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Amendements  sur le projet ou la proposition

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N° 1459

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 4 décembre 2018.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES SUR LA PROPOSITION DE LOI, ADOPTÉE PAR LE SÉNAT,
relative à la
réforme de la Caisse des Français de l’étranger,

Par Mme Anne GENETET,

Députée.

——

Voir les numéros :

Sénat : 553 (2016-2017), 238, 239 et T.A. 56 (2017-2018).

Assemblée nationale : 631.

SOMMAIRE

___

Pages

AVANT-PROPOS 7

I. LA CFE, SOCLE D’UNE PROTECTION SOCIALE SOLIDAIRE ET VOLONTAIRE DES FRANÇAIS DE L’ÉTRANGER 8

A. UN GUICHET UNIQUE COMME GARANTIE DE LA CONTINUITÉ DE LA PROTECTION SOCIALE 8

B. UN POSITIONNEMENT SINGULIER DANS LE SYSTÈME DE PROTECTION SOCIALE 10

C. UNE ACTIVITÉ EN MUTATION DANS UN CONTEXTE CONCURRENTIEL 12

II. UNE RÉFORME RENDUE INDISPENSABLE POUR CONFORTER LE MODÈLE ET L’ATTRACTIVITÉ DE LA CFE 14

A. ÉLIMINER LES FRAGILITÉS JURIDIQUES AU REGARD DU DROIT DE L’UNION EUROPÉENNE 14

B. TRADUIRE DANS LE CHAMP DE LA PROTECTION SOCIALE LES CONSÉQUENCES DE LA NOUVELLE GOUVERNANCE DES EXPATRIÉS 15

C. GARANTIR L’ATTRACTIVITÉ DE LA CFE EN RENFORÇANT LE SOUTIEN AUX MOBILITÉS 15

III. UN TEXTE QUI POSE LES FONDEMENTS DE LA CFE DU XXIE SIÈCLE 16

A. LA RÉAFFIRMATION DE L’ATTACHEMENT À UNE OFFRE PUBLIQUE 16

B. UNE RÉFORME À DEUX VOLETS SIGNIFICATIVEMENT REMANIÉS AU SÉNAT 17

1. L’élargissement des conditions d’affiliation comme garantie de l’absence de discrimination 23

2. L’adaptation marginale de la gouvernance de la CFE 23

COMMENTAIRES D’ARTICLES 25

Article 1er A : Modification d’intitulés 25

Article 1er : Conditions d’affiliation à la CFE 26

1. Le dispositif initial : la mise en conformité du droit d’adhésion à la CFE avec le droit européen 26

a. Une affiliation réservée en principe aux ressortissants français installés à l’étranger 26

b. La proposition de loi initiale mettait fin au critère de nationalité pour l’assurance « maladie, maternité et invalidité » des salariés 28

2. Les modifications apportées par le Sénat : un article réécrit fixant les conditions d’adhésion pour l’ensemble des publics concernés par l’assurance volontaire 28

Article 2 : Mandatement des entreprises dans les démarches d’affiliation 30

Article 3 : Dispositions communes aux assurés sur le risque « maladie et maternité » 32

a. Les modifications rédactionnelles 33

b. Délai limite et prise d’effet des adhésions 33

c. La définition des membres de la famille 34

d. L’actualisation de la définition des prestations 35

e. Des niveaux de remboursement par pays 36

f. La faculté d’obtenir un examen médical 37

g. La suppression de la cotisation supplémentaire pour les soins dispensés en France 37

h. La définition de la cotisation 38

i. La prise en charge d’une partie des cotisations pour les personnes à faibles revenus 42

Article 4 : Dispositions relatives aux assurances « accidents du travail » et « invalidité » 43

1. Le dispositif initial : ouverture de l’assurance volontaire maladie et maternité à l’ensemble des travailleurs indépendants européens 43

2. Les modifications apportées par le Sénat : un article réécrit comprenant les dispositions relatives aux assurances incapacité de travail et invalidité 43

Article 5 : Dispositions spécifiques au risque « accidents du travail – maladies professionnelles » 44

Article 6 : Suppression de dispositions spécifiques par statut 46

Articles 7 à 20 : Dispositions spécifiques à plusieurs publics 47

Article 21 : Limitation de l’augmentation des cotisations 48

Article 22 : Gage 49

Article 23 A : Extension des prérogatives de la CFE 49

Article 23 : Aménagement de la composition du conseil d’administration 51

1. Le dispositif initial : la modification des catégories d’administrateur à effectifs constants 51

2. Les modifications apportées par le Sénat : la restriction du dispositif à la seule suppression des catégories d’assurés 52

Article 24 : Réforme du corps électoral et de l’éligibilité au conseil d’administration 52

1. Le dispositif initial : l’adaptation du régime d’élection au conseil d’administration de la CFE 52

2. Les modifications apportées par le Sénat : la suppression de la compétence confiée aux conseillers consulaires 53

Article 25 : Application de l’obligation de parité aux listes de candidats aux sièges de représentants des assurés au conseil d’administration 54

1. Le dispositif initial : l’adaptation du mode de scrutin à l’obligation de parité et à la faculté du vote électronique 54

2. Les modifications apportées par le Sénat : la restriction du dispositif à l’obligation de parité de listes 54

ANNEXES 55

ANNEXE N° 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA RAPPORTEURE 55

ANNEXE N° 2 : TEXTE SUSCEPTIBLE D’ÊTRE MODIFIÉ À L’OCCASION DE L’EXAMEN DE LA PROPOSITION DE LOI 56

COMPTE-RENDU DES DÉBATS SUR L’EXAMEN DES ARTICLES 57

AVANT-PROPOS

● « La Nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement. Elle garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. »

La garantie d’une protection sociale de chaque Français, posée par le Préambule de la Constitution de 1946, ne connaît ni frontière ni rupture. Qu’il s’éloigne pour un jour ou pour une vie, tout Français peut bénéficier d’une prise en charge continue et solidaire des risques sociaux.

Telle est précisément la mission de la Caisse des Français de l’étranger (CFE), créée il y a 35 ans pour prolonger la protection sociale au-delà des frontières. Son action a été progressivement enrichie, que ce soit au titre des risques couverts – avec l’extension à l’assurance vieillesse ou le financement d’une action sanitaire et sociale – ou du public éligible – l’adhésion étant ouverte à tout Français expatrié, mais aussi, sous certaines conditions, à tout ressortissant de l’Espace économique européen (EEE) (1) et de la Confédération suisse.

Ni régime obligatoire de sécurité sociale, ni acteur privé de l’assurance, la CFE constitue ainsi un acteur unique et hybride proposant une adhésion volontaire, dans un contexte de mobilités géographiques et de concurrence renforcées.

Cette singularité de la CFE, qui en constitue le principal avantage comparatif, est également facteur de nombreuses incertitudes voire risques juridiques. Complétant les conventions internationales de sécurité sociale, la CFE doit respecter l’ensemble des exigences posées par le droit de l’Union européenne sans tirer d’avantages contraires au droit de la concurrence.

Ce contexte rend nécessaire de poser les fondements d’une CFE renforcée juridiquement tout en lui donnant les moyens d’une attractivité renouvelée par la double adaptation de son offre commerciale et de sa gouvernance.

● La réforme engagée par la proposition de loi est le fruit d’une large concertation engagée dès 2015, dans le cadre d’une mission confiée à l’Inspection générale des finances (IGF) et à l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS).

La lettre de mission invitait les deux inspections à clarifier le positionnement de la CFE dans notre système de sécurité sociale et à interroger la pertinence du modèle actuel. Rendu en juillet 2015, le rapport (2) de la mission écarte l’option d’une transformation de la CFE en organisme privé d’assurance, tout en formulant une série de recommandations relatives à l’adaptation de l’offre tarifaire et de la gouvernance de la caisse.

Traduite dans une proposition de loi déposée par M. Jean-Yves Leconte et ses collègues du groupe Socialiste et républicain en mai 2017, la réforme a été adoptée par le Sénat le 1er février 2018. Les travaux de ce dernier ont conduit à modifier substantiellement la rédaction du dispositif, la plupart des ajustements étant d’ordre technique et légistique.

● La proposition de loi en discussion engage une double réforme de la CFE :

– une réforme de son offre commerciale, d’une part, en unifiant le mode de calcul des cotisations des différentes catégories d’assurés et en élargissant les possibilités d’adhésion au risque maladie-maternité-invalidité de la CFE aux ressortissants de l’EEE sans condition d’affiliation préalable ;

– une réforme de sa gouvernance, d’autre part, en supprimant la distinction entre catégories de représentants d’assurés au conseil d’administration et en instaurant la parité entre les femmes et les hommes pour la constitution des listes relatives à ces mêmes élections.

La réforme de la CFE ne se limitera toutefois pas aux dispositions contenues dans la proposition de loi et devra être prolongée. Elle devra notamment être complétée par d’autres actions ne relevant pas du niveau législatif. Parmi les priorités figurent l’enjeu d’attractivité de la caisse auprès des jeunes, la modernisation du système d’information ou le renforcement des outils de contrôle interne.

Le projet d’entreprise « Excellence 2020 », en particulier, a défini le cadre stratégique de la CFE pour les années 2018 à 2021, construit autour d’un double objectif d’excellence et de doublement du nombre d’adhérents.

Si elle n’en constitue pas l’aboutissement, la réforme engagée par cette proposition de loi est donc la première pierre indispensable à la création de la CFE du XXIe siècle.

I. LA CFE, SOCLE D’UNE PROTECTION SOCIALE SOLIDAIRE ET VOLONTAIRE DES FRANÇAIS DE L’ÉTRANGER

A. UN GUICHET UNIQUE COMME GARANTIE DE LA CONTINUITÉ DE LA PROTECTION SOCIALE

● Traduction du droit constitutionnel à la protection sociale posé par le Préambule de la Constitution de 1946, la Caisse des Français de l’étranger constitue le support d’une couverture sociale continue, volontaire et solidaire.

Continue, car elle élimine toute rupture dans la prise en charge des prestations et dans l’acquisition de droits quelle que soit la frontière franchie. Cette prise en charge est également maintenue en cas de séjour en France, aucune interruption ne s’appliquant lors du retour. Les prestations servies au titre de la maladie-maternité-invalidité ou des accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) sont alors alignées sur celles du régime général.

Volontaire, car la CFE constitue une faculté de protection complémentaire, s’ajoutant aux risques d’ores et déjà couverts, le cas échéant, au titre des cotisations sociales versées au pays de résidence. Le travailleur expatrié peut retenir la couverture d’un ou plusieurs risques de son choix, parmi les AT-MP, la maladie-maternité-invalidité ou la vieillesse. Dans les faits, les adhérents individuels à la CFE sont relativement peu assurés au risque AT-MP, contrairement aux adhérents affiliés via leur entreprise, en majorité assurés à chacun des trois risques.

Solidaire, enfin, car la CFE garantit aux Français disposant de revenus modestes et résidant à l’étranger de bénéficier d’une couverture équivalente à celle du régime général. La progressivité des assiettes de cotisations et l’ouverture du dispositif de « catégorie aidée » permettant à certains assurés de bénéficier d’une prise en charge de leurs cotisations en constituent deux facteurs. L’action sanitaire et sociale confiée par la loi à la CFE complète cette dimension, par l’octroi d’aides financières aux familles en difficulté ou le financement d’actions de prévention, de vaccins et de médicaments.

● Prolongeant la démarche d’assurance sociale volontaire des expatriés contre les risques maladies et AT-MP engagée en 1976 (3), la CFE a été créée par la loi du 13 juillet 1984 (4).

Cette couverture apparaissait particulièrement indispensable pour les expatriés résidant dans des États n’ayant pas conclu de convention bilatérale de sécurité sociale avec la France ou imposant des conditions strictes aux impatriés, par exemple sous la forme d’un délai de carence. Quel que soit l’État d’accueil, néanmoins, l’affiliation à la CFE ne peut ni n’a vocation à se substituer à celle au régime local de sécurité sociale.

Initialement limitée aux salariés, la protection sociale assurée par la CFE a été progressivement élargie :

– dans son public, comprenant désormais également les non-salariés, les retraités ou les étudiants. Tout Français vivant à l’étranger peut désormais adhérer à la CFE, que ce soit à titre particulier ou via leur entreprise – plus de 5 000 entreprises ayant confié la protection sociale de leurs collaborateurs expatriés à la CFE. L’affiliation est plus largement ouverte à tout ressortissant de l’EEE, sous réserve de pouvoir justifier d’une affiliation antérieure de cinq ans à un régime obligatoire de sécurité sociale en France ;

– dans son champ, couvrant désormais également le risque vieillesse. Pour ce dernier, la mission de la CFE se limite au recouvrement : les cotisations sociales recouvrées sont ensuite versées à la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), qui porte les cotisations au compte pour l’établissement des droits à la retraite. La cotisation au régime général se substitue ainsi à la possibilité – coûteuse – d’un rachat de trimestres. Il s’agit d’ailleurs du principal atout comparatif de la CFE : la souscription d’une assurance privée par capitalisation peut améliorer le montant de la pension mais ne permet en aucun cas d’acquérir des droits supplémentaires au titre du régime français de retraite par répartition.

B. UN POSITIONNEMENT SINGULIER DANS LE SYSTÈME DE PROTECTION SOCIALE

● La Caisse des Français de l’étranger occupe une position singulière dans notre système de protection sociale.

Il s’agit d’un organisme privé chargé d’un service public, fondé sur un principe d’adhésion volontaire et régi par le titre VI du livre VII code de la sécurité sociale.

Son caractère facultatif place par nature la CFE en dehors du champ des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (ROBSS). Cela justifie notamment l’absence de discussion de son équilibre financier en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), et la non-intégration de ses comptes dans ceux de la sécurité sociale.

Dotée de la personnalité juridique et de l’autonomie financière, la CFE doit respecter le principe d’équilibre des comptes à partir des cotisations versées par ses adhérents. À ce jour, les cotisations recouvrées au titre des assurances volontaires AT-MP et maladie-maternité-invalidité excèdent les prestations versées. Seule une participation de l’État au titre de l’action sanitaire et sociale de la caisse est effectuée, à hauteur d’environ 500 millions d’euros par an.

Ce principe d’équilibre a été respecté chaque année depuis 2000, à l’exception de l’année 2011 pour des raisons comptables (5).

RÉSULTAT GLOBAL DE LA CFE SUR LA PÉRIODE 2010-2017

Source : Caisse des Français de l’étranger.

L’exercice 2017, en dernier lieu, a été largement excédentaire (+55 millions d’euros). En augmentation de 143 % par rapport à l’exercice précédent, ce résultat exceptionnel s’explique pour l’essentiel par les plus-values réalisées à l’occasion de la vente de titres, pour un montant de 24 millions d’euros.

Dans le détail, les sommes recouvrées et engagées sont recensées dans le tableau infra.

SOMMES COLLECTÉES ET ENGAGÉES PAR LA CFE EN 2017

(en euros)

 

Montant collecté

Montant versé

Risque maladie

157 millions

132 millions de prestations

Risque AT-MP

22 millions

6 millions de prestations

Risque vieillesse

295,7 millions

295,7 millions versés à la CNAV

Source : Caisse des Français de l’étranger.

Les sommes mises en réserve sont nécessaires pour garantir l’équilibre financier à moyen terme au titre des engagements de la Caisse, notamment au regard des pensions d’invalidité et des rentes AT-MP. Elles permettront également de financer la réforme de l’offre commerciale – qui devrait s’accompagner d’un manque à gagner de près de 30 millions d’euros sur cinq ans – et de financer le gel des cotisations en 2019.

● La singularité de la CFE se traduit également dans les paramètres des cotisations.

Les règles de calcul des cotisations intègrent ainsi comme paramètres la catégorie socio-professionnelle des actifs, leurs revenus, leur âge, et le nombre des salariés affiliés s’agissant des entreprises mandataires.

Les avantages tarifaires ciblent essentiellement les salariés des grandes entreprises. Des barèmes par tranches d’effectifs sont ainsi prévus au titre de la réduction du taux de cotisation maladie-maternité-invalidité (MMI) ou de celle du taux de cotisation AT-MP conditionnée à l’affiliation simultanée à la cotisation MMI.

● La singularité de la CFE s’illustre enfin en matière de gouvernance.

Si elle dispose d’une autonomie administrative et fonctionnelle – son action étant déterminée par un conseil d’administration –, la CFE est placée sous la tutelle des ministères en charge de la sécurité sociale et du budget et son personnel relève des conventions collectives du régime général de sécurité sociale.

Une convention de partenariat a été signée en ce sens avec la direction de la sécurité sociale (DSS) en juillet 2014 pour la période 2014-2016. Une nouvelle convention de partenariat a été signée le 10 juillet 2018 pour la période 2018-2021. L’année 2017, durant laquelle l’équipe de direction a été remaniée, a donc constitué une année de transition entre ces deux conventions.

C. UNE ACTIVITÉ EN MUTATION DANS UN CONTEXTE CONCURRENTIEL

● La CFE compte aujourd’hui 109 676 adhérents, retrouvant le niveau atteint en 2014. La majorité réside aujourd’hui en Asie et en Afrique, comme l’illustre la carte infra.

RÉPARTITION DES ADHÉRENTS À LA CFE PAR CONTINENT

Source : Caisse des Français de l’étranger.

Le nombre de personnes couvertes est en réalité plus élevé, les ayants-droits des adhérents étant couverts au titre du risque maladie-maternité.

La couverture propre à chaque risque se décompose ainsi :

EFFECTIFS COUVERTS PAR LA CFE RÉPARTIS PAR RISQUES

Source : Caisse des Français de l’étranger.

La principale tendance actuellement constatée est celle d’une augmentation de nombre de pensionnés et d’un vieillissement de la population couverte. Cette tendance s’illustre notamment par l’augmentation plus dynamique du nombre d’assurés de plus de 60 ans que des moins de 30 ans, ces derniers imaginant pourtant dans des proportions plus importantes que leurs aînés leur avenir à l’étranger.

Les dépenses associées au risque maladie étant plus élevées chez les seniors, cette modification de la pyramide des âges s’accompagne d’un impact non-neutre pour l’avenir des dépenses engagées par la Caisse.

À ce jour, les quadragénaires représentent encore la plus grande part des assurés de la CFE.

RÉPARTITION DES ADHÉRENTS PAR CLASSE D’ÂGE

Source : Caisse des Français de l’étranger.

● Le débat relatif à la protection sociale des expatriés ne doit toutefois pas être réduit à la seule activité de la CFE.

Pour un total estimé à près de 2,5 millions de Français expatriés – dont 1,8 million inscrits au registre tenu par les consulats –, seule une personne sur dix est aujourd’hui couverte par la CFE.

Dans un environnement concurrentiel renforcé, une offre riche de couvertures à l’expatriation est proposée par les organismes d’assurance. Les principales sociétés d’assurance et les courtiers captent ainsi une partie significative de l’activité.

L’attractivité de la CFE constitue à ce titre l’une des principales motivations de la réforme contenue dans cette proposition de loi.

II. UNE RÉFORME RENDUE INDISPENSABLE POUR CONFORTER LE MODÈLE ET L’ATTRACTIVITÉ DE LA CFE

A. ÉLIMINER LES FRAGILITÉS JURIDIQUES AU REGARD DU DROIT DE L’UNION EUROPÉENNE

Les conditions d’affiliation à certains risques couverts par la CFE constituent aujourd’hui une source substantielle de fragilité juridique au regard du droit de l’Union européenne.

Le principe d’égalité de traitement entre les ressortissants nationaux et ceux d’autres États-membres est en effet inégalement respecté :

– s’agissant de l’assurance volontaire vieillesse, la réforme de 2010 a étendu à tout ressortissant communautaire l’éligibilité à la CFE sous condition d’affiliation préalable de cinq ans à un régime obligatoire français de sécurité sociale ;

– une telle modification n’est pas intervenue s’agissant des risques maladie-maternité-invalidité et AT-MP. L’admission de tout ressortissant communautaire par la CFE depuis 2011, constatée dans la pratique, ne s’appuie sur aucun fondement législatif. Cette pratique réserve d’ailleurs la condition d’affiliation antérieure à un régime obligatoire français aux seuls ressortissants ne disposant pas de la nationalité française.

Deux options s’offrent alors au législateur pour éliminer cette fragilité juridique :

– supprimer la condition d’affiliation préalable pour tout ressortissant communautaire, pouvant conduire à une augmentation significative du nombre d’assurés ;

– étendre cette condition d’affiliation préalable à l’ensemble des ressortissants communautaires – nationaux compris –, pouvant alors conduire certains expatriés en dehors du champ d’éligibilité à la CFE.

B. TRADUIRE DANS LE CHAMP DE LA PROTECTION SOCIALE LES CONSÉQUENCES DE LA NOUVELLE GOUVERNANCE DES EXPATRIÉS

Le cadre actuel de représentation des Français de l’étranger n’est plus celui qui prévalait lors de la création de la CFE il y a 35 ans.

La loi du 22 juillet 2013 (6), en particulier, a significativement modifié les règles applicables en la matière, avec la création du conseil consulaire comme nouvel échelon de représentation de proximité.

Élus par les Français élus sur les listes électorales consulaires, les 443 conseillers consulaires procèdent notamment à l’élection des membres de l’Assemblée des Français de l’étranger (AFE), dont le nombre a été réduit de 155 à 90 à cette même occasion.

Leur entrée en fonction pourrait justifier un débat plus large sur les modalités d’élection au conseil d’administration, sans toutefois permettre à ce jour un consensus sur l’évolution à retenir.

C. GARANTIR L’ATTRACTIVITÉ DE LA CFE EN RENFORÇANT LE SOUTIEN AUX MOBILITÉS

● Le rôle de la CFE dans la préparation et l’accompagnement des mobilités est indispensable tant pour les salariés que pour les entreprises.

Il est indispensable pour les salariés, évidemment, afin de leur garantir une protection sociale sans rupture ni rabais, dans une logique de guichet unique.

Il est indispensable pour les entreprises, également, pour garantir le respect par l’employeur des obligations prévues par le code du travail en cas d’expatriation de ses salariés. Inscrit dans de nombreuses conventions collectives de branches, le maintien des garanties applicables en matière de protection sociale trouve une traduction directe dans l’offre de la CFE.

L’adhésion aux assurances volontaires de la CFE permet donc aux entreprises de respecter sans difficulté l’exigence de garanties équivalentes posée par la convention collective à laquelle se rattache le salarié expatrié.

Plus largement, la CFE offre une réponse souvent nécessaire aux entreprises devant arbitrer entre deux exigences divergentes : la maîtrise des coûts liés à l’expatriation, d’une part ; la garantie d’une couverture sociale continue à l’ensemble des collaborateurs de l’entreprise, d’autre part.

● Ce rôle indispensable de la CFE ne devrait pas décroître dans un contexte de mobilités renforcées.

Alors que le niveau des migrations internationales en valeur absolue atteint des records, la course aux talents pour attirer les meilleurs profils –étudiants, investisseurs ou entrepreneurs – bat son plein. Ces nouvelles vagues de départs sont d’ailleurs partagées par la plupart des pays, la population mondiale expatriée ayant bondi de 40 % dans les vingt dernières années (7).

Qu’elles visent une installation temporaire ou définitive, les mobilités apparaissent de plus en plus accessibles et sources de nouveaux horizons professionnels, en particulier pour les jeunes publics ou dans un contexte de tension du marché du travail.

Il en résulte un enjeu direct d’attractivité pour la CFE : face aux nouvelles offres des assureurs privés, la Caisse doit préserver son avantage comparatif – notamment dans l’acquisition de droits à retraite – tout en modernisant sa stratégie commerciale et en adaptant son offre à de nouveaux publics plus jeunes.

Tel est précisément l’enjeu de cette proposition de loi.

III. UN TEXTE QUI POSE LES FONDEMENTS DE LA CFE DU XXIE SIÈCLE

A. LA RÉAFFIRMATION DE L’ATTACHEMENT À UNE OFFRE PUBLIQUE

Prolongement direct de la protection sociale française en dépit de sa singularité, la CFE assume la responsabilité d’un service public devant rester sous la tutelle de l’État.

La refonte du cadre juridique et institutionnel de la CFE aurait pu conduire à opérer la transformation de cet acteur en organisme privé d’assurance. Étant en mesure de respecter les exigences prudentielles applicables dans le secteur des assurances, et sous réserve d’une adaptation de sa gouvernance et des processus décisionnels, rien n’aurait interdit sur le papier une telle mutation.

Cette option a légitimement été écartée.

La rapporteure s’en félicite, réaffirmant l’indispensable garantie d’une couverture sociale continue et solidaire. L’absence de sélection des risques et l’ouverture de l’affiliation à tout ressortissant n’apparaissent que peu compatibles avec une double logique commerciale et rentable.

Cette position spécifique permet, en outre, de placer la CFE dans une position davantage partenariale que concurrentielle face aux acteurs du secteur assurantiel, dans le cadre d’une coexistence qui ne paraît pas devoir être remise en cause aujourd’hui.

B. UNE RÉFORME À DEUX VOLETS SIGNIFICATIVEMENT REMANIÉS AU SÉNAT

La proposition de loi débattue à l’Assemblée nationale diffère substantiellement de celle déposée initialement. Une brève remarque méthodologique s’avère donc nécessaire avant d’entrer dans le détail du dispositif proposé.

Le contenu et l’articulation du texte ont été significativement – et silencieusement – remaniés lors de l’examen du texte au Sénat.

La lecture complexe du texte s’explique en partie par le caractère dérogatoire et rarement réformé de l’affiliation des expatriés. Elle s’explique aussi et surtout par l’absence de justifications entourant plusieurs modifications de fond opérées par amendement lors des débats. L’audition, par la rapporteure, du directeur général de la CFE et des administrations compétentes s’est en conséquence révélée particulièrement précieuse pour en saisir la portée et la pertinence.

Veillant à l’intelligibilité des débats à l’Assemblée nationale, la rapporteure procède dans le tableau infra à l’inventaire de l’ensemble des dispositions ayant navigué au sein du code de la sécurité sociale ou de la proposition de loi.

Il reste que le résultat final de cette re-codification, mettant fin à une logique de statut au profit d’une logique de risques, est particulièrement heureux.

Dispositions modifiées

Emplacement dans le droit en vigueur

Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale

Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat

Modifications rédactionnelles

     

Intitulé du chapitre « Français à l’étranger – travailleurs migrants »

-

(non modifié)

Article 1er A (modifié)

Intitulé de la section « maladie, maternité et invalidité »

-

(non modifié)

Article 3 (modifié)

Condition de nationalité pour l’adhésion à la CFE

 

Article 1er de la PPL

Article L. 762-1 CSS

(déplacé)

Pour les salariés

Article L. 762-1 CSS

Article 1er de la PPL

Article L. 762-1 CSS (modifié)

Pour les non-salariés

Article L. 763-1 CSS

Article 4 de la PPL

Article L. 763-1 CSS (modifié)

Pour les pensionnés

Article L. 764-1 CSS

Article 6 de la PPL

Article L. 764-1 CSS (modifié)

Pour les autres catégories de personnes

Article L. 765-3 CSS

Article 10 de la PPL

Article L. 765-3 CSS (modifié)

Mandatement des employeurs pour effectuer les démarches administratives

Article L. 762-1 CSS

(non modifié)

Article 2 de la PPL

Article L. 762-2 CSS

(déplacé et modifié)

Conditionnement des prestations au versement des cotisations

Article L. 766-2-1 CSS

(non modifié)

Article 2 de la PPL

Article L. 762-3 CSS

(déplacé)

Prise d’effet des adhésions

Article L. 766-1 CSS

Article 12 de la PPL

Article L. 766-1 CSS (modifié)

Article 3 de la PPL

Article 762-5 (déplacé)

Définition des membres de la famille

Article L. 766-1-1 CSS

(non modifié)

Article 3 de la PPL

Article L. 762-5-1 CSS (déplacé et modifié)

Dispositions modifiées

Emplacement dans le droit en vigueur

Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale

Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat

Définition de la cotisation

   

Article 18

Article L. 766-2-1 CSS

(créé)

Article 3 de la PPL

Article L. 762-6-4 CSS (déplacé et modifié)

Pour les salariés

Article L. 762-3 CSS

Article 2

Article L. 762-3 CSS (modifié)

Pour les non-salariés

Article L. 763-4 CSS

Article 5

Article L. 763-4 CSS (modifié)

Pour les étudiants

Article L. 765-2-1 CSS

Article 9

Article L. 765-2-1 CSS (modifié)

Pour les pensionnés

Articles L. 764-4, L. 765-6 et L. 765-9 CSS

Article 7

Article L. 764-4 CSS (modifié)

Article 11

Article L. 765-6 CSS (modifié)

Pour les inactifs

Article L. 765-7 et L. 765-9 CSS

Article 11

Article L. 765-6 CSS (modifié)

Pour les autres catégories

Article L. 765-8 et L. 765-9 CSS

Article 11

Article L. 765-6 CSS (modifié)

Dispositions modifiées

Emplacement dans le droit en vigueur

Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale

Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat

Actualisation de la définition des prestations

Article L. 762-6 CSS

Article 3 de la PPL

Article L. 762-6 CSS (modifié)

Article 3 de la PPL

Article L. 762-6 CSS (modifié)

Niveau des remboursements

Article L. 766-1-2 CSS

Article 13 de la PPL

Article L. 766-1-2 CSS (modifié)

Article 3 de la PPL

Article L. 762-6-1 CSS (déplacé et modifié)

Faculté d’obtenir un examen médical

Article L. 766-1-4 CSS

(non modifié)

Article 3 de la PPL

Article L. 762-6-2 CSS (déplacé)

Prise en charge des soins effectués hors des séjours en France

Article L. 766-1-4 CSS

(non modifié)

Article 3 de la PPL

Article L. 762-6-3 CSS (déplacé)

Prise en charge des cotisations pour les personnes ayant de faibles revenus

Article L. 766-2-3 CSS

Article 16 de la PPL

Article L. 766-2-3 (modifié)

Article 3 de la PPL

Article L. 762-6-5 CSS (déplacé et modifié)

Possibilité de souscrire à des prestations supplémentaires invalidité ou AT-MP

Article L. 762-4 CSS

(non modifié)

Article 4 de la PPL

Article L. 762-7 (déplacé)

Substitution entre les pensions de vieillesse et les pensions d’invalidité

Article L. 762-7 CSS

(non modifié)

Article 4

Article L. 762-7-1 (déplacé)

Mode de calcul des prestations AT-MP

Article L. 762-2 CSS

(non modifié)

Article 5

Article L. 762-9 (déplacé)

Mode de calcul de la cotisation AT-MP

Article L. 762-3 CSS

(non modifié)

Article 5

Article L. 762-10 (déplacé)

1. L’élargissement des conditions d’affiliation comme garantie de l’absence de discrimination

Le premier chapitre de la proposition de loi prévoit « l’amélioration de l’offre commerciale de la Caisse des Français de l’étranger ».

Composé à l’origine de 22 articles, ce chapitre procède pour l’essentiel à :

– la suppression de la condition de nationalité pour l’affiliation à tous les risques, mettant ainsi le droit applicable en conformité avec la pratique et le droit européen ;

– la couverture du risque « vieillesse » pour les travailleurs non-salariés et les salariés et exploitants agricoles en vue de devenir un véritable guichet unique ;

– une refonte de l’offre avec de nouveaux critères de modulation des cotisations dans la perspective d’une nouvelle grille tarifaire ainsi que de nouveaux critères de remboursement pour le risque « maladie » tenant compte des coûts dans chaque pays de prise en charge ; la CFE pourra également proposer une offre de couverture complète grâce à des partenariats avec des assureurs complémentaires.

S’ajoutent à ces modifications de nombreuses adaptations rédactionnelles et légistiques, tirant les conséquences du nouveau référencement de la CFE par risque et non plus par catégorie d’assurés.

2. L’adaptation marginale de la gouvernance de la CFE

● Le second chapitre de la proposition de loi procède à la « réforme de la gouvernance de la Caisse des Français de l’étranger ».

La proposition de loi initiale prévoyait de tirer les conséquences du nouveau niveau de représentation – le conseil consulaire – et d’impliquer ce dernier plus directement dans la désignation des représentants des assurés au conseil d’administration de la CFE.

Cette adaptation est néanmoins indissociable du débat plus large relatif à la nouvelle gouvernance des Français de l’étranger, dans le cadre de la concertation organisée depuis janvier 2018 par le ministère des Affaires étrangères, sous l’égide de M. Jean-Baptiste Lemoyne.

Dans l’attente de la conclusion de cette concertation, l’adaptation des compétences respectives des conseillers consulaires et des élus de l’AFE paraissait prématurée et a donc été retirée du texte lors de l’examen au Sénat.

● Désormais, les trois articles qui composent ce chapitre, auquel s’ajoute un article additionnel adopté par le Sénat, consistent en :

– la suppression des catégories distinguant les représentants des assurés siégeant au conseil d’administration de la Caisse – tirant les conséquences de la suppression de cette même distinction dans l’offre commerciale ;

– un renvoi des conditions d’éligibilité des administrateurs représentant les assurés à celles applicables aux administrateurs des caisses de sécurité sociale ;

– l’application d’une obligation de parité lors de la constitution des listes de candidats aux sièges de représentants des assurés ;

– l’extension des prérogatives en matière d’information, de contrôle et de recouvrement de la Caisse.

*

* *

COMMENTAIRES D’ARTICLES

La Commission des Affaires sociales a adopté la proposition de loi. En conséquence, elle demande à l’Assemblée nationale d’adopter la présente proposition de loi dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport (http://www.assemblee-nationale.fr/15/ta-commission/r1459-a0.asp).

Article 1er A
Modification d’intitulés

Adopté par la commission sans modification

Le présent article, introduit par le Sénat à l’initiative du rapporteur au stade de l’examen en commission, modifie dans le code de la sécurité sociale :

– l’intitulé du titre consacré à la catégorie spécifique des Français résidant à l’étranger et aux travailleurs migrants (8), qui porterait dans le droit proposé sur les « Assurés résidant à l’étranger » ; cette modification permet de tenir compte de deux considérations : d’une part, la référence spécifique aux travailleurs migrants est largement superflue dès lors le chapitre qui leur est consacré ne comprend qu’un article unique relatif au centre des liaisons européennes de sécurité sociale (CLEISS) et, d’autre part, la référence aux assurés est plus précise et plus cohérente avec l’objet de ce titre consacré à la protection sociale de l’ensemble des Français résidants à l’étranger ;

– l’intitulé du chapitre consacré plus spécifiquement aux travailleurs salariés expatriés, renommé « Assurés volontaires à l’étranger », pour les mêmes raisons.

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Article 1er
Conditions d’affiliation à la CFE

Adopté par la commission sans modification

1. Le dispositif initial : la mise en conformité du droit d’adhésion à la CFE avec le droit européen

a. Une affiliation réservée en principe aux ressortissants français installés à l’étranger

● L’article L. 762-1 du code de la sécurité sociale limite la souscription volontaire à l’offre de protection sociale assurée par la caisse des Français de l’étranger en direction des salariés aux seuls travailleurs « de nationalité française qui exercent leur activité dans un pays étranger et qui ne sont pas ou ne sont plus soumis à la législation française de sécurité sociale ».

Au regard de ces dispositions, il existe donc dans le droit en vigueur trois conditions pour accéder à cette offre :

– une condition de nationalité ;

– une condition de résidence à l’étranger ;

– une condition de non-affiliation à un régime français de sécurité sociale.

On retrouve des contraintes similaires pour les autres catégories qui peuvent bénéficier de l’offre (indépendants, pensionnés et autres catégories (9)).

● La portée de ce cadre, claire en apparence, est néanmoins remise en cause sur le plan juridique dès lors que, comme évoqué dans l’exposé général, le critère de nationalité constitue une discrimination au sens du règlement européen sur les législations de sécurité sociale (10).

L’adhésion à la CFE et le droit de l’Union européenne

Conçue pour les expatriés, l’assurance volontaire proposée par la Caisse des Français de l’étranger (CFE) s’inscrit dans le cadre de la réglementation européenne sur les systèmes de sécurité sociale, y compris lorsque l’offre concerne d’autres pays que ceux de l’Espace économique européen ou la Suisse, champ territorial d’application de la règlementation en la matière (11).

Rentrant ainsi dans le champ d’application du règlement de 1971 (12) puis dans celui du règlement de 2004 (13) qui assurent la coordination entre les législations nationales applicables, l’offre de la CFE doit se conformer à l’article 4 de ce dernier : « les personnes auxquelles le présent règlement s’applique bénéficient des mêmes prestations et sont soumises aux mêmes obligations, en vertu de la législation de tout État membre, que les ressortissants de celui-ci. »

Or, si les conditions d’adhésion au risque vieillesse sont alignées entre Français et autres ressortissants de l’EEE et de la Suisse depuis la LFSS pour 2010 (14) et le décret n° 2010-1738 du 30 décembre 2010 (15), tel n’est pas le cas des risques maladie, maternité, invalidité, d’une part, et du risque accidents du travail-maladies professionnelles, d’autre part, qui demeurent réservés aux expatriés de nationalité française.

La Caisse a d’ailleurs commencé à tirer les conséquences pratiques de cette situation en laissant ce critère inappliqué depuis le 1er janvier 2011 pour le « risque maladie, maternité et invalidité ». Depuis cette date, elle accepte ainsi l’adhésion de ressortissants de l’Union européenne, de l’Espace économique européen ou de la Suisse, à condition qu’ils aient été affiliés durant cinq ans à un régime français d’assurance maladie, reproduisant le schéma applicable pour le risque vieillesse ; ce faisant, la caisse permet des adhésions contraires à la loi en se fondant sur un autre critère dépourvu de base juridique et potentiellement tout aussi discriminatoire que le précédent.

La situation actuelle demeure donc insatisfaisante puisque, d’une part, le critère législatif de nationalité vraisemblablement inconventionnel perdure dans l’ordre juridique, et d’autre part, que la pratique est non seulement contra legem mais aussi potentiellement toujours contraire au droit de l’Union, dans la mesure où elle maintient un critère pour les ressortissants européens qui ne s’applique pas aux adhérents de nationalité française.

● Le critère de nationalité persiste également pour les modalités d’adhésion prévues par l’article L. 762-1 à double titre : seules les entreprises de droit français sont autorisées par le législateur à effectuer les démarches pour le compte de leurs salariés, et seuls les salariés de nationalité française ou assimilés sont éligibles à ces mécanismes d’adhésion collective (16).

b. La proposition de loi initiale mettait fin au critère de nationalité pour l’assurance « maladie, maternité et invalidité » des salariés

Le présent article dans sa rédaction initiale proposait de mettre fin à ces ambiguïtés juridiques en supprimant les références à la nationalité à l’article L. 762-1 tant comme condition d’adhésion que comme critère pour l’accomplissement des formalités d’adhésion.

D’autres articles de la proposition de loi assuraient la même modification pour les autres publics dans les dispositions du code concernées (17).

Réactualisées, ces nouvelles dispositions mettent fin aux conditions d’affiliation préalables telles qu’elles se pratiquaient depuis 2011 pour le risque « maladie, maternité, invalidité » pour les ressortissants européens et placent ces derniers dans la même situation juridique que les Français.

2. Les modifications apportées par le Sénat : un article réécrit fixant les conditions d’adhésion pour l’ensemble des publics concernés par l’assurance volontaire

● Dans un souci de clarification et sans préjudice de l’objectif initial d’extension de l’offre à l’ensemble des ressortissants européens dans les mêmes conditions que les Français, le Sénat a profondément revu, à l’initiative de son rapporteur au stade de l’examen en commission, la rédaction du présent article.

Ce dernier réécrit l’article L. 762-1 en poursuivant deux objectifs :

– la consolidation des règles relatives aux conditions d’affiliation pour l’ensemble des publics, indépendamment de leur statut (salariés, inactifs, indépendants), et pour l’ensemble des risques dans un article unique ; la nouvelle rédaction de l’article L. 762-1 se substitue donc aux différents articles de la proposition de loi initiale et supprime la condition de nationalité pour l’ensemble des publics ;

Dispositions modifiées

Emplacement dans le droit en vigueur

Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale

Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat

Condition de nationalité pour l’adhésion à la CFE

   

Article 1er de la PPL

Article L. 762-1 CSS
(déplacé)

Pour les salariés

Article L. 762-1 CSS

Article 1er de la PPL

Article L. 762-1 CSS (modifié)

Pour les non-salariés

Article L. 763-1 CSS

Article 4 de la PPL

Article L. 763-1 CSS (modifié)

Pour les pensionnés

Article L. 764-1 CSS

Article 6 de la PPL

Article L. 764-1 CSS (modifié)

Pour les autres catégories de personnes

Article L. 765-3 CSS

Article 10 de la PPL

Article L. 765-3 CSS (modifié)

– une nouvelle présentation de la couverture en quatre risques distincts (maladie et maternité, invalidité, accidents du travail et maladies professionnelles, vieillesse).

Il s’ensuit que :

– d’une part, l’affiliation est ouverte à l’ensemble des ressortissants européens pour tous les risques, sans condition préalable d’affiliation à un régime français de sécurité sociale, à la notable exception de l’assurance volontaire « vieillesse » pour laquelle il demeurera nécessaire d’avoir été affilié pendant cinq ans en France au risque « maladie » pour pouvoir adhérer à cette assurance (18) ; il en va différemment des ressortissants extra-européens qui ne peuvent être adhérents qu’à travers le statut d’ayant droit d’un adhérent ou de travailleurs assimilés (19) ;

– d’autre part, quatre risques sont identifiés pour la caisse, sans que cela ne remette en cause fondamentalement l’offre : l’assurance « maladie et maternité » est ouverte à tous les publics comme c’est le cas dans le droit en vigueur, les assurances « invalidité » et « accidents du travail maladie professionnelles » sont réservées aux travailleurs salariés, y compris agricoles (20), de même que l’assurance « vieillesse » pour laquelle la caisse n’est qu’un simple collecteur, les droits étant mis au compte de l’assuré auprès de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV).

Sur ce dernier point, il convient de relever que la loi permet à la CFE, comme pour les autres risques, d’envisager d’élargir son offre à d’autres publics (travailleurs non-salariés, exploitants agricoles (21)), pour devenir un « guichet unique ». Ce projet, complexe en gestion, nécessite encore des travaux supplémentaires et ne saurait être envisagé qu’à moyen terme.

● Les dispositions relatives au mandatement des employeurs pour accomplir les démarches de leurs employés qui relevaient également de cet article L. 762-1 sont implicitement abrogées et déplacées respectivement à l’article 2 de la proposition de loi et à l’article L. 762-2 du code de la sécurité sociale.

*

* *

Article 2
Mandatement des entreprises dans les démarches d’affiliation

Adopté par la commission sans modification

1. Le dispositif initial : le renvoi des modalités de calcul des cotisations à un article unique

Le dispositif initial proposait de supprimer entièrement l’article L. 762-3 fixant les modalités de calcul des cotisations couvrant les risques maladie, maternité, invalidité et accident du travail au profit d’un article spécifique nouveau L. 766-2-1, prévu dans un article ultérieur de la proposition de loi (article 18).

2. Les modifications apportées par le Sénat : un article réécrit prévoyant les conditions du mandatement des entreprises dans les formalités d’adhésion et le lien entre cotisations et prestations

Le présent article a été entièrement réécrit par le Sénat à l’initiative de son rapporteur en commission en vue d’un changement complet d’objet :

● Les sixième et septième alinéas de l’article L. 762-1 dans sa rédaction en vigueur prévoyaient ainsi respectivement :

– la faculté pour une entreprise de droit français d’effectuer les formalités d’adhésion pour le compte de leurs seuls travailleurs salariés français ou assimilés ;

– l’obligation de réaliser ces mêmes démarches pour les services déconcentrés de l’État à l’étranger et les établissements d’enseignement, de recherche, culturels, sanitaires financés par l’État lorsque leurs travailleurs de nationalité française le demandent.

En pratique, 5 000 entreprises françaises implantées à l’étranger assurent ainsi l’affiliation d’une partie ou de la totalité de leurs salariés expatriés auprès de la CFE, pour tout ou partie des risques, même si celle-ci demeure juridiquement individuelle.

● Le 1°du présent article intègre ces dispositions sur le mandatement qui :

– se substituent à la rédaction actuelle de l’article L. 762-2 qui porte sur le calcul des pensions d’invalidité et les prestations en espèces AT-MP ;

– sont modifiées et complétées à l’occasion de ce déplacement, par rapport à ce qu’elles étaient à l’article L. 762-1.

Ainsi, le critère de nationalité des entreprises ou des travailleurs concernés est supprimé, mettant ainsi fin à toute discrimination basée sur ce fondement, conformément aux exigences du droit de l’Union européenne (22).

S’agissant des services déconcentrés de l’État à l’étranger, la nouvelle rédaction précise que l’obligation de réaliser les démarches pour le compte de leurs employés ne s’applique qu’à ceux qui ne sont pas ressortissants du pays d’accueil. Cette précision est rendue nécessaire par la suppression du critère de nationalité : caisse d’expatriés, la CFE n’a en effet pas vocation à prendre en charge les salariés travaillant dans leur pays.

Par ailleurs, un nouvel alinéa (23) reprend les dispositions de l’article L. 762-3 qui prévoient la possibilité pour les entreprises de prendre en charge tout ou partie des cotisations de leurs salariés. Comme dans le droit en vigueur, lorsqu’elles accomplissent les démarches pour le compte de ces derniers, elles doivent alors expliciter cette prise en charge, dans un évident souci de traçabilité.

● Le 2° du présent article procède à une modification similaire à l’article L. 762-3 en écrasant les dispositions en vigueur relatives au paiement des cotisations au profit d’une règle générale conditionnant le versement des prestations à celui des cotisations dues, issue de l’article L. 766-2-1 et déplacée à cet article.

Dispositions modifiées

Emplacement dans le droit en vigueur

Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale

Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat

Mandatement des employeurs pour effectuer les démarches administratives

Article L. 762-1 CSS

(non modifié)

Article 2 de la PPL

Article L. 762-2 CSS

(déplacé et modifié)

Paiement des cotisations par l’entreprise

Article L. 762-3 CSS

(supprimé)

Article 2 de la PPL

Article L. 762-2 CSS

(déplacé)

Conditionnement des prestations au versement des cotisations

Article L. 766-2-1 CSS

(non modifié)

Article 2 de la PPL

Article L. 762-3 CSS (déplacé)

*

* *

Article 3
Dispositions communes aux assurés sur le risque « maladie et maternité »

Adopté par la commission sans modification

1. Le dispositif initial : une actualisation de la référence aux prestations en nature du risque « maternité »

Dans sa rédaction initiale, le présent article proposait d’actualiser à l’article L. 762-6 du code de la sécurité sociale la référence aux prestations en nature du risque maternité.

2. Les modifications apportées par le Sénat : un article entièrement réécrit qui reprend l’ensemble des dispositions communes à tous les publics pour le risque « maladie et maternité »

Le présent article a été entièrement réécrit par le Sénat, à l’initiative de son rapporteur au stade de l’examen en commission, en vue d’un élargissement de son objet.

Dans sa nouvelle rédaction, témoignant de la démarche bienvenue des sénateurs d’assurer une codification par risque plutôt que par statut, il rassemble, au-delà de la seule question du risque « maternité », l’ensemble des dispositions communes aux assurés sur le risque « maladie et maternité ».

a. Les modifications rédactionnelles

Le renomme la section consacrée aux risques assurances maladie, maternité et invalidités pour n’évoquer plus que les risques « Maladie et maternité » qui sont les seuls à être complètement communs à tous les adhérents quel que soit leur statut (24).

Le supprime en conséquence toute référence à une sous-section spécifique à la maladie et la maternité.

Le risque « invalidité » est déplacé dans les dispositions communes aux salariés, à l’article 4.

b. Délai limite et prise d’effet des adhésions

● L’article L. 766-1 actuel prévoit :

– le principe selon lequel l’adhésion aux assurances maladie, maternité ou invalidité (MMI) doit être « formulée dans un délai déterminé », ainsi que les points de départ de calcul de ce délai en fonction de la situation de l’assuré (25) ;

– l’acceptation des demandes après l’expiration de délai pour tenir compte de l’âge de l’intéressé ou sous réserve du paiement rétroactif des cotisations qui auraient été dues depuis cette date ;

– une prise d’effet de l’adhésion à l’issue de délais fixés par risque (délai de carence), en fonction de l’âge de l’assuré ; ces délais doivent permettre d’assurer la continuité de la couverture des risques avec la législation française ; ce dernier point fait écho à la faculté qu’offre l’assurance volontaire maladie, maternité, invalidité de la CFE de neutraliser les conditions habituelles d’ouverture des droits en France sur ces risques, en prolongeant au moment du retour en France la prise en charge durant le délai de carence (3 mois).

En pratique :

– un salarié ou étudiant doit ainsi adhérer à l’offre « MMI » dans un délai de deux ans à compter de son départ de France, faute de quoi il devra s’acquitter des cotisations au titre de la période au-delà de ces deux ans. Il en va de même pour un retraité deux ans après la notification de la liquidation de sa pension.

– si la demande d’adhésion n’est pas formulée directement dans le prolongement du départ en France, un délai de carence de trois mois s’applique, pour éviter des « adhésions d’aubaine ».

● Le 2 du présent article rétablit un article L. 762-5 qui ne maintient que les dispositions sur le délai de carence.

Les dispositions relatives aux délais limites d’adhésion sont donc supprimées en vue de simplifier les conditions d’affiliation des assurés. Interrogée sur ce point par la rapporteure, la CFE a rappelé qu’elles constituaient une véritable « barrière à l’entrée » dissuadant de nombreux assurés de souscrire à l’offre de la caisse.

Le délai de carence sera modulé en fonction de l’âge et du risque.

L’article L. 766-1 actuel est quant à lui supprimé à l’article 6 de la proposition de loi.

Dispositions modifiées

Emplacement dans le droit en vigueur

Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale

Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat

Prise d’effet des adhésions

Article L. 766-1 CSS

Article 12 de la PPL

Article L. 766-1 CSS (modifié)

Article 3 de la PPL

Article 762-5 (déplacé)

c. La définition des membres de la famille

● L’article L. 766-1-1 actuel prévoit que sont considérés comme ayants droits de l’assuré, quel que soit son statut :

– son conjoint (mariage, PACS, concubinage) qui est à sa charge et ne peut être assuré social à un autre titre ;

– les enfants à la charge de l’assuré ou de son conjoint jusqu’à un âge limite fixé par voie réglementaire à 16 ans ou en apprentissage, poursuivant des études ou qui ne peuvent avoir d’activité professionnelle en raison de leurs infirmités ou maladies chroniques, jusqu’à un âge limite fixé par voie réglementaire à 20 ans ;

– l’ascendant de l’assuré qui vit à son domicile, est à sa charge effective, totale et permanente et qui « se consacre exclusivement aux soins du ménage et à l’éducation d’enfants de l’assuré » ;

– toute autre personne ayant qualité d’ayant droit dans le régime français dont relevait l’assuré avant son adhésion et qui remplit toujours les conditions pour avoir cette qualité ; ces dispositions reprises telles quelles du droit en vigueur doivent probablement être lues à l’aune de la réforme de la protection universelle maladie qui a fortement réduit la portée de la notion d’ « ayant droit ».

● Le crée un article L. 762-5-1 qui reprend cette liste, tout en supprimant la catégorie des ascendants.

L’offre serait ainsi recentrée autour d’un contrat unique « famille » autour du conjoint et des enfants à charge, ne nécessitant pas l’adhésion de chaque membre adulte.

Dispositions modifiées

Emplacement dans le droit en vigueur

Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale

Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat

Définition des membres de la famille

Article L. 766-1-1 CSS

(non modifié)

Article 3 de la PPL

Article L. 762-5-1 CSS (déplacé et modifié)

d. L’actualisation de la définition des prestations

● L’article L. 762-6 actuel prévoit les prestations des risques maladie et maternité qui sont prises en charge dans le cadre de l’assurance volontaire proposée par la CFE. Il s’agit :

– de la couverture des frais directement liés aux soins, prévus par le 1° de l’article L. 160-8 (26) pour le risque « maladie » ;

– de la couverture des prestations maternité prévues par l’article L. 331-2, aujourd’hui supprimé.

● Le 5 du présent article modifie respectivement ces deux champs :

– comme dans la rédaction de la proposition de loi initiale, il assure une coordination avec les dispositions définissant les prestations maternité, déplacées en 2016 de l’article L. 331-2 à l’article L. 160-9.

– le texte adopté par le Sénat étend également le champ des prestations maladies couvertes en ajoutant aux frais directement liés aux soins (1° de l’article L. 160-8) trois autres postes : les frais de transports (2° du même article), les frais d’hébergement et de traitement des enfants ou adolescents handicapés dans les établissements d’enseignement ou expérimentaux ainsi que les frais de fonctionnement des établissements d’aide par le travail ou de réadaptation/rééducation (3° du même article) et les frais afférents à une interruption volontaire de grossesse (4° du même article).

Ces modifications corrigent des « coquilles » rédactionnelles (27), sans remettre en cause la couverture effective de la caisse qui prend déjà en charge l’ensemble de ces postes.

Dispositions modifiées

Emplacement dans le droit en vigueur

Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale

Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat

Actualisation de la définition des prestations

Article L. 762-6 CSS

Article 3 de la PPL

Article L. 762-6 CSS (modifié)

Article 3 de la PPL

Article L. 762-6 CSS (modifié)

e. Des niveaux de remboursement par pays

● L’article L. 766-1-2 actuel fixe le principe selon lequel les prestations servies par la caisse correspondent aux dépenses réellement exposées, dans la limite des coûts qui auraient été appliqués en France pour des prestations « analogues ».

Il réserve également la possibilité pour la caisse d’ajuster les prestations servies sur la base du coût moyen du pays de résidence, lorsque celles-ci sont « manifestement excessives », après avoir préalablement sollicité les explications de l’assuré.

Il écarte également l’application de certaines prises en charge conventionnelles possibles en France, mais qui n’auraient aucun fondement à l’étranger (28).

● Le crée un article L. 762-6-1 qui reprend les règles du droit en vigueur relatives au taux de remboursement, tout en maintenant une modification importante introduite par la proposition de loi initiale : ce niveau de remboursement sera plafonné par un taux maximal de prise en charge ou par un forfait en fonction du pays et du type de soins, liés aux tarifs appliqués en France.

La nouvelle rédaction ouvre donc la voie à des plafonds de remboursement plus finement déterminés ex ante, en fonction des prix dans le pays de résidence, et plus seulement en fonction des prix français. Ces derniers constituent en effet parfois des limites trop généreuses par rapport aux coûts locaux, incitant ainsi par exemple à des durées de séjour prolongées au-delà du strict nécessaire.

La mesure fait déjà l’objet d’une expérimentation concluante (29) en Thaïlande (plafonnement à 80 % des frais réellement exposés) et devrait être déclinée par pays et par type de soins dans un arrêté ministériel qui assurera la prévisibilité de la prise en charge tant pour les assurés que pour les assureurs complémentaires.

En pratique, les plafonnements (aussi appelés « garanties ») seraient tous prévus en pourcentage de la facture, avec une prise en compte spécifique des affectations de longue durée pour permettre une prise en charge à 100 %, comme en droit de la sécurité sociale.

Dispositions modifiées

Emplacement dans le droit en vigueur

Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale

Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat

Niveau des remboursements

Article L. 766-1-2 CSS

Article 13 de la PPL

Article L. 766-1-2 CSS (modifié)

Article 3 de la PPL

Article L. 762-6-1 CSS (déplacé et modifié)

f. La faculté d’obtenir un examen médical

Ce même crée également un article L. 762-6-2 nouveau qui reprend, sans les modifier, les dispositions de l’article L. 766-1-4 actuel qui donne possibilité à la caisse de procéder à un examen médical en France ou à l’étranger lorsque les dépenses exposées sont particulièrement importantes.

Dispositions modifiées

Emplacement dans le droit en vigueur

Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale

Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat

Faculté d’obtenir un examen médical

Article L. 766-1-4 CSS

(non modifié)

Article 3 de la PPL

Article L. 762-6-2 CSS (déplacé)

g. La suppression de la cotisation supplémentaire pour les soins dispensés en France

● L’article L. 766-2 actuel prévoit que la caisse prend en charge les prestations en nature de l’assurance maladie et maternité dispensées en France, à condition que celles-ci ne puissent être prises en charge à un autre titre.

Il renvoie à un décret les modalités d’application de cette disposition et notamment une cotisation supplémentaire due par les assurés dans cette hypothèse. Celle-ci est fixée à 2 % (30).

● Le reprend ces dispositions dans un nouvel article L. 762-6-3, à l’exception des dispositions relatives à la cotisation supplémentaire, dont la suppression était déjà prévue par la proposition de loi initiale à l’article 14.

La cotisation de base de l’assuré aura en effet vocation à couvrir l’ensemble des charges, qu’elles soient réalisées en France ou dans le pays de résidence. Cette mesure est de nature à renforcer l’attractivité de l’offre de la caisse.

h. La définition de la cotisation

● Les règles légales encadrant le niveau des cotisations relèvent de différents articles en fonction du public concerné :

– l’article L. 762-3 actuel prévoit pour les salariés une cotisation « MMI » calculée sur une base forfaitaire, en fonction de deux seuils de rémunération et une cotisation AT-MP fixée sur la base du niveau de salaire et qui peut être réduite (ristournes) en fonction de la sinistralité, leurs niveaux respectifs sont fixés par décret et révisés si l’équilibre financier d’un des risques l’exige ; la part de cotisation prise en charge par l’employeur ne peut être inférieure à un seuil ; ces critères n’étant pas limitatifs, la cotisation « MMI » dépend également de l’âge de l’adhérent ;

COTISATIONS TRIMESTRIELLES APPLICABLES AUX SALARIÉS

Source : barème des cotisations 2018 de la CFE.

– l’article L. 763-4 actuel prévoit pour les travailleurs non-salariés une cotisation unique pour le risque « MMI » calculée sur une base forfaitaire en fonction de deux seuils de rémunération, calculés en fonction du plafond annuel de la sécurité sociale ;

COTISATIONS TRIMESTRIELLES APPLICABLES AUX TRAVAILLEURS NON SALARIÉS

Source : barème des cotisations 2018 de la CFE

– l’article L. 764-4 actuel prévoit une cotisation « MMI » pour les retraités fixée par décret et précomptée sur les avantages de retraite ;

COTISATIONS TRIMESTRIELLES APPLICABLES AUX RETRAITÉS

Source : barème des cotisations 2018 de la CFE

– l’article L. 765-2-1 prévoit une cotisation forfaitaire pour les étudiants pour le risque « MMI » ;

COTISATIONS TRIMESTRIELLES APPLICABLES AUX RETRAITÉS

Source : barème des cotisations 2018 de la CFE

– l’article L. 765-6 actuel prévoient une cotisation pour le risque « MMI » assise sur certains autres revenus de remplacement et précomptés par les organismes débiteurs pour les titulaires de ces revenus ;

– l’article L. 765-7 actuel prévoit une cotisation forfaitaire pour le risque « maladie et maternité » pour les personnes inactives au chômage, titulaires d’une rente d’accident du travail ou d’une pension d’invalidité ;

– l’article L. 765-8 actuel prévoit une cotisation « MMI » pour les autres catégories de personne, calculée sur une base forfaitaire en fonction de deux seuils de rémunération.

COTISATIONS TRIMESTRIELLES APPLICABLES AUX « INACTIFS » (31)

Source : barème des cotisations 2018 de la CFE

● Le 6 du présent article crée également un article L. 762-6-4 qui consolide les éléments de définition de la cotisation maladie et maternité pour l’ensemble des publics, ce que la proposition de loi initiale faisait déjà partiellement en organisant un renvoi de chacune de ces dispositions spécifiques vers un article unique prévu par l’article 18 (32).

Ce nouvel article unique maintient une cotisation de nature forfaitaire, toujours déterminée par voie réglementaire, mais apporte plusieurs modifications de fond :

– comme la proposition de loi initiale le prévoyait déjà à l’article 18, cette cotisation sera fixée par arrêté ministériel, et non plus par décret, sur proposition du conseil d’administration de la caisse des Français de l’étranger ; cette modification réaliste permettra d’assurer un dialogue fluide et fructueux entre la CFE et sa tutelle sur cette question centrale pour son équilibre financier ;

– les critères de modulation de cette cotisation sont limitativement énumérés que ce soit en fonction de la situation de l’assuré (catégorie d’âge, niveau des ressources, ancienneté de l’adhésion) ou de l’employeur (nombre de salariés adhérents) ; ce faisant, la rédaction du Sénat s’éloigne de celle de la proposition de loi qui permettait à la caisse de proposer d’autres critères et ne mentionnait pas l’ancienneté comme l’un d’entre eux ; ainsi modifié, le texte accompagne une réforme plus globale du barème pour les adhésions individuelles comme collectives, doté d’un « coefficient de fidélisation » permettant de rendre l’offre plus attractive et de favoriser des adhésions pérennes (33) .

Le nouveau barème ne devrait rien changer pour les adhésions collectives via l’entreprise qui continueront à prendre en compte les conditions de ressources et les effectifs.

Il devrait en revanche simplifier considérablement la situation des adhérents individuels qui n’auront plus à déclarer de statut à chaque changement, et bénéficieront d’une offre plus simple autour de quelques tranches d’âge et de l’alternative célibataire/famille. En outre, la disparition de toute forme de calcul en fonction du plafond de la sécurité sociale, permettra de mieux ajuster les cotisations aux besoins financiers de la caisse, dans un sens qui devrait être favorable aux adhérents.

Les retraités devraient quant à eux bénéficier d’une cotisation spécifique, en tant que catégorie « aidée », considérablement plus favorable grâce à la disparition des cotisations minimales en France (34). S’agissant des modalités de prélèvement, le texte n’évoque plus de précompte et l’ensemble des pensionnés pourront donc s’acquitter de la cotisation dans les conditions de droit commun.

Enfin, le dernier alinéa prévoit le maintien du droit d’ajuster le montant des cotisations « si l’équilibre financier de l’assurance volontaire l’exige ». Il convient de relever que cet équilibre est largement atteint, pour l’ensemble des risques, ce qui permettra à la caisse d’aborder cette réforme tarifaire dans des conditions optimales.

● La cotisation AT-MP des salariés est déplacée par l’article 5 de la proposition de loi, issue des travaux du Sénat.

Dispositions modifiées

Emplacement dans le droit en vigueur

Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale

Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat

Définition de la cotisation

   

Article 18

Article L. 766-2-1 CSS

(créé)

Article 3 de la PPL

Article L. 762-6-4 CSS (déplacé et modifié)

Pour les salariés

Article L. 762-3 CSS

Article 2

Article L. 762-3 CSS (modifié)

Pour les non-salariés

Article L. 763-4 CSS

Article 5

Article L. 763-4 CSS (modifié)

Pour les étudiants

Article L. 765-2-1 CSS

Article 9

Article L. 765-2-1 CSS (modifié)

Pour les pensionnés

Articles L. 764-4, L. 765-6 et L. 765-9 CSS

Article 7

Article L. 764-4 CSS (modifié)

Article 11

Article L. 765-6 CSS (modifié)

Pour les inactifs

Article L. 765-7 et L. 765-9 CSS

Article 11

Article L. 765-6 CSS (modifié)

Pour les autres catégories

Article L. 765-8 et L. 765-9 CSS

Article 11

Article L. 765-6 CSS (modifié)

i. La prise en charge d’une partie des cotisations pour les personnes à faibles revenus

Enfin, le 6 du présent article crée un article L. 762-6-5 qui reprend les dispositions relatives à la prise en charge d’une partie des cotisations « maladie et maternité » lorsque les assurés ont de faibles revenus.

Contrairement à ce qui était prévu à l’article 16 de la proposition de loi initiale, cette faculté aura vocation à demeurer ouverte aux seuls ressortissants français, dans la mesure où elle constitue un mécanisme de solidarité, financé par une subvention de l’État au fonds d’action sanitaire et sociale de la Caisse et hors du champ d’application des règlements européens de coordination.

Dispositions modifiées

Emplacement dans le droit en vigueur

Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale

Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat

Prise en charge des cotisations pour les personnes ayant de faibles revenus

Article L. 766-2-3

Article 16

Article L. 766-2-3 (modifié)

Article 3 de la PPL

Article L. 762-6-5 CSS

(déplacé et modifié)

*

* *

Article 4
Dispositions relatives aux assurances « accidents du travail » et « invalidité »

Adopté par la commission sans modification

1. Le dispositif initial : ouverture de l’assurance volontaire maladie et maternité à l’ensemble des travailleurs indépendants européens

Le présent article dans sa rédaction initiale modifiait l’article L. 763-1 du code de la sécurité sociale en vue d’étendre l’assurance maladie et maternité des travailleurs non-salariés aux ressortissants des États membres de l’Union européenne, des autres États parties à l’Espace économique européen et de la Suisse, moyennant une condition d’affiliation préalable.

2. Les modifications apportées par le Sénat : un article réécrit comprenant les dispositions relatives aux assurances incapacité de travail et invalidité

Entièrement réécrit par le Sénat, à l’initiative de son rapporteur au stade de l’examen en commission, cet article a complètement changé d’objet (35).

Dans sa nouvelle rédaction, il rassemble en effet l’ensemble des dispositions communes aux assurances incapacité de travail et invalidité.

Dans sa nouvelle rédaction, le supprime la sous-section 5 spécifique aux pensions d’invalidité et le lui substitue une section à part entière consacrée aux incapacités de travail, invalidités et pensions de vieillesse, consacrant ainsi la distinction du risque « invalidité » et du risque « maladie et maternité », déjà évoquée dans le commentaire de l’article 1er.

Cette nouvelle section comprend :

– une disposition commune aux deux risques : ainsi, l’article L. 762-7 reprend les dispositions de l’article L. 762-4 qui prévoit que la caisse peut offrir pour les seuls salariés des prestations supplémentaires et notamment des indemnités journalières en cas d’incapacité du salarié (36) ou une prestation d’invalidité (37), moyennant le paiement des cotisations afférentes ;

– une disposition propre au risque invalidité : un article L. 762-7-1 nouveau qui reprend les anciennes dispositions de l’article L. 762-7 encadrant la substitution d’une pension de vieillesse à une pension d’invalidité.

Dispositions modifiées

Emplacement dans le droit en vigueur

Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale

Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat

Possibilité de souscrire à des prestations supplémentaires invalidité ou AT-MP

Article L. 762-4 CSS

(non modifié)

Article 4 de la PPL

Article L. 762-7 (déplacé)

Substitution entre les pensions de vieillesse et les pensions d’invalidité

Article L. 762-7 CSS

(non modifié)

Article 4

Article L. 762-7-1 (déplacé)

*

* *

Article 5
Dispositions spécifiques au risque
« accidents du travail
maladies professionnelles »

Adopté par la commission sans modification

1. Le dispositif initial : la suppression des modalités spécifiques de calcul des cotisations des travailleurs indépendants

L’article L. 763-4 du code de la sécurité sociale prévoit que les charges des risques maladie, maternité, invalidité des travailleurs indépendants sont couvertes par une cotisation forfaitaire distincte en fonction de trois catégories d’assurés répartis selon leur niveau de ressources.

Dans sa rédaction initiale, le présent article renvoyait à un article unique L. 766-2-1 les modalités de calcul de cette cotisation.

2. Les modifications apportées par le Sénat : un article réécrit comprenant les dispositions spécifiques au risque « accidents du travail – maladies professionnelles »

Le présent article a été entièrement réécrit par le Sénat à l’initiative de son rapporteur au stade de l’examen en commission en vue d’un changement complet d’objet.

Dans sa nouvelle rédaction, il rassemble en effet l’ensemble des dispositions spécifiques au risque « accidents du travail – maladies professionnelles » (AT-MP).

La section consacrée à ce risque (38) est ainsi complétée par deux articles nouveaux :

– l’article L. 762-9 reprend les dispositions de l’article L. 762-2 selon lesquelles les pensions d’invalidité et les prestations en espèces AT-MP sont calculées en fonction du salaire qui constitue l’assiette des cotisations dans les limites de droit commun pour le calcul de la rente et des indemnités journalières (39) ;

– l’article L. 762-10 reprend les dispositions de l’article L. 762-3 qui prévoient une cotisation permettant de financer ces prestations AT-MP calculée sur la base d’un niveau de salaire choisi par l’intéressé dans des bornes fixées par décret ; le montant de cette cotisation est révisable pour assurer l’équilibre financier de l’assurance AT-MP et la caisse peut accorder des ristournes pour tenir compte d’une faible sinistralité dans une entreprise comprenant un minimum d’adhérents (40).

Source : barème des cotisations 2018 de la CFE

Dispositions modifiées

Emplacement dans le droit en vigueur

Emplacement dans le droit proposé - Proposition de loi initiale

Emplacement dans le droit proposé - Texte adopté par le Sénat

Mode de calcul des prestations AT-MP

Article L. 762-2 CSS

(non modifié)

Article 5

Article L. 762-9 (déplacé)

Mode de calcul de la cotisation AT-MP

Article L. 762-3 CSS

(non modifié)

Article 5

Article L. 762-10 (déplacé)

*

* *

Article 6
Suppression de dispositions spécifiques par statut

Adopté par la commission sans modification

1. Le dispositif initial : l’extension aux pensionnés européens de l’affiliation à la CFE pour les risques maladie et maternité

Dans sa rédaction initiale, le présent article modifiait l’article L. 764-1 du CSS à l’ensemble des pensionnés d’un État membre de l’Union, d’un autre membre de l’Espace économique européen ou de la Suisse la possibilité de souscrire à l’offre « maladie et maternité » de la Caisse des Français de l’étranger.

2. Les modifications apportées par le Sénat : un article entièrement réécrit pour nettoyer le code des dispositions redondantes

● Le présent article a été entièrement réécrit par le Sénat à l’initiative de son rapporteur en commission en vue d’un changement complet d’objet.

Dans sa nouvelle rédaction, il supprime l’ensemble des dispositions du code de la sécurité sociale rendues superflues par la nouvelle rédaction des articles 3, 4 et 5 à savoir :

– le chapitre spécifique aux travailleurs non-salariés (41) ;

– le chapitre spécifique aux pensionnés (42) ;

– le chapitre spécifique aux autres catégories d’assurés volontaires (43) ;

– la section consacrée aux dispositions communes à toutes les assurances relatives à l’adhésion, aux prestations et cotisations (44) ;

– la section consacrée à la prise en charge des cotisations (45).

L’article procède également à des suppressions dans le code rural et de la pêche maritime qui abrite des dispositions spécifiques aux exploitants et salariés agricoles, également devenues inutiles. Il supprime ainsi les sections consacrées respectivement aux assurances « maladie, maternité, invalidité » et « AT-MP » des salariés agricoles expatriés (46).

● Parmi ces suppressions, deux sont sans contrepartie dans un déplacement et constituent des modifications substantielles du droit en vigueur : la cotisation forfaitaire minimale pour les pensionnés de même que la ristourne accordée aux étudiants, rendues inutiles dans le cadre de la réforme tarifaire, sont supprimées ; s’agissant plus précisément des étudiants, cette suppression se fera au profit d’un tarif modulé en fonction de l’âge.

*

* *

Articles 7 à 20
Dispositions spécifiques à plusieurs publics

Suppression maintenue par la commission

1. Le dispositif initial

La proposition de loi initiale comprenait 13 articles numérotés de 7 à 20, chacun modifiant une thématique pour un public particulier, suivant ainsi la structure atomisée du code.

OBJETS DES ARTICLES 7 À 20 DANS LA PROPOSITION DE LOI INITIALE

Article

Sujet

7

Cotisation maladie et maternité applicable aux pensionnés

8

Suppression de la cotisation forfaitaire applicable aux pensionnés

9

Cotisation maladie et maternité applicable aux étudiants

10

Extension aux citoyens européens ne relevant d’aucune catégorie définie de la possibilité de s’assurer en maladie et maternité

11

Cotisation maladie et maternité applicable aux inactifs

12

Prise d’effet des adhésions à l’assurance volontaire

13

Taux de prise en charge des prestations

14

Suppression de la cotisation supplémentaire pour la prise en charge des soins dispensés lors des séjours en France

15

Suppression de la ristourne accordée aux jeunes

16

Extension aux ressortissants européens de la possibilité de prise en charge d’une partie des cotisations

17

Possibilité pour le directeur de la CFE de prononcer des pénalités

18

Cotisations d’assurance maladie maternité invalidité

19

Extension à la CFE de règles applicables aux organismes de sécurité sociale en matière de contrôle, de lutte contre la fraude, de conventions entre organismes et de recouvrement des indus

20

Coordination

2. La suppression des articles par le Sénat au profit d’un vaste mouvement de déplacement

Le Sénat a procédé, à l’initiative de son rapporteur au stade de l’examen en commission, à la suppression de l’ensemble de ces 13 articles dont les dispositions ont été déplacées, au moins dans leur objet :

– à l’article 3 pour celles qui concernent les cotisations et les prestations (dispositions des articles 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 16, 18) ;

– implicitement à l’article 6 pour les suppressions pures et simples des articles 8 et 15; en abrogeant des pans entiers du code, cet article a en effet supprimé les bases légales de la cotisation forfaitaire applicable aux pensionnés et de la ristourne accordée aux jeunes

– à l’article 23 A pour celles qui concernent les pouvoirs de la caisse et de son directeur en matière de pénalités et de contrôle (dispositions des articles 17, 19 et 20).*

*

* *

Article 21
Limitation de l’augmentation des cotisations

Adopté par la commission sans modification

● La réforme du barème des cotisations induites par l’article 3 de la proposition de loi adoptée par le Sénat combinée à un principe d’équilibre budgétaire strict pourrait conduire à une hausse de cotisations pour certains publics.

Cet article non codifié prévoit, dans un souci de sécurité juridique, un plafond de 50 % à l’augmentation des cotisations qui peut être décidée par le conseil d’administration de la Caisse des Français de l’étranger pour équilibrer ses assurances.

En pratique, compte tenu des hausses très progressives qui devraient être décidées annuellement, ce plafond ne devrait être atteint que dans quelques années.

● Le Sénat a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur au stade de l’examen en commission.

*

* *

Article 22
Gage

Suppression maintenue par la commission

Cet article qui présentait un gage permettant de rendre la proposition de loi recevable au stade de son dépôt a été supprimé à l’initiative du Gouvernement au stade de l’examen en séance publique au Sénat.

*

* *

Article 23 A
Extension des prérogatives de la CFE

Adopté par la commission sans modification

Cet article adopté par le Sénat à l’initiative du rapporteur au stade de l’examen en commission permet d’étendre les prérogatives de la caisse des Français de l’étranger sur plusieurs points.

1. L’application des prérogatives de droit commun des organismes de sécurité sociale à la CFE

Personne privée chargée d’une mission d’intérêt général comme les autres organismes de sécurité sociale, la Caisse des Français de l’étranger ne bénéficie pas dans le droit en vigueur des mêmes prérogatives que ces derniers. Cet article entend donc harmoniser les dispositions législatives applicables pour lui permettre de disposer des mêmes outils juridiques d’efficience et de contrôle.

● Le modifie l’article L. 766-4 actuel du code de la sécurité sociale sur deux points :

– en simplifiant la rédaction du premier alinéa, sans modifier profondément son sens, qui précise que les assurés volontaires adhèrent à la caisse des Français de l’étranger ;

– en reprenant les dispositions initialement prévues par l’article 19 de la proposition de loi, prévoyant l’application à la caisse de plusieurs articles du code de la sécurité sociale.

La Caisse pourra ainsi accéder aux données des organismes de sécurité sociale, grâce aux systèmes d’information communs à la gestion des régimes obligatoires de sécurité sociale, prévus par l’article L. 114-12-2, et même aux autres systèmes de protection sociale, à travers le répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS), et partager les siennes.

Les modalités de sanction prévues par l’article L. 114-17-1 applicables en cas de fraude par les caisses primaires d’assurance maladie lui seront applicables, permettant ainsi au directeur de la caisse de prononcer des avertissements et des sanctions pécuniaires mieux proportionnées que la seule radiation (voir ci-dessous).

Elle pourra également, dans un souci de performance, recourir aux conventions de mise à disposition de services, d’équipements et de biens prévues par l’article L. 114-25 avec d’autres organismes de sécurité sociale sans passer par les règles de droit commun de passation des marchés publics.

Enfin, elle se voit dotée du pouvoir de délivrer une contrainte au sens de l’article L. 161-1-5, titre exécutoire qui lui permettra de procéder de manière plus rapide et plus efficace au recouvrement forcé des créances.

● Le reprend les dispositions de l’article 20 qui assure une coordination à l’article L. 766-4-1 relatif à l’action sanitaire et sociale avec la nouvelle codification issue de l’article 3.

● Le crée un premier article L. 766-4-2 reprenant l’article L. 766-1-3, supprimé par l’article 6, selon lequel la CFE peut procéder à la radiation définitive d’un assuré, après une procédure contradictoire, en cas de fraude ou de fausse déclaration. Cette faculté qui n’a pas d’équivalent pour les régimes de sécurité sociale était la seule modalité – particulièrement lourde - de sanction jusqu’ici, en cas de fraude.

2. La faculté de conclure des partenariats

Ce même prévoit également un article L. 766-4-3 nouveau permettant à la Caisse de conclure des partenariats « en vue de fournir à ses adhérents des garanties couvrant la totalité des dépenses de santé qu’ils ont à supporter ».

La Caisse offre en effet, comme tous les régimes de base, une couverture partielle en matière d’assurance maladie, souvent complétée par des offres complémentaires d’autres opérateurs privés. Toutefois, ces mêmes assureurs complémentaires proposent également souvent leurs propres offres « au premier euro », plus faciles à mettre en œuvre pour l’assuré et peuvent ainsi détourner une partie des adhérents potentiels de la CFE vers leur propre couverture complète.

Afin de tenir compte de cette réalité concurrentielle, la Caisse doit pouvoir proposer, à travers des partenariats rémunérés avec des assureurs, sa propre offre de couverture complète. Contrainte par le principe de spécialité, il était nécessaire que le législateur consacre cette nouvelle mission pour que la Caisse puisse la mettre en œuvre dans le respect du droit.

Une rémunération peut alors être prévue pour des intermédiaires (en pratique des organismes de courtage), qui favoriseraient la commercialisation de cette offre.

*

* *

Article 23
Aménagement de la composition du conseil d’administration

Adopté par la commission sans modification

1. Le dispositif initial : la modification des catégories d’administrateur à effectifs constants

L’article 23 apporte trois modifications à la composition du conseil d’administration de la Caisse des Français de l’étranger, à effectifs constants.

La composition actuelle du conseil d’administration de la CFE

Le conseil d’administration de la CFE, dont la composition est précisée à l’article L. 766-5 du code de la sécurité sociale, comprend 21 administrateurs, élus pour six ans répartis comme suit :

– 15 administrateurs représentant les assurés. Élus par l’Assemblée des Français de l’étranger, ils se répartissent en deux catégories :

 les administrateurs siégeant au titre des assurés actifs, représentant les salariés (8) et les non-salariés (2) ;

 ceux siégeant au titre des assurés inactifs, représentant les pensionnés (3) et les autres inactifs (2) ;

– 3 administrateurs élus par l’AFE ;

– 2 administrateurs représentants les employeurs, désignés par les organisations professionnelles nationales des employeurs représentatives ;

– 1 administrateur désigné par la Fédération nationale de la mutualité française (FNMF).

Le dernier renouvellement a eu lieu le 1er janvier 2016.

Le président du conseil est élu en son sein par ses membres. Le poste est actuellement occupé par M. Alain-Pierre Mignon.

Outre les 15 administrateurs précités, sont également admis à assister aux séances du conseil 3 personnalités qualifiées désignées par l’État, un représentant du personnel de la CFE et les commissaires du Gouvernement.

● La première modification consiste en une suppression des sous-catégories distinguant les administrateurs (). Seule la distinction entre les 10 représentants des actifs et les 5 représentants des inactifs subsisterait, préservant la clef de répartition actuelle.

● La deuxième modification s’applique à la catégorie des administrateurs représentant les employeurs. Son effectif serait désormais fixé à un siège (), la place libérée étant à l’avenir confiée à un représentant des chambres de commerce et d’industrie françaises à l’étranger ().

● La restriction de l’éligibilité à la présidence du conseil d’administration constitue la dernière modification apportée à cet article (). Seul un administrateur représentant les assurés actifs pourrait désormais être élu président. L’ensemble des membres du conseil d’administration resteraient néanmoins électeurs.

2. Les modifications apportées par le Sénat : la restriction du dispositif à la seule suppression des catégories d’assurés

À l’initiative de son rapporteur, la commission des affaires sociales du Sénat a tiré les conséquences de la suppression des différentes catégories d’assurés en abrogeant la distinction entre les représentants des actifs et des inactifs. 15 administrateurs représenteraient donc, à l’avenir, la catégorie générique des assurés.

Les autres modifications – relatives à la représentation des organisations professionnelles d’employeurs et à la désignation du président du conseil d’administration parmi les seuls assurés actifs – ont été supprimées en conséquence.

*

* *

Article 24
Réforme du corps électoral et de l’éligibilité au conseil d’administration

Adopté par la commission sans modification

1. Le dispositif initial : l’adaptation du régime d’élection au conseil d’administration de la CFE

● L’article 24 modifie le régime applicable aux élections des représentants des assurés au conseil d’administration de la CFE.

L’article L. 766-6 du code de la sécurité sociale précise à la fois le corps électoral et les règles d’éligibilité à ce conseil :

– s’agissant du corps électoral, les membres du corps électoral sont ceux de l’Assemblée des Français de l’étranger (AFE) ;

– s’agissant des conditions d’éligibilité, les Français de l’étranger doivent être adhérents aux assurances volontaires de la CFE, être âgé d’au moins 18 ans et n’avoir pas fait l’objet d’une condamnation à une peine correctionnelle, ou – dans les cinq ans précédant l’élection – à une peine contraventionnelle prononcée en application du code de la sécurité sociale.

Ces dispositions sont complétées par un double renvoi :

– aux articles L. 231-6 et L. 231-6-1 du même code, rendant applicables à la CFE les conditions d’éligibilité et d’inéligibilité applicables aux administrateurs des caisses de sécurité sociale ;

– au pouvoir réglementaire, pour la définition des règles relatives aux listes électorales, à la propagande et aux candidatures.

● Deux modifications sont opérées par l’article 24 dans la version initiale de la proposition de loi :

– le corps électoral, en premier lieu, serait désormais constitué des 443 conseillers consulaires. Ces derniers ont été créés par la loi du 22 juillet 2013 (47), comme échelon intermédiaire entre les Français inscrits sur les listes électorales consulaires – qui procèdent à leur désignation – et l’AFE. Le nombre de membres de l’AFE a en conséquence été réduit de 155 à 90. Cette modification ne s’applique qu’à l’élection des représentants des assurés, les représentants de l’AFE restant directement élus par cette dernière ;

– les conditions d’éligibilité, en second lieu, seraient directement inscrites dans les dispositions relatives à la CFE, et non plus appliquées par un renvoi à l’article L. 231-6 précité.

2. Les modifications apportées par le Sénat : la suppression de la compétence confiée aux conseillers consulaires

La commission des affaires sociales du Sénat a adopté un amendement du rapporteur procédant, outre des ajustements rédactionnels, à une double modification de fond :

– la substitution des conseillers consulaires aux membres de l’AFE comme électeurs des représentants des assurés a été supprimée, n’apparaissant pas nécessaire au regard du fonctionnement actuel de l’AFE ;

– le renvoi aux conditions d’éligibilité prévues à l’article L. 231-6 est rétabli.

Article 25
Application de l’obligation de parité aux listes de candidats aux sièges de représentants des assurés au conseil d’administration

Adopté par la commission sans modification

1. Le dispositif initial : l’adaptation du mode de scrutin à l’obligation de parité et à la faculté du vote électronique

L’article 25 aménage le système de liste applicable à l’élection des représentants des assurés au conseil d’administration de la caisse.

L’article L. 766-7 du code de la sécurité sociale prévoit actuellement un scrutin de liste à la représentation proportionnelle suivant la règle du plus fort reste sans panachage, ni rature, ni vote préférentiel.

Conservant ce mode de scrutin, l’article 25 procède à un double aménagement :

– il instaure, en premier lieu, une obligation de parité entre hommes et femmes dans la constitution des listes. Ces dernières seront ainsi alternativement composées d’un candidat de chaque sexe. Le principe de parité est d’ores et déjà prévu – dans une rédaction différente – pour la composition des conseils d’administration des organismes de sécurité sociale ;

– il inclut, en second lieu, les règles de recours au vote électronique dans le décret en Conseil d’État relatif aux règles de déroulement du scrutin.

2. Les modifications apportées par le Sénat : la restriction du dispositif à l’obligation de parité de listes

Sur proposition de son rapporteur, la commission des affaires sociales du Sénat a adopté un amendement supprimant la mention du vote électronique dans le renvoi au décret en Conseil d’État. Le maintien de la compétence des membres de l’AFE pour procéder à la désignation des représentants des assurés au conseil d’administration rend cette faculté sans objet.

Le même amendement a abrogé l’obligation de représentation des différentes catégories d’assurés dans la constitution des listes, tirant ainsi les conséquences de la suppression de ces mêmes catégories.

*

* *

ANNEXES

ANNEXE N° 1 :
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA RAPPORTEURE

Ø Caisse des Français de l’étranger (CFE) – M. Laurent Gallet, directeur

ANNEXE N° 2 :
TEXTE SUSCEPTIBLE D’ÊTRE MODIFIÉ À L’OCCASION DE L’EXAMEN DE LA PROPOSITION DE LOI

Projet de loi

Dispositions en vigueur modifiées

Article

Codes et lois

Numéro d'article

1er A

Code de la sécurité sociale

Intitulé titre VI livre VII

1er A

Code de la sécurité sociale

Intitulé titre VI livre VII chapitre II

1

Code de la sécurité sociale

L762-1

2

Code de la sécurité sociale

L762-2

2

Code de la sécurité sociale

L762-3

3

Code de la sécurité sociale

Intitulé section 2 du chapitre II du titre VI du livre VII

3

Code de la sécurité sociale

L762-5

3

Code de la sécurité sociale

L762-5-1 [nouveau]

3

Code de la sécurité sociale

Sous-section 4 de la section 2 du chapitre II du titre VI du livre VII [abrogée]

3

Code de la sécurité sociale

L762-6

3

Code de la sécurité sociale

L762-6-1 à L762-6-5 [nouveaux]

4

Code de la sécurité sociale

Sous-section 5 de la section 2 du chapitre II du titre VI du livre VII [abrogée]

4

Code de la sécurité sociale

Section 2 bis du chapitre II du titre VI du livre VII - art. L.762-7 et L762-7-1 [nouveaux]

5

Code de la sécurité sociale

L762-9 et L762-10 [nouveaux]

6

Code de la sécurité sociale

Chapitre III à V et sections 1 et 2 du chapitre VI du titre VI du livre VII [abrogés]

6

Code rural et de la pêche maritime

Sections 2 à 4 du chapitre II du titre VI du livre VII [abrogées]

23 A

Code de la sécurité sociale

L766-4

23 A

Code de la sécurité sociale

L766-4-1

23 A

Code de la sécurité sociale

L766-4-2 et L766-4-3 [nouveaux]

23

Code de la sécurité sociale

L766-5

24

Code de la sécurité sociale

L766-6

25

Code de la sécurité sociale

L766-7

COMPTE-RENDU DES DÉBATS SUR L’EXAMEN DES ARTICLES

http://www.assemblee-nationale.tv/video.7034102_5c06a9c814136.commission-des-affaires-sociales--reforme-de-la-caisse-des-francais-de-l-etranger-4-decembre-2018

La commission procède à l’examen de la proposition de loi, adoptée par le Sénat, relative à la réforme de la Caisse des Français de l'étranger (Mme Anne Genetet, rapporteure) (n° 631), lors de sa séance du mardi 4 décembre 2018.

Mme la présidente Brigitte Bourguignon. Mes chers collègues, nous sommes réunis pour examiner la proposition de loi, adoptée par le Sénat, relative à la réforme de la Caisse des Français de l’étranger, sur le rapport de Mme Anne Genetet. Madame la rapporteure, vous avez la parole.

Mme Anne Genetet, rapporteure. La Caisse des Français de l’étranger (CFE) est un organisme de droit privé chargé d’une mission de service public, qui a notamment pour objet de garantir à nos concitoyens la continuité du système de protection sociale du régime général de la sécurité sociale, dès lors qu’ils franchissent les frontières de la France.

L’adhésion y est volontaire, et non pas obligatoire comme l’est l’affiliation au régime général de la sécurité sociale pour des personnes salariées en France. Ce système a précisément été créé en 1984 pour permettre à nos entreprises d’accompagner les salariés qu’elles envoyaient à l’étranger en les faisant bénéficier d’une couverture sociale couvrant les risques maladie et maternité, mais également les accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP). Ce système constituait également un véhicule pour la collecte des cotisations de retraite et leur reversement à la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV).

Toutefois, il ne vous aura pas échappé que, depuis 1984, quelques années ont passé ; les temps ont changé et le profil des personnes qui partent à l’étranger n’est plus celui que l’on rencontrait à l’époque. Aujourd’hui, un certain nombre de ressortissants français ne sont plus forcément liés à une entreprise française : ils peuvent l’être à une entreprise dirigée par un Français, mais de droit local, dans le pays où elle réside ; il peut aussi s’agir de travailleurs indépendants ou de retraités.

Par ailleurs, toutes ces personnes peuvent avoir envie d’adhérer à cette caisse pour assurer la continuité de leurs cotisations, en vue de revenir en France un jour pour y poursuivre leur activité ou de préparer leur retraite dans notre pays.

Telle qu’était conçue la loi, la Caisse des Français de l’étranger ne pouvait modifier son offre commerciale afin de s’adapter à ces nouveaux profils ; il en résultait que les personnes susceptibles d’y adhérer se voyaient réclamer une cotisation relativement élevée par rapport à leurs revenus. Au fil du temps, une sorte de sélection en a résulté, qui fait que la Caisse compte de plus en plus d’affiliés âgés et de moins en moins de jeunes ; or nous savons à quel point, dans un système assurantiel, une telle évolution est dangereuse.

Il était donc urgent de réformer la CFE afin qu’elle s’adapte au nouveau profil de nos ressortissants à l’étranger. Je pense notamment aux étudiants, aux jeunes professionnels, aux indépendants, mais aussi aux salariés d’entreprises de droit local dirigées par des Français ; ces entreprises sont nombreuses, et beaucoup d’entre elles sont des start-up.

Cette proposition de loi permettra notamment à la Caisse de ne plus fonder l’adhésion sur le statut de salarié ou d’indépendant, mais sur un critère d’âge, afin de calibrer son offre. Elle continuera, j’insiste sur ce point, de fonctionner comme un guichet unique assurant la continuité avec le régime général de la sécurité sociale en France. Je souhaite également préciser que la CFE reçoit une subvention relativement faible de l’État, de l’ordre d’un peu moins de 400 000 euros par an, qui a pour objet exclusif de venir en aide aux personnes ne bénéficiant d’aucune couverture maladie et maternité, en prenant en charge à peu près un tiers de leurs cotisations.

La réforme était donc devenue indispensable, mais le texte initialement présenté au Sénat était extrêmement complexe, car il reprenait chacun des statuts initialement prévus – salarié, indépendant, retraité, étudiant, etc. – et proposait pour chacun d’entre eux des modifications de l’offre commerciale et de l’offre de soins. Le Sénat a l’a entièrement refondu, de façon à le rendre plus lisible. Ainsi, à l’article 1er de la proposition de loi, les sénateurs ont simplement pris acte de la disparition du statut comme critère d’affiliation à la Caisse, au profit de celui de l’âge d’entrée.

Je tiens également à souligner que l’on ne peut pour autant assimiler la CFE à un organisme privé car, contrairement aux assureurs privés, elle affilie ses adhérents quels que soient leurs antécédents de maladie et quel que soit leur âge. C’est très important, car n’importe quel assureur privé commencera par vous demander si vous souffrez d’une maladie chronique, vous soumettre à un interrogatoire de santé et vous demander évidemment votre âge. Beaucoup refuseront d’ailleurs de vous affilier, sauf à exiger des taux de cotisation extrêmement élevés. La Caisse des Français de l’étranger, elle, ne pratique pas de telles distinctions : elle affilie tout le monde.

Cette révision est aussi l’occasion de nous mettre en conformité avec le droit européen, qui impose d’accepter tous les ressortissants de l’Union européenne, alors que la CFE ne pouvait affilier, jusqu’à présent, que des Français.

La Caisse aura également la possibilité d’affilier les personnes sans délai après leur demande d’affiliation, alors qu’il existe actuellement un délai au-delà duquel, si l’on n’était pas affilié au régime général, on ne pouvait plus l’être à la CFE. Je donne un exemple concret : beaucoup de Français nés à l’étranger, qui y ont grandi et ont commencé à y travailler, voient dans la CFE, parce que leur culture est malgré tout française, parce qu’ils sont employés par une entreprise liée à la France, une possibilité d’être couverts pour leur retraite et leur santé. Or, on leur oppose que, n’ayant jamais été affiliés au système général en France, ils ne peuvent adhérer à la Caisse des Français de l’étranger.

C’est très regrettable, car nous perdons ainsi des gens avec lesquels nous pourrions garder le lien, alors qu’ils pourraient avoir envie, un jour, de rentrer en France. Il ne faut pas oublier que le passeport français est le document qui nous permet à tout moment de rentrer en France, et que l’on a tout intérêt à préparer son retour, notamment en adhérant à la CFE.

À ceux d’entre vous qui considéreraient que cette question ne les concerne pas, que les Français vivant à l’étranger, « ce n’est pas trop leur truc », je voudrais dire qu’ils ont certainement chez eux, dans leurs circonscriptions, des personnes qui vont partir à l’étranger. Je vous invite vraiment à leur parler de la Caisse des Français de l’étranger, à leur dire qu’ils peuvent grâce à elle conserver leurs droits, notamment à la retraite, que la continuité avec la réforme des retraites en cours sera garantie, qu’ils pourront aussi bénéficier d’une protection maladie et maternité, accidents du travail et maladies professionnelles, et que les indépendants aussi pourront adhérer. Ne leur laissez pas croire qu’ils n’auront d’autre choix que de se tourner vers les assureurs privés : la Caisse des Français de l’étranger répond à tous les profils existants.

Cette réforme simple permettra de lisser en fonction de l’âge l’offre commerciale de la CFE, qui n’imposera plus de cotisations rétroactives en fonction de la date d’adhésion et fera bénéficier ses adhérents, une fois rentrés en France, d’une continuité au sein du système français sans délai de carence.

Mes chers collègues, telles sont les grandes lignes de cette réforme juste, qui répond à la demande actuelle et nous permet de conserver un lien solide avec nos ressortissants, où qu’ils se trouvent dans le monde.

M. Thierry Michels. Merci, madame la rapporteure, de nous avoir exposé clairement le contexte et l’enjeu de cette proposition de loi.

Vous l’avez rappelé, la Caisse des Français de l’étranger a été créée en 1984 pour établir une solidarité au regard de l’assurance maladie au profit des Français vivant hors de France. L’adhésion est volontaire, la Caisse fonctionne dans le cadre des règles de la sécurité sociale et rembourse les prestations médicales dispensées dans le monde entier.

Cet organisme privé, qui assure une mission de service public au profit de plus de 200 000 personnes dans le monde, a besoin d’évoluer afin de continuer à apporter cette garantie de continuité de la sécurité sociale à nos concitoyens, Français ou Européens, expatriés. En effet, les conditions de l’expatriation, les pays d’accueil, le profil des adhérents ont beaucoup changé. Or, les règles actuelles d’organisation de la CFE bloquent son développement et l’empêchent de faire face à ces mutations, ce qui risquerait d’avoir des conséquences négatives sur l’équilibre futur de ses comptes.

La proposition de loi que nous examinons émane de nos collègues sénateurs représentant les Français établis hors de France lors de la précédente législature ; elle a été co-construite avec les administrateurs de la Caisse elle-même ainsi qu’avec la direction de la sécurité sociale ; elle a été affinée avec le concours des différents groupes politiques.

L’accord trouvé au Sénat permet à la CFE de renforcer ses missions de service public tout en lui donnant les moyens d’opérer dans un environnement devenu très concurrentiel. L’offre sera plus flexible et plus lisible ; nos concitoyens pourront donc y recourir avec davantage de facilité et la même confiance.

Vous l’aurez compris, mes chers collègues, cette proposition de loi est excellente : elle prépare l’avenir de la Caisse et de ses adhérents, elle règle de manière pragmatique les difficultés qu’elle rencontre pour la poursuite et la consolidation de ses missions de service public au service de nos compatriotes. Un vote conforme est indispensable pour la mise en œuvre de cette réforme tant attendue : le groupe La République en Marche votera donc avec enthousiasme ce texte sans y apporter de modification.

M. Stéphane Viry. Cette réforme a été construite de manière consensuelle et dans l’intérêt de nos compatriotes, ainsi que vous l’avez rappelé, madame la rapporteure. Vous avez parfaitement montré que la Caisse des Français de l’étranger constitue une caisse de sécurité sociale à adhésion volontaire, régie par le code de la sécurité sociale. Sa mission est d’assurer aux Français expatriés la continuité de leur couverture sociale à travers les trois risques, ce qui est très important.

Vous avez rappelé que cette adhésion est ouverte à tous les expatriés, qu’ils soient salariés, travailleurs indépendants, inactifs, étudiants ou retraités. Astreinte à une obligation d’équilibre, la Caisse des Français de l’étranger est vertueuse, car ses ressources reposent uniquement sur les cotisations de ses adhérents. Elle est, par ailleurs, en concurrence avec d’autres assureurs privés.

Vous avez encore évoqué les raisons pour lesquelles cette réforme s’imposait ; une proposition de loi du groupe socialiste du Sénat l’avait proposée. La commission des affaires sociales du Sénat s’est livrée à la réécriture complète du texte, avec la volonté de recueillir l’assentiment général afin d’aboutir à la meilleure solution possible. Le régime est ainsi entièrement réorganisé, puisque l’on raisonne désormais en termes de risque couvert et non plus par types d’assurés. Il existe donc un consensus, et le groupe Les Républicains considère qu’il s’agit d’une réforme nécessaire et bienvenue, qui aurait pu aboutir il y a quelque temps déjà ; c’est la raison pour laquelle nous la voterons sans réserve et sans modification.

Mme Justine Benin. Nous étudions aujourd’hui la proposition de loi relative à la réforme de la Caisse des Français à l’étranger. C’est une réforme attendue, rendue nécessaire par les défis auxquels la CFE, créée il y a quarante ans, est soumise : la multiplication des régimes privés, l’évolution des exigences des pays d’accueil, qui réclament toujours plus l’affiliation à un régime obligatoire local, la transformation de l’expatriation classique, car les entreprises recrutent de plus en plus localement, ainsi que l’évolution du statut et de l’autonomie du conjoint.

L’ensemble de ces facteurs ont conduit à une diminution du nombre d’adhérents à la Caisse des Français de l’étranger ; cette situation rend nécessaire la réforme qui nous occupe aujourd’hui. Forte de plus de 200 000 affiliés à travers le monde, dont la plupart résident hors d’Europe, la CFE est devenue un acteur majeur de la protection de nos expatriés.

La proposition de loi s’articule en deux parties : la première mentionne l’offre commerciale de la CFE, la seconde sa gouvernance. Dans l’attente d’une refondation complète du dispositif, plusieurs mesures nous sont soumises, comme l’élargissement des possibilités d’adhésion des citoyens européens ou l’unification du mode de calcul des cotisations des différentes catégories d’adhérents en fonction de leur âge et de la composition du foyer. Ces dispositions apportent des clarifications attendues pour que cette caisse de sécurité sociale, à laquelle l’adhésion est volontaire pour les Français hors de France, demeure à la hauteur de la compétition.

Je tiens à saluer le travail important et efficace de nos collègues sénateurs qui ont su proposer un texte équilibré pour aboutir à un vote unanime. Je souhaite aussi féliciter notre rapporteure, car cette proposition de loi de qualité permettra à la CFE remaniée d’accompagner tous nos concitoyens installés à l’étranger. C’est pourquoi le groupe du Mouvement Démocrate et apparentés est favorable à l’adoption de ce texte.

M. Meyer Habib. Déposée le 12 mai 2017 par le sénateur Jean-Yves Leconte, la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui poursuit deux objectifs : rénover l’offre de la Caisse des Français de l’étranger en vue de l’adapter aux nouvelles réalités de l’expatriation et moderniser sa gouvernance. Adoptée à l’unanimité par nos collègues sénateurs, elle est le fruit d’un travail minutieux réalisé en concertation avec la direction de la CFE.

Le texte s’appuie sur un constat simple et objectif ; si l’on estime entre 2,5 millions et 3 millions le nombre de Français établis hors de France, seuls 200 000 d’entre eux adhèrent aujourd’hui à la Caisse des Français de l’étranger, soit moins de 8 %.

La faible attractivité de la CFE auprès des Français de l’étranger rend nécessaire l’adaptation de son offre afin d’accroître le nombre d’adhérents, mais il faut aussi conforter son financement et renforcer le lien entre nos compatriotes de l’étranger avec leur pays d’origine.

En ce sens, la refonte du mode de tarification avec la mise en place progressive d’une cotisation par tranches d’âge, prévue par l’article 3, alinéa 22, de la proposition de loi, va permettre de lutter contre la fraude, mais aussi de simplifier l’offre de la CFE, alors qu’elle compte aujourd’hui près de 600 tarifs différents.

Le modèle économique actuel ne correspond plus aux attentes des expatriés, qui recherchent une couverture pour les soins lors de leurs séjours en France, ce qui est très important, ainsi qu’une couverture complémentaire, non seulement pour les soins, mais aussi en cas d’hospitalisation dans l’État de résidence.

L’article 23 A de la proposition de loi prévoit une modernisation de la politique commerciale avec le recours au courtage. Une expérimentation devrait être conduite en Asie du Sud-Est ainsi que dans d’autres pays dont Israël – pays inclus dans ma circonscription d’élection, qui comprend beaucoup de seniors – pour tester la nouvelle offre de la CFE.

Enfin, l’article 1er ouvre l’accès aux services de la Caisse des Français de l’étranger aux ressortissants européens, en conformité avec nos engagements communautaires, ainsi que vous l’avez rappelé, madame la rapporteure.

Il faut encore souligner que ce texte a sensiblement modifié le chapitre II de la proposition de loi initiale afin de prendre en compte la réforme en cours de la représentation des Français de l’étranger initiée en février dernier par Jean-Baptiste Lemoyne, secrétaire d’État auprès du ministre de l’Europe et des Affaires étrangères.

Outre des pouvoirs accrus dévolus au conseil d’administration de la CFE en matière de fraude, il inscrit dans la loi le principe d’une représentation paritaire au conseil d’administration.

Le groupe UDI, Agir et indépendants soutient cette proposition de loi, qui permettra, quarante ans après sa naissance, d’adapter enfin la CFE aux nouvelles réalités de l’expatriation et de renforcer la compétitivité de son offre.

Mme la présidente Brigitte Bourguignon. C’est bien parce que vous venez exceptionnellement participer aux travaux de la commission des affaires sociales que je vous ai laissé parler au-delà des deux minutes imparties…

M. Meyer Habib. J’apprécie beaucoup votre geste ! Merci, madame la présidente.

M. Pierre Dharréville. Je souhaite tout d’abord rappeler que la Caisse des Français de l’étranger a été conçue comme le prolongement de la sécurité sociale pour des personnes effectuant une partie de leur carrière à l’étranger. Sa mission d’origine étant de garantir aux salariés français expatriés la continuité de leur couverture sociale ; les expatriés sont ainsi libres d’adhérer ou non à la CFE.

Comme vous l’avez souligné, madame la rapporteure, ce modèle connaît une crise du fait de la baisse du nombre d’assurés, notamment due à l’augmentation du nombre de contrats locaux car, après un contrat français d’expatrié d’une durée de trois ans renouvelé une fois, les employeurs proposent souvent aux salariés de passer un contrat local. La multiplication de ces engagements locaux, qui imposent des salaires plus faibles que ceux pratiqués en France, ne permet pas toujours aux expatriés de s’assurer auprès de la CFE.

L’enjeu de cette proposition de loi est donc de simplifier ce régime dans un contexte marqué par une forte concurrence de la part des complémentaires privées étrangères ainsi que par un certain nombre de dysfonctionnements et d’incohérences du système, qui ont été relevés et ont causé une dégradation de l’image de la Caisse. Des solutions sont ainsi présentées par nos collègues sénateurs à travers ce texte dont l’initiative revient au groupe socialiste du Sénat.

En premier lieu, il nous paraît indispensable de rétablir la confiance, il me semble que c’est un enjeu auquel il faudra s’attacher, et nous sommes favorables à l’idée d’élargir aux citoyens européens la possibilité d’adhérer à la CFE. La question de la simplification est également posée, puisqu’il n’est pas certain que la coexistence de deux systèmes proposant d’un côté une cotisation forfaitaire selon la composition du foyer, de l’autre une cotisation modulée selon les revenus de l’assuré, parvienne à simplifier et à rendre les tarifs plus lisibles.

Pour ce qui concerne les prestations remboursées, il est nécessaire de mieux faire connaître avant toute consultation ou toute opération le niveau de prise en charge des soins par la caisse. Sous la réserve de ces remarques constructives, le groupe de la Gauche démocrate et républicaine est favorable à cette proposition de loi.

M. M’jid El Guerrab. Cette réforme de la Caisse des Français de l’étranger était attendue. En effet, depuis mon élection en tant que député de la 9e circonscription des Français établis hors de France, je ne compte plus les sollicitations sur ce sujet, et très fréquemment les Français de ma circonscription, mais aussi ceux du reste du monde m’ont saisi pour des raisons très diverses. Cela est souvent le cas à propos de retards de remboursement, voire de leur absence pure et simple, mais aussi de celui de leur souhait de voir les procédures dématérialisées.

Une expérimentation a d’ailleurs été lancée par la CFE en Thaïlande, dans la perspective d’un déploiement futur dans tous les autres pays. Naturellement, il faudra aller plus loin, la Caisse des Français de l’étranger évolue, comme j’ai pu le constater en rencontrant à plusieurs reprises son directeur, M. Laurent Gallet. À cet égard peut être évoquée la baisse des tarifs de la nouvelle offre de santé créée l’an passé, nommée « JeunExpat Santé », qui s’adresse autant aux adhérents actuels qu’aux futurs affiliés ; on peut aussi relever la baisse du tarif pour les jeunes de moins de 30 ans qui adhèrent à titre individuel.

L’expatriation doit être facilitée et encouragée ; je me réjouis donc grandement de ces bonnes nouvelles. Déposée au Sénat au mois de mai 2017, cette proposition de loi résulte d’un travail commun entre les parlementaires des divers groupes politiques, les administrateurs de la CFE et la direction de la sécurité sociale. À plusieurs égards ce texte est positif, car il améliore la lisibilité de l’offre tarifaire afin d’apporter des réponses concrètes aux besoins des expatriés. C’est ainsi que l’on passe d’une logique de catégories d’adhérents salariés – travailleurs indépendants, pensionnés, étudiants, chômeurs – à une logique de risques couverts – maladie et maternité, invalidité, accidents du travail et maladies professionnelles.

Parmi les mesures les plus importantes, il faut signaler l’extension de la possibilité d’affiliation à la CFE à tous les membres de l’Union européenne, l’établissement d’un régime de cotisation simplifiée fondé sur l’âge, la redéfinition des modalités de prise en charge des dépenses en fonction du pays d’expatriation ainsi que l’extension à la Caisse des règles applicables aux organismes relevant du régime réel général de sécurité sociale. En ce qui concerne les pénalités sanctionnant la fraude, des conventions entre organismes pour le recouvrement des prestations indûment versées sont prévues.

Par ailleurs, cette proposition de loi modernise la gouvernance de la CFE : elle introduit la parité dans la constitution des listes de candidats aux élections des représentants des assurés et tend à assurer leur meilleure représentativité au sein du conseil d’administration. Consensuel, ce texte a reçu le soutien de l’ensemble des groupes politiques du Sénat et de l’exécutif, j’espère qu’il en ira de même à l’Assemblée nationale, et, bien évidemment, le groupe Libertés et Territoires est favorable à son adoption.

Mme Martine Wonner. Madame la rapporteure, l’article 1er de la proposition de loi énumère les risques contre lesquels un ressortissant d’un État-membre de l’Union européenne peut s’assurer. Toutefois il semble que l’affiliation à l’assurance volontaire vieillesse n’est possible pour un ressortissant européen que s’il a déjà été affilié pendant cinq ans en France au titre du risque maladie. Pourriez-vous apporter des précisions sur ce point ?

Mme Anne Genetet, rapporteure. Je vous confirme, madame Wonner, que l’affiliation à l’assurance volontaire vieillesse n’est possible qu’après cinq ans d’adhésion au risque maladie en France. Le but est d’éviter un effet « aspirateur », car si aucune condition n’est opposée à l’affiliation à la CFE, des ressortissants de beaucoup de pays pourront être tentés d’en profiter. Cela revient à poser une condition de résidence, que toutefois le droit empêche ; c’est pourquoi une condition d’affiliation préalable de cinq ans en France a été retenue, qui ne concerne que l’assurance volontaire vieillesse.

Tous les intervenants ont souligné le caractère solidaire de ce système qui est extrêmement important, par ailleurs, la proposition de loi simplifie grandement le régime en diminuant le nombre de tarifs proposés, qui passe de 600 à une petite dizaine.

La nouvelle condition de nationalité autorise l’affiliation de tout ressortissant d’un État-membre de l’Union européenne, d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen (EEE) ou de la Confédération suisse qui réside à l’étranger, sous certaines réserves.

Toutefois, un vide juridique persiste auquel nous aurons à réfléchir dans les années qui viennent.Il concerne par exemple un couple binational constitué d’un Français marié à une personne d’une autre nationalité originaire d’un pays situé en dehors de l’EEE, qui travaille et souhaiterait adhérer à la CFE. Actuellement, une affiliation est possible en tant qu’ayant droit ; statut conservé par la CFE et visé par un des articles de la proposition de loi, alors qu’il n’existe plus en France. Un vide juridique demeure donc ; la question est assez complexe car, dans un souci d’équilibre et de protection de la CFE, nous ne pouvons accueillir toutes les nationalités.

Je veux enfin vous remercier tous pour le soutien que vous avez apporté à ce texte très important pour nos compatriotes expatriés.

*

* *

Mme la présidente Brigitte Bourguignon. Nous en venons à l’examen des articles.

Article 1er A
Modification d’intitulés

La commission adopte l’article 1er A sans modification.

Article 1er
Conditions d’affiliation à la CFE

La commission adopte l’article 1er sans modification.

Article 2
Mandatement des entreprises dans les démarches d’affiliation

La commission adopte l’article 2 sans modification.

Article 3
Dispositions communes aux assurés sur le risque « maladie et maternité »

La commission adopte l’article 3 sans modification.

Article 4
Dispositions relatives aux assurances « accidents du travail » et « invalidité »

La commission adopte l’article 4 sans modification.

Article 5
Dispositions spécifiques au risque « accidents du travail – maladies professionnelles »

La commission adopte l’article 5 sans modification.

Article 6
Suppression de dispositions spécifiques par statut

La commission adopte l’article 6 sans modification.

Articles 7 à 20
Dispositions spécifiques à plusieurs publics

La commission maintient la suppression des articles 7 à 20.

Article 21
Limitation de l’augmentation des cotisations

La commission adopte l’article 21 sans modification.

Article 22
Gage

La commission maintient la suppression de l’article 22.

Article 23 A
Extension des prérogatives de la CFE

La commission adopte l’article 23 A sans modification.

Article 23
Aménagement de la composition du conseil d’administration

La commission adopte l’article 23 sans modification.

Article 24
Réforme du corps électoral et de l’éligibilité au conseil d’administration

La commission adopte l’article 24 sans modification.

Article 25
Application de l’obligation de parité aux listes de candidats aux sièges de représentants des assurés au conseil d’administration

La commission adopte l’article 25 sans modification.

La commission des affaires sociales a adopté la proposition de loi. En conséquence, elle demande à l’Assemblée nationale d’adopter la présente proposition de loi dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport (http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/ta-commission/r1459-a0.pdf).

© Assemblée nationale

1 () Composé des 28 États-membres de l’Union européenne, de l’Islande, de la Norvège et du Liechtenstein.

2 () Accessible à cette adresse : http://www.igas.gouv.fr/IMG/pdf/2015-025R2_-_CFE.pdf.

3 () Loi n° 76-1287 du 31 décembre 1976 relative à la situation au regard de la sécurité sociale des travailleurs salariés à l’étranger.

4 () Loi n° 84-604 du 13 juillet 1984 portant diverses mesures relatives à l’amélioration de la protection sociale des Français de l’étranger.

5 () Le changement comptable introduit en 2011 a conduit à intégrer les augmentations de réserves techniques dans les provisions pour charge, en déduction du résultat comptable.

6 () Loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.

7 () CCI Paris Ile-de-France, « Les Français de l’étranger : l’expatriation des Français, quelle réalité ? », mars 2014.

8 () Titre VI du livre VIII du code de la sécurité sociale.

9 () Respectivement aux articles L. 763-1 pour les travailleurs non-salariés, L. 764-1 pour les pensionnés et L. 765-3 pour les autres catégories

10 () Règlement n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination de systèmes de sécurité sociale.

11 () CJCE, 1987, Giancarlo Laborero et Francesca Sabata c/ OSSOM, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX%3A61986CJ0082, pour le système belge.

12 () Règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non-salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté

13 () Règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement Européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale.

14 () Article 72 de la loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010 qui tirait les conséquences d’un arrêt de la Cour de Cassation du 19 février 2009.

15 () Décret n° 2010-1776 du 31 décembre 2010 relatif à l’assurance volontaire vieillesse et invalidité et au rachat de cotisations

16 () L’article D762-1-1 du code de la sécurité sociale précise que peuvent être assimilés à des salariés de nationalité française les salariés réguliers et permanents de l’entreprise qui ne sont pas appelés à exercer leur activité professionnelle dans le pays dont ils sont ressortissants. Ces salariés peuvent être affiliés à la CFE à condition de ne pas dépasser 10 % de l’effectif total affilié.

17 () Article 4 pour les non-salariés, article 6 pour les pensionnés et article 10 pour autres catégories de personnes.

18 () En pratique, cette condition prévue à l’article L. 742-1 du code de la sécurité sociale revient à exiger un minimum de présence sur le territoire français au préalable.

19 () Sur ce statut, on pourra utilement se reporter au commentaire de l’article 2.

20 () Les travailleurs non-salariés expatriés conservent la possibilité de s’affilier au régime d’invalidité de l’ancien régime social des indépendants.

21 () Ces exploitants agricoles relèvent de l’offre de la mutualité sociale agricole (MSA).

22 () Pour davantage de précisions sur ce point, on pourra utilement se référer au commentaire de l’article 1er.

23 () Troisième alinéa de la rédaction proposée par le Sénat de l’article L. 762-2.

24 () Pour plus de précisions, on pourra utilement se référer au tableau retraçant la couverture des différents risques pour les différents publics dans le commentaire de l’article 1er.

25 () Le délai court à compter de la date à laquelle l’intéressé remplissait les conditions pour adhérer, de la date de liquidation de la retraite pour les pensionnés et de la date à laquelle les personnes cessent de relever d’un régime de sécurité sociale dans l’EEE lorsque celles-ci déménagent dans un pays tiers.

26 () Frais de médecine générale et spéciale, frais de soins et de prothèses dentaires, frais pharmaceutiques et d’appareils, frais d’examens de biologie médicale, frais d’hospitalisation et de traitement en établissement, réadaptation fonctionnelle et de rééducation ou d’éducation professionnelle, ainsi que des frais d’intervention chirurgicale, produits et objets contraceptifs et des frais d’examens ordonnés en vue de prescriptions contraceptives.

27 () Issues de ou omises par la LFSS pour 2016 qui a procédé à la dernière re-rédaction de cet article.

28 () Tarifs des professions de santé, des laboratoires, des pharmaciens, des établissements de santé, le remboursement des frais de prélèvement et de conditionnement des produits d’origine humaine, le tarif des dispositifs médicaux, les transports sanitaires et les prestations en nature en matière d’AT-MP

29 () D’après les informations obtenues par la rapporteure auprès de la DSS, l’enquête client a révélé une grande satisfaction et une amélioration des délais de remboursement.

30 () Article D. 766-29 du code de la sécurité sociale.

31 () La grille est identique que pour les travailleurs non-salariés.

32 () Article 2 pour les salariés, article 5 pour les travailleurs non-salariés, article 7 pour les retraités, article 9 pour les étudiants, article 11 pour les inactifs.

33 () Il s’agirait en pratique d’une diminution du taux de cotisation chaque année sur dix ans, qui pourrait aller jusqu’à un tiers du taux normal.

34 () Avec la cotisation minimale, un retraité s’acquittait aujourd’hui de 243 euros par trimestre ; sous la catégorie « aidée », elle devrait diminuer à 201 euros par trimestre environ.

35 () Les règles d’affiliation pour les travailleurs indépendants sont harmonisées avec les autres publics à l’article 1er.

36 () Prévues à l’article L. 321-1 du code de la sécurité sociale.

37 () Prévue au titre IV du livre III du même code.

38 () Section 3 du chapitre 2 du titre 6 du livre VII du code de la sécurité sociale.

39 () Soit L. 434-16 et L. 433-2.

40 () Les taux de sinistralité doivent en effet être significatifs. L’absence d’accidents graves pendant une période de 3 ans peut ainsi entraîner une variation jusqu’à un taux plancher de 0,51 % du salaire au lieu d’1,15 %.

41 () Chapitre 3 du titre 6 du livre 7 du code, articles L. 763-1 à L. 763-4.

42 () Chapitre 4 du titre 6 du livre 7 du code, articles L. 764-1 à 764-5.

43 () Chapitre 5 du titre 6 du livre 7 du code, articles L. 765-1 à L. 765-9.

44 () Section 1 du chapitre 6 du titre 6 du livre 7 du code, articles L. 766-1 à L.766-2-2.

45 () Section 2 du chapitre 6 du titre 6 du livre 7 du code, articles L. 766-2-3 à L. 766-2-4.

46 () Respectivement sections 2 et 3 du chapitre 2 du titre 6 du livre 7 du code.

47 () Loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.