XVe législature
Session ordinaire de 2017-2018

Séance du jeudi 31 mai 2018

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (nos 846, 971, 881, 942, 944).
Le temps de parole restant pour la discussion de ce texte est de douze heures six minutes pour le groupe La République en marche, dont 693 amendements sont en discussion ; dix heures quarante minutes pour le groupe Les Républicains, dont 1 031 amendements sont en discussion ; trois heures cinquante et une minutes pour le groupe du Mouvement démocrate et apparentés, dont 190 amendements sont en discussion ; cinq heures trente-huit minutes pour le groupe UDI, Agir et indépendants, dont 163 amendements sont en discussion ; cinq heures vingt-cinq minutes pour le groupe Nouvelle Gauche, dont 259 amendements sont en discussion ; quatre heures dix-huit minutes pour le groupe La France insoumise, dont 127 amendements sont en discussion ; trois heures vingt-quatre minutes pour le groupe de la Gauche démocrate et républicaine, dont 244 amendements sont en discussion, et 18 minutes et trente secondes pour les députés non inscrits, dont 190 amendements sont en discussion.
Ce matin, l’Assemblée a commencé la discussion des articles, s’arrêtant à l’article 1er.
Avant d’aborder la discussion sur cet article, je vous informe que le Gouvernement ayant déposé un amendement après l’expiration du délai, un temps supplémentaire de dix minutes pour chaque groupe et de cinq minutes pour les députés non inscrits est attribué pour la discussion de l’article, en application de l’article 55, alinéa 6, du règlement.
Plusieurs orateurs sont inscrits sur l’article.
La parole est à M. Robin Reda.
Monsieur le ministre de la cohésion des territoires, l’article 1er est pour nous l’occasion de revenir sur la place que vous donnez aux territoires, dans les futures opérations d’aménagement, pour atteindre vos objectifs, que nous partageons : construire mieux, plus vite, et moins cher.
Dans le cadre des grandes opérations d’urbanisme – GOU – que vous projetez et des nouveaux partenariats avec les territoires prévus par cet article, que nous soutenons, le renforcement des opérations d’intérêt national – OIN – aurait pu être une tentation présidentielle – ou jupitérienne. On doit vous reconnaître votre sens de l’écoute : je vous sais sincère, monsieur le ministre, lorsque vous rappelez votre attachement aux territoires. Les OIN ont fait violence aux élus locaux. Elles ne sont pas les outils adaptés et modernes de notre siècle permettant de mener des projets en bonne intelligence dans les territoires.
Cependant, sous le prétexte que vous avez fait une fleur aux élus locaux en amenuisant l’impact de ces OIN et en mettant l’accent sur les partenariats, vous omettez la commune, donc les maires et les conseils municipaux, qui ont la légitimité du suffrage universel, notamment pour mener des projets d’urbanisme, qui sont politiquement les plus sensibles.
Nous ne pouvons qu’être inquiets sur ce sujet. D’un côté, vous rappelez, dans vos discours, votre attachement aux élus locaux, et nous vous croyons. Mais, d’un autre côté, la commune n’est pas évoquée dans le texte. Elle a de moins en moins de moyens, et on va même jusqu’à dire qu’elle pourrait transférer à l’intercommunalité la capacité de faire des équipements publics. Après tout, la commune perdra, demain, ces compétences principales, y compris en matière scolaire. Et une fois que vous aurez supprimé les compétences de la commune en la matière, que restera-t-il de celle-ci ?
En outre, vous noyez les communes dans des grands ensembles intercommunaux. Je n’ai pas de problème avec l’intercommunalité : j’ai à la fois été maire et président d’intercommunalité, mandat passionnant qui implique une bonne gouvernance, et où l’on ne peut pas agir sans les maires. Mais, avec le renforcement des pouvoirs accordés aux intercommunalités et le durcissement des règles de majorité, le système d’intercommunalité ressemblera de plus en plus à un système départemental, voire régional : il concernera des territoires très vastes, dans lesquels le jeu politique n’est – ne vous en déplaise – pas terminé, et la gouvernance locale des projets locaux sera mise en danger. Lorsque vous permettez à une intercommunalité, à la majorité simple, de mener des projets d’urbanisme exceptionnels, alors même que le transfert d’un permis d’aménagement ou les procédures relevant du droit des sols requièrent habituellement une majorité des deux tiers, vous mettez en péril la gouvernance des territoires.
Ce ne sont pas des sujets mineurs. Le groupe Les Républicains y reviendra plus longuement lors de la discussion des amendements. Nous rappellerons notre attachement au rôle de la commune et aux moyens dont doivent disposer les maires pour mener des projets. Les élus locaux doivent être écoutés, car si vous n’avez pas le soutien des maires, y compris dans le cadre de grands projets d’urbanisme et d’aménagement, vous n’aurez pas celui des acteurs locaux, qui sont essentiels pour la réussite des projets et permettent de mener à bien une concertation susceptible d’éviter des recours qui, même avec une procédure simplifiée, ne seront que des freins à la construction de logements. Vous débloquerez des procédures aujourd’hui peu utilisées par les élus locaux – je pense à la procédure intégrée pour le logement –, et vous mettrez tout le monde d’accord.
Je ne vois pas ce que cela vous coûte, monsieur le ministre, d’ajouter la commune dans la liste des partenaires qui seront autour de la table. Elle ne doit pas seulement être associée à ces projets d’urbanisme ; elle doit en être un véritable acteur. C’est la condition de la réussite du construire plus vite, du construire mieux, et du construire durable.
(Applaudissements sur les bancs du groupe LR.) La parole est à Mme Emmanuelle Anthoine. J’associe à mes propos Isabelle Valentin, élue de la Haute-Loire. L’article 1erde ce projet de loi facilite la création de grandes opérations d’aménagement de plusieurs centaines, voire milliers, de logements, sous la forme de quartiers exogènes dans nos villes, où la quantité primera malheureusement sur la qualité du cadre de vie. Aussi est-il à craindre que le Gouvernement n’entende renouveler les modèles et les erreurs des années 60, qui ont tant coûté à la collectivité. Une dégradation de la qualité des constructions et du cadre de vie sera à déplorer si nous adoptons cet article en l’état.
Cette disposition élargit considérablement les missions de l’établissement public de coopération intercommunal – EPIC – ou de la collectivité à l’initiative d’une grande opération d’urbanisme, et risque d’introduire une confusion entre le rôle de maître d’ouvrage et la fonction de maîtrise d’œuvre. À l’instar des sociétés publiques d’ingénierie, une telle mesure conduirait à une concurrence déloyale pour les entreprises privées de la maîtrise d’œuvre, totalement aptes à offrir leurs services, et ce sur l’ensemble du territoire. Ce serait aussi une atteinte injustifiée à la légitimité démocratique du maire et de son équipe, élus sur la base d’un projet de territoire.
Or rien ne permet de justifier cet élargissement des missions. Depuis des années, gouvernements et territoires ont travaillé, certes de manière plus ou moins réussie, à une certaine décentralisation. Et là, monsieur le ministre, vous proposez une forte recentralisation. Les communes ne peuvent être considérées comme des partenaires institutionnels et financiers de second rang, dès lors qu’elles disposent de compétences structurantes en matière d’aménagement des équipements publics qui participent à la conception de la ville et, très souvent, du foncier mobilisable. Seuls des engagements partagés et co-construits entre la commune, les groupements et l’État permettront de mettre en œuvre durablement des opérations ambitieuses au service de projets de territoires, et surtout de leurs habitants.
Cet article est un leurre. Il ne s’inscrit pas dans une logique de préservation et de développement des territoires, et encore moins des territoires ruraux, qui sont encore les grands oubliés de votre gouvernement.
La parole est à M. Jean-Luc Lagleize. L’article 1erprévoit de nouveaux outils d’urbanisme, qui sont particulièrement bienvenus. Ce n’est pas moi qui vous dirais le contraire : j’étais, jusqu’à il y a très peu de temps, adjoint au maire de Toulouse et suis toujours président de la commission aménagement et politique foncière de la métropole de Toulouse. Dans ma circonscription, il y a une très grosse opération de renouvellement urbain, qui porte sur 50 hectares, en plein centre de Toulouse, autour de la gare. En effet, votre gouvernement permettra, outre le développement des transports du quotidien, le raccordement de Toulouse au réseau de lignes à grande vitesse, mais ce n’est pas le sujet d’aujourd’hui.
Ce projet doit faire travailler ensemble la ville de Toulouse, la SNCF, le département, la région, l’État, qui sont tous propriétaires fonciers et disposent de compétences en matière de transport dans ce périmètre. Les outils d’urbanisme que vous nous proposez sont parfaitement bienvenus.
Cependant, s’ils sont pertinents pour ce grand projet et pour Toulouse, il se trouve que le président de l’intercommunalité est le maire de Toulouse. Cela ne pose donc pas de problèmes à Toulouse, mais cela pourrait en poser ailleurs. Je me souviens que, jusqu’aux dernières élections municipales, dans une ville qui n’est pas très éloignée, Bordeaux, le maire de la commune n’était pas le président de l’intercommunalité. Il y avait même quelques dissensions entre eux.
Ainsi, il est possible qu’il y ait une faille dans l’article 1er : il pourrait arriver qu’un président d’intercommunalité souhaite imposer, dans l’une des communes de son territoire, un projet que le maire de cette commune ne soutiendrait pas. Cela n’arrivera probablement jamais, mais il serait dommage que des esprits chagrins s’engouffrent dans cette brèche.
J’ai vu ce matin que vous aviez déposé un amendement, qui semble répondre à mon inquiétude. J’aimerais que vous me rassuriez sur ce point. Nous vous écouterons avec plaisir tout à l’heure.
La parole est à M. Serge Letchimy. Comme M. Lagleize, j’aurais bien aimé connaître la teneur de cet amendement, car nous sommes dans le dur. Je vous ai senti un petit peu agacé ce matin, monsieur le ministre. Nous sommes habitués à votre grand sens de l’écoute, ainsi qu’à celui de votre secrétaire d’État. Il est de notre devoir de vous indiquer les risques d’une telle disposition. Avec l’article 1er, vous initiez un processus tout à fait exceptionnel de modification des procédures d’urbanisme et de renforcement des pouvoirs des EPCI. Il faut le dire clairement, et nous pouvons démontrer ce caractère exceptionnel.
Monsieur le ministre, après avoir découvert que l’article 1ercréait ces deux outils que sont le projet partenarial d’engagement – le PPA – et la grande opération d’urbanisme – GOU –, je suis retourné vers mes livres d’urbaniste, où j’ai regardé de très près ce qui s’était passé en 1958, quand un décret avait créé les zones à urbaniser en priorité – ZUP. Je ne suis pas en train de comparer les ZUP et les GOU ; mais ce sont des petits frères. Pour soutenir votre ambition, qui se concentre entièrement sur la dynamique de l’offre, vous négligez d’examiner la nature de la demande et avez décidé de déréguler.
Vous allez très loin ! En effet, non seulement vous donnez des pouvoirs aux intercommunalités, vous offrez la possibilité d’écarter les communes des conventions partenariales, mais aussi, dans le cadre des GOU, vous dépossédez les maires de leur prérogative en matière de délivrance de permis de construire, et surtout, les EPCI pourront modifier les règles d’urbanisme, sans avoir la compétence du plan local d’urbanisme – le PLU. Cela signifie que les règlements pourront être modifiés, dans une ou plusieurs communes, sans que la ou les communes concernées aient elles-mêmes décidé d’accompagner le processus de modification.
Nous trouvons qu’il est périlleux d’aller dans un sens aussi libéral. Entre ces deux dispositifs, la vente du patrimoine HLM, les dérogations considérables à la loi littoral et le processus de concentration des sociétés de HLM, vous comprendrez que nous ne puissions partager votre point de vue.
La parole est à Mme Valérie Lacroute. Construire plus, mieux et moins cher : l’objectif, comme nous l’avons tous dit, est louable et ambitieux. Les représentants de la nation que nous sommes ne peuvent que l’approuver. En revanche, les maires que nous avons été pour certains – j’ai pour ma part été maire de Nemours, qui a été retenue parmi les 222 villes pour bénéficier du plan « Action cœur de ville » – et tous les maires de France ne peuvent qu’être inquiets. En effet, les signaux que vous leur envoyez dans ce texte, notamment dans l’article 1er, sont inquiétants à deux titres.
Tout d’abord, une fois de plus, vous reléguez les territoires ruraux au second plan. Ce sont les métropoles et les communes urbaines qui sont traitées en premier lieu. Voilà un signal un peu maladroit au seuil de nos débats ! Un article qui aurait traité de l’aménagement du territoire aurait été le bienvenu pour envoyer des signaux positifs aux maires urbains et ruraux. Construire plus en zone non tendue est inquiétant : vous le savez, pour ces communes de la grande couronne, construire plus pour accueillir des familles qui n’ont malheureusement pas les moyens d’habiter à Paris ou parfois des dossiers DALO – droit au logement opposable – relève particulièrement de l’exploit. Par ailleurs, comment construire mieux et moins cher quand, dans ces territoires en zones non tendues, seuls les bailleurs sociaux sont présents pour répondre aux attentes des collectivités ?
Enfin, non seulement vous reléguez les territoires ruraux au second plan, monsieur le ministre, mais vous y reléguez aussi les maires. Or vous savez qu’ils sont de véritables acteurs en matière d’aménagement de leur territoire et qu’ils connaissent mieux que personne leurs habitants. Malheureusement, vous les écartez des grandes opérations d’urbanisme, en laissant la décision aux intercommunalités. Pour y avoir contribué, vous n’êtes pas sans savoir que la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, ou loi MAPTAM, et celle sur le non-cumul des mandats – à laquelle vous n’avez certes pas contribué directement, mais que vous avez approuvée,…
Non ! …dans un précédent mandat – ont fragilisé et bouleversé les équilibres des intercommunalités – j’ai été présidente d’une communauté de communes. Avec l’article 1er, vous allez continuer de fragiliser les équilibres entre les différents élus et leurs relations, en écartant une fois de plus les maires des décisions en matière d’urbanisme, alors qu’ils sont les plus à même de connaître les territoires. Une telle décision est inquiétante. De nombreux maires nous regardent et seront très attentifs aux débats sur cette question. (Applaudissements sur les bancs du groupe LR.) Très bien ! La parole est à M. Mickaël Nogal. Contrairement aux précédents orateurs, je voudrais me montrer rassurant et encourageant à l’égard de l’article 1er, qui vise à créer de grandes opérations d’urbanisme. Aujourd’hui, nous sommes réunis par la volonté de construire plus de logements, alors qu’il manque, aux collectivités et à l’État, des outils d’urbanisme. Aujourd’hui, un élu local peut avoir recours à une zone d’aménagement concerté – ZAC – ou à des opérations d’intérêt national – OIN – ; entre les deux, il existe un vide que vient combler l’article 1er, en permettant à l’État et aux intercommunalités de contractualiser. Dans le mot « intercommunalités », il y a bien « communes » ! Je réfute totalement l’idée que les communes seraient écartées, alors qu’il est bien précisé dans le texte que les élus locaux seront évidemment associés à la signature des projets partenariaux d’aménagement et des grandes opérations urbaines.
Le rapporteur a apporté des précisions en commission. Nous soutiendrons l’article 1erainsi modifié, qui apporte des solutions. Toute la philosophie du texte ELAN consiste en effet à apporter des solutions aux élus locaux sur le terrain, pour construire plus de logements et associer l’ensemble des parties prenantes. Je partage avec Jean-Luc Lagleize un attachement pour Toulouse, où je suis également élu. Plusieurs élus locaux m’ont fait part de leur envie de signer des PPA et des GOU sur leur territoire, parce que ces outils juridiques permettront d’associer des organismes privés, des organismes publics, des élus et des collectivités. C’est une très belle avancée que va permettre l’article 1er.
La parole est à Mme Bénédicte Taurine. L’article 1er, comme cela a été dit, crée deux outils : le PPA et la GOU. Je rejoins nos collègues Les Républicains qui ont fait remarquer qu’il n’y a pas suffisamment d’implication des maires et des communes, malgré ce que vous venez de dire, monsieur Nogal. Par ailleurs, cet article pose des problèmes environnementaux. En effet, le texte implique une obligation non pas de respecter des règles de construction, mais seulement d’atteindre les objectifs, sans savoir dans quelle mesure il existe un contrôle a priori et a posteriori . Enfin, le PPA ouvre la voie à de nouveaux partenariats public-privé. Cette ouverture aux acteurs et aux financements privés crée des risques de conflits d’intérêts et de pertes pour la sphère publique, comme on a déjà pu l’observer dans de nombreux partenariats de ce type. L’article 1ernous pose de réels problèmes. La parole est à M. Thibault Bazin. Monsieur le ministre, je vous crois sincère. Vous avez une réelle considération pour les élus locaux. Sans vous, ce serait pire (Sourires) , parce que l’administration du ministère et les grandes intercommunalités voudraient plus de pouvoir. Vous êtes l’un des remparts contre cette tentation de recentralisation. Tenez bon ! Je me demande toutefois si ce nouvel outil va simplifier la vie. Où sera-t-il envisagé ? Quelle est son utilité ? Chers collègues, il ne suffit pas d’écouter, il faut aussi entendre. Construire plus, assurément, mais pas sans l’accord des communes. Monsieur le ministre, votre amendement n2912, que tout le monde attend, est plutôt le bienvenu, puisqu’il permettra de faire une place aux communes dans les contrats de PPA.
Malgré tout, cette place n’est pas claire. Les PPA pourront-ils voir le jour, sans EPCI signataires, grâce à un simple accord entre l’État et les communes ?
A priori , non. Deuxième question, qui est essentielle : la commune pourrait-elle refuser un PPA, en refusant de signer ? Aura-t-elle un droit de veto sur le PPA concernant son territoire ? Nous souhaitons que la commune ait son mot à dire, et qu’elle puisse refuser un PPA.
Vous présenterez un peu plus tard un autre amendement qui a trait à la participation aux équipements, sujet qui nous inquiète. Vous créez une zone d’intérêt supérieur – pourquoi pas ? –, qui crée des besoins. Les collectivités, les intercommunalités et les communes auront donc besoin de créer des équipements pour y répondre. L’intercommunalité pourrait participer financièrement à ces équipements, mais, si la commune n’est pas cocontractante, une participation financière aux équipements, imposés de fait, pourra-t-elle lui être demandée par les autres communes ? Ce sont des questions essentielles dont les réponses pourraient nous rassurer.
La parole est à M. Stéphane Peu. Parfois, à écouter nos débats d’une oreille un peu distraite, on pourrait considérer que, entre la place de la commune, celle des intercommunalités et celle de l’État dans la construction des projets partenariaux, on aurait à faire à des oppositions de structure. Mais ce n’en sont pas ! Tout le monde s’accorde pour reconnaître qu’il faut des opérations partenariales, des opérations d’aménagement qui, parfois, dépassent les frontières des seules communes. Mais il y a une différence majeure entre l’État, l’intercommunalité et la commune : seule cette dernière relève de la souveraineté populaire directe et du suffrage universel direct. Aussi, où met-on la légitimité démocratique de la commune dans le processus décisionnel ? Voilà le sujet qui est posé ! Très bien ! Il n’est pas la marque d’un archaïsme ou d’une frilosité des communes. La vraie question est : comment ne pas technocratiser l’acte de construire, l’éloigner du contrôle citoyen et répéter à l’infini les erreurs que l’on croyait appartenir définitivement à notre histoire ? La parole est à M. le ministre de la cohésion des territoires. Madame Lacroute, si vous considérez que j’ai soutenu la loi sur le non-cumul des mandats ou la loi NOTRe, il y a erreur ! Vous étiez sénateur ! Mais oui ! J’ai voté contre ! Je mettrai mes fiches à jour ! Voilà ! J’ai même largement participé à l’opposition contre ces textes, en particulier contre la loi NOTRe ! Vous êtes vraiment formidable ! Rejoignez-nous, monsieur le ministre ! (Sourires.) Je l’assume totalement ! Vu la manière dont les collectivités locales ont été traitées à ce moment-là, sans redire ce que j’ai dit ce matin, il faut en tirer les leçons.
L’objectif que nous poursuivons à l’article 1er est de faciliter le travail des collectivités et non de leur imposer quoi que ce soit. Comme je l’ai souligné ce matin, les intercommunalités regroupent des communes, des élus locaux, des maires ; et les remontées du terrain indiquent que sur les dossiers importants – dans des zones denses, mais aussi dans de petits bassins industriels –, les élus souhaitent pouvoir agir plus rapidement. L’objet de ce texte n’est pas d’aller contre les collectivités. Nous présenterons en effet un amendement qui permettra aux communes d’être signataires du contrat si elles en formulent la demande, au même niveau que les autres collectivités. Cela prouve que nous avons entendu les souhaits que certains ont exprimés ici, mais l’objectif fondamental de l’article reste de rendre les choses plus faciles. Vous verrez que dans les semaines qui suivront l’entrée en vigueur de ce texte, il y aura de nombreuses demandes pour réaliser ces opérations. Ce n’est d’ailleurs pas la première fois qu’on met en place des opérations de ce type : on connaît l’histoire des dix-huit OIN et les difficultés de fonctionnement de certaines d’entre elles. Monsieur Peu, je ne vous rappelle pas le cas de la Défense, car si nous avons eu à traiter la fin du dispositif, celui-ci avait été largement engagé par d’autres.
(Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LaREM.) Bravo ! Je suis saisi de quatre amendements, nos 715, 867, 1633 et 869, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. Robin Reda, pour soutenir l’amendement n715.
Dans la droite ligne de ce que nous avons dit, cet amendement de notre collègue Éric Pauget a pour objectif d’ajouter la commune à la liste des signataires potentiels d’un projet partenarial d’aménagement. La parole est à M. Thibault Bazin, pour soutenir l’amendement n867. Défendu ! La parole est à M. Jean-Luc Lagleize, pour soutenir l’amendement n1633. Il s’agit d’associer la commune – non uniquement lorsqu’elle le souhaite, mais systématiquement – aux projets partenariaux, lorsque ceux-ci relèvent de sa compétence. La parole est à M. Thibault Bazin, pour soutenir l’amendement n869. Monsieur le ministre, je vous ai posé une question essentielle pour la clarté de nos débats : le PPA pourra-t-il être imposé à une commune qui refuse de le cosigner ? Il est important de le savoir pour prendre position sur ce nouvel outil. La parole est à M. Richard Lioger, rapporteur de la commission des affaires économiques, pour donner l’avis de la commission sur ces amendements. Vos amendements prévoient deux dispositions : la première vise à ne permettre le recours au PPA que pour les opérations complexes ou d’une certaine ampleur, comprenant les objectifs de création de logement. J’y suis défavorable : le PPA est un nouveau mode de contractualisation entre l’État et les collectivités, dont il n’est pas pertinent de réduire le champ dans la loi. Le caractère complexe de l’opération et son ampleur doivent rester à l’appréciation des collectivités locales et des signataires du contrat.
La deuxième disposition vise à associer plus étroitement les communes ; plusieurs orateurs – dont vous, monsieur Bazin – ont rappelé que l’amendement n2912, cité par M. le ministre, prendra en compte cette préoccupation. Le Gouvernement précise que les communes membres d’un EPCI ou de la métropole de Lyon signataires d’un contrat de PPA, sont également signataires de premier rang de ce contrat si elles en formulent la demande. Avis défavorable.
(Les amendements nos 715, 867, 1633 et 869, repoussés par le Gouvernement, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.) La parole est à M. Thibault Bazin, pour un rappel au règlement. Monsieur le président, mon rappel au règlement se fonde sur l’article 58, alinéa 1. Nous sommes en train de discuter des amendements qui portent sur des alinéas sur lesquels le Gouvernement en a également déposé un. Je peux comprendre la torpeur des marcheurs qui n’osent pas se prononcer favorablement sur nos amendements parce qu’ils attendent le vôtre, monsieur le ministre. Il serait alors juste que l’on en débatte afin de bien discerner la nature de nos propositions respectives s’agissant de la place de la commune. Sinon, cela va biaiser nos débats car vous risquez d’expédier toutes nos propositions. Je crois que c’est important, et mon collègue du groupe LaREM – profondément démocrate – peut également le reconnaître. Je souhaiterais donc, monsieur le ministre, que vous nous précisiez les contours de votre amendement pour ce qui est de la place de la commune par rapport au PPA. Merci, monsieur Bazin, pour ce rappel au règlement sur la tenue et l’organisation des débats. Je suis saisi de quatre amendements, nos 868, 1530, 1892 et 1632, pouvant être soumis à une discussion commune.
Les amendements nos 868, 1530 et 1892 sont identiques.
La parole est à M. Thibault Bazin, pour soutenir l’amendement n868.
Monsieur le ministre, je reviens avec ma question : je peux la poser trois fois ou six fois ; on peut même faire des suspensions de séance. J’ai besoin d’une réponse claire. Vous proposez que les communes membres d’un EPCI qui cosigne un PPA puissent, de droit, cosigner ce contrat. Très bien ; mais est-ce que cela suppose qu’une commune ne peut pas signer de PPA sans la présence d’un EPCI ? Seconde question : une commune qui refuserait un projet sur son territoire pourrait-elle le bloquer, ou bien l’EPCI pourrait le réaliser seul avec l’État ? Il est essentiel de connaître les réponses à ces questions pour se prononcer sur votre amendement et sur l’article lui-même. La parole est à M. Denis Sommer, pour soutenir l’amendement n1530. Il est défendu. La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement n1892. L’essentiel a été dit, mais je voudrais renouveler mon inquiétude de voir la commune écartée de votre nouvel outil, le PPA. Je serais ravie que vous répondiez aux questions de M. Bazin. Comme l’a dit mon collègue Lagleize, tout va bien lorsque le président de l’intercommunalité et le maire ne sont qu’une seule et même personne, mais lorsque ce n’est pas le cas, c’est souvent source de problèmes. Le préfet de mon département m’a dit, lors d’une rencontre, que le maire ne sera bientôt qu’une porte d’entrée des EPCI. Apparemment nous y sommes et je le regrette, pour une raison simple mais essentielle qu’a rappelée mon collègue Peu : le maire, lui, est élu directement par ses administrés, contrairement aux présidents d’EPCI, et cela fait toute la différence. Évincer le maire des PPA, c’est consacrer le principe qu’il devient un acteur de second rang, ce qui n’est pas souhaitable. La parole est à M. Jean-Luc Lagleize, pour soutenir l’amendement n1632. Dans l’attente gourmande de l’amendement que le Gouvernement va nous présenter dans peu de temps, je vous propose le nôtre. En l’état actuel du texte, les communes ne sont pas systématiquement signataires ; elles ne le sont que quand elles le souhaitent. Or nous voulons, lorsqu’elles ne sont pas co-contractantes d’un PPA, que les communes concernées par ce contrat soient systématiquement associées à son élaboration et en soient signataires. Quel est l’avis de la commission ? Je vais encore une fois vous renvoyer à l’amendement n2912 qui sera débattu tout à l’heure et qui satisfera, je pense, vos préoccupations. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Je vais répondre à M. Bazin et à tous les membres de l’hémicycle. Dans l’amendement n2912, nous proposons de permettre à toute commune d’être signataire si elle en formule la demande. Il ne s’agit pas d’exercer un droit de veto, sinon ces PPA et ces grandes opérations d’urbanisme n’auraient guère de sens. Voilà une réponse précise. En l’absence d’EPCI, la commune ne peut pas agir de cette manière. Je vous réponds donc très clairement : non. Sur les amendements identiques nos 868, 1530 et 1892, je suis saisi par le groupe Les Républicains d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
La parole est à Mme Véronique Louwagie.
Ce projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique se veut une refonte générale et totale du droit ; c’est ainsi qu’il nous est présenté. Il a pour objectif non seulement d’améliorer et de favoriser la construction du logement et de mieux organiser le turn-over effectif dans le parc social, mais également de revitaliser les centres-bourgs et de soutenir le développement du numérique sur l’ensemble du territoire ; mais tout cela doit s’effectuer avec les acteurs locaux. Votre idée de créer un nouveau contrat de PPA destiné à définir un projet de territoire est plutôt bonne, monsieur le ministre, mais c’est en partant des territoires et des particularités locales – évolutions démographiques, tensions ou non sur le logement – que l’état des lieux et le diagnostic doivent s’effectuer. Cela doit être fait avec les maires ; on ne peut pas imaginer qu’il en soit autrement.
Ainsi, les communes ne peuvent pas être considérées comme de simples partenaires institutionnels et financiers, ou même devoir solliciter leur adhésion, comme vous le proposez dans votre amendement ; elles sont véritablement les clés de voûte des territoires. Les élus de proximité sont choisis par les habitants en raison de leur connaissance fine de leur territoire. Outre l’histoire de leur commune dont les maires ont la maîtrise, ils disposent de la gestion des compétences structurantes en matière d’aménagement des équipements publics relatifs à ces compétences. Vous souhaitez les exclure, puis les rattrapez au travers d’un amendement, mais à condition qu’ils sollicitent leur adhésion ; ce n’est pas acceptable car c’est manquer de reconnaissance à l’égard de leur travail, de leur engagement et de leur mission. Vous ne pouvez pas, d’un côté, les priver de la possibilité de participer à ce contrat ou les obliger à solliciter la possibilité de le signer, et de l’autre, les laisser gérer les infrastructures sur leur territoire.
J’ai bien entendu que vous ne reteniez pas nos amendements, mais je pense que vous faites une erreur en refusant de reconnaître l’importance des maires et des élus locaux. Ce sont eux qui se trouvent au cœur du réacteur ; ils devraient également être au cœur des opérations d’aménagement des territoires. Or au lieu de les mettre au centre du dispositif, vous les placez en dehors, ne leur laissant que la possibilité de solliciter la participation. Ce n’est pas acceptable ; c’est refuser d’accorder une reconnaissance forte aux élus locaux que sont les maires.
(Applaudissements sur les bancs du groupe LR.) La parole est à M. Hubert Wulfranc. Comme le disait Véronique Louwagie, le maire ne peut solliciter d’être au premier rang des signataires : il a le devoir d’y être, ou de n’y être pas, animant ainsi le nécessaire débat contradictoire sur le projet opérationnel, auquel il peut s’opposer en raison du projet de territoire dont il est le garant en tant qu’élu. Le fait qu’il soit nécessairement associé implique ces discussions contradictoires, démocratiques, en amont, avec les partenaires légitimes en matière d’aménagement du territoire, notamment le président de l’EPCI. On est là, en somme, dans la construction de l’aménagement du territoire par la discussion contradictoire, par le débat démocratique. Ce débat doit rester possible dans notre pays. La parole est à Mme Bénédicte Taurine. Pour nous, la commune est l’échelon qui dispose de la légitimité démocratique au niveau local. La décision des communes doit être souveraine pour les projets d’aménagement qui les concernent. Leur imposer de grands projets d’aménagement sans leur accord serait de toute façon préjudiciable à la réussite de ces projets, qu’il s’agisse de PPA ou de GOU. C’est pourquoi les réponses que vous avez apportées à Thibault Bazin ne nous satisfont pas : nous considérons que le droit de veto est d’une importance capitale. La parole est à Mme Marie-Noëlle Battistel. Le groupe Nouvelle Gauche votera cet amendement. Nous considérons, nonobstant l’amendement évoqué à l’instant par M. le ministre, que les communes ne sont pas suffisamment associées au processus, n’ont pas un droit de regard suffisant. La parole est à M. Thibault Bazin. Nous devons choisir, en fin de compte, entre l’amendement du Gouvernement et celui du Parlement. Celui d’une partie du Parlement seulement ! C’est l’occasion, pour nous parlementaires, de manifester la considération que nous portons aux communes en refusant de les placer sous la tutelle des EPCI. Ces amendements en discussion commune, qu’il s’agisse des amendements identiques dont j’ai présenté un exemplaire, ou de l’amendement de Mme Louwagie, visent à faire figurer les communes au rang des signataires des PPA, que les EPCI soient cosignataires ou non.
Ce que vous proposez, monsieur le ministre, c’est l’inverse : les communes pourront être signataires, à condition que les EPCI le soient déjà. Mais cela peut poser des problèmes : il existe des communes d’une très grande superficie, qui ont besoin de pouvoir monter des projets directement avec l’État. Les dispositifs prévus à l’article 1er doivent être ouverts à ces communes.
Nous sommes d’accord avec votre objectif, qui est de faciliter la construction. Mais on ne peut pas le faire à n’importe quel prix, on ne peut pas le faire sans respecter ceux qui, sur le terrain, ont la légitimité démocratique. C’est pourquoi je vous invite tous, mes chers collègues, à voter ce formidable amendement.
(Applaudissements sur les bancs du groupe LR et parmi les députés non inscrits.) Je mets aux voix les amendements identiques nos 868, 1530 et 1892.
(Il est procédé au scrutin.)
(Les amendements identiques nos 868, 1530 et 1892 ne sont pas adoptés.)
(L’amendement n1632 n’est pas adopté.) La parole est à M. Robin Reda, pour soutenir l’amendement n649. Monsieur le président, si vous le permettez, je présenterai en même temps l’amendement n648. Je vous en prie. Il existe un cas très particulier pour lequel les amendements qui viennent d’être rejetés étaient satisfaits : celui de la commune de Paris. Aux termes de ce projet de loi, en effet, la Ville de Paris peut être partie prenante d’un PPA. Or la Ville de Paris fait partie d’un EPCI, la métropole du Grand Paris, qui compte 131 communes.
Votre texte fait donc une exception pour une seule des 36 000 communes françaises – qui, certes, est la capitale – qui pourra dès lors signer seule un partenariat sans l’assentiment de son intercommunalité. Pour dire la même chose vue sous un autre angle, vous ne permettez pas à l’intercommunalité de bloquer un projet voulu par la commune de Paris. En revanche, la Ville de Paris, dont le poids est important au sein de la métropole du Grand Paris, pourra, elle, bloquer ou autoriser des projets concernant les 130 autres communes de cette intercommunalité.
En tant qu’élu francilien, je tiens beaucoup à l’adoption de ces amendements ; j’appelle sur ce point l’attention de tous nos collègues qui défendent les maires, les communes.
Monsieur le ministre, vous faites pour la commune de Paris exactement ce que nous vous demandons de faire pour les 36 000 communes de France : les associer à ces dispositifs pour qu’elles puissent – avec leurs intercommunalités et non en opposition à elles – mener à bien des projets. Il s’agit de leur donner une réelle souveraineté. Il faut mettre un terme à cette incohérence, et remplacer la Ville de Paris, qui est la seule commune à être visée à cet article, par son EPCI, à savoir la métropole du Grand Paris : cela nous semble plus équitable.
Quel est l’avis de la commission ? Tout le monde s’accordera à dire que la commune de Paris est particulière par sa taille. Or les PPA et les GOU sont particulièrement adaptés à des ensembles de cette taille : c’est pourquoi nous privilégions, ailleurs qu’à Paris, les EPCI comme signataires. La commission est donc complètement défavorable à ces amendements qui visent à supprimer la possibilité, pour la Ville de Paris, de signer un PPA. Quel est l’avis du Gouvernement ? Le Gouvernement est défavorable à cet amendement qui vise à retirer la Ville de Paris de la liste des entités pouvant signer un PPA. Je voudrais néanmoins vous rassurer, monsieur Reda.
Ce projet de loi prévoit clairement que la Ville de Paris, collectivité qui sera créée au 1er janvier 2019 en remplacement de la commune de Paris, pourra conclure un PPA avec l’État. Si Paris est distinguée des autres communes de France, c’est en raison du changement de statut dont je viens de parler, qui découle de la fusion de la commune et du département. La mention explicite de la Ville de Paris se justifie donc au même titre que la mention de la métropole de Lyon : toutes deux ont un statut différent des autres communes ou EPCI.
Par ailleurs, les PPA que la Ville de Paris pourrait être amenée à conclure ne pourront, par définition, porter que sur son territoire : cela permet de répondre précisément à l’inquiétude que vous avez évoquée.
La parole est à M. Robin Reda. Je comprends bien, monsieur le ministre, mais la Ville de Paris, collectivité à statut particulier, est l’agrégat d’une commune et d’un département : or les départements ne figurent pas parmi les collectivités pouvant signer un PPA. En outre, contrairement à la métropole de Lyon, la Ville de Paris n’est pas une intercommunalité : on peut considérer qu’elle fonctionne sur un mode quasiment intercommunal, mais elle fait partie d’une autre intercommunalité. La métropole de Lyon, aussi appelée Grand Lyon, est quant à elle l’association de la commune de Lyon et d’autres communes.
Certes, la Ville de Paris n’aura compétence que sur son territoire pour conclure des partenariats, mais elle compte soixante-deux élus au conseil de la métropole du Grand Paris, laquelle a compétence en matière d’aménagement et pourra décider de projets sur le territoire de telle ou telle des 130 communes autres que Paris qui la composent. Puisque les GOU seront décidés à la majorité simple, la Ville de Paris aura à se prononcer sur des projets concernant d’autres communes. C’est cela que nous trouvons inéquitable : d’une part, la Ville de Paris seule pourra conclure des partenariats ; d’autre part, elle pourra bloquer ou faciliter des PPA et des GOU sur d’autres communes du Grand Paris – sans que celles-ci puissent rien sur elle.
La parole est à M. Stéphane Peu. Je rejoins les arguments qui ont été avancés. Nous verrons tout à l’heure ce qu’il en est de l’amendement du Gouvernement. De deux choses l’une : soit les communes seront obligatoirement signataires des opérations d’aménagement qui les concernent – ce que nous souhaitons –, soit elles ne le seront pas ; dans l’un et l’autre cas, il n’y a aucune raison, même statutaire, que la Ville de Paris fasse exception.
Je voudrais, par anticipation, poser une question au sujet de l’amendement du Gouvernement. L’exposé sommaire mentionne les communes de la métropole du Grand Lyon. Est-ce à dire que chacune de ces communes pourra signer pour elle-même un projet de partenariat ? En tout cas, rien de tel n’est prévu en ce qui concerne le Grand Paris.
Qui plus est, il est aussi question, dans l’exposé sommaire de cet amendement, des EPCI : or je rappelle que dans la métropole du Grand Paris ces structures s’appellent des établissements publics territoriaux. Ils n’ont pas tout à fait le même statut : j’ai l’impression qu’il y a là un oubli.
En attendant l’amendement du Gouvernement, il faut que la Ville de Paris soit au même rang que toutes les communes. Ce n’est pas une question de taille, ni de traitement spécifique pour la capitale du pays : c’est une question de démocratie, de souveraineté populaire sur les choix d’aménagement.
(Les amendements nos 649 et 648, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.) Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 1539 et 2521.
La parole est à M. Michel Castellani, pour soutenir l’amendement n1539.
Cet amendement vise à ajouter un alinéa afin que la collectivité de Corse figure parmi les collectivités susceptibles de signer un PPA avec l’État. La collectivité de Corse est la première expérience de collectivité unique en métropole : elle dispose d’une série d’outils permettant une gestion décentralisée, adaptée à un territoire particulièrement fragile. La collectivité nous semble être un partenaire bien plus pertinent que les intercommunalités, puisqu’elle dispose d’une vue d’ensemble du territoire, ce qui est précieux en matière d’aménagement global. Les intercommunalités, elles, ont une vue plus parcellaire des choses. La parole est à M. Jean-Félix Acquaviva, pour soutenir l’amendement n2521. Comme l’a expliqué Michel Castellani, il s’agit d’insérer la collectivité de Corse dans le dispositif des PPA et des GOU. C’est d’autant plus pertinent que cette collectivité a adopté le PADDUC – plan d’aménagement et de développement durable de la Corse – : elle a désormais besoin d’outils opérationnels à la bonne dimension.
La collectivité territoriale de Corse avait déjà réfléchi à ces dispositifs d’urbanisme opérationnels, notamment avec le conseil général de l’environnement et du développement durable, le CGEDD. Des ateliers menés avec cette instance avaient préconisé des adaptations législatives pour les opérations d’intérêt territorial. C’est pourquoi nous vous demandons, par cet amendement, d’ajouter un alinéa visant explicitement à inscrire la collectivité de Corse sur la liste des collectivités pouvant conclure un PPA avec l’État.
Quel est l’avis de la commission ? Le projet de loi prévoit déjà que les établissements publics de coopération intercommunale en Corse peuvent être cocontractants. Surtout, les signataires immédiats d’un projet partenarial d’aménagement doivent être les collectivités directement concernées et qui exercent les compétences d’urbanisme opérationnel. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Le Gouvernement est lui aussi défavorable à ces amendements. Les signataires immédiats du projet partenarial d’aménagement sont les collectivités directement concernées par l’exercice des compétences d’urbanisme opérationnel. En l’état actuel, ce n’est pas le cas de la collectivité de Corse. En revanche, celle-ci pourra signer le contrat, participer au partenariat, au titre de l’article L. 312-2 du code général des collectivités territoriales. La parole est à M. Jean-Félix Acquaviva. Je voudrais insister sur un point : il n’y a pas de territoire hexagonal qui ait, comme la Corse, un plan d’aménagement et de développement durable. Il s’agit d’une directive territoriale d’aménagement, qui s’impose politiquement sur les PLU : en effet ceux-ci doivent être compatibles avec le PADDUC.
Ce document présente une vue d’ensemble de l’aménagement, qui intègre les opérations d’infrastructures. Cet outil, qui lui est propre, découle de la loi du 5 décembre 2011 : il est nécessaire pour la cohérence de l’aménagement en Corse. Il serait donc totalement incohérent de ne pas intégrer la collectivité de Corse aux PPA.
(Les amendements identiques nos 1539 et 2521 ne sont pas adoptés.) Je suis saisi d’un amendement n2912 qui fait l’objet d’un sous-amendement n3173.
La parole est à M. le ministre, pour soutenir l’amendement.
Par cet amendement que j’ai déjà évoqué, le Gouvernement entend préciser, à la demande de plusieurs députés, que si un établissement public de coopération intercommunale ou la métropole de Lyon sont signataires d’un contrat de projet partenarial d’aménagement, les communes membres peuvent l’être également si elles en formulent la demande. Et il est important de préciser qu’en ce cas, la signature du contrat par la commune est de droit, ni l’État ni l’intercommunalité ne pourra s’y opposer. La parole est à M. Richard Lioger, pour soutenir le sous-amendement n3173 et donner l’avis de la commission sur l’amendement n2912. Avis évidemment tout à fait favorable à l’amendement à condition d’écrire le mot « signataires » au singulier. La parole est à M. Stéphane Peu. Je considère que par rapport au débat qu’on a eu en commission et même jusqu’ici dans l’hémicycle, cet amendement est une avancée. Mais ce n’est qu’un premier pas. J’ai une précision à demander et une remarque à faire.
En effet, si l’alinéa ne mentionne pas l’établissement public territorial, on fait l’impasse…
Sur un tas de choses ! …sur les agglomérations de la région Île-de-France qui, du fait de la métropole du Grand Paris, ont un statut particulier tout en pouvant intervenir en matière d’aménagement. Une telle impasse me paraît problématique, surtout au regard de notre discussion précédente sur le statut ad hoc que notre assemblée a octroyé à la Ville de Paris. Voilà qui mérite réponse.
Ensuite, il est prévu que les communes auront la possibilité d’être signataires, mais l’EPCI pourra-t-il mener des opérations d’aménagement partenarial signées avec l’État contre leur volonté ? Si c’est le cas – il me semble que l’amendement ne lève pas ce doute –, cela pose un problème parce qu’on ne peut pas imposer à une commune, seule structure de tous les signataires à relever directement du suffrage universel et donc de la souveraineté démocratique, un choix de cette nature. J’attends des éclaircissements sur ce point.
La parole est à M. Thibault Bazin. S’agissant du sous-amendement, je propose « signataire(s) » à la place de « signataire » parce que ce serait plus cohérent avec la possibilité qu’une ou plusieurs communes soient concernées.
J’en viens à la question de fond, qui montre bien que le texte n’est pas calé, monsieur le ministre. Supposons que l’EPCI et l’État se mettent d’accord sur le PPA et que deux des trois communes concernées demandent à signer, mais l’une des deux, souhaitant ainsi donner plus de poids à son désaccord sur telle ou telle partie du projet, dit à l’État et à l’EPCI : « Vous modifiez le PPA en conséquence, et alors je le signerai. » Si l’État et l’EPCI refusent, le processus est-il bloqué ou peuvent-ils continuer sans elle ? C’est une question fondamentale que celle de savoir ce qu’il se passe si une commune veut être partie prenante mais n’est pas d’accord avec le projet en l’état.
Cela étant, même si les meilleurs amendements arriveront après – je pense notamment à mon amendement n775 visant à substituer l’accord à la consultation –, je considère, comme M. Peu, que c’est une avancée par rapport au texte de la commission. Mais cette avancée n’est pas suffisante. Il faut aller plus loin en clarifiant quelle est la place de la commune qui souhaite être partie prenante au PPA : pourra-t-elle négocier ? Aura-t-elle un pouvoir de veto ? Il est important pour nos débats d’avoir des éclaircissements sur ce que vous envisagez, monsieur le ministre.
La parole est à M. Jean-Luc Lagleize. Pour répondre à Thibault Bazin sur le sous-amendement, j’ai pour ma part compris que le signataire sera l’EPCI.
Monsieur le ministre, je vous remercie pour cette avancée importante. Mais, à mon sens, elle n’est pas complètement suffisante pour lever toutes les interrogations. Ainsi, un EPCI de trente-sept communes – exemple Toulouse – pourrait mettre en œuvre un projet partenarial sur trois communes, signé uniquement par quinze autres, les seules territorialement concernées n’étant pourtant pas signataires. Je souhaiterais que les communes territorialement concernées soient signataires. Peut-être est-ce votre intention, mais ce n’est pas ce qui est écrit dans cet amendement – en tout cas, ce n’est pas ce que j’y lis.
La parole est à M. Robin Reda. Je relève à mon tour la mention dans ce dispositif de la métropole de Lyon mais pas celle du Grand Paris. Ce choix résulte-t-il d’un benchmark et est-il révélateur de ce que vous voulez faire pour l’organisation des métropoles en France ? Le Grand Lyon est-il le modèle de ce que vous voudriez demain pour le Grand Paris ? La parole est à M. Stéphane Peu. Je me permets d’intervenir à nouveau pour souligner que ma question sur les EPT me paraît importante et conditionnera dans une large mesure mon vote sur cet amendement. La parole est à M. le ministre. Monsieur Peu, le cas des établissements publics territoriaux est bien prévu au deuxième alinéa. La réponse à votre question est donc dans le texte qui vous est proposé.
Monsieur Lagleize, nous proposons qu’une commune qui voudra signer le puisse, et ni l’État ni l’intercommunalité ne pourra s’y opposer. Si j’ai bien compris votre question, la réponse est claire.
Vous n’avez pas très bien compris la question, monsieur le ministre ! Ce n’était pas la question ! Monsieur Bazin, vous avez qualifié ce que je propose d’« avancée », mais je ne suis pas non plus tenu d’aller au bout du chemin que vous voulez tracer. Pas tout de suite, mais ça viendra ! (Sourires.) La parole est à Mme Marie-Noëlle Battistel. Si nous comprenons bien, la commune qui est d’accord avec le projet partenarial d’aménagement aura la possibilité de signer, mais si elle ne l’est pas et qu’elle refuse évidemment de le signer, elle ne pourra pas s’y opposer. Cela veut dire qu’on passera outre à la volonté d’une commune pour le faire aboutir. La parole est à M. Thibault Bazin.
C’est un peu la marche forcée : les communes qui sont d’accord seront dedans et pourront signer, les autres seront laissées de côté. Nous allons voter l’amendement du Gouvernement parce que c’est déjà une avancée, celles qui sont d’accord ayant dorénavant au moins une existence dans le dispositif, mais on va se battre sur les amendements suivants pour obtenir que l’accord des communes soit nécessaire pour les projets qui les concernent.
(Le sous-amendement n3173 est adopté.)
(L’amendement n2912, sous-amendé, est adopté et les amendements nos 2373, 571, 2038 et 2333 tombent.) La parole est à Mme Bénédicte Taurine, pour soutenir l’amendement n2175. Je répète ce que j’ai dit précédemment : le groupe La France insoumise veut absolument que les communes aient un droit de veto. Quel est l’avis de la commission ? Je suis d’accord avec les signataires de l’amendement sur la nécessité de prévenir les conflits d’intérêts potentiels, mais avis défavorable au vote d’une disposition visant à empêcher les acteurs privés d’être signataire d’un PPA.
(L’amendement n2175, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à M. Thibault Bazin, pour soutenir l’amendement n870. Défendu.
(L’amendement n870, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) La parole est à Mme Bénédicte Taurine, pour soutenir l’amendement n2178. Il est défendu.
(L’amendement n2178, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) L’amendement n2180 est-il défendu, madame taurine ? Oui.
(L’amendement n2180, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) L’amendement n2177 est-il également défendu, madame Taurine ? Oui.
(L’amendement n2177, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.) Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 2039 et 2335.
La parole est à M. Stéphane Peu, pour soutenir l’amendement n2039.
On en arrive au point essentiel : les communes concernées doivent de ce fait même, et d’autant plus que leur équipe municipale a été élue directement et sur un programme, être obligatoirement consultées sur le projet d’aménagement, y compris dans le cadre d’une grande opération d’urbanisme, leur signature étant obligatoire au titre de l’engagement conjoint. Ainsi, aucune opération d’aménagement émanant de qui que ce soit ne doit pouvoir leur être imposée. La parole est à Mme Bénédicte Taurine, pour soutenir l’amendement n2335. Il est défendu. Quel est l’avis de la commission sur ces amendements identiques ? Avis défavorable, car l’alinéa 17 vise à identifier une collectivité ou un établissement public pilote à l’initiative de la grande opération d’urbanisme. Quel est l’avis du Gouvernement ? Avis défavorable. Le texte que nous présentons ici prévoit la consultation des communes en vue de connaître leur avis sur la création de la grande opération d’urbanisme.
Ce que nous souhaitons évidemment, c’est que le consensus entre les acteurs soit favorisé. Je rappelle que si une commune émet un avis défavorable, il reviendra alors au représentant de l’État de décider ou non de la création.
Vous savez également très bien que, s’agissant des grandes opérations, aller à l’encontre de la volonté d’une commune directement concernée est, dans la réalité, c’est-à-dire sur le terrain, extrêmement difficile.
(Les amendements identiques nos 2039 et 2335 ne sont pas adoptés.) La parole est à M. Richard Lioger, rapporteur, pour soutenir l’amendement n2462. Il est rédactionnel.
(L’amendement n2462, accepté par le Gouvernement, est adopté.) La parole est à M. Robin Reda, pour soutenir l’amendement n650. Nous adoptons une position de repli visant, dans cette histoire, à préserver les communes : nous proposons que la création d’une grande opération d’urbanisme par une délibération de l’intercommunalité concernée soit « votée à la majorité qualifiée des deux tiers », et non à la majorité simple.
Cette disposition aurait simplement pour conséquence d’aligner cette règle sur celle qui vaut pour l’intérêt communautaire s’agissant notamment des questions d’aménagement et des opérations d’intérêt communautaire.
Cela nous paraît de nature à renforcer la gouvernance, à sécuriser le rôle des élus, et notamment des maires, au sein des intercommunalités, et à rendre les décisions que ces dernières prennent mieux partagées – mieux assumées sur le long terme – et les projets de construction plus efficaces.
Quel est l’avis de la commission ? Je ne suis pas favorable à la modification des modalités de qualification d’une GOU en cas d’avis défavorable d’une commune : je vous rappelle que ce n’est plus l’EPCI qui qualifie la GOU, mais un arrêté préfectoral. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis.
(L’amendement n650 n’est pas adopté.) La parole est à M. Richard Lioger, rapporteur, pour soutenir l’amendement n2463. Il est rédactionnel.
(L’amendement n2463, accepté par le Gouvernement, est adopté.) Je suis saisi de deux amendements identiques, nos 775 et 1890.
La parole est à M. Thibault Bazin, pour soutenir l’amendement n775.
Le groupe Les Républicains a demandé un scrutin public sur le vote de cet amendement.
Aujourd’hui, nous traitons d’un sujet majeur : l’accord des communes « […] dont le territoire est inclus en tout ou partie dans le périmètre de l’opération […] ». Nous vous proposons, à l’alinéa 18 de l’article 1er, de substituer aux mots : « la consultation », les mots : « l’accord ».
En effet, vous prévoyez un nouvel outil au service des collectivités, mais il apparaît en définitive qu’il relève de la seule responsabilité de l’État qui, d’une part, donne son accord préalablement à la délibération de l’intercommunalité concernée et, d’autre part, peut passer outre l’avis défavorable de l’une des communes au moment où il est décidé de qualifier une opération d’aménagement de GOU, ou encore enclencher un pouvoir de substitution d’office permettant à l’intercommunalité de prendre la main sur les équipements publics relevant de compétences communales.
Un tel pouvoir de tutelle de l’État sur les collectivités, comme d’une collectivité sur une autre, monsieur le ministre, devrait vous faire trembler. Il est inacceptable à plusieurs titres : il porte atteinte au principe de libre administration des collectivités locales et entraîne des transferts automatiques de compétences entre communes et intercommunalités.
Cet amendement vise à faire respecter par le régime de mise en place des GOU ce même principe de libre administration des collectivités territoriales ainsi que le suffrage universel direct qu’aujourd’hui, monsieur le ministre, vous méprisez au profit du suffrage universel indirect.
Vous nous avez dit qu’aller à l’encontre de la volonté d’une commune directement concernée serait extrêmement difficile : dans ces conditions, intégrons-la dès le départ au projet, de manière à ce qu’il soit facile de construire.
Cela me paraît très important : mes chers collègues, il est encore temps de ne pas faire une bêtise.
Sur cet amendement n775, je suis saisi par le groupe Les Républicains d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement n1890.
Je vais le soutenir très rapidement, car M. Bazin l’a déjà très bien fait. Le maire a un rôle prépondérant dans l’aménagement de sa commune. Or l’alinéa 18, s’il venait à être adopté, aurait pour conséquence de le faire passer, au sein de sa propre ville, du rôle d’acteur à celui de simple spectateur.
Le maire devrait être le personnage central de votre dispositif, monsieur le ministre. C’est pourquoi je demande de substituer aux mots : « la consultation », les mots : « l’accord », conformément au principe de libre administration des collectivités territoriales.
Si cet amendement n’était pas adopté, cela reviendrait à une véritable mise sous tutelle des communes par les EPCI, ce qui n’est pas souhaitable.
Quel est l’avis de la commission ? Nous avons tous, je pense, une expérience d’élu local et d’une intercommunalité. Les intercommunalités sont aujourd’hui des acteurs essentiels dans le domaine de la construction comme dans celui du développement économique et urbanistique de la France.
Il faut faire confiance – vous nous le demandez souvent, d’ailleurs – à l’intelligence politique de ces intercommunalités, ainsi qu’aux projets politiques et urbanistiques qu’elles ont développés souvent depuis des années. Il n’est pas nécessaire de bloquer un certain nombre de grandes opérations d’urbanisme, comme c’est le cas actuellement. Il nous faut faire confiance à l’intelligence collective. Donc, avis défavorable à ces deux amendements identiques.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Je me suis déjà exprimé sur ce point. Je remercie tout d’abord M. Bazin des propos qu’il a tenus concernant mes convictions qui m’amènent effectivement à défendre les collectivités locales. Monsieur Bazin, je n’ai pas changé d’avis.
Ce qui nous remonte du terrain à propos de ces PPA et de ces GOU c’est que beaucoup de nos collègues élus locaux souhaitent aller dans ce sens, compte tenu de ce qu’ils vivent.
Il ne faut pas opposer les collectivités entre elles. Je connais la position sur cette question de l’Association des maires de France – AMF –, de l’Association des maires ruraux de France – AMRF –, comme celle de France urbaine, de Villes de France et de l’Assemblée des communautés de France – ADCF.
C’est une erreur de continuer à considérer qu’il existerait une opposition systématique entre ces différents échelons de collectivités. J’entends le poids important et nécessaire de la commune qui est l’échelon de proximité auquel nos concitoyens sont le plus attachés.
Lorsque M. Reda évoque la région parisienne, il sait de quoi il parle. Dans cette région, comme ailleurs, l’échelon qui est connu et reconnu par nos concitoyens reste celui de la commune.
Il ne s’agit pas de mettre en danger le pouvoir communal : bien au contraire, tous les objectifs que nous nous sommes fixés, comme tous les messages que j’ai fait passer visent à préserver l’échelon communal.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard. Monsieur le ministre, je ne remettrai moi non plus jamais en cause votre bonne foi dans cette discussion. Il me semble cependant que vous avez oublié le cas cité tout à l’heure par Jean-Luc Lagleize, c’est-à-dire celui dans lequel des EPCI ne sont pas dirigés par le maire de la commune centre.
Parfois, les relations entre les deux collectivités peuvent être tendues. Ces tensions se traduisent parfois par des procédés qui ne sont pas toujours très délicats. Dans ce cas, il faut absolument que le projet de qualification en GOU d’une opération d’aménagement soit subordonné à l’accord dudit maire, et non à sa simple consultation.
La parole est à M. François Pupponi. Monsieur le ministre, quelque chose me gêne dans votre discours : vous nous dites que vous ne voulez pas remettre en cause le fait communal, mais l’article 1erle remet en cause. En effet, si le maire, qui n’a qu’un avis consultatif, est privé du pouvoir de donner son accord, c’est bien que l’on souhaite donner le pouvoir à la fois aux intercommunalités concernées et aux préfets.
Le maire ne peut donc pas, dans ce cas, s’opposer au projet de qualification en GOU. Cela signifie qu’il ne peut pas, sur le territoire de sa commune, s’opposer à un projet qui peut mettre en péril l’équilibre de sa collectivité. Cela revient bien à lui enlever un pouvoir qu’il a aujourd’hui. Vous avez raison : dans 95 % des cas, les choses se passent bien. Mais dans les autres, l’on considère qu’à la fin, le dernier mot doit revenir à l’intercommunalité. On prive donc bien la commune de l’un de ses pouvoirs.
C’est ainsi que le projet de loi est écrit, mais il faut au moins l’assumer et dire : oui, nous considérons que, parfois, les maires peuvent empêcher l’intercommunalité de mener à bien une opération d’aménagement et nous ne sommes pas d’accord, nous voulons qu’elle puisse passer outre et mener à bien une telle opération. Les amendements vont dans le bon sens, puisqu’ils prévoient que le maire doit donner son accord sur le projet de qualification en GOU d’une opération d’aménagement.
La parole est à Mme Valérie Lacroute. Monsieur le ministre, vous nous avez effectivement montré votre attachement à la commune. Si j’en suis, comme beaucoup d’entre nous, particulièrement touchée, ne pensez-vous pas que les dispositions de cet alinéa 18 doivent être appréciées au regard de la loi MAPTAM et de la loi NOTre, qui ont, au fil du temps, renforcé les compétences des communautés de communes ?
Vous allez en effet, une fois de plus, conférer aux EPCI un pouvoir supplémentaire. Vous vous souvenez que nous avons débattu de l’éventualité de l’élection au suffrage direct des élus intercommunaux.
Ne pensez-vous pas que cette disposition additionnelle nous fait franchir un pas de plus vers, à terme, l’élection au suffrage direct des EPCI ?
Quel est l’avis du Gouvernement ? Il s’agit effectivement d’un sujet important, que je reconnais comme tel. Madame Lacroute, je vous rappelle, s’agissant de la loi NOTRe, que nous avons été peu nombreux à ne pas la voter et qu’elle avait été votée par des députés siégeant des deux côtés de cet hémicycle. C’est une précision presque grammaticale.
Il existe bien sûr des cas où une opposition existe entre le maire et l’intercommunalité : je connais, par exemple, la situation de la ville- centre dans l’agglomération de Béziers. Mais nous avons prévu un garde-fou : en cas d’avis défavorable, on se tourne vers le préfet qui est chargé de faire respecter les dispositions légales et réglementaires.
Je suis d’accord avec M. Pupponi : c’est un choix. Je dis ce qu’il en est : par rapport à tous les transferts de compétences des communes vers les intercommunalités qui ont été réalisés depuis deux ans, ce que nous proposons là est mineur. La disposition en question poursuit un objectif essentiel : faciliter les choses.
La parole est à M. Gilles Lurton. J’ai été élu député pour la première fois en 2012, c’est-à-dire il y a cinq ans de cela, et je me souviens parfaitement des votes que nous avons émis sous le précédent quinquennat. Or, notre groupe avait ici, à l’Assemblée nationale, dans sa très grande majorité, pour ne pas dire à l’unanimité, voté contre la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République.
J’essaye de suivre ce débat avec attention depuis le début, monsieur le ministre, ce qui n’est pas chose aisée car je dois également participer à deux autres réunions qui ont lieu en même temps. Quoi qu’il en soit, je partage personnellement tout à fait votre point de vue : la commune est vraiment l’échelon de proximité. Nos concitoyens se reconnaissent dans la commune. Quand ils ont un problème, ils s’adressent d’abord au maire, à ses adjoints ou aux conseillers municipaux Et cette armée d’élus, que je considère comme des bénévoles au service de la collectivité, répond avec beaucoup de dévouement et d’assiduité à toutes les questions ainsi qu’à toutes les sollicitations qui lui sont adressées par ses administrés.
Dans les communes, lorsque survient un problème, même s’il relève de la compétence de l’intercommunalité – je pense, dans ma commune, aux ordures ménagères –, le citoyen s’adresse à son maire ou à l’un de ses adjoints. Je tiens donc beaucoup à ce que l’on laisse aux communes leurs marges de manœuvre, ce qui n’est pas incompatible avec le bon fonctionnement des intercommunalités. L’intercommunalité répond en effet au besoin de mieux faire ensemble ce que les communes font moins bien lorsqu’elles sont toutes seules : j’y suis par conséquent très attaché.
Il me semble cependant que la rédaction de cet article 1er, même si elle a été améliorée en commission, ne répond pas complètement aux attentes des communes ni à ce que doit être la fonction de maire.
Je mets aux voix les amendements identiques nos 775 et 1890.
(Il est procédé au scrutin.)
(Les amendements identiques nos 775 et 1890 ne sont pas adoptés.) La parole est à M. Robin Reda, pour soutenir l’amendement n235. Cet amendement, présenté par notre collègue Savignat, est issu d’une observation de terrain transmise par les forces de l’ordre, lesquelles sont parfois confrontées à des ensembles de logements, des zones d’aménagement concerté ou des cités d’HLM comme on n’en fait plus, dans lesquels elles ne peuvent plus pénétrer, ou ont dû mal à le faire, en raison de la complexité de l’organisation urbanistique. Il s’agit, par cet amendement, d’associer les forces de l’ordre à la réalisation des ensembles d’urbanisme importants, comme c’est déjà le cas pour les pompiers, afin de s’assurer de la parfaite sécurité de ces lieux dans l’avenir. Quel est l’avis de la commission ? Défavorable : je rappellerai à M. Reda que le préfet dispose d’un pouvoir de coordination des formations participant à la sécurité publique et que son accord est nécessaire pour qualifier une opération d’aménagement de « grande opération d’urbanisme ». Quel est l’avis du Gouvernement ? Je n’émettrai pas pour ma part un avis défavorable sur cet amendement, j’en demanderai plutôt le retrait, car il est satisfait : le projet de loi prévoyant que l’État est associé au projet de la collectivité, par l’intermédiaire du contrat de projet partenarial d’aménagement, cela donnera au préfet la possibilité de consulter en amont les services de police et de gendarmerie. En outre, les questions de sécurité et de sûreté doivent être prises en compte dans les projets d’aménagement et si la qualification de grande opération d’urbanisme modifie l’exercice des compétences en matière d’urbanisme, elle ne change rien s’agissant de la sécurité et de la sûreté. Puisque l’État est associé, via le travail effectué par le préfet, je pense que votre amendement est satisfait, monsieur Reda. Souhaitez-vous retirer l’amendement, monsieur Reda ? Non, monsieur le président.
(L’amendement n235 n’est pas adopté.) La parole est à M. Jean François Mbaye, pour soutenir l’amendement n1599. Cet amendement a pour objet de modifier la rédaction de l’article 1er, qui vient définir et encadrer le mécanisme des grandes opérations d’urbanisme.
En l’état de sa rédaction, l’alinéa 19 de l’article incite les communes à adopter une attitude passive dans le processus d’élaboration d’une grande opération d’urbanisme. En effet, en admettant qu’une commune souhaite se prononcer favorablement, il lui suffira, pour ce faire, de laisser s’écouler le délai prévu par le texte. Or il apparaît que la grande opération d’urbanisme constitue un outil partenarial ; à ce titre, tout avis motivé, quel qu’il soit, ne peut que bénéficier à l’ensemble des partenaires en présence. La modification proposée par l’intermédiaire du présent amendement n’altérera pas la substance du texte ; bien au contraire, la rédaction issue de son adoption permettrait d’inciter les communes à se prononcer avant l’expiration du délai. Les communes rendraient alors un avis motivé et, à ce titre, enrichissant pour le processus d’élaboration d’une grande opération d’urbanisme.
Quel est l’avis de la commission ? Je remercie notre collègue Mbaye pour cet amendement, qui est tout à fait dans l’esprit du texte. Avis favorable.
(L’amendement n1599, accepté par le Gouvernement, est adopté.) Je suis saisi de deux amendements, nos 2040 et 872, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. Hubert Wulfranc, pour soutenir l’amendement n2040.
Il est défendu, monsieur le président. La parole est à M. Thibault Bazin, pour soutenir l’amendement n872. L’amendement n2040 étant mieux rédigé, je vais retirer le mien à son profit.
Cet amendement tend en effet à supprimer les deux dernières phrases de l’alinéa 19. Ce ne sont pas des phrases anodines : il y est dit que si une commune émet, après délibération, un avis défavorable sur un projet, ce dernier peut être qualifié de grande opération d’urbanisme dès lors que le préfet prend un arrêté en ce sens. Ce n’est pas la conception que nous nous faisons de la démocratie. Que le préfet puisse aller à l’encontre de la démocratie locale, c’est aberrant ! Au XXIème siècle, nous devrions pouvoir être en mode projet, faire de la concertation et, surtout, respecter ceux qui ont été élus démocratiquement au suffrage universel direct.
Très bien ! Si j’ai bien compris, monsieur Bazin, vous retirez l’amendement n872 ? Oui, au profit de l’amendement n2040. Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n2040 ? Au moins sommes-nous d’accord sur un point, monsieur Bazin : ce n’est pas anodin. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Hubert Wulfranc. Une question qui revient sans cesse dans le débat depuis que nous avons commencé à examiner l’article 1er, c’est la légitimité démocratique du maire et du conseil municipal à pouvoir motiver, notamment via une expression formalisée après délibération, un avis politique sur un PPA ou sur une GOU. M. Bazin a signalé que, vu que nous étions confrontés à un risque d’autoritarisme du préfet sur, en l’espèce, le maire, il faudrait que ce dernier ait la capacité, via une décision de son conseil municipal, d’affronter le préfet sur le terrain de la légitimité. Je veux saluer la manière remarquable avec laquelle le ministre se tire de ce débat tout en sauvegardant son aura auprès des élus de proximité ! Nous pensions que nous avions défendu cet amendement – ou, en la circonstance, que monsieur Bazin l’avait fait –, mais considérez que nous le remettons à l’ordre du jour.