XVe législature
Session ordinaire de 2021-2022

Séance du mercredi 16 février 2022

L’ordre du jour appelle, en application de l’article 146-1 de notre règlement, le dépôt du rapport annuel de la Cour des comptes.
Mes chers collègues, je souhaite, en votre nom à tous, la bienvenue à M. Pierre Moscovici, premier président de la Cour.
La parole est à Mme Valérie Rabault, pour un rappel au règlement. Il se fonde sur l’article 39. Comme vous le savez, madame la présidente, son troisième alinéa dispose que « ne peut être élu à la présidence de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire qu’un député appartenant à un groupe s’étant déclaré d’opposition ».
Or, depuis la semaine dernière, M. Woerth a quitté le groupe Les Républicains et se trouve désormais apparenté à un groupe de la majorité, sans pour autant avoir renoncé à la présidence de la commission des finances.
Depuis 2007, donc depuis quinze ans, la présidence de cette commission est réservée à un député issu d’un groupe d’opposition, afin que le Parlement exerce un contrôle démocratique sur des sujets aussi essentiels que ceux que le premier président de la Cour des comptes s’apprête à nous présenter et qui ont trait aux finances publiques.
Le dépôt du rapport annuel de la Cour des comptes fait l’objet de deux interventions à la suite de celle du premier président : celles du rapporteur général du budget, au nom de la majorité, et du président de la commission des finances, au nom de l’opposition. Pour la première fois depuis quinze ans, cet équilibre sera donc rompu. L’article 39 de notre règlement n’est donc pas respecté et le contrôle démocratique ne peut intervenir dans de bonnes conditions.
C’est pourquoi je réitère la demande que j’ai formulée à M. Woerth ce matin en commission des finances, qui est de démissionner de sa présidence. Je le répète, je considère que les interventions inscrites à l’ordre du jour cet après-midi ne sont pas conformes à un contrôle démocratique digne de notre assemblée.
(Applaudissements sur les bancs du groupe SOC.) La parole est à M. Gilles Carrez, pour un rappel au règlement. Sur le fondement du même article du règlement, je souhaite à mon tour dire quelques mots.
En premier lieu, je tiens, monsieur le premier président, à saluer la qualité de votre rapport.
Cela étant, je rappelle, comme vient de le faire Mme Rabault, que le débat relatif à ce rapport, tel qu’il est organisé dans notre assemblée depuis quinze ans, ne fait l’objet que de deux interventions après l’exposé du premier président de la Cour : celle du rapporteur général du budget et celle du président de la commission des finances.
Ainsi, depuis 2007 et la réforme constitutionnelle voulue par Nicolas Sarkozy, deux analyses de ce rapport se succèdent, lesquelles sont toujours de haute tenue, argumentées, mais différentes. Lorsque, en tant que président de la commission, j’ai pratiqué cet exercice au cours de la précédente législature, Mme Rabault était alors justement rapporteure générale du budget, et j’exprimais une vision différente de la sienne. Il y avait un vrai débat.
Tout cela est ridicule ! Aujourd’hui, chers collègues, ce sont deux voix complaisantes que nous allons entendre : celle du rapporteur général, dont le rôle – c’est bien normal – est aussi de soutenir l’action du Gouvernement, et celle du président de la commission des finances, qui vient de rallier la majorité. Sans vouloir entrer dans quelque polémique que ce soit, il y a pourtant des choses importantes à mettre en évidence dans ce rapport de la Cour des comptes,… Précisément ! …et je ne suis pas certain qu’aucun de nos deux collègues n’ait la lucidité ni le courage de le faire. C’est grave de dire cela ! La première chose à relever est qu’au terme de ces cinq années de législature, la France est déclassée. Ce n’est pas un rappel au règlement ! C’est ce qu’écrit la Cour des comptes. La France, chers collègues, en raison de son endettement, de son niveau de déficit public, de son déficit du commerce extérieur, a rejoint les pays du Sud. (Protestations sur les bancs des groupes LaREM et Dem.) Il a raison ! Quel rapport avec le règlement ? Monsieur Carrez, il faut conclure. Auparavant, la France était associée à l’Allemagne, aux Pays-Bas, à l’Autriche : je le répète, elle est aujourd’hui rangée avec les pays du Sud. Vous devez conclure tout de suite, monsieur le député. (Protestations sur les bancs du groupe LR.) Ce sont les droits de l’opposition qui sont en jeu ! Je conclus, madame la présidente. Comme le souligne la Cour des comptes, cette situation est due à l’envolée de la dépense publique. Ce n’est pas un rappel au règlement ! En 2022, la dépense publique aura augmenté, hors relance et hors crise sanitaire, de deux points de PIB. Monsieur Carrez, ce n’est plus un rappel au règlement. Je dois vous couper la parole. (M. Gilles Carrez continue de parler hors micro. – Applaudissements sur les bancs du groupe LR.)
La parole est à M. Hubert Wulfranc, pour un rappel au règlement. Il se fonde sur le même article que celui invoqué par nos deux collègues, madame la présidente.
En effet, le groupe communiste s’associe à la présentation des faits que Mme Rabault et M. Carrez ont faite. Nous considérons que dans la période préélectorale – j’insiste sur le mot – que nous vivons, une telle situation jette le trouble sur le débat…
Exactement ! …que nous allons avoir aujourd’hui. Nous pouvons d’ailleurs aller jusqu’à qualifier cette séance de séance de publicité – stricto sensu – pour le Gouvernement. (Exclamations sur les bancs des groupes LaREM et Dem.) Pour l’instant, c’est surtout l’opposition qui fait sa pub ! Je conclurai en demandant, comme nos collègues avant moi, à M. Woerth, avec tout le respect que je lui dois, de se retirer de la présidence de la commission des finances. (Applaudissements sur les bancs du groupe LR.) La parole est à Mme Valérie Rabault. Je demande une suspension de séance, madame la présidente. Elle est de droit. La séance est suspendue pour cinq minutes.
(La séance, suspendue à quinze heures cinq, est reprise à quinze heures dix.) La séance est reprise.
La parole est à M. Charles de Courson, pour un rappel au règlement. Il se fonde également sur l’article 39, madame la présidente.
Nous nous sommes mis d’accord, il y a bien longtemps maintenant, pour que le président de la commission des finances soit un membre de l’opposition,…
Au moment de son élection ! …afin qu’il puisse porter la voix de cette dernière, ce qui est tout à fait logique.
Notre président a choisi de changer de camp. Il en a toute liberté, mais le fait qu’il se maintienne à son poste pose un véritable problème de démocratie.
Qui portera, tout à l’heure, la parole de l’opposition au sujet du premier chapitre du rapport de la Cour des comptes, lequel indique que « le déficit structurel [de la France]…
Ce n’est plus un rappel au règlement ! …devrait atteindre cinq points de PIB [en 2022], soit le double de son niveau en 2019 », et alors qu’il ne s’élevait qu’à 2,4 points de PIB en 2017 ? Écoutez M. de Courson : il parle d’or ! Mais ce n’est pas un rappel au règlement ! Qui dira, comme le fait la Cour des comptes, que la baisse des prélèvements obligatoires de 1,7 point de PIB, c’est-à-dire de 42 milliards d’euros, a été entièrement financée à crédit, étant donné que les dépenses publiques, elles, ont augmenté entre 2017 et 2022 ? Quel article du règlement fait mention du déficit public ? Voici ce que répond le Gouvernement aux critiques de la Cour des comptes : « […] si nous partageons l’attention portée par la Cour à la soutenabilité des finances publiques, nous ne partageons pas son sentiment lorsqu’elle mentionne des risques possibles sur la confiance des acteurs économiques dans la capacité de la France à honorer ses engagements, en cas de hausse du ratio d’endettement. » Qui va contredire le Gouvernement ? Voilà le problème de fond ! C’est du jamais-vu ! Il a raison ! Nous sommes face à un problème démocratique : dans une démocratie, l’opposition a droit à la parole ; si ce n’est pas le cas, alors que le règlement de l’Assemblée nationale le prévoit, nous sommes confrontés à un énorme problème. (Applaudissements sur les bancs du groupe LR.) La parole est à M. Gilles Carrez. Je demande une suspension de séance. La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à quinze heures quinze, est reprise à quinze heures vingt.) La séance est reprise.
La parole est à M. Pierre Moscovici, premier président de la Cour des comptes.
Madame la présidente, en application de l’article L. 143-6 du code des juridictions financières, j’ai eu l’honneur de vous remettre à l’instant le rapport public annuel de la Cour des comptes.
Je vous remercie, madame la présidente, ainsi que les députés, de l’accueil que vous avez réservé à la Cour, lequel traduit la qualité des liens qui unissent nos deux institutions – vous savez à quel point j’y suis attaché. J’ai grand plaisir à retrouver votre assemblée, sous votre présidence, madame la députée du Doubs, un département auquel je suis particulièrement lié.
Le rapport public annuel 2022, que je m’apprête à vous présenter, est avant tout le fruit d’un travail collectif, accompli pendant une année charnière dans la lutte contre la pandémie du covid-19 et dans la refonte de notre modèle socio-économique. J’en profite, sans prendre part au débat qui fut le vôtre, pour rappeler, s’il en est besoin, ce qu’est la Cour des comptes, à savoir une institution de la République, collégiale, indépendante et qui produit des analyses objectives et étayées destinées à informer le citoyen ; elle ne prend pas part au débat politique, elle n’est pas plus modérée qu’elle n’est radicale, elle élabore des rapports.
Le rapport de cette année se structure autour de dix-neuf chapitres thématiques, précédés par le traditionnel chapitre introductif relatif aux finances publiques. Il ne s’agit pas seulement d’analyser nos comportements dans l’urgence, mais d’apprécier notre résilience et notre capacité à remédier aux faiblesses structurelles que la crise a révélées ou accentuées.
Rentrons, sans plus attendre, dans le vif du sujet. Je souhaite tout d’abord rappeler que pour faire face à la pandémie, l’ampleur des moyens publics déployés a été inédite – c’est ce que l’on a appelé la politique du « quoi qu’il en coûte ». Si cette action était indispensable pour préserver l’activité et pour nourrir la croissance à venir, elle pèsera durablement sur le déficit et la dette publics. Le nécessaire redressement des finances publiques – on ne s’étonnera pas que la Cour s’en soucie – passera inéluctablement, indépendamment d’une stratégie de croissance elle aussi indispensable, par des efforts de maîtrise de nos dépenses.
Et les recettes ? Le chapitre introductif du rapport public annuel montre que, si l’année 2021 a été celle du rebond de l’activité économique – dans des proportions inédites puisque le taux de croissance a tout de même atteint 7 % du PIB –, cette reprise s’accompagne d’un déficit public élevé et structurel. (Applaudissements sur les bancs du groupe LR. – M. Charles de Courson applaudit également.) C’est très inquiétant ! Le déficit public se maintient à 8,2 points de PIB, ramené à 7 points selon les dernières déclarations du Gouvernement, et serait encore de 5 points en 2022. Il était prévu à 0,4 % ! Exactement ! Et cela ne dérange plus Éric Woerth ! Renégat ! Ce qui est inquiétant pour l’année 2022, c’est la dimension structurelle du déficit. Corrigé de l’impact de la conjoncture, le déficit prévu en 2022 correspond au double de son niveau d’avant la crise ! Cela a le mérite d’être clair ! Mais le Gouvernement ne veut pas en parler ! La dette publique représenterait, quant à elle, 113,5 points de PIB en 2022 et dépasserait alors de 16 points son niveau de 2019, déjà supérieur à la moyenne de la zone euro.
Vous l’aurez compris, pour atteindre de tels niveaux de déficit et d’endettement publics, les dépenses publiques françaises ont considérablement augmenté, ce qui n’est pas surprenant ; en effet, il fallait bien consentir à engager des dépenses exceptionnelles pour affronter une situation exceptionnelle. Elles atteignent néanmoins un niveau nettement supérieur à celui d’avant la crise, au-delà même des mesures temporaires.
Eh oui, c’est très vrai ! Les dépenses publiques représenteraient 59,8 % du PIB en 2021 et 55,7 % en 2022 ; elles seraient ainsi supérieures de près de 2 points de PIB à leur niveau de 2019. Chaque crise crée d’ailleurs un effet de cliquet pour les dépenses publiques, lesquelles restent après la crise toujours légèrement plus élevées qu’avant celle-ci. Nettement plus élevées, en l’occurrence ! Autant que les mesures de soutien, qui expliqueraient à hauteur de 2 points de PIB la hausse des dépenses publiques entre 2019 et 2022, c’est bel et bien la mise en place de nouvelles dépenses pérennes qui vient dégrader le solde structurel.
S’agissant des recettes, nous soulignons dans le rapport public annuel que leur hausse, portée par le rebond de l’activité en 2021, a été freinée par d’importantes baisses d’impôts. En 2021 et 2022, les prélèvements obligatoires augmenteraient respectivement de 5,1 % et de 4,6 %, soit moins que l’activité économique. Le taux de prélèvements obligatoires baisserait donc d’un peu plus de 1 point ces deux années, passant de 44,5 % en 2020 à 43,8 % en 2021 et à 43,4 % du PIB en 2022.
Et c’est aussi ce qui creuse la dette ! L’état des lieux que je dresse devant vous est factuel et doit être d’autant plus pris au sérieux que le profil de la croissance va évoluer : l’année 2020 fut une année de recul catastrophique, la plus mauvaise depuis un siècle ; l’année dernière fut une année exceptionnelle, la meilleure depuis soixante ans avec une augmentation du PIB de 7 % ; l’année 2022 devrait être encore très bonne avec une croissance de 4 % ; ensuite, nous devrions, selon les prévisions officielles, retrouver peu ou prou notre potentiel de croissance, avec une hausse du PIB de 1,6 % en 2023. Un ralentissement de la croissance conjugué à un maintien à un haut niveau du déficit public risquerait d’entraîner une augmentation du ratio d’endettement ; or nous devons garantir la confiance des acteurs économiques dans la capacité de la France à honorer ses engagements passés et à venir. J’insiste sur ce point, que la Cour a déjà souligné à plusieurs reprises : assurer la soutenabilité de la dette publique est un enjeu de souveraineté et de crédibilité pour le pays. C’est très important ! Le rapporteur général de la commission des finances ne cesse d’ailleurs de le dire depuis des années. Un tel objectif ne peut être atteint qu’en menant une politique budgétaire ciblée visant à redresser la trajectoire des finances publiques. La Cour a remis au Président de la République et au Premier ministre un rapport sur ce sujet en juin dernier ; il présente les deux piliers d’une stratégie à déployer : d’abord la croissance, qui est indispensable et que nous avons besoin de conforter par des investissements dans les transitions énergétique et numérique, dans la recherche, dans l’innovation et dans notre tissu industriel.
Mais, à côté de cela, il est indispensable de réformer profondément la gouvernance des finances publiques et de parachever, deux décennies après son adoption, notre constitution financière. L’adoption de la loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques et la loi portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques concourent à ces objectifs. Je m’en réjouis ; nous avons bien travaillé, avec la commission des finances, pour y parvenir, même si, à mon sens, il faut aller encore un peu plus loin. Pour maîtriser la dépense publique à l’échelon national, plusieurs réformes d’envergure doivent encore être menées dans des domaines prioritaires que nous avons identifiés – nous avons cité les retraites, l’assurance maladie, la politique de l’emploi et la politique du logement. Au niveau européen, une réforme du cadre de gouvernance des finances publiques doit aboutir avant la levée de la clause dérogatoire prévue en 2023. Il me semble que nous devons privilégier une approche pragmatique, par exemple en cantonnant certains investissements, notamment écologiques, d’une part, et en déterminant, d’autre part, un taux d’endettement propre à chaque pays en fonction de sa situation macroéconomique.
Ce constat sur les finances publiques étant posé, nous avons fait le choix de traiter, dans ce rapport public annuel, de sujets sectoriels importants par leur ampleur opérationnelle ou par les masses financières en jeu.
Le premier enseignement du rapport public annuel 2022 est qu’en dépit d’une anticipation insuffisante face à une crise, il est vrai, absolument sans précédent, les pouvoirs publics, les autorités publiques, le service public en France ont été globalement réactifs. Ils ont fait preuve d’une très grande capacité d’adaptation, et même d’innovation, pour protéger la population, pour assurer la continuité du service public et pour préserver le tissu économique. L’État, dans ce moment, a joué le rôle d’un assureur en dernier ressort, et c’est un enseignement de la crise que cette forme de réconciliation de nos concitoyens avec l’État.
D’abord, malgré les contraintes initiales qui étaient les leurs et l’intensité de l’activité à laquelle ils étaient confrontés, les acteurs publics ont su se mobiliser rapidement. Je vais vous en donner quelques exemples. Le chapitre relatif à la direction générale des finances publiques (DGFIP) et à la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) illustre parfaitement la très forte mobilisation du personnel administratif, le développement des méthodes de travail à distance et la numérisation des procédures. Il faut rappeler, à juste titre, que ces directions n’étaient pas prêtes quand la crise sanitaire s’est emballée. Les outils de gestion de crise tels que les plans de continuité d’activité ou les modalités de travail à distance y étaient peu développés – seuls 27 % des agents de la DGDDI et 17 % des agents de la DGFIP étaient équipés d’ordinateurs portables en mars 2020 –, mais l’administration a été très performante par sa réactivité. Les deux directions ont pris la mesure de la crise sanitaire et, en juin 2021, elles ont porté leur taux d’équipement à 81 %, ce qui représente un bond considérable.
La direction de l’administration pénitentiaire (DAP) et la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) ont également été parfaitement réactives face à la crise. Le chapitre qui leur est consacré souligne qu’elles étaient, elles aussi, peu préparées, mais que la continuité du service a été assurée au prix d’une adaptation des modalités de fonctionnement en milieu fermé et d’une forte réduction des activités en milieu ouvert. Comme cela a été fait partout en Europe, l’administration pénitentiaire a accéléré les sorties de détenus condamnés à des peines légères ou présentant les meilleures chances de réinsertion. Nous émettons toutefois une réserve importante concernant la politique vaccinale des détenus et du personnel pénitentiaire qui n’ont pas été considérés comme prioritaires – à tort, à notre avis.
Je voudrais ensuite souligner le rôle clé joué par l’État, qui a choisi d’apporter un soutien massif aux secteurs les plus fortement touchés par la crise sanitaire et à l’activité économique du pays. L’une des meilleures illustrations fut l’instauration du dispositif des prêts garantis par l’État, les désormais célèbres PGE. Face à un risque majeur de resserrement du crédit, la France, dans le cadre juridique fixé par la Commission européenne, a mis en place ce que l’on appelle des ponts de liquidités pour les entreprises. Au-delà du dispositif lui-même – qui représente tout de même quelque 120 milliards d’euros –, ce que nous mettons en avant, c’est la rapidité d’octroi et le bon calibrage des PGE. Ce succès a été favorisé par la bonne coopération entre l’administration, les acteurs financiers et BPIFrance, organisme que je connais bien pour l’avoir porté sur les fonts baptismaux et qui a joué un rôle tout à fait décisif.
L’État a également fait le choix d’intervenir directement dans des secteurs spécifiques, à l’instar du monde sportif, dont le chiffre d’affaires a connu une chute dramatique de 20 milliards d’euros en 2020. L’État a donc mis en place des aides importantes en faveur du sport. À l’image de la crise elle-même, il a fallu prendre des mesures fiscales exceptionnelles. Nous montrons, dans un chapitre entièrement dédié à ces mesures, comment l’administration fiscale française a pris les décisions adéquates pour soutenir la trésorerie des entreprises.
Enfin, l’État a été particulièrement présent pour assurer la bonne gestion des biens de première nécessité comme l’électricité et les transports collectifs, qui ont été lourdement frappés par la crise. Le maintien de l’alimentation en électricité est un bel exemple de coopération et de coordination entre l’ensemble des acteurs publics et privés du secteur électrique. Nous montrons que l’État a joué un rôle structurant et qu’il a su protéger. Au plus fort de la crise sanitaire, il a agi en faveur des consommateurs et des entreprises face à la hausse des prix en prolongeant, par exemple, la trêve hivernale et en permettant des reports de factures. L’État a aussi su soutenir : il a en effet apporté un soutien financier à EDF, principal producteur d’électricité en France, au travers d’une émission obligataire de l’entreprise d’un montant de 960 millions d’euros.
Autre secteur clé : les transports, auxquels sont consacrés plusieurs chapitres du rapport, l’un dédié au réseau de transports collectifs de la région Île-de-France, l’autre à l’opérateur public Transdev et aux aéroports français. Tous deux soulignent que l’État a joué un rôle majeur. L’enquête de la Cour des comptes sur les transports collectifs en Île-de-France a montré qu’Île-de-France Mobilités et les opérateurs RATP et SNCF ont choisi de maintenir une offre largement supérieure à la fréquentation qui, logiquement, avait connu une chute brutale.
Tout à fait. Pourquoi ? Pour assurer le transport des salariés qui se trouvaient en première ou en deuxième ligne face à la crise du covid-19 et pour permettre le respect des règles de distanciation. Les opérateurs ont subi, de ce fait, de très grosses pertes financières liées à la contraction des recettes tarifaires, mais l’État a accepté de les compenser massivement.
Il me semble important de rappeler que c’est cette présence positive de l’État qui a permis à notre pays de faire face aux vagues épidémiques et au spectre de la récession économique. L’État ne peut pas tout, mais la crise a toutefois montré qu’il peut beaucoup dans des périodes aussi dramatiques que celle que nous avons traversée et traversons encore.
On dit souvent que la Cour « épingle » et « étrille » : je déteste cette présentation, car telle n’est pas sa vocation. Elle est là pour porter un jugement, émettre une appréciation et donner une évaluation équilibrée des politiques publiques grâce à des éléments d’analyse objectifs et étayés. Toutefois, en miroir des réussites qu’elle a à cœur de souligner, la Cour revient également sur les dysfonctionnements qui ont émergé au cœur de la crise sanitaire, car tout n’a pas été parfait – c’est le deuxième enseignement de ce rapport public annuel 2022.
D’abord, dans certains domaines, la gestion de la crise sanitaire a été marquée par un manque de ciblage des moyens déployés qui s’est traduit par une moindre efficacité des dispositifs de soutien et de relance. Je pense d’abord au plan « 1 jeune, 1 solution ». Il fallait intervenir de manière massive en la matière, mais on n’a pas assez tenu compte des réalités locales, ce qui s’est traduit par une amplification des moyens de manière quasi uniforme sur l’ensemble du territoire, y compris dans des zones où la situation des jeunes au regard de l’emploi ne donnait guère de signes de dégradation. Il faut réfléchir à une politique ciblée pour permettre aux jeunes de sortir du chômage. Dans le même esprit, le chapitre relatif aux mesures européennes en faveur de l’emploi fait ressortir des lacunes dans le pilotage du ministère chargé du travail. La France se singularise par une dispersion des financements vers une multitude d’actions et de porteurs de projets, ce qui complique la gestion et l’audit des fonds correspondants. Nous insistons sur le fait que la culture de la maîtrise des risques doit être renforcée. Il y va de la bonne utilisation des fonds européens, dont la France peut bénéficier jusqu’en 2026 dans le cadre de ce que l’on appelle la facilité pour la reprise et la résilience.
Plus globalement, il ressort de nos travaux que le manque de calibrage des dispositifs pourrait aussi provenir d’une insuffisante connaissance des bénéficiaires potentiels. C’est le constat dressé dans l’important chapitre relatif aux dispositifs de soutien à la vie étudiante, lequel déplore la prise en charge tardive de la communauté étudiante lors de la crise. Ce retard reflète l’éloignement et le manque de données et d’informations sur la population des étudiants. Les dispositifs retenus partaient d’un bon sentiment ; ils ont toutefois été dirigés vers des publics connus, à savoir les boursiers, plutôt qu’en direction d’autres étudiants en grande précarité, moins visibles des services administratifs. Là encore, la politique publique est sans doute à affiner.
Nous l’avons dit, mais nous n’avons pas été écoutés. S’agissant du manque de coordination, je tiens à évoquer en priorité les travaux réalisés par les chambres régionales et territoriales des comptes sur vos territoires, mesdames et messieurs les députés, qui mettent en lumière l’articulation parfois difficile des interventions des acteurs publics nationaux et locaux. Le chapitre dédié aux interventions économiques des collectivités locales d’Occitanie reflète la nécessité de mieux encadrer les dispositifs de soutien, en évitant un éparpillement des moyens qui peut être préjudiciable à leur efficacité. Ainsi, bien que l’État ait créé un fonds de solidarité national pour éviter la multiplication désordonnée des régimes d’aides allouées par les collectivités locales aux entreprises sur leur territoire, l’effort de rationalisation est resté, il faut le dire, quasiment lettre morte. Chaque niveau de collectivité a développé son propre mécanisme de soutien, parfois au prix d’une stratégie de contournement des règles définissant ses compétences. Le chapitre relatif au contrôle des délégations de service public dans les Hauts-de-France souligne, quant à lui, que, faute d’une stratégie claire pour répondre aux impératifs de continuité et d’adaptation du service public, les autorités délégantes ont trop souvent accédé sans réelle discussion aux demandes des entreprises délégataires, en dépit de la chute des activités déléguées et de la baisse de la qualité de service aux usagers.
Enfin, nous déplorons que les aides accordées n’aient généralement pas été assorties de précautions suffisantes pour éviter certains effets d’aubaine et limiter les risques de fraude. Le suivi des mesures fiscales exceptionnelles, dont j’ai souligné toute la pertinence, était difficile en raison des rigidités liées au système d’information de l’administration fiscale. De même, une attention doit être prêtée au suivi des PGE. Il est difficile, à ce stade, d’en prédire le coût total pour l’État, puisqu’il dépend du taux de défaut des bénéficiaires, estimé actuellement à 4 %, soit un coût net pour l’État inférieur à 3 milliards d’euros ; néanmoins, il faut en assurer le contrôle. De manière plus sectorielle, nous identifions des limites similaires pour les aides de l’État en faveur du mouvement sportif. Les moyens dédiés aux contrôles ont été quasi inexistants et le déploiement des aides s’est fait dans une grande confusion entre les mesures d’urgence et les mesures de relance. Il faut clarifier et développer, dans les fédérations comme à l’Agence nationale du sport (ANS) et à la direction des sports, une véritable fonction de contrôle de gestion et d’audit.
L’État a donc agi avec volontarisme pendant la crise – parfois avec brio, parfois moins bien ; il n’est pas question de dénigrer ici ses actions, mais de tirer des leçons de la crise et, comme Churchill, de se dire qu’il ne faut jamais gaspiller une bonne crise.
Le troisième et dernier enseignement que je veux tirer de ce rapport public annuel 2022 est que les faiblesses structurelles de notre système productif et de notre modèle social et de transition écologique ont été accentuées pendant la crise sanitaire. La pandémie a d’abord rappelé que nous étions individuellement et collectivement vulnérables. La première de ces vulnérabilités, c’est bien évidemment la production de produits de santé. La hausse brutale de la demande, en particulier concernant les médicaments ou les masques de protection sanitaire, a mis à mal le fonctionnement de nos chaînes d’approvisionnement. Le chapitre du rapport public annuel relatif à l’approvisionnement en produits de santé démontre que les pénuries auxquelles nous avons été confrontés exposent au grand jour notre dépendance – désormais bien documentée – à l’égard de certains produits importés venant de pays comme la Chine et l’Inde. La deuxième vulnérabilité dont je souhaiterais parler a trait au secteur alimentaire. Nous avons évité les ruptures d’approvisionnement, mais le rapport met aussi en évidence le développement insuffisant des circuits de proximité.
Ensuite, la crise sanitaire a éprouvé notre modèle social. Il a résisté, il a su protéger nos concitoyens, mais il doit être consolidé. J’ai une pensée particulière, comme vous, pour les 600 000 résidents des EHPAD qui figurent parmi les personnes ayant le plus souffert de la crise, d’abord parce qu’entre mars 2020 et mars 2021, la pandémie a provoqué près de 34 000 décès parmi eux, soit 36 % des décès constatés en France du fait du covid-19. L’important chapitre portant sur la gestion de la crise dans les EPHAD met en exergue les difficultés structurelles que connaissent ces établissements : médicalisation insuffisante, locaux vétustes, taux d’encadrement trop faible. C’est le modèle EHPAD lui-même qui, me semble-t-il, doit être repensé. Je remettrai d’ailleurs prochainement à votre assemblée un rapport spécifique sur ce sujet, dans lequel je formulerai des propositions d’élargissement des compétences des juridictions financières pour mieux contrôler ce secteur d’activité.
Enfin, je souhaite évoquer un sujet d’une très grande importance, celui de la transition écologique. Nous avons choisi d’illustrer les répercussions du changement climatique à travers la situation des stations de moyenne montagne des Pyrénées-Atlantiques. Derrière l’apparence bucolique, voire anecdotique, du sujet se cache la nécessité de renouveler un modèle économique insoutenable en raison des réalités environnementales actuelles et futures. Dans vingt à trente ans, seule une station pyrénéenne devrait encore bénéficier d’un niveau acceptable d’enneigement naturel. Comment, dès lors, penser la montagne de demain ? La question est importante.
Le besoin de résilience est également illustré par les risques pesant sur la disponibilité de l’énergie nucléaire. La situation nous incite – voire nous contraint – à analyser les transitions écologique et énergétique comme les deux faces d’une même pièce. En raison de son caractère décarboné, le nucléaire est essentiel pour atteindre les objectifs de neutralité que la France s’est fixés.
Le rapport public annuel 2022 illustre la diversité des sujets traités par les juridictions financières, mais aussi leur capacité à être en phase avec les réalités du terrain. Les thèmes que nous avons choisis manifestent tous une conviction : quand il s’agit de la crise sanitaire et des préoccupations des Françaises et des Français, il n’y a pas de petit sujet. Le rapport dresse, je crois, un tableau objectif de la France en sortie de crise, avec des réussites et des faiblesses ; des défis à relever ; des atouts et des lacunes.
Je veux être optimiste, avec l’optimisme de la volonté, mais aussi celui de la rationalité. Nous espérons tous que l’année 2022 sera celle de la fin de la crise du covid-19. Elle sera sans doute au moins celle de sa banalisation, et de la transformation de la pandémie en épidémie. Cela ne doit pas nous faire céder à la morosité, au contraire. Une nouvelle fois, nous devons nous adapter – c’est la nature de l’homme que d’affronter le changement, les difficultés. Je ferai miens les mots de Jean Jaurès – sans nostalgie, croyez-le : « Il ne faut avoir aucun regret pour le passé, aucun remords pour le présent, et une confiance inébranlable pour l’avenir. » Nous devons simplement prendre conscience des obstacles du présent, de manière collective et solidaire. En un mot, nous devons faire advenir l’avenir, en cette année 2022, dont les enjeux sont très forts. À nous de répondre à l’appel de nos concitoyens et des décideurs pour éclairer leur choix.
J’aurai plaisir à vous revoir tout au long de l’année, en espérant que nos échanges et notre coopération resteront aussi riches. Vous pourrez en tout cas toujours compter sur la Cour des comptes, dont j’affirme à nouveau l’indépendance. Elle se tient à équidistance de l’exécutif et du Parlement, avec une seule boussole : informer le citoyen pour être utile au pays.
(Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM, LR, Dem, SOC et LT.) Nous allons maintenant entendre le président de la commission des finances. (Protestations sur les bancs des groupes LR et SOC.)
La parole est à Mme Valérie Rabault. Madame la présidente, je demande une suspension de séance.
J’en profite pour remercier très sincèrement M. le premier président de la Cour des comptes pour cet exposé passionnant.
La suspension est de droit. La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à quinze heures cinquante, est reprise à quinze heures cinquante-cinq.) La séance est reprise.
La parole est à M. le président de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire.
(Vifs applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et Dem.) Nous nous retrouvons, comme chaque année – mais plus nombreux cette fois, ce dont je me réjouis (Sourires) –, pour la présentation du rapport public annuel de la Cour des comptes. Cela permet de rappeler l’importance tant du travail d’évaluation des politiques publiques conduit par la Cour que de son articulation avec la mission de contrôle et d’évaluation que la Constitution confie au Parlement.
Cette articulation va bien au-delà du rendez-vous autour du rapport annuel. La Cour des comptes remettra la semaine prochaine trois des cinq rapports demandés par la commission des finances de notre assemblée sur le fondement du 2o de l’article 58 de la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF. Je me félicite que la Cour se soit prêtée à l’exercice dans un délai réduit, nous permettant d’examiner ces rapports avant la fin de la législature, alors que de tels travaux sont habituellement remis en juin et juillet. Ces trois enquêtes auront respectivement trait à la gestion de la dette publique, à la formation des policiers et au chèque énergie. Dans les trois cas, il s’agit de sujets d’intérêt, qui compléteront heureusement les nombreuses analyses déjà offertes dans le rapport public annuel.
Les notes d’analyse publiées par la Cour des comptes à l’automne dernier sur toute une série de grandes politiques publiques ont en outre apporté, lors de l’examen du budget, des éléments de réflexion utiles et approfondis.
La Cour des comptes participe également chaque année au printemps de l’évaluation. Nous avons construit ensemble cette démarche qui précède l’examen du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes et permet notamment l’audition de nombreux magistrats de la Cour par les rapporteurs spéciaux, afin d’éclairer et d’enrichir leur travail d’évaluation, en complément des notes d’exécution budgétaire. En bref, je me félicite des relations régulières, claires, franches, que la commission des finances entretient avec cette institution.
J’aborde à présent le fond du rapport, en commençant par la situation de nos finances publiques. J’en rassurerai certains : je garde en moi la même part d’opposition depuis le début du quinquennat ; je n’ai pas changé.
(Mme Danielle Brulebois applaudit.) Vous n’allez peut-être pas applaudir la suite… En effet, comme je l’ai toujours dit, la France a abordé la crise dans une situation de faiblesse relative par rapport aux autres pays européens. En 2019, le déficit public français était le plus élevé de la zone euro – il atteignait 3,1 % du PIB –, tout comme le ratio des dépenses publiques par rapport au PIB – qui, lui, était de 55,6 %. La Cour, dans son rapport public annuel, fait apparaître un contraste très marqué avec d’autres pays de la zone. Ainsi, le niveau de la dette française, similaire à celui de l’Allemagne en 2006, le dépasse en 2020 de près de quarante-cinq points. L’écart devrait même être, d’après la cour, de cinquante points en 2025. C’est évidemment considérable.
La Cour rappelle également que la trajectoire de retour à un déficit inférieur à 3 % en 2027 supposerait de fournir un effort exceptionnel, puisqu’il faudrait contenir à 0,4 % en moyenne entre 2023 et 2027 la croissance du volume de la dépense publique, soit nettement moins que la croissance moyenne de 1 % observée entre 2010 et 2019 et que la prévision actuelle de 0,8 % de croissance annuelle du volume de la dépense pour les cinq années à venir.
Tout comme moi, la Cour des comptes s’interroge sur l’augmentation du niveau de la dépense publique depuis 2020. Le montant des mesures de soutien et de relance a atteint 190 milliards pour les années 2020, 2021 et 2022. Le montant dépensé pour faire face à la crise a représenté environ quatre points de PIB, soit à peu près autant que dans les pays comparables au nôtre. Sans remettre en cause cet effort – d’autant qu’il a été consenti avec l’accord et la contribution de l’Assemblée –, on peut s’interroger sur l’ampleur de l’augmentation de la dépense courante. Celle-ci a progressé de 100 milliards en trois ans, entre 2020 et 2022. La Cour évoque une augmentation soutenue, de 2,2 %, du volume de la dépense en 2021, mais l’augmentation était déjà de 1,7 % en 2017 et de 1,4 % en 2019. Autre chiffre intéressant : la France s’est endettée durant ce quinquennat dans les mêmes proportions que pendant celui de Nicolas Sarkozy – 640 milliards d’euros pour ce dernier contre 641 milliards d’euros pour Emmanuel Macron –, étant entendu que les deux mandats ont été affectés par des crises gigantesques. Quand il n’y a plus rien, il reste l’État, ce qui se traduit par de l’endettement.
Au-delà des montants, la question centrale est celle de la qualité et de l’efficacité de la dépense publique. Réduire l’augmentation de la dépense publique est une chose ; étudier son utilité, son efficacité, sa productivité en est une autre. Je le dis depuis le début de la législature et je n’ai pas changé d’avis : la première des souverainetés est financière. Or celle-ci est actuellement menacée. Au cours de la législature, le rapporteur général de la commission des finances et moi-même sommes parvenus à réformer notre constitution financière. Nous avons toiletté la LOLF afin d’avoir davantage de cartes en main et de maîtriser efficacement la dépense publique.
Cela passe évidemment par une indispensable réflexion autour de la nature même de la dépense publique. Il faut cibler la « bonne dépense », c’est-à-dire celle qui est utile et qui permet aux politiques publiques d’atteindre leurs objectifs – encore faut-il qu’elles en aient – et revoir celle qui échoue à remplir ce contrat. Cela signifie qu’il faut se donner les moyens, les procédures et les méthodes nécessaires pour évaluer ces politiques, lesquelles pourront être autant d’outils de décision pour le Gouvernement si celui-ci ne se contente pas de constater d’éventuels échecs.
Nous devons raisonner en matière de productivité publique de la dépense. C’est pour cela que nous devons commencer à prendre l’habitude de soutenir la dépense d’investissement et de scruter attentivement la croissance de la dépense de fonctionnement. Les outils que nous avons élaborés permettront sans doute de le faire beaucoup mieux qu’aujourd’hui.
Afin d’y parvenir, nous pouvons nous appuyer sur un système permanent d’évaluation et de revue générale des dépenses publiques, dans lequel le Parlement joue évidemment un rôle essentiel – nous devons d’ailleurs continuer à approfondir son action grâce au Printemps de l’évaluation et à l’ensemble des missions et des travaux des rapporteurs généraux –, mais dont la Cour des comptes constitue également un acteur central.
Après ces réflexions sur la situation d’ensemble des finances publiques, le rapport aborde, en dix-neuf chapitres, différents aspects de la réponse apportée par les politiques publiques à la crise sanitaire et économique. Le premier sujet traité fait l’objet d’une actualité particulièrement lourde et pénible, qui conduit beaucoup d’entre nous à s’interroger sur le sort de sa propre famille : c’est celui des personnes âgées hébergées en EHPAD. Dans ces établissements, la mortalité a en effet été particulièrement importante durant les deux premières vagues de l’épidémie, à tel point que les résidents ont représenté pendant cette période 50 % des décès liés au covid. La Cour des comptes s’est penchée avec raison sur les causes structurelles de ce drame. Plusieurs facteurs expliquent pourquoi certaines structures ont été particulièrement touchées : manque de ressources humaines, inadaptation des locaux et application tardive des mesures de prévention contre le covid. Sans surprise, c’est le facteur humain qui est le plus déterminant : les EHPAD les plus touchés sont ceux dont l’effectif, qu’il s’agisse du personnel paramédical, des infirmiers ou des médecins-coordonnateurs, était le plus faible.
Analysant la mobilisation financière que cet épisode a suscitée, la Cour conclut que la crise a donné lieu à un effort public inédit. La compensation des pertes de recettes, la couverture des dépenses occasionnées par la pandémie et la prise en charge intégrale de la prime covid par l’assurance maladie ont ainsi représenté un coût total de 1,7 milliard en 2020. Ces dépenses conjoncturelles ont été amplifiées par le coût des mesures, pérennes cette fois, prises dans le cadre du Ségur de la santé – environ 10 milliards –, c’est-à-dire la revalorisation des salaires du personnel des hôpitaux et des EHPAD. Au total, pour 2022, l’objectif global de dépenses en faveur des personnes âgées est de 14,3 milliards – ce qui est encore insuffisant, on l’a compris à la lecture du rapport Libault.
La Cour des comptes montre toute l’ampleur des conséquences financières qu’auront ces choix de revalorisation salariale, certes justifiés, mais qu’il faut savoir assumer dans la durée. Toute dépense pérenne doit avoir un financement pérenne ; nous en sommes loin. La création de la cinquième branche permet de clarifier l’intention politique, mais ne résout en rien la question du financement de la dépendance. Comme le préconisent le rapport Libault et celui de l’inspecteur général des finances Laurent Vachey, il faudrait encore ajouter 10 milliards aux 30 milliards déjà mobilisés. La nation ne saurait s’empêcher de le faire, sans quoi les personnes âgées ne recevraient pas la réponse digne que toute société développée doit leur apporter.
Par ailleurs, la Cour s’attarde longuement sur le sujet de l’approvisionnement en électricité, également criant d’actualité. En raison de la crise sanitaire et de ses conséquences, la consommation brute d’électricité s’est repliée de 3,5 % entre 2019 et 2020. Selon elle, si les mesures de restriction du premier confinement ont affecté la continuité de la production et de la livraison d’électricité, les différents acteurs du système – il y en a beaucoup – ont néanmoins su faire face, tout en offrant à leurs salariés un niveau satisfaisant de protection. Il était important de le souligner.
La disponibilité du parc nucléaire français connaît cependant, en ce début d’année, son niveau le plus bas jamais atteint à cette période. La crise sanitaire a mis en évidence les conséquences de l’absence de marges dans le système de production d’électricité au regard des impératifs de sécurité d’approvisionnement. La perte de recettes fiscales – de l’ordre de 8 milliards – qu’entraînera en 2022 la tentative de l’État de faire baisser le coût supporté par les ménages montre l’ampleur du problème posé par la hausse des prix de l’électricité. Il est impossible de continuer ainsi : l’État ne peut pas chercher à maintenir les finances publiques dans une trajectoire raisonnable tout en payant les factures d’électricité. Certes, ces factures comprennent une part de taxes, mais cette fiscalité est nécessaire pour financer l’ensemble des dépenses. On ne peut y renoncer sans que le système s’enraye.
En conclusion, beaucoup de défis attendent le prochain président de la République – plus nombreux, sans doute, que ceux auxquels étaient confrontés ses prédécesseurs –, et parmi eux, l’immense défi de la soutenabilité des finances publiques. Nous devons impérativement revenir à un niveau de dette soutenable, c’est-à-dire inférieure à 100 % du PIB. En limitant à environ 0,4 % en volume l’augmentation de la dépense publique et en augmentant la croissance potentielle du pays, nous pourrions y parvenir en une dizaine d’années. Nous devons, avec courage, interroger notre rapport au temps et veiller à la constance de l’action publique, sans quoi nous perdrons notre souveraineté financière. C’est tout l’enjeu, au fond, de la prochaine loi de programmation des finances publiques, fondamentale pour l’avenir du pays.
(Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et Dem.) La parole est à M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire. Le rapport public annuel, qui est produit chaque année depuis maintenant cent quatre-vingt-dix ans, est certainement la publication de la Cour des comptes la plus connue de nos concitoyens, mais également la plus redoutée – au bon sens du terme – des administrations, institutions et organismes que les juridictions financières ont la charge de contrôler. Son succès résulte de la volonté constante des magistrats financiers d’adapter son contenu aux attentes des pouvoirs publics et des citoyens.
Contrairement à ce que j’ai entendu tout à l’heure lors des rappels au règlement, l’enjeu de ce rendez-vous annuel n’est en aucun cas de se montrer ou non complaisant vis-à-vis du Gouvernement, mais de prendre connaissance des travaux de la Cour et de les commenter. Le rapport n’a lui-même rien de complaisant – et vous verrez que mon propos ne le sera pas non plus –, mais est, au contraire, tout à fait utile et nécessaire.
Dans la perspective de la réforme des juridictions financières à l’horizon 2025, l’exercice est aujourd’hui renouvelé. Vous avez, monsieur le premier président, fait le choix de mettre l’accent sur un grand enjeu de l’action publique : les enseignements à tirer de la crise sanitaire et de ses conséquences budgétaires, économiques, financières et sociales. L’idée est, en traitant d’un seul enjeu, de gagner en cohérence tout en préservant la diversité et l’exhaustivité de vos observations. Vous avez aussi fait le choix de vous concentrer sur un évènement majeur pour mieux mettre en lumière des réalités plus structurelles et plus anciennes propres à l’action publique. À la lecture de votre rapport, je constate que le pari est réussi et je vous en félicite. Vous passez les politiques publiques au révélateur de la crise sanitaire et le tableau que vous dressez permet de remonter jusqu’aux racines des problématiques évoquées.
Je souhaite revenir sur les principales lignes de force de votre rapport et de ce qu’il dit de l’État, de l’organisation collective et de la qualité des politiques publiques. Disons-le d’emblée, la Cour des comptes assume pleinement son rôle ! Votre diagnostic n’est pas empreint de complaisance ou de satisfaction facile. Il a plutôt une tonalité équilibrée et interrogative. Il contient nombre d’enseignements utiles, sinon cruciaux, à quelques semaines d’échéances électorales nationales.
Face à la pandémie, au-delà des mesures sanitaires elles-mêmes, notre pays a instauré des politiques d’urgence dans tous les domaines où cela était nécessaire. Cela a constitué au cours des deux dernières années, l’essentiel de nos travaux, ici et en commission des finances : l’instauration du « quoi qu’il en coûte », le fonds de solidarité, les prêts garantis par l’État, la mise en place de l’activité partielle, la réduction ou l’annulation de charges sociales. Bref, nous avons pris des mesures d’urgence, financées par une mission budgétaire
ad hoc , la mission Urgence face à la crise , qui ont permis à notre pays de résister plutôt mieux que les autres et plutôt mieux que lors des crises précédentes. La France a ainsi, sans délai, mené une politique sociale puissante, avec des outils adéquats, la mobilisation de moyens financiers à la hauteur des enjeux et une administration – vous l’avez dit, monsieur le premier président – qui a su réagir avec agilité et réactivité face au bouleversement brutal de ses missions et de ses objectifs.
Ce satisfecit – entre guillemets – reste bien sûr d’actualité, mais le mérite de votre rapport est d’aller beaucoup plus loin dans l’analyse. Vous montrez que les politiques publiques souffrent parfois, dans leur conduite, d’une connaissance défaillante des publics qu’elles visent. Alors que le premier confinement a entraîné la fermeture des universités et des restaurants universitaires, empêchant les étudiants de travailler, vous constatez que les politiques publiques lancées pour soutenir ces derniers ont été d’une ampleur insuffisante au regard de leur précarité.
Certes, nous avons, dès 2020, proposé des aides directes d’urgence aux étudiants boursiers, institué les repas à 1 euro et appliqué, sur le terrain, des dispositifs importants en faveur de la santé psychique des étudiants. Mais il convient de le constater avec lucidité : on n’en a « pas assez » fait, ou alors « trop tard », ou « dans trop peu d’endroits ». Vous en concluez, avec raison, que faute d’avoir une connaissance fine des besoins de la population étudiante et de disposer de « données fiables sur la notion de précarité étudiante, les pouvoirs publics n’étaient pas préparés à faire face à une crise majeure ». C’est là un enseignement primordial du rapport public annuel, qui doit nous conduire à nous interroger sur la façon de mieux piloter l’action publique à l’avenir.
Vous relevez par ailleurs à juste titre que de bons résultats sont parfois obtenus au prix d’un surdimensionnement des politiques publiques. De fait, si on ne connaît pas précisément les publics visés, on est condamné, pour atteindre son but, à recourir à des moyens mal calibrés et mal proportionnés. Il en va de même lorsque le contrôle est insuffisant. Nous avons cette préoccupation en commun : bien dimensionner la dépense publique afin d’en accroître l’efficience.
Vous prenez pour exemple le plan « 1 jeune, 1 solution ». Je crois que nous pouvons tous nous réjouir de ce que le chômage a reculé fortement depuis cinq ans, particulièrement chez les jeunes. À cet égard, la révolution quantitative et culturelle accomplie pendant le quinquennat en matière d’apprentissage est un acquis crucial pour le pays, qu’il nous faudra consolider. Vous invitez néanmoins – et vous avez raison – à évaluer ces résultats à l’aune des moyens appliqués, notamment pendant la crise sanitaire. Vous en appelez, là comme ailleurs, à la clarté et au ciblage des dispositifs, compte tenu de la complexité des acteurs et de l’extrême diversité de l’accès à l’emploi selon les territoires. Au total, vous faites le constat que la maille de l’action publique – notamment en période d’urgence, mais pas uniquement – n’était pas assez fine pour être pleinement efficace.
Vous soulignez par ailleurs que si les administrations et les agents publics ont su relever le défi, souvent au pied levé, la puissance publique était dans son ensemble mal préparée en mars 2020 pour affronter la crise sanitaire. Vous l’aviez déjà mis en évidence au printemps dernier, dans votre rapport sur les juridictions judiciaires remis à la commission des finances en application du 2o de l’article 58 de la LOLF. Vous aviez alors constaté que les juridictions les mieux dotées sur le plan informatique et qui avaient le plus avancé en matière de numérisation des procédures étaient les mieux à même de répondre aux problèmes posés par la crise sanitaire.
Avec l’examen de l’administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse, ainsi que des administrations fiscales et douanières, vous mettez à nouveau en lumière la capacité de ces services à s’adapter aux circonstances. Les agents publics ont été très réactifs, mais vous déplorez, dans certaines administrations, la faiblesse des secrétariats généraux des ministères chargés de préparer les plans d’action en cas de crise – des sortes de
stress tests administratifs – et le retard pris dans la dématérialisation de l’action publique.
Par ailleurs, vous analysez l’action de certaines collectivités territoriales face à la crise. Pendant ces deux années, j’en ai beaucoup parlé avec les rapporteurs spéciaux de la commission des finances sur la mission
Relations avec les collectivités territoriales, Christophe Jerretie et Jean-René Cazeneuve – ce dernier étant également président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation : nous savons tous qu’elles ont apporté un soutien essentiel pour la population. Le bloc communal, les départements et les régions ont tous été très utiles et ont mené une action complémentaire de celle de l’État. Il n’en reste pas moins – c’est ce que vos travaux conduisent à constater – qu’une bonne action publique n’est pas la somme des bonnes volontés de chaque niveau d’administration. Vous avez parfaitement raison : il importe que chacun respecte les compétences des autres. L’efficacité et la clarté de l’action publique locale en dépendent.
Vous comprendrez que j’évoque vos analyses relatives aux transports collectifs en Île-de-France. Je parlais de l’importance d’accorder les bonnes volontés locales ; s’agissant de la gestion à court terme de la baisse des recettes tarifaires, il s’agit plutôt de mauvaise volonté régionale. Vous soulignez à juste titre que face à la curieuse politique de la caisse vide menée par la région Île-de-France, « la crise sanitaire fait apparaître l’État comme l’assureur en dernier ressort pour la quasi-totalité des pertes subies par le système des transports collectifs en Île-de-France, dont la gestion est pourtant décentralisée et le financement de l’exploitation censé reposer sur des ressources exclusivement franciliennes. »
On ne peut pas évoquer votre rapport public annuel sans considérer la situation d’ensemble des finances publiques. Lors des deux années précédentes, vous nous avez souvent fait part de vos observations à ce sujet. En matière de déficit et d’endettement, la situation est plus dégradée que celle de la plupart de nos voisins européens, même si nous sommes parvenus à obtenir en 2021 des résultats meilleurs que ceux attendus. Vous savez, chers collègues, que nous nous sommes gardés de tout triomphalisme, quand nous les avons découverts : ce sont de bonnes nouvelles,…
Tout à fait ! …mais il y a tant à faire pour assainir les finances publiques, qu’aucun triomphalisme ne serait acceptable.
Cette situation nécessite de définir et d’emprunter sans délai une trajectoire de désendettement, fondée à la fois sur le renforcement de la croissance potentielle de notre pays et sur un effort effectif concernant la dépense publique – deux piliers que vous avez évoqués. Les réformes engagées avant la crise, notamment celles relatives à la fiscalité et au marché du travail, ainsi que nos politiques de soutien et de relance, nous permettront d’atteindre une croissance supérieure d’au moins 0,5 % à celle de 2019, avant la crise. Si elle est adossée à une diminution et à une maîtrise de la dépense publique, notamment grâce à des réformes structurelles, cette trajectoire de désendettement et d’assainissement des finances publiques est tout à fait réaliste – en tout cas elle est extrêmement souhaitable.
Pour ma part, je suis certain que les Français attendent des perspectives sérieuses en matière de finances publiques et j’espère que la campagne pour l’élection présidentielle sera l’occasion de débattre de ce sujet crucial pour l’ensemble de nos concitoyens.
D’ailleurs, la loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, qu’Éric Woerth et moi avons engagée ensemble, envoie un bon signal et offre un nouveau cadre, plus rigoureux, afin d’assurer un meilleur pilotage, pour favoriser le désendettement et l’assainissement de nos comptes publics. Je ne peux m’empêcher de trouver dans ces travaux la confirmation que les perspectives du président de la commission des finances et les miennes convergent parfois, en tout cas nous nous accordons sur certaines nécessités.
Pour finir, je remercie la Cour de dessiner si précisément l’image des forces et des faiblesses de notre pays. Nous disposons d’une puissance publique capable de servir les Français de façon massive et rapide, y compris dans l’urgence. Mais son action souffre de maux multiples, qui grèvent largement sa performance : elle connaît mal la singularité des situations des personnes qu’elle souhaite prendre en charge, et est donc parfois conduite à cibler large, trop large pour atteindre le degré d’efficacité visé ; elle s’appuie sur des outils insuffisamment modernisés, et son organisation globale manque de clarté.
Quel que soit son visage, la prochaine législature devra soigner ces faiblesses. Le traitement sera certainement rendu plus difficile par la situation des finances publiques, mais j’ai la conviction qu’il constitue également une clé majeure de leur redressement.
(Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et Dem.) Monsieur le premier président, l’Assemblée nationale vous donne acte du dépôt du rapport de la Cour des comptes. La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à seize heures vingt, est reprise à seize heures vingt-cinq.) La séance est reprise.
L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi de Mmes Aude Bono-Vandorme, Yaël Braun-Pivet, MM. Guillaume Gouffier-Cha, Christophe Castaner et plusieurs de leurs collègues portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière de prévention de la diffusion de contenus à caractère terroriste en ligne (nos 4883, 5024).
La parole est à Mme Aude Bono-Vandorme, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. L’insupportable facilité avec laquelle les vidéos de la tuerie de Christchurch ont circulé sur les réseaux sociaux nous a tous interpellés et a suscité une forte émotion collective. Quelques mois plus tard, l’assassinat de Samuel Paty a révélé le rôle de la circulation des appels à la violence dans la fabrique de la haine. Ces deux exemples ne sont malheureusement pas isolés : la plupart des attentats commis en Europe reposent, de près ou de loin, sur internet, qu’il s’agisse de se renseigner, d’annoncer ou de promouvoir ces actes odieux.
Ces exemples montrent que la lutte contre la propagation des contenus à caractère terroriste nécessite d’adapter constamment notre législation, afin de mieux appréhender les nouveaux usages sur les plateformes en ligne. Il est de notre devoir d’y parvenir, en respectant les libertés fondamentales, sans verser dans la surenchère, pour ne jamais, jamais, donner raison à ceux qui propagent la violence.
La législation française comprend déjà une disposition permettant le retrait ou le blocage des contenus à caractère terroriste. L’article 6-1 de la loi pour la confiance dans l’économie numérique (LCEN) permet ainsi à l’Office central de lutte contre la criminalité liée aux technologies de l’information et de la communication, l’OCLCTIC, de demander aux éditeurs ou aux hébergeurs de retirer le matériel à caractère terroriste. Pour ce faire, cette autorité administrative s’appuie sur des signalements effectués sur la plateforme d’harmonisation, d’analyse, de recoupement et d’orientation des signalements (PHAROS), qui en a enregistré près de 264 000 en 2021, dont 7 900 liés au terrorisme. Si l’injonction de retrait n’est pas respectée dans les vingt-quatre heures, l’OCLCTIC peut demander aux fournisseurs d’accès à internet, aux moteurs de recherche et aux annuaires de bloquer l’accès au site internet ou de déréférencer les éléments visés par l’injonction.
Parce que la propagation de tels contenus constitue une menace majeure, qui nécessite une réaction rapide des pouvoirs publics, notre parlement a voté il y a deux ans une loi audacieuse, la loi Avia, qui prévoyait que les éditeurs et les hébergeurs auraient l’obligation de retirer les contenus à caractère terroriste notifiés par l’OCLCTIC, dans un délai d’une heure. Cette disposition a été censurée par le Conseil constitutionnel, pour des motifs qui ne peuvent d’ailleurs pas s’appliquer à la présente proposition de loi. Mais le paysage juridique a considérablement évolué depuis.
Dès le 7 juin prochain, en effet, le règlement européen du 29 avril 2021 relatif à la lutte contre la diffusion de contenus à caractère terroriste en ligne, ou règlement TCO, entrera en vigueur. Fruit de deux ans de négociations et de travail au sein des instances européennes, ce texte instaure des règles uniformes pour lutter contre l’utilisation abusive de contenus à caractère terroriste, et prévoit une série de nouvelles obligations à l’égard des hébergeurs. La plus importante, sans doute, consiste à enjoindre l’hébergeur de retirer ou de bloquer, dans un délai d’une heure et dans tous les États membres, l’accès aux contenus à caractère terroriste qui lui sont notifiés.
Les règlements européens n’ont en principe pas besoin d’être déclinés en droit interne : la France est contrainte d’en appliquer directement les dispositions. Cependant, certains des articles du règlement TCO nécessitent d’adapter à la marge notre législation nationale. La présente proposition de loi s’inscrit dans ce cadre : elle a pour seule vocation de décliner dans notre droit les nouvelles obligations du règlement TCO, ni plus, ni moins.
En dépit de cette finalité somme toute limitée, les débats en commission des lois la semaine dernière ont soulevé certaines inquiétudes que je tiens dès à présent à dissiper.
J’ai notamment été interpellée sur le choix du véhicule législatif : pourquoi une proposition de loi, qui implique l’absence d’étude d’impact ou d’avis du Conseil d’État ? La raison en est que le texte se contente d’assurer l’application pleine et entière du règlement TCO, dont les dispositions sont déjà connues et ont été pesées et soupesées par le législateur européen pendant plusieurs années. Je tiens à nous mettre en garde : nos débats ne sauraient rejouer le match. Ce règlement a été voté, il entrera quoi qu’il arrive en vigueur le 7 juin prochain et son contenu s’impose au législateur que nous sommes.
Je veux aussi rassurer certains collègues inquiets de la constitutionnalité du dispositif. D’une part, comme je le soulignais à l’instant, la proposition de loi traduit simplement le droit européen, dont la transposition est une obligation ; à ce titre, le Conseil constitutionnel prévoit un examen de constitutionnalité restreint. D’autre part, le périmètre matériel de l’infraction n’est pas le même qu’au moment des débats de la loi Avia. En effet, la nature des contenus à caractère terroriste est précisément définie dans le règlement européen. Or ce périmètre exclut spécifiquement le retrait des contenus diffusés au public « à des fins éducatives, journalistiques, artistiques ou de recherche, ou à des fins de prévention ou de lutte contre le terrorisme, y compris le matériel qui représente l’expression d’opinions polémiques ou controversées dans le cadre du débat public ». Le paysage est donc celui d’une plus grande certitude juridique, d’autant que seuls les contenus manifestement illicites sont visés, ce qui n’était pas le cas en 2020.
Par ailleurs, en cas de non-respect par les hébergeurs de leurs obligations administratives, la proposition de loi ne prévoit pas de sanctions immédiates, mais d’abord une mise en demeure. L’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM) pourra même émettre des recommandations avant toute formalisation.
En outre, s’agissant des obligations de retrait du contenu, la première notification est soumise à une information préalable de l’hébergeur, douze heures au moins avant l’injonction, afin de l’avertir de la procédure applicable et des voies de recours.
Enfin, et surtout, le texte proposé pour l’article 6-1-4 de la LCEN permettra aux fournisseurs de contenus et de services d’hébergement de saisir le juge administratif dans des délais particulièrement courts. Ces procédures pourront se cumuler avec les référés de droit commun.
Tous ces éléments tendent à asseoir la constitutionnalité du dispositif.
D’autres craintes ont été formulées s’agissant des injonctions de retrait transfrontalières prévues par le règlement : que faire si une autorité d’un autre État membre, n’ayant pas la même conception de la liberté d’expression que la nôtre, imposait le retrait de certains contenus aux hébergeurs situés en France ? Le règlement européen prévoit un tel cas de figure et anticipe les difficultés.
Lorsqu’une autorité d’un autre État membre demandera le retrait d’un contenu à un hébergeur en France, une personnalité qualifiée, désignée au sein de l’ARCOM, pourra examiner cette injonction, de sa propre initiative, à la demande de l’hébergeur ou de la personne ayant fourni le contenu. Elle pourra, le cas échéant, s’y opposer. Ce rôle est dévolu à l’ARCOM et non à la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), car la proposition de loi prend acte des dispositions de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, conférant au Conseil supérieur de l’audiovisuel, le CSA – devenu ARCOM le 1er janvier dernier –, de nouvelles prérogatives en matière de haine en ligne.
Certains collègues ont exprimé leurs inquiétudes concernant l’usage d’algorithmes par les hébergeurs. D’une part, ni le règlement, ni la proposition de loi n’en imposent le recours, bien au contraire. L’objectif de ce règlement n’est nullement d’instaurer des algorithmes permettant le retrait préventif des contenus, mais uniquement d’assurer le retrait de ceux ayant été identifiés par l’autorité administrative. Le règlement TCO ne s’inscrit donc pas dans une démarche préventive, mais proactive.
En revanche, les hébergeurs exposés au titre du règlement, c’est-à-dire ceux identifiés par l’ARCOM comme tels du fait d’une circulation importante des contenus à caractère terroriste, sont effectivement contraints de mettre en place des mesures spécifiques, laissées à leur libre appréciation. Ces mesures peuvent être de nature technique, mais ne le sont pas nécessairement. Lorsque tel est le cas, le règlement prévoit plusieurs garde-fous : d’une part, la mesure technique doit comprendre des garanties appropriées et efficaces, notamment au moyen d’une surveillance et d’une vérification humaines ; d’autre part, elle doit être efficace, ciblée et proportionnée.
Par un amendement adopté en commission la semaine dernière, j’ai souhaité donner corps à cette obligation, en renforçant les prérogatives d’accès à l’information de l’ARCOM, afin que cette autorité s’assure de son respect par les hébergeurs. Déclinaisons du droit européen, les dispositions de cette proposition de loi ont été travaillées avec l’ensemble des acteurs chargés de la lutte contre le terrorisme : elles s’inscrivent pleinement dans un équilibre entre efficacité et respect des libertés.
Mes chers collègues, je sais votre détermination totale dans la lutte qui nous oppose au terrorisme et à sa propagande : je n’en ai jamais douté. S’il y avait des réticences à adopter ce texte, j’espère que l’ensemble de ces précisions ainsi que nos échanges sur les amendements déposés sauront lever les doutes et vous convaincre de sa réelle nécessité.
(Applaudissements sur quelques bancs du groupe LaREM.) La parole est à Mme la ministre déléguée chargée de la citoyenneté. Depuis 2017, la France a été le théâtre de quatorze attaques terroristes : à travers ces actes ignobles, ce sont notre République et nos valeurs qui sont visées. Dans un contexte de menace très élevée, le Gouvernement, à la demande du Président de la République, s’est pleinement mobilisé dans la lutte contre la radicalisation et contre le terrorisme. Cet engagement sans faille de nos services a permis de déjouer trente-sept attaques au cours des cinq dernières années.
Depuis 2017, le Gouvernement a œuvré avec une très grande détermination au renfort des dispositifs de lutte contre la menace terroriste, en matière de moyens humains, budgétaires et juridiques, au profit de l’ensemble des services de renseignement, des forces de sécurité, des magistrats, qui mènent un combat sans relâche. Vous le savez, depuis 2017, nous avons consenti un effort sans précédent en direction des services spécialisés en matière de lutte antiterroriste : au total, 1 900 postes supplémentaires ont été créés dans le renseignement.
Les budgets d’investissement et de fonctionnement des services ont aussi fait l’objet d’un effort inédit. Ainsi, nous avons pratiquement doublé le budget de la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) entre 2015 et aujourd’hui. Nous avons créé le parquet national antiterroriste (PNAT), pour renforcer la force de frappe judiciaire antiterroriste.
Le cadre légal a également évolué pour s’adapter. En effet, la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, dite SILT, a introduit dans le droit commun quatre mesures de police administrative issues de l’état d’urgence, qui ont démontré toute leur efficacité et leur pertinence : périmètre de protection, fermeture des lieux de cultes, mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS), visites domiciliaires. Cette même loi a en outre permis des avancées significatives aux activités de renseignement.
Je le redis, l’action de l’État se concentre non seulement sur le terrorisme et sur la radicalisation violente, mais aussi sur leur terreau : l’islamisme et le repli communautaire. Nous avons généralisé, fin 2019, dans chaque département, une cellule départementale de lutte contre l’islamisme et le repli communautaire (CLIR). Par ailleurs, le ministre de l’intérieur et moi-même avons développé une stratégie globale de lutte contre le séparatisme et l’islamisme, notamment avec la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, qui constitue une étape majeure.
Ces avancées doivent se poursuivre, pour mieux appréhender des criminels aux profils et aux méthodes qui évoluent, en adaptant nos outils. Tel est l’objet du présent texte, que, je l’espère, vous adopterez. La majorité des porteurs de menace détectés ces deux dernières années ne sont pas en lien avec des réseaux terroristes structurés, mais se radicalisent et s’aguerrissent de manière isolée, le plus souvent sur internet : c’est ce qui constitue, selon l’expression de Gilles Kepel, le « djihadisme d’atmosphère ».
À la faveur de la diffusion informatique d’une vaste propagande terroriste et de l’émergence de nouveaux moyens de communication électroniques, les actes terroristes sont de plus en plus le fait d’individus qui s’inspirent des messages de propagande émanant des organisations terroristes et diffusés sur internet. Ces messages de propagande incitent au passage à l’acte en fournissant les tutoriels pour leur réalisation. Les individus ne sont pas pour autant en contact visible ou direct avec les organisations, les réseaux ou les groupes terroristes : ils échappent ainsi à toute capacité de détection par le biais d’une surveillance ciblée.
Les enjeux de détection sont donc fondamentaux. C’est la raison pour laquelle nous avons engagé plusieurs actions : la valorisation du numéro vert dédié au recueil de signalements, dont je rappelle l’importance, car chacun doit se sentir concerné par la lutte antiterroriste ; un effort accru sur la détection en ligne. Le ministère de l’intérieur a ainsi considérablement augmenté les moyens de la plateforme d’harmonisation, d’analyse, de recoupement et d’orientation des signalements, passée, en un an, de trente-deux à cinquante-quatre agents ; depuis janvier ses horaires d’ouverture – autrefois ceux d’un service administratif – la rendent désormais accessible vingt-quatre heures sur vingt-quatre et sept jours sur sept – je rends hommage à ses agents, exceptionnellement mobilisés. Un effort accru a également été fait sur la détection des pratiques en ligne, avec la pérennisation de la technique de renseignement et de traitement automatisé de données de connexion.
Je le redis, la radicalisation en ligne représente un danger. L’assassinat terrible du professeur Samuel Paty et les premiers éléments de l’enquête ont montré à quel point, hélas, de jeunes personnes sont très facilement radicalisées et enrôlées en ligne sur les réseaux sociaux, sans jamais avoir rencontré personne
de visu .
De plus, la circulation d’informations de haine sur internet ne s’arrêtant pas aux frontières nationales, le règlement européen relatif à la lutte contre la diffusion des contenus à caractère terroriste en ligne vise à permettre le retrait de ces contenus en une heure au maximum : faute de procéder à ce retrait dans le délai imparti, les plateformes s’exposent à des sanctions financières allant jusqu’à 4 % de leur chiffre d’affaires. Je tiens à cet égard à remercier toutes les personnes qui se sont mobilisées pour obtenir cette avancée majeure. Vous le savez, pour un bon fonctionnement de ce dispositif, des autorités indépendantes, chargées d’assurer et de contrôler la légalité du retrait des contenus, sont désignées par chaque État membre.
La proposition de loi de Mme Bono-Vandorme vise donc à renforcer considérablement notre arsenal, en adaptant notre droit national au règlement européen relatif à la lutte contre la diffusion des contenus à caractère terroriste en ligne. Elle constitue, j’en suis persuadée, un outil décisif pour lutter contre le terrorisme, en France et en Europe.
(Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM, Dem et Agir ens.)
J’ai reçu de Mme Mathilde Panot et des membres du groupe La France insoumise une motion de rejet préalable déposée en application de l’article 91, alinéa 5, du règlement.
La parole est à M. Ugo Bernalicis.
Nous sommes bien évidemment opposés à ce texte. Vous connaissez notre position, puisque nous avons déjà défendu, en commission, un amendement tendant à supprimer l’article unique de la proposition de loi. Revenons tout d’abord sur le contexte et sur la séquence politique dans laquelle nous sommes, depuis cinq ans, en matière de surveillance et de censure sur les réseaux sociaux. Le bilan du quinquennat, c’est un effet de cliquet, avec davantage de contrôle, de censure et d’algorithmes, mais sans aucun texte garantissant davantage de liberté en contrepartie, ou donnant plus de moyens aux différents opérateurs publics – notamment à la CNIL – en mesure de contrôler l’absence de dérives en la matière.
À cet égard, le groupe FI a combattu la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, autorisant le transfert de compétences de l’autorité judiciaire – un juge indépendant prenant des décisions dans le respect de la séparation des pouvoirs et des libertés fondamentales – au préfet, en matière administrative. Ensuite, la loi de programmation militaire 2019-2025 a autorisé l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI), sous couvert d’une protection contre les cyberattaques, à poser des sondes sur les réseaux, pour les analyser. Le bilan est mitigé, au vu de la dernière attaque subie par le ministère de la justice. Vous en conviendrez, les faits parlent d’eux-mêmes et il existe sans doute des marges de progression…
La loi asile et immigration, défendue par Gérard Collomb, a également consisté à développer le fichage des personnes migrantes, dans le cadre de Frontex, l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, et des dispositions afférentes. Ainsi, les migrants – susceptibles d’être renvoyés dans leur pays d’origine – sont désormais fichés sur le lieu de la première demande d’asile. Il en va de même pour les mineurs non accompagnés.
D’autres lois ont eu le même objectif. Ainsi, la loi relative à la lutte contre la manipulation de l’information, dite loi
fake news , qui vise à contrôler davantage ce qui se passe sur les réseaux sociaux, est d’une efficacité fort discutable puisqu’elle est circonscrite aux périodes électorales : la justice ne dispose pas de suffisamment de moyens pour donner suite aux différentes demandes.
La directive européenne sur le droit d’auteur, dite directive copyright, dont le président Macron s’est félicité, a considérablement augmenté le traitement algorithmique du contenu en ligne. Si vous postez des vidéos sur un certain nombre de réseaux sociaux, il vous sera signifié que leur contenu est protégé au titre du droit d’auteur et que vous ne pouvez pas le diffuser, au mépris des dispositions juridiques autorisant à citer des contenus déjà existants, par exemple dans le cadre d’un reportage ou d’une critique. La réalité, c’est une dérive et une guerre avec les plateformes, lesquelles ne vous répondent pas lorsqu’elles censurent votre contenu.
Ainsi, notre collègue Bastien Lachaud a posté une vidéo sur les réseaux sociaux – sur la plateforme YouTube –, dans laquelle il s’opposait à l’un des textes relatifs à la crise sanitaire : il a été censuré au motif qu’il propageait de fausses informations. Le secrétaire d’État chargé de la transition numérique est intervenu directement, mais chacun, on l’aura compris, ne peut faire intervenir un membre du Gouvernement en pareil cas. Ce sont donc la liberté d’expression et les libertés fondamentales qui sont en cause : elles ne sont évidemment pas l’apanage des députés, mais de tous les citoyens.
Je pourrais continuer longtemps ainsi. Le décret autorisant la création d’un moyen d’identification électronique, ou décret ALICEM – authentification en ligne certifiée sur mobile –, crée une identité numérique fondée sur un système de reconnaissance faciale, et ce contre l’avis de la CNIL, qui s’était en effet opposée à une telle obligation pour l’identité numérique.
Avec la plateforme Health Data Hub, qui centralise les données médicales, on bat tous les records puisqu’il s’agit d’héberger ces données sur des serveurs de Microsoft. Il faudrait être un peu naïf pour croire que le système est complètement étanche et qu’il empêche les uns ou les autres d’y puiser des informations. Je vous signale au passage que les données de santé sont les informations qui font l’objet du plus grand nombre d’attaques par les pirates car elles se monnayent très cher, notamment sur le marché noir – ou moins noir. Bien entendu, les assureurs et d’autres prestataires privés en sont très friands.
La loi de finances pour 2020 autorise Bercy à se servir d’informations publiées sur les réseaux sociaux, prétendument pour traquer les fraudeurs fiscaux. C’est évident, les propriétaires de yacht, pour être bien visibles, publient des photos de leur bateau sur leur page Facebook ouverte au public ! Nul besoin de consulter la page Facebook des propriétaires de gros yacht pour savoir qu’ils en ont un. La réalité, c’est que les données collectées auprès de tout un chacun sont conservées pendant trente jours ; et l’on devrait croire sur parole que les opinions, notamment politiques et syndicales, sont filtrées dans cette collecte ? Si la loi prévoit quelques garanties on constate que le système, tel qu’il est concrètement appliqué, ne tient pas debout : lorsqu’on utilise un filet aussi grand pour capter des informations, on finit par contrevenir aux principes fondamentaux, notamment au droit au respect de la vie privée.
Vous avez également instauré des dispositifs pour améliorer la surveillance lors des Jeux olympiques de Paris, en lien avec des mesures prévues dans d’autres lois. La loi visant à lutter contre les contenus haineux sur internet a été censurée presque intégralement par le Conseil constitutionnel. Tant mieux, c’est normal. Je ne sais si nous aboutirons au même résultat une fois les nouveaux membres nommés ; nous discuterons de ce point en commission des lois la semaine prochaine.
Alors que la loi pour une sécurité globale préservant les libertés a été censurée par le Conseil constitutionnel, vous êtes revenus à la charge dernièrement avec la loi relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure. L’objectif est d’installer des caméras dans tout l’espace public – il y en avait déjà dans les transports en commun – et de les interconnecter entre elles, notamment avec les caméras-piétons portées par les agents assermentés. Elles permettent d’envoyer des images aux centres de commandement en temps réel, en vue d’éventuels traitements algorithmiques. Pour l’heure, il n’est question ni de reconnaissance faciale, ni de croisement de fichiers, encore que : nous avons saisi le Conseil constitutionnel pour l’obliger à se prononcer sur ces dispositions et vous empêcher de faire n’importe quoi, comme ce fut le cas avec la loi relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure, aux termes de laquelle nous pouvons tous être filmés par des drones. Aussi je vous invite, chers collègues, à sourire en permanence : vous êtes filmés, donc, à tout le moins, souriez, ne faites pas la tête. Telle est la société dans laquelle nous vivons.
La proposition de loi, petit texte discuté en toute fin de législature, vise à imposer aux plateformes le retrait des contenus à caractère terroriste dans un délai inférieur à une heure. Cette mesure part d’un très bon sentiment ; personne, dans l’hémicycle, n’est favorable au terrorisme ni ne souhaite encourager les terroristes – enfin je l’espère. La question n’est donc pas là. En revanche, nous pouvons nous demander si le dispositif est efficace et si le droit en vigueur permettait d’en prévoir un autre. Or le texte contient un gros indice.
Madame la rapporteure, vous avez balayé notre argument d’un revers de la main…
Ah ! …en soutenant que la décision du Conseil constitutionnel du 18 juin 2020 relative à la loi visant à lutter contre les contenus haineux sur internet ne s’appliquait pas à ce texte, dont les dispositions n’auraient rien à voir avec la loi partiellement censurée. De fait, le dispositif, dans sa littéralité, n’est pas exactement le même : les mots ici employés sont différents et ils ne sont pas placés dans le même ordre, j’en conviens. Cela ressemble à du Sarkozy, lorsqu’il avait redécoupé le traité constitutionnel européen en mettant les mots dans le désordre ; malgré cette manœuvre il en était ressorti le même texte, comme chacun sait.
L’analyse de la proposition de loi ne résiste pas davantage à l’épreuve des faits. Le Conseil constitutionnel a considéré, tant dans le domaine pédopornographique que terroriste, que le fait de conférer des pouvoirs administratifs aux hébergeurs, afin de retirer le contenu dans le délai contraint d’une heure sans qu’une autorité judiciaire indépendante puisse se prononcer à aucun moment, constituait une atteinte disproportionnée à la liberté d’expression. Certes, vous avez retiré la référence aux contenus à caractère pédopornographique ; mais je ne suis pas sûr que le Conseil constitutionnel jugerait différemment la proposition de loi.
C’est précisément pour cette raison que nous avons déposé cette motion de rejet. Pour une fois, on ne pourra pas nous faire le procès habituel de ne pas respecter l’esprit de la motion de rejet, laquelle consiste à démontrer l’inconstitutionnalité d’un texte. En effet, elle est ici flagrante : ouvrez les yeux et regardez. Je reformule donc ma question : aujourd’hui, même sans le règlement européen, peut-on retirer un contenu à caractère terroriste, qui incite à la haine ou fait l’apologie du terrorisme ?
Oui ! Oui, car nos lois, tout comme les conditions générales d’utilisation des plateformes, le permettent. Vous l’avez dit vous-même, madame la rapporteure : la législation permet de faire retirer des contenus à caractère terroriste en vingt-quatre heures. Nous aurons donc une discussion sur le délai que vous voulez réduire à une heure.
En outre, le dispositif prévu s’inscrit toujours dans le cadre d’une procédure administrative. À votre place, j’aurais prévu l’intervention du juge administratif à un moment donné ou, encore mieux, celle du juge judiciaire pour valider la procédure, et non pour seulement la contester. En effet, le temps que vous contestiez, le contenu aura été retiré. Même dans le cadre d’une procédure de référé liberté, vous devrez produire des éléments pour faire pièce à la décision de l’administration, laquelle fera valoir que, dans le doute, elle a préféré agir. Dans l’intervalle, c’est la liberté d’expression qui trinque.
Le règlement prévoit que tout État membre peut demander à une plateforme de retirer du contenu à caractère terroriste. Vous dites que nous n’avons peut-être pas la même conception de la liberté d’expression que d’autre pays ; dit autrement, cela signifie que nous ne partageons pas la même définition du mot « terroriste » : tel est le sujet. Si c’était le cas, il serait évident que le contenu doit être retiré : pas de débat. Ainsi, on instaure une procédure particulière au motif que le contenu, qui peut être publié dans un autre pays, est soumis à interprétation quant à son caractère terroriste. Je suis sûr que si des collègues députés corses étaient présents, ils vous diraient qu’à différentes périodes de l’histoire, un tel ou une telle ont pu être qualifiés de « terroristes » ; et aujourd’hui encore, des décisions administratives sont prises à l’encontre de militants solidaires des Kurdes, considérés comme des terroristes par d’autres pays européens, lesquels demandent à la France d’agir contre eux. Voilà ce qui se passe en ce moment.
Exactement ! Dès lors, on ne peut toucher à la liberté d’expression sans instaurer de nombreuses garanties.
Enfin, pourquoi sommes-nous réunis ? Le règlement, dites-vous, est d’application immédiate ! Autrement dit, nous perdons notre temps ! Cette proposition de loi vous donne l’occasion de reparler du terrorisme, de remettre un peu d’ambiance ? C’est là le sujet ? C’est votre priorité politique ?
Vous nous demandez de nous souvenir de l’assassinat ignoble de Samuel Paty. Il s’agirait d’une injonction à voter le texte ; tous ceux qui ne le voteraient pas ne seraient donc pas dégoûtés par ce type d’acte ignoble. Madame la ministre déléguée, vous avez rappelé les conclusions de l’enquête. En effet, elle a révélé que des personnes avaient fait des signalements à la plateforme PHAROS. Le plantage ne vient donc pas de ce que la plateforme n’était pas contrainte de retirer le contenu dans le délai d’une heure, mais du manque de moyens de l’État pour traiter les signalements faits par des personnes qui savent regarder ce qui se passe ! Voilà ce que nous savons sur l’assassinat ignoble de Samuel Paty.
Il est donc un peu fort de café, comme dit la vieille expression, de venir nous balancer à la figure certains assassinats pour nous enjoindre de voter ce texte sur-le-champ, sans réfléchir. Non, nous continuerons à réfléchir, et d’ailleurs nous le faisons avec l’aide de La Quadrature du Net, qui fait un travail admirable sur ce sujet – je salue une nouvelle fois les membres de cette association qui sont d’une aide très précieuse.
(Mme Danièle Obono applaudit.) J’espère que nous pourrons déférer ce texte au Conseil constitutionnel et qu’il fera le travail que le Conseil d’État n’a pas pu faire.
Le débat porte également sur le transfert de certaines compétences de la CNIL vers l’ARCOM. Vous créez de nouvelles structures car la CNIL ne rend pas toujours les avis que vous espérez ; et vous aimeriez bien qu’il en aille différemment. D’ailleurs, vous y arrivez puisque vous avez instauré une structure qui court-circuitera l’action antérieure de la CNIL.
S’agissant de votre tropisme qui consiste à systématiser les procédures administratives pour mettre à l’écart le judiciaire, votre double discours est effarant. Vous expliquez qu’il faut faire confiance à la justice, que celle-ci est réparée, notamment parce qu’elle bénéficie d’un budget historique, en hausse de 8 %. Cela ne vous empêche pas d’arguer de sa lenteur et de ses moyens insuffisants pour privilégier les procédures administratives. Il faudrait savoir ! Ce que je sais, pour ma part, c’est que, en termes de garantie des libertés, on peut faire confiance à la justice davantage qu’au pouvoir administratif. Du reste, le passe vaccinal, le passe sanitaire, la gestion des manifestants des convois de la liberté le week-end dernier et la façon brutale dont les gilets jaunes ont été traités par des policiers montrent que vous suivez une mauvaise pente ; et ce tout petit texte, cerise sur le gâteau de la surveillance généralisée et de votre amour pour les algorithmes divers et variés, en constitue la dernière étape.
Le règlement ne remet pas en question les algorithmes. Que font les plateformes, dès lors qu’on leur impose de telles obligations de résultat ? Elles se prémunissent contre des signalements de l’administration toutes les heures ! Ce ne serait en effet pas gérable. Résultat : elles anticipent un minimum avec des algorithmes complètement opaques ou, pire, de nature à favoriser les contenus haineux ou d’un certain genre politique. Or, pour l’État comme pour les plateformes, ces contenus ne sont pas toujours « à caractère terroriste »,
a fortiori lorsqu’ils ciblent des députés, lesquels, dans certaines vidéos, se voient menacés par des personnes qui, munis d’une arme, miment leur assassinat parce que, paraît-il, c’est drôle – vous voyez à quel type de vidéos je fais référence… Pendant ce temps, je vous rappelle que la vidéo du collègue Bastien Lachaud a été censurée, alors qu’il ne disait rien de mal, à part sur la politique du Gouvernement. Il va falloir conclure, cher collègue. Il me reste onze secondes, madame la présidente. Il n’est pas membre de la majorité ! En effet.
En réalité, nous nous opposons à ce texte car il est d’abord inconstitutionnel, et ensuite inopportun.
(Applaudissements sur les bancs du groupe FI.) La parole est à Mme la ministre déléguée. Je ne répondrai pas sur tout, car beaucoup de sujets très différents ont été abordés. D’abord, je remercie M. le député d’avoir dressé un rapide bilan des actions du Gouvernement : même si son groupe politique s’y oppose, cela permet de constater l’étendue du travail que nous menons depuis 2017 pour lutter contre le terrorisme, notamment en ligne.
Je m’insurge contre les propos tenus au sujet de l’assassinat de Samuel Paty. Personne, monsieur le député, ne vous jette rien à la figure.
Si ! C’est un événement majeur qui s’est produit dans des circonstances qu’il convient d’analyser très sérieusement, ce que nous faisons avec l’appui des services. Il ne s’agit pas, pour nous, de tirer argument de cet assassinat pour vous demander de voter le texte, pas du tout : loin de nous une telle manière de penser. Nous disons que l’assassin présumé, M. Anzorov, se serait radicalisé en regardant des vidéos sur les réseaux sociaux, sans jamais avoir rencontré quiconque. Cette situation illustre tristement, tragiquement, la théorie du djihadisme d’atmosphère de M. Kepel. C’est d’ailleurs pour cette raison que nous avons créé une unité de contre-discours républicain. Elle permet à tous les utilisateurs des réseaux sociaux d’avoir accès à un discours républicain, pour éviter que ces derniers ne les conduisent à s’endoctriner ou à se radicaliser. Nous travaillons sur le terreau du terrorisme, sur la période durant laquelle la personne se radicalise avant le passage à l’acte, lequel, hélas peut notamment résulter de l’usage d’internet et des réseaux sociaux.
Étant d’origine corse – même si je ne suis pas élue de Corse mais de Paris –, je trouve l’espèce d’amalgame que vous avez fait assez choquant. Les Corses, prétendez-vous, diraient que n’importe qui, parmi eux, peut être qualifié de terroriste. En Corse comme ailleurs, lorsque des personnes sont inculpées pour des actes terroristes, c’est pour cette raison et pas pour une autre. Nous ne confondons pas les militants politiques et les terroristes : ce sont deux choses très différentes.
(Mme Danièle Obono s’exclame.) Pardonnez-moi, mais j’ai la prétention d’avoir une meilleure connaissance de la Corse et de son histoire que vous. Vous n’êtes pas députée ! Ne criez pas, par pitié ! C’est insupportable, on ne peut pas parler sans que vous poussiez des hurlements. (Mme Danièle Obono s’exclame de nouveau.) Cela fait cinq ans, il y en a ras-le-bol ! Mais oui, mais oui ! Laissez les personnes parler puis vous répondrez ensuite. Nous vous avons laissé parler un quart d’heure sans hurler. Madame Obono, s’il vous plaît. Seule Mme la ministre déléguée a la parole, vous vous taisez. Vous la prendrez tout à l’heure. Oui, mais on est à l’Assemblée ! On peut encore interpeller les gens ! Oui, mais siéger à l’Assemblée n’exonère pas de respecter les règles, madame la députée. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM, Dem et LR.) Madame la ministre déléguée, veuillez poursuivre. Enfin – j’en ai encore pour une petite minute et trente secondes –, vous nous avez invectivés au motif que des vidéos de vos collègues auraient été retirées des réseaux sociaux. Ce n’est pas le Gouvernement qui s’occupe de la modération des réseaux sociaux, encore heureux ! Pas encore ! Vous recevez beaucoup de menaces sur les réseaux sociaux, et je les condamne très fermement ; mais nous en recevons également.
Chaque jour, je reçois des menaces de viol, des injures, des photomontages, des appels au meurtre ; je fais l’objet de raids numériques. Hélas, nous recevons toutes et toutes chaque jour ce genre de messages. Nous faisons des signalements et nous déposons des plaintes, cependant ces messages ne sont malheureusement pas toujours retirés des réseaux sociaux.
Cependant cette proposition de loi aborde un tout autre sujet : nous demandons aux plateformes de prendre leurs responsabilités en ce qui concerne les contenus terroristes. Le Gouvernement n’intervient nullement dans la modération. La preuve en est que nous sommes très régulièrement victimes des propos que j’évoquais.
Vous considérez que le Gouvernement est responsable de tout ce qui va mal dans notre pays, mais la modération des réseaux sociaux relève de la responsabilité des plateformes. C’est pour cela que nous avons réactivé le groupe permanent de contacts au ministère de l’intérieur, qui rassemble les directions des principales plateformes et celles des services du ministère pour exiger que les plateformes communiquent des informations dans le cadre de requêtes afin de mener à bien des enquêtes judiciaires.
Monsieur Bernalicis, vous avez affirmé que l’assassin présumé de Samuel Paty avait fait l’objet d’un signalement sur la plateforme PHAROS avant le meurtre, en sous-entendant que la responsabilité des agents de PHAROS était engagée.
Non, la vôtre ! Ça, c’est vraiment insupportable ! Vous racontez n’importe quoi ! Leur travail relève de mon ministère ; aussi je tiens à leur rendre hommage et souligner à quel point les propos que vous avez tenus sont faux. Vous êtes très en retard en ce qui concerne les informations disponibles sur cette enquête ! Vous avez repris des informations qui ont été diffusées quelques jours après ce terrible assassinat, mais qui étaient fausses : l’assassin présumé n’a pas fait l’objet d’un signalement à PHAROS. Dès le lendemain de l’assassinat, j’ai reçu personnellement le retour d’expérience chez PHAROS, pour Matignon et pour l’Élysée ; il en ressort qu’il n’y a pas eu de signalement de menaces d’actes terroristes. Certes, des tweets ont été signalés… Vous voyez ! …auprès de PHAROS, cependant ces signalements ne portaient pas sur des menaces terroristes. Si des tweets annonçant une menace terroriste précise avaient été signalés, une action aurait été entreprise. Mais oui, mais oui ! En revanche, il est vrai qu’ont circulé sur les réseaux sociaux des appels d’organisations islamistes faisant l’apologie du terrorisme. Ces organisations qui ont été défendues par des responsables politiques sur certains bancs de cette assemblée ont pourtant favorisé l’escalade et la haine, et elles ont dévoilé des informations personnelles. Donnez des noms ! De tels faits, d’une grande gravité, ont lieu très régulièrement sur les réseaux sociaux. C’est pour cela que nous avons dissous en Conseil des ministres le Collectif contre l’islamophobie en France (CCIF), qui continue toutefois de mener ses funestes entreprises sur les réseaux sociaux. Très bien ! Nous en venons aux explications de vote sur la motion de rejet préalable.
La parole est à M. Ian Boucard.
Le terrorisme est protéiforme. Internet et les réseaux sociaux font évidemment partie de cette sphère, car ils permettent de diffuser des images à caractère terroriste et de recruter des terroristes, donc la lutte contre ce phénomène doit s’y intéresser.
Comme madame la ministre déléguée et M. Bernalicis l’ont rappelé, vous avez élaboré, au cours de cette législature, de nombreuses lois visant à lutter contre le terrorisme. Toutefois, l’excès de lois ne garantit ni leur pertinence ni leurs résultats.
(M. Ugo Bernalicis applaudit.)
Nous convenons volontiers que cette proposition de loi est utile. C’est pourquoi nous voterons contre la motion présentée par notre collègue, qui a peut-être applaudi un peu trop vite. Exactement ! Je retire mes applaudissements ! Cependant, la somme importante des lois qui ont été élaborées et adoptées au cours de cette législature n’a pas permis de lutter efficacement contre le terrorisme.
Des lois très mal écrites ont été adoptées par cette assemblée.
C’est vrai ! Nous vous en avions pourtant avertis. Ainsi, la loi visant à lutter contre les contenus haineux sur internet, la loi Avia, a été presque totalement censurée par le Conseil constitutionnel parce qu’elle était très mal écrite et que ses contours n’étaient pas suffisamment définis. Nous vous avions alertés collectivement mais, comme d’habitude, vous ne nous aviez pas écoutés, d’où la censure constitutionnelle.
Les contours de la proposition de loi que nous examinons sont plus précis : elle vise à retirer les propos à caractère terroriste. Cela a le mérite d’être clair ; on peut donc espérer que cette proposition de loi franchira l’obstacle du Conseil constitutionnel.
(Mme Aude Bono-Vandorme, rapporteure, acquiesce.)
On l’a rappelé, ce texte vise à adapter le droit français au règlement européen relatif à la lutte contre la diffusion des contenus à caractère terroriste en ligne, qui entrera en vigueur le 7 juin 2022.
Parce que la lutte contre le terrorisme est une des priorités de notre groupe et parce qu’il nous semble que cette proposition de loi, sans être extraordinaire, sera utile, nous voterons contre la motion de rejet préalable.
(Mme Constance Le Grip applaudit.) La parole est à M. Guillaume Gouffier-Cha. Monsieur Bernalicis, je ne vous cache pas que vous m’avez un peu perdu avec votre motion de rejet préalable. Vous avez énuméré un très grand nombre de sujets, mais très peu étaient en rapport avec la proposition de loi. Merci d’avoir dressé un bilan de l’ensemble de l’action que nous avons menée et que nous assumons totalement. Mais que cache cette motion de rejet ? Depuis le début de cette législature, vous n’avez cessé de refuser de participer à la lutte contre la haine en ligne, contre le racisme en ligne, et, avec la proposition de loi que nous examinons, contre la diffusion de contenus à caractère terroriste. (Protestations sur les bancs du groupe FI.) Voilà quel est le fruit de votre action.
Vous nous dites vouloir continuer à réfléchir. Continuez à réfléchir, à parler et à tweeter ! Quant à nous, nous continuerons à agir pour protéger nos concitoyennes et nos concitoyens, à lutter contre le terrorisme et contre la haine en ligne, contre des comportements qui, dès lors qu’ils ne sont pas acceptés dans la vie réelle, ne doivent pas non plus être acceptés sur les réseaux sociaux ou sur internet. Nous voterons donc contre cette motion de rejet.
(Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM. – Mme Sophie Mette applaudit également.) La parole est à Mme Blandine Brocard. Chers collègues, et en particulier chers collègues de la France insoumise, il est inconcevable et vraiment inacceptable qu’internet puisse encore être un espace de non-droit où les individus et les groupes les plus violents peuvent répandre leur haine en toute impunité. Il est intolérable que des terroristes puissent appeler au crime, revendiquer leurs actes ou faire l’apologie de la violence sans que la loi n’intervienne pour protéger nos concitoyens.
Il est plus que temps de responsabiliser véritablement les grandes plateformes s’agissant des contenus qu’elles véhiculent. Nous le devons aux victimes du terrorisme ainsi qu’à toutes les personnes qui seraient exposées à ce type de contenus, notamment aux plus jeunes qui sont particulièrement vulnérables.
Vous le savez, tout comme vous d’un certain point de vue, le groupe Démocrates est particulièrement attaché à la défense et au respect de l’état de droit. C’est pour cette raison qu’il faut empêcher la diffusion de contenus violents, illégaux, terroristes, qui n’est rien d’autre qu’un dévoiement profond de la liberté d’expression. C’est aussi pour cette raison que nous sommes attentifs au respect des exigences constitutionnelles qui encadrent les injonctions de retrait par une autorité administrative.
Le groupe Démocrates, par cohérence et par souci d’agir de manière responsable, ne votera évidemment pas cette motion de rejet préalable.
(Applaudissements sur les bancs du groupe Dem.) La parole est à Mme Danièle Obono. Je souhaite défendre cette motion de rejet brillamment présentée par Ugo Bernalicis et rappeler quelques faits que la ministre déléguée et les députés de la majorité ont peut-être oubliés.
À travers cette motion, nous appuyons les demandes de nombreuses organisations de défense des droits humains aux niveaux français, européen et international qui, depuis le début de la législature, interpellent, alertent et même condamnent les reculs des droits et des libertés fondamentales dont vous semblez être très fiers puisque vous vous félicitez de la très longue liste de lois sécuritaires qui, en vérité, ne protègent pas davantage la population mais piétinent assurément ces droits et ces libertés fondamentales.
Encore une fois, j’invite tous ceux qui suivent ces débats à consulter les sites de Human Rights Watch, d’Amnesty International, de l’Organisation des Nations unies et du haut-commissariat chargé des droits et libertés, mais aussi de la lutte antiterroriste.
Vous ne garantissez pas une meilleure protection des citoyens et des citoyennes, mais vous remettez en cause leurs droits et leurs libertés fondamentales.
La meilleure manière de lutter contre le terrorisme, d’éviter aussi bien sa diffusion en ligne que les passages à l’acte, consiste à consacrer des moyens au renseignement humain – M. Bernalicis en a donné des exemples. Depuis le début de cette législature, notamment lors des délibérations sur les textes budgétaires, nous n’avons cessé de mettre l’accent sur cette dimension. Nous pensons qu’il faut élaborer une politique rationnelle de lutte contre le terrorisme, cesser d’instrumentaliser de manière indigne les crimes qui ont lieu et, au lieu de piétiner les libertés fondamentales, les renforcer. Nous pensons que dans une société plus solidaire, où les liens sociaux et la confiance sont renforcés, on est mieux protégé et on fait face.
Merci, madame la députée. Et, pour terminer sur internet, il y a des manières d’encadrer… Merci.
(La motion de rejet préalable, mise aux voix, n’est pas adoptée.)
Dans la discussion générale, la parole est à M. Ugo Bernalicis. Reprenons la discussion là où nous l’avons laissée à l’instant. Vous ne voyez pas le lien entre la politique que vous avez conduite et les algorithmes qui se déploient sur les plateformes. Le mode de fonctionnement actuel prévoit des injonctions qui peuvent être bien intentionnées et utiles de modération du contenu, mais il se heurte au fait que des masses de données et de messages sont diffusées sur les réseaux sociaux, et que leur quantité est peut-être même exponentielle.
Vous demandez aux plateformes qu’il y ait moins de contenus haineux, donc les plateformes s’organisent. Elles font face à une alternative : confier la modération à des êtres humains ou à des algorithmes. En effet, elles peuvent embaucher des êtres humains pour faire la modération, mais ce choix est coûteux, et par conséquent il ne correspond donc pas à leur objectif de rentabilité : elles veulent collecter le plus de données possible pour les revendre ensuite à d’autres types de prestataires, financiariser les contenus sponsorisés, etc.
Frances Haugen a montré que les algorithmes utilisés par Facebook favorisent les contenus les plus violents, qui ne sont pas nécessairement des contenus illégaux, qui peuvent être à la frontière de la légalité, mais qui, étant violents, haineux, portés à la caricature et à l’outrance, suscitent évidemment plus de réactions négatives et positives. Une étude interne sur Twitter qui a été rendue publique aboutit aux mêmes résultats. Or le Gouvernement a une responsabilité dans cette situation : vous légiférez pour instituer des injonctions sans qu’existe un service public capable de contrôler les algorithmes et sans inscrire dans la loi une obligation de rendre publics et transparents les algorithmes.
(Mme Danièle Obono applaudit.) Il est évident que c’est de votre responsabilité !
Pourquoi nous battons-nous ? Une vieille bataille des militants du logiciel libre et d’internet est l’interopérabilité des plateformes, sujet sur lequel nous avions présenté un amendement déclaré irrecevable. Il s’agit d’obliger les plateformes à structurer le contenu de telle sorte que d’autres plateformes puissent y accéder. Les plateformes ne doivent pas être propriétaires des données qu’elles hébergent ; c’est la personne qui s’est rendue sur cette plateforme qui doit toujours rester propriétaire de ses propres données et pouvoir les transporter d’une plateforme à l’autre. Vous qui aimez la concurrence libre et non faussée, ce genre de système devrait vous plaire !
Il faut faire en sorte que les personnes puissent s’extraire des lieux où il y a des contenus haineux et où l’on trouve du contenu violent et potentiellement terroriste.
Par ailleurs, les terroristes sont rarement recrutés sur Twitter ; ce n’est pas exactement comme cela que ça se passe. Twitter, Facebook, les grands réseaux sociaux sont des lieux dans lesquels on diffuse du contenu et où des contacts s’établissent. Ensuite, la préparation d’attentats se fait sur d’autres types de plateformes : sur des forums qui sont hébergés et beaucoup moins visibles ou sur des messageries cryptées, telles que Signal ou Telegram. Pour y accéder, nos services de renseignement apportent une plus-value car ils peuvent rechercher et aller voir au plus près. Ainsi, PHAROS avait détecté, non pas forcément une volonté de passer à l’acte, mais une radicalisation de l’assassin présumé de Samuel Paty. Cela aurait pu servir de signal pour que les services de renseignement recherchent ce qu’il y avait derrière. C’est bien à cela que servent les signalements ! Sinon, à quoi bon en faire ? Faut-il attendre, pour interpeller quelqu’un, qu’il dise : « Ah, je vais passer à l’acte ! » ? Ce que vous nous racontez n’a pas de sens.
La modération relève d’un traitement humain. Quand on fait du traitement algorithmique, il faut à tout le moins qu’il soit public et transparent et que l’on garantisse les libertés fondamentales telles que la liberté d’expression et le droit à la vie privée. Or vous n’apportez aucune de ces garanties.
L’inconstitutionnalité de votre texte est évidente ! Vous donnez des prérogatives exorbitantes au pouvoir exécutif sans assurer un contrôle
a priori par les citoyennes et les citoyens sur les messages qu’ils envoient et sans permettre une contestation dans des délais acceptables et raisonnables.
Enfin, on lutterait plus efficacement contre le terrorisme, contre la propagation de messages terroristes en ligne, en arrêtant de faire des lois tous les quatre matins – ce qui revient à valoriser les terroristes et à leur donner ce qu’ils cherchent : une exposition permanente – et en améliorant nos discussions avec les médias traditionnels. En effet, comment sait-on que des attaques terroristes ont été perpétrées ? Parce que les médias en parlent, parce que nous débattons à l’Assemblée de textes visant à les prévenir. En matière de renseignement et de lutte contre le terrorisme, agir sans tambour ni trompette reste la meilleure stratégie pour ne pas donner prise à nos ennemis.
(Mme Danièle Obono applaudit.) La parole est à M. Hubert Wulfranc. Chacun s’accorde à reconnaître que l’essor d’internet et des réseaux sociaux favorise la liberté d’expression d’un public de plus en plus large dans le monde entier. Toutefois cela s’accompagne, comme tout bouleversement d’ampleur, de risques et de dangers. Il convient ainsi d’admettre que cette technologie, si elle facilite la communication, peut aussi être exploitée à des fins de violence, de haine – plus particulièrement à visée terroriste.
Nous sommes pleinement conscients – nous en avons fait l’expérience – de la manière dont les terroristes peuvent utiliser internet pour planifier et financer leurs actes, mais également pour recruter et former de nouveaux membres, communiquer, rechercher ou reconnaître d’éventuelles cibles, diffuser de la propagande et inciter autrui à commettre des actes de terrorisme.
Aussi partageons-nous pleinement votre volonté de lutter contre les contenus à caractère terroriste sur internet, sous toutes leurs formes et dans toutes leurs manifestations. Au-delà de cet accord, nos opinions divergent sur les moyens à mettre en œuvre pour mener cette lutte. Et si je vous remercie, madame la rapporteure, des précisions que vous vous êtes efforcée d’apporter, je souhaite rappeler certains propos de notre collègue Peu en commission.
Un règlement européen est directement applicable dans l’ordre juridique interne et les autorités nationales doivent veiller à ce qu’il soit correctement appliqué. Nous considérons par conséquent qu’il appartenait au Gouvernement de procéder aux adaptations nécessaires à l’application du règlement européen relatif à la lutte contre la diffusion des contenus à caractère terroriste en ligne, et ce dans le cadre d’un projet de loi précédé d’un avis du Conseil d’État ainsi que d’une étude d’impact, d’autant plus que ce règlement a été contesté au niveau européen par de nombreuses associations. Sa disposition centrale est d’imposer aux plateformes, dans un délai d’une heure, le retrait des contenus à caractère terroriste. Cette disposition pose problème à plusieurs égards.
D’une part, le texte ne définit pas lui-même ce qu’est un contenu terroriste : il fait référence à une directive de 2017 qui propose une liste très large. C’est dommage car une telle définition améliorerait sensiblement l’efficacité et le bien-fondé d’une décision de retrait. Identifier précisément le propos serait gage de résultat.
D’autre part, compte tenu du délai d’intervention imposé aux plateformes, celles-ci seront fortement incitées à déployer des outils automatisés de modération de contenus, tels que les filtres de téléchargement. Cette automatisation accrue risque d’entraîner, à terme, la suppression de contenus qui relèvent du simple débat démocratique. De surcroît, l’ordre de retrait pourra être donné par l’autorité de n’importe quel État membre à tout fournisseur de services présent au sein de l’Union européenne. Ce champ d’application transnational est pour nous alarmant au regard du non-respect de l’État de droit et des atteintes graves et répétées à la liberté de la presse par certains États membres de l’Union, comme la Pologne ou la Hongrie.
Soulignons enfin que le règlement européen et la présente proposition de loi ne prennent pas en considération la décision du Conseil constitutionnel du 18 juin 2020 relative à la loi visant à lutter contre les contenus haineux sur internet. En effet, le Conseil a censuré plusieurs dispositions majeures de la loi dite Avia, en particulier au motif que l’obligation de retrait prévue n’est pas subordonnée à l’intervention préalable d’un juge ni soumise à aucune autre condition. Or, les dispositions ici prévues reprenant exactement ce mécanisme, elles ne sont pas sûres au plan juridique. Seul le juge offre toutes les garanties de compétence et d’impartialité pour se prononcer sur le caractère illicite d’un contenu.
C’est pourquoi nous considérons que le rôle du juge est fondamental dans tout dispositif de lutte contre les contenus à caractère terroriste, pour protéger les victimes et offrir les garanties nécessaires d’indépendance à l’égard tant des plateformes que du pouvoir exécutif.
Dans ces conditions, nous nous abstiendrons. Le texte souffre en effet toujours de carences qui peuvent nuire à son utilité, une utilité que nous voulons pleine et entière.
La parole est à M. Guillaume Gouffier-Cha. La proposition de loi s’inscrit dans la continuité des travaux menés depuis 2017 pour combattre les contenus dangereux sur la Toile : je pense notamment à la loi visant à lutter contre les contenus haineux sur internet – défendue par notre collègue Laetitia Avia, que je remplace aujourd’hui et que je salue et remercie pour son travail – ainsi qu’à l’adoption, dans le cadre de la loi confortant le respect des principes de la République, d’un amendement visant à anticiper la législation sur les services numériques examinée au niveau européen.
Le règlement (UE) 2021/784 du Parlement européen et du Conseil relatif à la lutte contre la diffusion des contenus à caractère terroriste en ligne a été adopté le 29 avril 2021. Il prévoit notamment la possibilité de contraindre les services en ligne de supprimer des contenus à caractère terroriste en moins d’une heure sur injonction d’une autorité administrative. Les règlements étant d’effets directs, il convient, pour les rendre applicables, d’adapter notre droit interne. C’est l’objet de la proposition de loi défendue par le groupe La République en marche, à l’initiative d’Aude Bono-Vandorme que je remercie vivement pour cette contribution à la lutte contre les contenus dangereux sur internet.
Le sujet est important eu égard à la réalité de la menace terroriste par les outils et les usages numériques car, en matière de contenus à caractère terroriste, internet est un lieu à la fois d’endoctrinement, d’exhibition, de revendication et de propagande. Rappelons-nous la tuerie de Christchurch, l’assassinat de Samuel Paty et toutes les affaires traitées quotidiennement par les cellules de lutte contre le terrorisme et par Viginum, le service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères. Ce texte nous donne ainsi les armes nécessaires pour lutter contre des contenus qui se répandent avec viralité sur internet, comme sur des sites plus secrets, réservés, mais tout aussi dangereux.
C’est la suite logique des discussions menées à l’échelle européenne. Nous avions déjà eu l’occasion d’en débattre lors de l’examen de la proposition de loi visant à lutter contre les contenus haineux sur internet, texte présenté, je l’ai dit, à l’initiative de notre collègue Laetitia Avia. Une disposition y avait alors été intégrée pour forcer au retrait de ces contenus en une heure, règle dite de la
golden hour , mais censurée par le Conseil constitutionnel au motif de garde-fous insuffisants.
La proposition de loi prend en compte ces éléments. L’article unique prévoit ainsi de procéder à quatre adaptations du droit national, par l’ajout de quatre articles à la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique.
Ces quatre adaptations visent à habiliter l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique à émettre l’injonction de retrait transfrontière prévue par le règlement européen ; à préciser les sanctions pénales applicables à l’encontre des fournisseurs de services d’hébergement par internet qui ne respecteraient pas l’obligation de retrait des contenus à caractère terroriste ; à mettre en place des sanctions administratives et pécuniaires en cas de non-respect des obligations de diligence par les fournisseurs de services d’hébergement par internet ; à prévoir les voies de recours dont disposent les fournisseurs de services d’hébergement par internet à l’encontre d’une injonction de retrait. Ce point est important car il apporte les garanties constitutionnelles nécessaires. Ainsi, un recours devant le juge est possible et encadré dans des délais très courts, conformément au principe du délai raisonnable, en plus des référés de droit commun qui restent bien entendu applicables.
Le travail en commission a permis d’apporter des précisions utiles et de débattre, en particulier, du niveau de la sanction pouvant être appliquée en pourcentage du chiffre d’affaires et des effets des recours. Aussi le texte que nous examinons nous paraît-il équilibré et cohérent par rapport aux autres textes sur le sujet. Le groupe La République en marche y apporte son entier soutien.
(Applaudissements sur quelques bancs du groupe LaREM.) La parole est à Mme Constance Le Grip. Nous examinons la proposition de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière de prévention de la diffusion de contenus à caractère terroriste en ligne. S’agissant de terrorisme, d’internet, de protection de nos compatriotes, nous ne saurions attendre.
Malheureusement, nous n’avons pas fini de découvrir et de mesurer les effets d’internet sur l’activité de réseaux criminels et terroristes. Internet, qui ignore les frontières, nous lance des défis et présente des menaces particulières en raison de sa viralité à l’échelle mondiale, au point de laisser des vides juridiques et de créer des conflits juridictionnels ; en outre, il permet à des recruteurs, à des individus radicalisés faisant l’apologie du terrorisme, de communiquer facilement où qu’ils se trouvent.
Lors des attentats terroristes islamistes commis en Europe entre 2015 et 2018, nous avons pu constater le rôle majeur joué par internet, par les diverses plateformes dans la diffusion de contenus à caractère terroriste, dans la création de ce « djihadisme d’atmosphère » brillamment décrit par Gilles Kepel ; et nous avons vu comment internet a permis, à certains égards, de faciliter la commission d’actes terroristes et, ensuite, de faire l’apologie de ces atrocités.
Le partage en ligne des contenus à caractère terroriste contribue à entretenir la radicalisation, la haine de nos valeurs. Il était donc grand temps de faire de la lutte contre la propagation de ces contenus une priorité tant au plan européen qu’au plan national et d’adapter notre droit en conséquence. C’est ce qu’a fait la Commission européenne en présentant dès mars 2018 une recommandation sur les mesures à prendre pour lutter de manière efficace contre le téléchargement et le partage en ligne de la propagande terroriste.
En imposant un minimum d’obligations de vigilance aux fournisseurs de services d’hébergement, parmi lesquelles certaines règles et contraintes spécifiques, ainsi que des obligations aux États membres, la proposition de règlement qu’a ensuite présentée la Commission européenne en septembre 2018, pour concrétiser les mesures proposées, vise à accroître l’efficacité des dispositions en vigueur destinées à détecter, identifier et supprimer les contenus à caractère terroriste en ligne, sans pour autant, et c’est important, piétiner nos droits fondamentaux – en particulier la liberté d’expression, la liberté d’informer. En matière de terrorisme, gardons toujours présent à l’esprit que ce n’est pas en abîmant nos principes que nous en assurerons la promotion et le triomphe.
Très bien ! La présidence allemande du Conseil de l’Union européenne a mené à bien les négociations qui ont abouti à l’adoption du règlement qu’il s’agit, non de transposer, mais d’adapter à notre droit national en y intégrant certaines dispositions.
Grâce à ce règlement, les entreprises du net peuvent se voir contraintes de supprimer des contenus à caractère terroriste en l’espace d’une heure, à la suite de l’injonction d’une autorité administrative. Ce retrait rapide avait déjà été envisagé lors de l’examen de la proposition de loi Avia visant à lutter contre les contenus haineux sur internet – cela a été dit –, mais il avait été censuré par le Conseil constitutionnel. Nous sommes aujourd’hui dans un cas de figure différent. Des entreprises peuvent également être amenées à prendre des mesures, dont le choix leur revient, visant à empêcher la diffusion de contenus terroristes sur internet. Le règlement européen habilite les autorités nationales compétentes à ordonner le retrait des contenus terroristes, que le siège de l’entreprise en ligne se situe ou non dans l’Union européenne.
La proposition de loi adapte donc certaines dispositions de notre législation nationale à la grande opération de lutte contre la diffusion de contenus à caractère terroriste voulue par l’Europe et précisément explicitée par le règlement européen.
Notre groupe a, aujourd’hui comme la semaine dernière en commission des lois, le même
a priori favorable sur ce texte. Nous voyons bien l’urgence qu’il y a à utiliser l’ensemble des leviers et des outils nécessaires pour lutter contre le terrorisme, particulièrement le terrorisme islamiste qui a tant endeuillé notre pays. Nous voterons donc pour ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe LR.) La parole est à Mme Blandine Brocard. Paris, Bruxelles, Nice, Vienne… Depuis 2015, les attentats terroristes qui ont dramatiquement frappé l’Europe – et particulièrement la France – ont démontré l’utilisation exponentielle qui est faite d’internet et des réseaux sociaux. Le djihad et l’apologie du terrorisme se diffusent en ligne, les terroristes y enrôlent leurs nouvelles recrues et internet agit comme un facilitateur extrême de propagande.
Si les plateformes peuvent, certes, s’engager volontairement dans la lutte contre le terrorisme en ligne, on ne saurait évidemment s’en satisfaire et en rester là. Dès 2014, la législation française a renforcé les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme et établi, puis étoffé et renforcé, année après année, un dispositif administratif unique de blocage et de déréférencement des contenus à caractère terroriste et pédophile. Mais la France et les pays européens dramatiquement touchés par le terrorisme ne peuvent agir de manière isolée.
Aussi l’Union européenne s’est-elle emparée du sujet. En mars 2018, la Commission a adopté une série de recommandations pour lutter efficacement contre le contenu illégal en ligne. Après plusieurs mois de négociations, ces recommandations ont abouti au règlement du 29 avril 2021 relatif à la prévention de la diffusion de contenus à caractère terroriste en ligne, aussi connu sous le nom de règlement TCO.
Nous sommes absolument convaincus que la régulation du numérique, s’agissant notamment de la question du terrorisme, ne peut se faire qu’à l’échelle européenne. La mutualisation des moyens entre États est primordiale. Seule l’Europe dispose aujourd’hui du poids nécessaire pour faire plier les grandes plateformes et assurer le respect de nos règles, et c’est avec nos partenaires européens que nous devons avancer sur ce sujet pour pouvoir vraiment agir.
Le règlement TCO, qui entrera en vigueur le 7 juin prochain, est indéniablement une pierre supplémentaire à cet édifice. Il permet une harmonisation des moyens de lutte contre la radicalisation au sein de l’Union européenne, tout en préservant la liberté d’expression et d’information ainsi que le pluralisme des médias. Si certaines dispositions de ce règlement figurent déjà dans notre législation – grâce notamment aux mesures que nous avons adoptées ces dernières années au travers de divers textes –, et bien qu’il soit d’application directe sur le territoire français, il reste certaines dispositions à adapter pour assurer sa pleine effectivité.
C’est le cas de la possibilité ouverte par le règlement d’enjoindre aux plateformes de retirer dans l’heure des contenus à caractère terroriste. Nous avons tous à l’esprit la proposition de loi de notre collègue Laetitia Avia qui, pour lutter contre la haine sur internet, prévoyait une disposition similaire de retrait dans l’heure des contenus à caractère terroriste ou pédophile, que le Conseil constitutionnel avait jugée excessive au regard de la liberté d’expression. Rappelons toutefois que le Conseil a donné son accord sur le principe même de l’injonction de retrait, soulignant que la diffusion de contenus provoquant à la commission d’actes terroristes, ou en faisant l’apologie, constitue un abus de la liberté d’expression et de communication portant gravement atteinte à l’ordre public et aux droits des tiers. Nous partageons tous, ici, l’impérieuse nécessité de lutter contre l’extrême violence en ligne, qui ne cesse de se répandre.
Je tiens également à souligner que la proposition de loi qui nous est présentée s’inscrit dans un contexte différent de celui dans lequel le Conseil constitutionnel avait rendu sa décision. Elle se fonde sur un règlement européen qui est, lui aussi, d’application directe sur notre territoire. C’est ce règlement, et non la proposition de loi, qui prévoit le principe de l’injonction de retrait. La proposition ne vise qu’à permettre son effectivité en désignant une autorité administrative compétente pour prononcer les injonctions et en attribuant de nouvelles compétences à l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique.
Elle introduit aussi des sanctions pénales et administratives en cas de manquements, dispositif évidemment indispensable pour assurer l’application du droit européen. Il y va non seulement du respect de nos engagements internationaux et de notre crédibilité auprès de nos partenaires, mais aussi du maintien de l’ordre public numérique. Notons par ailleurs que certaines des garanties mentionnées par le Conseil constitutionnel sont prévues par le règlement ; il s’agit du caractère suspensif du recours devant le juge et de la définition des contenus à caractère terroriste.
Nous insistons toutefois sur l’importance que notre législation demeure cohérente avec le futur règlement Digital Services Act (DSA), qui devrait apporter de nouvelles solutions de régulation des plateformes.
Nous sommes convaincus que la France saura mener les négociations nécessaires dans le cadre de sa présidence de l’Union et que nous aboutirons ainsi, au niveau européen, à une législation ambitieuse et efficace sur le sujet. Notre détermination à lutter contre le terrorisme est totale. Vous l’aurez compris, le groupe Démocrates soutient pleinement ce texte qui permettra, dans la lignée de la loi confortant le respect des principes de la République promulguée en août dernier, de limiter les abus en ligne, de renforcer la protection et la sécurité de nos concitoyens et d’éviter qu’internet ne devienne une zone de non-droit.
(Mme la rapporteure applaudit.) La parole est à Mme Marietta Karamanli. La proposition de loi décline le règlement européen du 29 avril 2021 visant à lutter contre les propos illicites de nature terroriste, qui appellent au recours à la violence, notamment physique, ou au meurtre. En décembre 2020, le Parlement européen et le Conseil sont parvenus à un accord final sur un règlement imposant, dans l’Union, le retrait dans un délai maximal d’une heure des contenus à caractère terroriste ayant été signalés. Aux termes du règlement, « vu l’ampleur du problème et la rapidité nécessaire pour identifier et retirer efficacement les contenus à caractère terroriste, l’adoption de mesures spécifiques efficaces et proportionnées constitue un élément essentiel de la lutte contre les contenus à caractère terroriste en ligne ». Les réseaux sociaux sont en effet considérés aujourd’hui comme un outil privilégié de propagande et de recrutement par les réseaux terroristes. Avec ce règlement devrait être garanti que ce qui est illégal hors ligne l’est aussi en ligne.
S’agissant des plateformes et des hébergeurs, il leur est demandé d’agir à temps et de faire preuve de suffisamment de transparence quant aux mesures mises en place, sous peine de s’exposer à des sanctions décidées par les États membres ayant demandé le retrait d’un contenu terroriste. Dans une perspective d’internationalisation de la lutte, des ordres transfrontaliers de retrait des contenus doivent aussi pouvoir être effectués. Le règlement ne prévoit pas d’obligation de surveillance générale à la charge des plateformes ni de recours à des filtres automatisés. Mais, nous y reviendrons, il ne l’encadre pas non plus, ce qui soulève une question.
A priori, les contenus à caractère éducatif, journalistique et artistique sont exclus du texte. Celui-ci tend à donner compétence à l’ARCOM d’émettre des injonctions et de décider de sanctions administratives et pénales. À ce sujet, notre groupe souhaite partager avec vous, chers collègues, trois observations ; plusieurs sont nées de la discussion que nous avons eue en commission la semaine passée.
Sur le fond, l’autorité administrative en charge du respect de la législation pourra décider des mises en demeure et injonctions préalables ainsi que des éventuelles sanctions à l’égard des contrevenants. Il y a donc une analogie avec la proposition de loi censurée en 2020 par le Conseil constitutionnel : ce texte, qui visait à lutter contre les contenus illicites en ligne – pédopornographiques ou terroristes – donnait compétence à une seule administration pour apprécier le caractère manifestement illicite des contenus ainsi que pour en demander le retrait dans l’heure, sans réelle possibilité de recours suspensif.
Avec le texte dont nous débattons aujourd’hui, la commission des lois a élaboré une forme de gradation des mesures de prévention en établissant un schéma de mises en garde successives – avec une mise en demeure préalable à toute sanction – et en liant la gravité de la sanction à la gravité des manquements et à leur caractère répété. Ce texte diffère de la précédente proposition de loi, notamment en ce que les sanctions prises à l’égard des hébergeurs tiennent compte du caractère répété de l’infraction, et en ce que la décision finale peut faire l’objet d’un recours.
Il reste que cette proposition de loi recèle une difficulté et un risque, car il est fort probable que les plateformes et hébergeurs auront le souci de se prévenir de tout contenu qui leur paraîtrait terroriste, en utilisant des algorithmes. Le groupe Socialistes et apparentés entend donc, par voie d’amendement, donner compétence à la CNIL – elle aussi autorité administrative indépendante – pour contrôler le paramétrage et la mise en œuvre des algorithmes utilisés par les fournisseurs d’accès aux fins de supprimer automatiquement les contenus dont le non-retrait est susceptible de donner lieu au prononcé des sanctions prévues par le présent texte. Nous espérons que la majorité de nos collègues se rallieront à cette mesure visant à prévenir une censure automatisée, sans conscience ni appréciation proportionnée et circonstanciée.
Sur la forme, nous regrettons que notre assemblée n’ait pu disposer d’aucune évaluation ni comparaison avec les dispositions prises par d’autres pays de l’Union européenne, lesquelles auraient pu contribuer à notre réflexion et à une possible harmonisation de la réglementation applicable. Par ailleurs, le texte est examiné selon la procédure accélérée alors que la procédure ordinaire reste, aux termes de la Constitution, la norme. On l’a vu, le temps de la discussion est pourtant utile : il permet d’améliorer les projets et propositions dont nous discutons. Pour ces raisons, nous nous abstiendrons.
(Applaudissements sur les bancs du groupe SOC.) La parole est à M. Dimitri Houbron. Il y a une semaine déjà, en commission des lois, nous évoquions la présente proposition de loi et rappelions à quel point nous étions confrontés à une augmentation massive de la propagande à contenu terroriste. Ne soyons pas naïfs, nous avons parfaitement compris que les organisations terroristes saisissent l’objet internet, les réseaux sociaux et les plateformes pour inciter un certain nombre de nos concitoyens à commettre des attentats, allant même, parfois, jusqu’à publier des modes d’emploi dans le but de faire un maximum de dégâts et, d’une certaine manière, de faire aussi l’apologie des attentats perpétrés.
Cette proposition de loi s’attache bien sûr à préserver la sécurité publique en réduisant l’accessibilité des contenus à caractère terroriste. La force du texte est bien sûr de s’approprier la définition européenne des fameux contenus à caractère terroriste, moins restrictive que celle qui prévaut aujourd’hui dans le droit français. Sa mesure phare réside dans le fait d’imposer le retrait de contenus terroristes dans l’heure suivant l’injonction de l’autorité administrative.
Il y a une semaine, en commission des lois, nous avons déjà eu des débats nourris sur la constitutionnalité de ce dispositif. Ces débats, et les craintes qui ont été soulevées, sont légitimes à l’heure où une précédente proposition loi sur les contenus haineux, défendue par notre collègue Laetitia Avia, avait subi la censure du Conseil constitutionnel. Mais les arguments pertinents de la rapporteure ont conduit le groupe que je représente aujourd’hui, Agir ensemble, à se prononcer en faveur du dispositif. Le premier de ces arguments consiste à dire que l’application, ou la transposition, de dispositions provenant d’un règlement européen implique que le Conseil constitutionnel soit un peu plus souple dans son appréciation. L’autre argument, peut-être le plus important, est que l’expression de « contenus à caractère terroriste » est bien plus objective, bien plus claire et bien plus encadrée que ne l’était celle de « contenus haineux ».
Notre groupe comprend bien sûr les crispations et les inquiétudes relatives à la préservation des droits fondamentaux. Rappelons les dispositions qui permettent justement de les garantir dans cette proposition de loi. D’abord, s’agissant des injonctions de retrait transfrontières, l’ARCOM aura le pouvoir de procéder à un examen approfondi de celles qui lui auront été transmises par un autre État. Ce contrôle vise à déterminer la régularité de la demande et sa compatibilité avec les libertés et les droits fondamentaux garantis par la Charte de l’Union européenne. Il se justifie bien sûr par l’existence de définitions parfois différentes, selon les pays, de la liberté d’expression et même du terrorisme.
Quant aux hébergeurs et fournisseurs des contenus ciblés par les mesures de la proposition de loi, ils pourront en contester le blocage devant le juge administratif. Le recours pourra être fait dans un délai de quarante-huit heures et la décision interviendra dans un délai de soixante-douze heures. La bataille contre le terrorisme et contre la propagande terroriste nécessite l’engagement de tous les acteurs : des autorités, bien sûr, mais aussi des fournisseurs et des hébergeurs de sites.
Saluons l’action du garde des sceaux sur ce sujet ; le pôle national de lutte contre la haine en ligne mis en place au sein du parquet de Paris notamment, dans le but de centraliser le traitement des affaires les plus significatives et les plus complexes, a déjà démontré en quelques mois son efficacité et son utilité.
La loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, qui vise à lutter contre les séparatismes, a doté ce pôle national d’outils supplémentaires : le délit de mise en danger de la vie d’autrui par diffusion d’informations personnelles et surtout la possibilité, en cas de flagrant délit, de procéder à des comparutions immédiates, jusqu’alors impossibles en droit de la presse. Enfin, afin d’éradiquer cette propagande, la collaboration européenne est vitale : je salue le fait qu’il y a quelques jours, à Lille, le garde des sceaux et ses homologues ont tenté de la renforcer grâce à une définition et un cadre clairs, en vue de contraindre les plateformes de Google, Twitter ou encore Facebook à collaborer avec les services judiciaires des États membres de l’Union européenne.
Cette proposition de loi complète les efforts que nous fournissons depuis 2017 sur la question du terrorisme tout en parvenant à un équilibre entre la lutte contre les contenus terroristes et le respect des droits fondamentaux auxquels, dans cet hémicycle, nous sommes tous attachés. C’est pourquoi le groupe Agir ensemble votera en sa faveur.
La parole est à M. Christophe Naegelen. Mme la présidente de la commission peut en témoigner, au cours de cette législature, nous avons très souvent eu l’occasion d’évoquer la place de plus en plus importante des nouvelles technologies, y compris une terrible dérive contre laquelle nous devons absolument lutter : la prolifération sur internet des contenus à caractère terroriste. Il faut garder en tête que les attaques perpétrées ces dernières années sur notre sol trouvent fréquemment leur origine dans une intense propagande numérique, laquelle va jusqu’à faire passer pour idyllique la vie dans certaines zones de guerre au Moyen-Orient et à comparer les environs de Raqqa aux Caraïbes : les discours des prédicateurs ne créent finalement que des illusions destinées à déstabiliser des jeunes en quête de sens.
Tout comme les autres membres de mon groupe, je me félicite donc que nous examinions aujourd’hui cette proposition de loi qui encadre le règlement européen permettant de retirer de la Toile les contenus à caractère terroriste dans un délai d’une heure. Il convient d’ailleurs de saluer l’initiative de la Commission européenne, qui met enfin à profit l’existence du marché intérieur pour prendre des mesures efficaces en vue de la sécurité de nos compatriotes : à vingt-sept États, représentant 450 millions de citoyens, il est plus facile d’imposer une régulation vertueuse aux acteurs du numérique. Au sein d’une Europe où tout circule librement, les personnes comme les idées, nous ne pouvons nous permettre de cloisonner à l’échelle de chaque pays nos réponses à ceux qui nous menacent. La France est bien placée pour savoir que l’échange d’informations et l’entraide internationale sont indispensables face à des actes malveillants quelquefois planifiés à l’autre bout du monde.
Toutefois, cette initiative européenne suscite aussi des questions concernant l’ampleur de la réponse que constitue ce dispositif. Comme un certain nombre d’entre nous, je m’interroge sur le fait qu’une autorité administrative décide seule, sans contrôle d’un juge, des injonctions aux plateformes. Certes, le règlement semble comporter davantage de garde-fous que la loi du 24 juin 2020 qui, due à notre collègue Laetitia Avia, avait été en grande partie retoquée par le Conseil constitutionnel. Cependant, madame la ministre déléguée, si vous êtes à ce point certaine que le texte ne contrevient pas à la Constitution, pourquoi lui avoir donné la forme d’une proposition de loi et non celle d’un projet de loi, que le Conseil d’État aurait ainsi pu valider avant qu’il soit soumis au Parlement ?
En outre, comme c’est régulièrement le cas, nous regrettons le délai séparant l’adoption du règlement, en avril 2021, de l’examen du texte qui permettra de l’appliquer. En pleine présidence française du Conseil de l’Union européenne, la France montre une fois encore que l’application des textes européens ne constitue pas pour elle une priorité : c’est bien dommage. Enfin, bien que sa définition ait pu être clarifiée lors des discussions à l’échelon communautaire, la notion même de « contenus à caractère terroriste », utilisée dans l’ensemble du territoire de l’Union, ne laisse pas de m’inquiéter, en raison de la large interprétation que pourraient en faire des pays où la liberté d’expression ne constitue pas forcément la norme et où l’indépendance de la justice peut être menacée.
L’expression de ces quelques inquiétudes vise surtout à nous inviter à la vigilance collective concernant l’application des dispositions que nous nous apprêtons à adopter. En sus du contrôle prévu après trois ans au niveau européen, nous devrons nous assurer que ces mesures ne donnent pas lieu à des atteintes disproportionnées aux libertés. Quoi qu’il en soit, le groupe UDI et indépendants salue bien évidemment toute initiative qui nous permette de lutter contre le fléau du terrorisme : nous soutiendrons donc cette proposition de loi.
La parole est à M. Jean-Félix Acquaviva. Internet est devenu un outil essentiel au recrutement et à la propagande terroristes, en particulier pour le terrorisme islamiste qui nous a tragiquement frappés à plusieurs reprises ces dernières années. Nous l’avons tous constaté lors du terrible assassinat de Samuel Paty, désigné comme cible sur les réseaux sociaux. Il est donc primordial de lutter contre la diffusion de contenus terroristes en ligne, au même titre qu’il est primordial de combattre toute forme de haine en ligne. Pourquoi ce qui est interdit dans les médias ou dans l’espace public serait-il si facilement accessible sur internet ?
En ce sens, l’objectif de cette proposition de loi est plus que louable : inscrire dans notre droit les dispositions du règlement européen contre la diffusion du terrorisme en ligne, adopté le 29 avril dernier. Ce dernier prévoit notamment que l’autorité administrative pourra adresser une injonction de retrait ou de blocage de contenus à tout hébergeur dont l’établissement principal est situé sur le territoire national, et qui devra s’exécuter dans l’heure, sous peine de sanctions. Lorsque l’autorité administrative souhaite le retrait ou le blocage de contenus hébergés par un prestataire dont l’établissement principal est situé dans un autre État membre de l’Union européenne, elle formule une demande à l’autorité compétente de ce dernier, qui dispose de soixante-douze heures pour se prononcer.
En vue de lutter contre la diffusion des idées terroristes, le groupe Libertés et territoires estime crucial de responsabiliser les hébergeurs de contenus, notamment les grandes plateformes, et les fournisseurs d’accès. Toutefois, la proposition de loi nous inspire des réserves. D’une part, concernant la forme, nous ne disposons ni d’une étude d’impact, ni de l’avis du Conseil d’État, alors même que les sujets abordés sont très sensibles et touchent à nos libertés fondamentales. D’autre part, sur le fond, plusieurs textes – entre autres la loi Avia – ont déjà tenté de s’attaquer à la diffusion en ligne de contenus terroristes ou haineux. Si la régulation d’internet est justifiée, il n’en faut pas moins respecter le principe de proportionnalité en matière de liberté d’expression, et ménager des voies de recours devant le juge afin que l’administration, ou la plateforme en cause, ne soit pas seule à décider.
C’est pourquoi notre groupe s’interroge quant à l’applicabilité des dispositions du texte et aux risques que celui-ci, de même que le règlement européen, font peser sur les libertés publiques. Ainsi, tous les acteurs concernés affirment que les hébergeurs de contenus n’auront pas les moyens humains de traiter les demandes de retrait ou de blocage dans le délai d’une heure qu’il leur faudra pourtant respecter sous peine de lourdes sanctions : ils confieront donc obligatoirement la modération à des algorithmes. Dès lors, nous craignons que ces derniers, encore imprécis, n’effectuent des retraits injustifiés, voire à titre préventif. En tant que militants corses – le sujet a été évoqué –, certains d’entre nous ne connaissent que trop les amalgames : un Corse, un Basque, un altermondialiste, dont le militantisme est lié à l’histoire et à la situation politique, n’est pas un terroriste au sens où l’entendent des textes comme celui-ci. Pour éviter les généralisations, il faudrait un débat approfondi. Le risque n’est-il pas trop grand d’assister à une limitation de la liberté d’expression en ligne, pour des contenus qui ne devraient pas être concernés ?
Par ailleurs, aucun contrôle du juge n’étant prévu au préalable, seule l’administration appréciera le caractère illicite des contenus, ce qui pose un problème de fond ; car dans un État de droit, c’est à la justice d’en décider. Plusieurs associations nous ont signalé que ces dispositions entrent en contradiction avec la décision du Conseil constitutionnel du 18 juin 2020, censurant une partie de la loi Avia. Étant donné le fait que la proposition de loi constitue un véritable
remake de la loi Avia, nous ne serions pas étonnés que le Conseil constitutionnel considère de nouveau que de telles dispositions portent une atteinte disproportionnée à la liberté d’expression.
En définitive, il est bien entendu nécessaire d’agir contre la propagation des contenus terroristes, mais cela doit se faire de manière précautionneuse. Au vu du contenu de ce texte, les membres de notre groupe demeurent à ce stade quelque peu sceptiques quant au respect de cet équilibre.
(M. Ugo Bernalicis applaudit.) La discussion générale est close.
La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement no 1, tendant à la suppression de l’article unique. J’ai en effet explicité à la tribune notre opposition à la proposition de loi. La manière dont vous présentez les choses est inexacte et plutôt imprécise : vous recourez aux généralités en parlant de lutter contre le terrorisme sur internet, puis vous en arrivez sans transition aux réseaux sociaux, qui ne représentent pourtant qu’une fraction, si visible soit-elle, de l’activité en ligne. En réalité, l’organisation du terrorisme sur internet passe par de multiples canaux ! Le terme même d’internet renvoie plus largement au numérique, aux nouvelles technologies : j’ai parlé tout à l’heure des messageries cryptées, Telegram, Signal et autres. Les projets d’attentat déjoués, les livres dont il a été question nous ont appris comment les terroristes se retrouvaient sur des forums d’apparence innocente, consacrés à quelque sujet anecdotique, dont ils utilisaient les commentaires pour n’être détectés ni par les services de renseignement ni par des personnes extérieures.
Il faut des outils adaptés aux circonstances : si vous voulez réglementer ce qui se passe sur les réseaux sociaux, faites-le, à tout le moins, en respectant les droits et libertés, ce qui n’est pas le cas en l’occurrence. J’irai jusqu’à dire que ce n’est pas parce que le règlement a été voté au niveau européen qu’il convient de le décliner simplement, bêtement, alors qu’il a fait l’objet de nombreux débats et d’une adoption qui n’avait rien d’unanime. Beaucoup d’États l’ont contesté, ainsi que la très grande majorité – pour ne pas dire la totalité – des associations de défense des droits et libertés. L’État français pourrait donc bien s’assurer qu’il est conforme à ses textes fondamentaux, voire aller plus loin et le renvoyer devant la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) afin d’éviter qu’il s’applique en France, ou du moins qu’il porte atteinte de manière disproportionnée à nos droits fondamentaux.
Quel est l’avis de la commission ? Cet amendement vise à supprimer l’article unique, et par conséquent l’ensemble des dispositions de la proposition de loi. Je pense vous avoir longuement répondu en commission et en séance, mais je me ferai un plaisir de tenter à nouveau de vous convaincre. L’adoption de votre amendement fragiliserait notre dispositif juridique : en effet, la proposition de loi tire toutes les conséquences du règlement TCO, qui sera applicable sans transposition à compter du 7 juin. Si nous ne votions pas le texte, nous placerions la France en contradiction avec ses obligations et ses engagements européens.
L’exposé sommaire de votre amendement fait longuement référence à la censure par le Conseil constitutionnel de certaines dispositions de la loi Avia – là encore, je vous ai déjà répondu. La proposition de loi tire les conséquences de cette censure, puisque le périmètre matériel a été modifié. En outre, le règlement européen définit précisément la nature des contenus à caractère terroriste, et exclut expressément les contenus à caractère éducatif, journalistique, artistique ou de recherche, ainsi que les propos relevant de la libre expression ou tenus dans le cadre du débat public. Ce paysage offre donc une plus grande assurance juridique et factuelle quant aux contenus visés – d’autant que seuls sont concernés les contenus manifestement illicites, comme l’a exigé le juge constitutionnel.
En cas de non-respect des obligations administratives, la proposition de loi ne prévoit pas de sanctions immédiates, mais d’abord une mise en demeure. S’agissant des obligations de retrait, le premier renvoi est soumis à une information préalable de l’hébergeur au moins douze heures avant l’injonction. Surtout, et pour répondre à une interrogation que vous avez formulée en commission, le dispositif que nous proposons prévoit bien l’intervention du juge, que les fournisseurs de contenus et de services d’hébergement pourront saisir dans le cadre de procédures enserrées dans des délais très courts, avec, de surcroît, la possibilité de saisir le juge des référés en amont.
Vous craignez enfin que les hébergeurs utilisent des algorithmes pour identifier les messages problématiques. Là encore, je pense vous avoir répondu : le règlement européen ne prévoit nullement le recours à de tels algorithmes, les hébergeurs étant libres des mesures qu’ils appliquent pour assurer le respect de leurs obligations de retrait – il peut s’agir d’algorithmes, mais aussi de moyens humains : c’est précisément spécifié. Comme je l’ai indiqué lors de la présentation, le règlement prévoit les garanties afférentes de proportionnalité, de non-discrimination, de surveillance et de vérification humaine. Pour toutes ces raisons, je suis défavorable à cet amendement de suppression qui ne me paraît ni justifié, ni opportun.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Défavorable. La parole est à M. Ugo Bernalicis. Puisque le règlement européen entrera en application le 7 juin quoi qu’il arrive, pourquoi affirmez-vous que nous fragiliserons notre droit si nous ne votons pas la proposition de loi ? Cela n’a pas de sens. Que fragiliserons-nous, si le droit actuel reste en vigueur jusqu’au 7 juin, et si le règlement s’applique ensuite ? Cela ne nous placerait pas dans une quelconque contradiction. En revanche, ce nouveau droit européen pourrait entrer en contradiction avec nos textes fondamentaux et la Constitution. Je rappelle que les États peuvent déférer un règlement devant la Cour de justice de l’Union européenne : la France y procéderait si elle était à la hauteur des enjeux en matière de liberté d’expression et de libertés fondamentales.
Par ailleurs, le moyen le plus efficace de lutter contre les messages dits à caractère terroriste sur les réseaux sociaux n’est certainement pas une injonction de retrait sous une heure de l’autorité administrative, une mise en demeure du régulateur, ou que sais-je. Dans votre logique, ce n’est d’ailleurs pas l’auteur du message censuré qui est présenté devant le juge, mais les plateformes. Manifestement, vous avez fait votre choix entre les plateformes, les citoyens et leur liberté d’expression. Votre démarche présente de profondes contradictions.
Vous déclinez le règlement européen comme s’il s’agissait d’une directive, alors que rien ne vous y oblige. Ce faisant, vous poussez encore plus loin la logique, au prétexte d’établir une architecture plus précise et plus efficace ; en réalité, vous souhaitez que le rôle de filtre n’incombe pas à la CNIL mais à l’ARCOM. Dans la lignée de vos précédentes lois, vous effectuez des ajustements techniques visant une efficacité administrative maximale. Ce que nous voulons, ce n’est pas une efficacité administrative maximale, mais une garantie maximale de respect d’une liberté fondamentale : la liberté d’expression. C’est à cette condition qu’on peut ajuster les moyens administratifs en vue de supprimer des contenus discriminatoires, haineux ou à caractère terroriste.
Enfin, le règlement a beau définir clairement le terrorisme, cette définition reste soumise à une interprétation, qui est avant tout politique.
(L’amendement no 1 n’est pas adopté.) La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement no 2. Si vous aviez voulu être le garant des libertés fondamentales, du droit et de la séparation des pouvoirs, vous auriez placé le juge judiciaire au cœur du dispositif. Cet amendement vise à confier à l’autorité judiciaire – et non à l’autorité administrative – la capacité d’exiger d’une plateforme le retrait d’un contenu en moins d’une heure. Vous me répondrez que pour cela, il faudrait des magistrats en nombre suffisant, et pour une fois, nous serons d’accord : il faudrait mettre les bouchées doubles – voire triples ou quadruples – pour atteindre une proportion de magistrats par habitant comparable à celle de l’Allemagne, qui est deux fois supérieure à la nôtre. Comme toujours, au motif que l’institution judiciaire manque de moyens, vous privilégiez des circuits courts administratifs qui laissent une place à l’arbitraire. Ce n’est ni une supputation, ni une hypothèse de ma part, mais une constatation. Tout au long de la présente législature, comme de la précédente, chaque fois que le spectre des mesures administratives a été élargi, cela a occasionné des abus, qui n’ont pas toujours été contestés dans des délais raisonnables par les juridictions, notamment administratives. Je préfère préserver d’abord et avant tout les libertés fondamentales, en y accordant les moyens nécessaires, plutôt que de m’en remettre à des circuits courts administratifs qui renforcent l’arbitraire. Quel est l’avis de la commission ? Bien que j’aie déjà répondu à ces interrogations, je réitérerai mes explications : nous avons prévu un ensemble de garanties, que j’ai détaillées dans la présentation et dans ma réponse à votre amendement de suppression. Nous l’avons dit et redit : la proposition de loi permet aux hébergeurs et aux fournisseurs de contenus de saisir le juge administratif dans des délais extrêmement courts, qui se cumulent avec le recours en référé de droit commun. Ces dispositions garantissent le droit à un recours effectif, comme le prévoit le règlement TCO. Elles répondent également à votre remarque relative au juge constitutionnel – je rappelle d’ailleurs que l’examen de constitutionnalité n’est pas le même selon qu’il porte sur une proposition de loi habituelle ou sur une proposition de loi qui se contente de mettre le droit en conformité avec celui de l’Union européenne, comme c’est ici le cas.
Enfin, j’ai interrogé le procureur national antiterroriste, pendant son audition, sur le point précis que soulève votre amendement. Il m’a confirmé que le recours auprès du juge administratif ne soulevait aucune difficulté, ni de fond ni de forme. Pour ces raisons, mon avis est défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis, pour les mêmes raisons. La parole est à M. Ugo Bernalicis. Je ne partage pas l’avis du procureur national antiterroriste. Les périmètres respectifs de la justice administrative et de la justice judiciaire font d’ailleurs l’objet de débats dans la magistrature. Certains estiment que les nouveaux gardiens des libertés fondamentales – et d’autres libertés – sont le juge administratif et, en dernier ressort, le Conseil d’État. Je ne le pense pas, car je reste attaché au principe affirmé dans l’article 66 de la Constitution, selon lequel l’autorité judiciaire – et non l’autorité administrative – est gardienne des libertés individuelles et fondamentales. Chaque fois que votre gouvernement, comme les précédents, a instauré des procédures administratives au détriment de l’autorité judiciaire, il a rehaussé le piédestal du juge administratif, censé être le garant d’un certain nombre de libertés. C’est une anomalie, car, même si toutes deux font bien leur travail, les justices administrative et judiciaire ne bénéficient pas des mêmes garanties statutaires – je parle en tout cas pour le siège, mais la situation est différente pour le parquet ; or c’est un représentant du parquet que vous avez interrogé.
Si vous aviez privilégié la procédure judiciaire, vous auriez donné le maximum de garanties. Imaginons que la compétence ait été confiée à l’autorité judiciaire : le procureur national antiterroriste n’y aurait probablement vu aucun problème ! Il vous a répondu qu’il n’était pas problématique de la confier à la justice administrative, mais il ne verrait certainement aucune difficulté – sinon un manque de moyens – à ce que la compétence relève de l’autorité judiciaire.
(L’amendement no 2 n’est pas adopté.) La parole est à M. Alain David, pour soutenir l’amendement no 12. Il vise à prévoir explicitement le contrôle de la CNIL sur les algorithmes utilisés par les fournisseurs d’accès. En effet, la proposition de loi pourrait conduire à une autocensure excessive destinée à éviter toute sanction, ce qui irait au détriment de la liberté d’expression. Il est donc essentiel que la CNIL puisse contrôler ces algorithmes. Quel est l’avis de la commission ? Cet amendement est satisfait par le dispositif que nous proposons. Vous souhaitez donner une prérogative de contrôle à la CNIL. Or, à partir du 7 juin, l’ARCOM sera compétente en lieu et place de la CNIL pour procéder à des blocages administratifs : l’article 6-1 de la loi pour la confiance dans l’économie numérique a été modifié en ce sens par la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République. Ce transfert de responsabilité s’explique par les nouvelles compétences que ce texte a octroyées au CSA – devenu ARCOM le 1er janvier 2022 – concernant la haine en ligne. Les deux autorités assurent les mêmes garanties d’indépendance et d’efficacité. J’ai auditionné la CNIL et l’ARCOM : elles ne m’ont fait part d’aucune difficulté en la matière.
Par souci de cohérence, la proposition de loi prévoit que l’ARCOM – et non la CNIL – est également compétente en matière de retrait des contenus à caractère terroriste, sous l’égide du règlement TCO. L’article unique permet à cette autorité de contrôler les mesures prises par les hébergeurs pour lutter contre la propagation de tels contenus.
Vous savez enfin, pour avoir participé à la commission, que j’ai souhaité renforcer cette prérogative et m’assurer de son application pleine et entière, en ajoutant dans la proposition de loi un alinéa prévoyant que l’ARCOM est habilitée, pour accomplir ses missions, à obtenir toutes les informations qu’elle estime nécessaires : cela répond à votre amendement. Je vous propose donc de le retirer ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Défavorable. La parole est à M. Ugo Bernalicis. Nous vous avons interpellés à plusieurs reprises au sujet des algorithmes. Nous pouvons certes demander aux plateformes de nous les transmettre, mais encore faut-il être capable de les traiter. Or, de l’avis même des structures indépendantes que nous avons citées, celles-ci n’ont pas les capacités techniques et humaines d’exploiter ces algorithmes. Au reste, les plateformes elles-mêmes ne connaissent pas toujours les effets produits par leurs algorithmes, et font appel à d’autres experts pour les identifier. Twitter a mandaté un cabinet à cet effet, et a eu l’audace d’en publier les résultats. Pour le reste, il faut attendre l’intervention de lanceurs d’alerte, comme Frances Haugen, pour lever le voile. Ce n’est ni la CNIL, ni l’ARCOM qui a lancé l’alerte et démontré que les algorithmes de Facebook favorisaient les messages haineux – les messages d’extrême droite, en réalité – parce qu’ils avaient davantage d’audience ! Comme seule mesure correctrice, Facebook a dégradé, dans ses algorithmes, la visibilité de tous les contenus politiques, quels qu’ils soient.
Cette mission doit être suffisamment explicite, de manière à y consacrer les moyens nécessaires. Cela aurait déjà pu être fait, mais vous ne le faites pas. Si vous aviez vraiment pour ambition de préserver les libertés fondamentales et de lutter contre les contenus haineux en ligne, vous exigeriez des plateformes qu’elles instaurent l’interopérabilité des données afin de résoudre cette équation en partie et de mieux contrôler les dispositifs algorithmiques qu’elles utilisent.
(L’amendement no 12 n’est pas adopté.)
(L’article unique est adopté.) Sur la proposition de loi, je suis saisie par le groupe La République en marche d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement no 3 portant article additionnel après l’article unique. Cet amendement prolonge la discussion que nous venons d’avoir et vise un contrôle plus large des algorithmes utilisés sur les internets, que ce soit sur les réseaux sociaux ou dans d’autres domaines. Je rappelle en effet que les algorithmes ne sont pas réservés à Facebook, Twitter ou YouTube mais qu’ils sont aussi employés par les services de l’État – c’est même de plus en plus fréquent – et par des services privés. À cet égard, vous avez instauré la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, à laquelle je m’étais opposé, qui autorise les legaltech , c’est-à-dire les cabinets de conseils en droit, à réaliser des expertises juridiques en ligne pour la conciliation préalable obligatoire en matière de litiges civils d’un montant inférieur à 1 500 euros. Mais nous ne nous sommes pas donné les moyens de déterminer si l’analyse algorithmique des données produirait un biais indésirable.
Il en est de même du décret portant création d’un traitement automatisé de données à caractère personnel, dit DataJust, qui a été fortement contesté par les syndicats de magistrats administratifs et judiciaires et qui suscite des interrogations quant à l’interprétation des informations qui pourraient ne pas toujours être utilisées en vue d’une meilleure organisation administrative ou à des fins bienveillantes.
Cessons de penser que puisqu’une technologie existe, il faut absolument l’employer. Nous pouvons aussi lui fixer des limites, prévoir des contrôles ou décider de ne pas y recourir parce que son usage serait attentatoire aux droits fondamentaux inclus dans le bloc de constitutionnalité.
Le présent amendement vise donc à réaffirmer la nécessité de décortiquer les algorithmes utilisés par les opérateurs de plateformes, de manière à en identifier les effets pervers et à obliger les plateformes en question à les corriger, parce que ce sont souvent des biais de discrimination qui n’ont pas grand-chose à voir avec le terrorisme mais qui polluent la vie en collectivité.
Quel est l’avis de la commission ? Vous avez raison, nous sommes tous conscients des dérives que les algorithmes peuvent entraîner s’ils ne font l’objet d’aucune supervision. Mais je vous rappelle que la présente proposition de loi a pour seul objectif de transposer le règlement TCO. Je ne veux donc pas y introduire d’autres mesures qui dépasseraient ce cadre restreint, sans évaluation ni réflexion d’ensemble. (M. Ugo Bernalicis sourit.)
Cela ne veut pas dire que nous n’agissons pas. C’est précisément parce que nous sommes conscients de ces enjeux que le Digital Services Act créera des obligations de transparence pour les algorithmes développés par les plateformes en ligne. Je vous invite à lire les rapports déjà publiés sur le sujet.
C’est aussi pour cette raison que le règlement et la proposition de loi sont particulièrement exigeants quant aux contenus à caractère terroriste. Je tiens à préciser que le règlement TCO prévoit déjà de fortes garanties afin de prévenir les abus que vous mentionnez : l’article 5 du règlement oblige ainsi les hébergeurs qui recourent à des mesures techniques à prévoir des garanties, notamment au moyen d’une surveillance et d’une vérification humaines. Par ailleurs, j’ai souhaité renforcer ces garanties en présentant la semaine dernière en commission des lois – vous étiez d’ailleurs présent – un amendement qui a été adopté, permettant à l’ARCOM de solliciter tout renseignement nécessaire à l’accomplissement de sa mission et de s’assurer que les obligations de proportionnalité et de non-discrimination des mesures instaurées par les hébergeurs sont bien respectées. Pour toutes ces raisons, j’émets un avis défavorable.
Quel est l’avis du Gouvernement ? Même avis. La parole est à M. Ugo Bernalicis. Vous avez effectivement ajouté cette disposition, mais elle se trouve enserrée dans votre proposition de loi qui ne concerne que les contenus à caractère terroriste sur les plateformes. Certes, par extension, l’ARCOM pourrait solliciter des données plus larges, mais les plateformes seraient en droit de le contester en se prévalant, au hasard, de la loi relative à la protection du secret des affaires, que vous avez également adoptée. Le fonctionnement de l’algorithme est souvent un secret bien gardé, dans la mesure où il génère de l’argent pour les plateformes en question. C’est une affaire de business ! C’est ce que révèlent les différents rapports que nous avons pu lire – ou dont nous avons lu en tout cas des synthèses ou des analyses diverses et variées.
Notre amendement, qui est relativement complet, pointe les biais potentiels des algorithmes et la raison pour laquelle nous demandons des informations. Il précise en outre que les opérateurs de plateformes doivent rendre public le contenu des algorithmes de manière intelligible et accessible – ils refilent souvent les informations en vrac en disant « débrouillez-vous » et vous n’y voyez que du feu. Je vois des collègues acquiescer, parce que c’est la vérité. C’est ce que disent la CNIL ou l’ARCOM, qui ne peuvent rien faire des informations ainsi transmises. C’est pourquoi il est nécessaire de bien rédiger la loi. Vous vous grandiriez en reconnaissant que la procédure administrative peut être attentatoire aux libertés et en prévoyant, par équilibre, de nouvelles garanties pour superviser les algorithmes. Vous ne le faites même pas, ce qui en dit long sur vos intentions.
(L’amendement no 3 n’est pas adopté.) La parole est à M. Ugo Bernalicis, pour soutenir l’amendement no 5. Il s’agit de demander un rapport sur les moyens dont dispose l’OCLCTIC. La police judiciaire française manque de moyens : elle compte 5 600 agents sur les 120 000 policiers qui forment la police nationale ; pour vous donner un ordre de grandeur, 15 000 d’entre eux sont affectés à la police aux frontières et 7 500 dans les brigades anticriminalité (BAC). Il faudrait au moins doubler les effectifs de la police judiciaire – et je ne parle pas de la sécurité publique.
Les offices centraux rencontrent des difficultés pour recruter des spécialistes sur ces sujets. On survalorise la lutte contre les stupéfiants notamment – ce n’est pas le ministre Darmanin qui dira le contraire –, ce qui explique qu’on galère à trouver des candidats en interne prêts à intégrer les filières cyber, économique et financière. C’est la réalité. C’est pourquoi le groupe La France insoumise préconise de modifier les procédures de recrutement – nous nous en chargerons nous-mêmes dès le 24 avril prochain. Mais si d’aventure vous vouliez adopter cet amendement, cela nous permettrait d’obtenir des éléments sans attendre cette échéance.
Quel est l’avis de la commission ? Vous savez, cher collègue, que l’Assemblée nationale est traditionnellement défavorable aux demandes de rapports. Non, pas l’Assemblée ! Vous ! De telles demandes surchargent les services de l’État sans pour autant contribuer à une meilleure information du Parlement. En outre, il nous est déjà possible de nous saisir de ce sujet, dans le cadre des prérogatives du Parlement en matière d’évaluation. La commission des lois s’empare d’ailleurs très régulièrement – vous le savez puisque vous en faites partie – de ces sujets qui se trouvent au cœur de ses missions. Pourquoi ne produit-elle donc aucun rapport ? Zéro rapport en cinq ans ! À ce titre, rien n’empêchera le Parlement de créer une mission d’évaluation de la loi en temps voulu… On s’en chargera après le 24 avril ! …ni de se saisir du sujet précis évoqué dans votre amendement. Avis défavorable.
(L’amendement no 5, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.)
Je mets aux voix l’ensemble de la proposition de loi.
(Il est procédé au scrutin.) Voici le résultat du scrutin :
Nombre de votants 57
Nombre de suffrages exprimés 52
Majorité absolue 27
Pour l’adoption 51
Contre 1
(La proposition de loi est adoptée.)
L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, visant à faire évoluer la gouvernance de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger et à créer les instituts régionaux de formation (nos 4975, 5029).