XVe législature
Session ordinaire de 2020-2021

Séance du mardi 16 mars 2021

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi organique, adopté par le Sénat, relatif à la simplification des expérimentations mises en œuvre sur le fondement du quatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution (nos 3523, 3936).
Cet après-midi, l’Assemblée a commencé d’entendre les orateurs inscrits dans la discussion générale.
La parole est à M. Rémy Rebeyrotte.
Nous sommes appelés à légiférer sur un texte qui apportera sans nul doute une nouvelle pierre à l’édifice de la décentralisation. L’objet de ce projet de loi est de permettre enfin de recourir réellement à l’expérimentation territoriale en ouvrant plus largement le cadre trop restrictif de la procédure de 2003, qui limitait concrètement et fortement cette possibilité.
Ce projet de loi comporte quatre dispositions majeures. La première consiste à simplifier les conditions de déclenchement de l’expérimentation, et ce de différentes manières : en mettant fin au régime de l’autorisation préalable pour lui substituer une procédure en vertu de laquelle toute collectivité pourra décider d’entrer dans l’expérimentation par une délibération motivée, et non en demandant préalablement l’autorisation au Gouvernement ; en prévoyant que le préfet, et non plus le Gouvernement, vérifie, au titre du contrôle habituel de légalité, que la collectivité remplit bien les conditions législatives et réglementaires de participation ; en assouplissant le contrôle spécial de légalité applicable aux expérimentations en restreignant strictement aux délibérations des collectivités la faculté du préfet d’assortir son recours d’une demande de suspension.
La deuxième vise à organiser davantage en fonction du droit commun le régime juridique des actes pris dans le cadre d’une expérimentation. La publication de l’acte au
Journal officiel sera réalisée à titre informatif et les actes seront soumis au contrôle de légalité dans les conditions de droit commun.
La troisième disposition, qui représente, cela a été rappelé, un tournant important, offre d’autres issues possibles aux expérimentations locales en sortant d’une logique binaire – abandon ou généralisation. L’expérimentation pourra ainsi aboutir au maintien des mesures prises à titre expérimental pour les collectivités ayant participé au projet et souhaitant le poursuivre, et à l’extension à d’autres collectivités sur la base du volontariat. La loi pourra également modifier les dispositions régissant l’exercice d’une compétence ayant fait l’objet d’une expérimentation.
La quatrième et dernière disposition prévoit, vous l’avez rappelé, madame la ministre, que le Gouvernement remette au Parlement un rapport annuel lui permettant de suivre les initiatives prises et les expérimentations conduites et d’évaluer les processus de mise en œuvre.
De ces dispositions, je tire trois conclusions. Tout d’abord, contrairement à ce que l’on a pu entendre, nous ne remettons pas en cause le principe d’égalité puisque toute collectivité pourra s’emparer de cette volonté d’expérimentation en justifiant la différence de traitement par un motif d’intérêt général lié à des différences de situation objectives constatées sur le terrain.
Mieux : cette égalité des droits cherche à combler les inégalités entre les territoires et à favoriser l’équité. Les élus ayant identifié une difficulté propre sur un territoire peuvent s’emparer de l’expérimentation pour tenter d’y apporter remède. Comme l’a dit François Mitterrand dans une phrase restée célèbre, « la France a eu besoin d’un pouvoir fort et centralisé pour se faire, elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire » et pour, ajouterai-je, répondre sur le terrain aux besoins des territoires et de leurs habitants, dans toute leur diversité.
Par ailleurs, nous injectons ainsi une dynamique supplémentaire à notre République décentralisée, libérons l’initiative et la créativité sur nos territoires et anticipons en matière de différenciation positive, l’un des aspects clés que vous souhaitez défendre à travers le projet de loi dit 4D – décentralisation, différenciation, déconcentration, décomplexification – qui est en cours d’élaboration et que nous attendons tous car il comporte de nombreuses avancées.
Pour toutes ces raisons, le groupe La République en marche votera ce texte aux côtés de ses partenaires et dans la continuité des travaux menés par le Sénat.
Ce projet de loi organique rencontre un certain consensus car, chaque fois que l’on donne aux élus locaux la possibilité de s’emparer d’une problématique, de construire une stratégie, d’essayer d’apporter ensemble des solutions à un problème récurrent observé dans un territoire, on fait avancer la démocratie locale et on rapproche encore le citoyen de ses élus – des enjeux qui nous sont évidemment chers dans la période que nous traversons.
(Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et Dem.) La parole est à M. Arnaud Viala. Si je compte bien, dix-huit ans, presque jour pour jour, se sont écoulés depuis la validation, par la réforme constitutionnelle de 2003, du quatrième alinéa de l’article 72 de notre Constitution qui permet des expérimentations.
Malheureusement, force est de constater que cette réforme n’était pas aboutie puisque, en dix-huit ans, nous n’avons comptabilisé que quatre expérimentations sur l’ensemble du territoire national, soit un peu plus d’une tous les cinq ans.
En outre, si l’on y regarde de plus près, ces expérimentations ont été conduites sur des questions certes primordiales mais souvent par de très grosses collectivités qui ont eu les moyens de déployer l’ingénierie nécessaire afin de lever les nombreux obstacles, maintenus par le texte, qu’il faut franchir pour mener à bien ce type d’initiative.
C’est très dommage car, en 2003 déjà, et aujourd’hui plus fortement encore, les territoires revendiquent leur capacité à se distinguer. Surtout, pour conduire leurs projets d’aménagement, il leur faut afficher cette singularité.
Le texte que nous examinons ce soir est donc le bienvenu puisque, comme l’ont dit les précédents orateurs, en allégeant les procédures il permettra à davantage de territoires de s’engager sur cette voie et de voir leurs projets aboutir et être couronnés de succès.
Je salue la volonté de rendre au terrain un pouvoir d’initiative ainsi que la logique ascendante que nous mettons en avant à travers le vote de ce texte, en cédant aux acteurs locaux la responsabilité de prendre des initiatives, de mener des projets et de lancer des innovations, mais aussi en laissant aux préfets le pouvoir de décider eux-mêmes, en fonction de leur connaissance, en tant qu’acteurs de proximité, des enjeux et de ceux qui défendent les projets, s’il est opportun, souhaitable, judicieux et réaliste de conduire ces expérimentations.
Comme d’autres orateurs avant moi, j’ai noté que certains estimaient que ce projet de loi organique pourrait créer une rupture d’équité. Je ne suis absolument pas d’accord. Il reviendra à chacun de se prendre par la main et de défendre ses propres choix, quitte à ce que d’autres puissent en bénéficier s’ils le désirent. Ce projet de loi constitue donc une avancée à laquelle nous ne pouvons que souscrire.
Par ailleurs, madame la ministre, comme je vous l’ai déjà dit lors de l’examen du texte en commission des lois, il faudra veiller à ce que les collectivités de petite taille puissent bénéficier de ces dispositions, ce qui suppose que l’État accorde aux préfectures les moyens d’accompagnement nécessaires – je sais que telle est votre intention. Cela suppose également que, lorsque les collectivités solliciteront ce droit, elles bénéficient des moyens dont elles ont besoin pour mener à bien leur projet.
Nous franchissons ainsi une première étape qu’il convient de saluer, même si ce n’est vraiment pas le grand soir de la décentralisation, et qui représente une mise en bouche avant la loi dite 4D, dont nous avons évoqué l’arrivée prochaine – espérons-le – à l’Assemblée et dans laquelle nous souhaitons voir figurer certaines dispositions. Cette loi devra ouvrir beaucoup d’autres portes afin que demain, à l’issue de la crise de la covid-19, la France puisse se reconstruire à partir de celles et ceux qui défendent des idées et des initiatives innovantes sur le terrain.
Vous l’avez compris, le groupe Les Républicains votera ce texte sans aucune hésitation. Nous n’avons même pas déposé d’amendements car, ayant suivi avec attention les travaux du Sénat, nous considérons que le texte, en l’état, ne nécessite aucune retouche de notre part.
Je me permets enfin de vous dire, comme je l’ai déjà fait en commission, qu’après avoir trusté les débats – très apaisés – autour de ce texte, les représentants de l’Aveyron que sont le rapporteur et moi-même se porteront candidats pour leur département et soumettront à la préfète de l’Aveyron, puis à vos services, un projet d’expérimentation aussitôt que la loi sera définitivement en vigueur.
(Applaudissements sur les bancs du groupe LR.) Dès qu’elle sera en vigueur, donc très bientôt ! La parole est à Mme Emmanuelle Ménard. Madame la ministre, à la fin de l’année dernière, vous avez présenté en conseil des ministres un avant-projet de la loi dite 4D, avec pour objectif de donner aux collectivités territoriales davantage de responsabilités afin qu’elles puissent mettre en œuvre des mesures plus adaptées concernant l’organisation de leurs compétences.
Malheureusement, ce projet n’a pas encore vu le jour. Je ne crois pas trahir un grand secret en vous disant que l’ensemble des collectivités territoriales et locales attendent le fruit de vos travaux avec beaucoup d’impatience.
Le Premier ministre a lui-même rappelé, dans sa déclaration de politique générale, le 15 juillet 2020, le droit à la différenciation territoriale. C’est ce que vient consacrer ce projet de loi organique. Avec lui, les collectivités locales pourront appliquer dans un cadre expérimental puis, sous certaines conditions, de façon pérenne, des règles relatives à l’exercice de leurs compétences, différentes pour tenir compte de leur spécificité.
Afin d’inciter les collectivités territoriales à se saisir davantage de ces expérimentations, votre projet de loi en simplifie le cadre juridique. Les conditions d’entrée en vigueur des actes pris par les collectivités dans le cadre d’une expérimentation et les conditions d’exercice de leur contrôle de légalité seront allégées. La procédure de sortie des expérimentations sera elle aussi modifiée.
Tout cela est très bien mais – car il y a un « mais » –, pour tout vous dire, nous aurions aimé aller encore un peu plus loin. Car, en l’état actuel des choses, les collectivités territoriales et leurs assemblées délibérantes ne sont pas associées au processus de décision en amont de ces lois d’habilitation. C’est particulièrement regrettable puisqu’elles sont non seulement les premières concernées, mais surtout les mieux à même de défendre leurs spécificités et leurs besoins.
Si l’objectif de ce projet de loi est de simplifier le processus d’expérimentation afin d’en permettre une mise en œuvre plus fréquente et moins complexe, il n’est, à mon sens, que partiellement atteint : la démarche est louable, mais le texte examiné aujourd’hui n’est pas tout à fait à la hauteur de l’ambition de simplification affichée.
En effet, le processus d’expérimentation débute toujours par une autorisation législative dont le calendrier d’adoption est souvent très long, ce qui freine l’initiative locale puisque c’est le législateur qui détermine les caractéristiques des collectivités susceptibles d’expérimenter.
Aussi, pourquoi ne pas prévoir que la procédure d’expérimentation puisse être lancée à l’initiative de la collectivité, le contrôle de légalité étant destiné à s’assurer que les conditions définies par la loi organique et par l’article 72, alinéa 4, de la Constitution seront bien respectées ?
Pourquoi ne pas laisser aux collectivités territoriales qui partagent les mêmes contraintes la liberté de s’associer pour proposer ensemble une expérimentation en lien avec leurs spécificités, charge aux préfets de département, voire aux préfets de région, de s’assurer de la légalité de la mesure, et permettre ainsi que le processus d’expérimentation puisse partir de la base ?
Vous l’avez dit vous-même, madame la ministre, nos régions, nos terroirs, ont besoin de cousu main pour être plus agiles, et vous nous avez indiqué en commission que les associations d’élus pourront aussi être à l’origine de propositions. Dès lors, pourquoi ne pas inscrire dans la loi organique cette possibilité pour les collectivités elles-mêmes ? À tout le moins faudrait-il que les lois qui lanceront ces futures expérimentations évitent de fixer des critères trop stricts et laissent aux collectivités une totale liberté dans le choix des moyens mobilisés pour y participer.
En conclusion, je profiterai de cette tribune pour illustrer mes propos d’un seul exemple : nous étions nombreux en 2019 à regretter publiquement qu’une expérimentation concernant le dispositif Pinel n’ait été mise en place que pour la seule Bretagne – je sais que cet exemple ne relève pas de l’article 72, mais je le cite à dessein parce qu’il est significatif – alors que nombreuses sont les régions qui réclament la possibilité d’en bénéficier, sans succès à ce jour à ma connaissance. Que de temps perdu à tenter de convaincre le Gouvernement de mettre à l’ordre du jour l’élargissement de cette expérimentation… Si les collectivités concernées avaient un pouvoir de proposition, nul doute que cette souplesse, cette agilité que vous réclamez, aurait grandement contribué à renforcer l’efficacité de nos politiques publiques.
Je suis saisie de plusieurs amendements, nos 3, 10 et 13, pouvant être soumis à une discussion commune.
Les amendements nos 3 et 10 sont identiques.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement no 3.
Je vais être très brève, car cet amendement reprend la proposition que M. Acquaviva a défendue en commission ; je lui laisse le soin de la défendre lui-même en séance en présentant son premier amendement. La parole est à M. Jean-Félix Acquaviva, pour soutenir l’amendement no 10. Je remercie ma collègue. Nous sommes tous d’accord pour reconnaître que ce projet de loi organique est un toilettage intéressant du droit d’expérimentation et qu’il ouvre la voie à une différenciation. Mais si nous avons déposé des amendements, c’est bien parce que nous pensons que le saut d’obstacles est encore trop difficile pour que cette expérimentation de la différenciation soit vraiment effective au regard du rythme du débat des sociétés, des territoires et de leur assemblée délibérante, et donc de leurs projets de développement, c’est-à-dire capable d’adapter les lois et les règlements en vigueur aux spécificités qui sont les leurs. Notre groupe ne pense pas que, faute de révision constitutionnelle, ce processus aboutira à un autre résultat que le droit à l’expérimentation adopté en 2003.
C’est pourquoi nous entendons insister par cet amendement, comme par le suivant que je défends en même temps, sur le fait qu’il est important de laisser les collectivités avoir la capacité de prendre l’initiative de proposer des expérimentations dérogatoires aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences. Or ce ne sera de toute façon matériellement pas le cas dans le processus présenté aujourd’hui puisque vous avez évoqué, madame la ministre, des guichets uniques, les préfets faisant remonter à la DGCL, la direction générale des collectivités locales, qui jugera en droit, mais aussi en opportunité, de la validité des demandes d’expérimentation.
L’administration se substituera donc, même selon des motifs d’opportunité, aux choix politiques des assemblées démocratiques élues. Cela va nuire à l’ensemble des demandes puisque l’État pourra ainsi y faire son marché en soumettant à la validation législative des engagements d’expérimentation sur une formulation qui risque de ne pas correspondre à beaucoup de spécificités des territoires. Et on perdra du temps d’année en année, voire de décennie en décennie, pour appliquer des politiques publiques réellement adaptées.
Nous proposons donc, notamment à l’amendement no 10, que les collectivités territoriales soient dotées d’un pouvoir d’initiative en la matière pour donner tout son sens au droit à l’expérimentation, lequel pourra ainsi reposer sur un travail technique et politique mené en amont, c’est-à-dire par voie ascendante et non pas descendante.
L’amendement no 13 a été défendu.
La parole est à M. Stéphane Mazars, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour donner l’avis de la commission sur ces amendements en discussion commune.
Ces trois amendements visent à conditionner l’expérimentation à une initiative prise par les collectivités locales, considérant que ces dernières seraient les mieux à même d’apprécier, sur leur terrain et au quotidien, ce dont elles ont besoin en matière de différenciation. Cependant la Constitution ne le permet pas, puisqu’elle prévoit bien que c’est la loi ordinaire – ou le règlement – qui ouvre le champ à l’expérimentation.
Je considère par ailleurs que ces amendements, dont je peux comprendre les motivations, sont satisfaits dans leur esprit parce qu’on voit bien, comme notre collègue Arnaud Viala l’a dit lors de la discussion générale, qu’il y a une dimension et une logique ascendantes dans ce texte. J’ai moi-même rappelé dans mon intervention liminaire que l’expérimentation ne se décrétait bien évidemment pas, mais qu’elle se suscitait.
De son côté, Mme la ministre a dit, comme en commission, qu’elle souhaitait que les collectivités territoriales désireuses de mettre en place des expérimentations puissent obtenir le soutien de l’État. Et c’est tout le sens des nouveaux guichets rattachés aux préfectures et qui seront mis à la disposition des collectivités. Nous sommes donc bien dans une logique ascendante, les collectivités désireuses de prendre des initiatives pouvant être aidées, en matière d’ingénierie notamment, par l’État. L’ambition du Gouvernement d’accompagner la demande des collectivités à être demain des terres d’expérimentation correspond totalement à vos intentions, mes chers collègues. À défaut d’un retrait, j’émettrai donc un avis défavorable.
La parole est à Mme la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, pour donner l’avis du Gouvernement. Tout d’abord, suite à ce qu’a dit Mme Ménard en discussion générale, que les choses soient claires : j’ai dit que les associations d’élus pouvaient proposer des expérimentations, mais les collectivités locales peuvent aussi le faire directement sans passer par ces associations, rien n’y fait obstacle.
J’en viens aux amendements : ils conduiraient à une initiative exclusive de la part des collectivités et excluraient de fait le Parlement et le Gouvernement de toute proposition d’expérimentation. Il serait tout de même très ennuyeux de priver le législateur et le pouvoir réglementaire de leur compétence d’autoriser des expérimentations. Par ailleurs, ces amendements créeraient une nouvelle catégorie de loi d’habilitation, une capacité qui n’appartient constitutionnellement qu’au constituant. Le Gouvernement est donc défavorable à ces trois amendements.
Je confirme bien sûr que je m’engage, puisque cela relève du domaine réglementaire, à la mise en place de guichets dans les préfectures pour accompagner les élus, quelle que soit la taille de leur collectivité, qui voudraient proposer une expérimentation.
La parole est à M. Jean-Félix Acquaviva. Je ne veux pas prolonger le débat, mais on est tout de même au cœur de la logique qui explique nos divergences importantes sur la nature même de l’expérimentation.
Tout d’abord, certes, nous proposons un pouvoir d’initiative pour les collectivités, mais ce serait toujours la loi qui autoriserait ou pas l’expérimentation. Les collectivités ne se substitueraient pas du tout au Parlement. Il ne peut y avoir d’ambiguïté en la matière : proposer ne veut pas dire légiférer.
Ensuite, on dit en Corse que la pratique l’emporte toujours sur la théorie, et je pense qu’on sera d’accord là-dessus. Et c’est bien pourquoi il faut aller au cœur de la mécanique de ce que vous proposez : le guichet de préfecture va recevoir des demandes de différentes portées émanant de collectivités de différents rangs – communes, intercommunalités, régions, etc. –, au vécu et aux compétences divers, elles feront l’objet d’un débat d’opportunité avant leur transmission à la DGCL, puis voyageront vers un projet de loi virtuel auquel l’administration donnera ou non réalité… Entre la demande initiale de l’assemblée de la collectivité et l’étape finale, le texte ne sera plus du tout le même. Il y a pour le moins le risque d’un grand écart entre l’initiative construite politiquement et techniquement par l’assemblée délibérante et le projet de loi finalisé.
Si je prends l’exemple du foncier et de l’immobilier en Corse, où l’on a un grave problème – ailleurs aussi, mais pas vécu avec la même intensité –, on risque de se retrouver avec des expérimentations pas du tout adaptées à notre propre problème, et cela vaut évidemment pour d’autres collectivités. Cette différence de nature entre le point de départ et le point d’arrivée me fait penser qu’il n’y aura malheureusement pas beaucoup de candidats.
La parole est à M. Xavier Breton. Ces amendements sont intéressants parce qu’ils soulèvent la question de l’esprit et de la logique de ce texte. En effet, si la logique en est indubitablement nationale, elle peut passer soit par la loi, expression de la volonté nationale, qui peut prévoir différents dispositifs, soit uniquement par l’État si on pense que la nation se résume à l’État… et c’est alors le guichet unique en préfecture. Or vouloir des expérimentations doit aussi permettre une logique de bas en haut qui bouscule un peu les choses. Car si le but est seulement de déléguer depuis l’échelon central le droit à des expériences pour voir ce que cela donne à l’échelon local avant de généraliser éventuellement, on ne tient pas compte d’une vraie différence territoriale.
Il ne s’agit pas, bien sûr, de remettre en cause le cadre unitaire de notre nation, mais vouloir enfermer ces actions d’expérimentation dans le cadre de l’État relève d’une logique de haut en bas dans laquelle on délègue, on permet, on autorise, mais sans aller plus loin. À l’inverse, une logique de bas en haut permet d’admettre la volonté d’expérimenter de manière subsidiaire dans le cadre de telle ou telle politique en tenant compte de la diversité territoriale.
Pour ma part, je trouve ces amendements très intéressants et je voterai pour.
(Les amendements identiques nos 3 et 10 ne sont pas adoptés.)
(L’amendement no 13 n’est pas adopté.) La parole est à M. Jean-Félix Acquaviva, pour soutenir l’amendement no 12. Cet amendement propose une modification rédactionnelle de la loi organique du 1er août 2003 pour permettre la création d’une nouvelle catégorie de loi : les lois d’habilitation d’expérimentation territoriale, en sus des lois ordinaires, des lois de finances, des lois de financement de la sécurité sociale, des lois de ratification ou d’habilitation, des lois organiques et des lois constitutionnelles. Cet engagement à la fois symbolique et politique permettrait de donner de la clarté et de la visibilité dans l’ordre juridique à ces processus législatifs qui ouvrent la voie à des expérimentations territoriales. Il me semble que le sujet est suffisamment important pour le rendre lisible législativement. Quel est l’avis de la commission ? Nous avons déjà eu cette discussion en commission : vous souhaitiez introduire la notion de loi d’habilitation et je vous avais alors indiqué que cela pouvait prêter à confusion. En effet, dans un autre cadre, l’article 38 de la Constitution prévoit déjà expressément l’existence de lois d’habilitation.
En séance, vous proposez donc une nouvelle appellation : loi d’habilitation d’expérimentation territoriale. Vous avouerez cependant que cela continue de créer une confusion avec la notion de loi d’habilitation définie à l’article 38 de la Constitution. Faisons simple et restons-en à une dénomination à laquelle nous sommes rompus. Avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis défavorable. Vous entendez créer une nouvelle catégorie de texte législatif, or ce n’est pas possible : cette compétence appartient au seul constituant.
Par ailleurs, je voudrais répondre globalement aux députés des groupes GDR et La France insoumise, ainsi qu’à M. Breton qui est intervenu tout à l’heure : depuis le début de la discussion du texte, j’ai bien dit que nous légiférions à droit constitutionnel constant. En outre, seuls le Gouvernement et le Parlement sont habilités à permettre aux collectivités territoriales de participer à une expérimentation. À mon sens, il s’agit d’un contrôle indispensable pour s’assurer du respect du principe d’égalité. Voilà toutes les explications que je souhaitais apporter.
(L’amendement no 12 n’est pas adopté.) La parole est à M. Jean-Félix Acquaviva, pour soutenir l’amendement no 11. Nous proposons de supprimer les mots « régissant l’exercice de leurs compétences » à l’article L.O. 1113-1 du code général des collectivités territoriales. Nous pensons tout simplement qu’il faut laisser le Conseil constitutionnel faire son travail. C’est à lui d’apprécier, dans le cadre d’éventuelles saisines concernant des lois d’habilitation, si les dérogations qu’elles contiennent portent atteinte à la Constitution, notamment au quatrième alinéa de l’article 72.
Il y a un précédent : en 2003, le législateur avait fait le choix de ne pas inscrire dans le code général des collectivités territoriales l’impossibilité de déroger, à titre expérimental, à des dispositions « lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti », parce qu’il estimait que ce n’était pas nécessaire.
Se pose également la question de la clause générale de compétence, qui accorde aux collectivités une capacité étendue pour justifier leurs décisions et leurs domaines d’intervention, sans que ceux-ci soient limités par une énumération de compétences. Contrairement aux départements et aux régions, les communes bénéficient toujours de la clause générale de compétence, de même que la collectivité de Corse.
Il s’agit donc de supprimer la référence à la notion de « dispositions législatives régissant l’exercice de leurs compétences », déjà mentionnée dans la Constitution, et de laisser le contrôle constitutionnel se faire.
Quel est l’avis de la commission ? Vous souhaitez supprimer la disposition du code général des collectivités territoriales qui précise que les collectivités mènent des expérimentations dans leur champ de compétences, ce qui est contraire à la Constitution. En effet, c’est bien l’article 72 de la Constitution qui prévoit que les expérimentations ne peuvent être menées par les collectivités que dans leur champ de compétences. Nous ne pouvons pas, au travers d’une disposition organique, déroger expressément à l’article 72 de la Constitution, sans quoi le texte serait censuré par le Conseil constitutionnel.
Vous présentez cette disposition comme un frein psychologique à la mise en œuvre des expérimentations et aux initiatives qui pourraient être portées par les collectivités locales. Or nous avons déjà eu ce débat en commission : les expérimentations ont été jusqu’à présent davantage freinées par les procédures, marquées par leur longueur et la difficulté des différentes étapes à franchir. En outre, au bout du bout, une fois l’expérimentation menée, soit le dispositif était généralisé, soit on stoppait toute velléité d’expérimentation, ce qui n’était pas satisfaisant.
Nous avons donc décidé de bouleverser l’architecture de la mise en œuvre des expérimentations, et il sera désormais possible de continuer à les mener, à l’échelle de quelques collectivités territoriales, lorsqu’elles sont jugées favorables. C’est bien par ce renouvellement procédural que nous parviendrons à lever les freins psychologiques – mais surtout les freins procéduraux, qui constituent un véritable écueil – afin de mener davantage d’expérimentations. Avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Avis également défavorable, pour les mêmes raisons. La parole est à M. Michel Castellani. J’aimerais dire un mot pour soutenir notre collègue Acquaviva. Au-delà des aspects strictement juridiques, je poserai une question de fond assez simple : comment améliorer les conditions économiques, sociales ou culturelles des territoires très divers qui composent la France, avec des moyens monoblocs, identiques ? Si c’était possible, on le saurait.
Tous les jours, j’ai sous les yeux l’exemple de la Corse : madame la ministre, comment pourrions-nous, avec les moyens actuels, apporter une réponse de fond satisfaisante face au déchaînement de la spéculation foncière qui frappe l’île ? Ce fait est tellement fort qu’il bouleverse notre société.
Je sais que dans une démocratie, il faut des objectifs communs et une stricte égalité des citoyens face à la loi. Mais le problème n’est pas là : on peut arriver à des objectifs communs par des moyens divers. L’objectif n’est pas de démanteler le système juridique français, il s’agit au contraire de l’adapter à une situation patente, celle de l’extrême diversité des territoires et des problèmes qui s’y posent.
La parole est à M. Jean-Félix Acquaviva. Très rapidement, je rappellerai que certaines collectivités disposent de la clause de compétence générale, c’est tout de même un point à considérer. Pour le reste, j’ai entendu la réponse du rapporteur mais nous sommes le Parlement, pas le Conseil constitutionnel. Vous parlez d’obstacles procéduraux, or, depuis 2003, on sait très bien que beaucoup d’expérimentations n’ont pas vu le jour du fait de procédures qui interviennent ex ante , bien en amont de leur mise en œuvre.
Quel saut d’obstacles pour concevoir une expérimentation et faire en sorte qu’une loi l’autorisant arrive jusqu’au Parlement ! Je crois qu’il y a eu quatre expérimentations depuis 2003 : s’agissant de ce qui a été politiquement et médiatiquement présenté comme un acte majeur de la décentralisation, on voit bien que la montagne a accouché d’une souris.
Sans parler de la question des collectivités à clause de compétence générale, il s’agit donc de ne pas être redondant. Faisons confiance aux collectivités et, s’il est saisi, ce sera ensuite au Conseil constitutionnel d’effectuer un contrôle
ex post , sans que cette procédure ne l’engorge. La parole est à Mme la ministre. En l’état, le droit n’était pas assez facilitateur : c’est bien la raison pour laquelle nous proposons un nouveau texte. En outre, s’agissant d’une loi organique, le Conseil constitutionnel sera automatiquement saisi.
(L’amendement no 11 n’est pas adopté.) La parole est à M. Paul Molac, pour soutenir l’amendement no 14. Cet amendement se place dans la même veine que le précédent. Ne limitons pas les demandes des collectivités locales. Je pense en particulier aux départements et aux régions : ne disposant plus de la clause de compétence générale, ils ne peuvent pas demander certaines expérimentations qui n’entrent pas dans leur champ de compétences. Or, pour des questions locales, on peut estimer qu’ils auraient besoin d’exercer certaines compétences qui appartiennent à d’autres collectivités, voire à l’État lui-même. D’ailleurs, en 1982 ou 1986, l’État ne s’est lui-même pas gêné pour transférer certaines de ses compétences aux régions ou aux départements.
Corseter les choses de cette façon ne permet pas aux collectivités locales de s’exprimer librement et de proposer des expérimentations. D’autant plus que la procédure est relativement tenue, puisqu’une loi d’habilitation est nécessaire, etc., etc. D’ailleurs, avec la culture de la centralisation qui règne en France, je m’amusais en pensant à la façon dont certaines demandes seraient accueillies dans les ministères. Le problème est aussi un peu là : notre pays est extrêmement centralisateur, ce qui conduit certains à dire que c’est le dernier pays stalinien…
Monsieur Lecoq, on parle de vous ! …, même s’il me semble qu’ils oublient la Corée du Nord. Quoi qu’il en soit, cette culture centralisatrice pose quelques problèmes.
L’amendement vise donc à ouvrir beaucoup plus le champ des expérimentations en permettant aux collectivités de porter tout type de demandes, dès lors qu’elles s’inscrivent dans le cadre d’un intérêt général local.
Quel est l’avis de la commission ? Monsieur Molac, vous avez dit que l’amendement s’inscrivait dans la même veine que le précédent, je donnerai donc le même avis défavorable pour la même raison : une loi organique ne peut pas déroger à l’article 72 de la Constitution, sinon elle serait exposée à la censure – qui ne manquerait pas d’intervenir – du Conseil constitutionnel qui en sera obligatoirement saisi. Une fois encore, on peut déroger aux dispositions législatives ou réglementaires uniquement dans le cadre des compétences des collectivités, sans qu’il soit possible d’aller sur le terrain des compétences étatiques. Quel est l’avis du Gouvernement ? J’ajouterai que les expérimentations concernant les compétences de l’État sont régies par l’article 37-1 de la Constitution et non par l’article 72. Monsieur Molac, retirez votre amendement, cela m’évitera de lui donner un avis défavorable. L’amendement est-il retiré ? Je le maintiens. La parole est à M. Xavier Breton. L’exposé sommaire de l’amendement de notre collègue Molac est intéressant, puisqu’il fait référence à des domaines dans lesquels l’expérimentation pourrait être très utile. J’en vois deux : la santé et l’éducation.
Sans mettre en cause la bonne volonté de chacun dans l’exercice de ses responsabilités, la gestion de la crise sanitaire l’a très clairement montré : notre système de santé centralisé a provoqué des dysfonctionnements, notamment s’agissant des capacités en lits de réanimation. Nul doute que si le système de santé avait été décentralisé au niveau des régions depuis plusieurs années, la couverture hospitalière n’aurait pas été d’un si mauvais niveau. Dans le domaine de l’éducation, c’est la même chose : imaginez que les lycées ou les collèges soient encore propriété de l’État, dans quel état seraient-ils ?
Ben voyons, allez voir dans les lycées ! On peut remercier les régions et les départements, quelle que soit leur couleur politique, pour leur action. Quand on voit les résultats de la France dans les classements internationaux en matière de pédagogie – laquelle continue à relever de l’État –, on peut se demander si une décentralisation au niveau de l’éducation ne serait pas intéressante.
Interrogez nos concitoyens : ils se préoccupent d’abord de la santé de leurs proches et de l’éducation de leurs enfants. Sur des sujets aussi cruciaux que ceux-là, on s’interdirait toute expérimentation, sous des prétextes constitutionnels dont vous ne vous embarrassez pas tant dès lors qu’il est question d’environnement ? C’est bien la preuve que vous vous êtes autolimités et que ce projet de loi organique est un texte d’affichage qui ne permet pas d’aller au cœur des préoccupations quotidiennes de nos concitoyens. Pour répondre, vous vous abritez derrière des arguties juridiques en disant que ce serait anticonstitutionnel, alors que la question est de savoir si la loi va permettre de tenter davantage d’expérimentations…
Veuillez conclure, monsieur Breton. …qui permettront de répondre aux vrais problèmes auxquels notre pays est confronté.
(L’amendement no 14 n’est pas adopté.) La parole est à Mme Bénédicte Taurine, pour soutenir l’amendement no 6. Nous souhaitons compléter l’alinéa 2 par la phrase : « Cette loi fait l’objet d’une étude d’impact. » Il s’agit de rendre systématique la production d’une étude d’impact, avant qu’un texte de loi autorisant une expérimentation soit déposé au Parlement.
Je vais profiter de mon intervention pour réagir à ce que je viens d’entendre. Je suis exaspérée : comment peut-on envisager une décentralisation de l’éducation nationale ou de la santé ? Si l’éducation nationale est dans une telle situation, ce n’est pas dû au fait qu’elle est nationalisée, mais précisément qu’elle a été décentralisée. Ce que vous voulez faire, c’est mettre la main sur les enseignants…
Oh là là, ça c’est du lourd ! …qui sont des fonctionnaires de l’État et qui ne sont pas à la solde d’une collectivité. Quel est l’avis de la commission ? Vous souhaitez que toute proposition de loi comportant une demande ou proposition d’expérimentation comporte une étude d’impact. Cela reviendrait à alourdir la procédure sans justification alors que, je le répète, nous souhaitons que les expérimentations soient plus simples, plus faciles et plus rapides. Une proposition de loi peut par ailleurs comporter une multitude de dispositions dont seulement une relative à une expérimentation. Dans un tel cas, il faudrait élaborer une étude d’impact sur l’ensemble du texte, ce qui serait totalement disproportionné. Nous voulons laisser libres l’imagination et la volonté des élus locaux ; or votre amendement tend à limiter le champ d’exploration désormais ouvert aux collectivités. Quel est l’avis du Gouvernement ? Je rappelle que les expérimentations feront l’objet d’une évaluation à plusieurs reprises : annuellement, à mi-parcours et même à la fin, avec une possibilité pour le Parlement d’adopter des amendements. Par ailleurs, seuls les projets de loi sont aujourd’hui soumis à une étude d’impact ; vous proposez la même procédure pour les propositions de loi comportant des expérimentations, mais cela renvoie à un débat plus général sur l’élaboration de la loi. Avis défavorable.
(L’amendement no 6 n’est pas adopté.)
(L’article 1er est adopté.)
Après l’article 1er, je suis saisie de trois amendements, nos 2, 15 et 16, pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement no 2.
Je n’ai guère d’illusions sur le sort qui va lui être réservé mais je le défends quand même. C’est un amendement qui prévoit qu’une ou plusieurs collectivités territoriales puissent être à l’initiative d’une demande d’expérimentation visant à déroger à des dispositions législatives ou réglementaires. Cette demande prendrait la forme d’une délibération motivée de l’assemblée délibérante, transmise au ministre chargé des collectivités territoriales. La délibération définirait l’objet et la durée de l’expérimentation et mentionnerait les dispositions législatives ou réglementaires auxquelles il peut être dérogé. Ainsi, ce seraient les collectivités qui prendraient l’initiative et créeraient leurs propres expérimentations, tout en laissant évidemment le contrôle de légalité aux mains du préfet. La parole est à M. Jean-Félix Acquaviva, pour soutenir l’amendement no 15. Il prévoit une procédure distincte de celle des articles 1113-1 et 1113-2 du code général des collectivités territoriales, afin de donner aux collectivités un pouvoir d’initiative, dans une logique d’innovation territoriale ascendante. Vous avez bien compris que nous n’étions pas du tout d’accord pour que les guichets préfectoraux agissent comme un filtre entre les collectivités et l’administration centrale. Il y a des préfets très compétents, mais ce ne sont pas des élus du peuple, et le risque est que le projet de loi finalement proposé pour procéder à l’expérimentation ne soit pas adapté aux demandes issues des assemblées délibérantes.
Pour éviter que le fossé ne se creuse entre les volontés locales et un pouvoir administratif usant d’une main de fer dans un gant de velours – même si je ne doute pas de la volonté de Mme la ministre de prolonger le processus d’expérimentation –, nous proposons de donner aux collectivités un pouvoir de proposition, afin de stimuler les initiatives et de favoriser un échange fructueux avec les territoires pour lesquels l’application du principe d’égalité rend nécessaire une adaptation du droit en vigueur.
La parole est à M. Paul Molac, pour soutenir l’amendement no 16. Dans la même veine, il propose une procédure donnant aux collectivités locales l’initiative d’une demande d’expérimentation. Surtout, le Gouvernement serait obligé de répondre dans les trois mois. En effet, sur la cinquantaine de demandes d’adaptation adressées par la collectivité de Corse, quarante-huit sont restées sans réponse et deux ont reçu des réponses négatives. La moindre des choses, si nous voulons que la procédure soit un peu efficace, c’est que le Gouvernement soit obligé de répondre, sinon nous n’irons pas bien loin ! Je doute fort, en effet, qu’en matière d’expérimentation l’initiative vienne de l’État central… Elle viendra nécessairement des collectivités locales. Mais si ces dernières ne reçoivent jamais de réponse, elles finiront par ne plus faire de demandes.  Quel est l’avis de la commission ? C’est la même logique que les amendements présentés aux débuts de nos travaux. Vous considérez que l’initiative doit être prise par les collectivités locales et vous voulez vous affranchir des termes mêmes de l’article 72 de la Constitution. Je répète que nous travaillons à cadre constitutionnel constant ; seule la loi peut donc permettre aux collectivités locales de mener de telles expérimentations.
Nous vous avons rassuré à plusieurs reprises sur l’état d’esprit dans lequel le Gouvernement aborde cette question. La mise en place d’un guichet unique au sein des préfectures n’a pas pour but de filtrer les demandes des collectivités, mais de leur apporter une aide en matière d’ingénierie afin que les collectivités ayant une idée d’expérimentation puissent élaborer un projet susceptible de remonter au niveau gouvernemental et de donner lieu à un texte de loi. Dans l’esprit, ces amendements sont donc satisfaits. Avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Je rappelle que les collectivités territoriales disposent d’un droit d’initiative, que nous élargissons et assouplissons par cette loi organique. Il existera des guichets locaux dont une circulaire précisera les modalités d’organisation et de fonctionnement. Il est bien de la responsabilité du ministre chargé des collectivités territoriales d’accompagner ces initiatives et de faire en sorte qu’elles voient le jour dans les meilleurs délais.
En outre, la procédure prévue par les amendements semble complexe et lourde, alors que l’objectif du Gouvernement est de simplifier les procédures applicables aux expérimentations.
Quant à votre amendement, monsieur Molac, sa rédaction revient à écraser la capacité d’initiative du législateur. Je suis d’ailleurs un peu étonnée qu’un député cherche ainsi à contourner le Parlement. De toute manière votre proposition est inconstitutionnelle. Avis défavorable.
La parole est à M. Michel Castellani. Ces amendements relèvent pourtant d’un esprit positif : ils prennent acte de la capacité des élus territoriaux, qui sont en contact direct avec les réalités, à proposer des moyens d’améliorer la situation – à moins que vous ne considériez que ces élus soient tous des crétins, ce qui ne semble pas être le cas.
En outre, le dialogue avec l’État serait favorisé, sous le contrôle du Conseil d’État : le Conseil des ministres serait amené à s’emparer des questions posées par les collectivités et à y répondre. En tant qu’élu territorial, j’ai connu des votes unanimes de l’assemblée de Corse, acquis dans l’enthousiasme – au point de conduire les différents groupes à sabler le champagne –, mais dont le Premier ministre n’a même pas accusé réception ! Quand on a vécu des épisodes pareils, on ne peut qu’être favorable aux amendements proposés.
La parole est à M. Charles de Courson. Monsieur le rapporteur, vous êtes adepte d’une philosophie décentralisatrice, Mme la ministre également. L’amendement no 16 consiste à permettre à une ou plusieurs collectivités locales de proposer une expérimentation. Même si le Gouvernement doit apporter une réponse dans un certain délai, c’est lui qui décide, cela n’a donc rien de contraire à l’article 72 de la Constitution.
Votre texte est très
top-bottom . Notre proposition est bottom-top . Il faut les deux, dans la vie. Les deux sont là ! Dans l’amendement, la base propose et le Gouvernement dispose : il dépose un texte de loi ou non, en expliquant les raisons. Pourquoi n’acceptez-vous pas cet amendement sympathique d’inspiration décentralisatrice ? Ça ne mange pas de pain : au contraire, ça en apporte. N’importe quoi ! La parole est à M. Jean-Félix Acquaviva. Je rappelle que la procédure proposée par les amendements ne se substitue pas à celle prévue par le projet de loi organique.
Par ailleurs, l’argument constitutionnel n’est pas fondé – ou alors, c’est le statut de la Corse lui-même qui n’est pas constitutionnel.
N’importe quoi ! Et ce n’est pas un texte sur la Corse ! En effet, le droit de demander l’adaptation des lois et règlements existe depuis le 22 janvier 2002 et l’adoption du statut de la Corse.
De même, toute proposition de modification du statut, telle que celle que je présenterai dans le cadre de la niche parlementaire de notre groupe, doit faire l’objet d’une saisine pour avis de l’assemblée de Corse. Ce sont des procédures prévues en application de l’article 72. Nier tout cela serait considérer que Pierre Joxe était un anticonstitutionnel primaire, ce que je ne crois pas… Que vous ne soyez pas d’accord avec nous, c’est une chose, mais ne cherchez pas à corseter le débat en brandissant l’argument constitutionnel à tort et à travers. Décorsetons un peu le débat, d’autant que nous avons quelque expérience sur ces questions.
Nous prenons note que notre proposition d’ajouter une procédure donnant aux collectivités l’initiative de la demande ne vous sied pas. C’est dommage, car cela favoriserait un échange fructueux et conduirait ces dernières à motiver scrupuleusement leurs délibérations et à bien réfléchir à l’expérimentation qu’elles souhaitent mener.
La parole est à Mme la ministre. Monsieur Acquaviva, nous sommes contraints par le droit constitutionnel. Si la précédente tentative de révision constitutionnelle avait abouti, nous aurions pu insérer un article 72-5 consacré à la Corse. La prochaine fois que l’occasion d’une telle réforme se présentera, il serait souhaitable que nous cherchions tous ensemble à la mener à bien. Ce serait mieux, n’est-ce pas ? (Applaudissements sur quelques bancs du groupe LaREM. – Protestations sur les bancs du groupe LT.) Ce n’est pas notre faute si elle n’a pas abouti !
(Les amendements nos 2, 15 et 16, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)
(Les articles 2, 3 et 4 sont successivement adoptés.)
La parole est à M. Benoit Simian, pour soutenir les amendements nos 9 et 18, qui peuvent faire l’objet d’une présentation groupée. La situation se corse, chers collègues ! Rappelons que le groupe Libertés et territoires est tout à fait favorable à une révision constitutionnelle. Nous l’avons vu cet après-midi lors du vote solennel sur le projet de loi constitutionnelle complétant l’article 1er de la Constitution et relatif à la préservation de l’environnement : les choses peuvent parfois aller très vite ! (Sourires.)
Nous serons donc à vos côtés, madame la ministre, si le Gouvernement se décide à réviser l’article 72 de la Constitution et à renforcer la différenciation territoriale,… Très bien ! a fortiori quand l’État n’assume pas ses missions régaliennes dans les territoires : j’étais récemment à l’inauguration d’une gendarmerie ; nous avons été obligés de faire les poches des collectivités pour boucler les financements, alors qu’il s’agit d’une structure militaire… Voilà la réalité du terrain !
Laissons le régalien à Paris et autorisons les territoires à s’emparer des différents sujets que nous venons d’évoquer, parmi lesquels, pourquoi pas, en effet, l’éducation, qui mobilise grandement les maires, notamment pour la gestion des assistantes maternelles – un joyeux bazar quelquefois !
J’en viens à l’amendement no 9, qui propose de saisir les conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux – CESER –, dont nos concitoyens ne connaissent parfois même pas l’existence, sur les expérimentations locales. Les CESER auraient ainsi la possibilité de se prononcer sur l’opportunité des expérimentations. Il aurait été judicieux de leur demander leur avis sur la limitation de la vitesse à 80 kilomètres heure sur les routes nationales…
Quant à l’amendement no 18, il s’agit d’un amendement de repli, qui vise à saisir les CESER de manière consultative.
Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements ? Nous ne souhaitons pas alourdir le texte en précisant les organes qui participent au rapport d’évaluation. Les CESER peuvent s’autosaisir sur n’importe quel sujet. Ils auront donc tout le loisir, à l’avenir, de se saisir d’une expérimentation pour se prononcer à son sujet. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? J’ajoute que les collectivités territoriales, en l’occurrence les régions, peuvent saisir les CESER sur avis, ce qu’elles font fréquemment. Ces amendements sont satisfaits. Avis défavorable.
(Les amendements nos 9 et 18, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.) La parole est à M. Paul Molac, pour soutenir l’amendement no 17. Il vise à remédier à un manquement récurrent du Gouvernement, qui ne transmet par au Parlement les rapports que la loi lui commande pourtant de produire. Il convient d’éviter que le Gouvernement ou le législateur utilisent cette excuse pour mettre un terme, par des moyens détournés, à une expérimentation en cours.
Je propose donc d’ajouter un alinéa ainsi rédigé à l’article 5 : « L’absence de transmission des rapports mentionnés aux deux alinéas précédents n’emporte pas abandon de l’expérimentation. »
Quel est l’avis de la commission ? Les expérimentations menées sur le fondement du quatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution ont été peu nombreuses jusqu’ici. Sur les quatre qui ont eu lieu, deux ont fait l’objet d’une généralisation alors même que les rapports d’évaluation n’avaient pas été présentés. Tel est l’esprit dans lequel nous souhaitons travailler, même si nous regrettons bien entendu que les rapports prévus chaque année ne soient pas remis au Parlement. Nous réaffirmons dans l’article 5 l’importance de ces rapports. Nous avons insisté sur ce point en commission et nous y insistons de nouveau aujourd’hui. Néanmoins, la généralisation à une collectivité ou à l’ensemble du territoire national d’une expérimentation jugée fructueuse ne doit pas être subordonnée à la remise d’un rapport d’évaluation au Parlement. Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Xavier Breton. Le rapporteur nous dit que certaines expérimentations sont généralisées alors même qu’elles n’ont pas donné lieu à un rapport d’évaluation présenté au Parlement. C’est donc bien que la décision de les généraliser est arbitraire : elle manifeste la volonté de l’État de conduire le processus à son terme, mais il pourrait tout aussi bien décider de ne pas le faire. C’est tout le poids de la loi qui est ici en jeu. Si des rapports sont prévus par la loi, alors ces rapports doivent être produits. On ne peut s’en remettre au bon vouloir d’un ministère pour la généralisation des expérimentations. Un peu de sérieux me paraît indispensable dans ce domaine. S’il est admis que les rapports d’évaluation des expérimentations ont une utilité, alors gardons-les ; si ce n’est pas le cas, ne les gardons pas – mon but n’est évidemment pas d’alourdir la procédure. Mais évitons l’arbitraire centralisateur ! La parole est à M. Charles de Courson. Le problème est le suivant : l’absence de rapport ne donne pas lieu à sanctions. Une solution serait de prolonger l’expérimentation tant que le rapport d’évaluation n’est pas présenté au Parlement. Une telle mesure obligerait le Gouvernement à agir, car le gouvernement en place n’est pas forcément celui qui a lancé l’expérimentation : il peut donc être tenté de la laisser traîner. De toute évidence, il existe un vide sur ce sujet. Le rapporteur l’a rappelé, deux des quatre expérimentations menées sur le fondement du quatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution n’ont pas fait l’objet d’un rapport d’évaluation. Ce n’est pas brillant !
(L’amendement no 17 n’est pas adopté.)
(L’article 5 est adopté.)
Je suis saisie de deux amendements identiques, nos 5 et 7, qui tendent à supprimer l’article 6.
La parole est à Mme Bénédicte Taurine, pour soutenir l’amendement no 5.
Par cet amendement, le groupe La France insoumise s’oppose à l’article 6 qui ouvre la voie à la différenciation territoriale.
Cet article modifie la procédure de sortie des expérimentations, qui s’achèvent actuellement ou bien par leur abandon, ou bien par leur généralisation sur l’ensemble du territoire – la loi est donc la même pour tous. Au contraire, l’article 6 prévoit qu’une expérimentation peut n’être appliquée que dans une partie du territoire. En ce sens, il entraîne une perte d’égalité entre les citoyens. C’est la raison pour laquelle nous demandons sa suppression.
La parole est à M. Pierre Dharréville, pour soutenir l’amendement no 7. L’article 6 consacre deux options supplémentaires à l’issue d’une expérimentation. Nous proposons de le supprimer car il ouvre la voie à une différenciation durable, à laquelle nous sommes opposés. Le droit à la différenciation tel qu’il est inscrit dans le projet de loi organique fragilise les principes constitutionnels d’égalité, d’unité et d’indivisibilité de la République. Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements de suppression ? L’article 6 est au cœur du dispositif que nous souhaitons mettre en place puisqu’il offre la possibilité, en fin d’expérimentation, de la maintenir à l’échelle des collectivités territoriales qui l’ont appliquée ou de l’étendre à d’autres, ce qui, en effet, consacre la différenciation – tel est précisément l’esprit du texte. Je connais la position du Parti communiste sur le sujet, qu’il a notamment défendue au Sénat. Tout comme ce soir le groupe La France insoumise, il considère qu’un tel dispositif porte atteinte au principe d’égalité.
Nous l’avons souligné tout au long des travaux de la commission et tout à l’heure pendant la discussion générale, le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État estiment, quant à eux, que la différenciation ne porte pas atteinte au principe d’égalité dès lors qu’elle met fin à une différence de situation et qu’elle soutient une politique d’intérêt général.
Je doute que ces amendements soient retirés. J’émets donc un avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? L’article 6 est le plus important du projet de loi organique car il permet une différenciation. Il prévoit, d’une part, que les mesures expérimentales pourront être maintenues dans toute ou partie du territoire et, d’autre part, que les normes qui régissent l’exercice de la compétence locale ayant fait l’objet de l’expérimentation pourront être modifiées à l’issue de celle-ci, notamment par un renforcement du pouvoir réglementaire local sur les compétences de la collectivité territoriale en question.
Cet article est donc très important, et nous ne pouvons donc qu’être défavorables aux amendements tendant à le supprimer. Je comprends néanmoins la préoccupation de leurs auteurs s’agissant du principe d’égalité, un principe fondamental de notre République, inscrit dans la Constitution. Mais nous sommes bien, avec l’article 6, à droit constitutionnel constant. En vertu du principe d’égalité, il ne peut y avoir atteinte ni au caractère unitaire de l’État, ni à l’égalité devant la loi, ni à l’indivisibilité de la République. Je ne vous convaincrai sans doute pas, madame Taurine, monsieur Dharréville, mais je tenais à le rappeler.
Comme je le dis souvent, la cohésion des territoires impose de marcher sur une ligne de crête. Je sais l’attachement des Français aux principes républicains et à l’égalité des citoyens devant la loi, mais je suis convaincue que des outils de différenciation sont nécessaires pour assurer l’égalité des citoyens et des territoires.
La parole est à M. Pierre Dharréville. Vous avez tous les deux souligné que l’article 6 était l’article le plus important de ce projet de loi organique. C’est précisément la raison pour laquelle nous souhaitons sa suppression. Nous ne nous sommes pas trompés.
Cet article nous pose problème car l’esprit qui l’anime ne correspond pas à notre conception de l’organisation de la République, ce que j’ai déjà eu l’occasion d’expliquer. Sur la différenciation territoriale, nous avons, en effet, un désaccord.
L’article 6 soulève par ailleurs une autre difficulté : il modifie le sens donné aux expérimentations. Une expérimentation a pour objectif d’expérimenter un dispositif et éventuellement de l’appliquer à tout le territoire national. C’est en tout cas ainsi que cela se passe aujourd’hui. Notons que certaines expérimentations ont été utilisées pour introduire de manière progressive des réformes qui risquaient autrement d’être contestées.
En tout état de cause, le texte change le sens des expérimentations puisqu’elles n’auront plus forcément pour objectif désormais d’expérimenter un dispositif pour éventuellement l’étendre à l’ensemble du territoire : d’après l’article 6, elles pourront demain viser un autre objectif que celui-là.
Le Gouvernement a porté atteinte, dans d’autres textes, à la clause de compétence générale, que défendent les députés du groupe de la Gauche radicale et républicaine. Il était pourtant possible, par ce biais, de conserver la capacité d’action des collectivités dans le cadre de politiques définies localement. La logique que vous adoptez aujourd’hui constitue une forme de libéralisme institutionnel et jouera sur les relations de concurrence qui existent déjà entre les collectivités. C’est la raison pour laquelle nous y sommes opposés. Le principe d’égalité sera, dans les faits, mis en cause par l’article 6.
La parole est à M. Michel Castellani. Nous sommes, avec cet article, au cœur de la question. Deux conceptions de la structure de l’État s’affrontent. Les tenants de la conception traditionnelle défendent le centralisme démocratique,… Au moins un qui le dit ! On l’attendait depuis un moment ! …dans lequel ils voient une garantie d’égalité stricte entre les citoyens, ce en quoi ils ont raison dans une certaine mesure.
Toutefois, chers collègues, si vous ne voyez que danger d’inégalité dans les propositions qui sont faites, nous y voyons au contraire un souffle propice à la souplesse et à la liberté individuelle. Car le débat sur le statut des territoires recouvre une autre question fondamentale : celle des rôles respectifs de l’État et du citoyen.
Quant au principe d’égalité, personne ne nie son importance, mais il ne signifie pas l’uniformité.
Bravo ! Plus encore que le principe d’égalité, nous nous soucions du principe d’équité. Or l’équité passe nécessairement par l’adaptation aux conditions locales et à la diversité des territoires, de manière évidemment contrôlée par l’État central. La parole est à M. Charles de Courson. Nos collègues de La France insoumise et de la Gauche démocrate et républicaine ont une conception très abstraite de la notion d’égalité. Prenons un exemple : une expérimentation est menée dans toute la France et s’avère concluante dans certains territoires et non dans d’autres. Doit-on abandonner entièrement cette expérimentation ou la généraliser aux seuls territoires dans lesquels elle a démontré l’intérêt du dispositif proposé – celui-ci étant, selon les cas, plus adapté aux grandes ou aux petites communes, satisfaisant ou non au regard de certains critères ?
C’est au contraire une façon plus intelligente de mettre en œuvre le principe d’égalité. Les situations ne sont pas partout identiques. Si nous suivions votre orientation, nous abandonnerions des expérimentations réussies dans certaines parties du territoire sous prétexte qu’elles auraient échoué ailleurs.
Vive la différenciation ! Pour vous, l’expérimentation ne peut être intéressante que si elle est généralisée à l’ensemble de la France ; or des expérimentations peuvent se révéler inadaptées dans certains endroits du pays.
Voilà pourquoi le texte permet à la fois le maintien des mesures prises à titre expérimental et la possibilité de modifier les dispositions régissant l’exercice de la compétence ayant fait l’objet de l’expérimentation. Il faut que vous retiriez vos amendements car, dans le cas contraire, on vous accuserait de centralisme démocratique…
On le savait ! …alors qu’il me semblait que vous l’aviez abandonné. Staline était pour le centralisme, on a vu où cette politique l’a mené. Soyons ouverts ! La parole est à M. Xavier Breton. Deux conceptions différentes s’expriment en effet. Vous êtes incapables d’articuler l’égalité et la différence, et par refus de reconnaître les différences, vous défendez une forme d’égalité qui nivelle. Il faut reconnaître l’égalité a priori mais également les différences qui se manifestent, d’où la notion d’équité. Imaginez que l’État ait encore la compétence de la gestion des lycées, transférée aux régions, ou celles des collèges et de l’action sociale, transférées aux départements ! Heureusement que la diversité des territoires est prise en compte ! Sans le premier acte de la décentralisation, peut-être le seul effectif, dans quel état se trouveraient les bâtiments scolaires et l’action sociale ? Quand cela ne marche pas, c’est imputé à l’État, quand cela marche, aux régions. Il ne faut pas avoir peur !
Bien sûr, il y a un cadre, celui de la nation, dans lequel sont définis des objectifs et posées des limites, mais, à l’intérieur du cadre, il faut laisser la liberté s’épanouir pour stimuler l’émulation. Il faut avoir confiance dans les citoyens et dans les corps intermédiaires.
Il y a bien deux conceptions qui nous différencient historiquement, ce que nous devons assumer.
Eh oui !
(Les amendements identiques nos 5 et 7 ne sont pas adoptés.) La parole est à M. Jean-Félix Acquaviva, pour soutenir l’amendement no 19. Cet amendement du groupe Libertés et territoires vise à ce que les collectivités territoriales décident elles-mêmes des suites à donner à l’expérimentation. Vous ne serez pas surpris de cette proposition, car c’est la quintessence de la décentralisation de permettre aux assemblées délibérantes locales de concevoir l’expérimentation, de l’évaluer et de rendre des avis sur les suites à donner dans leur territoire.
Madame la ministre, je regrette que vous ayez affirmé tout à l’heure que nous étions contre la réforme constitutionnelle. Vous savez très bien que son abandon est dû à une triste affaire et à un choix politique du Gouvernement alors que nous étions tout à fait prêts à aller au bout du débat sur le fond,…
Je n’ai pas dit le contraire. …décentralisateurs que nous sommes, tant sur la Corse que sur les articles 72 et 73 – notre collègue et ami Serge Letchimy n’est pas là ce soir mais s’il avait été présent, il aurait évoqué les grandes insuffisances de l’article 73. Il faudra aller au bout de ces questions grâce au compromis et à la construction politiques.
Bien que nous ne nous fassions pas d’illusions, nous souhaiterions que cet amendement soit adopté ou, à tout le moins, que le débat chemine en faveur d’une procédure ascendante.
Quel est l’avis de la commission ? Cela ne va pas vous plaire, mais, encore une fois, votre proposition n’entre pas dans le cadre constitutionnel. En effet, l’article 72 de la Constitution dispose que c’est la loi qui régit les conditions de l’expérimentation, sa généralisation et, demain, le champ d’application de ce qui deviendra différenciation. L’avis est donc défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Je regrette, monsieur Acquaviva, mais mon avis est identique à celui du rapporteur : c’est au législateur qu’appartient la décision du devenir de l’expérimentation, comme le dispose la Constitution – même si j’ose à peine faire allusion à celle-ci de peur que vous me le reprochiez, mais le législateur comme le Gouvernement sont soumis à la Constitution. La parole est à M. Jean-Félix Acquaviva. Je vous donne acte que l’amendement exprime un vœu de nature politique dont le dispositif flirte sans doute avec l’inconstitutionnalité, contrairement à l’amendement précédent qui n’était absolument pas anticonstitutionnel. Il faut le préciser pour pouvoir cheminer à l’avenir pour le bien des territoires.
(L’amendement no 19 n’est pas adopté.) La parole est à Mme Emmanuelle Ménard, pour soutenir l’amendement no 4 rectifié. Il s’agit en quelque sorte d’un amendement de repli par rapport à celui de mon collègue Acquaviva. Si un amendement peut être adopté ce soir, c’est bien celui-là.
L’article 6 modifie l’article L.O. 1113-6 du code général des collectivités territoriales dont la rédaction actuelle est la suivante : « Avant l’expiration de la durée fixée pour l’expérimentation et au vu de son évaluation, la loi détermine selon le cas : les conditions de la prolongation ou de la modification de l’expérimentation pour une durée qui ne peut excéder trois ans ; le maintien et la généralisation des mesures prises à titre expérimental ; l’abandon de l’expérimentation. »
Vous avez bien précisé à M. Acquaviva que la décision relevait de la loi, mais vous ne mentionnez à aucun moment l’avis des collectivités territoriales dans la modification de l’article L.O. 1113-6 à laquelle l’article 6 du projet de loi organique procède. L’amendement vise simplement à y remédier.
Adopter cette précision ne requiert pas un gros effort : il s’agit de permettre aux collectivités de se prononcer sur la poursuite, l’abandon ou la généralisation de l’expérimentation. Le Gouvernement et le rapporteur feraient un geste de bonne volonté envers les collectivités territoriales en donnant un avis favorable à cet amendement ; c’est le minimum que l’on puisse faire alors que les expérimentations concernent directement les collectivités.
Quel est l’avis de la commission ? Vous l’avez rappelé, la loi décide du sort de l’expérimentation – généralisation, abandon ou poursuite – sur le fondement d’une évaluation de celle-ci. Je n’imagine pas un seul instant que cette évaluation se fasse sans solliciter l’avis des collectivités ayant conduit l’expérimentation.
En outre, vous ne précisez pas quelles seraient les collectivités concernées : si l’expérimentation était généralisée, certaines d’entre elles donneraient un avis pour toutes les collectivités, même celles qui n’ont pas participé à l’expérimentation. La formulation de l’amendement est quelque peu ambiguë, même si j’en partage l’esprit. En tout état de cause, il est satisfait par l’existence d’une évaluation de l’expérimentation, conduite au plus près du terrain et de ceux qui y ont participé. Avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Je vais faire la même réponse que M. le rapporteur. Au Sénat, Mme Françoise Gatel a introduit l’élaboration d’un rapport d’évaluation à mi-parcours pour répondre à la nécessité d’associer les collectivités territoriales à chaque étape de l’expérimentation. Celles-ci pourront donner leur avis et se retirer de l’expérimentation. Votre amendement est donc satisfait. La parole est à Mme Emmanuelle Ménard. J’entends votre argument et j’espère que les collectivités concernées seront associées à l’évaluation de l’expérimentation mais pour en être sûrs, écrivons-le noir sur blanc dans la loi. En effet, le doute existe et l’évaluation pourrait être effectuée par le préfet… Ah, non, non, non. Ce n’est pas l’esprit du projet de loi organique ! …sans associer les collectivités. Nous lèverions toute ambiguïté en inscrivant dans la loi que l’évaluation requiert l’avis de la ou des collectivités concernées. La parole est à M. Xavier Breton. Cette précision n’est pas de pure forme car la loi affirmerait ainsi que l’avis des collectivités est attendu. Un avis est pris à la suite d’une délibération, ce qui lui confère de l’importance. S’il reste informel, le préfet pourrait se contenter de consulter le maire ou le président de la collectivité. L’inscription dans la loi formalise la présence des collectivités dans le processus d’évaluation.
Nous sommes tous d’accord pour juger indispensable de recueillir l’avis des collectivités, la question tenant à la nécessité d’en faire une obligation. Peut-être que cela alourdirait la procédure, mais, au moins, l’avis serait requis et formalisé à la suite d’un débat de l’assemblée délibérante de la collectivité.
(L’amendement no 4 rectifié n’est pas adopté.) Sur l’ensemble du projet de loi organique, je suis saisie par le groupe La République en marche d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
La parole est à M. Michel Castellani, pour soutenir l’amendement no 22.
Il se situe bien en retrait du débat que nous venons d’avoir et vise à porter de trois à cinq ans la durée maximale de la prolongation de l’expérimentation, afin d’améliorer l’évaluation des mesures prises.
Il s’agit de donner de la profondeur à l’expérimentation et de porter un jugement indépendant des inévitables variations conjoncturelles.
Quel est l’avis de la commission ? Avis défavorable. La durée actuelle de prolongation de trois ans donne entière satisfaction à toutes les personnes que j’ai auditionnées, notamment les associations d’élus. Personne n’a soulevé de difficulté sur cette durée, c’est la première fois que j’entends cette demande. Quel est l’avis du Gouvernement ? Ce serait inutile d’allonger la durée maximale de prolongation de l’expérimentation, car cette dernière peut déjà durer huit ans – cinq ans puis trois ans de prolongation.
Par ailleurs, toutes les expérimentations généralisées – même si elles sont peu nombreuses – l’ont été avant huit ans. Il est donc raisonnable de conserver les durées actuellement prévues.
(L’amendement no 22 n’est pas adopté.) La parole est à M. Benoit Simian, pour soutenir l’amendement no 8. Il s’agit d’un amendement très girondin, qui ne sera pas frappé d’inconstitutionnalité, madame la ministre. Il vise à ce qu’une expérimentation réussie ne soit pas systématiquement généralisée à tout le territoire, afin de consacrer véritablement la différenciation dans notre pays. Si une expérimentation réussit en Corse, en Gironde ou au Pays basque, il faut la poursuivre sans obligatoirement la généraliser.
Au sein de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, nous débattons de la fameuse écotaxe qui n’avait pu être déployée dans tout le pays. Avec cet amendement, nous pourrions localiser son application, par exemple dans le parc national des Pyrénées, et ne pas la généraliser : cela ferait plaisir aux camionneurs ! Il n’y a là que du bon sens paysan.
Quel est l’avis de la commission ? Votre amendement réduit les champs du possible, ce qui n’est pas du tout souhaitable. Si demain la Gironde mène une bonne expérimentation, pourquoi ne l’appliquerait-on pas en Aveyron ? Les expérimentations considérées comme bonnes doivent être généralisées lorsqu’elles peuvent l’être. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? La loi est suffisamment souple pour permettre d’entrer ou non dans l’expérimentation puis d’en partager les fruits lorsqu’elle est probante. Il serait dangereux d’adopter cet amendement. La parole est à M. Benoit Simian. Monsieur le rapporteur, une expérimentation qui associerait le vin de la Gironde et la bonne viande de l’Aveyron, ce ne serait pas une généralisation, mais une expérimentation très localisée. On voit bien qu’il peut être souhaitable d’aller au-delà d’un certain périmètre – Nouvelle-Aquitaine ou Occitanie par exemple –, mais pas de généraliser certaines mesures. Tel est le sens de cet amendement d’appel. Nous avons examiné ce texte très rapidement, mais cela fait du bien de parler des territoires dans cette assemblée. Cher collègue, chacun a disposé du temps réglementaire.
(L’amendement no 8 n’est pas adopté.) La parole est à M. Michel Castellani, pour soutenir l’amendement no 21. Il s’agit de rappeler dans la loi organique la jurisprudence constitutionnelle sur la loi instituant une dotation de solidarité urbaine et un fonds de solidarité des communes de la région d’Île-de-France, qui énonçait que le principe d’égalité connaît lui aussi des adaptations nécessaires, dans le sens où il ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l’objet de la loi qui l’établit, sans qu’il soit pour autant porté atteinte au principe d’égalité – nous avons eu ce débat tout au long de la soirée. Quel est l’avis de la commission ? La mention du principe d’égalité a été ajoutée à l’article 6 par le Sénat. Il a très bien fait, le Sénat ! Ce n’est pas une mauvaise chose de réaffirmer ce principe auquel nous sommes tous très attachés, même si son application n’empêche pas de revenir sur certaines dispositions pour tenir compte de situations différentes ou mener des politiques d’intérêt général. Cette précision a-t-elle été apportée pour satisfaire les adeptes du centralisme démocratique ? Je l’ignore. Toujours est-il que nous souhaitons la conserver en l’état afin de permettre un vote conforme. Cela n’est pas neutre, puisque plus vite cette loi s’appliquera, plus vite nous pourrons mener des expérimentations visant à la différenciation dans les territoires. Avis défavorable. Il est très bon, ce rapporteur ! Quel est l’avis du Gouvernement ? Je vous demande le retrait de l’amendement, monsieur Castellani : la précision qu’il apporterait n’est pas nécessaire dès lors qu’elle ne vise qu’à réaffirmer l’interprétation donnée par le Conseil constitutionnel et rappelée par le Conseil d’État quant au principe d’égalité. La parole est à M. Michel Castellani. J’entends vos propos, madame la ministre, ainsi que ceux du rapporteur. Je retire l’amendement, puisque vos arguments sont parfaitement recevables. Il n’en demeure pas moins que sur le fond, la position que nous avons défendue tout au long de la soirée, mes collègues et moi-même, demeure. Il s’agit de vraiment mieux prendre en compte, dans la structure de l’État, la diversité des situations réelles, géographiques, sociales, économiques et culturelles du pays. C’est un vaste problème, qui ne trouvera pas sa solution ce soir, mais au sujet duquel j’espère que nous progresserons.
(L’amendement no 21 est retiré.) La parole est à M. Paul Molac, pour soutenir l’amendement no 20. Le maintien des mesures prises à titre expérimental dans les collectivités territoriales ayant participé à l’expérimentation, ou dans certaines d’entre elles, et leur extension doivent être déterminés dans le respect du principe d’égalité, conformément au vœu du Sénat, mais aussi du principe de subsidiarité, qui consiste à confier l’exercice d’une compétence à l’échelon territorial le plus pertinent au regard de l’efficacité qui en est attendue. Quel est l’avis de la commission ? Décidément, monsieur Molac, vous aurez essayé jusqu’au bout de déroger aux termes mêmes de l’article 72, alinéa 4 de la Constitution, qui sont très contraignants : on ne peut réaliser d’expérimentations que dans le champ de compétence des collectivités territoriales. Avis défavorable. Quel est l’avis du Gouvernement ? Comme pour l’amendement précédent, je vous demande le retrait, puisque le principe de subsidiarité est de rang constitutionnel et s’impose en toutes circonstances, même en l’absence de mention expresse. L’expérimentation est une traduction de ce principe. Cela me ferait donc plaisir que vous retiriez votre amendement, monsieur Molac. Monsieur Molac, allez-vous résister au plaisir de faire plaisir à Mme la ministre ? (Sourires.)
La parole est à M. Paul Molac. Puisque Mme la ministre me le demande, je le retire. Mais j’aimerais auparavant ajouter une chose : nous avons raté l’occasion de créer une procédure facilitant les demandes des collectivités locales. Nous pouvions le faire, ce n’était pas anticonstitutionnel – j’ai regardé l’article 72. C’est même le but d’une loi organique que d’organiser la consultation. Nous ne serions peut-être pas parvenus à un vote conforme, mais nous aurions donné aux collectivités locales un outil fort utile.
(L’amendement no 20 est retiré.)
(L’article 6 est adopté.)
(L’article 7 est adopté.) Nous avons achevé l’examen des articles du projet de loi organique.
Je mets aux voix l’ensemble du projet de loi organique.
(Il est procédé au scrutin.) Voici le résultat du scrutin :
        Nombre de votants                        113
        Nombre de suffrages exprimés                111
        Majorité absolue                        56
                Pour l’adoption                106
                Contre                5
(Le projet de loi organique est adopté.)(Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes LaREM et Dem.)