que les contribuables auraient dû acquitter au titre de leurs revenus non exceptionnels perçus ou réalisés au cours de l’année 2018, permettra d’« annuler » l’impôt dû au titre de cette même année. Par conséquent, en 2019, les contribuables qui n’auront pas perçu de revenus exceptionnels (39) en 2018 ne paieront que les impôts dû au titre de l’année 2019.

Le montant du CIMR sera calculé par l’administration fiscale sur la base de la déclaration des revenus de 2018, qui sera effectuée au printemps 2019. Il figurera sur l’avis d’imposition du mois de septembre 2019.

Le CIMR évitera ainsi de faire peser sur les contribuables une charge fiscale trop lourde en 2019.

Par ailleurs, afin de ne pas pénaliser les contribuables l’année de mise en œuvre de la réforme, le CIMR donnera lieu, de manière exceptionnelle, à un versement au profit du contribuable, y compris dans le cas des avantages acquis au titre d’une réduction d’impôt. Le bénéfice des avantages fiscaux associés à l’année 2018 sera ainsi maintenu. Leur montant figurera également sur l’avis d’imposition du mois de septembre 2019.

2. Un acompte sur les avantages fiscaux acquis

À la faveur d’un amendement de notre collègue Dominique Lefebvre, le dispositif du prélèvement à la source a été complété, lors de l’examen du PLF pour 2017, pour prévoir l’instauration d’un acompte, versé aux particuliers, sur les crédits d’impôt au titre des articles 199 sexdecies et 200 quater B du CGI.

Ce dispositif permettra aux foyers fiscaux concernés de bénéficier d’une avance de trésorerie sur leur crédit d’impôt au titre des dépenses engagées pour les services à la personne. Conformément à l’article 1665 bis du CGI, cet acompte, qui s’élève à 30 % du montant des avantages qui ont été accordés en N – 1 au titre des dépenses réalisées en N – 2, est versé au plus tard le 1er mars.

Le champ, relativement restreint, des dispositifs de crédits d’impôt concernés par le versement de l’acompte s’explique, tant par la nature et le fonctionnement du crédit d’impôt que par le caractère récurrent de certaines dépenses et, par conséquent, de certains avantages fiscaux. Parce que le montant de l’avantage fiscal dépend des dépenses engagées au cours d’une année N, son calcul ne peut intervenir qu’une fois l’année N achevée et donc avec un décalage dans le temps.

Certaines des dépenses ouvrant droit à des avantages fiscaux sont reconduites d’une année sur l’autre, le cas échéant, dans des conditions identiques et peuvent ainsi être considérées comme récurrentes. C’est à ce titre que le versement d’un acompte a été instauré pour les dépenses relatives aux frais de garde des jeunes enfants et à l’emploi d’un salarié à domicile.

Il apparaît en effet qu’environ 75 % des contribuables qui ont bénéficié de l’un de ces avantages en 2015 en avaient également bénéficié au titre de l’année 2014 et environ 58 % des contribuables qui bénéficiaient de l’avantage en 2015 en bénéficiaient également au titre de l’année 2014 et au titre de l’année 2013 (40).

Le versement de l’acompte permet de faire bénéficier les contribuables concernés d’une avance de trésorerie en début d’année. Le champ restreint du dispositif en limite toutefois la portée. Seuls les contribuables engageant des dépenses au titre de la garde des jeunes enfants ou de l’emploi salarié à domicile bénéficieront d’un tel avantage, soit environ 3 millions de foyers fiscaux.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif proposé au présent article s’articule en trois temps, dont les deux derniers correspondent aux ajustements annoncés en cours d’année 2018 pour étendre et renforcer l’avantage de trésorerie pour les ménages que représente l’acompte versé, avant le 1er mars, sur les avantages fiscaux acquis au titre de l’année précédente et pour permettre une mise en œuvre du prélèvement à la source par les particuliers employeurs dans de meilleures conditions.

Le Rapporteur général rappelle que ces deux points ont fait l’objet d’un suivi particulier par notre collègue Cendra Motin, tout au long du premier semestre de l’année 2018. Le rapport sur l’application des lois fiscales, publié en juillet 2018 (41), y consacre des développements spécifiques.

A. DES MESURES D’AJUSTEMENT BIENVENUES

1. compléter le champ des revenus pouvant bénéficier du report du versement de l’acompte

L’article 1663 C du CGI, introduit par la loi de finances pour 2017 (42), concerne les acomptes que peuvent être conduits à verser certains contribuables dans le cadre du prélèvement à la source. C’est notamment le cas des travailleurs indépendants dont les revenus ne sont, par définition, pas versés par un tiers. Les dispositions de l’article 1663 C pourront également s’appliquer, à sa discrétion, à tout contribuable qui commence à percevoir des revenus soumis à l’acompte contemporain (43).

Le montant de l’acompte, calculé par l’administration fiscale dans les conditions prévues à l’article 204 E du CGI, est versé par le contribuable par douzième, au plus tard le 15 de chaque mois de l’année, sauf si celui-ci opte pour un versement par quart. Dans pareils cas, l’acompte est dû au plus tard les 15 février, 15 mai, 15 août et 15 novembre.

Par dérogation à ces principes, le 5 de l’article 1663 C du CGI autorise, dans certaines conditions, le report de paiement de l’acompte. Seuls certains types de revenus, dont la liste est dressée dans cet article, sont concernés par le report, à savoir les bénéfices industriels et commerciaux, les bénéfices non commerciaux et les bénéfices agricoles. Les conditions de ce report sont encadrées : lorsque le contribuable verse un acompte mensuel, il peut demander, au cours d’une même année civile, le report d’au maximum trois échéances sur l’échéance suivante. Lorsqu’il a opté pour l’acompte trimestriel, le report est limité à une échéance au cours de la même année civile.

Le présent article prévoit de compléter la liste des revenus pouvant donner lieu à des reports d’acompte. Seraient ainsi également concernés, lorsqu’ils sont imposés selon les règles prévues en matière de traitements et salaires (A du I de l’article) :

– les revenus provenant du concours scientifique apporté par les fonctionnaires à une entreprise qui assure la valorisation de leurs travaux (au titre de l’article L. 531-8 du code de la recherche) (1 bis de l’article 93 du CGI) ;

– les revenus provenant des commissions versées par les compagnies d’assurance aux agents généraux d’assurance et leurs sous-agents qui les représentent ès qualité (1 ter de l’article 93 du CGI) ;

– les droits d’auteur perçus par les auteurs des œuvres de l’esprit mentionnés à l’article L. 112-2 du code de la propriété intellectuelle, lorsqu’ils sont intégralement déclarés par les tiers (1 quater de l’article 93 du CGI).

Ces dispositions s’appliqueront pour les revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2019 (III de l’article). Elles permettront à un plus grand nombre de contribuables de bénéficier des facilités d’échelonnement infra-annuel du paiement de l’impôt offertes par l’article 1663 C du CGI.

2. Élargir le champ et l’ampleur de l’acompte versé au contribuable au titre des réductions et crédits d’impôt « récurrents »

a. Les aménagements proposés

Conformément aux annonces du ministre de l’action et des comptes publics faites le 3 septembre 2019, le présent article prévoit, en premier lieu, d’élargir, de manière très sensible, le champ de l’acompte de l’article 1665 bis du CGI, actuellement limité aux crédits d’impôt prévus aux articles 199 sexdecies et 200 quater B.

Le présent article prévoit ainsi (1° du B du I) que les avantages fiscaux acquis au titre de l’un des dispositifs suivants soient également versés dans les conditions prévues au même article 1665 bis :

– crédit d’impôt accordé au titre des cotisations versées aux organisations syndicales ainsi qu’aux associations nationales professionnelles de militaires (article 199 quater C du CGI) ;

– réduction d’impôt accordée au titre des dons faits par les particuliers (article 200 du CGI).

– réduction d’impôt accordée au titre des dépenses afférentes à la dépendance (article 199 quindecies du CGI) ;

S’agissant des dispositifs en faveur des investissements locatifs réalisés en métropole comme outre-mer :

– réduction d’impôt au titre de certains investissements réalisés outre-mer et, en l’espèce, ceux visés aux b à e du 2 de l’article 199 undecies A du CGI ;

– réduction d’impôt accordée au titre des investissements locatifs (dite « Censi-Bouvard » (article 199 sexvicies du CGI) ;

– réduction d’impôt accordée au titre des investissements locatifs, dite « Scellier » (article 199 septvicies du CGI) ;

– réduction d’impôt accordée au titre des investissements locatifs intermédiaires, dite « Pinel » (article 199 novovicies du CGI).

L’article propose donc d’étendre le champ de l’acompte au crédit d’impôt accordé au titre des cotisations versées aux organisations syndicales ainsi qu’à six dispositifs de réduction d’impôt, dont quatre relatifs aux investissements locatifs.

Le présent article prévoit, en second lieu, de doubler le taux de l’acompte versé au contribuable, au plus tard le 1er mars, pour le porter de 30 % à 60 % (2° du B du I).

CHAMP D’APPLICATION DE L’ACOMPTE PRÉVU À L’ARTICLE 1665 BIS DU CGI
SUR LES AVANTAGES FISCAUX ACQUIS AU TITRE DE L’ANNÉE N – 1

Droit existant

Dispositif proposé

Dispositif fiscal

Taux de l’acompte

Dispositif fiscal

Taux de l’acompte

Crédit d’impôt au titre des frais de garde des jeunes enfants

(article 200 quater B du CGI)

30 %

Crédit d’impôt au titre des frais de garde des jeunes enfants

(article 200 quater B du CGI)

Réduction d’impôt accordée au titre des dépenses afférentes à la dépendance

(article 199 quindecies du CGI)

60 %

Crédit d’impôt au titre de l’emploi salarié à domicile

(articles 199 sexdecies du CGI)

Crédit d’impôt au titre de l’emploi salarié à domicile

(articles 199 sexdecies du CGI)

Réduction d’impôt au titre de certains investissements réalisés outre-mer

(b à e du 2 de l’article 199 undecies A du CGI) 

 

Crédit d’impôt au titre des cotisations versées aux organisations syndicales

(article 199 quater C du CGI)

Réduction d’impôt accordée au titre des investissements locatifs (dite réduction d’impôt « Censi-Bouvard »

(article 199 sexvicies du CGI) 

 

Réduction d’impôt accordée au titre des investissements locatifs, dite réduction d’impôt « Scellier »

(article 199 septvicies du CGI)

Réduction d’impôt accordée au titre des investissements locatifs intermédiaires, dite réduction d’impôt « Pinel »

(article 199 novovicies du CGI)

Réduction d’impôt au titre des dons faits par les particuliers

(article 200 CGI)

Source : commission des finances.

Enfin, le montant minimal à partir duquel l’acompte est versé est porté à 8 euros, au lieu de 100 euros aujourd’hui (3° du B du I). Le montant de 8 euros correspond au montant minimal à compter desquels les dégrèvements ou restitutions des impositions ou créances fiscales sont effectués, en application de l’article 1965 L du CGI.

b. Des aménagements favorables aux ménages

L’extension du champ et du taux de l’acompte versé aux contribuables au titre de certains avantages fiscaux est une mesure favorable aux ménages.

Les considérations, rappelées supra, qui ont présidé à la « sélection » des dispositifs pour lesquels un acompte serait versé en début d’année au contribuable demeurent valides et soulignent la nécessité de ne retenir que les dépenses qui présentent un caractère récurrent. Du point de vue des ménages, le principe même de l’acompte n’a d’intérêt qu’à cette condition. Dans le cas de dépenses non récurrentes, le versement d’un acompte sur les avantages acquis serait trop hasardeux et risquerait de donner lieu à d’importantes régularisations. Cela rendrait l’acompte in fine inutile. Du point de vue de l’État, le critère de récurrence présente l’avantage de n’avoir que des conséquences budgétaires infra-annuelles prévisibles.

L’analyse de l’évolution des dépenses fiscales correspondant aux dispositifs qu’il est proposé d’ajouter au champ de l’acompte permet de souligner leur relative constance, s’agissant tant du nombre de bénéficiaires que du coût associé. Elles peuvent, dans cette perspective, être considérées comme des dépenses récurrentes pour l’État (approche macroéconomique).

Une analyse plus fine est toutefois requise pour identifier les bénéficiaires récurrents, c’est-à-dire les contribuables qui bénéficient d’un même avantage fiscal au titre de plusieurs années consécutives (approche microéconomique). Le taux de récurrence des dépenses engagées par les ménages est ainsi un bon indicateur du caractère récurrent de l’avantage fiscal associé. Il convient toutefois de préciser qu’il ne prend pas en compte les éventuelles évolutions des dépenses d’une année sur l’autre et, par conséquent, des avantages fiscaux.

Parmi les dispositifs dont l’inclusion est proposée dans le champ de l’acompte, ceux qui concernent l’investissement locatif doivent être distingués. Ils correspondent en effet, généralement, à des actes uniques (acquisition, construction ou investissement), pour lesquels le montant de l’avantage est réparti sur plusieurs années. Il s’agit donc de dépenses parfaitement prévisibles et, par définition, récurrentes sur une période donnée.

Les autres dispositifs retenus ne présentent en revanche un caractère récurrent que s’ils sont reconduits d’une année sur l’autre.

L’analyse de la récurrence des dépenses fiscales mériterait d’être effectuée sur un horizon temporel plus large que celui qui est indiqué dans l’évaluation préalable. Le Rapporteur général n’ayant pas obtenu d’informations plus fines, seule l’évolution globale de chacune des dépenses fiscales dont le présent article prévoit l’inclusion dans le champ de l’acompte peut être rappelée.

Si ces données, qui proviennent des Évaluations des voies et moyens, ne permettent pas d’identifier si les bénéficiaires sont les mêmes contribuables d’une année sur l’autre, elles permettent de donner une indication sur la constance de la population totale de bénéficiaires, ainsi que sur les montants en jeu.

À cet égard, il convient de relever la relative constance du nombre de bénéficiaires des dispositifs fiscaux autres que ceux qui concernent les investissements locatifs. Le montant de la dépense fiscale associée connaît en revanche, selon les cas, une évolution plus marquée.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES FISCALES RELATIVES AUX INVESTISSEMENTS LOCATIFS

Dispositif

Caractéristiques

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Réduction d’impôt au titre de certains investissements réalisés outre-mer (1)

199 undecies A CGI 

Nombre de bénéficiaires

43 700

43 440

36 680

35 827

33 046

29 042

25 477

Dépense fiscale

(en millions d’euros)

355

330

277

222

180

138

110

Réduction d’impôt accordée au titre des investissements locatifs (« Censi-Bouvard »)

199 sexvicies CGI

Nombre de bénéficiaires

16 112

29 100

42 980

49 020

51 853

51 151

54 887

Dépense fiscale

(en millions d’euros)

56

104

146

160

164

166

173

Réduction d’impôt accordée au titre des investissements locatifs (« Scellier »)

199 septvicies CGI

Nombre de bénéficiaires

nd

nd

nd

nd

nd

nd

nd

Dépense fiscale

(en millions d’euros)

374

282

976

1 186

1 211

1 195

1 182

Réduction d’impôt accordée au titre des investissements locatifs intermédiaires (« Pinel »)

199 novovicies CGI

Nombre de bénéficiaires

x

x

0

7 106

25 307

59 044

103 334

Dépense fiscale

(en millions d’euros)

x

x

-

20

77

191

351

(1) Les données concernent l’ensemble des investissements réalisés conformément aux articles 199 undecies A et 199 undecies D du CGI. Or, seules l’article 199 undecies A du CGI est inclus dans le champ de l’acompte.

Source : commission des finances, sur la base des données disponibles dans les Évaluations des voies et moyens, tome II.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DES DISPOSITIFS FISCAUX RELATIFS
AUX DONS, AUX VERSEMENTS DE COTISATIONS AUX ORGANISATIONS SYNDICALES,
AUX FRAIS DE GARDE DES JEUNES ENFANTS, À L’EMPLOI SALARIÉ À DOMICILE
ET À L’HÉBERGEMENT EN EHPAD

(nombre de ménages)

Source : commission des finances.

ÉVOLUTION DU COÛT DE LA DÉPENSE FISCALE DES DISPOSITIFS FISCAUX RELATIFS AUX DONS, AUX FRAIS DE GARDE DES JEUNES ENFANTS, ET À L’EMPLOI SALARIÉ À DOMICILE

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

ÉVOLUTION DU COÛT DE LA DÉPENSE FISCALE DES DISPOSITIFS
RELATIFS AUX VERSEMENTS DE COTISATIONS AUX ORGANISATIONS
SYNDICALES ET À L’HÉBERGEMENT EN EHPAD

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

ÉVOLUTION DE CERTAINES DÉPENSES FISCALES DEPUIS 2011

Dispositifs inclus dans le champ de l’acompte en l’état du droit

Dispositif

Caractéristiques

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Crédit d’impôt pour frais de garde des enfants âgés de moins de 6 ans

Article 200 quater B CGI

Nombre de bénéficiaires

1 706 080

1 688 600

1 816 283

1 840 252

1 864 685

1 871 601

1 806 664

Dépense fiscale

(en millions d’euros)

985

1 025

1 125

1 144

1 175

1 200

1 200

Crédit d’impôt au titre de l’emploi d’un salarié à domicile

Article 199 sexdecies CGI

Nombre de bénéficiaires

1 598 200

1 553 400

1 556 358

1 525 242

1 517 145

1 528 951

1 614 900

Dépense fiscale

(en millions d’euros)

1 900

2 000 

2 035

1 990

1 986

2 017

2 060

Dispositifs ajoutés par le présent article

Crédit d’impôt accordé au titre des cotisations versées aux organisations syndicales ainsi qu’aux associations nationales professionnelles de militaires

Article 199 quater C CGI

Nombre de bénéficiaires

1 556 000

1 553 000

1 644 000

1 637 000

1 645 580

1 619 448

1 559 624

Dépense fiscale

(en millions d’euros)

130

134

149

151

152

154

152

Réduction d’impôt accordée au titre des dons faits par les particuliers

Article 200 CGI

Nombre de bénéficiaires

5 362 300

5 405 400

5 636 760

5 736 079

5 746 500

5 753 127

5 562 559

Dépense fiscale

(en millions d’euros)

1 090

1 155

1 240

1 300

1 315

1 365

1 400

Réduction d’impôt au titre des frais de dépendance et d’hébergement pour les personnes

dépendantes accueillies en établissement spécialisé

Article 199 quindecies CGI

Nombre de bénéficiaires

351 300

370 330

404 367

431 260

444 536

462 956

459 694

Dépense fiscale

(en millions d’euros)

185

220

263

310

308

295

295

Source : commission des finances, sur la base des données disponibles dans les Évaluations des voies et moyens, tome II.

c. Des régularisations infra-annuelles à prévoir

Le Rapporteur général s’associe pleinement à la démarche du Gouvernement visant à faire bénéficier les ménages d’une avance de trésorerie supplémentaire.

Il souligne toutefois le fait que l’extension du dispositif d’acompte à des réductions d’impôt, dont la nature et le fonctionnement semblent peu adaptés à un mécanisme d’acompte, et le doublement de son taux sont susceptibles de poser, en pratique, quelques difficultés.

● En premier lieu, l’inclusion des réductions d’impôt dans le champ de l’acompte pourrait s’avérer problématique, en particulier si la situation du contribuable venait à changer entre le fait générateur de l’avantage fiscal et le moment de sa perception.

En effet, à la différence du crédit d’impôt dont le montant est versé au contribuable, quelle que soit sa situation vis-à-vis de l’impôt, les réductions d’impôt s’imputent, par définition, sur le montant de l’impôt dû. Par conséquent, sauf dispositions particulières, la part du montant de la réduction d’impôt qui excède l’impôt dû est perdue et ne fait, en principe, l’objet d’aucun versement.

Le dispositif proposé est ainsi susceptible de donner lieu à des situations difficiles, pour les contribuables non imposables ou qui le seraient devenus entre deux années d’imposition. Il faut donc s’attendre à ce que les sommes soient, dans pareils cas, restitués par les contribuables concernés.

● En deuxième lieu, le doublement du montant de l’acompte augmente, mécaniquement, l’ampleur des régularisations – et donc des restitutions –, le cas échéant, dans des proportions significatives.

Pour mémoire, les estimations réalisées au moment du PLF pour 2017 indiquaient que l’acompte (avec les deux crédits d’impôt relatifs à l’emploi à domicile et aux frais de garde des jeunes enfants) serait versé à environ 3 millions de foyers fiscaux, pour un montant total de 1,3 milliard d’euros. L’ampleur des régularisations était estimée à 100 millions d’euros.

Le Rapporteur général s’inquiète des éventuelles difficultés de recouvrement qui pourraient se présenter au moment de la régularisation, en particulier dans le cas où les avantages acquis auraient évolué à la baisse. En dépit de ses demandes, il n’a pas obtenu d’estimation du montant des régularisations associées à l’élargissement du champ de l’acompte et au doublement de son taux.

La régularisation interviendra en septembre, au moment où le versement aurait eu lieu en l’absence de système d’acompte.

Janvier 2019

Printemps 2019

Septembre 2019

Acompte de 60 % sur les avantages acquis en 2019 au titre de certains crédits et réductions d’impôt (dépenses engagées en 2018).

Déclaration des revenus perçus en 2018.

• Avis d’imposition au titre de l’année 2018 et éventuelles régularisations.

Calcul de l’impôt dû au titre de l’année 2018 ; effacement de l’impôt dû au titre des revenus non exceptionnels de 2018 par le CIMR.

• Mise à jour du taux synthétique.

• Versement de 40 % des avantages acquis en 2019 au titre de certains crédits et réductions d’impôt.

• Régularisations

Janvier 2020

Printemps 2020

Septembre 2019

Acompte de 60 % sur les avantages acquis en 2020 au titre de certains crédits et réductions d’impôt (dépenses engagées en 2019).

Déclaration des revenus perçus en 2019.

• Avis d’imposition au titre de l’année 2019 et éventuelles régularisations..

Calcul de l’impôt dû au titre de l’année 2019.

• Mise à jour du taux synthétique.

• Versement de 40 % des avantages acquis en 2020 au titre de certains crédits et réductions d’impôt.

Source : commission des finances.

À ces difficultés pratiques, s’ajoutent l’impact économique et psychologique qu’auront les restitutions sur les ménages et sur leur perception de la réforme.

Ces éléments, qui ne remettent pas en question la pertinence du versement d’une partie des avantages fiscaux acquis sous forme d’acompte, invitent toutefois à la prudence et à faire montre de pédagogie. La bonne compréhension de la mesure et de son calendrier par les contribuables concernés pourra ainsi permettre de limiter les réticences que sont susceptibles d’occasionner les régularisations et d’éviter les difficultés à recouvrer les sommes indûment perçues, lesquelles auront pu être, entre-temps, consommées.

● En troisième lieu, le dispositif d’acompte s’accommode mal de dépenses non récurrentes, eu égard aux éléments rappelés supra sur le fonctionnement des crédits et réductions d’impôt.

Il est donc important d’en prévoir l’application pour les seuls dispositifs qui présentent un caractère récurrent. Il convient notamment de retenir dans le champ de l’acompte des dépenses qui ne sont pas très élastiques à l’évolution des revenus, c’est-à-dire celles qui sont maintenues, même lorsque survient une baisse de revenus. À cet égard, les dépenses engagées au titre des frais de garde des jeunes enfants ou de l’emploi salarié à domicile remplissaient cette condition, les dépenses étant globalement reconduites d’une année sur l’autre, dans des proportions quasi identiques.

TAUX DE RÉCURRENCE DES DISPOSITIFS FISCAUX INCLUS
DANS LE CHAMP DE L’ACOMPTE ENTRE 2013 ET 2015

Crédit d’impôt accordé au titre des cotisations versées aux organisations syndicales

69 %

Réduction d’impôt accordée au titre des dons faits par les particuliers

61 %

Réduction d’impôt au titre des frais d’hébergement en EHPAD

55 %

Réduction d’impôt au titre de certains investissements réalisés outre-mer

59 %

Réduction d’impôt « Censi-Bouvard »

84 %

Réduction d’impôt « Scellier »

90 %

Réduction d’impôt « Pinel »

88 %

Note de lecture : 96 % des foyers ayant bénéficié du crédit d’impôt accordé au titre des cotisations versées aux organisations syndicales en 2015 en avaient également bénéficié en 2014 et en 2013.

Source : Évaluation préalable.

3. Instituer des dispositions dérogatoires et temporaires pour les particuliers employeurs et leurs salariés

Afin de tenir compte de la situation des particuliers employeurs qui sont, dans le cadre du prélèvement à la source, considérés comme des collecteurs de la retenue à la source, un dispositif spécifique et simplifié a été conçu pour accompagner au mieux les 3,6 millions de particuliers dans la mise en œuvre de la réforme. Il s’agit de l’option « tout en un » que devraient proposer à titre optionnel, à compter du 1er janvier 2020, les centres PAJEMPLOI et CESU. Il s’agit d’une offre de services permettant au particulier employeur de leur confier l’intégralité du processus de rémunération du salarié et de bénéficier immédiatement des aides auxquelles il peut prétendre. La retenue à la source sera ainsi directement prélevée par les organismes et versée à l’administration fiscale.

Les particuliers employeurs pourront déléguer à PAJEMPLOI et au centre national CESU (CNCESU) le soin d’opérer en leur lieu et place la retenue à la source. Ce dispositif devrait être opérationnel au 1er juillet 2019 (44).

MISE EN PLACE DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE SANS OPTION

Soit un particulier employeur déclarant 30 heures au tarif de 12 euros nets.

Le CNCESU communique à l’employeur le salaire net d’imposition et le montant du prélèvement à la source.

L’employeur verse à son salarié le salaire net déduit du montant de la retenue à la source.

Soit ici 113,78 euros.

Le CESU prélève sur le compte de l’employeur les cotisations sociales et le montant de la retenue à la source.

Soit, ici, 82,28 euros au titre des cotisations sociales et 6,22 euros au titre du prélèvement à la source.

Le CNCESU calcule et reverse les cotisations sociales et le montant de la retenue à la source.

Source : commission des finances.

MISE EN PLACE DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE AVEC OPTION

Soit un particulier employeur déclarant 30 heures au tarif de 12 euros nets au CNCESU

Le CNCESU communique à l’employeur le salaire net d’imposition et le montant du prélèvement à la source.

Le CNCESU prélève sur le compte de l’employeur le salaire brut et les cotisations sociales.

Le CNCESU calcule et reverse les cotisations sociales et la retenue à la source puis verse le salaire au salarié du particulier employeur.

Source : commission des finances.

En l’absence de plateforme déployée au 1er janvier 2019 pour guider et, le cas échéant, se substituer aux particuliers employeurs dans les obligations qui leur incombent en tant que collecteurs, le présent article prévoit une dispense dérogatoire temporaire et précise la façon dont les salariés des particuliers employeurs acquitteront leurs impôts au titre de l’année 2019 (II).

Le système dérogatoire à l’article 204 A du CGI, organisé par le présent article, dispense les particuliers employeurs de procéder à la retenue à la source sur les salaires qu’ils versent à leurs employés à compter du 1er janvier 2019. Il est limité à la seule année 2019.

Contrepartie d’une telle dispense, l’impôt dû au titre de l’année 2019 par les salariés des particuliers employeurs sera recouvré selon les modalités particulières suivantes.

– Les salariés concernés, dont la liste est fixée au 1° du A du II du présent article, s’acquitteront de l’impôt dû au titre des revenus réalisés ou perçus en 2019 sous forme d’un acompte, prélevé par l’administration fiscale par quart les 15 des mois de septembre, octobre, novembre et décembre 2019, dans les conditions prévues à l’article 1680 A du CGI (45).

Sont concernés par le paiement de l’impôt dû au titre de 2019 sous forme d’acompte, dans les conditions prévues au présent article, les salariés des particuliers employeurs suivants :

– les salariés réalisant au domicile de leur employeur des travaux à caractère familial ou ménager (article L. 7221-1 du code du travail) ;

– les assistants maternels agréés (article L. 412-1 du code de l’action sociale et des familles) ;

– les gardes-chasse, gardes-pêche, gardes forestiers, jardiniers, jardiniers gardes de propriété et, de manière générale, toutes les personnes qui, n’ayant pas la qualité d’entrepreneur, sont occupées par des groupements et sociétés de toute nature ou des particuliers à la mise en état et à l’entretien des jardins (article L. 722-20 du code rural et de la pêche maritime) ;

– les employés de maison au service d’un exploitant agricole lorsqu’ils exercent habituellement leur activité sur le lieu d’exploitation agricole (article L. 722-20 du code rural et de la pêche maritime) ;

– les artistes du spectacle mentionnés à l’article L. 7121-2 du code du travail et les ouvriers et techniciens concourant au spectacle (article L. 7122-23 du code du travail).

– L’acompte sera calculé par l’administration fiscale sur la base des revenus imposables non exceptionnels (46) perçus en 2018, en appliquant un taux déterminé selon les modalités prévues aux articles 204 H, 204 I et 204 M du CGI, c’est-à-dire dans les conditions de droit commun.

– L’acompte ainsi versé au cours de l’année 2019 s’imputera sur l’impôt sur le revenu dû au titre de l’année 2019. L’éventuel solde en faveur du contribuable lui sera restitué.

– En revanche, lorsque l’acompte versé en 2019 sera inférieur au montant de l’impôt dû mais supérieur à 300 euros et à la moitié du montant de l’impôt dû au titre de 2019, le solde sera recouvré par prélèvements mensuels d’égal montant à partir du deuxième mois qui suit la mise en recouvrement du rôle (soit septembre 2020) et, en tout état de cause, au plus tard au mois de décembre 2021.

Cet étalement de la régularisation ne sera applicable que si les deux critères, définis en valeur absolue (> 300 €) et relative (> 50 % de l’impôt), sont réunis. Dans le cas contraire, la régularisation s’opérera dans les conditions de droit commun ou dans les conditions « normales » prévues pour le prélèvement à la source.

En application de l’article 1663 B du CGI, par dérogation aux articles 1663 et 1681 sexies du CGI, lorsque le solde de l’impôt dû excède 300 euros, il est recouvré par prélèvements d’égales mensualités à partir du deuxième mois qui suit la mise en recouvrement du rôle – le dernier prélèvement intervenant en décembre.

Lorsque le solde n’excède pas 300 euros, la régularisation s’opère conformément à l’article 1663 du CGI : les impôts dus sont exigibles trente jours après la date de mise en recouvrement du rôle.

Ne bénéficieront ainsi de l’étalement exceptionnel jusqu’à décembre 2021 au plus tard, que les contribuables dont le solde de l’impôt est à la fois supérieur à 300 euros et supérieur à la moitié de l’impôt total dû. L’évaluation préalable indique toutefois que « dans le cas contraire, le contribuable aura toujours la possibilité d’en faire la demande » (47).

MODALITÉS DE RECOUVREMENT DU SOLDE DE L’IMPÔT DÛ AU TITRE DE L’ANNÉE 2019 POUR LES SALARIÉS DES PARTICULIERS EMPLOYEURS SELON LES CAS

Solde inférieur à 300 euros

Solde supérieur à 300 euros

Solde supérieur à 300 euros et à la moitié de l’impôt total

Exigibilité 30 jours après la mise en recouvrement du rôle (2020)

Exigibilité à partir du deuxième mois suivant la mise en recouvrement du rôle.

Paiement par prélèvements d’égales mensualités, jusqu’au mois de décembre 2020.

Exigibilité à partir du deuxième mois qui suit la mise en recouvrement du rôle.

Recouvrement par prélèvements d’égales mensualités, jusqu’au mois de décembre 2021.

Source : commission des finances.

Ces modalités de recouvrement particulières et dérogatoires permettent de ménager plusieurs impératifs : la nécessité d’assurer l’égalité des contribuables devant l’impôt, d’une part (48), et la volonté de ne pas faire supporter sur les salariés des particuliers employeurs une double charge fiscale en 2019 ; chose que la réforme du prélèvement à la source, grâce au CIMR, permet, précisément d’éviter pour le reste des contribuables.

En tout état de cause, les contribuables concernés seront accompagnés par l’administration fiscale dans la mise en œuvre de ce dispositif dérogatoire.

Seules les modalités de recouvrement de l’impôt sont modifiées et le dispositif prévu au présent article est temporaire. L’économie générale de la réforme n’est pas affectée et les salariés concernés par cet acompte exceptionnel bénéficieront en 2019, comme l’ensemble des contribuables, du CIMR sur leurs revenus non exceptionnels.

Les dispositions relatives au recouvrement devraient concerner 300 000 personnes environ, soit la part des salariés des particuliers employeurs qui sont imposables (25 %).

B. L’IMPACT BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIQUE ATTENDU

1. Des mesures budgétairement neutres pour l’État

L’impact du présent article sur le solde budgétaire est considéré comme neutre, les mesures n’ayant que des incidences infra-annuelles.

L’extension du champ d’application du dispositif de l’échelonnement infra-annuel de l’acompte contemporain à trois types de revenus supplémentaires, au premier rang desquels figurent les droits d’auteurs, et celle du champ et du taux de l’acompte qui sera versé aux contribuables au titre des avantages fiscaux acquis en année N s’analysent en effet comme des mesures de trésorerie.

En revanche, l’évaluation préalable indique que le dispositif dérogatoire mis en place pour les particuliers employeurs aura des « effets de décalage de trésorerie pour l’État non chiffrés mais limités, dès l’année 2019 et jusqu’en 2021 », compte tenu de l’étalement exceptionnel qui est introduit pour le paiement du solde de l’impôt dû au titre de 2019.

2. Une avance de trésorerie pour 9 millions de contribuables

Les modifications que propose le présent article permettront à plus de 9 millions de contribuables de bénéficier d’une avance de trésorerie. Le versement d’une partie substantielle des avantages acquis en 2019 au titre des dépenses engagées en 2018 intervenant au plus tard le 1er mars, soit au moins six mois avant l’émission de l’avis d’imposition à la fin de l’été.

L’inclusion dans le champ de l’acompte de sept autres dispositifs fiscaux de réduction ou de réduction d’impôt porte l’effort consenti par l’État à 5 milliards d’euros.

*

* *

La commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF1171 et I-CF1174 de M. Éric Coquerel.

Mme Sabine Rubin. L’amendement I-CF1171 a pour objet d’abandonner le mécanisme de prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu.

Adopté sous la précédente législature, ce dispositif a vu son entrée en vigueur reportée à plusieurs reprises, officiellement en raison des difficultés techniques suscitées par sa complexité, mais plutôt, en réalité, pour permettre au Gouvernement de communiquer en 2018 sur les baisses de cotisations que le prélèvement à la source aurait éclipsées.

Notre groupe est opposé à ce dispositif pour huit raisons principales.

Premièrement, il est d’une trop grande complexité, comme l’ont montré les nombreux bugs repérés en 2018, lors de la phase de test – je pense notamment aux 500 000 contribuables qui ont reçu une déclaration préremplie erronée. Si le Gouvernement a cherché à modifier son dispositif, avec par exemple le report de la mise en place du prélèvement à la source à 2020 pour les salariés à domicile, ou encore la possibilité pour les entreprises de moins de 20 salariés de laisser le soin à l’URSSAF de collecter l’impôt à leur place, ce dispositif n’en reste pas moins complexe et inabouti.

Deuxièmement, nous estimons que ce n’est pas à l’entreprise, mais bien à l’administration fiscale, de collecter l’impôt.

Troisièmement, cette réforme est inutile, car la France dispose déjà d’un excellent taux de recouvrement en matière d’impôt sur le revenu – 99,4 % au 31 décembre de l’année « n+1 ».

Quatrièmement, nous estimons que le prélèvement à la source se traduit par un manque de lisibilité, qui empêche le contribuable d’appréhender correctement la charge fiscale et ses variations. Le prélèvement à la source pourrait ainsi constituer le premier pas vers un impôt sur le revenu non progressif, que les Français seraient dans l’incapacité de mesurer : de ce fait, la pression fiscale pourrait être modifiée plus facilement.

Cinquièmement, le prélèvement à la source apportera de la complexité pour les contribuables en impliquant de multiples formalités supplémentaires induites par l’année de transition.

Sixièmement, nous pensons que ce système est incompatible avec notre culture fiscale, du fait de la très forte personnalisation de l’impôt sur le revenu français et de la prévalence du concept de foyer fiscal sur celui d’individu.

Septièmement, le prélèvement à la source impose la rupture de la logique française de confidentialité des revenus privés, car en prenant connaissance du taux d’imposition de ses salariés, un employeur pourra en déduire le montant de leurs revenus familiaux et patrimoniaux – ce qui va obliger certains salariés à mettre en œuvre des stratégies de dissimulation.

Huitièmement, enfin, le passage au prélèvement à la source va engendrer un coût important pour des finances publiques déjà malmenées. En effet, l’administration va devoir adapter son organisation et ses logiciels déclaratifs et de paiement, mais aussi lancer d’importantes campagnes d’information, en recourant pour cela à des prestataires extérieurs privés.

Pour toutes ces raisons, le passage au prélèvement à la source nous semble une véritable folie.

M. Joël Giraud, Rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement, pour l’unique raison qu’il a pour objet de supprimer le prélèvement à la source.

M. Marc Le Fur. Pour notre part, nous y sommes favorables !

M. Éric Coquerel. Je m’étonne de la légèreté avec laquelle le Rapporteur général nous dit être défavorable à la suppression du prélèvement à la source. Je rappelle qu’il y a quelques semaines, le Gouvernement a failli abandonner cette réforme, qui va imposer un mécanisme dont la mise en œuvre pourrait avoir pour effet de remettre en cause un impôt qui fonctionnait très bien jusqu’à présent, alors même qu’il existe d’autres solutions.

Vous avez la mémoire courte si vous avez déjà oublié le feuilleton de l’été, quand le Premier ministre semblait chaque jour sur le point d’annoncer l’abandon de la réforme ! Certes, nous commençons à être habitués à ces mises en scène à suspense que le Gouvernement semble affectionner – je pense notamment au départ de Gérard Collomb, et désormais à l’attente de la décision concernant le remaniement ministériel.

La plupart des groupes de l’opposition ont insisté sur le fait que cette réforme, consistant à transférer aux entreprises une mission jusqu’alors assurée par l’État, représentait un véritable saut dans le vide. J’ai récemment entendu le président de la République affirmer que les partisans d’une VIRépublique – notre groupe, notamment – n’aimaient pas l’État. C’est faux : les membres du groupe La France insoumise aiment l’État, et considèrent justement qu’au lieu de supprimer 2 000 postes, comme il s’apprête à le faire cette année, le ministère des finances aurait tout à fait pu mettre en place l’impôt contemporain, qui présente le même avantage que le prélèvement à la source – celui de payer au plus près de son revenu – sans en avoir les inconvénients en termes de coût pour les entreprises et de confidentialité, puisque dans ce système, l’État continue à assurer le calcul et la collecte de l’impôt.

Je précise que notre amendement I-CF1174, visant à instaurer l’impôt « contemporain », s’inspire d’une proposition de loi d’Albéric de Montgolfier, sénateur du groupe Les Républicains, et je m’étonne que cette idée ne vous inspire que des ricanements ironiques, car si vous vous intéressiez à ce que disent les techniciens du ministère des finances, vous sauriez que nous avons tout à fait la capacité de la mettre en œuvre.

Mme Cendra Motin. Nous lisons les rapports !

M. Éric Coquerel. Nous ne devons pas lire les mêmes : apparemment, vous ne vous intéressez qu’à ceux qui vous confortent dans votre projet de casser le ministère des finances et un impôt qui fonctionne bien, et dans votre refus d’une solution simple et efficace, au nom d’une vision très libérale. En réalité, ce que vous êtes en train de préparer, c’est l’abandon du principe de l’impôt progressif, et la suppression de centaines de postes au ministère des finances : en d’autres termes, vous persistez dans votre entreprise de démolition de l’État, à laquelle vous vous employez depuis un an et demi !

M. le président Éric Woerth. Allons, monsieur Coquerel !

M. Éric Coquerel. Monsieur le président, je trouve anormal que nos propositions soient accueillies par des sourires de mépris de la part de l’opposition, et que le Rapporteur général ne juge même pas utile de nous répondre sur le fond.

M. le Rapporteur général. Nous avons déjà débattu sur ce point en projet de loi de finances initiale et en projet de loi de finances rectificative, et je ne vois pas ce que je pourrais ajouter à mon avis défavorable, puisqu’il n’a pas été avancé de nouveaux arguments.

M. le président Éric Woerth. Effectivement, nous avons ce débat depuis novembre 2016...

M. Éric Coquerel. Monsieur le président, vous défendez vous-même certaines idées depuis de nombreuses années, et personne ne songerait à vous reprocher votre constance et votre volonté de convaincre. Si je me montre un peu véhément, c’est en raison des sourires condescendants par lesquels nos collègues de la majorité accueillent notre proposition, alors que celle-ci est tout à fait sérieuse – et qu’à l’inverse, les premiers tests du prélèvement à la source ont mis en évidence de réelles difficultés.

M. le président Éric Woerth. Cela fait déjà deux ans que nous débattons de l’impôt contemporain, monsieur Coquerel...

La commission rejette successivement les deux amendements I-CF1171 et I-CF1174.

Elle est saisie de l’amendement I-CF64 de Mme Véronique Louwagie.

M. Patrick Hetzel. Les prélèvements à la source sont calculés d’après des montants fictifs, supérieurs à ceux que le contribuable devait au titre de cette année, car il s’agit des montants de l’impôt avant application des réductions et crédits d’impôt. Il en résulte parfois des prélèvements triples ou quadruples de ceux qui résulteraient d’un calcul normal.

Le Gouvernement a cherché à compenser les prélèvements indus par le versement, au 15 janvier prochain, d’un acompte égal à 60 % de l’incidence des réductions d’impôt et crédits d’impôt. Une part d’arbitraire demeure car, pour une raison inconnue, certaines réductions ont été exclues du calcul de l’acompte.

S’il est trop tard pour que la situation soit réglée pour 2019, il faut absolument que les prélèvements de 2020 et des années suivantes soient calculés de manière normale : à défaut, l’impôt va devenir complètement incompréhensible. L’amendement I-CF64 a pour objet d’apporter une solution à ce problème.

M. le Rapporteur général. Le débat sur ce point a déjà eu lieu au cours de la précédente législature, et nous avions collectivement pris la décision d’écarter la possibilité que vous nous proposez maintenant, à trois mois de la mise en place de la réforme. Il ne me paraît pas souhaitable de changer les règles à quelques semaines de l’entrée en vigueur d’une réforme, surtout quand il s’agit d’un élément aussi structurant que le calcul du taux appliqué pour déterminer le montant du prélèvement à la source. Je suis donc défavorable à l’amendement.

M. Patrick Hetzel. C’est pour 2020 que nous proposons cette mesure !

Mme Véronique Louwagie. Le Gouvernement a récemment pris la décision de compenser les prélèvements indus par le versement au mois de janvier d’un acompte de 60 % de l’incidence des réductions et crédits d’impôt, ce qui montre bien qu’il est possible de modifier un dispositif quelques semaines avant son entrée en vigueur.

Le dispositif actuellement prévu par le Gouvernement est ubuesque, puisqu’il prévoit d’un côté des prélèvements, de l’autre le versement d’une somme correspondant aux réductions et crédits d’impôt. Notre amendement constitue une véritable solution, en ce qu’il permet de simplifier l’ensemble du dispositif.

Mme Cendra Motin. Il convient de saluer la décision du Gouvernement de mettre en place le versement d’un acompte de 60 % des réductions et crédits d’impôt les plus récurrents, ce qui va avoir des conséquences immédiates sur le budget des familles concernées, qui ont tous les mois des frais liés à des gardes d’enfants, à des hébergements en EHPAD ou à des services à la personne – je pense en particulier aux personnes vulnérables.

Rendre totalement contemporains les réductions et crédits d’impôt aurait un coût extrêmement important pour le budget de l’État – environ 6 milliards d’euros pour les seuls avantages liés aux services à la personne – car, comme cela a été le cas lors de la mise en place du CICE, les finances publiques devraient supporter, durant l’année de transition, à la fois le décaissement des crédits d’impôts de l’année N – 1 et l’imputation des crédits d’impôts « contemporanéisés » de l’année en cours. Nous devons donc bien réfléchir avant de prendre une décision sur ce point.

M. Marc Le Fur. Les vrais perdants dans cette affaire sont les particuliers car, s’ils payaient jusqu’à présent leur impôt en fonction de leur situation de l’année antérieure, à la fois en termes de revenus et de réductions d’impôt, ils vont désormais payer immédiatement ce qu’ils doivent au titre de l’impôt sur le revenu, mais devront attendre un an pour obtenir le remboursement de leurs avantages fiscaux : le nouveau dispositif va avoir pour conséquence de créer un décalage, mis à la charge de leur trésorerie.

Pour y remédier, le Gouvernement a décidé d’accorder un acompte représentant 60 % de certains crédits d’impôt, versé en début d’année. Si je me félicite que l’on ait pris conscience de l’existence d’un vrai problème, je ne comprends pas pourquoi l’acompte mis en place est limité à certains crédits et réductions d’impôt, ni selon quels critères il s’applique à certains et pas à d’autres. En l’état actuel des choses, un certain nombre de familles vont se trouver exposées à un important décalage de trésorerie pouvant aller jusqu’à une vingtaine de mois, ce qui me paraît très préoccupant.

M. le Rapporteur général. Je maintiens mon avis défavorable.

La commission rejette l’amendement I-CF64.

Elle est saisie des amendements identiques I-CF71 de Mme Véronique Louwagie et I-CF183 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Véronique Louwagie. L’amendement I-CF71 vise à ce que le contribuable recevant, avec son avis d’imposition, les éléments indicatifs portant sur ses taux de prélèvement, dispose également des modalités de calcul ayant permis de les déterminer. C’est en effet à juste titre que les contribuables souhaitent comprendre comment s’établissent ces taux qu’ils ne sont pas en mesure de reconstituer seuls.

M. le Rapporteur général. Sur le prélèvement à la source, nous avons mené dans le cadre du rapport d’application de la loi fiscale, sous la houlette de Cendra Motin, une analyse extrêmement détaillée du dispositif, ayant abouti à quelques aménagements, consistant notamment en la mise en place de l’acompte de 60 % qui vient d’être évoqué – cela n’a rien d’extraordinaire : la perfection n’est pas de ce monde, et l’essentiel est qu’une solution ait été trouvée. Nous devons maintenant laisser vivre – et évaluer, car le diable est dans les détails – le dispositif qui va entrer en vigueur dans trois mois. Pour cette raison, j’émettrai un avis défavorable à tous les amendements ayant pour objet de modifier la solution prochainement mise en œuvre, notamment ceux visant à élargir le champ de l’acompte ou à augmenter son taux.

En revanche, tout ce qui vise à améliorer l’information du contribuable me semble essentiel à la démocratie. C’est pourquoi, reconnaissant que la formule de calcul du taux d’imposition est très complexe, je m’en remets à la sagesse de la commission sur ces deux amendements visant à permettre au contribuable de mieux la comprendre, même si je pense qu’ils sont déjà au moins en partie satisfaits.

La commission adopte les amendements I-CF71 et I-CF183 (amendement I-1554).

M. Gilles Carrez. Je souhaite poser à M. le Rapporteur général une question relative à ces amendements, qui, si j’ai bien compris, ne portent que sur les modalités de calcul du taux. J’aimerais savoir s’ils couvriront également les acomptes, notamment au titre des revenus fonciers, car je sais que de nombreux contribuables s’interrogent à ce propos.

M. le Rapporteur général. Seul le taux est concerné.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF72 de Mme Véronique Louwagie.

Mme Véronique Louwagie. Cet amendement relatif au prélèvement à la source vise à permettre à un contribuable de demander, à tout moment, une modulation à la baisse de son taux de prélèvement. Certes, il est déjà possible de demander une diminution de l’acompte versé en fonction des revenus autres que les salaires et pensions, à savoir les revenus fonciers et ceux des travailleurs non salariés – bénéfices industriels et commerciaux, bénéfices non commerciaux et bénéfices agricoles –, mais je ne suis pas certaine que le contribuable puisse obtenir la diminution du taux de prélèvement.

M. le Rapporteur général. Le taux du prélèvement pouvant déjà être modulé à la hausse ou à la baisse et, s’agissant d’une modulation à la baisse et à tout moment, sur demande du contribuable, votre amendement est satisfait. Dès lors, je vous invite à le retirer.

L’amendement I-CF72 est retiré.

La commission examine l’amendement I-CF7 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. L’article 3 du présent PLF prévoit d’intégrer dans le calcul de l’avance prévue à l’article 1665 bis du CGI un certain nombre de réductions d’impôt dont bénéficient les particuliers afin de prendre en compte les effets de trésorerie infra-annuels pouvant résulter de la mise en œuvre du prélèvement à la source. Si le Gouvernement admet l’existence d’une difficulté, il limite le versement de l’avance à certains cas, à savoir les réductions d’impôts en faveur des investissements locatifs – « Censi-Bouvard », « Duflot », « Pinel » et outre-mer –, la réduction d’impôt au titre des dépenses d’hébergement en EHPAD, la réduction d’impôt au titre des dons effectués par les particuliers et le crédit d’impôt au titre des cotisations syndicales.

D’autres réductions d’impôt sont, elles, oubliées, alors qu’elles peuvent être d’un montant très élevé. Afin d’y remédier, j’ai rédigé toute une série d’amendements visant tous les cas de figure – dont je ne présenterai qu’une partie en commission, afin de ne pas ralentir nos travaux.

Le présent amendement vise à intégrer la réduction d’impôt accordée au titre des frais de scolarité des enfants poursuivants des études secondaires ou supérieures, dont le montant n’est pas négligeable – 61 euros pour un collégien, 153 euros pour un lycéen, 183 euros pour un étudiant – et constitue une préoccupation très concrète pour les familles concernées, qui devront attendre la fin de l’année pour en obtenir le remboursement – à moins que nous n’intégrions ces réductions à la liste de celles ouvrant droit au versement d’une avance, comme je propose de le faire avec l’amendement I-CF7.

M. le Rapporteur général. Comme je l’ai dit précédemment, j’émettrai un avis défavorable à tous les amendements ne laissant pas vivre le dispositif en son état actuel, car je tiens à ce que nous soyons en mesure de l’évaluer. Certains amendements portent d’ailleurs sur des dispositifs dont la pérennité n’est pas certaine. Si je n’exclus pas une révision du dispositif dans le cadre d’un prochain PLF, à l’issue de l’évaluation qui aura été réalisée, pour le moment, je suis défavorable à toute mesure visant à modifier le dispositif actuel.

M. Gilles Carrez. Il convient de rappeler que nous avons déjà beaucoup progressé en la matière : en 2016, il n’y avait aucune prise en compte des crédits d’impôt – lors de sa première présentation, le ministre avait même nié l’existence du problème ! Fort heureusement, le problème ayant été mis en évidence par la commission des finances, grâce au travail de la rapporteure générale de l’époque, Valérie Rabault, le Gouvernement a été contraint de procéder à un premier ajustement, sous la forme d’un acompte de 30 % portant sur une assiette très réduite – si j’ai bonne mémoire, il ne s’agissait à l’époque que de certains emplois familiaux.

Aujourd’hui, le montant de l’acompte s’élève à 60 % et son assiette s’est considérablement élargie, ce qui permet de mesurer le chemin accompli. Cela dit, je suis d’accord avec Marc le Fur pour estimer que nous pouvons encore faire mieux.

M. le président Éric Woerth. Effectivement, le président de la République a décidé il y a moins d’un moins de procéder à un aménagement des modalités de versement de l’acompte, et je ne vois pas ce qui empêche de modifier encore les choses.

M. Marc Le Fur. J’appelle votre attention sur le fait que mes amendements ne visent pas à remettre en cause le dispositif mis en place par le Gouvernement : ils ont pour objet de veiller à ce que la difficulté dont il a reconnu l’existence trouve une solution ne se limitant pas à certains aspects du problème, mais les abordant tous, de manière exhaustive. Une famille payant un peu d’impôt et ayant un enfant au collège ou au lycée n’est pas plus favorisée qu’une autre ayant réalisé un investissement locatif de type « Pinel », et il n’y a donc aucune raison de l’exclure du dispositif permettant de bénéficier du versement d’une avance.

Mme Cendra Motin. Je remercie M. Carrez pour son soutien et ses remarques sur le travail déjà effectué.

J’appelle l’attention de nos collègues sur le fait que l’amendement I-CF17 de M. Le Fur, qu’il présentera dans quelques instants, et qui vise à intégrer dans le calcul de l’avance le crédit d’impôt pour frais de garde des jeunes enfants, est déjà satisfait par le projet de loi.

Notre collègue s’est interrogé, tout à l’heure, sur les critères ayant conduit à inclure ou à exclure les réductions et crédits d’impôt du dispositif d’acompte. Je précise que les trois premiers – la réduction d’impôt au titre des dépenses d’hébergement en EHPAD, au titre des frais de garde d’enfants et au titre de services à la personne – ont été inclus en raison de leur portée sociale ; le caractère récurrent des frais engagés a également été pris en compte ; certaines personnes ont appelé notre attention sur le fait que la non-prise en compte des réductions fiscales dues au titre d’un investissement « Pinel » pouvait se traduire par un décuplement de leur prélèvement mensuel ; enfin, nous voulions éviter que le prélèvement à la source défavorise les Français ayant droit à des réductions d’impôt au titre des dons aux associations, car cela aurait pu avoir pour effet de les décourager et de les rendre moins généreux.

Pour ce qui est des exclusions, nous avons décidé que les impôts représentant une centaine d’euros de réduction par an n’avaient pas vocation à intégrer le dispositif : en effet, parmi les 457 niches fiscales qui existent encore, il fallait bien faire des choix.

La commission rejette l’amendement I-CF7.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette successivement les amendements I-CF8, I-CF10, I-CF12, I-CF13 et I-CF15 de M. Marc Le Fur.

Puis elle examine l’amendement I-CF16 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Le présent amendement vise à intégrer dans le calcul de l’avance le crédit d’impôt pour la transition énergétique, afin de préserver la pérennité de ce dispositif – comme cela a été fait pour les dons aux associations, qui ont bénéficié de l’intégration au système de l’avance afin d’éviter que le montant des dons ne subisse un effondrement.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette l’amendement I-CF16.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF17 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. Cet amendement relatif aux crédits d’impôt pour frais de garde des jeunes enfants étant, m’a-t-on dit, satisfait, je le retire.

L’amendement I-CF17 est retiré.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements I-CF18, I-CF19, I-CF20 et I-CF21 de M. Marc Le Fur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF35 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Émilie Bonnivard. L’acompte versé au contribuable est calculé sur la base des dons effectués par le contribuable au cours de l’avant-dernière année – c’est-à-dire l’année 2017 pour l’acompte versé en 2019. Ce système comporte un effet pervers : en effet, si aucun autre don n’est effectué en 2018 par le contribuable, celui-ci devra rembourser l’acompte indu quelques mois après l’avoir perçu. Ce risque de remboursement sera d’autant plus important qu’avec l’incertitude relative aux effets du prélèvement à la source et des réductions fiscales en 2018, il ne serait pas étonnant que le nombre de dons ponctuels diminue.

Afin d’éviter que le contribuable ne se trouve placé dans une situation d’incertitude, l’amendement I-CF35 vise à ce qu’un acompte puisse être effectué à la demande expresse du contribuable, sur la base des dons effectivement consentis en 2018. Le mécanisme proposé sécurise donc le contribuable qui ne renouvellerait pas son action de don d’une année sur l’autre.

M. le Rapporteur général. Avis défavorable.

Mme Véronique Louwagie. Si l’on n’y prend garde, certains foyers pourraient se trouver en difficulté après avoir reçu des acomptes indus, parce qu’ils ne renouvelleraient pas systématiquement leurs dons d’une année sur l’autre. Le sujet est grave, et nécessite que nous engagions une réflexion approfondie.

Mme Cendra Motin. Le même problème se pose pour tous les crédits d’impôt n’ayant pas un caractère récurrent, car ils sont susceptibles de provoquer des avances indues. C’est ce qui justifie qu’un certain nombre de crédits d’impôt n’aient pas été intégrés au dispositif d’acompte.

Mme Christine Pires Beaune. Je voudrais appeler l’attention du Rapporteur général et de Cendra Motin sur le fait qu’il existe des crédits qui, d’une année sur l’autre, peuvent perdre le caractère pérenne qu’ils revêtaient. Il en est ainsi des frais de garde d’enfants, qui ouvrent droit à des crédits d’impôt importants à des familles pas forcément très aisées : d’une année sur l’autre, les enfants concernés peuvent être scolarisés, ce qui fait qu’il n’est plus nécessaire de les faire garder. De nombreuses familles pourraient donc se trouver amenées à devoir rembourser en septembre des sommes importantes qu’elles auraient perçues en janvier, ce qui serait très préoccupant.

M. le président Éric Woerth. C’est tout à fait exact.

La commission rejette l’amendement I-CF35.

Puis elle examine les amendements identiques I-CF1027 de M. Olivier Serva, I-CF1307 de M. Max Mathiasin et I-CF1395 de Mme Hélène Vainqueur-Christophe.

M. Olivier Serva. L’amendement I-CF1027 vise à réparer une injustice faite aux Ultramarins. Dans le périmètre de l’acompte de 60 % a été oublié un important crédit d’impôt : la défiscalisation des investissements productifs outre-mer. Si aucune correction n’est apportée, les investisseurs seront tentés d’attendre le quatrième trimestre de l’année, une fois qu’ils auront reçu leur crédit d’impôt. Nous proposons donc d’intégrer dans le mécanisme de l’acompte visé à l’article 3 l’avantage fiscal prévu par l’article 199 undecies B du CGI.

M. Max Mathiasin. Tout contribuable français, quel que soit son lieu de résidence, peut investir dans le cadre du dispositif « Girardin » dans les onze départements et collectivités d’outre-mer, mais si l’acompte n’est pas versé au début de l’année, les investissements qui soutiennent les économies de ces territoires feront défaut. Les petites et moyennes entreprises et les très petites entreprises, qui constituent l’essentiel de leur tissu économique, en pâtiront.

J’invite M. le Rapporteur général à ne pas considérer les amendements visant à élargir le champ de l’acompte dans leur globalité, mais à être attentif à chacune des propositions qui sont faites.

Mme Hélène Vainqueur-Christophe. Si le crédit d’impôt n’est versé qu’en septembre, il y a un risque véritable de porter un coup aux investissements en outre-mer.

M. le Rapporteur général. Comme je l’ai indiqué tout à l’heure, le champ de l’acompte ne sera pas élargi à d’autres crédits ou réductions d’impôt que ceux déjà intégrés dans le présent PLF. Que les amendements viennent de la majorité ou de l’opposition, ils connaîtront le même sort s’ils proposent une telle modification.

M. Gilles Carrez. Il me semble me souvenir que les crédits d’impôt qui font l’objet d’un versement d’acompte en janvier ont un caractère récurrent ou du moins s’étalent sur plusieurs années. Pour le dispositif « Girardin », qui couvre plusieurs années, il s’agit de montants importants, rappelons-le. Si le crédit d’impôt n’est versé qu’en septembre chaque année, cela dissuadera les investisseurs. Je suis catégorique.

M. Charles de Courson. Donnons des chiffres précis. Pour le dispositif correspondant à l’article 199 undecies B, le montant prévisionnel s’élève à 335 millions d’euros pour 2019. Nous savons que pour 2017, il y a eu 19 645 ménages concernés, soit un avantage fiscal moyen par ménage d’environ 15 000 euros. Ce n’est pas rien.

Dans le tome II des Évaluations des voies et moyens, j’ai peigné toutes les dépenses fiscales importantes. Le dispositif de l’article 199 undecies B en fait partie, à l’évidence, mais il y en a d’autres. Pourquoi le mécanisme du versement d’un acompte en janvier ne s’applique-t-il qu’à quatre avantages fiscaux ? Vous avez retenu les dons, or ils n’ont pas forcément un caractère régulier pour chaque contribuable car on peut choisir de donner une année et pas une autre. Je ne comprends pas la logique suivie par le Gouvernement.

M. le président Éric Woerth. Le Rapporteur général a déjà répondu à cette question.

M. Charles de Courson. Je n’ai toujours pas compris.

M. Max Mathiasin. J’en appelle encore une fois au discernement de M. le Rapporteur général. Pourquoi le dispositif « Pinel » serait-il intégré au mécanisme de l’acompte de janvier et pas le dispositif « Girardin » ? Il représente des sommes importantes et permet de soutenir des économies structurellement en retard, reconnues en tant que telles par l’Union européenne. En outre, il concerne les contribuables de toute la France.

M. le Rapporteur général. Je demande à l’ensemble des auteurs de ces amendements de les retirer pour les déposer en séance afin d’avoir un débat avec le ministre sur les critères qui ont prévalu dans le choix des crédits et réductions d’impôt entrant dans le champ de l’acompte de janvier.

M. Serge Letchimy. Je prends note des observations du Rapporteur général. Je ne comprends pas bien la doctrine car exclure certains crédits d’impôts de l’acompte me semblait un parti pris incompréhensible. Nous allons aborder d’autres sujets, notamment la TVA non perçue récupérable (TVA NPR), qui montrent que l’investissement se heurte à de graves problèmes de trésorerie dans les territoires d’outre-mer.

Mme Ericka Bareigts. Les départements et collectivités d’outre-mer sont ancrés dans des bassins océaniques, pour la plupart dans des périmètres îliens. De ce fait, ils sont soumis à une concurrence extrêmement forte. Des dispositifs comme le dispositif « Girardin » leur permettent de maintenir une dynamique économique et de soutenir le tissu des très petites entreprises (TPE) et des PME. À La Réunion, par exemple, cet investissement représente 3 % de la création de richesses. Ne pas soutenir les investissements, c’est faire peser un risque supplémentaire sur ces territoires alors qu’ils subissent déjà un important taux de chômage.

M. Gilles Carrez. Je ne comprends pas du tout la logique de la majorité. L’année dernière, il y a un très long débat au sujet de l’ISF et de l’IFI. On nous a expliqué que le président Macron estimait que l’immobilier était de l’ordre de la rente et ne pouvait donc s’apparenter à de l’investissement productif. Or, dans le présent PLF, vous intégrez le dispositif « Pinel », qui relève du non-productif, et vous excluez l’investissement productif correspondant à l’article 199 undecies B, dont chacun reconnaît l’efficacité. Pourquoi ?

La commission rejette les amendements I-CF1027, I-CF1307 et I-CF1395.

Elle examine ensuite les amendements identiques I-CF94 de M. Jean-Paul Vigier, I-CF117 de M. Marc Le Fur, I-CF156 de Mme Lise Magnier, I-CF166 de Mme Véronique Louwagie, I-CF192 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF449 de M. Thibault Bazin, I-CF493 de Mme Émilie Bonnivard, I-CF1064 de Mme Valérie Lacroute et I-CF1313 de Mme Émilie Cariou.

M. Marc Le Fur. Nous déplorons que le crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique ne soit pas intégré dans le champ de l’acompte de janvier car s’il y a une dépense récurrente, c’est bien celle-ci puisque, par définition, les agriculteurs qui s’engagent dans l’agriculture biologique le font pour plusieurs années.

Mme Véronique Louwagie. La manière dont le Gouvernement a mis au point le dispositif du versement d’acompte laisse penser que le souci de rapidité l’a emporté. Les impacts n’ont pas été analysés. Il est très important que nous ayons une discussion avec le ministre sur l’ensemble de ces éléments.

M. le président Éric Woerth. C’est aussi la question des crédits d’impôt eux-mêmes qui est posée. Comment en faire coexister une multitude ?

M. Thibault Bazin. Nos agriculteurs souffrent d’un problème de compétitivité. La priorité est de réduire leurs charges sinon cela aura des effets catastrophiques sur la productivité et la pérennité des exploitations sera menacée à terme.

Mme Émilie Bonnivard. Les agriculteurs biologiques subissent des retards dans le versement des aides pour la conversion et le maintien en l’agriculture biologique et des mesures agro-environnementales et climatiques. Ces retards, dus à l’Agence de services et de paiement de l’État, atteignent plus de deux ans et mettent leur trésorerie en péril. L’adoption des dispositions préconisées dans ces amendements leur offrirait une forme de compensation.

Mme Valérie Lacroute. L’agriculture biologique est en pleine croissance. Elle a permis la création de plus de 10 000 emplois entre 2016 et 2017. Il serait dommage de ne pas favoriser son essor. Nous savons qu’il s’agit d’un enjeu essentiel, compte tenu du réchauffement climatique.

Mme Émilie Cariou. J’ai cosigné l’amendement I-CF1313 avec MM. Moreau et Pellois, ce dernier étant mon co-rapporteur spécial pour les crédits de l’agriculture.

Jusqu’à présent, nous avons évoqué les crédits d’impôt destinés aux ménages. Ce dont il s’agit ici est un crédit d’impôt professionnel, destiné aux agriculteurs. Je rejoins les arguments qui viennent d’être avancés. Les aides pour la conversion et le maintien de l’agriculture biologique ont connu des retards de versement phénoménaux. Par ailleurs, certaines régions, et pas des moindres, ont cessé de payer les aides du deuxième pilier de la politique agricole commune.

Je partage aussi certains arguments développés au sujet des caractéristiques des crédits d’impôt qui doivent entrer dans le périmètre de l’acompte de janvier. Il serait bon à cet égard que le ministre discute avec nous des crédits d’impôt relatifs à l’outre-mer, qui ont la particularité de s’étaler dans le temps avec des reversements possibles d’une année sur l’autre.

M. le Rapporteur général. Comme je l’ai déjà indiqué, je donne un avis défavorable à tout élargissement du champ de l’acompte et invite celles et ceux qui veulent des explications à les demander au ministre en séance.

M. Charles de Courson. Monsieur le Rapporteur général, je vous aime beaucoup, comme vous le savez, mais ce n’est pas un argument recevable. Autant arrêter notre réunion, car cela voudrait dire que nous ne servons à rien ! Si Mme Cariou, qui a quand même un peu de bon sens, dépose un amendement identique à ceux qui sont présentés, c’est que le problème mérite d’être pris en considération, d’autant qu’il renvoie à la trésorerie et pas aux recettes. Entre nous, combien cela coûte ? Trois caramels mous !

Mme Amélie de Montchalin. Je crois que le travail que nous faisons ici est très utile. M. le Rapporteur général a posé un principe depuis le débat de l’examen du PLF : il estime qu’il n’a pas la latitude d’élargir le champ de l’acompte. C’est une décision qui va au-delà d’un choix politique car elle est complexe à mettre en œuvre techniquement. Mieux vaut attendre d’avoir un dialogue avec le ministre. Cela n’implique nullement de fermer les débats. Nous devons avoir en vue de rendre la loi applicable et je ne crois pas que de voter de tels amendements en commission irait en ce sens.

M. le président Éric Woerth. Rappelons que le rapporteur donne son avis et que chacun est ensuite libre de voter comme il le souhaite. Le Parlement fait ce qu’il veut.

M. Fabien Roussel. Nous allons voter ces amendements, qui nous paraissent tout à fait justifiés. Il nous semble difficilement concevable qu’on nous impose de limiter le périmètre de notre intervention sur la loi de finances.

M. le président Éric Woerth. Personne ne limite quoi que ce soit. Vous pouvez faire exactement ce que vous voulez. C’est un principe général.

M. Jean-Paul Dufrègne. Je vais en « remettre une couche »... Je pense qu’il faut prendre très au sérieux la situation des agriculteurs biologiques. Les difficultés s’accumulent pour eux. Les retards dans le versement des aides qui leur ont été promises ont un lourd impact sur les trésoreries de leurs exploitations qui sont en pleine phase de croissance. Ces amendements me semblent aller dans le bon sens.

M. Julien Aubert. L’agriculture biologique est menacée par la multiplication des parasites, elle est victime des retards de l’ASP : je crois qu’il serait bon de lui envoyer un signal politique, d’autant qu’il s’agirait d’une avance de trésorerie qui ne se traduirait pas par une perte de recettes pour l’État.

Je dois dire que j’ai un peu de mal à comprendre l’argumentation du Rapporteur général. Nous sommes la commission des finances et, comme le soulignait Charles de Courson, c’est le Parlement qui vote l’impôt. Certes, il faut peut-être donner les moyens à ses membres de faire des études d’impact pour évaluer en amont les dispositions qu’ils proposent et qui leur sont proposées. Mais on ne peut pas invoquer le fait que Bercy a le monopole de la compétence pour nous signifier qu’il nous est impossible de bouger le curseur vers le haut ou vers le bas, sinon autant rentrer chez nous.

Mme Christine Pires Beaune. Je n’ai pas compris les propos de notre collègue Amélie de Montchalin. Le Rapporteur général n’est pas censé avoir passé en revue tous les amendements avec le Gouvernement, que je sache. La commission des finances a le pouvoir d’élargir le périmètre de l’acompte sans avoir à se ranger à l’avis du Gouvernement.

Ces amendements me semblent aller dans le bon sens, d’autant qu’il a été mis fin aux aides au maintien de l’agriculture biologique.

Mme Marie-Christine Dalloz. À l’heure où la lutte contre le réchauffement climatique est devenue une urgence, il me paraîtrait bon d’adresser ce signe à la filière bio. De manière générale, notre agriculture, bio ou non, souffre. Tout le monde sait à quelles difficultés elle est confrontée après la sécheresse de cet été caniculaire. Faisons un geste.

Mme Amélie de Montchalin. J’aimerais apporter quelques précisions. Ces amendements appellent un avis non pas seulement d’opportunité, mais de responsabilité. Les systèmes informatiques sont-ils prêts ? Peut-on chiffrer le coût de la disposition ? Est-on capable de la mettre en œuvre ?

Le principe du Rapporteur général qui consiste à dire qu’il est difficilement envisageable d’élargir le champ de l’acompte me paraît recevable, à titre personnel. Je voterai dans le sens qu’il a indiqué, mais cela n’engage que moi. Chacun est bien sûr libre de son vote. Je considère qu’il nous appartient de juger si les amendements sont applicables ou non. Notre rôle est de rendre la loi applicable.

La commission adopte les amendements I-CF94, I-CF117, I-CF156, I-CF166, I-CF192, I-CF449, I-CF493, I-CF1064 et I-CF1313 (amendement I-1567).

L’amendement I-CF1196 de Mme Cendra Motin est retiré.

La commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF68 de M. Jean-Pierre Vigier et I-CF685 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Patrick Hetzel. Avec le passage au prélèvement à la source, le Gouvernement « fait les poches » des contribuables, puisque ceux-ci devront consentir une avance de trésorerie à l’État. Il y a toutefois la question des crédits d’impôt à prendre en compte, et le Gouvernement a décidé de verser un acompte de 60 % en janvier. Ce taux nous paraît trop faible. Nous considérons que ce devrait être 100 % des crédits d’impôt qui devraient être versés à cette date mais, pour couper la poire en deux, nous proposons que ce soit 80 %.

M. Jean-Paul Dufrègne. Nous proposons, pour notre part, 70 % mais 80 % est un taux qui nous convient aussi !

M. le Rapporteur général. Je suis défavorable à tout élargissement du champ de l’acompte et, de la même manière, à toute augmentation du taux de l’acompte.

Soulignons que verser 60 % des crédits d’impôt constitue déjà une sacrée avance de trésorerie. Cela représente 5 milliards d’euros ! Je trouve cela très généreux, même si je conviens qu’en l’absence d’un tel versement, des contribuables pourraient se trouver en difficulté, notamment pour ce qui est des services à la personne.

M. Fabien Roussel. Vous parlez de générosité, monsieur le Rapporteur général, mais sachez que de nombreuses associations caritatives s’inquiètent de voir chuter les dons du fait du prélèvement à la source alors qu’une baisse a déjà été enregistrée après la suppression de l’ISF. Nous pensons nécessaire d’augmenter le taux pour soutenir le monde associatif qui vit de dons et de legs.

M. Julien Aubert. Je récuse ce qualificatif de « généreux », monsieur le Rapporteur général. La Bruyère écrivait dans Les Caractères : « Je rends au public ce qu’il m’a prêté. » En l’occurrence, l’État rend une partie des impôts à ceux qui les ont déjà payés, sous forme de crédit d’impôt. Qu’on leur crédite ces sommes en janvier ou en novembre, elles restent un dû.

D’un point de vue politique, on sait que la réforme du prélèvement à la source est complexe. Elle peut entraîner des effets de bords, comme le dirait le Rapporteur général : certains contribuables risquent de beaucoup y perdre. En maximisant le taux de l’acompte versé en début d’année, nous minimisons l’ampleur du décrochage entre les revenus de décembre et ceux de janvier. Un versement plus important permettrait de constituer un petit matelas à même d’amortir le choc du passage au prélèvement à la source.

Pour toutes ces raisons, j’estime que l’amendement défendu par Patrick Hetzel va dans le bon sens.

La commission rejette successivement les amendements I-CF68 et I-CF685.

Puis elle est saisie des amendements identiques I-CF32 de Mme Émilie Bonnivard et I-CF195 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Émilie Bonnivard. Nous proposons de porter le taux de l’acompte à 90 % si le contribuable en fait expressément la demande.

L’objectif est de verser dès le mois de janvier une somme qui soit la plus proche possible de la réalité du crédit d’impôt pour l’année à venir et de réduire le décalage entre la dépense et la perception de la somme due. En ouvrant la possibilité aux contribuables de solliciter l’administration, nous souhaitons encourager une meilleure appropriation du nouveau dispositif.

Nous voulons améliorer la cohérence entre le prélèvement à la source au bénéfice de l’État et la réduction fiscale au bénéfice du contribuable.

Mme Marie-Christine Dalloz. À l’origine, le PLF pour 2019 prévoyait 30 %, et c’est le taux de 60 % qui a finalement été retenu. Qui peut le plus peut le moins : portons-le à 90 %.

Certains trouveront cette proposition excessive. Mme de Montchalin ne manquera pas de souligner le poids que cela représenterait pour la trésorerie de l’État. Je rappelle simplement qu’il s’agit de rembourser des sommes dues et que le prélèvement à la source générera chaque mois pour les finances publiques une trésorerie beaucoup plus importante que dans le passé, d’autant que l’augmentation naturelle des revenus jouera.

L’année 2018 a été catastrophique pour les fondations et les associations qui vivent des dons. Il faut leur donner un signe fort dès le début de l’année 2019.

M. le Rapporteur général. Le même principe s’applique : avis défavorable. Certains d’entre vous ont souligné le risque qu’il y avait à devoir reverser des sommes importantes : plus on augmente le taux, plus ce risque augmente.

Mme Amélie de Montchalin. Un second acompte sera versé en juillet. Le but de l’acompte de 60 % est de couvrir la période située entre janvier et juillet. Augmenter le taux jusqu’à 90 % reviendrait à couvrir plus de la moitié de l’année.

La commission rejette les amendements I-CF32 et I-CF195.

Elle en vient à l’amendement I-CF33 de Mme Émilie Bonivard.

Mme Émilie Bonnivard. Cet amendement vise à rendre plus exact le calcul de l’acompte afin d’éviter aux contribuables de rembourser des sommes perçues indûment. S’ils en font la demande, ils pourraient, justificatifs à l’appui, déterminer le montant de l’acompte de 60 % en fonction des dépenses engagées l’année N – 1 et non pas l’année N – 2.

Prenons un exemple. Si un contribuable a eu recours à un salarié à domicile l’année N – 2 et qu’il n’en a plus employé l’année N – 1, la règle telle qu’elle est prévue le conduirait à percevoir en janvier un acompte sur des dépenses fiscales qu’il n’a pas engagées l’année N – 1, ce qui l’obligerait à régulariser sa situation au mois d’août de l’année en cours, en remboursant l’acompte de janvier.

M. le Rapporteur général. C’est techniquement impossible. Pour prendre l’année N – 1 comme année de référence, il faut attendre que les dépenses ouvrant droit à un avantage fiscal aient été engagées et déclarées. Or nous ne pouvons pas disposer de ces chiffres à temps.

La commission rejette l’amendement I-CF33.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF36 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Émilie Bonnivard. Cet amendement tend à ajouter, à la liste des réductions et crédits d’impôt pouvant faire l’objet d’un acompte, la réduction d’impôt sur les prestations compensatoires en cas de divorce ainsi que celle accordée au titre des frais de scolarité.

M. le Rapporteur général. Je suis, je l’ai dit, défavorable à toute extension du champ de l’acompte.

La commission rejette l’amendement I-CF36.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, elle rejette l’amendement I-CF196 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Puis elle se saisit des amendements identiques I-CF34 de Mme Émilie Bonnivard et I-CF197 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Émilie Bonnivard. Le présent article comporte une disposition remplaçant le montant de 100 euros par le montant prévu à l’article 1965 L, soit 8 euros.

Cela signifie qu’un acompte de 8 euros peut être versé au contribuable pour la période allant de janvier à juillet, avant qu’une régularisation ait lieu au mois d’août de l’année d’imposition. Cela représente donc une avance d’environ 1 euro par mois pour le contribuable...

Je propose que nous nous interrogions sur le rapport coût-bénéfice en matière de charge administrative, donc de dépenses publiques, pour un remboursement équivalant à un euro par mois : est-ce bien raisonnable ?

Mme Marie-Christine Dalloz. À l’origine, le PLF prévoyait que l’acompte n’était pas versé lorsqu’il était inférieur à 100 euros, ce qui paraissait cohérent, car les montants concernés sont souvent importants, qu’il s’agisse de garde d’enfant, de personnes âgées ou de dons à des œuvres. En revanche, abaisser la mesure jusqu’à 8 euros d’acompte et prétendre conforter ainsi le pouvoir d’achat relève du pur affichage.

M. le Rapporteur général. C’est un acompte, et le système prévu par le Gouvernement est plus favorable que celui que vous décrivez. Mieux vaut donc maintenir le premier ; avis défavorable.

Mme Véronique Louwagie. On peut s’interroger sur le coût d’un dispositif de cette nature ainsi que sur le coût d’un remboursement de 8 euros – et, plus généralement, sur celui de l’ensemble du dispositif, que je commence à percevoir comme une usine à gaz.

Nous y reviendrons en séance, mais qu’il me soit permis de rappeler un amendement dont nous avons discuté ce soir, et qui visait à prendre en compte dans l’acompte et le taux l’ensemble des éléments, y compris les réductions et les crédits d’impôt. Ce serait apporter une vraie réponse, sans décalage de trésorerie, au regard notamment des difficultés évoquées par nos collègues d’outre-mer, et ce pour un coût administratif bien moindre.

Mme Émilie Bonnivard. J’insiste sur le faible rapport coût-bénéfice de la gestion administrative d’un tel système. Au moment où, dans un but de simplification, nous nous apprêtons à supprimer des taxes à faible rendement, nous créons un dispositif de remboursement, donc des charges administratives supplémentaires, pour 1 euro par mois !

M. Marc Le Fur. J’imagine le coût administratif et humain du dispositif lorsque nous serons confrontés aux trop-perçus. Le remboursement de la réduction d’impôt due au titre du placement d’enfant en crèche, par exemple, ne s’apprécie par rapport à la situation de 2018, mais de 2017. Le remboursement interviendra en février, or l’enfant aura grandi, il ne sera plus à la crèche.

Il s’agit tout de même de sommes assez élevées, et nous serons devant des situations très compliquées, pour l’administration comme pour les familles, lorsque ces dernières se verront réclamer le trop-perçu ; je vous souhaite bien du plaisir !

M. le Rapporteur général. Je précise que le seuil de 8 euros n’est pas spécifique au dispositif de l’acompte, c’est le seuil prévu dans toutes les dispositions du CGI ; c’est le droit commun en matière de dégrèvements, de restitutions et de créances fiscales. Si vous le souhaitez, vous pouvez déposer un amendement modifiant le seuil pour l’ensemble des procédures, mais cela sera moins favorable et il n’y a pas de nécessité à créer un seuil particulier pour le seul acompte.

Mme Véronique Louwagie. J’entends vos arguments, monsieur le Rapporteur général, mais nous proposons cet amendement parce que, dans un premier temps, c’est le seuil de 100 euros qui avait été retenu par le Gouvernement. Votre argument ne tient pas, à moins que ce qu’avait préalablement retenu le Gouvernement ne pèche par manque de logique.

La commission rejette les amendements I-CF34 et I-CF197.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1195 de Mme Cendra Motin.

Mme Cendra Motin. Cet amendement vise à porter de 25 000 à 27 000 euros par part de quotient familial le seuil permettant aux foyers soumis à un taux nul d’impôt sur le revenu depuis au moins deux ans en raison du bénéfice de réductions et crédits d’impôt de se voir appliquer directement un taux nul lors du prélèvement à la source.

M. le Rapporteur général. Je ne suis pas opposé à cette idée, mais je crains qu’à une date aussi proche de la mise en œuvre du prélèvement à la source, nous ne rencontrions des difficultés. Je vous propose de retirer votre amendement afin de revoir la question avec le ministre en séance publique.

L’amendement est retiré I-CF1195.

La commission se saisit de l’amendement I-CF37 de Mme Émilie Bonnivard.

Mme Émilie Bonnivard. Cet amendement traite du décalage d’une année du prélèvement à la source pour les salariés à domicile. Au-delà de la prévisible difficulté que rencontreront les particuliers employeurs, il s’agit d’alléger pour ces salariés les effets de la période transitoire, qui risque de ne pas être claire pour eux.

Ainsi, si le salarié à domicile a gagné davantage en 2019 qu’en 2018, il subira, en 2020, une régularisation – donc une somme supplémentaire à payer – venant s’ajouter au prélèvement à la source qu’il paiera à partir de 2020.

Le PLF 2019 indique que cette régularisation du solde restant à payer au titre des revenus de 2019 sera étalée sur une période allant de septembre 2020 à décembre 2021. Cela signifie, par exemple, que pour un solde restant à payer de 400 euros au titre des revenus de 2019, le salarié paiera 25 euros par mois pendant seize mois. Cette somme n’est pas négligeable pour un salarié modeste qui se retrouve engagé pendant quasiment un an et demi à procéder à ce versement.

Il y a donc lieu, pour faciliter le paiement du solde par le salarié subissant l’entrée en vigueur du prélèvement à la source, de lui permettre d’étaler le paiement de ce solde sur vingt-quatre mois ou de lui permettre, s’il le souhaite, de payer en une ou deux fois le complément de l’acompte versé.

M. le Rapporteur général. Dans la mesure où les conditions dans lesquelles cet étalement est proposé dans le PLF ne sont pas pleinement conforme à l’évaluation préalable, je proposerai moi-même un amendement reprenant les termes de cette dernière, et qui sera également plus favorable. Pour autant, prolonger ce dispositif jusqu’en 2022 me semble un peu lointain.

M. Marc Le Fur. Comment cela va-t-il se passer pour les personnes qui travaillent au domicile des particuliers ? Comme il n’y aura pas de prélèvement à la source par l’employeur, comment paieront-elles l’impôt pour 2019 ? Il avait un temps été envisagé qu’elles ne l’acquitteraient pas au titre de cette année. Finalement, il serait question qu’elles le fassent, mais de façon étalée. Comment expliquer aux gens qu’ils devront payer sur une année l’équivalent de deux impôts ?

Mme Émilie Bonnivard. Mon amendement prévoit que le contribuable puisse payer en une ou deux fois le complément de l’acompte versé, ce qui offre une plus grande souplesse.

M. le Rapporteur général. Je rappelle que seules les personnes soumises à l’impôt sur le revenu seront concernées soit le quart seulement de l’ensemble des salariés employés par des particuliers. De plus, un dispositif leur permettra de ne payer que les quatre derniers mois de 2019, de septembre à décembre, après quoi le paiement du solde pourra être étalé de septembre 2020 à décembre 2021.

M. Marc Le Fur. Il restera donc à ces personnes huit mois d’imposition au titre de l’année 2019 à régler en 2020, avec un reliquat en 2021. Prenez la situation d’une personne partant à la retraite dont les revenus baissent, et qui doit acquitter deux ans d’impôt en un peu plus d’un an : comment expliquerez-vous cela aux gens ?

La commission rejette l’amendement I-CF37.

Elle en vient à l’amendement I-CF1436 du Rapporteur général.

M. le Rapporteur général. Le solde de l’impôt dû au titre de 2019 sera recouvré selon les modalités de droit commun, mais le Gouvernement a prévu de permettre un étalement du paiement du solde, entre septembre 2020 et décembre 2021, lorsque celui-ci est supérieur à 300 euros et à la moitié du montant de l’impôt dû.

L’évaluation préalable indique que lorsque ces deux conditions ne sont pas réunies, « le contribuable aura toujours la possibilité » de demander à bénéficier de cet étalement exceptionnel.

Or, le texte, en l’état, ne le prévoit pas. Le présent amendement compète donc le dispositif sur ce point.

M. Marc Le Fur. Cette mesure porte-t-elle sur les revenus de l’année 2019, même si le paiement intervient en 2020 ou 2021, ou sur les revenus de ces deux années ?

En outre, les intéressés peuvent avoir d’autres revenus que ceux dont nous parlons... Tout cela sera très compliqué.

M. le président Éric Woerth. Monsieur le Rapporteur général, j’imagine que la mesure porte sur les revenus de l’année 2019.

M. le Rapporteur général. C’est bien cela : rien ne change ; ce qui évolue, c’est la façon dont l’impôt est acquitté. Le taux est calculé comme à l’accoutumée, ensuite il y a un étalement.

M. le président Éric Woerth. Un taux a été retenu pour l’année 2020, ensuite une somme est arrêtée pour cette même année, calculée sur la base de l’année précédente.

La commission adopte l’amendement I-CF1436 (amendement I-1568).

Elle est ensuite saisie des amendements identiques I-CF262 de M. Jean-Pierre Vigier, I-CF404 de M. Nicolas Forissier, I-CF537 de Mme Véronique Louwagie, I-CF565 de M. Marc Le Fur et I-CF948 de Mme Marie-Christine Dalloz.

M. Patrick Hetzel. Notre amendement vise à appliquer à la mise en œuvre du prélèvement à la source le principe du droit à l’erreur, promu notamment en matière fiscale par la loi du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance, dite « ESSOC ».

Il est ainsi proposé qu’à compter du 1er janvier 2019, et pour l’année suivante, les chefs d’entreprise qui emploient moins de vingt-et-un salariés ne soient pas redevables des pénalités prévues, en cas d’erreur commise de bonne foi.

On voit bien que les chefs d’entreprise sont confrontés à une usine à gaz. Ils ne doivent donc pas être pénalisés par surcroît alors qu’ils auront, de bonne foi, commis une erreur.

M. Marc Le Fur. Notre collègue Hetzel a parfaitement résumé la situation : les patrons de PME n’ont rien demandé et, du jour au lendemain, ils vont devenir collecteurs d’impôt. Ils seront confrontés à des difficultés considérables ; c’est pourquoi nous souhaitons qu’ils ne soient pas pénalisés lorsque, de bonne foi, ils commettront des erreurs dans cet exercice.

M. le président Éric Woerth. Collecteurs d’impôt, mais non rémunérés pour cette tâche...

Mme Marie-Christine Dalloz. C’est la troisième année consécutive que nous disons que ce prélèvement à la source, qui constitue un soi-disant outil de simplification, est d’une complexité extraordinaire. Nos entreprises, dont ce n’est pas la vocation, seront demain collectrices d’impôt de façon totalement bénévole, ce qui doit être souligné.

Nous considérons qu’une entreprise de moins de vingt-et-un salariés, qui ne dispose pas nécessairement d’un service des ressources humaines, devrait bénéficier d’une sorte de droit à l’erreur au cours des deux premières années d’entrée dans le dispositif.

M. le Rapporteur général. Par confession, je ne suis pas favorable aux indulgences... Mais j’en ai déjà beaucoup concédé pour la loi de finances rectificative pour 2017, qui prévoyait des sanctions exorbitantes du droit commun, que des amendements ont fait supprimer.

Par ailleurs, les vœux de Mme Dalloz sont déjà exaucés par la loi « ESSOC », qui a établi le principe de la bonne foi ; le Gouvernement a d’ailleurs fait observer qu’il sera appliqué dans le cadre du prélèvement à la source.

L’ensemble de ces dispositions répond donc aux attentes de ces amendements, c’est pourquoi mon avis est défavorable.

M. Jean-Paul Mattei. Il faut cesser de prétendre que ce texte est défavorable aux entreprises. Entrepreneur moi-même, je suis bien placé pour savoir que le prélèvement à la source ne pose aucun problème ; le taux est fixé par l’administration, et les entreprises paient déjà beaucoup de choses. Il ne s’agit ne s’agit que d’une petite obligation supplémentaire, qui est très légère.

M. Patrick Hetzel. Notre collègue Mattei devrait rencontrer nos chefs d’entreprise, car les choses sont plus compliquées qu’il ne le dit.

Si nous voulons donner des garanties aux chefs d’entreprise, quoi que le Rapporteur général ait pu dire, il serait préférable de les inscrire dans le CGI.

M. Stanislas Guerini. Le droit à l’erreur que nous avons institué est supplétif, ce qui signifie qu’il s’applique partout où des dispositions particulières n’ont pas été prises. En l’espèce, le droit à l’erreur s’appliquera au prélèvement à la source.

La commission rejette les amendements I-CF262, I-CF404, I-CF537, I-CF565 et I-CF948.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF1198 de Mme Cendra Motin.

Mme Cendra Motin. Il s’agit de demander à quelqu’un qui recourt aux services d’un prestataire de vérifier que celui-ci acquitte bien le prélèvement à la source pour ses salariés comme il le fait pour les charges sociales.

M. le Rapporteur général. Je m’interroge sur le lien de cette disposition avec la loi de finances... Par ailleurs, je ne saisis pas bien comment ce dispositif peut fonctionner. Il me semble préférable de retirer l’amendement afin d’en préciser la rédaction et de le représenter en séance.

L’amendement I-CF1198 est retiré.

La commission examine l’amendement I-CF1295 de M. Jean-Paul Dufrègne.

M. Jean-Paul Dufrègne. Les nombreuses réflexions que j’entends depuis que nous évoquons le prélèvement à la source achèvent de me persuader de la pertinence de l’amendement que je présente.

La mise en place au 1er janvier 2019 du prélèvement à la source va profondément transformer les habitudes des contribuables. Cette réforme, particulièrement complexe, suscite craintes et incompréhensions, comme le manque d’information et les difficultés à propos du choix du taux applicable. Pour prévenir toute difficulté, il y a lieu de mettre en œuvre un accompagnement renforcé.

Le présent amendement propose la mise en place d’une expérimentation limitée aux territoires des départements de l’Allier et de la Meuse pour une durée de trois ans. Elle porte sur la définition des conditions d’accueil du public susceptible de s’adresser aux maisons de services au public (MSAP) dans le cadre de la mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu et propose qu’une convention soit conclue entre ces MSAP et l’administration fiscale.

Car on entend beaucoup parler des suppressions de postes au sein de la direction générale des finances publiques (DGFiP), quelques-uns d’entre eux pourraient être relocalisés dans ces MSAP, et rendre ainsi de nombreux services aux citoyens.

M. le Rapporteur général. J’ai déjà eu l’occasion d’en appeler à la sagesse de la commission au sujet d’un amendement présenté par le groupe Les Républicains portant sur l’information relative au prélèvement à la source, et qui a été adopté.

Sur celui-ci, qui propose une expérimentation pour que les MSAP accompagnent les contribuables, ce que je considérerais d’ailleurs comme naturel de la part de toutes ces maisons, je m’en remets à la sagesse de la commission, et je me réserve par ailleurs le droit de le sous-amender en séance afin qu’il soit moins géographiquement ciblé, car il me semble que le rôle des MSAP doit être renforcé dans des départements ruraux où la population est très disséminée.

La commission adopte l’amendement I-CF1295 (amendement I-1569).

Puis elle adopte l’article 3 modifié.

*

* *

Après l’article 3

La commission est saisie de l’amendement I-CF201 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Marie-Christine Dalloz. J’entends les arguments de notre collègue Mattei en fin de discussion de l’article 3, mais l’audit réalisé par l’IGF sur les conditions de mise en œuvre du prélèvement à la source confirme les conclusions de l’étude commandée par la délégation du Sénat pour les entreprises. La mise en œuvre de la réforme représentera un poids supplémentaire pour les entreprises, et notamment sur les TPE-PME dont la fonction « paie » n’est pas toujours aussi externalisée ou industrialisée.

La question que posent ces mesures est celle de la notion de confidentialité, puisque l’administration va communiquer un taux, ainsi que de la complexité et la lourdeur administrative.

L’objet du prélèvement à la source est la notion du prélèvement de l’impôt contemporain. Cet amendement, qui en reprend toutes les dispositions, propose que le contribuable adresse à l’administration fiscale un relevé d’identité bancaire (RIB), le taux ayant été fixé, qui effectue alors un prélèvement mensuel sur le compte du contribuable.

M. le Rapporteur général. Cet amendement est identique au I-CF1174 de M. Coquerel que la commission a rejeté.

Il propose le « scénario dégradé », initialement étudié par le Gouvernement et la DGFiP, qui a finalement été écarté. Pour ces raisons, l’avis est défavorable.

M. Julien Aubert. Cet amendement pose deux très bonnes questions.

La première est celle de la limite entre le public et le privé : à qui appartient la fonction régalienne du prélèvement de l’impôt ? Pour ma part, je considère que c’est à l’État qu’il revient de le faire, singulièrement dans une société où les radars de contrôle de la vitesse sont désormais gérés par des entreprises privées. Il convient donc de s’interroger sur les missions qui reviennent à l’État ou non.

La seconde porte sur la contradiction qu’il y aurait à déléguer la perception de l’impôt à des entreprises privées pour devoir ensuite dépêcher des fonctionnaires de l’administration fiscale afin d’expliquer comment fonctionne l’usine à gaz. Autant conserver cette fonction à l’État, cela fera gagner le temps risquant d’être perdu à cause des dysfonctionnements.

M. le président Éric Woerth. Il me semble que c’est la quatrième fois que cet amendement est déposé depuis 2016, et je le trouve toujours aussi parfait...

La commission rejette l’amendement I-CF201.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF1 rectifié de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. À l’occasion de la présentation de cet amendement, je voudrais reposer la question de la fameuse année dite « blanche », qui ne l’est pas pleinement, car nous devrions payer des impôts sur les revenus dits « exceptionnels », « surérogatoires », etc.

Or nous sommes dans la plus grande incertitude, ce qui concerne beaucoup de gens ; les primes qu’un patron de PME alloue à ses collaborateurs sont-elles exceptionnelles et doivent-elles donner lieu à prélèvement de l’impôt, où bénéficieront-elles de l’année « blanche » ?

Tout cela, qui est fort peu clair, vaut pour l’ensemble des PME, mais aussi pour nous, mes chers collègues, en tant qu’employeurs. J’ai été confronté à cette question, car si nos salariés sont rémunérés par l’Assemblée nationale, c’est nous qui pouvons leur attribuer des primes. Je me suis donc posé la question de savoir quelle était la nature fiscale de ces primes : revenus « exceptionnels » ou non ? La loi ayant prévu un rescrit, qui a d’ailleurs pour origine un amendement que j’avais défendu, j’ai sollicité l’administration fiscale.

La réponse que j’ai donc communiquée à mes collègues est tout sauf claire. Alors que nous sommes en octobre, nous ignorons comment seront traitées ces primes au titre des revenus de cette année : seront-elles assimilées à des revenus exceptionnels ou non ? Cela sera fonction de multiples choses, dont les précédents, etc.

L’administration répond en fait qu’il n’y a pas de règle et que les situations seront examinées au cas par cas. Cela pose une difficulté à l’ensemble des entreprises, qui ne savent pas si les primes allouées au titre de l’année en cours seront ou non imposées.

J’aimerais donc obtenir des réponses plus claires que celles que j’ai obtenues jusqu’à présent.

M. le Rapporteur général. Le Bulletin officiel des finances publiques (BOFiP) du 4 juillet 2018 précise le sens des dispositions relatives aux revenus exceptionnels. L’administration fiscale se fonde sur la méthode dite du faisceau d’indices, afin d’éviter les effets d’aubaine. Je vous invite à vous y référer.

M. Marc Le Fur. Ce BOFiP doit faire plusieurs pages et est probablement illisible pour la plupart des employeurs. De surcroît, il est stipulé que chaque cas sera traité individuellement. Que va-t-il donc se passer pour les employeurs qui n’auront pas déclaré ces revenus en tant que revenus exceptionnels susceptibles d’être soumis à l’impôt, lorsque chaque particulier fera sa déclaration en mai prochain ?

M. le Rapporteur général. C’est le contribuable qui déclare ses revenus, pas l’employeur.

Mme Cendra Motin. Le Rapporteur général a raison. Quant à la réponse qu’attend M. Le Fur, je crois que je la lui avais donnée en juillet lors de la présentation du rapport d’information sur l’application des mesures fiscales.

La commission rejette l’amendement I-CF1.

*

* *

Article 4
Plafonnement de la réduction d’impôt sur le revenu
dans les départements d’outre-mer (DOM)

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article abaisse les plafonds de la réduction d’impôt sur le revenu dont bénéficient les contribuables domiciliés dans les départements d’outre-mer de 5 100 à 2 450 euros en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion et de 6 700 à 4 050 euros en Guyane et à Mayotte.

Dernières modifications législatives intervenues

Introduits par une loi du 21 décembre 1960 (1), les taux de la réduction d’impôt, qui s’élèvent respectivement à 30 % et 40 %, n’ont jamais évolué depuis.

La loi de finances pour 1980 (2) a limité le montant de l’avantage fiscal en instaurant deux plafonds applicables en Guadeloupe, Martinique et à La réunion, d’une part, et en Guyane, d’autre part.

Une ordonnance du 19 septembre 2013 (3) a étendu le bénéfice de la réduction d’impôt, telle que plafonnée en Guyane, à Mayotte, devenu un département en mars 2011.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

Cet article a été adopté par la commission sans modification.

(1) Loi n° 60-1368 du 21 décembre 1960 fixant les conditions d’application dans les DOM des dispositions de la loi n° 59-1472 du 28 décembre 1959 instituant un impôt annuel unique sur les revenus des personnes physiques, article 3.

(2) Loi n° 80-30 du 18 janvier 1980 de finances pour 1980, article 79.

(3) Ordonnance n° 2013-837 du 19 septembre 2013 relative à l’adaptation du code des douanes, du code général des impôts, du livre des procédures fiscales et d’autres dispositions législatives fiscales et douanières applicables à Mayotte, article 3.

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. LE DISPOSITIF EN VIGUEUR : UN AVANTAGE FISCAL POUR LES CONTRIBUABLES DOMICILIÉS OUTRE-MER

1. Un avantage fiscal au titre du développement économique

La réduction d’impôt en faveur des contribuables domiciliés dans certains territoires ultra-marins compte parmi les dispositifs visant à « aider certains espaces géographiques » (49).

En application du 3 du I de l’article 197 du CGI, les contribuables dont la résidence fiscale se situe en Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion, d’une part, et en Guyane et à Mayotte (50), d’autre part, bénéficient d’une réduction d’impôt sur le revenu s’élevant respectivement à 30 %, dans le premier cas et à 40 % dans le second. Ces taux, introduits dans la loi du 21 décembre 1960 (51), n’ont fait l’objet d’aucune modification depuis près de soixante ans.

Le montant de l’avantage fiscal est plafonné à 5 100 euros pour les contribuables en Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion et à 6 700 euros pour les contribuables domiciliés en Guyane et à Mayotte.

La réduction d’impôt, qui s’applique après prise en compte des effets du plafonnement du quotient familial mais avant l’application de la décote, n’entre pas dans le calcul du plafonnement global des avantages fiscaux prévu à l’article 200-0 A du CGI.

Le bénéfice de l’avantage fiscal est conditionné au fait que le contribuable ait, au 31 décembre de l’année d’imposition, sa résidence fiscale dans l’un des territoires ultra-marins concernés. En cas de changement au cours d’une année d’imposition, la condition de domiciliation s’apprécie, dans un sens favorable à l’outre-mer. En effet, lorsque le contribuable quitte l’outre-mer pour s’installer en métropole, la réduction d’impôt est appliquée au titre des revenus réalisés ou perçus pendant la période de domiciliation ultra-marine. Dans le cas inverse, lorsque le contribuable transfère son domicile vers un territoire ultra-marin, l’ensemble de ses revenus de l’année bénéficie de la réfaction du taux d’imposition.

Le dispositif en vigueur est le fruit des différents aménagements qui lui ont été apportés, s’agissant notamment de l’ampleur et du champ de l’avantage consenti, sans jamais en remettre en cause l’existence.

La loi de finances pour 1980 (52) a ainsi introduit un plafonnement applicable au montant de la réduction d’impôt. Fixé, à l’époque, à 18 000 francs pour la Guadeloupe, la Martinique et La Réunion et à 24 000 francs pour la Guyane, le plafond a évolué chaque année comme la limite supérieure de la dixième tranche de l’impôt sur le revenu jusqu’à ce que la loi de finances rectificative pour 1991 (53) mette fin à cette indexation.

Les plafonds applicables à cette date, 33 310 francs (soit 5 100 euros) dans le premier cas et 44 070 francs (soit 6 700 euros) dans le second n’ont, depuis, jamais été modifiés.

La loi de finances pour 1994 (54) a aménagé le dispositif en prévoyant que la réduction d’impôt est calculée après le plafonnement des effets du quotient familial, mais avant l’application de la décote. Elle a également recentré le dispositif sur les contribuables dont la résidence fiscale se situe dans un des territoires précédemment cités, mettant ainsi fin à l’avantage octroyé pour les revenus de source ultra-marine des contribuables qui n’y étaient pas domiciliés.

L’avantage fiscal qui résulte de l’application du 3 du I de l’article 197 du CGI s’analyse comme une mesure « classique » tenant compte des réalités économiques et sociales des territoires ultra-marins, lesquels demeurent plus fortement exposés au chômage et au creusement des inégalités. Le coût de la vie, structurellement plus élevé outre-mer, a des conséquences sur le pouvoir d’achat des ménages. C’est à ce titre que la réfaction d’impôt sur le revenu a été introduite.

Elle constitue également un moyen de renforcer l’attractivité des territoires ultra-marins en ce qu’elle peut constituer une incitation à la domiciliation fiscale de « cadres et techniciens nécessaires à leur développement » (55).

2. Une dépense fiscale connaissant une progression relativement linéaire

Selon l’évaluation préalable du présent article, les collectivités ultra-marines de l’article 73 de la Constitution comptent 1,155 million de foyers fiscaux. Seuls les foyers fiscaux imposables sont, par définition, concernés par la réduction d’impôt.

En 2016, la réduction d’impôt a bénéficié à 471 461 ménages, pour un coût total de 404,7 millions d’euros.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE FOYERS FISCAUX DOMICILIÉS OUTRE-MER
ET DE LA PART DES FOYERS FISCAUX IMPOSÉS ENTRE 2008 ET 2017

Domiciliation fiscale

Foyers fiscaux

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

(provi-soire)

Guadeloupe

Nombre

230 386

230 325

238 428

236 980

240 432

243 144

247 042

246 312

246 384

239 319

% imposés

23,2

25,0

25,5

27,0

28,0

27,1

23,7

22,3

22,8

23,0

Martinique

Nombre

233 288

231 461

237 013

233 210

235 489

238 214

237 558

238 145

235 731

225 155

% imposés

25,6

27,0

27,4

29,2

30,3

29,6

26,2

25,0

25,9

26,7

La Réunion

Nombre

429 514

435 180

449 071

448 755

458 078

468 201

478 291

486 008

491 942

485 254

% imposés

21,7

22,9

23,1

24,5

25,3

24,3

21,4

20,2

20,9

21,3

Guyane

Nombre

89 831

90 606

93 849

92 844

96 583

99 194

101 280

104 150

105 095

99 616

% imposés

24,4

25,8

25,9

27,4

27,5

27,3

23,8

22,2

22,8

23,7

Mayotte

Nombre

nc

nc

nc

69 680

69 564

68 840

67 879

59 478

% imposés

nc

nc

nc

5,8

8,9

9,4

11,1

13,4

Ensemble

Nombre

983 019

987 572

1 018 361

1 011 789

1 030 582

1 118 433

1 133 735

1 143 455

1 147 031

1 108 822

% imposés

23,2

24,6

24,9

26,4

27,3

25,1

22,4

21,2

21,9

22,6

Source : direction de la législation fiscale, états statistiques 1507M de l’imposition sur rôle des revenus de 2008 à 2016 en sixième émission, et 2017 en troisième émission (situation provisoire), hors impositions correctives.

L’évolution du nombre de bénéficiaires et donc de la dépense fiscale a connu une augmentation notable au moment où l’application du dispositif a été étendu à Mayotte.

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE FISCALE AU TITRE DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT EN FAVEUR DES CONTRIBUABLES DOMICILIÉS OUTRE-MER ENTRE 2000 ET 2009

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, sur la base des données disponibles dans les Évaluations des voies et moyens.

Le graphique ci-dessus illustre la progression de la dépense fiscale entre 2000 et 2008. Selon le rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de juin 2011 (56) : sur la période 2000-2009 ; le taux de croissance annuelle moyen de la dépense fiscale s’élève à 4,4 % et croît, sur la période, de manière linéaire de 10,5 millions d’euros par an en moyenne.

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE FISCALE AU TITRE DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT EN FAVEUR DES CONTRIBUABLES DOMICILIÉS OUTRE-MER ENTRE 2010 ET 2017

Année

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Nombre de bénéficiaires

476 000

492 900

495 000

515 000

548 685

456 887

471 761

449 304

Dépense fiscale

(en millions d’euros)

290

295

290

325

372

384

405

402

Source : Évaluations des voies et moyens.

Sur la période 2010-2017, la dépense fiscale croît à un rythme légèrement supérieur (en moyenne près de 5 %) et, de manière linéaire, de 19 millions d’euros en moyenne. Les comparaisons entre les deux séries de données doivent toutefois être opérées avec prudence, compte tenu de l’extension du champ du dispositif associé à la départementalisation de Mayotte, dont les effets sont perceptibles à compter de 2014 (57).

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES ET DU COÛT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT SUR LE REVENU AU TITRE DE LA DOMICILIATION OUTRE-MER (2006-2016)

Source : commission des finances, sur la base des données disponibles dans les Évaluations des voies et moyens.

Sur les dix dernières années, 440 000 foyers fiscaux en moyenne ont bénéficié du dispositif. Le coût moyen de la dépense fiscale sur la période 2006-2017 s’élève à 315 millions d’euros.

B. UN DISPOSITIF QUI BÉNÉFICIE PRINCIPALEMENT AUX CONTRIBUABLES LES PLUS AISÉS

1. Un avantage fiscal dont le bénéfice est concentré

L’évaluation du dispositif met en exergue une forte concentration de l’avantage fiscal, au profit des ménages aux revenus les plus élevés. Le comité des dépenses fiscales et des niches sociales, dans son rapport de juin 2011 précité, indique ainsi que, pour l’imposition des revenus de 2008, 68 % de l’avantage fiscal revient aux 10 % des foyers fiscaux dont les revenus sont les plus élevés.

Selon l’IGF (58), 86 % de l’avantage fiscal bénéficie à des contribuables situés dans les deux derniers déciles de RFR des départements d’outre-mer.

RÉPARTITION PAR DÉCILES DE RFR DE L’ENSEMBLE DES FOYERS FISCAUX DOMICILIÉS DANS LES DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D’OUTRE-MER

(données de 2015)

Borne inférieure de RFR

(en euros)

Borne supérieure de RFR

(en euros)

Nombre de bénéficiaires fiscalement domiciliés dans les DOM

Nombre de foyers fiscaux bénéficiaires effectifs d’un allégement d’impôt

Allégement d’impôt résultant de l’abattement

(en millions d’euros)

0

0

115 145

   

0

0

115 145

   

0

2 401

115 145

   

2 401

6 309

115 145

   

6 309

10 359

115 145

   

10 359

14 687

115 145

245

ε

14 687

19 775

115 145

58 338

24,9

19 775

27 315

115 145

66 259

43,1

27 315

41 954

115 145

88 238

85,2

41 954

 

115 145

104 502

251,5

TOTAL

1 151 448

317 582

404,7

Source : direction de la législation fiscale.

Le tableau ci-dessus illustre la concentration de l’avantage fiscal : au titre des revenus de l’année 2015, 83 % du montant de l’allégement d’impôt bénéficient aux foyers fiscaux des neuvième et dixième déciles et 60 % (soit 251,5 millions d’euros) aux seuls foyers fiscaux appartenant au dixième décile.

Constatant l’éloignement, voire la contradiction, entre les objectifs du dispositif et ses effets, le comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales avait jugé la dépense fiscale « inefficace et inefficiente » (cotation « 0 »). À titre d’illustration, l’IGF estime que l’impact du dispositif « sur l’attractivité des DOM n’est pas avéré ».

Complétant ce constat, il est indiqué, dans l’évaluation préalable du présent article, qu’au titre des revenus de l’année 2016, le plafonnement « ne concerne qu’une part infime des contribuables bénéficiaires » : seuls 2,1 % des contribuables bénéficiaires du dispositif en 2017 atteignaient les plafonds du 3 du I de l’article 197 du CGI.

Relativement élevés, ces plafonds limitent donc de facto la progressivité de l’impôt, élément d’autant plus regrettable que les inégalités de revenus sont, structurellement plus marquées dans les territoires ultra-marins qu’en métropole.

2. Une mesure annoncée dans le Livre bleu des outre-mer

Régulièrement dénoncé (59) et récemment encore dans le Livre bleu des outre-mer publié en juillet 2018, le caractère inégalitaire du dispositif plaide pour que des aménagements y soient apportés.

Annoncée en juillet 2018, la réduction des plafonds de la réduction d’impôt, à laquelle procède le présent article, devrait permettre de recentrer la dépense fiscale sur les foyers les moins aisés et participer ainsi d’une plus grande équité du dispositif entre les contribuables domiciliés outre-mer.

Les économies ainsi réalisées devraient être mobilisées pour abonder le fonds exceptionnel d’investissement (FEI), visant notamment à promouvoir la convergence et la transformation des outre-mer.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UN ABAISSEMENT DES PLAFONDS DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT SUR LE REVENU

Le présent article prévoit (A du I) d’abaisser de 2 650 euros les plafonds de la réduction d’impôt sur le revenu dont bénéficient, en application du 3 de l’article 197 du CGI, les contribuables domiciliés dans les départements d’outre-mer.

Il est ainsi proposé de fixer la limite de la réduction d’impôt à :

– 2 450 euros pour les contribuables domiciliés en Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion, soit une réduction de 52 % ;

– 4 050 euros pour les contribuables domiciliés en Guyane et à Mayotte ; soit une réduction de près de 40 %.

Ces plafonds s’appliqueront à compter de l’imposition des revenus de l’année 2018.

PREMIER REVENU IMPOSABLE À PARTIR DUQUEL LE PLAFONNEMENT EST APPLICABLE

(Dispositif proposé)

(en euros)

Revenu

Guadeloupe, Martinique, La Réunion

Plafond de 2 450 euros

Guyane, Mayotte

Plafond de 4 050 euros

Premier revenu déclaré imposable

51 728

59 980

Soit revenu mensuel

4 311

4 915

Source : évaluation préalable.

SEUILS DE REVENUS ANNUELS DÉCLARÉS À PARTIR DESQUELS UN MÉNAGE SERA CONCERNÉ PAR L’ABAISSEMENT DU PLAFOND DE L’AVANTAGE FISCAL

(en euros)

Composition du ménage

Guadeloupe, Martinique,
La Réunion

Guyane, Mayotte

Célibataire

> 51 700

> 59 000

Couple

> 73 200

> 80 400

Couple avec un enfant

> 78 900

> 86 200

Couple avec deux enfants

> 84 700

> 91 900

Couple avec trois enfants

> 96 200

> 103 400

Couple avec quatre enfants

> 107 700

> 114 900

Source : ministère des outre-mer.

MONTANT D’IMPÔT SUPPLÉMENTAIRE ACQUITTÉ PAR LES CONTRIBUABLES CONCERNÉS PAR L’ABAISSEMENT DES PLAFONDS EN GUADELOUPE, À LA MARTINIQUE ET À LA RÉUNION EN FONCTION DES SEUILS DE REVENUS ANNUELS DÉCLARÉS

(en euros)

Composition du ménage

= 0 €

Entre 0 et 1 500 €

Entre 1500 et 2650 €

= 2650

Célibataire

< 51 700

Entre 51 700 et 70 000 

Entre 70 000 et 84 000 

> 85 000

Couple

< 73 200 

Entre 73 200 et 90 000 

Entre 90 000 et 105 000 

> 105 000

Couple avec un enfant

< 78 900 

Entre 78 900 et 95 000 

Entre 95 000 et 110 000 

> 110 000

Couple avec deux enfants

< 84 700 

Entre 84 700 et 108 000 

Entre 108 000 et 117 000

> 117 000

Couple avec trois enfants

< 96 200 

Entre 96 200 et 113 000 

Entre 113 000 et 130 000

> 130 000

Couple avec quatre enfants

< 107 700 

Entre 107 700 et 124 500 

Entre 124 500 et 140 000

> 140 000

Source : ministère des outre-mer.

MONTANT D’IMPÔT SUPPLÉMENTAIRE ACQUITTÉ PAR LES CONTRIBUABLES CONCERNÉS PAR L’ABAISSEMENT DES PLAFONDS EN GUYANE ET À MAYOTTE EN FONCTION DES SEUILS DE REVENUS ANNUELS DÉCLARÉS

(en euros)

Composition du ménage

= 0 €

Entre 0 et 1 500 €

Entre 1500 et 2650 €

= 2650 €

Célibataire

< 59 000

Entre 59 000 et 72 000 

Entre 72 000 et 82 500 

> 82 500

Couple

< 80 400

Entre 80 400 et 93 500 

Entre 93 500 et 105 000

> 105 000

Couple avec un enfant

< 86 200

Entre 86 200 et 99 000 

Entre 99 000 et 110 000

> 110 000

Couple avec deux enfants

< 91 900

Entre 91 900 et 105 000

Entre 105 000 et 116 000

> 116 000

Couple avec trois enfants

< 103 400

Entre 103 400 et 116 000

Entre 116 000 et 128 000

> 128 000

Couple avec quatre enfants

< 114 900

Entre 114 900 et 127 000

Entre 127 000 et 138 000

> 138 000

Source : ministère des outre-mer.

B. UN AJUSTEMENT DES GRILLES DU TAUX PAR DÉFAUT DU PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE APPLICABLES OUTRE-MER

Les grilles de taux par défaut applicables dans le cadre du prélèvement à la source ont été élaborées à partir du barème progressif de l’impôt sur le revenu pour une part de quotient familial, en intégrant les effets de la décote et de la réduction d’impôt prévue au b du 4 du I de l’article 197 du CGI (60). Afin de tenir compte des avantages octroyés aux contribuables domiciliés outre-mer, des grilles spécifiques ont été établies : elles intègrent les effets des réductions de 30 % et de 40 %.

Pour tenir compte des modifications apportées aux plafonds par le A du I du présent article, ce dernier prévoit (B du I) d’ajuster les grilles de taux par défaut applicables dans le cadre du prélèvement à la source, dans sa rédaction résultant de l’article 2 du présent PLF.

Ces modifications s’appliqueront aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2019.

GRILLES DU TAUX PAR DÉFAUT APPLICABLES
AUX CONTRIBUABLES DOMICILIÉS OUTRE-MER

Dispositif proposé

Base mensuelle de prélèvement (en euros)

Contribuables domiciliés
en Guadeloupe, à La Réunion
et en Martinique

Contribuables domiciliés en Guyane
et à Mayotte

Taux proportionnel

Tranches de revenus non affectées par l’abaissement du plafond de la réfaction d’impôt

Tranches de revenus non affectées par l’abaissement du plafond de la réfaction d’impôt

0 % à 9 %

Supérieure ou égale à 3 696 € et inférieure à 4 365 €

Supérieure ou égale à 4 495 € et inférieure ou égale à 5 210 €

10,5 %

Supérieure ou égale à 4 365 € et inférieure à 4 910 €

Supérieure ou égale à 5 210 € et inférieure à 5 860 €

12 %

Supérieure ou égale à 4 910 € et inférieure à 5 730 €

Supérieure ou égale à 5 860 € et inférieure à 6 830 €

14 %

Supérieure ou égale à 5 730 € et inférieure à 6 855 €

Supérieure ou égale à 6 830 € et inférieure à 7 520 €

16 %

Supérieure ou égale à 6 855 € et inférieure à 7 620 €

Supérieure ou égale à 7 520 € et inférieure à 8 360 €

18 %

Supérieure ou égale à 7 620 € et inférieure à 9 070 €

Supérieure ou égale à 8 360 € et inférieure à 10 050 €

20 %

Supérieure ou égale à 9 070 € et inférieure à 11 945 €

Supérieure ou égale à 10 050 € et inférieure à 12 830 €

24 %

Supérieure ou égale à 11 945 € et inférieure à 16 230 €

Supérieure ou égale à 12 830 € et inférieure à 17 150 €

28 %

Supérieure ou égale à 16 230 € et inférieure à 24 770 €

Supérieure ou égale à 17 150 € et inférieure à 26 180 €

33 %

Supérieure ou égale à 24 770 € et inférieure à 52 300 €

Supérieure ou égale à 26 180 € et inférieure à 55 260 €

38 %

Supérieure ou égale à 52 300 €

Supérieure ou égale à 55 260 €

43 %

Source : commission des finances, sur la base des données de l’évaluation préalable.

C. L’IMPACT BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIQUE

1. Aucun impact pour 287 000 foyers fiscaux

Le présent article s’inscrit dans le cadre de la réduction des dépenses fiscales pas ou peu efficaces, engagée par le Gouvernement, qui se manifeste dans plusieurs autres articles du présent PLF (61).

Selon les éléments fournis dans l’évaluation préalable du présent article, l’abaissement des plafonds de la réfaction d’impôt sur le revenu devrait concerner environ 50 000 foyers fiscaux ; ce qui représente 4,34 % des foyers fiscaux domiciliés dans les collectivités concernées par le dispositif. Pour ces contribuables, la charge fiscale augmentera en moyenne de 1 534 euros.

Pour 287 000 foyers fiscaux imposables domiciliés outre-mer, le présent article n’aura « aucun impact » (62).

L’encadré ci-dessous reproduit les exemples donnés dans l’évaluation préalable pour illustrer les effets de l’abaissement des plafonds. Il est fait application du barème tel qu’il résulte de l’article 2 du présent PLF.

Exemple 1. Soit un contribuable célibataire sans enfant domicilié en Guadeloupe dont le salaire net imposable est de 20 000 euros.

Après imputation de la réduction d’impôt de 338 euros, de la décote et de la réduction d’impôt sous conditions de revenus, l’impôt dû s’élève à 145 euros.

La réforme ne change rien puisque le plafond de 2 450 euros n’est pas atteint.

Exemple 2. Soit un couple marié, sans enfant, domicilié à La Réunion et dont le salaire net imposable est de 100 000 euros.

En l’état du droit, le couple est redevable d’un impôt de 10 783 euros (15 404 euros avant la réfaction et une réduction d’impôt de 4 621 euros).

Avec l’abaissement du plafond à 2 450 euros, l’impôt dû s’élève à 12 594 euros : 15 404 – (30 % × 15 404 plafonné à 2 450).

La réforme augmente la charge fiscale du couple de 2 171 euros.

2. Un gain budgétaire de l’ordre de 70 millions d’euros par an

Le gain de la mesure, pour le budget de l’État, est estimé à 70 millions d’euros par an. Toutefois, compte tenu de la mise en œuvre du prélèvement à la source au 1er janvier 2019, l’impact budgétaire sur les années 2019 et 2020 est estimé à 23 millions d’euros dans le premier cas et à 117 millions d’euros dans le second cas.

CHRONIQUE DU GAIN BUDGÉTAIRE ASSOCIÉ À L’ABAISSEMENT DES PLAFONDS DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT EN FAVEUR DES CONTRIBUABLES DOMICILIÉS OUTRE-MER

Années budgétaires

2019

2020

2021

Gain budgétaire

(en millions d’euros)

70 × 4/12 = 23

70 × 20/12 = 117

70

Source : évaluation préalable du présent article.

Ces estimations différentes pour les années 2019 et 2020 s’expliquent par les modalités de calcul du taux du prélèvement à la source dont la mise à jour intervient après chaque campagne de déclaration des revenus. Les revenus pris en compte dans le calcul du taux sont ainsi les derniers connus, soit, entre janvier et août (huit douzièmes de l’année), ceux de l’année N – 2 et, entre septembre et décembre (quatre douzièmes de l’année), ceux de l’année N – 1.

*

* *

La commission est saisie des amendements de suppression I-CF27 de M. Max Mathiasin, I-CF28 de M. Mansour Kamardine, I-CF204 de Mme Marie-Christine Dalloz, I-CF625 de Mme Nadia Ramassamy, I-CF667 de Mme Huguette Bello, I-CF1126 de Mme Hélène Vainqueur-Christophe, I-CF1233 de M. Jean-Hugues Ratenon, et I-CF1298 de M. Serge Letchimy.

M. Max Mathiasin. Notre amendement vise à supprimer la mesure de diminution drastique du plafond de l’abattement fiscal, créé en 1960 pour atténuer les effets des disparités sociales entre les outre-mer et la France hexagonale, applicable aux contribuables domiciliés en Guadeloupe, à la Martinique, à La Réunion, en Guyane et à Mayotte.

Dans le présent PLF, le Gouvernement avance que seuls 4 % des foyers fiscaux seraient visés par la baisse du plafond et que la mesure devrait rapporter 70 millions d’euros par an pendant quatre ans. Or, dans le Livre bleu issu des Assises des outre-mer, le pourcentage annoncé était de 20 % des foyers fiscaux. Nous ne connaissons pas donc aujourd’hui le nombre de foyers fiscaux touchés par cette mesure, dont nous estimons qu’elle va directement entraîner un ralentissement de la consommation, laquelle est pourtant le moteur essentiel de l’économie ultra-marine.

Vous expliquez qu’il s’agit d’affecter des revenus à ces collectivités en situation difficile, mais il s’agit de revenus qui sont déjà dans l’économie. C’est la raison pour laquelle, je demande le maintien de l’abattement, tel qu’il a été conçu et qu’il existe toujours actuellement. Les inégalités entre les outre-mer et la France hexagonale ne doivent pas s’accentuer.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’article 4 opère une véritable coupe sombre dans l’économie des territoires ultra-marins. En effet, les mesures fiscales qu’il met en place vont fortement toucher les classes moyennes en pénalisant leur pouvoir d’achat.

Mme Nadia Ramassamy. Par mesure d’équité territoriale et pour compenser le coût de la vie dans les départements d’outre-mer, bien plus important qu’en métropole, les Ultramarins bénéficiaient d’une réduction d’impôt sur le revenu, de 30 % avec un plafond de 5 100 euros en Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion, et de 40 % avec un plafond de 6 700 euros en Guyane et à Mayotte.

En effet, en raison de l’éloignement géographique des sites de production, de la faiblesse de l’industrie locale, de l’absence d’économies d’échelle et de l’octroi de mer qui s’ajoute à la TVA, les produits sont souvent deux à trois fois plus chers que dans l’Hexagone.

L’article 4 diminue de 2 650 euros les plafonds de ces abattements, respectivement ramenés à 2 450 et 4 050 euros. Il s’agit de financer le fonds mis en place par le Livre bleu des outre-mer. Or cette mesure est totalement contreproductive, car on ne peut pas aider les territoires ultra-marins en grevant leur pouvoir d’achat, a fortiori quand leur économie repose essentiellement sur la consommation des ménages, eu égard à la faible production des biens manufacturés. En pénalisant les classes moyennes, la diminution des plafonds va fragiliser les entreprises locales. C’est la raison pour laquelle nous demandons la suppression de cet article.

M. Jean-Paul Dufrègne. Le Gouvernement propose ici de supprimer un abattement fiscal qui existe depuis 1960 dans les outre-mer. Cette mesure, censée toucher les contribuables les plus aisés, doit lui permettre de récupérer des moyens budgétaires non négligeables – 70 millions d’euros – par lesquels il entend faire financer par les outre-mer eux-mêmes leur propre développement.

Par ailleurs, le risque est grand de voir les lois de finances successives jouer sur ces différents plafonds et parvenir ainsi à l’objectif visé, à savoir la suppression totale de cet abattement. Cette réforme fait l’unanimité contre elle dans tous les outre-mer.

Mme Hélène Vainqueur-Christophe. En abaissant le plafond de la réduction d’impôt applicable aux contribuables ultra-marins, le Gouvernement entend faire financer par ces derniers le rattrapage de leur retard économique, en substituant à la solidarité nationale une solidarité strictement ultra-marine. Il va même plus loin, puisque les collectivités d’outre-mer (COM) ne sont pas concernées par cette mesure mais bénéficient quand même du fonds exceptionnel d’investissement.

Le budget de l’outre-mer s’élève à 27 millions d’euros en autorisations d’engagement, qui doivent les plans État-régions et les contrats de développement des COM, soit 8,8 millions d’euros pour les départements d’outre-mer (DOM) et 18,2 millions pour les COM, en partie financés par les DOM. C’est particulièrement injuste.

Je voudrais par ailleurs faire remarquer que le contribuable guadeloupéen, qui, en 2018, passait dans la tranche à 14 % à partir de 5 587 euros de revenu imposable, y entrera en 2019 à partir de 4 910 euros, soit 700 euros de moins, alors que si le Gouvernement avait fait évoluer les tranches comme dans l’Hexagone, il y serait entré à partir de 5 733 euros.

Par ailleurs, pour minimiser la portée de cette mesure, on nous parle de 4 % des foyers concernés. Or les documents budgétaires font état de 48 000 foyers sur 450 000, soit plus de 10 %. Pourrons-nous donc avoir, d’ici la séance, le détail, décile par décile, du nombre de foyers perdants ?

M. Serge Letchimy. Monsieur le Rapporteur général, mesdames et messieurs les élus de La République en Marche, avec cette mesure, le Gouvernement réussit l’exploit d’augmenter de 10 % les impôts auxquels sont assujetties les populations d’outre-mer, et on ne parle pas ici de 50 000 foyers fiscaux mais de 150 000, ce qui est considérable !

En second lieu, vous humiliez ainsi ces populations, en faisant croire que nous sommes des assistés bénéficiant d’abattements indus. Tout ça parce que vous n’avez pas compris que ces abattements ont été mis en place pour compenser des écarts de prix entre l’Hexagone et l’outre-mer qui, dans les années 1960, étaient de l’ordre de 40 %. Ce n’est guère différent aujourd’hui, puisque le prix des denrées alimentaires est de 38 % supérieur outre-mer.

Avec la mesure que vous proposez, un couple dont le revenu fiscal annuel est de 55 000 euros paiera 2 400 euros d’impôts en plus, une famille âgée, 850 euros de plus, tout comme un couple avec enfants.

J’ignore comment vous pouvez prétendre que cette mesure entend remédier à une rupture d’égalité. L’article 73 de la Constitution indique très clairement en effet que des situations différentes peuvent justifier des traitements différents. Cela justifie l’abattement pour les outre-mer, et vous n’avez pas à faire croire que tous les Français sont sur un pied d’égalité, compte tenu du sous-développement de nos territoires.

C’est la raison pour laquelle nous demandons la suppression de cet article.

Mme Sabine Rubin. Mon collègue Jean-Hugues Ratenon souhaite également la suppression de cet article. La France insoumise s’inquiète en effet de la santé de l’économie ultra-marine, qui ne peut pas se permettre de perdre 70 millions d’euros pour abonder un fonds dont on ne connaît pas la répartition par territoire et dont on ne sait s’il sera véritablement efficace.

M. le Rapporteur général. Je tiens à rappeler plusieurs éléments, car j’ai bien compris que l’article 4 suscitait une certaine émotion, à laquelle je suis sensible. Je voudrais donc dissiper les malentendus dont la presse a pu se faire l’écho et que je retrouve dans vos propos ce soir.

Il faut distinguer, d’une part, la politique ultra-marine et les instruments que nous consacrons aux outre-mer et sur lesquels je suis persuadé que nous devons encore beaucoup progresser pour aider des populations qui vivent dans des conditions tout simplement indignes, et, d’autre part, ce qui nous occupe ici, c’est-à-dire les aménagements spécifiques de la mécanique de l’impôt sur le revenu dans les départements et les régions d’outre-mer, qui sont l’unique objet de l’article 4.

Il s’agit d’une réforme d’un avantage fiscal qui concernera 4,34 % des foyers fiscaux d’outre-mer, soit les contribuables ultra-marins dont les revenus sont les plus élevés. Les seuils de revenus annuels déclarés à partir desquels un ménage sera touché s’établissent ainsi : 51 700 euros pour une personne seule à la Martinique, en Guadeloupe, et à La Réunion, et 59 000 euros à Mayotte et en Guyane ; 73 200 euros pour un couple à la Martinique, en Guadeloupe, et à La Réunion, 80 400 euros en Guyane et à Mayotte ; enfin, pour un couple avec quatre enfants, les seuils s’établissent respectivement à 107 700 euros et à 114 900 euros. Il s’agit donc des contribuables situés dans les déciles, voire les centiles les plus élevés, sachant en outre que les sommes ainsi récupérées sont destinées à un fonds d’investissement, dont les outre-mer ont grandement besoin et qui repose sur le principe de la solidarité nationale et entre les outre-mer. Il me semble donc que nous parlons de seuils qui justifient pleinement une telle mesure. C’est pourquoi je suis défavorable à ces amendements.

M. Olivier Serva. Il est assez inhabituel qu’une mesure soit défavorablement accueillie sur l’ensemble des bancs de notre commission. Il doit donc y avoir une raison à cela, et je reprendrai pour l’expliquer ce que disait Nelson Mandela : « Ce que vous faites pour moi sans moi, vous le faites contre moi. »

Il existe d’autres manières d’abonder le fonds exceptionnel d’investissement destiné aux outre-mer. On pourrait notamment l’alimenter à partir des indemnités d’éloignement versées aux fonctionnaires hexagonaux mutés en outre-mer, dont la Cour des comptes a évalué le montant total à 540 millions d’euros.

Je demande donc à la commission d’agir avec la plus grande prudence et de tenir compte des spécificités de l’outre-mer, malgré la perception assez lointaine que certains ont de nos territoires.

M. Serge Letchimy. Monsieur le Rapporteur général, je ne m’attendais pas de votre part à cette réponse de technocrate. Vous prétendez que seuls 4,5 % de foyers fiscaux sont concernés, mais l’outre-mer compte 1,113 million de foyers fiscaux sur lesquels seuls 244 000 foyers paient l’impôt : les contribuables concernés ne sont donc pas 4,5 % mais 20 % !

Or nous parlons de territoires où les chômeurs et ceux qui vivent en dessous du seuil de pauvreté sont deux fois plus nombreux que la moyenne nationale et où le PIB est inférieur de 30 %.

Ne dites donc pas aux populations d’outre-mer qu’elles n’ont qu’à alimenter elles-mêmes leur fonds d’investissement, a fortiori si vous ne leur donnez pas la garantie que les ressources ponctionnées seront restituées aux territoires dans lesquelles elles ont été prélevées.

Si vous n’acceptez pas de changer le modèle économique de l’outre-mer pour rétablir une véritable démocratie économique, d’ici deux ou trois ans, ces investissements, que vous allez transformer en subventions, auront fondu de 70 millions à 10 millions d’euros, car vous aurez trouvé une raison quelconque pour supprimer ces fonds. C’est inacceptable ! Je donne donc un conseil aux députés de La République en Marche : écoutez M. Serva et ne traitez pas les Ultramarins comme vous avez traité les retraités, sinon cela va vous revenir en boomerang, avec des conséquences politiques que vous aurez du mal à assumer.

Mme Ericka Bareigts. Monsieur le Rapporteur général, je suis choquée de vous entendre en appeler à la solidarité entre les outre-mer. Et la solidarité nationale ? Savez-vous de quoi nous parlons ? Nous parlons de la construction d’écoles, de réseaux d’eau et d’électricité, nous parlons d’infrastructures de base, qui font défaut dans certains territoires de la République. Et ce que le Gouvernement propose, c’est de réaffecter les sommes obtenues dans un fonds exceptionnel d’investissement, dont on nous annonce qu’il va augmenter de plus de 175 %. Mais il y a deux problèmes : le premier, c’est que les 40 millions d’euros de ce fonds, qui existe déjà, ne sont pas mobilisés dans leur totalité, car les collectivités n’ont pas les moyens d’effectuer les études et de passer les marchés publics nécessaires ; le second, c’est que la solidarité nationale doit fonctionner, et qu’il n’y a aucune raison que les territoires les plus pauvres financent eux-mêmes les écoles de leurs enfants.

Il est scandaleux d’avoir entendu ce que nous avons entendu ce soir, monsieur le Rapporteur général, je le dis très clairement !

M. le président Éric Woerth. S’il vous plaît, pas d’applaudissements, nous sommes en commission, pas en séance publique !

Mme Amélie de Montchalin. En 1960, l’abattement dont nous parlons a été créé pour faciliter l’accommodation des territoires d’outre-mer – devenus départements en 1946 – au paiement de l’impôt sur le revenu. Cela n’avait rien à voir avec un rééquilibrage du niveau de vie.

M. Serge Letchimy. C’est faux !

Mme Amélie de Montchalin. Cet abattement spécial avait vocation à accompagner la montée en charge de l’impôt. Depuis 1960, ce taux n’a pas été modifié, et depuis vingt ans, tous les ministres chargés des outre-mer ont voulu le réviser.

Mme Ericka Bareigts. Pas moi !

Mme Amélie de Montchalin. Jusqu’à l’arrivée de Mme Girardin, aucun d’entre eux cependant n’avait réussi ce qu’a permis le Livre bleu, à savoir que l’intégralité des sommes obtenues grâce à cette réforme fiscale soit réinvestie en totalité dans les outre-mer. Aujourd’hui, pas un euro de ces fonds n’ira au budget général et ils seront intégralement consacrés aux investissements outre-mer.

Quant à la question de l’efficacité de ce fonds d’investissement soulevée par Mme Bareigts, elle confirme l’utilité du Livre bleu, qui doit permettre d’analyser les besoins, de lister les projets urgents et de les budgéter, de construire des écoles, des centres de soins, des réseaux d’eau, puis d’apporter des fonds propres aux entreprises, afin de soutenir le développement économique. Il s’agit de sortir d’une logique de subventions individuelles pour entrer dans une dynamique d’investissement collectif.

M. François Pupponi. Je suis très étonné de ce que j’entends. Lorsqu’on décide de réformer un dispositif, ce n’est pas pour faire payer les plus riches, mais parce qu’on a identifié qu’il ne fonctionnait pas.

Par ailleurs, vous avez vous-même reconnu, monsieur le Rapporteur général, qu’il y avait en outre-mer des inégalités criantes. Si c’est le cas, que le Gouvernement nous propose un plan global pour réduire ces inégalités, quitte à prendre les mesures fiscales que vous proposez, si elles démontrent leur efficacité. Or vous commencez par supprimer une mesure qui a fait la preuve de son utilité, en nous disant que vous vous occuperez du reste après. Il y a un moment où vous devez finir par écouter ceux qui, sur l’ensemble de ces bancs, vous disent que vous faites une erreur. Vous allez créer des problèmes pour 70 millions d’euros, plutôt que de proposer un plan global pour les outre-mer, dans le cadre duquel nous sommes prêts à discuter de toutes les mesures. Pourquoi commencer par supprimer quelque chose qui fonctionne a priori ?

M. Mohamed Laqhila. Mes collègues ont tout dit sur les difficultés que rencontre l’outre-mer, où la vie est beaucoup plus chère. N’oublions pas le principe de continuité territoriale. Nous devons aider la Guadeloupe, la Martinique, La Réunion et surtout la Guyane et Mayotte, qui connaissent des difficultés plus grandes encore. Je soutiendrai donc ces amendements de suppression.

M. Max Mathiasin. Je viens d’entendre Mme de Montchalin parler d’éléments qu’elle ne connaît pas. J’aimerais donc qu’elle se rende dans les outre-mer, ou qu’elle révise ses connaissances.

En Guadeloupe, où je suis né, le seuil de pauvreté s’établit à 600 euros, sur la base des revenus locaux ; en métropole, il est de 1 100 euros. Lorsqu’un Guadeloupéen veut se faire soigner, il doit avoir accumulé une épargne de précaution, car l’hôpital de Guadeloupe a brûlé, et il lui faut se rendre en Martinique où dans l’Hexagone. Un Guadeloupéen qui veut faire des études supérieures doit aller à Paris, Bordeaux, Marseille ou ailleurs. S’il veut voir sa famille, il doit retourner aux Antilles.

En tant que parlementaire, je gagne la même chose que vous. Je suis donc classé parmi les riches, dans un département où l’activité est réduite et où il n’y a pas vraiment de riches. Il est donc clair que, par rapport aux 25 % de chômeurs qui ne gagnent rien, il s’agit d’une inégalité flagrante. Mais il n’est pas suffisant de s’arrêter aux inégalités entre Ultramarins, car je considère que mon argent, en circulant dans l’économie, soutient l’activité. Car, je le rappelle, ce sont les ménages qui, à travers la consommation et le commerce, sont le moteur de cette économie.

M. Charles de Courson. Nous parlons d’un sujet que nous avions déjà essayé d’aborder il y a quinze ans dans cette commission. Nous nous étions attaqués au problème des majorations de salaires des fonctionnaires dans ces territoires et surtout à celui des pensions, car ils pouvaient prendre une retraite majorée dans les DOM-TOM sans jamais y avoir mis les pieds auparavant. Malheureusement, nos propositions n’ont jamais été approuvées en séance publique. Si je reviens ainsi au passé, c’est pour vous faire comprendre qu’il ne faut pas s’attaquer à un seul volet d’un problème, sans s’interroger sur la légitimité de l’ensemble du dispositif.

En ce qui concerne la mesure qui nous occupe, il y a en outre-mer 1,155 million de foyers fiscaux, mais seulement 443 000 qui sont imposables, soit 40 %, c’est-à-dire nettement moins que le pourcentage global des foyers français non imposables.

D’après l’étude d’impact, la mesure qui nous est proposée concernerait 55 000 foyers fiscaux et réduirait la dépense fiscale de 400 millions à 330 millions d’euros, en recyclant la différence. Mais le recyclage n’est pas une bonne idée, car rien n’empêchera ensuite les Corses de vouloir faire pareil. En outre, je le répète, il faut privilégier une approche globale, sans quoi, vous irez droit dans le mur.

M. Lénaïck Adam. Je soutiens pleinement la démarche de nos collègues. La baisse du plafond de l’abattement fiscal va à l’encontre de l’objectif principal du PLF, puisque cet objectif est de baisser les prélèvements obligatoires pour tous les Français, ce qui va d’ailleurs coûter plus de 6 milliards d’euros à l’État, pour relancer la consommation des ménages.

La mesure que vous proposez est donc non seulement injuste, mais ces effets récessifs sur une économie déjà sinistrée se répercuteront bien au-delà des 48 000 foyers fiscaux directement concernés. Au registre des injustices, il convient d’ailleurs de signaler que les entreprises individuelles d’outre-mer voient en 2018 leurs charges sociales augmenter de 30 millions d’euros, alors même que l’État vient de perdre 40 milliards d’euros de recettes pour alléger la fiscalité des entreprises.

Il faut savoir que, dans les DOM, seuls 20 % des contribuables sont redevables de l’impôt sur le revenu. Faut-il pour autant les considérer comme des nantis ? Je ne le crois pas, dans la mesure où, le plus souvent, ils supportent la solidarité locale à travers les impôts locaux – le taux de la taxe foncière est de 32 % en Guyane ! De fait, la solidarité locale est de plus en plus sollicitée pour compenser le recul de la solidarité nationale ; la décentralisation, notamment sociale, plombe le budget des collectivités locales et des ménages, ce qui explique la révolte sociale de 2009.

D’autres mouvements sociaux se sont produits en 2017 en Guyane – Mme Bareigts, qui était ministre, le sait. J’appelle l’attention de tous ici : chacun doit être responsable des décisions qui seront prises, chacun doit être responsable de la détermination de l’égalité et de la solidarité.

Mme Marie-Christine Dalloz. Vous avez dit que 4,34 % des foyers ultra-marins seraient concernés par cette mesure. Mais c’est une part bien plus importante qui est concernée, rapportée au nombre de foyers fiscaux imposables – ils sont moins nombreux en outre-mer qu’en métropole.

Par ailleurs, les effets de seuil induits par cette mesure seront, qu’on le veuille ou non, importants ; je ne suis pas sûre que le Gouvernement les a bien mesurés.

Enfin, vous faites payer aux populations de ces territoires leurs propres investissements, ce qui ne s’est jamais vu en métropole ! Vous leur demandez de faire un effort en leur promettant de redonner l’argent à travers un mécanisme d’investissement collectif : c’est une pratique pour le moins inédite et un mauvais procès fait aux DOM-TOM. Vous auriez dû vous passer de ces 70 millions !

M. Michel Castellani. Derrière ce débat se cachent – mal – des questions majeures : doit-il exister un traitement différencié des territoires qui tienne compte des conditions de vie, du développement local, ou faut-il appliquer à tout prix une politique égalitaire, l’égalité étant, en l’occurrence, l’antithèse de la justice sociale ? Doit-on mener une politique de solidarité active, consubstantielle de la démocratie ? Voulons-nous aller vers une politique désincarnée, technocratique, froide ou souhaitons-nous pratiquer une politique qui tienne compte de l’humain, des conditions de vie de nos compatriotes d’outre-mer ? Voilà les questions que ce débat à 70 millions recouvre.

M. Julien Aubert. Je pense que les députés des outre-mer doivent être présents dans ce débat, car ils connaissent tout de même mieux que nous les conséquences économiques des décisions que nous prenons ici. J’espère que cela servira de jurisprudence pour d’autres territoires, concernés au plus haut point par des décisions du Gouvernement.

C’est le type même de mesure pour laquelle nous manquons d’une étude d’impact. Nous disposons seulement de quelques chiffres pour prendre une décision qui, visiblement, provoque de l’émoi dans des territoires qui, on le sait, ne comptent pas parmi les plus riches. La prudence est de mise, et disposer d’un peu plus de temps permettrait de trancher de manière plus sereine.

La commission rejette les amendements I-CF27, I-CF28, I-CF204, I-CF625, I-CF667, I-CF1126, I-CF1233, et I-CF1298.

Puis elle examine les amendements identiques I-CF50 de Mme Nathalie Bassire, I-CF202 de Mme Marie-Christine Dalloz et I-CF1312 de M. Serge Letchimy.

M. Serge Letchimy. Je profite de cet amendement de repli pour rappeler qu’il ne s’agissait pas dans les années 1950 de construire une politique fiscale adaptée, mais, pour rendre ces territoires plus attractifs, de faire en sorte que les fonctionnaires « de l’Hexagone » venant travailler dans les « ex-colonies » perçoivent 60 % de revenus supplémentaires.

L’abattement fiscal, lui, est strictement lié aux inégalités sociales et économiques, aux écarts de prix entre les DOM-TOM et la métropole. Cela n’a rien à voir !

Il a fallu une bataille en 1960, et l’emprisonnement de nombreux fonctionnaires – j’ai une pensée pour eux –, qui considéraient que l’avantage financier dont bénéficiaient les fonctionnaires de métropole devait être étendu, pour obtenir une rémunération majorée de 40 %.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette les amendements I-CF50, I-CF202 et I-CF1312.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements I-CF626 de Mme Nadia Ramassamy, I-CF1315 de M. Serge Letchimy, ainsi que les amendements identiques I-CF52 de Mme Nathalie Bassire et I-CF203 de Mme Marie-Christine Dalloz.

Mme Nadia Ramassamy. Notre amendement, de repli, vise à abaisser les plafonds de réduction de l’impôt sur le revenu de 50 euros, et non de 2 650 euros d’un coup. Ce palier permettrait de protéger le pouvoir d’achat des ultra-marins et l’attractivité des territoires, le coût de la vie y étant bien plus important qu’en métropole.

M. Serge Letchimy. Pour vous permettre de sortir de cette impasse autrement qu’en faisant rejeter nos propositions par une majorité écrasante, nous vous proposons, par cet amendement, de diminuer la portée de la réduction d’impôt, et je vous proposerai par la suite de décaler d’un ou de deux ans la mise en place du dispositif, ce qui laissera le temps de réaliser des évaluations correctes et de définir une politique publique permettant un rattrapage.

M. Thibault Bazin. Nous proposons, pour notre part, d’abaisser les plafonds respectivement à 4 500 euros et 6 100 euros.

Mme Marie-Christine Dalloz. L’idée de notre collègue Mansour Kamardine, qui a eu l’initiative de cet amendement, est d’adoucir la pente vers une fiscalité supplémentaire de ces classes dans les DOM-TOM et de réduire les effets de seuil, sur lesquels nous souhaitons disposer d’une étude d’impact.

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements I-CF626, I-CF1315, ainsi que les amendements identiques I-CF52 et I-CF203.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements I-CF1280 et I-CF1296 de M. Serge Letchimy.

M. Serge Letchimy. Mes deux amendements visent à repousser, le premier de deux ans, le second d’un an, la date d’entrée en vigueur du dispositif. Cela donnera le temps de mener une évaluation, notamment des effets de seuil.

Je vous mets en garde : avec la suppression de l’abattement, les personnes qui ne payaient pas l’impôt sur le revenu risquent d’en devenir redevables. Ce ne sont pas 4,34 % des foyers fiscaux qui seront concernés, mais bien 20 %, et votre rapport induit en erreur les responsables politiques ici présents, notamment les députés du groupe La République en Marche : il faut qu’ils soient sensibilisés au fait que 20 % des foyers seront concernés par cette mesure.

M. Charles de Courson. Nous voterons en faveur de ces amendements de bon sens. Au lieu d’adopter sans attendre une mesure tombée un beau matin et, qui plus est, mal présentée, ce délai nous permettra d’engager une discussion sur l’ensemble des éléments, y compris les majorations salariales.

Mme Véronique Louwagie. Le dispositif est censé entrer en vigueur dès le 1er janvier 2019 – autant dire demain. Je pense qu’il est important de laisser du temps aux acteurs des territoires pour s’adapter. J’espère que ces amendements recevront un accueil favorable de la part de nos collègues de la majorité.

M. François Pupponi. Ces amendements vont dans le bon sens : prenons le temps, discutons pendant un an, et voyons si cette mesure est efficace. Monsieur le Rapporteur général, comme la liste des fausses bonnes idées s’est allongée en un an ! Que de mesures, dont vous nous aviez promis monts et merveilles, n’ont pas été comprises par les Français, une fois mises en œuvre ? Je soupçonne votre majorité d’être un peu sado-masochiste : on a beau vous expliquer que telle mesure est une ineptie sans nom, qu’elle sera mal interprétée, qu’elle risque de mettre le feu, et vous continuez d’avancer en klaxonnant...

Suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, la commission rejette successivement les amendements I-CF1280 et I-CF1296.

Puis elle adopte l’article 4 sans modification.

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* *

Article 5
Suppression de la TVA non perçue récupérable (TVA NPR)

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article supprime le dispositif de la taxe sur la valeur ajoutée non perçue récupérable (TVA NPR), qui s’applique en Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion.

Le mécanisme de TVA NPR, mis en place par décision ministérielle de 1953, n’a eu qu’une existence purement doctrinale jusqu’à sa consécration législative par l’article 30 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer (LODEOM), qui l’a codifié à l’article 295 A du CGI.

En l’état du droit, cette disposition permet aux assujettis qui exercent une activité imposable et qui disposent d’un établissement stable dans ces départements de majorer leur droit à déduction de la TVA du montant de la taxe calculée fictivement sur la valeur des biens d’investissement neufs, acquis ou importés en exonération de la TVA.

La TVA NPR a pour objectif de compenser le coût du transport occasionné par l’éloignement insulaire, au moyen de l’exonération et de la récupération de la TVA.

Cette dépense fiscale est évaluée à 100 millions d’euros – par convention – depuis 2010, du fait de l’impossibilité de fiabiliser les déclarations de TVA réalisées au titre de ce dispositif.

Dans le Livre bleu des outre-mer publié le 28 juin 2018 et qui fait suite aux Assises des outre-mer, il a été considéré que la TVA NPR est une « dépense fiscale peu traçable, mal pilotée et dont les effets sur le développement économique sont illisibles ». De fait, sa suppression a été proposée.

L’économie considérée doit être intégralement recyclée sous la forme de crédits budgétaires, mieux à même, selon le Livre bleu, d’assurer un financement plus efficace de l’économie et des entreprises dans ces territoires.

Dernières modifications législatives intervenues

L’article 30 de la loi du 27 mai 2009 précitée a donné une existence législative au dispositif de la TVA NPR, codifié à l’article 295 A du CGI. Cet article n’a, depuis, pas été modifié.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

Cet article a été adopté par la commission sans modification.

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. LE MÉCANISME DE LA TVA NPR ABOUTIT À SUBVENTIONNER LES ACQUISITIONS DE BIENS D’INVESTISSEMENT

1. Historique

Initialement mis en place par une décision ministérielle de 1953 qui a été formalisée dans une instruction du 30 juin 1954, elle-même reprise dans la documentation administrative, le mécanisme doctrinal de la TVA « non-perçue récupérable » (TVA NPR) s’est trouvé légalisé et aménagé par l’article 30 de la loi 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer (63), qui l’a codifié à l’article 295 A du CGI.

2. Mécanisme

Les assujettis qui exercent une activité imposable dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique ou de La Réunion, et qui y ont un établissement stable, bénéficient d’un régime particulier de déduction de la TVA. Ils sont autorisés à majorer leur droit à déduction de la TVA du montant de la taxe calculée fictivement sur la valeur des biens d’investissement neufs, acquis ou importés en exonération de la TVA, conformément aux dispositions de l’article 5° du 1 de l’article 295 du CGI.

● Illustration : l’exploitant d’une entreprise de location de bateaux établie à la Martinique décide d’ajouter un voilier à sa flotte. Il importe ce voilier, qui coûte 300 000 euros HT.

Le montant de la TVA NPR est de 300 000 × 8,5 % = 25 500 euros.

La notion de biens d’investissements neufs renvoie à la définition traditionnelle des immobilisations : ce sont des biens acquis ou créés par l’entreprise non pour être revendus mais pour être, par elle, utilisés durablement. Ces biens doivent être comptabilisés dans les comptes d’immobilisation de l’entreprise. De fait, les matières premières et les marchandises, qui ne peuvent être immobilisées, ne peuvent bénéficier du mécanisme de la TVA NPR.

Le nombre de bénéficiaires du mécanisme de la TVA NPR n’est pas identifié par la présentation des dépenses fiscales attachées au programme 138 Emploi outre-mer, auquel il est rattaché (64).

3. Montant de la TVA NPR

Selon le 3 de l’article 295 A du CGI, la déduction s’opère à proportion de l’utilisation des biens d’investissement exonérés pour la réalisation des activités ouvrant droit à déduction ou exonérées. Ce montant est déterminé par l’assujetti, proportionnellement au droit à déduction qu’il peut exercer en application de l’article 205 de l’annexe II du CGI.

Afin de permettre aux bénéficiaires du dispositif de déterminer un tel montant, les fournisseurs doivent indiquer le montant de TVA NPR sur leurs factures.

B. UNE SUBVENTION QUI N’EST PLUS DÉTERMINÉE PAR UN OBJECTIF DE POLITIQUE PUBLIQUE CLAIR

La TVA NPR avait pour objectif initial de compenser le coût du transport occasionné par l’éloignement insulaire au moyen de l’exonération et de la récupération de la TVA. Ce dispositif devait donc avoir un effet sur les prix à la consommation en atténuant les surcoûts liés à l’éloignement, en réduisant les coûts de transports et de stockage.

Ce mécanisme est dérogatoire par rapport aux règles régissant la TVA en France et en Europe. La Cour de justice de l’Union européenne a d’ailleurs expressément exclu les territoires ultra-marins français du champ d’application de la directive TVA 2006/112 du Conseil du 28 novembre 2006, et s’est récemment déclarée incompétente en matière de litige concernant la TVA NPR (65).

Les travaux conduits sur le mécanisme de la TVA NPR ont montré qu’il ne remplit qu’imparfaitement son rôle. En particulier, la répercussion sur les prix n’est pas évidente.

Les travaux du rapport de la mission d’audit de modernisation conduits par l’inspection générale de l’administration (IGA) et l’IGF relevaient déjà, en 2007, que la pertinence économique de la TVA NPR n’était pas avérée (66). Le dispositif, qui fonctionne comme une subvention, ne permet pas d’assurer un ciblage suffisamment fin des priorités économiques locales.

Dans le Livre bleu des outre-mer, publié le 28 juin 2018, et qui fait suite aux Assises des outre-mer, la TVA NPR a été considérée comme une « dépense fiscale peu traçable, mal pilotée et dont les effets sur le développement économique sont illisibles » (67).

Il convient de noter que le chiffrage de la dépense fiscale à 100 millions d’euros dans les documents budgétaires n’est le fruit que d’une convention qui date de 2010. Ce montant n’est, en effet, qu’un ordre de grandeur en raison de l’absence de fiabilité des déclarations de TVA au titre de ce dispositif, qui empêche tout chiffrage analytique (68).

Face à l’absence de traçabilité tant au niveau des coûts qu’au niveau des effets du mécanisme de TVA NPR, le présent article en propose la suppression.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LES MODIFICATIONS APPORTÉES

Cet article propose l’abrogation de l’article 295 du CGI. Cette suppression concerne l’ensemble des livraisons et importations pour lesquelles l’exigibilité de la TVA intervient à compter du 1er janvier 2019.

B. L’IMPACT BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIQUE ATTENDU

La suppression de cet article a pour effet immédiat de mettre fin à la subvention équivalente à la TVA non perçue pour les achats de biens d’investissement neufs réalisés par les assujettis disposant d’un établissement stable à la Guadeloupe, la Martinique et La Réunion.

Le taux normal de TVA étant, dans ces territoires, de 8,5 % (69), la disparition de la TVA NPR supprime une subvention à l’achat de tels biens de 8,5 % de leur montant.

À ce stade, il est possible d’identifier un effet d’augmentation des prix
– ou de réduction des marges – dans les secteurs traditionnellement bénéficiaires du mécanisme de TVA NPR, comme celui du bâtiment. Ce secteur pourrait voir ses capacités d’autofinancement, dont d’investissement, mécaniquement réduites.

Le Livre bleu des outre-mer gage sur la suppression de cette dépense fiscale un montant de 100 millions d’euros qui seront mobilisés au service du développement économique des territoires ultra-marins. Destinée à agir sur le climat des affaires et à accompagner les initiatives, cette somme de 100 millions d’euros doit permettre d’engager une politique active, conçue en partenariat avec les collectivités chef de file sur chacun des territoires concernés.

Plus spécifiquement, l’évaluation préalable du présent article rappelle les orientations stratégiques qui guideront ce dispositif de crédits d’intervention :

– soutenir les investissements par des aides ou des prises de participation ;

– rendre plus accessible les dispositifs d’avance de trésorerie existants pour les entreprises en attente de règlements de prestations de marchés publics ;

– dynamiser la commande publique, au profit d’équipements concourant à l’installation d’entreprises ;

– renforcer le soutien au micro-crédit ;

– renforcer la mobilisation de crédits européens, qui peuvent avoir un effet de levier important.

La rebudgétisation de la TVA NPR et la réforme de l’abattement de l’impôt sur le revenu dans les départements d’outre-mer – de l’article 4 du présent PLF – représentent 170 millions d’euros que l’on retrouve dans la mission Outre-mer.

Ainsi, le programme 138 Emploi outre-mer est abondé de 50 millions d’euros supplémentaires destinés à l’aide aux entreprises. Cette somme se décompose de la manière suivante :

– dotation de 15 millions d’euros d’un dispositif d’appels à projets ;

– création d’un fonds de garantie doté de 10 millions d’euros qui doit permettre de répondre aux besoins de trésorerie des PME qui détiennent des créances sur les acteurs publics et qui doit pour partie répondre à la problématique des délais de paiement constatés dans les collectivités locales ultra-marines ;

– dotation de 10 millions d’euros pour un élargissement des bénéficiaires et des critères d’attribution des prêts de développement outre-mer (PDOM) ;

– renforcement des outils de capital investissement à hauteur de 10 millions d’euros ;

– contribution au cofinancement de fonds régionaux à hauteur de 3 millions d’euros ;

– affectation de 2 millions d’euros au micro-crédit dont peuvent bénéficier les associations.

En plus de cette somme, 4 millions d’euros sont affectés aux opérateurs de l’État.

Ainsi, 2,3 millions d’euros sont destinés à l’Agence de l’outre-mer pour la mobilité (LADOM), opérateur qui permet aux jeunes ultra-marins de bénéficier d’une qualification professionnelle adaptée. À cet effet, LADOM permet à ces jeunes de séjourner en métropole pour améliorer leur employabilité. Enfin, 1,7 million d’euros seront destinés à des investissements en faveur de l’Institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales (IFCASS), spécifiquement chargé de conduire les actions de formation des jeunes ultra-marins dans ces domaines.

Le programme 123 Conditions de vie outre-mer est abondé de 116 millions d’euros supplémentaires, qui se décomposent comme suit :

– 70 millions d’euros à destination du fonds exceptionnel d’investissement (FEI) ;

– 23 millions d’euros à destination des fonds de convergence. Dans le prolongement des Assises des outre-mer et de l’article 9 de la loi de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer (70), des plans de convergence sont en cours de constitutions sur chaque territoire. Il s’agit de documents stratégiques d’une durée de dix à vingt ans qui intègrent les orientations et les projets retenus dans le Livre bleu des outre-mer. En 2019, 179,1 millions d’euros sont prévus en autorisations d’engagement pour ces dispositifs contractuels, dont 55 millions d’euros pour les 5 départements d’outre-mer et 124,1 millions d’euros pour les collectivités d’outre-mer ;

– 15 millions d’euros sont dédiés au « fonds vert » géré par l’Agence française de développement (AFD), qui sont destinés à soutenir des projets dans le domaine de la lutte contre le changement climatique ;

– 4 millions d’euros à destination du régime de solidarité de la Polynésie française (RSPF), qui a vu le nombre de ses bénéficiaires croître sous l’effet conjugué des difficultés économiques et de la réduction de l’emploi salarié ;

– 2 millions d’euros dédiés au Fonds d’échanges éducatifs, culturels et sportifs (FEBECS), qui bénéficie à des associations sportives via le financement des déplacements des jeunes sportifs ultra-marins ;

– 1,3 million d’euros destinés à financer le ramassage, le stockage et la destruction des algues sargasses sur le littoral antillais ;

– 50 000 euros abonderont la dotation de premier numérotage à Mayotte.

Il convient néanmoins de demeurer vigilant à ce que cette initiative n’aboutisse pas à un renchérissement de la vie ultra-marine, notamment sur les territoires de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion. Si le mécanisme de la TVA NPR bénéficiait à ces seuls territoires, il n’en est pas ainsi du dispositif budgétaire créé en compensation.

*

* *

La commission examine les amendements de suppression I-CF627 de Mme Nadia Ramassamy, I-CF668 de Mme Huguette Bello, I-CF1127 de Mme Hélène Vainqueur-Christophe, I-CF1234 de M. Jean-Hugues Ratenon et I-CF1300 de M. Serge Letchimy.

Mme Nadia Ramassamy. La TVA non perçue récupérable (TVA NPR) est un régime de déduction de la TVA propre à La Réunion, à la Guadeloupe et à la Martinique, qui vise à compenser les coûts de transport des marchandises. Outil d’égalité territoriale, elle permet aux entreprises importatrices de rester compétitives dans leurs investissements. Le Gouvernement a affirmé que des dispositifs alternatifs seraient mis en place, mais nous n’en avons pas vu trace, et nous craignons que les entreprises ultra-marines souffrent dans l’intervalle. En attendant des solutions compensatoires, nous demandons la suppression de l’article 5.

M. Fabien Roussel. C’est toujours le même débat : en supprimant ce dispositif, vous voulez faire financer par les outre-mer leur propre développement. Nos collègues ultra-marins nous ont indiqué que cet article, comme le précédent, n’a donné lieu à aucune étude d’impact, et qu’il est contesté de manière unanime sur le terrain.

Mme Hélène Vainqueur-Christophe. Cet amendement, porté par le groupe Socialistes et apparentés, consiste à revenir sur la suppression de la TVA NPR. Selon la même logique que celle qui prévaut à l’article 4, le Gouvernement souhaite supprimer ce dispositif en vigueur en Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion, espérant récupérer ainsi 100 millions d’euros par an, au détriment des entreprises des outre-mer. Cela va à rebours des promesses de décentralisation et des réflexes libéraux. Par cette suppression, le Gouvernement opère une recentralisation des financements en les transformant en subventions aux entreprises.

L’État sera probablement le seul à distribuer ces subventions, selon des critères que nous ignorons. Comme pour le bénéfice du fonds d’exceptionnel d’investissement, les collectivités devront quémander quelque subside au Gouvernement et les entreprises seront obligées de tendre la main pour obtenir un soutien de Paris.

Enfin, cette mesure sera budgétisée sur la mission Outre-mer ; quelles garanties avons-nous que ces sommes seront sanctuarisées lors des prochains exercices budgétaires ?

Mme Sabine Rubin. Je ne répéterai pas les arguments qui viennent d’être excellemment présentés. Par cet amendement, à l’initiative de Jean-Hugues Ratenon, le groupe La France insoumise demande aussi la suppression de cet article.

M. Serge Letchimy. J’ai une question à vous poser : qu’est-ce qui vous pousse à agir de suite ? Vous disposez d’une base juridique à la fois nationale et européenne qui vous donne jusqu’à 2020 pour dire si vous renouvelez les aides à finalité régionale autorisées par Bruxelles.

La TVA NPR aide les entreprises des outre-mer à conforter leur compétitivité de la manière la plus optimale, en autorisant une dynamique interne en entreprise. Vous allez lui substituer une prétendue subvention, à hauteur de 100 millions d’euros – l’équivalent du coût de la TVA NPR –, qui sera placée sous votre seule autorité. Vous recentralisez ainsi le développement économique, quand tout le monde parle de proximité et de développement économique.

C’est d’une absurdité incroyable ! Qu’est-ce qui vous guide ? Pourquoi agissez-vous ainsi, un an avant l’échéance ? Pourquoi ne pas prendre le temps de mener une évaluation des conséquences économiques d’une telle mesure, avant de décider ensemble ?

Monsieur le président, nous ne sommes pas là pour demander plus pour l’outre-mer ; nous ne sommes pas dans la quémande. Nous souhaitons juste rappeler qu’il faut accompagner ces territoires, qui ont dû passer il y a quelque temps du régime de l’économie de l’habitation à une nouvelle économie. C’est la transformation de l’économie qu’il faut financer et non saupoudrer çà et là des aides qui nous mettent sous dépendance.

Vous allez contre le sens de l’histoire. Cela m’étonne qu’une équipe « en marche », qui parle de progrès, ne soit pas en mesure de comprendre cela. C’est pourquoi je m’efforce de sensibiliser le président de la République, le Premier ministre, la ministre des outre-mer et vous-mêmes, chers collègues. Ne conservez pas ce standard, car vous allez à l’échec !

M. le Rapporteur général. Sur la TVA non perçue récupérable – un nom qui, vous en conviendrez, ne plaide pas en faveur de la chose –, les travaux s’accumulent depuis bientôt dix ans. Qu’il s’agisse des missions de l’IGF ou de l’IGA, du Livre bleu des outre-mer, de l’étude d’impact, tous disent la même chose : ce dispositif n’est absolument pas efficace et il n’y a pas de répercussion sur les prix.

Nous sommes donc face à un dispositif dont on constate depuis des années qu’il ne fonctionne pas et que, pourtant, l’on maintient. De surcroît, la dépense est évaluée à 100 millions d’euros ! Le système est « fraudulogène », puisque sans déclarations de TVA fiabilisées, il est difficile de comptabiliser une TVA non perçue récupérable.

Nous proposons donc de le supprimer et, en remplacement de ces 100 millions d’euros qui sont dans la nature puisque l’administration fiscale ne contrôle rien, d’abonder d’autant les programmes 138 et 123. Cela permettra de financer des mesures demandées par les outre-mer, comme les garanties de paiement – un problème particulièrement aigu en Guadeloupe et à la Martinique –, des prêts de développement, des appels à projets, etc. Ces 100 millions deviennent de l’argent sonnant et trébuchant pour de vrais projets de développement, en lieu et place d’un système que plus personne ne maîtrise.

Avis défavorable à ces amendements ainsi qu’à ceux qui suivront, sur lesquels je ne reprendrai pas la parole.

Mme Ericka Bareigts. Monsieur le Rapporteur général, les acteurs économiques des territoires ne partagent pas tout à fait votre avis sur l’efficacité de ce dispositif. La Fédération des entreprises d’outre-mer et la Confédération des petites et moyennes entreprises s’accordent à dire qu’il est simple, automatique, qu’il a des effets immédiats en trésorerie et qu’il représente un coût très faible pour l’État puisqu’il n’y a pas d’intermédiaire. Par ailleurs, il permet de soutenir l’industrialisation de notre tissu économique, qui, je le rappelle, est composé à 95 % de TPE-PME et se trouve confronté à une très forte concurrence de pays comme l’Inde ou la Chine.

La TVA NPR sert à créer de la valeur sur les territoires, de l’activité économique, donc de l’emploi. Or vous proposez d’émettre les 100 millions d’euros qu’elle représente via des dispositifs déjà financés par l’Agence française de développement, qui va donc pouvoir nous accompagner pour le financement de notre propre économie. Je ne comprends franchement pas grand-chose à votre raisonnement.

Mme Amélie de Montchalin. Nous sommes en train de transformer un mécanisme que vous présentez comme une aide à l’investissement en quelque chose qui est une aide à l’investissement. Nous passons d’un système où l’aide à l’investissement empruntait une tuyauterie bizarre et difficile à suivre à un système où l’aide à l’investissement repose sur un programme budgétaire, avec une évaluation, un suivi, un pilotage.

L’idée n’est pas de saupoudrer l’argent sur des besoins qui n’auraient pas encore été identifiés. La concertation transpartisane, apaisée, territoriale menée par la ministre a recensé les besoins de façon très précise, territoire par territoire, qu’il s’agisse de besoins collectifs, de besoins éducatifs, d’infrastructures, de pépinières d’entreprises ou de fonds propres pour les entreprises. Nous transformons une aide à l’investissement difficile à suivre en une aide à l’investissement pilotable, stratégique, liée aux besoins des territoires.

M. Serge Letchimy. Il s’agit d’une aide à finalité régionale, une aide au fonctionnement pour les entreprises, autorisée par la réglementation européenne, pas d’une aide à l’investissement direct. Le matériel acheté entre dans le cycle de la TVA, il en est exonéré avec, effectivement, un calcul artificiel de la TVA, perçue comme une subvention. Ce mécanisme est parfaitement cadré. Je suis surpris d’entendre le Rapporteur général dire qu’il n’y a pas de contrôle des services fiscaux. Un tel aveu est très grave : voilà l’État qui explique que les services fiscaux ne font pas leur travail ! Pour tuer un dispositif, on est prêt à inventer toutes sortes d’explications.

M. le Rapporteur général. Je tiens à préciser que ce que j’ai dit figure dans le rapport de l’IGF.

M. Charles de Courson. Est-il raisonnable de défendre un mécanisme qui consiste à rembourser une TVA qui n’a pas été payée ? Est-ce que ce dispositif, qui existe depuis très longtemps, est efficace ? Ne vaut-il pas mieux placer ces 100 millions dans un fonds qui cible des investissements productifs ? La question qui devrait nous animer, me semble-t-il, c’est la création de ce fonds, sa mise en place, ses modalités de fonctionnement, car le grand danger de toutes ces affaires, c’est qu’il faut du temps et que les investissements ne courent pas les rues. Mais franchement, chers collègues des départements d’outre-mer, ne défendez pas l’indéfendable ! C’est un député de l’opposition qui vous le dit : soyons courageux.

La commission rejette les amendements I-CF627, I-CF668, I-CF1127, I-CF1234 et I-CF1300.

Puis elle est saisie, en discussion commune, des amendements I-CF1290 de M. Max Mathiasin, I-CF1028 de M. Olivier Serva, I-CF1276 de Mme Éricka Bareigts, ainsi que des amendements identiques I-CF673 de M. Philippe Gomès, I-CF1029 de M. Olivier Serva, I-CF1275 de Mme Ericka Bareigts, I-CF1289 de M. Max Mathiasin et I-CF1303 de M. Serge Letchimy.

M. Max Mathiasin. Monsieur le Rapporteur général, je vous prie d’écouter nos préoccupations, même si vous avez dit tout à l’heure que vous ne reprendriez plus la parole sur ces amendements.

Nous nous obstinons à vous faire comprendre que nous n’avons pas décidé ces mesures, mais qu’elles font partie d’un ensemble, adopté pour remédier au retard structurel de nos économies. Aujourd’hui, le Gouvernement, sans que nous en discutions, prend la décision d’extraire 170 millions d’euros – 70 millions de l’impôt sur le revenu et 100 millions de la TVA NPR – pour abonder un fonds consacré au développement économique. Si nous regardons la répartition en termes de solidarité, ces sommes sont dévolues également à ceux qui n’étaient pas assujettis, comme Wallis-et-Futuna. Si péréquation il doit y avoir, elle doit jouer au niveau national pour que soient enfin mis en place les points de convergence promis lors de l’examen de la loi de programmation du 28 février 2017 relative à l’égalité réelle outre-mer.

On se rend compte aujourd’hui qu’un certain nombre de mesures sont de nature à créer des distorsions de développement, parce qu’elles n’ont pas été évaluées, parce qu’elles ne sont pas de nature à permettre un véritable développement économique. C’est la raison pour laquelle je demande, par cet amendement, de prendre le temps d’évaluer, de façon plus approfondie, les sommes en jeu et de discuter plus concrètement des modalités de leur redéploiement.

M. Olivier Serva. Étant expert-comptable, je me servirai du cas de l’un de mes clients pour éclairer la défense de mon amendement I-CF1028. Cet entrepreneur guadeloupéen voulait acheter en France hexagonale une machine de 200 000 euros, grâce au plan de financement suivant : un tiers de défiscalisation, 10 % d’apport, TVA NPR pour 17 000 euros, un prêt bancaire pour le reste. Avec la suppression du dispositif et le refus de la banque d’accorder une rallonge de 17 000 euros, il ne peut plus financer son investissement.

Les commissaires doivent savoir que cette décision mettra un coup de frein à environ 100 millions d’euros d’investissements, en attendant que les sommes soient redéployées. C’est la raison pour laquelle je propose de suspendre l’arrêt du dispositif jusqu’à la mise en place du fonds exceptionnel d’investissements.

Quant à mon amendement I-CF1029, il est de repli et consiste à repousser d’un an la réforme de la TVA NPR.

M. le Rapporteur général. M’étant déjà exprimé sur l’équilibre général du programme, je me contenterai de rappeler deux points. D’une part, le présent PLF prévoit la rebudgétisation du programme 138 ; en conséquence, un décalage d’un an s’appliquerait également à ce programme, qui est abondé d’un montant supplémentaire de 100 millions d’euros cette année. La dépense fiscale correspondante doit donc être abrogée.

D’autre part, à ceux qui craignent les fins d’année, je rappelle que la TVA non perçue récupérable devra faire l’objet, à la fin décembre, de facturations de droit classiques afin d’éviter tout problème concernant le dernier mois de l’année. Avis défavorable.

La commission rejette les amendements I-CF1290, I-CF1028, I-CF1276, ainsi que des amendements identiques I-CF673, I-CF1029, I-CF1275, I-CF1289 et I-CF1303.

Puis elle adopte l’article 5 sans modification.

*

* *

Article additionnel après l’article 5
Comptabilisation de l’énergie solaire thermique dans la détermination du seuil de 50 % d’énergie renouvelable permettant l’application du taux réduit de TVA de 5,5 % à la fourniture de chaleur

La commission examine l’amendement I-CF1176 de Mme Amélie de Montchalin.

Mme Amélie de Montchalin. Cet amendement vise à intégrer l’énergie solaire thermique au bouquet d’énergies ouvrant droit à un taux de TVA de 5,5 %, car elle n’entrait pas jusqu’à présent dans le champ des énergies pouvant bénéficier d’un taux de TVA réduit. Suite au rapport du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, nous avons abondamment parlé d’écologie, tant lors de la séance de questions au Gouvernement que dans la presse. Il y va d’une loi qui s’adapte activement à l’évolution des technologies. L’énergie solaire thermique présente un grand intérêt en termes d’efficacité énergétique, et ses promoteurs pourront ainsi la déployer dans des conditions fiscales favorables.

M. le Rapporteur général. Rappelons que l’énergie solaire thermique consiste à chauffer un fluide. Je suis favorable à l’encouragement de ce procédé.

M. Charles de Courson. Cette petite mesure a fait l’objet de discussions au niveau communautaire. L’amendement est-il eurocompatible ?

Mme Amélie de Montchalin. Il s’agit, par continuité technologique, d’étendre à une nouvelle énergie ce qui existe déjà pour l’ensemble des énergies renouvelables et de s’assurer, alors que notre objectif vise à appliquer un taux réduit de TVA aux énergies renouvelables, que nous n’excluons pas une technologie pour des raisons fiscales. L’amendement est donc tout à fait cohérent : la science avance et les technologies aussi.

M. Charles de Courson. Soit, mais l’amendement est-il eurocompatible ? Si oui, je voterai pour.

M. le Rapporteur général. La réponse est oui.

La commission adopte l’amendement I-CF1176 (amendement I-1570).

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Article 6
Création de zones franches d’activité nouvelle génération (ZFANG)

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article réforme à compter de 2019 les dispositifs d’exonérations zonées applicables en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte et à La Réunion.

Il transforme les zones franches d’activité en outre-mer (ZFA-OM) en zones franches d’activité nouvelle génération, les ZFANG. Dans le cadre des ZFA-OM, les entreprises peuvent bénéficier, sous réserve de remplir certaines conditions, des abattements dégressifs d’impôt sur les bénéfices et d’impôts locaux, qui peuvent être majorés dans certaines hypothèses.

La transformation en ZFANG se traduit par :

– un renforcement très substantiel du fait d’un relèvement du taux des abattements fiscaux et de la pérennisation de ceux-ci ;

– un assouplissement des conditions pour bénéficier des abattements ;

– un recentrage du dispositif par l’exclusion de certaines activités et un ciblage plus fin des entreprises éligibles aux taux majorés d’abattements.

Conséquence de ce renforcement substantiel, l’article supprime l’application à ces territoires des régimes relevant des zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-TE) et des zones de revitalisation rurale (ZRR).

Le coût estimé du dispositif est de 124 millions par an pour l’État en rythme de croisière.

Dernières modifications législatives intervenues

L’article 17 de la seconde loi de finances rectificative pour 2017 a créé un nouveau régime zoné, les bassins urbains à dynamiser.

L’article 27 de la loi de finances pour 2018 a prévu un maintien temporaire du bénéfice du dispositif applicable dans les ZRR pour les communes qui sont sorties du classement.

Principaux amendements adoptés par la commission des finances

À l’initiative du Rapporteur général, la commission a consacré le principe d’une évaluation en 2020 du dispositif proposé.

I. L’ÉTAT DU DROIT

Neuf dispositifs d’exonérations fiscales (et parfois sociales) bénéficiant aux entreprises et liées à certaines zones du territoire de la République coexistent, le dernier – les bassins urbains à dynamiser (BUD) – ayant été créés par la seconde loi de finances rectificative pour 2017 (71).

Parmi ces dispositifs, cinq sont applicables dans les collectivités territoriales prévues à l’article 73 de la Constitution, c’est-à-dire la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte et La Réunion. Il s’agit :

– des zones d’aide à finalité régionales (ZAFR) ;

– des zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-TE) et des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) ;

– des zones franches d’activité outre-mer (ZFA-OM) ;

– des zones de revitalisation rurale (ZRR).

A. LES DISPOSITIFS D’EXONÉRATIONS ZONÉES APPLICABLES OUTRE-MER

Les différents dispositifs d’exonérations zonées qui coexistent ne portent pas nécessairement tous sur les mêmes territoires et sont, en tout état de cause, exclusifs l’un de l’autre : lorsqu’une entreprise dispose du choix entre deux ou plusieurs dispositifs, elle doit en retenir un, qui vaudra option irrévocable et exclusive des autres.

1. Les zones franches d’activité outre-mer (ZFA-OM)

Créées par l’article 4 de la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer (72), les ZFA-OM ont, depuis, fait l’objet de plusieurs modifications et prorogations et ont été étendues à Mayotte par l’ordonnance du 13 septembre 2013 (73).

Le dispositif des ZFA-OM, en l’état du droit, ne s’applique qu’aux implantations intervenant avant 2020.

a. Les entreprises éligibles aux ZFA-OM

● En application de l’article 44 quaterdecies du CGI, les ZFA-OM concernent les entreprises enregistrant des bénéfices provenant d’exploitations situées dans l’une des cinq collectivités territoriales d’outre-mer mentionnée à l’article 73 de la Constitution :

– la Guadeloupe ;

– la Guyane ;

– la Martinique ;

– Mayotte ;

– La Réunion.

● Ces entreprises doivent en outre satisfaire aux conditions suivantes, prévues au I de l’article 44 quaterdecies :

– elles emploient moins de deux cent cinquante salariés et réalisent un chiffre d’affaires annuel inférieur à 50 millions d’euros (1° du I) ;

– l’exploitation située en outre-mer a une activité principale :

• qui relève de l’un des secteurs éligibles à la réduction d’impôt pour investissement productif prévue à l’article 199 undecies B du CGI, qui correspondent aux activités agricoles, artisanales ou industrielles ;

• ou, à défaut, qui relève des prestations suivantes : conseil, ingénierie ou études techniques aux entreprises ou comptabilité ;

– elles sont soumises à un régime réel d’imposition, qu’il s’agisse de l’impôt sur le revenu (IR) ou de l’impôt sur les sociétés (IS) ou à l’un des régimes micro-fiscaux applicables aux bénéfices industriels et commerciaux (« micro-BIC ») ou aux bénéfices non commerciaux (« micro-BNC »). Seules celles relevant du régime micro-fiscal applicable aux bénéfices agricoles – « micro-BA » – sont exclues ;

– elles ne sont pas en difficulté au sens du règlement européen général d’exemption par catégorie du 17 juin 2014 (74).

La notion d’entreprise en difficulté au sens du règlement général d’exemption
par catégorie (RGEC)

Le 18 de l’article 2 du RGEC du 17 juin 2014 définit une entreprise en difficulté.

Lorsque l’entreprise est une société à responsabilité limitée, la difficulté est constatée si plus de la moitié du capital souscrit a disparu du fait des pertes accumulées.

Lorsque l’entreprise est une société dont certains associés au moins ont une responsabilité limitée pour ses dettes, la difficulté est constatée lorsque plus de la moitié des fonds propres inscrits dans les comptes a disparu du fait des pertes accumulées.

Est également jugée en difficulté une entreprise qui :

– fait l’objet d’une procédure collective d’insolvabilité ou remplit les conditions pour une telle procédure ;

– a bénéficié d’une aide au sauvetage et n’a pas encore remboursé le prêt ou mis fin à la garantie ;

– a bénéficié d’une aide à la restructuration et est toujours soumise à un plan de restructuration.

Enfin, l’entreprise est en difficulté si, au titre des deux exercices précédents, son ratio emprunts/capitaux propres excède 7,5 et son ratio de couverture d’intérêts est inférieur à l’unité.

● Enfin, les entreprises, pour prétendre au bénéfice d’un abattement, doivent remplir les deux conditions prévues au V de l’article 44 quaterdecies du CGI :

– réaliser des dépenses de formation en faveur du personnel de l’exploitation au cours de l’exercice suivant celui de l’application de l’abattement ;

– verser, au cours du même exercice que celui d’engagement des dépenses de formation, une contribution au fonds d’appui aux expérimentations en faveur des jeunes.

Ces dépenses doivent correspondre au moins à 5 % des bénéfices exonérés par l’abattement, et le versement au fonds doit correspondre au moins à 20 % du total constitué par ce versement et les dépenses de formation.

b. Les abattements de droit commun

● L’article 44 quaterdecies du CGI prévoit, au titre du dispositif ZFA-OM, un abattement dégressif sur le bénéfice imposé à l’IS ou à l’IR.

Plafonné à 150 000 euros en application du II de cet article, l’abattement est de :

– 50 % pour les exercices ouverts entre 2008 et 2014 ;

– 40 % pour l’exercice ouvert en 2015 ;

– 35 % pour les exercices ouverts entre 2016 et 2019 inclus.

● Les entreprises éligibles à l’abattement sur les bénéfices peuvent également prétendre à un abattement sur la base d’imposition de la contribution économique territoriale (CET).

L’article 1466 F du CGI prévoit, sauf délibération contraire de l’organe délibérant compétent, un abattement sur la base nette de la cotisation foncière des entreprises (CFE).

Aux termes du II de cet article, l’abattement est de 80 % pour les années d’imposition 2010-2015 et de 70 % pour les années d’imposition 2016-2020. Il est plafonné à 150 000 euros.

L’abattement de CFE entraîne, de droit, un abattement de même taux sur l’assiette de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), ainsi que le prévoit le IV de l’article 1586 nonies du CGI.

● Elles peuvent également bénéficier d’un abattement sur la base d’imposition de la TFPB, sauf délibération contraire de l’organe délibérant, en vertu de l’article 1388 quinquies du même code.

Aux termes du II de cet article, l’abattement est de 50 % pour les années d’imposition 2009-2015 et de 40 % pour les années d’imposition 2016-2020. Il est plafonné à 150 000 euros.

● Enfin, une exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) est prévue à l’article 1395 H du CGI. Le taux est dégressif : 80 % pour les années 2009-2015, 70 % pour les années 2016-2020.

● Le tableau résume les taux de droit commun actuellement applicables dans les ZFA-OM.

TAUX NORMAUX DES ABATTEMENTS EN VIGUEUR DANS LES ZFANG

Imposition

IS ou IR

TFPB

CFE

Taux normal actuel

35 %

40 %

70 %

Source : commission des finances.

c. Les abattements majorés

Des abattements majorés sont prévus dans certaines hypothèses, en fonction des territoires et / ou des activités.

Ces majorations sont prévues au dernier alinéa du III des articles 44 quindecies, 1388 quinquies et 1466 F du CGI :

– pour l’IS ou l’IR, le taux majoré est de 80 % entre 2008 et 2014, de 70 % en 2015 et de 60 % entre 2016 et 2019, l’abattement étant plafonné à 300 000 euros ;

– pour la TFPB, le taux majoré est de 80 % entre 2009 et 2015 et 70 % entre 2016 et 2020 ;

– pour la CFE, le taux majoré est de 100 % entre 2010 et 2015 et de 90 % entre 2016 et 2020.

● En application du 1° du III des articles 44 quaterdecies (IS et IR), 1388 quinquies (TFPB) et 1466 F (CFE et, par ricochet, CVAE) du CGI, la majoration est ouverte aux bénéfices tirés d’exploitations situées :

– en Guyane ;

– à Mayotte ;

– s’agissant de la Guadeloupe, dans les îles des Saintes, à Marie-Galante et à la Désirade ;

– s’agissant de La Réunion, dans les communes de la zone spéciale d’action rurale créée par l’article 2 du décret n° 78-690 du 23 juin 1978 (75).

● La majoration, en application du 2° du III des mêmes articles, est également ouverte aux bénéfices tirés d’exploitations situées dans certaines communes de Guadeloupe et de Martinique qui remplissent les conditions suivantes :

– être classées en zone de montagne ;

– la densité de population de l’arrondissement dans lequel elles sont situées est inférieure à 270 habitants par kilomètre carré ;

– leur population était inférieure à 10 000 habitants en 2008.

● La majoration, en application du 3° du III desdits articles, s’applique également lorsque les bénéfices remplissent les conditions suivantes :

– ils sont tirés d’exploitations situées en Guadeloupe, en Martinique ou à La Réunion ;

– l’activité principale des exploitations porte sur la recherche, les technologies de l’information et de la communication, le tourisme, l’agro-nutrition, l’environnement, les énergies renouvelables et les bâtiments et les travaux publics.

● Enfin, en application du 4° du III desdits articles, la majoration est également ouverte aux exploitations situées en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion, lorsque les entreprises :

– signent avec un organisme de recherche une convention agréée portant sur un programme de recherche dans le cadre d’un projet de développement des territoires, sous réserve que les dépenses de recherche atteignent un certain seuil ;

– bénéficient du régime de transformation sous douane, qui permet l’importation, en suspension des droits et taxes, de marchandises pour leur faire subir certaines transformations. Ce régime, sous l’appellation de régime de perfectionnement actif, a été modernisé à compter du 1er janvier 2016 par le code des douanes de l’Union européenne (76).

● Le tableau résume les taux majorés actuellement applicables dans les ZFA-OM.

TAUX MAJORÉS DES ABATTEMENTS EN VIGUEUR DANS LES ZFANG

Imposition

IS ou IR

TFPB

CFE

Taux normal actuel

60 %

70 %

90 %

Source : commission des finances.

d. Synthèse des abattements prévus

Le tableau suivant présente de façon synthétique les abattements applicables pour les périodes d’imposition restant à courir.

SYNTHÈSE DES ABATTEMENTS NORMAUX ET MAJORÉS APPLICABLES DANS LES ZFA-OM

Hypothèses de majoration

IS ou IR

TFPB

CFE

Normal

Majoré

Normal

Majoré

Normal

Majoré

35 %

60 %

40 %

70 %

70 %

90 %

Guadeloupe

           

Cas général

X

 

X

 

X

 

Îles des Saintes, Marie-Galantes, la Désirade

 

X

 

X

 

X

Communes de montagnes sous condition

 

X

 

X

 

X

Activités des secteurs sensibles

 

X

 

X

 

X

Projet de développement / régime de transformation sous douane

 

X

 

X

 

X

Guyane

 

X

 

X

 

X

Martinique

           

Cas général

X

 

X

 

X

 

Communes de montagnes sous condition

 

X

 

X

 

X

Activités des secteurs sensibles

 

X

 

X

 

X

Projet de développement / régime de transformation sous douane

 

X

 

X

 

X

Mayotte

 

X

 

X

 

X

La Réunion

           

Cas général

X

 

X

 

X

 

Zone spéciale d’action rurale

 

X

 

X

 

X

Activités des secteurs sensibles

 

X

 

X

 

X

Projet de développement / régime de transformation sous douane

 

X

 

X

 

X

Source : commission des finances.

2. Les zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-TE) et les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV)

Pour favoriser la création d’entreprises dans certaines zones urbaines défavorisées, le législateur a mis en place un dispositif d’incitation fiscale à travers les ZFU-TE et les QPV.

a. La définition des ZFU-TE et des QPV

● Définies au B du 3 de l’article 42 de la loi du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (77), les ZFU-TE correspondent aux quartiers jugés particulièrement défavorisés comptant plus de 8 500 habitants. Pour l’outre-mer, la condition démographique n’est pas applicable.

Il existe en outre-mer 7 communes où ont été créées des ZFU-TE :

– pour la Guadeloupe, Basse-Terre et Pointe-à-Pitre / Les Abymes ;

– pour la Guyane, Cayenne et Saint-Laurent du Maroni ;

– pour la Martinique, Fort-de-France ;

– pour La Réunion, Saint-André–Saint-Benoist et Saint-Denis (78).

● Les QPV, quant à eux, sont définis à l’article 5 de la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine (79) et correspondent aux quartiers se trouvant dans un territoire urbain, c’est-à-dire un territoire comptant au moins 10 000 habitants, qui répond à certaines caractéristiques démographiques et économiques et sociales.

Le tableau suivant indique le nombre de QPV par collectivité d’outre-mer relevant de l’article 73 de la Constitution.

RÉPARTITION DES QPV EN OUTRE-MER

Collectivité

Nombre de communes dans lesquelles existe un QPV

Nombre de QPV

Guadeloupe

7

16

Guyane

6

32

Martinique

4

7

Mayotte

17

36

La Réunion

13

48

Source : Décret n° 2014-1751 du 30 décembre 2014 fixant la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville dans les départements d’outre-mer, à Saint-Martin et en Polynésie française, rectifié par le décret n° 2015-1138 du 14 septembre 2015 rectifiant la liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

b. Les exonérations applicables dans les ZFU-TE et les QPV

La qualification d’un territoire en ZFU-TE ou en QPV conduit les entreprises qui s’y établissent à bénéficier d’avantages fiscaux.

● Pour les ZFU-TE, et en application de l’article 44 octies A du CGI, les entreprises qui emploient au maximum cinquante salariés et dont le chiffre d’affaires n’excède pas 10 millions d’euros qui se créent jusqu’au 31 décembre 2020 bénéficient d’une exonération dégressive d’IS ou d’IR, dont le montant est plafonné à 50 000 euros – ce plafond pouvant être majoré de 5 000 euros pour chaque salarié à temps plein domicilié dans la ZFU-TE ou dans un QPV.

L’exonération d’IS ou d’IR porte sur huit exercices : elle est intégrale au titre des cinq premiers exercices, puis est ramenée à 60 %, 40 % et 20 % au titre, respectivement, des sixième, septième et huitième exercices.

Des exonérations d’impôts locaux sont également ouvertes aux entreprises qui se sont créées dans une ZFU-TE avant 2015 :

– exonération de TFPB en application des articles 1383 C et 1383 C bis du CGI, sauf délibération contraire ;

– exonération de CFE en application du I sexies de l’article 1466 A du CGI, là encore sauf délibération contraire, entraînant également une possible exonération de CVAE au titre du III de l’article 1586 nonies ;

– exonérations de cotisations sociales en application de la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville (80).

● Les entreprises qui s’implantent dans un QPV jusqu’au 31 décembre 2020 peuvent prétendre, sauf délibération contraire de l’organe délibérant compétent, à des exonérations quinquennales de TFPB, de CFE et de CVAE.

Ne sont toutefois éligibles à ce dispositif que les entreprises qui répondent aux mêmes conditions que celles prévues pour les ZFU-TE, à savoir disposer d’un effectif maximal de cinquante salariés et réaliser un chiffre d’affaires qui n’excède pas 10 millions d’euros. Jusqu’en 2016 inclus, le dispositif était plus ciblé et réservé aux entreprises employant moins de onze salariés et réalisant un chiffre d’affaires n’excédant pas 2 millions d’euros.

3. Les zones de revitalisation rurale (ZRR)

● La définition des ZRR figure au II de l’article 1465 A du CGI et correspond aux communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dont la densité démographique n’excède pas celle des EPCI métropolitains et au sein duquel le revenu fiscal par unité de consommation médian n’excède pas la médiane des revenus médians des EPCI métropolitains.

Un critère alternatif au premier critère (démographique) a été introduit par la loi de finances pour 2018 (81) et repose sur deux conditions, l’une liée au déclin démographique de l’EPCI, l’autre sur la supériorité du niveau de population de ce dernier par rapport à l’arrondissement.

Pour l’outre-mer, sont classés en ZRR :

– la totalité de la Guyane ;

– les Hauts de La Réunion.

● Les entreprises qui se créent ou s’implantent dans une ZRR, sous réserve qu’elles emploient moins de onze salariés, peuvent prétendre à une exonération d’IS ou d’IR dégressive pendant huit exercices en application de l’article 44 quindecies du CGI :

– l’exonération est intégrale au titre des cinq premiers exercices ;

– elle est ensuite ramenée à 75 %, 50 % et 25 % au titre, respectivement, des sixième, septième et huitième exercices.

Sont également prévues :

– en application de l’article 1383 A du CGI, une exonération de TFPB pour une période comprise entre deux et cinq ans, sur délibération de l’assemblée délibérante compétente ;

– en application de l’article 1465 A du CGI, une exonération de CFE pour une période de cinq ans, sauf délibération contraire, pouvant entraîner une exonération de CVAE en vertu du III de l’article 1586 nonies du CGI ;

Les entreprises peuvent en outre bénéficier d’une exonération de TFPB pendant quinze ans ainsi que d’une exonération de TH au titre de certaines activités d’hébergement touristiques.

Enfin, et en application des articles L. 131-4-2 et L. 131-4-3 du code de la sécurité sociale, sont prévues des exonérations de cotisations sociales patronales.

4. Les zones d’aide à finalité régionale (ZAFR)

Les ZAFR sont les territoires éligibles aux aides publiques dans le cadre du règlement général d’exemption par catégorie (RGEC) du 17 juin 2014 précité.

La cartographie des ZAFR est conjointement arrêtée par la Commission européenne et les autorités nationales. En France, les ZAFR ont été identifiées pour la période 2014-2020.

Les communes des cinq collectivités d’outre-mer relevant de l’article 73 de la Constitution sont d’office inscrites dans le zonage ZAFR.

Sur le fond, les ZAFR correspondent, s’agissant des zones classées « a », aux territoires où le niveau de vie est anormalement bas ou au sein desquels sévit un important sous-emploi et, s’agissant des autres zones, aux territoires défavorisés par rapport à la moyenne nationale.

Une « réserve nationale de population » est également déterminée, afin d’intégrer aux ZAFR les communes qui y figurent, lorsque ces dernières sont touchées par un sinistre économique particulièrement grave.

● En application de l’article 44 sexies du CGI, les entreprises créées dans une ZAFR bénéficient d’une exonération dégressive d’IS ou d’IR pendant cinq ans :

– l’exonération est intégrale les deux premières années ;

– elle est ramenée à 75 %, 50 % et 25 % au titre, respectivement, des troisième, quatrième et cinquième années.

Ces entreprises, sous réserve d’une délibération en ce sens de l’organe délibérant compétent, peuvent bénéficier d’exonérations de TFPB et de CFE, en application des dispositions combinées des articles 1383 A, 1464 B et 1464 C du CGI. Ces exonérations sont comprises entre deux et cinq ans.

L’exonération de CFE peut également entraîner une exonération de CVAE en application des I et II de l’article 1586 nonies du CGI (exonération de droit pour la part du bloc communale, et à la décision du conseil départemental et du conseil régional pour les parts départementale et régionale).

B. UNE PLURALITÉ DE DISPOSITIF D’EXONÉRATIONS ZONÉES CONCURRENTS SUPPOSANT UN RECENTRAGE PLUS PERFORMANT

1. Les ZFA-OM paraissent plus adaptées à l’outre-mer

La coexistence de plusieurs dispositifs concurrents, l’entreprise ne pouvant bénéficier que de l’un d’entre eux, est source de complexité du droit applicable.

Ce constat est vrai pour l’ensemble des territoires de la République qui peuvent voir se cumuler différents régimes d’exonérations zonées, mais il est particulièrement saillant s’agissant de l’outre-mer, qui bénéfice d’un dispositif dédié à travers les ZFA-OM.

● Les ZFA-OM paraissent mieux adaptés à l’outre-mer en ce qu’elles prend en compte des spécificités de certains territoires au sein des zones éligibles ou de besoins particuliers en matière économique, à travers des activités spécifiques.

Cette prise en compte se traduit ainsi par les taux majorés applicables à certaines zones ou au titre certaines activités.

Le tableau suivant compare les dispositifs des ZFA-OM, des ZFU-TE et des ZRR selon leurs modalités applicables aux entreprises qui s’implantent actuellement dans l’une des zones.

COMPARAISON DES DISPOSITIFS ZFA-OM, ZFU-TE ET ZRR

Critères

ZFA-OM

ZFU-TE

ZRR

Effectifs de l’entreprise

< 250

≤ 50

≤ 11

Chiffre d’affaires de l’entreprise
(en millions d’euros)

< 50

< 10

Conditions supplémentaires

Dépenses de formation et versement à un fonds

Clause d’embauche locale et signature d’un contrat de ville

Exonération ou abattement d’IS ou d’IR

35 % en droit commun
60 % en majoré

Exonération totale pendant cinq ans
Abattement dégressif les trois années suivantes

Exonération totale pendant cinq ans
Abattement dégressif les trois années suivantes

Exonération ou abattement de TFPB

Sauf délibération contraire :
40 % en droit commun
70 % en majoré

Éteint

Sur délibération, exonération entre deux et cinq ans

Exonération ou abattement de CET

Sauf délibération contraire
70 % en droit commun
90 % en majoré

Éteint

Sauf délibération contraire, exonération pour cinq ans

Date limite d’implantation

31 décembre 2019

31 décembre 2020

31 décembre 2020

Source : commission des finances.

● Il est rappelé par ailleurs que les ZRR et les ZFU-TE ne concernent pas toutes les collectivités territoriales relevant de l’article 73 de la Constitution, loin de là, alors que les ZFA-OM, par définition, embrassent l’ensemble de celles-ci et renforcent les avantages dans certains territoires, comme le montre le tableau suivant.

APPLICATION DES DISPOSITIFS ZONÉS
AUX COLLECTIVITÉS DE L’ARTICLE 73 DE LA CONSTITUTION

Zone

Guadeloupe

Guyane

Martinique

Mayotte

La Réunion

ZFA-OM

Oui
Taux majoré dans certains cas

Oui
Taux majoré de droit

Oui
Taux majoré dans certains cas

Oui
Taux majoré de droit

Oui
Taux majoré dans certains cas

ZFU-TE

Oui
(2 communes)

Oui
(2 communes)

Oui
(1 commune)

Non

Oui
(2 communes)

ZRR

Non

Oui

Non

Non

Oui

Source : commission des finances.

2. L’analyse des coûts des dispositifs d’exonérations zonées témoigne de l’importance des ZFA-OM pour les exploitations locales

● L’impact financier de chacun des dispositifs étudiés est variable non seulement de l’un à l’autre, mais également au sein de chacun en fonction des impôts considérés, ce qu’illustre le tableau ci-après.

COÛT DES DISPOSITIFS ZFA-OM, ZFU-TE, QPV ET ZRR (2017-2019)

Zone

Impôt

Bénéficiaires 2016

Coût
(en millions d’euros)

2017

2018 (p.)

2019 (p.)

ZFA-OM

IS ou IR

6 338

63

62

58

TFPB

3 000

8

10

10

TFPNB

NC

7

8

8

CFE

12 011

14

15

15

CVAE

3 500

20

22

22

Coût total ZFA-OM

112

117

113

ZFU-TE

IS ou IR

17 152

182

184

183

TFPB

0

0

0

NC

CFE

24 378

ε

ε

ε

CVAE

4 750

1

1

NC

Coût total ZFU-TE

183

185

183

QPV

TFPB

8 453

3

3

NC

CFE

15 082

4

4

NC

CVAE

5 410

2

3

NC

Coût total QPV

9

10

NC

ZRR

IS ou IR

20 600

123

121

126

TFPB (1)

CFE

21 152

ε

ε

ε

CVAE

2 840

ε

ε

NC

Coût total ZRR

123

121

126

Coût total

427

433

422

(1) La dépense fiscale liée à la TFPB ne figure pas dans les annexes budgétaires.

Source : Évaluations des voies et moyens du projet de loi de finances pour 2019, tome II : Dépenses fiscales.

L’analyse des chiffres présentés permet de dresser plusieurs constats.

Si la principale dépense fiscale porte sur l’IR et l’IS, la ventilation du coût de chaque dispositif en fonction des impôts est très variable :

– pour les ZFU-TE et les ZRR, l’essentiel de la dépense, sinon la totalité, concerne l’IS et l’IR ;

– pour les ZFA-OM, en revanche, la ventilation est plus équilibrée et les dépenses fiscales associées aux impôts locaux représentent près de la moitié du total.

Par ailleurs, le coût moindre des ZFA-OM par rapport aux ZFU-TE et aux ZRR doit être relativisé par la différence de périmètre géographique : les ZFA-OM, par définition, ne concernent que l’outre-mer, tandis que les autres dispositifs sont également applicables en métropole.

L’importance relative du coût des ZFA-OM témoigne ainsi de l’intérêt du dispositif pour les exploitations locales.

● Ce coût connaît depuis 2015 une tendance à la baisse, ce qu’illustrent le tableau et les deux graphiques suivants illustrent l’évolution du coût de la dépense fiscale associée au dispositif ZFA-OM sur la période 2012-2019, présentée de façon globale puis ventilée par impôt.

ÉVOLUTION DU COÛT DU DISPOSITIF ZFA-OM (2012-2019)

(en millions d’euros)

Impôt

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018 (p.)

2019 (p.)

IS et IR

74

87

84

87

75

63

62

58

TFPB

7

8

9

9

8

8

10

10

TFPNB

8

8

8

8

7

7

8

8

CFE

21

13

14

16

13

14

15

15

CVAE

20

20

23

23

25

20

22

22

Total

130

136

138

143

128

112

117

113

NB : les données relatives à l’IS et l’IR au titre de l’année 2014 correspondent à l’estimation faite dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, les données définitives ne figurant pas dans les documents annexés au projet de loi de finances pour 2016.

Source : Évaluations des voies et moyens des projets de loi de finances pour 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 et 2019, tome II : Dépenses fiscales.

Source : Évaluations des voies et moyens des projets de loi de finances pour 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 et 2019, tome II : Dépenses fiscales.

NB : les données relatives à l’IS et l’IR au titre de l’année 2014 correspondent à l’estimation faite dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, les données définitives ne figurant pas dans les documents annexés au projet de loi de finances pour 2016.

Source : Évaluations des voies et moyens des projets de loi de finances pour 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 et 2019, tome II : Dépenses fiscales.

L’évolution à la hausse, d’abord, et à la baisse, ensuite, est essentiellement due à la trajectoire de la dépense fiscale portant sur l’IS et l’IR : les dépenses liées aux impôts locaux sont restées relativement constantes.

3. Les évaluations réalisées sur les ZFA-OM témoignent de l’intérêt de l’outil pour l’économie locale

● Une revue de dépenses réalisée en 2016 a permis de mettre en évidence l’efficacité des ZFA-OM (82).

Cette revue a montré que les entreprises ayant sollicité le bénéfice du dispositif ZFA-OM, par rapport aux entreprises n’en bénéficiant pas, ont connu :

– une meilleure évolution du nombre de salariés, plus de dix points d’écart séparant les données des deux populations ;

– une plus importante évolution de leur chiffre d’affaires, qui s’établit à + 20 % contre + 8,3 % pour les autres entreprises ;

– une meilleure rentabilité (rapport entre le bénéfice comptable et le chiffre d’affaires), qui est de 11 % contre environ 7 % pour les autres entreprises. En revanche, ces dernières ont connu une progression plus prononcée.

La revue de dépenses concluait donc que, si l’impact des ZFA-OM sur la rentabilité était délicat à bien appréhender, celui sur l’emploi et l’activité était indéniablement positif.

● Il ressort de l’ensemble des éléments qui précèdent que les ZFA-OM doivent constituer le véhicule privilégié en matière d’exonérations fiscales d’entreprises en outre-mer. C’est l’objectif du dispositif proposé, qui prévoit parallèlement une montée en puissance de l’outil et qui s’inscrit dans la continuité du Livre bleu produit à l’issue des Assises des outre-mer conduites entre octobre 2017 et avril 2018 (83).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article simplifie le paysage des dispositifs d’exonérations zonées applicables en outre-mer en concentrant sur les ZFA – qui deviennent de nouvelle génération – les aides, qui sont renforcées.

A. UNE SIMPLIFICATION ET UN RENFORCEMENT DES AIDES FISCALES ZONÉES EN OUTRE-MER

Alors que plusieurs dispositifs d’exonérations zonées coexistent en outre-mer, chacun étant exclusif de l’autre, le présent article prévoit de ne conserver que les ZFA, dont le régime évolue de façon conséquente pour aboutir aux zones franches d’activités nouvelle génération, les ZFANG.

1. Le meilleur ciblage et le renforcement substantiel des aides à travers la consécration des ZFANG

Les ZFANG présentent, par rapport aux actuelles ZFA-OM, deux caractéristiques principales :

– elles sont renforcées de façon très importante à travers la suppression de la dégressivité des abattements et la pérennisation de ces derniers ;

– elles sont recentrées, certaines activités étant exclues du dispositif tandis que l’application du taux majoré est mieux ciblée.

a. Le volet renforcement : des abattements non dégressifs et pérennes et un régime plus souple et plus simple

i. Des abattements augmentés et pérennisés

La principale évolution que les ZFANG présentent par rapport aux actuelles ZFA-OM réside dans les modifications apportées aux abattements.

Le taux des abattements prévus dans le cadre des ZFA-OM est dégressif, et le dispositif doit s’éteindre après 2019 pour l’IS et l’IR et après 2020 pour la CFE et la CVAE.

● Le présent article refond et renforce les aides applicables dans ces zones franches de trois façons :

– le taux est augmenté ;

– il n’est plus dégressif ;

– les abattements sont pérennisés grâce à la suppression du terme de l’application du dispositif.

Concrètement, les taux applicables normaux et majorés sont fixés à leur niveau d’origine et sont pérennisés à travers la suppression de la chronique temporelle d’application du dispositif : il n’existe plus de bornage, les ZFANG étant théoriquement perpétuelles.

En conséquence, une exploitation éligible au dispositif ZFANG bénéficiera d’abattements sur l’IS ou l’IR, sur la TFPB, sur la CFE et sur la CVAE de façon permanente, sous réserve qu’elle remplisse les conditions – qui sont par ailleurs largement assouplies, ainsi qu’il sera vu.

Le tableau suivant présente les taux qui seront désormais applicables dans le cadre des ZFANG, et le compare aux taux actuels.

COMPARAISON DES TAUX ACTUELS AVEC LES TAUX PROPOSÉS

Taux

IS ou IR

TFPB

CFE

Droit existant

Droit proposé

Droit existant

Droit proposé

Droit existant

Droit proposé

Taux normal

35 %

50 %

40 %

50 %

70 %

80 %

Taux majoré

60 %

80 %

70 %

80 %

90 %

100 %

Source : commission des finances.

● Ces évolutions conséquentes sont apportées par les dispositions suivantes, présentées en fonction des impôts concernés par chaque abattement :

– pour l’IS, la modification porte sur l’article 44 quaterdecies et est réalisée : s’agissant du taux normal, par le b du 2° du B du I du présent article ; s’agissant du taux majoré, par le d du même 2° ;

– pour la TFPB, la modification porte sur l’article 1388 quinquies et est réalisée : s’agissant de la suppression de l’encadrement temporel qui figurait ailleurs que dans la seule chronique dégressive du taux, par le 1° du E du I du présent article ; s’agissant du taux normal, par le 2° du même E ; s’agissant du taux majoré, par le d du 3° dudit E.

– pour la CFE, enfin, la modification porte sur l’article 1466 F et est réalisée : s’agissant du taux normal, par le 1° du H du I du présent article ; s’agissant du taux majoré, par le d du 2° du même H.

● Par cohérence avec l’économie générale du dispositif qui vient d’être présenté, l’abattement de TFPNB prévu à l’article 1395 H du CGI est également pérennisé et voit son taux rétabli à 80 %, en application du F du I du présent article.

ii. Un assouplissement des conditions d’éligibilité au dispositif des ZFANG

Trois mesures assouplissent le dispositif en l’ouvrant à de nouvelles entreprises.

● En premier lieu, les exploitations qui relevaient du régime micro-fiscal au titre des bénéfices agricoles, le « micro-BA », pourront prétendre à l’application du régime des ZFANG alors qu’elles étaient jusque-là les seules exploitations soumises à un régime micro-fiscal exclues des ZFA-OM.

Cette modification est réalisée par le b du 1° et le a du 2° du B du I du présent article.

● En deuxième lieu, les ZFANG sont ouvertes aux entreprises en difficulté, cette hypothèse d’exclusion étant supprimée par le c du même 1°.

● En troisième lieu, l’exigence pour prétendre au bénéfice des abattements de réaliser des dépenses de formation et de procéder à des versements sur un fonds est supprimée : là aussi, de nouvelles entreprises pourront entrer dans le dispositif, tandis que celles qui y étaient déjà voient disparaître une condition relativement contraignante.

Cette modification résulte du 4° du B du I du présent article, qui abroge le V de l’article 44 quaterdecies.

Par coordination, le 5° du même B supprime au VI de cet article 44 quaterdecies deux alinéas qui reposaient sur les conditions de dépenses et de versement à un fonds.

● Une autre coordination due à la suppression de cette condition est réalisée au D du I du présent article, qui modifie l’article 244 quater M du CGI.

Cet article, qui porte sur le crédit d’impôt pour la formation des dirigeants d’entreprise, renvoie à son II aux dépenses de formation que les entreprises doivent en l’état du droit engager pour bénéficier de l’abattement au titre des ZFA-OM.

La disparition de cette condition rend cette référence caduque, d’où sa suppression.

● Enfin, une suppression de condition devenue caduque et une coordination sont faites, respectivement, par le b du 6° et le 7° du B du I du présent article.

b. Le volet recentrage : un taux majoré mieux ciblé et certaines activités exclues

i. La concentration du dispositif sur les activités agricoles, artisanales, commerciales et industrielles

Les ZFANG, à la différence des actuelles ZFA-OM, ne concerneront plus les exploitations situées en outre-mer dont l’activité principale consiste en la comptabilité, le conseil aux entreprises et l’ingénierie ou la réalisation d’études techniques pour les entreprises.

Cette exclusion, réalisée par le a du 1° du B du I du présent article, conduit à ne maintenir dans le champ du dispositif d’exonérations zonées que les activités éligibles à la réduction d’impôt pour investissements productifs en outre-mer prévue à l’article 199 undecies B du CGI.

Il ne faut cependant pas voir un recentrage excessif de l’outil : cette réduction d’impôt cible en effet un champ large portant sur les activités agricoles, artisanales et industrielles.

Rappelons par ailleurs que la dépense fiscale prévue à l’article 199 undecies B du CGI fait l’objet d’une prorogation à l’article 55 du présent PLF.

ii. Le recentrage du taux majoré zoné sur la Guyane et Mayotte

Le taux majoré d’exonération applicable à certains territoires, indépendamment de la nature des activités réalisées par les exploitations, est concentré sur la Guyane et Mayotte en vertu des a et b du 3° du B du I du présent article.

● Le a de ce 3° met un terme au bénéfice du taux majoré zoné pour les exploitations situées dans certains territoires de la Guadeloupe (les îles des Saintes, la Désirade et Marie-Galante) et dans la zone spéciale d’action rurale de La Réunion, actuellement prévu au 1° du III de l’article 44 quaterdecies.

Le b du même 3° abroge le 2° du III de cet article, qui prévoyait l’application du taux majoré dans certaines communes de montagne peu peuplées de la Guadeloupe et de la Martinique.

Enfin, le 4° du B du présent article abroge le IV de l’article 44 quaterdecies : il s’agit d’une mesure de toilettage légistique, ce IV prévoyant un taux super-majoré dans certains territoires entre le 31 décembre 2008 et le 31 décembre 2011. Sa caducité rend sa suppression opportune.

● Les a et b du 3° du E du présent article tirent les conséquences des modifications apportées à l’article 44 quaterdecies qui viennent d’être présentées, pour modifier de la même manière l’article 1388 quinquies du CGI relatif à l’abattement de TFPB.

Le 4° de ce même E abroge le IV de cet article 1338 quinquies, portant sur le taux super-majoré applicable jusqu’en 2011.

● Enfin, les a et b du 1° du H du I du présent article modifient de la même façon l’article 1466 F du CGI relatif à l’abattement de CFE.

● Il résulte de ces modifications que le taux majoré zoné des abattements d’IS ou d’IR, de TFPB, de CFE et de CVAE sera désormais concentré sur la Guyane et Mayotte.

En revanche, il paraît utile de rappeler que l’exclusion de certains territoires du bénéfice du taux majoré n’a aucun effet sur le taux normal. Ce dernier reste naturellement maintenu dans ces zones, qui bénéficieront ainsi des abattements dans les conditions de droit commun, qui sont au demeurant substantiellement renforcées à travers le relèvement et la pérennisation de ce taux.

iii. La suppression du bénéfice du taux majoré pour certains projets

● Les bénéfices tirés d’exploitations en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion que réalisent des entreprises qui ont signé avec un organisme de recherche ou une université une convention agréée portant sur un programme de développement ne feront plus l’objet du taux majoré.

Le b du 3° du B du I du présent article abroge en effet le a du 4° du III de l’article 44 quaterdecies qui consacrait à ces situations l’application du taux majoré.

Le c du même 3° procède également à une actualisation de référence au b du 4 du III de l’article 44 quaterdecies, afin de tenir compte de l’adoption et de l’entrée en vigueur du code des douanes de l’Union européenne.

● Les articles 1388 quinquies sur l’abattement de TFPB et 1466 F sur l’abattement de CFE sont modifiés en conséquence pour exclure dans les mêmes hypothèses l’application du taux majoré.

Pour ce faire, le c du 3° du E et le c du 2° du H du I du présent article modifient le 4° du III de ces deux articles.

● Les entreprises qui concluent les conventions précédemment mentionnées continueront toutefois à bénéficier du taux normal.

Par ailleurs, l’application du taux majoré aux activités sensibles exercées en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion n’est pas remise en cause par le dispositif proposé.

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