Contribution de M. Pierre Lequiller à la Convention européenne 
Seul le texte prononcé fait foi

Contribution de M. Pierre Lequiller à la Convention européenne 

Paris  le 2 octobre 2002

UN PRESIDENT POUR L'EUROPE

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Une réforme ambitieuse des institutions s'impose sans tarder
- La Convention constitue la dernière chance avant l'élargissement, qui impliquera des contraintes institutionnelles nouvelles ;
- l'opinion publique demande un " mieux " d'Europe centré sur les domaines où elle est plus efficace que l'action dispersée des Etats, dans la perspective de la consolidation d'une " Fédération d'Etats-nations ";
- le contexte de la mondialisation impose que l'Union soit davantage présente dans le monde pour défendre, ensemble, nos intérêts et nos valeurs et assumer nos responsabilités ;
- l'Europe a besoin d'un projet lisible pour ses citoyens, d'une ambition commune.
La réforme institutionnelle est indispensable pour donner une légitimité nouvelle et une efficacité accrue à l'Europe. L'alternative c'est la montée des scepticismes et populismes de tous ordres, et, à la clé, l'affaiblissement collectif.

2. Il existe une large majorité, au sein de la Convention, sur les objectifs de fond de la réforme institutionnelle et, d'ores et déjà, au-delà même de la question de la présidence, sur certaines orientations, que l'on doit garder à l'esprit dans le cadre de la réflexion en cours
a) Le renforcement de la démocratie européenne
Orientations qui s'esquissent au sein de la Convention :
- élaboration d'un " traité constitutionnel " plus lisible pour les citoyens et introduction dans le traité de la " Charte des droits fondamentaux " ;
- clarification du rôle de chaque institution, renforcement du Parlement européen (extension de la codécision, débat sur l'accroissement du rôle du Parlement européen en matière budgétaire) et confirmation du rôle de la Commission, en particulier de son indépendance ;
- introduction des parlements nationaux dans le système européen (rôle en matière de subsidiarité, celui d'un éventuel Congrès pour l'élection d'un Président ou pour un débat d'information annuel) ;
- simplification de la classification des compétences, des procédures et des instruments législatifs.
b) La concentration de l'Union sur les sujets d'intérêt commun, là où elle est efficace
Perspectives qui se dégagent :
- renforcement des objectifs de l'Union au sein du Traité (et débat sur l'introduction, dans le domaine de la politique étrangère, d'une " doctrine diplomatique " commune) ;
- pas de remise en cause des compétences actuelles de l'Union et application renforcée du principe de subsidiarité pour les compétences existantes ;
- développement de l'action de l'Union dans le domaine de la politique étrangère, de la défense, de la sécurité intérieure, de la justice (et, pour certains conventionnels, de la gouvernance économique).
c) L'amélioration des conditions de l'efficacité de l'action
Eléments d'orientation qui se dessinent :
- renforcement des conditions de la prise de décision : extension de la majorité qualifiée, application progressive de la méthode communautaire à l'essentiel des domaines du troisième pilier et introduction par étapes d'éléments communautaires dans la PESC (sur le plan de la capacité d'initiative, des règles de vote au sein du Conseil) ;
- nécessité d'un exécutif européen bénéficiant d'une capacité d'impulsion, cohérence, visibilité et stabilité accrues : sur le plan des relations extérieures, vis-à-vis des pays tiers et dans le cadre des organisations internationales et sur le plan intérieur, vis-à-vis des citoyens ;
- mise en place des conditions institutionnelles d'une " avant-garde " ouverte et réflexion sur l'évolution des modes de révision du Traité évitant les blocages potentiels liés à la règle de l'unanimité ;
- débat sur la mise en place de véritables ressources propres.
Les objectifs de fond semblent rassembler une majorité de conventionnels et s'expriment d'ores et déjà par des orientations importantes qui peuvent inspirer un consensus. C'est sur cette convergence et dans ce contexte qu'il faut bâtir la réforme institutionnelle, au service des peuples d'Europe.

3. Pour atteindre les objectifs communs dans le cadre des orientations institutionnelles qui se dégagent, les propositions de réformes relatives à la Présidence de l'Union doivent confirmer un ensemble de principes de méthode qui sont au cœur de l'efficacité de l'action au service de l'intérêt commun européen
a) Renforcer les éléments de l'équilibre institutionnel et la méthode communautaire
Il s'agit de ne pas remettre en cause le principe et les modalités essentielles de l'équilibre des pouvoirs entre légitimités nationale et européenne (intergouvernemental/supranational) et les fondements institutionnels principaux des pouvoirs des éléments du " Triangle " (les pouvoirs de codécision du Conseil des ministres et du Parlement européen, le pouvoir d'initiative de la Commission qui impose de maintenir les conditions de son indépendance, et sa force exécutive ). Il convient de conforter la méthode communautaire qui a fait les preuves de son efficacité.
L'orientation générale des réformes institutionnelles doit donc plutôt aller dans le sens d'un renforcement simultané des différentes composantes du système, plutôt que d'un choix Conseil ou d'un choix Commission.
L'introduction des parlements nationaux au sein du système doit par ailleurs constituer un élément de réponse complémentaire à la nécessité d'un renforcement de la légitimité des institutions.
b) Intégrer pleinement le principe d'égalité entre Etats membres
Il convient de prendre en compte la caractéristique fondamentalement collégiale de la construction européenne, les équilibres nécessaires entre " grands " et " petits " Etats, les équilibres régionaux, sur la base d'un principe d'égalité.
c) Mettre en place un véritable "exécutif" de l'Union
Donner à l'exécutif européen plus de stabilité, de lisibilité, de légitimité, de capacité d'impulsion - au service de l'intérêt des peuples d'Europe - correspond à un objectif largement partagé. Mais le terme d'"exécutif" ou de "gouvernement" recouvre des concepts divers et des ambiguïtés. Il s'agit en effet à la fois de la capacité de gouverner, c'est-à-dire de donner les impulsions nécessaires et de décider dans les domaines non législatifs - par exemple dans le champ de la diplomatie - et de la responsabilité de la mise en œuvre, normative et administrative. La mission de représentation constitue un autre volet de ces fonctions exécutives.
Dans le système institutionnel actuel ces fonctions exécutives sont réparties entre le Conseil européen pour l'impulsion, la Commission pour le pouvoir de proposition, le Conseil des ministres pour le pouvoir de décision, et à nouveau, la Commission pour la mise en œuvre, en même temps que les Etats membres pour ce qui ne relève pas d'une mise en œuvre communautaire.
S'il ne s'agit pas de résoudre d'un coup cette complexité, pour une part nécessaire du fait des différents niveaux du pouvoir et des différentes sources de légitimité, il convient à la fois de mieux cerner les diverses composantes des fonctions exécutives - fonction de coordination, fonction d'exécution, fonction de représentation - et de donner à ce "pouvoir exécutif européen" plus de légitimité, de lisibilité, de cohérence, d'efficacité et finalement de poids politique.
C'est particulièrement vrai dans le domaine de la politique étrangère pour lequel l'actuel dichotomie entre le Conseil et la Commission, entre le champ diplomatique d'une part, et les relations commerciales et l'aide au développement, d'autre part, implique qu'une cohérence nouvelle soit trouvée par le haut. Il y a là un enjeu majeur de la Convention.
d) Associer les différentes institutions
Le Président de l'Union devra avoir, d'une manière ou d'une autre - quel que soit le mode de désignation la confiance du Conseil européen, mais aussi, selon des modalités à confirmer, celle des autres institutions, et en particulier des parlementaires.
e) S'efforcer de progresser vers plus de simplicité et de lisibilité
Outre l'enjeu majeur d'une plus grande " visibilité " la solution trouvée doit rester relativement simple et facile à communiquer, même si une certaine complexité restera la conséquence incontournable de la conjugaison des légitimités européenne et nationale.
Sur le plan de la méthode, il s'agit de dépasser une vision antagoniste des approches intergouvernementales et supranationales pour promouvoir l'expression institutionnelle d'une conciliation concrète de ces deux approches dans un esprit communautaire. C'est par le haut que pourront être transcendés les antagonismes potentiellement réducteurs et bloquants.

DISPOSITIF

Le mandat de la Convention européenne est ambitieux : imaginer un système institutionnel plus simple, plus légitime et plus efficace. L'alternative à laquelle nous sommes confrontés est claire :
- soit nous nous limitons à des réformes " techniques ", à la marge, et nous décevrons les citoyens qui attendent beaucoup de nos travaux ;
- soit nous réfléchissons ensemble à une architecture institutionnelle qui surmonte les oppositions habituelles entre " communautaristes " et " intergouvernementaux ", entre pays démographiquement les plus importants et les autres, pour donner du sens et des perspectives à l'Europe réunifiée.
Parce que la Convention doit se donner les moyens de saisir une chance historique, ma démarche s'inscrit sans ambiguïté dans la seconde option, mais avec le réalisme et le pragmatisme qui doivent guider toute réflexion institutionnelle.
Dans un esprit d'ouverture et de compromis, j'ai émis l'idée que l'Union se dote d'un Président unique, exerçant la présidence du Conseil européen et de la Commission. J'ai depuis plusieurs semaines multiplié les consultations avec de nombreux partenaires européens ; j'ai l'intention de poursuivre et d'intensifier ces contacts. J'ai écouté avec attention les arguments des uns et des autres, leurs préoccupations et leurs attentes. J'ai la conviction que nous avons aujourd'hui les moyens de surmonter nos divergences. D'ores et déjà, un accord se dégage sur des questions fondamentales :
- Il faut élaborer un " traité constitutionnel " unique qui soit lisible pour les citoyens ;
- Il faut inclure dans ce traité la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
- L'Union européenne doit acquérir une personnalité juridique unique ;
-Il faut fusionner les piliers de l'Union, tout en prévoyant des procédures distinctes selon les matières traitées ;
- Il faut encourager le recours à des coopérations renforcées ouvertes afin de progresser dans la voie de l'intégration européenne.
L'émergence d'un véritable exécutif européen est une condition essentielle à l'approfondissement du projet européen. Ma proposition d'une présidence intégrée poursuit l'objectif d'une clarification des fonctions et des responsabilités. Cette proposition n'est pas figée et ses modalités devront encore évoluer pour élargir la base d'un accord que je crois possible, et qui me semble avoir le mérite de la clarté. Mais j'entends avant tout tracer une nouvelle perspective qui nous permettra, le moment venu, d'expliquer au citoyen les raisons de nos choix institutionnels.
Première hypothèse : Le Président de l'Europe exerce les présidences du Conseil européen et de la Commission.

1. Un triangle institutionnel dont la légitimité et l'efficacité sont renforcées :
- Une Présidence du Conseil européen et de la Commission exercée par la même personne
- Une Commission européenne aux prérogatives confortées
- Un Parlement européen aux pouvoirs renforcés
La Présidence de l'Europe et la présidence de la Commission sont intégrées et exercées par la même personne : le Président de l'Europe. Il est le " visage " de l'Union, tant sur le plan des relations extérieures (il représente l'Union vis-à-vis des pays tiers et dans le cadre des relations internationales) que sur le plan intérieur, vis-à-vis des citoyens européens. Le Président constitue, dans la durée, une capacité d'impulsion, de proposition et de mise en œuvre des décisions prises par les institutions européennes.
Le Président est élu pour un mandat de cinq ans non renouvelable, par le Conseil européen qui se prononce à la double majorité des Etats et de la population. Il ne peut être un Chef d'Etat ou de gouvernement en exercice et ne prend ses fonctions qu'après un vote d'investiture du Congrès, composé pour 1/3 de représentants du Parlement européen et pour 2/3 de représentants des Parlements nationaux.
Il constitue le collège des commissaires, selon les règles actuellement en vigueur. Le caractère collégial de la Commission européenne est préservé et les équilibres géographiques sont respectés.
A travers le Président de l'Europe, la Commission est renforcée dans son rôle d'impulsion et d'exécution. Son monopole d'initiative est confirmé. Dans cette conception intégrée, le Président de l'Europe transcende une approche opposant d'un côté les légitimités nationales des Etats et de l'autre la légitimité européenne : il appartient au Président de l'Europe d'assumer et de conjuguer cette double légitimité. Dans cet esprit, il s'appuie dans l'exercice de ses fonctions sur les services de la Commission, et sur les services du secrétariat du Conseil, selon les domaines de compétence concernés. Pour exercer sa mission en toute indépendance, le Président de l'Europe ne vote pas, ni au sein du Conseil européen, ni au sein de la Commission.
Les pouvoirs et responsabilités du Président sont liés au rôle des institutions qu'il préside. A cet égard, il convient de conforter le rôle d'orientation du Conseil européen et d'éviter que celui-ci ne se transforme en instance d'appel des décisions - ou de l'impossibilité de décision - du Conseil des ministres.
Le Président de l'Europe est placé à la tête du Conseil permanent de l'Union (ex Conseil Affaires générales), devant lequel il propose le programme triennal de l'Union préparé par la Commission (ce qui renforce le rôle de la Commission par rapport aux conclusions du Conseil européen de Séville). Ce programme doit être validé par le Conseil européen. Au préalable, un débat d'information est organisé sur ce programme devant le Congrès européen.
Afin de renforcer la légitimité des institutions et de respecter le parallélisme des formes, le Président de l'Europe et la Commission sont responsables devant le Conseil européen et devant le Congrès, qui se prononce à la majorité des deux tiers de ses membres. L'initiative de la mise en cause de la responsabilité du Président et de la Commission appartient concurremment au Conseil européen et au Parlement européen. Le Parlement européen dispose ainsi du pouvoir d'enclencher seul une procédure de révocation du Président de l'Europe et de la Commission en saisissant lui-même le Congrès européen, par le vote d'une résolution adoptée à la majorité des deux tiers de ses membres.

2. Un Conseil des ministres restructuré
L'organisation du Conseil des ministres est simplifiée afin d'accroître l'efficacité de son action.
Trois grandes formations sont créées : une formation " Economie et monnaie ", composée des ministres de l'économie et des finances ; une formation " Politique étrangère et de sécurité commune ", composée des ministres des Affaires étrangères et, éventuellement, des ministres de la Défense ; une formation " Affaires intérieures et Justice ", composée des ministres de l'Intérieur et de la Justice.
Le Secrétariat général du Conseil est maintenu dans ses fonctions actuelles, notamment pour la PESC.
Le " Ministre des Affaires étrangères de l'Union ", dont la nomination est confirmée par le Conseil européen, est placé auprès du Président de l'Europe et préside la formation " Politique étrangère et de sécurité commune ". Son mandat est de cinq ans. Il cumule, en tant que membre de la Commission, les fonctions de Commissaire chargé des relations extérieures et de Haut représentant, assurant ainsi la cohérence de la conduite des affaires extérieures et de la représentation de l'Union au sein des institutions internationales.
La stabilité et la lisibilité de la présidence du Conseil " Politique étrangère et de sécurité commune ", incarnée par le ministre des Affaires étrangères de l'Union, permettra à celui-ci de mettre clairement en valeur, à l'issue des conseils, les points d'accord qui auront été obtenus. La même situation se retrouvera pour le Conseil européen, s'agissant du Président de l'Europe.
Conformément à la réforme des structures et du fonctionnement du Conseil, approuvée en juin 2002 par les Chefs d'Etat et de gouvernement lors du Conseil européen de Séville, les six Conseils sectoriels seraient : Emploi, politique sociale, santé et consommateurs ; Compétitivité (marché intérieur, industrie et recherche) ; Transports, télécommunications et énergie ; Agriculture et pêche ; Environnement ;Education, jeunesse et culture.
Les présidences des différentes formations du Conseil des ministres devraient être assurées selon des règles de rotation géographique par groupes de pays pour une durée, par exemple, de deux ans et demi. Ce système, déjà proposé par plusieurs Etats membres, présente l'avantage de respecter le principe d'une participation égalitaire des Etats. A l'exception de la formation " Politique étrangère et de sécurité commune ", les présidences du Conseil continueraient ainsi à être assurées par des ministres en exercice et la stabilité serait assurée, tout en conservant une rotation nécessaire dans une Europe élargie, qui tienne compte des équilibres politiques et géographiques.
A l'occasion des nombreux contacts pris pour préparer cette proposition, d'autres options ont été envisagées, pour assurer la présidence du Conseil des ministres, qui méritent d'être approfondies. Ainsi, dans le prolongement de la logique d'intégration, il pourrait être envisagé - à plus long terme - de confier la présidence des formations du Conseil directement à des Commissaires. Une autre solution consisterait à prévoir que chaque formation du Conseil élise en son sein son Président.
Parallèlement aux formations sectorielles du Conseil des ministres, il est créé un " Conseil permanent de l'Union ", présidé par le Président de l'Europe. Composé des représentants permanents des pays membres - qui auraient le rang de ministre dans leur gouvernement national -, ce Conseil permanent de l'Union devrait être chargé de la coordination, de la préparation et du suivi des Conseils européens, des questions institutionnelles et administratives et des dossiers horizontaux affectant plusieurs politiques de l'Union. Il devrait se réunir au moins une fois par mois.
Afin de renforcer les compétences du Parlement européen, il convient d'étendre la co-décision à l'ensemble des matières communautarisées ; dans ces domaines, le Conseil des ministres devrait se prononcer à la majorité qualifiée. A plus long terme, la codécision pourrait être étendue en matière budgétaire.

3. Des compétences clarifiées et contrôlées
La répartition des compétences entre l'Union et les Etats membres doit obéir à des règles souples tout en s'inscrivant dans un cadre juridique clarifié. Sans établir de catalogue des compétences, il est proposé de distinguer, dans le prolongement du rapport Lamassoure adopté par le Parlement européen, trois catégories de compétences étant entendu que la compétence de droit commun doit appartenir aux Etats, sans qu'il soit nécessaire d'en préciser le contenu.
Trois catégories de compétences devraient être mentionnées dans le volet constitutionnel du traité : les compétences propres de l'Union, les compétences partagées entre l'Union et les Etats membres et les compétences complémentaires.
Afin de contrôler l'application du principe de subsidiarité, une délégation permanente chargée de ce contrôle est créée au sein du Congrès. Le rôle de cette délégation doit être entendu en combinaison avec la procédure " d'alerte rapide " prévue dans les conclusions du groupe de travail de M. Mendez de Vigo sur la subsidiarité.
Ainsi, tout en reconnaissant à chaque Parlement national - plus précisément à chaque chambre - le droit d'adresser directement un avis motivé à la Commission européenne puis la possibilité, le cas échéant, de saisir directement la Cour de Justice dans le cadre d'un recours juridictionnel ex-post, il convient de favoriser une concertation entre les Parlements nationaux. C'est pourquoi, s'agissant de la phase ex-ante, les avis motivés adressés à la Commission européenne devraient également être transmis pour information à la délégation permanente du Congrès qui pourrait éventuellement déposer un avis représentant le point de vue collectif de la délégation.
En favorisant la concertation, il s'agit aussi d'éviter la multiplication et la dispersion des recours en annulation, dans la phase juridictionnelle ex-post. Au sein de la Cour de Justice, l'exercice du contrôle du principe de subsidiarité devrait être confié à une chambre spécialisée, composée à parité de juges communautaires et de juges nationaux.
Par ailleurs, le Congrès pourra être compétent pour la révision des traités, s'agissant de la partie non constitutionnelle. Il s'agit ainsi de conforter la méthode de la Convention.
Le Congrès n'est en aucune manière une seconde chambre législative.
Seconde hypothèse : La présidence de l'Europe et la présidence de la Commission demeurent distinctes
L'hypothèse du maintien de deux présidences distinctes, celle de l'Union et celle de la Commission ne doit pas, à ce stade, être écartée.
Dans ce cas, le Président de la Commission doit être élu par le Conseil européen, puis investi par le Parlement européen qui se prononce par un vote à la majorité simple de ses membres. La Commission est responsable devant le Parlement européen qui a le pouvoir de la renverser ; en contrepartie, le Parlement européen peut-être dissous par le Conseil européen.
Le Président de l'Europe est élu pour un mandat de cinq ans non renouvelable par le Conseil européen qui se prononce à la majorité des Etats et de la population. Il ne peut être un Chef d'Etat ou de gouvernement en exercice et ne prend ses fonctions qu'après un vote d'investiture du Congrès, composé pour 1/3 de représentants du Parlement européen et pour 2/3 de représentants des Parlements nationaux.
Le Président de l'Europe exerce la Présidence du Conseil européen et s'appuie sur les services du Secrétariat général du Conseil. Il joue un rôle d'impulsion en contribuant à définir les orientations politiques fondamentales de l'Union. Il est le " visage " de l'Europe et assure la conduite de la politique étrangère de l'Union. Un ministre des Affaires étrangères, qui préside la formation " Politique étrangère " du Conseil des ministres, est placé auprès de lui.

CONCLUSION

La proposition institutionnelle d'un président de l'Europe - désigné par le Conseil européen et confirmé par le Congrès - faisant coïncider la présidence du Conseil européen et celle de la Commission, tel que le dispositif ci-dessus le décrit, permet de répondre concrètement à un double enjeu, expression essentielle d'un objectif de service de l'intérêt commun des peuples d'Europe :
- un impératif démocratique : en conférant au Président de l'Union - responsable de l'exécutif communautaire - la stabilité et les conditions de l'autorité liés à un mandat pluriannuel à plein temps, et à la double investiture du Conseil européen et du Congrès, on donne un "visage" à l'Europe et une légitimité nouvelle à l'exécutif de l'Union, conditions essentielles pour l'approfondissement de la démocratie européenne ;
- une exigence d'efficacité de l'action commune : la lisibilité et la légitimité nouvelle, gage d'indépendance et de poids politique, conférées à l'exécutif européen, permettront de lui donner la capacité d'insuffler à l'Europe - à travers ses responsabilité au sein du Conseil européen et de la Commission, et en coopération avec les autres institutions, en particulier le Parlement européen et le Conseil des ministres - l'élan nécessaire au service de l'action commune, tant dans le domaine interne que sur le plan international.
Cette proposition se veut être une contribution à la réflexion commune dans le cadre de la Convention. Beaucoup de ses éléments restent naturellement à préciser ou à débattre. La proposition n'est ni intergouvernementale ni communautariste. L'enjeu est de dégager les voies d'un progrès institutionnel au service de l'intérêt des peuples et d'une certaine conception de l'homme, dans un esprit d'union. C'est la voie communautaire.
Il est intéressant de noter qu'au stade actuel les premières observations portées à l'encontre de ces propositions, se basent aussi bien sur des craintes qu'elles n'induisent une dérive intergouvernementale que sur l'inquiétude qu'elles ne fassent le lit d'un pouvoir européen échappant au contrôle des Etats. La symétrie de ces observations encourage à penser que les voies proposées peuvent jalonner une direction d'équilibre et de progrès.
Dans cet esprit, cette proposition vise à mettre en place des institutions européennes plus démocratiques et plus efficaces et suppose donc d'accepter un certain nombre de principes de logique et de précaution :
- la proposition préserve et renforce les principaux éléments constitutifs de l'équilibre institutionnel actuel - en particulier les principaux pouvoirs respectifs des institutions, Conseil européen, Conseil des ministres, Parlement européen, Commission - et la méthode communautaire, associant légitimités nationales et supranationales ;
- elle assume la complexité incontournable liée en particulier à l'exercice de la double légitimité et le fait que les institutions communautaires ne peuvent s'inscrire dans les cadres classiques du droit constitutionnel et du droit international ;
- il n'y aura pas de solution adéquate qui soit une solution parfaite. Il convient de promouvoir celle qui sera susceptible de répondre, a priori, le mieux aux exigences de l'intérêt commun ;
- enfin, les progrès du système institutionnel ne vaudront que si, dans l'avenir, la volonté politique de les mettre en œuvre dans un esprit d'union prévaut, dans la durée, sur la recherche de la préservation des intérêts particuliers.
Il faut souligner, en conclusion, que s'agissant de la présidence de l'Union deux propositions principales ont été présentées et évoquées depuis quelques mois, (outre celles qui visent à réformer le système de la rotation semestrielle de la présidence du Conseil des ministres, sans réellement le remettre en cause) : d'une part, la proposition d'un "Président de l'Union" et, d'autre part, celle d'un président de la Commission élu par le Parlement européen.
Si aucune des deux propositions de base concernant la présidence n'arrivent à rassembler un consensus au sein de la Convention le risque d'un statu quo institutionnel
- peut être amélioré à la marge - est réel. Ce serait au détriment de l'Union et de l'intérêt des peuples d'Europe. Il convient de rechercher la voie d'un compromis équilibré au service de la démocratie et de l'efficacité. C'est l'objet même et l'inspiration de la proposition de présidence intégrée.

ANNEXE

LES RÉPONSES AUX PREMIERES OBSERVATIONS DÉJA ÉMISES PAR RAPPORT A LA PRÉSENTE PROPOSITION D'UNE PRÉSIDENCE INTEGRÉE

a) S'agissant de l'observation jugeant que la proposition serait trop intergouvernementale et pourrait mettre en cause l'indépendance de la Commission.
Plusieurs éléments infirment l'opinion d'un risque d'affaiblissement de l'indépendance de la Commission et de son rôle :
- la règle de nomination proposée et le mode de mise en cause éventuelle de sa responsabilité (Conseil européen et Congrès) confortent l'indépendance du Président ; elle sera à ce titre au moins aussi grande que celle du Président de la Commission dont l'indépendance n'est actuellement pas contestée. Le rôle de support des services de la Commission (sur lesquels le Président pourra se reposer au titre de ses attributions exécutives, comme pour son rôle de président de la Commission) va également dans le sens d'une indépendance réelle vis-à-vis de l'influence des Etats ;
- pour conforter l'indépendance nécessaire à l'exercice de la " double casquette présidentielle ", et éviter les conflits d'intérêts, il convient de préciser que le Président ne vote pas au sein du Conseil européen ni au sein de la Commission.
La confirmation du rôle du Conseil européen comme organe d'impulsion et d'orientation, et non comme organe d'appel du Conseil des ministres, risque de dérive qui a été dénoncée unanimement au Conseil de Séville, doit permettre au Président de ne pas être impliqué directement dans une fonction relevant du processus législatif (qui serait liée au renvoi devant le Conseil européen de projets examinés par le Conseil des ministres), alors même qu'en tant que Président de la Commission il serait par ailleurs à l'origine des projets ;
- en réalité la cohérence entre les fonctions qu'exercent respectivement le Président du Conseil européen et le Président de la Commission serait forte :
" sur le plan législatif, entre l'impulsion politique du Conseil européen et sa déclinaison normative par la Commission. Le Président européen propose au Conseil européen un programme pluriannuel stratégique. Le Président européen, en tant que Président de la Commission, en vertu de son monopole d'initiative, propose les textes législatifs correspondant au programme pluriannuel (qui est préparé par les services de la Commission et qui a été débattu au "Conseil permanent de l'Union" ; sur ce point la proposition renforce le pouvoir de la Commission par rapport à la situation actuelle).
" dans le domaine exécutif, en particulier pour la PESC, entre les moyens et domaines d'action de l'Union : le Président européen, en tant que Président du Conseil européen, peut proposer les principes et les orientations générales de la politique étrangère et de sécurité commune, y compris pour les questions ayant des implications en matière de défense. Le Conseil des ministres décide. Le Président européen, en tant que Président de la Commission en assure le suivi en proposant toutes les initiatives nécessaires à leur mise en œuvre. Dans ce domaine il serait particulièrement paralysant de prolonger une situation qui sépare le pouvoir de décision de celui de la mise en œuvre - notamment financière - et la diplomatie de l'aide au développement et de la politique commerciale.
b) A propos de la perspective, inverse, de la constitution d'un " pouvoir européen " qui échapperait au contrôle des Etats :
Le but recherché est bien de donner à l'exécutif européen un poids politique important au service de l'intérêt commun, et donc les bases d'une indépendance (voir paragraphe précédent). Néanmoins le contrôle des Etats reste assuré :
- comme évoqué précédemment le pouvoir du Conseil européen pour nommer le Président, et éventuellement mettre en cause sa responsabilité, représente un contrôle effectif direct des Etats ;
- par ailleurs, les Etats conservent leurs pouvoirs actuels sur les décisions de l'Union : le Conseil européen est compétent pour les orientations générales et le Conseil des ministres est colégislateur (et détient le pouvoir de contrôle pour l'élaboration des normes exécutives).
D'autre part, des garanties supplémentaires sont prévues, confortant le rôle collectif du Conseil européen, parmi lesquelles :
- l'approbation par le Conseil européen du programme pluriannuel de l'Union, avec, bien entendu, la possibilité de l'amender ;
- la coordination des travaux du Conseil et la préparation du Conseil européen par un Conseil Affaires générales rénové (" Conseil permanent de l'Union ").
c) En ce qui concerne la crainte d'un " pouvoir présidentiel " trop fort qui affaiblirait la dimension collégiale des institutions :
L'objectif est bien de doter l'exécutif européen d'un poids et d'une visibilité réelles. En tout état de cause tout pouvoir exécutif, quel que soit le niveau auquel il se situe - local, national, ou supranational - a un " visage ", le pouvoir de celui-ci étant contrôlé et équilibré par des organes collégiaux. Et, de fait, beaucoup d'éléments limitent le pouvoir du Président et constituent des contrepoids :
- le Président est doublement responsable devant le Conseil européen et le Congrès ;
- son pouvoir, comme Président du Conseil européen et de la Commission, est de nature exécutive, notamment pour la conduite de la diplomatie, la représentation de l'Union ; il lui revient aussi celui de participer à la responsabilité de l'initiative législative en tant que Président de la Commission ;
- les pouvoirs du Président n'empiètent ni sur le pouvoir collégial du Conseil européen (impulsion, orientation, programme pluriannuel), ni sur celui, du même type, de la Commission (initiative, participation à la mise en œuvre des décisions).
d) En réponse aux observations craignant une diminution des pouvoirs du Parlement européen
Le Parlement européen est actuellement compétent pour valider la désignation du Président de la Commission. La présente proposition vise, par l'instauration d'un Congrès rassemblant parlementaires européens et nationaux, à élargir la légitimité et donc l'indépendance du Président de l'Union. Le Parlement européen reste en charge de la désignation du Président et de la mise en cause de sa responsabilité, même si ce pouvoir est partagé avec les parlements nationaux. En outre, le poids politique accru de ce Président, par rapport au Président de la Commission dans le système actuel, accroît conséquemment le poids politique du Parlement européen en tant qu'organe participant à la désignation du Président, et à la mise en cause éventuellement de sa responsabilité. C'est l'ensemble des éléments du "triangle" qui est renforcé.
Il faut souligner par ailleurs que le partage, avec les parlements nationaux, du pouvoir de validation du Président s'accompagne par ailleurs, dans la présente proposition, d'un renforcement du rôle du Parlement européen en matière législative par l'extension de la procédure de codécision. Le renforcement du rôle du Parlement européen en matière budgétaire pourrait par ailleurs constituer un renforcement utile de la démocratie européenne.
Le rôle du Parlement européen en sortira renforcé.
e) A propos de la préoccupation de la constitution d'un directoire des grands pays
Il convient de souligner, s'agissant de la crainte d'un directoire auquel conduirait l'instauration de la présidence de l'Union, que la présente proposition ne porte en aucune manière atteinte à la structure communautaire des institutions. Les Etats membres restent maîtres des décisions de l'Union à travers les compétences d'orientation du Conseil européen et de colégislateur du Conseil des Ministres - sous réserve des règles de pondération. Par ailleurs, l'intérêt commun européen reste en particulier porté par la Commission, confortée dans son indépendance, et par le Parlement européen, renforcé dans ses pouvoirs.
D'autre part, la décision même de désignation du Président de l'Union est prise au sein du Conseil européen selon la règle de la double majorité - qui doit assurer les "petits" et les "grands" qu'aucune décision ne sera prise contre l'un ou l'autre de ces deux ensembles potentiels - et validée par le Congrès qui rassemble représentants des légitimités européennes et nationales. La validation par le Congrès reprend en compte la participation des Etats, par le biais du Parlement européen et des parlements nationaux.
Enfin, l'expérience passée, montre que pour l'ensemble des institutions européennes, les présidences ont été successivement exercées par des personnalités représentant des pays dont l'importance démographique est très variable.

Intervention de M. Pierre Lequiller lors de la session plénière de la Convention européenne des 12 et 13 septembre 2002

Bruxelles – Jeudi 12 septembre 2002

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Conventionnels,

Il est un peu paradoxal  qu’au moment même où l’Europe fait un énorme progrès avec l’euro, où elle est si attractive pour les pays candidats, elle est de moins en moins bien comprise et perçue par les citoyens. 

Les instruments dont dispose l’Union se sont multipliés au fur et à mesure des différentes politiques et actions européennes. Au point que cette prolifération instrumentale est devenue l’un des principaux facteurs d’opacité du fonctionnement de la Communauté. L’Union a besoin de nouveaux instruments, plus simples et plus clairs, qui garantissent la lisibilité de son action. Sans efficacité et lisibilité accrue, sans démocratie et transparence renforcée, l’Europe devient impopulaire, le citoyen se détourne de l’Europe et le populisme progresse. 

Orientations, Programmes cadres, stratégies communes, actions communes, positions communes, décisions-cadres, conventions, Livres blancs, Livres verts, résolutions, déclarations, etc : chaque nouvelle politique a créé ses propres instruments, si bien que le citoyen, qui doit être au centre de notre préoccupation, est désormais bien incapable d’identifier l’origine, comme la portée de ces actes. La distinction fondamentale entre directives et règlements est souvent dépassée au point que certaines directives sont parfois plus précises que des règlements.

 Tout en maintenant la distinction fondamentale entre le droit primaire et le droit dérivé, on pourrait ainsi distinguer :
- Un traité constitutionnel unique, qui constituerait le pilier constitutionnel de l’Union. Celui-ci devrait intégrer la Charte des droits fondamentaux, définir la structure institutionnelle de l’Union et établir les règles de répartition des compétences.
- Les lois européennes, qui seraient les normes de droit commun de l’Union européenne. Il devrait s’agir de normes à portée générale, comportant des principes d’action sans contenir de règles de détail. Dans cet esprit, le recours à des « lois cadre » serait susceptible de donner une plus grande lisibilité aux politiques de l’Union. Avant d’être adoptées, ces normes feraient l’objet d’une large consultation, en application du principe de transparence. Il faudrait, à terme, envisager une procédure d’adoption uniforme des lois européennes, en généralisant progressivement le recours à la co-décision – où le Parlement européen joue pleinement son rôle – avec un vote à la majorité qualifiée du Conseil.
- Les règlements seraient, dans ce schéma, des normes d’exécution élaborées par la Commission, sous le contrôle du Conseil et du Parlement européen.

Il faut, autant que possible transposer, en l’adaptant, cette simplification au 2^e et au 3^e pilier.

Enfin, je suis favorable à l’attribution à l’Union européenne de la personnalité juridique unique.

Je vous remercie.

Communication du Président Pierre Lequiller sur la Convention, à la délégation pour l’Union européenne (25 juillet 2002).

I - L'indispensable réforme des institutions
La réforme des institutions s'impose sans tarder :
· C'est la dernière chance avant l'élargissement : l'Union à quinze est lourde, peu lisible, peu compréhensible, insuffisamment efficace sur le plan international. A vingt cinq ou vingt sept ce serait pire. Il faut sortir par le haut de la traditionnelle interrogation "approfondissement ou élargissement". Les nouveaux adhérents doivent pouvoir connaître les perspectives de l’Union.
· L'opinion publique demande un "mieux" d'Europe. Même si les enquêtes indiquent qu'une majorité d'européens pensent que l'appartenance de leur pays à l'Union européenne est une bonne chose, de nombreuses critiques sont portées sur l'organisation et le fonctionnement des institutions : absence de perspective claire, complexité extrême, opacité, éloignement du citoyen, interventions inopportunes de l'Europe dans des domaines pour lesquels l'action des Etats (ou des collectivités infra-étatiques) serait plus efficace, et, au contraire, insuffisance d'action commune dans d'autres domaines (politique étrangère, lutte contre la grande criminalité, politique de l'immigration…).
· Le contexte de la mondialisation et de l'hyper puissance américaine implique que l'Union soit davantage présente dans le monde pour que nous soyons capables, ensemble, de défendre efficacement nos intérêts et nos valeurs. L'Europe doit être une force au service du développement durable, d'un équilibre entre compétitivité et protection sociale, de la diversité culturelle. La gravité des enjeux (tensions régionales, misère, sous-développement, destruction de l'environnement, menaces terroristes…) requiert plus d'Europe dans le monde.
· Il est nécessaire de clarifier les perspectives de la construction européenne, au moins à moyen terme (la Convention sera une étape, qui sera suivie d’autres étapes) . Après la réalisation du  marché intérieur, la mise en place de l'Euro, l'émergence d'une politique extérieure commune, la décision de l'élargissement, l'Europe a besoin de rebâtir un projet lisible pour ses citoyens, une ambition commune - notamment pour les jeunes, qui demandent une Europe plus généreuse, plus audacieuse- sur la base d'objectifs affichés, et de moyens clarifiés, au service d'une certaine conception de l'homme qui est au cœur du projet européen. C’est l’Europe de demain que nous devons nous attacher à bâtir, qui comporte sa part d’idéal, pour le bien commun des peuples d’Europe, et en particulier pour celui des générations nouvelles.

II - La "feuille de route" de la Convention est très ouverte
· La déclaration adoptée à Nice avait prévu qu'un débat "large et approfondi s'engage sur l'avenir de l'Union européenne". Elle avait précisé que ce débat porterait, entre autre, sur : la délimitation des compétences, le statut de la Charte des droits fondamentaux, la simplification des traités, le rôle des Parlements nationaux.
· La déclaration adoptée par les Chefs d'Etat et de Gouvernement à Laeken le 15 décembre dernier fixe le mandat de la Convention. Celui-ci est très large et va bien au-delà des quatre questions de Nice. La déclaration de Laeken ne contient pas en effet une liste précise de sujets, mais un énoncé de quelques axes majeurs de réflexion, précisés par une série de questions :
- Une meilleure répartition et définition des compétences (comment rendre la répartition des compétences plus transparente ? Comment appliquer le principe de subsidiarité ? Faut-il ajuster les compétences ? Dans quels domaines ? Comment préserver l'adaptabilité nécessaire tout en évitant l'"élargissement furtif" des compétences de l'Union ?…).
- La simplification des instruments de l'Union (réduction du nombre des instruments législatifs ? Distinction mesures législatives et mesures d'exécution ? Recours accru aux législations cadre ?…).
- Davantage de démocratie, de transparence et d'efficacité dans l'Union (comment doit être désigné le président de la Commission ? Faut-il renforcer le rôle du Parlement européen, élargir la codécision ? Quel rôle pour les Parlements nationaux ? Faut-il une nouvelle institution ? Faut-il davantage de décisions prises à la majorité qualifiée ? Peut-on garder la rotation semestrielle des présidences et faut-il modifier le mode de désignation du président du Conseil européen ? Comment accroître la cohérence de la politique étrangère européenne ? Doit-on renforcer la représentation de l'Union dans les enceintes internationales ? …).
- La voie vers une Constitution pour les citoyens européens ? (Faut-il unifier l'Union et les Communautés ? Que faire de la division en piliers ? Faut-il distinguer un Traité de base et les autres dispositions des Traités ? Cela doit-il conduire à une distinction des procédures de modification ? La Charte doit-elle être intégrée dans le Traité de base ? Faut-il un texte constitutionnel ?).

III - La composition de la Convention et l'organisation du débat public, permettent à la réforme des institutions européennes de sortir de la traditionnelle méthode diplomatique
· La composition de la Convention
Construire l'Europe de demain sur la base de l'intérêt commun des peuples d'Europe implique de sortir d'une logique de défense des intérêts strictement nationaux et catégoriels. La composition même de la Convention - calquée sur la Convention relative à la Charte - permet de ce point de vue d'ouvrir le débat, notamment à travers une forte participation parlementaire - Parlement européen et Parlements nationaux - et la participation des pays candidats.
La Convention rassemble ainsi les principales parties prenantes au débat de l'Union. Outre son Président et ses deux Vice-Présidents (Valéry Giscard d'Estaing, Guiliano Amato et Jean-Luc Dehaene), la Convention est composée de :
- 15 représentants des chefs d'Etat ou de Gouvernement des Etats membres ;
- 13 représentants des pays candidats à l'adhésion ;
- 30 représentants des Parlements nationaux des Etats membres ;
- 26 représentants des Parlements nationaux des pays candidats à l'adhésion ;
- 16 représentants membres du Parlement européen ;
- 2 représentants de la Commission européenne.
A chacun des titulaires correspond un membre suppléant.
Le Comité économique et social, le Comité des régions, les partenaires sociaux et le médiateur assistent à la Convention en tant qu'observateurs.
La Déclaration de Laeken prévoit que les pays candidats à l'adhésion participent aux délibérations sans toutefois pouvoir empêcher le consensus qui se dégagerait entre les Etats membres.
Le Présidium de la Convention est composé du Président de la Convention, des Vice-Présidents, de deux représentants des membres du Parlement européen, de deux représentants de la Commission, de deux représentants des Parlements nationaux (Gisela Stuart ,RU, travailliste ; John Bruton ,Ir., Fine Gael) et des représentants des gouvernements espagnols, danois et grec, pays qui exercent la Présidence de l'Union européenne pendant la Convention. Un représentant des pays candidats participe aux travaux du Présidium en tant qu’observateur.Le Présidium a un rôle de coordination et de préparation des travaux de la convention.
· L'organisation du débat public autour de la Convention :
Au niveau européen, diverses dispositions ont été prises pour relayer la Convention et ouvrir au public les débats sur l'avenir de l'Europe. Jean-Luc Dehaene, Vice-Président, a été chargé de coordonner ce processus. Un site web d'information sur la Convention a été mis en place, ainsi qu'un "Forum" permettant aux organisations représentatives de la société civile d'apporter leur contribution au débat (plus de 600 organisations y ont déjà participé). Des groupes de contact sectoriels ont été mis en place avec les organisations, présidés par des conventionnels : Secteur social, Environnement, Universités et laboratoires d'idées, Régions et autorités locales, Droits de l'Homme, Développement, Culture.
Par ailleurs, une "Convention jeunes" a été mise en place (chaque conventionnel a désigné un jeune à cette convention). Elle s'est réunie du 9 au 12 juillet et a fait un rapport à la Convention ( ce rapport, que beaucoup ont considéré comme étant insuffisamment novateur, insiste sur la nécessité de mettre en place une Europe fédérale). La Convention jeune poursuivra très probablement ses travaux pendant la durée de la Convention, selon des modalités qui restent à déterminer.
En France, il convient de noter que l'Assemblée nationale a mis en place un "portail" spécifique Convention sur le site de l'Assemblée, qui a un objectif d'information, assorti d'un forum de discussion. (Il faut par ailleurs rappeler que l'Assemblée a organisé fin 2001 les "Assises nationales pour l'Europe" et les "mardis de l'Europe").
Le Gouvernement a fait part de son intention de lancer différents modes de dialogue (site web, organisations de débats dans les régions…) à la suite du débat national de 2001. Ces intentions restent à préciser.

IV - Le développement des débats depuis février
· Le programme général
La Convention a commencé ses travaux fin février par une période d'écoute qui s'est achevée par la session des 24 et 25 juin (débat avec la société civile). La seconde étape doit être une phase d'analyse visant à comparer les avantages et les inconvénients des propositions avancées pour organiser l'Union européenne. La troisième phase devra permettre de faire la synthèse entre les différentes propositions et d'élaborer des recommandations. Un consensus sera recherché, sans que l'on puisse à ce stade exclure l'hypothèse de propositions optionnelles.
Les travaux de la Convention devraient se terminer au plus tard en juin 2003, la future CIG prenant ensuite le relais (le Président Valéry Giscard d'Estaing a répété à plusieurs reprises que la Convention ne sacrifierait pas son "ambition à des contraintes de calendrier").
Après la session inaugurale du 28 février (interventions des présidents du Conseil européen, de la Commission, du Parlement européen, et du Président Valéry Giscard d'Estaing) la Convention a tenu jusqu'à présent six sessions : les 21 et 22 mars (les attentes des conventionnels), les 15 et 16 avril (les missions de l'Union), les 23 et 24 mai (les compétences de l'Union), les 6 et 7 juin (parlements nationaux et justice/affaires intérieures), les 23 et 24 juin (dialogue avec la société civile), les 11 et 12 juillet (politique étrangère, défense, et rapport de la Convention jeune).
Outre les très nombreuses contributions des Conventionnels (consultables sur le site de l'Assemblée), deux textes ont participé notamment au débat : le rapport d'Alain Lamassoure sur les compétences, adopté par le Parlement européen, et celui de la Commission à la Convention, sur l'action de l'Union en matière de politique extérieure, de sécurité et de justice et de "gouvernance" économique.
Le Président Valéry Giscard d'Estaing a fait un rapport sur la Convention au Conseil européen de Séville (texte distribué) qui met en lumière les principales tendances du débat.
· Les groupes de travail
Afin d'approfondir l'examen des problématiques en discussion - sans priver la Convention elle-même de sa capacité de débattre - il a été décidé de créer six groupes de travail (présidés par des membres du Présidium) sur certains points particuliers ; leurs travaux ont débuté à la mi-juin et s'achèveront début octobre :
Subsidiarité (Président M. Inigo Méndez de Vigo, représentant du Parlement européen)
Comment assurer de la manière la plus efficace le contrôle du respect du principe de subsidiarité ? Faut-il créer un mécanisme ou une procédure de contrôle ? Cette procédure doit-elle être de nature politique et/ou judiciaire ?
Ce groupe fera rapport en septembre.
Charte (Président M. Antonio Vitorino, commissaire européen)
Si l'on décide d'insérer la Charte des droits fondamentaux dans le Traité : par quelles modalités convient-il de le faire et quelles en seraient les conséquences ? Quelles seraient les conséquences d'une adhésion de la Communauté/Union à la Convention européenne des droits de l'homme ?
Personnalité juridique (Président M. Giuliano Amato, vice-président)
Quelles seraient les conséquences d'une reconnaissance explicite de la personnalité juridique de l'Union européenne ? Et celles d'une fusion de la personnalité juridique de l'Union et des Communautés européennes ? Peuvent-elles contribuer à la simplification des traités ?
Ce groupe fera rapport en septembre.
Parlements nationaux (Président Mme Gisela Stuart, représentant la Chambre des Communes)
De quelle façon est exercée le rôle des Parlements nationaux dans l'actuelle architecture de l'Union européenne ? Quels sont les arrangements nationaux qui fonctionnent le mieux ? Est-il nécessaire d'envisager de nouveaux mécanismes/procédures au niveau national ou au niveau européen ?
Compétences "complémentaires" (président M. Henning Christophersen, représentant le Gouvernement danois)
Comment traiter à l'avenir les compétences dites "complémentaires" : convient-il de rendre aux Etats membres toute compétence pour les matières dans lesquelles actuellement l'Union a une compétence complémentaire, ou faut-il expliciter les limites de la compétence complémentaire de l'Union ?
"Gouvernance économique" (Président M. Klaus Hänsch, représentant le Parlement européen)
La mise en place de la monnaie unique implique une coopération économique et financière plus poussée. Quelles formes une telle coopération pourrait-elle prendre ?
Quatre nouveaux groupes de travail ont été décidés lors de la session des 11 et 12 juillet ("Espace de liberté, sécurité et justice" (Président M. John Bruton, représentant le Parlement irlandais), "Simplification des procédures législatives et des instruments" (Président M. Giulano Amato, vice-président), "Relations extérieures" (président M. Jean-Luc Dehaene, vice-président), "Défense" (président M. Michel Barnier, commissaire européen)). Ils commenceront leur travaux en septembre.
M. Jacques Floch a souhaité adhérer au groupe "espace de liberté, sécurité et justice" et moi-même au groupe "politique étrangère". D'après le Président Valéry Giscard d'Estaing, une troisième vague de groupes de travail, concernant le domaine institutionnel, devrait intervenir à partir de décembre.
La session des 12 et 13 septembre sera consacrée à la simplification des procédures législatives, et celle des 3 et 4 octobre au contrôle de la subsidiarité. 

V - Les premières directions qui s'esquissent à ce stade
La "phase d'écoute" venant tout juste de s'achever, aucun groupe de travail n'ayant encore achevé ses travaux, une seconde vague de groupes venant à peine d'être créée, avant une troisième prévue à la fin de l'année, il est bien entendu plus que prématuré de tenter de dégager les contours des futures conclusions de la Convention, qui interviendront probablement à la fin du printemps 2003.
Néanmoins quelques éléments d'orientations peuvent être dégagés à partir des sessions déjà intervenues et des groupes de travail.
· Les missions de l'Union :
Une forme de consensus s'est sans difficulté dégagée autour de l'énoncé des grandes missions de l'Union : la paix, la prospérité économique, la défense d'une forme de société alliant compétitivité économique et protection sociale, la promotion de la diversité culturelle, du développement durable, en Europe et dans le monde.
· La répartition des compétences :
- L'affirmation d'un objectif de simplification (que l'on retrouve pour la plupart des thèmes) ;
- Pas de liste de compétences, mais sans doute l'organisation des compétences en catégories qui pourraient être : compétences exclusives de l'Union, compétences partagées, compétences complémentaires (un groupe de travail a été mis en place à ce propos) ;
- La réaffirmation du principe selon lequel l'Union n'a que des compétences d'attribution ;
- S'agissant de la répartition des compétences il n'y a pas eu de demandes importantes de compétences nouvelles pour l'Union sur le plan interne, mais beaucoup ont souhaité que les compétences de l'Union soient néanmoins renforcées en matière d'action judiciaire et policière transfrontalière, ainsi que dans le domaine économique et social ( sur ce point les avis sont divers ).
Une demande forte s'est affirmée dans le sens de compétences plus importantes pour l'Union en matière de politique extérieure.
Il n'y a pas eu de remise en cause des compétences actuelles de l'Union.
- Par contre la mise en place d'un contrôle renforcé du principe de subsidiarité a fait l'objet d'un consensus. Les modalités de ce contrôle restent à préciser. Le groupe de travail mis en place à ce sujet semble pencher pour une procédure « a priori » confiée à un organe ad hoc, à composition politique mais de nature juridictionnel - inspiré du contrôle constitutionnel français- statuant dans des délais brefs à l'issue de la procédure législative mais avant l'entrée en vigueur de l'acte ( la composition de l'organe, les modes de saisine, la portée des décisions restent encore entièrement à définir ). Les travaux du groupe Subsidiarité doivent être rapprochés de ceux du groupe sur les Parlements nationaux.
- La nécessité de maintenir une certaine flexibilité, permettant aux compétences de s'adapter éventuellement à l'évolution des enjeux.
· La place et le rôle des Parlements nationaux ont fait l'objet de débats en session plénière et de la constitution d'un groupe de travail. A ce stade les principaux éléments qui émergent du débat paraissent les suivants :
- Nécessité de renforcer le contrôle des gouvernements par les Parlements nationaux (examen des systèmes les plus performants, réflexion sur les dispositions du protocole annexé au traité d'Amsterdam…) et les liens de coopération entre le Parlement européen et les Parlements nationaux, qui doivent se développer dans une logique de complémentarité et de coopération et non de concurrence ;
- Refus très large d'une seconde chambre mais affirmation forte du rôle des Parlements nationaux en matière de contrôle de subsidiarité (participation à un organe ad hoc et/ou saisine de cet organe… ? réflexion à croiser avec les réflexions du groupe de travail subsidiarité) ;
- Le rôle des Parlements nationaux en matière de justice-affaires intérieures, de politique extérieure, comme dans le domaine de la coordination économique et budgétaire a été évoqué sans qu'aucun élément net ne ressorte encore à ce stade ;
- Le Président Valéry Giscard d'Estaing a par ailleurs annoncé (Le Monde 23/07/02) qu'il proposera à la Convention de "réfléchir à l'instauration d'un Congrès européen, qu'on pourrait désigner sous le nom de "Congrès des peuples d'Europe", qui rassemblerait périodiquement, par exemple une fois par an, l'ensemble des parlementaires européens, et un nombre proportionnel de parlementaires nationaux. Ce Congrès, sans pouvoir législatif, serait consulté sur l'évolution éventuelle des compétences de l'Union et sur les élargissements à venir. Il entendrait un rapport annuel du Président du Conseil et du Président de la Commission sur l'état extérieur et intérieur de l'Union et pourrait prononcer, ou confirmer, les nominations à certaines fonctions".
· Lors des travaux du groupe sur la gouvernance économique, il est apparu à tous les participants que, dans un contexte marqué par l’asymétrie entre une politique monétaire centralisée et des politiques budgétaires définies à l’échelon national, il était nécessaire d’améliorer la coordination entre autorités nationales. L’idée de renforcer les prérogatives de la Commission, en lui donnant un pouvoir de proposition dans la définition des objectifs de politique économique, a été largement approuvé. Cela ne nécessite toutefois aucun transfert de compétences. En contrepartie, il est apparu nécessaire de renforcer la légitimité démocratique du processus et d’y associer le Parlement européen et les parlements nationaux.
· S'agissant des relations extérieures les débats en session plénière du 11 juillet ont été marqués par un large consensus autour d'un nécessaire renforcement de la politique de l'Union.
La politique extérieure constitue sans nul doute un point essentiel des travaux de la Convention. La grande majorité des propositions avancées a ainsi été dans le sens d’un renforcement par étapes du rôle des institutions communautaires et d’une plus grande cohérence institutionnelle, mais selon des mécanismes spécifiques et en tenant compte de l’importance du rôle des Etats dans ce domaine, et du fait qu’il ne s’agit  pas de décisions de nature législative mais exécutive ( la Convention des jeunes a, pour sa part, préconisé que la politique extérieure soit de la compétence exclusive de l’Union) :
- La dualité Haut représentant/Commissaire chargé des relations extérieures a été largement débattue. Nombre d’interventions ont été dans le sens, soit d’une fusion des deux fonctions – sans que le rattachement à la Commission ne paraisse rallier une majorité –, soit d’un cumul de ces fonctions par une même personne disposant de la confiance du Conseil et de la Commission. Certains ont proposé de renforcer les pouvoirs du Haut représentant (droit d’initiative, présidence du Conseil « Affaires générales » dans sa formation politique extérieure – ainsi que peut–être présidence du COPS).
- S’agissant des règles de procédures, beaucoup d’intervenants se sont déclarés partisans d’un passage à la majorité qualifiée, la plupart souhaitant une évolution progressive et le maintien de certains garde–fous. Les « coopérations renforcées », ou une autre formule permettant à un groupe de pays d’aller de l’avant, ont été évoqués par nombre d’orateurs.
- Une majorité de conventionnels a par ailleurs souhaité une plus grande coordination des représentations diplomatiques et une fusion de certaines représentations au sein d’organisations internationales ( en commençant par exemple par le FMI ou la Banque mondiale).
- Beaucoup ont évoqué le renforcement souhaitable du contrôle parlementaire de la PESC (Parlement européen et parlements nationaux).
- Enfin il est apparu à nombre de conventionnels que l’augmentation des ressources financières de la PESC était nécessaire.
Un groupe de travail traitera de ces questions à partir de septembre (présidence de Jean-Luc Dehaene).
· En ce qui concerne les débats relatifs au domaine de la défense intervenus le 12 juillet, il convient de souligner qu' une majorité d’intervenants a souhaité un renforcement de la capacité d’action de l’Union afin que celle–ci puisse devenir un acteur crédible sur la scène mondiale.
- Beaucoup de conventionnels ont souligné qu’il convenait d’abord de préciser les domaines d’intérêt communautaire - en appliquant le principe de subsidiarité - : ont ainsi été évoqués, l’industrie de l’armement, la politique de la recherche et du développement, la gestion des crises et la prévention des conflits.
- Plusieurs membres de la Convention ont considéré qu’il était nécessaire d’établir un concept stratégique d’ensemble, associant les trois institutions, et beaucoup se sont déclarés partisans d’une révision des missions de Petersberg.
- En ce qui concerne les procédures, nombre de conventionnels ont estimé qu’il convenait d’élargir le champ de la majorité qualifiée en intégrant la formule de l’« abstention constructive ».
- La formule des coopérations renforcées a été considérée par beaucoup comme devant être étendue au domaine de la défense. Certains ont évoqué l’intégration dans le traité des coopérations renforcées qui existent en dehors du traité (comme l’article 5 du traité de Bruxelles) ; le Président s’est déclaré partisan de cette intégration.
- Beaucoup ont souligné que les décisions d’engagements de troupes doivent, au premier chef, relever de la compétence des Parlements nationaux.
- Une majorité a considéré que les industries d’armement devraient être soumises aux règles du marché intérieur (réforme de l’article 296 du traité).
- L’utilisation possible des moyens de l’OTAN a été très majoritairement souhaitée, même si l’hypothèse d’actions autonomes a été considérée comme devant être intégrée.
- La nécessité d’une augmentation des moyens financiers de l’Union dans ce domaine et un renforcement des budgets de défense des Etats est apparue prioritaire a beaucoup de conventionnels.
Les sujets de défense feront l'objet des travaux d'un groupe à partir de septembre.
· Les questions relatives à "l'espace de liberté, de sécurité et de justice" ont fait l'objet d'un débat en session plénière le 6 juin, qui fait apparaître la volonté des Conventionnels de rendre l’action européenne plus lisible et plus efficace dans ce domaine. La Convention s’est ainsi prononcée pour un renforcement du rôle de l’Union dans le domaine de la politique de sécurité et de justice.
- Au-delà de la nécessaire coopération entre les Etats membres, une majorité de Conventionnels a souligné les enjeux d’une harmonisation progressive des législations nationales.
- Pour concilier liberté et sécurité, l’accent doit être mis sur le nécessaire contrôle démocratique afin de rendre les décisions européennes plus légitimes. Le développement des prérogatives d’Europol et d’Eurojust devra donc s’accompagner de mécanismes de contrôle qui pourraient être confiés au Parlement européen et aux Parlements nationaux. Un contrôle juridictionnel pourrait également être attribué à la Cour de Justice des Communautés européennes.
- L’exigence de sécurité – qui justifie pour la plupart des Conventionnels la création d’une police des frontières extérieures de l’Union – doit se concilier avec l’affirmation d’un espace de liberté fondé sur les valeurs européennes.
- Une majorité significative de conventionnels a, par ailleurs, prôné l’application de la méthode communautaire aux matières du 3ème pilier.
Un autre groupe de travail traitera précisément de ces questions à partir de septembre.
· La question du financement de l'Union
- Le financement de l'Union n'est pas directement à l'ordre du jour de la Convention tel qu'il ressort de la déclaration de Laeken, mais beaucoup de conventionnels ont déjà évoqué la nécessité d'augmenter le budget communautaire, notamment en matière de politique étrangère, de défense, et de justice/affaires intérieures. Cette question reviendra très probablement dans les futures discussions de la Convention.
- Par ailleurs, l'idée d'une réforme des "ressources propres", afin de substituer à la ressource PNB - qui n'est pas une ressource propre - une ressource communautaire, sans charge fiscale supplémentaire, a été évoquée par plusieurs conventionnels, dont les représentants de la Commission. Il s'agit en particulier de créer un lien plus direct et plus transparent entre les citoyens et le budget de l'Union européenne.
· Vers une "constitution européenne" ?
- L'idée d'un Traité constitutionnel fait l'objet d'un quasi consensus, mais encore implicite. Le groupe de travail relatif à la personnalité juridique semble préconiser, à ce stade, un traité unique, regroupant des traités existants (parallèlement à la fusion de l'Union et des Communautés) au sein de l'Union (à qui la personnalité juridique serait conférée), organisé en deux parties, la première regroupant les dispositions de nature constitutionnelle.
- L'intégration de la Charte des droits fondamentaux dans le Traité semble recevoir l'agrément de la plupart des membres du groupe de travail compétent (mais le Royaume-Uni et l'Irlande sont contre).
- La question des procédures de révision du futur traité reste posée (procédure sans doute plus souple pour la seconde partie). La Convention pourrait peut-être se voir pérennisée comme formule de révision du Traité.
- Le Président Valéry Giscard d'Estaing a indiqué qu'une première "structure" de Traité pourrait être proposée par le présidium à la Convention fin octobre.
· Le cœur des questions institutionnelles n'a pas encore été abordé.
Les questions institutionnelles n'ont pas encore été, en tant que telles, à l'ordre du jour des travaux de la Convention. Des groupes de travail seront créés dans ce domaine à la fin de l'automne.
- Il ne semble pas, à ce stade, que le triangle institutionnel, ni le mode d'adoption des décisions de l'Union et des Communautés, ne soient remis en cause dans leurs principales caractéristiques. Par contre beaucoup de contributions préconisent un renforcement des trois organes constituant le triangle, notamment des pouvoirs du Parlement européen (généralisation de la codécision, et extension des pouvoirs budgétaires du Parlement). De nombreux conventionnels se sont déclarés partisans d'une extension de la méthode communautaire au troisième pilier, et progressivement, avec des modalités spécifiques au deuxième pilier. Par ailleurs l'extension de la majorité qualifiée semble être préconisée par la plupart des conventionnels . La Convention des jeunes a clairement souhaité une Europe fédérale, en préconisant notamment que la Commission devienne «  le vrai exécutif européen »
- La réorganisation du Conseil a déjà été amorcée à Séville, à traité constant. Au-delà de cette réorganisation, la question de la présidence de l'Union (Présidence à plein temps issue du Conseil européen, présidence de la Commission dont la légitimité serait renforcée - élection par le Parlement européen, par un Congrès parlementaire associant les parlements nationaux, ou bien élection au suffrage universel - ou présidence intégrée Conseil/Commission) et celle de ses pouvoirs sera un point fort des discussions institutionnelles à venir.
- Une forte demande semble porter sur la simplification des procédures législatives et des instruments (qui pourraient selon certains être regroupés en loi-cadre, loi, et règlement exécutif).

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