Troisième séance du jeudi 22 juin 2023

La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à vingt et une heures trente.)

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion de la proposition de loi visant à renforcer l’accompagnement des élus locaux dans la mise en œuvre de la lutte contre l’artificialisation des sols (n^os 958, 1359).

Cet après-midi, l’Assemblée a poursuivi la discussion des articles de la proposition de loi, s’arrêtant à l’amendement n^o 19 à l’article 4, appelé par priorité.

La parole est à M. Paul Molac, pour soutenir l’amendement n^o 19.

Déposé par Paul-André Colombani, l’amendement vise, au titre de la réparation et du rééquilibrage des territoires, à instaurer une dérogation pour les territoires souffrant d’un retard de développement avéré en matière d’infrastructures de transport, à l’image de la Corse. La réalisation d’infrastructures routières, ferroviaires, portuaires ou aéroportuaires ne serait pas décomptée du quota d’artificialisation permis par l’objectif zéro artificialisation nette (ZAN), afin de ne pas pénaliser ces territoires et de leur permettre de rattraper leur retard par rapport à l’Hexagone.

La parole est à M. Bastien Marchive, rapporteur de la commission des affaires économiques, pour donner l’avis de la commission.

Défavorable.

La parole est à M. le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, pour donner l’avis du Gouvernement.

Même avis.

(L’amendement n^o 19 n’est pas adopté.)

La parole est à M. Elie Califer, pour soutenir les amendements n^os 215 et 216, qui peuvent faire l’objet d’une présentation groupée.

Je crois connaître par avance la réponse qui me sera faite, mais je tente ma chance : l’amendement n^o 215, à l’instar du précédent, vise à ce que le retard de développement de certains territoires – en l’occurrence, en outre-mer – soit pris en compte. Chacun sait que, dans des domaines comme le transport ou le traitement des ordures ménagères, il faudra bien utiliser de la surface foncière pour construire les équipements nécessaires. Nous demandons que ce retard de développement spécifique aux territoires ultramarins soit reconnu. Ce n’est pas là une fantaisie : les difficultés rencontrées dans ces collectivités – qui, rappelons-le, font partie intégrante de la République – sont bien réelles.
Avec l’amendement de repli n^o 216, nous demandons qu’une dérogation soit accordée pour la seule gestion des déchets, parce que le retard dans ce domaine est important et que les équipements requis consomment du foncier.

Quel est l’avis de la commission sur ces amendements ?

Nous ne souhaitons pas accorder de dérogations. Avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Un amendement prévoyant un assouplissement pour les schémas d’aménagement régional (SAR) a déjà été adopté en commission. Avis défavorable.

(Les amendements n^os 215 et 216, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)

L’amendement n^o 779 de M. Antoine Villedieu est défendu.

(L’amendement n^o 779, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)

La parole est à M. Vincent Rolland, pour soutenir l’amendement n^o 694.

Le poids des grands projets nationaux sur le foncier constitue, pour plusieurs régions, l’un des principaux points de blocage susceptibles d’empêcher l’atteinte de l’objectif ZAN. Pour résoudre partiellement le problème, il convient d’exclure certains grands projets nationaux et européens de l’enveloppe de consommation d’espaces naturels. La création d’un forfait mutualisé englobant toutes les régions porte atteinte aux travaux de territorialisation engagés à l’échelon régional depuis 2021.
En outre, le quota de 15 000 hectares ne paraît pas réaliste, notamment parce qu’il intègre de grands projets industriels pour lesquels les besoins en foncier ne sont pas encore parfaitement évalués, puisqu’ils dépendront de la capacité des différents acteurs à acquérir et à réhabiliter des friches polluées.

Très bien !

Quel est l’avis de la commission ?

Nous avons déjà débattu de cette question. Avis défavorable.

(L’amendement n^o 694, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.)

Sur les amendements n^os 667, 671 et 668, je suis saisie par le groupe Écologiste-NUPES d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
La parole est à Mme Christine Engrand, pour soutenir l’amendement n^o 623.

Nous proposons que les surfaces consommées par l’extraction minière ou de carrière soient décomptées de l’enveloppe nationale.

(L’amendement n^o 623, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)

Les amendements n^os 7 de M. Paul Molac et 701 de Mme Mathilde Paris sont défendus.

(Les amendements n^os 7 et 701, repoussés par la commission et le Gouvernement, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.)

La parole est à Mme Marie Pochon, pour soutenir l’amendement n^o 667.

Cet amendement de repli vise à réduire de 15 000 hectares à 10 000 hectares l’enveloppe nationale, essentiellement dédiée aux grands projets, inutiles et imposés. En effet, plus cette enveloppe sera faible et plus les collectivités pourront mener ensemble des projets locaux. Il s’agit de trouver un équilibre entre une logique jacobine, verticale, descendante et sourde à la négociation, et une logique horizontale, de terrain et de concertation.
J’y vois également un enjeu d’exemplarité : si l’État ne fait pas preuve de sobriété, il sera inaudible auprès des collectivités auxquelles il demande des efforts. Comment expliquer à nos concitoyens qu’ils ne peuvent pas artificialiser quelques milliers de mètres carrés pour réaliser un projet défendu localement, alors qu’ils voient des milliers d’hectares partir en fumée dans un chantier de ligne à grande vitesse (LGV) traversant leur territoire ?
Réduire l’enveloppe sera aisé : il suffit d’abandonner les aménagements destructeurs de terres que vous prévoyez de réaliser contre l’avis des scientifiques, comme les nouveaux projets autoroutiers. Laissez tomber l’A133, l’A69 et ne faites pas d’autoroute au Bas-Chablais : il y a des milliers d’hectares à économiser. (Applaudissements sur les bancs du groupe Écolo-NUPES.)

Quel est l’avis de la commission ?

Nous avons déjà répondu sur ce point. Avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Nous avons effectivement déjà débattu de cette question. Avis défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n^o 667.

(Il est procédé au scrutin.)

Voici le résultat du scrutin :
        Nombre de votants                        29
        Nombre de suffrages exprimés                28
        Majorité absolue                        15
                Pour l’adoption                6
                Contre                22

(L’amendement n^o 667 n’est pas adopté.)

La parole est à Mme Marie Pochon, pour soutenir l’amendement n^o 671.

Il peut sembler tautologique, puisqu’il vise simplement à préciser, à l’alinéa 19, que l’enveloppe de 15 000 hectares ne pourra pas être dépassée. À quoi bon, me demanderez-vous ? Eh bien, il se trouve que l’alinéa suivant prévoit précisément que ce plafond sera dépassé.

Mais non !

Plaçons-nous dans un contexte budgétaire. Si vous possédez 15 000 euros et décidez de les dédier à des projets, tout en prévoyant que cette enveloppe sera dépassée, vous vous inscrivez dans une logique déficitaire : vous dépenserez nécessairement plus que la somme dont vous disposez. Voilà un raisonnement difficile à tenir, pour vous qui prétendez encadrer les dépenses de l’État à l’euro près : visiblement, cette exigence ne s’étend pas à l’artificialisation ! Pourtant, alors qu’on peut toujours emprunter, nous n’avons pas de planète B : nos sols morts le seront pour toujours, les projets de renaturation ne permettent jamais de reconstituer les écosystèmes détruits, et les sols ont besoin de centaines, sinon de milliers d’années, pour retrouver vie. Le plafond ne doit donc en aucun cas être dépassé. (Applaudissements sur les bancs du groupe Écolo-NUPES.)

Comme le budget !

Quel est l’avis de la commission ?

J’ai déjà répondu sur ce point : avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Nous avons déjà examiné un amendement similaire, le n^o 665, auquel nous avons donné un avis défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n^o 671.

(Il est procédé au scrutin.)

Voici le résultat du scrutin :
        Nombre de votants                        36
        Nombre de suffrages exprimés                35
        Majorité absolue                        18
                Pour l’adoption                7
                Contre                28

(L’amendement n^o 671 n’est pas adopté.)

L’amendement n^o 309 de M. Guy Bricout est défendu.

(L’amendement n^o 309, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)

La parole est à Mme Marie Pochon, pour soutenir l’amendement n^o 689.

Le coefficient appliqué à ces projets inutiles et imposés ne doit pas concerner uniquement les régions dotées d’un schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet) : une telle disposition ferait en effet porter ce fardeau sur les seules régions qui font déjà le plus d’efforts en matière de réduction de l’artificialisation, au bénéfice des autres, notamment de l’Île-de-France. Comme nous l’avons déjà souligné, l’objectif de réduction du rythme d’artificialisation ne concerne en effet que les régions couvertes par un Sraddet. En l’état, l’alinéa 19 prévoit donc de leur infliger une double peine.
Je précise que cet amendement a été rédigé avec la fédération France Nature Environnement.

Quel est l’avis de la commission ?

C’est précisément parce qu’elles ne sont pas soumises à l’obligation de réduction de 50 % du rythme d’artificialisation qu’il n’est pas nécessaire d’appliquer un coefficient de péréquation aux régions non couvertes par un Sraddet. Avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’adoption de votre amendement conduirait à revenir sur les dérogations demandées par de nombreux élus, pour les outre-mer et la Corse. Par souci de cohérence, j’émets un avis défavorable.

(L’amendement n^o 689 n’est pas adopté.)

L’amendement n^o 767 de M. le rapporteur est rédactionnel.

(L’amendement n^o 767, accepté par le Gouvernement, est adopté.)

La parole est à Mme Marie Pochon, pour soutenir l’amendement n^o 668.

Il vise à supprimer l’alinéa 20, qui comporte probablement la disposition la plus inconcevable de l’article 4. Il dispose en effet que « La consommation effective » d’espaces naturels au titre de projets inutiles « est évaluée et renseignée dans le cadre du rapport prévu à l’article 207. Ce rapport fait mention, le cas échéant, du dépassement possible du forfait national. » Vous affirmez donc ne pas vouloir remettre en cause l’objectif de ZAN, tout en indiquant que nous serons informés s’il n’est pas atteint !

Et alors ?

Vous prévoyez ainsi clairement que le forfait sera dépassé. Ce n’est d’ailleurs pas un hasard si cette prévision concerne l’État, et non les collectivités locales : cela montre que l’État ne s’applique pas à lui-même la sobriété foncière qu’il exige des collectivités. De deux choses l’une : ou bien chaque hectare de dépassement de l’enveloppe empêchera les collectivités de mener des projets, ou bien il contreviendra aux objectifs du ZAN. Aucune de ces deux possibilités n’est admissible.
J’ajoute que l’alinéa 20 ne dit rien des conséquences à tirer d’un tel dépassement : ni mécanisme de compensation, ni enveloppe réduite pour les décennies suivantes, ni sanction, ni motivation du non-respect de l’objectif. Ce n’est pas sérieux ! Si nous voulons respecter l’objectif de réduction de l’artificialisation des sols, cette mention doit être supprimée.

Quel est l’avis de la commission ?

Ce sera précisément l’objet de la clause de revoyure que de prévoir comment s’adapter en fonction des décomptes qui auront été effectués. Avis défavorable.

Il vaut mieux s’adapter dès maintenant !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’adoption de cet amendement reviendrait à casser le thermomètre, puisque nous perdrions toute visibilité sur un éventuel dépassement du forfait national. Conserver l’alinéa 20 nous invitera à nous interroger sur des trajectoires de correction éventuelles. Je le répète : nous assumons le fait de faire preuve d’humilité et de considérer qu’une marge d’appréciation et de souplesse pourrait se révéler nécessaire.
Nous avons deux objectifs : diviser par deux le rythme d’artificialisation d’ici à 2031 ; atteindre le ZAN d’ici à 2050. Au cours de ce second temps, nous aurons tout le loisir de tenir compte des enseignements de la première période. Avis défavorable.

La parole est à M. Frédéric Petit.

Cet amendement est surréaliste. Vous souhaitez qu’un rapport soit remis mais vous ne voulez pas qu’y figurent les questions qui fâchent, en l’occurrence la mention que l’objectif intermédiaire n’a pas été atteint.
Je ne comprends pas. Vos réflexes linguistiques vous empêchent de voir que vous êtes en train de défendre une mesure contraire à ce pour quoi vous vous battez à longueur de journée et de nuit dans l’hémicycle.
Vous voulez en effet supprimer la phrase dans laquelle il est précisé que le rapport doit signaler, le cas échéant, que le forfait a été dépassé. Selon vous, le rapport devrait indiquer, en toutes circonstances, que nous avons réussi, ce qui nous empêcherait de corriger nos erreurs. C’est absurde.

La parole est à Mme Cyrielle Chatelain.

Je ne sais pas si vous avez remarqué que les amendements que Marie Pochon vient de défendre partagent tous le même objectif, s’assurer que le forfait de 15 000 hectares sera strictement appliqué. Or vous souhaitez inscrire dans la loi, dès à présent, la possibilité de dépasser le forfait.

Ce sera indiqué dans le rapport !

Nous disons qu’il ne faut pas dépasser !

Nous ne sommes pas le pouvoir exécutif, nous contrôlons !

Il s’agit ici d’un amendement de repli, comme nous en déposons tous. Les amendements précédents visent à obtenir l’engagement que l’application du forfait de 15 000 hectares sera stricte.
Voici comment nous comprenons le message contenu dans cet alinéa : il existe un forfait maximum mais il est possible de lancer de grands projets ; en fonction de la superficie des terres qui auront été consommées, nous adapterons le dispositif.
Nous réfutons cette logique. Nous estimons qu’il faut appliquer le forfait de façon stricte ; si les 15 000 hectares sont consommés, les grands projets suivants ne pourront pas être lancés.
Vous auriez aussi pu accepter les amendements qui prévoient d’exclure certains grands projets du forfait et de prendre en compte le nombre strict d’hectares qu’ils auront consommés.
Notre logique est toujours la même : il faut consommer le moins de terres possible et ne pas envoyer de signaux laissant penser qu’on peut en consommer toujours davantage.
Le fait d’inscrire dans la loi qu’il est possible de dépasser l’enveloppe constitue une réelle faiblesse de ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe Écolo-NUPES.)

La parole est à M. le ministre.

Le texte adopté par environ 300 sénateurs sur 348 prévoyait qu’aucun grand projet ne serait comptabilisé dans l’enveloppe. Il faudra bien que la commission mixte paritaire (CMP) trouve un compromis.

Vous savez bien que l’Assemblée a le dernier mot !

Pas forcément, dans le cas où une CMP se réunit afin de trouver un accord sur un dispositif global.

Non, une CMP n’est pas forcément conclusive !

Dans un tel contexte, nous lançons un programme extrêmement ambitieux. Il s’agit de remplir l’objectif ZAN en commençant par imposer une division par deux de la consommation d’espaces naturels et forestiers.
Si l’on veut donner de la visibilité aux collectivités locales, le seul moyen est de définir par anticipation la somme affectée aux grands projets d’envergure nationale – si nous procédions, comme d’habitude, à un contrôle ex post, nous ne pourrions pas les renseigner.
Nous préférons ainsi faire un bilan d’étape, qui nous permettra de savoir où nous en sommes, plutôt que de prévoir un plafond. Nous assumons ce choix, sachant que les projets inclus dans le forfait en entraîneront d’autres.
J’entends vos remarques. Nous sommes confrontés à une difficulté classique, savoir si la mesure est trop laxiste ou trop rigide. La solution du forfait permettra d’obtenir un consensus. La question de l’enveloppe reste marginale par rapport à l’ambition globale, inchangée.

Je mets aux voix l’amendement n^o 668.

(Il est procédé au scrutin.)

Voici le résultat du scrutin :
        Nombre de votants                        45
        Nombre de suffrages exprimés                43
        Majorité absolue                        22
                Pour l’adoption                12
                Contre                31

(L’amendement n^o 668 n’est pas adopté.)

La parole est à M. Stéphane Delautrette, pour soutenir l’amendement n^o 727.

Monsieur le ministre, vous dites qu’il faut être flexible et ne pas sanctuariser les 15 000 hectares. Par cet amendement, nous proposons de poser un garde-fou, en limitant à 25 % le dépassement du forfait pour les projets d’ampleur nationale ou européenne.
Faute d’encadrement, la limite des 125 000 hectares risque d’être dépassée lorsqu’on additionnera les deux enveloppes. Surtout, un dépassement trop important de l’enveloppe nationale risquerait de nuire aux projets territoriaux.

Quel est l’avis de la commission ?

Nous avons suffisamment débattu de cette question. Avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Défavorable parce que cela signifierait que nous anticipons un dépassement. Or le chiffrage que nous donnons correspond à la consommation, au niveau national, telle que nous l’estimons.
Même s’il est très tentant de fixer un plafond tout en laissant une certaine souplesse, je ne peux émettre un avis favorable : cela laisserait entendre que nous avons déjà à l’esprit de dépasser le forfait national.

La parole est à M. Stéphane Delautrette.

Il ne s’agit pas de donner un droit de tirage, mais d’encadrer le dispositif, en fixant des limites.
Comme l’a dit le rapporteur, une clause de revoyure est prévue. Elle permettra de remettre les différentes questions sur la table et de débattre de l’état d’avancement des projets.
Ce n’est pas parce que l’on fixe une limite infranchissable dès le départ que l’on anticipe un dépassement. Cela signifie simplement que si un dépassement avait lieu, il faudrait procéder à des arbitrages.

La parole est à Mme Cyrielle Chatelain.

Certes, monsieur le rapporteur, nous avons longuement débattu de ce sujet mais il est extrêmement important. La question est de savoir si nous fixons des limites aux projets nationaux en matière de consommation foncière.
Vous le savez, nous avons plaidé à de nombreuses reprises pour une limite stricte. Vous venez de dire, monsieur le ministre, que puisque vous pensez qu’il n’y aura pas de dépassement, vous ne voulez pas fixer de plafond – même souple.
Dans le refus de cet amendement, on peut aussi percevoir une volonté de laisser la possibilité d’un dépassement, au-delà même de 25 %. Dès lors que la possibilité de dépasser est inscrite dans la loi, la question est de savoir dans quelle proportion – d’où la nécessité d’un thermomètre.
Vous savez très bien – et nous le savons encore mieux que vous – que les grands projets sont lancés selon la stratégie du pied dans la porte : une fois qu’ils sont engagés, il est impossible d’y mettre fin. D’ailleurs, si jamais on essaie de le faire, vous criez au scandale !
Fixons un plafond strict. Cela évitera de lancer des projets qui dévoreront des hectares de terres et que vous devrez ensuite essayer de stopper parce qu’ils auront dépassé la limite – même si, dans ce cas, nous serons bien sûr à vos côtés.
Par ailleurs, je vous rappelle qu’une CMP n’est pas forcément conclusive. Je respecte le vote des sénateurs, ils ont fait leur choix. Il se trouve que la majorité au sein de l’Assemblée n’est pas la même. Vous pouvez donc très bien choisir de ne pas aboutir à une CMP conclusive et de laisser le dernier mot à l’Assemblée nationale. C’est un compromis sur lequel nous pouvons, ici, nous mettre d’accord. Sachez que vous trouverez, sur les bancs du groupe écologiste et sur ceux de la NUPES, vos soutiens les plus forts pour réduire au maximum la consommation des terres.

La parole est à M. Frédéric Petit.

Loin d’encadrer le dispositif, vous encombrez de vos fantasmes et de vos accusations surréalistes une mesure pourtant très claire. Pourquoi fixer à 25 % le dépassement ? Pourquoi pas 30 % ou 15 % ? Le montant du forfait a été fixé dans la loi à 15 000 hectares.

Nous demandons que la limite soit stricte !

J’en arrive à une question plus grave. Ici, nous faisons la loi, puis nous en contrôlons l’application. Quand je prends la température, je n’utilise pas plusieurs thermomètres – l’un qui s’arrête à 37^o C, l’autre qui peut indiquer 38^o C.

Quand on dépasse les 90 kilomètres à l’heure sur la route, on se fait toper tout de suite !

Le rapport nous indiquera si un dépassement a eu lieu ou non. En fonction de ses conclusions, nous réagirons.

Il a raison !

Les demandes qui se succèdent sont incompréhensibles. Avec cet amendement, vous dites qu’il est absolument interdit de dépasser tout en donnant la possibilité de le faire dans la limite de 25 %.

Il n’est pas écrit que c’est absolument interdit !

Le montant du forfait a été fixé à 15 000 hectares, en fonction des estimations du Gouvernement. Viendra le moment où nous jouerons notre rôle de contrôleur : nous utiliserons alors un thermomètre – et un seul. Ne commencez pas à nous proposer trois ou quatre thermomètres différents car nous ne nous en sortirons pas !
J’ajoute que vous allez à contresens de vos valeurs puisque, idéologiquement, vous défendez la mission, vertueuse, de contrôle qu’exerce le Parlement.

Il n’est pas écrit dans la loi que la limite est stricte !

La parole est à M. William Martinet.

Je soutiens les amendements de mes collègues écologistes et socialistes. Ils ont pour objectif de rendre plus stricte l’application du dispositif prévu par l’article 4 et donc de s’assurer que l’enveloppe de 15 000 hectares pour les grands projets d’intérêt national ne sera pas dépassée.
Si nous sommes nombreux à faire part de nos inquiétudes sur ce point, c’est parce qu’en matière d’engagements sur les questions écologiques, ce gouvernement a un passif. Je pense aux engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre pris par la France dans le cadre de la COP21 ou en tant que membre de l’Union européenne. L’État a été condamné à deux reprises. La dernière fois, le tribunal a estimé que la responsabilité incombait entièrement à Emmanuel Macron et à son gouvernement.
Dès lors, quand un nouveau sujet, l’artificialisation des terres, est sur la table, permettez-nous d’être prudents. Nous devons nous donner tous les moyens pour que vos engagements, cette fois-ci, soient tenus. (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NUPES.)

La parole est à M. Yannick Monnet.

Je ferai une remarque non pas sur le fond de nos débats mais sur la forme. Ne soyez pas surpris par les réactions de mes collègues ! Même si je ne partage pas toujours le point de vue de mes amis écologistes, je constate que la loi « climat et résilience » est inapplicable, au point qu’elle a mis le bazar dans les territoires ruraux ! C’est d’ailleurs pour prendre des mesures plus souples que nous sommes réunis ici aujourd’hui.
C’est bien la moindre des choses que des députés vous disent qu’ils ne vous font pas trop confiance. Si vous aviez fait du bon travail en construisant cette loi avec les territoires et en prenant en considération les réalités locales, nous n’en serions pas là aujourd’hui.

La parole est à M. Bruno Millienne.

Monsieur Delautrette, j’apprécie généralement la rédaction de vos amendements, mais l’écriture de celui-ci pose un problème. En proposant de compléter l’alinéa par la phrase « Ce dépassement ne peut en aucun cas excéder de plus de 25 % le montant du forfait national précité. », vous autorisez bien un dépassement. (M. Stéphane Delautrette proteste.)

Et sans prévoir de rapport !

En effet. La clause de revoyure, prévue dans trois ans, nous permettra d’évaluer très exactement ce que nous votons aujourd’hui et de nous prémunir d’un dépassement.

Ce n’est pas vrai !

Mais si, madame Chatelain. Nous n’avons pas le même avis mais je vous invite à faire attention à ce que vous écrivez…

Ce n’est pas mon amendement !

…car, comme l’a dit Frédéric Petit, cet amendement va à contresens de ce que vous défendez. D’ailleurs, nous sommes d’accord sur le fond.

(L’amendement n^o 727 n’est pas adopté.)

La parole est à M. le rapporteur, pour soutenir l’amendement n^o 768.

Il porte sur les besoins supplémentaires, en matière de logements ou d’équipements, que peuvent susciter les projets d’envergure nationale. Certains d’entre vous ici ont exprimé des inquiétudes quant à la capacité qu’auront les territoires à réaliser ces aménagements et ces constructions.
Je propose d’indiquer expressément qu’ils peuvent être considérés comme des projets d’envergure régionale ou intercommunale, en laissant aux élus la liberté de déterminer de quelle catégorie ils relèvent. Cela encouragera les élus à s’emparer des projets et permettra de sécuriser les projets en amont.

(L’amendement n^o 768, accepté par le Gouvernement, est adopté.)

L’amendement n^o 769 de M. le rapporteur est rédactionnel.

(L’amendement n^o 769, accepté par le Gouvernement, est adopté.)

Je suis saisie de plusieurs amendements, n^os 458, 589 et 789, pouvant être soumis à une discussion commune.
Les amendements n^os 458 et 589 sont identiques.
La parole est à Mme Danielle Brulebois, pour soutenir l’amendement n^o 458.

Cet amendement vise à qualifier les constructions, les installations et les autres aménagements nécessaires à l’activité agricole de projets d’envergure régionale.
Sinon, l’arbitrage que devront faire les communes entre différents projets d’aménagement pourrait se faire au détriment de l’agriculture, alors que l’installation de jeunes agriculteurs doit être encouragée et que la France doit être souveraine sur le plan alimentaire.

La parole est à M. Jean-François Lovisolo, pour soutenir l’amendement n^o 589.

Ce texte est intéressant et je le voterai sans difficulté, mais certaines de ses dispositions se heurtent à d’autres enjeux : je pense à la future loi d’orientation agricole, qui visera à favoriser l’installation de jeunes agriculteurs pour permettre le renouvellement des générations, ou encore à la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU).
Les rapports très verticaux et le fonctionnement en silos peuvent provoquer, année après année, de mauvaises surprises. Un collègue des Pyrénées évoquait ainsi cet après-midi l’installation d’un hôpital intercommunal dans ce nouveau contexte… C’est pourquoi il faudrait avoir un retour annuel de la part des départements sur les difficultés rencontrées dans l’application du dispositif et sur les points de blocage. L’Assemblée nationale pourrait recevoir chaque année le bilan, département par département, de l’application de l’objectif ZAN pour éviter les situations de blocage ou du moins les aménager. Le diable se cachant souvent dans les détails, monsieur le ministre, je me permets cette suggestion.

La parole est à Mme Annick Cousin, pour soutenir l’amendement n^o 789.

Cet amendement est issu d’une collaboration avec la fédération départementale des syndicats d’exploitants agricoles de Haute-Saône. Dans un contexte d’augmentation constante de la population mondiale, et partant de ses besoins, il faut désigner l’agriculture comme une priorité absolue et privilégier la voie des circuits courts. Nous proposons que les aménagements agricoles soient considérés, par nature, comme des projets d’envergure régionale.

Quel est l’avis de la commission sur ces amendements en discussion commune ?

Je tiens à rappeler au préalable que la meilleure manière de défendre nos exploitations agricoles, c’est de voter ce texte qui propose de limiter la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers.
Autant il est pertinent, voire nécessaire, d’intégrer dans le dispositif dérogatoire tous les équipements, infrastructures, logements et autres consommations d’espaces liés aux projets d’envergure nationale parce qu’ils revêtent de ce fait une importance toute particulière, autant il est inopportun de considérer par avance que tous les bâtiments et les installations agricoles sont d’envergure régionale.
Le territoire concerné aura la possibilité d’en décider, éventuellement au niveau des projets intercommunaux. Il serait pertinent, par exemple, de considérer que les exploitations agricoles revêtent un intérêt intercommunal dans le cadre d’un PAT, plan alimentaire territorial.

C’est révoltant !

Quoi qu’il en soit, ce n’est pas au législateur de prévoir une liste qui entraverait cette liberté, d’autant qu’un raisonnement a contrario conduirait à exclure du dispositif tout ce qui n’y figurerait pas. C’est pourquoi l’avis est défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Jusqu’en 2031, ces amendements sont satisfaits puisque les bâtiments à vocation agricole ne participent pas juridiquement de l’artificialisation jusqu’à cette échéance.
Par ailleurs, considérer que tous les bâtiments, quelle que soit leur taille, relèvent de projets d’envergure régionale pose une difficulté : un local de 50 mètres carrés à usage agricole devra-t-il être intégré dans l’enveloppe votée par le conseil régional ? Je comprends l’idée, mais ce qui est proposé me semble inopérant par rapport à la taille mais aussi à la façon dont cette catégorie sera gérée. Dans les faits, il faudra que l’exploitant demande l’autorisation au conseil régional… Cela compliquera la vie des agriculteurs au lieu de la simplifier.

Il a raison ! Arrêtons la complexité !

La parole est à M. Olivier Marleix.

Monsieur le ministre, on ne peut pas parler de souveraineté alimentaire, prétendre vouloir soutenir l’installation de jeunes agriculteurs ou même défendre le bien-être animal – qui suppose des installations agricoles plus modernes et plus vastes – et inclure les bâtiments agricoles dans une comptabilité aussi rigide.
Le groupe Les Républicains votera l’amendement de Mme Brulebois afin que la surface des bâtiments agricoles ne soit pas comptabilisée dans la portion congrue qui restera aux communes. Avec la construction d’un bâtiment d’élevage, l’hectare autorisé dans le cadre de la garantie rurale sera bien vite consommé !
Vous ne pouvez pas prendre une telle mesure, elle pourrait être mortelle pour l’agriculture française ! Faute de mieux, et si c’est la seule façon de sortir les bâtiments agricoles de l’enveloppe communale, prévoyons de les inclure dans l’enveloppe régionale. C’est un principe de réalité.

Je n’ai pas de leçons à recevoir de vous !

Le niveau régional complexifierait le dispositif !

La parole est à Mme Cyrielle Chatelain.

Je rejoins le rapporteur quand il dit que la meilleure manière de préserver les terres agricoles, donc l’activité des paysans, c’est de conduire une politique très ferme en matière de consommation des terres naturelles et agricoles, et que le texte issu de la commission est bien meilleur que celui du Sénat.
Par contre, je maintiens que l’article 4, dans sa rédaction actuelle, pose question. On pourrait à la rigueur prévoir des exceptions pour les bâtiments agricoles, à la condition d’être fermes sur tout le reste. Or ce n’est pas le cas. Non seulement vous avez refusé d’inscrire dans la loi que le plafond du forfait national, fixé à 15 000 hectares, ne pouvait être dépassé mais, plus grave encore, vous prévoyez que le rapport, prévu à l’article 207 de la loi « climat et résilience », « fait mention, le cas échéant, du dépassement possible du forfait national ». C’est donc que vous anticipez son dépassement. L’adoption de votre amendement n^o 768, monsieur le rapporteur, a encore aggravé la situation puisque tous les projets qui se rattachent plus ou moins aux projets d’envergure nationale – les bureaux que l’on voit construire à côté des LGV ou des autoroutes alors qu’ils sont complètement vides et qu’ils prennent la place de terres agricoles ou naturelles – constitueront une multitude d’exceptions. Les terres artificialisées seront bien plus nombreuses que prévu et on se retrouvera avec un forfait, destiné à nous rassurer, qui aura explosé. En définitive, ce sont les paysans, les agriculteurs et nous-mêmes qui seront pénalisés ! (Applaudissements sur les bancs du groupe Écolo-NUPES et sur plusieurs bancs du groupe LFI-NUPES.)

Sur l’article 4, je suis saisie par les groupes Renaissance et La France insoumise d’une demande de scrutin public.
Sur amendement n^o 719, je suis saisie par le groupe Socialistes et apparentés (membre de l’intergroupe NUPES) d’une demande de scrutin public.
Les scrutins sont annoncés dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
Madame Brulebois ?

M. le ministre ayant confirmé que les installations agricoles seront tranquilles jusqu’en 2031 et expliqué qu’avec une telle disposition, les agriculteurs devraient demander l’autorisation au conseil régional – ce qui n’est pas toujours un cadeau –, je retire mon amendement. (« Bravo ! » sur les bancs des commissions.)

(L’amendement n^o 458 est retiré.)

Je retire également mon amendement, madame la présidente.

(L’amendement n^o 589 est retiré.)

(L’amendement n^o 789 n’est pas adopté.)

Je mets aux voix l’article 4, tel qu’il a été amendé.

(Il est procédé au scrutin.)

Voici le résultat du scrutin :
        Nombre de votants                        54
        Nombre de suffrages exprimés                50
        Majorité absolue                        26
                Pour l’adoption                35
                Contre                15

(L’article 4, amendé, est adopté.)

Nous en venons à plusieurs amendements portant article additionnel après l’article 4.
Je suis saisie de deux amendements identiques, n^os 24 et 439.
L’amendement n^o 24 de M. Vincent Rolland est défendu.
La parole est à Mme Danielle Brulebois, pour soutenir l’amendement n^o 439.

Il est retiré, madame la présidente.

(L’amendement n^o 439 est retiré.)

(L’amendement n^o 24, repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.)

La parole est à M. Stéphane Delautrette, pour soutenir l’amendement n^o 719.

Une grande loi de programmation pour le foncier devrait être présentée au plus tard un an après la promulgation de la présente loi. L’objectif de diviser par deux l’artificialisation des espaces naturels, agricoles et forestiers d’ici à 2031 déclenche une course au foncier.
La régulation doit être double. Une régulation d’usage tout d’abord : il faut veiller à ce que les autres politiques publiques – production de logements, réindustrialisation – n’entrent pas en conflit. Une régulation économique ensuite : nous devons nous donner les outils pour maîtriser la valeur du foncier, afin de limiter la spéculation et la rétention foncières qui jouent contre l’intérêt général. Cette loi de programmation vaudra également pour les surfaces déjà artificialisées qu’il faudra densifier, recycler, réhabiliter et parfois renaturer pour atteindre les objectifs de la présente proposition de loi. Cette grande loi de programmation foncière a été maintes fois annoncée ; elle est désormais essentielle. (Applaudissements sur les bancs des groupes SOC et Écolo-NUPES.)

Quel est l’avis de la commission ?

Oui, il est nécessaire de réfléchir dans cette enceinte aux enjeux liés au foncier, notamment parce que la situation, en engendrant un phénomène de raréfaction foncière, pourrait entraîner de la spéculation ou de la rétention foncières. Votre amendement, cependant, est partiellement satisfait puisque la clause de revoyure devrait permettre de proposer des orientations en ce domaine.
Je ne suis pas sûr, en outre, que ce texte soit le bon véhicule pour une telle demande. Je laisse à M. le ministre le soin de vous répondre, sur un sujet qu’il connaît bien mieux que moi.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

J’ai les mêmes réserves. En outre, ce délai d’un an me paraît trop rigide, et trop court ; nous ne disposerons pas d’un recul suffisant sur les dispositions qui auront été adoptées.
Pour autant, je suis convaincu que nous aurons besoin d’un tel texte. Il nous permettra sans doute de régler les angles morts que nous avons évoqués comme l’après-2031 et l’évaluation de la situation.
Mais votre confiance en ce gouvernement est-elle telle que vous imaginez lui demander un projet de loi ? Pourquoi n’examinerions-nous pas, dans une approche de coconstruction, un texte déposé par l’intergroupe NUPES ou les députés socialistes ? La majorité se trouvera alors dans la situation confortable d’émettre un avis sur les articles que vous proposerez ; et de votre côté, vous ne vous contenterez pas de nous expliquer que nous pouvons mieux faire – c’est une boutade, bien entendu ! (M. Stéphane Delautrette sourit.)

C’est de bonne guerre !

J’apprécierais que vous retiriez votre amendement. Ainsi, il ne sera pas mis en échec et nous pourrons considérer la façon de mettre en œuvre votre proposition.

Excellent !

La parole est à M. Pascal Lavergne.

Nous travaillons actuellement sur le projet de loi d’orientation et d’avenir agricoles. Étant membre du comité de suivi de ce texte, je peux vous dire que nous avons déjà échangé au sujet du foncier, y compris avec le ministre de l’agriculture, que nous avons rencontré ce matin. Je ne veux pas trahir les propos que celui-ci tiendra d’ici quelques jours mais, dans la mesure où l’agriculture est une activité qui consomme beaucoup de foncier, il est certain que ce texte comportera un volet consacré au foncier – même s’il sera sans doute jugé insuffisant par notre collègue Delautrette.

La parole est à M. Yannick Monnet.

Cet amendement me semble tout à fait pertinent pour deux raisons. Premièrement, on nous a traités dans cet hémicycle de « vilains planificateurs ». Mais il faut souvent réfléchir en amont des échéances : rien ne sert de planifier une fois qu’on a obtenu les résultats ! La planification permet d’anticiper et de déterminer des programmes dans le sens que nous souhaitons.
Et puis, monsieur le ministre, il ne faut pas perdre la mémoire : ce n’est pas la première fois qu’on nous promet des lois de programmation. Nous attendions une grande loi sur le grand âge ; nous nous sommes retrouvés avec une petite PPL !

Et la loi de programmation militaire ?

Faites preuve de courage, monsieur le ministre : montrez ainsi votre détermination à pousser le Gouvernement à nous soumettre des lois de ce genre !

Présentez ces textes vous-mêmes !

La parole est à Mme Cyrielle Chatelain.

Je veux aussi soutenir cet excellent amendement, qui soulève une question importante. Quand on travaille sur les questions foncières à l’échelon des collectivités, on s’aperçoit que la politique du foncier est un vrai sujet. Je ne doute pas que le projet de loi d’orientation et d’avenir agricoles comportera un volet foncier. Mais le foncier agricole entre aussi en concurrence avec le foncier destiné au logement, à l’économie ou aux mobilités. C’est la raison pour laquelle nous avons besoin de lois et d’outils spécifiques de planification foncière.
Sans planification du foncier, sans accompagnement des collectivités, nous ne saurons pas répondre à tous ces besoins dans une logique de sobriété foncière.
Je relèverais bien le défi que vous nous avez lancé, monsieur le ministre, mais il faut bien dire que les textes que nous avons rédigés dans un esprit transpartisan et qui ont été signés sur tous les bancs de l’hémicycle, comme la proposition de loi sur l’accès aux soins ou le texte visant à réguler la location de meublés touristiques de type Airbnb, n’ont jamais été examinés. Nous avons l’impression que les textes qui ne plaisent pas au Gouvernement n’ont aucune chance d’être inscrits à l’ordre du jour de nos travaux.
Monsieur le ministre, nous sommes prêts à déposer sur le bureau de l’Assemblée nationale une proposition de loi relative au foncier, si vous vous engagez à soutenir son inscription à l’ordre du jour et à travailler avec nous, ainsi qu’avec le rapporteur désigné et le président de la commission des affaires économiques. (Applaudissements sur les bancs du groupe Écolo-NUPES.)

Parlez davantage de foncier, au lieu de perdre votre temps avec les jets privés !

La parole est à M. William Martinet.

Je soutiendrai, moi aussi, cet amendement. Une chose est sûre : il faudrait déjà encadrer le prix du foncier car la spéculation fait que la part du coût du foncier est de plus en plus importante dans la production de logements.
Cette loi sera plus nécessaire encore demain du fait de la mise en œuvre de l’objectif ZAN. Dès lors que la puissance publique réduit le foncier disponible et qu’on laisse courir les lois du marché, le prix du foncier continuera d’augmenter.
Même si cela ne fait pas plaisir au Gouvernement, je rappellerai les recommandations du Conseil national de la refondation dédié au logement : la quasi-totalité des acteurs présents ont jugé nécessaire de mettre en place une mesure d’encadrement des prix du foncier. J’espère que la représentation nationale ne prendra pas trop de retard par rapport à cette idée qui est en train de monter dans les collectivités territoriales. (« Très bien ! » sur les bancs du groupe LFI-NUPES.)

La parole est à M. Stéphane Delautrette.

Monsieur le ministre, j’ai bien entendu votre argument sur la rigidité de la disposition, qui fixe un délai d’un an. Prenez-vous l’engagement de travailler à l’élaboration d’une loi sur le foncier ? Tout le monde, sur ces bancs, reconnaît qu’il est urgent de plancher sur cette question. Qu’il s’agisse de l’agriculture, des mobilités ou de l’artificialisation des sols, elle est centrale. Tant que nous ne l’aurons pas réglée, nous n’avancerons pas !
Si vous vous engagez à travailler rapidement à un tel texte et assurez que tout le monde pourra y participer, je retirerai mon amendement !  (Applaudissements sur les bancs des groupes SOC et Écolo-NUPES.)

La parole est à M. Olivier Marleix.

Les observatoires de l’habitat et du foncier (OHF) peuvent nous fournir tous les éléments dont nous avons besoin. Le sujet sur lequel nous devrions tous ouvrir les yeux est celui des prix du foncier. La marche accélérée vers l’objectif ZAN fait exploser les prix partout, ceux des terres agricoles comme du foncier à bâtir.
Monsieur le ministre, vous avez réussi à créer une crise du logement dans le monde rural : à cause de l’explosion du prix du foncier, les chiffres de la construction s’effondrent. Comme c’est le cas en Eure-et-Loir, nos compatriotes ne peuvent plus accéder à la propriété : les refus de prêt se multiplient, ils représentent désormais 33 % des demandes. Le rêve des familles modestes de vivre dans un pavillon – dont Le Monde paru aujourd’hui nous rappelle que ce type de logement, même s’il fait horreur à certains, constitue peut-être une solution face à l’évolution climatique – s’éloigne de plus en plus. Avec cette politique de raréfaction de l’offre, vous avez fait exploser les prix : c’est une loi économique vieille comme le monde, dont malheureusement personne ne tient compte ici !

Quel est l’avis de la commission ?

Je sais l’intérêt des lois de programmation. Nous en examinons d’ailleurs régulièrement : nous venons d’adopter en première lecture le projet de loi de programmation militaire et nous discuterons bientôt du projet de loi d’orientation et d’avenir agricoles. Nous pouvons nous poser la question d’une loi de programmation en matière foncière, et je suis prêt à y travailler.
Toutefois, je ne suis pas sûr que nos solutions soient les mêmes. Comment répondre à la hausse des prix du foncier, y compris en zone rurale ? Sur la gauche de cet hémicycle, certains pourraient défendre le blocage des prix…

C’est même certain !

…mais telle ne sera pas la position du groupe Les Républicains – ou bien je n’ai pas saisi les récentes évolutions !

Nous sommes simplement conscients des désordres que provoque l’explosion du prix du foncier !

C’est un peu comme avec la loi de programmation sur l’énergie et le climat : tout le monde l’attend, mais personne n’est sûr de ce que l’on doit y mettre. Il est en effet difficile de trouver un consensus : pour certains, il est hors de question d’y faire apparaître des dispositions sur le nucléaire ; pour d’autres, il n’y a pas lieu d’y inclure les énergies renouvelables.
J’ai l’impression que nous avons plutôt affaire à un amendement d’appel. En réalité, si le Gouvernement n’inscrivait pas à l’ordre du jour un projet de loi de programmation sur le foncier, comme le demande M. Delautrette, il ne se passerait pas grand-chose. On pourrait même imaginer l’hypothèse dans laquelle un tel texte serait inscrit à l’ordre du jour mais ne serait pas voté par le Parlement. (Exclamations sur les bancs du groupe Écolo-NUPES.)
Plutôt que de voter un amendement qui exige l’adoption d’une telle loi, travaillons, si vous le souhaitez, à l’élaboration d’une proposition de loi transpartisane – je suis prêt à saisir la main tendue par la présidente Chatelain. Essayons de nous mettre d’accord, bien qu’il n’y ait pas de garantie de résultat.
J’insiste, il n’est pas souhaitable d’introduire un article dans le présent texte pour demander la présentation, d’ici un an, d’un projet de loi sur le foncier, quand nous ne sommes pas assurés de parvenir à un consensus. Encore une fois, nous avons des positions très différentes sur l’encadrement ou le blocage des prix et sur le marché. Essayons d’abord de trouver un accord ! (Exclamations sur les bancs des groupes Écolo-NUPES et LFI-NUPES.)

Engagez-vous au moins à inscrire un texte en ce sens à l’ordre du jour !

Vous n’êtes même pas d’accord entre vous !

La parole est à M. le ministre.

Je constate que le consensus transpartisan est déjà en marche… Je ne m’élèverai pas au-dessus de ma condition, monsieur Delautrette. En prenant un engagement seul, au nom du Gouvernement, sur l’ensemble de l’agenda, je m’attribuerais des prérogatives qui ne sont pas les miennes. (Mme Cyrielle Chatelain s’exclame.)
Je vous demande de bien vouloir reconnaître que nous avons fait en sorte d’inscrire à l’ordre du jour, sur un temps gouvernemental, cette proposition de loi sur les objectifs zéro artificialisation nette, sans attendre qu’un créneau se libère dans la niche d’un groupe qui accepterait de la reprendre.
Soutenir un travail transpartisan sur le foncier, qui pourrait éventuellement aboutir à l’inscription d’un texte à l’ordre du jour, me semble relever d’une forme d’évidence, à condition qu’il y ait un maximum de convergences et que nous puissions disposer d’un délai suffisant après l’adoption du présent texte.
Avec tout le respect que je vous porte, monsieur le président Marleix, je ne suis pas certain que l’objectif ZAN crée la raréfaction. Il la révèle plutôt : nos espaces sont finis, les territoires et le foncier tendent naturellement à se raréfier. Ce n’est pas sans rappeler le fait que nous ne disposons pas d’une deuxième planète.
Vous allez donc un peu vite en prétendant que l’augmentation des prix du foncier est liée à l’objectif ZAN et vous manquez de vous apercevoir que la somme des pressions foncières y contribue de toute façon. J’en veux pour preuve ces espaces qui n’ont pas vocation à être urbanisés – ils sont même sanctuarisés par le ZAN – mais dont les prix sont quand même susceptibles d’augmenter, compte tenu des pressions.

C’est vrai !

(L’amendement n^o 719 est retiré.)

La parole est à Mme Lisa Belluco, première oratrice inscrite sur l’article.

La garantie d’artificialisation rurale est une mesure démagogique. Les sénateurs l’ont proposée afin de rassurer leurs électeurs, les élus locaux, que l’objectif ZAN inquiète particulièrement. L’article 7 ne garantit rien d’autre que la possibilité pour les communes concernées de procéder à une artificialisation. Tous les travaux convergent pour montrer que l’artificialisation n’est pas corrélée à un développement rural en termes d’emploi ou de dynamique démographique : elle ne garantit donc pas grand-chose pour la ruralité.
D’ailleurs, aucune étude d’impact n’accompagne la mesure. Nous votons les yeux bandés, sans connaître ses effets en matière de bétonisation des sols. Cela doit nous inciter à réfléchir plus largement à l’évaluation environnementale ex ante des textes que nous examinons, encore largement insuffisante.
Quitte à artificialiser, vous l’aurez compris, nous préférons des projets d’intérêt local ayant fait l’objet d’une concertation, plutôt que des grands projets inutiles et imposés. En tout cas, il faut dès à présent prévoir des garde-fous pour prévenir des dérives dans l’usage de cette garantie d’artificialisation : il faut la plafonner, la proportionner aux efforts passés, inciter à son usage en commun.
Au-delà des enjeux écologiques et de souveraineté alimentaire, il y a une question de justice foncière ; c’est le principe de base de la justice distributive. Si les communes ne sont pas égales, elles n’auront pas des parts égales. Par suite, le juste est une sorte de proportion. Or cette garantie de 1 hectare donnée indistinctement contrevient à toute logique de proportionnalité, donc de justice.
Vous vous en êtes vous-mêmes rendu compte, monsieur le rapporteur et monsieur le rapporteur pour avis, puisque vous avez déposé une proposition de loi visant à instituer une garantie d’artificialisation rurale proportionnée, exprimée sous la forme d’un pourcentage.
Les dispositions encadrant l’ouverture de ce droit à artificialiser sont indispensables à la réussite du ZAN et de nos objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols. (Applaudissements sur les bancs du groupe Écolo-NUPES.)

La parole est à M. Yannick Monnet.

Nous abordons la fameuse garantie rurale, mesure clé de la proposition de loi.
Dans sa rédaction initiale, l’article 7 tendait à instaurer une surface minimale de développement communal, c’est-à-dire une enveloppe plancher d’artificialisation d’au moins 1 hectare, garantie à chaque commune française. Cette disposition n’était pas équitable et ne tenait pas compte des fortes disparités territoriales s’agissant des besoins de développement.
Afin de mieux adapter l’article 7 à l’objectif visé, il a été décidé que seules les communes classées comme peu denses ou très peu denses au sens de l’Insee bénéficieraient de ce dispositif, celui-ci n’emportant pas, par ailleurs, de dérogation à la comptabilisation de l’artificialisation des sols.
En outre, l’article 7 prévoit désormais la possibilité pour les communes de mutualiser, à l’échelle intercommunale, leur surface minimale de développement, ce qui nous convient. Néanmoins, nous l’avons répété cet après-midi, il nous semble nécessaire, en complément, d’exclure du champ des objectifs ZAN les communes qui appartiennent à une zone de revitalisation rurale (ZRR) ou, à défaut, de réserver à ces communes une part spécifique de développement.
De la même façon, nous proposerons d’exclure explicitement du champ de l’article les collectivités d’outre-mer qui relèvent d’un plan régional ou d’un plan d’aménagement et de développement durable qui répond déjà à ces besoins. Nous espérons que le Gouvernement sera attentif aux amendements que nous proposons. (Applaudissements sur les bancs du groupe GDR-NUPES.)

La parole est à M. Pascal Lavergne.

L’article 7 instaure une garantie rurale, c’est-à-dire le principe selon lequel aucune commune ne se verra octroyer moins de 1 hectare d’artificialisation. Elle vise à répondre à la crainte exprimée par les petites communes d’être lésées lors de la répartition des droits à artificialiser. Il s’agit essentiellement de communes rurales qui ont très peu artificialisé au cours des dernières années.
Certains défendent d’autres protocoles. En commission, on nous a notamment proposé une approche fondée sur le taux moyen d’artificialisation des sols. Celle-ci aurait du sens si toutes les communes de France avaient la même taille. Je pense à Castelmoron-d’Albret, dans ma circonscription, la plus petite commune de France, mais qui est entièrement urbanisée, depuis le Moyen Âge. Elle fait partie de la communauté des communes rurales de l’Entre-Deux-Mers, aux côtés de cinquante autres communes. L’intercommunalité se lance dans l’élaboration d’un plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI), mais il y a peu de chances que Castelmoron-d’Albret dispose d’un espace pour se développer. À l’opposé, Arles, la plus vaste commune de France métropolitaine, pourrait en toute théorie puiser largement dans la Camargue avant d’atteindre le taux régional d’artificialisation.
La commission a récrit l’article 7, afin de mieux définir les conditions à satisfaire pour bénéficier de la garantie rurale : celle-ci sera octroyée uniquement aux communes peu denses ou très peu denses qui sont dotées d’un document d’urbanisme ou sont en train d’en élaborer un. Dès lors que la garantie rurale donnera aux communes des droits à construire, autant savoir où elles ont l’intention de les utiliser. C’est tout à fait logique par rapport à d’autres communes qui sont engagées dans ce type de démarche.

La parole est à M. Christophe Bentz.

Dans le rapport du Sénat, il y a deux chiffres à retenir : 7 % des communes françaises représentent à elles seules 40 % des surfaces artificialisées, tandis que 28 % des communes n’ont consommé que 5 % des espaces sur la période 2011-2021. C’est pourtant à ces dernières que depuis deux ans, vous demandez le plus d’efforts.
Cette proposition de loi est censée, notamment pour les communes rurales, apporter de la souplesse à la loi rigide « climat et résilience ». Vous faites pourtant preuve de rigidité dans la souplesse en imposant indistinctement à l’ensemble des communes françaises de diviser par deux leur consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers d’ici à 2031. Vous mettez sur le carreau 9 800 communes qui n’ont même plus le droit d’artificialiser plus d’un demi-hectare, parce qu’elles ont trop peu artificialisé auparavant ; 990 d’entre elles ne peuvent plus artificialiser du tout.
Il y a deux ans, vous étiez conscients de cette prime à la mauvaise conduite. Pourtant, aucune des sensibilités politiques représentées ici à l’époque n’avait eu le courage de dénoncer un dispositif injuste, qui menace d’asphyxier nos communes rurales ; seuls des élus du Rassemblement national l’avaient fait. C’est seulement à trois mois des sénatoriales, après deux ans d’incertitudes et d’inquiétudes, que vous tendez enfin la main à nos villages – par pur électoralisme, disons-le.

Non, bien évidemment, c’est désintéressé !

Cela se ressent jusque dans la rédaction de l’article 7, qui dispose qu’une enveloppe de 1 hectare d’artificialisation sera gracieusement cédée pour dix ans – jusqu’en 2031 seulement – à chaque commune peu dense. Pis, vous prévoyez qu’à l’issue de ces dix ans, le montant pourra être revu à la baisse, avant de disparaître.
Nonobstant, nous voterons pour l’article 7, car ce qui est proposé est toujours mieux que rien. Quant à la véritable pérennisation des mécanismes assouplissant le ZAN, en particulier pour la ruralité, nous la ferons en 2027 ! (Applaudissements sur les bancs du groupe RN.)

La parole est à Mme Mathilde Hignet.

Pour les communes rurales qui ont été vertueuses ces dernières années, la garantie rurale est plutôt bienvenue. Néanmoins, l’artificialisation ne doit pas être vue comme le seul levier de développement. Il est possible de prendre d’autres mesures pour permettre à nos communes de se développer sans artificialiser davantage ; je pense à la réquisition des logements vacants, à la limitation des résidences secondaires, à la rénovation du bâti ancien. Or rien n’est fait au niveau de la loi ou de l’État pour permettre aux élus locaux de se saisir de ces options. L’Association des maires ruraux de France (AMRF) demande un vrai plan Marshall. C’est sur ces questions que nous devrions faire évoluer la loi, afin de leur donner des marges de manœuvre et des moyens financiers.
En France, il y a 3,1 millions de logements vacants, et la majeure partie d’entre eux sont situés dans des communes rurales de faible densité. Il s’agit d’un potentiel foncier important, qu’il conviendrait de mobiliser pour remplir l’objectif ZAN. Notre position sur l’article 7 dépendra de l’éventuelle amélioration du dispositif : celui-ci doit être encadré dans le temps et conditionné. (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NUPES.)

La parole est à M. Jean-Pierre Vigier.

La garantie rurale obtenue par le Sénat constitue, il est vrai, un bon signal adressé aux territoires qui ont à cœur de préserver un potentiel de développement.

C’est vrai !

Cette mesure contribuera à une meilleure prise en compte des réalités locales et, surtout, apportera davantage de sérénité dans la lutte contre l’artificialisation des sols.

Il faut améliorer le texte !

Toutefois, cette surface minimale de 1 hectare sera attribuée uniquement à certaines communes. Mon collègue Francis Dubois défendra tout à l’heure un amendement visant à préciser les conditions de cette attribution.

Un excellent amendement !

En tout cas, cette mesure n’est pas suffisante et n’efface en rien le sentiment d’injustice et de colère qui prédomine – vous le savez, monsieur le ministre – chez les élus locaux. En effet, le ZAN demeure largement inadapté pour des territoires qui se sont d’ores et déjà montrés exemplaires en matière de sobriété foncière. Je pense notamment aux communes de montagne, soumises depuis de nombreuses années à l’interdiction de construire en discontinuité du bâti existant.

Absolument !

Elles ont engagé d’importants efforts pour requalifier leurs friches et leur centre-bourg, mais seront une nouvelle fois entravées. En l’état – je dis bien « en l’état » –, le ZAN continue de faire peser le risque d’une ruralité sous cloche : il expose nos territoires à une perte d’attractivité et organise leur affaiblissement économique et démographique. Monsieur le ministre, aidez nos zones rurales, en particulier de montagne, en tenant compte de leurs atouts et de leurs aspirations ; ne les sanctionnez pas ! (« Très bien ! » et applaudissements sur les bancs du groupe LR.)

La parole est à Mme Aude Luquet.

Nous avons voté tout à l’heure un forfait de 15 000 hectares pour les projets d’envergure nationale. Il importe de créer un dispositif pour les communes rurales, d’autant plus que l’objectif de réduction de 50 % du rythme d’artificialisation d’ici à 2031 peut être perçu comme injuste dans certaines situations.
Certaines communes n’ont pas eu l’occasion de se développer ; nous ne pouvons pas leur interdire de le faire. Elles pourront disposer d’une enveloppe d’artificialisation minimale de 1 hectare. Ni la territorialisation opérée par le document régional et par le schéma de cohérence territoriale (Scot), ni les objectifs fixés par le plan local d’urbanisme (PLU), ni l’application par défaut de l’objectif de réduction précité n’auront d’incidence sur cette mesure.
En commission, nous avons adopté un amendement qui permettra à deux ou plusieurs communes de mutualiser cette garantie rurale. Cela offrira davantage de souplesse pour le développement des projets locaux nécessaires, conformément à ce qui est attendu dans nos territoires. Il convient désormais d’organiser les choses de manière sereine, afin de rassurer l’ensemble des élus.

La parole est à M. Paul Molac.

Selon moi, c’est une mesure de bon sens, qui permettra d’éviter une opposition frontale de la part des maires des petites communes rurales. Ceux-ci ont bien compris que les économies sur le foncier se feraient là où il y a du foncier disponible, c’est-à-dire chez eux.
La question du foncier est importante : les impôts et les dotations dépendent à la fois du nombre d’habitants et de la surface de foncier bâti. Autrement dit, un maire qui ne ferait rien serait immédiatement sanctionné par la baisse de ses recettes. Il faut donc absolument donner aux maires la faculté de se projeter, car de nombreux éléments reposent sur le foncier, par exemple les écoles et les commerces.
Sachez que la révolution est en marche : on fait des lots de plus en plus petits ; on essaie de faire de la rénovation dans les bourgs – mais, dans un département comme l’Ille-et-Vilaine, il y a une forte tension, même dans les bourgs ruraux, car il y reste peu de maisons à rénover. Cette garantie rurale est donc nécessaire et particulièrement importante. Elle déterminera dans une grande mesure le vote final du groupe Libertés, indépendants, outre-mer et territoires.
Certains disent que la mesure est excessive, que ce sera du gaspillage. Telle n’est pas mon opinion. Les élus locaux sont tout à fait conscients des efforts à faire, mais il faut une adaptation, d’autant que le même modèle urbain ne peut être le même partout. Voilà pourquoi, bien évidemment, nous soutiendrons l’article 7.

Très bien !

La parole est à M. le ministre.

Nous abordons la garantie rurale, deuxième gros morceau de la discussion après les grands projets d’envergure nationale. Nous avions un souci pour les grands objets ; nous en avons un pour les tout petits. La garantie rurale est cruciale, car elle est au cœur des attentes.
Au groupe Écologiste et à tous ceux qui s’inquiètent d’un dépassement global de l’enveloppe, je précise que la mesure s’inscrit à l’intérieur de cette enveloppe. Je ne le dis pas pour minimiser vos arguments, mais pour expliquer que le débat porte non pas sur le dépassement de l’enveloppe, mais sur sa répartition.
À tous les députés présents, j’indique que la mesure est attendue par des élus de toute sensibilité politique. Ils ont le sentiment – cela correspond, dans certains endroits, à une réalité – que nous avons tendance à tenir de beaux discours sur la ruralité, mais que ceux-ci ne sont pas suivis d’effets.

C’est clair !

Initialement, le Gouvernement et moi-même ne soutenions pas cette garantie de 1 hectare. J’étais favorable à une surface minimale d’artificialisation égale à 1 % des espaces déjà urbanisés, idée que j’ai défendue dans l’hémicycle du Sénat. Je considère que la noblesse de la politique, c’est aussi d’être capable de se ranger à d’autres arguments. Ma position a évolué, car j’ai mesuré toute la portée de l’argument principal des sénateurs : il faut envoyer un message clair et lisible à tous les territoires.

C’est le sens de l’écoute !

Il est vrai que près de 10 000 communes n’ont pas consommé un seul hectare au cours des dix dernières années. Pour elles, la garantie rurale représente de facto une plus-value. Néanmoins, je n’aimerais pas que le débat sur la garantie rurale donne lieu à une remise en cause qui laisserait penser que le règlement national d’urbanisme (RNU) est le fils du ZAN.
Le RNU, qui existe depuis 1976, est demeuré inchangé depuis cette date. Ce mécanisme vieux de quarante-sept ans, qui n’a été remis en cause par aucune des majorités successives – et Dieu sait qu’elles ont été nombreuses –, doit-il continuer à jouer son rôle de boussole et de critère d’appréciation de ce qui est autorisé et de ce qui ne l’est pas ? Le texte n’oblige en aucune manière une commune à en sortir si elle ne le souhaite pas. À l’inverse, toute commune souhaitant en sortir peut le faire si elle décide de se doter d’une carte communale.
Avant d’entamer notre discussion, qui portera sur le point de savoir si la garantie rurale doit être appliquée à toutes les communes et à quelles conditions, je vous invite à réfléchir sur trois points.
Premièrement, il existe déjà des communes qui sont à zéro artificialisation nette, comme celles qui sont concernées par un plan de prévention des risques d’inondation (PPRI) ou qui sont entourées par des terres en AOC (appellation d’origine contrôlée), ce qui ne leur permet pas de construire. Il peut également s’agir de communes qui ne comptent qu’un ou deux habitants– elles sont nombreuses dans la diversité des ruralités françaises – et dont le développement ne sera évidemment pas le même que celui de communes plus peuplées.
Deuxièmement, dans la conception du mécanisme de la garantie rurale, nous devons être guidés par l’humilité pour trouver le juste milieu entre le laxisme et la rigidité. C’est l’objectif que poursuit le Gouvernement. Une garantie sans aucun accompagnement aurait pour conséquence de dévoyer le dispositif dans son application. À l’inverse, exiger d’une commune qu’elle rejoigne le document d’urbanisme d’une intercommunalité aurait pour conséquence de vider de sa substance une garantie que nous souhaitons offrir à des territoires qui pourraient en avoir besoin. Le dispositif que vous voterez doit donc permettre une forme de progressivité et de souplesse.
Troisièmement, cette souplesse implique que l’on ménage une solution de repli pour le cas où les élus n’utiliseraient pas la garantie. On peut songer à une mutualisation à l’échelle intercommunale afin d’éviter une situation dans laquelle des territoires composés de petites communes rurales n’utilisant pas la garantie se verraient obliger de remettre dans le pot commun au bénéfice de territoires plus denses des espaces qui permettraient un développement et un aménagement équilibrés de notre territoire.
Tels sont les fils rouges qui guideront l’avis du Gouvernement aux amendements que vous présenterez à l’article 7.

La parole est à Mme Lisa Belluco, pour soutenir l’amendement n^o 697 de suppression de l’article.

Ce serait dommage de le supprimer !

Nous avons bien compris que, avec l’article 7, nous changeons de débat et que les difficultés sont autres. La garantie d’artificialisation rurale telle qu’elle est proposée par cet article est une mesure démagogique. Les élus ne veulent pas d’une approche égalitariste, pour ne pas dire simpliste, qui ne prend en compte ni la taille, ni les besoins, ni les efforts passés des communes. Ce dispositif ne prévoit pas de différenciation : une petite commune de 1 000 habitants ayant artificialisé à outrance disposera de 1 hectare, au même titre qu’une commune de 5 000 habitants ayant fait preuve de sobriété. Il nous semble donc injuste et sous-optimal puisque le droit d’artificialisation n’est pas proportionné aux besoins pas plus qu’il n’est conditionné aux efforts passés ou à tout autre critère.
En outre, il contrevient à la logique de planification territoriale que nous prétendons pourtant tous soutenir. Toutes les communes disposent de la même surface, sans qu’aucune concertation intercommunale, départementale ou régionale ne soit nécessaire pour l’artificialiser. Dans certaines régions, le volume préempté par cette artificialisation sera tel qu’il ne restera qu’une très faible enveloppe concertée au niveau intercommunal, départemental et régional. Je pense par exemple au département de la Drôme de ma collègue Marie Pochon qui est constitué d’une multitude de très petites communes : que restera-t-il aux autres enveloppes une fois que chacune de ces communes aura reçu 1 hectare au titre de la garantie rurale ?
Le dispositif risque même de constituer une incitation à artificialiser, car il consacre une sorte de droit à artificialiser que les communes utiliseront alors qu’elles auraient pu choisir d’autres modes de développement rural. Pire, il risque de créer une concurrence entre les communes alors que nous souhaitons toutes et tous ici qu’elles travaillent ensemble, main dans la main. (Applaudissements sur les bancs du groupe Écolo-NUPES.)

Quel est l’avis de la commission ?

Supprimer purement et simplement l’article me semble excessif, d’autant que cela nous empêcherait d’avoir certains débats nécessaires, notamment sur le contenu même de la garantie ou sur la majoration.

Nous ne les avons pas eus en commission !

La garantie rurale répond à une vraie attente de la ruralité et c’est pour y répondre que nous nous trouvons ce jeudi soir dans l’hémicycle. Sans les alertes que celle-ci nous a adressées sur les modalités de la mise en œuvre de la loi « climat et résilience », nous en serions restés aux simples objectifs et à leurs déclinaisons énoncés par ce texte.
Avis défavorable, afin que nous puissions poursuivre le débat.

Très bien !

(L’amendement n^o 697, repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.)

La parole est à M. Vincent Rolland, pour soutenir l’amendement n^o 440.

Cet amendement d’appel vise à demander au Gouvernement une meilleure répartition de l’effort entre les territoires urbains et ruraux, ainsi qu’entre ceux dont le passé est vertueux et ceux dont le passé l’est moins.
Il établit un nouveau moyen, plus efficace et plus juste, d’atteindre les objectifs fixés par la loi par l’intermédiaire d’un taux régional moyen d’artificialisation, qui correspond à la proportion de la surface totale de la région artificialisée au cours de la décennie précédente, et d’un taux d’artificialisation communal, calculé à l’échelle de chaque commune, qui correspond à la proportion de la surface totale de la commune artificialisée au cours de la décennie précédente.
Les communes dont le taux d’artificialisation est supérieur au taux régional moyen d’artificialisation auront l’obligation, pour la décennie à venir, de diminuer leur taux d’artificialisation jusqu’à ce qu’il soit égal ou inférieur au taux régional moyen d’artificialisation.
Les communes dont le taux d’artificialisation est inférieur à ce taux régional devront toujours répondre à l’objectif fixé par la proposition de loi de diviser leur consommation de terres par deux. Cependant, la manière dont est fixée la surface minimale de développement communal est modifiée pour être pondérée en fonction du taux régional d’artificialisation.

Quel est l’avis de la commission ?

Votre intervention, comme l’intervention précédente, soulève la question déterminante de l’adéquation des droits à construire consacrés pour la prochaine décennie à la consommation de la décennie précédente. Il s’agit d’éviter de sanctionner les bons élèves et de récompenser les mauvais. Plusieurs d’entre vous ont dénoncé ce risque, que faisait courir le décompte tel qu’il était prévu dans la loi « climat et résilience ».
Cet amendement est intéressant car il permet de se prémunir contre ce risque. Toutefois, nous en avons discuté en commission, il me semble aller trop loin, mais en sens inverse, même si je comprends qu’il s’agit d’un amendement d’appel. En effet, moins une commune a consommé, plus elle bénéficiera d’un taux favorable qui lui permettra donc de consommer davantage alors même que ce taux, dont dépend la surface de droit à construire, ne correspondrait pas nécessairement à des besoins.

Il est toujours possible de modifier la quantité, comme dans le mécanisme fixant la garantie rurale à 1 hectare.

S’il n’y a pas de besoin, il n’y aura pas de consommation !

À l’inverse, une commune ayant beaucoup consommé car elle avait beaucoup de besoins, sauf cas particulier d’un projet spécifique ou autre, pourra moins construire que la moyenne du territoire sur lequel elle se trouve.
Je salue votre effort pour contourner le risque de sanctionner à contretemps les bons et les mauvais élèves, mais il aurait pour effet de créer un déséquilibre dans le sens inverse. J’émets donc un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

J’ai rarement vu un amendement aussi intelligent. Il l’est tellement qu’il me semble émaner d’une agence gouvernementale à laquelle vous pouvez parfois reprocher de faire compliqué là où elle pourrait faire simple ! (Sourires.)
Au Sénat, j’ai été convaincu par l’argument faisant valoir que le mode de décompte devait être immédiatement compréhensible par les maires. En vous écoutant, je me suis interrogé sur les difficultés qu’entraînerait un dispositif prévoyant le calcul d’un taux communal moyen d’artificialisation à partir d’un taux régional moyen d’artificialisation auquel il faudrait appliquer un coefficient de correction sur la période décennale. Dans un modèle kolkhozien appliqué à des communes faisant exactement la même taille, votre système serait facilement compréhensible, mais je doute que cela soit votre modèle de référence. Appliquer un taux moyen à des communes dont les réalités peuvent être très différentes me semble compliqué. Prenons l’exemple d’une région viticole…

Il y a de très bons vins en Savoie !

Je ne vais pas prendre l’exemple de Moûtiers, car, à ma connaissance, les vignobles n’y occupent pas beaucoup d’espace. Mais imaginons une région viticole où des communes présentent un faible taux d’artificialisation ne pouvant être augmenté alors que d’autres, bien qu’occupant une petite superficie, sont urbanisées en totalité. Dans ce cas, l’utilisation d’un taux moyen est un outil inopérant.
Votre amendement est donc trop intelligent et n’a pas sa place dans un mécanisme de garantie rurale. Il heurte l’intelligibilité du dispositif et porte préjudice à la souplesse requise pour le mettre en œuvre. Il pourrait être appliqué à notre territoire si celui-ci était un parfait jardin à la française, mais ce n’est pas le cas et c’est une chance pour sa diversité.
Avis défavorable.

(L’amendement n^o 440 n’est pas adopté.)

La parole est à Mme Lisa Belluco, pour soutenir l’amendement n^o 712.

La garantie rurale n’a d’intérêt que si elle bénéficie à la ruralité. Or la rédaction actuelle de l’article prévoit que la garantie est ouverte à toutes les communes, quelles que soient leur taille et leur artificialisation passée. L’amendement prévoit donc que la garantie équivaut à 1 % de la surface artificialisée des communes peu denses et très peu denses.
Concernant le niveau du taux, je rappelle que le taux d’urbanisation en France, depuis 2012, avoisine les 1,2 % sur une décennie. Si cet objectif doit être divisé par deux, alors, à l’échelle nationale, ce taux devrait s’établir entre 0,5 % et 0,6 % pour la décennie 2021-2031.
Par le biais de cette garantie à 1 %, donc près de deux fois supérieur à la moyenne nationale, il est assuré que moins d’efforts seront demandés aux communes peu denses et très peu denses et que les efforts principaux reposeront sur les communes plus fortement urbanisées.
Certains d’entre vous ont cherché ce matin à supprimer les objectifs de lutte contre l’artificialisation. Nous vous proposons ici un compromis raisonnable apportant aux communes rurales des garanties proportionnées, sans revenir sur les acquis de la loi « climat et résilience ».
Monsieur le rapporteur et monsieur le rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, vous avez soutenu une proposition contenant une telle mesure : l’un d’entre vous l’a déposée et l’autre l’a cosignée. J’espère donc que vous voterez l’amendement.

Quel est l’avis de la commission ?