XVe législature
Session extraordinaire de 2018-2019

Séance du mercredi 10 juillet 2019

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion de la proposition de loi, adoptée par le Sénat, visant à adopter l’organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires (nos 1491, 2102).
Cet après-midi, l’Assemblée a poursuivi la discussion des articles, s’arrêtant à l’amendement no 80 portant article additionnel après l’article 2.
Je suis saisie de deux amendements identiques, nos 80 rectifié et 85 rectifié.
La parole est à Mme Nicole Dubré-Chirat, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour soutenir l’amendement no 80 rectifié.
Nous avons supprimé l’article 2 car il créait un collège de maires et de délégués disposant de délégations qui dessaisissaient les conseils municipaux. C’est pourquoi nous proposons la création d’une conférence du maire et des maires délégués, instance de coordination réunissant l’ensemble des maires pour débattre de toute question relative à la coordination de l’action publique sur le territoire de la commune nouvelle. Nous proposons d’y associer l’ensemble des maires. Par souci de cohérence, l’amendement modifie également le nom de cette instance. La parole est à M. Rémy Rebeyrotte, pour soutenir l’amendement no 85 rectifié. Il est identique.
J’ajoute que l’ensemble des maires délégués pourront demander une réunion de la conférence du maire et des maires délégués, ce qui constitue un nouvel apport.
 
La parole est à M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales, pour donner l’avis du Gouvernement sur ces deux amendements identiques. Comme je l’ai indiqué dans la discussion générale, la réflexion juridique autour de la question de l’appellation de cette instance a fait l’objet d’un cheminement. On parlait initialement de bureau. Or cette appellation existe déjà dans le CGCT, le code général des collectivités territoriales : il s’agit du bureau communautaire des intercommunalités. Il fallait donc l’appeler autrement. Nous rejoignons ainsi notre volonté d’imaginer des conférences des maires des intercommunalités – cela fera du reste partie des dispositions figurant au projet de loi engagement et proximité. Le Gouvernement est donc favorable à ces deux amendements identiques.
(Les amendements identiques nos 80 rectifié et 85 rectifié sont adoptés.)
La parole est à M. Jérôme Nury. L’article 3 règle le problème de complétude du conseil municipal de la commune nouvelle entre la création de cette dernière et l’élection du maire. S’il s’agit d’une bonne mesure, nous ne réglons pas pour autant le problème de la complétude en cas de démission ou de décès du maire. Nous avons eu à connaître d’une telle situation dans le département de l’Orne, dans les communes de Rémalard-en-Perche et de Belforêt-en-Perche, que Véronique Louwagie connaît bien.
Certes, avec cette proposition de loi, le nombre de conseillers municipaux restera le même, ce qui représente une avancée, mais elle nécessitera d’en repasser par une élection municipale, avec une liste pléthorique. II aurait été judicieux de déroger, au cours de la période transitoire, à la règle stricte de complétude ; nous aurions ainsi évité des élections municipales partielles lourdes, qui ne manqueront pas d’être organisées, à partir de 2021, dans les communes nouvelles créées. Il est dommage de ne pas être allé plus loin sur ce sujet ; je le regrette.
 
La parole est à Mme Barbara Bessot Ballot, pour soutenir l’amendement no 12. Je le retire
(L’amendement no 12 est retiré.) La parole est à Mme Danielle Brulebois, pour soutenir l’amendement no 58. Le regroupement des communes dans des communes nouvelles se poursuit, et cette proposition de loi, qui apporte une certaine souplesse, est bienvenue. Si elle va lever certains freins, d’autres persistent cependant. L’un d’entre eux m’a été signalé par les maires du Jura et par Mme Sylvie Vermeillet, sénatrice, qui a longtemps présidé l’Association des maires du Jura : en cas de fusion de communes en une commune nouvelle atteignant un certain seuil, la dotation particulière dite « dotation élu local » n’est pas maintenue. L’amendement vise à ce que, lors de la création de la commune nouvelle, le versement de la dotation élu local soit maintenu au bénéfice des communes fondatrices, afin qu’elles ne soient pas pénalisées par leur fusion.
Cette dotation, destinée à compenser les dépenses obligatoires entraînées par les dispositions législatives relatives aux autorisations d’absence, aux frais de formation des élus locaux et à la revalorisation des indemnités des maires et des adjoints, est attribuée aux communes dont la population, au regard des critères de la dotation globale de fonctionnement, est inférieure à 1 000 habitants. Or il arrive que, quand cinq communes, par exemple, fusionnent en une commune nouvelle, celle-ci perde le bénéfice de la dotation, ce qui est un peu injuste pour les élus locaux concernés, élus pour un mandat, alors même que le montant est inscrit au budget de l’État.
 
Quel est l’avis de la commission ? Vous souhaitez, Mme Brulebois, le maintien de la dotation élu local pour les communes fondatrices d’une commune nouvelle. Aujourd’hui, cette dotation est versée aux communes de moins de 1 000 habitants, ce qui représente environ une dépense d’environ 60 millions d’euros par an pour quelque 21 000 communes éligibles.
Votre amendement soulève deux difficultés. Premièrement, une commune déléguée n’est pas une commune et n’a donc pas d’existence juridique. Il est donc logique qu’elle perde le bénéfice d’une telle dotation. Deuxièmement, on ne peut pas non plus la verser aux seules communes nouvelles de plus de 1 000 habitants au prétexte que l’une des communes déléguées en comptait moins de 1 000 auparavant.
Comme l’ensemble des concours financiers de l’État – nous en avons parlé dans la discussion générale et le ministre a largement répondu sur ce point –, ce sujet a davantage vocation à être rediscuté dans le cadre du projet de loi de finances.
L’avis de la commission est défavorable.
 
Quel est l’avis du Gouvernement ? Un mot sur le fonctionnement de la DPEL, la dotation particulière élu local : il s’agit effectivement d’une dotation que vous votez dans le cadre du projet de loi de finances et qui représente chaque année une dépense légèrement supérieure à 60 millions d’euros, bénéficiant aux communes de moins de 1 000 habitants selon un critère de potentiel financier, c’est-à-dire de richesse. En clair, une petite commune qui a les moyens financiers de payer cette indemnité à ses élus ne bénéficie pas de la DPEL : il s’agit véritablement d’une aide apportée aux petites communes qui n’en ont pas la capacité.
Pour répondre à votre question, une commune nouvelle de moins de 1 000 habitants ayant un potentiel financier fragile devient alors une commune comme les autres et reste de ce fait éligible à la DPEL. Je pense qu’il faut le dire afin de ne pas laisser à penser que ce ne serait plus le cas ; tel n’était pas le sens de vos propos, madame la députée, mais je pense plutôt aux élus qui vous ont saisie.
Nous revenons à ce que certains de vos collègues ont indiqué tout à l’heure : dès lors que la majoration de 5 % de la DGF – la dotation globale de fonctionnement – est prévue au bénéfice des communes nouvelles, ce qui représente tout de même plus de 30 millions d’euros par an, que nous soustrayons d’ailleurs par écrêtement de la dotation forfaitaire, un accompagnement financier existe déjà. Tout à l’heure, nous avons débattu de l’alternative entre carotte ou bâton, et j’ai répondu sur ce point. En l’occurrence, il s’agit typiquement d’un exemple de dépense nouvelle à laquelle une commune nouvelle doit pouvoir faire face : les 5 % de majoration de DGF y contribuent amplement.
Enfin, si nous ouvrions ainsi – j’aurai l’occasion de le redire cet automne – une brèche dans le fonctionnement de la DPEL dans ce cas précis des communes nouvelles, nous serions amenés à l’élargir dans de nombreuses situations, ce qui ne me semble pas forcément souhaitable.
Je vous demande donc de retirer l’amendement. À défaut, même si cela me fend le cœur, j’y serai défavorable.
 
Madame Brulebois, retirez-vous l’amendement ? Oui.
(L’amendement no 58 est retiré.)
(L’article 3 est adopté.)
La parole est à Mme Véronique Louwagie. À ce jour, la commune nouvelle issue de la fusion de toutes les communes membres d’un même EPCI – établissement public de coopération intercommunale – a l’obligation de se rattacher à un autre EPCI à fiscalité propre. Or force est de constater que cette contrainte constitue, dans certains cas, un frein à la formation de communes nouvelles.
Pour autant, dans un EPCI, les élus ont l’habitude de travailler ensemble et disposent de ce fait de toutes les libertés et de tous les atouts pour organiser une commune nouvelle. Obliger cette dernière à une telle adhésion, alors que, par définition, elle possède la taille suffisante pour assumer elle-même les compétences intercommunales, mérite d’être modifié. Dans ce sens, je salue l’article 4, qui n’obligera plus la commune nouvelle issue de la fusion de toutes les communes d’un même EPCI à adhérer à un autre EPCI. Cette réponse pleinement justifiée à une situation concrète était attendue.
Au demeurant, monsieur le ministre, je vous rejoins sur les deux garanties que vous avez apportées dans votre propos à propos de la création de la nouvelle entité, la commune-communauté : l’absence de remise en cause des EPCI ; la légitimité démocratique, qui, selon moi, est essentielle. Une telle situation doit résulter d’un choix, d’une volonté des élus.
Vous nous avez apporté un début de réponse s’agissant de l’étude d’impact sur les conséquences financières. Je pense néanmoins qu’il faut considérer avec précision l’ensemble de ces éléments : le coefficient d’intégration fiscal, la situation du SPIC – le service public industriel et commercial – et l’ensemble des dotations, qu’il s’agisse de la DGF, de la DNP – la dotation nationale de péréquation – ou des dotations de solidarité. Je crois qu’il est très important, entre l’examen de ce texte et celui du projet de loi de finances pour 2020, qu’un certain nombre d’informations puissent nous être communiquées concernant les effets financiers de ce dispositif.
 
La parole est à Mme Émilie Guerel. Cet article est au cœur de la proposition de loi : il prévoit qu’une commune nouvelle, appelée « commune-communauté », issue de la fusion de l’ensemble des communes d’un même EPCI, puisse décider de ne pas rejoindre un autre établissement.
Je tiens à souligner que la création de communes-communautés reposera sur le volontariat et ne constituera en aucun cas une obligation. Nous estimons, d’une part, que la commune nouvelle issue de cette fusion dispose de la taille suffisante pour assurer elle-même les compétences habituellement transférées au niveau intercommunal et, d’autre part, que l’obligation d’adhérer à un nouvel EPCI pourrait avoir un effet dissuasif sur la fusion des communes, alors même que l’objectif de faire baisser le nombre de communes est rempli par la création de la commune-communauté.
Puisque cet article tend à permettre à ces communes d’évoluer sans les contraindre dans un cadre excessivement rigide, je voterai en sa faveur.
 
La parole est à M. Joaquim Pueyo. Cet article va dans le bon sens. Je retiendrai les mêmes arguments que Véronique Louwagie concernant la possibilité de transformer une CDC – communauté de communes – en commune nouvelle, comme le prévoit déjà actuellement la législation en vigueur.
Toutefois, obliger une commune nouvelle à adhérer à une CDC soulevait beaucoup de difficultés et créait de nombreux freins, notamment sur les territoires où nous avons encore des CDC à dimension humaine, regroupant entre 5 000 et 10 000 habitants. Celles-ci peuvent facilement se transformer en commune nouvelle en reprenant la compétence de la CDC, qui a intégré notamment des compétences optionnelles importantes tout en laissant aux communes déléguées des compétences de proximité.
Je crois qu’il s’agit d’une très bonne disposition, que j’appelais de mes vœux depuis très longtemps et que nous n’avions pas pu faire passer dans la dernière loi sur ce sujet. Je trouve qu’il est intelligent d’offrir une telle possibilité.
II restera effectivement à régler la fiscalité et les dotations, comme Mme Louwagie l’a indiqué, afin que l’opération ne se solde pas par une moins-value pour la commune nouvelle.
Les communes concernées pourront évidemment toujours adhérer à une autre intercommunalité mais, quand je vois les difficultés qu’une telle adhésion pose en matière de lissage des impôts, je trouve que cette évolution va simplifier le dispositif. En outre, comme vous l’avez dit en introduction, elle va renforcer la notion de commune. Je suis par conséquent très favorable à l’article 4.
 
La parole est à M. Sébastien Leclerc. Mon propos sera un peu en décalage avec l’article 4, qui a pour but d’inciter à la création de communes nouvelles et de faciliter le bon fonctionnement de celles qui existent déjà.
Je voudrais vous alerter sur la situation d’une commune historique qui avait un mode différencié de gestion de son assainissement : la commune nouvelle ne peut donc fusionner les différents budgets annexes afférents aux réseaux d’assainissement. La situation de ces budgets est pourtant très disparate, et une fusion permettrait d’équilibrer un budget déficitaire par un budget excédentaire.
En outre, il convient de noter que la simplification administrative qui doit découler de la création d’une commune nouvelle n’est pas au rendez-vous et que le maintien de plusieurs budgets annexes parallèle génère, pour les services de l’État comme pour les services municipaux, un surcroît de travail administratif inutile.
Je pense que ce sujet pourrait être traité par voie réglementaire et je serais heureux, monsieur le ministre, que vous puissiez apporter une réponse.
 
La parole est à Mme Bénédicte Taurine, pour soutenir l’amendement no 61, qui tend à supprimer l’article 4. Nous demandons en effet la suppression de cet article. Cela ne va pas être possible… Nous considérons en effet qu’une commune nouvelle issue de la fusion de l’ensemble des communes d’un EPCI prendrait une taille beaucoup trop importante, qui limiterait la proximité et les échanges démocratiques. C’est exactement l’argument que nous avons avancé tout à l’heure pour nous opposer à la proposition de loi. Justement, nous avons déjà tranché sur ce point ! Quel est l’avis de la commission ? Nous avons eu ce débat en commission. Je ne comprends pas très bien les raisons de votre opposition à cet article. Il n’y en a pas, ne cherchez pas ! La création d’une commune-communauté résulterait d’une démarche volontaire des communes, encadrée par une délibération. Il ne s’agit nullement d’amplifier le mouvement de remise en question des communes nouvelles au profit des EPCI, contrairement à ce que vous écrivez dans votre exposé sommaire, mais simplement de permettre à une commune nouvelle disposant d’une taille suffisante parce qu’elle inclut toutes les communes d’un EPCI, de ne pas en rejoindre un autre. J’y vois plutôt une plus grande simplicité d’organisation et davantage de démocratie locale. Très bien ! L’avis est donc défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Il est défavorable, pour les mêmes raisons. Je me suis exprimé très longuement, tout à l’heure, sur le fonctionnement de la commune-communauté. Il faut d’ailleurs retenir, une fois de plus, que cette dernière est davantage commune que communauté. La parole est à Mme Cécile Untermaier. Le groupe Socialistes et apparentés ne votera pas en faveur de cet amendement.
Je comprends néanmoins les préoccupations exprimées par Mme Taurine, notamment s’agissant de la démocratie, qui est son souci principal. Je rejoins une inquiétude de mon groupe : un texte décidant de l’organisation d’un territoire doit associer les habitants d’une manière ou d’une autre, non pas en opposant démocratie représentative et consultation citoyenne, mais en créant une alchimie qui permette aux élus et aux habitants de se rencontrer, à un moment ou à un autre.
Je le dis d’autant plus aisément que j’ai connaissance, sur mon territoire, d’expériences dans lesquelles certains élus ont blessé des habitants, sans doute par maladresse plus que par volonté de les ignorer. C’est pourquoi, me semble-t-il, nous devons aider les élus à s’engager sur la voie de la démocratie participative ; celle-ci ne nie pas leur responsabilité et leur pouvoir, lesquels découlent de leur élection, mais les aide à s’inscrire dans une démarche responsable vis-à-vis d’un dispositif qui, rappelons-le, s’adresse d’abord à la population.
 
(L’amendement no 61 n’est pas adopté.) La parole est à M. Paul Molac, pour soutenir l’amendement no 68. Dans le respect de la libre administration des collectivités locales, cet amendement tend à préciser que la création de la commune-communauté est de droit lorsque les conditions requises ont été atteintes, et qu’elle n’est ainsi pas soumise à la volonté du préfet. Quel est l’avis de la commission ? Nous sommes tous attachés à la libre administration des collectivités territoriales, mais le préfet, représentant de l’État, est également le garant de l’ordre territorial, du fait du regard extérieur qu’il porte sur l’aménagement du territoire. Pour la création d’un EPCI, il lui appartient par exemple d’apprécier la cohérence spatiale, économique et sociale du périmètre envisagé.
C’est la même chose pour les communes nouvelles. Il n’est donc pas question de supprimer le pouvoir d’appréciation du préfet : avis défavorable.
 
Quel est l’avis du Gouvernement ? Dans les faits, nulle part en France, je ne connais un cas de commune nouvelle dont la création aurait été refusée par le préfet, qui expliquerait aux conseils municipaux s’étant exprimés favorablement qu’il refuse de prendre l’arrêté. Si un préfet devait agir ainsi, j’imagine d’ailleurs que, dans la minute même, les membres du Gouvernement chargés de ces questions seraient saisis par les parlementaires des départements concernés.
Par ailleurs, un principe ancien – j’en ai parlé dans ma réponse assez longue au président Mélenchon – veut, depuis les lois du 11 novembre 1789 et de décembre 1789, et même, par certains aspects, depuis l’adoption de la Constitution de la Ve République, que l’État, en France, soit le garant de la carte administrative et territoriale. Au demeurant, lors de l’examen de la loi de finances, nous définissons des critères de péréquation entre les collectivités, en fonction de leur niveau de richesse ; il n’est donc pas anormal que l’État puisse parfois regarder de près ce qui se passe dans ces collectivités.
Imaginons un cas d’école : dans un département, n’interviendraient que des fusions de communes à fort potentiel fiscal et financier, qui laisseraient de côté des communes très défavorisées. Le Parlement, même en mobilisant tous les critères de péréquation du monde, ne pourrait pas rattraper le coup. Il est donc bel et bon, je le crois, de conserver l’avis du préfet, qui, je le rappelle, se matérialise par un arrêté, c’est-à-dire par un acte de droit, qui fait grief et peut être attaqué, pour des raisons de forme comme de fond, devant le juge administratif.
Je vous demande donc, monsieur Molac, de retirer votre amendement.
 
Le retirez-vous, monsieur Molac ? Non.
Je conçois très bien que la plupart des préfets soient des gens intelligents, au contact des élus locaux et de la base, et qui essaient de faire en sorte que la mayonnaise prenne.
Je crois cependant que nous divergeons sur la question de la légitimité. J’ai tendance à penser qu’elle est du ressort des élus : la démocratie, selon moi, passe avant l’État. C’est une question importante, dont je sais qu’elle reste toujours relativement délicate en France. J’estime que le dernier mot revient aux élus locaux, non au préfet.
En revanche, je vous rejoins totalement s’agissant de la péréquation. Le fédéraliste que je suis estime effectivement que celle-ci relève du rôle de l’État. C’est d’ailleurs le cas dans tous les États fédéraux.
Pour autant, on ne doit pas empêcher les élus qui le désirent de constituer une collectivité. S’ils créent une collectivité riche, rien n’empêche de les ponctionner et de reverser le montant correspondant aux collectivités pauvres. Cette idée était d’ailleurs à l’œuvre au moment de la constitution des grandes régions. Je crois cependant que ce n’est pas ainsi que nous parviendrons à mettre de la cohérence dans nos collectivités locales.
 
La parole est à M. Aurélien Pradié. Je rejoins totalement l’argumentation de notre collègue Molac et je remarque, monsieur le ministre, que votre réponse était légèrement hors sujet. L’amendement ne porte pas sur l’hypothèse selon laquelle un préfet pourrait s’opposer à la création d’une commune nouvelle ; il traite de l’hypothèse selon laquelle un préfet pourrait s’opposer à la création d’une nouvelle intercommunalité du fait de cette commune nouvelle.
Nous sommes d’accord sur un point : je ne pense pas que, jusqu’à présent, un préfet se soit opposé à la création d’une commune nouvelle. Nous pouvons toutefois considérer comme problématique le fait qu’il possède ce pouvoir, même si vous parlez pratiquement de salubrité publique en évoquant cette compétence d’organisation du territoire. On ne peut pas, d’un côté, souhaiter la création des communes nouvelles, affirmer que les élus locaux ont toute compétence, légitimité et intelligence pour les constituer, et, de l’autre côté, faire peser sur eux le verrouillage éventuel du préfet. Si le problème ne se pose pas aujourd’hui, lorsque la dynamique sera plus grande, il n’est pas à exclure que ce verrou commence à fonctionner, et donc que la volonté légitime des élus municipaux ne soit pas respectée.
L’article sur lequel porte l’amendement de notre collègue Molac est non pas celui qui crée les communes nouvelles, mais celui qui créé une nouvelle intercommunalité. Si un préfet ne peut pas s’opposer à la création d’une commune nouvelle, il pourrait tout à fait s’opposer à une intercommunalité et, dans ce cas, revenir à la base, c’est-à-dire à la création d’une commune nouvelle, puisque cette dernière aurait été voulue sur le périmètre intercommunal. L’amendement proposé par Paul Molac relève donc du bon sens.
Je terminerai d’un mot, monsieur le ministre : vous avez raison, tout cela est l’héritage d’une époque où l’État arbitrait l’organisation territoriale. À cette époque, toutefois, il n’y avait ni commune nouvelle ni intercommunalité : les collectivités intercommunales n’existaient pas et, surtout, elles ne détenaient donc pas la compétence essentielle de la puissance publique, à savoir l’investissement local. Vous conviendrez que les temps ont quelque peu changé en matière de décentralisation ; il serait temps que la littérature juridique évolue elle aussi.
 
La parole est à M. le ministre. On l’a dit pendant les échanges de près d’une demi-heure qui ont précédé la fin de la séance précédente : la commune-communauté n’est pas un EPCI ; c’est une commune sans affiliation à un EPCI. Tel est le droit. Mon explication est donc exacte : un préfet ne s’oppose pas, en refusant de prendre un arrêté, à la création d’une commune-communauté, car, dans l’expression « commune-communauté », vous devez entendre seulement « commune », et pas « EPCI ».
Ensuite, s’agissant du rôle de l’État dans la carte territoriale, je suis ouvert à toutes formes de réflexions et de débats. Monsieur Pradié, vous avez vous-même été confronté, dans votre circonscription, à une situation de désaccord entre des élus locaux, certains maires défendant une option de regroupement intercommunal tandis que d’autres, tout aussi légitimes, en défendaient une autre – ils le faisaient d’ailleurs pour des raisons tenant à des temps plus anciens, pour lesquels vous n’aviez pas d’intérêt particulier, je le redis ici publiquement. Or que se passe-t-il en cas de difficultés de ce type ? Chacun se retourne vers l’État, tout simplement. Il faut donc bien que ce dernier puisse jouer un rôle d’arbitre.
Je crois beaucoup à la décentralisation et suis fondamentalement girondin, pour reprendre une autre conversation que nous avons eue tout à l’heure. Je crois à la responsabilité des élus locaux. Toutefois, quand il arrive que des majorités aient du mal à se créer, il faut bien que quelqu’un décide. Le nombre de fois où des parlementaires interviennent auprès des membres du Gouvernement, aujourd’hui comme hier, pour tenter de trouver des solutions de médiation, illustre bien ce besoin d’un État médiateur. Ce n’est pas être dogmatique que de le dire.
 
(L’amendement no 68 n’est pas adopté.) La parole est à M. Paul Molac, pour soutenir l’amendement no 69. J’ai déposé plusieurs amendements s’inscrivant dans la même veine.
Il s’agit, en l’occurrence, de préciser que, lorsque la moitié des conseils municipaux des communes incluses dans le périmètre de la commune nouvelle, représentant au moins la moitié de sa population, ont délibéré en faveur du rattachement à un même EPCI à fiscalité propre, le représentant de l’État dans le département ne peut s’opposer à cette demande lors de la création de la commune nouvelle, après accord de l’organe délibérant de l’établissement de rattachement envisagé et après avis des communes qui en sont membres.
 
Quel est l’avis de la commission ? Je vous donnerai la même réponse qu’à l’amendement précédent : l’appréciation du préfet est nécessaire, ce dernier étant le représentant de l’État et le garant de l’organisation territoriale. L’avis est défavorable.
(L’amendement no 69, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Paul Molac, pour soutenir l’amendement no 70. Il vise à rendre impossible l’opposition du préfet au souhait exprimé par les communes constitutives de la future commune-communauté quant à leur rattachement à un EPCI. En effet, il est difficilement compréhensible qu’une autorité administrative puisse bénéficier d’un tel pouvoir de veto sur les modalités d’organisation politique d’assemblées élues au suffrage universel direct. Quel est l’avis de la commission ? Je vous donne la même réponse : nous conservons l’appréciation du préfet, en raison de la garantie qu’il représente en matière d’aménagement du territoire. L’avis est défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Défavorable. La parole est à M. Aurélien Pradié. J’ai besoin d’un éclaircissement. Dans le cas d’un ensemble de communes formant une communauté de communes et décidant de former une commune nouvelle, si je comprends bien, l’intercommunalité tomberait de fait, mais l’avis du préfet serait-il requis ? Je crois comprendre que oui, ce qui signifierait qu’indirectement, le préfet voulant empêcher une question intercommunale pourrait purement et simplement empêcher la création de la commune nouvelle. Ma question, si j’essaie de la résumer, est la suivante : dans le cas où un ensemble de communes situées dans le périmètre d’une intercommunalité décident de former une commune nouvelle et que cela pose problème dans le schéma intercommunal tel qu’il a été fixé par le préfet, celui-ci peut-il s’opposer à leur décision ? D’après ce que je comprends, oui. La parole est à M. le ministre. Votre question nous ramène à une étape antérieure du débat, monsieur Pradié, mais, pour vous, je rembobine bien volontiers.
Aucun problème ne se posera à propos du schéma intercommunal du département en question. Si l’ensemble des communes adhérant à un EPCI, ayant plus de 15 000 habitants et répondant à tous les critères que vous connaissez très bien, décident de former une seule commune nouvelle épousant le périmètre de cette intercommunalité, l’ensemble des dispositions de droit commun que vous connaissez tout autant, qui permettent de créer une commune nouvelle, s’appliquent : délibération à l’unanimité dans toutes les communes et, à défaut d’unanimité, système de consultations à la majorité des deux tiers – bref, vous connaissez tout cela. Une fois obtenue l’unanimité, il faut en plus – nous allons en parler lorsque nous examinerons certains amendements à venir – que l’ensemble des communes déclarent ne pas vouloir s’affilier à un EPCI existant, nous en avons déjà débattu avec vos collègues Louwagie et Nury avant la pause du dîner. Dès lors que ces conditions sont remplies, l’ensemble de la commune exerce l’intégralité des compétences du bloc communal, telles qu’elles existent dans la loi, ainsi que celles qui auraient été déléguées à l’intercommunalité si elle avait existé.
Ce modèle existe déjà en droit et s’applique dans certaines îles, certes éloignées de Cahors, par exemple dans le golfe du Morbihan, en Vendée ou en Charente-Maritime : les communes n’y sont pas affiliées à un EPCI, et cela marche très bien. Le système fiscal et celui des dotations y fonctionnent de manière traditionnelle – j’ai répondu tout à l’heure à cette interrogation concernant le FPIC, le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, par exemple. Évidemment, ces communes ne bénéficient pas de toutes les dotations de l’intercommunalité, puisqu’elles ne sont pas intégrées, mais forment un seul bloc communal. En clair, elles forment une commune nouvelle qui n’est affiliée à aucun EPCI.
Quant au préfet, enfin, il faut effectivement qu’il prenne l’arrêté. Mais, comme vous êtes bon en droit, monsieur Pradié, vous savez très bien que si, toutes les conditions légales – les conditions inscrites dans la loi, celle que vous votez – étant remplies, le préfet refusait de prendre un arrêté, sa décision ferait grief et le juge administratif pourrait bien sûr en être saisi, comme d’habitude.
Donc, là encore, n’allons pas chercher de loup là où il n’y en a pas. Ce modèle, assez simple, permet de répondre à des cas très précis et très résiduels, je le disais tout à l’heure : si des communes veulent, de bonne volonté, former un ensemble nouveau, on ne va pas les en empêcher en leur objectant qu’elles doivent s’affilier à un EPCI plus important voisin de la commune nouvelle. C’est le but de cet article conçu par le Sénat, notamment par l’auteure de la proposition de loi, Mme Gatel.
 
Très bien ! Voilà, monsieur Pradié, ce que nous avons dit tout à l’heure, et que j’ai eu plaisir à répéter devant vous. La parole est à M. Thierry Benoit. Je tenais à intervenir dans cette partie du débat pour conforter le Gouvernement – et je me tourne vers mon collègue breton Paul Molac – dans l’idée que les préfets doivent être garants de ces réorganisations. Je vais vous expliquer pourquoi je tiens à le dire à ce moment du débat : l’histoire jugera très sévèrement les lois territoriales de M. Hollande et de ses premiers ministres, que ce soit la loi MAPTAM, de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, la carte des régions, la loi NOTRe, portant nouvelle organisation territoriale de la République, ou le redécoupage des intercommunalités. Cela n’a rien à voir avec le texte ! Si : nous sommes en plein dans le débat, il y a bien un rapport, et je vais prendre le temps de le démontrer.
Certains redécoupages d’intercommunalités, madame Untermaier, se sont faits autour de la carrière politique de certains élus.
 
Et surtout de préfets… Les préfets, eux, doivent être garants de réalités historiques, économiques et sociales. Ainsi, dans le département d’Ille-et-Vilaine, où je vis et dont je suis l’un des élus, en pays de Fougères, on a fragilisé un territoire pour satisfaire des considérations d’ordre politique ! Si, à l’époque, le préfet Patrick Strzoda, désormais directeur de cabinet d’Emmanuel Macron, avait eu cette possibilité, cette force, cette légitimité confortée, le territoire dans lequel je vis n’aurait pas été fragilisé comme il l’a été !
C’est pour cette raison, monsieur le ministre, que je vous soutiens totalement dans l’idée que certains des articles de cette loi ne doivent pas être destinés à permettre des petits arrangements locaux. Je m’en tiens là pour l’instant.
 
La parole est à M. Jérôme Nury. Je partage tout à fait votre argumentation sur la commune-communauté, monsieur le ministre. Néanmoins, vous nous avez indiqué que, finalement, la commune-communauté ne recevrait que les DGF, non les dotations d’intercommunalité. Or une commune nouvelle qui se crée à partir d’une intercommunalité va recevoir, pendant trois ans, non seulement sa DGF mais aussi sa dotation d’intercommunalité, qui viendra dans sa base de DGF. Je voudrais donc que vous nous confirmiez que cela ne changera pas pour une commune-communauté. La parole est à M. Paul Molac. J’ai bien entendu les propos de notre collègue Benoît, qui a raison : dans certains cas, les choses peuvent se passer comme il l’a dit. Mais les préfets eux-mêmes ne sont pas toujours à l’abri des pressions. Je connais des situations où le préfet a finalement pris fait et cause pour le président du département, alors que d’autres solutions étaient possibles – j’en avais, pour ma part, retenu une différente, qui me semblait meilleure. Vous comprenez bien que, dans ces cas, le préfet n’incarne pas toujours l’alpha et l’oméga de l’impartialité, au-dessus de la mêlée. Il peut aussi être influencé, en particulier par les grands élus. C’est pourquoi je préfère, pour ma part, donner directement aux élus locaux. La parole est à M. le ministre. En un mot, rien ne changera. Comme je vous le disais tout à l’heure – mais nous ferons bien sûr comme vous voudrez –, vous aurez tout loisir, lors de l’examen du projet de loi de finances, précisément de la mission RCT – « Relations avec les collectivités territoriales » –, de nous interroger à nouveau sur tout le système de dotations pour l’ensemble des EPCI, des communes nouvelles, et pour l’ensemble du dispositif. Je renvoie la suite de la discussion sur ces sujets aux débats sur le projet de loi de finances, mais, je vous le répète, il n’est pas prévu de changer les choses que vous avez évoquées.
(L’amendement no 70 n’est pas adopté.) L’amendement no 71 de M. Paul Molac est défendu.
Quel est l’avis de la commission ?
 
Il est défavorable puisque nous conservons la majorité des deux tiers, qui est le principe du droit commun, plutôt que d’instituer un autre processus. Quel est l’avis du Gouvernement ? En un mot, qui me permettra d’être encore plus rapide dans la suite, nous répétons depuis tout à l’heure – et même depuis quinze heures – que les communes nouvelles ont vocation à être des communes comme les autres. Dans ces conditions, commencer à changer des règles comme celles de la majorité qualifiée pour les seules communes nouvelles, ce serait le début de la création d’une autre catégorie de communes. Il a raison ! J’essaie donc simplement d’être cohérent avec ce que nous faisons et avec ce que j’ai entendu dire, dans la discussion générale, par les représentants de chaque groupe.
Je vous demande donc de retirer cet amendement, parce que, si l’on commençait à partir dans cette direction, on se lancerait, je crois, dans une autre œuvre législative.
 
Excellente réponse, monsieur le ministre ! Je retire mon amendement !
(L’amendement no 71 est retiré.) Les amendements nos 81 et 84 de Mme Nicole Dubré-Chirat sont rédactionnels.
(Les amendements nos 81 et 84, acceptés par le Gouvernement, sont adoptés.) Je suis saisie de deux amendements, nos 2 et 3, qui peuvent faire l’objet d’une présentation groupée.
La parole est à Mme Catherine Kamowski, pour les soutenir.
La seule zone d’interrogations, voire d’incertitudes, concernant l’institution de la commune-communauté, porte, selon nous, sur les conditions du retour à une situation dans laquelle une commune nouvelle exerce elle-même l’intégralité de ses compétences. C’est d’ailleurs la définition même de commune-communauté, puisqu’une intercommunalité – qui n’est pas une collectivité territoriale, comme vous l’avez rappelé, monsieur le ministre – agit en lieu et place des communes.
Reste donc, selon nous, la question de la façon dont seront traitées les problématiques de coefficient d’intégration fiscale, par exemple, ou encore de dotation de compensation, ou de dotation de solidarité, pour m’en tenir là. Nous pensons qu’elles doivent être examinées précisément.
C’est pourquoi nous proposons de supprimer le troisième paragraphe de l’article 4, qui, en se contentant de renvoyer les questions financières soulevées par la commune-communauté à la prochaine loi de finances, apparaît relativement inutile, dans la mesure où, même en son absence, la loi de finances pourrait tout à fait définir ces incidences ; inutile, aussi et surtout, dans la mesure où l’adoption de ce paragraphe ne saurait contraindre la prochaine loi de finances à comporter des dispositions sur ces questions.
Nous proposons donc de supprimer ce paragraphe pour le remplacer par la demande d’un rapport du Gouvernement au Parlement sur les conséquences financières et fiscales de l’institution de la commune-communauté, ce rapport devant être présenté dans un délai de trois mois suivant la publication de la loi, donc avant la constitution de la commune-communauté, afin de permettre au législateur d’adopter en toute connaissance de cause et en temps utile les dispositions législatives ou réglementaires éventuellement nécessaires à l’établissement de la commune-communauté.
Ces éléments s’appliqueront donc en dû temps aux communes qui, lors du prochain mandat – puisque c’est de cela qu’il s’agit, non de l’année prochaine – se lanceront dans ce que j’espère, pour eux, être une très belle aventure ensemble, mais eux aussi le feront en connaissance de cause.
Je me permets, monsieur le ministre, de terminer en rappelant ce que vous avez dit : une collectivité territoriale avisée en vaut deux.
(M. Stéphane Baudu applaudit.)
  Quel est l’avis du Gouvernement sur ces deux amendements ? J’aurais aimé émettre un avis favorable pour être aimable, mais je dois être honnête devant la représentation nationale : malheureusement, je pense que ce rapport est inutile – je le dis comme je le pense –, pour plusieurs raisons.
Premièrement, rendre un rapport trois mois après la promulgation de cette loi, alors qu’aucune situation concrète n’existera avant le lendemain des élections municipales de l’année prochaine, c’est, à mon avis, un objet conceptuel.
La deuxième raison porte sur l’objet conceptuel, justement. Je viens de le dire, et j’en ai, je crois, fait la démonstration longuement, les critères de visibilité seront donnés non par un rapport du Gouvernement, mais par ce que vous allez voter, dans la loi de finances, sur les critères de majoration de dotations ou encore de péréquation : ce sont des outils, comme tous les outils de péréquation et de dotation, que vous votez chaque année, et qui peuvent d’ailleurs changer d’une année à l’autre, moyennant les recommandations du CFL – le Comité des finances locales.
Pour la commune-communauté, je ne peux pas mieux vous dire. Je vais recommencer pour la commune nouvelle en général : l’impact est connu – droit commun, tout le droit commun, rien que le droit commun –, avec la bonification de 5 % en plus sur la DGF, dispositif dont le prolongement a rallié ici une belle unanimité, comme au Sénat d’ailleurs.
Sur la commune-communauté, je me suis déjà exprimé à l’instant, comme déjà avant la pause du dîner : sa situation sera la même que celle qui existe actuellement sur l’île de Sein ou l’île d’Yeu, par exemple. Dans ce cas de figure, c’est le droit commun qui s’applique. Un homme averti en vaut deux, une collectivité territoriale avertie en vaut deux.
À cet égard, il peut être plus efficace d’obliger les élus, au moment où ils créeront une commune-communauté, de formaliser, avec la DDFIP – la direction départementale des finances publiques –, un rapport sur mesure pour celles et ceux qui sont concernés. Mais il ne me semble pas nécessaire d’inscrire cette obligation dans la loi ; une instruction aux préfets suffira.
En revanche, un rapport global, conceptuel, théorique, que la DGCL – la direction générale des collectivités locales –, commettrait, avec son talent, qui n’est plus à saluer, simplement pour vous écrire ce que je viens de vous dire et qui sera publié au
Journal officiel , cela, honnêtement, me semble-t-il, n’a pas de sens. Cela dit, une fois de plus, je m’en remettrai à la sagesse de l’Assemblée nationale, puisque je suis à sa disposition.
Je demande donc le retrait de l’amendement.
 
Les retirez-vous, madame Kamowski ? Je suis satisfaite de la promesse du ministre de donner des instructions. Ces amendements avaient pour but de s’assurer de la bonne information des communes qui s’engagent dans le processus. En effet, certaines communes se plaignent du manque d’information dont les conséquences peuvent être défavorables. Je retire donc les amendements.
(Les amendements nos 2 et 3 sont retirés.)
(L’article 4, amendé, est adopté.)
La parole est à M. Paul Molac, pour soutenir l’amendement no 78. Il s’agit d’un amendement de cohérence sur un sujet dont nous avons déjà débattu. Nous pouvons donc passer au vote. Quel est l’avis de la commission ? Défavorable, toujours pour les mêmes raisons. Quel est l’avis du Gouvernement ? Défavorable, par cohérence. La parole est à M. Aurélien Pradié. Quelque chose m’échappe. Je comprends la démarche et n’y suis pas hostile : je ne vois pas d’inconvénient à ce qu’un ensemble de communes formant commune nouvelle puisse devenir une intercommunalité – c’est même plutôt ce que j’ai défendu en proposant la création d’une commune nouvelle il y a quelques années. En revanche, je ne comprends pas la place que cette espèce de bestiole nouvelle qu’est la commune-communauté occupera dans le dispositif.
Monsieur le ministre, vous nous avez dit que le fait qu’une commune-communauté ne soit pas une intercommunalité n’est pas un problème. Mais je vous assure que si, et je vais vous donner quelques exemples des difficultés qui peuvent naître de l’appartenance à aucune intercommunalité.
Prenons le cas des fonds du programme européen LEADER. Vous ne pouvez pas accéder à ces fonds si vous n’appartenez pas à une intercommunalité, si vous n’êtes pas une intercommunalité ou si vous ne disposez pas d’un fonds de concours d’une intercommunalité. Les communes-communautés ne seront donc plus éligibles au programme LEADER, c’est un véritable problème.
Deuxième exemple, seule une intercommunalité peut élaborer un SCOT – schéma de cohérence territoriale –, qui régit de nombreux dispositifs en matière d’urbanisme. La commune-communauté n’existe pas dans le droit des SCOT.
Autre exemple, les PETR – pôles d’équilibre territoriaux et ruraux – absorbent une part significative des fonds régionaux ; en Occitanie, ce sont les trois quarts. Si vous n’êtes pas une communauté de communes ou une communauté d’agglomération, vous ne pouvez pas adhérer à un PETR, donc vous ne pourrez pas bénéficier de ces fonds. Ce n’est pas négligeable ; c’est absolument colossal.
Plus largement, le code général des collectivités territoriales n’est pas pour autant dépoussiéré. Demain, la commune-communauté sera considérée comme une commune isolée, et nous connaissons le sort que lui réserve le CGCT : le préfet dispose d’un pouvoir renforcé pour la rattacher de force à une intercommunalité.
Répondez-moi précisément sur le programme LEADER : si, demain, les communes-communautés sont privées de ces fonds, nous en entendrons parler ! Et répondez-moi aussi à propos du PETR !
 
Il faut conclure. Je termine. Les mains des préfets ne sont pas plus propres que celles des élus ; nous pourrions vous citer de très nombreux exemples de préfets qui ont été largement soumis aux pressions politiques. La parole est à M. le ministre. Sur le dernier point, monsieur Pradié, je vous laisse assumer la responsabilité de vos propos. Pour ma part, j’aime l’État et je le respecte, ainsi que celles et ceux qui le représentent. Les mots ont un sens. Le seul fait de parler de mains propres, qu’il s’agisse de celles des élus locaux ou des préfets, me heurte. Il n’y a pas, d’un côté, des gagnants et, de l’autre, des perdants ; il y a des gens qui ont parfois des visions différentes de l’aménagement du territoire ; il n’y a pas, d’un côté, des préfets aux ordres d’un pouvoir politique et, de l’autre, des élus qui ne feraient pas de politique. C’est pareil pour les élus et les préfets ! Je ne partage pas votre vision pour le moins guerrière de la vie locale. En tant qu’ancien maire et ancien élu local, j’ai toujours privilégié le consensus plutôt que ce genre d’attitude. En tant que législateur, vous pouvez encadrer et lier les mains des préfets, parce qu’ils ne font que respecter la loi. Parler de mains propres, de mains plus ou moins propres que celles des élus locaux, je ne le conçois pas.
Quant aux communes-communautés, j’ai déjà répondu avant le dîner et, en commission, les échanges ont été riches. J’ai indiqué que ce qui ne figurait pas dans le texte serait traité dans le projet de loi de finances. Ainsi, le programme LEADER ou la DETR – la dotation d’équipement des territoires ruraux –, que vous n’avez pas évoquée, pourront trouver leur place en loi de finances.
 
Pas LEADER ! Si ! C’est tout à fait possible !
Pour le reste – vous avez un peu mélangé les objets –, en matière d’urbanisme, il est dit clairement que la commune-communauté dispose des mêmes prérogatives et est soumise aux mêmes obligations que les EPCI. En d’autres termes, ce qu’un EPCI peut faire, une commune-communauté pourra le faire. En un mot, nous aplatissons le bloc communal, je l’ai déjà expliqué précédemment.
 
(L’amendement no 78 n’est pas adopté.)
La parole est à M. Jean-Claude Leclabart. Mon intervention porte également sur l’article 4 ter.
L’article 4 bis a pour objet d’assurer l’information des conseillers municipaux des communes concernées par la création d’une commune nouvelle, en prévoyant la présentation d’un rapport financier sur chacune desdites communes.
La création d’une commune nouvelle fait apparaître dans le paysage un outil supplémentaire et suscite diverses interrogations, notamment sur les incidences financières.
Ainsi, la disposition, issue de l’amendement de notre collègue Jean-Pierre Grand, est bienvenue. En effet, elle éclairera les conseillers municipaux des autres communes en annexant aux délibérations portant création d’une commune nouvelle un « rapport financier présentant les taux d’imposition ainsi que la structure et l’évolution des dépenses, de la dette et des effectifs de l’ensemble des communes concernées ».
Compte tenu des fusions des EPCI imposées par la loi NOTRe, il serait judicieux, à mon sens, que ce rapport expose également la situation financière de l’EPCI voué à disparaître.
Les communes et EPCI reçoivent chaque année de la DGFIP – la direction générale des finances publiques – un état 1259 et une fiche récapitulative de tous les ratios liés à la situation financière et fiscale de leur structure, auxquels s’ajoutant les réseaux d’alerte.
La plus grande transparence s’impose donc à mes yeux. Tous les éléments permettant d’éclairer les élus et les électeurs seront les bienvenus.
 
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard. Nombre de communes – 1 900 pour être précise – souhaitent se regrouper pour se développer et apporter des réponses efficaces à leurs habitants, je peux le comprendre.
Mais, comme vous, je sais à quel point nos communes sont intrinsèquement liées à notre identité, nos origines et nos racines. Elles ont une histoire et elles sont notre histoire, que nous y vivions ou pas d’ailleurs. Si la France des 36 000 communes n’est déjà plus que du passé, il faut, comme toujours, rester dans la mesure pour ne pas effacer ce qui fait notre identité.
Ce mouvement, qu’illustre le nombre croissant de communes nouvelles créées, doit être en dernier ressort validé par les habitants des communes concernées. Au lendemain de la crise des gilets jaunes et à l’heure où les Français réclament toujours plus de proximité et de consultation pour une politique du réel, il me semble d’ailleurs qu’une politique qui colle à leurs besoins, c’est bien la moindre des choses.
J’ai donc proposé que la création des communes nouvelles soit conditionnée à l’organisation d’un référendum dans les communes concernées. Mon amendement n’a pas été accepté, et je le regrette. J’insiste pour que le référendum soit organisé dans toutes les communes concernées car une telle fusion ne peut pas être menée paisiblement si l’ensemble des populations ne sont pas d’accord. Je proposais donc une mesure de bon sens puisqu’elle permettait de faire sereinement un pas vers une transformation profonde d’une partie de notre territoire.
 
La parole est à M. Sébastien Leclerc. Toujours dans le souci d’inciter à la création de communes nouvelles, je regrette qu’il ne soit pas possible d’instaurer un zonage fiscal tel qu’il existe, par exemple, pour la TEOM, la taxe d’enlèvement des ordures ménagères.
Il existe des écarts de fiscalité très importants entre les communes qui ont eu à supporter des charges de centralité avant la création des communautés de communes et celles qui sont plus éloignées des bourgs centres. J’aurais aimé que le recours à la notion de quartier ou d’arrondissement permette d’instaurer une fiscalité différenciée entre ces anciennes communes devenues quartier ou arrondissement de la commune nouvelle.
 
L’amendement no 82 de Mme Nicole Dubré-Chirat est de coordination.
(L’amendement no 82, accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L’article 4 bis, amendé, est adopté.)
Je suis saisie de trois amendements identiques, nos 18, 42 et 72, portant article additionnel après l’article 4 bis.
La parole est à Mme Christine Pires Beaune, pour soutenir l’amendement no 18.
J’insiste, moi aussi, sur la nécessité de sécuriser le processus de regroupement. Deux arrêts de la cour administrative d’appel de Douai remettent en question la création de communes nouvelles, au motif d’un manque d’information voire de la présentation de chiffres erronés sur la DGF. Voir un jugement annuler la création d’une commune nouvelle alors que celle-ci fonctionne depuis plusieurs années est pour le moins problématique.
J’en viens à l’amendement, qui est tout simple. Le 4o de l’article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales prévoit qu’une commune nouvelle peut être créée à l’initiative du préfet. Puisqu’une commune nouvelle ne fonctionne que si les élus en sont à l’origine, il est proposé de supprimer cet alinéa, qui, à ma connaissance, n’est pas utilisé.
 
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement no 42. La légitimité du maire tient à ce que les habitants le connaissent et votent pour une personne à laquelle ils sont attachés. En créant des entités territoriales plus grandes, même si ce sont souvent des petites entités qui fusionnent, on éloigne la prise de décision des habitants. Lors d’une fusion avec une entité plus grande, le risque est aussi celui d’une perte de légitimité.
Les fusions doivent intervenir à la demande des habitants et non pas être imposées par des préfets de département. Les départements ont beau être plus proches des Français que les régions ou l’État lui-même, si le représentant de l’État se prononce à la place des communes, cela reste une décision imposée par des personnes qui ne sont pas forcément enracinées dans cette terre. Les Français qui vivront dans ces communes nouvelles doivent pleinement participer aux fusions ; c’est eux qui doivent être sollicités en priorité.
 
La parole est à M. Paul Molac, pour soutenir l’amendement no 72. Mon argumentation sera identique. Je ne vois pas comment un préfet pourrait d’autorité créer une commune nouvelle. Les préfets sont, pour la plupart, des gens très bien. On a néanmoins quelques exemples de préfets un peu bizarres, en particulier un certain M. Bonnet – vous voyez de quoi je veux parler –, dont les frasques rejaillissent malheureusement sur un corps d’ordinaire très vertueux… Tout à fait ! Les préfets, nous les aimons ! Il me paraît un peu excessif de donner au préfet la possibilité de créer une commune nouvelle sans que les élus en aient pris l’initiative. Le cas d’un préfet qui demanderait à des communes de se rassembler ne manquerait pas de se retrouver très rapidement sur le bureau du ministre de l’intérieur. Quel est l’avis de la commission sur ces trois amendements identiques ? Même si le préfet peut y inciter, parfois avec force – je l’ai vécu sur mon propre territoire –, il ne décide pas tout seul de la création d’une commune nouvelle. Il incite les communes mais ce sont les conseillers municipaux qui se prononcent à la majorité des deux tiers : rien ne se fait donc sans les conseils municipaux. Le préfet peut, au mieux, être sollicité et, au pire, donner un avis, mais il ne décide pas en lieu et place des communes. Il faut l’accord de ces dernières. J’émets donc un avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? En effet, des arrêts de la cour administrative d’appel de Douai annulent la création de plusieurs communes nouvelles – une dans mon département, Le Val-d’Hazey, comprenant l’ancienne commune d’Aubevoye, et une autre en Seine-Maritime, dont la sénatrice Agnès Canayer me parlait tout à l’heure, Rives-en-Seine, comprenant l’ancienne commune de Saint-Wandrille-Rançon. Nous sommes en train d’étudier les attendus. Un défaut de consultation du comité technique des communes concernées a été relevé – il est encore question du devoir d’information.
Nos échanges à ce sujet sont importants : de nombreux députés – Mme Untermaier notamment – ont insisté, à juste titre, sur le devoir d’information et la nécessité de prendre le temps d’informer la population, mais aussi les agents des communes concernées, dont nous avons moins parlé. En l’espèce, le juge a noté un défaut de consultation en interne – je ne me prononce pas, cette décision n’étant pas que mauvaise.
Que va faire l’État désormais ? Dès lors qu’une procédure de création d’une commune nouvelle sera engagée, les services de la préfecture s’assureront que les consultations mentionnées dans les arrêts de la cour d’appel de Douai, notamment celle des comités techniques, sont bien réalisées. Concernant les communes nouvelles dont la création a été annulée, nous essayons actuellement de trouver une solution respectueuse de la loi, ce qui n’est pas évident – nous aurons peut-être l’occasion d’y revenir.
S’agissant des trois amendements identiques en question, je souhaite apporter quelques précisions. Monsieur Molac, le préfet ne peut pas obliger à la création d’une commune nouvelle. Si jamais il prenait l’initiative d’en créer une, le projet devrait recueillir l’unanimité des conseils municipaux ; dans ce cas, le préfet ne ferait que donner une impulsion. Dans le cas où le projet recueillerait seulement l’accord des deux tiers des conseils municipaux, il devrait être soumis à une consultation de la population – cela rejoint une préoccupation exprimée précédemment.
En d’autres termes, lorsqu’un préfet prend l’initiative de créer une commune nouvelle, soit le projet emporte immédiatement l’adhésion de la démocratie représentative, et tous les conseils municipaux marquent leur accord avec le préfet, soit ce n’est pas le cas, et il y a alors une consultation locale ou, pour le dire plus directement, un référendum local. Bref, lorsque l’initiative vient du préfet, les règles sont beaucoup plus contraignantes – ou beaucoup plus démocratiques, si l’on se place d’un autre point de vue – que lorsque la décision est prise par les conseils municipaux. Je vous ai rappelé le droit existant pour éviter toute méprise.
Si l’on s’en tient aux motifs énoncés dans les exposés sommaires, les amendements sont satisfaits. Je demande donc leur retrait ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.
 
La parole est à M. Philippe Vigier. Vous vous êtes trahi, monsieur le ministre. « Si jamais le préfet prenait l’initiative de créer une nouvelle commune », avez-vous dit. Or ce n’est pas son boulot ! Le travail du préfet, comme vous l’avez très bien dit, consiste à vérifier si la loi est respectée ou non, notamment les règles relatives à l’organisation des collectivités territoriales.
Vous ne pourrez pas me faire le procès de ne pas aimer les communes nouvelles, car j’en ai créé une qui regroupe neuf communes. C’est une histoire qui s’écrit à plusieurs conseils municipaux : on réfléchit, on se jauge, on voit si le parcours est possible, si l’on partage ou non une communauté de destin. Or j’ai connu un préfet quelque peu proactif dans un département proche du vôtre et que vous connaissez bien, et Mme la rapporteure a reconnu que l’incitation du préfet avait pu être assez forte dans le sien…
Pourquoi ces amendements ont-ils un sens particulier, monsieur le ministre ? Parce que, dans l’esprit des élus locaux – tout le monde le sait, et vous le premier –, le dispositif des communes nouvelles a été élaboré pour faire disparaître les communes. En réalité, ces amendements permettraient de retirer définitivement cette idée de la tête des élus locaux. Il ne revient pas à l’État de prendre l’initiative de créer une commune nouvelle. Son travail doit être d’accompagner les collectivités territoriales, non de décider à leur place.
 
La parole est à M. Aurélien Pradié. Je souscris entièrement à l’argumentaire de M. Vigier. Précisons qu’il s’agit de remettre en question non l’avis du préfet, mais son initiative. Elle existe dans les textes ! Certes, mais il y a une différence fondamentale entre une initiative et un avis.
Laisser la possibilité au préfet de prendre une telle initiative, c’est laisser planer le doute selon lequel l’incitation à créer des communes nouvelles aurait vocation à réorganiser la carte territoriale contre l’avis des élus locaux et des populations. Comme cette prérogative ne sert pas et n’a jamais servi, éliminons ce doute dans l’esprit collectif.
Pour lever un autre doute, qui a pu s’installer dans votre esprit, monsieur le ministre, je tiens à préciser que vous vous êtes offusqué de propos que je n’ai pas tenus. J’ai affirmé tout à l’heure que les mains des préfets n’étaient pas plus propres que celle des élus. En disant cela, je considère – c’est du langage français simple – que les mains des uns et des autres sont propres.
Il y a quelques mois, ici même, les parlementaires ont été lourdement accusés, voire déconsidérés, parce qu’ils distribuaient la réserve parlementaire. Or on a basculé cette réserve dans les mains prétendument plus propres – nous l’avons entendu ici – des préfets. Ce discours, dont nous constatons les résultats, est néfaste. Je considère que les élus locaux et les préfets ont, les uns comme les autres, toute la légitimité et toutes les qualités nécessaires, parfois aussi tous les défauts que la démocratie peut produire. Ils n’en ont ni plus ni moins d’un côté que de l’autre. Vous le savez d’ailleurs très bien.
 
La parole est à M. le ministre. Monsieur le président Vigier, il se trouve que, dans certains départements – cela ne s’est jamais produit en Eure-et-Loir, j’imagine –, des élus ont demandé au corps préfectoral de jouer un rôle de médiateur et de prendre l’initiative de créer une commune nouvelle. Ensuite, les choses ont repris le cours de la procédure classique. Je peux citer des exemples très précis, notamment dans l’Est de la France – des conflits territoriaux étaient passés par là, car on sait ce qu’est la démocratie locale, avec des situations très humaines et très concrètes.
Parler du seul préfet est d’ailleurs un abus de langage. Dans certains cas, c’est le sous-préfet, haut fonctionnaire de proximité, généralement populaire parmi les élus de l’arrondissement concerné, qui a pris la main, dans une certaine mesure, mais jamais pour contraindre les élus. J’en ai été témoin dans l’arrondissement de Bernay, dans mon département, l’Eure : un jeune sous-préfet talentueux a réussi à créer un consensus local avec les maires.
Le débat que nous avons est donc un peu conceptuel et théorique, une fois de plus. La loi reconnaît au représentant de l’État la possibilité de prendre une initiative. Cela ne me semble pas bien méchant. En tout cas, cela ne me semble pas remettre en cause le principe selon lequel la création d’une commune nouvelle relève de la liberté et d’une volonté d’action locale. Je maintiens donc mon avis défavorable.
 
La parole est à M. Thierry Benoit. Je soutiens les amendements car la création d’une commune nouvelle est, selon moi, un projet politique, qui doit être porté par les élus. Sur le territoire où je vis, j’encourage la création de communes nouvelles, notamment pour les communes de moins de 500 habitants, dont le devenir est un sujet important dans notre pays.
Dans tous les cas, comme l’ont dit Philippe Vigier, Aurélien Pradié et d’autres collègues, la création de communes nouvelles doit être fondée sur un territoire vécu et des réalités : la vie associative, les écoles, les coopérations qui se sont instaurées au cours du temps. Dès lors, les choses se font naturellement. Le préfet ou le sous-préfet d’arrondissement, quant à lui, doit créer les conditions propices. En la matière, l’État accompagne, mais ne doit en aucun cas être à la manœuvre.
Je vais même plus loin : je milite pour que les intercommunalités, en Bretagne, s’appuient sur des territoires vécus, des bassins de vie s’articulant autour d’une ville moyenne. Je les appellerais des « communautés de pays ». Ainsi en va-t-il de Ploërmel, Saint-Malo, Fougères, Vitré, Redon, Guingamp ou Loudéac.
 
Très bien ! Nous n’avons pas besoin d’un texte supplémentaire – la présente proposition de loi visant à adapter l’organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires – pour encourager la réorganisation territoriale, à l’initiative exclusive des élus locaux. La parole est à M. Rémy Rebeyrotte. Pardonnez-moi, mais nous sommes en train d’enfoncer des portes ouvertes ! En réalité, il n’y a aucun problème, et aucune association d’élus ne demande de modifier les règles de création des communes nouvelles. Il semble que vous ne voulez surtout pas entrer dans la discussion de ce texte relatif au fonctionnement et aux équilibres des communes nouvelles. Personne d’autre que vous ne soulève la question que vous évoquez ici, de manière théorique, puisqu’il n’y a apparemment aucun problème sur le terrain. Qui plus est, nous ne souhaitons pas que la discussion de ce texte soit l’occasion de faire le procès des communes nouvelles ou de dresser des bilans qui n’ont pas de raison d’être ; ce n’est pas le lieu. Il vise simplement à améliorer et à faciliter le fonctionnement de ces communes.
Nous suivrons donc évidemment l’avis du ministre…
 
Quelle erreur ! …et refuserons ces amendements qui – comment vous le dire ? – ne reposent sur rien. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe LaREM.) Tout le monde ne vous suivra pas ! La parole est à Mme Christine Pires Beaune. Je ne retirerai pas mon amendement. Très bien ! Ces amendements visent seulement à supprimer une prérogative qui n’est pas utilisée. Un préfet ou un sous-préfet peut très bien faire de la médiation entre élus – pour reprendre le mot que vous avez employé, monsieur le ministre – sans être lui-même à l’initiative de la création de la commune nouvelle. De toute façon, une commune nouvelle ne peut fonctionner que si les élus ont décidé de la créer. Très bien ! Voilà ! Une commune nouvelle qui serait créée au forceps est vouée à l’échec ! Il s’agit simplement de tirer les conséquences de l’expérience des dernières années : les communes nouvelles ont été créées uniquement à l’initiative des élus.
(Les amendements identiques nos 18, 42 et 72 ne sont pas adoptés.)
Je suis saisie de deux amendements identiques, nos 7 et 36, tendant à supprimer l’article 4 ter.
La parole est à M. Jérôme Nury, pour soutenir l’amendement no 7.
Il vise effectivement à supprimer l’article 4 ter, qui impose la rédaction d’un rapport financier. En effet, celui-ci risque d’engager la responsabilité juridique ou morale des communes, qui ne le suivront pas nécessairement. Rappelons que ce rapport doit présenter l’évolution de la fiscalité. Lorsqu’on a participé à la création d’une commune nouvelle, on sait combien les prévisions des DDFIP et des préfectures sont approximatives.
L’article 4 ter créera des contraintes importantes pour les communes. Selon moi, si les communes nouvelles ont réussi, c’est parce qu’on a laissé la liberté aux élus de s’organiser et prévu une certaine souplesse. De toute façon, on ne crée pas une commune nouvelle à l’aveugle ! On est bien obligé de réaliser des simulations, d’effectuer des calculs avec les uns et les autres. Il faut laisser aux élus la liberté de communiquer à ce sujet comme ils le souhaitent.
 
L’amendement no 36 de M. Patrice Verchère est défendu.
Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements de suppression ?
 
Nous avons évoqué tout à l’heure l’information qu’il est nécessaire de donner aux citoyens avant de créer une commune nouvelle, ainsi que la consultation des mêmes citoyens. Il me semble nécessaire qu’un rapport financier soit présenté. D’une part, chaque commune doit produire un bilan financier annuel, indépendamment de tout projet de commune nouvelle. D’autre part, il me semble intéressant de connaître l’état des finances de chacune des communes concernées avant de décider de leur association au sein d’une commune nouvelle. L’expérience montre que certaines communes connaissent une situation financière difficile, alors que d’autres disposent d’une trésorerie. J’émets donc un avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Je ne connais pas en détail le département de M. Verchère. En revanche, je suis au fait de l’histoire que vous avez vécue, monsieur Nury, lorsque vous avez créé, dans l’Orne, la commune nouvelle dont vous avez ensuite été le maire.
Je vous fais part d’une conviction personnelle. Des quatre-vingt-seize heures de discussion entre le Président de la République et les maires dans le cadre du grand débat et de mon expérience dans le département de l’Eure, il ressort que, dans quelques endroits, il faut savoir le reconnaître, les fondamentaux n’ont pas été respectés lorsqu’il s’est agi de créer soit une intercommunalité…
 
C’est vrai ! …– sur ce point, je peux donner raison à M. Benoit ou M. Pradié –, soit une commune nouvelle. De toute évidence, certaines fusions de communes n’ont pas été précédées de la demi-heure de discussion idoine au conseil municipal pour évoquer le coefficient d’intégration fiscale, le potentiel financier ou les effets de seuil, tous ces éléments techniques sur lesquels vous votez de bonne foi en tant que parlementaires.
Je vous donne un exemple très concret. Une petite commune rurale de 300 habitants qui a toujours reçu de la DSR – dotation de solidarité rurale – fusionne avec une autre commune de même taille pour créer une commune nouvelle de 600 habitants. Or elle n’a pas fait attention au fait que sa partenaire disposait d’un potentiel financier plus important. Elle perdra donc sa DSR. C’est notamment pour traiter des cas de cette nature que nous avons été amenés, nuitamment dans cet hémicycle, à l’occasion de l’examen du PLF, à instaurer, pour toutes les communes, des garanties de sortie de la DSR !
Rien de tel ne se serait passé si le conseil municipal avait examiné le rapport financier prévu par ce texte – notez bien qu’il s’agit plutôt d’une petite notice que d’un dossier épais, alors que, quand on parle d’étude d’impact, on pense aux études d’impact environnemental comme celle relative à la loi sur l’eau… Les élus peuvent faire appel, à leur guise, à la DDFIP ou à un cabinet privé. En tout cas, il s’agit de poser les fondamentaux, afin de mesurer l’impact concret de la fusion. Nous rendons ce rapport financier systématique pour éviter que ne se reproduisent les quelques cas problématiques dont nous avons entendu parler au cours du grand débat ou dont nous avons été témoins dans certains départements – je sais que, dans votre cas, les choses se sont passées de manière plus vertueuse.
Je pense que ces aventures de communes nouvelles sont fabuleuses et formidables mais, pour reprendre une image de droit civil, il peut parfois y avoir dol. Pas par la faute de l’État, monsieur Vigier, mais parce que le mariage s’est fait rapidement et sans contrat notarié, pour filer la métaphore ; l’amour alors en prend un sérieux coup et la situation s’enkyste.
Plutôt que d’imaginer un tas de procédures très complexes pour se démarier, l’esprit de cette mesure était d’obliger à soumettre une information initiale. Certes, cela représente une petite contrainte supplémentaire, et il aurait été très bien de pouvoir s’en passer dans la loi.
 
C’est une très bonne mesure ! Je suis sûr qu’à Morteau aussi on fait les choses très bien, madame la présidente,… Je vous le confirme, monsieur le ministre. …mais je demande le retrait de l’amendement, pour celles et ceux qui n’ont pas eu cette chance.
(Les amendements identiques nos 7 et 36 sont retirés.)
(L’article 4 ter est adopté.)
La parole est à M. Paul Molac, pour soutenir l’amendement no 73. Il vise à prévoir la consultation du conseil régional pour le choix du nom des communes nouvelles. Pourquoi ?
D’abord, depuis l’entrée en vigueur de la loi NOTRe, le conseil régional est chef de file en matière de culture et de langues régionales. Ensuite, la toponymie révèle l’histoire des peuples – ainsi peut-on se souvenir que certains peuples ont occupé l’Europe à un moment donné.
Aujourd’hui, on fait appel aux départements, mais ceux-ci ne possèdent pas de service de toponymie, et ne sont donc pas capables d’expliquer en quoi il est intéressant de garder tel ou tel nom. Ces services se trouvent au conseil régional, dans les offices des langues, comme l’Office public de la langue bretonne, l’OPLB, auquel l’État, la région et les départements participent. On peut citer aussi l’Office public de la langue basque, l’Office pour la langue et les cultures d’Alsace et de Moselle ou l’Office public de la langue occitane – l’OPLB, l’OLCA et l’OPLO.
Il me paraît important que ceux-ci puissent fournir un argumentaire aux élus, afin d’éviter que ne se reproduise l’exemple, dont nous nous souvenons tous, de la fusion, en Bretagne, de Plémet et de La Ferrière, qui sont devenus Les Moulins. Malheureusement, il y a des moulins partout en Bretagne, puisqu’au XVIIIe siècle, je vous le rappelle, la farine y était moulue. La population a fini par s’en agacer et demander au conseil municipal de revenir au nom de Plémet. Sauf que ce n’était pas possible ; Plémet a dû engager une procédure auprès du Conseil d’État pour retrouver son nom. Un avis éclairé du service de toponymie de l’Office public de la langue bretonne aurait pu éviter cette erreur.
 
Quel est l’avis de la commission ? Il est défavorable. Le nom des communes nouvelles est le plus souvent soumis à une consultation citoyenne, afin de s’entendre sur un nom, à partir de trois ou quatre propositions. Le conseil départemental donne ensuite son avis après avoir vérifié que le nom demeurait acceptable. Il me semble ennuyeux, alors même que nous cherchons à conserver une proximité des décisions, d’avoir recours au conseil régional pour établir le nom de la commune,… Ça, c’est sûr ! …même si certaines propositions sont parfois surprenantes. D’autant que le nom initial demeure affiché sur les panneaux d’entrée et de sortie de l’agglomération. Quel est l’avis du Gouvernement ? Il est défavorable. D’abord, votre amendement concerne la procédure relative à toutes les communes de France, et non spécifiquement les changements de noms consécutifs à la création d’une commune nouvelle. Je suis toujours attentif à ce que nous examinons tard dans la nuit ; or je suppose que ce point n’a fait l’objet d’aucune concertation.
Comme ancien président de conseil départemental, mon opinion est suspecte ; néanmoins, décider que le conseil régional donnera son avis à la place du conseil départemental me semble discutable. Vous avez très bien présenté la situation en Bretagne mais, dans l’Eure, ce travail est assuré par les archives départementales, placées sous l’autorité du préfet et du conseil départemental.
Je vous demande de retirer votre amendement, monsieur Molac, car il me paraît inutile d’inscrire dans ce texte la modification d’une règle concernant toutes les communes de France.
 
La parole est à M. Paul Molac. Je le maintiens. En effet la consultation citoyenne suppose une bonne information sur la signification du nom. Cela n’a rien d’évident et on a connu des exemples curieux. Vous dites que le nom ne changera pas… Je n’ai jamais dit ça ! …mais tous les documents de la commune porteront le nom nouveau. C’est ainsi que ça se passe dans la réalité. Mais pourquoi la région à la place du département ? La parole est à M. Thierry Benoit. Les propos de notre collègue Paul Molac revêtent une dimension territoriale, historique et culturelle. Néanmoins, avec le désordre territorial créé par la grave erreur des grandes régions de François Hollande, la région Grand Est, y compris nos amis de Troyes dans l’Aube, devrait donner son avis sur l’avenir des jolies communes d’Alsace de Ribeauvillé ou d’Obernai. Chiche ! Cet amendement a donc du sens en Bretagne seulement, peut-être en Centre-Val de Loire, et encore, comme le montre la réorganisation envisagée avec Angers, Le Mans, Tours et Orléans – qui permettrait de réunifier les cinq départements bretons, Nantes étant bretonne, comme chacun sait. Ah ! S’il fallait proposer un sous-amendement, il devrait inclure la région et/ou le département – peut-être y a-t-il là matière à réflexion.
(L’amendement no 73 n’est pas adopté.) La parole est à M. Bruno Millienne, pour soutenir les amendements nos 88 et 89, qui peuvent faire l’objet d’une présentation groupée. Je vais en effet présenter les deux successivement puisqu’ils traitent du même sujet, l’un intégrant davantage d’EPCI que l’autre.
Pour favoriser la création de communes nouvelles, le code général des collectivités territoriales comporte une disposition permettant aux communes de se rattacher à l’intercommunalité de leur choix, sauf si l’une des communes rejoignant la communauté de communes fait partie d’une CU – une communauté urbaine – ou d’une métropole, auquel cas, si elles le souhaitent, le rattachement s’y opère.
L’amendement no 88 vise à abroger le III de l’article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales afin que les nouvelles communes-communautés puissent choisir, à l’instar de n’importe quelle autre commune, d’intégrer une communauté de communes, une CA – communauté d’agglomération –, une CU ou une métropole, sans qu’on leur impose la CU ou la métropole.
L’amendement no 89 est identique, sauf la mention – je suis sympa – aux métropoles ; c’est un amendement de repli.
 
C’est stratégique ! C’est un vrai problème, monsieur le ministre. Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements ? Vous souhaitez faciliter le retrait des communes nouvelles des CU et métropoles. Or ces intercommunalités représentent le modèle de coopération le plus intégré, et le législateur n’a pas prévu de voie de sortie. C’est pourquoi j’en prévois une. Il n’est donc pas question de permettre aux communes nouvelles de sortir de ces établissements, au risque de remettr