COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES
Mardi 25 mai 2010 à 17 h 15
Présidence de M. Pierre Lequiller, Président de la Commission
La séance est ouverte à 17 h 15
Le Président Pierre Lequiller. Nos rapporteurs nous présentent aujourd’hui un point d’étape, avant leur rapport qui sera présenté à l’automne.
Je souhaite la bienvenue à notre collègue du Parlement européen. Mme Françoise Grossetête.
M. Christophe Caresche, co-rapporteur. Nous vous présentons aujourd’hui une communication d’étape, qui vise à faire le point sur le débat actuel sur la gouvernance économique et définir de premières pistes de réflexion, dans la perspective d’un rapport d’information qui sera publié d’ici la fin de l’année. Nous souhaitons aussi aborder les grandes orientations de la stratégie « Europe 2020 » qui sera fixée par le Conseil européen du 17 juin. Celui-ci a déjà validé en mars les grands axes proposés par la Commission européenne dans quatre domaines clés : l’emploi, la connaissance et l’innovation, la croissance durable et la lutte contre la pauvreté. Aucun accord n’est cependant intervenu sur les objectifs chiffrés proposés en matière d’éducation et de lutte contre la pauvreté.
La France s’est prononcée pour un pilier européen fort de la stratégie et une plus grande cohérence des différentes politiques concernées. Elle souhaite également l’affirmation d’une politique industrielle européenne et le renforcement de la dimension externe de la stratégie, à travers la politique commerciale de l’Union. Elle souligne enfin l’enjeu de la stabilité financière.
La mise en œuvre de la stratégie Europe 2020 doit correspondre à une politique crédible de sortie de crise et de relance durable de la croissance et de l’emploi. Une attention particulière doit être portée aux méthodes, l’échec de la stratégie de Lisbonne s’expliquant en grande partie par un mode de gouvernance non satisfaisant. Il est nécessaire de créer les conditions d’une meilleure appropriation de la stratégie par les Etats.
La crise grecque et la crise de l’euro ont accéléré la prise de conscience de la nécessité de renforcer la gouvernance économique de la zone euro. L’idée centrale est que la politique monétaire unique dans la zone euro doit s’accompagner d’une coordination effective des politiques économiques (budgétaires et structurelles), en raison de l’interdépendance des économies. Or les instruments existants - Pacte de stabilité et de croissance et stratégie de Lisbonne - n’ont pas amené jusqu’à maintenant cette coordination.
On peut rappeler que le traité de Lisbonne comporte des avancées dans le domaine de la coordination des politiques économiques et que des sanctions telles que la suspension des crédits du fonds de cohésion en cas de déficit public excessif sont déjà prévues par le droit dérivé. Cependant l’urgence et la gravité de la crise grecque et de la crise de l’euro ont amené l’Union à mettre en œuvre des décisions innovantes.
Le plan d’aide à la Grèce repose sur des prêts des Etats membres (80 milliards d’euros) et du FMI (30 milliards d’euros) sur trois ans. Les chefs d’Etat et de gouvernement de la zone euro et le Conseil Ecofin ont décidé de créer temporairement un mécanisme européen de stabilisation, qui consiste en une aide financière pouvant aller jusqu’à 500 milliards d’euros, dont 60 milliards de l’Union européenne et 440 milliards des Etats membres, et auxquels s’ajouteront des prêts du FMI.
Durant toute cette période, l’Europe a démontré une capacité de réaction dont il faut se féliciter. Elle a su, au prix d’une interprétation inédite des traités, se donner les moyens de contrer la spéculation qui menaçait l’euro : la Commission européenne a été autorisée à emprunter, tandis que la BCE a décidé d’intervenir sur le marché secondaire pour aider la Grèce.
Parallèlement à ces événements, les institutions européennes ont entrepris une réflexion sur un système permanent de gouvernance économique. Le Conseil européen a demandé à son Président, M. Van Rompuy, de mettre en place un groupe de travail qui présentera un rapport en octobre, tandis que la Commission européenne a publié ses propositions le 12 mai dernier. Au Parlement européen, Mme Pervenche Berès, rapporteure de la commission spéciale sur la crise économique et financière vient de présenter son projet de rapport.
Le point commun des différentes démarches est la volonté de mettre en œuvre un système de prévention et un système de gestion des crises. Le « pilier prévention » est lui-même double : il doit comporter à la fois une coordination ambitieuse des politiques économiques au service d’objectifs assurant une relance durable de la croissance, et une réforme de la surveillance en matière budgétaire.
La Commission européenne propose une amélioration du fonctionnement du Pacte de stabilité et de croissance, un renforcement de la surveillance macro-économique dans la zone euro et la mise en œuvre d’un calendrier commun pour évaluer les politiques budgétaires et structurelles : le « semestre européen ». Le Conseil européen et le Conseil, en se fondant sur l’évaluation réalisée par la Commission, donneraient un avis au moment de l’élaboration des budgets nationaux. La Commission propose également l’adoption d’un mécanisme de crise pour les Etats membres de la zone euro, s’inspirant du mécanisme décidé le 9 mai par le Conseil « Ecofin ».
Enfin, les rapports de M. Mario Monti sur le marché unique et de M. Felipe Gonzales sur l’Europe à l’horizon 2030 contiennent des propositions intéressantes. M. Monti insiste notamment sur la nécessité d’une coordination fiscale au plan européen.
M. Michel Herbillon, co-rapporteur. Nous vous proposons aujourd’hui des pistes et des problématiques, pas encore des options finalisées concernant la gouvernance économique de l’Europe.
La première étape, indispensable, est de renforcer le système statistique européen. Comme l’a dit devant nous la semaine dernière Mme Lagarde, « tout commence par Eurostat » : Eurostat doit allier qualité, compétence et autorité. Il y a des progrès à faire.
Sur cette question, la Commission européenne a présenté en février dernier une proposition de règlement relative aux pouvoirs d’Eurostat. La modification proposée du règlement régissant Eurostat vise à permettre des visites statistiques plus fréquentes et plus étendues dans le contexte de la « procédure de déficit excessif », ainsi que des visites complémentaires menées, le cas échéant, par Eurostat, si l’évaluation des risques fait apparaître des problèmes spécifiques et significatifs.
Il faut qu’Eurostat soit capable de vérifier effectivement les chiffres fournis par les autorités nationales. L’institut statistique européen doit avoir le véritable pouvoir d’examiner directement les comptes publics lorsque les statistiques qui lui sont transmises par un institut national de statistique posent des problèmes ou soulèvent des doutes sérieux – le cas grec illustre de manière extrême la nécessité de disposer de statistiques fiables. La crédibilité de l’ensemble du dispositif de gouvernance dépendra de la fiabilité de l’outil statistique.
Deuxième axe de notre réflexion : la question du périmètre géographique. Quel « gouvernement économique » pour la zone euro, et quelle gouvernance économique à vingt-sept ?
Sur ce point, nous souscrivons à l’approche de la Commission européenne : la plupart de ses propositions concernent l’ensemble de l’Union, mais des exigences plus strictes devraient s’appliquer aux seize Etats de l’euro. Le gouvernement économique doit impérativement atteindre un degré supérieur d’intégration au sein de la zone euro, mais il doit être conçu à l’échelle de l’Union toute entière.
Il est d’autre part évident que la réforme globale du système financier est une entreprise de l’Union européenne à 27 et constitue un volet essentiel du gouvernement économique. Nos travaux à venir n’aborderont guère les réformes en cours ou annoncés dans le secteur financier, puisque leur étude est menée, au sein de notre commission, par nos collègues Pierre Bourguignon et Michel Diefenbacher.
La troisième interrogation concerne la responsabilité des décisions. Il va falloir mettre un peu d’ordre dans ce domaine. Quels doivent être les rôles respectifs des instances européennes, qui sont nombreuses : le Conseil européen à vingt-sept, les chefs d’Etat et de gouvernement de la zone euro, le Conseil des ministres, l’Eurogroupe, la Commission européenne, les parlements nationaux et le Parlement européen, et la BCE ?
On constate, s’agissant de la zone euro, une évolution institutionnelle pragmatique, initiée par la Présidence française de l’UE et qui n’est pas celle prévue par le traité de Lisbonne : celui-ci a consacré dans un Protocole l’existence de l’Eurogroupe, donnant à celui-ci une base juridique ; mais la définition du « gouvernement économique de la zone euro » et les principales décisions qui seront prises dans son exercice ne peuvent relever que des chefs d’Etat et de gouvernement des pays de l’euro. Les sommets « zone euro » à ce niveau sont l’instance pertinente de décision.
Ceci pose cependant la question du « leadership » : qui va présider, qui peut convoquer, le sommet des chefs d’Etat de la zone euro ? M. Herman Van Rompuy, président de la formation à 27, a présidé également les sommets de la zone euro depuis le début de cette année. Il faudra s’interroger sur l’éventualité de pérenniser ou non cette solution.
Je pense que tout le monde est d’accord pour que, à l’échelle des vingt-sept, un rôle prépondérant soit attribué au Conseil européen dans le pilotage du gouvernement économique. Ce principe est parfaitement justifié à la fois par la légitimité de cette instance, seule capable d’engager les Etats, et par un souci de lisibilité vis-à-vis des citoyens européens. Nous sommes très attentifs à ce que le dispositif soit lisible et ne constitue pas une nouvelle « usine à gaz ».
Pour l’instant, la question des responsabilités se concentre sur les propositions de la Commission européenne sur un examen précoce au niveau européen des projets de budgets nationaux.
La Commission européenne estime que « l’obligation prévue par le protocole n° 12 du TFUE, selon lequel les Etats doivent disposer de procédures budgétaires leur permettant de remplir les obligations qui leur incombent en matière de discipline budgétaire (…), pourrait être précisée au moyen d’instruments juridiques contraignants. ». D’autre part, la Commission demande que le volet préventif du Pacte de stabilité soit mieux assuré, et propose à cette fin la mise en place d’un « semestre européen » pour la coordination des politiques économiques, qui se traduirait notamment par « un système d’examen en amont des budgets nationaux par les pairs [pour] déceler les incohérences et les déséquilibres naissants ».
Il faut trouver des solutions qui ne mettent pas en cause les prérogatives souveraines des Parlements. La proposition de la Commission européenne, selon laquelle elle émettrait un avis ou proposerait au Conseil d’émettre un avis, a été mal comprise. Ce système ne nous paraît pas porter atteinte à la souveraineté nationale, dans la mesure où il ne s’agirait que d’un avis.
En réaction à la proposition de la Commission, le Président et le Rapporteur général de la commission des finances de notre assemblée, soutenus par le Président Bernard Accoyer, ont suggéré que le programme de stabilité présenté par le Gouvernement dans le cadre du Pacte de stabilité soit soumis à un vote du Parlement à l’occasion du débat annuel d’orientation budgétaire.
Nous accueillons favorablement cette proposition, ainsi que celle d’Alain Lamassoure de confier aux Parlements nationaux réunis l’évaluation des budgets nationaux, et la proposition de Pierre Lequiller de réunir chaque année les parlementaires nationaux et les membres du Parlement européen, par exemple dans une formation comparable à celle de la Convention, afin de faire le point sur les objectifs et les politiques de l’Union en matière financière et économique notamment.
En ce qui concerne le champ de la surveillance, dans sa communication, la Commission européenne considère que le pacte de stabilité et de croissance « est un cadre adapté » et que ses règles « gardent leur pertinence ».
Nous considérons que les critères actuels, ceux du traité de Maastricht, doivent être non seulement rééquilibrés en pratique – en se focalisant moins sur la situation à un instant T du déficit et de la dette, et plus sur la soutenabilité de la dette publique – mais doivent également être complétés pour inclure une série d’indicateurs de « bonne santé économique ».
Les critères actuels nous paraissent insuffisants. La surveillance de la compétitivité et des déséquilibres macro-économiques doit être partie intégrante du Pacte, tout en tenant compte des disparités nationales.
Nous pensons qu’il faut réformer le contenu du Pacte pour améliorer le contrôle. La France a proposé, avec raison, par la voix de sa Ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi, d’intégrer les différences de compétitivité au Pacte de stabilité.
Quatrième piste : la question des sanctions. Comment assurer le respect, par chacun, des objectifs fixés en commun ? Plusieurs propositions ont été faites à cet égard.
La Commission européenne n’envisage ni l’hypothèse d’une suspension des droits de vote d’un Etat au Conseil, ni celle d’une sortie forcée de l’euro. Ces deux hypothèses ont été explicitement formulées par Mme Merkel.
Sans nier l’utilité de prévoir et d’infliger effectivement des sanctions dans certains cas, il nous apparaît contestable de se limiter à une logique punitive. Il est plus constructif de trouver des moyens de « récompenser » les Etats, en ayant recours à des sanctions « positives », des incitations, afin d’encourager le processus de croissance économique vertueux d’un Etat.
Cinquième axe : la dimension externe du gouvernement économique européen. Comme le souligne Mme Berès dans son projet de rapport, en matière de commerce extérieur la Commission européenne s’exprime et agit au nom des 27 Etats, en matière de taux de change et de représentation de l’euro au sein du FMI le système actuel n’est pas satisfaisant, lorsqu’il s’agit de négociations internationales sur l’environnement l’Europe ne parle pas d’une seule voix. Cette situation nuit à la capacité de l’Union à peser dans les débats internationaux. Une meilleure gouvernance apportera une meilleure visibilité de l’Europe et une plus grande influence au niveau mondial.
Enfin, dans le traitement de chacune de ces problématiques, nous serons très attentifs à la lisibilité du dispositif pour les citoyens européens. Construire un gouvernement économique européen n’a pas pour seul objet de restaurer la confiance des marchés financiers : la démarche devrait aussi permettre de donner à la construction européenne un nouvel élan et de restaurer, avant tout, l’intérêt et la confiance dans l’Europe de ses citoyens.
D’un mal – la crise qui a frappé la Grèce, puis la zone euro toute entière – peut sortir un bien : une meilleure gouvernance de l’ensemble de l’Union et de la zone euro pour prévenir et juguler les crises, ainsi qu’une meilleure appréhension du système par les citoyens, qui, pour beaucoup d’entre eux, ne comprennent pas que la mobilisation de plusieurs centaines de milliards d’euros n’ait pas permis de rassurer durablement les marchés financiers.
M. Daniel Garrigue. Il est certes ambitieux d’associer la stratégie « Europe 2020 » et l’objectif de gouvernance économique, mais cette ambition se justifie par les échecs de la stratégie de Lisbonne, aux objectifs, surtout dans un premier temps, dispersés, et à l’absence de gouvernance et de contrôle.
Les propositions des rapporteurs s’articulent autour de trois axes. Concernant la stratégie économique proprement dite, j’estime qu’il devrait y avoir avant tout des politiques communes, et non des objectifs coordonnés, dans les domaines de la recherche, de l’énergie, de l’environnement, de la politique commerciale, mais aussi de la formation permanente et de la « flexisécurité » des travailleurs. N’oublions pas l’importance des politiques structurelles pour les Etats du Sud de l’Europe ou les nouveaux entrants : elles sont en effet un moteur fort d’intégration européenne.
S’agissant par ailleurs de la question de la cohérence des politiques budgétaires et plus largement des finances publiques, il est évident que le contrôle est nécessaire : il ne peut y avoir de réelle coordination sans contrôle. Il apparaît ainsi inéluctable d’associer plus fortement les parlements nationaux. La proposition dite « Lamassoure » de réunion annuelle des rapporteurs généraux des budgets va dans le bon sens ; méfions nous toutefois des votes pluriannuels, par nature peu enclins à s’accorder à l’imprévisibilité de la conjoncture économique, et préférons des débats annuels dans tous les parlements, afin d’assurer la cohérence entre les exigences communautaires et celles des budgets nationaux.
Enfin, sur la question de la régulation financière, la création un fonds monétaire européen s’impose, pour doter l’Union européenne d’un instrument propre et d’une réelle capacité d’emprunter et de se positionner sur les marchés.
M. Jérôme Lambert. Je souhaite me réjouir du travail qui s’accomplit dans cette commission, une fois de plus, au-delà des clivages partisans et en connexion directe avec les préoccupations des Européens et de nos compatriotes. Nous n’avons certes pas à notre niveau la prétention de trouver la solution miracle au problème des hésitations de la gouvernance financière en Europe ; toutefois, le travail sérieux que nous menons ne peut que participer à l’élaboration de cette solution. Des voix fortes, dont on entendait auparavant le murmure, se sont exprimées avec vigueur sur ce sujet ces derniers mois en Europe ; la teneur des discours a changé depuis cette crise catastrophique dont nous avons le devoir de tirer les leçons. La principale d’entre elles est bien évidemment la nécessité d’une gouvernance économique, entendue au sens large, c’est-à-dire impliquant la surveillance et la régulation des budgets, mais aussi la recherche de convergences dans les domaines sociaux, fiscaux et de la compétitivité des pays.
M. Christophe Caresche, co-rapporteur. Nous souhaitons avoir un débat avec nos collègues des autres Etats membres, en particulier avec les parlementaires allemands, la dimension franco-allemande étant essentielle sur ce sujet.
L’Allemagne attache la plus haute importance au respect du Pacte de stabilité. Il sera intéressant de recueillir l’avis de nos collègues du Bundestag sur la proposition française d’élargissement des critères du Pacte, de façon à prendre en compte la compétitivité des Etats.
La nécessité d’une meilleure coordination des politiques budgétaires est indéniable. Il convient d’en définir les modalités. A cet égard, je regrette que la proposition de la Commission européenne ait été mal comprise. Il ne s’agissait en aucun cas d’établir un droit de veto de la Commission européenne sur les budgets nationaux, comme on a pu l’entendre. La Commission aurait eu pour seule tache d’analyser les programmes structurels et budgétaires, alors que l’avis aurait été adopté par le Conseil européen. Cela ne portait donc pas atteinte aux prérogatives des parlements nationaux.
D’autres propositions intéressantes ont été faites : celle du Président et du Rapporteur général de la Commission des finances, tendant à soumettre au vote du Parlement le programme de stabilité établi chaque année par le gouvernement, à l’occasion du débat d’orientation budgétaire, ainsi que la proposition d’Alain Lamassoure de confier, en lien avec la Commission, aux Parlements nationaux réunis de manière adaptée l’évaluation des budgets nationaux. Le renforcement de la coordination des politiques économiques doit en effet s’accompagner d’une association étroite des Parlements nationaux, dans le respect du rôle du Parlement européen.
Le Président Lequiller. La communication présentée aujourd’hui est une communication d’étape, qui sera enrichie dans le futur en liaison avec nos partenaires allemands, et qui aboutira à un rapport. La rencontre prévue avec nos homologues allemands le 17 juin prochain sera très utile. Nous partons sur des bases différentes sur beaucoup de sujets, liés à la convergence fiscale, sociale, budgétaire et industrielle ; ce travail n’en est que plus nécessaire, tout comme le travail sur la nature d’éventuelles sanctions, qui doivent être graduées. Priver aujourd’hui un Etat de son droit de vote m’apparaît tout à fait excessif.
M. Daniel Garrigue. Il faut distinguer en effet les sanctions et le lien entre sanctions et délais accordés.
Le Président Lequiller. Tout à fait : préservons la vertu pédagogique de la sanction. Qu’en pense notre collègue Mme Françoise Grossetête, qui a l’amabilité d’être aujourd’hui présente parmi nous ?
Mme Françoise Grossetête. La même chose ! Il faut pouvoir juger des effets de la menace que constitue la sanction. Je tiens à indiquer combien je suis contente d’être ici ; c’est pour moi très enrichissant. Je vais essayer, modestement, de vous faire part de mon point de vue de parlementaire européen.
Si je suis d’accord sur vos analyses, je pense qu’il convient de garder en tête que le comportement de l’Allemagne s’explique par des considérations de politique intérieure. Cela n’est pas sans compliquer la prise de décision au niveau européen ; notons toutefois qu’au-delà des oppositions de principe, l’Allemagne a jusque là toujours fini par céder. C’est une bonne chose que vous rencontriez vos homologues européens : tout le monde sait que rien ne peut se faire en Europe sans un accord préalable de l’Allemagne et de la France.
M. Christophe Caresche, co-rapporteur. C’est vrai.
Mme Françoise Grossetête. Ce combat est difficile, mais il est indispensable et n’est pas perdu. Il faut arriver à formuler des propositions de sortie de crise constructives. Par exemple, nombreux sont ceux qui critiquent le pacte de stabilité et de croissance ; en outre, tous les Etats étant obligés d’emprunter se font concurrence sur les marchés et empruntent à des taux différents. Pourquoi ne pas imaginer une agence européenne qui emprunterait pour les Etats afin d’éviter cette concurrence ? Pourquoi ne pas mutualiser les financements et non les déficits, pour des projets d’investissement pérenne et durable ?
Par ailleurs, je comprends les inquiétudes face aux propositions de la Commission européenne sur « Europe 2020 » : elles s’expliquent par les résultats plus que décevants de la stratégie de Lisbonne. Travaillons d’abord sur les réponses urgentes de sortie de crise. Le président du Parlement européen, M. Jerzy Buzek, est venu s’exprimer devant notre commission de l’industrie, de la recherche et de l’énergie. C’était un grand moment, notamment du fait de la rareté de tels échanges, et de sa détermination à proposer une véritable politique énergétique européenne. Je lui ai fait part de la nécessité de penser dans le même temps une politique industrielle européenne. Sur ce point, les parlementaires européens allemands de la CDU sont plutôt ouverts au débat.
M. Michel Herbillon, co-rapporteur. Nous sommes d’accord avec vos propositions, Madame, mais il faudra effectivement obtenir l’accord de l’Allemagne. Nous sommes tous d’accord pour dire que la stratégie de Lisbonne est un échec à ne surtout pas répéter. Il faut donc concevoir un autre dispositif, passer de l’incantation à l’action. Nous sommes également tous d’accord pour avoir plus de coordination budgétaire, économique, fiscale et au-delà, et pour souligner que les Parlements nationaux et le Parlement européen doivent y être associés. Il faut concilier davantage d’examen au niveau européen et respect de la souveraineté des Parlements.
La crise grecque, qui est une crise de l’endettement, a résulté d’une fuite en avant des dépenses publiques. Ce problème n’est pas forcément limité à la Grèce.
Nous sommes très attachés à faire des propositions concrètes et à ce que le gouvernement économique se mette en place relativement vite. Pour cela, il faut évidemment un accord franco-allemand, qui est une condition nécessaire mais pas suffisante. Il nous faut donc faire de la pédagogie auprès de nos amis allemands, les rencontrer et discuter avec eux. Je ne crois pas aux sanctions proposées à ce stade par l’Allemagne, qui sont dictées par des considérations intérieures plus qu’européennes.
M. Christophe Caresche, co-rapporteur. Au cours de la crise grecque, l’Allemagne a accepté des mesures qui allaient beaucoup plus loin que ce qu’elle souhaitait. Il s’agit désormais de la convaincre que des mécanismes nouveaux et permanents sont nécessaires pour assurer une véritable coordination des politiques économiques et que de telles avancées sont dans son intérêt, tant au plan économique qu’au plan politique.
Le Président Pierre Lequiller. Je vous remercie. Il était nécessaire pour notre commission de se saisir rapidement de ces sujets, et il nous faudra par la suite faire des propositions concrètes. En ce qui concerne les sanctions, il sera indispensable de les assortir d’un délai. Quant à l’implication des parlements, elle est la clé en matière de coordination budgétaire, fiscale, sociale. S’ils sont bien associés au processus de décision, ils n’auront pas le sentiment d’être dessaisis.
A l’issue de ce débat, la Commission a adopté les conclusions suivantes :
« La Commission,
Vu la communication de la Commission européenne du 3 mars 2010, « Europe 2020, une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive » (COM (2010) 2020),
Vu les conclusions du Conseil européen des 25 et 26 mars 2010,
Vu la proposition de règlement no …/… du Conseil du 15 février 2010 portant modification du règlement (CE) no 479/2009 en ce qui concerne la qualité des données statistiques dans le contexte de la procédure concernant les déficits excessifs (COM (2010) 53 final – document E 5143),
Vu la communication de la Commission européenne au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 12 mai 2010 « Renforcer la coordination des politiques économiques » (COM (2010) 250 final),
1. Considère que la stratégie « Europe 2020 » ne pourra être un succès que si trois conditions sont réunies : une série d’objectifs ciblés, une complémentarité entre les actions des Etats membres de l’UE et les politiques communautaires, et une gouvernance renforcée ;
2. Considère à cet égard qu’on ne peut que souscrire aux grands objectifs retenus, mais que leur déclinaison au niveau de chacun des Etats membres et au niveau de l’Union devra consister en une série de projets concrets, et que la responsabilité du pilotage doit incomber au Conseil européen ;
3. Note que le débat sur la gouvernance d’ « Europe 2020 » s’inscrit désormais dans le cadre plus vaste de la mise en place d’un « gouvernement économique européen » ;
4. Conçoit le gouvernement économique européen comme devant inclure les vingt-sept Etats membres de l’Union européenne, tout en étant porté à un degré d’intégration supérieur au sein de la zone euro ;
5. Considère que ce gouvernement économique européen doit exercer trois fonctions : la formulation de grandes impulsions de politique économique, la surveillance en vue de la prévention des crises, et la gestion des crises ;
6. Insiste sur le fait que disposer de données statistiques complètes et fiables sur la situation économique et les finances publiques de chacun des Etats membres, établies par des instituts nationaux indépendants et contrôlées de manière plus efficace par Eurostat, est une condition préalable à remplir ;
7. Appelle les Etats membres et la Commission européenne à élargir le champ du Pacte de stabilité et de croissance en y incluant un suivi de la compétitivité des pays, sur la base d’une série d’indicateurs à définir, permettant d’évaluer la situation réelle des économies nationales bien au-delà des données budgétaires ;
8. Considère que les instruments qui contribueront à assurer le respect des décisions prises devront inclure des incitations financières positives en complément du renforcement des sanctions ;
9. Souligne qu’une plus grande intégration de la conduite des politiques économiques doit impérativement avoir pour corollaire un rôle actif des parlements dans le fonctionnement du gouvernement économique européen ;
10. Considère que ce rôle pourrait se manifester d’une part à travers la tenue d’une réunion interparlementaire annuelle et d’autre part grâce à une meilleure prise en compte des engagements européens dans l’élaboration des lois de finances françaises ;
11. Soutient la proposition faite par le président et le rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée nationale de soumettre au vote du Parlement le programme de stabilité établi chaque année par le gouvernement, à l’occasion du débat d’orientation budgétaire ;
12. Affirme la nécessité de parvenir à un système de gouvernement économique qui soit lisible pour les citoyens européens. »
M. Jérôme Lambert, co-rapporteur. Je souhaiterais d’abord excuser Didier Quentin qui, malheureusement indisponible, ne peut être parmi nous.
Il y a dix huit mois, en janvier 2008, nous avons déjà évoqué cette proposition de directive relative aux normes de qualité et de sécurité des organes humains destinés à la transplantation. Elle a, en effet, fait l’objet d’un test concerté de subsidiarité organisé dans le cadre de la COSAC. Notre Commission n’avait pas soulevé alors d’objection à ce titre. Son avis a d’ailleurs été partagé par la presque totalité des assemblées qui se sont prêtées à l’exercice. A l’issue des travaux du Parlement européen et des travaux préparatoires au Conseil, dans le cadre du groupe Santé publique, des aménagements ont été apportés à la proposition initiale et ont débouché sur un texte de compromis qui n’appelle pas non plus de réserve.
Il faut s’en féliciter. L’exercice n’avait en effet rien d’évident. La transplantation des organes est en effet une compétence européenne récente. La disposition correspondante, que le traité de Lisbonne n’a pas modifiée, a été insérée dans le traité de Rome par le traité d’Amsterdam en 1997. C’est une compétence assez limitée. L’article 168 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne précise bien qu’elle ne concerne que les normes de qualité et de sécurité, et qu’elle ne porte pas atteinte aux dispositions nationales en matière de dons d’organes. Les questions de bioéthiques sont donc hors du champ de la compétence européenne, c’est une question qui avait fait l’objet de toute notre attention lors du test précité.
En outre, le contexte n’est pas simple. D’une part, on est dans un domaine où la pénurie est permanente. En dépit de la grande extension du procédé, puisque l’on recense dans les statistiques internationales près de 100.000 greffes par an, dont 28.000 pour les Etats-Unis et 17.000 pour l’Union européenne, le problème du manque d’organes et loin d’être réglé. Les listes d’attente sont impressionnantes, de l’ordre de 60.000 dans l’Union européenne, selon le communiqué du Parlement européen du 22 mars dernier. Les temps d’attentes se comptent souvent en années, lorsqu’il n’est pas trop tard et que le patient n’est pas décédé.
D’autre part, les Etats membres exercent déjà la compétence depuis les années 1960/1970, avec en général création d’un organisme spécifique, comme l’Agence de biomédecine en France. Ils peuvent aussi avoir prévu des instances de coopération telles qu’Eurotransplant, qui regroupe notamment l’Allemagne, l’Autriche, la Slovénie et les pays du Benelux.
Les Etats membres ont ainsi établi des règles qui leurs sont propres, notamment en matière de consentement. Il y a deux systèmes : d’une part, celui du consentement présumé au prélèvement post mortem, comme en France et, d’autre part, celui du consentement explicite, comme en Allemagne et au Royaume-Uni. Les Etats tiennent d’autant plus à leurs dispositifs que la question est très sensible, car elle interroge le plus profond des convictions intimes de chacun. Ainsi, une étude d’Eurobaromètre de 2007 a confirmé les grandes différences d’approches entre les peuples sur ces questions, sans que l’on comprenne vraiment la raison. Dans l’ensemble, les pays d’Europe du Nord sont plus ouverts au don et à la greffe. Ceux d’Europe de l’Est, où le procédé est rare, plus réticents.
Les résultats sont très variables en matière de greffes. L’Espagne a des résultats remarquables, notamment pour le prélèvement avec un taux de 34 par million d’habitants. On parle d’un « modèle espagnol ». La France n’a pas pour sa part de mise à niveau à faire en matière de qualité et de sécurité. On peut cependant espérer pour l’avenir un meilleur de taux de prélèvement. Celui-ci est actuellement de 25 par million d’habitants. En revanche, certains pays, notamment en Europe centrale et orientale, mais pas seulement, vont être très concernés par l’objectif européen d’harmonisation vers le haut.
Enfin, à un niveau plus large que l’Union européenne, le Conseil de l’Europe a développé une action tout à fait remarquable en la matière avec notamment, pour s’en tenir à l’essentiel, la Convention d’Oviedo et son protocole additionnel relatif à la transplantation des organes et tissus d’origine humaine. Pour sa part, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe travaille également sur ces sujets. Elle a, entre autres, adopté en 2003 une résolution sur la lutte contre le trafic international d’organes.
Compte tenu de ces éléments, il faut donc rendre hommage à la présidence espagnole qui, sur la base de la proposition de la Commission européenne, est parvenue à un projet de compromis, lequel vient d’être adopté par le Parlement européen, le 19 mai dernier, à une très large majorité de 643 voix pour, 16 voix contre et 8 abstentions, sur le rapport de M. Miroslav Mikolášik (PPE, SK) et est inscrit l’ordre du jour du prochain Conseil EPSCO, les 7 et 8 juin prochains.
Le projet reste dans le cadre de l’épure établie à l’origine par la Commission européenne. Il respecte donc le principe de subsidiarité. Son contenu repose sur la distinction entre la proposition de directive stricto sensu et le plan d’action qui l’accompagne, qui prévoit notamment des mesures de coordination pour rapprocher les conditions de la transplantation des organes dans les Etats membres.
Le contenu de la future directive est le suivant avec :
– le principe d’une autorité nationale compétente dans chaque Etat membre ;
– un cadre précis de qualité et de sécurité dans chaque Etat membre ;
– l’obligation que ces règles de qualité et de sécurité couvrent bien toutes les étapes, du prélèvement jusqu’au suivi du bénéficiaire de la transplantation, comme du donneur vivant ;
– l’obligation de traçabilité des organes ;
– les modalités d’une coopération entre les Etats membres.
Les objectifs poursuivis sont pertinents avec, d’une part, une harmonisation vers le haut de la sécurité des transplantations en Europe, sans interdire aux Etats membres les plus avancés de progresser, et d’autre part, la traçabilité, notamment dans les échanges avec les pays tiers, ce qui permet une lutte contre les trafics internationaux. En revanche, on peut rester plus prudent sur le troisième objectif affiché par la Commission européenne : celui d’un accroissement de la disponibilité des organes. Le contexte général de pénurie ne sera sans doute malheureusement pas surmonté par le simple jeu de la coopération entre pays européens.
Ensuite, il faut noter que le texte de compromis n’interfère pas avec les choix bioéthiques des Etats membres. Lorsqu’il aborde la question, il se limite à confirmer l’existence des deux systèmes de consentement constatés et, tout en réaffirmant la gratuité du don, ce qui est très important, il donne la faculté d’une stricte compensation des frais et pertes de revenus du donneur vivant.
Enfin, le texte ne crée pas de difficulté pour la France, déjà largement conforme au futur dispositif, selon les éléments communiqués, et donne à l’annexe sur la caractérisation des organes et des donneurs l’adaptabilité que souhaitent les médecins concernés, avec une distinction entre les données obligatoires et les données complémentaires, ces dernières donnant un pouvoir d’appréciation à l’équipe médicale en fonction des circonstances particulières du cas d’espèce.
Dans ces circonstances, un projet d’accord politique est prévu pour le prochain Conseil EPSCO, des 7 et 8 juin et nous pouvons approuver cette perspective, en l’état des informations qui nous ont été communiquées.
C’est un sujet important qui touche à la vie et à la mort et sur lequel il est essentiel d’améliorer les dispositifs nationaux.
Mme François Grossetête. Après cette présentation, je n’ai que peu de choses à dire. C’est un sujet qui est très important pour montrer ce que l'Europe fait concrètement, au service de nos concitoyens. Nos concitoyens comme nous-mêmes ne savons pas ce dont nous pourrons avoir besoin au cours de notre vie. La coordination entre Etats membres est très importante, de même que les normes de sécurité et de qualité et la traçabilité car beaucoup trop de patients décèdent encore faute de greffe.
Pour ce qui concerne le plan d’action, le Parlement européen vient d’adopter un rapport d’initiative qui demande notamment la désignation, dans chaque établissement concerné par les greffes, d’un coordinateur et qui souligne l’importance de l’échange d’informations et des bonnes pratiques. Ce rapport fait également une proposition citoyenne en suggérant un registre de donneurs qui puisse être très rapidement utilisé. Matériellement, le consentement pourrait être mentionné sur le passeport ou le permis de conduire. Pourquoi pas aboutir à un registre en ligne pour aller plus vite ? C’est un élément que l’on peut prendre en compte pour mener une réflexion de fond.
M. Jérôme Lambert, co-rapporteur. C’est effectivement une excellente idée. Certains, en France, font déjà mentionner leur consentement sur leur permis de conduire dans le cadre du volet relatif aux mentions complémentaires. La difficulté est qu’il y a deux systèmes de consentement en Europe, celui du consentement explicite et celui du consentement présumé, et il ne faudrait pas qu’un dispositif européen porte atteinte à notre propre règle dès lors que par manque d’informations ou autres, des donneurs potentiels n’y seraient pas mentionnés. C’est une question sensible car il y a parfois des refus. Mais il ne faut pas implicitement modifier notre règle.
M. Robert Lecou. Le rapport conclut en faveur de la proposition de directive car elle apportera des progrès, c’est essentiel. A-t-on une image précise des différences entre les pays d’Europe et les raisons de ces différences ? Y a-t-il des pays où aucune transplantation n’intervient ?
M. Jérôme Lambert, co-rapporteur. Les études disponibles constatent mais n’expliquent pas les différences. Pour ce qui concerne les prélèvements post-mortem, l’Espagne a des résultats remarquables et la France n’est pas mal placée. Dans certains pays européens, le nombre de transplantations est, c’est vrai, extrêmement réduit.
La Commission a ensuite approuvé la proposition d’acte communautaire, en l’état des informations dont elle dispose.
Sur le rapport du Président Pierre Lequiller, la Commission a examiné des textes soumis à l'Assemblée nationale en application de l'article 88-4 de la Constitution.
l Textes « actés »
Aucune observation n’ayant été formulée, la Commission a approuvé les textes suivants :
Ø Agriculture
- projet de règlement de la Commission modifiant l'annexe II du règlement (CE) no 396/2005 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les limites maximales applicables aux résidus du phényl-2 phénol présents dans ou sur certains produits (document E 5062)
- projet de règlement de la Commission modifiant les annexes II, III et IV du règlement (CE) no 396/2005 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les limites maximales applicables aux résidus de certains pesticides présents dans ou sur certains produits (document E 5170) ;
- projet de règlement de la Commission modifiant l'annexe III du règlement (CE) no 767/2009 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne l'interdiction de mise sur le marché ou d'utilisation aux fins de l'alimentation animale de produits protéiques obtenus à partir de levures du genre « Candida » cultivées sur n-alcanes (document E 5184).
Ø Commerce extérieur
- proposition de décision du Conseil relative à une position de l'UE au sein du Conseil de coopération CE-Afrique du Sud au sujet de la modification des dispositions et annexes pertinentes de l'accord sur le commerce, le développement et la coopération (ACDC) entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et la République d'Afrique du Sud, d'autre part, en vue de l'alignement de certains droits de douane avec ceux appliqués aux produits de l'UE par le Botswana, le Lesotho et le Swaziland dans l’annexe 3 de l'accord de partenariat économique intérimaire UE-CDAA (document E 5155) ;
- proposition de décision du Conseil relative à la conclusion de la procédure de consultation avec la République de Madagascar au titre de l'article 96 de l'accord de partenariat ACP-CE (document E 5281).
Ø Questions financières
- proposition de règlement (UE) du Conseil portant modification du règlement (CE) no 479/2009 en ce qui concerne la qualité des données statistiques dans le contexte de la procédure concernant les déficits excessifs (document E 5143) ;
- proposition de décision du Parlement européen et du Conseil accordant une garantie de l'Union européenne à la Banque européenne d'investissement en cas de pertes résultant de prêts et de garanties en faveur de projets réalisés en dehors de l'Union européenne (document E 5298).
l Point B
La Commission a approuvé les textes suivants :
Ø Commerce extérieur
- proposition de décision du Conseil relative à une position de l’UE au sein du Conseil de coopération CE-Afrique du Sud au sujet de la modification des dispositions et annexes pertinentes de l’accord sur le commerce, le développement et la coopération (ACDC) entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d’une part, et la République d’Afrique du Sud, d’autre part, en vue de l’alignement de certains droits de douane avec ceux appliqués aux produits de l’UE par le Botswana, le Lesotho et le Swaziland dans l’annexe 3 de l’accord de partenariat économique intérimaire UE-CDAA (document E 5155).
Ø Espace de liberté, de sécurité et de justice
- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la prévention de la traite des êtres humains et la lutte contre ce phénomène, ainsi que la protection des victimes, abrogeant la décision-cadre 2002/629/JAI (document E 5218) ;
- projet d’accord sur la coopération opérationnelle et stratégique entre l’ancienne République yougoslave de Macédoine et l’Office européen de police (document E 5249) ;
- proposition de décision du Conseil relative à la signature de l'accord entre l'Union européenne et la Géorgie visant à faciliter la délivrance de visas (document E 5301) ;
- proposition de décision du Conseil relative à la conclusion de l'accord entre l'Union européenne et la Géorgie visant à faciliter la délivrance des visas (document E 5302) ;
- proposition de décision du Conseil relative à la signature de l'accord entre l'Union européenne et la Géorgie concernant la réadmission des personnes en séjour irrégulier (document E 5303) ;
- proposition de décision du Conseil relative à la conclusion de l'accord entre l'Union européenne et la Géorgie concernant la réadmission des personnes en séjour irrégulier (document E 5304).
Ø Pêche
- proposition de décision du Conseil relative à l'application provisoire de l'accord de partenariat dans le secteur de la pêche entre l'Union européenne et les Îles Salomon (document E 5262) ;
- proposition de règlement du Conseil concernant l'attribution des possibilités de pêche au titre de l'accord de partenariat dans le secteur de la pêche entre l'Union européenne et les Îles Salomon (document E 5263) ;
- proposition de décision du Conseil concernant l'accord sous forme d'échange de lettres entre l'Union européenne et la République du Chili relatif à l'application provisoire de l'arrangement concernant la conservation des stocks d'espadon du Pacifique Sud Est (document E 5269) ;
- proposition de décision du Conseil concernant la conclusion de l'accord sous forme d'échange de lettres entre l'Union européenne et la République du Chili relatif à la conclusion de l'arrangement concernant la conservation des stocks d'espadon du Pacifique Sud Est (document E 5270) ;
- proposition de décision du Conseil relative à la conclusion d'un accord de partenariat dans le secteur de la pêche entre l'Union européenne et les Îles Salomon (document E 5279) ;
- recommandation de la Commission autorisant la Commission à ouvrir des négociations au nom de l’Union européenne en vue du renouvellement du protocole à l’accord de partenariat dans le secteur de la pêche avec les Seychelles (document E 5327).
Ø Relations extérieures
- recommandation de la Commission au Conseil autorisant la Commission à ouvrir des négociations sur un accord portant modification de l’accord de partenariat et de coopération établissant un partenariat entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d’une part, et de la république d’Ouzbékistan d’autre part (document E 5282) ;
- proposition de décision du Conseil relative à la signature, au nom de l’Union européenne, de l’accord modifiant pour la deuxième fois l’accord de partenariat entre les Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, d’une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d’autre part, signé à Cotonou le 23 juin 2000 et révisé une première fois à Luxembourg le 25 juin 2005 (document E 5295) ;
- proposition de décision du Conseil relative à la position à adopter par l’Union au sein du comité mixte établi par l’Accord d’Association euro-méditerranéen intérimaire relatif aux échanges et à la coopération entre la Communauté européenne, d’une part, et l’Organisation de libération de la Palestine (OLP), agissant pour le compte de l’Autorité palestinienne de la Cisjordanie et de la bande de Gaza, d’autre part, en ce qui concerne la modification de l’annexe II du protocole no 3, relative à la liste des ouvraisons ou transformations à appliquer aux matières non originaires pour que le produit transformé puisse obtenir le caractère originaire, à la suite de l’entrée en vigueur du système harmonisé 2007 (document E 5130) ;
- proposition de décision du Conseil relative à la position à adopter par l’Union au sein du Conseil d’Association créé par l’accord euro-méditerranéen établissant une association entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d’une part, et la République algérienne démocratique et populaire, d’autre part, en ce qui concerne la modification de l’annexe II du protocole no 6, relative à la liste des ouvraisons ou transformations à appliquer aux matières non originaires pour que le produit transformé puisse obtenir le caractère originaire, à la suite de l’entrée en vigueur du système harmonisé 2007 (document E 5133) ;
- proposition de décision du Conseil relative à la position à adopter par l’Union au sein du Conseil d’Association créé par l’accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d’une part, et la République de Tunisie, d’autre part, en ce qui concerne la modification de l’annexe II du protocole no 4, relative à la liste des ouvraisons ou transformations à appliquer aux matières non originaires pour que le produit transformé puisse obtenir le caractère originaire, à la suite de l’entrée en vigueur du système harmonisé 2007 (document E 5134) ;
- proposition de décision du Conseil relative à la position à adopter par l’Union au sein du Conseil d’Association créé par l’accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d’une part, et le Royaume hachémite de Jordanie, d’autre part, en ce qui concerne la modification de l’annexe II du protocole no 3, relative à la liste des ouvraisons ou transformations à appliquer aux matières non originaires pour que le produit transformé puisse obtenir le caractère originaire, à la suite de l’entrée en vigueur du système harmonisé 2007 (document E 5136) ;
- proposition de décision du Conseil relative à la position à adopter par l’Union au sein du Conseil d’Association créé par l’accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d’une part, et le Royaume du Maroc, d’autre part, en ce qui concerne la modification de l’annexe II du protocole no 4, relative à la liste des ouvraisons ou transformations à appliquer aux matières non originaires pour que le produit transformé puisse obtenir le caractère originaire, à la suite de l’entrée en vigueur du système harmonisé 2007 (document E 5137) ;
- proposition de décision du Conseil relative à la position à adopter par l’Union au sein du Conseil d’Association créé par l’accord euro-méditerranéen établissant une association entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d’une part, et la République libanaise, d’autre part, en ce qui concerne la modification de l’annexe II du protocole no 4, relative à la liste des ouvraisons ou transformations à appliquer aux matières non originaires pour que le produit transformé puisse obtenir le caractère originaire, à la suite de l’entrée en vigueur du système harmonisé 2007 (document E 5138) ;
- proposition de décision du Conseil relative à la position à adopter par l’Union au sein du Conseil d’Association créé par l’accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d’une part, et l’Etat d’Israël, d’autre part, en ce qui concerne la modification de l’annexe II du protocole no 4, relative à la liste des ouvraisons ou transformations à appliquer aux matières non originaires pour que le produit transformé puisse obtenir le caractère originaire, à la suite de l’entrée en vigueur du système harmonisé 2007 (document E 5139).
l Procédure d’examen en urgence
La Commission a pris acte de l’approbation, selon la procédure d’examen en urgence, du texte suivant :
- décision du Conseil européen relative à l'examen, par une conférence des représentants des gouvernements des États membres, des modifications des traités proposées par le gouvernement espagnol en ce qui concerne la composition du Parlement européen, sans convocation d'une Convention (document E 5330).
l Accords tacites de la Commission
En application de la procédure adoptée par la Commission les 23 septembre 2008 (textes antidumping), 29 octobre 2008 (virements de crédits), 28 janvier 2009 (projets de décisions de nominations et actes relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) concernant la prolongation, sans changement, de missions de gestion de crise, ou de sanctions diverses, et certaines nominations), celle-ci a approuvé tacitement les documents suivants :
- décision du Conseil portant nomination d’un membre danois du Comité des régions (document E 5309) ;
- convocation d’une conférence des représentants des gouvernements des Etats membres Nomination d’un juge à la Cour de justice (document E 5310) ;
- décision du Conseil relative à la Mission de police de l’Union européenne en Afghanistan (Eupol Afghanistan) (document E 5320) ;
- proposition de virement de crédits no DEC 09/2010 - Section III - Commission - Budget général - Exercice 2010 (document E 5321) ;
- proposition de virement de crédits no DEC 11/2010 - Section III - Commission - Budget général - Exercice 2010 (document E 5322) ;
- proposition de virement de crédits no DEC 12/2010 - Section III - Commission - Budget général - Exercice 2010 (document E 5323) ;
- comité consultatif pour la libre circulation des travailleurs. Nomination de Mme Sonja Ostojic, membre suppléant de la Slovénie en remplacement de Mme Ana Klinar, membre démissionnaire (document E 5328) ;
- conseil de direction de la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail. Nomination de M. Sebastian Jobelius, membre suppléant allemand, en remplacement de Mme Vera Bade, membre démissionnaire (document E 5331) ;
- décision du Conseil modifiant et prolongeant l’action commune 2008/112/PESC relative à la mission de l'Union européenne visant à soutenir la réforme du secteur de la sécurité en République de Guinée-Bissau (UE RSS Guinée Bissau) (document E 5339) ;
- proposition de règlement du Conseil instituant un droit antidumping définitif et portant perception définitive du droit provisoire institué sur les importations de certains fils en molybdène originaires de la République populaire de Chine (document E 5341) ;
- proposition de Règlement (UE) du Conseil instituant un droit antidumping définitif et portant perception définitive du droit provisoire institué sur les importations de certains systèmes de scannage de fret originaires de la République populaire de Chine (document E 5342).
La séance est levée à 18 h 30
Membres présents ou excusés
Commission des affaires européennes
Réunion du mardi 25 mai 2010 à 17 h 15
Présents. - M. Christophe Caresche, M. Michel Herbillon, M. Marc Laffineur, M. Jérôme Lambert, M. Robert Lecou, M. Pierre Lequiller
Excusés. - M. Pierre Bourguignon, M. Michel Delebarre, Mme Marietta Karamanli
Assistait également à la réunion. - M. Daniel Garrigue , Mme Françoise Grossetête