XVe législature
Session ordinaire de 2017-2018

Séance du jeudi 16 novembre 2017

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2018 (nos 235, 273). Nous abordons l’examen des crédits relatifs aux missions « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », « Action et transformation publiques », « Crédits non répartis » et « Régimes sociaux et de retraite », ainsi que des crédits relatifs aux comptes d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » et « Pensions ». (n273, annexes 25, 26, 27 et 35 ; n276, tome IV ; n278, tome II.)
La parole est à M. le ministre de l’action et des comptes publics.
Madame la présidente, mesdames, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les députés, vous vous en doutez, les différentes missions que nous allons à présent examiner, et que j’ai l’honneur de conduire, ne sauraient s’exonérer de l’effort que le ministre des comptes publics demande à chacun des ministres qui se succèdent à cette tribune.
De quoi le ministre chargé des comptes publics serait-il le nom, s’il ne s’appliquait à lui-même, comme à son administration, les efforts et les ambitions de transformation qu’il affirme pour tous et qu’il essaie de mettre en œuvre sous l’autorité du Premier ministre ? C’est la raison pour laquelle, vous l’avez constaté, les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », relatifs aux moyens de fonctionnement et d’investissement du ministère de l’action et des comptes publics, sont stables par rapport à 2017, avec 10,9 milliards d’euros.
Cet effort, nous le devons en grande partie aux 1 450 réductions d’effectifs au sein du ministère, alors même que ces effectifs ont déjà fait l’objet de diminutions importantes, comme cela a été dit en commission. J’en profite d’ailleurs pour saluer l’ensemble des agents de la fonction publique de mon ministère et en particulier les agents de la Direction générale des finances publiques – DGFIP – qui démontrent, année après année, leur capacité à servir au mieux les intérêts du public, tout en participant activement au redressement de nos comptes.
Plusieurs exemples suffiront à vous convaincre, mesdames, messieurs les députés, que nous pouvons transformer le pays et assurer un meilleur service public avec moins d’agents, mais avec des services informatiques et numériques plus performants. La DGFIP a su faire preuve, vous le savez, et tous les Français le constatent, d’une modernité avant l’heure, dont elle récolte aujourd’hui les fruits. De même, les douanes, qui se trouvent aujourd’hui confrontées à des missions nouvelles, du fait du rétablissement des contrôles induits par le Brexit et de la menace terroriste, concourent à l’objectif de maîtrise de l’emploi public sans sacrifier à ces missions essentielles, notamment grâce au redéploiement des moyens humains et à la transformation numérique de notre administration.
Cette amélioration de la productivité n’est toutefois rendue possible dans la durée que par la modernisation de notre administration et de ses modes de fonctionnement. C’est pourquoi les crédits d’investissement qui permettent de conduire les projets informatiques et numériques de mon ministère sont en hausse de 38 % – plus 52 millions d’euros.
Chacun perçoit les limites de la politique du rabot, qu’il s’agisse des agents publics, des organisations syndicales, qui me l’ont signifié, ou même des cadres dirigeants de mon administration. Nous devons désormais nous engager dans une véritable transformation, choisir les politiques publiques que nous voulons mener et le service public que nous voulons rendre aux Français. C’est tout le sens du programme Action Publique 2022, que le Premier ministre m’a demandé de conduire auprès de lui. Pour la première fois, nous allons interroger en profondeur l’ensemble du périmètre de l’action publique, à savoir l’État et les opérateurs, les administrations de Sécurité sociale et les collectivités territoriales. Quelles missions doivent aujourd’hui être exercées par la puissance publique ? Comment ? Avec quels moyens ? Telles sont les questions que nous devons nous poser.
Si la révision générale des politiques publiques – RGPP – et la modernisation de l’action publique – MAP – ont permis de faire des efforts substantiels en termes de maîtrise des finances publiques, si elles ont pu pousser certaines administrations à se transformer, le non-remplacement comptable d’un fonctionnaire sur deux ou sur trois ne nous apparaît pas comme la solution et nous allons changer la façon de faire.
Cette démarche recouvre, vous le savez, trois objectifs : d’abord, une amélioration de la qualité du service public pour les usagers ; une amélioration, ensuite, des conditions de travail pour les agents du service publics ; une baisse des dépenses publiques, enfin, pour les contribuables. Je veux redire ici que la transformation doit nous permettre de faire des économies d’échelle tout en améliorant le service public. D’autres pays l’ont fait, et l’exemple italien est tout à fait intéressant à cet égard. Pour ce faire, nous avons un levier prioritaire, que je partage avec Mounir Mahjoubi, celui de la transformation numérique. Pour la première fois dans l’histoire de la République – osons l’emphase ! – 700 millions d’euros lui sont consacrés dans le projet de loi de finances, dont 200 millions d’euros d’autorisations d’engagement dès 2018.
Notre pays est riche de sa fonction publique. Je tiens à souligner l’excellent travail des parlementaires qui s’intéressent à cette question et à saluer, à travers eux, l’ensemble des élus de la République et des cadres de l’administration qui ont souhaité participer, avec la représentation nationale, au travail remarquable des rapporteurs spéciaux. J’aurai l’occasion d’y revenir lors de l’examen des amendements. Je tiens à dire devant la représentation nationale combien nous sommes tous fiers du travail remarquable que les agents publics réalisent au service de nos concitoyens, qu’il s’agisse de la fonction publique territoriale, que j’ai bien connue en tant que maire, de la fonction publique d’État, que je commande désormais, à mon modeste niveau ou, bien sûr, de la fonction publique hospitalière.
Je suis profondément attaché au dialogue social au sein de la fonction publique et nous avons eu une trentaine de réunions depuis six mois. Depuis le jour où j’ai pris mes responsabilités, dire la vérité aux agents publics est, me semble-t-il, le premier gage de respect, et je sais qu’ils l’ont entendu, même s’ils ne partagent pas toujours ma conception de la réforme. Par le dialogue, nous parviendrons, j’en suis sûr, à préparer l’action.
La vérité, c’est que la situation budgétaire de notre pays nous a amenés à geler le point d’indice pour cette année…
Merci de conclure, monsieur le ministre. …à reporter la mise en œuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations – PPCR –, et à rétablir le jour de carence.
Quant à la formation des agents publics, conformément à l’engagement du Président de la République, ce projet de loi de finances lui consacre des crédits extrêmement importants.
(Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.) La parole est à M. Laurent Saint-Martin, rapporteur spécial de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire. Madame la présidente, monsieur le ministre, mesdames, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, pour ce premier budget de la législature, mon rapport spécial porte sur deux missions : la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », qui retrace les crédits de l’essentiel des directions et agences du ministère de l’action et des comptes publics, et la nouvelle mission « Action et transformation publiques », créée par le Gouvernement pour accompagner la modernisation de l’État dans le cadre du programme Action publique 2022.
Pour ce qui concerne la première mission, les crédits de paiement proposés pour les programmes 156, 218 et 302 sont en léger recul, de 4 millions d’euros, par rapport à la loi de finances initiale de 2017 ; ils s’établiront ainsi à 10,65 milliards d’euros en 2018. Cette économie est permise par un recul marqué des dépenses de personnel, de près de 70 millions d’euros : la Direction générale des finances publiques – DGFIP – rendra 1 702 équivalents temps plein travaillé – ETPT –, tandis que la Direction générale des douanes et droits indirects – DGDDI – verra ses effectifs renforcés à hauteur de 286 ETPT, notamment dans le cadre de la préparation du Brexit.
Ces administrations ont réalisé d’importants gains de productivité en modernisant leur organisation, leurs outils et leurs méthodes de travail. La dématérialisation de la déclaration et du paiement des impôts et des taxes, le regroupement des recettes locales et le développement des techniques de ciblage sont autant d’initiatives qui ont permis d’adapter l’action de l’État et de maintenir des résultats robustes dans un contexte budgétaire contraint.
La DGFIP et la DGDDI conduisent leurs processus de réorganisation avec brio, certes, mais à court terme. Cette situation doit évoluer. Ces administrations ne disposent pas de véritable politique des ressources humaines, et la restructuration du réseau territorial est gérée à courte vue, alors même que ce sujet est crucial pour la continuité du service public. Il me paraît également essentiel d’amplifier les échanges entre directions, entre administrations et entre ministères. En matière de lutte contre la fraude fiscale, trop souvent, les administrations coopèrent peu. Cette situation n’a que trop duré, et j’appelle votre attention, monsieur le ministre, sur la nécessité de fluidifier les échanges de renseignements et d’améliorer les outils informatiques dont nos différentes administrations ont besoin – vous l’avez mentionné.
Pour accompagner du mieux possible les changements à venir, une revue stratégique des missions de ces administrations me paraît nécessaire. Le Gouvernement a lancé ce chantier avec la création du programme Action publique 2022. Je soutiens cette démarche et salue, à ce titre, la création de la mission « Action et transformation publiques ». Dotée de 1,7 milliard d’euros sur cinq ans, elle permettra de réaliser des investissements sources d’économies durables, afin d’améliorer la qualité du service rendu et d’optimiser la dépense publique.
Le programme 348 « Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux multi-occupants » vise à améliorer la performance énergétique des bâtiments et à réduire les dépenses d’entretien. Il sera doté de 1 milliard d’euros en crédits de paiement d’ici à 2022. J’insiste, monsieur le ministre, sur la pertinence de la démarche choisie : l’année 2018 sera consacrée à la réalisation d’un diagnostic, qui permettra de définir l’état du parc immobilier et les besoins du service public. Dans ces circonstances, je pense qu’il est nécessaire de se donner du temps pour que la dépense réalisée soit efficace.
Le programme 349 « Fonds pour la transformation de l’action publique » constituera, quant à lui, le bras armé du comité Action publique 2022. Les obstacles à la réalisation d’investissements productifs dans la sphère publique sont connus : l’annualité budgétaire introduit un fort biais court-termiste ; les ministères sectoriels peinent à faire accepter au ministère de l’action et des comptes publics des projets d’investissement de long terme ; les réorganisations sont délicates à conduire. La création de ce fonds à vocation interministérielle, doté de 700 millions d’euros sur cinq ans, dont 200 millions en autorisations d’engagement dès 2018, permettra, je l’espère, de s’affranchir de ces difficultés, qui ont freiné la modernisation de l’action publique depuis trop longtemps.
J’espère, monsieur le ministre, que vous viendrez régulièrement présenter devant notre assemblée l’avancement de ce projet, les réalisations concrètes et les gains réalisés. À ce sujet, je défends l’idée selon laquelle l’évaluation des politiques publiques doit retrouver une place centrale dans le travail du Gouvernement et du Parlement. Dans mon rapport, j’ai formulé plusieurs propositions pour revitaliser le rôle du rapporteur spécial. Je souhaite que celui-ci exploite pleinement les pouvoirs que lui confère la loi organique relative aux lois de finances – LOLF – et que le temps du contrôle, loin de se concentrer seulement sur l’automne, s’étende tout au long de l’année, notamment au moment de l’examen du projet de loi de règlement.
Dans un rapport déposé en 1881, M. Henri Brisson, alors président de la commission du budget, déclarait déjà : « La Chambre discute des prévisions, vote des dépenses probables, mais, en réalité, la dépense qui est faite lui échappe […] nul n’est là pour vérifier si la pensée qui présidait à la confection du budget a été fidèlement obéie.»
Très bien ! Le sujet est connu. Monsieur le ministre, je sais la détermination de votre gouvernement à améliorer la procédure budgétaire. Ce chantier est vaste, mais j’ai confiance en notre détermination commune. (Applaudissements sur les bancs du groupe REM.) La parole est à Mme Cendra Motin, rapporteure spéciale de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire. Madame la présidente, monsieur le ministre, mesdames, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, le programme 148 « Fonction publique », dont j’ai repris l’étude cette année dans le cadre de mon rapport, comporte trois actions de ressort interministériel : la formation des agents, l’action sociale interministérielle et l’apprentissage. Il donne à voir une partie de la stratégie globale de ressources humaines mise en œuvre par la Direction générale de l’administration et de la fonction publique – DGAFP –, devenue Direction des ressources humaines – DRH – de l’État.
Le programme 148 pèsera en totalité un peu plus de 239 millions d’euros en crédits de paiement et autorisations d’engagement en 2018, auxquels il faut ajouter 2,94 millions de fonds de concours. C’est un budget stable par rapport à 2017, malgré les différés d’exécution qu’il doit prendre en compte.
S’agissant de l’action « Formation des fonctionnaires », les budgets des instituts régionaux d’administration – IRA – et de l’École nationale d’administration – ENA – sont cohérents avec les objectifs fixés pour chaque établissement. Une attention particulière est portée cette année à l’ENA, qui doit faire la preuve de sa mutation tant structurellement, par la diversification de ses recettes, que culturellement, afin que les cadres qu’elle forme figurent parmi les acteurs du changement engagé par le Gouvernement.
Le rayonnement international de l’ENA, dont l’excellence est très largement reconnue, lui permet de former aujourd’hui non seulement nos hauts fonctionnaires, mais également ceux de nombreux pays en Europe et dans le monde. Cette reconnaissance internationale est une source de revenus de plus en plus importante. Nous devons encourager et accompagner le développement tant de la formation des fonctionnaires étrangers que de la formation professionnelle continue. À elles deux, celles-ci ont contribué à hauteur de 5,4 millions d’euros au budget de l’ENA en 2016.
Dans le cadre du programme Action publique 2022, une réflexion sera menée pour définir les moyens d’offrir aux agents de la fonction publique un environnement de travail modernisé. Outre la DRH de l’État, acteur prépondérant dans ce processus d’accompagnement du changement, les élèves de l’ENA auront toute leur place dans cette réflexion. Il est d’ailleurs prévu que celle-ci implique pleinement tous les agents dans la définition et le suivi des transformations à venir.
Concernant l’action sociale interministérielle, qui représente la moitié du budget du programme, la tendance est, comme l’année dernière, à la baisse. Néanmoins, cette diminution est à relativiser car les actions menées au travers de ce budget viennent en appui des actions propres à chaque ministère. Des efforts continuent donc à être faits pour maintenir des prestations individuelles et collectives destinées à tous les agents. Il me semble important, dans une fonction publique aux métiers et aux budgets très disparates, de faire de ce fonds d’action sociale un véritable outil global de ressources humaines pour la promotion de l’égalité entre les femmes et les hommes, le développement personnel et l’innovation sociale. À ce sujet, je tiens à saluer la création de deux nouveaux fonds, dotés chacun de 1 million d’euros, l’un pour l’innovation en matière de ressources humaines, l’autre pour l’amélioration des conditions de travail.
Enfin, la troisième action porte sur l’apprentissage. Créée en 2016, elle reste à un niveau budgétaire stable, avec près de 30 millions d’euros. Dans l’optique de mieux faire connaître les métiers de la fonction publique et d’attirer de nouveaux talents, il semblerait intéressant de permettre à la DGAFP, DRH de l’État, de continuer à promouvoir l’apprentissage en soutenant financièrement les contrats correspondants dans les différents ministères. De ce point de vue, il semblerait tout aussi intéressant d’étudier une éventuelle simplification des formalités administratives liées à ces contrats et la pertinence de conserver en l’état le dispositif PACTE – parcours d’accès aux carrières de la fonction publique territoriale, hospitalière et de l’État –, qui est en concurrence directe avec les contrats d’apprentissage.
Les changements importants qui s’annoncent dans la fonction publique et les problématiques de management qui vont en découler, la promotion des politiques sociales innovantes et l’accompagnement de l’intégration de nouveaux talents sont autant de chantiers qui devront être menés par la DRH de l’État. Il convient de continuer à développer et à déployer une stratégie globale de ressources humaines pour les trois versants de la fonction publique. Le programme Action publique 2022 sera, de ce point de vue, un rendez-vous essentiel pour imaginer et penser ensemble les services publics de demain.
Un mot, enfin, sur les crédits non répartis, dotés pour 2018 de 714,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 414,5 millions en crédits de paiement. Ils permettront, entre autres, d’absorber, à hauteur de 290,5 millions, une partie des dispositifs de compensation de la hausse de la CSG pour l’ensemble des salariés des trois fonctions publiques. Le coût total de cette hausse étant plus important, le Gouvernement proposera également, pour garantir le maintien du salaire net des agents, la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité et une révision des budgets de masse salariale de chaque ministère.
Pour conclure, je souhaite souligner, comme on l’a maintes fois répété, que le titre du rapport est trompeur : il pourrait laisser penser que la masse salariale des agents publics, qui constitue tout de même le premier poste de dépense de l’État, avec un budget de 130 milliards d’euros hors opérateurs, en est le sujet principal. Or, il n’en est rien. D’ailleurs, aucun rapport, à ce jour, ne fait l’analyse globale de la masse salariale des fonctions publiques. Avec une DGAFP devenue DRH de l’État et des chantiers stratégiques à mener pour l’ensemble des trois versants de la fonction publique, il me semble que cette vision d’ensemble devient hautement pertinente. C’est pourquoi je souhaite renouveler aujourd’hui la demande formulée dans mon rapport : créer une annexe budgétaire retraçant l’évolution de la masse salariale agrégée de l’État, qui serait déposée en même temps que les projets annuels de performances.
(Applaudissements sur les bancs du groupe REM.) La parole est à M. Jean-Paul Mattei, rapporteur spécial de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire. Madame la présidente, monsieur le ministre, mesdames, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, au regard des missions et des programmes qui viennent d’être présentés, le compte d’affectation spécial – CAS – « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » vous paraîtra, au premier abord, secondaire. De fait, le projet de loi de finances pour 2018 prévoit de fixer ses dépenses et ses recettes à quelque 581,7 millions d’euros en crédits de paiement. Cette dotation diminue de 0,56 % par rapport aux prévisions pour 2017, et sa part régresse : en 2018, elle ne représentera que 7,46 % des ressources consacrées aux dépenses immobilières au sein du budget général.
Pour autant, on ne doit pas nécessairement juger les instruments budgétaires à l’aune des dépenses qu’ils autorisent. Comme vous le savez, le CAS inclut les dépenses d’investissement et de fonctionnement en rapport avec des opérations immobilières ou d’entretien du propriétaire réalisées par l’État. Il pourvoit également aux dépenses d’investissement et de fonctionnement qui correspondent à des opérations de cession, d’acquisition ou de construction d’immeubles du domaine de l’État. Enfin, depuis la suppression du programme 309, il finance des opérations d’entretien du propriétaire réalisées par des établissements publics ou d’autres opérateurs de l’État.
Par le périmètre de ses interventions et son financement, le CAS se présente ainsi comme un des outils de l’affirmation d’une véritable politique interministérielle qui doit inciter les administrations et les opérateurs à atteindre deux objectifs : d’une part, la rationalisation du patrimoine immobilier de l’État et de ses opérateurs ; d’autre part, une gestion efficace et économe du parc. Mon rapport donne acte des progrès accomplis grâce aux impulsions renouvelées de la direction de l’immobilier de l’État.
Pour autant, les déplacements que j’ai réalisés en Nouvelle Aquitaine puis en Bretagne, autant que l’audition de nombreux responsables ministériels, me portent à croire que le CAS ne saurait à lui seul satisfaire l’ambition qu’exprime l’édification d’une véritable politique immobilière de l’État. Celle-ci appelle une action résolue et ne saurait se réduire à des considérations exclusivement budgétaires. C’est la raison pour laquelle, au terme de mes travaux, je conclus à la nécessité de dépasser les premiers acquis et tiens à appeler la vigilance des pouvoirs publics sur plusieurs enjeux essentiels à l’approfondissement d’une politique publique à part entière.
Le premier enjeu réside évidemment dans l’équilibre du CAS. Certes, l’intégration de l’ancien programme 724 « Opérations immobilières déconcentrées » au programme 723 « Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l’État » favorise la simplification des circuits budgétaires et comptables. Mais le projet de loi de finances pour 2018 prend surtout acte de la baisse attendue du produit des cessions immobilières. La cible retenue, à savoir 491,7 millions d’euros, paraît cohérente avec les recettes dégagées au cours des derniers exercices et avec la raréfaction des biens aisément cessibles dans un marché immobilier moins porteur. Ce constat ne peut qu’inciter à une réflexion sur l’usage des redevances domaniales, dont le produit attendu – 90 millions d’euros – croît de 5,88 % dans le projet de loi de finances qui nous est proposé.
Le deuxième enjeu tient à la capacité d’entretenir et de faire évoluer le parc immobilier de l’État, un patrimoine hétérogène appelant des opérations récurrentes de mise aux normes et de mise en accessibilité. Cela soulève la question des ressources affectées à l’entretien de nos actifs, alors que les crédits relatifs à la maintenance des bâtiments baissent de 1,68 %, mais cela nous conduit également à nous interroger sur la préservation des compétences en matière d’ingénierie « bâtimentaire ».
Le troisième enjeu porte également sur les moyens : il touche au positionnement de la direction de l’immobilier de l’État et aux ressources dont disposent les services déconcentrés chargés de la politique immobilière à l’échelon local. Faut-il rattacher la direction de l’immobilier de l’État au ministre chargé du domaine ? Comment conforter les effectifs de l’ensemble des services régionaux de l’État contribuant à la gestion de son patrimoine ? Autant de questions auxquelles nous devrons répondre.
Le dernier enjeu me semble être le plus décisif : il s’agit, au sens large, de la valorisation du patrimoine immobilier des personnes publiques. Sous cette expression un peu large, j’inclus d’abord toutes les questions que peut inspirer la décote autorisée par la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public. Nul n’ignore les critiques qui entourent l’utilisation de ce dispositif. À tout le moins, j’estime qu’il nous appartient d’en garantir un usage plus proportionné sur le territoire des collectivités territoriales dotées d’une forte capacité d’autofinancement.
Ensuite et surtout, l’optimisation du patrimoine immobilier de l’État ne saurait se réduire à la seule alternative entre le maintien de l’occupation des biens par ses services ou leur vente. De mon point de vue, l’intérêt de l’État est de recourir plus fréquemment à des dispositifs qui, tels les baux emphytéotiques, les baux à construction ou d’autres instruments juridiques, lui permettent de conserver la propriété de ses biens tout en favorisant leur exploitation par des investisseurs, et ainsi de percevoir des loyers annuels récurrents.
Je l’ai dit, la politique immobilière de l’État s’affirme aujourd’hui comme une politique publique à part entière. Il nous appartient de lui donner aujourd’hui – notamment dans la dernière phase de l’élaboration des schémas directeurs régionaux – une véritable feuille de route et d’en perfectionner les outils. Dans ce contexte, je voterai, bien évidemment, les crédits de la mission.
(Applaudissements sur les bancs des groupes MODEM et REM.) La parole est à M. Olivier Damaisin, rapporteur spécial de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire. Madame la présidente, monsieur le ministre, mesdames, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, en 2018, l’État consacrera 64,7 milliards d’euros au financement d’une dizaine de régimes spéciaux de retraite. Ces dépenses sont à plus de 90 % dédiées au versement des pensions civiles et militaires de retraite, ainsi qu’à celles des ouvriers d’État. Elles sont retracées dans le compte d’affectation spéciale « Pensions ». Les 10 % restants, soit 6,3 milliards d’euros, correspondent aux subventions que l’État versera en 2018 aux régimes spéciaux de retraite qui sont dans l’incapacité de s’autofinancer : les régimes de la RATP et de la SNCF, celui des marins, mais aussi les régimes « fermés » qui ne comptent plus qu’une poignée de pensionnés. Ce sont les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».
S’agissant du régime spécial de la fonction publique, les dépenses de pension augmentent de près de 1,5 % en 2018, sous l’effet de l’augmentation du nombre de retraités. C’est plus que le rythme de progression des dépenses observé depuis 2014.
Néanmoins, cette hausse devrait être indolore sur le budget de l’État. En effet, elle sera compensée, côté recettes, par l’augmentation du taux de cotisation salariale de 0,27 point de pourcentage par rapport à 2017, ce qui permettra de dégager un solde excédentaire de 2,4 milliards d’euros. Il s’agit là de l’effet du décret du 30 décembre 2010, qui a prévu l’alignement progressif de l’effort contributif des fonctionnaires sur celui des salariés du secteur privé. Il ne sera donc pas nécessaire d’augmenter la contribution de l’État employeur en 2018.
Dans les années à venir, cette hausse des dépenses de pension devrait se poursuivre, non pas que le nombre de pensionnés continue d’augmenter – il devrait même plutôt décroître –, mais le montant des pensions sera plus important. C’est la conséquence des revalorisations salariales décidées ces dernières années et qui sont aussi au cœur de l’accord sur la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations – PPCR.
Quant aux subventions d’équilibre versées par l’État aux caisses de retraite gestionnaires des autres régimes spéciaux, elles connaîtront aussi, en 2018, une forte hausse, qui, elle, pèsera pleinement sur le budget de l’État : 24 millions d’euros supplémentaires sont prévus par rapport à 2017.
Si la subvention versée pour équilibrer le régime spécial de retraites des marins reste stable, et celles dédiées aux régimes fermés décroissent de près de 3 % par rapport à 2017, les subventions versées à la RATP et à la SNCF connaissent une envolée de près de 60 millions d’euros. Le montant prévisionnel de la subvention versée à la caisse de retraite des personnels de la RATP passe ainsi de 680 millions d’euros en 2017 à 709 millions d’euros en 2018, soit une augmentation de 4,2 % par rapport à 2017.
Quant à la subvention dédiée à l’équilibre du régime spécial de retraite de la SNCF, son montant atteint 3,28 milliards d’euros en 2018. Elle s’alourdit ainsi de 30 millions d’euros par rapport à 2017, après avoir augmenté de 38 millions d’euros l’année précédente. Sans compter que la ligne est systématiquement sous-budgétisée et que, chaque année depuis 2015, il a été nécessaire de trouver des financements complémentaires en cours d’année, au moyen de transferts de crédits ou de dégels.
Monsieur le ministre, une fois encore, ce projet de budget pour 2018 montre bien que les régimes spéciaux de retraite pèsent fortement sur le budget de l’État. Ces régimes ne peuvent pas s’autofinancer, car ils comptent un nombre de pensionnés bien plus élevé que le nombre des cotisants. Les réductions d’effectifs sont en cause, mais aussi les facteurs qui favorisent la hausse du nombre de retraités. Ces facteurs sont l’allongement de l’espérance de vie, qui retarde les sorties de pensions, et les règles de liquidation des pensions. Ainsi, l’âge d’ouverture des droits et la durée d’assurance requise pour un taux plein restent plus avantageux que dans le régime général, de sorte que l’âge moyen du départ en retraite est de 55 ans pour les agents de la RATP et de 57 ans pour les agents de la SNCF, tandis qu’il est de 62 ans pour les salariés du régime général.
On voit bien là les limites des réformes paramétriques opérées ces dernières années, dans un objectif de convergence avec le régime de la fonction publique. Ces régimes spéciaux sont un héritage d’avant 1945, date de la création de la Sécurité sociale. Cela fait bien longtemps qu’ils ne justifient plus et, d’ailleurs, ils ne sont plus acceptés par l’opinion. C’est pourquoi je salue le projet de l’exécutif d’opérer une grande réforme du système de retraite. Il s’agira d’harmoniser les nombreux régimes existants, pour mettre en place un système universel de retraites par répartition, avec des règles de liquidation des retraites identiques pour tous, ce qui n’empêchera pas de tenir compte des cas où les départs en retraite précoces restent justifiés, pour les métiers les plus pénibles.
Merci de conclure, monsieur le rapporteur ! Je sais que le Haut-commissaire à la réforme des retraites, Jean-Paul Delevoye, doit, dans un premier temps, mener une concertation avec les partenaires sociaux, et qu’une loi-cadre sera ensuite présentée au Parlement, au cours du premier semestre 2018. (Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.) La parole est à Mme Corinne Vignon, rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales. Madame la présidente, monsieur le ministre, mesdames, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, c’est la première fois que, dans le cadre de l’examen d’un projet de loi de finances, la commission des affaires sociales se saisit pour avis des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », ainsi que du compte d’affectation spéciale « Pensions ». Si notre commission a choisi d’innover, c’est parce qu’il lui a paru important de se pencher sur les régimes dits « spéciaux », dans la perspective de la réforme systémique de nos régimes de retraites qui a été annoncée dans le programme du Président de la République.
Il ressort du travail que j’ai conduit que l’appel à la solidarité peut se justifier pour les régimes marqués par un fort déséquilibre démographique, qui peinent à s’autofinancer. Or, il n’en demeure pas moins que l’on peut difficilement se satisfaire de la persistance de certains avantages anciens dont le financement repose,
in fine , majoritairement sur la collectivité nationale.
Malgré les réformes paramétriques successives, les régimes de retraite de la SNCF et de la RATP sont aujourd’hui subventionnés aux trois cinquièmes par l’État, et celui des marins l’est même à près de 80 %. Dans le même temps, je note que, dans le régime de la RATP, un certain nombre de règles de liquidation des pensions permettent, en particulier au personnel roulant, de partir en retraite dès 45 ans, voire sans aucune condition d’âge. Dans ce même régime, la durée moyenne de service de la pension – environ 40 années – est supérieure à la durée moyenne d’activité – à peine 35 années –, ce qui prouve que la pénibilité du travail ne cause pas une surmortalité précoce.
Dans le régime de retraite des marins, qui remonte à 1647, les cotisations sont déterminées à partir de vingt catégories prenant en compte des critères comme l’âge, la qualification, les responsabilités des marins, mais aussi le tonnage, la puissance ou la taille des bateaux. Pour ajouter à la complexité, chacune de ces vingt catégories est sous-divisée en fonctions, dont le nombre total s’élève à 210. Plusieurs des personnes auditionnées ont convenu que l’on avait atteint les limites d’un système. Le temps me semble donc venu de mettre en œuvre la proposition d’Emmanuel Macron de créer « un régime universel de retraites par répartition, où un euro cotisé donne les mêmes droits, […] quel que soit le statut de celui qui a cotisé ».
Pour autant, une telle réforme ne saurait, selon moi, se traduire par un alignement pur et simple de l’ensemble des régimes sur le régime général, ou par un décalque du modèle suédois des comptes notionnels. Les particularités de certains régimes demeurent à mes yeux pleinement justifiées. C’est le cas du régime des pensions de retraite des militaires, dont les singularités sont la traduction d’une politique publique visant à garantir la jeunesse et l’aptitude physique de nos armées, le « pyramidage » des effectifs, la compensation d’une disponibilité en tout temps, en tout lieu et en toutes circonstances, ainsi que des sujétions difficiles pouvant aller jusqu’au sacrifice suprême.
Cela mérite d’être médité, à l’heure où la gendarmerie va être amenée à renouveler massivement ses effectifs. En effet, sur les 100 000 gendarmes actuellement en poste, 54 000 partiront en retraite dans les cinq ans à venir. Les militaires retraités sont loin d’être des nantis : la moitié des militaires du rang perçoivent une pension inférieure à 774 euros par mois ; en 2016, près de 10 000 militaires ont cessé leurs fonctions sans droit à pension. Les militaires et les gendarmes partent souvent en retraite dans un état physique et psychique dégradé.
Des simulations effectuées par le ministère des armées ont permis de mesurer l’ampleur des pertes qu’impliquerait le passage au système des comptes notionnels, qui se traduirait par une baisse de 72 % du montant de pension des militaires du rang. Il me semble donc impératif, dans la perspective d’une réforme systémique, de ne pas réduire la question de l’équité à celle de l’uniformité des règles. Aussi souhaiterais-je savoir si, dans le cadre des travaux de préfiguration de cette réforme, il sera tenu compte des sujétions inhérentes à la condition militaire, car on les oublie trop souvent.
J’achèverai mon propos en citant un portrait des gendarmes par le général Ambert, il y a plus d’un siècle :
« J’ai vu le gendarme […] concilier les différends comme le juge de paix ;
« Je l’ai vu combattre comme le guerrier ; […]
« Vous dormiez et il veillait ; vous vous réjouissiez dans les fêtes, et lui, debout à l’angle obscur, protégeait votre joie.
« Il a l’œil sur votre maison, sur votre champ, sur votre or, sur votre repos, […]
« Il n’est rien pour vous, et vous êtes tout pour lui. »
(Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.) La parole est à Mme Émilie Chalas, rapporteure pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. Madame la présidente, monsieur le ministre, mesdames, messieurs les rapporteurs spéciaux et pour avis, chers collègues, en tant que rapporteure pour avis sur les crédits du programme « Fonction publique » au nom de la commission des lois, je souhaite concentrer mon intervention sur la stratégie de pilotage et de transformation des services publics et de la fonction publique pour la période s’étendant de 2018 à 2022.
La question n’est plus de savoir si le périmètre actuel des missions de service public est toujours adapté, mais bel et bien de déterminer celles que nous jugeons prioritaires pour y concentrer les moyens, et de se demander quelle structure est la plus légitime ou la mieux placée pour exercer ces missions. La question de l’enchevêtrement des compétences m’apparaît cruciale si l’on veut assurer un service de qualité à meilleur coût. Dans mon rapport pour avis, je donne plusieurs exemples mettant en évidence que, pour une même politique publique mise en œuvre dans un département, plus de quinze, voire trente, acteurs différents sont conduits à intervenir pour répondre aux usagers. Je formule trois propositions pour rationaliser ces situations.
Une fois ce travail achevé – et seulement après –, il conviendra d’en tirer les conséquences sur les effectifs et l’évolution de la masse salariale de la fonction publique, notamment au regard de l’objectif, fixé par le Président de la République, de réduire d’environ 120 000 le nombre d’agents publics d’ici à 2022. C’est tout l’objet du processus « Action Publique 2022 », lancé par le Premier ministre le 13 octobre dernier. Outre l’ambition d’une méthode innovante pour transformer l’administration publique du point de vue de l’usager, de l’agent public et du contribuable dans un sens positif, ce processus s’accompagne d’un fonds doté de 700 millions d’euros sur cinq ans pour financer les moyens de cette transformation, dans le cadre du Grand Plan d’investissement.
Je salue d’ailleurs l’engagement du Gouvernement de mieux associer aux travaux de CAP22 les parlementaires comme les principaux gestionnaires de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière, conformément à la première proposition de mon rapport pour avis.
Il me semble important de souligner que le succès du processus de transformation de nos services publics suppose de s’appuyer sur différents leviers de conduite du changement et d’éviter, ainsi, de tomber dans des écueils relatifs à l’appréciation des efforts à fournir par chaque versant de la fonction publique en termes de réduction des effectifs et de la masse salariale. Je tiens à rappeler notamment que l’évolution tendancielle des effectifs entre les trois versants de la fonction publique s’est inversée depuis 2015. Alors que les fonctions publiques hospitalière et territoriale ont connu un rythme de croissance de leurs effectifs élevé entre 2005 et 2015, contrairement à la fonction publique d’État, la situation s’est inversée depuis deux ans : les effectifs commencent à baisser dans les collectivités territoriales et le rythme de croissance des effectifs hospitaliers et médico-sociaux a été divisé par deux, tandis que celui de l’État est très nettement reparti à la hausse en 2016 et 2017.
En dépit de ces efforts, la masse salariale dans les trois versants de la fonction publique a continué de croître en raison de mesures générales – augmentation du point d’indice ou encore parcours professionnels, carrières et rémunérations. La réduction des effectifs de la fonction publique ne peut donc pas être une fin en soi, mais doit nécessairement être liée avec un objectif de réduction de la masse salariale publique. Elle doit également être conduite finement, car les marges de manœuvre ne sont pas les mêmes au sein de chaque administration. Dans les collectivités territoriales en particulier, la démarche de contractualisation proposée par le Gouvernement pour réduire leurs dépenses de fonctionnement est particulièrement pertinente de ce point de vue. Je propose d’ailleurs d’en profiter pour les conduire à agir également sur la durée du travail, afin d’atteindre les 1 607 heures annuelles et de réaliser ainsi des économies. J’estime également que nous devrons procéder à une évaluation des récentes réformes territoriales pour poursuivre la simplification de notre mille-feuille territorial avant la fin du quinquennat.
Enfin, si nous voulons réellement transformer l’action publique et redéfinir le périmètre des missions de service public, il me semble indispensable d’associer, le plus en amont possible, l’ensemble des agents publics. Le défi est colossal car si l’on en croit les résultats d’une enquête menée le 10 octobre 2017, les agents publics souffrent d’un manque de reconnaissance auquel la seule réponse apportée, quand elle existe, est d’ordre salarial. Cette enquête révèle malheureusement l’insuffisance majeure de la gestion des ressources humaines dans les trois versants de la fonction publique.
Je formule donc plusieurs propositions qui poursuivent trois objectifs. Le premier est la reconnaissance de la contribution des agents publics à la création de la richesse nationale grâce au service public rendu : il convient, à cette fin, de cesser d’opposer le secteur public au secteur privé. Le deuxième est le réinvestissement politique de la question des ressources humaines : au sein de la fonction publique de l’État, la récente reconnaissance de la DGAFP – Direction générale de l’administration et de la fonction publique – comme « DRH de l’État » doit maintenant se concrétiser. Dans les autres versants, l’encadrement intermédiaire doit être renforcé et les managers doivent disposer de meilleurs outils permettant d’activer des leviers de motivation et de reconnaissance de leurs agents. Le troisième objectif est l’amélioration de la qualité de vie au travail et de la formation des agents publics.
Dans ce cadre, il faut avant tout que cesse en France le « fonctionnaire
bashing  ». Ensuite, le dispositif du jour de carence proposé par le Gouvernement pourrait être amélioré pour ne viser que les comportements abusifs, d’une part, et préserver les femmes agents publics enceintes, d’autre part. Enfin, des actions concrètes pourraient être facilement engagées pour créer des bassins territoriaux de la formation et de l’emploi publics et favoriser la mobilité choisie plutôt que subie. Je vous renvoie aux douze propositions de mon rapport pour avis. (Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.) Nous en venons aux interventions des porte-parole des groupes.
La parole est à M. Jean-François Parigi, pour le groupe Les Républicains.
Madame la présidente, monsieur le ministre, mesdames, messieurs les rapporteurs, chers collègues, la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » du projet de loi de finances pour 2018 conforte les évolutions récentes au sein de l’administration, et plus particulièrement de la DGFIP. Il s’agit, vous l’aurez compris, de la dématérialisation et de la simplification des procédures destinées à améliorer le service à l’usager, tout en renforçant la confiance entre ce dernier et l’administration, avec moins de moyens humains et financiers. En somme : faire mieux avec moins.
Si ce virage numérique paraît indispensable à l’effort de maîtrise des finances publiques, il ne doit pas faire fi d’autres considérations pouvant aller à son encontre. Au sujet de la dématérialisation, d’abord, le présent budget abaisse les seuils à partir desquels la déclaration en ligne est obligatoire. Or, monsieur le ministre, bon nombre de nos concitoyens n’ont pas accès à internet aussi facilement que vous et moi, soit parce qu’ils habitent dans ces zones qui, en 2017, ne bénéficient toujours pas d’un accès à internet, soit parce que son utilisation est trop complexe pour eux. Excusez-les !
Aussi ne devriez-vous pas, vous et vos collègues, commencer par garantir un accès internet à tous avant de généraliser le paiement de l’impôt en ligne ? Et, s’ils ne peuvent espérer que vos agents seront compréhensifs à leur égard, qu’avez-vous prévu concrètement pour les contribuables les moins rompus à internet ? Ce qu’on appelle des mesures coups de pouce seraient les bienvenues comme, par exemple, l’allongement des délais de déclaration, l’offre d’une assistance technique par les services d’accueil, voire des dispenses pour certains. Le passage au numérique n’est pas envisageable sans mesures de transition et d’accompagnement.
S’agissant, ensuite, du renforcement de la confiance entre l’usager et l’administration fiscale, pouvez-vous nous dire où en sont les travaux préparatoires relatifs à la réforme du droit à l’erreur et quelles en seront ses modalités ? Dans la continuité de la poussée des droits des contribuables et des garanties en leur faveur, cette réforme ne doit toutefois pas être la dernière réponse au principal problème qui est celui de l’insécurité fiscale.
Depuis plusieurs années, nous observons une crise de la norme fiscale du fait de son inflation, de son instabilité ou encore de sa complexité. Notre système fiscal est totalement illisible pour certains contribuables. Et si le rescrit et le droit à l’erreur marquent une avancée en la matière, peut-être devriez-vous aussi songer à rendre la norme fiscale plus satisfaisante ; autrement dit, à faire en sorte que le contribuable ne fasse pas l’erreur.
S’agissant de la diminution des effectifs de la DGFIP, avec la suppression de presque 1 500 équivalents temps plein, le budget 2018 se situe là aussi dans le prolongement des budgets précédents. C’est une réduction bien ambitieuse au regard des autres ministères puisque, sur l’ensemble de la fonction publique, la réduction totale du nombre d’emplois publics s’élève à 1 600. Monsieur le ministre, je ne reproche pas au Gouvernement de ne pas supprimer assez d’emplois publics, bien au contraire, surtout après l’annonce par le Premier ministre de la suppression de 120 000 postes en cinq ans – nous en sommes loin ! Permettez-moi simplement de m’interroger sur la capacité de votre ministère à absorber une telle coupe dans ses effectifs, qui vient après beaucoup d’autres ces dernières années. Est-elle vraiment liée aux gains de productivité permis par le processus de dématérialisation engagé ? Ou est-elle le choix de la facilité ?
Les effectifs doivent être réduits de manière intelligente, car certaines économies coûtent plus cher à l’État que ce qu’elles rapportent. Comme vous le savez, votre administration doit travailler à la mise en œuvre du prélèvement à la source au 1er janvier 2019 : or, ce n’est pas une mince affaire. Au-delà de son coût pour les entreprises et des nombreuses difficultés en termes de confidentialité, notamment pour les TPE-PME, sa mise en place semble particulièrement laborieuse pour les services administratifs qui y travaillent déjà depuis 2015 ! C’est dire la complexité de cette réforme qui ressemble de plus en plus à une usine à gaz.
Enfin, en ce qui concerne la mission « Régimes sociaux et de retraite », il faut bien avouer que la hausse des besoins de financement de certains régimes de retraite est préoccupante. Le déséquilibre entre les cotisants et les pensionnés oblige l’État à contribuer à ces régimes fermés de manière inquiétante. Sans réforme, les besoins en financement devraient continuer à augmenter et ainsi peser durablement sur les finances de l’État. Jean-Paul Delevoye a été nommé Haut-commissaire à la réforme des retraites : la question de ces régimes de retraite est-elle inscrite dans sa feuille de route ? Quelles pistes envisagez-vous pour enrayer cette hausse ?
Monsieur le ministre, si « dire n’importe quoi est l’apanage de l’opposition », celui du Gouvernement semble être de prendre des mesures sans aucune concertation ni mesure transitoire. Ce fut le cas avec la suppression des contrats aidés. Comprenez donc que, sans réponses précises de votre part aux questions qu’appellent ces missions, le groupe Les Républicains s’abstiendra sur le vote de ces crédits.
(Applaudissements sur les bancs du groupe LR.) Des propos différents de ceux qu’aurait tenus Gilles Carrez. La parole est à Mme Sarah El Haïry, pour le groupe du Mouvement démocrate et apparentés. Madame la présidente, monsieur le ministre, mesdames, messieurs les rapporteurs, chers collègues, la simplification et la dématérialisation sont des sources de gains de productivité significatifs, qui permettent à la mission de réaliser d’importantes économies d’un point de vue comptable, et c’est tant mieux. Nous devons poursuivre en ce sens car cela contribue à libérer notre pays. Toutefois, s’il est bien de libérer, il faut, en contrepartie, protéger ou du moins accompagner. Car si la simplification est également source de gain de temps pour les administrés avec la fin du papier, elle peut rimer avec angoisse pour d’autres.
Dans ce processus de dématérialisation, il semble nécessaire de porter une attention particulière aux populations les plus vulnérables, aux personnes qui ne disposent pas des outils informatiques, des connaissances ou des compétences pour profiter de la dématérialisation, et de s’assurer qu’un accompagnement et des solutions alternatives sont effectivement prévus pour ces populations.
Je pense à ces milliers d’aînés, que nous recevons dans nos permanences ou dans les CCAS – centres communaux d’action sociale –, qui sont de bonne foi mais qui, depuis 2016, n’ont pas pris l’habitude de déclarer leurs revenus sur internet et sont dans l’embarras quand, devant l’administration, ils ne retrouvent pas leurs déclarations. Je pense aux personnes qui sont loin de l’emploi et souvent loin du numérique. J’en profite pour souligner le travail formidable réalisé par les Maisons de l’emploi, qui œuvrent à réduire cette fracture du numérique que la dématérialisation peut creuser.
Ma question est simple : avez-vous prévu d’évaluer les conflits et les procédures que la dématérialisation fera naître ? À l’heure où les administrations – je pense notamment à l’administration fiscale –quittent nos bourgs et les chefs-lieux, qu’avez-vous imaginé pour accompagner ceux qui vivent le numérique et la dématérialisation comme des obstacles ?
Je tiens également à appeler votre attention sur un point qui concerne les ressources humaines en particulier : le recrutement des hussards noirs de la République, de ceux qui ont la lourde charge de l’instruction et de l’apprentissage des jeunes afin de les préparer à devenir des citoyens responsables et éclairés. Je fais évidemment référence, monsieur le ministre, au rapport de la Cour des comptes du 4 octobre dernier, qui qualifie le système de gestion des enseignants par l’éducation nationale de rigide, coûteux et peu efficace, ce qui a des conséquences directes sur nos territoires et le cursus des élèves. Chacun peut le vérifier en se rendant dans les écoles, les collèges ou les lycées : s’il y a, sans doute, une crise des vocations, elle n’est pas la seule raison.
Monsieur le ministre, votre collègue Jean-Michel Blanquer a déjà pris des mesures qui vont dans le bon sens, comme le recrutement d’un nouveau DRH. Rien ne doit être fait dans la précipitation, j’en conviens. Toutefois, vous connaissez notre attachement à l’éducation nationale et cette situation préoccupe les députés du groupe MODEM et apparentés : ces problèmes de gestion ne peuvent continuer de ternir ni l’image de cette institution ni, surtout, son efficacité.
C’est parce que nous sommes convaincus que vous saurez relever le défi de la dématérialisation et trouver des solutions pour permettre à nos services publics d’être plus efficaces, que le groupe MODEM et apparentés votera évidemment les crédits de cette mission.
(Applaudissements sur les bancs des groupes MODEM et REM.) La parole est à Mme Lise Magnier, pour le groupe Les Constructifs : républicains, UDI, indépendants. Madame la présidente, monsieur le ministre, mesdames, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » se caractérise par une part prépondérante des crédits relatifs à la masse salariale et des crédits de fonctionnement liés, notamment, aux réseaux de la Direction générale des finances publiques et de la Direction générale des douanes et des droits indirects.
S’agissant de la masse salariale, si le groupe Les Constructifs salue l’effort de votre administration, monsieur le ministre, pour diminuer ses effectifs, nous aurions évidemment souhaité un effort similaire de la part de l’ensemble des ministères. Sans cautionner une vision purement comptable, la maîtrise de la masse salariale nous paraît insuffisante, si bien que cette situation de faible maîtrise nous inquiète quant au respect de l’engagement du Président de la République de diminuer de 120 000 le nombre de fonctionnaires d’ici à la fin du quinquennat.
La redéfinition des politiques publiques dans le cadre du Comité d’action publique 2022, que vous pilotez, devra nécessairement déterminer l’adéquation des moyens humains et financiers aux missions revisitées de l’État. Nous espérons qu’une trajectoire de diminution du nombre d’agents de la fonction publique sera ainsi fixée. Toutefois, cette maîtrise de la masse salariale publique, pour l’État, comme pour les collectivités territoriales, nécessitera avant tout une réforme d’envergure de la fonction publique et du statut des fonctionnaires, ainsi que la simplification des normes, des procédures et des contrôles dans le domaine médical, dans celui de la mobilité des fonctionnaires ou encore dans celui des instances sociales de la fonction publique.
Ce grand chantier demandera du courage et de la créativité, et je tiens à souligner votre courage sur ce sujet. Vous avez en effet décidé le report du plan de revalorisation des carrières des fonctionnaires préparé par le précédent gouvernement, ce qui va permettre d’économiser 800 millions d’euros en 2018. Nous saluons votre décision et souhaitons qu’enfin, nous élaborions ensemble de réelles réformes plutôt que des demi-mesures de compensation à visée électorale.
Nous saluons également la réintroduction du jour de carence pour les personnels du secteur public. C’est un premier pas, mais surtout un gage d’équité entre les salariés du secteur privé et ceux du secteur public.
L’équité passera également par un alignement des régimes de retraite. Les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », que nous examinons également, correspondent aux subventions d’équilibre que l’État verse à divers régimes spéciaux de retraite incapables de s’autofinancer du fait d’un déséquilibre démographique. Ces subventions s’élèvent à 6,3 milliards d’euros dans le projet de loi de finances pour 2018.
Le groupe Les Constructifs plaide pour la suppression des régimes spéciaux de retraite afin d’aligner l’ensemble des cotisants sur le régime général. Nous avions d’ailleurs déposé un amendement en ce sens lors de l’examen du projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2018. Dans sa déclaration de politique générale, M. le Premier ministre a annoncé la mise en place d’un système universel de retraites par répartition, dans le cadre duquel un euro cotisé donnera à tous les mêmes droits à pension. Nous nous en réjouissons et serons force de proposition lors de l’examen de ce texte par la représentation nationale.
Je termine en soulignant la modernisation des relations de l’administration avec nos concitoyens, grâce à la mise en œuvre du droit à l’erreur et au principe du guichet unique, qui vont évidemment dans le bon sens. J’appelle toutefois votre attention sur la nécessité d’un développement uniforme de ces deux principes sur notre territoire national. En effet, monsieur le ministre, vous n’êtes pas sans savoir qu’il y a parfois quelques divergences d’interprétation d’une administration fiscale départementale à une autre.
Cette modernisation passe également par l’investissement dans le numérique afin de garantir une meilleure qualité de service aux usagers et d’être toujours plus efficient. Je suis totalement convaincue qu’il faut savoir investir pour générer des économies. Le développement de la dématérialisation en est le parfait exemple mais, là encore, l’État ne doit pas créer d’inégalités et nous devons tous veiller à l’égal accès de l’ensemble de nos concitoyens au service public. La dématérialisation ne pourra se faire que si l’aménagement numérique du territoire est effectif.
En conclusion, le groupe Les Constructifs accompagnera les réformes de grande ampleur du Gouvernement qui iront dans le sens de l’efficience, de l’amélioration et de la modernisation des services publics. Nous voterons donc les crédits de cette mission.
(Applaudissements sur les bancs des groupes REM et MODEM.) Très bien ! La parole est à M. Olivier Dussopt, pour le groupe Nouvelle Gauche. Madame la présidente, monsieur le ministre, mesdames, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, je dirai à mon tour quelques mots sur cette mission budgétaire. Après avoir exprimé une inquiétude et un regret, je formulerai quelques interrogations à l’intention de M. le ministre.
Je commence donc par une inquiétude, que j’ai déjà exprimée en commission élargie. Nous avons tous en tête les dégâts causés par la RGPP – dans un rapport rendu en septembre 2012, l’Inspection générale des finances, l’Inspection générale de l’administration et l’Inspection générale des affaires sociales avaient d’ailleurs souligné la brutalité de ce processus. Beaucoup craignent que l’engagement présidentiel de suppression de 120 000 postes, dont 50 000 à 70 000 dans la fonction publique territoriale, puisse être mis en œuvre avec la même brutalité et avoir les mêmes effets sur les agents de la fonction publique.
Quant au regret que je voulais aussi exprimer devant vous, monsieur le ministre, il tient à la fois à la perspective budgétaire que vous nous avez présentée et à l’actualité. Vous avez annoncé et rappelé tout à l’heure la suppression de 1 648 postes. Or le groupe Nouvelle Gauche considère que le besoin de mieux lutter contre la fraude fiscale et de mieux encadrer l’optimisation fiscale aurait nécessité le maintien des moyens de votre ministère, en particulier dans ces secteurs. Monsieur le ministre, si vous pouvez parfois reprocher à certains intervenants leur manque de cohérence, vous savez que ce n’est pas mon cas, compte tenu des différentes positions que j’ai défendues lors des années précédentes.
J’en viens aux interrogations que nous voulons soulever sur cette mission. Elles portent notamment sur la rémunération des agents. Nous prenons acte de votre volonté de reporter la mise en œuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations », mais nous continuons de nous interroger sur la compensation et la neutralisation de la hausse de la CSG pour les fonctionnaires comme pour les employeurs territoriaux, hospitaliers ou pour l’État.
Vous avez rappelé à plusieurs reprises que la hausse de la CSG allait représenter un coût total de 3 milliards d’euros pour l’ensemble des agents de la fonction publique en 2018. Nous retrouvons ce chiffre dans le rapport, à l’article 38.
Le Gouvernement s’est engagé, par votre voix, par celle d’autres ministres ou même par celle du Président de la République, à compenser intégralement la hausse de la CSG pour les agents publics. Dans ce cadre, l’article 47 du projet de loi de finances supprime la contribution exceptionnelle de solidarité – CES – des agents publics à partir du 1er janvier prochain. Cet article représentera, en 2018, une perte de recettes fiscales pour les finances publiques évaluée à 1,4 milliard d’euros. La suppression de la CES n’est donc pas suffisante pour compenser les 3 milliards d’euros de hausse de la CSG.
Vous avez annoncé que le 1,6 milliard d’euros manquant prendrait la forme d’une prime permettant de compenser intégralement la hausse de la CSG. Nous retrouvons cette prime dans le programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques », qui prévoit une dotation de 290,5 millions d’euros. Il manque donc encore 1,3 milliard d’euros. C’est certainement ce qui a motivé les appréciations sur le « flou » autour de cette question dans les rapports dont nous avons pu prendre connaissance.
Vous avez également proposé que les employeurs publics territoriaux et hospitaliers puissent bénéficier d’une compensation prenant la forme d’une baisse de la cotisation employeur maladie. Pour les collectivités, cette compensation est indispensable dans un contexte où vous leur demandez de maîtriser leurs dépenses de fonctionnement.
Le projet de loi de finances pour 2018 ne comporte aucune disposition en la matière. Toutefois, monsieur le ministre, vous avez annoncé à la fin de la semaine dernière, après un rendez-vous salarial, que vous mettriez prochainement en œuvre cette diminution de la cotisation employeur maladie, que vous ramènerez de 11,5 % à 9,9 % par voie réglementaire. Les premières questions que je souhaite vous poser sont donc les suivantes : sous quel délai les différents textes nécessaires seront-ils pris ? La voie réglementaire sera-t-elle suffisante, dans la mesure où nous n’aurons pas légiféré sur ce point ?
Une autre question porte sur la compensation de cette suppression de la CES pour les collectivités. Le niveau de compensation dépendra de la proportion d’agents bénéficiaires de la suppression de la CES dans leurs effectifs. Ainsi, la compensation pourra varier selon la répartition des effectifs entre les catégories A, B et C ; les collectivités ayant le plus d’agents relevant de la catégorie C seront nécessairement perdantes. Sous réserve de votre réponse sur la cotisation employeur maladie, la compensation semble tenir au niveau macroéconomique. Mais au niveau microéconomique, pouvez-vous nous garantir la neutralité de l’augmentation de la CSG pour les employeurs, comme vous souhaitez la garantir pour l’ensemble des fonctionnaires touchés par cette mesure ?
J’en viens à ma dernière série d’interrogations. En matière de compensation de la hausse de la CSG, d’autres éléments restent dans l’ombre. Par exemple, les salaires versés aux enseignants pour rémunérer les activités périscolaires, qui subiront eux aussi la hausse de la CSG, seront-ils compensés ? De même, les contractuels bénéficieront-ils d’une baisse de leur taux de cotisation URSSAF, comme dans le privé, de manière à compenser la hausse de la CSG ?
Monsieur le ministre, vous comprendrez que, compte tenu de ces interrogations et de ces doutes, le groupe Nouvelle Gauche n’est, pour l’heure, pas en état de soutenir les crédits de cette mission. Nous attendons les informations et les réponses que vous pourrez apporter à nos questions.
Il y a donc de l’espoir ! La parole est à Mme Danièle Obono, pour le groupe La France insoumise. Madame la présidente, monsieur le ministre, mesdames, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, au moment où les Paradise papers ont révélé l’importance de soumettre les entreprises, les multinationales et les particuliers les plus aisés à un contrôle plus approfondi, le Gouvernement décide d’opérer une casse drastique des services économiques, douaniers et fiscaux de l’État. S’agit-il de cynisme ou d’inconséquence ? Nous nous posons encore la question.
Face à l’insincérité du budget présenté et au jeu comptable auquel se prête le Gouvernement qui, en annulant des crédits dans différentes missions, procède à un report de charges sans précédent, nous ne pourrons pas voter les crédits de cette mission.
Dans les faits, les crédits ont diminué de 120 millions d’euros. Certes, à cause du jeu comptable dont j’ai parlé, le budget de la mission semble augmenter d’environ 600 000 euros. Mais en réalité, les annulations de crédits représentent 18,6 millions d’euros sur le programme « Fonction publique », 76,5 millions d’euros sur le programme « Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local » et 25 millions d’euros sur le programme « Facilitation et sécurisation des échanges ». Au total, au niveau de la mission, ce sont donc 70 millions d’euros de dépenses de personnel qui sont ainsi coupés.
Les différentes administrations ont déjà été saignées : elles ont perdu plus de 22 % de leurs effectifs, passant de 187 500 à 145 000 agents fin 2015. Les services des finances publiques ont perdu, à eux seuls, 35 000 postes en 2016. En 2018, cette baisse continue, avec une diminution de 1 600 équivalents temps plein.
Ce que nous retiendrons de ce budget, c’est que le Gouvernement ne se donne pas les moyens de mettre fin à l’évasion fiscale et qu’il ne s’engage pas fermement dans la traque des délinquants financiers.
Monsieur le ministre, quand je vous ai posé cette question en commission élargie, vous avez répondu que les agents financiers ne fraudaient pas par nature et qu’il fallait leur faire confiance. Bien que nous soyons touchés par cette forme de candeur, nous sommes surpris qu’une semaine plus tard, alors que les
Paradise papers ont révélé l’ampleur du phénomène de l’évasion fiscale, vous vous entêtiez à démanteler des services entiers. Malgré les déclarations d’intentions entendues ces dernières années, notamment dans cet hémicycle, sur ces questions, les actes ne sont pas à la hauteur des enjeux.
Vous nous avez également expliqué, monsieur le ministre, que les services publics devaient s’adapter aux nécessités, qu’à ces nécessités ne correspondaient pas de besoins financiers, et que nous pouvions, par une réorganisation des services, aboutir à une administration efficace. Face à cette réponse, nous peinons à dissimuler notre surprise, si ce n’est notre colère. Par nature, une réorganisation de services coûte énormément d’argent. De même, la mise en place de processus dématérialisés de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales coûte une fortune ; elle nécessite évidemment des personnels formés, nombreux, capables de s’adapter aux changements que vous prônez, d’ailleurs, sans nous donner de détails suffisamment précis.
Vous refusez donc de mettre en place une politique volontariste. Si vous diminuez le service public de l’impôt, vous ne faites que favoriser les contribuables les plus fortunés et les grandes firmes multinationales qui, eux, peuvent se payer les conseils d’avocats fiscalistes et bien comprendre le fonctionnement d’un droit fiscal particulièrement cryptique et difficile d’accès.
Nous sommes stupéfaits, monsieur le ministre : en refusant de doter ces services de moyens supplémentaires, vous indiquez que la justice fiscale et l’égalité devant l’impôt ne sont pas vos priorités. Vous indiquez aux fraudeurs et aux fraudeuses qu’ils pourront, en toute impunité, continuer à échapper à l’impôt. Ainsi, le Gouvernement accepte de ne pas défendre l’État français, ses services publics, ses hôpitaux, ses écoles, auxquels on demande pourtant de faire des efforts constants alors qu’ils sont littéralement saignés puisque vous refusez justement d’aller chercher l’argent des délinquants fiscaux.
Monsieur le ministre, ce budget est absolument révélateur du programme que vous mettez en œuvre : profiteurs et profiteuses partout, justice sociale et fiscale nulle part. Voilà pourquoi le groupe La France insoumise votera contre ce budget.
(Applaudissements sur les bancs du groupe FI.) La parole est à M. Jean-Paul Dufrègne, pour le groupe de la Gauche démocrate et républicaine. Madame la présidente, monsieur le ministre, mesdames, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, que l’on appelle cela « révision générale des politiques publiques » ou « modernisation de l’action publique », ce sont les mêmes principes qui ont été appliqués à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » depuis 2007 : une dégradation constante des conditions de travail des agents en lien avec des coupes budgétaires fréquentes et des suppressions massives de postes, que ce soit à la DGFIP ou dans l’administration des douanes.
Depuis 2002, près de 40 000 postes ont été supprimés à la DGFIP. Environ 1 200 trésoreries ont été fermées, dont plus de 600 depuis 2009, éloignant le contribuable du service public et faisant fi du maillage territorial nécessaire à la population. La logique est identique pour les douanes : en dix ans, plus de 3 000 postes ont été supprimés et de nombreux services ont disparu.
En coupant ainsi dans les crédits de cette mission, l’État se désengage de ses missions régaliennes au sein du ministère de l’économie et des finances.
Comme le rappelle le rapport OXFAM, selon les derniers calculs effectués par des chercheurs de l’université de l’ONU, la France est le pays de la zone euro qui perd le plus du fait de l’évasion fiscale des grandes entreprises. Ce sont ainsi au moins 20 milliards d’euros qui échappent chaque année à l’État français à cause de l’optimisation fiscale des grandes entreprises, soit plus des deux tiers des recettes fiscales de l’impôt sur les sociétés en 2016. La fraude et l’évasion fiscales coûtent, quant à elles, de 60 à 80 milliards d’euros par an à l’État.
Les outils juridiques sont faibles pour lutter contre l’évasion fiscale des grandes entreprises. Dans un contexte où plus de la majorité des échanges commerciaux se déroulent désormais entre les filiales d’une même entreprise, notre système fiscal ne semble plus adapté à l’économie actuelle. Les grandes entreprises sont alors les grandes gagnantes de ce tour de passe-passe fiscal.
Il en va de même pour les services de l’État, dont il faudrait renforcer la formation pour leur permettre de faire face à ceux qui ont les moyens de se payer des armadas de juristes et de fiscalistes pour échapper à l’impôt sur notre territoire. L’actualité des
Paradise papers et d’autres affaires du même genre mettent en lumière la nécessité de renforcer les moyens de l’État.
Bien sûr, le Gouvernement nous répondra que, pour 2018, les effectifs connaîtront une légère progression : 240 postes seront créés, dont 200 pour préparer le rétablissement d’une frontière douanière avec le Royaume-Uni dans la perspective de son retrait de l’Union européenne. Certes, mais les créations annoncées sont, précisément, liées principalement au Brexit et on sait déjà qu’elles seront insuffisantes à court terme, d’autant plus que, quasiment partout sur le territoire, les services sont déjà en situation de sous-effectif chronique.
Dans les faits, les suppressions vont bien continuer dans les services chargés des opérations commerciales et de la surveillance un peu partout sur le territoire, alors que les enjeux sont majeurs pour lutter contre le terrorisme, mettre en œuvre le Brexit, vérifier les marchandises dans un contexte de mondialisation, sécuriser les citoyens sur tous les territoires, y compris ultra-marins, garantir les recettes fiscales de l’État, accompagner les entreprises et lutter contre la fraude et les trafics.
Voilà bien, monsieur le ministre, l’incohérence et la contradiction qui existent entre les bonnes intentions affichées par le Gouvernement et le budget que vous présentez pour cette mission. On les retrouve dans la gestion des ressources humaines des services, désormais fusionnés, du Trésor et des impôts.
Comment imaginer le renforcement des relations dématérialisées entre l’usager et les services des finances publiques et la mise en œuvre du prélèvement à la source, ou comment ambitionner de rendre plus efficiente la politique immobilière de l’État en continuant à supprimer des services ou en fermant encore, comme annoncé, 800 nouvelles trésoreries dans les trois ans à venir. L’État manque d’autant plus à ses obligations quand il réduit les horaires d’accueil du public ou, comme il le fait par exemple dans la circonscription dont je suis élu, à Lurcy-Lévis, n’ouvre la perception que quelques heures par semaine, avec des agents non formés qui viennent spécialement du site central prendre leur tour de garde, pour que l’État continue de nous faire croire qu’il maintient un service local.
Les moyens de cette mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » ne sont pas seulement inquiétants, ils sont infondés dans le contexte actuel. Ce gouvernement laisse encore plus de nos concitoyens sur le bas-côté, et pas seulement les plus fragiles d’entre eux. Il met à mal les territoires et leur cohésion sociale.
Pour ces raisons, les députés du groupe GDR ne voteront pas les crédits de cette mission.
(Applaudissements sur les bancs du groupe GDR.) La parole est à M. Éric Poulliat, pour le groupe La République en marche. Madame la présidente, monsieur le ministre, mesdames, messieurs les rapporteurs, chers collègues, la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » s’inscrit pleinement dans le cadre du chantier pluriannuel de transformation de l’action publique, qui vise à réduire les dépenses publiques tout en améliorant la qualité des services au bénéfice des usagers. Les crédits alloués à cette mission participent directement à la réussite de cette démarche en dotant l’État d’outils de pilotage et de moyens de formation et d’innovation dans le domaine des ressources humaines.
Le montant des crédits alloués au programme 148, « Fonction publique », s’élève à 239,1 millions d’euros, soit une quasi-stabilité par rapport à la loi de finances de 2017.
Parmi les différentes actions de ce programme, je me félicite particulièrement du maintien des crédits en faveur de l’apprentissage, au sein de l’action 03, qui permettra enfin d’atteindre l’objectif, fixé en 2015, de 10 000 apprentis dans la fonction publique de l’État.
Je me réjouis également des 5 millions d’euros de crédits nouveaux qui permettront de mener une réelle politique de ressources humaines de l’État, conduite par la Direction générale de l’administration et de la fonction publique, notamment par la création de deux fonds : le nouveau fonds des systèmes d’information RH, doté de 1,8 million d’euros, qui permettra une modernisation des modes de gestion des ressources humaines, et un fonds interministériel d’amélioration des conditions de travail, doté de 1 million d’euros. Selon le projet annuel de performance publique, « ces crédits constitueront un levier d’amélioration des conditions de travail en apportant un financement complémentaire à des projets identifiés par les acteurs locaux dans le cadre du dialogue de gestion avec les personnels mais dont le financement ne serait pas bouclé ».
Il faut toutefois nous donner les moyens de poursuivre ces démarches de modernisation de la gestion des ressources humaines.
Ainsi, les dispositifs de mobilité des agents, outils de reconnaissance et de motivation, ne sont encore que trop peu utilisés dans la fonction publique. À ce jour, en effet, moins de 4 % des mobilités interviennent entre les trois fonctions publiques. Il peut s’agir de mobilité « verticale », lorsque les agents prennent davantage de responsabilités au cours de leur carrière, ou « horizontale », lorsqu’elle s’exprime en termes de mobilité géographique et de changement de métier.
Pour que cette mobilité puisse s’exercer, les agents doivent pouvoir se former tout au long de leur carrière pour acquérir de nouvelles compétences ou s’adapter à de nouveaux environnements de travail. Or, force est de constater que le taux d’accès à la formation continue des agents de catégorie A reste plus important que celui des agents des catégories B et C, alors que ces derniers sont ceux qui en ont le plus besoin. La situation est encore plus compliquée pour les agents de catégories B et C employés par les plus petites structures et collectivités qui ne disposent pas de moyens suffisants pour soutenir une véritable politique de formation.
Pour favoriser les mobilités choisies plutôt que les mobilités subies, plusieurs innovations nous sont aujourd’hui proposées.
La création d’un portail numérique unique de l’emploi public en France, accessible à tous les agents publics des trois versants, m’apparaît opportune, conformément à la proposition de ma collègue rapporteure Émilie Chalas. En effet, de nombreux agents sont susceptibles d’exercer les mêmes métiers auprès d’un autre employeur public que leur fonction publique d’origine, mais il leur est souvent très difficile d’avoir une vision claire des postes vacants dans leur propre administration, et plus encore d’avoir connaissance des opportunités proposées dans d’autres administrations ou d’autres versants de la fonction publique.
Nous pourrions ainsi, monsieur le ministre, envisager d’étudier les conditions de réalisation d’une plateforme regroupant l’ensemble des emplois vacants dans les trois fonctions publiques et, éventuellement, d’y consacrer une part du fonds dédié à la transformation de l’administration, qui accompagne le processus Action publique 2022.
Dans le même ordre d’idées, des représentants des directeurs généraux de collectivités territoriales et certains élus locaux proposent de créer des bassins territoriaux de l’emploi public, au sein desquels seraient définis des plans territoriaux de formation, les vacances de postes dans les trois fonctions publiques étant mutualisées au niveau régional. Cela permettrait l’optimisation d’une gestion des ressources humaines inter-fonctions publiques.
Monsieur le ministre, je sais que ce sont autant de chantiers qui seront ouverts dans le cadre de la démarche Action publique 2022. Vous ne manquerez pas d’audace pour les conduire et reconnaitre ainsi la contribution des agents publics à notre richesse nationale et leur implication en sa faveur.
Mes chers collègues, je vous appelle à voter favorablement les crédits de ce programme et, plus largement, ceux de cette mission, car ils contribueront à la réussite de ce grand programme de transformation.
(Applaudissements sur les bancs du groupe REM.) Nous en arrivons à une question du groupe La République en marche.
Je vous rappelle que la durée des questions et des réponses est fixée à deux minutes.
La parole est à Mme Nicole Dubré-Chirat.
Monsieur le ministre, mon interrogation portera sur la gestion des ressources humaines, dont nous savons qu’elle est à la fois un problème et un enjeu : un problème, car les agents publics expriment très largement leur insatisfaction, et un enjeu, car c’est un puissant levier de motivation de ces mêmes agents.
Je salue donc le dynamisme que le Gouvernement souhaite insuffler dans la gestion des ressources humaines, qui est d’autant mieux venu qu’il s’accompagne de deux qualités : la stabilité de la décision, avec un plan pluriannuel sur lequel vous vous engagez, et une visibilité à moyen terme qui permet à chacun de voir la trajectoire qui sera suivie. C’est tout le sens du processus Action publique 2022.
Dans cette perspective, la mobilité des agents publics devient un enjeu – sinon l’une des clés – de sa réussite. D’une manière générale, la question de la mobilité et des perspectives de carrière des agents publics, toutes fonctions publiques confondues, est cruciale pour la réussite de l’adaptation des collectivités de notre pays aux enjeux du XXIsiècle.
Je tiens par ailleurs à souligner les difficultés de formation spécifiques aux agents relevant des collectivités les moins peuplées et les moins bien dotées budgétairement. Comment, en effet, organiser un plan de formation en tenant compte de l’obligation de continuité du service public quand la collectivité fonctionne avec très peu d’agents ? Le bassin territorial d’emplois publics ne pourrait-il pas être l’amorce d’une solution ? Si tel est le cas, monsieur le ministre, comptez-vous mettre en œuvre la proposition de bassin territorial d’emplois publics ? Cela pourrait-il au moins faire l’objet d’une expérimentation ?
La parole est à M. le ministre. J’aurai sans doute l’occasion, lors de l’examen des amendements, de répondre aux orateurs en soulignant le travail de chacun d’entre eux, en particulier celui des rapporteurs spéciaux.
Madame la députée, vous avez parfaitement raison et vous évoquez un sujet dont il a déjà été questions en commission. Nous sommes face à un grand enjeu de formation – c’est vrai d’une manière générale et aussi, en particulier, dans la fonction publique. Il est évident que la Direction générale de la fonction publique – DGFP –, transformée en DRH de l’État, n’en est qu’à ses débuts, car elle doit accompagner non seulement la formation, mais également les nominations, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui, où la DGFP, très concentrée sur les carrières et les statuts, intervient assez peu dans le management car, même si son directeur et ses agents s’efforcent de le faire ça et là, ce n’est pas inscrit intrinsèquement dans ses missions.
Ce qui est sûr, c’est que la mobilité des agents, qui permet normalement des mouvements sur les territoires – qu’il s’agisse de changer d’employeur ou de versant pour obtenir une promotion ou pour des raisons d’organisation personnelle –, n’est pas au rendez-vous de la fonction publique. En effet, 4 % seulement des agents publics, en moyenne, changent d’employeur et 0,4 % de versant. Il n’y a donc pas – c’est le moins qu’on puisse dire – une très grande mobilité, et cela pour de nombreuses raisons. Nous avons levé certains freins – le Gouvernement a ainsi pris une ordonnance permettant la portabilité du compte épargne-temps entre les fonctions publiques en cas de changement d’employeur et, surtout, de versant –, mais de nombreux problèmes doivent être évoqués, dont la formation.
Je suis, par nature, tout à fait favorable aux expérimentations – c’est du reste, comme vous le savez, l’ADN du Gouvernement. La réponse à votre question, madame Dubré-Chirat, est donc « oui » et j’ai également entendu les arguments de Mme la rapporteure spéciale.
Cette formation doit peut-être s’accompagner aussi du renouveau de ceux qui forment. Le Centre national de la fonction publique territoriale – CNFPT – fait un travail important dans la fonction publique territoriale, mais il doit aussi se moderniser et accompagner la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République – NOTRe – et la fusion des collectivités locales, et peut-être faut-il aussi faire place à d’autres types de formations. En effet, cette formation professionnalisante n’est pas seulement destinée à permettre aux agents de se former et de passer d’un travail à l’autre ; elle doit aussi s’intéresser à la numérisation et au changement des habitudes du service public. C’est un vaste chantier, que nous aurons l’occasion de mettre en place pendant les cinq ans qui viennent.
Nous en avons terminé avec les questions. J’appelle les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », inscrits à l’état B.
Je suis saisie de deux amendements, nos 1335 et 1336, qui peuvent faire l’objet d’une présentation groupée.
La parole est à M. Olivier Dussopt, pour les soutenir.
Les amendements nos 1335 et 1336 poursuivent le même objectif. J’ai rappelé tout à l’heure que les services du ministère allaient perdre 1 648 équivalents temps plein. L’amendement n1335 tend donc à ajouter 11 millions d’euros au titre 2 de l’action 01, « Fiscalité des entreprises », et l’amendement n1336 à ajouter 10 millions d’euros au titre 2 de l’action 03, « Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale », afin de pouvoir préserver ces postes et garantir les moyens des services du ministère pour mieux lutter contre la fraude et l’optimisation fiscales. Je rappelle que celles-ci, comme nous l’avons vu dans l’actualité récente, se traduisent par près de 30 milliards d’euros de manque à gagner pour notre pays. Nous souhaitons ainsi permettre au ministre de rétablir les effectifs qui devraient être supprimés dans ses services. Quel est l’avis de la commission ? La commission n’ayant pas examiné ces amendements, je m’exprimerai à titre personnel. Je partage évidemment votre souhait, monsieur le député, de consacrer des moyens à la lutte contre la fraude fiscale et contre l’optimisation fiscale agressive. En revanche, je n’approuve pas la modification de crédits qui fait l’objet de ces amendements auxquels je suis défavorable pour plusieurs raisons.
Première raison : le Gouvernement fait de la lutte contre la fraude fiscale et l’optimisation agressive une priorité, contrairement à ce que vous dites, puisque les effectifs chargés de la lutte contre la fraude fiscale des grandes entreprises sont en augmentation. Les emplois plafond de 2012 étaient en deçà des niveaux actuels puisqu’ils étaient de 1 217 postes et le projet de budget pour 2018 vise à faire passer ces effectifs de 1 312 à 1 320.
Deuxième raison : vous proposez certes d’augmenter de 11 millions les crédits de l’action 01 « Fiscalité des grandes entreprises » mais vous les enlevez du programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économiques et financières ». Or ce dernier sert lui aussi à la lutte contre la fraude fiscale en finançant des services comme Tracfin. Pour utiliser une expression classique dans cet hémicycle, vous déshabillez Pierre pour habiller Paul en transférant des crédits qui sont déjà utiles à la lutte que vous appelez de vos vœux.
Troisième raison, un peu plus profonde et macro-économique – je suis sûr que vous la partagerez – : la France, seule, ne peut pas lutter efficacement contre la fraude et encore moins contre l’optimisation fiscale. Un travail au minimum bilatéral avec les autres pays, voire multilatéral, doit être engagé, à commencer par les pays européens. Donc, à titre personnel, je suis défavorable à ces amendements.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Avis défavorable ; cela ne surprendra pas M. Dussopt. Je voudrais en profiter pour répondre à son interpellation, puisque le règlement de notre assemblée nous empêche de répondre aux orateurs – je ne referai pas le débat de ce matin, mais c’est un peu étonnant dans le cadre du pouvoir de contrôle du Parlement sur le Gouvernement.
Monsieur le député, vous évoquez, comme Mme Obono et d’autres avant vous, l’incohérence qu’il y aurait entre les suppressions d’emplois publics et la priorité accordée au contrôle fiscal. Tout d’abord, la DGFIP est une très grande administration : elle ne fait pas que du contrôle fiscal. Nous avons indiqué en commission que les moyens pour le contrôle fiscal seront évidemment maintenus et que ceux du STDR – service de traitement des déclarations rectificatives – après sa fermeture au 31 décembre, seront redéployés pour ce contrôle.
En outre, il ne faudrait pas que votre amendement ait pour effet d’entraîner une augmentation du personnel qui contrôlerait M. X ou Mme Michu, mais qui, faute de moyens techniques et internationaux, ne contrôlerait pas les fraudeurs caractérisés – ceux que vous visez à juste raison – qui font des choses totalement contraires à la loi et quittent notre pays pour échapper à l’impôt.
Ce sont le renseignement fiscal, l’utilisation des données, les moyens informatiques, les conventions internationales signées à juste titre par le gouvernement précédent, que vous avez soutenu, qui nous permettront de travailler mieux et plus en la matière, et pas simplement le fait d’accroître le nombre d’agents de ces services.
Quant à la compensation de l’augmentation de CSG pour les agents de la fonction publique sur laquelle vous m’avez interrogé lors de votre intervention, les décrets seront soumis au Conseil national d’évaluation des normes le 30 novembre et seront ensuite publiés. Une compensation parfaite sera ainsi assurée au 1erjanvier pour l’intégralité des agents de la fonction publique.
La parole est à M. Olivier Dussopt. Je vous remercie, monsieur le ministre, pour votre réponse. Pour ce qui concerne la nature de celles et ceux qui auraient pu être contrôlés par ces postes supplémentaires, je comptais à vrai dire sur les instructions que vous donnerez aux services.
Monsieur le rapporteur spécial, vous le savez parfaitement, mais je vous rappelle que l’organisation de nos débats nous oblige à rester dans le cadre de la mission : il faut donc trouver une ligne budgétaire pour pouvoir faire une proposition et lancer ainsi un appel au Gouvernement à rétablir un certain nombre de crédits.
Quant à votre troisième argument, certes, la France seule ne peut pas tout, pour autant nous devons tout faire pour nous doter nous-mêmes des moyens nécessaires à la lutte contre la fraude fiscale.
(Les amendements nos 1335 et 1336, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)
(Les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » sont adoptés.) Je suis saisie de plusieurs amendements portant article additionnel après l’article 55.
La parole est à Mme Cendra Motin, rapporteure spéciale, pour soutenir l’amendement n662.
Avec cette demande de rapport, je vais faire plaisir à la fois à mes amis de La France insoumise et à ceux des Républicains. Je demande en effet que le Gouvernement remette au Parlement, dans un délai de six mois, un rapport pour bien évaluer le coût que représenterait la modification de l’indemnité de résidence des agents de la fonction publique.
Ce dispositif un peu daté repose sur un zonage qui ne correspond plus forcément aux zones tendues ou détendues que nous connaissons. Or la carte de ces zones tendues et détendues devrait faire l’objet d’une refonte dans le cadre de la loi logement que nous étudierons. J’aimerais donc savoir si le fait de remettre à jour l’indemnité de résidence au vu de cette nouvelle carte pourrait être pertinent, quel coût cela pourrait avoir et quelles économies cela pourrait générer – pourquoi pas ? –, afin de disposer d’informations plus proches de la réalité.
Autre point qui me paraît important, il faudrait faire en sorte que cette indemnité soit accordée en fonction non plus du lieu de travail, mais bien du lieu d’habitation des agents. En effet, elle est logiquement censée régler les problèmes de différence de coût de la vie que peuvent rencontrer les agents pour se loger, notamment en région parisienne. Il me paraîtrait plus juste que la secrétaire de M. Darmanin, qui n’habite pas à Lille, puisse avoir une indemnité correspondant à son lieu d’habitation.
Quel est l’avis du Gouvernement ? J’encourage tout d’abord Mme la présidente et tous les agents publics à visiter Tourcoing : vous verrez que la vie y est extrêmement sympathique, même s’il est un peu difficile de se rendre à Paris par les moyens de transport – sauf à considérer que la croissance permettra de résoudre ce problème.
Vous évoquez une question extrêmement importante, madame la rapporteure spéciale. Le gouvernement précédent et les majorités successives ont procédé à des rattrapages en matière de coût de la vie, notamment en Savoie et en Île-de-France. C’est d’ailleurs tout l’intérêt du projet du Président de la République, tel que décrit dans sa lettre ouverte aux agents publics du 12 avril dernier. Il s’agissait de considérer qu’il ne devait pas y avoir d’augmentation généralisée des rémunérations, les augmentations devant se fonder à la fois sur le mérite et sur le coût de la vie. Ce point est extrêmement important.
Vous demandez un rapport, madame la rapporteure spéciale : je ne peux vous le refuser, mais un travail interministériel pourrait être réalisé dans le cadre du comité Action publique 2022. Si vous acceptiez de retirer votre amendement – faute de quoi le Gouvernement émettrait un avis de sagesse – nous pourrions en effet envisager que ce travail soit effectué non par le seul ministère de l’action et des comptes publics, mais par l’intégralité des ministères pour tous les versants de la fonction publique. Ce point très important devra être concrétisé dès l’année prochaine, dans le budget que nous ne manquerons pas de négocier ensemble.
Madame la rapporteure spéciale, retirez-vous l’amendement ? Je le retire pour permettre une étude plus large, associant plus d’acteurs, afin de mieux répondre aux besoins des agents. Quel dommage !
(L’amendement n662 est retiré.) Je suis saisie d’un amendement n664 qui fait l’objet de deux sous-amendements, nos 1881 et 1882.
La parole est à M. Laurent Saint-Martin, rapporteur spécial, pour soutenir l’amendement n664.
Madame Obono, je vais peut-être vous donner une deuxième chance, en espérant que nous ne soyons pas nous-mêmes atteints de « rapportite aiguë » ! Si ! C’est fait ! Non, deux rapports, cela passe encore, madame Dalloz ! C’est contagieux ! Il s’agit d’un sujet extrêmement important, qui fait suite à ce qui avait été adopté en commission, sous réserve d’un sous-amendement. La France insoumise avait en effet proposé, à raison, que le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur les moyens et les effectifs de la douane, suite aux évolutions de l’espace Schengen.
J’avais alors proposé d’élargir cette problématique au Brexit. J’ai en effet indiqué dans mon rapport que les effectifs des douanes étaient renforcés en termes d’ETPT – équivalent temps plein travaillé – par la nécessité de se préparer non seulement au Brexit, mais aussi à tous les autres sujets de dédouanement qui sont liés, de contrôle et de fiscalité. Cette demande de rapport est en lien avec l’espace Schengen et avec le Brexit, monsieur le ministre.
La parole est à M. le ministre, pour soutenir les sous-amendements nos 1881 et 1882, et donner l’avis du Gouvernement sur l’amendement n664. Le Gouvernement est favorable à l’amendement sous réserve de l’adoption des deux sous-amendements. En effet, la question du Brexit n’est pas qu’une question douanière ; elle concerne toutes les administrations. Quel est l’avis de la commission sur ces deux sous-amendements ? Favorable. La parole est à M. Ugo Bernalicis. Enfin, un rapport initié par La France insoumise a des chances d’être voté dans cet hémicycle ! C’est même le deuxième, si je compte bien. C’est une bonne chose : j’espère que cela est de bon augure pour les rapports suivants.
Si je suis d’accord avec la modification proposée par le sous-amendement n1881, je ne vois pas l’intérêt de supprimer l’alinéa 3 de l’amendement, comme vous le proposez, monsieur le ministre, dans le sous-amendement n1882. Cet alinéa me semble en effet opportun dans la mesure où il prévoit que le rapport évalue l’adéquation entre les moyens humains et financiers dont disposent les agents des douanes afin de pouvoir accomplir leurs missions dans de bonnes conditions. Si nous voulons un rapport complet, et non un demi-rapport, je propose que nous conservions la version initiale de ce rapport, augmentée de la proposition du rapporteur.
(Les sous-amendements nos 1881 et 1882, successivement mis aux voix, sont adoptés.)
(L’amendement n664, sous-amendé, est adopté.) La parole est à Mme Danièle Obono, pour soutenir l’amendement n714. Nous retirons cet amendement car, malgré l’adoption du sous-amendement n1882, que nous ne pensons pas nécessaire, nous sommes ravis que notre proposition ait été reprise et que la remise de ce rapport d’information soit acceptée.
(L’amendement n714 est retiré.) La parole est à Mme Danièle Obono, pour soutenir l’amendement n710. L’égalité devant la loi fiscale est aujourd’hui remise en cause, que ce soit par les entreprises multinationales comme Google, Amazon ou Apple, qui évitent de payer leur impôt en France par des louvoiements juridiques et comptables ou par les gros contribuables qui utilisent des armées d’avocats fiscalistes pour faire sortir de leur patrimoine appréhendable par le fisc des pans entiers de leur richesse. Ce ne sont pas seulement des valises de billets mais quasiment des territoires entiers qui aujourd’hui échappent à l’impôt.
Comment peut-on raisonnablement soutenir qu’il y a égalité devant la loi quand M. et Mme Tout-le-monde lisent tous les jours dans les journaux, voient à la télévision que les ultra-riches tordent le droit pour faire passer des lingots d’or ou de platine pour des œuvres d’art contemporain ?
Le rapport d’information que nous demandons permettra de faire un point sur une hypothèse de travail : si tout le monde payait effectivement les impôts qu’il devait sans tordre le droit, quel serait le gain pour les finances publiques ? Autre effet attendu d’une véritable égalité entre citoyens et citoyennes : l’impôt redeviendrait légitime et les comportements contraires à la vertu républicaine disparaîtraient.
C’est le sens de notre amendement et nous espérons, en conséquence, que vous le voterez.
Quel est l’avis de la commission ? Comme je l’ai dit précédemment en réponse à Olivier Dussopt, nous partageons bien sûr vos inquiétudes et sommes tout aussi conscients que vous de la gravité de la fraude fiscale et de l’optimisation agressive. Cela dit, ce n’est certainement pas un rapport qui va résoudre quoi que ce soit en la matière ni apprendre quelque chose à la DGFIP ou à la représentation nationale. Les causes de la situation sont aujourd’hui, dans leur grande majorité, bien connues.
Du reste, la DGFIP accomplit un travail remarquable en la matière et, comme je l’ai dit à M. Dussopt, même si la France peut avancer dans ce domaine, le problème doit être abordé au niveau mondial et, pour commencer, au niveau européen.
La commission est donc défavorable à cette demande de rapport qui ne résoudrait pas grand-chose.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Ce que vous demandez existe déjà, madame la députée : vous trouverez dans le tome I de l’évaluation des voies et moyens, annexé chaque année au projet de loi de finances, la différence entre les recettes fiscales nettes et les montants des remboursements et des dégrèvements. On peut l’appeler « rapport » si vous le souhaitez mais cela existe déjà. La question de l’inégalité entre les territoires y est-elle traitée elle aussi ? Je pense donc que votre amendement doit être retiré sinon l’avis sera défavorable. La parole est à Mme Danièle Obono. Nous connaissons les documents auxquels vous faites référence, monsieur le ministre – nous avons très consciencieusement fait notre travail avant de proposer la rédaction de ces rapports –, mais nous estimons que les données précises que nous recherchons ne figurent pas aujourd’hui dans la littérature existant sur le sujet.
Les quelques demandes de rapports d’information qui ont été acceptées par cette assemblée ont bien montré que le problème n’est pas le nombre de nouveaux rapports mais l’axe selon lequel on les considère.
Vous avez évoqué le niveau européen. La lutte contre l’évasion fiscale et l’optimisation doit effectivement être menée également au niveau européen, mais vous avez rejeté les propositions que nous avons faites ce matin en ce sens. Le problème n’est donc pas que nous nous limitions à l’échelon national : je vous confirme que notre vision est globale.
Certes les rapports ne sont pas des actes, mais les déclarations d’intention non plus. Les rapports que nous demandons permettraient au Gouvernement de faire preuve d’une volonté effective et de ne plus se contenter des discours et des déclarations d’intention qu’on nous sert depuis des années, avec ce résultat : les
Paradise papers . Très bien !
(L’amendement n710 n’est pas adopté.) La parole est à Mme Mathilde Panot, pour soutenir l’amendement n711. Monsieur le ministre, monsieur le rapporteur spécial, vous ne cessez de dire que la solution de ce problème est de niveau européen voire international. Il me semble toutefois que la France doit commencer par être exemplaire dans ce domaine.
À travers cet amendement, je pose la question des moyens humains mais aussi technologiques de l’administration. Depuis des années, de nombreux scandales d’évasion et de fraude fiscales font les gros titres de l’actualité : il y a eu les
Luxleaks –  je rappelle que, dans cette affaire, seuls les lanceurs d’alerte ont été condamnés – les Panama papers et les Swissleaks .
Selon
Le Monde diplomatique , sur les quelque 50 000 contrôles que le fisc effectue chaque année, 16 000 donnent lieu à des sanctions pécuniaires ; 4 000 se concluent par une transmission à l’échelon départemental et 1 000 seulement à l’administration centrale. Selon Oxfam, les trois quarts de ces 1 000 poursuites contre les fraudeurs fiscaux se soldent par une peine de sursis et à peine 150 par de la prison ferme. Le compte n’y est pas du tout.
Il nous semble extrêmement important de savoir quelles sont les failles de notre système juridique, quels sont nos retards technologiques, d’autant qu’il y a une perte de moyens humains assez conséquente puisque, depuis 2002, les effectifs ont baissé de 22 %.
(Applaudissements sur les bancs du groupe FI.) Quel est l’avis de la commission ? Si nous partageons un grand nombre de vos constats, nous ne sommes absolument pas d’accord sur les moyens à mettre en œuvre. C’est très simple : il faut des sanctions ! Qu’est-ce qu’un rapport apporterait ? Cela vous fournirait des arguments ! Tout ce que vous avez dit, nous le savons – et à plus forte raison la DGFIP. Ce que vous demandez n’est absolument pas pertinent au regard de ce dont l’administration a besoin pour lutter efficacement contre la fraude et l’optimisation fiscale agressive.
L’avis est donc défavorable, pour les mêmes raisons exactement que celles que je viens d’exposer à Mme Obono. Vous lirez dans mon rapport spécial que l’échange d’informations entre les administrations, les ministères et avec les contribuables est une priorité pour améliorer l’efficacité de la lutte contre la fraude.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Défavorable. La parole est à Mme Mathilde Panot. Ce que nous demandons, ce n’est pas seulement un rapport, monsieur le rapporteur spécial : nous voulons des actes suivent.
Quand des syndicalistes de l’administration fiscale disent qu’ils manquent de moyens pour faire correctement leur travail, il faut l’entendre et il faut trouver des solutions. Pouvez-vous m’indiquer un document qui explique spécifiquement ce qui, dans la législation fiscale, permet autant d’évasion et de fraude fiscales. Ce qui est intéressant dans les
Paradise papers , c’est que quasiment toutes les pratiques qui y sont révélées sont légales. À un moment, on doit donc, quand même, s’interroger sur notre législation. (Applaudissements sur les bancs du groupe FI.) La parole est à M. Michel Castellani. Sur le montant de l’évasion fiscale en France, on trouve des chiffres extrêmement divers, allant de 20 à 120 milliards. J’entends bien que, dans ce domaine, toute quantification est difficile, mais cela en dit long sur l’opacité qui règne.
Nous nous félicitons des mesures prises par le Gouvernement, sans oublier le conseil Ecofin et l’Organisation de coopération et de développement économiques – l’OCDE –, mais il est difficile de distinguer ce qui relève de la fraude de ce qui est légal. Ce qu’on appelle « évitement fiscal » est peut-être moralement condamnable, mais légal dans la mesure où certains estiment que l’impôt est excessif, voire abusif.
S’il existe des actes légaux mais que l’on peut juger immoraux, c’est que la loi ne fixe pas, comme elle le devrait, des limites précises. Il y a certainement un travail à faire à cet égard, au niveau national comme au niveau international.
(L’amendement n711 n’est pas adopté.) La parole est à M. Alexis Corbière, pour soutenir l’amendement n712. Il ne faudrait pas réduire nos demandes de rapport à un vain folklore. Il est vrai que, sous la VRépublique, le rôle des députés d’opposition se réduit parfois à peu de chose. Vous écartez tous nos amendements, toutes nos propositions. Nous venons d’adopter une demande de rapport ! Il faut gagner les élections ! Effectivement. Vous en avez parfois perdu. Mieux encore : vous ne vous êtes même pas présenté à l’élection, vous vous êtes contenté de suivre le candidat gagnant après en avoir soutenu un autre. Que voilà de drôles de méthodes ! Apparemment, vous ne vous souvenez plus qui vous avez soutenu à l’élection présidentielle. Eh bien, nous nous en souvenons, nous. Moi, au moins, j’habite chez moi ! Laissez-moi parler, monsieur le ministre. C’est vous qui m’interpellez ! Revenez-en à votre amendement, monsieur Corbière ! Vous êtes la sagesse, madame la présidente.
Si nous demandons ces rapports, c’est que le Gouvernement a les moyens d’apporter des réponses aux questions qui nous préoccupent, notamment sur le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, qui est quelque chose d’important.
Nous avons constaté que les services de Bercy ont perdu depuis 2002 près de 22 % de leurs effectifs, ceux des finances publiques ont été amputés de 35 000 postes depuis 2016, soit autant d’agents en moins pour vérifier les conditions d’application du CICE et débusquer les éventuelles fraudes.
Sur des choses aussi importantes que le CICE, il nous semblerait opportun de disposer d’un rapport qui nous permette d’apprécier le respect de la légalité ou au contraire les négligences éventuelles dues au manque de moyens dont souffrent les services de l’État.
(Applaudissements sur les bancs du groupe FI.) Quel est l’avis de la commission ? Monsieur Corbière, vous avez le mérite d’être cohérent, voire un peu redondant, puisque vous avez déjà défendu cet amendement dans le cadre de l’examen de la mission « Économie ». Il avait alors reçu un avis défavorable. Je ne doute pas que vous le défendrez à nouveau lors de l’examen des articles non rattachés. Exactement ! La pédagogie c’est la répétition ! Au risque de répéter à mon tour ce qui a été dit ce matin, France Stratégie publie déjà un tel rapport. En outre, le CICE sera supprimé et remplacé par une baisse de charges pérenne et directe, ce dont les entreprises ont besoin pour retrouver des marges.
(L’amendement n712, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement n713. Nous vous demandons ici un rapport d’information sur l’effectivité du contrôle effectué par l’administration fiscale, évaluant notamment le ratio entre les contrôles effectués et la masse de contribuables à contrôler. Il s’agit de savoir combien de fois on est contrôlé dans sa vie, qu’on soit une entreprise ou un particulier et combien d’entreprises ont été contrôlées.
Ces éléments nous semblent importants à connaître pour travailler sur une hypothèse de renforcement de ces contrôles et établir des projections de rentrées fiscales plus importantes et pour pouvoir faire respecter la loi en la matière, puisque c’est bien de cela qu’il s’agit.
Quel est l’avis de la commission ? Défavorable. Un des principes que notre majorité a essayé de mettre en œuvre est celui du droit à l’erreur, pour passer d’une administration de la sanction à une administration de la confiance. Nous espérons que cela pourra en partie répondre à vos attentes.
En revanche, un rapport n’apportera rien. Vous trouverez sur le site de la DGFIP, qui est très bien fait, toutes les données statistiques dont vous avez besoin.
Visiblement, il y a quand même des choses qui ne fonctionnent pas ! Quel est l’avis du Gouvernement ? Défavorable. La parole est à M. Ugo Bernalicis. J’ai entendu ce que vous avez dit sur la deuxième chance et le droit à l’erreur. La question centrale est de savoir comment on fait respecter la loi et non comment on fait pour avoir une deuxième chance. On peut certes se tromper, et la concertation est importante, mais il n’en demeure pas moins qu’il faut se mettre en règle avec la loi : c’est le seul sujet qui vaille.
Vous avez refusé un certain nombre de demandes de rapport, mais je reviendrai par une autre porte. Au printemps 2018, la commission d’évaluation et de contrôle conduira une mission d’information sur les moyens que met en œuvre l’État dans la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales. À cette occasion, je redemanderai ces informations.
Nous vous proposions d’y travailler en amont. Si vous pouvez commencer dès à présent, sans même avoir approuvé cet amendement, cela nous fera gagner du temps à tous.
(L’amendement n713 n’est pas adopté.) La parole est à M. Olivier Dussopt, pour soutenir l’amendement n1337. Il s’agit d’une demande de rapport, par cohérence avec les amendements défendus tout à l’heure, concernant les moyens mis à disposition par l’administration pour lutter contre la fraude et l’optimisation fiscales, sur le coût que cela représente pour la France et ses administrations et – dans l’espoir, peut-être, de convaincre le rapporteur spécial – sur les positions défendues par la France en Europe et sur le plan international. Quel est l’avis de la commission ? Même réponse que pour l’amendement n711. J’ajoute cependant qu’un amendement au projet de loi de règlement, soutenu par Mme Cariou et l’ensemble des députés de La République en marche, allait déjà dans ce sens – je vous invite à vous y reporter. Nous regarderons ensemble le rapport.
Pour toutes ces raisons, avis défavorable.
(L’amendement n1337, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) J’appelle les crédits de la mission « Action et transformation publiques », inscrits à l’état B.
(Les crédits de la mission « Action et transformation publiques » sont adoptés.) J’appelle les crédits de la mission « Crédits non répartis », inscrits à l’état B.
Sur ces crédits, je suis saisie d’un amendement n1334.
La parole est à M. Olivier Dussopt, pour le soutenir.
Je continue à m’interroger sur la compensation de la hausse de la CSG et sa neutralité pour les employeurs.
Cet amendement a été déposé alors que nous ne disposions pas du communiqué concernant le prochain dépôt du décret devant le Conseil national d’évaluation des normes. J’ai entendu votre réponse, monsieur le ministre – et bien noté la date du 30 novembre – quant à la diminution de la cotisation maladie payée pour les employeurs territoriaux – et hospitaliers, je l’espère aussi, bien évidemment.
Je rappelle que tous les agents publics ne sont pas assujettis à la contribution exceptionnelle de solidarité – la CES –, puisque les agents dont la rémunération mensuelle nette est inférieure à 1 467 euros en sont exonérés – 1 million environ sont concernés.
Je rappelle aussi que le taux de la CES est inférieur au nouveau taux de la CSG. La suppression de la contribution ne compense donc que partiellement la hausse de la CSG.
Au-delà de cet amendement d’appel, qui vise à ajouter 50 millions à l’action 01 « Provision relative aux rémunérations publiques », il serait pour nous intéressant de connaître les modalités d’attribution aux différents agents de la prime que vous avez prévue, laquelle est évaluée à 290,5 millions. C’est aussi, pour moi, l’occasion de vous poser de nouveau, à ce stade du débat, la question que j’ai posée lors de la discussion générale : si, sur un plan en quelque sorte « macroéconomique », la compensation est effective pour les agents, est-ce que ce sera également le cas sur un plan « microéconomique », agent par agent, et pour les employeurs – collectivités territoriales ou fonction publique hospitalière –, selon la typologie des agents et leur répartition entre les catégories A, B et C ?
Quel est l’avis de la commission ? Les crédits non répartis prévoient seulement 290 millions et j’entends vos interrogations sur le calcul de la prime compensant la hausse de 1,7 point de la CSG. Cette hausse, vous l’avez rappelé, sera compensée en partie par la suppression de la CES, voire par une baisse de la cotisation maladie pour les agents assujettis à ce type de cotisation.
En tout état de cause, la règle du calcul de la prime sera individualisée pour chaque agent, sur la base des rémunérations perçues sur toute l’année 2017. Un nouveau calcul sera effectué en 2019 sur la base de la rémunération annuelle complète de 2018 – je vous rappelle que la réévaluation d’un certain nombre d’indices n’a pas été faite pour 2015 et 2016 mais qu’elle le sera en 2018. Cela donnera lieu à des rappels de salaires dont il est important qu’ils soient pris en compte dans les futurs calculs de cette prime.
La prime étant individualisée, les agents peuvent être rassurés : la somme qu’ils recevront compensera intégralement la perte due à l’augmentation de la CSG. Les provisions seront effectives, comme l’atteste le titre 2 du budget de chaque ministère.
Avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? J’avais bien compris, monsieur Dussopt, qu’il s’agissait d’un amendement d’appel. J’en profite donc, comme Mme la rapporteure spéciale vient de le faire, pour réexpliquer le mécanisme de la compensation intégrale de cette hausse de la CSG pour tous les agents de la fonction publique et les contractuels.
J’entends l’argumentation qui pourrait être en arrière-plan de votre intervention et je la comprends tout à fait. Les collectivités locales sont gagnantes. La compensation qui m’avait été présentée dans un premier temps, y compris par certaines collectivités, par des employeurs voire par le groupe Nouvelle Gauche, consistait en une augmentation du point d’indice, laquelle aurait été financée par les collectivités locales, nous le savons tous, tout comme le monde hospitalier l’aurait fait pour ses agents – c’est bien là une difficulté de la rémunération des agents publics, notamment dans la fonction publique territoriale : l’État prend des décisions qui sont parfois payées par d’autres, vous le savez mieux que quiconque en tant que président d’une association d’élus.
Deuxième point : le décalage de la mise en œuvre du PPCR – parcours professionnels, carrières et rémunérations – aurait été aussi payé en très grande partie par les collectivités locales pour ce qui les concerne. Elles le paieront à partir du 1er janvier 2019 mais nous avons fait un choix responsable : ce n’est pas aux collectivités de payer la compensation de la hausse de la CSG.
Vous l’avez très bien compris – je vais très vite : nous supprimons ce 1 % – en fait 0,9 % – pour les catégories A et B. Nous supprimons la cotisation de 0,75 % pour les contractuels à travers une prime – prévue dans le projet de loi de finances – que les collectivités locales ou le monde hospitalier sont obligés de verser en compensation d’une suppression globale de la cotisation employeur. Nous arrivons alors aux chiffres dont vous disposez et que vous avez évoqués.
Les agents publics ont désormais la garantie d’avoir une compensation plus généreuse que par le passé – si vous me permettez ce parallèle –, lorsque le gouvernement Jospin a procédé au même type d’augmentation. À notre différence, il n’avait pas prévu que cela concernerait aussi le flux des nouveaux agents. Or on ne peut tenir un discours sur l’attractivité de la fonction publique et ne pas inclure le flux – c’était une demande des organisations syndicales, à laquelle j’ai bien sûr répondu positivement.
Je vous confirme la date du 30 novembre et le passage de ces décrets devant le Conseil commun de la fonction publique, où les associations d’employeurs et les organisations syndicales étaient présentes, lesquelles ont pu décortiquer l’intégralité des mesures proposées par le Gouvernement.
Avis défavorable.
La parole est à M. Olivier Dussopt. Je remercie M. le ministre pour ses explications mais il n’a pas totalement répondu à mes inquiétudes sur la compensation aux employeurs. Je prends acte de ce qui vient d’être dit pour les agents, mais quid des employeurs, en fonction de la typologie des agents ? La prime serait de fait nécessairement plus importante en raison notamment d’une forte présence d’agents de catégorie C, où l’on trouve le plus grand nombre d’agents non assujettis à la CES. En fonction des modalités d’attribution et de calcul de la prime, la compensation par la cotisation ne suffira pas forcément. Le doute subsiste.
Cela étant, je retire l’amendement. Je l’ai dit en le présentant : notre amendement proposait un financement de 50 millions dans la limite des crédits disponibles pour la mission, mais sans commune mesure avec ceux qui auraient été nécessaires si la cotisation employeur n’avait pas diminué.
La parole est à M. le ministre. Je ne voudrais pas que M. Dussopt imagine que je ne réponds pas entièrement à ses interrogations.
Il s’agit évidemment d’une compensation globale. Alors qu’il n’y a pas d’obligation de compensation puisqu’il n’y a pas de transfert de charge – vous en conviendrez avec moi –, le Gouvernement a choisi une compensation pérenne pour les employeurs, sans obligation de renégocier chaque fois avec le Gouvernement, grâce à la suppression de la cotisation de 1,62 point – un peu plus, donc, que le 1,6 point que coûterait cette compensation de la hausse de la CSG. Voilà qui est de nature à vous rassurer.
Les agents de la fonction publique, comme les employeurs, auront l’occasion de vérifier les dires du Gouvernement à la fin du mois de janvier. Malgré nos bonnes relations dans le débat parlementaire, j’imagine en effet que vous ne manquerez pas d’effectuer votre travail de contrôle, et c’est bien normal.
(L’amendement n1334 est retiré.)
(Les crédits de la mission « Crédits non répartis » sont adoptés.) J’appelle les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », inscrits à l’état B.
(Les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » sont adoptés.) La parole est à Mme Mathilde Panot, pour soutenir l’amendement n1577 portant article additionnel après l’article 63. Tout à l’heure, dans son exposé liminaire, Mme la rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales a dit que les trois cinquièmes des régimes spéciaux de retraite de la RATP et de la SNCF sont financés par l’État et expliqué que cela ne serait pas le cas si les ratios entre pensionnés et actifs n’avaient pas autant diminué au sein de ces entreprises publiques.
Ce faisant, elle nous a donné un argument en faveur du présent amendement : nous voulons savoir dans quelle proportion le déséquilibre de la caisse de la retraite de la RATP s’explique par une telle diminution du ratio entre pensionnés et actifs, laquelle entraîne
de facto des problèmes de financement.
Le rapport que nous demandons pourra être rédigé par un groupe de travail associant quatre représentants de l’administration et quatre représentants de syndicats du personnel de la RATP.
Il nous semble très important de faire la lumière sur cette question.
(Applaudissements sur les bancs du groupe FI.)
(À dix-sept heures dix, M. Sylvain Waserman remplace Mme Annie Genevard au fauteuil de la présidence.)

Présidence de M. Sylvain Waserman
vice-président

Quel est l’avis de la commission ? Par cet amendement, vous demandez au Gouvernement de produire un rapport évaluant l’impact des diminutions d’effectifs à la RATP sur l’équilibre de son régime spécial de retraite et, par ricochet, sur le montant de la subvention étatique. Je vous fournirai deux éléments de réponse.
Premier point : avec cet amendement et celui qui suit, le n1579, vous multipliez les demandes de rapport, qui plus est sur deux régimes spéciaux dont les situations sont similaires. Sur cette question des régimes spéciaux déficitaires, il serait plus pertinent de mener une analyse globale.
Deuxième point : votre amendement est sous-tendu par un parti pris qui fait obstacle à une analyse objective de la situation. En effet, le rapport que vous appelez de vos vœux ne porterait que sur l’un des facteurs explicatifs du déséquilibre du régime de la RATP – la baisse des effectifs des cotisants – et ferait l’impasse sur les autres.
Or, s’il est vrai que, depuis quelques années, la RATP embauche plus volontiers des personnels qui cotisent au régime général plutôt qu’au régime spécial, ce qui fait baisser le nombre des effectifs de cotisants, ce n’est pas là la seule cause du déséquilibre du régime. Celui-ci est également lié au fait que le nombre de pensionnés, lui, augmente constamment en raison de l’allongement de l’espérance de vie et des règles de liquidation qui favorisent les départs en retraite précoce par rapport au régime général. Le nombre des nouveaux retraités augmente plus vite que le nombre des sortants.
Rappelons que l’âge moyen du départ en retraite des personnels de la RATP est de 55 ans : il reste donc bien inférieur à celui des salariés affiliés au régime général, qui est de 62 ans.
C’est cette conjonction de facteurs qui explique le déficit structurel dont souffre le régime spécial de retraite de la RATP et donc l’augmentation constante du montant de la subvention.
Quant à connaître l’impact de ce déséquilibre sur le montant de la subvention étatique, ces données figurent à la page 29 de mon rapport, où sont mentionnées les prévisions de la direction du budget, selon laquelle la subvention pourrait atteindre 799 millions d’ici à 2021, ce qui ferait passer la participation de l’État dans le financement de la caisse de 58 % à 61 %.
Avis défavorable.
(L’amendement n1577, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement n1579. Vous auriez pu sous-amender le précédent amendement, monsieur le rapporteur spécial, si vous pensiez que les effectifs n’étaient pas seuls en cause. Faites comme vos collègues qui, tout à l’heure, ont considéré que notre amendement visant à demander un rapport souffrait de l’absence de mention du Brexit.
L’équilibre des régimes spéciaux, finalement, semble être un sujet qui vous intéresse – à moins qu’il n’en soit rien et que vous teniez purement et simplement à les supprimer ? C’est un point de vue. Nous défendons quant à nous le nôtre en demandant un rapport.
En l’occurrence, nous demandons un rapport sur la SNCF et le déséquilibre budgétaire dans le financement des régimes de retraite des agents. Nous souhaitons que soit étudié le lien entre ce déséquilibre et la diminution des effectifs.
Je suis sûr, monsieur le rapporteur spécial, que, fort de l’expérience de l’amendement précédent, vous sous-amenderez celui-ci. Je compte sur vous !
Quel est l’avis de la commission ? Mon avis est le même, pour les mêmes raisons, que sur le précédent amendement, en tous points similaire à celui-ci.
Premièrement, à mon sens, il n’est pas pertinent de mener une analyse sectorielle sur les régimes spéciaux déficitaires. Deuxièmement, le rapport demandé ne porterait que sur l’un des facteurs explicatifs du déséquilibre du régime spécial de la SNCF,…
Vous n’avez qu’à sous-amender l’amendement ! …alors que, comme pour la RATP, ce déséquilibre est aussi lié à l’augmentation constante du nombre de pensionnés, du fait de paramètres incitant les agents à un départ précoce à la retraite : à 53 ans et 5 mois en moyenne pour les agents de conduite, à 57 ans et 6 mois en moyenne pour les autres agents. Un sous-amendement… ? Quel est l’avis du Gouvernement ? Un sous-amendement du ministre, peut-être ? Défavorable.
(L’amendement n1579 n’est pas adopté.) J’appelle les crédits du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », inscrits à l’état D.
(Les crédits du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » sont adoptés.) Je suis saisi de deux amendements portant article additionnel après l’article 63.
La parole est à Mme Danièle Obono, pour soutenir l’amendement n715 rectifié.
Depuis 2005, l’État a vendu pour plus de 7 milliards d’euros de biens immobiliers : ce sont potentiellement plusieurs millions de mètres carrés qui ont ainsi changé de mains depuis une dizaine d’années, depuis que l’État a décidé de mettre en œuvre une nouvelle politique de gestion de son patrimoine immobilier.
Vous avez certainement en tête, comme nous, les différents scandales provoqués par les conditions obscures, voire litigieuses, dans lesquelles ces ventes, notamment de biens hippiques, ont permis la cession de biens immobiliers de l’État à vil prix ou de manière manifestement incompatible avec l’intérêt général. L’État doit être fort et intraitable sur ces questions.
Nous devons établir un bilan de cette période de vente accélérée, destinée à combler le déficit public. Or qu’y a-t-il de mieux pour cela qu’un groupe de travail généraliste, composé d’associations dont l’impartialité n’est plus à démontrer, telles qu’Anticor ou Sherpa ? Car les services d’inspection de l’État comme l’inspection générale des finances, hiérarchiquement subordonnés au Gouvernement, ne seraient pas suffisamment libres pour enquêter de manière approfondie.
Si vous adoptez cet amendement, nous disposerons enfin d’une étude claire sur les travers constatés par la presse, notamment, lors de ces ventes express, et d’autres ventes qui semblaient peu conformes en seront quant à elle lavées de tout soupçon.
(Applaudissements sur les bancs du groupe FI.) Quel est l’avis de la commission ? C’est une vraie question, et une question essentielle, que la valeur des biens de l’État. Je l’aborde d’ailleurs dans mon rapport spécial.
Sur ce sujet, l’amendement demande encore un rapport,…
Vous les refusez tous ! …mais il faut bien, à un moment donné, que nous tranchions, en nous inspirant des travaux déjà faits, lesquels me semblent sérieux.
Je passe sur les propos polémiques contenus dans l’exposé sommaire, mais j’aimerais revenir sur la notion de vil prix. Est-ce à la mise en œuvre de la décote que vous pensez ? Ce problème montre combien il est complexe de justifier le prix d’une cession, surtout s’agissant des biens publics, car ce prix résulte souvent de choix politiques et il n’appartient pas nécessairement au Gouvernement de le définir.
Je demande donc le retrait de l’amendement ; à défaut, j’émettrais un avis défavorable.
(L’amendement n715 rectifié, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement n716 rectifié. Nous en venons à un sujet très intéressant,… Parce qu’avant, ça ne l’était pas ? …qui a d’ailleurs été abondamment discuté lors de l’examen de la mission « Justice » : les partenariats public-privé, ou PPP.
Ce matin, j’ai visité avec mes collègues de la commission des lois le futur tribunal de grande instance de Paris, aux Batignolles. Le bâtiment est magnifique ; il a l’air fonctionnel ; j’imagine que les magistrats et les justiciables y seront mieux.
C’est dans l’amendement, ça ? Le montant consolidé de l’investissement est de 611 millions d’euros, supportés par le prestataire privé : c’est déjà un bel investissement.
Lors de notre visite, nous avons demandé le montant du loyer qui sera dû par le ministère de la justice pour rembourser le volet investissement, sachant qu’il faut également acquitter un loyer pour le fonctionnement. Il atteindra 50 millions d’euros par an pendant vingt-sept ans, soit 1,350 milliard au total. Voilà la somme que l’on va débourser pour un bâtiment qui a coûté 611 millions. C’est la magie du PPP : vous doublez votre mise ; inutile d’aller jouer au casino !
Que voulez-vous, il faut bien manger ! Au passage, ce sont nos impôts qui servent à payer ces montages, et les crédits publics qui sont dilapidés.
Nous demandons par conséquent une analyse du coût des PPP qui financent de grands projets immobiliers – y compris ceux des collectivités territoriales, tel le grand stade de Villeneuve-d’Ascq, où vous devez aller de temps en temps, monsieur le ministre…
Pas tellement, non. Venez donc, à l’occasion. C’est un autre magnifique exemple de PPP où sont engloutis nos impôts locaux. Nous ne fréquentons pas les mêmes endroits ! Vous pourrez en parler pendant la prochaine suspension de séance.
Quel est l’avis de la commission ?
J’ai l’impression que les auteurs de l’amendement ont déjà fait le rapport qu’ils demandent,… En partie, effectivement ! …sous la forme de l’analyse financière détaillée qu’ils nous livrent ici et dont je les remercie. Il me semble, par ailleurs, que la Cour des comptes prépare elle-même un rapport sur le sujet : votre vœu va être exaucé, mon cher collègue. La Cour des comptes, ce n’est pas le Gouvernement !