N° 2857
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 2010.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2011 (n° 2824),
TOME II
PAR M. GILLES CARREZ
Rapporteur général,
Député.
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SOMMAIRE
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PREMIÈRE PARTIE
CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES
I.– IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS
A.– Autorisation de perception des impôts et produits
Pages
Article premier : Autorisation de percevoir les impôts existants 9
B.– Mesures fiscales
Avant l’article 2 19
Article 2 : Barème applicable pour le calcul de l'impôt sur le revenu de l'année 2011 (imposition des revenus de l'année 2010) 20
Article additionnel après l’article 2 : Prorogation de deux ans du régime transitoire accompagnant l’extinction de la demi-part accordée aux contribuables vivant seuls et ayant eu à leur charge un ou plusieurs enfants 25
Après l’article 2 26
Article additionnel après l’article 2 : Exclusion des heures non réellement effectuées du crédit d’impôt en faveur de l’emploi d’un salarié à domicile 35
Après l’article 2 37
Avant l’article 3 42
Article 3 : Contribution supplémentaire de 1 % sur les hauts revenus et sur les revenus du capital 56
Article 4 : Suppression du crédit d'impôt attaché aux revenus distribués de source française ou étrangère 90
Article 5 : Suppression du seuil de cession pour l'imposition à l'impôt sur le revenu des gains de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux réalisés par les particuliers 98
Article additionnel après l’article 5 : Prorogation de l’étalement de la taxation des plus-values de cession dans le cadre du régime de cession-bail 108
Après l’article 5 109
Article 6 : Régime des sociétés mères – déplafonnement de la quote-part de frais et charges 117
Article additionnel après l’article 6 : Report de la dernière tranche de la suppression de l’imposition forfaitaire annuelle 127
Après l’article 6 128
Article additionnel après l’article 6 : Abrogation de l’exonération d’impôt sur les sociétés pour la provision de reconstitution de gisement d’hydrocarbures 130
Après l’article 6 131
Article additionnel après l’article 6 : Prorogation du régime spécial des provisions pour investissements au profit des entreprises de presse écrite 132
Après l’article 6 134
Articles additionnels après l’article 6 : Limitation des retraites dites « chapeaux » et des indemnités de départ versées aux mandataires sociaux 136
Après l’article 6 137
Article 7 : Application à un taux réduit de la taxe sur les conventions d'assurance (TSCA) aux contrats d'assurance maladie dits « solidaires et responsables » 139
Article 8 : Aménagement des règles d'imposition aux prélèvements sociaux de la part en euro des contrats d'assurance-vie multi-supports 144
Article 9 : Taxation des sommes placées sur la réserve de capitalisation des entreprises d'assurance 162
Article 10 : Adaptation de la taxe sur les véhicules de sociétés 172
Article 11 : Suppression du taux réduit forfaitaire de TVA sur les offres composites de services de télévisions et de services électroniques 178
Après l’article 11 197
Article additionnel après l’article 11 : Application du taux réduit de TVA à la location d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens du voyage. 203
Après l’article 11 203
Article 12 : Adaptation de la taxe due au CNC par les distributeurs de services de télévision 206
Article 13 : Aménagement des avantages fiscaux à l'investissement dans la production d'énergie photovoltaïque 210
Article additionnel après l’article 13 : Modification des modalités de fixation de la contribution au service public de l’électricité 233
Article 14 : Aménagement des réductions d'impôt sur le revenu et d'impôt de solidarité sur la fortune au titre de la souscription au capital de PME et d'entreprises innovantes 234
Après l’article 14 279
Article 15 : Remboursement immédiat du crédit d'impôt recherche aux PME 286
Après l’article 15 297
Article 16 : Taxe de risque systémique sur les banques 299
Après l’article 16 325
Article 17 : Ressources de l'Autorité des Marchés Financiers (AMF) 326
II.– RESSOURCES AFFECTÉES
A.– Dispositions relatives aux collectivités territoriales
Article 18 : Modification des dispositions relatives aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) 337
Article 19 : Évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) 343
Article 20 : Non-indexation du montant de certaines dotations de fonctionnement 354
Article 21 : Non-indexation du montant de certaines dotations d'investissement 363
Article 22 : Reconduction du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI) 367
Après l’article 22 377
Article 23 : Évolution des compensations d'exonérations 378
Après l’article 23 398
Article 24 : Compensation des transferts de compétences aux régions par attribution d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) 399
Article 25 : Compensation aux départements des charges résultant de la mise en œuvre du revenu de solidarité active (RSA) 410
Article 26 : Prorogation du fonds d'aide au relogement d'urgence (FARU) 428
Article 27 : Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'État au profit des collectivités territoriales 433
B.– Autres dispositions
Article 28 : Dispositions relatives aux affectations 438
Article 29 : Modification de la quotité du produit de la taxe de l'aviation civile (TAC) affectée au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) 440
Article 30 : Modification du périmètre des dépenses du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » 445
Article 31 : Extension du compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », renommé « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » 450
Article 32 : Création du compte d'affectation spéciale « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique » 470
Article 33 : Création du compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » et mesures de financement afférentes 475
Article 34 : Majoration de la taxe d'aménagement du territoire (TAT) portant sur les concessionnaires d'autoroutes, pour le financement du nouveau compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » 481
Article 35 : Mesures relatives au compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » 484
Article 36 : Prorogation de dégrèvement de contribution à l'audiovisuel public 487
Article 37 : Relèvement des autorisations d'annulations de dettes 490
Article 38 : Mobilisation d'un dividende exceptionnel de la Caisse centrale de réassurance (CCR) au profit du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) 494
Article 39 : Affectation de la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par plusieurs secteurs d'activité à la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) 498
Avant l’article 40 504
Article 40 : Ajustement des affectations du droit de consommation sur les tabacs 505
Article 41 : Amélioration du recouvrement et maîtrise de la dépense d'aide juridictionnelle 507
Article 42 : Affectation à l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués d'une partie du produit de la vente des biens confisqués 512
Article 43 : Suppression du droit de timbre sur la carte européenne d'arme à feu 515
Article 44 : Mesures relatives au financement des titres de séjour et des titres de voyage biométriques 517
Article 45 : Répartition entre l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) et l'État des responsabilités de constatation, de liquidation et de recouvrement de la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement des étrangers et de la contribution spéciale 521
Article 46 : Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'État au titre de la participation de la France au budget de l'Union européenne 525
TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES
Article 47 : Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation des emplois 530
TABLEAU COMPARATIF 541
AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 825
PREMIÈRE PARTIE
CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER
La première partie du présent projet de loi de finances comporte plusieurs dispositions qui, en application de la LOLF, devraient figurer en seconde partie.
L’article 34 de la LOLF établit en effet une séparation nette entre les deux parties :
– ne peuvent figurer en première partie que les dispositions relatives aux ressources de l’Etat qui affectent l’équilibre budgétaire de l’année (2° du I de l’article 34 de la LOLF) ;
– doivent en revanche être rattachées à la seconde partie les dispositions relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n’affectent pas l’équilibre budgétaire de l’année (7° du II du même article).
En application de ces règles, relèvent de la seconde partie les dispositions suivantes :
– les articles 7 (instauration d’une TSCA à taux réduit sur les contrats d’assurance « solidaires et responsables ») et 8 (aménagement des règles d’assujettissement des contrats d’assurance-vie aux prélèvements sociaux) qui affectent des impositions nouvelles à la CADES : comme le confirment les tableaux figurant dans l’évaluation préalable (1), ces deux articles n’ont aucune incidence budgétaire pour l’État et ne relèvent donc pas de la première partie ;
– l’article 12 qui modifie les modalités d’application de la taxe due par les distributeurs de services de télévision affectée au Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) : l’évaluation préalable de cet article précise bien que « cette mesure est neutre pour le budget de l’État » (2) ;
– l’article 17 qui dote l’Autorité des marchés financiers (AMF) de nouvelles ressources fiscales et qui, d’après l’évaluation préalable, « n’a aucun impact pour le budget de l’État » (3).
Le rattachement de ces dispositions à la première partie sans base organique emporte deux conséquences :
– elle porte atteinte aux modalités d’organisation de la discussion budgétaire. Celle-ci s’organise en effet autour d’un équilibre qui, en fixant, en fin de première partie, l’évaluation des recettes de l’État et le montant de son solde budgétaire pour l’année à venir, définit un plafond de dépenses que la deuxième partie doit respecter. La distinction entre les deux parties est un fondement de notre droit budgétaire, protecteur des finances publiques. En subordonnant la fixation des crédits à la définition préalable d’un équilibre sur lequel il n’est pas possible de revenir, elle interdit d’autoriser de dépenser au-delà d’un niveau de recettes et de déficit préalablement défini. En conséquence, la première partie doit se concentrer sur les mesures qui déterminent l’équilibre de l’État pour l’année considérée ;
– elle réduit sensiblement les délais d’examen des dispositions en cause par l’Assemblée nationale puisque l’examen de la première partie débutera dès le 18 octobre 2010, alors que l’examen des articles non rattachés de la seconde partie ne commencera que le 15 novembre 2010.
Cette réduction des délais s’inscrit dans un mouvement plus général de détérioration des conditions d’examen du projet de loi de finances, le Gouvernement ayant, depuis quelques années, sensiblement retardé la date de son dépôt, ce qui réduit d’autant le temps laissé à la commission des Finances de l’Assemblée nationale pour l’examiner. Comme le montre le tableau suivant, jusqu’en 2004, le projet de loi de finances était normalement déposé la deuxième semaine de septembre et exceptionnellement la troisième ; depuis 2005, le dépôt a été retardé à la dernière semaine de septembre. Cette année et l’année dernière, il est intervenu respectivement le 30 et le 29 septembre. Un tel calendrier ne laisse à la commission des Finances de l’Assemblée nationale qu’une quinzaine de jours pour préparer l’examen d’un texte qui, conformément à la décision du Gouvernement de donner aux lois de finances le monopole des mesures fiscales, a vocation à constituer le seul rendez-vous législatif annuel en matière de fiscalité.
DATE DE DÉPÔT DES PROJETS DE LOI DE FINANCES INITIALE DEPUIS 1990
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
12/9 |
18/9 |
30/9 |
22/9 |
21/9 |
20/9 |
18/9 |
24/9 |
9/9 |
15/9 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
20/9 |
18/9 |
25/9 |
25/9 |
22/9 |
28/9 |
27/9 |
26/9 |
25/9 |
30/9 |
29/9 |
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES
I.– ImpÔts et ressources autorisÉs
A.– Autorisation de perception des impôts et produits
Article premier
Autorisation de percevoir les impôts existants
Texte du projet de loi :
I.– La perception des impôts, produits et revenus affectés à l’État, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir continue d’être effectuée pendant l’année 2011 conformément aux lois et règlements et aux dispositions de la présente loi.
II.– Sous réserve de dispositions contraires, la présente loi s’applique :
1° À l’impôt sur le revenu dû au titre de 2010 et des années suivantes ;
2° À l’impôt dû par les sociétés sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2010 ;
3° À compter du 1er janvier 2011 pour les autres dispositions fiscales.
Exposé des motifs du projet de loi :
Cet article reprend l’autorisation annuelle de percevoir les impôts et produits existants et fixe, comme chaque année, les conditions de l’entrée en vigueur des dispositions qui ne comportent pas de date d’application particulière.
En projet de loi de finances pour 2010, l’objectif de dépenses fiscales s’établissait à 74,8 milliards d’euros.
Pour l’année 2011, le Gouvernement prévoit que l’objectif de dépenses fiscales atteindra 65,3 milliards d’euros, soit une nette diminution par rapport au coût global 2010, à périmètre constant. À ce titre, sur les 504 dépenses fiscales recensées, 453 seulement auront un impact budgétaire en 2011 alors qu’on dénombrait 468 dépenses ayant un impact budgétaire en 2010 dans le cadre du précédent PLF.
Le Gouvernement prévoit que le solde des créations, augmentations, suppressions et diminutions de dépenses fiscales adoptées depuis le dépôt du projet de loi de finances pour 2010 ou proposées dans le cadre du présent projet de loi de finances présentera une économie nette chaque année, jusqu’à l’horizon 2014. En particulier, les mesures proposées à l’occasion du présent projet de loi de finances généreront une économie de 2,6 milliards d’euros par an sur la période 2012-2014. Ces économies s’expliquent notamment par :
– la réduction homothétique des dépenses fiscales relatives à l'impôt sur le revenu (« rabot ») qui permet de générer une économie de 0,4 milliard d’euros par an dès 2012 ;
– la montée en puissance des mesures d’économies portant sur le crédit d’impôt développement durable ;
– l’impact positif de la réforme du dispositif fiscal d’accession à la propriété (1,6 milliard d’euros d’économies à l’horizon 2014).
Pour l’année 2010, l’évaluation des dépenses a été révisée à la baisse à l’occasion du présent projet de loi de finances et s’élève à présent à 71,7 milliards d’euros. Cette révision s’explique tout d’abord par des changements de périmètre : quatre dispositifs ne sont désormais plus considérés comme des dépenses fiscales dans le cadre du présent projet de loi de finances. Ceci concerne en particulier deux dispositifs de déduction d’assiette, dont le coût total a été évalué en PLF 2010 à 1,2 milliard d’euros :
– la déduction des cotisations versées au titre de l’épargne individuelle et facultative, qui concerne les PERP et produits assimilés ;
– la déduction des cotisations de retraite ou de prévoyance complémentaire versée à titre facultatif par les non-salariés et leurs conjoints collaborateurs.
Bien que ces dispositifs ne soient plus considérés comme des dépenses fiscales au sens de l’annexe Voies et Moyens tome 2, ils continuent à faire l’objet d’un chiffrage, tout comme les autres dispositifs déclassés depuis le projet de loi de finances pour 2006.
Le coût global des dépenses fiscales en 2010 est par ailleurs revu à la baisse suite à la décision du Conseil constitutionnel relative à l’annulation de la contribution carbone. À l’occasion du projet de loi de finances pour 2010, l’introduction de cette taxe avait conduit le Gouvernement à proposer un ensemble de dispositifs fiscaux dérogatoires en faveur de certaines professions pour limiter l’impact du nouvel impôt, pour un coût total évalué à 0,6 milliard d’euros.
La variation de l’objectif de dépenses fiscales pour 2010 par rapport au dernier projet de loi de finances s’explique également par la réévaluation du coût du dispositif en faveur des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation et d’assurance-vie (- 2,0 milliards d’euros). Cette diminution s’explique par un changement de méthodologie de chiffrage de la dépense fiscale, qui permet de mieux appréhender la réalité de son coût.
Enfin, l’évolution tendancielle des autres dépenses fiscales explique les autres variations.
Pour l’année 2011, la diminution anticipée s’explique notamment par :
– le transfert de la taxe sur les conventions d’assurance aux collectivités locales en 2011
(- 2,2 milliards d’euros) : la dépense fiscale associée n’entre plus dans l’objectif de coût car elle ne constitue plus une moindre recette pour le budget de l’État.
– la baisse du coût du crédit d’impôt recherche, hors mesure nouvelle proposée dans le présent projet de loi de finances (- 2,7 milliards d’euros). Cette variation s’explique principalement par le contrecoup du plan de relance mis en œuvre en 2010 (restitution anticipée des créances CIR).
Par ailleurs, les mesures d’économies proposées par le Gouvernement à l’occasion du présent projet de loi de finances, sur le périmètre couvert par l’objectif de dépenses fiscales au sens de l’annexe Voies et Moyens tome 2, auront un impact limité à 0,8 milliard d’euros. Ces mesures d’économies sont :
– la suppression du crédit d’impôt sur les dividendes distribués, mise en œuvre dans le cadre de la réforme des retraites (- 0,6 milliard d’euros) ;
– le recentrage du crédit d’impôt développement durable (- 0,15 milliard d’euros) ;
– le recentrage de la réduction d’impôt sur la fortune au titre des investissements dans les PME (- 0,04 milliard d’euros).
La restitution immédiate des créances des PME au titre du crédit d’impôt recherche proposée par le Gouvernement à l’occasion du présent projet de loi de finances conduit par ailleurs à augmenter le coût des dépenses fiscales de 0,3 milliard d’euros. Toutefois, cette disposition peut être considérée comme une mesure d’économie par rapport au régime transitoire actuel de remboursement anticipé du CIR appliqué à l’ensemble des entreprises, mis en place à l’occasion de la loi de finances rectificative pour 2008 et prorogé jusqu’à la fin de l’année 2010. La prorogation en 2011 de ce dispositif à l’ensemble des entreprises générerait en effet un coût pour l’État de plus de 3 milliards d’euros.
Enfin, la variation tendancielle du coût des autres dispositifs permet de réduire l’objectif de dépenses fiscales en 2010 de 0,5 milliard d’euros.
Les mesures impactant le coût total des dépenses fiscales au sens du Voies et Moyens tome 2 contribuent au respect de l’objectif global d’économies proposé par le Gouvernement à l’occasion des projets de loi de finances et de financement de la Sécurité sociale qui vise à générer un surplus de recettes publiques de près de 10 milliards d’euros dès 2011. Elles sont détaillées dans le tableau ci-dessous.
Observations et décision de la Commission :
L’article premier du projet de loi de finances renouvelle l’autorisation annuelle de percevoir les impôts, élément essentiel de la tradition démocratique selon laquelle l’impôt n’est légitime que parce qu’il est librement consenti par la Nation. Il revient donc au Parlement d’exprimer ce consentement qui, par nature, ne peut être que précaire et doit être réitéré régulièrement.
Le 1° du I de l’article 34 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose en ce sens que « la loi de finances de l’année autorise, pour l’année, la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État ».
I.– L’AUTORISATION DE PERCEVOIR LES IMPÔTS
Le I du présent article autorise la perception des impôts, produits et revenus affectés à l’État, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir. En la matière, la qualité de l’information fournie au Parlement s’est substantiellement améliorée depuis plusieurs années.
● Les recettes du budget général sont décrites de façon précise, en décomposant les déterminants de leur évolution entre croissance spontanée, incidence des mesures nouvelles et mesures de périmètre (4).
Depuis le projet de loi de finances pour 2009, la distinction entre recettes non fiscales et recettes fiscales a été clarifiée, afin de mieux faire coïncider la notion de « recettes fiscales » avec celle d’ « impositions de toute nature » figurant dans la Constitution et dans la LOLF. Ainsi, les produits sur les jeux ainsi que les frais d’assiette et de recouvrement des impôts établis au profit des collectivités territoriales sont désormais considérés comme des recettes fiscales.
● Le Rapporteur général rappelle que le tome II de la même annexe comporte une présentation des dépenses fiscales, conformément aux dispositions de l’article 32 de la loi de finances pour 1980. Ces dépenses sont des mesures considérées comme dérogatoires par rapport à la fiscalité « normale » : elles portent atténuation des recettes de l’État. Elles constituent l’une des modalités de la mise en œuvre de l’action publique et sont caractérisées par une grande variété d’objets et de montants (5).
On a longtemps pu rêver à une amélioration de l’information relative à ces dispositifs. Depuis le projet de loi de finances pour 2006, plusieurs évolutions notables ont tendu à compléter et clarifier leur présentation.
Le tome II de l’annexe des voies et moyens a été enrichi de la précision du nombre de bénéficiaires de chaque mesure fiscale (lorsque ce nombre est connu) et d’indications sur le degré de fiabilité du chiffrage de l’impact budgétaire de la mesure et sur la méthode de chiffrage retenue (simulation, reconstitution à partir de données de la Direction générale des impôts, reconstitution à partir de données extérieures). Une mise à jour de la liste des dépenses fiscales a été effectuée en 2006 puis chaque année depuis le projet de loi de finances pour 2009 et a conduit à « requalifier » plusieurs d’entre elles (en particulier certaines exonérations ou certains abattements) en simples modalités de calcul de l’impôt constituant la norme.
En outre, depuis le projet de loi de finances pour 2007, les dates de création et de dernière modification « substantielle » des dépenses fiscales sont mentionnées. Certains allégements applicables en matière d’impôts directs locaux sont pris en compte, à condition qu’ils aient un impact direct sur les ressources et les charges de l’État sous forme de versement au bénéficiaire d’une allocation compensatrice (par exemple les exonérations de taxe foncière ou de taxe d’habitation) ou d’un dégrèvement au profit du contribuable (par exemple les dégrèvements de cotisations sur la valeur ajoutée). Il s’agit là d’un indéniable progrès dans le sens d’une meilleure appréhension de la fiscalité locale dérogatoire (6).
Les préconisations du rapport de la mission d’information de la commission des Finances sur les niches fiscales de juin 2008 (7) ont fait éclore plusieurs innovations dans le tome II de l’annexe des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2009, en particulier :
– le montant total de ces dépenses, érigé en objectif annuel de dépenses fiscales, présenté dans l’exposé des motifs du présent article. Le Rapporteur général renvoie au Tome I du présent rapport pour le commentaire de l’objectif de dépenses fiscales pour 2011 ;
– les dépenses fiscales adoptées depuis le précédent projet de loi de finances, ainsi que celles proposées dans le présent projet de loi de finances.
Par ailleurs, en application du b du 5° de l’article 51 de la LOLF, les projets annuels de performances (PAP) de chaque programme contiennent une évaluation des dépenses fiscales concourant aux objectifs du programme. Depuis le projet de loi de finances pour 2008, sont systématiquement ventilées dans les PAP les informations figurant dans le tome II de l’annexe précitée, c’est-à-dire : l’impôt concerné, la référence juridique, le type de bénéficiaires, le nombre de bénéficiaires, la méthode de chiffrage utilisée, le niveau de fiabilité, l’indication d’un éventuel changement de méthode de chiffrage, l’année de création de la dépense, l’année de dernière modification de la dépense, l’année de fin d’incidence budgétaire de la dépense fiscale considérée.
Parallèlement à cet effort visant à mieux assurer l’information du Parlement, de nouvelles exigences d’évaluation des dépenses fiscales vont permettre de mieux appréhender les effets socio-économiques de ces dispositifs dérogatoires. Le III de l’article 12 de la loi de programmation précitée prévoit la présentation, par le Gouvernement, d’une évaluation de l’efficacité et du coût de chaque nouvelle dépense fiscale dans les trois ans suivant sa création et, d’ici au 30 juin 2011, de l’ensemble des dépenses fiscales déjà en vigueur (8). Dans ces conditions, un dispositif spécifique d’évaluation devrait prochainement être mis en place, à l’issue d’une mission de réflexion confiée à l’Inspection générale des finances.
● Depuis plusieurs années, l’information du Parlement a également été améliorée en matière d’impositions affectées à des personnes morales distinctes de l’État.
La LOLF est porteuse de progrès dans ce domaine : son article 2 dispose que les « impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu’à raison des missions de service public confiées à lui » ; son article 63 supprime la parafiscalité, dont le contrôle échappait largement au Parlement (celui-ci se bornant à autoriser annuellement la poursuite de la perception des taxes existantes, établies par le pouvoir réglementaire). Synthétisant les exigences organiques, le Conseil constitutionnel a estimé qu’une affectation ne pouvait être effectuée que « sous la triple condition que la perception de ces impositions soit autorisée par la loi de finances de l’année, que, lorsque l’imposition concernée a été établie au profit de l’État, ce soit une loi de finances qui procède à cette affectation et qu’enfin le projet de loi de finances de l’année soit accompagné d’une annexe explicative concernant la liste et l'évaluation de ces impositions » (décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001).
Le tome I de l’annexe des voies et moyens offre ainsi, sur le fondement du 1° de l’article 51 de la LOLF, un tableau quasi exhaustif du produit effectif et prévisionnel des impositions affectées, permettant au Parlement de se prononcer en toute connaissance de cause au moment de la délivrance annuelle de l’autorisation de prélever les impôts et les autres ressources.
La mauvaise qualité des présentations antérieures nuisait à la sincérité de l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens. De tels manquements dans l’information du Parlement étaient certes quelque peu inhérents à la multiplicité et à la diversité des impôts et taxes en vigueur (9). Des droits sur les vins, cidres, poirés et hydromels, qui frappent tant les producteurs de pommes ou de miel que les amateurs de la bouteille, à la taxe d’apprentissage, qui offre aux apprentis la possibilité d’apprendre la confection de jupes ou le service hôtelier, ces impositions sont supportées par de nombreux contribuables en vue de financer une grande variété de politiques publiques.
La présentation retenue depuis le projet de loi de finances pour 2009 apparaît plus claire. Elle comporte en particulier des tableaux de synthèse et des classifications par sous-secteurs.
Le tableau présenté page suivante récapitule ces impositions affectées.
RÉCAPITULATION DES IMPOSITIONS AFFECTÉES AUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS
ET À DIVERS ORGANISMES
(en millions d’euros)
|
2009 |
2010 |
2011 |
1. Secteur social |
|
|
|
Contribution sociale généralisée |
82 036 |
78 740 |
85 052 |
Contribution remboursement de la dette sociale |
5 938 |
5 971 |
6 149 |
Droits de consommation sur les tabacs (a) |
6 062 |
6 141 |
6 462 |
Contribution sociale de solidarité sur les sociétés |
5 465 |
5 082 |
5 238 |
Prélèvement 2 % patrimoine et placements |
2 221 |
2 195 |
2 314 |
Compensation allégements généraux (b) |
22 625 |
23 481 |
22 484 |
Compensation exonérations heures supplémentaires (c) |
3 018 |
2 970 |
3 153 |
Autres |
12 002 |
12 471 |
14 757 |
Total secteur social |
139 367 |
137 051 |
145 609 |
2. Emploi et formation professionnelle |
|
|
|
Taxe d’apprentissage |
2 473 |
2 462 |
2 660 |
Financements du congé individuel formation |
912 |
920 |
929 |
Participation formation continue |
3 322 |
3 355 |
3 389 |
Contribution de solidarité travailleurs privés d’emploi |
1 272 |
1 282 |
1 285 |
Contribution 1,1 % patrimoine et placements (RSA) |
906 |
1 223 |
1 168 |
Autres |
4 663 |
5 079 |
5 031 |
Total formation |
12 642 |
13 098 |
13 294 |
3. Organismes consulaires |
1 759 |
1 732 |
1 728 |
4. Équipement, logement, transports |
|||
Versement transport Paris – Île-de-France |
2 979 |
2 987 |
3 136 |
Versement transport province |
2 794 |
2 782 |
2 921 |
Cotisations logement des employeurs |
2 418 |
2 462 |
2 617 |
Participation à l’effort de construction |
1 676 |
1 664 |
1 659 |
Autres |
4 014 |
4 180 |
4 335 |
Total équipement, logement, transports |
13 881 |
14 075 |
14 668 |
5. Secteur agricole |
244 |
236 |
166 |
6. Industrie, recherche, commerce et artisanat |
1 157 |
1 281 |
1 285 |
7. Collectivités territoriales |
|||
DMTO et taxes additionnelles |
6 910 |
8 500 |
9 503 |
TIPP départements |
5 696 |
5 978 |
6 202 |
TIPP régions |
3 919 |
3 803 |
3 681 |
Taxe conventions d'assurance |
3 127 |
3 127 |
6 167 |
Cartes grises |
1 919 |
1 944 |
2 061 |
Taxe électricité |
1 303 |
1 306 |
1 308 |
Taxe enlèvement des ordures ménagères |
5 402 |
5 685 |
6 271 |
Autres |
2 629 |
2 689 |
2 757 |
Total collectivités territoriales |
30 905 |
33 032 |
37 950 |
8. Divers |
|||
Redevances agences de l’eau |
1 923 |
1 925 |
1 927 |
Centre national du cinéma et de l’image animée |
612 |
575 |
750 |
Autres |
1 515 |
1 805 |
1 956 |
Total divers |
4 050 |
4 305 |
4 633 |
TOTAL hors collectivités territoriales |
173 100 |
171 778 |
181 383 |
TOTAL GÉNÉRAL |
204 005 |
204 810 |
219 333 |
(a) Hors fraction affectée à la compensation des allégements généraux de cotisations sociales et à la compensation des exonérations sur les heures supplémentaires |
(b) Y compris une fraction de droits sur les tabacs. |
(c) Y compris une fraction de droits sur les tabacs. |
|
Source : Tome I de l’annexe des voies et moyens jointe au présent projet de loi de finances. | |||
Deux éléments principaux expliquent la hausse de près de 15 milliards d’euros, en 2011, des impositions affectées :
– la croissance spontanée des impositions, notamment celle de la contribution sociale généralisée dont le produit croît de plus de 6 milliards d’euros ;
– les transferts de recettes prévus dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle.
À noter que cette évaluation n’inclut pas les mesures prévues dans le présent projet de loi notamment l’affectation d’une quote-part de taxe sur la valeur ajoutée à la caisse nationale d’assurance maladie dans le cadre de la réforme des retraites.
● Dernière conséquence de la LOLF (II de l’article 17) en matière de recettes, le tome I de l’annexe des voies et moyens présente, depuis le projet de loi de finances pour 2006, une évaluation des fonds de concours par mission et programme (information également disponible dans chaque PAP). Avant 2006, seule l’annexe « jaune » intitulée « État récapitulatif des crédits de fonds de concours » fournissait au Parlement une information sur le montant prévisionnel des fonds de concours. Depuis 2006, leur montant global apparaît également à l’état A et dans le tableau d’équilibre.
Le montant des fonds de concours en crédits de paiement s’élèverait en 2011 à 3,1 milliards d’euros. En autorisations d’engagement, ils atteindraient 3,4 milliards d’euros et seraient en hausse de plus de 400 millions d’euros par rapport à 2010 en raison principalement de l’augmentation de 360 millions d’euros des fonds de concours sur la mission Écologie, développement et aménagement durables.
Le tableau présenté page suivante récapitule, par mission, les ouvertures de fonds concours prévues pour 2011.
ÉVALUATION DES FONDS DE CONCOURS PAR MISSION POUR 2010
(en milliers d’euros)
|
AE |
CP |
Action extérieure de l'État |
8 097 |
8 097 |
Administration générale et territoriale de l'État |
63 715 |
63 715 |
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales |
47 712 |
47 712 |
Aide publique au développement |
- |
- |
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation |
123 |
123 |
Conseil et contrôle de l'État |
823 |
823 |
Culture |
20 326 |
20 326 |
Défense |
653 199 |
653 199 |
Direction de l’action du Gouvernement |
12 125 |
12 125 |
Écologie, développement et aménagement durables |
2 259 396 |
1 956 973 |
Économie |
20 028 |
20 028 |
Engagements financiers de l'État |
- |
- |
Enseignement scolaire |
9 740 |
9 740 |
Gestion des finances publiques et des ressources humaines |
15 873 |
|
Immigration, asile et intégration |
15 873 |
|
Justice |
22 010 |
22 010 |
Médias |
- |
- |
Outre-mer |
16 771 |
16 771 |
Plan de relance de l’économie |
25 460 |
|
Politique des territoires |
35 460 |
|
Pouvoirs publics |
- |
- |
Provisions |
- |
- |
Recherche et enseignement supérieur |
72 007 |
79 507 |
Régimes sociaux et de retraite |
- |
- |
Relations avec les collectivités territoriales |
130 |
130 |
Remboursements et dégrèvements |
- |
- |
Santé |
- |
- |
Sécurité |
46 562 |
46 562 |
Sécurité civile |
1 972 |
1 972 |
Solidarité, insertion et égalité des chances |
1 750 |
1 750 |
Sport, jeunesse et vie associative |
20 040 |
18 590 |
Travail et emploi |
75 730 |
75 730 |
Ville et logement |
13 130 |
93 130 |
Total |
3 458 052 |
3 149 013 |
Source : Tome I de l’annexe des voies et moyens jointe au présent projet de loi de finances.
II.– LA DATE D’APPLICATION DES DISPOSITIONS FISCALES CONTENUES
DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2011
Le II du présent article prévoit, dans les termes usuels, les conditions d’entrée en vigueur des dispositions fiscales de la loi de finances qui ne comportent pas de date d’application particulière. La règle générale reste l’application des dispositions fiscales à compter du 1er janvier 2011 (alinéa 5). Deux exceptions traditionnelles sont prévues : pour l’impôt sur le revenu, la loi de finances s’applique à l’impôt dû au titre de 2010 et des années suivantes ; l’impôt sur les sociétés est dû sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2010 (une mention particulière est nécessaire, en raison à la fois des différences de date de clôture de l’exercice d’une entreprise à l’autre et du mode de recouvrement par acomptes et soldes de cet impôt direct).
*
* *
La Commission adopte l’article premier sans modification.
B.– Mesures fiscales
Avant l’article 2
La Commission examine l’amendement I-CF 101, de M. Charles de Courson, portant article additionnel avant l’article 2.
M. Charles de Courson. Au groupe Nouveau Centre, nous attendons depuis longtemps que le Gouvernement effectue un véritable « coup de rabot » sur les dépenses fiscales. En récupérant 450 millions, il ne nous propose qu’un « coup de lime », qui ne porte d’ailleurs que sur 22 niches, toutes liées à l’impôt sur le revenu. Par cet amendement, nous incitons le Gouvernement à accentuer ce mouvement, qui ne réduit le déficit du budget de l’État que de 14 milliards d’euros, ce qui nous paraît très insuffisant dans l’état actuel de nos finances publiques.
M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement présente l’avantage de la simplicité, mais n’étant pas, au groupe socialiste, favorables au principe même du rabot, nous sommes défavorables à l’amendement. Nous pensons qu’il serait préférable d’engager une révision générale des niches fiscales, dans le cadre d’une réforme d’ensemble de l’impôt sur le revenu.
M. Jean-Pierre Brard. Nous souhaitons pour notre part une révision totale de la fiscalité afin d’améliorer la lisibilité et la transparence du dispositif et de faire en sorte que chacun paie selon ses revenus, conformément à l’esprit de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.
J’aime beaucoup Charles de Courson, mais je suis toujours surpris de sa naïveté. Il est bien le seul à croire que le Gouvernement allait donner un coup de rabot aux niches fiscales ! En revanche, Mme Lagarde nous a dit la vérité en évoquant un couteau suisse : celui-ci permet de séparer la chair de l’os à moelle pour que les riches en profitent mieux…
M. Gilles Carrez, rapporteur général. Avis défavorable. En matière de rabot des niches fiscales, le Gouvernement a choisi de reprendre le périmètre du plafonnement global à l’exception de quelques niches.
La Commission rejette l’amendement.
*
* *
Article 2
Barème applicable pour le calcul de l’impôt sur le revenu de l’année 2011 (imposition des revenus de l’année 2010)
Texte du projet de loi :
I.– Le I de l’article 197 du code général des impôts est ainsi modifié :
1° le 1 est ainsi rédigé :
« 1. L’impôt est calculé en appliquant à la fraction de chaque part de revenu qui excède 5 963 € le taux de :
« – 5,50 % pour la fraction supérieure à 5 963 € et inférieure ou égale à 11 896 € ;
« – 14 % pour la fraction supérieure à 11 896 € et inférieure ou égale à 26 420 € ;
« – 30 % pour la fraction supérieure à 26 420 € et inférieure ou égale à 70 830 € ;
« – 40 % pour la fraction supérieure à 70 830 €. »
2° dans le 2, les montants : « 2 301 € », « 3 980 € », « 884 € » et « 651 € » sont remplacés respectivement par les montants : « 2 336 € », « 4 040 € », « 897 € » et « 661 € » ;
3° dans le 4, le montant : « 433 € » est remplacé par le montant : « 439 € ».
II.– Dans le second alinéa de l’article 196 B du même code, le montant : « 5 753 € » est remplacé par le montant : « 5 840 € ».
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article prévoit d’indexer les tranches de revenus et les seuils du barème qui lui sont associés, comme l’évolution de l’indice des prix hors tabac de 2010, soit 1,5 %.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article viser à indexer les tranches de revenus du barème de l’impôt sur le revenu ainsi que les seuils et plafonds intervenant dans le calcul de cet impôt à hauteur de l’évolution des prix hors tabac prévue en 2010, soit 1,5 %.
Sont ainsi indexés :
– les limites des tranches du barème de l’impôt (1° du I) ;
– les plafonds applicables au bénéfice retiré du dispositif de quotient familial (2° du I) ;
– la décote (3° du I) ;
– l’abattement sur le revenu global net pour rattachement au foyer fiscal d’un enfant majeur marié ou ayant des enfants à charge (II).
I.– L’INDEXATION DES LIMITES DES TRANCHES DU BARÈME
Le 1° du I propose d’actualiser le niveau des tranches du barème. Ainsi, au titre des revenus perçus en 2010, l’impôt sera calculé en appliquant à la fraction de chaque part de revenu qui excède 5 963 euros le taux de :
– 5,5 % pour la fraction supérieure à 5 963 euros et inférieure ou égale à 11 896 euros ;
– 14 % pour la fraction supérieure à 11 896 euros et inférieure ou égale à 26 420 euros ;
– 30 % pour la fraction supérieure à 26 420 euros et inférieure ou égale à 70 830 euros ;
– 40 % pour la fraction supérieure à 70 830 euros.
Certains plafonds et limites prévus par le code général des impôts évoluent, de droit, chaque année, comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu.
On peut citer, par exemple, le plafond de la déduction forfaitaire de 10 % sur les traitements et salaires (3° de l’article 83 du code général des impôts). Il en est de même pour le plafond de la déduction de 10 % sur les pensions (a du 5 de l’article 158 du même code). Quant à la réduction d’impôt afférente aux dons effectués au profit d’associations venant en aide aux personnes en difficulté, elle voit son plafond relevé comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu de l’année précédant celle du versement afin que l’évolution du plafond soit prévisible et n’entrave pas le versement des dons.
Le tableau suivant recense les plafonds et limites concernés par l’évolution des limites des tranches du barème.
SEUILS ET PLAFONDS ÉVOLUANT COMME LA LIMITE SUPÉRIEURE DE LA PREMIÈRE TRANCHE DU BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU
(en euros)
Mesures afférentes aux revenus catégoriels et au revenu global |
Référence au code général des impôts |
2010 |
2011 |
Déduction forfaitaire de 10 % sur les traitements et salaires : |
Article 83–3 |
||
– minimum …………………………………………………………... |
415 |
421 | |
– minimum pour les personnes inscrites en tant que demandeurs d’emploi depuis plus d’un an ……………………………………….. |
910 |
924 | |
– maximum ……………………………………………………….. |
13 948 |
14 157 | |
Plafond de la déduction de 10 % sur les pensions : |
Article 158–5 a |
||
– minimum …………………………………………………………... |
368 |
374 | |
– maximum ………………………………………………………... |
3 606 |
3 660 | |
Abattement pour personnes âgées de plus de 65 ans ou invalides : |
Article 157 bis |
2 276 |
2 312 |
– soit lorsque le revenu net global ne dépasse pas ………………... |
14 010 |
14 220 | |
ou |
1 138 |
1 156 | |
– si le revenu net global est supérieur à la limite précédente, sans excéder ……………………………………………………………. |
22 590 |
22 930 | |
Réduction d’impôt afférente aux dons effectués au profit d’associations venant en aide aux personnes en difficulté (a) …………. |
Article 200–4 |
513 |
521 |
(a) Son plafond est relevé comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu de l’année précédant celle du versement.
Source : Direction de la législation fiscale.
Depuis la loi de finances pour 2007, l’indexation porte également sur le seuil d’imposition des plus-values réalisées à l’occasion de la cession de valeurs mobilières et de droits sociaux.
II.– L’INDEXATION DES PLAFONDS APPLICABLES AU QUOTIENT FAMILIAL ET À L’ABATTEMENT POUR RATTACHEMENT AU FOYER FISCAL D’UN ENFANT MAJEUR MARIÉ OU AYANT DES ENFANTS À CHARGE
Le 2° du I propose de relever les plafonds applicables au bénéfice retiré du dispositif de quotient familial.
Le quotient familial vise à corriger la progressivité du barème de l’impôt en fonction des charges de famille du foyer fiscal. À une part pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs, ou deux parts pour les contribuables mariés ou liés par un pacte civil de solidarité, s’ajoute un nombre de demi-parts additionnelles qui varie selon le nombre des enfants à la charge du contribuable. À revenu égal, le quotient familial allège la charge fiscale des familles par rapport à celle des redevables taxés sur un nombre de parts inférieur.
Depuis la loi de finances pour 1982 (article 12 de la loi n° 81-1160 du 30 décembre 1981), l’avantage fiscal qui résulte de l’application du quotient familial est plafonné de sorte que, pour les contribuables soumis au plafonnement, cet avantage tend à diminuer, en valeur relative par rapport à l’impôt dû, à mesure qu’augmente le revenu.
Selon l’indexation proposée au présent article :
– le plafond de la demi-part de droit commun passera de 2 301 euros à 2 336 euros.
Le tableau suivant présente les revenus imposables (après abattement de 10 % au titre des frais professionnels) à partir desquels un couple marié entre dans le champ d’application du plafonnement du quotient familial ;
PLAFONNEMENT DES EFFETS DU QUOTIENT FAMILIAL EN 2009 ET 2010
(en euros)
Nombre de parts |
Couple marié - Premier revenu imposable plafonné | |
Revenus 2009 – PLF 2010 |
Revenus 2010 – PLF 2011 | |
3 |
72 580 |
73 674 |
4 |
93 096 |
94 504 |
5 |
113 613 |
115 334 |
Source : Direction de la législation fiscale.
– le plafond appliqué à l’avantage retiré des deux premières demi-parts correspondant au premier enfant à charge des contribuables célibataires, divorcés ou séparés ayant à charge un ou plusieurs enfants et les élevant seuls sera de 4 040 euros contre 3 980 euros aujourd’hui ;
– le plafond pour la demi-part bénéficiant aux contribuables célibataires, divorcés ou séparés, vivant effectivement seuls, sans personne à charge mais ayant élevé (seul ou non) un ou plusieurs enfants âgé(s) d’au moins 26 ans sera porté de 884 euros à 897 euros ;
– le montant de la réduction d’impôt accordée à certains contribuables lorsque l’avantage résultant de l’application du quotient familial est limité par le plafonnement pour des demi-parts supplémentaires spécifiques (personnes vivant seules ayant élevé un ou plusieurs enfants, sans personne à charge, dont le dernier enfant est âgé de 25 ans au plus et personnes se trouvant dans les situations suivantes : invalidité personnelle, du conjoint ou d’une personne à charge, qualité d’ancien combattant ou de pensionné de guerre) sera de 661 euros contre 651 euros en l’état du droit. Cette réduction d’impôt ne peut toutefois excéder la perte liée au plafonnement du quotient. En fait, ce dispositif en deux étapes (quotient familial plafonné auquel s’ajoute une réduction d’impôt elle-même plafonnée) constitue simplement un plafond spécifique pour les situations décrites ci-dessus.
Le II du présent article relève l’abattement sur le revenu global net pour rattachement au foyer fiscal d’un enfant majeur marié ou ayant des enfants à charge (article 196 B du code général des impôts).
Il convient de noter qu’afin de préserver la neutralité fiscale des décisions de rattachement, le montant de cet abattement constitue le plafond de la déduction du revenu imposable de la pension alimentaire versée à un enfant majeur (2° du II de l’article 156 du code général des impôts) de sorte que celui-ci est également relevé.
Il est proposé de porter l’abattement de 5 753 euros à 5 840 euros.
Le coût de l’indexation des plafonds applicables au bénéfice retiré du dispositif de quotient familial est estimé à 54 millions d’euros.
III.– L’INDEXATION DE LA DÉCOTE
La loi de finances pour 1982 (loi n° 81-1160 du 30 décembre 1981) a institué en faveur des contribuables imposés sur une part ou une part et demie de quotient familial une décote, afin de limiter les cotisations d’impôt résultant de l’application du barème. La loi de finances pour 1987 (loi n° 86–1317 du 30 décembre 1986) a élargi le mécanisme à l’ensemble des contribuables.
Le 3° du I propose de porter la base de calcul de la décote de 433 euros à 439 euros. Les contribuables bénéficieront d’une décote égale à la différence entre 439 euros et la moitié de leur cotisation d’impôt (4 du I de l’article 197 du code général des impôts).
Le tableau suivant présente le premier revenu net imposable (après abattement de 10 % au titre des frais professionnels) et le dernier revenu net imposable permettant de bénéficier de la décote en fonction du nombre de parts du foyer.
CHAMP D’APPLICATION DE LA DÉCOTE EN 2010 | |||
(en euros) | |||
Revenus 2009 – Projet de loi de finances pour 2010 |
|||
Nombre de parts |
Premier revenu net imposable bénéficiant |
Dernier revenu net imposable bénéficiant | |
1 |
11 948 |
15 833 | |
1,5 |
15 009 |
20 615 | |
2 |
17 990 |
25 398 | |
2,5 |
20 972 |
30 180 | |
3 |
23 953 |
33 843 | |
3,5 |
26 935 |
36 825 | |
Source : Direction de la législation fiscale.
Le coût de l’indexation de la limite de la décote est évalué à 43 millions d’euros.
Le coût total des dispositions du présent article, évalué à 1,1 milliard d’euros, se décompose comme suit :
(en millions d’euros)
2011 | |
Moindres recettes d’impôt sur le revenu |
1 030 |
Moindres recettes d’impôt de solidarité sur la fortune |
47 |
Moindres recettes DMTG |
23 |
Coût total de la mesure |
1 100 |
*
* *
La Commission examine l’amendement I-CF 27 de M. Jean-Claude Sandrier.
M. Jean-Claude Sandrier. Dans un souci de justice sociale, nous proposons de garantir la progressivité de l’impôt sur le revenu en taxant davantage les hauts revenus.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’article 2 sans modification.
*
* *
Article additionnel après l’article 2
Prorogation de deux ans du régime transitoire accompagnant l’extinction de la demi-part accordée aux contribuables vivant seuls et ayant eu à leur charge un ou plusieurs enfants
La Commission examine l’amendement I-CF 167 rectifié, de M. Charles de Courson, portant article additionnel après l’article 2.
M. Charles de Courson. Il s’agit de proroger de deux ans le régime transitoire accompagnant l’extinction de la demi-part supplémentaire accordée aux contribuables vivant seuls et ayant eu à leur charge un ou plusieurs enfants, mais qui n’ont pu apporter la preuve que cette charge a duré cinq années.
M. le rapporteur général. L’extinction progressive de la demi-part peut en effet rendre imposables au titre de la taxe d’habitation des personnes qui ne l’étaient pas jusqu’à présent. Je suis donc favorable à cet amendement important, qui permettra à près de quatre millions de personnes de sortir du dispositif en cinq ans et non plus en trois.
M. Pierre-Alain Muet. Non seulement nous sommes favorables à cet amendement, mais nous souhaitons aller plus loin en conservant à ces contribuables le bénéfice de la demi-part.
M. le rapporteur général. Ne reprenons pas le débat, mais un certain nombre d’aspects de ce dispositif relevaient incontestablement de la niche fiscale. Cette mesure a tout son sens dans la politique que vous-mêmes revendiquez de remise à plat d’un certain nombre de dérogations fiscales.
La Commission adopte l’amendement I-CF 167 rectifié (amendement n° I-24).
M. le président Jérôme Cahuzac. À l’unanimité !
*
* *
Après l’article 2
La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 254 de M. Pierre-Alain Muet, portant article additionnel après l’article 2.
M. Pierre-Alain Muet. Il s’agit, je l’ai dit, de rétablir la demi-part, dont la disparition représente une perte de recettes importante pour nos concitoyens les moins fortunés.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 114 de M. Charles de Courson, portant article additionnel après l’article 2.
M. Charles de Courson. Certaines décisions de justice constituent à mes yeux de réelles dérives. Il n’est pas normal de pouvoir transformer des indemnités conventionnelles de licenciement en indemnités pour préjudice moral afin de les exonérer d’impôts et de cotisations sociales. Nous proposons donc d’exonérer les indemnités inférieures à un million d’euros mais de considérer celles qui dépassent cette somme comme un revenu, redevable à ce titre de la CSG, de la CRDS et de l’impôt sur le revenu.
M. Jean-Pierre Brard. Nous sommes favorables à cet amendement, que l’on peut nommer « amendement Tapie ». Je propose à nos collègues de l’UMP de passer de la logique du CAC 40 à celle du Panthéon.
M. le rapporteur général. J’y suis favorable, mais il relève de la deuxième partie de la loi de finances. Je vous propose, monsieur de Courson, de le retirer et de le redéposer dans ce cadre.
M. Charles de Courson. Monsieur Brard, les effets de cet amendement n’étant pas rétroactifs, il ne saurait s’appliquer aux 45 millions d’euros perçus par M. Tapie il y a deux ans !
J’accepte la suggestion du rapporteur général et je retire l’amendement.
M. Jean-Pierre Brard. Je le reprends !
M. Hervé Mariton. Je comprends l’intérêt de cette disposition, mais je me pose la question suivante : peut-on considérer les indemnités perçues au titre d’un préjudice moral comme un revenu ? Si c’est le cas, les indemnités doivent être fiscalisées dès le premier euro ; dans le cas contraire, elles ne doivent pas l’être, et dans ce cas pourquoi fixer un seuil ?
M. Henri Emmanuelli. La réparation d’un préjudice moral ne saurait être un revenu, mais à partir du moment où une telle somme d’argent est versée, nous passons du plan moral au plan financier et cette somme s’apparente bien à un revenu.
M. Charles de Courson. Je vous rappelle la jurisprudence : en France, il n’existe pas de barème pour la réparation d’un préjudice moral et il appartient à la justice d’en fixer le montant. Or celui-ci a toujours été extrêmement modeste. Les personnes qui, victimes d’un accident du travail, sont amputées d’une jambe ou d’un bras ne reçoivent généralement, au titre du préjudice moral, que 10 000 ou 20 000 euros. Il est normal que ces sommes soient exonérées d’impôts.
Mais la pseudo-justice arbitrale – je pèse mes mots – a abouti dans certaines affaires à des sommes colossales, avoisinant parfois les 50 millions d’euros. Je considère qu’il s’agit d’un détournement, et je m’en suis ouvert au Garde des sceaux. Il est clair que les pratiques sont en train de déraper. Je m’insurge contre les décisions de justice qui contournent le droit fiscal et social et attribuent des préjudices moraux considérables au détriment des finances publiques. Le seuil d’un million d’euros que je vous propose me semble déjà très élevé.
M. le rapporteur général. Les indemnités réparant un préjudice économique constituent bien un revenu, et à ce titre elles sont imposables, contrairement aux indemnités versées en réparation d’un préjudice moral. Mais une tendance semble se dessiner : on voit des décisions de justice et des arbitrages qualifier de préjudice moral des faits qui relèvent plus du préjudice économique, ce qui aboutit au versement d’indemnités totalement disproportionnées. Je comprends l’observation d’Hervé Mariton, mais je me rallie au raisonnement de Charles de Courson.
M. François Scellier. Ce n’est pas à nous, parlementaires, de qualifier le préjudice, mais plutôt à l’administration fiscale, qui pourrait dire s’il convient ou non d’imposer le versement d’indemnités.
M. Charles de Courson. L’observation de notre collègue Scellier est pleine de bon sens, mais elle se heurte à l’autorité de la chose jugée !
M. le rapporteur général. Absolument !
M. Charles de Courson. Il s’agit de décisions de justice, qui appartiennent au seul juge. Le législateur peut néanmoins fixer un seuil d’imposition.
La Commission rejette l’amendement I-CF 114.
Puis elle examine l’amendement I-CF 251 de M. Pierre-Alain Muet, portant article additionnel après l’article 2.
M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement a pour but de supprimer l’arme de destruction massive d’emplois que sont les subventions accordées au titre des heures supplémentaires. Il est aberrant, dans la situation de chômage massif que nous connaissons, de favoriser les heures supplémentaires, qui améliorent les revenus de ceux qui les effectuent mais en retirent à ceux qui auraient pu occuper un emploi.
Nous vous proposerons plus loin un amendement visant à doubler la prime pour l’emploi, qui correspond au même montant que ce dispositif mais redistribue des revenus aux plus modestes et n’a aucun effet négatif pour l’emploi.
M. le rapporteur général. M. Muet est fidèle à son dogme, à savoir le partage du travail, et refuse de reconnaître que l’encouragement à effectuer des heures supplémentaires a permis de sortir du carcan des 35 heures, véritable calamité pour notre économie. Alors que la croissance redémarre, le nombre d’heures supplémentaires effectuées depuis le début de l’année a progressé de 14 %. Avis défavorable.
M. Henri Emmanuelli. En matière de dogme, nous n’avons pas de leçons à recevoir de quelqu’un qui soutient le bouclier fiscal !
M. Pierre-Alain Muet. Monsieur Carrez, la réduction du temps de travail et la subvention en faveur des heures supplémentaires obéissent au même mécanisme économique : il s’agit de réduire le travail des uns pour le donner aux autres. On ne peut pas parler de dogme s’agissant d’un mécanisme reconnu et enseigné. Il faut savoir quelle politique conjoncturelle nous voulons mener. Dans la situation de plein-emploi des années 1950, quand le marché du travail connaissait des tensions importantes qui imposaient de faire venir de la main-d’œuvre de l’étranger, nous aurions été favorables au subventionnement des heures supplémentaires. Mais dans une situation de chômage massif, la politique intelligente consiste à favoriser l’emploi, au détriment des heures supplémentaires. C’est ce qu’a fait l’Allemagne, qui a traversé la crise sans voir augmenter son taux de chômage. D’ailleurs Mme Lagarde, en réponse à ma question sur ce thème, a reconnu que l’Allemagne avait abaissé la durée du travail pour faire face à la crise.
M. Hervé Mariton. On y a aussi abaissé les salaires !
M. Henri Emmanuelli. C’est faux, ils sont plus élevés qu’en France !
M. Louis Giscard d’Estaing. Je rappelle à M. Muet et M. Emmanuelli que le dispositif comporte deux aspects, l’un portant sur les heures supplémentaires, l’autre sur les heures majorées. L’exonération des charges salariales est le seul dispositif dans notre pays qui fait bénéficier les salariés de dispositions d’exonération des charges patronales. Voulez-vous réellement remettre en cause le seul dispositif qui utilise des fonds publics pour améliorer le pouvoir d’achat ?
Mme Chantal Brunel. Je ne voterai pas cet amendement. Ce dispositif a incité les petites entreprises à officialiser les heures supplémentaires au lieu de les déclarer au titre de primes versées.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine l’amendement I-CF 30 de M. Jean-Claude Sandrier, portant article additionnel après l’article 2.
M. Jean-Pierre Brard. C’est un amendement consensuel dont j’espère, du fait de la présence de Xavier Bertrand, que le groupe UMP l’approuvera, car la loi TEPA a beaucoup nui au Président de la République, au Gouvernement et à l’UMP. En votant cet amendement, vous vous rendrez service à vous-mêmes, chers collègues, et vous ferez de surcroît acte de justice.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement I-CF 253 de M. Pierre-Alain Muet, portant article additionnel après l’article 2.
M. Pierre-Alain Muet. Portant sur la niche fiscale destinée aux monuments historiques, cet amendement reprend la proposition n° 8 du rapport de la mission d’information qui subordonne le dispositif à un engagement d’ouverture au public de l’immeuble pendant dix ans.
M. le rapporteur général. Avis défavorable. Je rappelle que nous avons, dans le cadre de la mission d’information, plafonné et transformé en réductions d’impôts les niches liées à l’assiette de l’impôt et celles qui ne comportaient pas de plafond, à savoir les deux dispositifs outre-mer – pour les entreprises et les programmes immobiliers – le dispositif Malraux et celui destiné aux loueurs en meublé professionnels.
Nous nous sommes beaucoup interrogés, monsieur Muet, sur l’opportunité de la niche dédiée aux monuments historiques. En effet, les travaux effectués sur les monuments par des personnes privées vont dans le sens de la préservation du patrimoine et suppléent l’État, dont on connaît les difficultés à dégager les moyens nécessaires à l’entretien de notre patrimoine. Nous avons toutefois veillé à éviter les abus et les tentatives de défiscalisation, en exigeant notamment une clause d’engagement de propriété d’une durée de quinze ans. Nous avons pris les dispositions nécessaires pour supprimer les ventes en défiscalisation de bâtiments démembrés. Je vous invite à ne pas toucher à un dispositif que nous avons déjà moralisé.
M. Michel Bouvard. Quels que soient les efforts de la puissance publique et des particuliers, nous assistons à la destruction et à la disparition de notre patrimoine, en témoignent les rapports de la Cour des comptes et du ministère de la culture. Il ne faudrait pas décourager les particuliers d’investir dans la préservation du patrimoine, d’autant qu’un patrimoine historique que nous sauvegardons aujourd’hui sera peut-être ouvert au public dans une ou deux générations.
Si certains monuments ont vocation à être ouverts au public, d’autres ne sont classés qu’en partie. Les conditions d’ouverture au public ne peuvent donc être les mêmes pour tous les monuments. Si nous inscrivons cette exigence dans la loi, elle s’appliquera à tous les biens, y compris à ceux qui ont une valeur patrimoniale pour les générations futures mais ne peuvent être actuellement ouverts au public. Dans ces conditions, il est prudent de nous en tenir au dispositif actuel. Le Premier ministre lui-même a indiqué que la préservation de notre patrimoine réclamait un traitement particulier.
M. Henri Emmanuelli. Je me suis laissé dire que les agents des Domaines, qui ont reçu instruction de vendre les biens immobiliers de l’État, touchent une prime qui ne porte pas sur le montant des ventes mais sur le nombre d’opérations réalisées.
M. Michel Bouvard. C’est invraisemblable !
M. Henri Emmanuelli. Si c’est le cas, c’est une prime au bradage. La Commission doit être informée de la teneur des instructions qui ont été adressées aux agents des Domaines.
M. Marc Le Fur. La plus grande prudence s’impose, car les collectivités se désengagent de plus en plus massivement. En Bretagne, par exemple, trois des quatre conseils généraux ont renoncé à aider les particuliers à entretenir les monuments historiques. Il faut éviter une réduction des avantages fiscaux qui découragerait les propriétaires privés.
M. le président Jérôme Cahuzac. Si l’ouverture au public peut poser quelques problèmes pratiques, le plafonnement annuel à 300 000 euros de déduction du revenu global, qui met une borne à la défiscalisation, ne compromet nullement le dispositif.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement I-CF 11 de M. Dominique Baert, portant article additionnel après l’article 2.
M. Dominique Baert. Cet amendement, que je présente chaque année, tend à ramener de 75 à 73 ans l’âge auquel les anciens combattants peuvent bénéficier d’une demi-part supplémentaire au titre de l’impôt sur le revenu. Le budget des anciens combattants dans la loi de finances pour 2011 accusant en effet un repli de 110 millions d’euros, soit une réduction de 3,89 %, ce geste serait apprécié du monde combattant, je suis sûr que notre rapporteur spécial, Jean-François Lamour, partagera cet avis.
M. le rapporteur général. Monsieur Baert, je salue votre ténacité et vous répondrai comme les années précédentes que, la mesure que vous proposez ne concernant que les anciens combattants imposables, le Gouvernement a préféré faire bénéficier l’ensemble des anciens combattants d’une revalorisation de la retraite du combattant, ce qui n’avait pas été fait depuis 1978. Depuis 2006, cette retraite est ainsi passée de 33 à 43 points.
M. Jean-François Lamour. Nous avons obtenu cette augmentation dans un contexte budgétaire complexe et malgré une opposition de principe. Nous avons également amélioré l’allocation différentielle pour les veufs, qui passera de 817 à 834 euros, et réévalué la pension des conjoints des grands invalides. L’évolution de la retraite du combattant – qui, je le rappelle, a augmenté de près de 36 % en cinq ans – semble donc préférable à la mesure catégorielle proposée par l’amendement.
M. Dominique Baert. Cette année, rien n’était prévu dans le projet de loi de finances pour la revalorisation de la retraite du combattant et nous avons obtenu à grand-peine, en commission, une revalorisation d’un point, qui correspond à une revalorisation réelle d’un demi point. L’an dernier, je le rappelle, le secrétaire d’État avait déclaré que la revalorisation passerait en 2011 de 43 à 46 points.
De surcroît, l’allocation différentielle pour le conjoint survivant, qui devait être revalorisée en cours d’année, ne l’a pas été. L’adoption de mon amendement serait donc un message de dignité adressé au monde combattant.
M. le président Jérôme Cahuzac. Des engagements forts ont été pris pour porter à 48 points la retraite du combattant. Quel sera le calendrier de cette revalorisation ?
M. Jean-François Lamour. Dans la période de crise que nous traversons, il convient d’être raisonnables. Nous poursuivrons cette tendance vers la revalorisation prévue, mais le calendrier sera fonction des marges de manœuvre dont nous disposerons l’année prochaine. Je rappelle néanmoins que la retraite du combattant n’avait pratiquement pas évolué depuis 1978 et qu’il est à l’honneur de ce Gouvernement de l’avoir relevée de 36 % en quatre ans.
La Commission rejette l’amendement.
Elle est ensuite saisie des amendements, I-CF 39 de M. Jean-Claude Sandrier et I-CF 89 de M. Nicolas Perruchot, portant article additionnel après l’article 2, qui peuvent faire l’objet d’une discussion commune.
M. Jean-Claude Sandrier. L’amendement I-CF 39 a pour objet d’augmenter le taux des deux plus hautes tranches de l’impôt sur le revenu.
M. Philippe Vigier. L’amendement I-CF 89 tend à porter de 40 % à 46 % l’imposition sur le travail à partir de 100 000 euros, afin d’éviter que l’amendement qui sera proposé tout à l’heure en vue de la suppression du bouclier fiscal et de l’ISF ne se traduise par une perte de recettes pour l’État.
M. le rapporteur général. Avis défavorable à ces deux amendements.
La Commission rejette successivement les amendements.
Puis elle examine l’amendement I-CF 252 de M. Pierre-Alain Muet, portant article additionnel après l’article 2.
M. Pierre-Alain Muet. Il s’agit de réparer une injustice. De fait, la moitié des foyers fiscaux, qui ne sont pas imposables à l’impôt sur le revenu, ne peuvent bénéficier de la réduction d’impôt pour les dépenses liées à l’hébergement de personnes dépendantes. Il est donc proposé de remplacer cette réduction par un crédit d’impôt.
M. le rapporteur général. Avis défavorable. D’une manière générale, il est excessif de dire qu’une réduction d’impôt est injuste parce qu’elle ne concerne pas ceux qui ne paient pas l’impôt.
M. Michel Sapin. C’est ce que vous venez de faire pour les anciens combattants !
M. le rapporteur général. Un tel crédit n’existe que pour des personnes actives, lorsque les deux conjoints travaillent ou sont en recherche d’emploi afin qu’ils puissent avoir recours à la garde d’enfants. La transformation de la présente réduction en crédit d’impôt se solderait par un coût supplémentaire excessif pour nos finances.
M. Hervé Mariton. La réduction d’impôt est destinée à encourager un comportement intelligent tout en corrigeant l’excessive concentration de l’impôt sur le revenu. Le crédit d’impôt, introduit au fil du temps à titre de correction et de complément, ne doit pas remplacer systématiquement la réduction d’impôt.
M. Christian Eckert. Les dépenses liées à l’hébergement des personnes dépendantes, si elles ne sont pas intéressantes économiquement, le sont socialement.
M. le rapporteur général. Alors que la réduction d’impôt concerne les personnes imposables, celles qui ne le sont pas bénéficient d’allocations – en l’espèce, de l’allocation personnalisée d’autonomie. Ce système est bien équilibré.
M. Pierre-Alain Muet. Il n’est pas question ici d’incitation économique, mais d’une subvention. Celle-ci ne devrait pas prendre la forme d’une réduction mais d’un crédit d’impôt, car elle s’adresse à toutes les personnes concernées par l’hébergement de personnes dépendantes.
Quant à l’argument de la concentration excessive de l’impôt sur le revenu, je rappelle qu’avec la CSG, tout le monde paie un impôt sur le revenu, même si cette contribution n’est pas progressive. Si, comme dans tous les autres pays, l’impôt sur le revenu représentait entre 7 % et 10 % du PIB, la réduction bénéficierait à tous. Il est aberrant que ce ne soit pas le cas.
La Commission rejette l’amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 247 de M. Pierre-Alain Muet, portant article additionnel après l’article 2.
M. Pierre-Alain Muet. Nous proposons de ramener le dispositif d’aide fiscale aux ménages employant des salariés à domicile à un plafond raisonnable, c’est-à-dire au juste milieu où il se situait avant les deux dernières mesures prises, entre la nécessité d’aider l’embauche de salariés à domicile et le risque d’abus lié à une niche fiscale.
M. le rapporteur général. Nous convenons tous de l’intérêt de cette mesure, introduite en 1992 par Martine Aubry, ministre du travail, et dont le plafond a été relevé pour atteindre entre 1993 et 1997 un niveau supérieur à celui d’aujourd’hui. Vous l’avez ensuite réduit, et il atteint aujourd’hui un point intermédiaire entre ceux de 1997-2002 et de 1993-1997. Le système fonctionne bien en termes de service rendu et de création d’emplois. De même que nous nous sommes opposés, voici deux ou trois ans, à des amendements tendant à relever le plafond de 12 000 euros, il faut ici veiller à conserver la stabilité des curseurs.
M Jean-Pierre Brard. C’est Nicolas Sarkozy qui a relevé les plafonds pour son électorat : il fallait bien payer la domestique ou le jardinier de Mamie Liliane… L’amendement proposé est particulièrement pertinent pour cesser d’engraisser ceux qui n’en ont pas besoin tout en conservant un avantage fiscal qui a permis de sortir du travail au noir.
M. Jean Launay. Monsieur le rapporteur général, jusqu’à quand votre argument sera-t-il tenable ? Hier, le ministre évoquait en ce sens, à propos de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, le matelas permettant de disposer de marges de manœuvre dans les prochaines années par la poursuite du rabotage de dispositifs tant sociaux que fiscaux. La réduction des déficits ne sera pas possible si, par dogme, vous maintenez les curseurs au niveau actuel.
M. Henri Emmanuelli. La démonstration de M. Warsmann hier soir à la tribune était, à cet égard, exemplaire.
Je tiens par ailleurs à souligner que cette disposition, que j’ai toujours combattue bien qu’elle ait été mise en place par mon excellente camarade Martine Aubry, permet à un grand nombre de cadres de ne pas payer d’impôt sur le revenu alors que leurs employés en paient.
M. le rapporteur général. On a hésité, durant l’été, à inclure ce dispositif dans le périmètre soumis au rabot des niches fiscales. De fait, cette dépense fiscale de 3,9 milliards d’euros est de loin la première. Au nom de la politique de l’emploi et sur la foi de différentes études de l’INSEE montrant l’efficacité de cette mesure, il a finalement été décidé de ne pas l’inclure.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement I-CF 54 de M. Marc Le Fur, portant article additionnel après l’article 2.
M. Marc Le Fur. Les deux systèmes qui s’appliquent en matière d’emploi à domicile obéissent à des critères différentes, plus exigeants pour le crédit d’impôt que pour la réduction d’impôt, car il faut faire la preuve de l’activité du contribuable, ce qui crée des injustices. Ainsi, un retraité aisé bénéficiera de la réduction d’impôt, tandis qu’un retraité moins aisé ne bénéficiera pas du crédit d’impôt. L’amendement tend donc à aligner ces critères.
Pour compenser les conséquences financières de cette mesure, il est également suggéré de créer une recette en réduisant le plafond de 12 000 à 10 000 euros pour l’ensemble des foyers. On établirait ainsi un continuum entre le crédit d’impôt entre la réduction d’impôt.
M. Hervé Mariton. La réduction d’impôt était destinée à encourager l’embauche de salariés à domicile par les personnes en activité – d’où la différence avec le système applicable en cas de non-activité, dans lequel l’attribution du crédit d’impôt est en effet plus contrainte.
M. le rapporteur général. Cette mesure représente un coût supplémentaire tout à fait excessif. Avis défavorable.
M. Marc Le Fur. C’est précisément lorsque les gens sont à la retraite et ne remplissent donc pas la condition d’activité que le besoin d’emploi à domicile est le plus fort. Or, tandis que ceux qui perçoivent une retraite suffisante peuvent être aidés, les retraités non imposables ne bénéficient pas du reversement fiscal.
M. Pierre-Alain Muet. Il s’agit d’une excellente mesure, qui abaisse le plafond et rend les deux dispositifs identiques. Je comprends mal l’argument de M. Mariton, car certains bénéficiaires du crédit d’impôt sont également en activité. La réduction d’impôt ne s’applique en effet qu’aux personnes imposées à l’impôt sur le revenu. N’oublions pas, en outre, la CSG.
M. Laurent Hénart. Le dispositif du crédit d’impôt était destiné à favoriser l’activité professionnelle, compte tenu du fait que la France est le pays de l’Union européenne où les femmes travaillent le plus. Il n’a, en revanche, pas été ouvert aux retraités, auxquels la CRAM assure un volume d’heures ménagères et qui, en cas de baisse d’autonomie, bénéficient de dispositifs sociaux dédiés.
Mme Chantal Brunel. Pour les femmes qui travaillent, une déduction de 1 000 euros pas mois n’est pas excessive pour organiser un système de garde des jeunes enfants.
M. Marc Le Fur. Le critère d’activité ne vaut que pour le crédit d’impôt, et non pour la réduction, ce qui crée une distorsion au détriment des retraités.
M. Christian Eckert. L’amendement de M. Le Fur est équilibré et plein de bon sens – compte tenu notamment de la réduction du plafond de 12 000 à 10 000 euros, dont je ne suis pas certain que M. le rapporteur général ait chiffré le coût. Ce dispositif existant a du reste permis de réintégrer du travail au noir dans l’activité déclarée.
J’attire dès maintenant votre attention sur une mesure proposée à l’article 58, qui pénalisera fortement les associations agréées en mettant à leur charge quelques centaines de millions d’euros qu’elles devront répercuter sur les utilisateurs.
La Commission rejette l’amendement.
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Article additionnel après l’article 2
Exclusion des heures non réellement effectuées du crédit d’impôt en faveur de l’emploi d’un salarié à domicile
Elle examine ensuite l’amendement I-CF 163 de M. Charles de Courson, portant article additionnel après l’article 2.
M. Charles de Courson. Le Chèque Emploi Service Universel (CESU) présente une faille préjudiciable aux finances publiques lorsque l’embauche à domicile d’une personne est effectuée par l’intermédiaire de sociétés prestataires ou mandataires qui vendent à leurs clients des coupons de dix à cinquante heures – sachant d’ailleurs que leur prix est dégressif en fonction du volume acheté. Si les clients récupèrent ainsi 50 % du prix des coupons payés à l’organisme, 3 % à 5 % de ces derniers ne reviennent jamais, des centaines d’entreprises les passant chaque année en profit à hauteur de centaines de milliers d’euros. Parce que, non convertis en heures de services, ces coupons ne donnent lieu à aucune charge ni à aucun salaire mais entraînent une réduction d’impôt pour ces sociétés, il me semble utile de préciser dans le CGI que ces « prestations » doivent être « réellement effectuées ».
M. le rapporteur général. Avis favorable à cet amendement d’appel qui est d’autant plus intéressant que cette question se pose dans de nombreux autres domaines notamment, comme l’atteste le rapport Jamet, celui de l’APA.
M. Laurent Hénart. Sachant qu’un seul centre de remboursement et de compensation des CESU centralise l’ensemble des prestations depuis 2006, il me semble relativement aisé de régler ce problème dans le cadre de la convention liant ce dernier aux banques et à l’État sans faire appel à la loi.
J’ajoute que le versement de l’APA en CESU, à l’instar de ce que font depuis six ans plusieurs conseils généraux, présente un intérêt certain puisque une économie de l’ordre de 10 % des sommes mobilisées a été constatée en raison notamment de l’impossibilité qu’ont les ayants droit de frauder après le décès de l’allocataire.
M. Henri Emmanuelli. C’est ce que nous faisons mais c’est illégal : en cas de recours, le conseil général perd.
M. Michel Piron. Quoique d’accord avec M. de Courson, je m’interroge : peut-on présupposer juridiquement qu’une prestation ne serait pas réellement effectuée ? Si tel devait être le cas, il faudrait s’inquiéter de la perception des prestations et des impôts !
M. Charles de Courson. Dans la Marne, le contrôle de l’APA est effectif. Il me paraîtrait anormal de verser cette allocation alors que la prestation attendue ne serait que partiellement réalisée.
Si redondant semble-t-il à M. Piron et faute d’un bouclage fiscal effectif, le vote de cet amendement me semble donc utile afin de connaître le point de vue du Gouvernement.
La Commission adopte l’amendement (amendement n° I-25).
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Après l’article 2
Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 63 de M. Michel Bouvard, portant article additionnel après l’article 2.
M. Michel Bouvard. Même sans aucune déduction fiscale, des propriétaires confient leur logement à des associations agréées en contrepartie d’un loyer symbolique de manière à ce que des personnes dans le besoin à qui il est sous-loué puissent se loger correctement. Cet amendement vise à ce que l’abandon partiel de loyer – et pas seulement total – soit reconnu comme un don en nature ouvrant droit à un avantage fiscal. Proposée lors de l’examen du PLF pour 2010, cette mesure avait reçu un bon accueil à condition d’être mieux bornée : voilà qui est fait.
M. le rapporteur général. Avis défavorable : en l’occurrence, il me semble logique que le don demeure total.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine l’amendement I-CF 220 de M. David Habib, portant article additionnel après l’article 2.
M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement vise à étendre aux propriétaires bailleurs le dispositif de crédit d’impôt pour les travaux obligatoires de renforcement des habitations situées au sein du périmètre d’un plan de prévention des risques technologiques (PPRT), qui ne concerne à ce jour que les propriétaires résidants alors que les locataires doivent également être protégés. Comment les propriétaires d’un bien situé dans la Vallée de la Chimie, près de Lyon, parviendraient-ils par exemple à louer leur bien pour un loyer raisonnable ?
M. le rapporteur général. Avis défavorable dans la mesure où cette nouvelle niche a été introduite dans le Grenelle II et nécessite un nouvel examen. En effet, par instruction du Premier ministre datant du mois de juin dernier, toutes les dispositions fiscales doivent désormais être réservées aux lois de finances. Je vous proposerai d’ailleurs de réexaminer en deuxième partie du PLF l’ensemble des dispositions qui ont été prises dans différentes lois depuis cette instruction.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement I-CF 250 de M. Pierre-Alain Muet, portant article additionnel après l’article 2.
M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement vise à réajuster cet « impôt négatif » – car instaurant la progressivité de la CSG – qu’est la prime pour l’emploi (PPE) en tenant compte de l’inflation des années 2008 et 2009.
M. le rapporteur général. Avis défavorable, le RSA dit « chapeau » versé à des personnes qui ont une activité a conforté la PPE, qui n’a pas besoin d’être revalorisée. De plus, votre amendement entraînerait un surcoût de plusieurs centaines de millions d’euros.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle est saisie de l’amendement I-CF 249 de M. Pierre-Alain Muet, portant article additionnel après l’article 2.
M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement tend à majorer de 50 % les barèmes de la PPE 2010 versée en 2011. Le coût d’une telle mesure doit être quant à lui évalué au regard des quatre milliards qu’a coûté la défiscalisation des heures supplémentaires, mesure qui devrait bien entendu être supprimée.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement I-CF 255 de M. Pierre-Alain Muet, portant article additionnel après l’article 2.
M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement propose l’instauration d’une mesure d’indexation automatique des seuils et barèmes de la PPE.
Originellement, Monsieur le rapporteur général, la PPE avait deux objectifs : instaurer la progressivité de la CSG et favoriser la reprise d’un emploi. Or, compte tenu de l’existence du RSA, cette dernière doit être considérée comme un « impôt négatif » participant du système fiscal, ce qui implique une indexation comparable à celle qui existe pour l’impôt sur le revenu.
M. Jean-Marie Binetruy. La création du RSA impliquait que la PPE n’évoluât pas, leur addition rendant par ailleurs presque obsolète cette dernière. Je suis défavorable à cet amendement.
M. le rapporteur général. Même avis.
La Commission rejette l’amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 246 de M. Pierre-Alain Muet, portant article additionnel après l’article 2.
M. Pierre-Alain Muet. Il s’agit, par cet amendement, de majorer de 50 % le montant de la PPE versé en 2011.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement I-CF 33 de M. Jean-Claude Sandrier, portant article additionnel après l’article 2.
M. Jean-Pierre Brard. Notre amendement vise à réduire le plafond de l’avantage procuré par les niches fiscales, en l’occurrence en remplaçant, au 1er alinéa de l’article 200-0 A du CGI, la somme de 20 000 euros par celle de 10 000.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite successivement l’amendement I-CF 104 de M. Charles de Courson, l’amendement I-CF 248 de M. Pierre-Alain Muet et l’amendement I-CF 103 de M. Charles de Courson, portant articles additionnels après l’article 2.
M. Nicolas Perruchot. Nous souhaitons quant à nous, au même article du CGI, remplacer la somme de 20 000 euros par celle de 15 000. Dans un souci de maîtrise des dépenses publiques, nous tenons en effet à renforcer le plafonnement des avantages fiscaux au titre de l’impôt sur le revenu, ce qui s’inscrit dans la droite ligne de la volonté présidentielle.
M. le rapporteur général. Je souhaite que cet amendement soit discuté en seconde partie du PLF car nous ne pouvons prendre une mesure rétroactive d’autant plus inacceptable qu’elle concerne la fiscalité. Des investissements réalisés par un contribuable depuis le 1er janvier dans le cadre d’un régime fiscal donné basculeraient en effet dans un régime différent.
Outre que c’est la commission des Finances qui a mis en place ce dispositif modulable de plafonnement global de 20 000 euros auxquels s’ajoutent 8 % du revenu – je rappelle que le Gouvernement n’y était d’ailleurs pas initialement favorable –, il devrait se révéler très performant, une fois les stocks de réductions d’impôt écoulés, puisque dans la tranche marginale de 40 %, 46 % des contribuables ont un niveau d’imposition qui les soumet au plafonnement global. Or, ces contribuables ont le plus recours aux niches.
Avis défavorable.
M. Jean-Pierre Brard. Outre que j’adhère à l’objectif poursuivi, je m’étonne tout de même de l’argument de M. Perruchot selon lequel cet amendement se situerait dans la « droite » ligne de la volonté présidentielle : comment, en effet, cette dernière pourrait-elle être « droite » et ne pas errer ?
M. Nicolas Perruchot. Compte tenu des explications de M. le rapporteur général, je retire l’amendement I-CF 104…
M. Jean-Pierre Brard. Je le reprends.
M. Nicolas Perruchot. …mais je souhaiterais aussi, avant de le retirer également, avoir son avis sur l’amendement I-CF 103 visant, au même article du CGI, à faire baisser le taux de 8 à 5 %.
M. Gérard Bapt. Il importe, en effet, d’agir sur les deux plans. Qu’en est-il donc de ce dernier amendement ?
M. Christian Eckert. Je note, Monsieur le rapporteur général, que l’amendement 58 est quant à lui partiellement rétroactif.
M. le rapporteur général. Non, il ne concerne que les investissements réalisés en 2011.
M. Pierre-Alain Muet. L’amendement I-CF 248 tend à remplacer le plafond de 20 000 euros par un plafond fixé à 15 000 euros sans ajout d’une fraction de revenu imposable.
M. le rapporteur général. Afin d’éviter toute rétroactivité, ces amendements intéressants seront examinés en seconde partie : il n’est en effet pas question de pénaliser les investissements qui auraient été réalisés depuis le 1er janvier 2010.
Par ailleurs, en la matière, il me paraît important de maintenir un plafonnement jouant à la fois sur la part forfaitaire et sur la part proportionnelle, faute de quoi le dispositif serait trop sévère à l’endroit de certaines dépenses fiscales dont nous n’ignorons pas l’intérêt économique.
L’amendement I-CF 103 est retiré.
La Commission rejette successivement les amendements I-CF 104 et I-CF 248.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette également l’amendement I-CF 34 de M. Jean-Claude Sandrier, portant article additionnel après l’article 2.
La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 66 de M. Michel Bouvard, portant article additionnel après l’article 2.
M. Michel Bouvard. Cet amendement vise à exonérer d’impôt sur le revenu les primes versées par l’État aux athlètes médaillés des Jeux Olympiques et Paralympiques de l’hiver 2010 : outre que leur carrière est le plus souvent très courte, les contrats de sponsoring dont ils bénéficient sont très limités.
M. le rapporteur général. D’ordinaire, nous soutenions ce type d’amendement mais la donne a désormais changé puisque nous tenons à remettre à plat la question des niches fiscales. Avis défavorable.
Mme Chantal Brunel. Un sous-amendement limitant ce dispositif aux seuls champions des jeux paralympiques est-il possible ?
M. Michel Bouvard. Il y aurait rupture d’égalité.
M. Nicolas Perruchot. Ne conviendrait-il pas plutôt d’augmenter les primes au lieu de les défiscaliser ?
La Commission rejette l’amendement.
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Avant l’article 3
La Commission examine l’amendement I-CF 13 de M. René Couanau, portant article additionnel avant l’article 3 et faisant l’objet du sous-amendement I-CF 274 de M. Pierre-Alain Muet.
M. René Couanau. Je n’ai pas besoin de souligner l’importance de cet amendement. Nous sommes un certain nombre à proposer depuis plusieurs années d’amender le dispositif du bouclier fiscal, qui nous semble injuste et inefficace. On nous objectait invariablement que son existence était indissociable de celle de l’impôt de solidarité sur la fortune. Pour nous, il ne peut être question de supprimer l’ISF sans y substituer une nouvelle fiscalité des revenus du patrimoine et des plus hauts revenus. Je vous prie d’être attentifs aux paragraphes II à V de notre amendement : ceux-ci visent à augmenter le taux proportionnel applicable aux plus-values immobilières, celui applicable aux plus-values de valeurs mobilières et le taux applicable au prélèvement forfaitaire sur les dividendes, ainsi qu’à créer une nouvelle tranche marginale de l’impôt sur le revenu pour la fraction supérieure à 100 000 euros.
Notre proposition s’inscrit dans une logique absolument consensuelle, puisqu’elle tend à satisfaire les demandes formulées d’un côté comme de l’autre de l’hémicycle – suppression du bouclier fiscal, remplacement de l’ISF par une nouvelle fiscalité des revenus du capital et du patrimoine, rééquilibrage de notre fiscalité en faveur des revenus du travail. En outre, elle n’est pas dommageable pour nos finances publiques, puisque nous proposons de compenser la suppression du bouclier fiscal et de l’ISF par des recettes équivalentes. Elle semble enfin rejoindre l’intention du Gouvernement, à en croire certaines déclarations.
Pour toutes ces raisons, je n’hésiterais pas à qualifier cet amendement d’« historique » si ce mot a encore un sens.
M. Michel Piron. Je vous remercie, monsieur le président, de m’autoriser à m’exprimer ici, même si je ne suis pas membre de la commission des Finances.
À l’origine, le bouclier fiscal visait à corriger les effets pervers de l’ISF. Or il s’est avéré, surtout depuis la crise, économiquement inefficace, les capitaux dont il devait favoriser le rapatriement n’étant pas revenus, et socialement injuste, puisque ne profitant qu’aux plus hauts revenus, 1 200 foyers fiscaux concentrant une part considérable des restitutions effectuées au titre du bouclier fiscal.
L’ISF n’en reste pas moins un impôt imbécile, puisqu’il frappe le patrimoine de manière aveugle, sans tenir aucun compte des revenus générés par ce patrimoine. Nous proposons donc de lui substituer un dispositif beaucoup plus efficace et beaucoup plus juste. En effet, la plus grande part des recettes escomptées de ce nouveau dispositif proviendra des revenus financiers, à hauteur de 1 170 millions d’euros, avec un taux de prélèvement plus proche de celui pesant sur les revenus du travail. En outre, la majoration du taux de prélèvement sur les plus-values tirées des valeurs mobilières – avec 810 millions d’euros de recettes escomptées – est supérieure à celle que nous proposons pour les plus-values immobilières – avec 200 millions d’euros attendus –, plus-values de long terme susceptibles de se réinvestir dans la construction. Plus discutable en apparence, la création d’une nouvelle tranche marginale d’imposition du revenu traduit en réalité le même esprit. Fixée en effet à 46 %, elle correspond à la fraction du revenu d’un couple supérieure à 200 000 euros : chacun conviendra qu’un tel revenu n’est pas précisément celui des classes moyennes. À ce niveau, la part des revenus patrimoniaux est la plupart du temps très importante.
Nous ne prétendons certes pas avoir découvert l’alpha et l’oméga de la réforme de l’imposition des revenus patrimoniaux, et toutes les autres pistes restent ouvertes. Nous n’avons pas non plus chiffré les retombées indirectes de cette réforme, qui permettrait, entre autres, de favoriser le retour de capitaux dans notre pays.
Je m’étonne enfin que notre proposition ait pu surprendre : l’examen du projet de budget n’est-il pas le cadre légitime pour ouvrir un tel débat ? J’attends bien évidemment le point de vue, non seulement du rapporteur général, mais celui du Gouvernement, dont j’aimerais connaître le degré d’engagement, et même la nature de ces engagements.
M. Daniel Garrigue. Cet amendement a une signification politique forte, en ce qu’il traduit l’exaspération d’un nombre croissant de nos collègues de la majorité face à un bouclier fiscal profondément injuste et indéfendable, mais aussi face à un ISF dont l’assiette est contestable. Le compromis historique qu’il propose est pourtant inacceptable. Il n’est pas acceptable d’abord parce qu’il n’y a pas de symétrie entre les 600 à 700 millions de restitutions au titre du bouclier fiscal et les quatre milliards d’euros de recettes de l’ISF : il faudra bien trouver des recettes de remplacement. Surtout, on ne pourra pas aller vers une république solidaire sans une refonte complète de notre système fiscal selon deux objectifs : rééquilibrer la fiscalité du capital et celle des revenus, et rétablir l’équilibre de nos finances publiques.
M. Hervé Mariton. Nos collègues Couanau et Piron ont remarquablement présenté un très mauvais amendement !
Avant de réformer un système fiscal, il faut définir les objectifs que l’on poursuit et les valeurs auxquelles on adhère. L’analyse comparée des effets du bouclier fiscal, de l’ISF et de l’imposition sur le revenu se fonde sur le constat d’un sentiment d’injustice, qui plus est discutable à en croire un sondage tout récent, selon lequel le bouclier fiscal rassurerait une partie de nos concitoyens. Surtout, quelle que soit l’hypothèse retenue, votre amendement aurait pour résultat d’alourdir la fiscalité du travail et d’alléger celle du capital, ce qui n’est pas conforme à mes principes en matière de réforme fiscale.
Si ce débat est utile, il convient d’abord de s’entendre sur les objectifs de la fiscalité. La justice est certes essentielle, mais l’objectif principal de l’impôt est de remplir les caisses de l’État, dans les conditions les plus justes possible, et non de satisfaire des préoccupations morales. L’impôt doit concilier efficacité et justice. D’ailleurs cet amendement ne règle pas la question de la part respective de la fiscalité du capital et du travail. Défions-nous de la facilité : le principe d’exonérer le capital qui ne procure pas de revenus n’est pas convaincant.
Cet amendement doit être lu avec beaucoup d’intérêt et rejeté avec autant de conviction.
M. Jean-Yves Cousin. Cela fait longtemps que je dis que le bouclier fiscal est une mauvaise réponse à un mauvais impôt. Mais pour qu’un impôt soit accepté par tous, monsieur Mariton, il doit être juste, le sentiment de justice étant un des éléments fondateurs d’une nation. De ce point de vue, ni le bouclier fiscal ni l’ISF ne sont satisfaisants. C’est pourquoi nous proposons la suppression de l’un et de l’autre, et le remplacement de l’ISF par une nouvelle fiscalité des revenus du patrimoine. Le produit attendu de cette nouvelle imposition – création d’une nouvelle tranche marginale d’IR, mais aussi taxation significative des plus-values mobilières – sera au moins égal à l’ensemble des recettes supprimées. Tout le monde est gagnant, mais cette première avancée ne nous exonère pas de réformes ultérieures, que personnellement j’appelle de mes vœux.
M. Pierre-Alain Muet. Notre fiscalité présente la caractéristique de peser fortement sur le travail et très peu sur le capital. C’est là le résultat de la concurrence fiscale à laquelle la plupart des pays se livrent depuis trente ans du fait de la mondialisation, et qui les a conduits à défiscaliser le capital pour reporter l’essentiel des taxes sur les facteurs fixes. C’est une évolution tout à fait aberrante, surtout quand on souffre du chômage. Si on veut réintroduire de la justice et de l’efficacité économique dans notre système fiscal, il faut taxer le capital, du moins les revenus du capital, autant que le travail.
Mais en l’état, cet amendement est un marché de dupes. Il consacre un échange inégal, les recettes du bouclier fiscal s’élevant à 680 millions d’euros et celle de l’ISF à 4,1 milliards. Surtout, en relevant la tranche marginale de l’IR de 40 à 46 % sans changer les règles d’imposition, il contribuera encore à reporter la charge fiscale sur le travail. En effet, cette tranche ne pèse pratiquement que sur les revenus du travail, du fait du mécanisme du prélèvement libératoire, qui permet aux revenus du capital d’y échapper. C’est ce qui permet aux 1 000 plus hauts revenus de n’être imposés qu’à 25 % en moyenne. C’est le paradoxe du cadre supérieur ne tirant ses revenus que du travail, qui est beaucoup plus imposé que le rentier disposant de capitaux considérables. Avant d’augmenter la tranche supérieure, Il faudrait au préalable réintégrer tous les revenus dans le barème de l’IR, comme nous le proposons dans nos amendements.
Quant à l’imposition du capital, même Maurice Allais, récemment disparu et qui était très libéral,…
M. le président Jérôme Cahuzac. Ce n’est quand même pas de cela qu’il est mort…
M. Pierre-Alain Muet. …en reconnaissait la nécessité, pas seulement pour des raisons de justice fiscale, d’ailleurs rappelée par le Conseil constitutionnel – l’impôt doit tenir compte des capacités contributives – mais aussi parce qu’il ne faut pas laisser dormir le capital.
Cet amendement me convient en ce qu’il affirme la nécessité de renforcer l’imposition des revenus du capital. Mais qu’en est-il des plus-values latentes, qui permettent de s’enrichir en dormant, en laissant le capital s’accumuler à l’abri de toute taxation ? Nous devons conserver une imposition du capital. D’ailleurs tous les pays le font, ne serait-ce que sous la forme d’une taxe foncière, très élevée au Royaume-Uni et aux États-Unis. Nous pourrions également nous inspirer de pays comme les Pays-Bas, qui ont élaboré des méthodes très astucieuses de taxation de l’ensemble du capital, avec une anticipation de son rendement.
En tout état de cause, je propose par mon sous-amendement de préserver l’ISF. Je suis prêt à voter les autres propositions de l’amendement, même si on peut faire mieux qu’une tranche à 46 %. Voilà pourquoi je souhaite un vote par division de cet amendement.
M. Jérôme Cahuzac. Les règles du Règlement prévues pour la séance publique s’appliquant aux travaux de la Commission, le vote de cet amendement s’effectuera par division.
M. Charles de Courson. Cet amendement, qui pourrait s’appeler l’amendement Piron-de Courson, traduit trois valeurs que nous défendons, nous, les centristes : la justice, qui est aussi pour partie un sentiment – à l’inverse de ce que les ingénieurs pensent, monsieur Mariton, le sentiment est beaucoup plus important en politique que certaines données objectives –, l’efficacité économique, et la productivité fiscale : le nouveau système doit ne pas dégrader, voire améliorer le solde.
Il repose sur un constat partagé par tous, à droite comme à gauche : nous n’avons cessé depuis quinze ans d’alléger la pression fiscale sur les revenus du patrimoine, sans abaissement équivalent de l’imposition du travail, via la création de prélèvements forfaitaires de 16 ou 18 % sur les plus-values mobilières et immobilières et les dividendes. Il est temps de redresser la barre.
Par ailleurs, le bouclier fiscal est inefficace, détourné de son objet et incohérent au regard de l’évolution de la fiscalité dans l’ensemble de l’Europe. Il est inefficace au regard de l’objectif ayant présidé à sa création, qui était de faire revenir les exilés fiscaux. Détourné de son objet, par le biais notamment de la création de holdings,…
M. Henri Emmanuelli. Bettencourt !
M. Charles de Courson. …il nourrit un fort sentiment d’injustice. Enfin il pose un problème de cohérence avec nos engagements européens. Dans tous les États européens, à deux ou trois exceptions près, les dispositifs similaires d’imposition du patrimoine ont été supprimés, parfois par des gouvernements socialistes, le dernier en date étant le gouvernement espagnol. Le mécanisme que nous proposons, compensant la suppression de l’ISF par la création d’une nouvelle tranche de l’IR, s’inspire d’ailleurs de la solution du Parti socialiste ouvrier espagnol, le PSOE.
Permettez que j’ouvre une parenthèse pour parler de Maurice Allais, dont notre collègue socialiste a invoqué les mânes. Dans l’Impôt sur le capital, ce pur libéral se prononçait en faveur d’un petit impôt de l’ordre de 0,5 %, strictement proportionnel, afin de favoriser la mobilité des actifs et de pénaliser les mauvais gestionnaires de leur patrimoine, selon l’idée chrétienne que l’on n’est pas le propriétaire de ses biens mais que l’on doit les gérer en fonction de l’intérêt commun. Cependant, sa théorie était basée sur une idée fausse, la péréquation des taux de profit, qui n’existe pas dans un pays où les taux de rendement vont de 1,2 % pour le foncier, à 8 % sur les valeurs mobilières.
L’équilibre obtenu grâce à cet amendement ne l’est pas au détriment des revenus du travail. La suppression des 3,9 milliards de recettes de l’ISF sera compensée par la suppression du bouclier fiscal – 800 millions –, par une majoration de 7 points sur les plus-values mobilières et immobilières et sur les dividendes – 2,1 milliards – et par l’instauration d’une tranche marginale supplémentaire sur l’impôt sur le revenu. Les ménages concernés sont ceux dont le revenu fiscal est d’environ 100 000 euros par part, soit 300 000 euros pour un ménage avec deux enfants. Or, pour ces ménages très aisés, la proportion des revenus du patrimoine dans leur revenu fiscal est largement majoritaire.
D’après nos calculs, les 3,1 milliards d’euros de recettes fiscales proviennent à plus de 90 % de l’impôt sur les revenus du patrimoine. Le sens de cet amendement est précisément de substituer à un impôt sur le capital un impôt beaucoup plus juste sur les revenus du patrimoine.
Certains, en privé, nous donnent raison. Mais ils estiment que l’opinion publique ne comprendrait pas une telle mesure. Or une enquête publiée par le Monde montre que 19 % des Français sont favorables à une suppression de l’ISF, tandis que 54 % se déclarent pour une suppression du bouclier fiscal et que 47 % approuvent une suppression conjuguée des deux, accompagnée d’une augmentation du taux d’imposition pour les revenus les plus élevés – autant dire, l’amendement de Courson-Piron ! L’analyse par préférence partisane révèle que la part des personnes favorables à cette dernière mesure est sensiblement la même à droite – 46 % – qu’à gauche – 48 % –, les électeurs d’extrême-gauche étant 56 % à approuver notre proposition. Comme quoi les Français ont du bon sens !
Nous avons débattu de cette question hier à l’Élysée. Le Président de la République nous a affirmé qu’il n’y avait pas de tabou et qu’il souhaitait une grande réflexion sur l’ensemble de la fiscalité du patrimoine, après la publication du rapport de la Cour des comptes sur la convergence franco-allemande. Finissons-en avec le conservatisme professé par Hervé Mariton ! Que le pluralisme s’exprime ! N’oubliez pas qu’il s’agit d’un amendement d’appel, qui fait avancer le « schmilblick ».
M. Nicolas Forissier. J’approuve la majeure partie des propos qui viennent d’être tenus, notamment sur la nécessité de réfléchir rapidement à une refonte de la fiscalité. Je ferai cependant deux remarques.
Ce n’est pas parce qu’il s’agit d’un excellent amendement d’appel qu’il faut le voter ! Nous devons prendre le temps, notamment, d’analyser la façon dont on peut compenser la perte d’un milliard que représenterait la fin de la défiscalisation de l’ISF en faveur de l’investissement dans les PME. Par ailleurs, nous devons sortir de ce débat très franco-français et analyser toutes les conséquences d’une réforme fiscale sur la compétitivité française. Il nous faudrait pour cela disposer d’un travail comparatif approfondi. La Cour des comptes va rendre un rapport sur la convergence franco-allemande en matière de fiscalité, qui est structurante pour l’avenir. Calons-nous sur ce calendrier et ne votons pas à la va-vite un amendement aux conséquences si importantes.
M. François Hollande. Cet amendement a deux mérites. Il met en évidence le caractère injuste et inefficace du bouclier fiscal – que le ministre du budget ait déclaré ce matin qu’il était un symbole d’injustice montre que la pédagogie a fini par porter ! Il va jusqu’au bout d’une logique – si le bouclier fiscal a été instauré pour éviter la déconstruction de l’ISF, les auteurs de l’amendement estiment que la suppression de cet outil, qui n’a pas été compris des Français, notamment des exilés fiscaux, doit être suivie, par voie de conséquence, de celle de l’ISF.
Nous devons confronter nos idées sur cette question, sans circonvolutions. Vous avez parfaitement le droit d’être contre l’impôt sur la fortune. Nous avons à faire valoir que cet impôt peut être utile à la cohésion sociale et à un certain ordre économique.
Ce que beaucoup trouvent insupportable dans cet amendement, quelle que soit leur place sur les bancs de cette commission, c’est qu’il aboutirait à ce que les revenus du travail soient fiscalisés, tandis que le capital improductif serait détaxé, quand bien même les revenus du capital seraient, j’en conviens, davantage taxés. Ainsi, ceux qui placent mal leur argent se verraient récompensés alors que ceux qui le placent bien verraient leur fiscalité augmenter.
Les parlementaires de gauche ne peuvent accepter la suppression de l’impôt sur la fortune ; sur le plan de l’intérêt économique, ils ne peuvent accepter non plus la proposition contenue dans cet amendement.
Mme Chantal Brunel. Je ne voterai pas cet amendement car je suis opposée à la suppression de l’ISF dans le contexte actuel et ce, pour plusieurs raisons. J’observe d’abord que la question de la fiscalité sur les cessions d’entreprises n’a pas été réglée. Par ailleurs, je ne sais pas comment l’on pourra compenser le milliard d’euros que représente la défiscalisation de l’ISF en faveur de l’investissement dans les PME.
Enfin, s’agissant du bouclier fiscal, il faut prendre garde à la manie trop française du stop-and-go fiscal. Si cet instrument n’a pas amené les exilés fiscaux à rentrer, c’est que ceux-ci connaissent la propension de notre pays à revenir sur les décisions d’ordre fiscal. Les patrons, eux aussi, redoutent les changements incessants des règles du jeu. Attendons la fin de la législature pour modifier la fiscalité.
M. Philippe Vigier. Pierre-Alain Muet, qui nous a habitués à une grande cohérence dans ses propos, justifie son sous-amendement par le fait qu’il ne saurait être question de majorer la taxation des revenus du travail. Mais les députés socialistes n’ont-ils pas voté en faveur de l’amendement I-CF 27 de M. Sandrier, qui visait à une meilleure progressivité de l’impôt sur le revenu en appliquant un taux de 49,7 % pour la fraction supérieure à 53 000 euros ?
M. Pierre-Alain Muet. Je ne l’ai pas voté.
M. Marc Le Fur. Je remercie MM. Piron et de Courson d’ouvrir ce débat. Cependant, je crains que celui-ci ne se déplace progressivement vers la question « pour ou contre l’ISF ? », bien plus ardue à traiter pour notre majorité. Pour avoir connu les débats sur l’impôt sur les grandes fortunes, j’invite les uns et les autres à la plus grande prudence.
L’ISF, en tant qu’impôt sur le patrimoine, ne me choque pas. Seulement, il ne me paraît pas juste qu’il se soit transformé en impôt sur l’immobilier – et, de surcroît, sur la résidence principale. Compte tenu de la hausse des prix, de plus en plus de personnes, y compris en province, seront concernées. Mon idée, qui permettrait de maintenir l’ISF et de résoudre l’essentiel du problème politique, serait de sortir de son assiette la résidence principale, qui ne rapporte pas d’argent. La résidence principale bénéficierait d’un traitement fiscal spécifique. Cette mesure serait financée par une évolution du bouclier fiscal, que je propose dans un amendement après l’article 14. Le bouclier fiscal serait maintenu mais n’intégrerait plus la CSG et la CRDS. Ainsi, il ne serait ainsi plus l’instrument permettant d’atténuer les effets d’impôts proportionnels.
Je souhaite connaître l’avis du rapporteur général sur cette question. S’il ne donne pas de garantie sur l’exclusion de la résidence principale, je serais enclin à voter en faveur de cet amendement.
M. le président Jérôme Cahuzac. Je rappelle que 14 % des recettes de l’ISF sont dus à l’inclusion de la résidence principale dans l’assiette.
M. Marc Le Fur. La résidence principale est même la raison principale de l’assujettissement à l’ISF de la première tranche.
M. Henri Emmanuelli. Ce débat, pour une fois, est intéressant, et mérite que l’on y consacre du temps. Il a fallu un certain courage aux auteurs de cet amendement pour faire abstraction de la symbolique politique, à droite comme à gauche, de l’ISF.
L’un des principaux arguments en faveur de la non-fiscalisation du patrimoine est qu’il ne produit pas de revenus. Si tel est le cas, c’est qu’il s’agit d’une mauvaise gestion. Et il n’y a aucune raison de l’encourager. L’une des raisons du faible dynamisme économique de la France est sans doute à rechercher dans la manière dont on protège l’épargne et le patrimoine, au détriment de l’investissement. Ce n’est pas un hasard si certains millionnaires américains, Warren Buffet en tête, sont opposés à l’héritage : eux ont compris que la perpétuation d’un patrimoine mal géré est un handicap pour l’ensemble de l’économie. Il faut donc en finir avec cet argument.
Nous voterons la partie de l’amendement qui vise la suppression du bouclier fiscal. Quant à la suppression de l’ISF, me souvenant de ce qu’avait coûté à nos collègues de la majorité celle de l’IGF, je ne puis que les encourager à la voter…
M. Jean-Claude Mathis. Il semblerait que le bouclier fiscal soit devenu un symbole d’injustice. Faut-il pour autant le supprimer dans la précipitation ? Je pense qu’il serait plus raisonnable de procéder dans le cadre d’une loi de finances rectificative, après avoir pris connaissance du rapport de la Cour des comptes. Si nous en venons à le supprimer, nous devrons avoir le courage d’affronter l’autre symbole qu’est l’ISF, ce qui impose d’engager une large réflexion sur la fiscalité du patrimoine.
M. Michel Bouvard. Je partage les propos d’Henri Emmanuelli lorsqu’il explique que la fiscalité française doit encourager une dynamique de gestion du patrimoine. Les personnes assujetties à l’ISF sont celles qui ne gèrent pas leur patrimoine de façon suffisamment dynamique et qui n’ont d’autres revenus que ceux issus de leur patrimoine. Il semble que plus on se situe dans les tranches élevées, plus le patrimoine est mobile. Or c’est précisément ce patrimoine « liquide » que nous devons rapatrier sur notre territoire en encourageant, par le biais de notre fiscalité, une dynamique de gestion. Notre réflexion doit dépasser le cadre de l’ISF et du bouclier fiscal, qui en est la conséquence.
Nous devons repartir de la base. Il y a plus d’un an, Philippe Seguin nous avait présenté un travail du Conseil des prélèvements obligatoires sur la fiscalité du patrimoine. Si nous devons faire évoluer le code des impôts sur ces points, les quelques jours qui nous séparent de l’adoption de la loi de finances pour 2011 ne seront manifestement pas suffisants. Il semble donc raisonnable de souscrire à la proposition du Président de la République et d’attendre le projet de loi de finances rectificative, ce qui nous permettrait de traiter de cette question, à froid, en nous appuyant sur des comparaisons européennes.
M. Yves Censi. La gestion dynamique du patrimoine doit faire l’objet d’une analyse précise. Certains revenus proviennent des placements et de l’épargne. Leur fiscalité doit orienter également le pilotage de l’épargne, notamment vers les placements longs. Cela fait longtemps que nous en discutons et je ne doute pas qu’Henri Emmanuelli et Michel Bouvard souscriront à ces propos.
Se limiter aux seules questions de l’ISF et du bouclier fiscal me semble réducteur d’un point de vue théorique. Par ailleurs, supprimer l’ISF et le bouclier fiscal aboutira à l’émergence d’autres formes d’optimisation financière et à de nouveaux transferts, dont l’ampleur et la modalité nous échappent. Or aucune étude d’impact n’accompagne cet amendement.
Cela milite en faveur d’une remise à plat de la fiscalité sur le patrimoine. Il conviendrait, Monsieur le président, que la Commission des finances se saisisse sans attendre d’une telle tâche.
M. Xavier Bertrand. Monsieur le président, si la résidence principale représente bien une petite part de l’assiette de l’ISF, sa proportion au sein du produit n’est pas la même. Des précisions pourraient-elles nous être fournies ?
Pour légitime qu’il soit, le débat posé par l’amendement ne saurait être tranché, ni à l’Assemblée nationale, ni au Sénat, dans le cadre de l’examen du présent projet de loi de finances. Un calendrier clair a été fixé ; il court pendant l’ensemble du premier semestre 2011. L’enjeu est la modernisation de notre fiscalité, notamment celle du patrimoine. Les propos tenus aujourd’hui par l’opposition resteront-ils constants et cohérents pendant les prochains mois ? Saurons-nous éviter la démagogie ?
Sur le bouclier fiscal, il ne faut pas avoir la mémoire courte. Voilà des années que nombre de responsables politiques s’inquiètent de voir des personnes qui ont réussi à quitter notre pays. Je préfère voir les gens aisés gagner leur argent en France et l’y dépenser plutôt qu’à l’étranger. La notion de plafonnement conserve donc du sens.
La logique d’une convergence entre fiscalités française et allemande a également du sens. Cependant, premier partenaire de la France, l’Allemagne est aussi son premier compétiteur. Une convergence de la fiscalité française avec celle que l’Allemagne a entrepris d’instaurer depuis une décennie ne doit pas aboutir à une simple mise à niveau de la France par rapport à ce pays. Je crois au modèle français. Ce qu’il nous faut, à la fin de la décennie, c’est non pas avoir rejoint l’Allemagne mais être les premiers en Europe. Certes, l’objectif d’égaler l’Allemagne est pertinent s’agissant de la dimension, de la capacité de croissance, de l’accès au crédit, du poids industriel des PME. En revanche, la supériorité de la France en termes de productivité et d’inventivité, sa démographie plus favorable, doivent lui permettre de dépasser l’Allemagne.
L’ampleur du débat qu’il crée motive mon avis défavorable à l’amendement. Quelques semaines n’y suffiront pas. Mais ce débat aura bel et bien lieu avant l’élection présidentielle.
M. le rapporteur général. La très grande qualité de l’architecture de l’amendement de nos collègues explique celle des interventions qui viennent d’avoir lieu. Elles montrent qu’il est possible, de façon dépassionnée, de faire évoluer notre fiscalité du patrimoine.
L’amendement a trois vertus. La première, essentielle et garante de sa cohérence, est le lien, indispensable, effectué entre le bouclier fiscal et l’ISF. Le bouclier n’est en effet que l’héritier du plafonnement de l’ISF. La nécessité de ce plafonnement est clairement apparue en 1988, lors du rétablissement de cet impôt. L’inclusion en 1997, par instruction du ministre des finances de l’époque, M. Dominique Strauss-Kahn, de la CSG dans son calcul est encore plus emblématique de son caractère essentiel pour corriger les effets spoliateurs de l’ISF. En revanche, une grave erreur sémantique a été commise, à la fin de l’année 2005, lors de l’examen de la loi de finances initiale pour 2006 : la substitution de la notion de « bouclier » à celle de « plafonnement ».
Un élément technique illustre aussi la nécessité du plafonnement. Lorsque l’impôt sur les grandes fortunes a été créé en 1982, son taux marginal, de 1,5 %, était équilibré par rapport à la rentabilité du capital. Dans cette période d’inflation, le rendement qu’un citoyen qui plaçait ses avoirs en obligations d’État dites Delors, émises pour venir au secours de nos finances publiques, pouvait en tirer était de 16,85 %. Aujourd’hui, alors que le taux marginal de l’ISF est passé à 1,8 %, les obligations d’État n’offrent plus qu’une rémunération inférieure à 4 % ! ISF et plafonnement ne peuvent donc pas être traités séparément.
L’obligation de gager qu’instaure l’amendement est également à retenir. La nécessaire réforme du patrimoine ne peut éviter en effet l’obligation de gager les manques à gagner qui lui seront consécutifs. Aujourd’hui, alors que le déficit public représente 8 points de PIB, et que la dette publique va frôler les 1 600 milliards d'euros, les ressources doivent absolument être protégées. Nous n’avons pas les moyens de reprendre la démarche adoptée pour la réforme de la taxe professionnelle.
Troisième élément de grand intérêt, la recherche, pour compenser la suppression d’un impôt sur le patrimoine, de ressources pesant elles-mêmes essentiellement sur celui-ci, et plus précisément sur ses revenus.
Je note aussi la convergence des remarques de nos collègues Hervé Mariton, Henri Emmanuelli et François Hollande, ou encore Michel Bouvard, sur l’imposition minimale du patrimoine au nom de l’efficacité économique. La fiscalité du patrimoine ne doit pas se limiter à celle des flux. Je citerai non pas Maurice Allais mais un exemple déjà présenté par notre collègue Pierre-Alain Muet il y a six mois à peine, celui des Pays-Bas. Une réflexion très approfondie y a débouché sur le maintien d’une imposition forfaitaire d’un stock, avec une assiette très large.
Nos collègues auteurs de l’amendement ont raison : la proportion des revenus du patrimoine imposés à un taux marginal d’imposition de 46 % serait très supérieure à celle qui est imposée sur la base des tranches inférieures. La part des revenus du patrimoine au sein de la tranche des 40 % est de 20 % ; elle est moitié moindre au sein de celle des 30 %. On peut ainsi penser que le patrimoine représenterait une part de 30 % à 40 % des ressources tirées de la création d’une tranche d’imposition au taux de 46 % ; en revanche, monsieur Piron, elle n’atteindrait pas une part de 50 %.
Pour autant, l’essentiel des propositions de l’amendement aboutit bien à l’imposition de revenus du patrimoine. Un biais, au sein de la tranche au taux marginal de 40 %, voire, dans une moindre mesure, de celle où il atteindrait 46 %, est en effet constitué par la proportion très importante de bénéfices industriels et commerciaux (BIC) et de bénéfices non commerciaux (BNC), qui, quoique considérés comme des revenus du travail, sont en réalité mixtes.
L’amendement présente cependant nombre de défauts, voire d’erreurs techniques, inévitables eu égard à la complexité de la question.
Le premier est constitué par le passage du taux du prélèvement forfaitaire libératoire à 27 %. En effet, le droit commun, c’est le barème ; même un contribuable dont le taux d’imposition marginal sera de 46 % n’optera pas pour un PFL à 27 %. De ce fait, la recette à attendre du relèvement de son taux est beaucoup plus limitée que ce qu’espèrent les auteurs de l’amendement.
L’amendement prévoit aussi des dispositions rétroactives pour des prélèvements forfaitaires libératoires qui ont déjà été effectués depuis le début de l’année.
Par ailleurs, comme le régime d’imposition des plus values est un taux forfaitaire, l’augmentation forte du taux proposée par l’amendement fera passer brutalement, au titre d’une plus value immobilière – qui certes ne pèsera pas sur la résidence principale, puisque celle-ci sera exonérée – un contribuable modeste, imposé à 0 % ou à 5,5 % au barème, d’un taux d’imposition de 19 %, le taux actuel, à 27 %. Il en est de même pour les plus-values mobilières. À l’instar de nos collègues socialistes, je me demande donc si le passage de l’imposition des plus values du forfait au barème ne serait pas la meilleure solution.
Ces éléments montrent ainsi que cet amendement suppose non seulement un travail de réflexion de fond – sur le maintien d’une imposition du stock de patrimoine, par exemple – mais aussi de nombreuses améliorations techniques. Un délai s’impose donc.
Je souhaite que nous puissions de nouveau tenir le présent débat dans l’hémicycle. L’an dernier, au cours d’une discussion très constructive d’une heure en séance publique, Michel Piron et moi-même avons proposé la fusion du crédit d’impôt sur les intérêts des prêts souscrits pour l’achat d’un logement avec le prêt à taux zéro. Après des opérations très compliquées d’ajustement des curseurs, c’est ce dispositif que propose aujourd’hui le projet de loi de finances pour 2011.
Comme Marc Le Fur et Henri Emmanuelli, je considère que, quand bien même un impôt sur le stock de capital serait maintenu, s’exposer avant les élections à l’accusation de supprimer l’ISF est un risque politique majeur. En effet, autant nous voyons bien que, dans cette enceinte, nous pourrions presque, ensemble, rédiger la réforme, autant il n’est pas certain qu’elle pourrait être expliquée de façon claire et sereine à l’opinion.
M. le président Jérôme Cahuzac. Je vous rappelle, mes chers collègues de la majorité, que vous avez voté une suppression progressive de l’assiette du prélèvement forfaitaire libératoire sur les plus-values mobilières. Dans ces conditions, il est peu probable que le produit qui serait tiré d’une augmentation du taux soit suffisant pour assurer la compensation souhaitée. Au bout de cinq ans de détention d’un titre, l’assiette est diminuée d’un tiers chaque année ; ainsi, après huit ans de détention, elle disparaît. À partir de ce délai, la recette est donc nulle quel que soit le taux. Il faudra, à mon sens revenir aussi bien sur cette disposition que sur celle, analogue, qui abat progressivement l’assiette des plus values immobilières.
M. René Couanau. La discussion de l’amendement dont je suis l’un des coauteurs a amené un renversement spectaculaire. Que la presse considère qu’il met fin aux tabous devrait satisfaire chacun, et d’abord ses auteurs : alors que, pendant des années, notre opposition au bouclier fiscal nous a valu d’être taxés de démagogie, aujourd’hui, mis à part un seul de nos contradicteurs, plus personne ne reprend cette qualification. Même si nos amis libéraux sont hostiles à notre proposition, la discussion, je le constate est très ouverte ; je remercie le rapporteur général, mais aussi notre collègue Pierre-Alain Muet de leur apport.
Le débat sur le projet de loi de finances initiale est bien sûr le moment adéquat pour ouvrir cette discussion fructueuse. Pourquoi renvoyer cette question de fond, sur laquelle nous avons les uns et les autres réfléchi, à une loi de finances rectificative, qui serait éventuellement discutée en juin ? Faute pour nous de voter cet amendement, et ainsi de créer un choc dans une loi de finances plutôt marquée par la banalité, la discussion que nous souhaitons n’aura pas lieu.
M. Hervé Mariton. Si le rapporteur général a fort heureusement introduit un point essentiel et rarement évoqué, celui du taux, il n’est pas allé jusqu’au bout du raisonnement. Comme il l’a judicieusement exposé, le rendement du capital a très fortement évolué entre la création de l’IGF et aujourd’hui. La cohérence et le courage seraient donc d’introduire dans les principes directeurs de la fiscalité du patrimoine l’idée essentielle de sa corrélation avec le rendement de celui-ci. Autrement dit, le taux doit nécessairement être variable.
En revanche, malgré tout le bien que je pense de l’amendement, le moment de la réforme qu’il propose ne me paraît pas venu.
M. Jérôme Chartier. Je retiens des propos de notre collègue René Couanau que, pour la première fois depuis le début de la législature, la question de l’ISF a été débattue en commission des Finances de façon approfondie et avec sérieux. En revanche, l’adoption de l’amendement me semble prématurée. Et le débat aura d’autant plus de chance de se poursuivre dans l’hémicycle qu’il ne sera pas devenu l’amendement de la commission des Finances mais restera celui de ses signataires.
Un travail sur les contreparties devra être également conduit. L’accroissement de huit points des prélèvements sur les plus values de cessions immobilières, actuellement de 18 % hors CSG et CRDS, risque d’être la cause de départs à l’étranger. Nous devons donc être vigilants.
Enfin, monsieur le président, il ressort des propos des uns et des autres que cet amendement est un tout. Il me paraît difficile de procéder à un vote par division.
M. Jean Launay. Le débat de fond de grand intérêt introduit par les auteurs de l’amendement me semble laisser place depuis quelques minutes à un débat plus marqué par l’opportunité politique et l’immobilisme.
Ne serait-il pas préférable que nous nous intéressions à la justice fiscale, à nos finances publiques et à leur incapacité redistributive ?
Nous savons bien qui peut avoir politiquement intérêt à un renvoi du débat sur la suppression du bouclier fiscal ou de l’ISF à un prochain collectif budgétaire…
Alors que notre collègue Xavier Bertrand a évoqué la cohérence des débats et des futures propositions, je voudrais rappeler qu’il n’y a plus un seul parlementaire de la majorité pour « protéger les revenus du travail afin de ne plus travailler plus d’un jour sur deux pour l’État ». Vous êtes pourtant plus proches que nous de l’auteur de ces propos ! Pour moi, ce silence est un aveu.
M. Michel Piron. L’argument de la bonne gestion du patrimoine ne me semble guère recevable : les propriétaires d’œuvres d’art ne peuvent pas tous se transformer en galeristes !
Cher collègue Muet, accroître de huit points les prélèvements sur les revenus financiers risque de susciter des arbitrages au profit des revenus du travail.
Enfin, cher collègue Mariton, j’ai préféré l’appréciation de notre rapporteur général sur les trois vertus de notre amendement à la vôtre sur son déficit de sens. Bien sûr, nous recherchons plus d’efficacité économique. Mais ce qui donne sens à celle-ci, c’est la notion de justice. Or, notre amendement la recherche également.
M. le président Jérôme Cahuzac. À la demande du groupe SRC, je vais mettre aux voix l’amendement I-CF 13 par division.
M. Charles de Courson. Mais il constitue un tout !
M. Marc Le Fur. L’absurdité du vote par division est démontrée par les auteurs de l’amendement eux-mêmes !
M. le rapporteur général. Avis défavorable au sous-amendement I-CF 274, qui, sans pour autant supprimer le bouclier fiscal, vise au maintien de l’ISF, que le I de l’amendement I-CF 13 tend à supprimer.
La Commission rejette le sous-amendement I-CF 274.
Elle rejette ensuite successivement les I, II, III, IV, V, et VI de l’amendement I-CF 13. L’amendement I-CF 13 est ainsi rejeté.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette ensuite successivement l'amendement I-CF 94 de M. Charles de Courson et les amendements I-CF 90 et I-CF 91 de M. Nicolas Perruchot, tendant à insérer des articles additionnels avant l’article 3.
*
* *
Article 3
Contribution supplémentaire de 1 % sur les hauts revenus et sur les revenus du capital
Texte du projet de loi :
I.– Au dernier alinéa du 1 du I de l’article 197 du code général des impôts, le taux : « 40 % » est remplacé par le taux : « 41 % ».
II.– Au premier alinéa du 1 du I de l’article 117 quater, au premier alinéa du 1°, au 1° bis, au premier alinéa du 6°, au 7°, aux premier et second alinéas du 8° et au premier alinéa du 9° du III bis de l'article 125 A, au premier alinéa du I de l'article 125 C, au quatrième alinéa du 1 de l’article 187 et au 2 de l’article 200 A du même code, le taux : « 18 % » est remplacé par le taux : « 19 % ».
III.– Au premier alinéa de l’article 200 B du même code, le taux : « 16 % » est remplacé par le taux : « 17 % ».
IV.– Le a du 2 de l’article 1649-0 A du même code est complété par les mots : « , à l’exception de la fraction supplémentaire d’impôt résultant de l’augmentation de 40 % à 41 % du taux prévu au dernier alinéa du 1 du I de l’article 197, de l’augmentation de 18 % à 19 % du taux prévu au premier alinéa du 1 du I de l’article 117 quater, aux 1°, 1° bis, 6°, 7°, 8° et 9° du III bis de l’article 125 A, au premier alinéa du I de l'article 125 C, au quatrième alinéa du 1 de l’article 187 et au 2 de l’article 200 A, ainsi que de l’augmentation de 16 % à 17 % du taux prévu au premier alinéa de l’article 200 B ».
V. – Le présent article est applicable :
a) À compter de l’imposition des revenus de l’année 2010 pour la majoration de taux mentionnée au I ;
b) Aux revenus perçus ainsi qu’aux gains et profits réalisés à compter du 1er janvier 2011 et aux plus-values réalisées au titre des cessions intervenues à compter du 1er janvier 2011 pour la majoration de taux prévue au II ;
c) Aux plus-values réalisées au titre des cessions intervenues à compter du 1er janvier 2011 pour la majoration de taux prévue au III.
Exposé des motifs du projet de loi :
Afin de renforcer l’équité de la réforme des retraites et de conforter le financement des éléments de solidarité du système d’assurance vieillesse, il est proposé de mettre à contribution les titulaires de hauts revenus et de certains revenus du capital (dividendes d’actions, intérêts sur produits de placement à taux fixe, plus-values mobilières et immobilières, etc.).
Cette contribution prendrait la forme d’une majoration de 1 point :
– de la tranche d’imposition la plus élevée du barème progressif de l’impôt sur le revenu (40 %) ;
– du taux de 18 % fixé pour l’application du prélèvement forfaitaire libératoire (intérêts et dividendes) ou de la retenue à la source sur les dividendes versés par des sociétés françaises à des personnes physiques non résidentes ;
– et enfin, des taux proportionnels (18 % ou 16 %) applicables aux plus-values de cessions mobilières, et aux plus-values immobilières.
Par ailleurs, elle serait exclue du champ d’application du droit à restitution prévu à l’article 1 et mis en œuvre à l’article 1649-0 A du code général des impôts (« bouclier fiscal »).
Ces dispositions seraient applicables à partir des impositions payées en 2011.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article tend à faire participer les contribuables disposant de hauts revenus et ceux disposant de revenus du capital à la préservation de notre système de retraites. La contribution supplémentaire de 1 % qui est ainsi mise à leur charge se décline en plusieurs relèvements de taux d’un point :
– la majoration du taux de la dernière tranche du barème de l’impôt sur le revenu à 41 % ;
– la majoration des taux dérogatoires au barème dont les revenus du capital bénéficient ou sont susceptibles de bénéficier, qu’il s’agisse de taux forfaitaires, de retenues à la source ou de taux de prélèvements forfaitaires libératoires.
Si la première est censée traduire le volet contribution des hauts revenus, les contribuables imposés dans la dernière tranche étant objectivement des contribuables aisés, la définition des hauts revenus ne se limite pas à ceux appréhendés par le barème de l’impôt sur le revenu. C’est tout l’intérêt d’une contribution qui affecte aussi les revenus qui ne sont pas imposés au barème. À l’inverse, les revenus du capital ne sont pas nécessairement imposés hors barème.
La ligne de séparation entre contribution des hauts revenus et contribution des revenus du capital n’est donc pas celle qui s’établit entre les deux volets liés aux modalités d’imposition. C’est pourquoi il était opportun que les différentes majorations figurent dans un article unique. Le champ des revenus qu’il couvre au-delà de la modalité d’imposition souligne le choix d’une approche globale indispensable du point de vue de l’équité entre travail et capital, mais aussi commandée par la diversité et la mobilité des revenus des contribuables les plus aisés.
Les majorations d’impôt résultant du présent article affectent, en nombre de contribuables, toutes les tranches, mais, en montant de majoration, sont extrêmement concentrées sur contribuables imposés au taux marginal de la dernière tranche. Ils s’acquitteront d’un surplus d’imposition moyen supérieur de 95 % à celui qu’acquitteront les contribuables imposés à la tranche à 30 %.
SUPPLÉMENT D’IMPOSITION AU TITRE DE L’ENSEMBLE DES RELÈVEMENTS DE TAUX PROPOSÉS PAR L’ARTICLE EN FONCTION DE LA TRANCHE D’IMPOSITION AU BARÈME (10)
Taux marginal d'imposition |
Nombre de foyers fiscaux concernés par le supplément d'imposition (en milliers) |
Montant moyen du supplément d'imposition (en €) |
Montant médian du supplément d'imposition |
0 % |
1 006 |
14 |
1 |
5,5 % |
1 937 |
7 |
1 |
14% |
3 431 |
12 |
1 |
30% |
1 441 |
46 |
4 |
40% |
330 |
959 |
345 |
TOTAL |
8 145 |
56 |
2 |
Source : Direction de la législation fiscale
S’agissant des entrées en vigueur prévues au V du présent article, la modalité d’imposition est également loin d’être neutre. Le relèvement du taux de la dernière tranche de l’impôt sur le revenu s’applique aux revenus de l’année 2010 imposés en 2011. À l’inverse, le relèvement des taux dérogatoires au barème ne s’applique qu’aux revenus perçus ou réalisés à compter du 1er janvier 2011. Il n’y a pas de « petite rétroactivité ». Ce choix s’explique bien sûr par la recherche de recettes fiscales à compter de 2011. Mais il tient aussi au fait que pour les revenus perçus en 2010 et imposés à la source, le prélèvement est libératoire de l’impôt sur le revenu. Par cohérence, les plus-values mobilières, qui sont imposées sur rôle, seront elles aussi concernées par la majoration à compter de 2011, ce qui conduit à différer à 2012 l’application effective de la majoration.
La majoration du taux de la dernière tranche du barème produirait un gain de 230 millions d’euros en 2011.
L’ensemble des majorations de taux dérogatoires est supposé produire une recette supplémentaire de 265 millions d’euros, dont 175 millions à compter de 2011 (45 millions pour le relèvement du taux forfaitaire des plus-values immobilières et 130 millions pour le relèvement des PFL), et 90 millions à compter de 2012 pour le relèvement du taux forfaitaire applicable aux plus-values mobilières.
I.– LA CONTRIBUTION SUPPLÉMENTAIRE DE 1 % SUR LES HAUTS REVENUS
Cette mesure se traduit concrètement par la majoration d’un point du taux de la dernière tranche du barème de l’impôt sur le revenu. En conséquence, la fraction de revenus supérieure à 69 783 euros se verra appliquer un taux de 41 % au lieu de 40 % pour l’imposition des revenus de 2010.
Le supplément de recettes qui en découle, aussi modeste soit-il, assure une participation supplémentaire des contribuables disposant des plus hauts revenus imposés au barème de l’impôt sur le revenu. Cette mesure constitue ainsi une mesure d’équité au regard de l’effort demandé à l’ensemble des contribuables pour le financement du système de retraite.
a) La situation fiscale des contribuables visés par la contribution supplémentaire
Les contribuables dont le taux marginal d’imposition correspond à la dernière tranche du barème représentent un peu moins de 0,9 % de l’ensemble des foyers fiscaux (313 000 foyers contre 36 millions de foyers). L’écart entre leur revenu brut global (calculé en ajoutant les différents revenus catégoriels nets) et leur revenu fiscal de référence (dont la composition est rappelée infra) atteint en moyenne 16 % alors qu’il n’est que de 4 % pour les contribuables imposés à la tranche marginale de 30 %. Cet écart continue d’augmenter avec le niveau de richesse : ainsi, il est de 20 % pour les 100 000 contribuables les plus fortunés et de 23 % pour les 1 000 plus fortunés.
Cette progression s’explique notamment par la forte concentration des revenus du patrimoine sur les derniers déciles de RFR. En effet, ces revenus prennent une part de plus en plus importante dans la composition des hauts revenus en raison du caractère plus diversifié et plus rémunérateur du patrimoine des foyers les plus aisés au regard de celui des foyers plus modestes. Selon le rapport des prélèvements obligatoires sur le patrimoine des ménages de mars 2009, 10 % des ménages ayant le revenu fiscal de référence le plus élevé concentraient 79 % des revenus du patrimoine. Or, une partie importante de ces revenus échappent à l’imposition au barème, creusant ainsi l’écart entre revenus soumis au barème et revenus soumis à des taux forfaitaires.
Les revenus composant le revenu fiscal de référence Le revenu fiscal de référence constitue l’outil codifié le plus satisfaisant en termes d’appréciation des revenus réels dont disposent les contribuables. Son montant s’entend du montant net des revenus (après application du système de quotient pour les revenus différés ou exceptionnels) et des plus-values retenus pour l’établissement de l’impôt sur le revenu. Par ailleurs, il est majoré de certaines charges déduites, de revenus bénéficiant d’allégements fiscaux (exonération, abattement) ou qui sont soumis à l’impôt par un prélèvement ou une retenue à la source libératoire. À l’inverse, il est également minoré de certaines charges (comme les pensions alimentaires versées à des ascendants ou descendants). Les seuls revenus non pris en compte par le RFR sont les revenus des produits d’épargne réglementée (livret A, LDD, LEP…), les produits tirés des comptes épargne logement, PEP et de certains contrats d’assurance-vie (DSK, NSK notamment), les produits de l’épargne salariale (droits en principal et revenus) et les prestations sociales et familiales (RMI, allocation logement, allocation parent isolé…). Ces quatre types de revenus sont par ailleurs exonérés d’impôt sur le revenu. |
PRÉSENTATION DE LA SITUATION FISCALE DES CONTRIBUABLES VENTILÉS PAR TRANCHE D’IMPOSITION SUR LA BASE DES REVENUS DE 2008.
Tranche d'imposition marginale |
Ensemble des foyers fiscaux |
Revenu brut global moyen |
Revenu fiscal de référence moyen |
Impôt final moyen |
Nombre de parts moyen |
tranche à 0 % |
8 303 485 |
5 941 € |
5 782 € |
– 123 € |
1,88 |
tranche à 5,5 % |
11 399 098 |
16 537 € |
16 117 € |
– 172 € |
1,8 |
tranche à 14 % |
12 933 667 |
27 800 € |
28 020 € |
1 246 € |
1,66 |
tranche à 30 % |
2 934 629 |
55 614 € |
58 072 € |
6 816 € |
1,66 |
tranche à 40 % |
313 148 |
184 189 € |
219 268 € |
47 169 € |
2,19 |
ENSEMBLE DES FOYERS FISCAUX |
35 884 027 |
22 804 € |
23 220 € |
1 335 € |
1,76 |
Source : Direction de la législation fiscale
ACCROISSEMENT DE L’ÉCART ENTRE REVENU BRUT GLOBAL ET REVENU FISCAL DE RÉFÉRENCE EN FONCTION DE LA TRANCHE MARGINALE D’IMPOSITION
b) Le choix d’une contribution sur les hauts revenus reposant sur le relèvement d’un point de la dernière tranche du barème
La contribution supplémentaire mise en œuvre par cet article est assise sur le revenu global net, soit un revenu soumis au barème dont la part dans les revenus globaux des contribuables décroît relativement avec le niveau de richesse. Le schéma ci-dessous en rappelle les principales étapes de calcul.
LA DÉTERMINATION DU MONTANT DU REVENU NET IMPOSABLE AU BARÈME
Le revenu soumis au barème ne représente donc qu’une partie sensiblement réduite des revenus bruts dont disposent les contribuables, cette partie ayant tendance à diminuer à mesure que les revenus augmentent.
Néanmoins, le choix du relèvement de la dernière tranche du barème de l’impôt sur le revenu, complété par le relèvement des taux applicables à certains revenus du capital, apparaît de bonne méthode pour plusieurs raisons.
La première repose sur la simplicité du dispositif qui, s’il ne prend pas en compte l’ensemble des revenus des contribuables aisés, permet de couvrir la majorité des revenus dont ils disposent et par conséquent, de s’assurer que l’objectif de contribution supporté principalement par les contribuables disposant de hauts revenus soit bien respecté. La seconde tient au rendement modeste de la mesure, qui ne justifie pas la modification conséquente des modes d’imposition actuels. Enfin, la troisième raison se fonde sur le constat que l’imposition au barème, malgré toutes les minorations opérées d’une part, sur le revenu net imposable et d’autre part, sur l’impôt dû après application de modalités particulières de calcul de l’impôt ou d’avantages fiscaux, reste un impôt progressif. Cette progressivité a par ailleurs été fortement renforcée par l’introduction de nombreux plafonds au sein des niches fiscales les plus coûteuses et d’un plafonnement global dont la montée en puissance au cours des années à venir devrait répondre pour partie aux situations d’optimisation excessive qui pouvaient aboutir à un impôt régressif pour les contribuables les plus aisés.
2.– Le supplément d’imposition des contribuables imposés au taux marginal de 40 %
a) Le supplément d’imposition produit par le relèvement du taux de la dernière tranche
La contribution sur les hauts revenus doit générer une recette supplémentaire de 230 millions d’euros en 2011 pour l’État au titre du relèvement du taux de la dernière tranche. Ce dernier s’applique donc de façon rétroactive aux revenus de 2010. L’objectif est de produire une recette dès 2011, qui puisse se cumuler aux recettes attendues des autres relèvements de taux prévus par l’article (à l’exception du gain attendu du relèvement de taux appliqué aux plus-values mobilières, comme présenté infra). L’impact de cette rétroactivité pourrait néanmoins être limité du fait des annonces intervenues dès le mois de mai et de la présentation du dispositif et de sa date d’entrée en vigueur au mois de juin. Par conséquent, les contribuables ont pu anticipé dans une certaine mesure cette modification. Si l’application rétroactive d’un dispositif moins favorable que la législation en vigueur n’est jamais satisfaisante, elle peut se justifier au regard des enjeux en cours (dans le cas présent, la réforme du financement des régimes de retraite) et du niveau d’information dont disposaient les contribuables avant son entrée en vigueur.
Le gain présenté par l’article est estimé sur le fondement d’un chiffrage réalisé à partir des revenus de 2008 imposés en 2009 et d’un bouclier fiscal de 2009 portant sur les revenus de 2007. On peut regretter que des revenus plus récents n’aient pas été pris en compte pour établir ce chiffrage. En effet, si le décalage entre le bouclier fiscal portant sur les revenus de l’année n-2 et l’imposition au barème portant sur les revenus de l’année n-1 limite la production de toute donnée exhaustive actualisée, il semble plus prudent de prendre en compte les revenus de 2009 pour l’impôt sur le revenu au regard des variations sensibles de rendement de la mesure selon l’année de revenus prise en compte et des importantes mesures de modération du recours à la dépense fiscale introduites depuis la loi de finances initiale pour 2009 (n° 2008-1425 du 27 décembre 2008).
ÉVOLUTION DU NOMBRE DE CONTRIBUABLES IMPOSÉS
À LA DERNIÈRE TRANCHE DU BARÈME SUR LEURS REVENUS DE 2008 ET DE 2009
2008 |
2009 |
Écart 2008/2009 | |
Nombre total de contribuables imposés à la dernière tranche, dont : – contribuables bénéficiaires du bouclier fiscal – contribuables non bénéficiaires du bouclier fiscal |
333 212 3 026 330 186 |
307 857 2 688 305 169 |
– 7,6 % – 11 % – 7,6 % |
Si l’on prenait en compte les revenus de 2009 et le bouclier de 2009 (bien que l’estimation soit partielle du fait de la non actualisation des données relatives au bouclier), le gain obtenu de cette majoration serait de 200 millions d’euros (soit – 14 %).
ESTIMATION DU SUPPLÉMENT DE RECETTES ATTENDU
SUR LA BASE DES REVENUS DE 2008 ET DES REVENUS DE 2009
(en millions d’euros)
2008 |
2009 |
Écart 2008/2009 | |
Supplément de recettes versées par les contribuables imposés à la dernière tranche, dont : – Supplément de recettes versées par les contribuables bénéficiaires du bouclier fiscal – Supplément de recettes versées par les contribuables non bénéficiaires du bouclier fiscal |
233,5 8,8 224,7 |
200,7 7,2 193,5 |
– 14 % – 18 % – 14 % |
Cette recette supplémentaire à l’impôt sur le revenu se traduit par un supplément d’imposition pour les contribuables concernés, dont le montant s’accroît en fonction de leur revenu.
● Le supplément d’imposition acquitté par les contribuables imposés à la dernière tranche du barème, non bénéficiaires du bouclier fiscal
Le supplément d’imposition moyen pour les contribuables non bénéficiaires du bouclier fiscal est de 680 euros.
SUPPLÉMENT D’IMPOSITION LIÉ À LA MAJORATION
DE LA DERNIÈRE TRANCHE SUR LA BASE DES REVENUS DE 2008
Déciles de revenu fiscal de référence |
Nombre |
Gain pour l'État |
Montant moyen |
Montant médian |
rfr < = 78 230 € |
33 024 |
1,22 |
37 |
33 |
rfr compris entre 78 230 et 69 274 € |
33 016 |
3,77 |
114 |
116 |
rfr compris entre 83 274 si 108 099 € |
33 016 |
7,68 |
233 |
238 |
rfr compris entre 108 099 et 142 661 € |
33 020 |
12,17 |
369 |
420 |
rfr compris entre 142 661 et 156 935 € (1) |
33 018 |
6,20 |
188 |
35 |
rfr compris entre 156 935 et 174 648 € |
33 020 |
9,95 |
301 |
233 |
rfr compris entre 174 648 et 199 980 € |
33 019 |
15,41 |
467 |
422 |
rfr compris entre 199 980 et 241 474 € |
33 016 |
23,56 |
713 |
700 |
rfr compris entre 241 474 et 336 425 € |
33 019 |
38,91 |
1 178 |
1 188 |
rfr > 336 425 € |
33 018 |
105,81 |
3 205 |
2 366 |
TOTAL |
330 186 |
224,68 |
680 |
285 |
(1) La Direction de la législation fiscale n’a fourni d’information sur la dégressivité du gain pour l’État et des montants moyens des médians pour ce décile et le décile suivant | ||||
Source : La Direction de la législation fiscale
Si l’on considère que le supplément d’imposition moyen lié à l’ensemble des relèvements de taux opérés par le présent article est de 959 euros pour les personnes imposées à 40 %, on constate que la part relative au supplément d’imposition moyen des revenus d’activité est supérieure en moyenne à celle relative aux revenus du capital (279 euros) (11) pour les contribuables non bénéficiaires du bouclier fiscal.
Par ailleurs, l’accroissement du supplément d’imposition en fonction du RFR souligne la progressivité de cette contribution supplémentaire qui s’échelonne de 37 euros en moyenne pour le premier décile de contribuables imposable à la dernière tranche disposant d’un RFR inférieur à 78 230 euros à 8 619 euros pour le dernier centile de contribuables imposables à la même tranche dont le RFR est supérieur à 1,2 million d’euros.
Au regard des revenus de 2009 (traitement provisoire), ces données sont respectivement de 36 euros pour le premier décile et de 7 785 euros pour le dernier centile.
SUPPLÉMENT D’IMPOSITION LIÉ À LA MAJORATION
DE LA DERNIÈRE TRANCHE SUR LA BASE DES REVENUS DE 2009
centiles de revenu fiscal de référence |
Nombre de foyers |
Gain pour l'État |
Montant moyen |
Montant médian |
rfr < = 78 059 € |
30 521 |
1,10 |
36 |
32 |
rfr compris entre 78 069 et 88 678 € |
30 515 |
3,34 |
110 |
111 |
rfr compris entre 88 678 et 106 403 € |
30 515 |
6,80 |
223 |
229 |
rfr compris entre 106 403 et 142 037 € |
30 517 |
11,72 |
384 |
417 |
rfr compris entre 142 037 et 155 852 € (1) |
30 517 |
5,38 |
176 |
84 |
rfr compris entre 155 852 et 172 648 € |
30 517 |
8,72 |
286 |
216 |
rfr compris entre 172 646 et 196 158 € |
30 518 |
13,40 |
439 |
394 |
rfr compris entre 196 158 et 234 358 € |
30 516 |
20,58 |
674 |
655 |
rfr compris entre 234 358 et 320 060 € |
30 517 |
33,80 |
1 108 |
1 110 |
rfr > 320 060 € |
30 516 |
88,66 |
2 905 |
2 183 |
TOTAL |
305 169 |
193,50 |
634 |
277 |
(1) La Direction de la législation fiscale n’a fourni d’information sur la dégressivité du gain pour l’État et des montants moyens des médians pour ce décile et le décile suivant | ||||
Ainsi, le dernier décile s’acquitte de 46 % du gain annuel pour l’État. Cette proportion atteint 75 % si l’on cumule le supplément d’imposition portant sur les trois derniers déciles.
● Le supplément d’imposition acquitté par les contribuables imposés à la dernière tranche du barème, bénéficiaires du bouclier fiscal
La contribution des contribuables bénéficiant du bouclier fiscal est relativement importante puisqu’ils s’acquittent de 4 % du gain de recettes alors qu’ils ne représentent que 0,9 % des contribuables imposés à la tranche à 41 %. Ce résultat est cohérent avec le caractère progressif de la contribution supplémentaire.
SUPPLÉMENT D’IMPOSITION LIÉ À LA MAJORATION DE LA DERNIÈRE TRANCHE SUR LA BASE DES REVENUS DE 2008 POUR LES CONTRIBUABLES AU BOUCLIER
déciles de revenu fiscal de référence (rfr) |
Nombre |
Gain pour l'État |
Montant moyen |
Montant médian |
rfr<=119 170 € |
303 |
0,05 |
168 |
149 |
rfr compris entre 119 170 et 161 380 € |
303 |
0,12 |
404 |
433 |
rfr compris entre 161 380 et 198 192 € |
302 |
0,16 |
532 |
432 |
rfr compris entre 198 192 et 235 475 € |
303 |
0,21 |
899 |
603 |
rfr compris entre 235 475 et 281 419 € |
302 |
0,31 |
1 039 |
1 025 |
rfr compris entre 281 419 et 348 867 € |
303 |
0,42 |
1 374 |
1 426 |
rfr compris entre 348 667 et 448 288 € |
303 |
0,81 |
2 024 |
2 074 |
rfr compris entre 448 288 et 636 202 € |
302 |
0,85 |
2 815 |
2 976 |
rfr compris entre 636 202 et 1 115 108 € |
303 |
1,35 |
4 445 |
4 404 |
rfr > 1 115 108 € |
302 |
4,74 |
15 706 |
9 511 |
TOTAL |
3 026 |
8,83 |
2 918 |
1 101 |
Source : La Direction de la législation fiscale
SUPPLÉMENT D’IMPOSITION LIÉ À LA MAJORATION DE LA DERNIÈRE TRANCHE SUR LA BASE DES REVENUS DE 2009 POUR LES CONTRIBUABLES AU BOUCLIER
déciles de revenu fiscal de référence (rfr) |
Nombre de foyers |
Gain pour l'État |
Montant moyen |
Montant médian |
rfr < = 118 544 € |
269 |
0,05 |
185 |
167 |
rfr compris entre 188 544 et 157 326 € |
269 |
0,11 |
413 |
480 |
rfr compris entre 157 328 et 190 544 € |
269 |
0,13 |
167 |
366 |
rfr compris entre 190 544 et 227 575 € |
269 |
0,18 |
685 |
597 |
rfr compris entre 227 575 et 270 780 € |
269 |
0,25 |
945 |
913 |
rfr compris entre 270 780 et 332 898 € |
268 |
0,36 |
1 330 |
1 356 |
rfr compris entre 332 898 et 419 312 € |
269 |
0,51 |
1 880 |
1 966 |
rfr compris entre 418 312 et 597 171 € |
269 |
0,75 |
2 804 |
2 830 |
rfr compris entre 557 171 et 1 066 442 € |
269 |
1,26 |
4 697 |
4 670 |
rfr > 1 066 442 € |
268 |
3,61 |
13 463 |
9 243 |
TOTAL |
2 688 |
7,22 |
2 686 |
1 043 |
Source : La Direction de la législation fiscale
Le dernier décile de ces contribuables s’acquitte ainsi de 50 % du gain annuel de l’État sur ce champ de contribuables, et les trois derniers déciles de 75 %.
b) La possibilité laissée aux contribuables de ne pas s’acquitter d’un supplément d’imposition par le recours aux niches fiscales
Si l’article prévoit de neutraliser cette contribution supplémentaire au titre du bouclier fiscal (cf. III infra), rien ne s’oppose à son annulation par des contribuables non bénéficiaires du bouclier qui décideraient d’actionner des niches fiscales à cet effet.
En effet, les contribuables pourront optimiser cette imposition supplémentaire :
– soit en recourant plus intensivement à des niches qu’ils ne plafonnent pas ;
– soit en recourant à d’autres niches.
Les contribuables peuvent annuler cette imposition supplémentaire par le recours aux niches, comprises ou non dans le périmètre du plafonnement global. Ainsi, sur la base du traitement des revenus de 2009, 4 880 contribuables imposés à la dernière tranche du barème ont annulé en totalité leur imposition, 2 933 l’ont annulée à hauteur de 90 % et 5 268 l’ont annulée à hauteur de 70 % à 90 %. Ce supplément d’imposition pourrait ainsi ne pas se traduire par un supplément de recettes si le contribuable décide d’intensifier son recours aux niches.
Exemple Soit un contribuable célibataire et sans enfant disposant d’un salaire de 300 000 euros constate que son imposition augmente de 128 958 euros en application d’un taux à 40 % à 132 621 euros en application d’un taux de 41 %. Plusieurs options s’offrent alors à lui. Il peut en premier lieu recourir à une nouvelle niche. Ainsi, cette différence de 3 663 euros pourra être annulée par le recours à l’avantage fiscal prévu au titre des dons (article 200 du CGI) si ce contribuable déclarait une donation de 5 550 euros à un parti politique (5 500*0,66 % = 3 630). Il peut également intensifier son recours aux niches, en ayant par exemple recours au service à domicile d’un spécialiste pour le débarrasser des rats de son grenier et au service d’un jardinier pour ramasser les pommes de son verger. Ces deux prestations d’un coût total de 7 500 euros lui permettront d’effacer 3 750 euros de son imposition (7 500*50 %), sans remettre en question un précédent avantage fiscal au titre d’une aide ménagère (le plafond de dépenses pris en compte pour le calcul du crédit d’impôt salarié à domicile étant de 12 000 euros en application de l’article 199 sexdecies). Enfin, il peut également cumuler différentes niches s’il se trouve limité par des plafonds. |
Néanmoins, le travail législatif entrepris ces deux dernières années en matière de limitation du recours à la dépense fiscale a permis d’encadrer les possibilités offertes aux contribuables de ne pas s’acquitter d’une imposition supplémentaire en contrepartie d’une démarche ouvrant droit à un avantage fiscal.
Seules les niches dites subies échappent encore à un plafonnement en fonction du revenu du contribuable. Cela s’explique par le fait qu’elles suscitent moins de pratiques d’optimisation puisque, à quelques exceptions près, elles sont conditionnées par la situation familiale ou professionnelle du contribuable (par exemple, réductions d’impôt au titre de la prestation compensatoire ou pour un hébergement en établissement de long séjour). Les pratiques d’optimisation se concentrent donc davantage sur des avantages fiscaux obtenus à la suite d’un investissement ou du recours à une prestation qui sont compris dans le périmètre du plafonnement global (tel que défini à l’article 200-0 A du CGI).
Le tableau suivant permet de constater que, si seuls 15 000 foyers fiscaux imposés à la dernière tranche du barème et ayant actionné des niches n’ont eu recours qu’à des niches maintenues en dehors du périmètre du plafonnement global, soit seulement 5 % de ces contribuables, le gain d’imposition pour le reste des contribuables visés se concentre sur les réductions et crédits d’impôts compris dans ce plafonnement. Leur montant cumulé représente ainsi une moindre recette de 1,4 milliard, soit 77 % du montant total des réductions et crédits d’impôt dont bénéficie cette tranche de contribuables.
CUMUL DES RÉDUCTIONS ET CRÉDITS D’IMPÔT DONT BÉNÉFICIENT
LES CONTRIBUABLES IMPOSÉS À LA DERNIÈRE TRANCHE
Nombre de foyers |
Montant cumulé des RI-CI |
Montant moyen des RI-CI en euros |
Montant médian des RI-CI en euros |
Montant maximal de l’avantage fiscal en millions d’euros | |
Foyers ayant bénéficié de RI/CI dont : – RI/CI uniquement comprises dans le plafonnement global |
284 699 269 775 |
1 895,97 1 461,28 |
6 660 5 417 |
2 318 1 903 |
8,20 3,81 |
D’après les estimations réalisées, 139 243 foyers imposés à la dernière tranche du barème sur le revenu ont un impôt sur le revenu supérieur au seuil de déclenchement du plafonnement global, soit à 20 000 euros et 8 % de leurs revenus. À la suite du relèvement de la dernière tranche, 2 255 contribuables supplémentaires seront concernés par ce plafonnement. Par conséquent, 46 % des contribuables relevant de cette tranche verront leur recours aux niches fiscales ainsi limité. La neutralisation cette contribution supplémentaire reste donc possible conformément au fonctionnement de l’impôt sur le revenu, mais elle est plus contrainte pour les gros nicheurs du fait de ce plafonnement. Par ailleurs, il n’est pas évident que cette contribution entraîne une modification du comportement des foyers en faveur d’une défiscalisation plus intensive.
Par ailleurs, sur les 305 169 foyers imposés à la dernière tranche sur la base des revenus de 2009, 5 029 n’auraient pas été imposés davantage si la majoration de 1 % s’était appliquée. En effet, certains contribuables disposent d’un montant total d’avantages fiscaux supérieur au montant de leur imposition.
Deux cas de figures peuvent se présenter.
Dans le premier cas, un contribuable célibataire et sans enfant touchant un salaire de 100 000 euros annule en application du droit en vigueur son imposition de 23 538 euros par le biais :
– d’une réduction d’impôt au titre d’un investissement Scellier de 250 000 euros lui permettant d’effacer 6 950 euros ;
– d’une réduction d’impôt au titre d’un dons à un parti politique de 7 500 euros lui permettant de minorer son imposition de 4 950 euros et à une association de producteurs de bouteilles de jus de pomme de sa région, pour un montant de 4 000 euros et un avantage de 2 640 euros ;
– d’un crédit d’impôt de 10 000 euros pour la réalisation de travaux de 25 000 euros sur son habitation principale pour en réduire la vulnérabilité aux aléas technologiques.
Ce contribuable se voit donc rembourser 1 002 euros. Le supplément d’imposition auquel il aurait été soumis en application de la majoration de 1 %, soit 202 euros, aurait conduit à abaisser la restitution au titre de son crédit d’impôt à 800 euros. Il n’aurait donc pas été davantage imposé.
Dans le second cas de figure, le contribuable bénéficie de reports de réductions d’impôt au titre d’années antérieures. Au regard de cette hausse d’imposition, une partie supplémentaire de la réduction reportée aurait été consommée et, par conséquent, le contribuable n’aurait également pas été davantage imposé.
La permanence d’un recours important aux niches fiscales de la part des contribuables imposés à la dernière tranche se traduit également par la stabilité du taux moyen d’imposition qui leur est appliqué et ce, malgré les efforts en matière de réduction de la dépense fiscale choisie entrepris ces deux dernières années. Ce taux atteint ainsi de 21 % pour les revenus de 2008, comme pour les revenus de 2009. Cependant, les dispositifs de plafonnement devant monter en puissance à la suite de l’épuisement du stock des reports de réductions d’impôt, ce taux moyen d’imposition pourrait augmenter pour les années à venir.
Enfin, il convient également de souligner que 20 470 contribuables imposés à la dernière tranche n’ont actionné aucune niche au titre de l’imposition des revenus de 2009 (soit 6,7 % des contribuables concernés). En toute logique, ces contribuables ne devraient pas modifier leur comportement en réaction à cette nouvelle contribution.
3.– Le gain pour l’État attendu de la majoration sur les hauts revenus
Le rendement attendu de cette augmentation a été chiffré à 230 millions d’euros pour 2011 comme cela a été présenté supra. Ce montant est net des réductions d’impôt dont ont bénéficié les contribuables au titre de 2008. On pourrait s’attendre à un rendement supérieur du fait d’une législation en vigueur actuellement plus stricte en matière de niche fiscale que celle qui s’était appliquée aux revenus de 2008 sur lesquels est fondée cette estimation. Cependant, du fait de la progression constante du coût des niches, il convient d’adopter une position prudente au regard du rendement final de cette majoration.
II.– LE RELÈVEMENT DE LA FISCALITÉ SUR LES REVENUS DU CAPITAL
Le présent article a pour objet la mise à contribution, outre des hauts revenus au travers de la majoration de la dernière tranche du barème, des revenus du capital, au travers d’un relèvement d’un point des taux dérogatoires au barème dont certains d’entre eux bénéficient ou sont susceptibles de bénéficier, qu’il s’agisse de taux forfaitaires, de retenues à la source ou de taux de prélèvements forfaitaires libératoires.
Le II du présent article prévoit le relèvement au taux de 19 % :
– des prélèvements forfaitaires libératoires applicables sur option aux produits de placements à revenus fixes (III bis de l’article 125 A et I de l’article 125 C) et aux revenus distribués (1 du I de l’article 117 quater) ;
– de la retenue à la source sur les revenus de capital mobilier (quatrième alinéa du 1 de l’article 187) ;
– du taux forfaitaire applicable aux plus-values de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux.
Le III du présent article prévoit quant à lui le relèvement à 17 % du taux forfaitaire applicable aux plus-values immobilières. Depuis le dépôt du présent projet de loi, le relèvement de ce taux à 19 % a été annoncé, de même que la majoration du prélèvement social de 2 % à hauteur de 0,2 point, pour financer les aménagements au projet de loi portant réforme des retraites.
Ces relèvements de taux s’appliquent donc aux revenus du capital au sens large, puisqu’ils couvrent des revenus tels que les plus-values immobilières, les intérêts des obligations d’État, les plans d’épargne logement de plus de douze ans, les produits capitalisés sur les plans d’épargne populaire ou les livrets B de caisse d’épargne. L’expression « revenus du patrimoine » aurait pu paraître plus appropriée (12).
1.– Les revenus avec option
Les contribuables déclarant des revenus pour lesquels une option entre le barème de l’impôt sur le revenu et le taux forfaitaire seront affectés différemment par la réforme selon leur taux marginal au barème, qui détermine l’exercice ou non de l’option, et selon l’assiette d’imposition retenue pour les revenus concernés. Enfin, certains revenus ne sont pas affectés par la réforme.
a) Les revenus distribués (dividendes) (13)
Les revenus de capitaux mobiliers régulièrement distribués de sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés ou un impôt équivalent imposables au barème bénéficient sauf exception d’un abattement de 40 %, auquel s’ajoute un abattement forfaitaire annuel de 1 525 euros pour une personne seule et 3 050 euros pour un couple (et jusqu’à sa suppression par le présent projet de loi un crédit d’impôt de 115 euros pour une personne seule et 230 euros pour un couple). En outre, le contribuable bénéficie au titre de l’année suivante de la déductibilité de la CSG acquittée, à hauteur de 5,8 %. Le contribuable peut toutefois opter pour un prélèvement forfaitaire libératoire prévu à l’article 117 quater du code général des impôts et institué par la loi de finances pour 2008.
Le II du présent article prévoit le relèvement de 18 % à 19 % de ce PFL.
Prenons l’exemple d’un couple avec 200 000 euros de RFR dont 110 000 euros de salaires nets et 90 000 euros de dividendes. Pour ne pas basculer dans la tranche à 40 %, le foyer opte pour le PFL sur ses dividendes (16 200 euros). Dans le cadre de la réforme, ce couple est affecté par le relèvement à 19 % du PFL. En effet, il n’a toujours pas intérêt à opter pour le barème (« tranche » à 41 %). Il s’acquittera donc de 900 euros de PFL supplémentaire.
Compte tenu des modalités d’imposition au barème des revenus distribués, l’option pour le PFL n’est intéressante que pour les contribuables qui disposent de hauts revenus et d’un montant de dividendes significatif. Ce montant pour un couple, en supposant que la fraction déductible de la CSG portera sur un montant de revenu identique (constance des dividendes de N-1 à N), est de 39 402 euros (14). En outre, il convient de rappeler, d’une part, que l’impôt acquitté par PFL n’est pas réductible, contrairement à celui résultant du barème. D’autre part, que le plafonnement global des niches s’applique au-delà de la somme de 20 000 euros et du montant égal à 8 % du revenu imposable au barème. L’option pour le PFL conduit donc à abaisser le plafond.
Dans ces conditions, le relèvement du PFL est une mesure ciblée sur les hauts revenus puisqu’il n’offre d’intérêt que pour des contribuables imposés au barème dans la tranche à 40 % ou qui le seraient à défaut d’exercice de l’option, sous réserve du nombre de contribuables qui optent par erreur.
Au titre des revenus 2008, 48 206 foyers fiscaux ont opté pour le PFL pour un montant de dividendes de 5,5 milliards d’euros (près d’1 milliard de recettes). Leur ventilation par taux marginal est donnée dans le tableau ci-après. Le gain dont ils ont bénéficié à raison du PFL s’est élevé à 77 millions d’euros, correspondant donc au coût pour l’État du PFL. Si l’on extourne les contribuables qui ont opté à tort, ce montant est relevé à 105 millions d’euros.
Taux marginal |
Nombre |
Montant moyen revenus soumis au PFL |
Montant moyen du PFL |
Montant moyen impôt brut |
Moyenne des taux moyens |
0 |
3 237 |
77 425 |
13 936 |
0 |
6 % |
5,5 % |
4 241 |
25 624 |
4 612 |
367 |
2 % |
14 % |
10 641 |
45 102 |
8 118 |
2 536 |
7 % |
30 % |
15 005 |
111 089 |
19 996 |
13 082 |
14 % |
40 % |
15 082 |
199 819 |
35 967 |
73 967 |
21 % |
On rappellera que le relèvement proposé a un effet plus fort qu’un relèvement de 1 point du barème pour ces mêmes contribuables. En effet, le point de taux de PFL supplémentaire s’applique sur le dividende brut. Il s’agit donc à la fois d’une mise à contribution des hauts revenus et d’un alourdissement plus net pour ces derniers de l’imposition de leur patrimoine mobilier. Pour 10 000 euros de dividendes au PFL, l’impôt augmentera de 100 euros. Il progresse donc de 5,56 %. Au barème, l’impôt passera de 948 à 971,70 euros, soit une augmentation de 2,5 %, nettement moins de la moitié de celle observée pour le relèvement du PFL.
Par ailleurs, il convient de souligner que, couplée à la suppression du crédit d’impôt de 230 euros, la mesure ne modifie quasiment pas le montant de dividendes au-delà duquel l’option pour le PFL est mathématiquement intéressante puisqu’il s’établira à 38 811,30 euros pour un couple (15). La suppression du crédit d’impôt a un impact non négligeable en la matière puisque, s’il avait été maintenu, la mesure aurait abaissé le seuil à 33 152,17 euros.
En revanche, pour l’imposition des revenus 2010, le seuil de déclenchement de l’intérêt à opter pour le PFL est rétroactivement nettement abaissé. Les dividendes soumis au barème sont concernés par la majoration du taux et la suppression du crédit d’impôt sur ces revenus 2010, alors que ces dividendes de 2010 soumis au PFL auront été imposés à 18 %. Le seuil s’établit donc pour les dividendes perçus en 2010 à 29 618,66 euros (16), soit environ 10 000 euros de moins qu’en 2009. Or, les contribuables imposés au taux marginal à 40 % ont pu exercer le choix en faveur ou non de l’option pour le prélèvement forfaitaire libératoire en 2010 avant de connaître les dispositions de la présente loi de finances. Certains ont pu ne pas opter pour le PFL alors même qu’ils y auraient eu intérêt en conséquence du présent article.
b) Les placements à revenu fixe
L’article 125 A du code général des impôts prévoit l’application sur option d’un prélèvement forfaitaire sur les produits de placement à revenu fixe. L’option peut être exercée sur ces produits lorsque la personne qui assure le paiement de ces revenus est établie en France, dans un autre État membre de la Communauté européenne ou dans un autre État de l’Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l’évasion fiscale (article 125 D du code général des impôts).
De même, l’option peut être exercée, sous certaines conditions, pour les intérêts servis aux associés au titre des sommes qu’ils laissent ou mettent à la disposition de la société, soit au titre de comptes courants d’associés, qui comportent les sommes laissées temporairement par les associés (article 125 B du même code), soit au titre des comptes bloqués d’associés, qui enregistrent des sommes devant être incorporées au capital dans un délai défini à l'avance (article 125 C du même code). Dans le premier cas, l’option ne peut toutefois s’appliquer à la fraction des intérêts excédant les limites légales de déduction par la société (17), ni aux associés assurant en droit ou en fait la direction de l’entreprise à l’exception de la fraction inférieure ou égale à 46 000 euros si la condition précitée est remplie, ni enfin lorsque la constitution et la rémunération des sommes sont liées à la souscription ou à l’acquisition de droits sociaux. Concernant les comptes bloqués individuels, l’exercice de l’option est subordonné aux conditions suivantes : les sommes sont incorporées au capital dans un délai de cinq ans à compter de la date de leur dépôt, elles sont indisponibles jusqu’à cette date, le taux d’intérêt ne doit pas excéder le taux maximum de déduction des intérêts des comptes courants d’associés et la société ne doit pas procéder à une réduction du capital social non motivée par des pertes ou à un prélèvement sur le compte « prime d’émission » pendant une période commençant un an avant le dépôt des sommes et s’achevant un an après leur incorporation au capital.
Le II du présent article relève le taux de 18 %, prévu pour la quasi-totalité des produits de placement à revenu fixe (18), à 19 %, en visant les différents taux prévus par l’article 125 A, auxquels renvoient les articles 125 B (intérêts des sommes laissées ou mises à disposition des associés dirigeants) et 125 D (personne assurant le paiement hors de France). Il relève aussi le taux du même PFL, expressément prévu à l’article 125 C, pour les intérêts des comptes bloqués individuels d’associés ou actionnaires.
Les produits visés par le relèvement de taux s’entendent donc de ceux afférents : aux obligations et autres titres d’emprunt négociables, y compris les emprunts d’État, aux titres de créances négociables (billets de trésorerie, certificats de dépôts etc.), aux bons du Trésor en compte courant, aux bons assimilés aux anciens bons du Trésor sur formule, aux bons de caisse, aux intérêts des PEL de plus de douze ans, aux parts de fonds communs de créances et de fonds communs de titrisation, aux créances hypothécaires privilégiées et chirographaires, aux dépôts de sommes d’argent à vue ou à échéance fixe, aux cautionnements en numéraire, aux comptes courants et aux comptes bloqués d’associés.
En l’absence d’abattement d’assiette, ont intérêt à opter pour le PFL les contribuables dont le taux marginal au barème est de 40 % certes, mais aussi de 30 %. Pour eux, l’imposition sera augmentée d’1 % du montant des revenus encaissés. Les classes moyennes imposées dans la tranche à 30 %, taux qui pour mémoire s’applique à partir de 26 031 euros par part, et qui ne sont évidemment pas concernées par la contribution sur les hauts revenus, subiront le relèvement du taux du PFL. Les épargnants relevant des deux premières tranches du barème (5,5 et 14 %) sont théoriquement épargnés par la réforme mais, en pratique, pour des raisons de simplicité, ils sont un certain nombre à exercer l’option.
Le tableau ci-dessous présente la ventilation par taux marginal au barème, étant précisé que l’absence d’option pour le PFL aurait pu faire basculer ces contribuables dans des tranches supérieures.
Produits de placement soumis au prélèvement libératoire hors produits d’assurance-vie et de capitalisation | ||
Taux du barème |
Nombre de foyers fiscaux déclarants |
Nombre de foyers fiscaux déclarants |
non imposables |
891 835 |
891 835 |
5,5 % |
2 037 956 |
2 037 956 |
14 % |
3 411 732 |
3 411 732 |
30 % |
1 428 870 |
1 428 870 |
40 % |
237 066 |
237 066 |
Total |
8 007 259 |
8 007 259 |
Source : Direction de la législation fiscale
On notera que le rendement net après prélèvements fiscaux et sociaux des produits de placement à revenu fixe s’amenuise. Ces revenus ont été affectés ces dernières années, comme les autres revenus du patrimoine et de placement, par l’augmentation des prélèvements sociaux (récemment la création de la « taxe RSA » de 1,1 %) et par le relèvement du taux de 16 à 18 % en 2008 à l’occasion de la création du PFL sur les revenus distribués. Le rendement des livrets en général est compris entre 3,5 % et 5 %. Quant au rendement des bons du Trésor, il est devenu très faible.
Si l’on peut a priori regretter l’impact négatif pour les contribuables imposables au barème dans la tranche à 30 %, on pourrait se féliciter que, pour ces contribuables disposant de revenus moyens ou moyens supérieurs, les dividendes deviennent de moins en moins imposés que les intérêts obligataires. L’abattement de 40 % pour des contribuables imposés dans la tranche marginale à 30 % produit un taux effectif de 18 %, mais il convient de tenir compte de l’abattement forfaitaire annuel et de la déductibilité partielle de la CSG (5,8 % sur les 8,2 %). Le taux d’imposition est de 21,6 % pour les contribuables à 40 % et de 15,6 % pour les contribuables à 30 % (ce taux peut être plus réduit encore du fait de l’abattement forfaitaire). Ce taux de 15,6 % était à peine inférieur au taux de 16 % dont bénéficiaient les produits de placement à revenus fixes. Il l’est beaucoup plus au taux de 19 %.
Bien que l’élément fiscal ne soit pas le seul déterminant dans le placement en actions pour des montants d’épargne moyens, l’écart au profit des dividendes peut produire des effets positifs. Cet écart se creuse avec le relèvement progressif du taux sur les produits de placement à revenus fixes, même avec la suppression du crédit d’impôt sur les dividendes proposée par l’article 4 du présent projet de loi. En tout état de cause, cet écart jouera dans les décisions d’investissement des contribuables disposant de RFR élevés mais de traitements et salaires ou pensions moyens, du fait d’une épargne très importante. On ajoutera que le creusement de l’écart concernera aussi les contribuables assujettis dans la dernière tranche de l’impôt sur le revenu et qui n’ont pas intérêt à opter pour le PFL sur les dividendes du fait des effets d’assiette au barème. Ces contribuables supportent sur leurs dividendes un taux inférieur à celui du PFL et donc à celui désormais fixé pour les produits de placement à revenu fixe.
Cet avantage comparatif à la détention d’actions s’inscrit dans la logique de la politique conduite par la majorité depuis plusieurs années.
c) Les revenus non affectés
Un certain nombre de revenus ne sont pas concernés par les relèvements de taux alors même qu’ils bénéficient sur option de taux spécifiques :
– Les produits des bons ou contrats de capitalisation et des placements de même nature, pour l’essentiel l’assurance-vie, bénéficient d’un régime spécifique, puisque le PFL prévu par l’article 125 A du code général des impôts leur est applicable mais aux taux de 35 % pour les contrats d’une durée inférieure à quatre ans, 15 % pour les contrats d’une durée comprise entre quatre et huit ans et 7,5 % pour les contrats d’une durée supérieure à huit ans. Dans ce cas en outre, un abattement annuel forfaitaire de 4 600 euros pour une personne seule et 9 200 euros pour un couple s’applique. Ces taux ne sont pas modifiés par le présent article.
– La plus-value d’acquisition des stock options correspond à la différence entre le prix de l'action le jour de la levée de l’option et son prix de souscription ou d’achat. C’est elle qui constitue l’avantage. Sous réserve que les actions acquises ou souscrites revêtent la forme nominative et demeurent indisponibles pendant quatre ans, l’avantage est imposé, sauf option pour une imposition dans la catégorie des traitements et salaires, comme une plus-value mobilière au taux de 30 % pour la fraction n’excédant pas 152 500 euros et 40 % au-delà. Si le détenteur des options les conserve encore deux années supplémentaires, le taux d'imposition est réduit à 18 % pour la fraction n’excédant pas 152 500 euros et 30 % au-delà. La plus-value d'acquisition des actions gratuites est égale à la valeur des titres à la date d'acquisition. Elle est imposée au taux de 30 % ou sur option dans la catégorie des traitements et salaires, sous réserve du respect de l’indisponibilité de deux ans.
Ces taux ne sont pas modifiés. Il est vrai qu’il s’agit de taux forfaitaires applicables à des revenus assimilés à des traitements et salaires L’évaluation préalable du présent article justifie ce maintien dans les termes suivants : « La circonstance que le taux proportionnel le plus élevé applicable à ces revenus coïncide avec le taux marginal du barème progressif de l’impôt sur le revenu ne justifie pas que ces revenus salariaux soient soumis à la majoration. » Il n’en demeure pas moins que les salaires sont soumis à la majoration de la dernière tranche du barème.
● Enfin, la fiscalité de la détention directe de valeurs, droits ou titres s’alourdit alors que celle de la détention indirecte demeure inchangée. Ce constat est vrai pour l’assurance-vie mais il l’est plus encore pour le PEA. Les dividendes, les plus-values de cession et les autres produits sont exonérés pendant la durée du plan et au retrait ou au rachat au-delà de cinq ans. En cas de rachat entre deux et cinq ans, le régime général des plus-values de cession s’applique, c'est-à-dire un taux de 18 %, qu’il est proposé de relever à 19 %. En cas de retrait ou rachat avant l’expiration de la deuxième année, un taux spécifique de 22,5 % s’applique conformément au 5 de l’article 200 A. Là encore, le présent article ne modifie pas ce taux (19).
2.– Les revenus relevant exclusivement d’un taux forfaitaire
Ces revenus sont, eu égard à leurs modalités d’imposition, ceux qui verront systématiquement leur imposition majorée, indépendamment du montant de revenus concerné et du montant total des revenus du contribuable, dès lors qu’ils sont imposables. Cette dernière précision n’est pas sans importance si l’on observe les exonérations existantes ou à venir.
a) Le relèvement à 19 % du taux forfaitaire applicable aux plus-values de cession sur valeurs mobilières
Le II du présent article prévoit le relèvement de 18 % à 19 % du taux forfaitaire prévu au 2 de l’article 200 A du code général des impôts applicable aux gains nets retirés des cessions à titre onéreux de valeurs mobilières, droits sociaux et titres assimilés, désignés communément plus-values mobilières, de l’article 150-0 A du même code. Sont imposables dans ce cadre les plus-values réalisées par des personnes physiques, dans le cadre de la gestion de leur patrimoine privé, à l'occasion de la cession à titre onéreux, qu’il s’agisse de négociation en Bourse, de vente, d’échange, ou d’apport en société, des titres ou droits suivants valeurs mobilières, droits sociaux ou titres assimilés (actions, obligations, titres participatifs, etc.) ; usufruit ou nue-propriété portant sur ces valeurs, droits ou titres ; ou titres les représentant : titres de sociétés d’investissement à capital variable (SICAV) et de fonds communs de placement (FCP).
Certaines plus-values sont expressément exonérées. Il s’agit essentiellement de celles réalisées à l'intérieur des fonds communs de placement dans l’innovation (FCPI) et clubs d’investissements, dans le cadre d'un plan d’épargne actions (PEA) ou plan d’épargne populaire (PEP), sur des parts de fonds communs de placement à risque (FCPR), sur des titres acquis dans le cadre des législations sur la participation des salariés aux résultats de l'entreprise et de l'actionnariat dans l'entreprise, sur titres de jeunes entreprises innovantes, sous condition de participation n'excédant pas 25 %.
Pour les autres, les plus-values sont soumises à un régime unique : imposition au taux global de 18 % en cas de franchissement d'un seuil de cessions annuel fixé à 25 830 euros en 2010 et que l’article 5 du présent projet de loi propose de supprimer. Le 7 de l’article 200 A réduit ce taux de 30 % dans les départements de Guadeloupe, Martinique et de la Réunion et de 40 % dans le département de la Guyane pour les gains résultant de la cession de droits sociaux. Les pertes subies au cours d'une année s'imputent sur les gains de même nature réalisés la même année ou les dix années suivantes.
Ce sont les plus-values sur valeurs mobilières et droits sociaux qui sont incontestablement les plus affectées par le présent projet de loi. En l’absence de possibilité de les assujettir au barème, les contribuables de toutes les tranches du barème subiront le relèvement, ce qui ampute proportionnellement plus le revenu des classes moyennes et modestes. Or, d’une part, l’assiette ne faisant aujourd’hui l’objet d’aucun abattement, la majoration consistera bien en un supplément d’impôt équivalent à 1 % du montant des plus-values. D’autre part, comme l’article 5 du présent projet de loi supprime le seuil de cessions en deçà duquel les plus-values n’étaient pas imposables, le taux applicable sera donc à l’entrée en vigueur de la réforme de 19 % au premier euro pour l’ensemble des contribuables.
Gains de cessions de valeurs mobilières ou de droits sociaux taxables à 18 % |
Plus-values de cession de droits sociaux réalisées par des personnes domiciliées dans les DOM | |||
Taux du barème |
Nombre de foyers fiscaux déclarants |
Montant moyen déclaré |
Nombre de foyers fiscaux déclarants |
Montant moyen |
Non imposables |
11 095 |
58 334 |
< 12 |
|
5,5 % |
16 903 |
23 955 |
< 12 |
|
14 % |
48 016 |
26 569 |
< 12 |
|
30 % |
51 218 |
52 367 |
68 |
78 853 |
40 % |
24 553 |
157 538 |
26 |
2 305 395 |
Total |
151 791 |
58 009 |
||
Source : Direction de la législation fiscale
Les contribuables dans toutes les tranches de barème, quel que soit leur niveau global de revenus, seront affectés par une majoration d’impôt. Cette critique doit être nuancée par la concentration du patrimoine mobilier en France, manifeste si l’on observe la ventilation des quelque 153 260 foyers ayant déclaré des plus-values nettes au titre des revenus 2008. Cette année-là en effet, 8,9 milliards d’euros de gains ont été déclarés (soit un produit de 1,6 milliard d’euros, en forte baisse par rapport à l’année 2007 du fait d’un effondrement de l’assiette de 43 %). Les 10 % de contribuables disposant du RFR le plus élevé, c'est-à-dire supérieur à 283 750 euros, ont déclaré 7,62 milliards d’euros de gains, soit 85,6 % de l’assiette taxée. La moitié des contribuables, disposant d’un RFR supérieur à 55 732 euros, a déclaré 8,582 milliards d’euros de gains, soit 96,4 % de l’assiette taxée.
En outre, le choix de ne pas affecter les plus-values perçues en 2010 quand bien même elles seront imposées sur rôle en 2011 atténue le caractère brutal pour les petits portefeuilles d’une mesure qui se cumule avec la suppression du seuil de cession.
Enfin, l’alourdissement de la fiscalité sur les plus-values doit être relativisée au regard des évolutions à venir du régime. Le gain escompté après 2012 repose sur des hypothèses à droit constant, comme pour la suppression de l’exonération sous condition de seuil de cession. Or, pour les cessions réalisées à compter de l’année 2012 (donc l’impôt acquitté à compter de l’année 2013), les plus-values seront éligibles, sous condition de durée détention, à un abattement. Dès la seconde année d’entrée en vigueur des dispositions de la présente loi, la recette sera donc amputée des effets de cet abattement institué en loi de finances rectificative pour 2005 et applicable aux titres détenus depuis au moins six ans, le décompte du délai démarrant au 1er janvier 2006. S’agissant d’un abattement d’un tiers aboutissant à une exonération au terme de huit ans, aucun supplément de recette par rapport au produit actuel ne peut être raisonnablement escompté à partir de 2015. Le coût de l’abattement avait été à l’époque évalué à quelque 1 milliard d’euros, sur la base d’un taux, faut-il le rappeler, de 16 %. Cette estimation de dépense fiscale ne paraît pas fantaisiste dès lors que l’application anticipée de cet abattement pour les dirigeants partant à la retraite a coûté en 2009 361 millions d’euros pour 2 219 contribuables.
Dans l’hypothèse où l’abattement aurait « seulement » conduit à partir de 2015 à ramener la recette produite par le taux de 18 % à 1 milliard d’euros, la majoration de 1 point ne rapporterait à compter de 2015 que 55,5 millions d’euros du fait d’une assiette taxable ramenée à 5,56 milliards d’euros, avec un gain de la majoration qui diminue chaque année entre 2013 et 2015 de 15 millions d’euros. D’un point de vue agrégé, la suppression de l’exonération sous condition de seuil rapporterait 180 millions d’euros en 2012. Mais une baisse de l’assiette imposable de 1,5 milliard d’euros se traduirait par un produit équivalent au produit actuel (1,8 milliard). Le gain brut des deux mesures serait d’environ 100 millions. Il sera évidemment annulé par le coût de l’abattement. Une assiette imposable ramenée de 11 à 6,5 milliards d’euros en 2015 produit une recette brute liée aux deux mesures du présent projet de loi d’environ 65 millions d’euros, sans rapport avec celle escomptée, et une baisse nette de recettes pour l’État supérieure à 500 millions d’euros.
b) Le relèvement à 17 % du taux forfaitaire applicable aux plus-values immobilières des particuliers
Le III du présent article propose le relèvement de 16 à 17 % des plus-values immobilières visées aux articles 150 U à 150 UC du code général des impôts et dont le taux est fixé à l’article 200 B du même code. Il s’agit des plus-values réalisées par les particuliers et les sociétés de personnes et groupements transparents (par exemple une SCI) sur la cession à titre onéreux de biens immobiliers bâtis ou non bâtis, de droits afférents à ces biens et de droits de sociétés de personnes ou groupements à prépondérance immobilière, ainsi que les plus-values réalisées par les fonds de placement immobilier sur la cession d’actifs immobiliers ou celles réalisées par une société de personne ou un groupement à prépondérance immobilière ou un FPI détenus par un FPI à proportion de ses droits. S’y ajoutent les plus-values réalisées sur des droits représentatifs des biens ou droits du patrimoine fiduciaire, visées à l’article 150 U D et qui suivent le même régime.
Les plus-values immobilières imposables seront elles aussi affectées par le relèvement du taux d’imposition d’un point, quel que soit le montant de ces plus-values et quelle que soit la situation fiscale du contribuable. Cependant, d’une part, le niveau d’imposition de ces plus-values demeure peu élevé, d’autre part, l’assiette de ces plus-values est déjà mitée.
S’agissant du niveau d’imposition, il convient de rappeler que ces plus-values bénéficient à l’impôt sur le revenu d’un taux de 16 %, de deux points inférieur à celui des PFL et celui applicable aux plus-values mobilières. Le présent article ne remet pas en cause cet écart. Par ailleurs, seule la fraction des plus-values imposables est soumise aux prélèvements sociaux, ce qui contraste avec la situation retenue par exemple pour les dividendes (assiette brute) ou, depuis cette année, pour les plus-values mobilières. Or, la part des plus-values imposables est réduite, sous l’effet de diverses exonérations, principalement l’exonération des plus-values afférentes à la résidence principale, mais aussi de l’abattement de 10 % à compter de la sixième année de détention du bien qui se traduit par une exonération au bout de quinze ans. L’assiette réduite explique le rendement modeste prévisionnel : 45 millions d’euros.
c) Le relèvement des prélèvements sur les plus-values applicables aux non-résidents de l’Espace économique européen
L’article 244 bis A prévoit l’application d’un prélèvement au taux fixé à l’article 200 B (16 %) pour les plus-values immobilières réalisées par les personnes physiques, les associés personnes physiques de sociétés ou groupements dont les bénéfices sont imposés au nom des associés et les porteurs de parts, personnes physiques, de fonds de placement immobilier, résidents d'un État membre de la Communauté européenne ou d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale (20).
L’article 244 bis B prévoit l’application du taux du 2 de l’article 200 A (18 %) aux gains résultant de la cession ou du rachat de droits sociaux réalisés par des personnes physiques qui ne sont pas domiciliées en France ou par des personnes morales ou organismes quelle qu'en soit la forme, ayant leur siège social hors de France lorsque les droits dans les bénéfices de la société détenus par le cédant ou l'actionnaire ou l'associé, avec son conjoint, leurs ascendants et leurs descendants, ont dépassé ensemble 25 % de ces bénéfices à un moment quelconque au cours des cinq dernières années (21).
Les relèvements de taux affecteront ces non-résidents.
d) Le relèvement à 19 % des retenues à la source sur les revenus distribués
L’article 119 bis du code général des impôts prévoit l’application d’une retenue à la source pour les produits des obligations, titres participatifs et autres titres négociables, à l’exclusion des titres de créances et des primes de remboursement, ainsi que pour les revenus distribués. L’article 187 prévoit notamment un taux de 18 % pour les dividendes et distributions assimilées perçus par des personnes physiques domiciliées dans un État membre de la Communauté européenne ou dans un autre État membre de l’EEE ayant signé avec la France une convention d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l’évasion fiscale. La retenue à la source s’applique aussi aux bénéfices réalisés en France par des sociétés étrangères qui sont réputés distribués à des non-résidents, à l’exception des sociétés ayant leur siège dans un État de la Communauté européenne où elles sont soumises à l’impôt sur les sociétés, sous réserve de diverses exonérations.
Le II du présent article prévoit de relever de 18 à 19 % le taux de la retenue à la source prévue au quatrième alinéa du 1 de l’article 187 du code général des impôts, qui s’applique aux revenus distribués par une société française, à des personnes physiques ou morales non-résidentes. Ce taux vise les distributions régulières, les revenus fiscalement assimilés et les jetons de présence. Ce relèvement est cohérent avec celui affectant les résidents fiscaux français, même si ce dernier ne s’applique qu’aux personnes physiques.
e) Les revenus non affectés par la réforme
Les plus-values professionnelles à long terme nées de la cession d’éléments d’actifs immobilisés de l’entreprise, amortissables ou non, détenus depuis plus de deux ans sous déduction du montant des amortissements pratiqués, soumises à l’impôt sur le revenu au taux réduit de 16 % ne sont pas concernées par les majorations de taux. Ces plus-values font l’objet d’une imposition séparée au taux de 16 % (article 39 quindecies du code général des impôts).
Le choix de ne pas modifier le taux de 16 % s’explique par le souhait tout à fait légitime de n’alourdir la fiscalité du capital que pour les seuls revenus acquis dans le cadre du patrimoine privé du contribuable. Mais, d’une part, les plus-values à court terme sont soumises au barème de l’impôt sur le revenu et sont donc sujettes à l’augmentation du taux. D’autre part, cela crée une légère distorsion entre le statut juridique des entreprises, alors même que des dispositifs d’exonération importants existent et auraient permis de limiter l’impact négatif d’un tel relèvement (22).
En second lieu, les plus-values immobilières des entreprises et sociétés de personnes à l’impôt sur le revenu bénéficient elles aussi d’un taux de 16 % qui n’est pas non plus relevé, alors même que le régime prévu à l’article 151 septies B du code général des impôts est le décalque de celui applicable aux particuliers : taux de 16 % et abattement pour durée de détention, comme les plus-values des particuliers (qui aboutit aussi à une exonération partielle ou totale de prélèvements sociaux). La cohérence aurait sans doute voulu que le taux soit relevé à 17 %.
Enfin, on notera que la taxe forfaitaire sur les métaux précieux, les bijoux, les objets d’art, de collection ou d’antiquité, qui s’applique sauf option pour le taux forfaitaire applicable aux plus-values (relevé de 18 à 19 %), n’est pas majorée. Elle s’applique aux cessions à titre onéreux ou aux exportations hors du territoire communautaire avec un taux fixé par l’article 150 VK à 7,5 % du prix de cession ou de la valeur en douane des métaux précieux et à 4,5 % du prix de cession ou de la valeur en douane des bijoux, objets d’art, de collection ou d’antiquité.
III.– LA NEUTRALISATION AU TITRE DU DROIT À RESTITUTION DES IMPOSITIONS (BOUCLIER FISCAL)
Le IV du présent article propose de neutraliser le supplément d’imposition résultant des différentes majorations de taux pour l’application du bouclier fiscal en modifiant l’article 1649-0 A du code général des impôts en prévoyant les modalités d’application. Il complète à cet effet le a du 2 de cet article, qui vise l’impôt sur le revenu parmi les impositions à prendre en compte pour la détermination du droit à restitution, pour exclure la fraction de cet impôt qui résulte de l’augmentation des taux prévue par le présent article. Il est ainsi proposé de viser chacune des augmentations plutôt que le supplément d’impôt résultant du présent article par renvoi à la loi.
Pour les quelque 18 764 bénéficiaires du bouclier fiscal, le montant de leur impôt sur le revenu devra être recalculé en appliquant les taux en vigueur pour les revenus 2010.
S’agissant des taux forfaitaires, retenue à la source et prélèvements forfaitaires libératoires, ce retraitement ne pose pas de problème technique puisque l’impôt résultant des taux majorés est isolable et non réductible. Il suffira donc de retenir les 18/19ème ou les 16/17ème acquittés. Si ce retraitement implique une lourdeur supplémentaire, celle-ci doit être relativisée, d’autres retraitements devant déjà être opérés pour la détermination des revenus à prendre en compte.
Les 3 026 bénéficiaires du bouclier fiscal imposés pour une fraction de leur revenu à la dernière tranche du barème s’acquitteront au titre de la majoration de cette tranche d’un supplément d’imposition correspondant au solde entre le montant d’impôt dû en application du taux de 41 % et le montant dû en application de l’ancien taux de 40 %. Au terme de cette double liquidation, le montant obtenu sera neutralisé au regard du bouclier.
En revanche, la logique même de cette neutralisation suscite des interrogations. Dès lors que les majorations d’impôt s’inscrivent dans l’effort demandé pour la préservation du système de retraite, il eut été choquant d’exonérer les bénéficiaires du bouclier fiscal de cette contribution. Toutefois, d’une part, les prélèvements sociaux qui sont pris en compte pour le droit à restitution constituent déjà une ressource affectée au régime général de sécurité sociale, y compris à sa branche vieillesse. 174 millions d’euros de restitution au titre du bouclier fiscal 2008 (revenus 2006, impositions 2006 et 2007) étaient déjà imputables à la prise en compte de ces prélèvements dans le mécanisme de restitution. D’autre part, plusieurs aménagements du bouclier fiscal ont été opérés afin de s’approcher au plus près de la situation réelle des contribuables, en retenant les revenus réellement perçus. Avec la présente mesure, ce sont des impôts virtuels qui seront retenus. Un relèvement de 1 % du seuil de bouclier, à 51 %, aurait sans aucun doute assuré une plus grande cohérence, même s’il aurait été quelque peu moins favorable puisque l’imposition supplémentaire au titre du barème ne s’appliquera que sur la fraction de revenus dans la tranche à 40 %, et que par ailleurs les contribuables percevant des dividendes subiront sur ces revenus une majoration plus faible qu’un point compte tenu des abattements applicable à ces revenus.
*
* *
La Commission examine l’amendement I-CF 286 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Pierre-Alain Muet. Comme je l’ai dit ce matin, toutes nos propositions visent à imposer d’égale façon l’ensemble des revenus, qu’ils proviennent du travail ou du capital. Dans cette perspective, nous proposons de supprimer le prélèvement forfaitaire libératoire pour les revenus du capital et d’imposer ceux-ci au barème progressif de l’impôt sur le revenu. Voilà qui irait dans le sens d’une véritable justice fiscale, quand vous vous limitez à porter de 18 % à 19 % l’imposition proportionnelle de ces revenus.
M. Gilles Carrez, rapporteur général. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine l’amendement I-CF 287 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement vise, dans le même esprit que le précédent, à soumettre au barème de droit commun de l’impôt sur le revenu les plus-values de cessions mobilières et immobilières, lesquelles sont aujourd’hui soumises à une imposition proportionnelle de 16 % ou 18 %.
M. le rapporteur général. Avis défavorable. Tous ces sujets devront être revus lors de la remise à plat de l’ensemble de la fiscalité du patrimoine.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine l’amendement I-CF 289 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Pierre-Alain Muet. Puisque vous avez refusé de les soumettre au barème de l’impôt sur le revenu, je propose, dans cet amendement de repli, de porter à 35 % le taux de taxation des plus-values de cessions mobilières et immobilières – 35 %, c’est le taux que l’Union européenne avait, dans la directive « Épargne », jugé souhaitable à terme pour la fiscalisation des revenus de l’épargne des États ne procédant pas à l’échange d’informations.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.
Elle examine l’amendement I-CF 288 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Pierre-Alain Muet. Dans la même logique de repli, cet amendement relèverait à 35 % la taxation des intérêts et dividendes.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.
Elle en vient à l’amendement I-CF 302 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Cet amendement vise, par cohérence avec le relèvement de 1 % du taux de la dernière tranche du barème de l’impôt sur le revenu, à relever de 40 % à 41 % le taux de taxation applicable aux revenus de levée de stock-options, assimilables à un salaire. Je rappelle que le régime fiscal des stock-options a été fixé par la loi sur les nouvelles régulations économiques de 2001. Bien entendu, cette majoration ne sera pas prise en compte pour l’application du bouclier fiscal.
La Commission adopte cet amendement (amendement n° I-26).
Elle examine ensuite, en discussion commune, l’amendement I-CF 302 du rapporteur général et l’amendement I-CF 296 du président.
M. le rapporteur général. Cet amendement reporte l’entrée en vigueur de l’abattement applicable aux plus-values mobilières à raison de la durée de détention des titres, prévu par la loi de finances rectificative pour 2005, lequel aurait commencé de produire ses effets à compter de 2012 puisqu’il est d’un tiers par an à compter de la sixième année de détention. En effet, il ne faudrait pas que cet abattement vide de sa substance la décision, prise dans le cadre de la réforme des retraites, d’augmenter le taux d’imposition de ces plus-values. Je ne propose pas de supprimer le dispositif voté en 2005, mais seulement – en attendant des jours meilleurs – d’en repousser l’application de trois ans, soit au terme de la période couverte par la loi de programmation 2011-2014.
M. le président Jérôme Cahuzac. Le dispositif voté en 2005, qui aboutit à exonérer de toute imposition les plus-values résultant de la cession de titres détenus depuis au moins huit ans, n’est plus défendable aujourd’hui, alors que le projet de réforme des retraites prévoit de relever le taux marginal de l’impôt sur le revenu ainsi que l’imposition des plus-values. En effet, l’augmentation des taux ne rapportera rien si, parallèlement, l’assiette s’amenuise jusqu’à disparaître. Il ne me paraît pas raisonnable dans ce contexte de conserver le dispositif voté il y a cinq ans, non plus que de seulement repousser son application à 2015. Dès lors que le projet de loi sur les retraites prévoit un équilibre financier à l’horizon 2018, fondé, entre autres, sur une recette nouvelle escomptée du relèvement de l’imposition de ces plus-values, il faudrait à tout le moins reporter l’entrée en vigueur du dispositif à cette date, et mieux, si on refuse toute hypocrisie, le supprimer purement et simplement. Tel est l’objet de mon amendement que la cohérence même exigerait d’adopter. Sinon, c’est le financement de la réforme des retraites, qui nous est pourtant présenté comme bouclé, qui s’en trouve fragilisé.
M. le rapporteur général. Je tiens à ce qu’on conserve ce dispositif car la suppression du crédit d’impôt sur les dividendes, le relèvement du taux d’imposition des plus-values mobilières et la suppression de l’exonération en deçà du seuil de cession de 25 830 euros pénalisent déjà lourdement l’investissement direct en actions, renforçant de ce fait l’avantage comparatif de l’investissement intermédié au travers, par exemple, des contrats d’assurance-vie ou du PEA, dont les avantages fiscaux sont préservés. Or – tous les gouvernements successifs l’ont souhaité – il faut privilégier l’investissement en actions afin de renforcer durablement les fonds propres de nos entreprises. Si la situation de nos finances publiques s’améliore, comme nous l’espérons tous, le dispositif que l’on aura conservé pourra être réactivé. Voilà pourquoi je vous invite à voter mon amendement plutôt que celui du président de la Commission.
M. Pierre-Alain Muet. Il faut en finir avec ces dispositifs qui ont totalement mité les assiettes. Un bon impôt repose sur une assiette suffisamment large, sans compter que la crise récente aurait dû convaincre du bien-fondé d’une taxation raisonnable des revenus du capital.
M. Charles de Courson. L’amendement du rapporteur général proroge de trois ans l’exonération totale des plus-values de cession de son entreprise pour le chef d’entreprise qui part en retraite. Est-ce opportun dans le contexte actuel ?
M. le rapporteur général. Le Gouvernement a fait le choix délibéré, que j’approuve, de n’alourdir la fiscalité des plus-values de cession que pour les ménages, pas pour les entreprises. Je sais bien qu’il peut être difficile de distinguer les deux dans le cas des entrepreneurs individuels. La prorogation proposée par mon amendement est liée au report du basculement dans le dispositif de droit commun des dirigeants d’entreprises à l’impôt sur les sociétés.
M. Charles de Courson. En 2010, pour les entreprises sous forme de société, 2 156 contribuables ont bénéficié du dispositif pour un montant moyen de plus-values de près d’un million d’euros, et pour les entrepreneurs individuels, 2 008 pour un montant moyen de 350 000 euros. Ces montants sont tout de même importants et le manque à gagner, tant pour l’impôt sur les sociétés que pour l’impôt sur le revenu, non négligeable. Ne faudrait-il pas fixer un seuil au-delà duquel les plus-values seraient imposées un minimum ?
M. le rapporteur général. À la différence de l’exonération totale des plus-values de cessions mobilières qui n’aurait joué qu’à compter de 2012, l’exonération en cas de départ en retraite joue, elle, depuis quatre ans. Il paraît difficile de la remettre ainsi en question. N’oublions pas – nous avions été nombreux à le faire valoir à l’époque – que les entrepreneurs individuels n’ont le plus souvent que de très faibles pensions et que la vente de leur fonds est aussi un moyen pour eux de s’assurer leur retraite. Je suis disposé à étudier votre proposition, cher collègue, car je trouve comme vous les montants élevés. Ce sujet devra être réexaminé lors de la remise à plat de la fiscalité du patrimoine.
M. le président Jérôme Cahuzac. Peut-être pourrez-vous, monsieur de Courson, nous proposer un amendement à ce sujet au titre de l’article 88.
J’en reviens à mon amendement. Nous savons tous que la diminution progressive, quand ce n’est pas tout simplement la disparition, des assiettes d’imposition oblige à augmenter les taux pour assurer des rendements au moins équivalents. Pour financer la réforme des retraites, vous avez prévu de relever le taux d’imposition des plus-values de cessions mobilières. Est-il cohérent, dès lors, de laisser l’assiette de cet impôt s’amenuiser jusqu’à disparaître ? Or, tel sera bien le cas puisque, d’une part, aux termes des dispositions actuellement en vigueur – la loi n’a pas encore été modifiée –, les plus-values sont totalement exonérées au bout de huit ans, d’autre part, parce que si leur imposition s’alourdit, l’épargne se dirigera naturellement vers les PEA et les contrats d’assurance-vie multisupports, qui demeurent défiscalisés. Pour des raisons à la fois de principe mais aussi de cohérence avec le projet de loi sur les retraites, cessons d’organiser la disparition des assiettes en même temps qu’on augmente les taux. Supprimons purement et simplement les abattements institués en 2005.
Je perçois bien la logique de la solution d’attente, quelque peu hypocrite dirais-je si le mot n’était trop fort, préconisée par le rapporteur général. Mais elle ne règle rien sur le fond tout en compromettant le financement de la réforme des retraites – laquelle n’est financée qu’à la condition que les deux milliards d’euros escomptés de la contribution supplémentaire des ménages soient effectivement perçus. Si l’une des recettes attendues n’est pas au rendez-vous, le bouclage financier ne pourra pas être celui qu’on annonce.
M. Jérôme Chartier. La suppression de l’abattement prévu sur les plus-values de cession de valeurs mobilières à proportion de la durée de détention des titres ne risque-t-elle pas d’encourager la spéculation ? En effet, ce dispositif tempère, me semble-t-il, la recherche de profits immédiats.
M. le président Jérôme Cahuzac. Je vois mal comment cela pourrait alimenter la spéculation. En tout cas, j’avoue n’avoir pas réfléchi à cette éventuelle conséquence.
Pour le reste, les pouvoirs publics ayant décidé et la majorité accepté que la réforme des retraites soit financée, notamment, par un prélèvement supplémentaire sur les plus-values de cessions de valeurs mobilières, comment accepter de laisser disparaître l’assiette de cet impôt ? Les études d’impact qui nous ont été communiquées, aussi indigentes soient-elles, font état du rendement attendu du relèvement des taux forfaitaires. Si cette mesure devait exposer à un risque spéculatif, sans doute aurait-il fallu y penser avant. Quoi qu’il en soit, priorité ayant été donnée au financement de la réforme des retraites, si ce risque existe, il faut l’expertiser et étudier les moyens d’y parer. Mais la question première demeure, et c’est celle que je pose. Comment garantir le financement de la réforme des retraites si l’assiette de l’un des impôts qu’il est prévu de majorer à cette fin s’évapore ? À moins que le manque à gagner ne soit compensé par une autre recette, mais il faut alors nous dire laquelle. Bref, je m’étonnerai toujours que le financement d’une réforme, non encore promulguée, soit déjà compromis.
M. le rapporteur général. La différence entre vous et nous, monsieur le président, est qu’en 2005, vous avez voté contre ce dispositif. Nous étions, nous, au contraire convaincus de son efficacité pour encourager l’investissement à long terme en actions, qui est de l’intérêt des entreprises et sert l’emploi. Nous demeurons fidèles à nos convictions en le maintenant aujourd’hui, tout en repoussant son entrée en vigueur de quelques années pour faire face aux difficultés, passagères nous l’espérons tous, auxquelles est confronté notre pays. Je fais par ailleurs observer que le produit attendu du relèvement de 1 % du taux d’imposition de ces plus-values n’est que, si je puis dire, de 90 millions d’euros.
M. le président Jérôme Cahuzac. Tous les gouvernements ont en effet souhaité favoriser l’investissement en actions, y compris à l’époque de M. Strauss-Kahn. Mais depuis, vous avez décidé une réforme dont il faut garantir le financement.
M. Christian Eckert. En matière de spéculation, on ne raisonne pas en années ! Par ailleurs, le plan d’épargne en actions permet une défiscalisation après huit années avec un plafond de 132 000 euros, ce qui représente un patrimoine déjà confortable.
M. Jérôme Chartier. Le président propose de supprimer tout avantage à la détention directe de valeurs mobilières. Il n’y aurait plus d’incitation à les conserver cinq années. Or nous sommes tous désireux de pousser l’épargnant français à investir de façon durable et stable dans les valeurs mobilières, de préférence servant des intérêts français. En supprimant cet avantage, on dit aux épargnants – car c’est d’eux qu’il s’agit, pas des grands spéculateurs mondiaux – qu’il n’y a aucun intérêt à conserver les valeurs. Je crains que la faible proportion des valeurs françaises détenues par des épargnants français ne diminue encore. Chercher des recettes pour nos finances publiques est louable, mais les effets induits sont importants.
M. le président Jérôme Cahuzac. Il ne s’agit pas de chercher de nouvelles recettes, mais de préserver celles qui sont prévues. Quant au risque que vous évoquez, s’il est réel, il ne faut pas non plus voter l’amendement du rapporteur général. Sinon, il vaut mieux voter le mien, qui est plus cohérent avec les autres décisions législatives en cours.
La Commission adopte l’amendement du rapporteur général (amendement n° I-27).
En conséquence, l’amendement I-CF 296 tombe.
La Commission est saisie en discussion commune des amendements I-CF 297 du président et I-CF 304 du rapporteur général.
M. le président Jérôme Cahuzac. Il y a peu de temps, le Gouvernement avait décidé un abattement sur les plus-values immobilières à partir d’une certaine durée de détention du bien. Je propose d’allonger cette durée, toujours dans la même optique : préserver des recettes prévues dans le projet de loi sur la réforme des retraites – d’autant que cette fois, la majoration envisagée est de deux points. J’y vois aussi une question de principe, puisque cela permet de protéger l’assiette. De toute façon, on ne peut pas compromettre déjà les recettes d’une réforme qui n’est même pas encore promulguée !
M. le rapporteur général. La réforme des plus-values immobilières de 2004 était cohérente avec la réduction des droits de mutation à titre onéreux qui avait déjà été engagée à votre initiative. L’idée était de ne pas freiner les mutations et, à travers elles, la mobilité professionnelle par exemple, à cause de droits de mutation immobiliers trop élevés. En 2004 donc, le délai fixé pour l’exonération totale a été ramené à quinze ans de détention au lieu de vingt-deux. Cependant, cette réforme comportait une faille : elle ne faisait pas un sort particulier aux prélèvements sociaux. Or les réformes ultérieures n’ont fait porter les exonérations que sur la partie fiscale, préservant l’assujettissement à la CSG, impôt universel qui profite à l’assurance maladie et à l’assurance vieillesse. L’an dernier, nous avons soumis les plus-values mobilières aux prélèvements sociaux. L’amendement I-CF 304 vous propose de faire de même pour les plus-values immobilières – la résidence principale demeurant bien sûr totalement exonérée. Et, si je ne suis pas sûr du tout que l’amendement du président permette d’améliorer les recettes, il n’en est pas de même de celui-ci.
La Commission rejette l’amendement I-CF 297.
Elle adopte l’amendement I-CF 304 (amendement n° I-28).
M. Charles de Courson. Une fois que nous aurons voté l’article 3, où ira l’argent de ces recettes supplémentaires ? Il y a trente-huit régimes de retraite et ni le projet de loi de finances, ni le projet de loi de financement de la sécurité sociale ne prévoient d’affectation ni de répartition. J’en profite pour faire remarquer que si nous commençons à financer les retraites par l’impôt, cela implique un régime unique !
M. le rapporteur général. L’équivalent des recettes de l’article 3 doit en fait être converti en points de TVA, qui seront affectés à l’assurance maladie – laquelle a déjà la TVA pharmaceutique par exemple. La CNAM rétrocédera à l’assurance vieillesse – retraites et Fonds de solidarité vieillesse – les recettes dont elle dispose aujourd’hui, dont notamment la taxe additionnelle à la C3S. Nous verrons cela plus en détail à l’article 39, avec un excellent amendement du président proposant une révision générale de la « tuyauterie » chaque année.
M. Charles de Courson. Il s’agit donc de recettes générales. L’article 39 procédera ensuite à une sorte de prélèvement sur recettes de TVA.
M. le président Jérôme Cahuzac. Oui, dans la limite de 1,34 milliard, puis de 1,59 milliard à compter de 2012, portant sur des produits de nature biomédicale. La CNAM transférera, elle, au FSV 2,45 points de forfait social et de la C3S additionnelle, avec un rendement attendu de 1,41 milliard en 2011 et de 1,67 milliard en 2012. Au total, le Gouvernement escompte un rendement de la TVA brut parfaitement égal à celui des recettes d’État, sans perte de recettes pour la CNAM. Il n’est pas interdit de prier…
M. Charles de Courson. L’ensemble ne peut pas évoluer de façon parfaitement parallèle !
M. le président Jérôme Cahuzac. C’est tout le problème.
M. le rapporteur général. Le dynamisme du panier de recettes transféré aux comptes sociaux est supérieur à celui de leurs recettes antérieures. Si les recettes fiscales de l’article 3 étaient plus dynamiques que la partie convertie en points de TVA, l’assurance maladie serait lésée mais il est très probable que la dynamique de la TVA sera meilleure et le bonus ira aux comptes sociaux, auxquels il sera définitivement acquis.
La Commission adopte l’article 3 ainsi modifié.
*
* *
Article 4
Suppression du crédit d’impôt attaché aux revenus distribués de source française ou étrangère
Texte du projet de loi :
L’article 200 septies du code général des impôts est abrogé.
Exposé des motifs du projet de loi :
Dans le cadre du financement de la réforme des retraites, il est proposé de supprimer, à compter de l’imposition des revenus de 2010, le crédit d’impôt accordé au titre des revenus qui sont distribués par des sociétés françaises ou étrangères (dividendes) et qui sont imposables selon le barème progressif de l’impôt sur le revenu.
Ce crédit d’impôt, égal à 50 % des revenus distribués et plafonné à 115 € pour une personne seule et à 230 € pour un couple, avait été institué lors de la réforme du régime fiscal des distributions, issue de la loi de finances pour 2004 (loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003) qui s’est traduite par la suppression de l’avoir fiscal.
Contrairement aux abattements d’assiette (abattement proportionnel de 40 % et abattement fixe de 1 525 € ou 3 050 €), créés en remplacement de l’avoir fiscal, ce crédit d’impôt n’a pas été conçu pour atténuer la double imposition économique des dividendes mais était en réalité destiné à compenser la diminution de revenu distribué liée à la suppression de l’avoir fiscal, y compris pour les détenteurs de PEA pourtant exonérés d’impôt sur le revenu à hauteur des distributions de titres placés dans le plan.
En outre, la dépense fiscale qui en découle, qui est estimée à 645 millions d’euros pour l’année 2011, se caractérise en pratique par un effet de « saupoudrage », tout en étant concentrée sur les ménages relativement plus aisés :
– pour près de 58 % des foyers possédant des titres, le crédit d’impôt est d’un montant faible, compris entre 1 et 50 euros (au titre des revenus de 2008) ;
– les 20 % des contribuables les plus aisés concentrent près du tiers du crédit d’impôt, contre 10 % pour les 20 % des contribuables les moins riches.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article propose de supprimer le crédit d’impôt sur le revenu applicable à hauteur de 50 % des revenus distribués (dividendes) et plafonné à 115 euros pour une personne seule et 230 euros pour un couple soumis à imposition commune. Cette suppression, qui se justifie par l’absence d’efficacité économique et une répartition inéquitable, constituerait un gain pérenne de 645 millions d’euros. Ce montant est légèrement supérieur à la dépense figurant dans le Tome II de l’Évaluation des Voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2011, qui chiffre la dépense en 2009 à 637 millions d’euros et l’évalue en 2010 à 610 millions d’euros. Il anticipe un redressement lié à la sortie de la crise des distributions. C’est, parmi les mesures fiscales décidées dans le cadre de la réforme des retraites, celle qui produit le plus de recettes.
I.– LE CRÉDIT D’IMPÔT PRÉVU À L’ARTICLE 200 SEPTIES DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS
L’article 93 de la loi de finances pour 2004 a supprimé l’avoir fiscal et mis en place un nouveau dispositif d’imposition pour les revenus distribués perçus, à compter du 1er janvier 2005, par les personnes physiques fiscalement domiciliées en France.
Les revenus distribués sont ainsi déclarés pour leur montant brut, déduction faite des seuls frais d’encaissement. Ils sont retenus, pour le calcul de l’impôt sur le revenu, pour 60 % de leur montant. Du revenu net tel qu’il résulte de cet abattement de 40 %, il convient de retrancher les dépenses effectuées pour l’acquisition et la conservation des revenus. Il est ensuite opéré un abattement annuel, de 1 525 euros pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs, et de 3 050 euros pour les contribuables soumis à une imposition commune (23). Enfin, un crédit d’impôt est appliqué.
Ce crédit d’impôt, prévu à l’article 200 septies du code général des impôts, est égal à 50 % des revenus distribués, net des abattements, et est annuellement plafonné à 115 euros ou 230 euros, selon la situation de famille du contribuable.
En cas de mariage, divorce, conclusion d’un pacte civil de solidarité (PACS), décès du conjoint ou du partenaire lié par un PACS ou dans l’un des cas d’imposition séparée sur une partie de l’année, chacune des impositions est établie en retenant le montant plafonné du crédit d’impôt qui correspond à la situation du contribuable au cours de la période d’imposition. Ainsi, en cas de mariage ou de conclusion d’un PACS en cours d’année, l’imposition de chacun des conjoints ou partenaires liés par un PACS pour la période antérieure au mariage sera établie en retenant un crédit d’impôt plafonné à 115 euros. Pour la période postérieure au mariage ou à la conclusion du PACS, le couple bénéficiera d’un crédit d’impôt plafonné à 230 euros.
Sous réserve des dispositions conventionnelles, le crédit d’impôt est accordé aux personnes physiques fiscalement domiciliées en France au sens de l’article 4 B.
Sont pris en compte pour le calcul du crédit d’impôt :
– les revenus distribués perçus remplissant les conditions mentionnées au 2° du 3 de l’article 158 et éligibles, à ce titre, à l’abattement de 40 % ;
– les revenus de même nature perçus en franchise d’impôt sur le revenu (5° bis de l’article 157) dans le cadre d’un plan d’épargne en actions (PEA).
REVENUS DISTRIBUÉS ÉLIGIBLES À L’ABATTEMENT DE 40 % ET OUVRANT DROIT AU CRÉDIT D’IMPÔT, Y COMPRIS LORSQU’ILS SONT LOGÉS DANS UN PEA L’abattement de 40 % s’applique aux revenus de capitaux mobiliers imposables à l’impôt sur le revenu qui ont le caractère de revenus distribués au sens des articles 108 à 123 bis. En d’autres termes, la catégorie des revenus concernés par l’abattement de 40 % est un sous-ensemble de la catégorie des revenus de capitaux mobiliers imposables à l’impôt sur le revenu. D’une manière générale, l’abattement s’applique donc aux revenus distribués suivants : – revenus mentionnés aux articles 108 à 115, pour les distributions de sociétés dont le siège est établi en France ; – revenus de même nature mentionnés aux articles 120 à 123 bis, pour les distributions de sociétés étrangères. Il s’agit notamment : – des distributions de dividendes décidées par l’assemblée générale des actionnaires ou des associés, réunie annuellement pour statuer sur les comptes de l’exercice écoulé ou des distributions d’acomptes sur dividendes effectuées avant l’approbation des comptes de l’exercice et respectant les prescriptions légales applicables ; – des distributions exceptionnelles de réserves décidées par une assemblée autre que celle statuant sur la clôture des comptes, quelles que soient leur ancienneté et leur provenance ; – des répartitions de sommes ou valeurs effectuées à titre d’acompte ou de solde de liquidation dans les sociétés dissoutes ou liquidées ; – des attributions de sommes ou valeurs effectuées en contrepartie d’une réduction de capital non motivée par des pertes ; – des attributions de sommes ou valeurs aux actionnaires en cas de rachat par la société de ses propres titres ; – des distributions faites à titre de partage partiel d’actif en cours de société. En revanche, les distributions dont le montant n’est pas considéré fiscalement comme un revenu distribué sont exclues du champ d’application de l’abattement de 40 %. Il s’agit notamment : – des répartitions qui présentent le caractère de remboursements d’apports ou de primes d’émission (1° de l’article 112, 3° de l’article 120) ; – de l’attribution de titres représentatifs d’un apport partiel d’actif aux actionnaires de la société apporteuse dans les conditions du 2 de l’article 115 ou du 3ème alinéa du 1 de l’article 121 ; – des sommes ou valeurs attribuées lors du rachat par une société de ses propres titres imposées dans la catégorie des plus-values (6° de l’article 112). Enfin, les distributions portant sur des revenus qui sont imposables dans une catégorie autre que celle des revenus de capitaux mobiliers ne sont pas éligibles à l’abattement de 40 %. Sont notamment visées les répartitions de bénéfices faites au profit d’associés imposés dans les conditions prévues à l’article 8 (commandités des sociétés en commandite simple, associés des sociétés en nom collectif,…). Pour être éligible à l’abattement de 40 %, la distribution du revenu doit résulter d’une décision juridique régulière. Sont donc éligibles les revenus distribués résultant d’une décision régulière des organes compétents. En règle générale, la décision de distribution est prise en assemblée. La régularité de la décision s’apprécie, d’une part, au niveau de la compétence de l’organe décideur et, d’autre part, au niveau de la régularité de la décision de distribution (notamment les conditions de délibération). Sont donc notamment exclues du champ de la demi-base, parce que ne résultant pas d’une décision régulière d’un organe compétent de la société, les distributions qui sont qualifiées de rémunérations et avantages occultes et les revenus réputés distribués imposés au nom de l’actionnaire à la suite d’une rectification du résultat fiscal de la société. Sont également exclus les intérêts excédentaires de comptes courants d’associés ou d’actionnaires. Le 3° du 3 de l’article 158 prévoit expressément trois catégories d’exclusions : – des revenus distribués qui ne constituent pas la rémunération du bénéficiaire en sa qualité d’associé ou d’actionnaire : il s’agit, par exemple des sommes allouées aux administrateurs ou aux membres du conseil de surveillance de sociétés anonymes à titre de jetons de présence ou de rémunérations exceptionnelles pour des missions ou mandats qui leur sont confiés ; – des sommes mises à la disposition des associés ou actionnaires directement ou par personnes ou sociétés interposées à titre d’avances, de prêts ou d’acomptes définies ; – des revenus ou bénéfices imposés dans les conditions prévues à l’article 123 bis afférent aux États et territoire à fiscalité privilégiée ou non coopératifs. En application du 4° du 3 de l’article 158, l’abattement de 40 % s’applique également à la part des revenus distribués perçus par des actionnaires personnes physiques via des organismes de placement collectif en valeurs mobilières ou assimilés (SICAV, FCP) ou des sociétés d’investissement ayant pour objet la gestion d’un portefeuille de valeurs mobilières, sous réserve du respect des autres conditions. |
Le crédit d’impôt est imputable sur l’impôt sur le revenu ou restituable, si son montant excède celui de l’impôt dû. La restitution est opérée d’office, au vu de la déclaration d’ensemble des revenus n° 2042 que le contribuable, même non imposable, doit nécessairement souscrire pour pouvoir bénéficier de l’avantage fiscal. La restitution n’est pas opérée lorsqu’elle est inférieure à 8 euros (article 1965 L).
II.– LA SUPPRESSION
Le présent article propose de supprimer le crédit d’impôt en abrogeant l’article 200 septies du code général des impôts. En l’absence de disposition prévoyant les modalités d’entrée en vigueur, cette suppression s’applique pour le calcul de l’impôt sur le revenu acquitté en 2011 au titre des revenus de l’année 2010. La majoration d’impôt qui résulte du présent article s’appliquera donc aux dividendes perçus en 2010.
Cette petite rétroactivité permet de produire une recette dès 2011, affectée dès cette année à la branche vieillesse du régime général de la sécurité sociale, mais elle soulève quelques interrogations. En effet, les revenus distribués soumis au barème seront affectés dès 2010 à la fois par cette suppression et par le relèvement du taux de la dernière tranche du barème. Comme le Rapporteur général le souligne dans le commentaire de l’article 3 du présent projet de loi, la majoration d’un point du prélèvement forfaitaire libératoire n’interviendra, elle, qu’à compter des revenus de l’année 2011, ce qui affecte l’équilibre entre les modalités d’imposition y compris s’agissant de l’option pour le PFL.
Sur le fond en revanche, la suppression du crédit d’impôt apparaît opportune.
En effet, ce crédit d’impôt est d’abord la résultante historique de la réforme du régime des distributions ayant supprimé l’avoir fiscal. Sans justification économique réelle, ce crédit d’impôt avait pour objet de limiter les pertes induites par la réforme pour de nombreux épargnants qui bénéficiaient à plein du mécanisme de l’avoir fiscal.
C’est d’ailleurs par amendement du Rapporteur général que ce crédit d’impôt, fixé à 75 euros pour une personne seule et 150 euros pour un couple dans le projet de loi, avait été porté à 115 et 230 euros, au vu des ressauts d’imposition importants générés par la réforme, malgré la baisse des prélèvements sociaux sur les revenus distribués imposables puisque l'assiette de ce prélèvement ne comprenait plus l'avoir fiscal. La majoration du montant de crédit d’impôt permettait de garantir la neutralité du dispositif pour 82 % des PEA – contre 75 % avec les montants proposés initialement – et pour tous les comptes titres détenus en direct d'un montant inférieur ou égal à 30 000 euros, sur la base d’une hypothèse de distribution de 2 % de l'encours action, et ce quelle que soit la tranche d'imposition du contribuable.
S’agissant de la situation des détenteurs de PEA, il convient de rappeler que l’éclatement de la bulle Internet s’était traduit par une chute brutale des valeurs boursières alors que dans le même temps la majorité incitait par diverses mesures afférentes aux plus-values et dividendes à se porter vers le marché des actions. Plus de 2 millions de PEA étaient perdants à la réforme. S’agissant des comptes titres, un crédit d’impôt de 230 euros permettait de relever le seuil de portefeuille au-delà duquel, à l'exception des deux dernières tranches du barème, tous les épargnants étaient perdants à la réforme, et ce d'autant plus que leur tranche marginale d'impôt sur le revenu était basse et le dividende élevé.
Le crédit d’impôt bénéficie à 11 253 000 foyers (24), pour un coût de 637 millions d’euros. Son coût a très fortement progressé ces dernières années, notamment du fait de la présence des revenus mobiliers dans la déclaration préremplie, puisqu’il n’était « que » de 496,12 millions d’euros en 2006, réparti entre 5 885 212 foyers.
Au regard des objectifs d’efficacité économique de la dépense fiscale, il est désormais temps de supprimer ce reliquat historique.
Le coût élevé du dispositif masque des disparités importantes. En effet, le gain moyen par contribuable est de l’ordre de 67 euros. Le montant moyen de la fraction du crédit d’impôt imputée sur l’impôt sur le revenu est de 71 euros par foyer fiscal et le montant moyen de la part restituée de 57 euros. 58 % des bénéficiaires obtiennent un gain compris entre 1 et 50 euros. 7,5 millions de bénéficiaires bénéficient d’un crédit d’impôt inférieur à 228 euros et seuls 23 % des bénéficiaires saturent les plafonds de 115 et 230 euros.
Autant dire que le crédit d’impôt ne constitue par une incitation à la détention d’actions.
À l’inverse, le coût du dispositif se concentre sur les contribuables disposant des plus hauts revenus. Ce sont les premiers bénéficiaires du crédit d’impôt, puisque 45 % des foyers appartenant au neuvième décile de RFR en bénéficient et 61 % de ceux appartenant au dernier décile RFR, à comparer avec les 5 % de foyers du premier décile et les 9 % du deuxième décile. Ce sont aussi ceux qui font une part importante du coût, puisque 197 millions d’euros sont ainsi redistribués aux foyers des deux derniers déciles de RFR, dont 111 millions pour le dernier décile.
On ne peut que souscrire à un raisonnement tirant les conséquences d’un constat simple : celui de la concentration du capital en France et des revenus de capitaux mobiliers en particulier. Les contribuables appartenant aux deux derniers déciles de RFR sont surreprésentés dans le coût des avantages : 247 millions d’euros pour l’abattement forfaitaire (plus de la moitié de son coût) et 197 millions pour le crédit d’impôt sur les dividendes en 2008. Pour ces contribuables non plus, compte tenu de son montant très modeste, le crédit d’impôt n’a aucune valeur incitative.
Cela étant, le crédit d’impôt concerne dans une proportion non négligeable des foyers des premiers déciles de RFR qui, bien qu’ils bénéficient d’un crédit d’impôt modeste, subiront une majoration d’impôt. Cela s’explique notamment par le fait que le crédit d’impôt ne s’applique qu’en cas d’assujettissement au barème des dividendes, modalités d’imposition pertinente pour ces redevables, mais surtout par la situation contrastée des détenteurs de portefeuilles. Le montant moyen de RFR des foyers bénéficiaires du crédit d’impôt est de 34 170 euros. 8,2 millions des bénéficiaires sont non imposables ou dans les premières tranches. Ils ne sont que 203 000 à être assujettis au taux marginal de 40 %.
RÉPARTITION DES BÉNÉFICIAIRES EN FONCTION DE LEUR TAUX MARGINAL.
Taux marginal |
Nombre |
Montant moyen des revenus ouvrant droit à abattement |
Moyenne des taux moyens |
Montant moyen impôt brut |
0 |
1 352 |
220 |
0,3 % |
0 |
5,5 % |
2 747 |
254 |
0,2 % |
336 |
14 % |
4 113 |
664 |
4 % |
1 949 |
30 % |
1 373 |
3 419 |
11 % |
8 603 |
40 % |
203 |
25 211 |
21 % |
51 734 |
RÉPARTITION DES BÉNÉFICIAIRES PAR DÉCILES DE RFR
Tranche de RFR |
Nombre |
Montant moyen des revenus ouvrant droit à abattement |
Moyenne |
Montant moyen impôt brut |
<= 8 528 euros |
978 934 |
147 |
0,28 % |
14 |
<= 13 017 euros |
978 759 |
128 |
0,17 % |
145 |
<= 16 211 euros |
978 743 |
135 |
0,96 % |
359 |
<= 19 716 euros |
978 807 |
181 |
2 % |
578 |
<= 24 420 euros |
978 844 |
257 |
3 % |
890 |
<=29 463 euros |
978 628 |
328 |
3 % |
1 257 |
<= 35 822 euros |
978 853 |
454 |
4 % |
1 849 |
<= 45 049 euros |
978 721 |
695 |
5 % |
2 760 |
<= 62 854 euros |
978 735 |
1 328 |
7 % |
4 527 |
> 62 854 euros |
978 772 |
10 190 |
13 % |
19 573 |
Source des deux tableaux : Direction de la législation fiscale
Si la suppression du crédit d’impôt est susceptible de se traduire par des progressions sensibles des montants d’impôt acquittés pour des foyers faiblement imposés, il n’en demeure pas moins qu’au plan strictement économique, rien ne plaide en faveur du maintien du crédit d’impôt. Cette niche fiscale n’a aucun effet sur l’allocation d’épargne et ne répond pas à un objectif tel que l’élimination de la double imposition.
En outre, elle s’assimile essentiellement à un effet d’aubaine. Il n’y a en effet pas lieu d’accorder un crédit d’impôt sur des revenus exonérés. Or, l’essentiel des contribuables déclarant des revenus distribués sont exonérés sur ces revenus, soit du fait du cumul des abattements de 40 % et forfaitaire, soit du fait de l’exonération attachée aux PEA.
Plus précisément, après crédit d’impôt, parmi les détenteurs de comptes-titres ordinaires, seuls les contribuables appartenant aux deux derniers déciles de RFR acquittent l’impôt sur le revenu au titre de leurs dividendes. Mais d’après les informations communiquées au Rapporteur général, avant application du crédit d’impôt, on dénombre déjà 9,4 millions de foyers exonérés par la seule application de l’abattement forfaitaire, sur les 9,8 millions de foyers dont les revenus sont soumis au barème et éligibles à l’abattement (ce qui exclut les dividendes placés dans un PEA). Pour ces foyers fiscaux, le montant des revenus correspondant (après abattement de l’abattement de 40 %) est de 945 millions d’euros. Ils disposent d’un RFR moyen de 31 000 euros.
Quant aux dividendes perçus dans un PEA, ils sont exonérés pour les 1,8 millions de bénéficiaires qui les perçoivent, quels que soient leur situation fiscale et les montants déclarés. Or, le coût du crédit d’impôt afférent aux dividendes perçus dans le cadre d’un PEA représente une moindre recette fiscale d’au moins 74 millions d’euros pour les seuls contribuables qui déclarent uniquement des dividendes perçus dans un PEA.
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La Commission adopte l’article 4 sans modification.
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Article 5
Suppression du seuil de cession pour l’imposition à l’impôt sur le revenu des gains de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux réalisés par les particuliers
Texte du projet de loi :
I.– Le second alinéa de l’article 150 duodecies du code général des impôts est supprimé.
II.– L’article 150-0 A du même code est ainsi modifié :
A. Le 1 du I est ainsi modifié :
1° Après les mots : « , sont soumis à l’impôt sur le revenu », la fin du premier alinéa est supprimée ;
2° Le second alinéa est supprimé ;
B. Au premier alinéa du 2 et au 4, les mots : « , quel que soit le montant des cessions réalisées au cours de cette année » sont supprimés.
C. La dernière phrase des 2, 2 bis, 6 et 7 du II est supprimée.
III.– Le troisième alinéa du II de l’article 151 sexies du même code est supprimé.
IV.– Au troisième alinéa du 1 de l’article 170 du même code, après les mots : « gains nets exonérés en application », les mots : « du 1 du I et » sont supprimés.
V.– Le premier alinéa du 6 de l’article 200 A du même code est ainsi modifié :
A. À la première phrase, les mots : « lorsque le montant des cessions du foyer fiscal excède le seuil mentionné au premier alinéa du 1 du I de l’article 150-0 A » sont supprimés ;
B. La seconde phrase est supprimée.
VI.– Le 7 de l’article 1649-0 A du même code est abrogé.
VII.– L’article L. 136-6 du code de la sécurité sociale est ainsi modifié :
A. le 1° est abrogé ;
B. le quatorzième alinéa est supprimé.
VIII.– A. Les I à V et le VII s’appliquent aux cessions réalisées à compter du 1er janvier 2011. Le VI s’applique pour la détermination du plafonnement des impositions afférentes aux revenus réalisés à compter du 1er janvier 2011.
B. Lorsqu’au cours de l’année 2010, la limite prévue au 1 du I de l’article 150-0 A du code général des impôts dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur du II du présent article n’a pas été franchie :
1. le montant des moins-values nettes de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux reportables au 1er janvier 2011 dans les conditions du 11 de l’article 150-0 D du code général des impôts est aligné sur le montant des moins-values reportables à la même date en matière de prélèvements sociaux dans les conditions prévues au quatorzième alinéa du I de l’article L. 136-6 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur du VII du présent article ;
2. les moins-values nettes de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux subies par le contribuable et reportables dans les conditions du 11 de l’article 150-0 D du code général des impôts au 1er janvier 2010 ouvrent droit, pour leur montant imputé sur les plus-values de même nature réalisées en 2010 pour l’imposition aux prélèvements sociaux, à un crédit d’impôt sur le revenu égal à 19 %. Ce crédit d’impôt est imputé sur l’impôt sur le revenu dû au titre de l’année 2010 après application des réductions d’impôt mentionnées aux articles 199 quater B à 200 bis du même code, des autres crédits d’impôt et prélèvements ou retenues non libératoires prévus par le même code. S’il excède l’impôt dû, l’excédent est restitué.
Exposé des motifs du projet de loi :
Afin que les revenus du capital contribuent au financement de la réforme des retraites, il est notamment proposé d’imposer à l’impôt sur le revenu, dès le premier euro de cession, les plus-values de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux réalisées par les particuliers.
Cette mesure permettra par ailleurs d’harmoniser le régime fiscal de ces plus-values avec leur régime au regard des prélèvements sociaux, auxquels elles sont soumises quel que soit le montant des cessions du foyer fiscal depuis le 1er janvier 2010 (article 17 de la loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010).
Le rendement de cette mesure, qui s’appliquerait aux cessions réalisées à compter du 1er janvier 2011, et qui est par ailleurs cohérente avec la démarche de réduction des dépenses fiscales entreprise par le Gouvernement, est estimé à 180 millions d’euros en 2012.
Observations et décision de la Commission :
En premier lieu, le présent article supprime, pour les cessions réalisées à compter du 1er janvier 2011, l’exonération des plus-values sur valeurs mobilières, droits sociaux et assimilés applicable pour les cessions d’un montant inférieur à celui fixé au 1 du I de l’article 150-0 A du code général des impôts. Ce seuil est de 25 830 euros pour l’imposition des revenus de l’année 2010. Il s’agit d’une des mesures pérennes présentées dans le cadre de la réforme des retraites.
S’agissant de revenus imposables sur rôle, en même temps que les revenus soumis au barème de l’impôt sur le revenu, la mesure proposée se traduira par un gain en 2012, évalué à 180 millions d’euros. Ce gain est une estimation moyennement fiable, ces plus-values n’ayant jamais à ce jour été ni déclarées, ni imposées. L’article 17 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 a prévu l’assujettissement des plus-values aux prélèvements sociaux en deçà du seuil, mais pour les cessions réalisées à compter du 1er janvier 2010. S’agissant de revenus soumis à la CSG sur les revenus du patrimoine, les prélèvements sociaux ne sont pas retenus à la source. Les plus-values réalisées en 2010 seront donc déclarées dans la déclaration d’impôt sur les revenus de l’année 2010, en 2011.
S’agissant de l’évolution prévisionnelle de la recette qui avait été annoncée, à savoir 220 millions en 2020, elle apparaît aussi comme une estimation bien précaire puisque, comme le Rapporteur général l’explicite dans son commentaire de l’article 3 du présent projet de loi, s’agissant de la majoration d’un point du taux forfaitaire applicable à ces plus-values, la mise en application effective de l’abattement d’un tiers pour durée de détention à compter de la sixième année viendra trouer l’assiette imposable à compter des plus-values constatées en 2012. Il n’est pas certain qu’à compter de 2015 le gain brut des deux mesures cumulées (suppression du seuil et relèvement du taux) produise plus de 100 millions d’euros.
En second lieu, le présent article propose d’aligner les assiettes sociales et fiscales pour la détermination du montant des moins-values nettes en report au 1er janvier 2011. En 2010 en effet, ces plus-values sont soumises aux prélèvements sociaux, permettant des imputations de moins-values fiscales antérieures et faisant naître des moins-values exclusivement sociales. Les mesures proposées afin de reconnecter les assiettes se traduiront par un coût, mais a priori limité dès lors qu’elles ne porteront que sur des contribuables qui ont procédé à des cessions d’un montant inférieur au seuil ouvrant droit à l’exonération fiscale.
I.– L’IMPOSITION DES PLUS-VALUES SUR VALEURS MOBILIÈRES, DROITS SOCIAUX ET TITRES ASSIMILÉS
1.– Les plus-values relevant du régime fiscal de l’article 150-0 A du code général des impôts
Le régime fiscal des plus-values sur valeurs mobilières, droits sociaux et titres assimilés prévu aux articles 150-0 A à 150-0 F du code général des impôts s’applique aux plus-values réalisées dans un cadre patrimonial, par opposition aux plus-values professionnelles et aux plus-values spéculatives.
Sont imposables les plus-values réalisées par des personnes physiques, dans le cadre de la gestion de leur patrimoine privé, à l'occasion de la cession à titre onéreux, qu’il s’agisse de négociation en Bourse, de vente, d’échange, ou d’apport en société, des titres ou droits suivants :
– valeurs mobilières, droits sociaux ou titres assimilés : actions, droits de souscription ou d’achat d’actions, certificats d’investissement, obligations, titres participatifs, parts sociales, parts de commandites, parts de fondateurs, parts de sociétés civiles, d’EURL ou d’EARL etc. ;
– usufruit ou nue-propriété portant sur ces valeurs, droits ou titres ;
– ou titres les représentant : titres de sociétés d’investissement à capital variable (SICAV) et de fonds communs de placement (FCP).
Les plus-values sur valeurs mobilières et droits sociaux réalisées par des personnes physiques sont toutes soumises au même régime d’imposition, quels que soient la nature des titres cédés, l'importance de la participation détenue par le vendeur, le régime juridique de la société et la durée de détention.
Toutefois, certaines plus-values sur valeurs mobilières relèvent d'un autre régime d'imposition. Il en est ainsi pour les bénéfices non commerciaux, s’agissant des cessions habituelles, des plus-values immobilières pour les cessions de titres de certaines sociétés immobilières telles que les sociétés civiles immobilières et les sociétés civiles de placement immobilier, pour les plus-values professionnelles concernant les cessions de titres de sociétés soumises à l'impôt sur le revenu dans lesquelles le cédant exerce son activité professionnelle. Toutefois, les plus-values réalisées depuis 2004, à l'occasion de la cession de titres de sociétés immobilières non cotées, passibles de l'impôt sur les sociétés, relèvent également du régime des plus-values sur valeurs mobilières. Enfin, les plus-values réalisées par des particuliers sont imposables, à titre exceptionnel, aux bénéfices non commerciaux si elles sont effectuées dans des conditions analogues à celles qui caractérisent une activité exercée par une personne se livrant à titre professionnel à ce type d'opérations.
Sous réserve de ces exceptions, les plus-values sur valeurs mobilières et droits sociaux réalisées par les particuliers sont soumises à l’impôt sur le revenu au taux global de 18 %, auquel s’ajoutent les prélèvements sociaux au taux de 12,1 %, soit 30,1 % au total. L'imposition est établie au titre de l'année au cours de laquelle la cession est intervenue, quelles que soient les modalités de paiement du prix.
2.– L’exonération sous condition de seuil de cessions
Il n’est procédé à l’imposition au titre des plus-values mobilières des particuliers qu’en cas de dépassement d’un seuil annuel de cessions fixé à 25 830 euros pour l’imposition des revenus de l’année 2010. Ce seuil est actualisé chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu de l’année précédant celle de la cession et sur la base du seuil retenu au titre de cette année. Il est arrondi à la dizaine d’euros la plus proche.
Pour mémoire, ce seuil existe depuis 1978 aux fins d’exonérer les petits épargnants et de corriger les effets de l’érosion monétaire. L’article 6 de la loi n° 78-688 du 5 juillet 1978 l’avait fixé à 150 000 francs (22 867 euros) et prévu son actualisation annuelle dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu. En 1995, du fait de cette actualisation, il s’établissait à 342 800 francs (52 259 euros). L’article 71 de la loi de finances pour 1996 a mis un terme à l’indexation et a abaissé le seuil à 200 000 francs (30 492 euros). Ce dernier seuil a ensuite été abaissé à 100 000 francs (15 244 euros) pour les plus-values réalisées en 1997 puis 50 000 francs (7 650 euros) pour les plus-values réalisées à compter de 1998. Ce seuil de 7 650 euros a ensuite été relevé par paliers successifs jusqu’à 25 000 euros : l'article 10 de la loi de finances pour 2003 l’a relevé à 15 000 euros, puis l'article 61 de la loi de finances pour 2007 l’a relevé à 20 000 euros et réintroduit une actualisation annuelle, enfin l’article 75 de la loi de finances pour 2008 (loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007) l’a relevé à 25 000 euros en contrepartie de l’augmentation du taux applicable aux plus-values imposables à 18 % prévu par l’article 74 de la même loi.
Le seuil de taxation s'apprécie en totalisant l'ensemble des cessions réalisées, au cours de la même année, par l’ensemble des membres du foyer fiscal, sauf celles qui bénéficient d’une exonération. En cas d’événements exceptionnels, il s'apprécie par référence à la moyenne des cessions de l'année considérée et des deux années précédentes. Si aucune cession n'a été effectuée au cours des deux années précédentes, il convient de prendre en compte le tiers des cessions de l'année considérée pour apprécier si le seuil est franchi.
Sont considérés comme exceptionnels les événements suivants :
– licenciement du contribuable ou de son conjoint ;
– départ en retraite ou en préretraite (avec cessation totale d'activité) du contribuable ou de son conjoint (même effectué à sa demande, le départ en retraite anticipé d'un contribuable est considéré comme un événement exceptionnel dès lors que l'intéressé cesse toute activité professionnelle) ;
– survenance d'une invalidité affectant le contribuable, son conjoint ou l’un de ses enfants à charge ;
– décès de l'un des époux, divorce ou séparation de corps, redressement ou liquidation judiciaires du contribuable ou de son conjoint ;
– tout autre événement revêtant un caractère de gravité tel qu'il contraint le contribuable à liquider tout ou partie de son portefeuille.
Jusqu’au 1er janvier 2010, l’exonération sous le seuil de cessions s’appliquait également en matière de prélèvements sociaux. L’article 17 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 a supprimé cette exonération en matière sociale. Les plus et moins-values entrent donc dans l’assiette des prélèvements sociaux dès le premier euro de cession.
3.– Les effets du seuil
L’exonération sous condition de seuil de cessions vise à exonérer les épargnants qui détiennent un petit portefeuille. Elle connaît un équivalent en matière de plus-values immobilières puisque sont exonérées les plus-values immobilières afférentes aux immeubles, parties d’immeubles ou droits relatifs à des biens dont le prix de cession est inférieur à 15 000 euros (6° du II de l’article 150-U du code général des impôts), pour un coût évalué à 20 millions d’euros (ordre de grandeur). On notera également les exonérations en matière de plus-values professionnelles conditionnées au respect d’un seuil de recettes ou de valeur de la branche complète d’activité.
Contrairement aux abattements ou exonérations qui s’appliquent à d’autres revenus du capital relevant du patrimoine privé, ce seuil présente plusieurs particularités :
– il s’applique au montant des cessions sans considération du montant de plus-values ;
– le franchissement du seuil a un effet brutal, puisqu’au-delà, les plus-values sont imposables au premier euro, sans mécanisme dégressif (25);
– le seuil est apprécié annuellement ce qui peut permettre, en étalant les cessions sur plusieurs années, de céder en franchise de droits un portefeuille bien plus important et d’exonérer ainsi des plus-values supérieures à 25 000 euros. Ce problème se pose à l’évidence beaucoup moins pour le seuil de plus-values immobilières, en outre plus bas (26). Cela étant, une franchise ou un abattement fixé en montant de plus-values ouvrirait exactement les mêmes possibilités de détournement, sauf à le fixer à un niveau très bas (27);
– comme il ne s’agit pas d’un abattement applicable à des plus-values nettes, le seuil exonère des revenus sans faire « tomber » les pertes. Les moins-values nettes constatées une année où l’ensemble des cessions est inférieur au seuil sont reportables les dix années suivantes, sous réserve que ces années le seuil soit franchi.
II.– LA SUPPRESSION DE L’EXONÉRATION SOUS SEUIL DE CESSION
Le présent article propose de supprimer l’exonération attachée au montant des cessions. Comme présenté précédemment, cette exonération n’était pas exempte de critiques, renforcées par l’existence aujourd’hui d’un seuil élevé dans un contexte d’érosion monétaire faible.
Cependant, une suppression sèche sans mécanisme tendant à préserver les petites cessions n’allait pas de soi. Il n’existe en effet aucun abattement forfaitaire sur les plus-values mobilières contrairement à ce qui se fait pour d’autres revenus du patrimoine privé imposables : abattement forfaitaire sur les revenus distribués (1 025 euros ou 3 050 euros), abattement sur les produits des bons ou contrats de capitalisation (4 600 euros ou 9 200 euros), abattement forfaitaire sur les plus-values immobilières (1 000 euros).
Les plus-values sur valeurs mobilières et droits sociaux rejoindront donc les produits de placements à revenus fixes, mais avec une différence fondamentale : elles ne peuvent être soumises au barème. Elles seront donc imposables au premier euro à un taux de 19 % (taux issu de la majoration prévue à l’article 4 du présent projet de loi) quel que soit le montant de ces plus-values et quelle que soit la situation fiscale du contribuable.
Prenons l’exemple d’un couple d’actifs avec deux enfants disposant de 50 000 euros de salaires imposables et percevant 3 000 euros de plus-values mobilières (6 000 euros de cession). Ce couple est imposé au barème à la tranche marginale à 30 % soit un impôt résultant du barème, avant réductions et crédits d’impôt, de 2 342 euros. Ce contribuable bénéficie par ailleurs de 2 000 euros de réduction d’impôt au titre des frais de garde de ses enfants. Les plus-values mobilières sont exonérées. Son impôt s’élève à 342 euros.
L’assujettissement au premier euro des plus-values cumulé au relèvement à 19 % du taux forfaitaire conduit à un surcroît d’imposition de 570 euros, supérieur à la cotisation initiale, qui est donc multipliée par 267 %.
Le 1° du A du II du présent article supprime la fin du premier alinéa du 1 du I de l’article 150-0 A qui prévoyait le montant et l’actualisation du seuil de cession en deçà duquel les plus-values n’étaient pas imposables.
En conséquence, l’ensemble des dispositions mentionnant ou renvoyant au seuil (aussi appelé « la limite ») sont également supprimées. Il s’agit :
● des modalités particulières d’appréciation du seuil en cas d’événements exceptionnels prévues au second alinéa du 1 du I de l’article 150-0 A (2° du A du II du présent article) ;
● des précisions relatives à l’appréciation du seuil figurant :
– au second alinéa de l’article 150 duodecies relatif à la prise en compte des plus-values constatées en cas de donations de titres ouvrant droit à la réduction d’ISF de l’article 885-0 V bis A (I du présent article) ;
– au II de l’article 150-0 A à ses alinéas 2 (prise en compte de la valeur liquidative ou de rachat d’un PEA en cas de retrait ou de rachat avant la cinquième année), 2 bis (de même pour un PEA de plus de cinq ans en perte), 6 (prise en compte des remboursements au titre des rachats par une société de ses propres titres) et 7 (prise en compte des sommes ou valeur distribuées au titre du carried interest lorsqu’elles bénéficient du taux de 18 %) (C du II du présent article) ;
– au II de l’article 151 sexies (appréciation du seuil au moment de la cession de biens migrants, c'est-à-dire ayant appartenu au patrimoine privé et au patrimoine professionnel) (III du présent article) ;
– au 6 bis de l’article 200 A (imposition des plus-values d’acquisition de stock options au-delà du seuil en appréciant ce seuil en agrégeant à ces plus-values, les plus-values d’acquisition d’actions gratuites et les plus-values de cession de droit commun) (A et B du V du présent article) ;
● des dispositions prévoyant une année d’imposition distincte de celle de la cession mais rattachées à cette dernière année pour l’appréciation du seuil et figurant :
– au 4 de l’article 150-0 A (imposition des compléments l’année où ils sont reçus et des gains retirés de la cession ou de l'apport d'une créance qui trouve son origine dans une clause contractuelle de complément de prix l’année de la cession ou de l’apport) (B du II du présent article) ;
– au 6 de l’article 150-0 A (imposition des sommes ou valeurs attribuées en contrepartie de titres pour lesquels l'option pour l'imputation des pertes, prévue en cas d’annulation des titres par suite de liquidation, a été exercée au titre de l'année au cours de laquelle elles sont reçues) (B du II du présent article) ;
● de la mention devenue inutile au 1 de l’article 170 prévoyant la déclaration par les contribuables des plus-values exonérées sous le seuil parmi les gains exonérés à déclarer (IV du présent article).
Le A du VII du présent article prévoit une entrée en vigueur de l’ensemble de ces dispositions (suppression du seuil et coordinations) pour les cessions réalisées à compter du 1er janvier 2011.
Par ailleurs, une coordination est également effectuée dans l’article 1649-0 A, relatif aux modalités d’application du droit à restitution des impositions (« bouclier fiscal »).
À l’occasion de l’assujettissement aux prélèvements sociaux des plus-values au premier euro par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, le 7 de l’article 1649-0 A qui traite de ces plus-values exonérées a été modifié. Alors que les plus-values sous le seuil n’étaient jusqu’alors pas retenues au dénominateur du bouclier fiscal, du fait de l’acquittement des prélèvements sociaux, elles le sont devenues pour leur montant soumis à la CSG.
Le VI du présent article supprime le 7 de l’article, les plus-values imposables à l’impôt sur le revenu étant déjà couvertes par les revenus visés au 4 de l’article 1649-0 A. Toutes les plus-values seront désormais retenues pour leur montant soumis à l’impôt sur le revenu (brut de l’abattement pour durée de détention).
Le A du VIII du présent article prévoit d’appliquer la coordination prévue pour le calcul du bouclier au plafonnement des impositions afférentes aux revenus réalisés à compter du 1er janvier 2011, date à compter de laquelle les plus-values seront soumises à l’impôt sur le revenu sans condition de seuil de cession.
Or, le fait de solder dès à présent les conséquences d’une année 2010 de transition entre exonération complète et assujettissement à toutes les impositions règle le sort des moins-values sociales en report au regard du bouclier fiscal. En effet, en s’alignant sur l’assiette sociale, le législateur autorisait la prise en compte, sous le seuil de cession, d’un revenu minoré de moins-values sociales en report, alors que dans le même temps, en loi de finances, il excluait cette minoration sur les plus-values fiscalisées. Le Rapporteur général avait exprimé le souhait, dans son rapport sur l’application de la loi fiscale de juillet 2010 (n° 2692), que cet effet de bord marginal de la réforme opérée en loi de financement de la sécurité sociale soit corrigé.
Cet effet est corrigé par la suppression du 7 de l’article 1649-0 A puisque ce sont les plus-values soumises à l’impôt sur le revenu qui seront prises en compte pour l’application du bouclier fiscal aux impositions afférentes aux revenus réalisés à compter de l’année 2011. Les moins-values sociales en report, qui ne peuvent exister qu’à partir de 2011, ne pourront donc plus venir minorer les revenus retenus pour l’application du bouclier fiscal.
III.– LE TRAITEMENT DE LA DÉCONNEXION DES ASSIETTES SOCIALES
ET FISCALES
L’année 2010 de transition entre exonération complète et assujettissement à toutes les impositions ne soulève pas uniquement des interrogations au titre du bouclier fiscal. Comme brièvement présenté supra, pour les cessions réalisées en 2010, pour le calcul de l’assiette des prélèvements sociaux, les moins-values nettes subies sur une année sont imputables sur les plus-values nettes réalisées au cours des dix années suivantes. Il en résulte donc une déconnexion des assiettes fiscale et sociale et un suivi distinct des moins-values reportables sur les dix années suivantes, selon que le seuil de cession de valeurs mobilières a été dépassé ou non au titre de l’année de réalisation de la moins-value.
● Lorsque le seuil de cession est dépassé en 2010 :
– les moins-values en report au 1er janvier 2010, nécessairement fiscales, sont imputables sur les plus-values nettes fiscales et sociales pour déterminer l’assiette soumise à l’impôt et aux prélèvements sociaux : le montant des éventuelles moins-values en report au 1er janvier 2011 est identique ;
– l’éventuelle moins-value réalisée en 2010 est imputable sur les plus-values fiscales et sociales pour déterminer l’assiette soumise à l’impôt et aux prélèvements sociaux : le montant des éventuelles moins-values en report au 1er janvier 2011 est identique ;
● Lorsque le seuil de cession n’est pas dépassé en 2010 :
– les moins-values en report au 1er janvier 2010, nécessairement fiscales, sont imputables sur les éventuelles plus-values nettes sociales constatées en 2010, alors qu’elles restent en suspens pour l’impôt. Au 1er janvier 2011, le montant éventuel des moins-values sera alors plus élevé s’agissant de celles imputables pour le calcul de l’impôt les années suivantes par rapport à celles restant à imputer les années suivantes pour le calcul des prélèvements sociaux ;
– l’éventuelle moins-value réalisée en 2010 n’est imputable que sur les plus-values sociales, de l’année ou des années suivantes : le montant éventuel des moins-values en report (plus-values sociales inférieures aux moins-values sociales) au 1er janvier 2011 sera plus élevé pour la détermination de l’assiette des prélèvements sociaux des dix années suivantes que pour celle de l’impôt puisqu’aucune nouvelle moins-value n’a pu être enregistrée.
Cette déconnexion, qui n’était vraiment pas optimale pour le suivi des plus et moins-values, aurait perduré alors même que les modalités d’assujettissement auraient été distinctes la seule année 2010. C’est pourquoi le B du VIII du présent article propose de reconnecter les assiettes fiscale et sociale lorsqu’au cours de l’année 2010 le seuil de cession n’a pas été franchi. Le montant des moins-values en report au 1er janvier 2011 en est unifié.
Cette reconnexion prend la forme de deux mesures favorables aux contribuables ayant subi des moins-values en 2010 ou ayant des moins-values en report au 1er janvier 2010. Compte tenu des dépréciations constatées ces dernières années, une mesure défavorable consistant à retenir la seule assiette fiscale alors même que l’imposition est alourdie (sur les plus-values de 2010 en matière sociale et celles de 2011 en matière fiscale) aurait été excessivement rude.
Le 2 du B du VIII du présent article vise le cas des moins-values nettes reportables au 1er janvier 2010 imputées sur des plus-values sociales. Il prévoit que le montant ainsi imputé ouvre droit à un crédit d’impôt sur le revenu égal à 19 %, imputé sur l’impôt sur le revenu au titre de l’année 2010. L’application d’un taux de 19 % alors que le taux d’imposition applicable sera encore de 18 % s’explique par le fait que le crédit d’impôt se substitue à une imputation de moins-value en report sur l’assiette de l’impôt sur le revenu au titre des revenus réalisés à compter de 2011. Comme d’usage, le crédit d’impôt institué est imputé après les réductions d’impôt, les autres crédits d’impôt et des prélèvements ou retenues non libératoires, et s’il excède l’impôt dû, l’excédent est restitué.
Exemple : Un contribuable ayant 300 euros de moins-values en report au 1er janvier 2010, cède 1 000 euros de titres en 2010 et constate une plus-value de 100. Il impute 100 de ses moins-values en report et n’acquitte pas de prélèvements sociaux. Conformément à la mesure proposée, il bénéficie pour les 100 imputés d’un crédit d’impôt de 19 euros. Au 1er janvier 2011, le montant de moins-values en report est un montant unique de 200 euros.
Le 1 du B du VIII du présent article vise le cas des moins-values nettes constatées sous le seuil en 2010 et imputables sur les plus-values sociales, de l’année ou des années suivantes. Il est proposé d’aligner le montant des moins-values nettes fiscales en report au 1er janvier 2011 sur les moins-values nettes sociales en report.
Exemple : Un contribuable ayant 300 euros de moins-values en report au 1er janvier 2010, cède 1 000 euros de titres en 2010 et constate une moins-value nette de 100 euros, reportables donc sur les plus-values nettes sociales des années 2011 à 2021. Au 1er janvier 2011, son montant de moins-values sociales en report est de 100 euros. Conformément à la mesure proposée, le montant de ses moins-values fiscales nettes en report est fixé aussi à 100 euros.
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La Commission adopte l’article 5 sans modification.
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Article additionnel après l’article 5
Prorogation de l’étalement de la taxation des plus-values de cession dans le cadre du régime de cession-bail
La Commission est saisie de l’amendement I-CF 50 de M. Nicolas Forissier portant article additionnel après l’article 5.
M. Nicolas Forissier. J’avais déjà proposé, en vain, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009, cet amendement destiné à favoriser l’utilisation de la cession-bail par les entreprises. Le Gouvernement a repris la mesure trois mois plus tard dans le cadre du plan de relance, mais en fixant un terme à son application : le 31 décembre prochain.
Les entreprises qui, pour renforcer leurs fonds propres, cèdent leurs bâtiments à un organisme qui les leur revend sur quinze ans dans le cadre d’un contrat de cession-bail, peuvent, aux termes de ce dispositif que je propose de proroger, étaler sur toute la durée de ce contrat la taxation des plus-values de cession, au lieu d’avoir à payer en une seule fois. Cela permet de déclencher nombre d’opérations auxquelles les entreprises auraient renoncé sinon. Ce dispositif est donc bénéfique à la fois pour les entreprises, qui voient leurs fonds propres renforcés tout en étant à même de maîtriser la gestion de leur immobilier, et pour l’État, qui en tire des recettes fiscales supplémentaires. Depuis dix mois qu’il est appliqué, tout le monde, OSEO y compris, s’en trouve pour le mieux. Je propose donc de le rendre permanent.
M. le rapporteur général. Mea culpa : il y a dix-huit mois, lorsque vous avez proposé ce dispositif, je n’étais pas convaincu de son intérêt, mais le travail en commission mixte paritaire a permis de trouver une rédaction appropriée et la mesure, appliquée dans le cadre du plan de relance, a prouvé son efficacité. Je suis donc tout à fait d’accord pour la pérenniser, comme on pérennisera le remboursement immédiat du crédit impôt recherche aux PME à l’article 15. L’amendement pose peut-être de petits problèmes rédactionnels, mais cela peut facilement être corrigé.
La Commission adopte l’amendement (amendement n° I-29).
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Après l’article 5
La Commission examine l’amendement I-CF 154 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Cet amendement vise à lancer la réflexion sur les avantages fiscaux liés à l’épargne. Il s’agit de réduire de moitié l’abattement annuel pour les produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation ainsi qu’aux placements de même nature souscrits auprès d’entreprises d’assurance établies en France. L’épargne ne peut pas rester à l’écart de l’effort fiscal d’ensemble qui est accompli. Le seuil actuel de 9 200 euros peut paraître raisonnable, mais il correspond en fait à plus de 200 000 euros de capital ! Il me semble qu’on pourrait descendre à 100 000.
M. le rapporteur général. Avis défavorable, même si je souhaite moi aussi que la discussion s’ouvre sur le sujet. En portant la taxation des plus-values mobilières à 19 % au lieu de 18, on renforce certes l’avantage comparatif dont bénéficient les produits détenus dans le cadre d’assurances-vie ou de PEA mais, d’un autre côté, les souscripteurs de contrats d’assurance-vie vont être touchés par la perception de la CSG au fil de l’eau sur la partie en euros des contrats multisupports. S’y ajoutent les effets, pour les sociétés d’assurance, du dispositif d’exit tax. N’en faisons pas trop à la fois. L’assurance-vie apporte déjà sa contribution.
M. Charles de Courson. La mesure proposée par le Gouvernement à l’article 8 correspond à une réduction d’à peine 0,1 % du taux de rendement. Ce n’est vraiment pas grand-chose. Toutefois, j’accepte de retirer mon amendement le temps de connaître la position du Gouvernement. Je le redéposerai au titre de l’article 88.
L’amendement est retiré.
La Commission est saisie de l’amendement I-CF 153 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. J’y propose d’allonger la durée de la taxation des intérêts perçus au titre de l’assurance-vie. Je le retire, comme je l’ai fait du précédent, mais, compte tenu du caractère abyssal de nos déficits publics, la discussion mérite vraiment d’être lancée.
M. le rapporteur général. Il s’agit en effet de questions essentielles, que nous n’avons pas encore abordées avec le ministre.
L’amendement est retiré.
La Commission est saisie de l’amendement I-CF 195 de M. Daniel Garrigue.
M. Daniel Garrigue. Le projet de loi de finances contient des dispositions, qui ne sont d’ailleurs pas mauvaises dans leur principe, réduisant les possibilités de financement des jeunes entreprises innovantes. Je propose donc qu’une partie au moins des sommes collectées au titre de l’assurance-vie soit orientée vers ces entreprises. Cela paraîtrait normal alors que certains contrats d’assurance-vie, notamment les contrats DSK et NSK, bénéficient d’avantages fiscaux très importants. Et c’est d’autant plus souhaitable qu’il est question de supprimer l’impôt sur la fortune : dans ce cas, l’incitation pour les personnes soumises à l’ISF à investir dans des entreprises innovantes disparaîtrait aussi… Le financement de l’innovation est un enjeu essentiel.
M. le rapporteur général. Je comprends votre souci, mais votre rédaction est trop contraignante. L’assurance-vie est aussi une sorte d’épargne retraite pour les Français. On ne peut pas les obliger à investir dans des produits extrêmement risqués.
M. Daniel Garrigue. Mais, aux termes de l’amendement, la part des actifs consacrée à ces entreprises ne serait que de 2,5 % en 2011, puis 3,5 et 4,5 % en 2012 et 2013. C’est bien peu en comparaison des avantages fiscaux exorbitants dont sont assortis les contrats DSK et NSK.
M. le rapporteur général. Le problème est que vous voulez orienter l’épargne en fonction du type de contrats, et donc des contractants. Mieux vaudrait, le cas échéant, instituer des « quotas » en fonction des placements faits par les assureurs.
M. Olivier Carré. Il ne faut pas non plus oublier que les nouveaux ratios de solvabilité imposés par la directive solvabilité II évincent de fait les assureurs de tout placement à risque. C’est pourtant eux qui ont les capacités à investir dans des produits risqués ! Il faudra se pencher sur la question.
M. Louis Giscard d’Estaing. Et il faut maintenir l’amendement Fourgous qui obligeait les sociétés d’assurance à compter des entreprises non cotées dans leurs actifs.
M. le rapporteur général. La réforme solvabilité II risque de rendre encore plus nécessaire l’instauration d’un quota pour le financement de ce type d’entreprises. Sans cela, elles pourraient en effet se trouver pénalisées alors que l’investissement des assureurs avait évolué en leur faveur au cours des dernières années.
M. le président Jérôme Cahuzac. Solvabilité II va exercer une pression à la purge des produits en actions dans les portefeuilles des assureurs.
M. Jérôme Chartier. Mais la purge est déjà faite ! Solvabilité II était dans les cartons depuis deux ans et les compagnies d’assurance ont anticipé. C’est Bâle III qui nous menace : les ratios de fonds propres imposés vont accélérer le désengagement des groupes bancaires, s’agissant non seulement des « noyaux durs », mais aussi, désormais, du financement des PME.
M. Daniel Garrigue. Il est d’autant plus indispensable de protéger les placements des compagnies d’assurance dans les produits innovants !
La Commission rejette l’amendement.
La Commission examine l’amendement I-CF 140 rectifié de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Il est anormal que le décret n° 2009-1249 d’octobre 2009 autorise à déroger par arrêté au taux minimum d’investissement pour les rémunérations issues des parts ou actions de carried interest. Le présent amendement vise à soumettre les intéressés aux mêmes règles que les autres gestionnaires de fonds.
M. le président Jérôme Cahuzac. Le rapporteur général vous répondra sans doute que la loi ne peut corriger un décret.
M. le rapporteur général. Nul doute qu’un décret doit être corrigé par la voie règlementaire.
M. Charles de Courson. Nous avons été choqués de découvrir que le décret avait nié en partie ce que nous avions voté.
M. le président Jérôme Cahuzac. Je vous propose, si le rapporteur général en est d’accord, de redéposer votre amendement dans le cadre de l’article 88, ce qui nous donnera l’occasion d’en débattre avec le Gouvernement.
M. le rapporteur général. Je suis d’accord.
M. Charles de Courson. Je le retire.
L’amendement I-CF 140 rectifié est retiré.
La Commission examine l’amendement I-CF 2 de M. Jean-Yves Cousin.
M. Jean-Yves Cousin. Le propriétaire d’une résidence principale bénéficie de l’exonération des plus-values en cas de cession et, s’il est imposable à l’ISF, d’un abattement de 30 %. Ce n’est toutefois pas le cas s’il occupe un logement de fonction obligatoire, le logement dont il est propriétaire devenant alors sa résidence secondaire. Mon amendement vise à supprimer cette inégalité de traitement.
M. le rapporteur général. La mesure ouvrirait la voie à d’autres demandes, comme celle d’une exonération de la résidence secondaire pour qui loue sa résidence principale. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement I-CF 2.
La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 157 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. L’article 30 de la loi de modernisation de l’économie, que nous avons votée en 2008, a créé dans le code général des impôts la SCT – société de capitaux transparente fiscalement – qui s’inspire de la société Subchapter S, l’une des sources de l’expansion économique américaine depuis 1958. Aux États-Unis, cette disposition a multiplié le nombre des investisseurs en création d’entreprise dans la mesure où elle leur permet de déduire de leur impôt les pertes éventuelles de revenu, l’État prenant en charge environ la moitié du risque si l’entreprise tourne mal – on en voit tout l’intérêt en une période où le risque est maximal pour une entreprise.
En France, l’article 239 bis AB du code général des impôts limite l’incitation à des entreprises de moins de cinq ans, de moins de 50 salariés et de moins de 10 millions d’euros de chiffre d’affaires ou de total de bilan. Cependant, cette incitation échoue en grande partie à cause d’une disposition du code général des impôts, l’article 156, qui « tunnélise » les revenus en ne permettant la déduction des pertes qu’au sein des bénéfices de même nature, ce qui élimine la plupart des investisseurs potentiels car les pertes portent le plus souvent sur des bénéfices industriels et commerciaux alors que les revenus des investisseurs proviennent de salaires ou de biens mobiliers.
Certes, l’article 156 ne soumet pas à la « tunnélisation » les investisseurs professionnels ayant une participation « personnelle, continue et directe ». Le business angel indépendant, qui a investi au moins 5 % du capital social de l’entreprise et fait profiter le créateur de son expérience et de ses relations, devrait entrer dans cette définition. Mais les contours en sont trop imprécis pour l’engager à s’y aventurer.
L’amendement vise donc à donner une nouvelle impulsion à ce dispositif, conformément à l’une des propositions de la commission Attali.
M. Nicolas Forissier. Cet amendement se rapproche d’un amendement très utile que j’ai moi-même soutenu à plusieurs reprises. La société de capitaux transparente fiscalement, si elle a été dopée par la loi de modernisation de l’économie, ne fonctionne pas. Je soutiens la proposition pragmatique de notre collègue en faveur des business angels.
La cible des entreprises de moins de 50 salariés et de moins de 10 millions d’euros de chiffre d’affaires ou de total de bilan est exactement celle sur laquelle nous devons concentrer nos efforts, parce que ce sont ces entreprises débutantes qui ont du mal à trouver des fonds propres.
M. le rapporteur général. Je suis totalement opposé à cet amendement, qui nous ferait revenir quinze ans en arrière. En effet, le moyen le plus efficace pour les titulaires de revenus élevés de défiscaliser, c’est d’imputer des revenus pseudo-professionnels sur leurs revenus salariaux. En 1996, alors que ces dispositions florissaient, nous les avons rendues impossibles en instaurant le principe de la « tunnélisation » selon lequel on ne peut imputer des déficits non professionnels qu’à l’intérieur d’une même catégorie de revenus. Des déficits non professionnels BIC ne peuvent donc être imputés que sur des résultats BIC et non sur les salaires, et le principe est le même s’agissant des déficits non commerciaux.
Par ailleurs, il y a deux ans, la mission d’information sur les niches fiscales a conduit à transformer toutes les déductions d’assiette en réductions d’impôts, à l’exception des déficits fonciers, qu’il est possible d’imputer sur les revenus généraux jusqu’à 10 700 euros. Si nous adoptions cet amendement, qui porte sur plusieurs millions d’euros, nous nous retrouverions dans la situation que nous connaissions il y a quelques années, avec des contribuables dont les revenus s’élevaient à plusieurs millions d’euros mais qui ne payaient pas d’impôt.
M. François Goulard. La proposition de Charles de Courson n’est pas dépourvue d’intérêt, mais n’oublions pas que notre fiscalité sur le revenu est un gruyère composé essentiellement de trous. Il est impératif de ne pas en créer de nouveaux. Or, en adoptant cet amendement, c’est un abîme que l’on ouvrirait. Il est par conséquent impératif de le rejeter.
M. Charles de Courson. Il existe une différence entre cette « tunnélisation » et celle que nous avons mise en place pour le logement, car dans ce domaine, on commence par un déficit, lié aux travaux. Dans le cas qui nous occupe, il s’agit de prendre une participation. Or personne n’investit dans une entreprise pour perdre sa mise. Le danger que signale le rapporteur général n’existe pas dans ce cas : le cadre supérieur qui investit dans une entreprise compte sur sa réussite.
La Commission rejette l’amendement I-CF 157.
La Commission examine ensuite deux amendements, I-CF 93 de M. Nicolas Perruchot et I-CF 291 de M. Pierre-Alain Muet, pouvant être soumis à une discussion commune.
M. Nicolas Perruchot. Les dividendes et les revenus versés aux personnes physiques sont imposables après un abattement de 40 % et un abattement forfaitaire annuel qui est, selon qu’il s’agit d’une personne seule ou d’un couple, de 1 525 ou 3 050 euros. Cet amendement vise à ramener le taux à 20 %.
M. Christian Eckert. Notre amendement est très similaire. L’abattement de 40 % s’est substitué à l’avoir fiscal qui était censé éviter une double imposition, les bénéfices versés au titre des dividendes ayant déjà été soumis à l’impôt sur les sociétés. Son niveau est particulièrement choquant car le taux d’imposition réel des grandes sociétés, en particulier de celles de plus de 2 000 salariés, n’est pas de 33,3 %, mais de 12 à 13 % seulement.
J’ajoute que l’exonération d’une part des plus-values de cession de filiales permet aux grandes sociétés d’échapper à l’imposition. Il serait donc normal de limiter cet abattement à 20 %.
M. le rapporteur général. Je reconnais qu’il y a problème. Le taux de 50 % de l’avoir fiscal avait été calibré en référence au taux de l’impôt sur les sociétés de 33 1/3 %. Nous l’avons ramené à 40 % lors de la réforme de l’impôt sur le revenu, lorsque nous avons intégré l’abattement de 20 % dans le barème de l’impôt. Cependant, nous ne pouvons traiter un sujet d’une telle importance que dans le cadre de la réforme globale de notre fiscalité.
M. le président Jérôme Cahuzac. Je n’ai pas l’intention de débattre ici de l’exonération des plus-values de cession des parts d’entreprise détenues depuis plus de deux ans, appelée abusivement « niche Copé », mais j’observe que les dividendes versés à partir de cette plus-value bénéficient de l’abattement de 40 % au motif qu’il faut éviter la double imposition. Dans la mesure où il n’y a pas eu de première imposition, cet abattement est parfaitement indu. Quel est votre sentiment, monsieur le rapporteur général, sur cette situation très particulière ?
M. le rapporteur général. Nous ne pouvons fonder notre raisonnement sur ce qui ne vaut que pour telle ou telle entreprise du CAC 40. Le taux réel d’imposition de nombreuses PME et des ETI se rapproche de 33,3 % et il n’est pas concevable de diviser par deux l’abattement pour les actionnaires de ces entreprises.
M. le président Jérôme Cahuzac. Monsieur le rapporteur général, l’abattement de 40 % sur des dividendes versés à partir d’un bénéfice non imposé vous paraît-il défendable dans les conditions actuelles ?
M. le rapporteur général. Je vous répondrai sous le contrôle de Christian Eckert, agrégé de mathématiques, que c’est en effet condamnable du point de vue arithmétique…
M. Christian Eckert. Chacun reconnaît la qualité technique de notre débat, évitons de l’envenimer par des propos politiques. Mais vous ne pourrez pas vous contenter, monsieur le rapporteur général, de nous renvoyer systématiquement à la déclaration du Président de la République annonçant la grande réforme fiscale pour juin 2011. Nous avons trouvé un consensus sur un certain nombre de points techniques, dans un souci de réalisme comptable. Cet accord doit trouver une traduction dans le projet de loi de finances.
M. le rapporteur général. Monsieur Eckert, permettez-moi de plaider ma parfaite bonne foi. L’an dernier, j’ai porté quasiment seul, contre l’avis de beaucoup, la révision de traitement des dividendes dans le cadre du bouclier fiscal. Je suis donc parfaitement conscient de ce problème. Mais vous proposez une mesure générale qui n’est juste que dans quatre cas sur cinq, et que nous devons donc étudier avec plus d’attention.
La Commission rejette successivement les amendements I-CF 93 et I-CF 291.
Puis elle examine l’amendement I-CF 266 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Pierre-Alain Muet. Nous en arrivons à la fameuse « niche Copé ». Avec cet amendement et les suivants, nous allons aider le rapporteur général car nous avons ajusté nos propositions à celles du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO).
Le CPO rappelle le coût de la niche Copé : 12 milliards en 2008, 8 milliards les deux dernières années. La seule part restant à la charge des sociétés concernées est une quote-part de 5 %, pour frais et charges : appliquée au taux de 33,3 %, cela donne un taux effectif d’imposition de 1,67 % ! Le CPO suggère de porter cette quote-part à 10 ou à 20 %. Par cet amendement, nous proposons de la porter à 20 %, ce qui permettrait d’éliminer une partie non négligeable de l’optimisation fiscale liée à l’utilisation de la niche Copé.
Si les grandes sociétés parviennent à un taux d’imposition sur les bénéfices de 12 % et non de 33 %, c’est qu’elles utilisent de tels dispositifs.
La proposition du CPO, que nous reprenons ici, permet de réaliser une économie compatible avec les souhaits du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement I-CF 266.
Puis elle examine l’amendement I-CF 265 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Pierre-Alain Muet. L’exonération des plus-values sur titres de participation a été étendue à la détention indirecte de titres de sociétés via des fonds communs de placement à risque (FCPR) ou des sociétés de capital risque (SCR), mais celles-ci ne sont soumises à aucune quote-part. Nous proposons par cet amendement de rétablir une imposition au taux de 8 %.
M. le rapporteur général. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement I-CF 265.
Puis elle examine l’amendement I-CF 141 de M. Nicolas Perruchot.
M. Nicolas Perruchot. Cet amendement vise à rendre plus justes les rémunérations issues des parts ou actions de carried interest attribuées aux membres de l’équipe de gestion des FCPR et des SCR en les considérant comme des traitements et salaires.
M. le rapporteur général. La question n’est pas correctement traitée, compte tenu de la nature du décret d’application que contestait tout à l’heure Charles de Courson, mais le débat a été tranché il y a deux ans. Je ne peux qu’être défavorable à cet amendement.
La Commission rejette l’amendement I-CF 141.
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Article 6
Régime des sociétés mères – déplafonnement de la quote-part
de frais et charges
Texte du projet de loi :
La dernière phrase du second alinéa du I de l’article 216 du code général des impôts est supprimée.
Exposé des motifs du projet de loi :
Dans le cadre du financement de la réforme des retraites, le présent article propose de supprimer, dans le cadre du régime « mère-filles », le plafonnement au montant des frais et charges réellement engagés de la quote-part de frais et charges prélevée sur les dividendes perçus de ses filiales par une société mère.
Le rendement de cette mesure est estimé à 200 M€ dès 2011.
Observations et décision de la Commission :
Mettant en œuvre une mesure de rendement annoncée à l’occasion de la présentation de la réforme des retraites, le présent article propose de supprimer le plafonnement aux frais et charges réels de la quote-part réintégrée au résultat imposable des dividendes exonérés d’impôt dans le cadre du régime fiscal des sociétés mères dit régime « mère–fille ».
Régi par les articles 145 et 216 du code général des impôts, ce régime exonère de fait de l’impôt des sociétés au moins 95 % des produits nets de certaines participations qui sont, en principe, des participations dans des sociétés dont la société mère, percevant le produit, détient au moins 5 % du capital. Plus précisément, ce régime permet de retrancher du bénéfice imposable ces produits à l’exception d’une quote-part pour frais et charges.
Cette quote-part, qui n’est pas imposable lorsque le régime mère–fille concerne des produits perçus à l’intérieur d’un groupe intégré fiscalement, est fixée forfaitairement, par détermination de la loi, à 5 % du montant des produits retranchés du résultat. Elle aboutit donc, en principe, à l’imposition des produits perçus au taux de 1,67 %. Cette quote-part est toutefois plafonnée au montant total des frais et charges exposés au cours de la période d’imposition. C’est ce plafonnement que le présent article propose de supprimer.
Cette suppression va donc relever la quote-part imposée au titre des produits autres que ceux versés entre sociétés d’un groupe intégré fiscalement et perçus par des sociétés dont les frais et charges sont inférieurs à 5 % des produits nets perçus. Il en résultera un supplément d’impôt sur les sociétés estimé à 200 millions d’euros.
I.– LE RÉGIME FISCAL DES SOCIÉTÉS MÈRES
Le régime fiscal des sociétés mères est ouvert, sur option, aux redevables soumis à l’impôt sur les sociétés au taux normal sur tout ou partie de leur activité.
L’option est exercée pour l’ensemble des produits éligibles perçus d’une même société distributrice. En pratique, elle se matérialise par la simple déclaration des montants concernés parmi les sommes déduites de manière extra-comptable sur le formulaire de la liasse fiscale permettant le passage du résultat comptable au résultat fiscal.
Le caractère optionnel du régime fiscal des sociétés mères, qui s’explique par des raisons historiques (cf. infra) peut théoriquement constituer un avantage pour les entreprises dans la mesure où l'application de ce régime peut exceptionnellement être défavorable. Il s'agit du cas dans lequel un produit pouvant bénéficier du régime fiscal des sociétés mères est issu d'une filiale étrangère et qu'un crédit d'impôt conventionnel, visant à neutraliser la double imposition et correspondant à un impôt étranger retenu à la source plus élevé que l’impôt français, lui est attaché.
Or, pour éviter la double imposition, la France utilise, en principe, la méthode dite de l'imputation ordinaire, ce qui signifie que l'impôt étranger peut s'imputer sur l'impôt français afférent au revenu concerné. Conséquemment, si le revenu n'est pas imposable, ce qui est le cas en application du régime des sociétés mères, l'imputation du crédit d'impôt est impossible. Lorsque l'impôt étranger retenu à la source est supérieur à l'impôt français et qu'il ouvre droit à un crédit d'impôt permettant d'effacer totalement l'impôt français, il peut donc être préférable de renoncer au régime fiscal des sociétés mères dont l'application produirait un impôt (au titre de la quote-part pour frais et charges).
Les produits éligibles sont tous les revenus distribués, c'est-à-dire, en pratique, principalement les dividendes mais aussi les distributions issues d'une réduction du capital ou les boni de liquidation. En revanche, les revenus réputés distribués, correspondant aux distributions occultes ou irrégulières, ne peuvent pas bénéficier du régime mère fille.
Toutefois, certains revenus distribués, énumérés aux 6 et 7 de l’article 145 du code général des impôts, n’ouvrent pas droit au régime fiscal des sociétés mères. Il s’agit, pour l’essentiel, de produits provenant d’un résultat exonéré d’impôt (sociétés de capital-risque et certains bénéfices de sociétés immobilières, par exemple).
Les participations dont doivent être issus les produits pouvant bénéficier du régime mère–fille doivent remplir plusieurs conditions :
– être conservées pendant au moins deux ans (l’exonération étant toutefois acquise dès la première année mais l’avantage étant repris en cas de cession dans un délai inférieur) ;
– revêtir la forme nominative ou être déposés dans un établissement désigné par l’administration (cette seconde hypothèse étant, en pratique, désuète) ;
– représenter, à la date de mise en paiement des produits, au moins 5 pour cent du capital de la société émettrice ;
Compte tenu du faible niveau de participation rendant un produit éligible au régime fiscal des sociétés mères, les dénominations employées en matière fiscale, celles de société mère et de société fille, ont évidemment un sens bien différent de l’usage commun : la « fille fiscale » n’est, en particulier, pas une filiale au sens du droit commercial, puisque le critère fiscal n’est que la détention de 5 % du capital de la société émettrice.
Ainsi, par exemple, le groupe TF1 était, au 31 décembre 2009, susceptible d’être la fille, au sens du régime fiscal mère-fille, de quatre de ses actionnaires, le groupe Bouygues naturellement mais aussi Société Générale Asset Management, Morgan Stanley et Harris Associates (chacun de ces investisseurs détenant plus de 5 % du capital, respectivement 5,09 %, 5,93 % et 10,03 %).
II.– L’ENVIRONNEMENT JURIDIQUE DANS LEQUEL S’INSCRIT LE RÉGIME FISCAL DES SOCIÉTÉS MÈRES
Quatre éléments importants doivent être gardés à l’esprit à propos du régime fiscal des sociétés mères.
A.– L’ARTICULATION AVEC LE RÉGIME DE L’INTÉGRATION FISCALE
Il importe de ne pas confondre régime fiscal des sociétés mères et régime de l’intégration fiscale. Le régime fiscal des sociétés mères constitue une modalité d'imposition de certains produits à laquelle peuvent être éligibles les distributions des sociétés étrangères et qui n'impose qu'un seuil de détention de 5 %.
L’intégration fiscale, que l’on peut résumer en disant qu’elle vise à traiter un groupe de sociétés comme un contribuable unique, régit toute l'imposition des sociétés du groupe, suppose un contrôle à 95 % et ne peut concerner que des sociétés françaises.
En pratique, les deux régimes sont généralement combinés, les distributions à l'intérieur du groupe intégré fiscalement se faisant sous le régime fiscal des sociétés mères, la quote-part de frais et charges étant toutefois neutralisée (c'est-à-dire retranchée du résultat d'ensemble) ce qui assure une exonération complète.
La neutralisation intervient au titre des distributions sous le régime mère-fille entre sociétés intégrées, y compris lorsqu’une société intermédiaire n’appartenant pas au groupe intégré fiscalement est interposée. Elle n’est toutefois pas applicable au titre du premier exercice d’appartenance au groupe (la distribution correspondant alors à un résultat antérieur à cette appartenance, qu’il est donc logique d’imposer dans les conditions de droit commun du régime fiscal des sociétés mères).
Cette neutralisation est parfaitement cohérente avec l'objet même du régime d'intégration qui repose sur l'imposition d'un résultat d'ensemble du groupe. Or, ce résultat d'ensemble est la somme algébrique des résultats de chacune des sociétés du groupe, résultats dont sont issues les distributions. La neutralisation constitue néanmoins un avantage important, dont le classement en dépense fiscale serait légitime selon le Conseil des prélèvements obligatoires qui souligne que la mesure représentait, en 2008, un coût de 1 633 millions d’euros (28) soit près de 10 % du coût du régime de l’intégration fiscale (19,5 milliards d’euros en 2008).
Il convient de noter que, conséquemment, le présent article n'a, par construction, pas d'effet sur les distributions opérées sous le régime fiscal des sociétés mères à l'intérieur de groupes intégrés. En revanche, la mesure peut concerner ces groupes au titre d’autres produits perçus soit de sociétés étrangères soit de sociétés françaises qui ne sont pas intégrées (en raison d’un niveau de participation insuffisant ou par choix du groupe, puisque l’intégration est optionnelle).
B.– UN AVANTAGE FISCAL ACCRU DEPUIS LA SUPPRESSION DE L’AVOIR FISCAL
Le régime fiscal des sociétés mères présente un intérêt puissamment renforcé depuis la suppression de l’avoir fiscal. À l’époque où ce mécanisme existait, toutes les sociétés bénéficiaient, en effet, d’un mécanisme de correction de la double imposition économique du résultat (dans l’entreprise distributrice puis dans l’entreprise percevant le dividende issu du résultat imposé chez la distributrice).
L’avoir fiscal pouvait toutefois ne pas neutraliser intégralement la double imposition économique, d’une part, lorsque le taux de l’IS était supérieur à 33 1/3 % et, d’autre part, en raison des contributions additionnelles à l’IS dont l’avoir fiscal n’était pas déduit de l’assiette. Malgré l’avoir fiscal, le régime fiscal des sociétés mères pouvait donc conserver un intérêt.
Ce n’était toutefois pas le cas pendant la période où l’avoir fiscal était de 50 % et le taux de l’IS de 33 1/3 %, au cours de laquelle le régime fiscal des sociétés mères était même potentiellement moins favorable que le droit commun, lequel neutralisait totalement la double imposition alors que le régime fiscal des sociétés mères imposait la quote-part.
La quote-part de 5 % avait, en conséquence, été supprimée par la loi de finances pour 1993 qui a, en outre, rendu optionnel le régime fiscal des sociétés mères. La baisse du taux de l’avoir fiscal pour les personnes morales (29) et la création de prélèvements additionnels à l’IS renouvelant l’intérêt du régime fiscal des sociétés mères, la quote-part a été rétablie par la loi de finances pour 1999 au taux de 2,5 %, le produit attendu étant alors estimé entre 1,2 et 1,5 milliard de francs, montant réévalué à 2 milliards de francs en 2000.
Le niveau de 5 % a été rétabli par la loi de finances pour 2000, le produit du relèvement étant alors chiffré à 4,2 milliards de francs.
C.– L’ENCADREMENT COMMUNAUTAIRE DE L’IMPOSITION DE CERTAINES DISTRIBUTIONS RELEVANT DU RÉGIME FISCAL DES SOCIÉTÉS MÈRES
Le régime fiscal des sociétés mères fait partie des rares mécanismes d’impôt sur les sociétés faisant l’objet d’un encadrement communautaire strict.
La directive 90/435/CEE du Conseil, du 23 juillet 1990, concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et aux filiales d'États membres différents prévoit, en effet, que lorsqu'une société mère perçoit d’une filiale des bénéfices distribués autrement qu'à l'occasion de la liquidation de cette dernière, l'État de la société mère :
– soit s'abstient d'imposer ces bénéfices ;
– soit les impose tout en autorisant la société mère à déduire du montant de son impôt la fraction de l'impôt sur les sociétés afférente à ces bénéfices et acquittée par la filiale et toute sous-filiale.
Les États membres gardent la faculté de prévoir que les charges se rapportant à la participation et à des moins-values résultant de la distribution des bénéfices de la société filiale ne sont pas déductibles du bénéfice imposable de la société mère. Si, dans ce cas, les frais de gestion se rapportant à la participation sont fixés forfaitairement, le montant forfaitaire ne peut excéder 5 % des bénéfices distribués.
Le plafonnement de la quote-part dont la suppression est proposée par le présent article n’est pas prévu par la directive. Le présent article est donc parfaitement compatible avec elle.
Trois autres aspects de la directive méritent d’être soulignés :
– le seuil minimal de participation à partir duquel le régime fiscal commun s’applique est, depuis le 1er janvier 2009, de 10 % (il était antérieurement de 20 % puis de 15 %) ;
– la directive ne concerne que les distributions provenant d’un autre État-membre ;
– enfin, la directive n’impose pas l’exonération des bénéfices distribués (option retenue par la France) mais permet une option alternative qui est de déduire de l’impôt français l’impôt payé à l’étranger.
Il résulte de ces règles que trois modifications du régime fiscal des sociétés mères seraient juridiquement compatibles avec la directive.
La première serait le relèvement à 10 % du seuil de participation à partir duquel des produits peuvent bénéficier du régime, seuil ayant été abaissé à son niveau actuel de 5 % en 2001. Le Gouvernement n’a pas été en mesure d’indiquer au Rapporteur général l’impact budgétaire d’une telle mesure proposée par le Conseil des prélèvements obligatoires.
Une seconde modification juridiquement possible serait d’appliquer ce régime aux seuls produits de source communautaire. Cette option présenterait toutefois l’inconvénient économique de taxer davantage les produits de source française que les produits de source communautaire. Elle risquerait, en outre, de générer une perte d’assiette au titre des produits de source extra-communautaire que les redevables auraient intérêt à percevoir par l’intermédiaire d’une filiale située dans un autre État membre de l’Union.
Enfin, la troisième modification possible serait de substituer au régime d’exonération un mécanisme de déduction de l’impôt payé à l’étranger. Il en résulterait probablement un supplément de produit significatif dans la mesure où le taux français est élevé par rapport aux taux étrangers. Toutefois, un tel mécanisme rendrait probablement nécessaire de reconstituer un mécanisme du type de l’avoir fiscal s’agissant des produits de source française. Il en résulterait, tant pour les produits de source étrangère que pour les produits de source française, une complexité fortement accrue liée à la nécessité de « suivre » les produits qui peuvent faire l’objet de multiples distributions successives.
III.– LA RÉINTÉGRATION DE LA QUOTE-PART ET SON PLAFONNEMENT
Le régime fiscal des sociétés mères autorise la société mère à retrancher de son résultat les produits reçus de sa filiale, après imputation d’une quote-part de frais et charges.
Par détermination de la loi, cette quote-part est fixée à 5 % du produit total des participations, y compris les éventuels crédits d’impôt. Elle ne peut toutefois excéder le montant total des frais et charges de toute nature exposés par la société mère.
A.– LA RÉINTÉGRATION DE LA QUOTE-PART, CONTREPARTIE DE LA DÉDUCTIBILITÉ DES CHARGES
Historiquement, cette quote-part a été introduite pour représenter les frais de gestion de la participation, qui sont déductibles du résultat de la mère, et que la quote-part vise à réintégrer forfaitairement au résultat, les produits correspondants étant exonérés.
Il convient d’ailleurs de noter que la déductibilité des charges afférentes aux participations bénéficiant du régime fiscal des sociétés mères constitue potentiellement un avantage fiscal très important, notamment au titre de participations dans des entreprises étrangères supportant une imposition inférieure à l’impôt français.
Le caractère très avantageux de la fiscalité française résulte, en réalité, de la combinaison de trois caractéristiques : l’absence d’imposition sur le bénéfice mondial (30), le régime fiscal des sociétés mères exonérant les produits de source étrangère indépendamment du niveau réel d’impôt qu’ils ont supporté et la déductibilité illimitée des charges afférentes.
Le récent rapport du Conseil des prélèvements obligatoires relève ainsi que « la technique de la sous-capitalisation des sociétés d’un groupe, constitue une autre possibilité d’optimisation fréquemment exploitée. Elle consiste à faire supporter les dettes d’acquisition financées par emprunt à des sociétés peu capitalisées, en fonction de leur localisation géographique pour jouer sur les taux d’imposition les plus favorables. Il s’agit alors de sous-capitaliser une filiale par la maximisation la déductibilité des intérêts d’emprunt, en utilisant l’effet taux ou en jouant sur l’excès de l’endettement supporté par la société implantée dans le pays ayant la fiscalité la plus forte. Cela permet de déplacer de la matière imposable du pays le plus imposé vers le pays le plus accueillant fiscalement. Les frais d’acquisition de titres et les intérêts de l’emprunt contracté pour leur acquisition étant déductibles des résultats imposables au taux normal, cette technique d’optimisation est particulièrement répandue» (31).
Ainsi, ces règles favorisent une réduction de l’assiette taxable en France en « attirant » des charges afférentes à des investissements étrangers, lesquels sont, en pratique, subventionnés fiscalement. Ainsi, par exemple, un groupe international contrôlant une société A en France et une société B à l’étranger, dans un État où la fiscalité sur les bénéfices est plus faible qu’en France, qui se développe par l’acquisition d’une entreprise C dans cet État étranger (ou tout autre État où la fiscalité est plus faible qu’en France) a, en principe, tout intérêt à faire supporter le coût de cette acquisition par A plutôt que par B, du moins dans la limite du résultat imposable de A en France.
Le récent rapport du Conseil des prélèvements obligatoires évoque ainsi, à juste titre, « un impôt négatif sur une partie du rendement de la dette » en précisant que « si l’entreprise investit dans une filiale étrangère avec un rendement de 5 % et s’endette pour financer cette acquisition avec un taux d’intérêt de 5 %, le surcroît d’impôt ne sera pas nul mais négatif » (32).
Les charges, en particulier les charges financières, vont, en effet, s’imputer sur un résultat taxable en France au taux normal alors que les bénéfices correspondants, même lorsqu’ils remontent à la société mère française, seront, en pratique, taxés au taux applicable à l’étranger (ou prévu par la convention internationale), lequel n’est majoré, au plus (c’est-à-dire en supposant que le plafonnement de la quote-part ne joue pas), que de 1,67 point (application du taux normal à la quote-part de 5 %) sans donc que le différentiel de taux ne soit « rattrapé ». Il peut donc en résulter une sorte d’effet de levier purement fiscal (33).
B.– LE PLAFONNEMENT DE LA QUOTE-PART
Par détermination de la loi, la quote-part ne peut excéder le montant total des frais et charges de toute nature exposés par la société mère. Comme la doctrine administrative ((34) l’a rappelé, la « limite ainsi définie s'entend du montant total des charges de toute nature qui sont prises en compte pour la détermination du résultat fiscal et pas seulement des frais de gestion afférents aux participations ou des charges d'exploitation de l'entreprise », le plafonnement visant à éviter « qu'une société mère puisse être imposée sur un montant supérieur à celui des recettes autres que les produits des participations, en dégageant un profit imposable du seul fait de la réintégration de la quote-part de frais et charges. »
Ce plafonnement permet, en pratique, de neutraliser assez aisément la quote-part. Il suffit, en effet, de loger des participations dans une filiale dépourvue d’activités autres que leur stricte gestion administrative et dont les charges sont conséquemment nulles ou négligeables pour que la quote-part soit fortement minorée voire complètement effacée.
Ainsi, une société industrielle employant un effectif important, et dont les charges déductibles sont donc élevées, se verra imposer sur 5 % de ses participations relevant du régime fiscal des sociétés mères alors qu’une entreprise identique ayant, en quelque sorte, externalisé dans une holding dédiée ne comptant qu’un unique salarié la gestion des mêmes participations ne sera imposée sur leurs produits que dans la limite du coût de ce salarié (et des éventuelles autres charges courantes de la holding).
En supprimant la phrase le prévoyant, qui est la dernière phrase du second alinéa du I de l’article 216 du code général des impôts, le présent article supprime le plafonnement de la quote-part et rétablit donc l’imposition systématique de 5 % des produits perçus dans le cadre du régime fiscal des sociétés mères.
Le Gouvernement estime qu’il en résultera un supplément d’impôt sur les sociétés estimé à 200 millions d’euros. Il n’a pas été en mesure d’apporter des éléments complémentaires au Rapporteur général sur les modalités d’estimation de ce produit, ni, plus généralement, sur l’utilisation du régime fiscal des sociétés mères.
Le rapport précité du Conseil des prélèvements obligatoires apporte, en revanche, des informations nombreuses sur le coût du dispositif (qui était considéré antérieurement comme une dépense fiscale, mais est considéré depuis 2006 comme une modalité particulière de calcul de l’impôt) et son évolution.
Il rappelle ainsi que ce coût « est exponentiel depuis les années 1990 : relativement stable de 1980 à 1990 (2,5 Mds de francs en 1980 et 6,5 Mds de francs en 1990, soit 0,1 point de PIB), il s’est considérablement accru à compter de 2007 pour atteindre 27,3 Mds€ en 2008 et 34,9 Mds en 2009 (1,8 point de PIB) ». (35)
Selon le Conseil, « cette croissance forte du coût de l’exonération peut être due à de nombreux facteurs :
– le poids des dividendes reçus dans le PIB a été multiplié par dix depuis le début des années 1980, en partie en raison du développement des groupes et donc des dividendes intragroupes (développement de la filialisation) ;
– les conditions de détention ont été variables, avec un seuil exprimé tantôt en valeur, tantôt en part des actions détenues (passage de 10 % à 5 % en 2001 par exemple) ; cela a joué sur l’assiette éligible, à montant de dividendes reçus constant : en 2007, plus de 80 % des dividendes reçus par les sociétés non financières étaient éligibles au régime mère-filiale. Le coût de l’exonération en poids dans le PIB a ainsi été multiplié par vingt depuis 1980 » (36).
Il convient toutefois de noter que ce dispositif est un mécanisme de neutralisation de la double imposition. Le chiffrage de son coût est donc largement virtuel puisqu’il est établi par comparaison avec un rendement théorique qui serait précisément assuré par la double (voire la multiple) imposition de certains produits. Outre que celle-ci serait tout à fait illégitime, le chiffrage est très fragile même d’un strict point de vue comptable : le produit du rendement de l’imposition des produits exonérés est d’autant plus important que l’organisation des entreprises, résultant précisément de l’exonération, conduit à des distributions en cascade, en particulier au sein des groupes (pour lesquels la quote-part est neutralisée).
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La Commission examine l’amendement I-CF 292 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement nous a été inspiré par le président du CPO, que nous avons auditionné. L’application du régime « mère-fille » est extrêmement favorable en France, en particulier parce que le régime est ouvert dès lors que la société mère détient 5 % du capital de sa filiale, alors que le seuil est entre 10 et 15 % dans la moitié des pays de l’OCDE. Nous proposons, par cet amendement, de le porter à 10 %.
M. le rapporteur général. Le seuil de 5 % a été fixé en 2001. Ce régime « mère-fille » évite la double imposition. Les dividendes qui remontent de la filiale, la participation fût-elle seulement de 5 %, ont déjà subi l’impôt. S’ils le subissent à nouveau au niveau de la société qui détient la participation, cela crée une double imposition. C’est la raison pour laquelle certains pays, dont l’Allemagne, n’ont pas mis en place de seuil.
Vous avez raison sur un point : le droit communautaire nous permet de relever ce taux à 10 %. En revanche, s’agissant de la quote-part réintégrée dans le résultat au niveau de la société mère, le taux de 5 % est le taux maximum autorisé par la réglementation européenne.
En l’absence d’étude d’impact et d’évaluation, je ne suis pas en mesure de vous répondre avec précision, mais je suis plutôt défavorable à cet amendement.
La Commission rejette l’amendement I-CF 292.
La Commission adopte l’article 6 sans modification.
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Article additionnel après l’article 6
Report de la dernière tranche de la suppression de l’imposition forfaitaire annuelle
La Commission examine l’amendement I-CF 305 du rapporteur général, portant article additionnel après l’article 6.
M. le rapporteur général. Nous avons décidé, il y a trois ans, de supprimer, par tranches successives, l’impôt forfaitaire annuel, qui, dans la mesure où il affecte des entreprises déficitaires, était très contesté.
Nous avons divisé en trois tiers les entreprises pour lesquelles l’enjeu budgétaire est à peu près identique et avons supprimé les deux premiers tiers. Il reste la dernière tranche, celle des entreprises qui réalisent plus de 15 millions d’euros de chiffre d’affaires. Je vous propose de différer la mise en œuvre de cette suppression, ce qui nous évitera en 2011 une perte de recettes, après impôt sur les sociétés, de plus de 400 millions d’euros. Les montants en cause, que je mentionne dans l’exposé des motifs de l’amendement, sont extrêmement faibles pour des entreprises de cette importance et, de notre côté, nous avons absolument besoin de sécuriser nos recettes.
M. François Goulard. Je suis d’accord avec le rapporteur général, mais le Président de la République ne s’était-il pas engagé à faire cette suppression ?
M. le rapporteur général. Il arrive que le Président de la République change d’avis !
La Commission adopte l’amendement I-CF 305 (amendement n° I-30).
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Après l’article 6
La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 112 de M. Charles de Courson, portant article additionnel après l’article 6.
M. Nicolas Perruchot. Cet amendement, dans le prolongement de celui que nous venons d’adopter, vise à accroître la progressivité de l’imposition forfaitaire annuelle des sociétés et à créer une nouvelle tranche marginale pour les entreprises dont le chiffre d’affaires excède 500 millions d’euros, pour un montant de 200 000 euros. Il serait logique d’adopter cet amendement, complémentaire de celui du rapporteur général.
M. le rapporteur général. L’amendement n’est pas opérant en l’état de sa rédaction. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement I-CF 112.
La Commission est saisie des deux amendements I-CF 262 et I-CF 263 de M. Pierre-Alain Muet, pouvant être soumis à une discussion commune.
M. Pierre-Alain Muet. L’amendement I-CF 262 tend à limiter, comme c’est le cas en Allemagne, la déductibilité des intérêts d’emprunt des entreprises. La limite serait fixée à 30 % du bénéfice. De fait, les entreprises ont aujourd’hui davantage besoin de développer leurs fonds propres que de s’endetter. Du reste, le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires retient une proposition très semblable.
M. Christian Eckert. L’amendement I-CF 263 tend à dissuader de recourir aux opérations de « leveraged buyout », ou LBO, qui se traduisent souvent par une absence de stratégie industrielle – notamment en matière d’investissement –, au profit de la recherche de plus-values à court terme destinées à rembourser les emprunts réalisés pour l’achat. Il est donc proposé que le rapport entre les capitaux propres de l’entreprise et la dette soit d’au moins 66 % pour pouvoir bénéficier de la déductibilité des charges financières.
M. le rapporteur général. Refuser la déductibilité des intérêts d’emprunt – dans les conditions applicables en Allemagne – reviendrait à majorer de plus de 10 milliards d’euros l’impôt sur les sociétés. La limitation de la déductibilité devrait s’accompagner d’un abaissement du taux facial, qui se situe actuellement en France dans le haut de la fourchette des États comparables.
M. François Goulard. Gardons-nous, en matière d’économie, des jugements a priori. Ainsi, on pourrait citer bien des exemples démentant l’idée selon laquelle les LBO n’induisent que des stratégies à court terme et n’obéissent à aucune logique industrielle. Il faut par ailleurs préserver la compétitivité des entreprises françaises, parfois en compétition pour le rachat d’une société avec des entreprises étrangères qui auraient plus de facilités du fait d’une déductibilité à 100 %. Cela est particulièrement important si le rachat présente un caractère stratégique.
M. Jean Launay. Comme je l’ai déjà souligné dans le cadre d’une question d’actualité, deux montages LBO successifs ont mis en danger de précarité l’entreprise TDF, ce qui pose la question de nos stratégies industrielles dans certains secteurs. Les LBO posent véritablement un problème moral. Dans un cadre budgétaire contraint, et avec les difficultés que nous avons pour équilibrer les finances publiques, gardons-nous de faire la part belle à des intérêts plus souvent financiers qu’économiques ou industriels.
M Jérôme Chartier. J’ajoute aux arguments de M. Goulard que, comme nous l’avons relevé tout à l’heure à propos de la directive de Solvabilité II et de Bâle III, il sera de plus en plus difficile d’obtenir des fonds propres : mécaniquement, la croissance des entreprises sera de plus en plus largement financée par l’endettement. Ainsi, si nous fixions des seuils, nous serions constamment obligés de les modifier. Renoncer au dispositif actuel reviendrait à nous priver d’un vrai soutien à la croissance des entreprises françaises. Or, on observe que, lorsque le management des entreprises sous LBO est de culture française, ces opérations profitent, directement ou indirectement, à la croissance nationale.
M. Nicolas Perruchot. À en croire l’exposé sommaire qui accompagne l’amendement, les LBO seraient systématiquement responsables de la mise sous surveillance des entreprises. C’est oublier la crise : avant 2008, les entreprises sous LBO placées sous surveillance étaient très peu nombreuses et, à l’inverse, aujourd’hui, un grand nombre d’entreprises qui résistent et créent des emplois ont été créées grâce à l’effet de levier. Les résultats tiennent d’ordinaire à la qualité du management qui a repris ces sociétés.
M. Christian Eckert. L’Allemagne, que vous érigez en exemple quand cela vous arrange, a fixé des limitations à la déductibilité des intérêts. Par ailleurs, la compétitivité ne doit pas justifier le dumping fiscal.
M. le rapporteur général. Je suis tout à fait opposé à l’approche qui sous-tend l’amendement I-CF 263, lequel propose de fait d’interdire les opérations de LBO dès lors que l’endettement dépasse 1,5 fois les fonds propres. Les entreprises sous LBO ont bien mieux résisté à la crise qu’on ne le craignait voilà deux ans à pareille époque. Rien ne permet donc de proscrire a priori ces montages. Certains, réalisés pour permettre l’acquisition d’une société par ses salariés, sont même cités en exemple.
M. François Goulard. Les taux d’intérêt étant très variables, les conséquences de la limitation proposée peuvent l’être tout autant.
M. le rapporteur général. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle, en Allemagne, le seuil s’applique sous réserve d’une franchise fixée en valeur absolue.
La Commission rejette l’amendement I-CF 262, puis l’amendement I-CF 263.
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Article additionnel après l’article 6
Abrogation de l’exonération d’impôt sur les sociétés pour la provision de reconstitution de gisement d’hydrocarbures
La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 151 de M. Nicolas Perruchot.
M. Nicolas Perruchot. Cet amendement a pour objet d’abroger l’exonération d’impôt sur les sociétés pour la provision de reconstitution de gisement d’hydrocarbures, singularité préjudiciable et injuste. Son adoption représenterait un gain estimé à 20 millions d’euros.
M. le rapporteur général. Je suis très défavorable à la suppression de ce dispositif, qui concerne exclusivement la prospection sur le territoire national.
M. Nicolas Perruchot. Les sociétés qui prospectent bénéficient déjà de nombreux dispositifs fiscalement avantageux. Il s’agit ici de donner un signal modeste.
La Commission adopte l’amendement (amendement n° I-31).
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Après l’article 6
La Commission est ensuite saisie de l’amendement I-CF 232 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Pierre-Alain Muet. L’amendement tend à établir une taxe additionnelle de 15 % à l’impôt sur les sociétés pour les banques. Nous y reviendrons en séance publique.
M. le rapporteur général. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine l’amendement I-CF 290 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Pierre-Alain Muet. L’amendement tend à supprimer le régime dit du bénéfice mondial consolidé, dont ne bénéficient que cinq entreprises – un ministre des finances bien connu a tenu à en faire bénéficier le groupe Vivendi. Ce dispositif, instauré en 1965, n’est plus adapté au contexte actuel.
M. le rapporteur général. À la différence de la France, presque tous les pays du monde prévoient systématiquement le calcul du bénéfice au niveau mondial, c’est-à-dire notamment l’imputation des résultats négatifs de filiales établies à l’étranger dans le résultat consolidé. Un très petit nombre d’entreprises françaises – cinq, en effet – ont opté pour ce régime. Le supprimer alors qu’il est généralisé à l’échelle mondiale serait une erreur.
Du reste, le bénéfice mondial consolidé n’est pas systématiquement avantageux et certaines des entreprises ayant opté pour ce régime peuvent y perdre certaines années.
La mise en place de ce dispositif visait à aider les entreprises pétrolières françaises qui engageaient alors d’importants investissements en vue de la prospection à l’étranger. De fait, l’élargissement des gisements exploités sous label français relevait alors de l’intérêt national. Le dispositif a été élargi depuis à d’autres types d’entreprises.
Par ailleurs, une grande partie des entreprises françaises internationalisées tirent leurs résultats bénéficiaires de l’étranger, notamment de leurs filiales dans les pays émergents. Le contexte est donc très différent de celui des années 1960. Cependant, et même si cela se solde pour certaines d’entre elles par un surcroît d’impôt, cette option fiscale est choisie pour cinq ans. Il me semble utile de la conserver dans notre boîte à outils.
La Commission rejette l’amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 214 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Dominique Baert. L’amendement tend à porter à 34 1/3 % le taux normal de l’impôt sur les sociétés.
M. le rapporteur général. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine l’amendement I-CF 111 de M. Nicolas Perruchot.
M. Nicolas Perruchot. L’histoire de l’impôt sur les sociétés montre que ce sont toujours les petits qui paient pour les gros. Le taux de 33 1/3 % étant rarement atteint par les grandes entreprises, l’amendement tend à instaurer un plancher, fixé à 15 % minimum de l’assiette nette, évitant ainsi que certaines entreprises ne se soustraient à l’impôt, ce qui est amoral. Le gain serait de plusieurs milliards d’euros.
M. le rapporteur général. Avis défavorable, car cet amendement n’est pas opérant. Je propose cependant que cette question soit examinée dans le cadre de la réflexion d’ensemble sur l’assiette et sur les taux de l’impôt sur les sociétés.
M. Nicolas Perruchot. Une réflexion est en effet nécessaire sur ce sujet. Il n’est pas normal que les PME, qui créent de nombreux emplois en période de croissance, restent très pénalisées par rapport aux grandes entreprises, en particulier dans un contexte de crise ou de sortie de crise. Pensez-vous qu’une évolution soit possible en la matière dans les mois à venir ?
M. le rapporteur général. L’harmonisation de l’assiette et des taux de l’impôt sur les sociétés est l’un des rares sujets sur lequel le principe d’un débat est acquis au niveau européen.
La Commission rejette l’amendement.
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Article additionnel après l’article 6
Prorogation du régime spécial des provisions pour investissements au profit des entreprises de presse écrite
La Commission est ensuite saisie de l’amendement I-CF 8 de M. Patrice Martin-Lalande.
M. Patrice Martin-Lalande. L’amendement a pour objet de proroger d’un an le régime spécial des provisions pour investissements dont peuvent bénéficier depuis de nombreuses années les entreprises de presse écrite et, depuis peu, les services de presse en ligne. La presse connaît en effet des jours difficiles face aux défis technologiques, qui imposent un changement radical dans la production et la diffusion de ses contenus, comme l’ont souligné les « États généraux de la presse écrite ». Il est donc nécessaire de maintenir cette mesure propre à favoriser l'investissement des entreprises du secteur. On ne peut à la fois s’inquiéter de l’avenir de la presse et priver celle-ci des moyens de préparer cet avenir.
M. le rapporteur général. Avis favorable.
M. François Goulard. Peut-on être sûr que la mesure proposée est bien limitée aux investissements et que, par exemple, un rachat du Parisien par Le Figaro ne pourrait en bénéficier ?
M. Patrice Martin-Lalande. Seules les dépenses de recherche, de développement technique et d’innovation sont concernées.
La Commission adopte l’amendement (amendement n° I-32).
Puis elle examine l’amendement I-CF 7 de M. Patrice Martin-Lalande.
M. Patrice Martin-Lalande. L’amendement a pour objet de proroger d'un an la réduction d'impôt dont peuvent bénéficier les entreprises qui investissent au capital de sociétés de presse – sociétés exploitant un journal quotidien ou une publication au maximum mensuelle et consacrée à l'information politique et générale. Je rappelle que la presse française est chroniquement sous-capitalisée – on se souvient des difficultés rencontrées voilà encore peu de temps par Libération et Le Monde.
M. le rapporteur général. Avis favorable.
M. Dominique Baert. Cette réduction d’impôt pourrait-elle intéresser un grand nom de la presse susceptible d’acquérir un grand titre ?
Plusieurs députés du groupe UMP. Pierre Bergé ?
M. Dominique Baert. Je me demande plutôt s’il ne s’agit pas d’un « amendement Dassault ».
M. François Goulard. Il est vrai que les entreprises de presse françaises ne sont pas très prospères et que les groupes sont assez fragiles. Dans les autres pays, les groupes de presse qui marchent bien sont des entreprises qui, le plus souvent, se consacrent exclusivement à la presse. En France, les sociétés de presse sont détenues par des entreprises dont les activités sont généralement tout autres, ce qui est profondément malsain. L’avantage qu’il est proposé de donner à des entreprises pour acheter des sociétés de presse me semble donc mauvais pour l’indépendance des titres de notre pays.
M. le rapporteur général. Monsieur Martin-Lalande, ne pourriez-vous présenter un amendement restreignant le champ de cette mesure ?
M. le président Jérôme Cahuzac. Je vous propose de retirer l’amendement et d’en déposer un nouveau au titre de l’article 88.
L’amendement est retiré.
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Après l’article 6
La Commission est ensuite saisie de l’amendement I-CF 19 de M. Patrice Martin-Lalande.
M. Patrice Martin-Lalande. Le marché du disque s’est effondré et une partie des investissements consacrés aux nouveaux talents incombe désormais davantage aux producteurs de spectacles qu'aux producteurs phonographiques. Institué en avril 2006, le crédit d'impôt en faveur de la production phonographique a pour objectif de soutenir la création et la diversité musicales. Ce mécanisme, qui présente des effets bénéfiques incontestables, doit être adapté aux nouveaux modes de financement de cette diversité. L’amendement tend à aligner le régime des producteurs de spectacles vivants de musique et de variété sur celui des producteurs phonographiques, en modifiant l’article 220 du code général des impôts.
M. le rapporteur général. Je suis opposé à la création de cette nouvelle niche qui bénéficierait aux organisateurs de spectacles qu’ils produisent ou non des disques.
M. le président Jérôme Cahuzac. Un « amendement Jean-Claude Camus » ?
M. Patrice Martin-Lalande. Aujourd’hui, la promotion de nouveaux talents musicaux est moins le fait des producteurs de disques, qui assumaient naguère la totalité de l’investissement, que des organisateurs de spectacles musicaux, notamment de tournées. Or celles-ci nécessitent des investissements lourds, qu’il convient de soutenir si l’on veut contribuer à la promotion de la diversité musicale.
La Commission rejette l’amendement.
La Commission est ensuite saisie de l’amendement I-CF 9 de M. Patrice Martin-Lalande.
M. Patrice Martin-Lalande. Cet amendement, que MM. Kert et Riester ont cosigné avec moi, vise à rétablir jusqu’à la fin de 2013 le crédit d’impôt à la distribution des œuvres audiovisuelles mis en place par le PLFR pour 2006 et qui a été en vigueur pendant les exercices fiscaux 2006, 2007 et 2008 : outre qu’il permet le maintien de l’activité et de l’emploi dans l’ensemble de la filière de l’image, il favorise en effet la diffusion de notre culture à l’étranger, condition sine qua non de l’amortissement de certains investissements et, donc, de la pérennité du financement de nos produits audiovisuels.
M. le rapporteur général. Avis défavorable au rétablissement de cette dépense fiscale que nous avions supprimée il y a deux ans. Sa résurrection, en l’occurrence, ne me semble pas souhaitable.
La Commission rejette l’amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 223 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Pierre-Alain Muet. Il s’agit d’élargir l’assiette de la taxe sur les salaires à l’avantage tiré de la levée d’options de souscription ou d’achat d’actions et de créer une taxe additionnelle à la taxe sur les salaires assise sur la fraction des rémunérations supérieure à trois fois le seuil de déclenchement de la dernière tranche du barème de l’impôt sur le revenu.
M. le rapporteur général. Avis défavorable. Cela concernerait essentiellement le secteur bancaire auquel nous consacrons par ailleurs nombre de dispositions importantes.
La Commission rejette l’amendement.
Elle étudie ensuite l’amendement I-CF 212 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Pierre-Alain Muet. Le prix du pétrole s’étant considérablement accru, il me semble normal d’augmenter de façon transitoire l’impôt sur les sociétés des compagnies pétrolières.
M. le rapporteur général. Avis défavorable à cet amendement un peu punitif. Du reste, dès lors qu’une entreprise réalise des bénéfices supplémentaires, le montant de son IS croît mécaniquement.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement I-CF 233 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Pierre-Alain Muet. Nous proposons d’instituer une taxation de la valeur ajoutée des entreprises sous la forme d’une taxation additionnelle à l’actuelle cotisation sur cette valeur.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.
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Articles additionnels après l’article 6
Limitation des retraites dites « chapeaux » et des indemnités de départ versées aux mandataires sociaux
La Commission est ensuite saisie de l’amendement I-CF 135 de M. Charles de Courson.
M. Nicolas Perruchot. Cet amendement prévoit de limiter les montants des retraites dites « chapeaux » à 30 % de la rémunération reçue la dernière année d’exercice.
M. le rapporteur général. J’y suis d’autant moins défavorable que M. Bouvard a fait adopter naguère un amendement voisin dont l’instruction nécessaire à son application n’a pas encore paru. La discussion de celui-là permettra de demander au Gouvernement ce qu’il en est précisément.
La Commission adopte l’amendement (amendement n° I-33).
Elle examine ensuite l’amendement I-CF 134 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Dans la même veine, cet amendement vise à limiter les indemnités de départ ou « golden parachutes » au double de la somme la plus élevée des indemnités prévue en cas de licenciement par les accords d’entreprise ou de branche.
M. le rapporteur général. Sagesse.
M. Jérôme Chartier. Il est difficile de renvoyer des mandataires sociaux – lesquels sont principalement concernés par les « golden parachutes » – à des accords de branche dont ils ne sont pas parties prenantes.
M. Charles de Courson. Absolument pas. Si les problèmes liés aux indemnités de licenciement des salariés ont été résolus depuis longtemps, il est en revanche choquant que les « faux capitalistes » dont nous parlons – mandataires sociaux révocables ad nutum – se mitonnent des dispositifs directs ou indirects qui les associent au régime des salariés qu’ils ne sont pas. Mieux : pour pomper plus encore les entreprises, ils poussent le vice jusqu’à s’organiser entre eux au sein des conseils d’administration sans jamais consulter l’assemblée générale ! Évitons donc que ces faux salariés ne s’octroient des avantages dévolus aux vrais !
M. Pierre-Alain Muet. Nous soutenons d’autant plus cet amendement que nous avons déposé une proposition de loi allant dans ce sens.
La Commission adopte l’amendement (amendement n° I-34).
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* *
Après l’article 6
La Commission est ensuite saisie de l’amendement I-CF 118 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Cet amendement tend à requalifier en taxe la contribution que versent les mutuelles et les compagnies d’assurance au fonds de la Couverture maladie universelle (CMU) afin que ce prélèvement ne soit plus intégré à leur chiffre d’affaires. En raison des règles de solvabilité, cette intégration accroît les besoins en fonds propres des assurances et des mutuelles lors même qu’elles sont largement mises à contribution sur cet exercice budgétaire.
M. le rapporteur général. Je vous propose de le réexaminer dans le cadre de l’article 88.
M. Charles de Courson. Soit.
L’amendement I-CF 118 est retiré.
La Commission examine l’amendement I-CF 171 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. L’article 78 de la loi de 2010 portant engagement national pour l’environnement complète le dispositif d’obligations d’économies d’énergie introduit par la loi du 13 juillet 2005. Les distributeurs de carburant mettant à la consommation sont ainsi obligés de multiplier d’environ 500 % les objectifs sur la période 2011-2013 en comparaison de la première période allant du mois de juillet 2006 au mois de juin 2009.
Si les entreprises obligées au titre de la première période ont témoigné de leur capacité à répondre au défi des économies d’énergie, elles ne peuvent pas se mobiliser à nouveau dans de telles proportions – du moins convient-il de distinguer les entreprises obligées – dont l’importance leur permettra de se doter des moyens d’y parvenir – des TPE et PME de la distribution de fioul domestique et de carburants, dont la taille varie entre cinq et cinquante salariés.
L’augmentation des objectifs et la permissivité autorisant toute entreprise obligée à intervenir dans tous les secteurs auront pour effet de ne pas permettre à certaines entreprises de réaliser les leurs. De surcroît, si ces dernières peuvent certes se libérer de leurs obligations en achetant des certificats réalisés par d’autres, il n’est en rien démontré qu’un nombre suffisamment important d’entre eux seront à vendre.
Si l’on ne veut pas faire de la pénalité prévue par l’article 14 de la loi du 13 juillet 2005 une sanction confiscatoire, il faut prévoir, d’une part, qu’elle sera déductible du revenu fiscal de l’entreprise obligée, et, d’autre part, en plafonner le montant à 50 % du résultat courant. De grâce, n’oublions pas le principe constitutionnel de proportionnalité des facultés contributives !
M. le rapporteur général. Avis défavorable.
Après la loi de décentralisation de 2004, les régions ont eu la possibilité de moduler les taux de TIPP et j’ai eu alors l’occasion de mesurer toute la complexité des modalités de sa perception.
En l’occurrence, Monsieur de Courson, ce ne sont pas les petits distributeurs qui sont assujettis à la TIPP mais les raffineurs ou les grandes surfaces qui mettent à la consommation, lesquels sont au nombre d’une douzaine : ce n’est pas pour eux que nous organiserons la déductibilité des pénalités, qui, je le rappelle, ne sont de toute façon plus déductibles depuis la loi de finances pour 2008.
Enfin, les objectifs n’ont pas été multipliés par cinq pour la bonne raison que l’on n’en avait pas avant le Grenelle II.
M. Charles de Courson. Cet amendement ne concerne en rien les grandes sociétés pétrolières mais les petits distributeurs. Ce sont les syndicats de distributeurs qui ont appelé mon attention sur cette anomalie !
M. le rapporteur général. Aucun d’entre eux n’est soumis aux obligations d’économie d’énergie.
M. Charles de Courson. Je ferai une vérification.
L’amendement I-CF 171 est retiré.
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Article 7
Application à un taux réduit de la taxe sur les conventions d’assurance (TSCA) aux contrats d’assurance maladie dits
« solidaires et responsables »
Texte du projet de loi :
I.– Les 15° et 16° de l’article 995 du code général des impôts sont abrogés.
II.– L’article 1001 du même code est ainsi modifié :
1. Le 2° bis est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« à 3,5 % pour les contrats d'assurance maladie relatifs à des opérations individuelles et collectives à adhésion facultative à la condition que l'organisme ne recueille pas d'informations médicales auprès de l'assuré au titre de ce contrat ou des personnes souhaitant bénéficier de cette couverture, que les cotisations ou les primes ne soient pas fixées en fonction de l'état de santé de l'assuré, et que ces garanties respectent les conditions mentionnées à l'article L. 871-1 du code de la sécurité sociale, ainsi que pour les contrats d'assurance maladie relatifs à des opérations collectives à adhésion obligatoire à la condition que les cotisations ou les primes ne soient pas fixées en fonction de l'état de santé de l'assuré et que ces garanties respectent les conditions mentionnées à l'article L. 871-1 du même code ; »
2. Le dernier alinéa est complété par les mots : « , à l’exception du produit de la taxe afférente aux contrats visés au second alinéa du 2° bis, qui est affecté à la caisse d’amortissement de la dette sociale. »
III.– Les I et II s’appliquent aux primes ou cotisations échues à compter du 1er janvier 2011.
Exposé des motifs du projet de loi :
Il est proposé de supprimer l’exonération de taxe sur les conventions d’assurances (TSCA) dont bénéficient les contrats d’assurance maladie dits « solidaires et responsables » visés aux 15° et 16° de l’article 995 du code général des impôts.
Le coût de cette exonération (2,2 milliards €) est très élevé : l’institution d’une taxation au taux réduit de 3,5 % au lieu du taux normal de 7 % pour les contrats d’assurance maladie permettra de maintenir l’incitation fiscale à la conclusion de contrats solidaires et responsables, tout en réduisant la dépense fiscale à 1,1 Md€.
Le produit de cette imposition à taux réduit est affecté à la CADES.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article a pour objet de supprimer l’exonération de taxe spéciale sur les conventions d’assurance dont bénéficient actuellement les contrats d’assurance maladie dits « solidaires et responsables » et de leur appliquer un taux réduit de 3,5 %.
I.– L’EXONÉRATION DE TSCA EN FAVEUR DES CONTRATS D’ASSURANCE MALADIE « SOLIDAIRES ET RESPONSABLES »
A.– LA TAXE SPÉCIALE SUR LES CONVENTIONS D’ASSURANCE
En application de l’article 991 du code général des impôts, toute convention d’assurance conclue avec une société ou une compagnie d’assurance est soumise à la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA), dès lors que le risque est situé en France, à l’exception des conventions mentionnées aux articles 995, 998, 999 et 1000 du même code (37).
Le tarif varie selon le risque qu’assure la convention. Il est fixé par l’article 1001 du même code à :
– 30 % pour les assurances contre l’incendie (38) ;
– 7 % pour les assurances garantissant les pertes d’exploitation consécutives à l’incendie dans le cadre d’une activité commerciale, industrielle, agricole ou artisanale ;
– 7 % pour les contrats d’assurance maladie ;
– 19 % pour les assurances contre les risques de toute nature de navigation maritime ou fluviale des bateaux de sport ou de plaisance ;
– 18 % pour les assurances contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur ;
– 9 % pour toutes autres assurances.
La taxe est perçue sur le montant des sommes stipulées au profit de l’assureur et tous ses accessoires dont celui-ci bénéficie directement ou indirectement du fait de l’assuré.
À compter des impositions établies au titre de l’année 2011, le produit de la taxe sera intégralement affecté aux départements (39).
(en millions d’euros)
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 | |
TSCA État |
4 696 |
4 454 |
3 603 |
2 722 |
2 408 |
2 902 |
TSCA Départements |
633 |
1 102 |
2 049 |
3 077 |
3 118 |
3 127 |
TSCA Totale |
5 328 |
5 557 |
5 652 |
5 799 |
5 526 |
6 029 |
B.– LES CONTRATS D’ASSURANCE MALADIE « SOLIDAIRES ET RESPONSABLES »
L’article 995 du code général des impôts, dans sa rédaction antérieure à l’article 63 de la loi de finances rectificative pour 2001, exonérait de la TSCA « les assurances bénéficiant […] de l’exonération de droit de timbre et d’enregistrement ». Or, en application de l’article 1087 du même code, « tous les actes intéressant les mutuelles définies par l'article L. 111-1 du code de la mutualité sont exonérés de droits de timbre et […] des droits d'enregistrement ». La combinaison de ces deux articles avait pour conséquence que les contrats d’assurance-maladie conclus avec les mutuelles étaient exonérés de la TSCA ; en revanche, si ces mêmes contrats étaient signés avec une société d’assurance, la TSCA leur était applicable.
Suite à une plainte de la Fédération française des sociétés d’assurance pour distorsion de concurrence déposée auprès de la Commission européenne, l’article 63 de la loi de finances rectificative pour 2001 précité a supprimé l’exonération de droit de TSCA pour les contrats d’assurance maladie proposés par les mutuelles et exonéré de la taxe, en tant que tels, deux types de contrats d’assurance maladie désormais visés aux 15° et 16° de l’article 995 précité :
– les contrats d'assurance maladie facultatifs souscrits de manière individuelle ou collective à une double condition que l'organisme assureur ne recueille pas d'informations médicales auprès de l'assuré ou des personnes souhaitant bénéficier de cette couverture et que les cotisations ne soient pas fixées en fonction de l'état de santé de l'assuré (40) ;
– les contrats d'assurance maladie obligatoires souscrits de manière collective à la seule condition que les cotisations ou les primes ne soient pas fixées en fonction de l'état de santé de l'assuré.
L'absence de sélection des assurés à un contrat d'assurance maladie et la fixation de primes indépendamment de l'état de santé de l'assuré – qui justifient leur dénomination de « contrats solidaires » – caractérisent les contrats mutualistes tels que définis par l’article L. 112-1 du code de la mutualité. Les mutuelles conservent donc le bénéfice de l’exonération pour leurs contrats d’assurance-maladie. En revanche, pour être également exonérées de TSCA, les sociétés d’assurance doivent proposer les mêmes types de contrats d’assurance-maladie que les mutuelles.
L’article 57 de la loi du 13 août 2004 relative à l’assurance-maladie a restreint le champ d’application de l’exonération de TSCA des contrats « solidaires » aux seuls contrats également qualifiés de « responsables ». Les contrats « solidaires et responsables » doivent donc respecter en plus les dispositions de l’article L. 871-1 du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire, par exemple, ne pas prendre en charge la participation d’un euro prélevée sur les consultations, le dépassement d’honoraires autorisé pour le spécialiste consulté hors du parcours de soin ou encore la majoration du ticket modérateur sur les consultations effectuées hors du parcours de soin.
Instaurée à l’origine afin d’inciter à la conclusion de tels contrats qui s’inscrivent dans les efforts de maîtrise des dépenses de santé, l’exonération
de TSCA des contrats « solidaires et responsables » a atteint son but
puisque 95 % des contrats complémentaires d’assurance-maladie couvrant 57,16 millions de personnes sont aujourd’hui exonérés. La contrepartie, c’est que la dépense fiscale s’élève désormais à 2,2 milliards d’euros par an.
II.– LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
A.– LA SUPPRESSION DE L’EXONÉRATION, REMPLACÉE PAR UN TAUX RÉDUIT DE 3,5 %
Dans un contexte de lutte contre les déficits publics et de rationalisation des « niches » fiscales, une dépense fiscale s’élevant à 2,2 milliards d’euros (contre 1,5 milliard d’euros en 2007) et, surtout, qui a atteint son but ne pouvait être laissée en l’état. C’est pourquoi le présent article substitue, à l’actuelle exonération de TSCA, un taux réduit de 3,5 % :
– l’alinéa 1 supprime les 15° et 16° de l’article 995 du code général des impôts relatifs à l’exonération de TSCA en faveur des contrats d’assurance-maladie « solidaires et responsables » ;
– les alinéas 2, 3 et 4 complètent le 2 bis de l’article 1001 du même code par un nouvel alinéa fixant à 3,5 % – au lieu de 7 % – le taux de TSCA applicable auxdits contrats, les critères de ceux-ci demeurant inchangés ;
– l’alinéa 6 dispose que les dispositions susmentionnées s’appliqueront aux primes et cotisations échues à compter du 1er janvier 2011.
B.– L’AFFECTATION DU PRODUIT À LA CADES
Le produit du taux réduit de TSCA en faveur des contrats d’assurance-maladie « solidaires et responsables » est estimé à 1,1 milliard d’euros par an.
En application de l’alinéa 5 du présent article, ce produit serait affecté en totalité à la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) afin d’amortir le transfert à celle-ci des 34 milliards d’euros de déficit de la Sécurité sociale prévu par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 (41).
*
* *
Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement de suppression I-CF 271 de M. Pierre-Alain Muet.
Elle examine ensuite l’amendement I-CF 306 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Amendement de coordination suite au vote, hier, du projet de loi organique relative à la gestion de la dette sociale : la commission des finances ayant souhaité que ne soient affectées à la CADES que des impositions dont l’assiette porte sur l’ensemble des revenus perçus par les contribuables personnes physiques, nous proposons d’affecter à la CNAF le produit de la taxation à taux réduit des contrats d’assurance maladie dits solidaires et responsables.
La Commission adopte l’amendement (amendement n° I-35).
Elle adopte également l’article 7 ainsi modifié.
*
* *
Article 8
Aménagement des règles d’imposition aux prélèvements sociaux de
la part en euro des contrats d’assurance-vie multi-supports
Texte du projet de loi :
I. – L’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale est ainsi modifié :
1° Les a et b du 3° du II sont ainsi rédigés :
« a) lors de leur inscription au bon ou contrat pour :
« – les bons ou contrats dont les droits sont exprimés en euros ou en devises ;
« – la part des produits attachés aux droits exprimés en euros ou en devises dans les bons ou contrats en unités de compte visées au dernier alinéa de l’article L. 131-1 du code des assurances ;
« b) lors du dénouement des bons ou contrats ou lors du décès de l’assuré. L’assiette de la contribution est calculée déduction faite des produits ayant déjà supporté la contribution au titre du a nets de cette contribution.
« En cas de rachat partiel d’un bon ou contrat en unités de compte qui a été soumis à la contribution au titre du a, l’assiette de la contribution due au titre du rachat est égale au produit de l’assiette définie au premier alinéa du présent b par le rapport existant entre les primes comprises dans ledit rachat partiel et le montant total des primes versées net des primes comprises, le cas échéant, dans un rachat partiel antérieur. »
2° Après le III, il est inséré un III bis ainsi rédigé :
« III bis.- 1. Lorsque, au dénouement d’un bon ou contrat mentionné au 3° du II ou lors du décès de l’assuré, le montant de la contribution acquittée dans les conditions du a de ce même 3° est supérieur au montant de celle calculée sur l’ensemble des produits attachés au bon ou contrat, l’excédent est reversé au contrat.
« En cas de rachat partiel, cet excédent n’est reversé qu’à proportion du rapport existant entre les primes comprises dans ce rachat et le montant total des primes versées net des primes comprises, le cas échéant, dans un rachat partiel antérieur.
« 2. L’établissement payeur reverse au contrat l’excédent de la contribution déterminé dans les conditions du 1 lors du dénouement du bon ou du contrat ou du décès de l’assuré, à charge pour cet établissement d’en demander la restitution.
« La restitution s’effectue par voie d’imputation sur la contribution due par l’établissement payeur à raison des autres produits de placements. À défaut d’une base d’imputation suffisante, l’excédent de contribution non imputé est reporté ou remboursé. »
II. – Au second alinéa du II de l’article 16 de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, les mots : « au premier alinéa du V » sont remplacés par les mots : « aux III bis et V »
III. – Pour l’application du IV de l’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale, l’assiette de référence retenue pour le calcul du versement de l’acompte mentionné au même IV et dû en septembre et en novembre 2011 est majorée du montant des produits attachés aux droits exprimés en euros ou en devises et inscrits en décembre 2010 ou janvier 2011 aux bons ou contrats en unités de compte visées au dernier alinéa de l’article L. 131-1 du code des assurances.
IV. – Le I s’applique aux produits inscrits aux bons ou contrats à compter du 1er janvier 2011, à l’exception de ceux inscrits en compte au titre des intérêts techniques et des participations aux bénéfices de l’exercice 2010.
V. – Il est opéré chaque année jusqu’en 2019 au profit de la caisse d’amortissement de la dette sociale instituée par l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, pour les montants fixés par le présent article, un prélèvement sur les contributions et prélèvements mentionnés dans le tableau suivant :
(en millions d’euros)
|
Part supplémentaire de la contribution sociale prévue à l'art. L.136-7 du code de la sécurité sociale affectée à la CADES |
Part supplémentaire du prélèvement social prévu à l'art. L.245-15 du code de la sécurité sociale affectée à la CADES |
Part supplémentaire de la contribution additionnelle au prélèvement mentionné à l'art. L.245-15 du code de la sécurité sociale, prévue à l'art. L.14-10-4 du code de l'action sociale et des familles affectée à la CADES |
Part supplémentaire de la contribution additionnelle au prélèvement mentionné à l'art. L.245-15 du code de la sécurité sociale, prévue à l'art. L.262-24 du code de l'action sociale et des familles affectée à la CADES |
Contribution prévue à l'article 16 de l'ordonnance n°96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale |
2011 |
1 084 |
264 |
40 |
145 |
66 |
2012 |
964 |
235 |
35 |
129 |
59 |
2013 |
843 |
206 |
31 |
113 |
51 |
2014 |
723 |
176 |
26 |
97 |
44 |
2015 |
602 |
147 |
22 |
81 |
37 |
2016 |
482 |
118 |
18 |
65 |
29 |
2017 |
361 |
88 |
13 |
48 |
22 |
2018 |
241 |
59 |
9 |
32 |
15 |
2019 |
120 |
29 |
4 |
16 |
7 |
Le prélèvement mentionné au premier alinéa du présent V est versé par l’État. Les modalités de versement sont fixées par convention entre l’État et les organismes affectataires des contributions et prélèvements concernés.
Exposé des motifs du projet de loi :
Dans le cadre de la contribution des revenus de l’épargne au financement de la dette sociale portée par la CADES, il est proposé d’anticiper l’imposition aux prélèvements sociaux du compartiment euro des contrats d’assurance-vie multi-supports. L’anticipation de recettes correspondante représenterait un gain de l’ordre de 1,6 milliard d’euros en 2011, ce montant décroissant progressivement jusqu’en 2019.
La mesure consiste à aligner le rythme d’imposition des produits du compartiment euro des contrats d’assurance-vie multi-supports sur celui des contrats mono-support exprimés en euros. Actuellement, en effet, les prélèvements sociaux ne sont dus que lors du dénouement du contrat en unités de compte. Les produits du compartiment euro de ces contrats seraient ainsi désormais imposés au taux de 12,1 % dès leur inscription en compte annuelle.
La part des produits inscrits en compte au titre des intérêts techniques et des participations aux bénéfices de l’exercice 2010 (c’est-à-dire la part des produits inscrite en compte en janvier 2011 et correspondant à des intérêts courus au titre de 2010) n’est pas retenue. Cette mesure ne s’appliquerait donc qu’aux intérêts inscrits en compte sur le compartiment euro des contrats multi-supports à compter du 1er janvier 2011 (y compris ceux produits par des versements antérieurs).
Une procédure de régularisation au dénouement du contrat, c’est-à-dire lors du rachat, partiel ou total, et lors du décès de l’assuré, est prévue dans le cas où la somme des prélèvements sociaux acquittés annuellement sur la partie en euros du contrat serait supérieure au montant de ceux calculés sur la totalité des produits du contrat à la date du dénouement ou du décès. Dans ce cas, l’excédent de prélèvements sociaux déjà acquittés serait restitué au contrat, par l’intermédiaire de l’entreprise d’assurance.
Un montant équivalent au rendement prévisionnel de la mesure est prélevé chaque année sur l’ensemble des prélèvements sociaux sur les revenus de placement au profit de la CADES. Les montants annuels en sont précisés dans le tableau figurant au V du présent article.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article soumet annuellement aux prélèvements sociaux les revenus générés par les compartiments en euros des bons ou contrats de capitalisation et des contrats d’assurance-vie. Cette modalité d’assujettissement est cohérente avec celle qui s’applique aux contrats en euros, bien que les revenus ne soient pas, s’agissant de contrats multi-supports, ni acquis, ni représentatifs de la valorisation des contrats.
S’agissant d’une simple modification de la modalité d’assujettissement, la mesure proposée se traduit par une recette de « trésorerie », si tant est que sur une période aussi longue le terme soit approprié, correspondant à l’anticipation de l’assujettissement. Le surcroît de recettes estimé sur les années 2011 à 2019 est affecté à la CADES.
I.– DU BIEN FONDÉ D’UNE RÉFORME DU TRAITEMENT SOCIAL DES CONTRATS D’ASSURANCE-VIE : LA QUESTION DES CONTRATS MULTISUPPORTS
1.– Les différents types de contrats
Les bons ou contrats de capitalisation constituent des placements financiers dont les modalités sont très variables. Les intérêts ou produits capitalisés ainsi que les primes versées sont perçus à l'échéance du contrat ou lors de son remboursement anticipé, diminués des frais de gestion. Sont assimilés en matière fiscale aux bons et contrats de capitalisation les contrats d'assurance sur la vie comportant une valeur de rachat ou la garantie du versement d'un capital à leur terme. Ce sont eux qui sont essentiellement visés par le présent article.
Les contrats d’assurance-vie sont dits en euros lorsque leur valeur est exprimée en euros et non en nombre d'unités de compte. Leur caractéristique principale est la sécurité offerte à l'épargnant puisque l'assureur est dans l'obligation de rembourser à l'échéance du contrat une somme égale aux cotisations nettes versées, augmentée éventuellement des intérêts. Les sommes investies sur un fonds en euros sont rémunérées sur la base de deux éléments :
– Le taux d’intérêt technique. Son montant est limité par la réglementation en fonction de la durée du contrat (articles A.132-1 et A.132-3 du code des assurances). Il ne peut dépasser 75 % du TME pendant les 8 premières années et 3,50 % par an ou 60 % du TME après la huitième année du contrat.
– Une participation aux bénéfices : l’assureur doit redistribuer aux titulaires de contrats en euros les bénéfices réalisés dans l’année. Légalement cette redistribution ne peut être inférieure 85 % des bénéfices financiers et 90 % des bénéfices techniques.
Cette rémunération est sécurisée par un effet « cliquet » qui implique que le taux net global ne pourra être remis en cause par la suite quelle que soit l’évolution de la conjoncture.
Les contrats en unités de compte, également appelés « à capital variable », sont des contrats sur lesquels les sommes versées par l'épargnant sont investies sur un ou plusieurs supports financiers (OPCVM, actions, obligations, parts de SCPI etc.) et exprimées en unités de compte qui servent de référence pour exprimer la valeur du contrat. Dans ces contrats, l'assureur ne s'engage pas sur la valeur des unités de compte, qui fluctue sur le marché, mais uniquement sur leur nombre. Des garanties peuvent toutefois être attachées au contrat pour s’appliquer en cas de décès du souscripteur : garantie plancher, garantie plancher indexée ou garantie cliquet (garantie du plus haut historique du contrat).
Le contrat multi-supports n’est pas une catégorie juridique de contrat. En pratique, il s’agit de contrats sur lesquels les sommes sont investies sur plusieurs supports d’investissement, au contraire des contrats mono-support. Ils sont en droit des contrats en unités de compte et permettent de transférer l’épargne d’un support vers un autre sans mettre fin au contrat : c’est la faculté d’arbitrage.
C’est le deuxième alinéa de l’article L. 131-1 du code des assurances qui prévoit qu’en matière d'assurance sur la vie ou d'opération de capitalisation, le capital ou la rente garantis « peuvent être exprimés en unités de compte constituées de valeurs mobilières ou d'actifs offrant une protection suffisante de l'épargne investie et figurant sur une liste dressée par décret en Conseil d'État ». L’article R. 131-1 du même code énonce la liste correspondante.
Valeurs mobilières et actifs éligibles Obligations et autres valeurs émises ou garanties par l'un des États membres de l'Organisme de Coopération de Développement Économique (OCDE). Obligations émises ou garanties par un organisme international à caractère public donc un ou plusieurs États membres de la Communauté Économique Européenne (CEE) font partie. Obligations émises ou garanties pas les collectivités publiques territoriales d'un État membre de l'OCDE. Obligations, parts de Fonds Communs de Créances (FCC) et titres participatifs inscrits à la cote d'une bourse de valeurs d'un État membre de l'OCDE. Titres de Créances Négociables (TCN) émis par des personnes morales autres que les États membres de l'OCDE ayant leur siège social sur le territoire de ces États sous réserve que le titre soit coté sur des marchés réguliers d'un des États membres de l'OCDE. Actions de Sicav et FCP avec objet limité aux placements mentionnés ci-dessous. Actions et autres valeurs mobilières inscrites au sein de la bourse de l'un des États membres de l'OCDE. Actions des entreprises d'assurance, de réassurance, de capitalisation. Actions, parts et droits émis par des sociétés commerciales et obligations, titres participatifs et titres subordonnés émis par les sociétés d'assurance mutuelle ayant leur siège social dans l'un des États membres de l'OCDE. Parts de FCP à risque selon la loi du 23 décembre 1988. Droits réels immobiliers afférents à des immeubles situés sur le territoire de l'un des États membres de l'OCDE. Parts ou actions de sociétés à objet strictement immobilier, parts des sociétés civiles à objet strictement foncier, ayant leur siège social sur le territoire de l'un des États membres de l'OCDE, inscrites ou non au sein d'une bourse de l'un des États membres de l'OCDE, sous réserve de certaines conditions. |
La rémunération des contrats en unités de compte est de deux types : les produits distribués par les supports sur lesquels l’épargne est investie (intérêts, dividendes, revenus fonciers) et les plus-values réalisées à l’occasion des arbitrages entre les différents supports.
Les contrats multi-supports comprennent généralement un compartiment en euros (ou « fonds en euros ») : les sommes investies dans ce compartiment sont sécurisées comme dans le cadre d’un contrat en euros avec un effet de cliquet. Ce compartiment n’est pas soumis à un traitement distinct de celui réservé aux supports en unités de compte, quelle que soit sa proportion dans le contrat. Rien n’interdit donc à un épargnant de porter toute son épargne sur le fonds en euros d’un contrat multi-supports. Plus généralement, ce compartiment permet au souscripteur de bénéficier d’une sécurité sur une partie des sommes placées. Les revenus de ce compartiment peuvent être investis sur d’autres supports. À l’inverse, les revenus générés par les supports peuvent être transférés sur le compartiment en euros pour sécuriser cette rémunération. L’investissement sur un contrat en unités de compte comporte en effet un risque réel. Si depuis 2003 les performances de ces contrats étaient très bonnes, ils ont perdu en moyenne plus de 25 % en 2008.
2.– Les modalités actuelles d’assujettissement aux prélèvements sociaux
Aux termes du 3° du II de l’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale relatif à la contribution sociale sur les produits de placement, les produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation et aux contrats d’assurance-vie sont assujettis à la CSG, quelle que soit leur date de souscription :
– soit lors du dénouement du contrat pour les bons ou contrats en unités de compte ;
– soit lors de leur inscription au contrat pour les autres bons ou contrats ;
– et lors du décès de l’assuré pour la part des produits n’ayant pas déjà supporté la CSG (42).
Le 3° du II de l’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale prévoit toutefois expressément l’exonération des produits attachés aux contrats d’épargne handicap et de rente-survie, qui garantissent le versement d'un capital ou d'une rente viagère au souscripteur atteint d’une infirmité ou à un parent ou une personne à charge atteint d’une infirmité (contrats mentionnés à l'article 199 septies du code général des impôts).
Le recouvrement distinct en fonction de la nature du contrat (contrat en euros ou en unités de compte) date de la création de la CSG. L'article 16 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 instituant la contribution pour le remboursement de la dette sociale prévoit que la contribution sur les revenus de placement s’applique à ceux visés à l’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale et est assise et recouvrée selon les mêmes modalités. L’article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 créant le prélèvement social de 2 %, codifié à l’article L. 245-14 du code de la sécurité sociale, vise également les produits de l’article L. 136-7 précité, ce qui emporte l’assiette et le recouvrement des contributions additionnelles audit prélèvement (contribution de 0,3 % affectée à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie codifiée à l’article. L. 14-10-4 du code de l’action sociale et des familles et contribution de 1,1 % affectée au fonds national des solidarités actives codifiée à l’article L. 262-24 du même code). Ce sont donc l’ensemble des prélèvements sociaux qui sont prélevés dans les conditions présentées supra.
3.– L’assujettissement des produits des compartiments en euros des contrats multi-supports : une mesure légitime mais qui soulève de vraies questions
Un traitement différencié entre les compartiments en euros et les contrats en euros apparaît peu cohérent. Lorsqu’ils fonctionnent exactement comme des contrats en euros classiques, aucune justification ne semble pouvoir être avancée. Or, les contrats multi-supports peuvent être détournés de leur objectif initial de diversification pour accroître le montant de revenus capitalisés sur des placements sûrs du fait d’un assujettissement différé aux prélèvements sociaux. Il est en effet plus avantageux d’investir sur le fonds en euro d’un multi-supports que sur un contrat en euros classique puisque l’épargne y fructifie sans que les prélèvements sociaux ne soient déduits. Le capital accumulé en fin de contrat est donc plus élevé. Cela étant, on constate que les frais de gestion y sont plus élevés.
S’il semble donc opportun d’harmoniser les modalités d’assujettissement aux prélèvements sociaux, on observera toutefois qu’il existe une limite et trois difficultés à la réforme proposée.
D’une part, la solution retenue par le Gouvernement consiste à ne porter aucune attention à la nature des unités de compte. Des unités de compte exclusivement investies sur des supports monétaires ouvriront droit à un traitement plus favorable pendant la phase d’épargne qu’un contrat investi à 50 % dans un fonds en euros et à 50 % dans des actifs réellement risqués. Il existe donc un risque de fuite d’assiette, qui fragilise d’ailleurs les anticipations de recettes.
D’autre part, les revenus des compartiments en euros ne peuvent être réputés ni réalisés ni acquis, dès lors qu’une fraction de l’épargne est investie sur des supports en unités de compte et que le raisonnement se complexifie lorsque l’on tient compte des effets de la faculté d’arbitrage. Les difficultés, tant philosophiques que techniques, qui se posent dès lors sont les suivantes :
– la part de l’investissement exprimée en unités de compte peut produire une perte, ce qui signifie alors que la valeur du contrat est inférieure au montant des revenus inscrits sur le fonds en euros. La soumission aux prélèvements sociaux au fil de l’eau des revenus inscrits sur le fonds en euro peut donc conduire à assujettir un montant excédant la valorisation mathématique du contrat d’une année sur l’autre, voire à assujettir des revenus alors que la valeur globale du contrat s’est dépréciée ;
– les contrats multi-supports prévoyant une faculté d’arbitrage, les revenus inscrits sur le fonds en euros peuvent être réinvestis vers des supports en unités de compte, dont le rendement n’est pas certain et qui peuvent se déprécier. Comme le soulignait le Conseil d'État dans sa décision M. et Mme Nemo du 13 janvier 2010 n° 321416, les revenus réalisés sur le fonds en euros d’un contrat d’assurance-vie ne peuvent être réputés réalisés à cette date : « si le revenu retiré d’un contrat mono-support, définitivement acquis au titulaire du contrat à la date de son inscription en compte chaque année, est réalisé à cette date, les revenus correspondant aux produits générés par le fonds en euros d'un contrat multi-supports ne peuvent être regardés comme ayant ce caractère dès lors que le titulaire du contrat dispose de la faculté, inexistante dans le cadre d'un contrat mono-support, de procéder à un arbitrage entre les diverses unités de compte ou entre les unités compte et le fonds en euros de son contrat et que, par suite, ces produits ne sont pas définitivement acquis, alors même qu'ils sont inscrits en compte, dans la mesure où ils sont susceptibles d'être réinvestis par le souscripteur vers des supports en unités de compte et en subir les fluctuations. ». La mesure proposée s’applique ainsi à un revenu qui n’est ni acquis ni garanti compte tenu de la faculté d’arbitrage ;
– enfin, les produits effectivement perçus au dénouement du contrat peuvent être d’un montant inférieur à celui qui aura déjà été soumis aux prélèvements sociaux, si la valeur des unités de compte s’est dépréciée au-delà de la rémunération du compartiment en euros, ce qui impose de prévoir un mécanisme de régularisation du trop payé.
II.– LES MODALITÉS D’ASSUJETTISSEMENT AU FIL DE L’EAU DES COMPARTIMENTS EN EUROS DES CONTRATS MULTISUPPORTS
1.– L’assujettissement
Le 1° du I du présent article modifie le 3° du II de l’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale relatif aux modalités d’assujettissement à la CSG sur les produits de placement des contrats des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation et les placements de même nature mentionnés à l’article 125-0 A du code général des impôts (assurance-vie). Il est rappelé que les autres prélèvements sociaux suivent les mêmes modalités par le jeu des renvois.
À la distinction actuelle entre l’assujettissement des produits du vivant du souscripteur (a du 3° du II) et celui lors du décès de l’assuré (b du 3° du II), se substituerait une distinction entre l’assujettissement au fil de l’eau et les autres modes.
● Le a du 3° du II de l’article L. 136-7 résultant du présent article prévoirait ainsi l’assujettissement lors de l’inscription aux bons ou contrats pour :
– les bons ou contrats en euros, définis comme ceux dont les droits sont exprimés en euros ou en devises, cette dernière précision permettant de couvrir les bons ou contrats étrangers hors zone euro (britanniques, suisses etc.) ;
– les compartiments en euros, définis comme les droits exprimés en euros ou en devises dans les bons ou contrats en unités de compte. Plus précisément, l’alinéa prévoit l’assujettissement lors de l’inscription de la part des produits attachés à ces droits. Il est toujours renvoyé à l’article L. 131-1 du code des assurances pour ces derniers, mais désormais pour la définition des unités de compte qui est effectivement ce qui figure à cet article.
● Le premier alinéa du b du 3° du II de l’article L. 136-7 résultant du présent article prévoirait de façon complémentaire l’assujettissement des produits lors du dénouement ou lors du décès de l’assuré. L’assiette assujettie serait nette des produits ayant déjà supporté la CSG au titre du a, c’est-à-dire du fait du prélèvement au fil de l’eau, eux-mêmes nets de cette contribution. Cette dernière précision est nécessaire dès lors que la valeur au dénouement est l’agrégation des primes et des produits nets et non pas bruts de la contribution acquittée chaque année. Il faut donc retraiter le montant de produits soumis à la CSG en les diminuant du montant de contribution acquittée afin de disposer d’une comparaison juste.
● Un nouvel alinéa inséré au b explicite le cas des rachats partiels. Les rachats partiels constituent une forme de dénouement du contrat donnant lieu à assujettissement aux prélèvements sociaux des bons ou contrats en unités de compte, selon les modalités fixées par l’instruction 5 I-5-94 (BOI du 23 août 1994) et applicable à la détermination de l’assiette de l’impôt sur le revenu et des prélèvements sociaux à savoir :
Montant du rachat partiel – [total des primes versées x (montant du rachat partiel / valeur de rachat totale du contrat à la date du rachat partiel)]. En cas de rachats partiels antérieurs, le total des primes versées est diminué des primes remboursées lors de précédents rachats.
Exemple Un contrat d'assurance-vie en unités de compte à versements libres a été ouvert le 1er juin 2001 avec versement immédiat d'une somme de 10 000 euros. La valeur de rachat du contrat au 1er janvier 2007 est de 15 000 euros. Le 1er juin 2007, une somme de 5 000 euros est versée sur ce contrat. Un rachat partiel intervient le 1er mars 2009 pour un montant de 7 500 euros. À cette date, la valeur de rachat du contrat est de 23 000 euros. L'assiette de la CSG est égale à : 7 500 – [(10 000 + 5 000) x (7 500 / 23 000) = 7 500 - 4 891,3 = 2 608,70 euros. Le contrat est ensuite dénoué le 30 septembre 2010 pour un montant versé de 18 000 euros. L'assiette de la CSG est déterminée par différence entre les sommes remboursées et la valeur du contrat au 1er janvier 2007, majorée des versements effectués sur le contrat depuis cette date, et diminuée du montant des sommes déjà retenues à ce titre lors de précédents rachats. Elle est donc égale à : 18 000 - [(15 000 + 5 000) – 4 891,3] x (18 000 / 18 000) = 2 891,3. |
Avec un régime d’assujettissement mixte, seule une fraction des produits attachés au bon ou contrat est assujettie en cas de rachat partiel : la part des produits attachés aux unités de compte. Il convient donc de prévoir une modalité particulière de calcul de l’assiette soumise aux prélèvements sociaux pour adapter la proratisation.
La formule de calcul retenue consiste à isoler le montant des produits du contrat correspondant à la différence entre le montant des rachats et le montant des primes comprises dans ces rachats, puis à opérer un retraitement en fonction de la valeur mathématique du contrat, c'est-à-dire la différence entre les prélèvements sociaux dus sur l’ensemble et la fraction déjà acquittée. Le prorata se fait uniquement en fonction du montant des primes : celles comprises dans le rachat et celles versées au bon ou contrat.
L’assiette déterminée pour l’assujettissement au dénouement et au décès serait retenue en cas de rachat partiel, mais multipliée par le rapport entre les primes comprises dans le rachat partiel et le montant total des primes versées. Ce dernier montant serait le cas échéant réduit du montant des primes comprises dans un rachat partiel antérieur (ou plusieurs rachats partiels antérieurs).
2.– La nécessaire coordination avec le bouclier fiscal pendant la phase d’épargne
Aux termes de l’article 1649-0 A du code général des impôts prévoyant les modalités d’application du bouclier fiscal, certains revenus sont réputés réalisés « à la date de leur inscription en compte » : ceux des comptes d'épargne logement (CEL, PEL, PEP) et ceux des bons ou contrats de capitalisation et des placements de même nature, pour l’essentiel l’assurance-vie, « autres que ceux en unités de compte ». Jusqu’à présent, les prélèvements sociaux étaient prélevés au dénouement pour les contrats en unités de compte et un contrat multi-supports était assimilé à un contrat en unités de compte.
Pour le bénéfice du bouclier fiscal, l’assurance-vie est un des deux premiers moyens de minorer les revenus pris en compte, avec la création de sociétés « fictives » à l’IS dans lesquelles sont logés les dividendes. Afin d’éviter de tels abus par le biais de faux contrats multi-supports, des conditions pour cette même assimilation au titre du bouclier fiscal avaient été posées par instruction, pour prévoir qu’un contrat multi-supports dans lequel l'épargne est exclusivement ou quasi-exclusivement investie en euros pendant la majeure partie de l'année de référence des revenus pris en compte, ne peut pas être assimilé à un contrat en unités de compte. Or, comme l’a confirmé l’annulation de cette disposition par le Conseil d’État dans sa décision M. et Mme Nemo du 13 janvier 2010 n° 321416, un capital exprimé en unités de comptes avec capacité d’arbitrage confère la qualité de contrats en unités de compte.
En assujettissant au fil de l’eau aux prélèvements sociaux le compartiment en euros des contrats multi-supports, le Gouvernement impose de revenir sur les modalités de prise en compte des produits générés par le compartiment en euros pour l’application du bouclier fiscal. Le raisonnement devrait être de comptabiliser au numérateur les prélèvements sociaux acquittés et au dénominateur les produits assujettis.
Une modification de l’article 1649-0 A est à cet égard indispensable. En effet, dès lors que les contrats multi-supports sont juridiquement des contrats en unités de compte, la rédaction actuelle de l’article conduirait à retenir au dénouement les revenus réalisés, donc à ne pas les retenir annuellement, mais à prendre en compte les prélèvements sociaux acquittés sur ces revenus annuellement. La rédaction de l’article 1649-0 A ne permet pas en effet de considérer que les prélèvements sociaux afférents à des revenus non retenus au dénominateur du bouclier, s’ils sont visés par l’énumération du 4, ne le sont également pas. Il en résulterait une majoration des restitutions.
Si cette coordination était effectuée, elle consisterait essentiellement à inscrire au dénominateur les revenus soumis aux prélèvements sociaux.
Cas pratique Exemple d’un contribuable au bouclier fiscal détenant un contrat d’assurance-vie qu’il détient pendant 3 ans (43) et qui lui produit un gain de 15 000 euros au dénouement, avec pour hypothèses qu’il a d’autres revenus de 20 000, un impôt sur le revenu de 8 000, des prélèvements sociaux de 2 000 et un ISF de 10 000. Contrat multi-supports avant réforme Soit un contrat multi-supports dont la valeur s’apprécie de 15 000 sur la durée, notamment du fait du compartiment en euros (44). N1 : revenus bouclier de 20 000, seuil de 10 000, restitution de 10 000. N2 : Idem. Restitution 10 000. Pendant toute la phase d’épargne, le contribuable optimise le bouclier. N3 : revenus effectivement encaissés : 15 000. Prélèvements sociaux acquittés : 1 815. Revenu bouclier 35 000. Seuil 17 500. Restitution : 4 315. Montant total de restitutions sur 3 ans : 24 315. Contrat en euros (droit constant) Soit un contrat en euros dont le compartiment en euros rapporte 5 000 chaque année. N1 : revenus pris en compte 5 000, prélèvements sociaux acquittés 605. Bouclier fiscal : revenu de 25 000, seuil de 12 500, restitution de 8 105. N2 : Idem. Restitution de 8 105. N3 : revenus encaissés : 15 000 (+50 N1, +50 N2 +50 N3), prélèvements sociaux acquittés 605. Bouclier fiscal : revenu de 25 000 (20 000 autres revenus + 5 000 produit N3), seuil de 12 500, restitution de 8 105. Montant total de restitutions sur 3 ans : 24 315. Contrat multi-supports après réforme sans coordination bouclier : Soit un contrat multi-supports dont le compartiment en euros rapporte 3 000 chaque année et dont le dénouement intervient la troisième année. Prenons l’hypothèse où chaque année les unités de compte se valorisent de 2 000. N1 : revenus théoriques AV 5 000, revenus euros 3 000, prélèvements sociaux acquittés 363. Bouclier fiscal : revenu de 20 000, seuil de 10 000, restitution de 10 363 Pendant toute la phase d’épargne, le contribuable optimise plus encore le bouclier qu’aujourd’hui. Les bénéficiaires du bouclier qui ont ouvert un faux multi-supports depuis 2006 seraient gagnants à la réforme. N2 : Idem. Restitution 10 363. N3 : revenus effectivement encaissés : 15 000, dont 6 000 déjà assujettis aux prélèvements sociaux. Prélèvements sociaux acquittés : 1 089. Revenu bouclier 35 000. Seuil 17 500. Restitution : 3 589. Montant total de restitutions sur 3 ans : 24 315. |
III.– LE MÉCANISME DE RÉGULARISATION
1.– Le calcul du montant de régularisation
Le 2° du I du présent article insère un III bis à l’article L. 136-7 du code général des impôts prévoyant un mécanisme de régularisation du trop payé, dans le cas où les produits effectivement générés par le contrat sont inférieurs à ceux qui ont déjà été soumis à la CSG. Le 1 du III bis institué prévoit le principe et la détermination du montant de restitution. Son 2 prévoit les modalités d’application.
Le II du présent article modifie le II de l’article 16 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 instituant la contribution pour le remboursement de la dette sociale qui renvoie à l’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale pour les modalités d’assiette, de recouvrement et de contrôle, afin que ce renvoi vise non seulement le V de cet article, mais aussi le III bis institué par le présent article (45). À cette occasion la référence au V est modifiée : elle ne visait que le premier alinéa du V et elle visera désormais le V dans son intégralité. Il s’agit de corriger un oubli de coordination lors de la création du prélèvement forfaitaire libératoire sur les revenus distribués (dividendes). Un alinéa avait alors été ajouté (46) afin de prévoir que, pour ces revenus, la contribution est assise, contrôlée et recouvrée selon les mêmes règles que ce prélèvement forfaitaire libératoire, et non pas que celles applicables aux produits de placement à revenu fixe.
Aux termes du premier alinéa du 1 du III bis institué, une restitution peut intervenir au dénouement d’un bon ou contrat ou lors du décès de l’assuré. Elle est opérée lorsque le montant de la contribution acquittée sur le compartiment en euros ou en devises est supérieur au montant de la contribution acquittée sur la totalité des produits attachés au bon ou contrat. Le renvoi au a du 3° du II ne vise en effet en pratique que l’assujettissement au fil de l’eau des compartiments en euros puisque, sur un contrat ou bon en euros, il ne peut y avoir eu une assiette de produits assujettis supérieure à celle constatée au dénouement ou au décès.
Le montant de la restitution est donc déterminé en fonction de la contribution et non des revenus sur lesquels elle est assise. L’excédant donnant lieu à restitution correspond à la différence entre la CSG acquittée sur le compartiment en euros et la CSG qui s’appliquerait sur les produits constatés au dénouement ou au décès sans déduction des produits ayant déjà supporté la CSG.
L’excédent de CSG est reversé au bon ou contrat. Il vient donc majorer le montant de ses produits. C’est la solution la plus simple pour l’assuré ou le bénéficiaire puisque la correction intervient en amont de la perception des primes et produits.
Le deuxième alinéa du 1 du III bis institué adapte le mécanisme de restitution au cas du rachat partiel. Le montant de restitution est calculé à proportion du montant du rachat. Plus précisément, l’excédent éventuel est calculé dans les mêmes conditions qu’en cas de dénouement ou décès et multiplié par le rapport entre les primes comprises dans ce rachat et le montant total des primes versées net des primes comprises. Ce dernier montant est réduit du montant des primes comprises dans un rachat partiel antérieur (ou plusieurs).
Exemple Prenons l’hypothèse d’un contrat multi-supports sur lequel est versé 1 million d’euros, dont 700 000 euros sur le compartiment en euros. Le rendement du compartiment en euros est de 3 %. Au bout de cinq ans, le contrat fait l’objet d’un rachat partiel de 200 000 euros. La valeur totale du contrat est de 1 051 805 euros avec une perte sur le compartiment en unités de compte. |
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N N+1 N+2 N+3 N+4 N+5 Compartiment euros (70 %) Rendement 3 % 3 % 3 % 3 % 3 % Montant des intérêts de l'année 21 000 21 554 22 122 22 706 23 304 Prélèvements sociaux (12,1%) 2 541 2 608 2 677 2 747 2 820 Valeur du compartiment 700 000 718 459 737 405 756 850 776 808 797 293 Cumul prélèvements sociaux 2 541 5 149 7 826 10 573 13 393 Compartiment UC (30 %) Variation en pourcentage 5 % – 10 % – 5 % 5 % – 10 % Variation en montant 15 000 – 31 500 – 14 175 13 466 – 28 279 Valeur du compartiment 300 000 315 000 283 500 269 325 282 791 254 512 Valeur totale du contrat 1 000 000 1 033 459 1 020 905 1 026 175 1 059 600 1 051 805 |
L'assiette des prélèvements sociaux payée au dénouement est égale à la différence entre, d’une part la valeur totale du contrat au jour du rachat diminuée de la valeur des versements effectués et, d’autre part, les intérêts nets de prélèvements sociaux assujettis au fil de l’eau, soit : (1 051 805 - 1 000 000) - (110 686 - 13 393) = - 45 488 L'assiette des prélèvements sociaux ainsi déterminée est négative. Il faut restituer une partie des prélèvements sociaux. Pour calculer le montant de la restitution, il faut d’abord calculer le montant qui aurait été dû en l’absence d’assujettissement au fil de l’eau, c'est-à-dire : (1 051 805 - 1 000 000 +13 393 ) x 12,1 % = 7 889 euros. La différence de prélèvements sociaux est de : 13 393 – 7 889 = 5 504 euros. Dès lors qu’il s’agit d’un rachat partiel, l’excédent doit être restitué à hauteur de la valeur du rachat partiel. On applique donc à ce montant le prorata des primes contenues dans le rachat partiel : 5 504 x [[(1 000 000* 200 000 / 1 051 805)/ 1 000 000] = 1 046,58 euros. Le montant à restituer est de 1 046,58 euros. |
2.– La technique de régularisation
Pour assurer la simplicité du mécanisme pour l’assuré ou le bénéficiaire, le premier alinéa du 2 du III bis institué par le 2° du I du présent article met à la charge de l’établissement payeur la réversion de l’excédent lors du dénouement, rachat partiel inclus, ou du décès. On notera que le montant de la restitution devra être isolé, pour permettre son imputation sur les autres impositions pour l’application du bouclier fiscal, dans le cas de figure, nécessaire, où le montant des produits assujettis aux prélèvements sociaux serait retenu au dénominateur.
L’établissement payeur doit demander la restitution du montant reversé à la DGFIP, en pratique dans le cadre de la déclaration mensuelle 2 777. Ce mécanisme de régularisation se traduira par un coût de gestion certain pour les établissements payeurs.
Le second alinéa du 2 du III bis institué prévoit que cette restitution s’effectue par auto-liquidation, en prévoyant l’imputation sur la CSG due par l’établissement au titre des autres produits de placements. Si cette CSG due est insuffisante, le reliquat non imputé est reporté ou remboursé. Le cas de figure d’une base d’imputation insuffisante est théorique compte tenu des montants de CSG acquittés. Cette procédure étant dupliquée pour chacun des autres prélèvements sociaux, cela signifie que la restitution est ventilée par contribution et imputée, y compris après report, sur chacune d’elles.
3.– Quelques précisions complémentaires
a) Le taux de prélèvements sociaux appliqué
Ce sont les taux en vigueur à la date du fait générateur d’imposition qui s’appliquent. S’agissant des compartiments en euros, les produits seront donc soumis chaque année aux prélèvements sociaux aux taux qui sont les leurs à cette date. S’agissant des produits attachés aux unités de compte, les produits seront soumis au dénouement, au décès ou au rachat partiel aux taux en vigueur à la date du dénouement, du décès ou du rachat partiel. Dès lors qu’il est plus probable de voir les prélèvements sociaux augmenter dans les années qui viennent que diminuer, l’imposition au fil de l’eau peut présenter un avantage de taux.
Le fait générateur à retenir en cas de régularisation est le dénouement. L’excédent à reverser au contrat sera calculé en comparant les contributions payées aux taux qui étaient en vigueur chaque année et le montant de contributions qui serait dû en intégrant les produits déjà soumis à contributions, au taux en vigueur à la date du dénouement, qui peut être supérieur. L’excédent à reverser en est diminué alors qu’en réalité le trop payé l’a bien été par application d’un taux inférieur. Pour reprendre l’exemple précédent, le taux de 12,1 % a été appliqué en 2013 alors que le contrat était en perte par rapport à l’année précédente. Si, en 2014, le taux des prélèvements sociaux s’élève à 12,6 % et que le contrat est dénoué, la restitution ne sera pas de 74,14 mais de 73,14.
b) Un mécanisme de régularisation qui affectera peu de contrats mais potentiellement plus les contrats risqués
Le risque de voir des contrats afficher au dénouement une valorisation inférieure à celle qui aurait déjà donné lieu à assujettissement est relativement faible, compte tenu des caractéristiques de l’essentiel des placements. En outre, dans les premières années d’application, ce risque est limité par le fait que les intérêts courus antérieurement au 1er janvier 2011 n’auront pas été assujettis. Pour autant il n’est pas négligeable, par exemple pour les contrats dont les unités de compte ont subi de fortes dévalorisations en 2008. Compte tenu des obligations d’investissement de ces contrats, les contrats DSK ou NSK seront sans doute plus sujets à régularisation que les autres.
c) L’impact des régularisations pour le bouclier fiscal
En cas de procédure de régularisation au dénouement, les revenus retenus au bouclier fiscal ne doivent pas être majorés du montant de la restitution, mais venir minorer les impôts acquittés. Il conviendra donc de prévoir une modalité particulière d’application du bouclier fiscal.
IV.– LA RECETTE ESCOMPTÉE
1.– Une recette perçue dès 2011
Le IV du présent article prévoit une entrée en vigueur au 1er janvier 2011. Plus précisément les modifications de l’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale s’appliquent aux produits inscrits aux bons ou contrats à compter du 1er janvier 2011 pour ceux qui sont effectivement afférents à 2011. Sont ainsi expressément exclus les produits inscrits au titre des intérêts techniques et des participations aux bénéfices de l’exercice 2010, qui peuvent être inscrits en janvier 2011.
La réforme proposée s’applique donc au stock de bons et contrats, mais uniquement à raison des nouveaux produits qu’ils génèrent à compter de 2011. Il n’y a donc pas de rétroactivité juridique et d’application au stock.
Le III du présent article modifie l’assiette de référence de l’acompte payé par les établissements payeurs et prévu au IV de l’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale. Ce IV prévoit en effet que la CSG, due au titre des mois de décembre et janvier sur les revenus de placement fait l’objet d’un versement déterminé sur la base du montant des revenus de placement, soumis l’année précédente à la CSG au titre des mois de décembre (sous entendu de l’année N-2) et janvier (sous entendu de l’année N-1). Ce versement est égal à cette assiette de référence multipliée par le taux de la CSG et son paiement doit intervenir le 25 septembre pour 85 % de son montant et le 25 novembre pour les 20 % restants. Il est reversé par l’État aux organismes affectataires dans un délai de dix jours francs. En pratique, l’éventuel solde est versé au début de N+1 (janvier et février au titre respectivement des produits inscrits en compte en décembre et janvier) après l'inscription des intérêts au compte, si l'assiette N est supérieure à celle de N-1. Dans le cas contraire, l'organisme payeur formule une demande de restitution.
La modification proposée par le III du présent article n’est pas codifiée et s’applique uniquement pour le calcul de l’acompte dû en septembre et en novembre 2011. Elle vise à intégrer dans l’assiette de référence les produits des compartiments en euros inscrits en décembre 2010 ou janvier 2011, plus précisément les « produits attachés aux droits exprimés en euros ou en devises et inscrits [...] aux bons ou contrats en unités de compte ».
2.– L’évaluation et l’évolution du surcroît de recette
Sur les 1 200 milliards d’encours d’assurance-vie en 2009, environ 495 milliards d’euros sont investis sur les compartiments en euros des contrats multi-supports. Autant sont investis sur des contrats en euros et 200 milliards environ le sont en unités de compte. L’évaluation préalable du présent article indique que l’impact budgétaire de l’assujettissement aux cotisations sociales des produits des compartiments en euros a été modélisé en se basant sur une hypothèse de taux de rendement de 3,5 % par an pendant 10 ans. Cette durée correspond à la durée moyenne des contrats. Le rendement de 3,5 % retenu apparaît raisonnable. Ce taux produit un montant de revenus assujettis de 17,325 milliards d’euros, soit un montant de prélèvements sociaux de l’ordre de 2 milliards d’euros. Mais il convient de retraiter ce montant dès lors qu’une partie de ces prélèvements aurait été acquittée en l'absence de mesure.
Le gain de la mesure est en effet la résultante de deux composantes :
– d'une part le prélèvement au fil de l'eau des prélèvements assis sur les produits des compartiments euro des contrats multi supports,
– d'autre part la perte que ce prélèvement induira à l'occasion des dénouements ultérieurs.
En régime de croisière, on aura substitué au prélèvement au dénouement le prélèvement au fil de l'eau et les montants de recettes annuels seront du même ordre. Pendant la phase transitoire au cours de laquelle le prélèvement au fil de l'eau rapporte déjà, alors que les dénouements contiennent encore des produits non assujettis (parce qu'inscrits au compte antérieurement à l'entrée en vigueur du dispositif), il y a un surcroît de recette. C’est le montant correspondant à ce surcroît de recettes qui est transféré à la CADES. En 2020, en supposant une durée de 10 ans des contrats, les produits des compartiments en euros des contrats qui se dénouent auront déjà été intégralement assujettis. Toujours sur l’hypothèse que les produits inscrits en compte annuellement sont stables et rémunérés à 3,5 %, le montant des prélèvements sociaux acquittés équivaudra à celui de 2010. La recette de « trésorerie » sera éteinte.
Par hypothèse, il a été retenu une décote constante entre 2011 et 2020. La recette de « trésorerie » s’établit donc à 1,6 milliard en 2011 et baisse chaque année de 177,77 millions d’euros jusqu’à devenir nulle la dixième année.
RECETTES LIÉES À L’ANTICIPATION DE L’ASSUJETTISSEMENT
|
CSG |
Prélèvement |
Contribution |
Contribution |
CRDS |
Total |
Total |
2011 |
1 084 |
264 |
40 |
145 |
66 |
1 599 |
1 533 |
2012 |
964 |
235 |
35 |
129 |
59 |
1 422 |
1 363 |
2013 |
843 |
206 |
31 |
113 |
51 |
1 244 |
1 193 |
2014 |
723 |
176 |
26 |
97 |
44 |
1 066 |
1 022 |
2015 |
602 |
147 |
22 |
81 |
37 |
889 |
852 |
2016 |
482 |
118 |
18 |
65 |
29 |
712 |
683 |
2017 |
361 |
88 |
13 |
48 |
22 |
532 |
510 |
2018 |
241 |
59 |
9 |
32 |
15 |
356 |
341 |
2019 |
120 |
29 |
4 |
16 |
7 |
176 |
169 |
Total cumulé |
5 420 |
1 322 |
198 |
726 |
330 |
7 996 |
7 666 |
Contrairement à ce que l’on peut imaginer au premier abord, les 7,7 milliards d’euros affectés en cumulé sur la période à la CADES ne sont pas « déviés » au détriment des régimes affectataires actuellement des prélèvements sociaux. Cette méthode de calcul des montants transférés, inférieurs aux montants de prélèvements encaissés "au fil de l'eau" sur les contrats multi supports, prend en dedans les conséquences à terme de l'aménagement des règles de versement des prélèvements sociaux et évite ainsi aux autres organismes affectataires de voir leurs recettes baisser à terme à l’occasion du dénouement effectif des contrats.
3.– L’impact à terme pour les finances publiques
S’agissant d’une anticipation de recette, l’impact pour les finances publiques à terme devrait être nul. En réalité, en réduisant du montant des prélèvements sociaux, le montant d’intérêts qui ouvrira lui-même droit à intérêt l’année suivante, par un effet boule de neige, le présent article diminue d’une année sur l’autre le montant d’intérêts assujettis aux prélèvements sociaux. Sur des encours de 495 milliards d’euros, au taux de 3,5 %, les 1,6 milliard de prélèvements sociaux conduisent à un moindre gain pour les souscripteurs de 56 millions d’euros (3,5 % x 1 600) qui auraient eux-mêmes permis de produire quelques millions. Ce montant doit être multiplié par 9 ans. Quelques 500 millions d’euros d’assiette seraient ainsi perdus du fait de la réforme, c'est-à-dire un coût pour les finances sociales de quelques 60 millions d’euros. Cela étant, les finances sociales vont bénéficier du surcroît de recettes, c'est-à-dire d'un besoin de financement réduit et donc de charges financières moindres. Compte tenu de la proximité des taux de financement de la CADES et des rendements des supports euros, la perte sur la capitalisation des prélèvements, versés à la sortie, est de l'ordre du gain en charges financières.
Pour les finances de l’État, compte tenu des mécanismes d’abattement et des dénouements par décès, le coût sera très nettement inférieur à 38 millions d’euros, qui est le montant que produirait le taux de 7,5 % sur une assiette brute. En revanche, il convient d’y ajouter le coût résultant de la baisse de l’assiette imposable à l’impôt sur le revenu. L’impôt (barème de l’impôt sur le revenu ou prélèvement forfaitaire libératoire) s’appliquait jusqu’à présent pour ces contrats sur les produits bruts de prélèvements sociaux, l’assiette étant commune entre ces derniers et l’impôt sur le revenu. Ce sont les produits nets des prélèvements sociaux déjà acquittés qui seront soumis à l’impôt sur le revenu, l’assiette étant commune avec les prélèvements sociaux pour la seule fraction qui reste à imposer au dénouement ou au décès.
4.– L’affectation du surcroît de recette à la CADES
La CRDS est directement affectée à la CADES. Pour la recette de CSG, le prélèvement additionnel à 2 % ainsi que chacune de ses contributions additionnelles (contribution de 0,3 % affectée à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie et contribution de 1,1 % affectée au fonds national des solidarités actives), le V du présent article prévoit un prélèvement annuel sur chacun à hauteur de la prévision de recette pour les neuf années à venir. Le montant du prélèvement est équivalent à la proportion représentée par la contribution ou le prélèvement. Ce prélèvement est versé par l’État au profit de la CADES.
La dernière phrase du V prévoit que les modalités du versement sont fixées par convention entre l’État et les organismes affectataires des contributions et prélèvements. Les organismes affectataires sont : la branche maladie (49 %) – dont 42,4 % à la CNAM –, la CNAF (9,1 %), le FSV (8 %), la CNAV (4,9 %), le FRR (11 % avant transfert à la CADES proposé par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011), la CNSA (4 %), le FNSA (9 %) et bien sûr la CADES (6 % avant le transfert précité).
Dès lors qu’il est opéré un prélèvement pour transférer la recette, ce prélèvement aurait pu porter sur la seule CSG, la CADES étant déjà affectataire d’une fraction de CSG mais à ce jour pas du prélèvement de 2 % (ce qui devrait être modifié en loi de financement de la sécurité sociale pour 2011), ni (et ce n’est pas prévu) de ses contributions additionnelles qui sont intégralement affectées chacune à des organismes spécifiques (CNSA et FNSA). Une telle mesure aurait assuré une meilleure visibilité. Cependant, elle reviendrait à léser les autres affectataires des prélèvements sociaux, particulièrement la CNAM. En revanche, les montants prélevés pourraient évidemment être affectés à un autre organisme avant rétrocession.
*
* *
La Commission examine les amendements I-CF 294 du président et I-CF 307 du rapporteur général.
M. le président Jérôme Cahuzac. Cet article soumet aux prélèvements sociaux « au fil de l’eau » les compartiments euros des contrats d’assurance-vie multi-supports alors que, jusqu’au projet de loi portant réforme des retraites leur appliquant la CSG, leur identification et leur montant n’étaient pas censés être précisément connus. Parce que l’assimilation de ces contrats à leurs homologues en unités de compte au regard du bouclier fiscal n’a donc plus de raison d’être, il convient de prévoir que leurs produits seront bien retenus pour la détermination du droit à restitution au titre du bouclier fiscal selon les modalités de leur assujettissement aux prélèvements sociaux.
M. le rapporteur général. Cela est d’autant plus nécessaire que, la CSG apparaissant au numérateur de ces contrats, il conviendra qu’il en aille de même au dénominateur faute de quoi ce merveilleux instrument qu’est le bouclier fiscal s’emballera de plus belle ! Mon amendement me semblant mieux rédigé, je vous invite à vous y rallier, Monsieur le président.
M. le président Jérôme Cahuzac. Soit.
L’amendement I-CF 294 est retiré.
La Commission adopte l’amendement I-CF 307 (amendement n° I-36).
Elle examine ensuite l’amendement I-CF 119 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. L’article 8 entraînant un grave problème, s’agissant de la mise en place des outils informatiques nécessaires à son application, et notamment pour le calcul de la CSG – cela sera d’autant plus vrai en cas de fluctuation des cours –, les fédérations françaises des banques et des assurances ont demandé quelques mois supplémentaires afin de mettre au point les programmes qui s’imposent. Je suggère, pour l’entrée en vigueur de ce dispositif, la date du 1er mai 2011.
M. le rapporteur général. La CSG devant être payée « au fil de l’eau » sur la partie en euros d’un contrat multi-supports – lesquels supposent des unités de compte où l’assuré peut perdre de l’argent –, l’imposition pourra être effectuée sur la base d’une assiette inexacte qui impliquera une régularisation lors du dénouement du contrat. L’assureur créditera alors l’assuré du trop perçu puis il demandera un remboursement à la Sécurité sociale. Avis favorable.
La Commission adopte l’amendement (amendement n° I-37).
Elle adopte également l’amendement de coordination I-CF 308 du rapporteur général (amendement n° I-38).
Elle adopte, enfin, l’article 8 ainsi modifié.
*
* *
Article 9
Taxation des sommes placées sur la réserve de capitalisation
des entreprises d’assurance
Texte du projet de loi :
I. – Les personnes mentionnées aux 1° à 6° du B du I de l’article L. 612-2 du code monétaire et financier qui, au jour de la publication de la présente loi, exploitent une entreprise en France au sens du I de l'article 209 du code général des impôts, acquittent une taxe exceptionnelle sur la réserve de capitalisation. Cette taxe est affectée à la Caisse d’amortissement de la dette sociale.
La taxe est assise sur le montant à l’ouverture de leur exercice en cours au jour de la publication de la présente loi de la réserve de capitalisation que les personnes mentionnées au premier alinéa ont constituée en application des dispositions législatives et réglementaires du code des assurances, du code de la mutualité ou du code de la sécurité sociale qui les régissent.
Le taux de la taxe est de 10 %. Le montant de la taxe est plafonné à 5 % des fonds propres, y compris la réserve de capitalisation, des personnes mentionnées au premier alinéa à l’ouverture de leur exercice en cours au jour de la publication de la présente loi.
La taxe n’est pas admise en déduction du résultat imposable à l’impôt sur les sociétés.
La taxe est exigible à la clôture de l’exercice en cours au jour de la publication de la présente loi. Elle est déclarée et liquidée dans les quatre mois de son exigibilité sur une déclaration dont le modèle est fixé par l'administration. Elle est acquittée pour moitié lors du dépôt de cette déclaration et pour moitié dans les seize mois de son exigibilité.
La taxe est recouvrée et contrôlée selon les procédures et sous les mêmes sanctions, garanties et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à cette même taxe.
II.– Les frais d’assiette et de recouvrement de la taxe mentionnée au I sont déterminés dans les conditions prévues à l’article 8 de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale.
III.– Après l’article 39 quinquies GD du code général des impôts il est inséré un article 39 quinquies GE ainsi rédigé :
« Art. 39 quinquies GE.– Les dotations sur la réserve de capitalisation admises en charge sur le plan comptable et leurs reprises que les personnes mentionnées aux 1° à 6° du B du I de l’article L. 612-2 du code monétaire et financier effectuent en application des dispositions législatives et réglementaires du code des assurances, du code de la mutualité ou du code de la sécurité sociale qui les régissent ne sont pas prises en compte pour la détermination de leur résultat imposable. »
IV.– Le III s’applique aux exercices clos à compter de la publication de la présente loi.
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article prévoit d’une part, l’instauration d’une « exit tax » sur les sommes mises en réserve en franchise d’impôt par les entreprises d’assurance sur leurs réserves de capitalisation, d’autre part, le retour aux règles de droit commun de l’impôt sur les sociétés pour les sommes désormais dotées ou reprises sur cette réserve (non-déduction des dotations, non-taxation des reprises).
Observations et décision de la Commission :
Les entreprises d’assurance sont tenues de constituer des provisions, dites provisions techniques, leur permettant de régler leurs engagements vis-à-vis de leurs assurés. Ces provisions techniques comprennent notamment une réserve de capitalisation, destinée à parer à la dépréciation des valeurs comprises dans l'actif de l'entreprise et à la diminution de leur revenu.
Cette réserve est alimentée par les plus-values constatées lors de la cession d’obligations et diminuée à hauteur des moins-values. Elle impose donc aux entreprises d’assurance de mettre en réserve les plus-values constatées en cas de baisse des taux pour leur permettre ensuite de les reprendre dans les périodes de hausse des taux.
Les mouvements opérés sur cette réserve (dotations en cas de plus-values à la cession des titres soumis à la réserve de capitalisation, reprises en cas de moins-values) neutralisent sur le plan comptable les plus-values ou moins-values correspondantes. Il en est de même sur le plan fiscal dans la mesure où, par décision ministérielle du 21 septembre 1973, ces dotations sont déductibles (effaçant la plus-value) tandis que les reprises sont taxables (effaçant la moins-value).
Le présent article propose :
– de ne plus tenir compte, pour l’avenir, des dotations et reprises sur la réserve de capitalisation pour la détermination du résultat fiscal (donc de ne plus autoriser la déduction des dotations et de ne plus imposer les reprises),
– de soumettre le montant actuel de la réserve de capitalisation (donc le stock des dotations net des reprises) à une taxe exceptionnelle au taux de 10 %, non déductible de l’impôt sur les sociétés car représentative de celui-ci et venant, en quelque sorte, se substituer à l’IS qui aurait été payé (en l’état du droit) à l’occasion des reprises, lesquelles ne seront désormais plus taxables.
Le Gouvernement estime que la modification pour l’avenir de l’assiette de l’IS produira, à compter de 2011, un supplément annuel de recettes pour l’État de 200 millions d’euros. La taxation exceptionnelle du « stock » devrait, elle, dégager un produit de 1 700 millions d’euros, pour moitié en 2011 et pour moitié en 2012, qu’il est proposé d’affecter à la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES).
I.– LE FONCTIONNEMENT DE LA RÉSERVE DE CAPITALISATION
La réserve de capitalisation est une provision réglementée (en application des articles R. 331-3 et R. 331-6 du code des assurances (47)) qui fait partie des fonds propres des entreprises d’assurance (compte 10645 du plan comptable particulier à l’assurance annexé à l’article A. 343-1 du même code) et entre dans leur marge de solvabilité.
Les titres soumis à la réserve de capitalisation sont les obligations et les titres assimilables (titres de créance négociables rémunérés à taux fixe ou indexé, bons à moyen terme négociables), à l’exception des obligations à taux variable, figurant à l’actif des entreprises d’assurance et admis en représentation de leurs engagements réglementés. Il s’agit donc des valeurs assurant un rendement à taux fixe ou indexé.
Les dotations et reprises à la réserve doivent intervenir en application de l’article R. 333-1 du code des assurances. Celui-ci dispose qu’en cas de vente de valeurs soumises à la réserve de capitalisation, des versements ou des prélèvements sont effectués sur cette réserve. Ces versements ou prélèvements sont obligatoires et seuls les versements ou prélèvements prévus par la réglementation sont possibles (il ne s’agit pas d’une réserve libre).
Le montant des versements correspond, en principe, à l’écart entre le prix d’achat et le prix de vente des titres (48). L’idée générale est qu’un assureur ayant acquis un portefeuille dans une période où les taux sont élevés et qui ferait une plus-value en le cédant après une baisse des taux dégagerait, à cette occasion, un bénéfice assez virtuel dans la mesure où il devrait, dans l’hypothèse d’un assureur-vie ayant garanti des rendements à ces assurés (hypothèse dominante à l’époque de la création du mécanisme, qui date des années 1930), acheter davantage de titres dont le rendement nominal sera plus faible pour servir, en valeur absolue, le même montant. La réserve de capitalisation lui interdit, en conséquence, de distribuer ce supplément de résultat.
Il convient de noter que la réglementation comptable et prudentielle relative à la réserve de capitalisation n’est évidemment nullement modifiée par le présent article.
Par construction, les mouvements opérés sur la réserve de capitalisation neutralisent donc, au plan comptable, les plus-values ou moins-values qui les déclenchent.
Sur le plan fiscal, les dotations sont déductibles et les reprises, taxables. Cet état du droit résulte d’une lettre du 21 décembre 1973 du ministre de l’économie et des finances au président de la fédération française des sociétés d’assurance.
Conséquemment, les régimes comptable et fiscal sont alignés : une plus-value sur un titre soumis à la réserve de capitalisation ne majore pas le résultat et n’est pas imposée, une moins-value ne minore pas le résultat et ne réduit pas l’assiette imposable.
La cession de titres soumis à la réserve de capitalisation sur lesquels des moins-values latentes sont constatées (49), c’est-à-dire la réalisation de ces moins-values, est, selon les informations apportées au Rapporteur général par le Gouvernement, rare. Les titres concernés sont, en effet, des obligations dont le remboursement du nominal est, sauf défaut de l’emprunteur, assuré à l’échéance. En outre, ces moins-values, neutralisées fiscalement par les reprises sur la réserve qui sont imposables, ne viennent pas minorer la base imposable.
En revanche, la réalisation de plus-values n’est pas totalement dépourvue d’intérêt puisqu’elle renforce (en normes françaises (50)) les fonds propres, dans lesquels est comprise la réserve de capitalisation (dotée à l’occasion d’une plus-value du montant de celle-ci par une dotation déductible effaçant le résultat imposable).
Selon les informations apportées au Rapporteur général par le Gouvernement qu’aucun élément chiffré n’est toutefois venu étayer, il en aurait résulté une croissance régulière du montant de la réserve de capitalisation.
II.– LA TAXE EXCEPTIONNELLE, UNE MESURE PONCTUELLE SUR LE STOCK
Le I du présent article institue la taxe exceptionnelle sur la réserve de capitalisation, dont le II règle les frais d’assiette et de recouvrement. Ces dispositions ne sont pas codifiées compte tenu du caractère exceptionnel de la taxe.
A.– LES REDEVABLES
Le premier alinéa du I (alinéa 1) dispose que seront redevables de la taxe toutes les personnes exerçant une activité en France au jour de la publication de la loi et relevant de la compétence de l'Autorité de contrôle prudentiel dans le secteur de l’assurance à l’exception, d’une part, du fonds de garantie universelle des risques et, d’autre part, des véhicules de titrisation (catégorie juridique qui, selon les informations apportées au Rapporteur général, ne comprend pas d’entreprise à ce stade et qui correspond, de toute manière, à des activités de portage qui ne seraient pas soumises à la réserve de capitalisation).
Les redevables sont donc :
– les entreprises exerçant une activité d'assurance ou de réassurance,
– les mutuelles et unions de mutuelles et
– les institutions de prévoyance.
Certains des redevables sont donc exonérés, sur tout ou partie de leur activité, de l’impôt sur les sociétés. Le choix de soumettre la réserve de capitalisation qu’ils ont accumulée à un prélèvement présenté comme se substituant à l’IS (qui aurait été payé, par ceux des redevables assujettis à cet impôt, en l’absence de neutralisation fiscale des mouvements sur la réserve de capitalisation) ne répond donc pas à une logique fiscale mais peut s’expliquer par la volonté de traiter de manière identique des acteurs exerçant concurremment certaines activités.
B.– L’ASSIETTE
Le deuxième alinéa du I (alinéa 2) dispose que la taxe est assise sur le montant de la réserve de capitalisation à l’ouverture de l’exercice en cours au jour de la publication de la présente loi de finances.
L’assiette correspond donc à un poste de bilan, apprécié à une date passée. Elle ne peut donc être optimisée, d’autant que les mouvements sur la réserve de capitalisation sont, de toute façon, imposés, dans les conditions rappelées supra, par la réglementation prudentielle. Les estimations de l’assiette et du produit sont donc, a priori, fiables.
C.– LE TAUX, LE PLAFONNEMENT EN FONCTION DES FONDS PROPRES ET LA NON DÉDUCTIBILITÉ
Le troisième alinéa du I (alinéa 3) fixe à 10 % le taux de la taxe.
Ce taux est donc inférieur au taux normal de l’IS. Il convient de noter qu’il en résulte, au plan comptable, un résultat exceptionnel pour les entreprises d’assurance dont la comptabilité est établie sur la base des normes IFRS.
Ces normes ne connaissant pas la réserve de capitalisation, qui est un mécanisme spécifique à la France, la comptabilité des entreprises concernées est retraitée et le retraitement s’accompagne de l’enregistrement d’une charge d’impôt différé calculé sur la base du taux normal, qui est le taux d’imposition des reprises en l’état du droit. Compte tenu du taux de la taxation exceptionnelle proposée et de l’exonération des reprises futures, la charge d’impôt différé était donc surévaluée ce qui génère un produit exceptionnel.
Le même alinéa prévoit un plafonnement du montant de la taxe à 5 % des fonds propres, y compris la réserve elle-même. Par construction, ce plafonnement jouerait donc lorsque la réserve représente au moins la moitié des fonds propres des contribuables (51). Selon les informations apportées au Rapporteur général par le Gouvernement, ce plafonnement ne jouerait donc que dans des cas marginaux pour un coût de l’ordre d’une soixantaine de millions d’euros.
L’alinéa 4 dispose que la taxe n’est pas admise en déduction du résultat imposable à l’impôt sur les sociétés. L’évaluation préalable justifie ce choix par le fait que la taxe exceptionnelle constitue un « substitut à l’impôt sur les sociétés ».
D.– LA LIQUIDATION, LE PAIEMENT, LE RECOUVREMENT ET LE CONTRÔLE
L’alinéa 5 prévoit que la taxe sera exigible à la clôture de l’exercice en cour au jour de la publication de la présente loi de finances et qu’elle est déclarée et liquidée, par les contribuables, dans les quatre mois de son exigibilité.
Le paiement de la taxe est prévu, pour moitié, lors du dépôt de la déclaration (donc en 2011) et, pour moitié, « dans les seize mois de son exigibilité » (donc, en règle générale, en avril 2012).
L’étalement du paiement vise à traiter le cas éventuel de petits redevables dont la réserve de capitalisation représente une part importante des fonds propres. Il ne semble, en revanche, pas présenter d’intérêt pour les redevables les plus importants.
Le recouvrement, le contrôle et le contentieux suivent, en application de l’alinéa 6, le régime applicable à la taxe sur la valeur ajoutée.
E.– LE PRODUIT ATTENDU ET SON AFFECTATION
L’évaluation préalable du présent article estime le produit de la taxe exceptionnelle à 1 700 millions d’euros.
L’alinéa 1 prévoit l’affectation de ce produit à la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES).
Cette affectation se fera sous déduction de frais d’assiette et de recouvrement (prélevés « en dedans ») prévus par le II du présent article (alinéa 7) par renvoi à l’ordonnance du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale.
En application de celle-ci, le montant du prélèvement correspondant est fixé par arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances et du ministre chargé de la sécurité sociale. Pour la CRDS, il est actuellement prévu le prélèvement de FAR au taux de 0,5 %. Le Gouvernement n’a pas été en mesure de préciser au Rapporteur général le taux susceptible d’être appliqué au titre de la réserve exceptionnelle qui ne sera pas nécessairement le même.
III.– LA MODIFICATION PÉRENNE DE L’ASSIETTE DE L’IMPÔT
SUR LES SOCIÉTÉS
Le III du présent article propose la création, au sein du code général des impôts, d’un nouvel article 39 quinquies GE disposant que les dotations et les reprises sur la réserve de capitalisation opérées par les redevables de la taxe exceptionnelle ne sont pas prises en compte pour la détermination de leur bénéfice imposable.
Les dotations ne minorant plus le résultat imposable, les plus-values correspondantes seront donc effectivement taxées tandis que les moins-values, qui ne seront plus effacées fiscalement par les reprises, minoreront le résultat imposable.
Le IV précise que ces dispositions s’appliquent aux exercices clos à compter de la publication de la loi, et donc à des dotations et reprises opérées antérieurement à celle-ci.
Le Gouvernement estime que ces dispositions dégageront un produit annuel supplémentaire d’IS de 200 millions d’euros. Cette estimation est fondée sur les mouvements constatés par le passé sur la réserve de capitalisation.
Outre que le Gouvernement n’a pas été en mesure d’apporter au Rapporteur général des évaluations chiffrées de ces mouvements, cette estimation repose sur une hypothèse extrêmement forte qui est l’absence de modification du comportement des redevables.
Or, la disposition proposée a justement pour effet d’inciter à une modification de ces comportements : si peu de moins-values étaient jusqu’à présent réalisées, c’est aussi parce qu’elles n’avaient, pour les raisons précédemment indiquées, aucun intérêt fiscal. Dans l’état du droit proposé résultant du présent article, au contraire, un contribuable dont le résultat fiscal est, par ailleurs, positif minorera désormais son impôt du tiers de ces moins-values. On ne peut donc pas exclure qu’il décide de les réaliser davantage que par le passé, d’autant que, sur le plan économique, des moins-values importantes sur les portefeuilles obligataires ne sont pas à exclure compte tenu du niveau actuellement très faible des taux. L’enjeu est, en outre, majeur puisque la somme totale des réserves de capitalisation est de l’ordre de 17 milliards d'euros.
*
* *
La Commission adopte l’amendement de coordination I-CF 309 du rapporteur général (amendement n° I-39).
La Commission examine les amendements I-CF 120 et I-CF 121 de M. Charles de Courson et I-CF 310 du rapporteur général.
M. Charles de Courson. L’amendement I-CF 120 a pour but de supprimer la rétroactivité des dispositions de l’article 9. En effet, dans la rédaction actuelle, le changement de régime fiscal, et donc la non-déductibilité des dotations à la réserve de capitalisation, interviendrait pour toutes les opérations effectuées depuis le 1er janvier 2010. Cela reviendrait à modifier ex post l’environnement fiscal dans lequel les arbitrages sur obligations ont été effectués, ce qui peut remettre totalement en cause l’intérêt économique des décisions prises à l’époque.
La réserve de capitalisation étant une provision technique dont les dotations ou reprises interviennent au fil des cessions d’obligations, et non pas à l’inventaire, son montant au 1er septembre peut être déterminé avec précision. Dans ces conditions, et conformément à la position retenue lors de précédentes remises en cause de régimes fiscaux, il est proposé que le nouveau traitement fiscal de la réserve s’applique aux mouvements effectués depuis l’annonce de la mesure, c’est-à-dire le 1er septembre 2010. Symétriquement, l’exit tax doit alors être assise sur le montant de la réserve à cette même date
M. le rapporteur général. Avis défavorable à l’amendement I-CF 120. Quant au I-CF 121, il sera satisfait si mon amendement I-CF 310 est adopté.
Le mécanisme de la réserve de capitalisation est spécifique aux sociétés d’assurance. À cette réserve, qui leur tient lieu de fonds propres, sont directement affectées les plus-values de cessions d’obligations. Le Gouvernement nous propose de fiscaliser ces plus-values et de soumettre à une exit tax de 10 % les sommes déjà mises en réserve par les entreprises d’assurance. Cette fiscalisation du « stock » ne manque pas d’intérêt : ces réserves étant évaluées à 17 milliards d’euros, le produit de cette taxe devrait rapporter 1,7 milliard d’euros sur deux exercices, 850 millions cette année et autant l’an prochain.
La fiscalisation des « flux » me semble en revanche plus discutable, voire dangereuse dans le contexte actuel de la directive solvabilité II. De plus, dans l’hypothèse d’une hausse des taux obligataires, nos sociétés d’assurance risqueraient de subir une dévalorisation de leurs actifs. Même si elles ne réalisent pas les moins-values, préférant attendre l’échéance qui leur assure le remboursement du nominal, elles risquent de souffrir d’un manque de fonds propres.
Afin de préserver l’incitation au renforcement des fonds propres des sociétés d’assurance, je vous propose de ne pas fiscaliser les flux. Dans cette hypothèse, la date du 1er janvier 2010 ne pose plus problème.
Mon amendement permet en outre de résoudre le problème des moins-values des titres soumis à la réserve de capitalisation. En effet, le stock des plus-values étant soumis à une exit tax de 10 %, la non-prise en compte fiscale des reprises correspondantes, proposée par le Gouvernement, constitue un avantage excessif pour les sociétés d’assurance puisqu’elle aboutirait à déduire 33 % de moins values quand la plus value a été taxée à 10 %. Je propose donc de « rattraper » le taux normal en taxant les reprises à 23 % lorsqu’elles sont issues du « stock » taxé à 10 %.
M. le président Jérôme Cahuzac. Cette disposition vise-t-elle à sécuriser la recette ?
M. le rapporteur général. Le produit de l’exit tax, qui devrait être d’1,7, voire 1,9 milliard, est complètement sécurisé. Cet amendement présente surtout l’avantage de sécuriser les fonds propres des entreprises d’assurance. En revanche, en ne taxant pas le flux, on abandonne une recette théorique évaluée par le Gouvernement à 200 millions d’euros chaque année, sachant que le contexte actuel rend ce montant très hypothétique.
M. Jérôme Chartier. J’approuve l’amendement du rapporteur général en ce qui concerne la fiscalisation du stock. Je m’interroge en revanche sur l’utilité de maintenir une réserve de capitalisation. Il ne faut pas oublier qu’avant la directive solvabilité II et la mise en œuvre de ratios prudentiels par les compagnies d’assurance, leurs fonds propres n’étaient pas seulement constitués d’obligations, mais aussi d’actions. La réserve de capitalisation avait d’abord pour fonction de les garantir contre les risques inhérents aux actions. Aujourd’hui le problème ne se pose plus.
M. Marc Goua. Je soutiens également l’amendement du rapporteur général. Nous connaissons actuellement des taux obligataires exceptionnellement bas et une hausse des taux semble inévitable. Elle générera des moins-values conséquentes.
M. le rapporteur général. Seule l’exit tax devait être affectée à la Caisse d’amortissement de la dette sociale, non le produit de la fiscalisation du flux – environ 200 millions –, qui reste dans les caisses de l’État. Notre amendement n’enlève donc rien au financement de la réforme des retraites.
M. Olivier Carré. Je comprends qu’on s’inquiète des moins-values potentielles, mais elles sont souvent défiscalisées. S’agissant des obligations, les assureurs peuvent toujours attendre l’échéance de leurs créances, ce qui leur permet de ne pas provisionner leurs titres. Ils ont donc toute latitude pour s’adapter au contexte économique. Il est d’autant plus dommage de se priver d’une recette disponible que la diversité de leurs portefeuilles leur permet largement de compenser l’effet d’une remontée des taux obligataires. En tout état de cause, je me fie à la sagesse du rapporteur général.
M. Jérôme Chartier. Ce que vient de dire M. Carré est parfaitement exact. La réserve de capitalisation était un mécanisme exceptionnel, lié à l’intervention des assurances sur les marchés d’actions. Il me semble donc préférable de ne pas toucher au dispositif du Gouvernement, qui a l’avantage de rapporter 200 millions d’euros, quitte à approfondir la réflexion par la suite. Pour l’instant, il n’y a pas de raison objective de se priver de cette ressource. Il ne faut pas oublier, monsieur Goua, que la stratégie extrêmement prudente des compagnies d’assurance, fait que les moins-values sont systématiquement compensées par les plus-values générées par d’autres placements.
M. le rapporteur général. Dans un contexte d’augmentation des taux d’intérêt, une fiscalisation peut inciter à la réalisation de moins-values qui viendraient s’imputer sur le résultat imposable et donc diminuer la recette fiscale. Par ailleurs, rien ne nous interdit d’instaurer dans quelques années une seconde exit tax. Dans le contexte actuel, la solution que je vous propose me paraît la plus prudente.
L’amendement I-CF 120 est retiré.
La Commission adopte l’amendement I-CF 310 (amendement n° I-40).
En conséquence, l’amendement I-CF 121 tombe.
La Commission adopte l’article 9 ainsi modifié.
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Article 10
Adaptation de la taxe sur les véhicules de sociétés
Texte du projet de loi :
I. – Le 4 de l’article 39 du code général des impôts est ainsi modifié :
1° Au a, les mots : « immatriculés dans la catégorie des voitures particulières » sont remplacés par les mots : « de tourisme au sens de l’article 1010 » ;
2° Au b, les mots : « voitures particulières » sont remplacés par les mots : « véhicules de tourisme au sens de l’article 1010 » ;
3° Au sixième alinéa, après les mots : « véhicules de tourisme » sont insérés les mots : « au sens de l’article 1010 ».
II. – À l’article 54 bis du même code, les mots : « chacune des voitures de tourisme » sont remplacés par les mots : « chacun des véhicules de tourisme au sens de l’article 1010 ».
III. – Au 3° du 1 de l’article 93 du même code, les mots : « voitures particulières » sont remplacés par les mots : « véhicules de tourisme au sens de l’article 1010 ».
IV. – Au 1° de l’article 170 bis du même code, les mots : « une voiture de tourisme destinée » sont remplacés par les mots : « un véhicule de tourisme au sens de l’article 1010 destiné ».
V. – Le I de l’article 199 undecies B du même code est ainsi modifié :
1° Au h, les mots : « automobiles mentionnés au premier alinéa de l'article 1010 » sont remplacés par les mots : « de tourisme au sens de l’article 1010 » ;
2° Au quinzième alinéa, après les mots : « véhicules de tourisme » sont insérés les mots : « au sens de l’article 1010 ».
VI. – Le premier alinéa de l’article 1010 du même code est remplacé par les dispositions suivantes :
« Les sociétés sont soumises à une taxe annuelle à raison des véhicules de tourisme qu'elles utilisent en France quel que soit l'Etat dans lequel ils sont immatriculés, ou qu'elles possèdent et qui sont immatriculés en France. Sont considérés comme véhicules de tourisme les voitures particulières au sens du 1 du C de l’annexe II à la directive 2007/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 septembre 2007, établissant un cadre pour la réception des véhicules à moteur, de leurs remorques et des systèmes, des composants et des entités techniques destinés à ces véhicules, ainsi que les véhicules à usages multiples qui, tout en étant classés en catégorie N1 au sens de cette même annexe, sont destinés au transport de voyageurs et de leurs bagages ou de leurs biens » ;
VII. – L’article 1010 bis du même code est ainsi modifié :
1° Au deuxième alinéa du I, les mots : « voitures particulières au sens du 1 du C de l'annexe II de la directive 70/156/CEE du Conseil, du 6 février 1970, concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques » sont remplacés par les mots : « véhicules de tourisme au sens de l’article 1010 » ;
2° Le II est ainsi modifié :
a. Au a, les mots : « voitures particulières » sont remplacés par les mots : « véhicules de tourisme au sens de l’article 1010 » et les mots : « 70/156/CEE du Conseil, du 6 février 1970, précitée » sont remplacés par les mots : « 2007/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 septembre 2007 établissant un cadre pour la réception des véhicules à moteur, de leurs remorques et des systèmes, des composants et des entités techniques destinés à ces véhicules » ;
b. Au b, les mots : « voitures particulières autres que celles mentionnées » sont remplacés par les mots : « véhicules de tourisme au sens de l’article 1010 autres que ceux mentionnés » ;
3° Le III est ainsi modifié :
a. Au a, les mots : « voitures particulières mentionnées » sont remplacés par les mots : « véhicules de tourisme au sens de l’article 1010 mentionnés » ;
b. Au b, les mots : « voitures particulières mentionnées » sont remplacés par les mots : « véhicules de tourisme au sens de l’article 1010 mentionnés » ;
c. Au c, après le mot : « véhicules » sont insérés les mots : « de tourisme au sens de l’article 1010 ».
VIII. – L’article 1011 bis du même code est ainsi modifié :
1° Au deuxième alinéa du I, les mots : « une voiture particulière au sens du 1 du C de l'annexe II de la directive 70/156/CEE du Conseil, du 6 février 1970, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques » sont remplacés par les mots : « un véhicule de tourisme au sens de l’article 1010 » ;
2° Le II est ainsi modifié :
a. Au a, les mots : « voitures particulières » sont remplacés par les mots : « véhicules de tourisme au sens de l’article 1010 » et les mots : « 70/156/CEE du Conseil, du 6 février 1970, précitée » sont remplacés par les mots : « 2007/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 septembre 2007 établissant un cadre pour la réception des véhicules à moteur, de leurs remorques et des systèmes, des composants et des entités techniques destinés à ces véhicules » ;
b. Au b, les mots : « voitures particulières autres que celles mentionnées » sont remplacés par les mots : « véhicules de tourisme au sens de l’article 1010 autres que ceux mentionnés » ;
3° Le III est ainsi modifié :
a. Au a, les mots : « voitures particulières mentionnées » sont remplacés par les mots : « véhicules de tourisme au sens de l’article 1010 mentionnés » ;
b. Au b, les mots : « voitures particulières mentionnées » sont remplacés par les mots : « véhicules de tourisme au sens de l’article 1010 mentionnés » ;
c. Au dernier alinéa, les mots : « 70/156/CEE du Conseil, du 6 février 1970, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques » sont remplacés par les mots : « 2007/46/CE du 5 septembre 2007 précitée ».
IX. – Le I de l’article 1011 ter du même code est ainsi modifié :
1° Au 1°, les mots : « immatriculé dans la catégorie des voitures particulières au sens du 1 du C de l'annexe II à la directive 70/156/CEE du Conseil du 6 février 1970 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques » sont remplacés par les mots : « un véhicule de tourisme au sens de l’article 1010 » ;
2° Au a du 2°, les mots : « mentionnée au 1° » sont remplacés par les mots : « 2007/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 septembre 2007 établissant un cadre pour la réception des véhicules à moteur, de leurs remorques et des systèmes, des composants et des entités techniques destinés à ces véhicules » ;
3° Au dernier alinéa, les mots : « exonérées les sociétés soumises à la taxe sur les véhicules des sociétés » sont remplacés par les mots : « exonérés les véhicules soumis à la taxe ».
X. – Les I à IX s’appliquent à compter du 1er octobre 2010.
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent texte a pour objet de tirer les conséquences, sur le plan fiscal, de l’adoption de la directive 2007/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 septembre 2007 établissant un cadre pour la réception des véhicules à moteur, de leurs remorques et des systèmes, des composants et des entités techniques destinés à ces véhicules, qui s’est substituée à la directive 70/156/CEE du Conseil du 6 février 1970 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques.
Cette nouvelle directive offre aux constructeurs la possibilité d’homologuer certaines voitures particulières, qui ont toutes les apparences intérieures et extérieures d’une voiture particulière, dans la catégorie des véhicules conçus et construits pour le transport de marchandises ayant un poids maximal ne dépassant pas 3,5 tonnes (catégorie N1), sans avoir besoin de les transformer en véhicules à deux places.
En l’absence de modification des textes fiscaux, ces véhicules de catégorie N1, administrativement considérés comme des véhicules utilitaires, bénéficient d’une exonération de taxe sur les véhicules de société (article 1010 du CGI), de taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation (article 1010 bis du CGI), de malus écologique appelé également écopastille (article 1011 bis du CGI), de malus annuel pour les véhicules dont le taux d’émission de dioxyde de carbone est supérieur à 245 grammes par kilomètre (article 1011 ter du CGI) ainsi que d’une absence totale de limitation dans la déduction des amortissements ou des loyers de location et de crédit-bail (articles 39-4 et 93-1-3° du CGI).
Les modifications apportées visent à maintenir à champ constant ces dispositions, de façon à ce qu’une modification de la réglementation technique ne conduise pas à contourner la réglementation fiscale.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article a pour objet d’adapter les règles fiscales applicables aux véhicules de sociétés à la nouvelle terminologie issue de la directive 2007/43/CE du Parlement et du Conseil du 5 septembre 2007 établissant un cadre pour la réception des véhicules à moteur, de leurs remorques et des systèmes, des composants et des entités techniques destinés à ces véhicules.
I.– UNE « FAILLE » DANS LES NOUVELLES RÈGLES EUROPÉENNES D’HOMOLOGATION A PERMIS À DES VÉHICULES PARMI LES PLUS POLLUANTS D’ÉCHAPPER À TOUTE TAXATION
A.– LES RÈGLES FISCALES APPLICABLES AUX VÉHICULES DE SOCIÉTÉS
Les véhicules de sociétés sont, en France, l’objet de nombreuses dispositions fiscales parmi lesquelles :
– la taxe sur les véhicules de sociétés (TVS) qui, en application de l’article 1010 du code général des impôts, frappe les sociétés « à raison des véhicules qu’elles utilisent en France quel que soit l’État dans lequel ils sont immatriculés, ou qu’elles possèdent et qui sont immatriculés en France, lorsque ces véhicules sont immatriculés dans la catégorie des voitures particulières au sens du 1 du C de l’annexe II de la directive 70/156 du Conseil du 6 février 1970 concernant le rapprochement des législations des États-membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques » ;
– la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation de l’article 1010 bis du même code, qui est due « sur les certificats d’immatriculation […] des voitures particulières au sens du 1 du C de l’annexe II de la directive 70/156 du Conseil du 6 février 1970 concernant le rapprochement des législations des États-membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques » ;
– le « malus automobile » qui, aux termes de l’article 1011 bis du même code, est dû « sur le premier certificat d’immatriculation délivré en France pour une voiture particulière au sens du 1 du C de l’annexe II de la directive 70/156 du Conseil du 6 février 1970 concernant le rapprochement des législations des États-membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques » ;
– le « malus » automobile annuel dû par les véhicules « immatriculés dans la catégorie des voitures particulières au sens du 1 du C de l’annexe II de la directive 70/156 du Conseil du 6 février 1970 concernant le rapprochement des législations des États-membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques » et émettant plus de 245 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre (article 1011 ter du même code) ;
– enfin, le 4 de l’article 39 du même code n’autorise, pour l’établissement du résultat imposable, l’amortissement des véhicules « immatriculés dans la catégorie des voitures particulières » que dans la limite d’un prix d’acquisition de 18 300 euros, montant ramené à 9 900 euros lorsque les véhicules ont un taux d’émission de dioxyde de carbone supérieur à 200 grammes par kilomètre.
En d’autres termes, tant la TVS que la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation, le « malus » automobile, le « malus » automobile annuel et la limitation des dotations à l’amortissement des véhicules reposent sur une définition des « voitures particulières » découlant de la directive 70/156 et de son annexe II précitées.
B.– UNE « FAILLE » DANS LES NOUVELLES RÈGLES EUROPÉENNES D’HOMOLOGATION DES VÉHICULES
Or, cette directive et son annexe ont été abrogées par la directive 2007/46/CE du 5 septembre 2007. L’adaptation de la référence à la nouvelle directive dans les articles 39, 1010, 1010 bis, 1011 bis et 1011 ter du code général des impôts se révèle donc nécessaire, non seulement du point de vue strictement rédactionnel mais également en raison d’une disposition particulière de celle-ci qui, en pratique, a pour effet de réduire le champ d’application des dispositions fiscales susmentionnées.
En effet, la directive 2007/46/CE permet aux constructeurs automobiles d’homologuer certains de leurs véhicules « à usages multiples » jusqu’alors classés dans la catégorie des voitures particulières (M1), dans la nouvelle catégorie N1, à la condition toutefois de satisfaire aux caractéristiques suivantes :
– leur poids n’excède pas 3,5 tonnes ;
– ils ne comportent pas plus de six places assises ;
– ils peuvent transporter, une fois la totalité des sièges occupés, autant de bagages ou marchandises que le poids des passagers embarqués.
Si, dans l’esprit des rédacteurs de la directive, la catégorie N1 visait a priori les véhicules utilitaires légers, les caractéristiques exigées pour homologuer un véhicule dans celle-ci était suffisamment larges pour que certains véhicules, auparavant immatriculés dans la catégorie M1, puissent l’être également dans la catégorie N1. C’est le cas notamment de breaks, de monospaces ou de 4x4 comme l’Audi Q7, la Porsche Cayenne, la Citroën C5 Break ou encore la Renault Laguna break, c'est-à-dire de véhicules parmi les plus polluants du marché, ceux-là même que les taxes et limitation susmentionnées – « barèmisées » en fonction des émissions de CO2 – frappent le plus fortement. Ces véhicules, désormais considérés fiscalement comme des véhicules utilitaires, peuvent donc, par décision des constructeurs automobiles, échapper totalement auxdites dispositions fiscales.
C’est d’ailleurs déjà le cas puisque, selon les informations transmises par le ministère de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi, plus de 8 000 véhicules vendus depuis le début de l’année ont profité de cette faille (52) dans la réglementation européenne pour échapper aux règles fiscales qui, normalement, auraient dû leur être appliquées.
II.– LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Afin de soumettre à la TVS les véhicules « abusivement » homologués dans la catégorie N1 susmentionnée et d’empêcher les constructeurs automobiles de les faire échapper à la TVS par ce moyen, les alinéas 11 et 12 du présent article réécrivent le premier alinéa de l’article 1010 du code général des impôts : sa deuxième phrase dispose désormais que seront soumis à la TVS les « véhicules de tourisme », c'est-à-dire, d’une part « les voitures particulières au sens du 1 du C de l’annexe II à la directive 2007/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 septembre 2007 » et, d’autre part, « les véhicules à usages multiples qui, tout en étant classés en catégorie N1 au sens de cette même annexe, sont destinés au transport de voyageurs et de leurs bagages ou de leurs biens ».
Par conséquent, les véhicules homologués dans la catégorie N1, pour autant qu’ils soient destinés au transport des voyageurs et de leurs bagages ou de leurs biens, sont réintégrés dans l’assiette de la TVS.
Par coordination, et dans le même objectif d’éviter aux véhicules actuellement soumis à ces dispositions d’y échapper en raison du changement de catégorie d’homologation, le présent article adapte également la rédaction des dispositions du code général des impôts relatives à la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation, au « malus » automobile, au « malus » automobile annuel et à la limitation des dotations aux amortissements ainsi que celle d’autres dispositions qui s’y réfèrent. De manière systématique, les mots « voitures particulières » ou « voitures de tourisme » sont donc remplacés par les mots « véhicules de tourisme au sens de l’article 1010 » (et, le cas échéant, la référence à la directive est actualisée) dans :
– les a et b et le sixième alinéa du 4 de l’article 39 (alinéas 1 à 4) ;
– l’article 54 bis (alinéa 5) ;
– le 3° du 1 de l’article 93 (alinéa 6) ;
– le 1° de l’article 170 bis (alinéa 7) ;
– le I de l’article 199 undecies B (alinéas 8 à 10) ;
– les I, II et III de l’article 1010 bis (alinéas 13 à 21) ;
– les I, II et III de l’article 1011 bis (alinéas 22 à 30) ;
– le I de l’article 1011 ter (alinéas 11 à 34).
L’ensemble de ces dispositions, comme celles des alinéas 11 et 12 précités, vise donc simplement à maintenir constant le champ d’application des articles susmentionnés nonobstant le changement des catégories d’homologation des véhicules par la directive 2007/46/CE et, par conséquent, à y réintégrer les véhicules « abusivement » classés dans la catégorie N1.
III.– ENTRÉE EN VIGUEUR ET GAIN POUR L’ÉTAT
En application de l’alinéa 35 du présent article, ses dispositions entrent en vigueur dès le 1er octobre 2010 afin de mettre fin au plus vite à l’effet d’aubaine dont ont bénéficié les véhicules « abusivement » homologués dans la catégorie N1. Le gain pour l’Etat résultant de la réintégration de ces véhicules dans le champ des règles fiscales susmentionnées est estimé à 40 millions d’euros.
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La Commission adopte l’article 10 sans modification.
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Article 11
Suppression du taux réduit forfaitaire de TVA sur les offres composites de services de télévision et de services électroniques
Texte du projet de loi :
Le b octies de l’article 279 du code général des impôts est remplacé par les dispositions suivantes :
« b octies. les abonnements souscrits par les usagers afin de recevoir les services de télévision mentionnés à l’article 2 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.
Le taux réduit n’est pas applicable lorsque la distribution de services de télévision est comprise dans une offre unique qui comporte pour un prix forfaitaire l’accès à un réseau de communications électroniques au sens du 2° de l’article L. 32 du code des postes et des communications électroniques. Néanmoins, lorsque les droits de distribution des services de télévision ont été acquis en tout ou partie contre rémunération par le fournisseur des services, le taux réduit est applicable à la part de l’abonnement correspondante. Cette part est égale, en fonction du choix opéré par le distributeur des services, soit aux sommes payées, par usager, pour l’acquisition des droits susmentionnés, soit au prix auquel les services correspondant aux mêmes droits sont distribués effectivement par ce distributeur dans une offre de services de télévision distincte de l’accès à un réseau de communications électroniques. »
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article vise à corriger les règles d’application du taux réduit de la TVA aux abonnements aux services de télévision afin de mettre un terme à l’incidence sur les recettes publiques de l’application du taux réduit aux services de télévision rendus dans le cadre d’une offre composite et de l’utilisation extensive de la solution forfaitaire retenue depuis 2007 pour la répartition de la base d’imposition entre taux applicables selon la nature des services rendus.
Conformément à ce qu’autorise le droit communautaire, il est précisé que le taux réduit n’est pas applicable lorsque les services de télévision ne constituent que l’accessoire d’un service fourni par voie électronique, notamment d’accès à Internet, à la téléphonie ou à un réseau de télédistribution par câble. En revanche, le taux réduit demeure applicable lorsque le service de télévision constitue un service rendu en tant que tel au consommateur à raison de ce que les droits de distribution ont été acquis à cette fin auprès d’un éditeur ou d’un distributeur. Dès lors, en cas d’offre composite, le fournisseur continuera à imposer la prestation globale au taux réduit de TVA en proportion de la valeur économique des services de télévision correspondant aux droits ainsi acquis, cette proportion pouvant être mesurée soit par le coût d’acquisition des droits, soit par le prix auquel ces services sont distribués par ailleurs dans une offre ne comportant pas d’autre service électronique. La réalité d’une telle offre retenue comme élément de comparaison sera appréciée notamment au regard des modalités d’établissement de son prix et de l’existence d’un nombre significatif d’abonnés.
Tout en préservant le soutien à la création et à la diversité culturelle, cette proposition répond à l’objectif du Gouvernement de réduire les dépenses fiscales, pour une inflexion estimée à 1 100 M€ par rapport à la dynamique actuelle du dispositif.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article a pour objet d’aménager le taux réduit de TVA actuellement applicable aux services de télévision distribués par les fournisseurs d’accès à Internet.
I.– LE DROIT ACTUEL : LE TAUX RÉDUIT DE TVA S’APPLIQUE SUR L’ENSEMBLE DES SERVICES DE TÉLÉVISION, QUEL QUE SOIT
LE RÉSEAU DE DISTRIBUTION
A.– LE TAUX RÉDUIT DE TVA SUR LES SERVICE DE TÉLÉVISIONS
1.– Rappel historique
Historiquement, la question du taux de TVA – et de l’application de la TVA elle-même – ne se posait pas dès lors que les seuls services de télévision disponibles étaient ceux diffusés gratuitement par voie hertzienne, ceux-ci constituant par ailleurs un monopole public jusqu’en 1986. Cependant, même la fin de ce monopole en 1986 avec la privation de TF1 puis la création de M6 et de La Cinq n’a emporté aucune conséquence fiscale puisque ces chaînes dites « publicitaires », comme les chaînes publiques, étaient diffusées gratuitement ; or, seules les opérations effectuées « à titre onéreux » sont, en application de l’article 256 du code général des impôts assujetties à la TVA.
En réalité, c’est l’annonce de la création d’une quatrième chaîne hertzienne, payante, par le Président Mitterrand le 9 novembre 1982 (53) qui a posé la question de la TVA. En effet, pour la première fois, un service de télévision diffusé par la voie hertzienne n’était pas disponible gratuitement mais uniquement sur abonnement. Ce dernier constituait donc fiscalement une prestation de service soumise en tant que telle à la TVA. En contrepartie, l’usager avait un accès à un service de télévision, ce prix constituant, en application de l’article 266 du même code, l’assiette de la taxe.
Une fois acté le principe de l’application de la TVA à l’abonnement à la future chaîne Canal +, restait à définir le taux. Or, la directive 77/388/CE du 17 mai 1977 en matière d'harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires autorisait l’application du taux réduit de TVA aux services de télévision. S’appuyant sur l’autorisation communautaire et afin de soutenir le lancement de Canal + en lui permettant de réduire à due concurrence le coût de l’abonnement, le 3° du b octies de l’article 279 du code général des impôts, dans sa rédaction issue de l’article 17 de la loi n° 85-1403 de finances pour 1986, a appliqué le taux réduit de TVA « aux services autorisés de télévision par voie hertzienne ».
Avant même le lancement de Canal + et afin de combler le retard de la France dans ce domaine avait été élaboré le « plan câble » (1982-1986) mis en œuvre par les lois n° 82-652 du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle et, surtout, n° 84-743 du 1er août 1984 relative à l’exploitation des services de radiotélévision mis à disposition du public sur un réseau câblé. Lorsque les premiers câblo-opérateurs ont lancé leur offre d’abonnement en 1984, celle-ci s’est vue également appliquer le taux réduit de TVA, le 2° du b octies de l’article 279 précité disposant que le taux réduit de TVA s’applique « aux abonnements souscrits par les usagers afin de recevoir les services de télévision prévus à l’article 1er de la loi n° 84-743 du 1er août 1984 relative à l’exploitation des services de radiotélévision mis à disposition du public sur un réseau câblé ». Par analogie, les mêmes règles s’appliquent aux abonnements à la télévision par satellite (CanalSatellite et, à l’époque, TPS).
2.– Le développement de la télévision par Internet
a) L’organisation du secteur de la télévision payante : le double rôle des FAI
Simple à l’origine, l’organisation du marché de la télévision payante s’est peu à peu complexifiée avec l’arrivée de nouveaux acteurs et, surtout, la redistribution de leurs rôles.
Le schéma suivant présente, de manière simplifiée, l’organisation de la chaîne de valeur de la télévision payante à laquelle se sont récemment « greffés » les acteurs du secteur des communications électroniques :
L’organisation ainsi présentée dans ce schéma est le résultat d’une évolution en trois étapes :
● La première, présentée supra, a duré de 1984 à 2004. Pendant plus de vingt ans, la télévision payante a été disponible par la voie hertzienne (Canal +), puis par le câble (câblo-opérateurs) et, enfin, par le satellite (CanalSatellite et TPS).
Aujourd’hui, seuls deux acteurs subsistent, chacun d’entre eux constituant un monopole sur son marché : le groupe Canal + pour la télévision payante hertzienne et satellitaire (suite à la fusion de CanalSatellite avec TPS en 2008) et Numéricable qui contrôle désormais la quasi-totalité des réseaux câblés en France. Si Canal + est également producteur et éditeur, comme le montre le schéma ci-dessus, il est aussi, comme Numéricable, distributeur de services de télévision, c'est-à-dire que ces deux entreprises commercialisent lesdits services auprès de leurs abonnés, services qu’ils ont acquis auprès d’éditeurs sur le marché de gros ;
● La deuxième étape commence en 2004, lorsque Free lance la première offre dite triple play, incluant dans une même offre, à prix forfaitaire de 29,99 euros, l’accès à Internet, la téléphonie VOIP et des services de télévision. Cependant, Free et les autres FAI qui ont par la suite lancé des offres similaires ne sont ni des éditeurs, ni des distributeurs de services de télévision mais de simples « transporteurs » qui ont enrichi leur offre commerciale par des chaînes par ailleurs disponibles gratuitement via la TNT. Ils n’acquièrent en effet pas de droits auprès d’éditeurs ou de distributeurs et se contentent « d’amener» jusqu’au poste de télévision de leurs abonnés des chaînes dont ils n’élaborent pas le contenu ;
● Enfin, très récemment, les FAI, cantonnés jusqu’alors dans leur rôle de simples « transporteurs » de chaînes de télévision, sont devenus des éditeurs et des distributeurs de services de télévision à part entière. Orange a ainsi lancé ses propres chaînes de télévision (Orange sport et Orange cinéma), et de multiples bouquets de chaînes (cinéma, musique, sport…) sont disponibles, parfois en exclusivité, dans le cadre d’une offre composite triple play ou quadruple play.
Les FAI, à l’instar des autres distributeurs, acquièrent des droits auprès des éditeurs, construisent des bouquets de chaînes et les commercialisent, généralement en supplément de l’offre triple play, auprès de leurs abonnés, voire dans le cas d’Orange ou de Free, commercialisent les chaînes éditées par Canal +. Nés dans le secteur des communications électroniques, les FAI sont désormais des acteurs incontournables de la télévision payante.
b) Les règles fiscales applicables
Les règles fiscales applicables à ces offres composites souffraient d’une ambiguïté découlant du droit communautaire. En effet, l’article 98 de la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006 (qui s’est substituée à la directive 77/388/CEE précitée) dispose que « les taux réduits [de TVA] ne sont pas applicables aux services fournis par voie électronique » ; toutefois, l’annexe III à cette même directive autorise l’application du taux réduit de TVA à « la réception de services de radiodiffusion et de télévision » (54). Toute la question est donc de savoir si la télévision par Internet est un « service fourni par voie électronique » – entraînant l’application obligatoire du taux normal – ou un « service de réception de radiodiffusion et de télévision » – auquel cas le taux réduit est autorisé.
La France a fait le choix d’assimiler la télévision par Internet à un « service de réception de radiodiffusion et de télévision » payant. Le b octies de l’article 279 du code général des impôts dispose ainsi que le taux réduit de TVA est applicable aux « abonnements souscrits par les usagers afin de recevoir les services de télévision mis à la disposition du public sur un réseau de communications électroniques prévus par les chapitre 1er et 2 du titre II de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication ».
Par conséquent, dans notre pays, l’ensemble des services de télévision payants, quel que soit le réseau utilisé pour leur diffusion – hertzien, câble, satellite, Internet, 3G (téléphones portables)… – bénéficie actuellement du taux réduit de TVA.
Cependant, les offres composites ne consistent pas seulement en des services de télévision mais également dans l’accès à Internet et la téléphonie VOIP. Le taux réduit ne pouvait donc pas légalement s’appliquer à l’ensemble du prix desdites offres. Selon le droit commun de l’article 268 bis du code général des impôts, « lorsqu'une personne effectue concurremment des opérations se rapportant à plusieurs des catégories prévues aux articles du présent chapitre, son chiffre d'affaires est déterminé en appliquant à chacun des groupes d'opérations les règles fixées par ces articles ». Par conséquent, ainsi que le rappelle l’instruction 3 C-2-08 du 7 avril 2008, « lorsque des opérations sont passibles de taux différents mais sont facturées sous un prix forfaitaire et global, chacune d’elles doit être imposée à raison de son prix au taux qui lui est propre, le redevable étant tenu de répartir dans sa comptabilité les recettes qu’ils réalisent par taux d’imposition ». À défaut de cette répartition, le prix est soumis dans sa totalité au taux normal.
Les FAI distribuant des offres composites ont donc, conformément à l’instruction précitée, réparti dans leur comptabilité leur chiffre d’affaires selon l’activité concernée (Internet, téléphonie VOIP ou télévision) puis se sont donc tournés vers l’administration fiscale afin d’obtenir de celle-ci un rescrit validant ladite répartition. Selon les informations communiquées par le ministère de l’Économie, la part des services de télévision dans les recettes tournait autour de 50 %.
Cependant, afin de simplifier et d’uniformiser l’application du taux réduit aux services de télévision, l’article 35 de la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur dispose que, « lorsque ces services sont compris dans une offre composite pour un prix forfaitaire comprenant d’autres services fournis par voie électronique, le taux réduit s’applique à hauteur de 50 % de ce prix ». Mais, comme l’indique l’instruction fiscale 3 C-2-08 précitée, cette disposition « ne fait naturellement pas obstacle à ce que ces opérateurs, sous leur responsabilité, retiennent une ventilation différente entre taux réduit et taux normal lorsqu’ils sont en mesure de montrer, selon une méthodologie simple, que la proportion retenue traduit mieux la réalité économique de la prestation offerte ». C’est ainsi que Free, en 2010, applique encore un taux réduit de TVA sur 56 % du prix de son offre triple play.
En contrepartie de ce taux réduit sur la moitié (ou plus) de la facture d’abonnement à l’offre composite, le même article 35 précité applique la contribution pour le financement de la production audiovisuelle (dite « taxe COSIP » pour « compte de soutien à l’industrie des programmes) aux FAI qui, en 2010, ont versé 180 millions d’euros à ce titre.
B.– LES PROBLÈMES POSÉS PAR LES OFFRES COMPOSITES
1.– La compatibilité avec le droit communautaire
La Commission européenne a été saisie de plaintes de la part d’opérateurs étrangers préoccupés des risques de distorsion sur le marché européen des télécommunications. En effet, les règles de territorialité de la TVA prévoient que les prestations de service fourni par voie électronique à des non-assujettis sont imposables dans l’État-membre du prestataire. Or, en appliquant le taux réduit sur la moitié de la facture triple play, alors même que la plupart des autres États-membres n’appliquent pas de taux réduit aux services de télévision, fournis ou non par Internet, les opérateurs français disposent d’un avantage considérable sur leurs concurrents étrangers. Cependant, d’après les informations fournies par le ministère de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi, ces craintes sont vaines : aucun des FAI français n’a, en tant que tel, d’activité à l’étranger. Si c’est le cas, c’est via des filiales implantées localement. En outre, à compter de 2015, ces mêmes services fournis par voie électronique seront taxés dans l’État-membre où les non-assujettis sont établis, mettant ainsi fin à tout risque de distorsion de concurrence.
La Commission européenne a donc adressé une mise en demeure à la France le 18 mars 2010 lui reprochant, comme l’indique l’étude d’impact annexée au présent article, de « contourner l’interdiction d’appliquer le taux réduit de TVA aux services fournis par voie électronique ». En effet, elle a noté qu’un nombre très significatif d’abonnés avait souscrit une offre composite incluant la télévision – et donc bénéficiant du taux réduit de TVA sur 50 % de la facture – alors même qu’ils n’avaient pas demandé à leur FAI le décodeur TV nécessaire (et distinct de la « box » pour utiliser Internet et la téléphonie VOIP). Rien n’interdit un usager qui n’est pas intéressé par la télévision (parce qu’il la reçoit par la TNT, par le câble ou le satellite, ou parce qu’il n’a pas de téléviseur) de souscrire néanmoins à une offre triple play.
Il est d’autant plus incité à le faire que les offres double play (Internet + téléphonie VOIP) et triple play sont généralement au même prix (cas d’Orange, de Neuf ou de Dartybox entre autres) ; quant à Free, c’est encore plus simple, il ne propose que des offres triple play. La Commission conteste donc que le caractère composite de la prestation soit apprécié en fonction de l’offre commerciale des FAI, et non de la prestation effectivement fournie.
En outre, la Commission européenne ne remet pas en cause l’application du taux réduit de TVA sur les services de télévision par Internet, comme elle l’a indiqué publiquement. Elle dénonce simplement la proportion de 50 % du prix du forfait triple play qui bénéficie du taux réduit, laquelle proportion est trop élevée par rapport à la valeur économique respective des différentes prestations et fait courir des risques de distorsion de concurrence au sein du marché commun.
Le taux réduit sur les offres composites serait donc compatible avec le droit communautaire pour autant qu’ils ne représentent pas 50 % du total de la facture. Il n’en reste pas moins que le droit français actuel en matière de taxation à la TVA de la composante télévision des offres composite viole les règles communautaires, justifiant que celui-ci soit aménagé.
2.– La croissance exponentielle de la dépense fiscale
Portées par des prix attractifs, les offres composites se sont considérablement développées dans notre pays. Ainsi, en 2010, environ 5 millions de foyers reçoivent la télévision par Internet.
Par conséquent, la dépense fiscale au titre du taux réduit de TVA sur la partie télévision de ces offres a, elle aussi, connu une croissance exponentielle : elle a été multipliée par quatre depuis 2005, comme le montre le graphique suivant.
Source : ministère de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi
II.– LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE : LA STRICTE LIMITATION
DU CHAMP D’APPLICATION DU TAUX RÉDUIT DE TVA
AUX SERVICES DE TÉLÉVISION FOURNIS PAR INTERNET
A.– LE MAINTIEN DU PRINCIPE DU TAUX RÉDUIT DE TVA
SUR LES ABONNEMENTS AUX SERVICES DE TÉLÉVISION
Si la question de l’application du taux normal de TVA à l’ensemble des services de télévision payants s’est posée lors de la préparation du présent projet de loi de finances, des considérations tenant au financement de la production cinématographique ont justifié que le taux normal ne soit appliqué qu’aux seuls services de télévisions distribués par les FAI dans le cadre de leurs offres composites. En effet, dans notre pays, la production cinématographique repose essentiellement sur le groupe Canal + pour lequel l’application du taux normal aurait eu de lourdes conséquences financières.
Les alinéas 1, 2 et 3 du présent article se contentent donc de « toiletter » la rédaction du b octies de l’article 279 du code général des impôts qui, désormais, appliquera le taux réduit aux « abonnements souscrits par les usagers afin de recevoir les services de télévisions mentionnés à l’article 2 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ». La référence à la loi précitée permet de couvrir l’ensemble des services de télévision actuellement visés par l’actuelle rédaction du b octies, quel que soit le mode de réception, par voie hertzienne, par câble, par satellite, par Internet ou via la 3G (téléphonie mobile) (55). L’application du taux réduit de TVA aux services de télévision est donc maintenue dans son principe.
B.– LE CAS PARTICULIER DES SERVICES DE TÉLÉVISION FOURNIS DANS LE CADRE D’UNE OFFRE COMPOSITE COMPORTANT L’ACCÈS
À UN RÉSEAU DE COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES
Si le principe de l’application du taux réduit de TVA aux abonnements aux services de télévision est bien maintenu, une exception est cependant prévue s’agissant de ces mêmes services fournis par les fournisseurs d’accès à Internet. En effet, les services de télévision fournis par les FAI peuvent prendre deux formes différentes :
– des services de télévisions de base, inclus dans l’offre composite et auxquels tous les abonnés ont accès, comportant généralement les chaînes de la TNT mais aussi plusieurs dizaines d’autres chaînes ;
– des services de télévision supplémentaires ou premium (« bouquets » ou chaînes sport, cinéma, musique…) auxquels l’abonné à l’offre composite peut avoir accès moyennant un abonnement spécifique.
Aux termes du présent article, les services de télévision inclus dans l’offre composite se verront en principe appliquer le taux normal de TVA alors que l’abonnement aux chaînes supplémentaires (hors offre composite) bénéficiera toujours du taux réduit. Simple en apparence, le critère de distinction n’en est pas moins « d’application délicate », comme le reconnaît expressément l’étude d’impact jointe au présent article
1.– L’application du taux normal de TVA aux services de télévision « de base » inclus dans l’offre composite
a) Les services de télévision, désormais simples accessoires de l’accès
à un réseau de communications électroniques
Après avoir maintenu le principe d’un taux réduit de TVA pour les abonnements aux services de télévision, le troisième alinéa du b octies de l’article 279 du code général des impôts, dans sa rédaction issue de la première phrase de l’alinéa 3 du présent article, règle le cas particulier des services de télévision fournis dans le cadre d’une offre unique à prix forfaitaire comportant, en outre, l’accès à un réseau de communications électroniques. Désormais, par exception au principe susmentionné, le taux réduit de TVA « ne sera pas applicable lorsque la distribution de services de télévision est comprise dans une offre unique comportant pour un prix forfaitaire l’accès à un réseau de communication électronique au sens du 2° de l’article L. 32 du code des postes et des communications électroniques », la dernière référence permettant de viser, outre Internet, les réseaux de téléphonie mobile (56).
Le présent article constitue donc un renversement complet de la nature fiscale de la télévision par Internet. Jusqu’à présent considérée comme un « service de réception de radiodiffusion et de télévision » – qui, à ce titre, peut bénéficier du taux réduit de TVA – celle-ci sera désormais considérée comme un accessoire de l’accès à un réseau de communications électroniques dont il doit suivre le régime fiscal. Le taux de TVA applicable ce dernier étant obligatoirement le taux normal, c’est désormais la totalité du prix des offres composites qui sera, en principe, soumise au taux normal de TVA.
En effet, selon l’analyse de l’administration fiscale, les services de télévision inclus dans l’offre composite n’ont pour seul objet que d’enrichir l’offre commerciale des FAI mais ne constituent pas un service rendu en tant que tel aux abonnés puisque ces services sont disponibles par ailleurs gratuitement via la TNT. En outre, même lorsqu’ils ne sont pas disponibles sur la TNT, les FAI ne paient généralement pas de droits de distribution pour ces services : financés par la publicité, il est dans l’intérêt de leurs éditeurs et distributeurs de toucher le plus large public possible et, donc, d’être inclus dans les offres composites des FAI à qui ils ne demandent donc pas ou très peu de rémunération en contrepartie.
« Transporteurs », les FAI sont, par conséquent, dans une situation très différente de Canal + et des autres éditeurs et distributeurs de services de télévision qui, eux, acquièrent des droits dont le coût à vocation à être couvert par le prix de leur abonnements qui, dès lors, peut bénéficier du taux réduit.
Il résulte de ces dispositions que, si l’abonné a, de son point de vue et du point de vue du FAI, souscrit à une offre composite comportant la télévision, l’accès à Internet et la téléphonie VOIP, du point de vue de la TVA, il n’a souscrit qu’un abonnement couvrant les deux derniers services, le premier étant l’accessoire de ceux-ci. La télévision incluse dans l’offre composite ne sera donc plus considérée comme de la télévision pour l’application des règles de la TVA. Il convient cependant de souligner que les FAI avaient eux aussi fait disparaître la télévision du prix de leur offre composite, les offres triple play étant commercialisées au même prix que les offres double play. Sur ce point, le droit fiscal ne fait donc que tirer les conséquences de leur propre politique commerciale.
Cependant, afin de garantir le niveau de financement du cinéma français, l’article L. 115-7 du code cinéma et de l’image animée n’est pas modifié. Bien que perdant le bénéfice du taux réduit de TVA, les FAI resteront donc redevables de la « taxe COSIP ». Par coordination avec le présent article, l’assiette de celle-ci sera modifiée par l’article 12 du présent projet de loi de finances.
b) Les problèmes entraînés par l’application du taux normal de TVA aux services de télévision inclus dans l’offre composite
Le Rapporteur général a identifié trois problèmes dans l’application du taux normal aux offres composites des FAI.
● L’application du taux réduit de TVA aux services de télévision inclus dans une offre composite restera possible.
La deuxième phrase de l’alinéa 3 du présent article dispose que « lorsque les droits de distribution des services de télévision ont été acquis en tout ou en partie contre rémunération par le fournisseur des services, le taux réduit est applicable à la part de l’abonnement correspondante ». En d’autres termes, lorsque les FAI se comportent comme des distributeurs ou des éditeurs de services de télévision, ils pourront appliquer le taux réduit de TVA sur la part de l’abonnement correspondante.
Si cette disposition, nécessaire pour respecter l’égalité devant l’impôt, trouvera avant tout son application hors de l’offre composite, pour les services de télévision supplémentaires souscrits par les abonnés (voir infra), elle pourra néanmoins s’appliquer si les FAI enrichissent leur offre composite avec des chaînes qui constituent un service rendu en tant que tel aux abonnés ou pour lesquelles ils ont acquis des droits (57). Par exemple, Orange pourrait décider d’intégrer dans son offre composite ses chaînes Orange sport ou Orange cinéma ou un « bouquet » de chaînes pour lequel il a acquis les droits de distribution et appliquer le taux réduit de TVA à la part de l’abonnement correspondante.
De manière générale, l’une des faiblesses du présent article résulte du fait que les règles qu’il fixe reposent, pour leur application, sur la politique commerciale des FAI, en l’occurrence leur choix de commercialiser en priorité des offres triple play, voire quadruple play et de n’inclure dans celles-ci que des services de télévision « gratuits ». Or, la politique commerciale n’est pas immuable et, confrontés aux changements de la législation fiscale, il est possible que les FAI cherchent à optimiser fiscalement leurs offres composites.
● Les possibilités de contournement par la « scission » des offres composites des FAI
S’agissant d’optimisation fiscale des offres composites, les mots « offre unique » pourraient ainsi, en théorie, ouvrir aux FAI la possibilité de contourner l’application du taux normal. En effet, avec cette rédaction, le taux normal ne s’appliquerait qu’aux offres incluant simultanément des services de télévision, l’accès à Internet et la téléphonie VOIP. Mais n’est-il pas possible d’imaginer que les FAI, confrontés à ce changement des règles fiscales auquel ils s’opposent vigoureusement, scindent leurs offres triple play entre, d’une part, l’accès à Internet et la téléphonie VOIP et, d’autre part, les services de télévision ? Ils pourraient alors, sans violer les dispositions du présent article, continuer à appliquer le taux réduit de TVA à ces derniers qui, formellement, ne feraient pas partie d’une « offre unique » mais constitueraient une offre que l’abonné souscrirait en plus d’une offre incluant l’accès à Internet et la téléphonie fixe.
Le risque apparaît cependant limité. En effet, les services de télévision inclus dans une offre composite sont souvent disponibles gratuitement via la TNT et, si ce n’est pas le cas, ne justifient généralement pas en eux-mêmes un abonnement, surtout si celui-ci devait représenter 15 euros par mois. Enrichir cette offre de base avec de véritables chaînes ou « bouquets » de chaînes ne serait probablement pas un bon calcul puisque ceux-ci sont actuellement disponibles en option (pour lesquels les abonnés paient un abonnement supplémentaire spécifique) et qu’ils bénéficieront toujours du taux réduit de TVA (voir infra).
● Les conséquences indirectes sur le produit de la « taxe COSIP »
Si les services de télévision inclus dans une offre composite ne sont plus de la télévision au sens de la TVA, les conséquences collatérales pourraient être brutales sur le produit de la « taxe COSIP ». En effet, jusqu’à présent, les FAI avaient intérêt à maximiser le nombre de leurs abonnés à une offre composite ; même s’ils ne disposaient pas de décodeurs TV ou de la connexion nécessaires et ne pouvaient donc recevoir la télévision, en souscrivant une offre triple play, ils permettaient à leur FAI d’appliquer le taux réduit de TVA sur la moitié de leur facture pour un prix identique à l’offre double play qui, elle, était en totalité au taux normal. Free l’a bien compris, qui ne commercialise pas d’offre double play. Certes, les FAI sont alors redevables de la « taxe COSIP », mais le coût de celle-ci est bien inférieur au gain résultant du taux réduit de TVA sur la moitié du prix.
Maintenant que la contrepartie en termes de TVA est supprimée, les offres triple play se retrouveront plus taxées que les offres double play puisqu’elles supporteront en plus de la TVA à 19,6 % la « taxe COSIP ». La possibilité existe donc que les FAI n’appliquent la « taxe COSIP » qu’aux services de télévision effectivement souscrits par leurs abonnés, c'est-à-dire à la seule fraction de leurs abonnés qui, outre l’offre triple play, disposent du décodeur TV ou de la connexion nécessaire pour les recevoir, après avoir requalifié le contrat des autres en offre double play ou en le considérant comme tel. Difficile à chiffrer, la différence pourrait être significative.
À plus ou moins long terme, c’est une fois encore la politique commerciale des FAI qui pourrait évoluer. Commercialisant en priorité des offres triple play (voire quadruple play), souvent au même prix que les offres double play, celle-ci – moins taxée – pourrait désormais revenir en force dans les objectifs commerciaux des FAI. Le financement du cinéma, qui a profité du taux réduit de TVA, pourrait donc être indirectement pénalisé par sa suppression.
2.– L’application du taux réduit de TVA sur les services de télévision dont les droits de distribution ont été acquis contre rémunération par les FAI
a) Le cas général des fournisseurs d’accès à Internet
Pour justifier, notamment du point de vue de l’égalité devant les charges publiques, que les abonnements à des services de télévision autres que ceux inclus dans une offre composite à prix forfaitaire, notamment à Canal +, continuent à bénéficier du taux réduit de TVA, le Gouvernement s’appuie sur la distinction suivante :
– les services de télévision pour lesquels les droits de distribution ont été acquis contre rémunération auprès d’éditeurs, de producteurs ou de distributeurs ouvrent droit au taux réduit de TVA et ce, quel que soit le réseau de distribution, hertzien, câble, satellite ou Internet ;
– les services de télévision pour lesquels des droits de distribution n’ont pas été acquis contre rémunération relèvent du taux normal de TVA, ceux-ci ne constituant pas un service rendu en tant que tel aux abonnés.
C’est cette distinction qui permet de continuer à appliquer le taux réduit de TVA à l’abonnement à Canal + parce que cette chaîne, diffusée par voie hertzienne, par câble, par satellite ou même par Internet (en option dans le cadre d’une offre composite) constitue un service rendu en tant que tel à l’abonné qui, en échange du prix payé pour son abonnement, a accès à des œuvres audiovisuelles et cinématographiques acquises auprès d’éditeurs ou de distributeurs. Par conséquent, dès lors que les FAI se comportent comme des éditeurs ou des distributeurs de services de télévision, c'est-à-dire lorsqu’ils acquièrent des droits de distribution, il est logique qu’ils bénéficient eux aussi du taux réduit de TVA.
Or, depuis 2008, les FAI ont considérablement enrichi leur offre de services de télévision en devenant de véritables acteurs de la télévision payante, notamment Orange qui a lancé la chaîne Orange sport et s’est porté acquéreur, pour 200 millions d’euros, d’une partie des droits de diffusion du championnat de France de football. Orange comme Free et SFR-Neuf distribuent par ailleurs de nombreux « bouquets » de chaînes, dont les chaînes du groupe Canal +, pour lesquels – à l’instar de n’importe quel distributeur – ils paient des droits de distribution.
C’est ainsi qu’en application de la deuxième phrase de l’alinéa 3 du présent article, « lorsque les droits de distribution des services de télévision ont été acquis en tout ou en partie contre rémunération par le fournisseur des services, le taux réduit est applicable à la part de l’abonnement correspondante ». Pour le calcul de cette part, une alternative est offerte aux FAI par la troisième phrase de l’alinéa 3. Elle sera égale :
– soit aux sommes payées, par usager, pour l’acquisition des droits de distributions susmentionnés – calcul par les coûts ;
– soit au prix auquel les services de télévision correspondant aux mêmes droits sont distribués effectivement par le FAI dans une offre de service de télévision distincte de l’accès à un réseau de communication électronique – calcul par le prix de vente.
Ces services de télévision ne sont pas actuellement disponibles dans le cadre des offres triple play, les FAI les réservant à leurs offres « premium » ou à des offres distinctes auxquelles l’abonné doit souscrire en plus de son offre composite. Dès lors, lorsqu’un abonné à une offre composite d’Orange à 34,90 euros par mois souscrira en plus au « bouquet » Sport d’Orange au prix de 10 euros supplémentaire par mois, le taux réduit sera applicable à cette dernière somme, comme il lui est actuellement applicable (58). De même un abonné qui a souscrit à une offre triple play de Free à 29,99 euros par mois peut également souscrire à l’option « cinéma séries » pour 12 euros supplémentaires. Le taux normal sera applicable au prix de l’offre triple play (sous réserve des droits de distribution éventuellement acquis) et le taux réduit à la totalité du prix de l’option.
L’application de la loi repose donc sur la politique commerciale des opérateurs et leur stratégie de développement. À mesure que la télévision par Internet se développera, jusqu’à devenir peut être le réseau commun de réception, il est possible que l’offre de télévision à taux réduit de TVA prenne de l’ampleur tant dans les offres composites qu’en supplément, réduisant d’autant la part des abonnements au taux normal.
Les dispositions du présent article s’agissant des taux de TVA applicables aux services de télévision des FAI, qu’ils soient inclus ou non dans les offres composites, peuvent être résumées dans le schéma suivant :
b) Le cas particulier de Numéricable
Numéricable représente un cas à part parmi les fournisseurs d’accès à Internet. Contrairement aux autres FAI qui ont commencé par proposer l’accès à Internet et la téléphonie VOIP avant d’enrichir leur offre par des services de télévision, Numéricable – héritier des câblo-opérateurs historiques – a commencé par proposer l’accès à des services de télévision avant de se diversifier dans l’accès à Internet et la téléphonie VOIP. En d’autres termes, alors que la télévision est accessoire aux FAI, elle est le cœur de l’offre commerciale de Numéricable.
Numéricable est donc le seul FAI à proposer une offre de services de télévision distincte de l’accès à un réseau de communication électronique et, surtout, effectivement distribuée puisqu’elle compte 1,7 million d’abonnés. En effet, pour 24,90 euros par mois, un abonné se voit proposer des services de télévision de base qu’il peut ensuite enrichir selon ses goûts et pour 10 euros par mois par des « pass » Sport, Famille, Cinéma… Il peut également, pour 29,90 euros par mois, bénéficier de la même offre de télévision de base dans le cadre d’une offre triple play.
Or, selon les dispositions de l’alinéa 3 du présent article « lorsque les droits de distribution des services de télévision ont été acquis en tout ou en partie contre rémunération par le fournisseur des services, le taux réduit est applicable à la part de l’abonnement correspondante ». Cette part est égale, au choix de l’opérateur « au prix auquel les services de télévision correspondant aux mêmes droits sont distribués effectivement par ce distributeur dans une offre de service de télévision distincte de l’accès à un réseau de communication électronique ».
Par conséquent, et bien que l’offre de télévision de base de Numéricable ne soit guère différente de celle incluse dans les offres composites des FAI et, comme elles, peut être sans contrepartie en termes de droits de distribution, la stricte application de ces dispositions lui permettra d’appliquer le taux réduit de TVA sur 24,90 euros des 29,90 euros du prix de son abonnement triple play, soit sur 83 % de la facture.
Cependant, une autre analyse est possible si l’on considère que l’offre de télévision de base de Numéricable inclut, par elle-même, l’accès à un réseau de communications électroniques qu’est le réseau câblé. Dans ces conditions, même si un abonné ne souscrit qu’à l’offre de télévision à 24,90 euros, celle-ci est, du point de vue fiscal, une offre composite à laquelle les règles du présent article doivent s’appliquer. Par conséquent, comme pour les FAI, le taux réduit de TVA ne sera applicable qu’à la part – très réduite – des services de télévision de son offre pour lesquels il a acquis des droits de distribution, l’essentiel des 24,90 euros de son prix correspondant en pratique à l’accès au réseau câblé et à l’amortissement de celui-ci, lesquels relèvent du taux normal.
III.– GAIN POUR L’ÉTAT ET CONSÉQUENCES POUR LES USAGERS
A.– UN GAIN CONSIDÉRABLE POUR L’ÉTAT : 1,1 MILLIARD D’EUROS
En 2009, la dépense fiscale au titre du taux réduit de TVA sur les offres composite s’est élevée à 1 155 millions d’euros. En 2010, elle est estimée à 1 337 millions d’euros, en hausse de 15 % sur un an.
Le gain estimé par l’application du taux normal de TVA aux offres composite est estimé à 1,1 milliard d’euros en 2011 par le ministère de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi. Il faut donc en déduire, sur la base d’une hypothèse de croissance de 15 % de l’ancienne dépense fiscale, que la dépense fiscale au titre des services de télévision des FAI bénéficiant du taux réduit devrait atteindre 440 millions d’euros en 2011.
B.– DES CONSÉQUENCES TRÈS LIMITÉES POUR LES ABONNÉS
Dans quelle mesure le prix des offres composites sera-t-il impacté par le relèvement du taux de la TVA à 19,6 % ? Le précédent de la « taxe COSIP » en 2007 montre que, malgré l’instauration d’une nouvelle taxe, les FAI avaient opté pour le maintien d’un prix très compétitif, la concurrence très forte entre les FAI rendant très difficile toute augmentation des prix. Cependant, plusieurs FAI et non des moindres, notamment Orange, ont annoncé leur intention de répercuter dans le prix de leur abonnement la totalité de la hausse du taux de TVA.
L’exemple suivant retrace l’impact du présent article sur un abonnement triple play actuellement au prix de 29,90 euros par mois, soit 26,5 euros hors TVA.
Actuellement |
À compter de 2011 | ||
Téléphonie VOIP + accès à Internet |
Prix HT |
13,25 |
13,25 |
TVA |
2,60 |
2,60 | |
Services de télévision |
Prix HT |
13,25 |
13,25 |
TVA |
0,80 |
2,60 | |
Prix total de l’abonnement triple play |
29,90 |
31,70 | |
L’application de la TVA à 19,6 % sur le prix d’un abonnement triple play à 29,90 euros par mois ne relèvera pas le prix de celui-ci de plus de 2 euros. La hausse de 1,8 euro représentera une augmentation de 6 % d’un prix qui n’a par ailleurs pas évolué depuis 2004. En outre, malgré cette hausse et en raison de la forte concurrence sur le marché de la fourniture d’accès à Internet, les offres composites disponibles en France resteront parmi les plus compétitives au monde.
*
* *
La Commission examine l’amendement I-CF 236 de M. Pierre-Alain Muet.
Mme Aurélie Filippetti. Cet amendement vise à maintenir le taux réduit de TVA sur les offres d’abonnement triple play réunissant internet, télévision et téléphonie, que le Gouvernement souhaite porter à 19,6 %, sous le prétexte fallacieux de se conformer à la volonté de la Commission européenne. En réalité, celle-ci a simplement demandé que le taux de la TVA tienne compte de la nature du service rendu, le service de télévision pouvant tout à fait rester soumis à un taux de 5,5 %. Le Gouvernement utilise donc l’alibi de Bruxelles pour engranger 1,1 milliard d’euros de recettes supplémentaires. On sait ce qui va advenir : les fournisseurs d’accès à l’Internet, mis à contribution pour tout et n’importe quoi, vont répercuter cette hausse sur les consommateurs. Une fois de plus, l’augmentation de la TVA va peser sur les ménages, et notamment les plus modestes.
M. le rapporteur général. Je n’ai personnellement pas besoin d’invoquer Bruxelles pour défendre cet article. Si je suis opposé à sa suppression, c’est que ces offres composites de services donnent lieu à une dépense fiscale en pleine explosion, passant de 331 millions d’euros en 2005 à 1,3 milliard d’euros en 2010 en raison de l’application forfaitaire du taux réduit sur 50 % de l’assiette. Je n’ai pas besoin de vous rappeler pourquoi l’abonnement à un service de télévision et le service des taxis sont soumis à un taux réduit ! Il est vrai que cette décision a permis à Canal plus de contribuer significativement à la production cinématographique. C’est d’ailleurs au nom de l’impératif culturel que nous avons renoncé à remettre en cause le taux réduit de TVA sur la télévision payante.
Mme Aurélie Filippetti. Ce taux réduit a en effet pour contrepartie la contribution des opérateurs au financement du cinéma français. Cette obligation étant maintenue, la hausse de la TVA sera forcément répercutée sur les consommateurs. Une hausse de l’abonnement de deux euros, ce n’est pas négligeable, et cela pénalisera les jeunes. Cela est d’autant plus inacceptable que le Gouvernement a accepté de baisser la TVA sur la restauration.
M. Henri Emmanuelli. Vous semblez, chers collègues de la majorité, avoir un problème avec la culture et l’information. N’oubliez pas qu’à l’époque où le taux réduit a été décidé, la télévision était culturelle, et TF1 n’était pas ce qu’elle est devenue. Vous avez choisi de privilégier les restaurateurs : les jeunes apprécieront.
M. Olivier Carré. Je vous ferai remarquer, Mme Filipetti, que les offres triple play sont assimilables à une vente forcée du service de télévision pour un jeune qui ne veut qu’un abonnement internet. Il doit en outre acheter tout un équipement pour pouvoir bénéficier de ce service. Il faudrait que le consommateur puisse avoir accès à une offre d’abonnement spécifiquement dédiée à l’Internet haut débit, le service de télévision n’étant qu’optionnel. Il me semble que les opérateurs gagnent beaucoup d’argent alors qu’ils se contentent de diffuser des contenus. Il ne faudrait pas que l’offre culturelle dépende de ceux qui détiennent les « tuyaux ».
M. Marc Le Fur. J’avancerai une autre raison pour m’opposer à cet amendement : l’offre triple play étant réservée à une partie seulement du territoire, les autres soutiennent fiscalement ces privilégiés.
M. Victorin Lurel. Je ne peux qu’approuver ce qui vient d’être dit, puisque les habitants d’outre-mer n’en bénéficient pas. Mais les opérateurs anticipent déjà cette mesure, puisqu’ils conseillent dès maintenant de découpler le service de télévision. Vous n’obtiendrez donc pas 1,1 milliard d’euros comme vous l’escomptez, et cet article sera inefficace.
M. le président Jérôme Cahuzac. J’ajouterai au propos de Mme Filipetti que supprimer le taux réduit pourrait menacer le financement du compte de soutien à l’industrie des programmes audiovisuels, le COSIP.
M. le rapporteur général. Il faut être conscient que les FAI bénéficient de ce taux réduit alors qu’ils ne contribuent en rien à la production des produits culturels qu’ils diffusent. Le bénéfice de ce taux réduit était lié à l’origine à l’obligation, pour les opérateurs de télévision, de participer à la production. Je crains par ailleurs, monsieur Lurel, que vous n’ayez raison : il y aura à moyen, voire à court terme, dissociation des offres.
M. Nicolas Perruchot. Peut-être vaut-il mieux attendre les propositions de convergence numérique que la France compte faire dans le cadre du G 20 pour entamer une réflexion globale sur ces sujets.
M. le président Jérôme Cahuzac. Selon le fascicule des voies et moyens du ministère du budget, cette charge supplémentaire devrait être répartie à égalité entre les fournisseurs et les consommateurs. Or, l’un des opérateurs a déjà ouvertement déclaré qu’il répercuterait l’intégralité de la hausse sur les consommateurs. Il faudra donc interroger sérieusement le Gouvernement, et sur la réalité de la recette, et sur les répercussions de cette mesure sur les programmes et sur les ménages.
M. Jérôme Chartier. La promesse de cet opérateur prouve bien que nous avons affaire à un oligopole, et que le véritable problème réside dans l’absence d’un marché concurrentiel des FAI.
M. Henri Emmanuelli. Et la téléphonie mobile ?
M. Jérôme Chartier. C’est exactement pareil, et je ne suis pas convaincu que l’arrivée d’un quatrième opérateur va vraiment modifier la donne.
Mme Aurélie Filippetti. Votre argumentation, monsieur Chartier, est en contradiction avec l’affirmation de Mme Lagarde, qui assurait que la concurrence interdirait aux opérateurs de répercuter la hausse de la TVA sur le prix de leurs offres d’abonnement. Quant à la dissociation des offres prophétisée par M. Lurel, elle a déjà commencé.
M. Henri Emmanuelli. En bon défenseur de l’économie de marché, je pense, moi, que plus il y a d’opérateurs, plus il y a de concurrence.
M. Jérôme Chartier. La modernisation de notre fiscalité nous imposera de toute façon de fiscaliser davantage ce nouveau segment de consommation et de croissance que représentent les services Internet.
M. Pierre-Alain Muet. On sait que si les baisses de TVA ne sont pas toujours répercutées, les hausses le sont toujours.
La Commission rejette l’amendement I-CF 236.
Elle adopte l’article 11 sans modification.
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* *
Après l’article 11
La Commission examine l’amendement I CF 62 de M. Jérôme Cahuzac.
M. le président Jérôme Cahuzac. Je propose de créer une contribution de solidarité nationale, système comparable à celui en vigueur aux États-Unis, où l’impôt dépend de la nationalité et non pas du lieu de résidence.
Dans le cadre de la réforme de la Constitution, il a été décidé que nos compatriotes résidant à l’étranger pourront élire des députés. Ces représentants de la nation voteront, comme les autres, l’impôt, mais un impôt que ceux qui les auront élus n’acquittent pas, exception faite des prélèvements assis sur des assiettes foncières nationales. Il me semble que ce paradoxe doit, à tout le moins, nous interroger.
Tous les Français doivent participer aux efforts de redressement des comptes publics. Dès l’année prochaine, les prélèvements obligatoires augmenteront d’un point. Ces efforts devront se poursuivre. Il ne serait pas anormal que nos compatriotes résidant à l’étranger prennent part, sous la forme d’une contribution civique, au rétablissement des finances et, pourquoi pas, au maintien des infrastructures et des services publics dont ces expatriés ont eu ou auront l’usage, à un moment ou à un autre de leur vie.
Je sais que cet amendement, en l’état, soulève un certain nombre de problèmes. Mais, j’ai souhaité ouvrir un débat, que, j’espère, nous poursuivrons en séance.
M. le rapporteur général. Si le sujet est réel, la mise en place de cette contribution semble complexe. Comment contraindre l’expatrié à la déclaration et à l’acquittement de la contribution ? Faudra-t-il l’interpeller dès son arrivée sur le sol français ? Nous avons quelques éléments de comparaison. L’Allemagne, l’Espagne, le Royaume-Uni et d’autres pays européens taxent davantage leurs ressortissants vivant dans un paradis fiscal, mais je ne sais pas comment cette taxe est recouvrée. La France impose à l’impôt sur le revenu ses expatriés, soit au titre de leurs revenus de source française, soit au titre d’une habitation sur le territoire national, sur une base forfaitaire qui représente trois fois la valeur locative de cette habitation.
Cet amendement en appellerait d’ailleurs un autre. La résidence en France pouvant être considérée comme la résidence principale, les non résidents bénéficient de l’exonération au titre des plus-values, ce qui paraît tout de même extraordinaire.
Cet amendement ambitieux, et qui a le mérite d’ouvrir le débat, doit faire l’objet d’un examen plus attentif, peut-être dans le cadre de la loi de finances rectificative. En l’état, il est contraire au droit communautaire. Avis défavorable.
M. Louis Giscard d'Estaing. En effet, le World Wide Income impose que tout citoyen américain déclare au fisc l’ensemble de ses revenus, quels que soient le lieu de sa résidence et le lieu d’exercice de son activité professionnelle.
Cet amendement soulève cependant plusieurs problèmes. Il y a d’abord l’obstacle des accords empêchant la double imposition. Par ailleurs, les systèmes de perception ne sont pas les mêmes. Les États-Unis pratiquent la retenue à la source, mais pas nous. Enfin, je ne vois pas en quoi la carte consulaire, qui permettra à nos compatriotes d’élire les députés de l’étranger, aurait un lien quelconque avec le paiement de l’impôt.
M. le président Jérôme Cahuzac. À aucun moment je n’ai imaginé que le droit de vote serait lié au paiement de l’impôt. Il ne s’agit pas de revenir au suffrage censitaire !
M. Pierre-Alain Muet. Il était important de lancer ce débat. Il ne sera certes pas simple d’instaurer un tel système au sein de l’Europe, mais le fait que les expatriés éliront des députés appelés à voter l’impôt justifie que nous nous interrogions. Être citoyen, c’est aussi participer à l’impôt. À un moment où l’on parle beaucoup de nationalité, n’oublions que celle-ci comporte des devoirs.
M. Charles de Courson. L’article 13 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen dispose que la contribution commune doit être répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés. Or, les expatriés sont bien des citoyens français.
Permettez-moi cependant d’émettre quelques réserves. L’adoption de cet amendement supposerait que la France sorte de l’Union européenne et qu’elle renégocie toutes les conventions bilatérales. Passer d’un « droit du sol » à un « droit du sang » en matière de fiscalité serait très complexe. L’idée est sympathique, et je n’y suis pas hostile sur le principe. Mais elle devrait être renvoyée à un groupe de travail.
M. Nicolas Perruchot. Il me paraît utile de débattre de cette question. Mais les États « non coopératifs » deviendraient, avec un tel système, le refuge de certains gros contribuables.
Par ailleurs, l’élément clé du système fiscal américain est l’Internal Revenue Service (IRS), service redoutable d’efficacité et usant de méthodes très particulières. L’instauration d’une contribution de solidarité nationale supposerait que l’on crée un tel service en France, ce qui serait une révolution.
M. Daniel Garrigue. Sur son principe, cette idée me paraît tout à fait logique et intéressante. Cependant, les informations nécessaires ne pourront être obtenues que grâce à des accords binationaux, autorisant la contribution différentielle.
Ce sont les ressortissants français dont le domicile fiscal est situé hors de France qui sont visés par cette disposition. N’y a-t-il pas là une faille, dans la mesure où une même personne peut disposer de deux domiciles fiscaux ?
M. Michel Diefenbacher. Je trouve l’idée intéressante mais je ne suis pas convaincu par le lien que vous établissez entre l’existence de députés de l’étranger et la fiscalité. Les députés ne représentent pas leur circonscription mais la nation. Cette théorie du droit a été fondée au lendemain de l’annexion de l’Alsace-Moselle. Tout cela mérite une réflexion à conduire avec la Commission des lois.
M. Henri Emmanuelli. Ces expatriés, pour la plupart, ont fait des études universitaires et bénéficié de la sécurité sociale. La France a investi sur eux. Il serait tout à fait naturel qu’ils contribuent en retour.
Monsieur Diefenbacher, l’argument selon lequel il est anormal que des députés votant l’impôt soient élus par des personnes n’acquittant pas l’impôt tombe sous le sens. Monsieur Giscard d’Estaing, il existe bien des conventions internationales, mais celles-ci peuvent être modifiées.
Monsieur Perruchot, ce n’est pas demain que nous armerons nos agents des impôts, sur le modèle de l’IRS. Par ailleurs, vous tirez argument de ce que les contribuables se réfugieront dans un paradis fiscal, pour repousser cet amendement. Il est pour le moins étonnant d’invoquer un détournement potentiel pour ne pas fixer une règle de droit ! Mais sur cette question, je déposerai un amendement afin que ceux qui refusent la contribution soient déchus de la nationalité française…
M. Christian Eckert. L’amendement, tel qu’il est rédigé, ne crée pas de double imposition : il s’agit bien d’une contribution différentielle.
Mme Aurélie Filippetti. Ce débat porte, au fond, sur la citoyenneté, sur ses droits et ses devoirs. À gauche comme à droite, il nous est arrivé de dire l’intérêt pédagogique et civique d’un impôt qui toucherait, fût-ce de façon minime et symbolique, toutes les personnes résidant en France. Pourquoi, dès lors, exonérer les ressortissants vivant à l’étranger, s’ils jouissent des droits attachés à la citoyenneté ?
M. Olivier Carré. Il y a déjà des sénateurs des Français de l’étranger, qui votent l’impôt. Cette question a-t-elle fait l’objet de débats au Palais du Luxembourg ?
M. Jérôme Chartier. Notre vision des expatriés a changé. Dans les années 1970, la France leur accordait de larges soutiens, notamment au travers de la caisse des Français à l’étranger. Aujourd’hui, alors que le nombre de Français résidant à l’étranger augmente, on peut légitimement se demander ce que la France leur offre et ce qui pourrait leur être demandé en contrepartie, soit en termes de fiscalité, soit en termes de rémunération des services rendus. Il serait logique que les expatriés qui bénéficient des services, notamment consulaires, assurent une partie de leur coût.
M. Jean-Marie Binetruy. Nous sommes aussi citoyens européens. Peut-être serait-il intéressant de mesurer auprès des autres pays de l’Union européenne, notamment le Luxembourg, l’intérêt d’une telle disposition.
M. Henri Emmanuelli. Je rappelle que c’est votre majorité qui a souhaité que les frais de scolarité des enfants d’expatriés soient pris en charge par l’État, pour un coût annuel de 1 milliard ! Ces personnes sont hors impôt, mais bénéficient de la sécurité sociale et de l’éducation gratuite.
M. Hervé Mariton. Ce n’était pas une bonne idée.
M. le président Jérôme Cahuzac. Le nombre d’intervenants sur cet amendement prouve que, même si la mise en œuvre est difficile, la question n’est pas sans intérêt pour la réflexion citoyenne et politique.
Il n’y a aucune suspicion à l’égard de nos compatriotes exilés, la grande majorité d’entre eux ne choisissant pas de s’installer dans un paradis fiscal pour échapper à l’impôt.
Le principe interdisant la double imposition doit être respecté. C’est la raison pour laquelle la contribution est différentielle et qu’elle n’est pas due si, additionnée à l’impôt acquitté à l’étranger, elle équivaut à l’impôt qu’aurait dû payer la personne si elle avait été imposée en France.
Il n’est pas question de contester le droit de vote aux Français résidant à l’étranger. M. Diefenbacher a raison, les députés élus par les Français de l’étranger sont des députés de la nation. Cet argument va d’ailleurs à l’encontre des propos de Jérôme Chartier, pour qui le lien de citoyenneté supposait un service rendu par la collectivité aux citoyens. Je ne crois pas que l’attitude des sénateurs des Français de l’étranger ait différé de celle des autres élus lorsqu’il s’est agi de voter l’impôt. J’ai simplement voulu indiquer que le débat pouvait être ouvert à ce titre, sans pour autant en faire l’argument majeur.
En tout cas, cette question mérite d’être traitée, pourquoi pas au sein d’un groupe de travail. L’amendement sera présenté à nouveau en séance, afin d’interroger le Gouvernement. Je suis conscient des difficultés techniques, et je sais que mettre en œuvre une telle disposition pourra être long. Mais ce sont souvent les dispositifs qui ont pris le plus de temps à mûrir qui sont les plus durables et les plus efficaces. Je prends donc vos remarques pour un encouragement.
La Commission rejette l’amendement.
La Commission examine alors l'amendement I-CF 138 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Cet amendement de portée limitée concerne les marchés de l’or et des métaux précieux : alors que le taux d’imposition de la revente des bijoux est de 5 % (dont 0,5 % de CRDS), il est de 8 % (dont 0,5 % de CRDS) pour les autres éléments en or. Selon des professionnels de ce marché, ce taux de 8 % a provoqué l’extinction des transactions en France au profit d’autres pays d’Europe, où il est plus bas. Son alignement permettrait de reconstituer des bases d’imposition.
M. le rapporteur général. Qu’une baisse des taux puisse entraîner une hausse des recettes me semble trop beau pour être vrai !
M. Charles de Courson. C’est parce que la France applique le taux le plus élevé que le marché y est étriqué.
M. le rapporteur général. En l’absence d’éléments d’information suffisants, pourriez-vous retirer cet amendement et le présenter de nouveau lors de la réunion que nous tiendrons au titre de l’article 88 ?
M. Marc Francina. En réalité, si le marché est très actif en Suisse, c’est parce que c’est le seul pays d’Europe qui accepte de certifier des lingots fondus à partir de bijoux.
M. le rapporteur général. Le motif n’est donc pas fiscal.
M. Marc Francina. Non.
L’amendement est retiré.
La Commission examine en discussion commune les amendements I-CF 259 de M. Pierre-Alain Muet et I- CF 168 de M. Philippe Vigier.
M. Pierre-Alain Muet. Notre proposition devrait satisfaire non seulement l’ensemble des membres de notre Commission mais aussi le Président de la République, qui plaide à juste titre sur la scène internationale en faveur d’une taxe sur les transactions financières. La prochaine présidence du G20 par la France lui offre une occasion inespérée d’effectuer le premier pas, et d’entraîner ainsi l’ensemble de la communauté internationale. Nous avons retenu le taux de 0,05 %, que le ministre des affaires étrangères appelle sans cesse de ses vœux.
Après avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette successivement les deux amendements.
Elle examine ensuite l'amendement I-CF 237 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Pierre-Alain Muet. Nous proposons d’instaurer un taux réduit de TVA de 12 % pour les services de télévision.
Après avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l'amendement.
Puis elle examine l’amendement I-CF 234 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Pierre-Alain Muet. Il s’agit d’instaurer ce même taux de TVA de 12 %pour les ventes à consommer sur place.
Après avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l'amendement.
Elle examine alors l’amendement I-CF 1 de M. René Couanau.
M. Jean-Michel Cousin. Nous souhaitons pour le livre numérique un taux de TVA de 5,5 %, identique à celui appliqué au livre sur support papier.
M. le rapporteur général. Cette disposition, qui mérite examen, est malheureusement contraire au droit communautaire. Avis défavorable donc.
La Commission rejette l'amendement.
Elle examine les amendements identiques I-CF 26 de M. Jean-Pierre Gorges et I-CF 235 de M. Henri Emmanuelli.
M. Jean-Pierre Gorges. L’engagement du rapporteur général en faveur d’une forte protection des recettes de l’État, et sa certitude de la capacité du Président de la République à changer d’avis me motivent pour défendre un amendement qui, à un moment où l’État recherche partout des recettes par modestes tranches de 20 millions, en rapporterait à lui seul 3 milliards. L’abaissement de la TVA sur la restauration a été une erreur, sur laquelle je propose de revenir.
M. Daniel Garrigue. Je suis très réservé sur cette proposition. Dans une large mesure, c’est l’abaissement de la TVA à 5,5 % qui a permis au secteur de la restauration, relativement éprouvé par la crise, d’y résister. On pourrait en revanche instituer un taux intermédiaire ; la législation française – ne l’oublions pas – autorise deux taux réduits de TVA.
M. le rapporteur général. Cette approche me paraît la bonne. L’amendement est trop radical.
La Commission rejette les amendements.
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Article additionnel après l’article 11
Application du taux réduit de TVA à la location d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens du voyage
La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 160 de M. Nicolas Perruchot.
M. Nicolas Perruchot. Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui, en application des schémas départementaux d’accueil des gens du voyage, réalisent une aire d’accueil peuvent en affermer la gestion à un délégataire de droit privé. Or, le taux de TVA perçu dans ce cas par l’État est de 19,6 % au lieu de 5,5 % sur les terrains de camping classés. Eu égard au coût de la réalisation des aires d’accueil, un taux de 5,5 % paraîtrait cohérent. Cela faciliterait l’achèvement de la couverture.
M. Dominique Baert. L’amendement semble justifié par l’ampleur des besoins.
M. Jérôme Chartier. J’y suis moi aussi favorable. J’espère que cette diminution sera répercutée sur le prix de place demandé aux gens du voyage.
M. le rapporteur général. J’ignorais cette anomalie fiscale. Avis favorable.
La Commission adopte l'amendement (amendement n° I-41).
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Après l’article 11
La Commission examine ensuite successivement les amendements I-CF 218 et I-CF 219 de M. Jean Launay.
M. Jean Launay. En France, c’est le secteur des transports – tout particulièrement l’automobile et l’avion – qui émet le plus de gaz à effet de serre – et ce sont ses émissions qui augmentent le plus rapidement – de 13,5 % entre 1990 et 2008.
Les lois « Grenelle I » et « Grenelle II » comportent des dispositions destinées à dissuader l’achat des véhicules les plus émetteurs, notamment ceux de la classe E de l’étiquette « énergie CO2 ».
Mes amendements visent à augmenter progressivement, en 2011 et 2012, le montant du malus qui touche ces véhicules. Ils proposent aussi d’affecter son produit à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFIFT), dont les missions comportent entre autres le développement de moyens de transport alternatifs à la voiture individuelle. Il s’agit enfin d’étendre aux classes E et F l’annualisation du malus automobile, qui ne concerne jusqu’ici que les véhicules de la classe G.
M. Louis Giscard d'Estaing. La vignette automobile était elle aussi indexée sur la puissance fiscale du véhicule et donc sur la cylindrée. Que ceux qui l’ont supprimée proposent un dispositif reposant sur le même principe me paraît paradoxal.
M. Pierre-Alain Muet. L’avoir supprimée était sans doute une erreur.
M. le rapporteur général. Avis défavorable. L’article 93 de la loi de finances pour 2010 a déjà prévu une forte augmentation du malus à compter de 2011. Une certaine stabilité paraît nécessaire.
En outre, en raison d’une faille dans les règles d’homologation de la directive européenne 2007/46/CE, plus de huit mille véhicules particuliers ont donc été immatriculés comme véhicules à usage mixte par les entreprises, échappant ainsi tant à la taxe sur les véhicules de société qu’au malus ! L’article 10 du présent projet de loi de finances met fin à cette situation.
La Commission rejette successivement les amendements I-CF 218 et I-CF 219.
Elle examine ensuite l’amendement I-CF 117 de M. Charles de Courson.
M. Philippe Vigier. Pour mettre fin à une distorsion de concurrence en Europe au détriment des armements français de transport fluvial, nous proposons de supprimer la TIPP de 5,66 euros portant sur le gazole qu’ils utilisent. Cette mesure irait dans le sens des conclusions du Grenelle, qui encouragent le transport fluvial.
M. le rapporteur général. Avis favorable sur le principe. Cependant, je souhaite qu’une version mieux élaborée de l’amendement puisse être présentée lors de la réunion que nous tiendrons en application de l’article 88.
L’amendement est retiré.
La Commission est saisie de l'amendement I-CF 136 de M. Charles de Courson.
M. Philippe Vigier. La loi de finances initiale pour 2009 avait prévu une programmation du niveau de défiscalisation des biocarburants pour 2009, 2010 et 2011.
Or, la hausse des matières premières a sensiblement fait évoluer les conditions de production de ceux-ci. Par ailleurs, pour un rendement énergétique identique, la consommation de biocarburant est beaucoup plus importante que celle de carburants classiques. Autrement dit, sans maintien du niveau de défiscalisation actuel, l’utilisation de biocarburant sera plus fortement taxée que celle d’un carburant classique !
M. le rapporteur général. Avis défavorable. Il y a deux ans, à la suite d’une discussion approfondie, chacun s’est mis d’accord pour en terminer progressivement avec la défiscalisation, par le moyen d’un système en sifflet, qui prendra fin en 2011. L’engagement va être tenu. La défiscalisation continuera de s’appliquer en 2011, mais il est hors de question de la prolonger ensuite – elle coûte 500 millions par an.
M. Marc Le Fur. Alors que la défiscalisation a été instituée pour trouver des débouchés à des céréales vendues à des prix trop bas, les cours sont aujourd’hui très élevés, confrontant les éleveurs à de véritables situations de crise. Soutenir les cours n’est donc vraiment pas d’actualité.
M. Henri Emmanuelli. Très juste !
La Commission rejette l'amendement.
Elle examine alors l’amendement I-CF 213 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Pierre-Alain Muet. Chaque année, nous représentons cet amendement qui demande l’instauration par l’Union européenne d’une accise sur le carburéacteur. La situation actuelle est celle de 1928.
M. le rapporteur général. Une taxe qui s’appliquerait sur les vols intérieurs à l’Union européenne resterait conforme à la Convention de Chicago. En revanche, l’instauration d’une telle taxe sur les vols internationaux au départ de la France me paraît impraticable.
La Commission rejette l'amendement.
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Article 12
Adaptation de la taxe due au CNC par les distributeurs de
services de télévision
Texte du projet de loi :
Le code du cinéma et de l’image animée est ainsi modifié :
I. – Le 2° de l’article L. 115-7 est remplacé par les dispositions suivantes :
« 2° Pour les distributeurs de services de télévision, des abonnements et autres sommes acquittés par les usagers. Le produit de ces abonnements et autres sommes fait l'objet d'une déduction de 10 %. Lorsqu'une offre composite inclut également, pour un prix forfaitaire, un accès à des services de communication au public en ligne ou à des services de téléphonie, cette déduction est portée à 55 %. »
II. – Le 3° de l’article L. 115-9 est ainsi modifié :
Après le chiffre 2° sont ajoutés les mots suivants : « , le taux mentionné au i) étant alors porté à 6,7 %. »
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article a, dans un premier temps, pour objet, compte tenu de la modification du régime de TVA pour les offres dites composites ou uniques comportant pour un prix forfaitaire des services de télévision et d’autres types de services (accès à internet et/ou téléphonie), de modifier les modalités d’application de la taxe due par les distributeurs de services de télévision affectée au Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC).
Il s’agit d’aménager, afin de maintenir son niveau, les modalités de détermination de l’assiette de la taxe due par les distributeurs dans le cas des offres composites. L’article L. 1157 du code du cinéma et de l’image animée prévoit actuellement que la taxe est assise, sans autre précision, sur la part de l’abonnement correspondant aux services de télévision. En pratique, cette part correspondait, par analogie avec l’assiette de la TVA à taux réduit, à 50 % du prix de l’offre.
La modification proposée prévoit que l’assiette de la taxe due par les distributeurs est constituée des abonnements et autres sommes encaissés auprès des usagers, déduction faite de 10 %, portée à 55 % dans le cas spécifique des offres composites.
Cette mesure permet, compte tenu du nouveau régime de TVA applicable à ce type d’offres, de déterminer l’assiette de la taxe due par ces distributeurs de façon autonome en application du code du cinéma et de l’image animée et d’assurer ainsi la continuité de la contribution de ces opérateurs au soutien à la création cinématographique, audiovisuelle et multimédia.
La mesure proposée vise à maintenir le niveau du soutien à la création mis en œuvre par le CNC, dans une optique de cohérence économique pour les opérateurs.
Dans un second temps, la présente disposition a pour objet de modifier le barème de la taxe applicable aux distributeurs de services de télévision, dans le cas où le distributeur est également éditeur de services de télévision dont le financement fait appel à une rémunération des usagers et qui encaisse directement le produit des abonnements acquittés par ces usagers. Cette situation est visée dans le code du cinéma et de l’image animée au deuxième alinéa de l’article L. 115-6.
Ainsi, dans ce cas, la taxe versée par l’éditeur au titre de son activité de distribution voit son barème modifié pour la fraction du montant total des encaissements excédant 530 000 000 euros.
La mesure proposée vise à tenir compte de la situation particulière des éditeurs qui s’auto-distribuent et dont l’activité est hybride. Leurs recettes, directement tirées de l’abonnement, en font des distributeurs. Néanmoins, la nature de leur activité est également celle de l’édition, dans le sens où elle consiste à éditer des programmes, qui bénéficient du soutien financier à la création géré par le CNC.
La mesure vient accroître de 20 M€ le produit de cette taxe affectée au Centre national du cinéma et de l’image animée.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article a pour objet d’aménager, par coordination avec l’article 11 du présent projet de loi de finances, la taxe due par les fournisseurs d’accès à Internet (FAI) au Centre national du cinéma (CNC) sur les services de télévision. Il augmente également le taux de la taxe due par un éditeur auto-distributeur de services de télévision sur la fraction de ses recettes supérieure à 530 millions d’euros.
I.– LA TAXE SUR LES ÉDITEURS ET DISTRIBUTEURS
DE SERVICES DE TÉLÉVISION
Codifiée à l’origine à l’article 302 bis KB du code général des impôts puis transférée à l’article 1609 sexdecies A du même code, la taxe sur les services de télévision est désormais prévue aux articles L. 115-6 et suivants du code du cinéma et de l’image animée. C’est l’une des taxes qui, avec la taxe sur les entrées en salle de cinéma et la taxe sur les vidéogrammes et vidéo à la demande, alimentent le compte de soutien à l’industrie des programmes (COSIP) géré par le CNC.
Les redevables de la taxe sont les éditeurs et les distributeurs de services de télévision. Les premiers agrègent des programmes afin de constituer des chaînes de télévision (TF1, France 2, Canal + et, plus généralement, toutes les chaînes de télévision « classiques »), chaînes que les seconds commercialisent auprès du public, soit individuellement, soit, le plus souvent, sous forme de « bouquet » de chaînes (CanalSatellite, Numéricable…).
Depuis l’article 35 de la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur, les fournisseurs d’accès à Internet, en ce qu’ils sont éditeurs ou distributeurs de services de télévision, sont également soumis à la taxe.
L’assiette de la taxe varie selon que le redevable est un éditeur ou un distributeur de services de télévision, avec un cas particulier pour les FAI :
– pour les éditeurs, la taxe est assise sur le montant hors taxes des recettes de publicité, sur le produit de la contribution à l’audiovisuel public (ex-redevance) et sur les autres recettes découlant, par exemple, des appels surtaxés liés à la diffusion d’un programme ;
– pour les distributeurs, la taxe est assise sur les abonnements et les autres sommes acquittés par les usagers en rémunération d’un ou plusieurs services de télévision, le produit de ceux-ci faisant l’objet d’une déduction de 10 % ;
– dans le cas particulier d’une offre composite comportant d’autres services, comme l’accès à Internet ou la téléphonie VOIP (offre triple play), « la taxe est assise sur la seule part de cette offre correspondant aux services de télévision », le produit correspondant faisant par ailleurs l’objet d’une déduction de 10 %. Par coordination avec la répartition fixée par le 3° du b octies de l’article 279 du code général des impôts pour l’application du taux réduit de TVA, la part correspondant aux services de télévision est forfaitairement fixée à 50 % du prix de l’offre, auxquels s’applique une déduction de 10 % : l’assiette de la taxe s’établit donc à 45 % du prix de l’offre composite.
Les modalités de calcul de la taxe diffèrent également selon que le redevable est un éditeur ou un distributeur de services de télévision :
– pour les éditeurs, la taxe est calculée en appliquant un taux de 5,5 % à la fraction de l’assiette excédant 11 millions d’euros (59) ;
– pour les distributeurs, la taxe est calculée selon le barème suivant :
Tranche |
Taux |
Supérieure à 10 M€ et inférieure ou égale à 75 M€ |
0,5 |
Supérieure à 75 M€ et inférieure ou égale à 140 M€ |
1,0 % |
Supérieure à 140 M€ et inférieure ou égale à 205 M€ |
1,5 % |
Supérieure à 205 M€ et inférieure ou égale à 270 M€ |
2,0 % |
Supérieure à 270 M€ et inférieure ou égale à 335 M€ |
2,5 % |
Supérieure à 335 M€ et inférieure ou égale à 400 M€ |
3,0 % |
Supérieure à 400 M€ et inférieure ou égale à 465 M€ |
3,5 % |
Supérieure à 465 M€ et inférieure ou égale à 530 M€ |
4,0 % |
Supérieure à 530 M€ |
4,5 % |
Dans le cas où un redevable est à la fois distributeur et éditeur de services de télévision, il calculera la taxe sur la part respective des recettes qui en proviennent, selon les modalités applicables à chacune de ses deux activités.
Le produit de la taxe est estimé à 580 millions d’euros en 2010.
II.– LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
A.– LA MODIFICATION DE L’ASSIETTE DE LA TAXE DUE PAR LES FAI
EN CAS D’OFFRE COMPOSITE
En application du 3° du b octies de l’article 279 du code général des impôts précité, les FAI bénéficient du taux réduit de TVA pour les services de télévision distribués dans le cadre d’une offre composite à prix. Ce taux réduit s’applique à hauteur de 50 % du prix de ladite offre.
Or, l’article 11 du présent projet de loi applique le taux normal à la totalité du prix de l’offre composite, le taux réduit ne s’appliquant plus en principe qu’aux services de télévision acquis en supplément par l’abonné.
Tirant les conséquences de cet aménagement, les alinéas 1, 2 et 3 du présent article adaptent la rédaction du 2° de l’article L. 115-7 du code du cinéma et de l’image animée qui déterminera de manière autonome l’assiette de la taxe sur les services de télévision applicable aux FAI. Alors qu’actuellement, celle-ci s’aligne sur l’assiette du taux réduit de TVA – 50 % du prix de l’offre – avec une déduction de 10 % supplémentaire, elle portera désormais sur la totalité du prix de l’offre mais avec une déduction de 55 % afin de retrouver l’assiette actuelle de 45 % du prix de l’offre.
Assiette actuelle |
Assiette proposée |
50 % des abonnements et autres sommes acquittés par les usagers |
100 % des abonnements et autres sommes acquittés par les usagers |
– 10 % de déduction |
– 55 % de déduction |
= 45 % du produit des abonnements et autres sommes acquittés par les usagers |
= 45 % du produit des abonnements et autres sommes acquittés par les usagers |
Par conséquent, l’assiette de la taxe sur les services de télévision due par les FAI sera alignée sur celle actuellement applicable aux autres distributeurs de services de télévision, sauf que, dans leur cas, la déduction sera portée de 10 à 55 %.
B.– L’AUGMENTATION DU MONTANT DE LA TAXE VERSÉ PAR LE GROUPE CANAL + AU TITRE DE SES ACTIVITÉS DE DISTRIBUTEUR
En application du 3° de l’article L. 115-9 du code du cinéma et de l’image animée, lorsqu’un éditeur est également un distributeur de services de télévision, il calculera la taxe, sur la part respective des recettes qui en proviennent, selon les modalités applicables à chacune de ses deux activités.
Les alinéas 4 et 5 du présent article proposent de relever le taux de la taxe sur les services de télévision due par les éditeurs pour leur activité de distributeur de 4,5 à 6,7 % pour la tranche de chiffre d’affaires supérieure à 530 millions d’euros.
Cette mesure ne concerne en pratique que le groupe Canal + qui, en 2011, versera donc 20 millions d’euros de plus au COSIP au titre de la taxe sur les services de télévision. Elle s’apparente par conséquent à une contrepartie
– modeste – au maintien du taux réduit de TVA sur les abonnements à la chaîne cryptée.
*
* *
La Commission adopte l’article 12 sans modification.
*
* *
Article 13
Aménagement des avantages fiscaux à l’investissement dans la
production d’énergie photovoltaïque
Texte du projet de loi :
I. – Le seizième alinéa du I de l’article 199 undecies B du code général des impôts est complété par une phrase ainsi rédigée : « La réduction d’impôt prévue au premier alinéa ne s’applique pas aux investissements portant sur des installations de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil. » ;
II. – L’article 200 quater du même code est ainsi modifié :
1° Au 3° du b du 1, après les mots : « d'isolation thermique des parois opaques » sont insérés les mots : « , à l’exclusion des dépenses de parement, » ;
2° Le tableau qui figure au d du 5 est ainsi modifié :
a. La deuxième colonne est supprimée ;
b. A la première ligne de la troisième colonne, les mots : « à compter de » sont supprimés ;
c. Après la deuxième ligne, il est inséré une ligne ainsi rédigée :
Équipements de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil |
50 % (1) |
25 % |
25 % (2) |
d. Il est complété par une quatrième colonne ainsi rédigée :
À compter de 2011 |
50 % |
25 % |
25 % |
40 % |
40 % |
40 % |
25 % |
40 % |
e. Sous le tableau, sont mentionnés les renvois ci-après :
(1) Pour les dépenses payées jusqu’au 28 septembre 2010 inclus, ainsi que celles pour lesquelles le contribuable peut justifier, jusqu’à cette date, de l’acceptation d’un devis et du versement d’un acompte à l’entreprise.
(2) Pour les dépenses payées à compter du 29 septembre 2010.
III. – Le quatrième alinéa du I de l’article 217 undecies du même code est complété par une phrase ainsi rédigée : « La réduction d’impôt prévue au premier alinéa ne s’applique pas aux investissements portant sur des installations de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil. »
IV. – Le d du 2° du I de l’article 199 terdecies-0 A du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé : « La société n’exerce pas une activité de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil. »
V. – Le b du 1 du I de l’article 885-0 V bis du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé : « ne pas exercer une activité de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil ; »
VI. – 1° Les I et III s’appliquent à compter du 29 septembre 2010. Toutefois, la réduction ou la déduction d’impôt restent applicables, dans les conditions prévues par les dispositions antérieurement à la présente loi :
a. Lorsque le bénéfice de la réduction ou de la déduction d’impôt n’est pas subordonné à l’agrément préalable du ministre chargé du budget prévu aux II de l’article 199 undecies B et II quater de l’article 217 undecies du code général des impôts, d’une part, aux investissements pour l’acquisition desquels le bénéficiaire de la réduction ou de la déduction a accepté un devis et versé un acompte avant le 29 septembre 2010 et, d’autre part, à ceux réalisés par les sociétés et groupements mentionnés aux dix-neuvième et vingt-septième alinéas du I de l’article 199 undecies B et à l’avant dernière phrase du premier alinéa du I et au II de l’article 217 undecies, lorsque la réduction d’impôt ou la déduction à laquelle ils auraient ouvert droit en application de ces articles a été obtenue à raison d’acquisitions ou de souscriptions de parts faites avant le 29 septembre 2010 ;
b. Lorsque le bénéfice de la réduction ou de la déduction d’impôt est subordonné à l’agrément préalable du ministre chargé du budget prévu aux II de l’article 199 undecies B et II quater de l’article 217 undecies du code général des impôts, d’une part, aux investissements agréés avant le 29 septembre 2010, sous réserve du respect de la date de mise en production des installations prévue dans l’agrément, et, d’autre part, à ceux pour l’acquisition desquels l’exploitant a accepté un devis et versé un acompte, sous réserve qu’ils produisent de l’électricité au plus tard le 31 décembre 2010.
2° Le II s'applique aux dépenses payées à compter du 29 septembre 2010, à l’exception de celles pour lesquelles le contribuable peut justifier, avant cette date, de l’acceptation d’un devis et du versement d’un acompte à l’entreprise.
3° Les IV et V s’appliquent aux souscriptions effectuées à compter du 29 septembre 2010.
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article a pour objet :
- de diminuer de moitié le taux du crédit d’impôt sur le revenu en faveur des économies d’énergie et du développement durable pour les équipements de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil. La combinaison actuelle du tarif de rachat et de l’aide fiscale confère aux particuliers un taux de rendement interne très élevé sur leurs investissements, et conduit à un niveau de dépense fiscale en forte progression, contraire à l’exigence de maîtrise des dépenses publiques. Ainsi, le taux applicable à ces équipements serait ramené de 50 % à 25 % pour les dépenses payées à compter du 29 septembre 2010 ;
- d’exclure du champ d’application de la réduction d’impôt prévue à l’article 199 undecies B du code général des impôts (CGI) et de la déduction fiscale prévue à l’article 217 undecies du même code, les investissements réalisés en outre–mer, à compter du 29 septembre 2010, portant sur des installations de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil, afin d’assurer la sécurité des approvisionnements en électricité outre–mer ;
- d’exclure du champ d’application des réductions d’impôt sur le revenu et d’impôt de solidarité sur la fortune prévues respectivement à l’article 199 terdecies-0 A et à l’article 885-0 V bis du CGI les souscriptions réalisées au capital de sociétés produisant de l’électricité en utilisant l'énergie solaire.
Ces propositions s’inspirent des recommandations de la Commission de régulation de l’électricité.
Par ailleurs, le présent article exclut du crédit d’impôt en faveur du développement durable les dépenses de parement des matériaux d’isolation thermique des parois opaques, afin de ne plus subventionner des éléments d’habillage dont la finalité n’est pas environnementale.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article a pour objet d’aménager les avantages fiscaux dont bénéficient les investissements et les dépenses en matière de production d’électricité photovoltaïque.
I.– LE CRÉDIT D’IMPÔT EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DURABLE : INSTABLE, DÉPASSÉ ET HORS DE CONTRÔLE
A.– UN CRÉDIT D’IMPÔT INSTABLE, PARFOIS APPLICABLE À DES ÉQUIPEMENTS DÉPASSÉS
1.– L’instabilité du crédit d’impôt
Afin d’améliorer la lisibilité d’un dispositif que des modifications successives avaient profondément altérée depuis sa création par l’article 5 de la loi de finances pour 2000, l’article 90 de la loi de finances pour 2005 a recentré le crédit d’impôt de l’article 200 quater du CGI sur les dépenses en faveur des économies d’énergie et du développement durable. Par la suite, l’article 83 de la loi de finances pour 2006, l’article 49 de la loi du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques, l’article 103 de la loi de finances pour 2009, l’article 58 de la loi de finances rectificative pour 2009 et, sur le plan rédactionnel, l’article 15 de la loi de finances rectificative pour 2010, ont aménagé ce crédit d’impôt.
En d’autres termes, le crédit d’impôt en faveur du développement durable, créé en 2005, a été modifié à cinq reprises depuis cette date.
Le tableau suivant récapitule les aménagements de l’assiette et des taux du crédit d’impôt en faveur du développement durable :
Aménagements | ||
Assiette |
Taux | |
Article 83 LFI 2006 |
– extension de l’assiette aux raccordements aux réseaux de chaleur |
– augmentation du taux applicable aux équipements produisant de l’énergie renouvelable – majoration du taux applicable aux logements anciens |
Article 49 de la loi sur l’eau et les milieux aquatiques |
– extension aux équipements de récupération et de traitement des eaux pluviales |
- |
Article 103 LFI 2009 |
– suppression du crédit d’impôt pour les chaudières à basse température et les pompes à chaleur air/air – extension de l’assiette aux frais de pose d’isolation des murs – extension de l’assiette aux travaux dans les logements loués |
– baisse du taux applicable pour les chaudières et les pompes à chaleur (40 % en 2009 et 25 % en 2010) |
Article 58 LFR 2009 |
– extension de l’assiette à la pose des pompes à chaleur géothermiques |
– baisse du taux applicables aux chaudières à condensation et aux fenêtres – suppression de la majoration à 40 % pour les logements anciens – majoration du taux applicable en cas de changement de chaudières à bois |
On peut relever certains revirements qui rendent ce crédit d’impôt difficilement lisible pour le contribuable. Par exemple l’article 83 de la loi de finances pour 2006 a majoré le taux applicable pour les logements anciens, majoration que, trois ans après, l’article 103 de la loi de finances pour 2009 a supprimée.
En outre, les critères de performance énergétique – lesquels conditionnent l’éligibilité des matériaux, appareils et équipements au crédit d’impôt – relèvent de l’article 18 bis de l’annexe IV au code général des impôts – et donc d’un arrêté qui, contrairement au crédit d’impôt lui-même, n’a été modifié en pratique qu’une seule fois depuis 2007.
2.– Le soutien à des matériaux, équipements et matériels dépassés
L’une des justifications aux aménagements successifs du taux et de l’assiette du crédit d’impôt en faveur du développement durable est la volonté de « coller » au plus près des évolutions technologiques en matière d’investissements « verts ». C’est ainsi que le crédit d’impôt a été élargi à de nouveaux matériels et équipements (par exemple, les pompes à chaleur géothermiques), que d’autres ont été exclus de son assiette (par exemple, les chaudières à basse température) et que d’autres, enfin, ont vu le taux qui leur est applicable réduit (par exemple, les chaudières à condensation).
Si ces évolutions nécessaires doivent être saluées, le Rapporteur général observe néanmoins qu’elles sont largement insuffisantes :
– les évolutions législatives, en raison de leur lourdeur, interviennent toujours avec retard par rapport aux évolutions technologiques et à celles du marché. C’est le cas notamment des chaudières à basse température qui n’ont été supprimées de l’assiette du CIDD qu’en 2009 alors même qu’elles constituaient l’entrée de gamme en matière de chaudières depuis plusieurs années et le minimum exigé par la réglementation thermique en vigueur depuis 2005 (RT 2005). Leur acquisition a donc été inutilement (et coûteusement) soutenue pendant toutes ces années ;
– surtout, l’arrêté du 13 novembre 2007 fixant les critères de performance énergétique pour les matériels et équipements éligibles au CIDD n’a été modifié qu’une fois depuis cette date, par l’arrêté du
30 décembre 2009 et encore, sur quelques points seulement (60). Or, en matière de technologies « vertes », l’évolution est très rapide ; il est donc évident que des appareils très performants et très coûteux en 2007 ne sont plus, trois ans plus tard, ni aussi performants ni aussi coûteux ; pourtant, en raison de l’absence de modification de l’arrêté, l’avantage fiscal leur est maintenu.
B.– UNE DÉPENSE FISCALE HORS DE CONTRÔLE
Le crédit d’impôt en faveur du développement durable présente la double caractéristique, d’une part, d’un coût en croissance constante et exponentielle et, d’autre part, d’un coût que toutes les mesures d’économie ont échoué à diminuer.
Le graphique suivant retrace l’évolution du coût de la dépense fiscale dans l’annexe des voies et moyens des projets de loi de finances depuis 2005 (avec prévision 2010). Ayant été multipliée par plus de six en cinq ans, elle représente désormais l’une des dix dépenses fiscales les plus importantes et, surtout, la plus dynamique.
(en millions d’euros)
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 | |
Coût du crédit d’impôt en faveur du développement durable |
400 |
990 |
1 900 |
2 050 |
2 800 |
2 600 |
De plus, depuis que le crédit d’impôt a été créé sous sa forme actuelle par l’article 90 de la loi de finances pour 2005, tous les aménagements dont il a fait l’objet qui auraient dû en diminuer le coût n’ont pu empêcher l’augmentation rapide de celui-ci. Même la publication de l’arrêté du 13 novembre 2007 précité – qui a renforcé les critères de performance des équipements, matériaux et appareils éligibles – n’a que très temporairement ralenti celle-ci ; contenu en 2008 à 2,05 milliards d’euros contre 1,9 milliard d’euros en 2007, le coût est reparti à la hausse de près de 40 % en 2009 avant de se réduire un peu en 2010.
Le Rapporteur général explique cette dérive que rien ne semble pouvoir arrêter par trois facteurs contre lesquels il est difficile de lutter :
– certains équipements sont substituables : lorsque le taux du crédit d’impôt est réduit pour les chaudières, la demande se porte sur les pompes à chaleur, et lorsque le taux applicable à ces dernières est à son tour diminué, ce sont les panneaux solaires qui se multiplient ;
– le crédit d’impôt est maintenu pour certains équipements dépassés. Ceux-ci étant devenus l’entrée de gamme du marché, à prix réduit, le nombre d’acquisitions explose et, avec lui, le coût de la dépense fiscale (voir supra) ;
– le prix des équipements, matériaux et matériels éligibles a tendance à s’aligner à la hausse sur les montants du crédit d’impôt, celui-ci étant dès lors largement « capté » par les revendeurs et les installateurs.
Enfin, au-delà de ces facteurs, c’est la nature même du crédit d’impôt en faveur du développement durable qui explique en grande partie la dérive de son coût ; dispositif législatif fonctionnant à « guichet ouvert », il n’est plafonné ni en volume, ni en dépense, et dès lors, à l’inverse d’une subvention budgétaire, il ne peut être aisément « piloté ».
C.– SORTIR DU « GUICHET OUVERT »
Le constat est sans appel. Le crédit d’impôt n’est pas l’outil le plus approprié pour soutenir l’investissement « vert » des ménages. Le Rapporteur général a la conviction qu’à l’instrument fiscal devrait être substitué un mécanisme budgétaire de subvention dont le « pilotage » serait infiniment plus aisé. Lors de son audition par la commission des Finances le 31 octobre 2007, M. Jean-Louis Borloo, ministre de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer a reconnu qu’en la matière, il existait « d’énormes marges de manœuvre ». Il estimait ainsi nécessaire, « dans le domaine de l’habitat [de] passer d’un système de défiscalisation avec effets d’aubaine et accaparements sur les prix de certains produits à un système budgétaire ».
Cependant, ce « système budgétaire » ne réussira à contenir la dépense qu’à la condition que l’enveloppe budgétaire soit réellement capée. En effet, si les dépenses devaient une fois encore déraper et que le Gouvernement « remettait au pot » via, par exemple, un décret d’avance, on reviendrait au point de départ : une dépense, certes budgétaire mais toujours hors de contrôle…
Or, de ce point de vue, l’exemple du « bonus/malus » automobile n’est guère encourageant. Bien que budgété dans un compte de concours financier, ce dispositif connaît les mêmes dérives que le CIDD. Loin d’être équilibrées, les recettes tirées du « malus » sont largement inférieures aux dépenses du « bonus », avec pour conséquence un déficit dont l’ampleur – 500 millions d’euros – a justifié cette année encore un décret d’avance à hauteur de 370 millions d’euros (61).
II.– LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE RELATIVES AU SOUTIEN À LA PRODUCTION D’ÉLECTRICITÉ D’ORIGINE PHOTOVOLTAÏQUE
A.– LA PRODUCTION D’ÉLECTRICITÉ D’ORIGINE PHOTOVOLTAÏQUE : UNE BULLE SPÉCULATIVE AU COÛT CONSIDÉRABLE
1.– Une bulle spéculative de grande ampleur
Le « Grenelle de l’environnement » a, notamment, mis l’accent sur le nécessaire développement des énergies renouvelables, parmi lesquelles l’électricité d’origine photovoltaïque. C’est ainsi que la programmation pluri-annuelle des investissements (PPI) en matière énergétique a fixé un objectif de 5 400 mégawatts de puissance photovoltaïque installée en 2020. Afin d’atteindre cet objectif ambitieux, les producteurs bénéficient d’un contrat d’achat de leur électricité, sur vingt ans et à un tarif fixé par arrêté à un niveau très élevé (entre cinq et dix fois le prix de marché de l’électricité – autour de 55 euros) (62).
Ces tarifs, variables selon le type d’installation et leur location géographique, s’établissent désormais comme suit :
Source : arrêté du 31 août 2010
Or, le Gouvernement avait annoncé dès novembre 2008 qu’il avait l’intention de réduire les tarifs d’achat de l’électricité d’origine photovoltaïque début 2010, entraînant la formation d’une énorme « bulle » à la fin de l’année 2009. En effet, alors que le nombre de demandes de contrats d’achat s’était établi à 1 600 en 2006, à 7 000 en 2007 et à 25 000 en 2008, il a parfois atteint plus de 1 000 par jour pour le seul mois de décembre 2009 et 80 000 pour l’ensemble de l’année 2009, dont une bonne partie à la seule fin de prendre date pour bénéficier des anciens tarifs.
En termes de puissance demandée, le « choc » de la fin de l’année 2009 est encore plus frappant : pour le seul mois de décembre 2009, la puissance demandée a représenté plus de 3 600 MW, soit plus de cinquante fois la totalité de la puissance installée en 2008 (85 MW), si bien que l’objectif de la PPI pour 2020 (5 400 MW installés) sera probablement atteint dès 2011, avec trois conséquences très négatives :
– les panneaux photovoltaïques contribuent au déficit de notre commerce extérieur à hauteur de 800 millions d’euros en 2009. 90 % des panneaux installés dans notre pays sont en effet des panneaux d’entrée de gamme fabriqués en Chine ;
– la charge de service public liée à l’obligation d’achat de l’électricité photovoltaïque s’est envolée et pèse lourdement sur les comptes d’EDF et, in fine, sur le consommateur d’électricité redevable de la CSPE ;
– le coût fiscal de la production d’électricité photovoltaïque est considérable, celle-ci bénéficiant en effet, en plus de tarifs d’achat avantageux, de plusieurs dispositifs fiscaux très incitatifs.
2.– Le cumul des avantages fiscaux
En effet, non seulement la production d’électricité d’origine photovoltaïque s’appuie sur des tarifs qui malgré les récentes diminutions restent très avantageux, surtout pour les particuliers, mais elle bénéficie en plus de plusieurs dispositifs fiscaux particulièrement puissants :
– l’acquisition de panneaux photovoltaïques ouvre droit à un crédit d’impôt sur le revenu de 50 % (article 200 quater du code général des impôts) ;
– l’investissement dans la production d’électricité photovoltaïque dans un département ou un territoire d’outre-mer ouvre droit à une réduction d’impôt sur le revenu de 50 % (article 199 undecies B du même code) et à une déduction totale pour l’établissement de l’impôt sur les sociétés (article 217 undecies du
même code) ;
– l’investissement dans le capital d’une PME produisant de l’électricité photovoltaïque ouvre droit à la réduction d’impôt sur le revenu de 25 % dite « Madelin » (article 199 terdecies-0 A du même code) ;
– enfin, l’investissement dans une PME produisant de l’électricité photovoltaïque ouvre droit à une réduction d’ISF de 75 % (article 885-0 V bis du même code).
Ce cumul de l’obligation d’achat avec des avantages fiscaux apparaît non seulement inutile mais également choquant en ce qu’il garantit une rentabilité exceptionnelle à des investissements qu’un seul avantage suffit à rentabiliser. L’inspection générale des Finances a ainsi calculé, dans un récent rapport (63), que « un investissement dans une holding ISF PME peut permettre d’obtenir un taux de retour sur investissement de plus de 35 % » (64). De même le cumul des deux avantages (CIDD et obligation d’achat) « entraîne un effet d’aubaine pour la rentabilité des projets : 20 % sans aucun levier d’endettement avec des arguments marketing liés au CIDD (allègement de l’impôt, durée de retour très faible…) et des comportements de captation de l’avantage fiscal par les intermédiaires ».
Ce dernier point est également choquant. Dans le domaine des panneaux solaires comme dans d’autres ouvrant droit à des avantages fiscaux, ceux-ci ont tendance à être captés par les vendeurs, les prix à intégrant le montant des avantages octroyés. Les prix étant poussés à la hausse et la demande solvabilisée, les offres se sont multipliées et les nouveaux entrants ne présentent pas toujours toutes les garanties de compétence et de sérieux, au point que fleurissent sur Internet les associations et les forums dénonçant les « arnaques du photovoltaïque »
Enfin, en transformant des particuliers – attirés par le prix de rachat – en producteurs d’électricité, l’obligation d’achat doublée du crédit d’impôt les incite à investir dans une installation photovoltaïque dont la capacité de production est la plus grande possible, alimentant ainsi la croissance de la dépense fiscale et des charges de service public compensées par la CSPE.
En définitive, non seulement la rentabilité de l’investissement dans la production d’électricité photovoltaïque est considérable, mais l’investissement lui-même est sans risque, puisque les prix sont garantis par contrat sur vingt ans et payés par une entreprise publique. De fait, l’investissement dans la production d’électricité photovoltaïque devient de plus en plus un pur produit financier, d’ailleurs présenté comme tel par les cabinets de défiscalisation.
3.– Le coût prohibitif de la tonne de CO2 évitée
L’un des arguments en faveur du développement de l’électricité d’origine photovoltaïque est la « propreté » de sa production qui, utilisant l’énergie radiative du soleil, n’émet pas de dioxyde de carbone.
Outre que cet argument doit être relativisé – la production des panneaux solaires en Asie est loin d’être anodine sur le plan environnemental et les coûts de démantèlement de ses panneaux ne sont pas pris en compte –, il apparaît que le coût de la tonne de CO2 évitée par la production d’électricité d’origine photovoltaïque est absolument prohibitif. Selon le rapport de l’Inspection générale des Finances précité, « le tarif de rachat correspond à un coût élevé de la tonne de CO2 évitée. Ce chiffre varie entre 200 euros et 1 800 euros en fonction des modalités de substitution envisagées ». Or, chargée de fixer un prix au carbone dans la perspective d’une « taxe carbone », la commission Quinet de 2008, suivie par la commission Rocard de 2009, avait proposé de valoriser le CO2 à hauteur de 32 euros/tonne…
B.– L’AMÉNAGEMENT DES AVANTAGES FISCAUX EN FAVEUR DE LA PRODUCTION D’ÉLECTRICITÉ PHOTOVOLTAÏQUE
En matière d’aide à la production d’électricité d’origine photovoltaïque, les deux dispositions du présent article vont dans le sens des propositions de la Commission de régulation de l’énergie, de l’Inspection générale des finances mais également du rapport d’information de MM. Michel Diefenbacher et Jean Launay (propositions n° 3 et 4) (65).
1.– La diminution du taux du CIDD applicable aux panneaux photovoltaïques
Les panneaux solaires bénéficient du crédit d’impôt en faveur du développement durable qui figure parmi les dépenses fiscales les plus coûteuses et, surtout, les plus dynamiques. Si les taux applicables aux pompes à chaleur et autres équipements de production d’énergie renouvelable ont été réduits à 40 % en 2010 puis 25 % en 2011 (article 109 de la loi de finances pour 2010), le taux applicable aux panneaux solaires a, lui, été maintenu à 50 %.
Avec la « bulle » photovoltaïque de l’année 2009, le coût du CIDD s’agissant des seuls panneaux photovoltaïques s’est envolé : de 131 millions d’euros en 2009, il pourrait atteindre 500 millions d’euros en 2010 selon le MEEDDM. Selon les projections du même MEEDDM, sans mesure nouvelle, il passerait à 772 millions d’euros, en 2011, 1 milliard d’euros en 2012 et 1,3 milliard d’euros en 2013.
Afin de mettre un terme à cette dérive, les alinéas 4 à 8 du présent article réduisent de 50 à 25 % le taux applicable aux « équipements de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil », c'est-à-dire aux panneaux photovoltaïques. En revanche, les panneaux solaires destinés à la fourniture d’eau chaude sanitaire continueront à bénéficier du taux de 50 % (66).
Quant aux alinéas 9 et 10, ils aménagent par coordination le tableau retraçant les différents taux applicables dans l’article 200 quater du CGI.
2.– L’exclusion des investissements dans la production d’électricité d’origine photovoltaïque pour l’application des réductions et déductions d’impôt spécifiques à l’outre-mer
Les alinéas 1 et 14 du présent article excluent respectivement du bénéfice de la réduction d’impôt sur le revenu de l’article 199 undecies B du code général des impôts et de la déduction pour l’établissement de l’impôt sur les sociétés de l’article 217 undecies du même code précitées « les investissements portant sur des installations de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil ».
Justifiée, comme les autres mesures, par l’existence d’un tarif d’achat très avantageux et par la nécessité de réduire le coût des niches fiscales, cette mesure est également exigée par la situation particulière des départements d’outre-mer en matière de production d’électricité d’origine renouvelable. En effet, la stabilité d’un réseau électrique peut être fragilisée lorsque la part de l’électricité d’origine renouvelable – produite par intermittence – qui y est injectée dépasse 30 %. Or, compte tenu des projets en cours, ce seuil sera prochainement atteint dans les départements d’outre-mer, faisant ainsi courir des risques quant à la continuité de la fourniture d’électricité dans ces territoires.
3.– L’exclusion des investissements en capital dans les PME produisant de l’électricité d’origine photovoltaïque
Les alinéas 15 et 16 du présent article excluent, pour le bénéfice de la réduction d’impôt dite « Madelin » de l’article 199 terdecies-0 A du code général des impôts et de la réduction d’ISF de l’article 885-0 V bis du même code, les investissements dans des sociétés qui exercent une activité de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil.
III.– LES AUTRES DISPOSITIONS
Outre les dispositions susmentionnées relatives à la production d’électricité photovoltaïque, le présent article (alinéas 2 et 3) exclut de l’assiette du CIDD les « dépenses de parement » des matériaux d’isolation thermique des parois opaques, c'est-à-dire, en pratique, les éléments d’habillage ou décoratifs de ceux-ci. En effet, non seulement ces dépenses n’ont rien d’environnemental, mais l’administration fiscale a en outre été informée que certains contribuables avaient bénéficié du CIDD pour des habillages très onéreux comme des bardages d’ardoises sur les murs extérieurs ou des lambris en bois exotiques, abus auxquels il convient de mettre un terme.
IV.– ENTRÉE EN VIGUEUR ET GAIN POUR L’ÉTAT
A.– UNE ENTRÉE EN VIGUEUR IMMÉDIATE MAIS QUI TIENT COMPTE DES PROJETS EN COURS
Afin d’éviter une « ruée » de l’ampleur de celle de la fin de l’année 2009, toutes les dispositions du présent article, qu’elles portent sur la diminution du taux de CIDD, l’investissement dans la production d’électricité photovoltaïque outre-mer, la réduction ISF PME, la réduction d’impôt dite « Madelin » ou les dépenses de parement, entreront en vigueur le 29 septembre 2010, soit la date de l’adoption du présent projet de loi de finances en conseil des ministres.
Cependant, plusieurs exceptions sont prévues pour les dépenses et les projets d’investissement déjà engagés, afin que ceux-ci ne soient pas pénalisés par le changement des règles fiscales. Les contribuables concernés pourront donc, sous certaines conditions, conserver le bénéfice de la réduction et de la déduction d’impôt outre-mer et du CIDD pour leurs investissements et dépenses en matière de production d’électricité photovoltaïque. En revanche, aucune exception n’est prévue pour les souscriptions dans le cadre du « Madelin » et de la mesure « ISF PME » (67) : ces deux dispositifs, contrairement aux autres, portent en effet sur des souscriptions en capital et non sur des acquisitions réalisées directement par les particuliers ou des investissements productifs réalisés par les sociétés.
1.– La réduction d’impôt et la déduction d’impôt pour investissement outre-mer dans des installations de production d’électricité photovoltaïque
Les alinéas 17 à 19 du présent article distinguent deux cas selon que le bénéfice de ces dispositifs est subordonné ou non à un agrément préalable du ministre chargé du Budget :
● Lorsqu’un agrément préalable n’est pas nécessaire, la réduction ou la déduction d’impôt reste applicable :
– d’une part, aux investissements pour l’acquisition desquels le bénéficiaire a accepté un devis et versé un acompte avant le 29 septembre 2010 (cas d’un investissement direct par le bénéficiaire) ;
– d’autre part, aux investissements réalisés par les sociétés et groupements lorsque la réduction ou la déduction d’impôt à laquelle ils auraient ouvert droit a été obtenue à raison d’acquisition ou de souscription de parts faites avant le 29 septembre 2010 (cas d’un investissement par l’intermédiaire d’une société).
● Lorsqu’un agrément préalable est nécessaire (en cas d’investissement supérieur à 1 million d’euros), la réduction ou la déduction d’impôt restent applicables :
– d’une part, aux investissements agréés avant le 29 septembre 2010, sous réserve du respect de la date de mise en production des installations prévues dans l’agrément ;
– d’autre part, aux investissements pour l’acquisition desquels l’exploitant a accepté un devis et versé un acompte, sous réserve qu’ils produisent de l’électricité avant le 31 décembre 2010.
2.– Le crédit d’impôt en faveur du développement durable
La réduction du taux du crédit d’impôt applicable aux panneaux photovoltaïques et l’exclusion des dépenses de parement de l’assiette de celui-ci entreront en vigueur le 29 septembre 2010. Toutefois, aux termes de l’alinéa 20, une exception est faite en faveur des dépenses « pour lesquelles le contribuable peut justifier, avant cette date, de l’acceptation d’un devis et du versement d’un acompte à l’entreprise », ces deux conditions étant cumulatives.
B.– LE GAIN POUR L’ÉTAT
Selon les informations communiquées par le ministère de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi, le gain pour l’État résultant des dispositions du présent article, surtout sensible à compter de 2012, s’établirait comme suit :
(en millions d’euros)
2011 |
2012 |
2013 | |
CIDD photovoltaïque |
150 |
600 |
800 |
ISF PME |
7 |
15 |
15 |
RI « Madelin » |
- |
5 |
5 |
RI DOM Photovoltaïque |
- |
230 |
230 |
CIDD parement |
nc |
nc |
nc |
Total |
157 |
850 |
1 050 |
Source : ministère de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi
On observe en outre dans le tome II de l’annexe des Voies et moyens que, pour 2011, le Gouvernement envisage une baisse du coût du crédit d’impôt en faveur du développement durable à 1,95 milliard d’euros, diminution liée aux dispositions du présent article et à l’impact de l’article 58 de la loi de finances rectificative pour 2009.
*
* *
La Commission est saisie de l’amendement I-CF 206 de M. Pierre-Alain Muet.
Mme Aurélie Filippetti. Cet amendement vise à empêcher que le crédit d’impôt pour équipements photovoltaïques ne soit ramené de 50 à 25 %. Cela permettrait de retrouver un peu de stabilité fiscale dans le secteur, alors que le tarif de rachat de l’électricité a déjà été diminué. C’est ce tarif de rachat qui est d’ailleurs le meilleur biais pour s’attaquer à une bulle photovoltaïque, pas le crédit d’impôt, d’autant que beaucoup de ménages, notamment des agriculteurs, ont entrepris des démarches pour s’équiper sur la base d’une réduction de 50 %. Par ailleurs, certes la France aura atteint en 2011 le niveau d’équipement qui était souhaité pour 2020, mais cet objectif ne représente en tout que 1 % de l’énergie produite ! Bref, c’est un signe de plus que le Grenelle de l’environnement, dont les énergies renouvelables étaient une priorité, se délite petit à petit.
Tout le monde se plaint de l’absence de filière industrielle française – elle commence tout juste à se mettre en place –, mais si tous nos panneaux sont importés de Chine et d’Allemagne, c’est bien parce que, durant quarante ans, les investissements sont allés au nucléaire. Pour développer la filière, il faut un marché et pour avoir un marché, il faut des incitations fiscales. J’entends bien qu’il faut réduire les niches fiscales, mais comme par hasard vous commencez par le secteur des énergies renouvelables ! Nos concitoyens ont besoin de stabilité. Et si les objectifs sont dépassés, c’est parce qu’ils ont envie d’investir dans le renouvelable.
M. Gilles Carrez, rapporteur général. Comme l’ont montré Michel Diefenbacher et Jean Launay dans leur rapport sur la contribution au service public de l’électricité, le photovoltaïque fait l’objet d’une bulle spéculative, due au cumul de deux avantages : un crédit d’impôt généreux représentant la moitié du prix d’achat des panneaux – provenant à 90 % de Chine – et un tarif garanti de rachat, lequel n’a pas été baissé pour les ménages. Le tout est si intéressant qu’on a enregistré quelque 26 000 demandes de raccordement pour le seul mois de décembre 2009, soit plus que pour toute l’année 2008 ! Il est donc absolument indispensable de refroidir la machine, d’autant que les objectifs pour 2020 du Grenelle, en termes de puissance installée de production d’électricité d’origine photovoltaïque, seront probablement remplis en 2011 – c’est dire si l’accélération a été brutale. Certains départements d’outre-mer pourraient atteindre très prochainement 30 % d’électricité d’origine renouvelable – éolien compris –, ce qui est, selon les experts, le maximum technique possible si l’on veut assurer la fiabilité du réseau de distribution.
Le crédit d’impôt sur les panneaux photovoltaïques, qui a coûté 130 millions en 2009, est passé à 600 millions en 2010 et atteindra 1,3 milliard en 2013 si l’on ne fait rien. C’est pourquoi nous souhaitons ramener l’avantage fiscal de 50 à 25 %.
Se pose en outre un problème spécifique outre-mer : grâce à l’article 199 undecies B du code général des impôts, qui a pour objet de faciliter les investissements dans les entreprises, les cabinets d’investissement parviennent à garantir, même compte tenu de la clause de rétrocession, une rentabilité annuelle de 30 %. Imaginez un tel avantage fiscal conjugué avec le prix garanti ! C’est pour cela que, dès qu’il a été question d’exclure le photovoltaïque de l’application de cet article, des demandes pour près d’un milliard d’euros d’investissements ont été déposées en quelques jours… C’est préjudiciable pour l’outre-mer parce que l’article 199 undecies B, qui est essentiel pour des secteurs comme le bâtiment, les travaux publics ou l’industrie, se trouve cannibalisé par le photovoltaïque. Nous sommes en présence d’une bulle spéculative qu’il faut réduire.
M. Michel Diefenbacher. La progression de la production d’électricité photovoltaïque est un succès du Grenelle de l’environnement et il n’est pas question de le remettre en cause. Mais il ne faut pas non plus se laisser dépasser. Or, nous sommes incontestablement en présence d’une bulle spéculative.
D’abord, notre but n’est pas de modérer la dépense fiscale mais l’expansion même de la production, devenue trop rapide. Son coût, beaucoup plus élevé que celui du marché, se répercute sur la contribution au service public de l’électricité et donc sur l’ensemble des consommateurs. L’an dernier, cela aurait dû se traduire par une augmentation de 3 % du prix de l’électricité et la Commission de régulation de l’énergie va sans doute demander plus cette année. Il faut donc modérer la production.
Ensuite, le Gouvernement a à cœur d’éviter l’erreur de l’an dernier, lorsque la baisse des tarifs de rachat annoncée a failli s’appliquer à des opérations déjà en cours de financement. Il est clair que la baisse du crédit d’impôt proposée aujourd’hui ne s’appliquera pas aux investissements ayant fait l’objet d’un commencement de paiement le 29 septembre. On ne crée donc pas de difficulté aux investisseurs.
Enfin, un des grands intérêts du photovoltaïque serait de donner naissance à une filière de production industrielle. Or les entreprises françaises ne seront pas prêtes avant deux ou trois ans et si l’on ne fait rien pour modérer la demande des particuliers et des entreprises, elles trouveront à cette date un marché saturé de produits d’entrée de gamme, moins performants. Il faut faire preuve de réalisme.
M. Jean Launay. Il semble en effet que la question soit un peu plus compliquée que ne le laisse entendre Mme Filipetti. Le rapport d’information sur la CSPE analyse le problème à la fois du point de vue d’EDF, soumise à l’obligation de rachat, et de l’État, confronté à une dépense fiscale considérable. Il semble qu’il faille revoir l’obligation de rachat. Nous avons proposé qu’elle soit rationalisée – pas suspendue ! – avec un plafonnement global de la production photovoltaïque rachetée, voire, si possible, avec la détermination d’un rythme régulier de progression des capacités de production. Il faut aussi renforcer les capacités de contrôle et de gestion du ministère et mettre fin à la politique de guichet ouvert dans ce domaine.
Même si les objectifs fixés par le Grenelle sont atteints, on peut avoir envie de les dépasser. Nous avons besoin, dans notre « mix » énergétique, des énergies renouvelables, et nous ne souhaitons pas que la filière du photovoltaïque soit remise en cause. Les entreprises en développement, qu’il s’agisse de PME ou de grands groupes liés au Commissariat à l’énergie atomique, doivent mener un important effort de recherche sur les panneaux de deuxième génération, qui nous affranchiraient de l’envahissement chinois.
Pour toutes ces raisons, à titre personnel, je ne peux pas me rallier à cet amendement.
M. Victorin Lurel. Je suis estomaqué, atterré par cette discussion. Le rapporteur général dit ne pas encore disposer des éléments précis sur l’outre-mer, mais il se prononce déjà dans un sens qui me paraît contraire à l’intérêt des outre-mer – et aussi de toute la nation.
Les objectifs affichés par le Grenelle ne sont pas encore atteints, et encore n’étaient-ils pas bien élevés : tout juste 1 % de la production totale. Presque aucune disposition de la loi pour le développement économique des outre-mer, votée le 27 mai, n’est encore entrée en vigueur, si ce n’est le prélèvement de 440 millions sur les économies d’outre-mer. Pourtant, le Président de la République avait pris des engagements un certain 6 novembre 2009, après le grand mouvement social outre-mer. Il avait dit vouloir créer des zones franches globales d’activité, avec les énergies renouvelables comme secteur prioritaire. En tant que président de région, je suis désormais habilité à faire la loi et le règlement – c’est une nouveauté de la révision constitutionnelle – dans le secteur des énergies renouvelables. Or on me reprend d’une main ce que l’on vient de m’accorder de l’autre. Cette instabilité législative est préjudiciable à la filière, sur tout le territoire de la République et singulièrement pour les outre-mer.
Pourquoi changer un dispositif qui fonctionne ? Au lieu de supprimer l’éligibilité de ces investissements, pourquoi ne pas publier l’arrêté prévu dans la LODEOM, et ainsi fixer un plafond aux watts crêtes, ce qui supprimerait les dérives invoquées par le rapporteur général ?
Vous dites que le crédit d’impôt pour les particuliers aurait généré une bulle et que le seuil de 30 % serait atteint. Ce n’est pas vrai. Par ailleurs, il est possible aujourd’hui de stocker l’électricité – les entreprises japonaises savent le faire, et cela m’a été proposé en Guadeloupe.
Enfin, il s’agit d’une énergie raccordable. Dans ces conditions, pourquoi empêcher celles et ceux qui le souhaitent d’investir dans ce domaine?
Je vous demande de ne pas réduire le taux du crédit d’impôt – tout au moins de différer l’application d’une telle mesure – et de ne pas appliquer de rétroactivité. Pourquoi voulez-vous, dans le projet de loi de finances pour 2011, nous faire voter un dispositif applicable dès le 29 septembre 2010 ? Si vous avez peur que les gens se précipitent sur le dispositif, il faut exercer un contrôle dès le premier euro, comme le prévoit la LODEOM. Je vous demande simplement d’appliquer la LODEOM.
Tous les arguments que j’ai développés valent également pour la défense de l’amendement I-CF 207.
M. Olivier Carré. Je ne suis ni rassuré par ce qui vient d’être dit, ni tout à fait éclairé par les propos du rapporteur général. L’article 13 limite-t-il les effets exponentiels de la bulle et dans quelles proportions ?
M. Hervé Mariton. Je voudrais nuancer les propos du rapporteur général, en rappelant tout d’abord que le développement de la filière des énergies renouvelables est l’un des piliers de la LODEOM.
Le taux actuel de 30 % n’est pas atteint puisqu’il comprend l’ensemble des projets qui sont encore dans les tuyaux, dont un certain nombre ne seront pas autorisés. En réalité, le taux d’équipement est de 15 % à la Réunion et de 10 % aux Antilles – bien loin des 30 % évoqués par le rapporteur général.
La cannibalisation, à savoir le risque de voir les investissements regroupés sur cette filière au détriment des autres industries, est un problème réel, compte tenu du faible risque industriel pris dans la filière photovoltaïque et des conditions de rachat. Mais ces questions trouveront réponse lorsque les contrôles prévus par la LODEOM seront mis en place et que les conditions de rachat seront améliorées. En tout état de cause, ce n’est pas en supprimant le dispositif fiscal que nous réglerons le problème !
Nos collègues et les acteurs économiques des régions concernées considèrent que les investissements dans le développement des énergies renouvelables représentent encore une opportunité pour l’outre-mer et qu’il est opportun de les encourager. Il faut pour cela renforcer les conditions de délivrance de l’agrément et réviser les prix de rachat.
Le dispositif fiscal outre-mer doit être conservé, même si, à l’instar des autres niches fiscales, il doit être raboté. Le supprimer serait contraire à la LODEOM.
Cela vaut également pour la défense de mon amendement I-CF 20.
M. Marc Le Fur. Je ne mets pas en doute la réalité de la spéculation et de la bulle, mais je voudrais vous alerter sur une évolution inquiétante pour le monde agricole.
Les exploitations allemandes ne sont pas plus efficaces que les nôtres, mais elles bénéficient d’une recette systématique, qui représente entre 20 et 30 % de leur chiffre d’affaires, provenant de la production d’énergie photovoltaïque, plus répandue en Allemagne qu’en France, en dépit d’un ensoleillement moindre, et de la méthanisation, très développée en Allemagne mais qui n’existe quasiment pas dans notre pays. Nos exploitations agricoles sont donc en concurrence avec des exploitations qui disposent d’une recette supplémentaire, dont nous avons privé nos exploitants, même si un certain nombre d’entre eux se sont équipés au cours des derniers mois. Si nous n’aidons pas la filière, je crains que nous ne privions les exploitants français d’un élément de compétitivité face aux autres exploitations européennes.
M. Gaël Yanno. Nous avons accepté le plafonnement du prix de rachat des watts installés, prévu par les articles 16 et 17 de la LODEOM, mais depuis le 27 mai 2009, date de publication de la loi, le Gouvernement n’a toujours pas publié les arrêtés ! Nous avons l’impression désagréable que s’il ne l’a pas fait, c’est pour mieux supprimer le dispositif de défiscalisation du photovoltaïque en outre-mer.
S’agissant du cumul prix de rachat élevé, garantie à long terme et défiscalisation, qui crée un effet d’aubaine, sachez que sur les douze outre-mer, seuls quatre sont concernés par le prix de rachat élevé : il s’agit de ceux dans lesquels intervient EDF. Dans les huit autres, la question ne se pose pas.
Enfin, il ne me paraît pas correct, par rapport aux investisseurs et aux investissements déjà engagés, d’appliquer la mesure dès le 29 septembre 2010. Il serait sans doute plus judicieux de l’appliquer à la date du 1er janvier 2011, comme le propose Nicolas Forissier dans son amendement I-CF 49.
M. René-Paul Victoria. Si le photovoltaïque connaît un grand succès en outre-mer, c’est que nous avons accepté le pari de l’énergie renouvelable, de l’énergie propre, mais également parce que nous avons mis en oeuvre la volonté politique du Président de la République, qui a trouvé sa traduction dans le cadre du CIOM. Or, le dispositif qui nous est présenté va tuer le photovoltaïque industriel : ce n’est pas raisonnable.
On nous dit que le seuil de 30 % d’énergies d’origine renouvelable est atteint. À la Réunion, il atteint 52 % de ces 30 %, soit entre 15 et 16 %. Il nous reste donc de la marge ; ceux qui prétendent que le seuil de 30 % est atteint sont de mauvaise foi. En outre, les systèmes de stockage de l’électricité sont désormais au point, et ils ne sont pas tous japonais.
Certes, des dérives ont été constatées. À qui la faute ? Nous attendons l’arrêté de plafonnement depuis dix-sept mois ! Est-ce volontaire ou non de la part du Gouvernement ? Peu importe, mais les professionnels et les responsables politiques ne comprennent pas. Les premiers attendent des moyens de contrôle et ne s’opposent pas à l’agrément dès le premier euro, solution qui fait l’objet de quelques amendements.
J’espère que nous ne tuerons pas une filière de production endogène dans sa phase de création, et qui se développe d’autant plus rapidement que nous disposons à la Réunion d’entreprises locales capables d’assurer le fonctionnement et l’entretien des unités.
La suppression de la filière, jointe au rabotage prévu des autres niches, fait que l’on exige de l’outre-mer un effort plus important que celui demandé à la métropole.
Au moment de voter cet amendement, je vous demande, mes chers collègues, de penser à ces territoires lointains et insulaires qui n’ont d’autre moyen de survivre sur le plan énergétique que le tout pétrole ou le charbon, et à qui le photovoltaïque offre la chance de développer une vraie filière endogène.
M. le rapporteur général. L’objectif fixé par le Grenelle était d’atteindre à l’horizon 2020 une production de 5 400 mégawatts provenant de l’énergie photovoltaïque. Pour le seul mois de décembre 2009, l’ensemble des demandes de raccordement, qui pour l’essentiel ont été accordées ou agréées, a atteint 3 600 mégawatts. À ce rythme-là, comme l’a indiqué très justement Michel Diefenbacher, les objectifs du Grenelle seront atteints dès l’an prochain ! Mais de quelle façon le seront-ils ? Grâce aux importations massives de panneaux photovoltaïques fabriqués en Chine, ce qui tuera définitivement les filières française et européenne.
L’article 13 maintient le dispositif général d’incitation fiscale pour les particuliers redevables de l’impôt sur le revenu qui investissent dans le photovoltaïque. La seule différence, c’est que le panneau photovoltaïque n’est plus subventionné à hauteur de 50 % mais de 25 %. Pour autant, le couplage entre le crédit d’impôt au taux de 25 % et le tarif de rachat reste très intéressant pour ce type d’investissement, même s’il en ralentira le rythme.
Pour le seul outre-mer, au 23 septembre 2010, nous avons enregistré 163 demandes d’agrément, pour un montant de 1,64 milliard d’euros d’investissements, et 92 demandes supplémentaires jusqu’au 29 septembre, pour 922 millions d’euros.
L’article 13, tout en maintenant l’incitation fiscale du 200 quater du CGI, supprime la possibilité de coupler des dispositifs d’incitation fiscale beaucoup plus puissants que celui-ci avec le tarif de rachat, dont je suis le premier à regretter qu’il n’ait pas été plafonné, l’arrêté n’étant pas encore publié.
L’outre-mer n’est pas maltraité puisqu’il bénéficie de plusieurs dispositifs puissants d’incitation fiscale : l’investissement donnant lieu à réduction sur l’ISF ; l’investissement par le biais de FCPI ; l’investissement Madelin ; le dispositif de l’article 199 undecies B du CGI.
L’article 199 undecies B concerne l’investissement productif, lequel a pour vocation de créer un maximum d’emplois. Ce qui est très préoccupant, monsieur Lurel, c’est que ces investissements sont totalement cannibalisés par le photovoltaïque qui, lui, ne crée pratiquement aucun emploi puisque les installations sont exclusivement importées. L’intérêt est donc de redonner à cet article sa vraie finalité qui est de créer des emplois, et cela passe par l’investissement productif.
Monsieur Victoria, selon EDF, si l’on ajoute les 16 % d’installations que vous avez mentionnées et celles qui sont déjà agréées ou en cours d’agrément – lesquelles ne sont pas concernées par l’article 13 –, les 30 % sont déjà atteints ! Selon le délai de raccordement, nous parviendrons à 30 % l’an prochain ou dans deux ans, en tout cas bien avant l’échéance de 2020 fixée par le Grenelle 2.
Tous ces éléments m’amènent à penser que l’article 13 est équilibré, même si je ne nie pas les problèmes transitoires – le périmètre de la mesure ou la date couperet du 29 septembre.
M. Victorin Lurel. J’ai du mal à vous suivre, monsieur le rapporteur général. La fameuse cannibalisation, que j’appelle l’effet d’éviction, n’est que supposée, elle n’a jamais été vérifiée.
Votre démarche est curieuse pour un libéral. Pourquoi voulez-vous empêcher un contribuable d’optimiser son investissement fiscal ? Pourquoi voulez-vous tarir la source de l’investissement dans le photovoltaïque ? J’ai du mal à comprendre, d’autant que Bercy dispose d’une enveloppe d’environ 1,2 milliard d’euros pour les dépenses fiscales et que les arbitrages sont possibles. Pourquoi voulez-vous rendre des arbitrages à la place des investisseurs ? Je m’étonne de que vous utilisiez un tel argument, qui alourdit la procédure.
En Guadeloupe, pour atteindre les 30 % d’énergies fatales connectées au réseau, il faut 88 MW ; or, j’ai régulé en amont en limitant la production individuelle à 1,5 MW.
La première chose à faire est de ne pas appliquer la rétroactivité. Par ailleurs, si vous voulez éviter que les contribuables fortunés profitent de la niche fiscale pour pratiquer l’évasion fiscale, il suffit de réserver l’avantage fiscal à l’exploitant – ce n’est pas ce dernier mais l’investisseur qui doit subir le coup de rabot.
Vous nous avez demandé de développer le secteur des énergies renouvelables. Je l’ai fait à titre privé en engageant 16 000 euros sur lesquels j’ai bénéficié d’un crédit d’impôt de 50 %. Toutefois, un an et demi plus tard, je n’étais toujours pas raccordé à EDF. Cela dit, si le texte que vous voulez nous faire adopter avait été déjà en application, je n’aurais touché que 4 000 euros au lieu de 8000. Désormais, seuls les petits bourgeois et les plus fortunés de la classe moyenne pourront s’équiper d’installations photovoltaïques.
La bulle dont vous parlez, j’en ai encore besoin en Guadeloupe, où la filière photovoltaïque a créé 1 700 emplois.
La Commission rejette l’amendement I-CF 206.
Elle rejette ensuite successivement l’amendement I-CF 207 de M. Victorin Lurel et les amendements identiques, I-CF 20 de M. Hervé Mariton et I-CF 210 de M. Victorin Lurel, qui avaient déjà été soutenus par leurs auteurs et qui avaient fait l’objet d’un avis défavorable du rapporteur général.
Elle examine ensuite l’amendement I-CF 208 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. L’éligibilité est supprimée, le crédit d’impôt est diminué, l’avantage fiscal est raboté et, en plus, la mesure proposée est rétroactive ! Par cet amendement, nous proposons l’instauration d’une période transitoire de trois ans afin de ne pas stopper brutalement la filière photovoltaïque.
M. le rapporteur général. Nos collègues d’outre-mer sont de bonne foi lorsqu’ils disent proposer depuis deux ans des mesures de régulation. Toutefois, ces mesures n’ont pu être prises faute de la publication par le Gouvernement des arrêtés nécessaires à la mise en œuvre de certaines dispositions de la LODEOM, ce qui a provoqué en septembre la bulle de plusieurs milliards d’euros. Si nous adoptions l’amendement de Victorin Lurel, ce sont plusieurs milliards d’euros d’investissements qui seraient absorbés d’un seul coup.
Je ne peux que donner un avis défavorable à l’amendement tel qu’il est présenté. Cela dit, il faut interroger le Gouvernement sur la façon de traiter l’exclusion des demandes qui n’étaient pas agréées à la date du 29 septembre, dont certaines, très anciennes, méritent d’être acceptées.
M. le président Jérôme Cahuzac. Souhaitez-vous, monsieur le rapporteur général, que l’amendement soit adopté pour permettre au Gouvernement de nous indiquer sa position ?
M. le rapporteur général. Les enjeux de l’amendement étant trop importants, je ne peux pas en faire un amendement de la Commission des finances.
M. Hervé Mariton. L’idée de légitimer les projets mûris avant le 29 septembre est assez critiquable. La date de compromis se situe probablement entre cette date et celle de notre vote. Pourquoi ne pas choisir la date du 13 octobre ? Cela nous donnerait un peu de souplesse pour étudier les projets qui se trouvaient dans les tuyaux. Prévoir une période d’ici au 31 décembre risque de provoquer une nouvelle bulle.
M. le rapporteur général. La date du 13 octobre est-elle judicieuse ? La prise en compte des préoccupations de nos collègues de l’outre-mer passe-t-elle par l’adoption de cet amendement ?
M. le président Jérome Cahuzac. C’est ce que j’ai suggéré il y a quelques instants.
M. Claude Bartolone. Cette proposition est judicieuse. Dans notre rapport sur l’application de la loi pour le développement économique de l’outre-mer – la LODEOM –, M. Gaël Yanno et moi-même avons souligné qu’aucun autre secteur relevant de la défiscalisation n’avait connu un tel appel. Le secteur photovoltaïque fonctionne bien et présente des avantages environnementaux et économiques pour nos compatriotes ultramarins. Mieux vaudrait donc jouer sur le niveau du remboursement plutôt que de couper cette filière qui correspond à un besoin – quelle que soit par ailleurs l’origine du matériel employé.
M. Michel Diefenbacher. Un report de la date du 29 septembre ne saurait se limiter à l’outre-mer et devrait concerner aussi la métropole, ce qui ne serait guère justifié.
Par ailleurs, il est probable que les opérateurs dont les projets étaient prêts les ont soumis avant le 29 septembre et que peu de dossiers ont été présentés depuis lors.
Enfin, ne vaudrait-il pas mieux jouer, plutôt que sur la date, sur les éléments constitutifs du dossier disponibles au 29 septembre ? Selon le projet du Gouvernement, tous les dossiers qui ont donné lieu à un devis et au versement d’un acompte avant le 29 septembre relèveront de l’ancien système. Il serait sans doute plus efficace d’ajouter un ou deux critères.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement I-CF 69 de M. Michel Bouvard.
M. Michel Bouvard. Selon le présent article, les dépenses de parement liées aux travaux d’isolation thermique des parois opaques – c’est-à-dire à l’isolation extérieure, qui est la plus efficace – seront exclues du crédit d’impôt en faveur du développement durable. Cette exclusion, qui obligera à distinguer les différentes composantes de la fourniture des matériaux et, surtout, de leur pose, induit à la fois une grande complexité et une impossibilité de contrôler l’application de la disposition.
M. le rapporteur général. Avis défavorable, car la définition du « parement » reste imprécise – pourquoi pas du marbre ou du bois exotique ? Je vous propose, monsieur Bouvard, de présenter un nouvel amendement au titre de l’article 88.
M. Michel Bouvard. Je retire donc l’amendement.
L’amendement est retiré.
La Commission est saisie des amendements I-CF 130, I-CF 132 et I-CF 131 de M. Nicolas Perruchot, pouvant être soumis à une discussion commune.
M. Nicolas Perruchot. Je tiens tout d’abord à souligner que vouloir structurer la filière solaire à partir du marché résidentiel est une erreur stratégique majeure. Il aurait fallu lancer des appels à projets beaucoup plus importants pour que des industries se créent et fabriquent des panneaux. Pour le solaire, le coût d’acquisition d’un client est de 3 000 euros, ce qui suppose des petites entreprises de proximité, ayant un petit volume d’affaires.
J’en viens aux amendements proposés. La date du 29 septembre a pris de court bien des gens. La rétroactivité de la mesure que nous votons aujourd’hui n’est pas sans poser problème en termes d’orthodoxie budgétaire. Le report au 1er janvier que propose l’amendement I-CF 130 semblant impossible, les amendements de repli I-CF 132 et I-CF 131 proposent respectivement de reporter la date au 1er décembre et au 1er novembre.
M. le rapporteur général. Avis défavorable à ces trois amendements.
La Commission rejette successivement les amendements I-CF 130, I-CF 132 et I-CF 131.
Elle examine ensuite les amendements identiques I-CF 133 de M. Nicolas Perruchot et I-CF 201 de M. Marc Francina.
M. Nicolas Perruchot. Il s’agit d’élargir le dispositif aux contribuables finançant l’acquisition de l’installation solaire au moyen d’un emprunt.
M. le rapporteur général. Il serait préférable de rectifier ces amendements identiques en se limitant à évoquer « un moyen de financement accordé », car l’expression « ou en cours d’examen » manque un peu de précision.
M. Nicolas Perruchot. Je n’y vois pas d’inconvénient.
M. Michel Bouvard. Moi non plus.
La Commission adopte les deux amendements identiques ainsi rectifiés (amendement n° I-42).
La Commission est saisie de l’amendement I-CF 299 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. L’amendement tend à ménager une transition afin de laisser aux professionnels le temps de restructurer leurs entreprises en fonction des nouvelles dispositions.
M. le rapporteur général. Avis défavorable, compte tenu de l’ampleur des demandes d’agrément déposées dans les huit derniers jours précédant la date limite – elles représentent en effet près d’un milliard d’euros.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle est saisie de l’amendement I-CF 209 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Cet amendement a pour objet de maintenir à 50 % le crédit d’impôt pour les équipements de production d’électricité photovoltaïque réalisés par des particuliers en outre-mer pour une période transitoire de trois ans.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.
Elle en vient à l’amendement I-CF 49 de M. Nicolas Forissier.
M. Nicolas Forissier. Il s’agit de remplacer la date du 29 septembre 2010 par celle du 1er janvier 2011 pour éviter la rétroactivité de la mesure proposée. Cet amendement ne porte que sur la dernière partie de l’article 13, c’est-à-dire sur les investissements donnant lieu à la réduction de l’impôt sur le revenu « Madelin » et à celle sur l’ISF.
M. le rapporteur général. Il n’y a aucune raison d’adopter cet amendement après avoir rejeté la même mesure pour l’outre-mer.
La Commission rejette l’amendement.
Elle adopte ensuite l’article 13 ainsi modifié.
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Article additionnel après l’article 13
Modification des modalités de fixation de la contribution au service public de l’électricité
La Commission est saisie de l’amendement I-CF 59 de M. Michel Diefenbacher, portant article additionnel après l’article 13.
M. Michel Diefenbacher. Cet amendement, qui est la traduction juridique de l’une des propositions que M. Jean Launay et moi-même avons faites, tend à modifier la procédure de réexamen annuel du tarif de la contribution au service public de l’électricité – la CSPE.
Actuellement, la Commission de régulation de l’énergie – la CRE – formule sa proposition avant le 15 octobre, sur la base de laquelle le ministre fixe le tarif par arrêté. À défaut d’arrêté du ministre, le tarif de l’année précédente est reconduit. Face aux inconvénients de ce dispositif, l’amendement propose deux modifications. Tout d’abord, en l’absence de décision du ministre avant le 31 décembre, la proposition de la CRE s’appliquerait en quelque sorte par délégation du législateur. Ensuite, l’amendement supprime le plafond de 5,48 euros/MWh, insuffisant pour couvrir l’arriéré à régler à EDF. Un plafonnement demeure cependant, le tarif de la contribution ne pouvant augmenter, d’une année sur l’autre, de plus de 50 %. Si important que soit ce chiffre, il n’empêcherait pas, s’il était appliqué dès cette année, la croissance du montant global de la dette envers EDF au cours de l’année prochaine.
M. Michel Bouvard. La disposition proposée par l’amendement concerne-t-elle le plafonnement de la CSPE spécifique aux industries électro-intensives ? Si c’était le cas, les conséquences seraient dramatiques pour ces industries qui ont obtenu cette mesure en 2000.
M. Michel Diefenbacher. Ce n’est pas le cas.
Suivant l’avis favorable du rapporteur général, la Commission adopte l’amendement (amendement n° I-43).
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Article 14
Aménagement des réductions d’impôt sur le revenu et d’impôt de solidarité sur la fortune au titre de la souscription au capital de PME et d’entreprises innovantes
Texte du projet de loi :
I. – L’article 199 terdecies-0 A du code général des impôts est ainsi modifié :
A. Au I :
1° Au 1°, après les mots : « égale à 25 % des », sont insérés les mots : « versements effectués au titre de ».
2° Au 2°:
a. Au d, après le mot : « libérale », sont insérés un membre de phrase et une phrase ainsi rédigées : « ou agricole, à l’exclusion des activités procurant des revenus garantis en raison de l’existence d’un tarif réglementé de rachat de la production, des activités financières, des activités de gestion de patrimoine mobilier définie à l’article 885 O quater et des activités immobilières. Cette dernière exclusion n’est pas applicable aux entreprises solidaires mentionnées à l’article L. 3332-17-1 du code du travail qui exercent une activité de gestion immobilière à vocation sociale ; »
b. Après le d, sont insérés un d bis et un d ter ainsi rédigés :
« d bis. ses actifs ne sont pas constitués de façon prépondérante de métaux précieux, d’œuvres d’art, d’objets de collection, d’antiquités, de chevaux de courses ou de concours ou, sauf si l’objet même de son activité consiste en leur consommation ou en leur vente au détail, de vins ou d’alcools ;
« d ter. les souscriptions au capital de la société confèrent aux souscripteurs les seuls droits résultant de la qualité d’actionnaire ou d’associé, à l’exclusion de toute autre contrepartie notamment sous la forme de tarifs préférentiels ou d’accès prioritaire aux biens produits ou aux services rendus par la société ; »
c. Le second alinéa du e est supprimé.
D. Après le e, sont insérés un f, un g, un h et un i ainsi rédigés :
« f. la société est en phase d’amorçage, de démarrage ou d’expansion au sens des lignes directrices communautaires concernant les aides d’État visant à promouvoir les investissements en capital-investissement dans les petites et moyennes entreprises (2006/C 194/02) ;
« g. la société n’est pas qualifiable d’entreprise en difficulté au sens des lignes directrices communautaires concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté (2004/C 244/02) et ne relève pas des secteurs de la construction navale, de l’industrie houillère ou de la sidérurgie ;
« h. le montant des versements mentionnés au 1° n’excède pas un plafond fixé par décret et qui ne peut dépasser une somme de 1,5 million d’euros par période de douze mois ;
« i. la société n’accorde aucune garantie en capital à ses associés ou actionnaires en contrepartie de leurs souscriptions. »
3° Au 3°:
a. Au a, les mots : « celle tenant à son activité » sont remplacés par les mots : « celles prévues aux d, f et h » ;
b. Après le b, sont insérés un c, un d et un e ainsi rédigés :
« c. la société ne compte pas plus de cinquante associés ou actionnaires ;
« d. la société a exclusivement pour mandataires sociaux des personnes physiques ;
« e. la société communique à chaque investisseur, avant la souscription de ses titres, un document d’information précisant notamment la période de conservation des titres pour bénéficier de l’avantage fiscal mentionné au 1°, les modalités prévues pour assurer la liquidité de l’investissement au terme de la durée de blocage, les risques de l’investissement et la politique de diversification des risques, les règles d’organisation et de prévention des conflits d’intérêt, les modalités de calcul et la décomposition de tous les frais et commissions, directs et indirects, ainsi que le nom du ou des prestataires de services d’investissement chargés du placement des titres. »
c. Après le dernier alinéa, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :
« Un décret fixe les conditions dans lesquelles les investisseurs sont informés annuellement du montant détaillé des frais et commissions, directs et indirects, qu'ils supportent et celles dans lesquelles ces frais sont encadrés.
« La société adresse à l’administration fiscale, à des fins statistiques, au titre de chaque année, avant le 15 février de l’année suivante et dans des conditions définies par arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie et du budget, un état récapitulatif des sociétés financées, des titres détenus ainsi que des montants investis durant l’année. Les informations qui figurent sur cet état sont celles arrêtées au 31 décembre de l’année. ».
B. Le III est abrogé.
C. Au IV :
1° Après le mot : « apports », la fin de la dernière phrase du deuxième alinéa est ainsi rédigée : « aux souscripteurs avant le 31 décembre de la dixième année suivant celle de la souscription » ;
2° A la première phrase du troisième alinéa, les mots : « ou du décès » sont remplacés par les mots : « , du décès » et après les mots : « imposition commune » sont insérés les mots : « ou de la liquidation judiciaire de la société » ;
3° La deuxième phrase du même alinéa est complétée par les mots : « et s’il ne bénéficie pas du remboursement des apports avant le terme mentionné à la dernière phrase du même alinéa. »
D. Au VI :
1° Au 2 :
a. L’année : « 2010 » est remplacée par l’année : « 2012 » ;
b. Les mots : « Les versements » sont remplacés par le mot : « Ils » et après le mot : « retenus » sont insérés les mots : « , après imputation de l’ensemble des frais et commissions, »
2° Après le 2, il est inséré un 2 bis ainsi rédigé :
« 2 bis. Un décret fixe les conditions dans lesquelles les porteurs de parts sont informés annuellement du montant détaillé des frais et commissions, directs et indirects, qu'ils supportent et celles dans lesquelles ces frais sont encadrés. »
3° Après le 3, il est inséré un 4 ainsi rédigé :
« 4. Les dispositions du présent VI ne s'appliquent pas aux parts de fonds communs de placement dans l’innovation donnant lieu à des droits différents sur l'actif net ou sur les produits du fonds, attribuées en fonction de la qualité de la personne. »
E. Au premier alinéa du VI bis :
1° Après les mots : « du 1 », sont insérés les mots : « , du 2 bis » ;
2° L’année : « 2010 » est remplacée par l’année : « 2012 » ;
3° Après le mot : « retenus » sont insérés les mots : « , après imputation de l’ensemble des frais et commissions, ».
F. Après le VI ter, sont insérés un VI quater et un VI quinquies ainsi rédigés :
« VI quater.– Les réductions d’impôt mentionnées aux I, VI et VI bis ne s’appliquent pas aux titres figurant dans un plan d’épargne en actions mentionné à l’article 163 quinquies D ou dans un plan d’épargne salariale mentionné au titre III du livre III de la troisième partie du code du travail, ni aux titres dont la souscription a ouvert droit aux réductions d’impôt prévues aux f, g et h du 2 de l’article 199 undecies A, aux articles 199 undecies B, 199 terdecies-0 B, 199 unvicies, 199 quatervicies et 885-0 V bis. Les souscriptions donnant lieu aux déductions prévues au 2° quater et au 2° quinquies de l’article 83 n’ouvrent pas droit à ces réductions d’impôt.
« Les souscriptions réalisées par un contribuable au capital d’une société dans les douze mois suivant le remboursement, total ou partiel, par cette société de ses apports précédents n’ouvrent pas droit à la réduction d’impôt mentionnée au I.
« VI quinquies.– Lorsque les conditions prévues aux f, g et h du 2° du I ne sont pas cumulativement satisfaites, selon le cas, par les sociétés bénéficiaires des versements mentionnées au 1° du même I ou par les sociétés éligibles au quota de 60 % mentionné au 1 de l'article L. 214-41-1 du code monétaire et financier, le bénéfice des I à II ter et VI bis est subordonné au respect du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 ou du règlement (CE) n° 1535/2007 de la Commission du 20 décembre 2007 relatifs à l’application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis.
« Le bénéfice du VI est subordonné au respect par les sociétés éligibles au quota de 60 % mentionné au I de l’article L. 214-41 du code monétaire et financier soit des conditions prévues aux e, f, g et h du 2° du I, soit du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 ou du règlement (CE) n° 1535/2007 de la Commission du 20 décembre 2007 relatifs à l’application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis. Les conditions mentionnées dans la phrase précédente sont supprimées à une date fixée par décret et au plus tard le 31 décembre 2011. »
II. – L’article 885-0 V bis du code général des impôts est ainsi modifié :
A. Au I :
1° Au 1 :
a. Au b, après les mots : « à l’exclusion des activités », sont insérés un membre de phrase et une phrase ainsi rédigés : « procurant des revenus garantis en raison de l’existence d’un tarif réglementé de rachat de la production, des activités financières, des activités de gestion de patrimoine mobilier définie à l’article 885 O quater et des activités immobilières. Cette dernière exclusion n’est pas applicable aux entreprises solidaires mentionnées à l’article L. 3332-17-1 du code du travail qui exercent une activité de gestion immobilière à vocation sociale ; »
b. Après le b, sont insérés un b bis et un b ter ainsi rédigés :
« b bis. ses actifs ne sont pas constitués de façon prépondérante de métaux précieux, d’œuvres d’art, d’objets de collection, d’antiquités, de chevaux de courses ou de concours ou, sauf si l’objet même de son activité consiste en leur consommation ou en leur vente au détail, de vins ou d’alcools ;
« b ter. les souscriptions à son capital confèrent aux souscripteurs les seuls droits résultant de la qualité d’actionnaire ou d’associé, à l’exclusion de toute autre contrepartie notamment sous la forme de tarifs préférentiels ou d’accès prioritaire aux biens produits ou aux services rendus par la société ; »
c. Après le h, il est inséré un i ainsi rédigé :
« i. n’accorder aucune garantie en capital à ses associés ou actionnaires en contrepartie de leurs souscriptions. »
2° Au 3 :
a. Le e est abrogé ;
b. Le dernier alinéa est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :
« Un décret fixe les conditions dans lesquelles les investisseurs sont informés annuellement du montant détaillé des frais et commissions, directs et indirects, qu'ils supportent et celles dans lesquelles ces frais sont encadrés.
« La société adresse à l’administration fiscale, à des fins statistiques, au titre de chaque année, avant le 15 février de l’année suivante et dans des conditions définies par arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie et du budget, un état récapitulatif des sociétés financées, des titres détenus ainsi que des montants investis durant l’année. Les informations qui figurent sur cet état sont celles arrêtées au 31 décembre de l’année. ».
B. Le troisième alinéa du 1 du II est ainsi rédigé :
« En cas de remboursement des apports aux souscripteurs avant le 31 décembre de la dixième année suivant celle de la souscription, le bénéfice de l’avantage fiscal prévu au I est remis en cause, sauf si le remboursement fait suite à la liquidation judiciaire de la société.
C. Le 1 du III est ainsi modifié :
1° Le premier alinéa est ainsi rédigé : « Le redevable peut imputer sur l’impôt de solidarité sur la fortune 50 % du montant des versements effectués au titre de souscriptions en numéraire aux parts de fonds communs de placement dans l’innovation mentionnés à l’article L. 214-41 du code monétaire et financier et aux parts de fonds communs de placement de proximité mentionnés à l’article L. 214-41-1 du même code. » ;
2° Au c :
a. La première phrase du premier alinéa est ainsi rédigée : « Le fonds doit respecter au minimum le quota d’investissement de 60 % prévu au I de l’article L. 214-41 du code monétaire et financier et au 1 de l’article L. 214-41-1 du même code. » ;
b. Dans la deuxième phrase du même alinéa, le mot : « pourcentage » est remplacé par le mot : « quota » ;
c. La dernière phrase du même alinéa est supprimée.
d. Dans le second alinéa, le mot : « ceux » est supprimé et après les mots : « frais et commissions et », la fin de l’alinéa est ainsi rédigé : « à proportion du quota d’investissement mentionné au premier alinéa du présent c que le fonds s’engage à atteindre. Un décret fixe les conditions dans lesquelles les porteurs de parts sont informés annuellement du montant détaillé des frais et commissions, directs et indirects, qu'ils supportent et dans lesquelles ces frais sont encadrés. »
D. Le premier alinéa du V est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :
« L’avantage fiscal prévu au présent article ne s’applique ni aux titres figurant dans un plan d’épargne en actions mentionné à l’article 163 quinquies D ou dans un plan d’épargne salariale mentionné au titre III du livre III de la troisième partie du code du travail, ni aux titres dont la souscription a ouvert droit aux réductions d’impôt prévues aux f, g et h du 2 de l’article 199 undecies A, aux articles 199 undecies B, 199 terdecies-0 A, 199 terdecies-0 B, 199 unvicies et 199 quatervicies. Les souscriptions donnant lieu aux déductions prévues au 2° quater et au 2° quinquies de l’article 83 n’ouvrent pas droit à l’avantage fiscal.
« Les souscriptions réalisées par un contribuable au capital d’une société dans les douze mois suivant le remboursement, total ou partiel, par cette société de ses apports précédents n’ouvrent pas droit à l’avantage fiscal mentionné au I. »
E. Le VI est remplacé par les dispositions suivantes :
« Lorsque les conditions prévues aux f, g et h du 1 du I ne sont pas cumulativement satisfaites par les sociétés bénéficiaires des versements mentionnées au 1 du I, le bénéfice des I à III est, à l’exception des fonds communs de placement dans l’innovation, subordonné au respect du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 ou du règlement (CE) n° 1535/2007 de la Commission du 20 décembre 2007 relatifs à l’application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis.
« En ce qui concerne les fonds communs de placement dans l’innovation, le bénéfice du III est subordonné au respect par les sociétés éligibles au quota de 60 % visé au I de l’article L. 214-41 du code monétaire et financier, soit des conditions prévues aux a, f, g et h du 1 du I, soit du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 ou du règlement (CE) n° 1535/2007 de la Commission du 20 décembre 2007 relatifs à l’application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis. Ces conditions ne sont plus applicables à une date fixée par décret et au plus tard le 15 juin 2012. »
III. - L’article 1763 C du code général des impôts est ainsi modifié :
1° A la dernière phrase du premier alinéa, les mots : « à la moitié du montant » sont remplacés par les mots : « au montant » ;
2° Au deuxième alinéa, les références : « VI à VI ter » sont remplacées par les références : « VI et VI bis » et les mots : « , au 1 de l'article L. 214-41-1 du même code ou au VI ter de l’article 199 terdecies-0 A » sont remplacés par les mots : « ou au 1 de l'article L. 214-41-1 du même code » et, dans la dernière phrase, les mots : « à la moitié du montant » sont remplacés par les mots : « au montant » ;
3° Au quatrième alinéa, les mots : « ou fonds communs de placements à risques » sont supprimés et, dans la dernière phrase, les mots : « à la moitié du montant » sont remplacés par les mots : « au montant » ;
4° Au cinquième alinéa :
a. A la première phrase, les mots : « au dernier » sont remplacés par les mots : « à l’avant-dernier alinéa du 3° du I de l'article 199 terdecies-0 A et à l’avant-dernier » et après les mots : « la réduction d’impôt prévue par le » sont ajoutés les mots : « 1° du I de l'article 199 terdecies-0 A ou le » ;
b. A la seconde phrase, les mots : « à la moitié du » sont remplacés par le mot : « au » ;
5° Au sixième alinéa :
a. A la première phrase, le mot « ou » est inséré entre les mots : « fonds commun de placement dans l’innovation » et les mots : « un fonds d’investissement de proximité » ;
b. Après ces derniers mots, les mots : « ou un fonds commun de placement à risques » sont supprimés ;
c. Après les mots : « les obligations établies », sont insérés les mots : « au 2 bis du VI de l'article 199 terdecies-0 A et » ;
d. Après les mots : « la réduction d’impôt prévue au », sont insérés les mots : « 1 du VI de l'article 199 terdecies-0 A ou » ;
e. A la seconde phrase, les mots : « à la moitié du » sont remplacés par le mot : « au ».
6° Il est complété par un septième et un huitième alinéas ainsi rédigés :
« Lorsque l'administration établit qu'une société n’a pas respecté l’obligation d’information préalable des souscripteurs prévue au e du 3° du I de l’article 199 terdecies-0 A ou au f du 3 du I de l’article 885-0 V bis, la société est redevable pour l'exercice concerné d’une amende égale à 10 % du montant des souscriptions qui ont ouvert droit, pour chaque souscripteur, à la réduction d'impôt prévue au 3° du I de l’article 199 terdecies-0 A ou au I de l'article 885-0 V bis. Le montant de cette amende est toutefois limité aux sommes dues à la société au titre des frais de gestion pour l'exercice concerné.
« Lorsque l'administration établit qu'une société ne lui a pas adressé avant le 15 février l’état récapitulatif des sociétés financées, conformément au dernier alinéa du 3° du I de l’article 199 terdecies-0 A et au dernier alinéa du 3 du I de l’article 885-0 V bis, la société est redevable pour l'exercice concerné d’une amende égale à 10 % du montant des souscriptions qui ont ouvert droit, pour chaque souscripteur, à la réduction d'impôt prévue au 1° du I de l’article 199 terdecies-0 A ou au I de l'article 885-0 V bis. Le montant de cette amende est toutefois limité aux sommes dues à la société au titre des frais de gestion pour l'exercice concerné. »
IV. - L'article L. 214-41 du code monétaire et financier est ainsi modifié :
1° Au premier alinéa du I, les mots : « dont au moins 6 % dans des entreprises dont le capital est compris entre 100 000 euros et deux millions d'euros, telles que définies » sont remplacés par les mots : « tels que définis », le mot : « émises » est remplacé par le mot : « émis », les mots : « moins de deux mille » sont remplacés par les mots : « au moins deux et au plus deux mille » et après les mots : « au sens du III » sont insérés les mots : « , qui respectent les conditions définies aux b à b ter et au i du 1 du I de l’article 885-0 V bis du code général des impôts, qui n’ont pas procédé au cours des douze derniers mois au remboursement, total ou partiel, d’apports » ;
2° Après le I bis, il est rétabli un I ter ainsi rédigé :
« I ter.- L’actif du fonds est constitué pour 40 % au moins, de titres reçus en contrepartie de souscriptions au capital ou de titres reçus en contrepartie d'obligations converties de sociétés respectant les conditions définies au I. » ;
V. - L'article L. 214-41-1 du même code est ainsi modifié :
1° Au 1 :
a. À la première phrase, les mots : « dont au moins 10 % dans des nouvelles entreprises exerçant leur activité ou juridiquement constituées depuis moins de cinq ans, telles que définies » sont remplacés par les mots : « tels que définis » et le mot : « émises » est remplacé par le mot : « émis » ;
b. Le a est supprimé ;
c. Le b est remplacé par les dispositions suivantes :
« b) répondre à la définition des petites et moyennes entreprises figurant à l'annexe I au règlement (CE) n° 800/2008 de la Commission du 6 août 2008 déclarant certaines catégories d’aides compatibles avec le marché commun en application des articles 87 et 88 du traité CE (Règlement général d’exemption par catégorie) ; »
d. Après le c, sont insérés un d, un e et un f ainsi rédigés :
« d) respecter les conditions définies aux b, b bis, b ter, f, g, h et i du 1 du I de l’article 885-0 V bis du code général des impôts ;
« e) compter au moins deux salariés ;
« f) ne pas avoir procédé au cours des douze derniers mois au remboursement, total ou partiel, d’apports ».
e. Les sixième à huitième alinéas sont supprimés.
2° Après le 1 bis, il est inséré un 1 ter ainsi rédigé :
« 1 ter. L’actif du fonds est constitué, pour 40 % au moins, de titres reçus en contrepartie de souscriptions au capital ou de titres reçus en contrepartie d'obligations converties de sociétés respectant les conditions définies au 1. »
3° La deuxième phrase du 2 est supprimée.
4° À la deuxième phrase du 5, les mots : « , les critères retenus pour déterminer si une entreprise exerce son activité principalement dans la zone géographique choisie par le fonds » sont supprimés.
VI. - Après l’article L. 214-41-1 du même code, il est inséré un article L. 214-41-2 ainsi rédigé :
« Art. L. 214-41-2 Les fonds communs de placement dans l'innovation et les fonds d’investissement de proximité adressent chaque année à l’autorité des marchés financiers, avant le 15 février de l’année suivante et dans des conditions définies par arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie et du budget, un état récapitulatif des sociétés financées, des titres détenus ainsi que des montants investis durant l’année. Les informations qui figurent sur cet état sont celles arrêtées au 31 décembre de l’année.
« L’Autorité des marchés financiers transmet les informations mentionnées au premier alinéa au ministre chargé de l’économie et au ministre chargé du budget. »
VII. - A. Les I, II, IV et V s’appliquent aux souscriptions effectuées à compter du 1er janvier 2011 soit dans des sociétés, soit dans des fonds d’investissement constitués à compter de cette même date.
Les investissements des fonds constitués avant le 1er janvier 2011 réalisés par ceux-ci à compter de la même date sont soumis aux dispositions des articles L. 214-41 et L. 214-41-1 du code monétaire et financier dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2011.
Toutefois, les investissements du fonds inclus dans le quota de 60 % prévu au premier alinéa du I de l’article L. 214-41 du code monétaire et financier et au premier alinéa du 1 de l’article L. 214-41-1 du même code et qui sont réalisés par le fonds à compter du 1er janvier 2011 demeurent soumis aux dispositions de ces deux articles dans leur rédaction antérieure au 1er janvier 2011, dans la limite des montants souscrits à la date du 29 septembre 2010.
Ces fonds communiquent à l’administration fiscale la répartition entre les souscriptions effectuées avant le 29 septembre 2010 et celles effectuées à compter de cette date, ainsi qu’un état de leurs investissements au 31 décembre 2010.
B. Le VI s’applique aux montants investis par les fonds à compter du 1er janvier 2011.
Exposé des motifs du projet de loi :
Il est proposé de réformer les réductions d’impôt sur le revenu (IR) et d’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en faveur de l’investissement dans les petites et moyennes entreprises (PME) et dans les entreprises innovantes prévues aux articles 199 terdecies-0 A et 885-0 V bis du code général des impôts (CGI), afin d’améliorer leur efficacité économique, notamment en centrant ces mesures sur les entreprises rencontrant des difficultés d’accès au financement en fonds propres, en prévenant certaines situations abusives et en améliorant la transparence de ces dispositifs.
- L’objectif de financement des PME se traduit par une dépense fiscale importante qui traduit le succès des outils instaurés par le législateur mais qui, pour être pleinement efficace, doit viser spécifiquement les étapes du développement de l’entreprise au cours desquelles cette dernière a des besoins en fonds propres non couverts par les financements de marché conventionnels. En effet, d’après les études disponibles, il n’existe pas en France de rationnement généralisé en fonds propres des PME.
Le premier objectif de l’article consiste donc à mieux cibler les défaillances de marché propres à justifier l’intervention de l’Etat sous forme d’aide fiscale. Cet objectif coïncide avec la préoccupation de bonne intégration des mesures concernées dans le cadre communautaire.
Il se décline en trois mesures principales : en premier lieu, les activités qui, par leur nature même, ne connaissent pas de difficultés structurelles à trouver des financements en fonds propres (immobilier, activités financières, activités dont les stocks ne se dévalorisent pas, etc.) seraient exclues du mécanisme. Ensuite la réduction d’impôt sur le revenu serait, à l’instar du dispositif existant à l’ISF, ciblée sur les PME en croissance (amorçage, démarrage et expansion). Enfin, les fonds communs de placement dans l’innovation (FCPI) pourraient financer des entreprises jusqu’à 2000 salariés (alignement des fonds ISF sur les fonds IR). Cette dernière mesure notamment, qui vise à répondre aux défaillances de marché, nécessite une notification auprès de la Commission européenne.
- L’article propose par ailleurs de limiter les situations abusives. Il s’agirait d’abord de limiter l’avantage aux entreprises qui ont véritablement et durablement besoin de capital (pas de remboursement des fonds propres dans l’année qui précède, ni dans les dix années qui suivent l’augmentation de capital). Cette disposition tend notamment à éviter la constitution de sociétés pour le seul motif fiscal, ces dernières étant dissoutes au bout de cinq ans et leurs actifs vendus. Il s’agirait ensuite de s’assurer de la réalité du risque en capital pris par l’investisseur : si des garanties de liquidité peuvent être offertes, elles ne pourraient pas s’accompagner de garantie de capital. Une telle clause est en effet incompatible avec la prise de risque qui justifie l’aide publique. Par ailleurs, les avantages à l’IR et à l’ISF seraient désormais exclusifs de services privilégiés offerts aux souscripteurs en contrepartie de leurs investissements. En effet, il est apparu que certaines souscriptions correspondaient en réalité à des « droits d’entrée » pour bénéficier de services réservés aux souscripteurs. L’avantage fiscal serait toujours calculé sur les souscriptions nettes des frais et commissions versés aux intermédiaires (les frais seraient exclus de l’assiette de la réduction à l’IR, comme c’est déjà le cas pour la réduction d’ISF) et serait exclusif d’autres avantages fiscaux favorisant la détention ou la souscription d’actions. Enfin, les règles de fonctionnement des holdings à l’IR seraient alignées sur celles de l’ISF (la société holding ne doit pas compter plus de cinquante associés ou actionnaires, ses mandataires sociaux doivent être exclusivement des personnes physiques).
- Enfin, le législateur a souhaité améliorer l’information de l’investisseur sur la nature du risque pris par ce dernier et sur le montant des frais payés à la souscription et les années suivantes. Il a instauré, s’agissant des holdings et des fonds éligibles à la réduction d’ISF de l’article 885-0 V bis du CGI, un encadrement des frais et commissions ainsi qu’une obligation d’information annuelle des souscripteurs sur les frais prélevés. Les nouvelles obligations des fonds s’accompagnent de sanctions prévues à l’article 1763 C du CGI. Le dispositif d’information des souscripteurs et d’encadrement des frais serait étendu à la réduction d’IR de l’article 199 terdecies-0 A du CGI et le plafond des sanctions serait relevé. Le présent projet organise également une collecte d’information de nature statistique permettant un meilleur suivi de l’efficacité des dispositifs. Il est proposé d’imposer aux sociétés holdings et aux fonds de déposer chaque année, sous peine d’amende, un état récapitulatif des sociétés bénéficiaires et des montants des investissements.
Au total, ces dispositions seraient l’occasion de simplifier et d’unifier les règles de fonctionnement des FCPI et des FIP. L’avantage dont ils bénéficient à l’IR serait prolongé jusqu’à fin 2012 pour être aligné sur celui concernant les investissements directs.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article proroge la réduction d’impôt sur le revenu afférente aux souscriptions aux parts de fonds communs de placement dans l’innovation (FCPI) et de fonds d’investissement de proximité (FIP), qui arrivait à échéance au 31 décembre 2010. À cette occasion, le Gouvernement propose de revoir assez largement, à la fois les contraintes réglementaires de ces fonds et les dispositifs de réduction d’impôt pour investissement dans les PME.
Concernant les fonds, l’idée est, d’une part, de simplifier l’empilement de contraintes qui s’imposent à eux pour faire bénéficier à leurs porteurs de chacune des réductions d’impôt, les FCPR étant toutefois exclus des avantages. L’éligibilité des souscriptions aux réductions d’impôt serait uniquement fonction du respect des contraintes réglementaires figurant au code monétaire financier, comme c’est le cas aujourd’hui pour la réduction d’impôt sur le revenu. En revanche, ces contraintes seraient revues. D’une part, les véhicules seraient spécialisés, avec des FCPI finançant particulièrement les entreprises innovantes et des FIP finançant particulièrement les PME en amorçage, démarrage ou expansion. D’autre part, certaines conditions fixées dans les dispositifs de réduction d’impôt pour l’investissement direct et par l’intermédiaire de holdings seraient transposées dans les contraintes réglementaires des fonds.
Ces conditions seraient par ailleurs renforcées pour tous les types d’investissement. Ceci permettra de renforcer l’efficacité des avantages, tout en parvenant à une plus grande harmonisation des conditions fixées pour le bénéfice de chacune des réductions d’impôt. D’abord, la priorité aux entreprises en amorçage, démarrage ou expansion serait étendue aux réductions d’impôt sur le revenu (« Madelin » et FIP). Ensuite, les restrictions existantes sur certains segments de la réduction d’ISF seraient généralisées et approfondies. De plus, des exclusions nouvelles seraient fixées quant aux activités éligibles et aux conditions dans lesquelles sont effectuées les souscriptions. L’intention est d’exclure des avantages des entreprises dont le financement en fonds propres n’est pas défaillant, qui présentent un risque faible, les investissements bénéficiant d’autres avantages fiscaux, ainsi que divers montages ayant pu être observés ne correspondant pas au financement d’activités réelles. Seraient enfin étendues et renforcées les obligations déclaratives, d’information et de régulation des frais et commissions applicables aux intermédiaires.
Globalement, le présent article opère une refonte importante et intéressante des outils de financement en fonds propres des PME. Elle se traduit par un allègement de la contrainte pesant sur les « fonds ISF », un relèvement de celle pesant sur les « fonds IR », une extension des réductions d’impôt à l’investissement dans des entreprises innovantes de taille intermédiaire (ETI) via les FCPI, une nouvelle orientation des FIP discutable et un recentrage indispensable des investissements éligibles aux réductions d’impôts.
Si on l’analyse par impôt, le durcissement des conditions d’éligibilité à l’avantage s’avère plus fort en matière d’impôt sur le revenu, compte tenu des contraintes déjà fixées pour la réduction d’ISF. La contrainte d’investissements en fonds propres des fonds ISF est au contraire desserrée. On outre, il convient de rappeler que les réductions d’impôt sur le revenu verront leur taux diminuer par application du « rabot » prévu par l’article 58 du présent projet de loi. Les taux devraient s’établir à 22,5 % pour les versements effectués à compter du 1er janvier 2011. Les taux de la réduction d’ISF ne sont pas modifiés, malgré les réserves que l’on peut émettre sur leur très haut niveau.
Le Gouvernement évalue à 79 millions d’euros la moindre dépense fiscale liée à la réduction d’ISF et à la réduction d’impôt « Madelin », dont 28 millions dès 2011 du fait d’une application partielle à l’ISF 2011. Il chiffre à 162 millions d’euros à compter de 2012 le coût de la prorogation, dans les conditions prévues au présent article, des réductions d’impôt sur le revenu au titre des souscriptions aux FIP et FCPI.
On soulignera que la réduction d’ISF PME a coûté 610 millions en 2008 au profit de 73 400 redevables, 661 millions d’euros au profit de 81 300 redevables en 2009, et que son coût s’établirait à 768 millions en 2010. La dépense continue donc d’augmenter et les modifications apportées aux règles d’assiette ne permettent pas de revenir au niveau de la dépense constatée en 2009, puisque le coût attendu en 2011 reste de 733 millions d’euros.
Pour des raisons de clarté, le présent commentaire distingue les dispositions applicables à l’investissement direct ou via des sociétés intermédiaires (réduction « Madelin » » et « ISF PME »), de celles applicables aux fonds. Toutefois, les modifications ou insertions de contraintes transposées aux fonds dans le code monétaire et financier sont signalées dans le commentaire au fur et à mesure de leur présentation par un astérisque. Toujours pour des raisons de clarté, il est essentiellement fait référence au pastillage du texte.
I.– LE RECENTRAGE DES AVANTAGES FISCAUX POUR L’INVESTISSEMENT DIRECT OU VIA HOLDING
A.– LES CONDITIONS ACTUELLES D’APPLICATION DES RÉDUCTIONS D’IMPÔT POUR L’INVESTISSEMENT DIRECT OU VIA UNE SOCIÉTÉ INTERPOSÉE
L’article 26 de la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l’initiative individuelle, dite « Loi Madelin », a institué une réduction d’impôt sur le revenu pour la souscription au capital de PME non cotées.
L’article 16 de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat a créé un article 885-0 V bis du code général des impôts prévoyant une réduction d’ISF au titre des investissements dans les PME non cotées (68). Cette réduction présente un certain nombre de similitudes avec la réduction d’impôt sur le revenu, dont elle est exclusive sur une même fraction de versement. Elle offre cependant un avantage bien plus élevé, tant en taux qu’en plafond, ce qui a conduit à divers ajustements depuis sa création.
Sont éligibles aux deux réductions d’impôt les souscriptions au capital de PME opérationnelles, non cotées, soumises à l’impôt sur les sociétés ou équivalent, établies en France ou dans l’EEE hors Liechtenstein. La réduction est conditionnée à l’engagement de conserver les parts reçues en contrepartie pendant cinq ans. Pour l’ISF, les souscriptions de titres participatifs de SCOP sont également éligibles, de même que celles effectuées par des personnes physiques en indivision.
Les réductions s’appliquent également dans les mêmes conditions aux souscriptions au capital de sociétés respectant toutes les conditions précitées à l’exception de celles relatives à l’activité et dont l’objet social exclusif est de détenir des participations dans des sociétés exerçant une activité opérationnelle. La réduction s’applique alors à hauteur des versements effectués par la société interposée au titre de souscriptions au capital de PME éligibles en direct. L’obligation de conservation s’applique au niveau de la holding comme du contribuable. S’agissant de la réduction d’ISF PME, l’article 106 de la loi de finances pour 2009 est venu encadrer plus avant les conditions d’éligibilité de ces holdings au vu des abus constatés. Pour les versements effectués à compter de la date limite de dépôt de la déclaration au titre de l’année 2009 (15 juin 2009 dans l’essentiel des cas), une holding est éligible si elle ne compte pas plus de cinquante associés ou actionnaires, si elle a exclusivement pour mandataires sociaux des personnes physiques et si elle n’accorde aucune garantie en capital à ses associés ou actionnaires en contrepartie de leurs souscriptions ni aucun mécanisme automatique de sortie au terme de cinq ans.
La réduction d’impôt « Madelin » est égale à 25 % du montant des souscriptions en numéraire au capital initial ou aux augmentations de capital de ces sociétés, retenus dans la limite d’un plafond de 20 000 euros pour les contribuables célibataires et de 40 000 euros pour les couples. La fraction des versements annuels qui excède ces limites ouvre droit à la réduction d'impôt au titre des quatre années suivantes.
L’article 86 de la loi de finances rectificative pour 2008 (loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008) a renforcé le dispositif de droit commun pour les souscriptions au capital de petites entreprises de moins de cinq ans en phase d’amorçage, de démarrage ou d’expansion, en portant les plafonds annuels des versements ouvrant droit à la réduction d’impôt sur le revenu à 50 000 euros pour une personne seule et 100 000 euros pour un couple. Le report de la fraction excédentaire des versements sur les années suivantes n’est pas autorisé (dispositif désigné ci-après « Madelin renforcé »). La fraction des versements pour laquelle le contribuable entend bénéficier du dispositif renforcé ne peut ouvrir droit au dispositif de droit commun de la réduction d’impôt sur le revenu, et inversement.
La réduction d’ISF PME s’applique à hauteur de 75 % des versements. Le montant global de la réduction obtenue, de celui résultant de la réduction pour investissement via un fond présenté infra, ainsi que de celle afférente aux dons à certains organismes instituée par le même article 16 de la loi TEPA (article 885-0 V bis A) ne peut excéder 50 000 euros.
Par ailleurs, le bénéfice de la réduction d’ISF est soumis pour la bénéficiaire des investissements, soit au respect des règles de minimis, soit à un plafond fixé par décret dans la limite de 1,5 million d’euros pour les investissements réalisés dans des PME éligibles en phases d’amorçage, de démarrage ou d’expansion. Ce plafond a été fixé à 1,5 million d’euros, mais relevé à 2,5 millions d’euros pour la période allant du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2010.
La réduction d’impôt « Madelin » a concerné en 2009 (au titre de souscriptions effectuées en 2008) 115 000 ménages pour un coût de 210 millions d’euros (230 millions estimés pour 2010 et 2011). Cette même année, 32 051 contribuables ont bénéficié de la réduction d’ISF au titre d’investissements directs, pour un coût de 375 millions d’euros, soit un montant moyen de réduction de 13 126 euros et un montant médian de 7 500 euros. 17 305 contribuables ont bénéficié de la réduction d’ISF au titre d’investissements réalisés par l’intermédiaire de holding, pour un coût de 176 millions d’euros, soit un montant moyen de réduction de 10 726 euros et un montant médian de 7 125 euros. 1 840 contribuables ont saturé le plafond de 50 000 euros au titre de leur investissement direct ou via holding en 2008 et 1 733 en 2009.
B.– LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE POUR LES DEUX RÉDUCTIONS D’IMPÔT
Le I du présent article modifie l’article 199 terdecies-0 A du code général des impôts relatif aux réductions d’impôts sur le revenu. Ses alinéas 2 à 28 et 41 à 44 s’appliquent à la réduction d’impôt « Madelin », y compris par l’intermédiaire d’une holding et dans les conditions du « Madelin renforcé ». Le II du présent article modifie l’article 885-0 V bis relatif à la réduction d’ISF. Ses alinéas 47 à 61 et 69 à 73 s’appliquent aux investissements directs et réalisés par l’intermédiaire d’une holding.
1.– Les activités éligibles * (69)
Les alinéas 5 et 49 modifient, respectivement pour la réduction d’impôt sur le revenu et pour la réduction d’ISF, la clause relative à l’exercice exclusif d’une activité opérationnelle. Demeurent éligibles les activités industrielles, commerciales, artisanales et agricoles. En revanche :
– l’exclusion des activités immobilières devient complète. Étaient déjà exclues les sociétés gérant leur propre patrimoine immobilier pour la réduction d’impôt sur le revenu et les activités de gestion ou de location d’immeubles pour la réduction d’ISF (70). Désormais l’ensemble des activités immobilières seraient exclu, ce qui ajoute à la liste des exclusions, notamment, les activités de marchand de biens, d’intermédiaire immobilier, de promotion immobilière, d’administrateur de biens, de syndic de copropriété et d’agent immobilier. Ces activités ne nécessitent en effet pas de soutien spécifique en fonds propres, dès lors que les financements de marché couvrent leurs besoins.
L’éligibilité des entreprises solidaires qui exercent une activité de gestion immobilière à vocation sociale est maintenue et, pour la réduction d’impôt sur le revenu, cette dérogation est directement intégrée dans l’alinéa relatif à l’activité de la cible, comme c’était déjà le cas pour l’ISF. En conséquence, l’alinéa 9 supprime le second alinéa du e de l’article 199 terdecies-O A. La dérogation s’appliquait aussi à la composition du capital, incongruité qui disparaît ;
– l’exclusion déjà existante des activités de gestion du patrimoine mobilier est complétée, pour la réduction d’impôt « Madelin », par une référence à l’article 885 O quater applicable aux biens professionnels à l’ISF. Elle figurait déjà pour la réduction d’ISF et permet de s’appuyer sur des positions doctrinales et une jurisprudence abondante, notamment sur les holdings animatrices ;
– seraient désormais exclues les activités financières qui étaient jusqu’alors expressément éligibles pour la réduction d’impôt Madelin. Ces activités, qui recouvrent notamment les activités de prêts et de crédit-bail, ne semblent pas non plus nécessiter une intervention publique pour leur financement.
D’autre part, sont exclues les activités procurant des revenus garantis à raison de l’existence d’un tarif réglementé de rachat de la production (activités de production d’électricité éolienne ou photovoltaïque). Il n’est pas opportun d’ajouter un avantage fiscal à l’obligation de rachat d’EDF à un tarif élevé, tant sur les plans des principes relatifs au non-cumul des avantages, que parce que les réductions d’impôt ont vocation à inciter à une prise de risque. Une exclusion expresse des activités d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil est ajoutée par l’article 13 du présent projet de loi.
2.– L’exclusion de sociétés à raison de la nature de leurs actifs *
Les alinéas 6 et 50 insèrent un alinéa dans chacun des articles (un d bis pour la réduction d’impôt Madelin et un b bis pour la réduction d’ISF PME), tendant à exclure des sociétés à raison de la prépondérance de certains actifs limitativement énumérés, au motif qu’elles ne présentent pas de risque et peuvent même ouvrir la porte à de véritables détournements de la loi. Il s’agit d’activités qui sous couvert d’une activité commerciale assurent essentiellement la conservation et l’entretien d’actifs divers dont la valeur est a minima supposée stable, parfois sans même exercer d’activité réelle. Il s’agit des sociétés dont l’actif est constitué de façon prépondérante de trois types d’actifs :
– de métaux précieux, d’œuvres d’art, d’objets de collection, d’antiquités : un certain nombre d’investissements ont été détectés en faveur de sociétés qui, sous couvert d’une activité d’import-export ou d’achat revente, achetaient ce type d’actifs pour les conserver en vue de leur revente passé le délai de conservation, avec un risque de marché faible. On peut citer par exemple les œuvres d’art, les pierres précieuses et les voitures de collection ;
– de chevaux de courses ou de concours : plusieurs copropriétés de chevaux de courses ont bénéficié notamment de la réduction d’ISF, leur activité consistant à acquérir des chevaux de course, les entretenir, les faire courir, et dégager des profits substantiels à terme ;
– de vins ou d’alcools : des sociétés ont été constituées aux seules fins d’acquérir et conserver des bouteilles de grands crus (71). Dans ce cas une exception est toutefois prévue pour permettre l’éligibilité des sociétés dont l’objet même de l’activité consiste en la consommation ou la vente au détail de vins ou d’alcools, ce qui permet de maintenir dans le champ des avantages les entreprises de dégustation et les restaurateurs et cavistes qui rempliraient la condition d’actifs prépondérants compte tenu de la valeur des vins et alcools.
Dans les exemples donnés, les activités exercées peuvent légitimement apparaître hors champ des avantages, car, soit il ne s’agit pas d’activités réelles, soit elles ne nécessitent pas de soutien public. Cependant, on ne peut affirmer que les activités qui seront sous le coup de l’exclusion ne présentent pas de risque. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle, alors même que des montages ont été constatés, les activités de location de matériel ne sont pas exclues. Or, peut présenter un risque réel l’investissement dans des sociétés de chevaux de course, de même que la création d’une bijouterie, une activité d’antiquaire, ou de production d’alcool ou de vin vendu en gros.
Mais surtout, une telle liste prête à sourire, car elle démontre que l’ingéniosité est sans limite. Et le législateur, connaissant les limites de la procédure d’abus de droit, se retrouve à essayer de mettre fin au coup par coup à des pratiques abusives toujours a posteriori, y compris désormais en dressant une liste d’activités qui ne sera jamais exhaustive ! Cette liste ne l’est d’ailleurs déjà pas. Que dire des caves à cigare, dont il a pourtant déjà été question, des yachts ou des avions privés ? Faudra-t-il à chaque loi de finances venir allonger la liste pour mettre fin à des pratiques contestables, au risque d’exclure aussi des entreprises qui exercent une activité réelle et présentant un risque sur ces segments d’activité ? Par ailleurs, le critère de prépondérance des actifs ne pourra-t-il pas être lui-même contourné ?
Dès qu’une niche existe, on voit éclore des montages d’optimisation, voire constitutifs d’abus de droit. Mais avec un taux aussi élevé que 75 %, la partie est perdue d’avance. Jamais les détournements de l’esprit du texte ne pourront être contenus. Il n’y aura pas meilleur moyen de mettre fin à tous ces abus que de fixer un taux d’avantage raisonnable. Tout aussi grave, ce taux de 75 % ne conduit pas à des comportements d’investissements économiquement rationnels. La prise de risque est si faible que l’étude de la cible devient secondaire, ce qui obère une allocation utile de l’épargne et altère ainsi l’efficacité économique du dispositif.
3.– La généralisation et le renforcement des clauses anti-abus
a) L’exclusion des garanties en capital *
Le présent article conforte la condition que la société bénéficiaire des versements ne puisse accorder aucune garantie en capital à ses associés ou actionnaires en contrepartie de leurs souscriptions, qui s’appliquait aux holdings. Il est proposé, d’une part, de l’appliquer aux sociétés bénéficiaires d’investissements directs, maintenant par le jeu des renvois cette condition pour les holdings. À cet effet, les alinéas 53 et 54 insèrent un i au 1 du I de l’article 885-0 V bis. D’autre part, il est proposé d’introduire cette même condition, ainsi posée et insérée, pour le bénéfice de la réduction d’impôt « Madelin ». Les alinéas 10 et 14 insèrent à cet effet un i au 2° du I de l’article 199 terdecies-O A.
Par coordination, l’alinéa 56 supprime l’actuel e du 3 du I applicable aux seules sociétés intermédiaires pour la réduction d’ISF. Ce faisant, il supprime aussi la condition, applicable à ces sociétés, de ne pas accorder de mécanisme automatique de sortie au bout de cinq ans. En effet, c’est l’absence de risque qui doit conduire à exclure l’application de l’avantage, ce auxquelles concourent les exclusions nouvelles. À l’inverse, l’interdiction de tout mécanisme automatique de sortie apparaît très dur et avait déjà conduit par instruction à préciser que les mécanismes pouvant être mis en place par les sociétés holdings visant à garantir aux souscripteurs qui le souhaitent la liquidité de leur investissement sans annuler leur risque en capital n’étaient pas visés par l’interdiction (72). Or, le présent article durcit aussi les conditions de la remise en cause de l’avantage par suite de remboursement des apports, qui matérialisent en pratique les pratiques de sortie automatique d’actionnaires ou associés de sociétés qui ont été constituées à des fins exclusivement fiscales. L’interdiction des clauses de sortie automatique devient donc inutile.
b) L’exclusion des souscriptions précédées de remboursements d’apports *
Les alinéas 43 et 71 excluent l’application, respectivement, de la réduction d’impôt « Madelin » et de la réduction d’ISF, aux souscriptions réalisées par un contribuable dans les douze mois suivant le remboursement, par la société bénéficiaire, de ses apports précédents. Cette condition nouvelle ne vise pas particulièrement à limiter des abus, mais tout simplement à exclure du champ de l’avantage des sociétés pour le financement en fonds propres desquels il n’est pas besoin d’aide publique. Si la société a remboursé des apports dans l’année qui précède, c’est qu’elle ne connaît pas de problème de financement. Il est donc proposé de laisser passer au moins un exercice comptable.
c) L’exclusion des souscriptions donnant lieu à des contreparties *
Le présent article, tirant les conséquences d’un certain nombre de pratiques contestables, encadre le bénéfice des réductions d’impôt en excluant le bénéfice des avantages lorsque les souscriptions au capital de la société s’accompagnent de contreparties. En investissant par exemple dans des services hôteliers et touristiques haut de gamme, certains contribuables ont bénéficié d’un accès à toutes les villas du club mises à leur disposition.
Les alinéas 8 (insérant un d ter au 2° du I de l’article 199 terdecies-0 A) et 52 (insérant un b ter au 1 du I de l’article 885-0 V bis) prévoient ainsi que « les souscriptions au capital de la société confèrent aux souscripteurs les seuls droits résultant de la qualité d’actionnaire ou d’associé, à l’exclusion de toute autre contrepartie notamment sous la forme de tarifs préférentiels ou d’accès prioritaire aux biens produits ou aux services rendus par la société ». La rédaction est la plus large possible, de façon à couvrir toutes les formes de contreparties, que ce soit des tarifs préférentiels ou des biens ou services. Cette clause s’applique aux sociétés cibles en cas d’investissement direct et, par le jeu des renvois, aux sociétés intermédiaires, tant pour les contreparties qu’elles sont susceptibles d’accorder, que pour celles qu’accorderaient les cibles, compte tenu des modalités d’assiette de la réduction d’impôt.
d) La remise en cause de l’avantage en cas de remboursement d’apports
Qu’il s’agisse de la réduction « Madelin » ou de la réduction d’ISF PME, l’avantage est remis en cause en cas de remboursement des apports aux souscripteurs pendant les cinq années du délai de conservation. Les alinéas 25 à 28 et les alinéas 60 et 61 modifient respectivement le IV de l’article 199 terdecies-O A et le troisième alinéa du 1 du II de l’article 885-0 V bis pour allonger à dix ans le délai au cours duquel les remboursements d’apports donnent lieu à reprise. Ces derniers sont proscrits jusqu’au 31 décembre de la dixième année suivant celle de la souscription, ce qui devrait incontestablement limiter les créations de coquilles dont la dissolution est prévue dès l’échéance du délai de conservation. De même, la rédaction étend la remise en cause aux remboursements qui ne sont pas en numéraire (comme les bouteilles déjà évoquées).
Par coordination, pour la réduction d’impôt « Madelin » qui prévoit que l’avantage n’est pas remis en cause en cas de donation à une personne physique sous réserve de poursuivre l’engagement initial, il est précisé que la non remise en cause est conditionnée au fait que le donataire ne bénéficie pas du remboursement des apports avant le même terme.
Pour la réduction d’ISF comme pour la réduction « Madelin », il est prévu que l’avantage n’est pas remis en cause si le remboursement fait suite à la liquidation judiciaire de la société. Cette dérogation est nouvelle s’agissant du remboursement d’apports mais existe déjà à l’ISF dans le cas ordinaire de non conservation des titres et il est donc légitime l’appliquer à tous les cas de figure. C’est ce que fait l’alinéa 28 pour la réduction d’impôt « Madelin » qui ne prévoyait absolument pas de telle dérogation et qui est modifié pour la prévoir pour l’ensemble des cas de non-respect du délai de conservation.
4.– Les conditions de non-cumul avec d’autres avantages fiscaux *
Le présent article prévoit de supprimer toutes les possibilités de cumul d’avantages fiscaux sur une même assiette, en modifiant la liste des exclusions figurant au III de l’article 199 terdecies-O A pour la réduction d’impôt Madelin et en la transposant à la réduction d’ISF.
Les alinéas 41 et 42 insèrent un IV quater à l’article 199 terdecies-O A s’appliquant aux investissements direct et intermédié par référence aux I (« Madelin »), IV (FCPI) et IV bis de l’article (FIP) pour exclure l’application de l’avantage à certains titres ou souscriptions bénéficiant d’autres dispositions favorables. En conséquence, l’alinéa 24 supprime le III de l’article.
Par rapport à la liste actuelle, outre le maintien des déductions des intérêts d’emprunts contractés pour souscrire au capital d’une société nouvelle (article 83-2° quater) et les actions ou parts figurant sur un PEA ou un plan d’épargne salariale :
– serait précisée l’exclusion des souscriptions ayant ouvert droit à la réduction d’impôt en faveur des logements outre-mer (article 199 undecies A) pour viser les seules souscriptions au capital (f, g et h du 2 de l’article) ;
– seraient ajoutés les titres dont la souscription a ouvert droit aux réductions d’impôt au titre des investissements productifs outre-mer (article 199 undecies B), des emprunts souscrits pour la reprise d’une entreprise (article 199 terdecies-O B), des souscriptions au capital de Sofica (article 199 unvicies), des souscriptions au capital de Sofipêche (article 199 quatervicies), de la déduction des intérêts d’emprunt contractés pour souscrire au capital d’une société coopérative de production (article 83-2° quinquies) et enfin de la réduction d’ISF PME.
On notera que sont retirées des dispositions obsolètes : les souscriptions au capital de sociétés unipersonnelles d’investissement à risque qui ne peuvent plus être créées depuis le 1er juillet 2008 et qui ne furent qu’une poignée, souscriptions bénéficiant d’un contrat d'appui au projet d'entreprise pour la création ou la reprise d'une activité économique ouvrant droit à une aide financière de l’État et les déductions afférentes aux souscriptions au capital de Sofipêche qui ne peuvent être effectuées depuis le 1er janvier 2009.
Les alinéas 69 et 70 substituent cette clause de non-cumul à celle, très restreinte, qui figure aujourd’hui au premier alinéa du V de l’article 885-0 V bis. Sa rédaction est identique si ce n’est qu’évidemment, ce ne sont pas les souscriptions ayant ouvert droit à la réduction d’ISF mais celles ayant ouvert droit aux réductions d’impôt de l’article 199 terdecies-O A qui y figurent.
Le présent article rétablit en réalité, s’agissant de l’ISF, l’intention qui figurait dans le projet de loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, qui prévoyait l’incompatibilité avec tout avantage fiscal au titre d’un autre impôt. Celle-ci a disparu du fait de la suppression par le Sénat de la modification introduite par l’Assemblée nationale ouvrant le dispositif aux fonds d’investissement dans des conditions restrictives, et de l’adoption d’une extension aux seuls FIP dans les conditions qui leur sont aujourd’hui applicables. La modification n’avait pas pour objet de restreindre la clause de non-cumul mais d’indiquer explicitement le non-cumul entre la réduction d’ISF et la réduction d’impôt Madelin et les réductions FIP et FCPI (73). Elle n’a pas été amendée par la commission mixte paritaire dont le débat s’était concentré sur les modalités d’une extension à des fonds. Malheureusement, ces possibilités de cumul ont été utilisées pour maximiser le taux de subvention qui, compte tenu du taux de 75 % à l’ISF, a dépassé les 100 %. Le summum en est sans doute l’investissement outre-mer dans le photovoltaïque.
C.– L’application à la réduction d’impôt « Madelin » de dispositions figurant pour le bénéfice de la réduction d’ISF PME
Le présent article soumet le dispositif « Madelin », pour les sociétés bénéficiaires des versements, au respect des contraintes communautaires en matière d’aide d’État, dès lors qu’il constitue une aide indirecte aux entreprises, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (le redevable se libère de son impôt par la réalisation d’un investissement en faveur d’une entité du secteur concurrentiel). La réduction d’ISF est déjà placée sous la réglementation communautaire.
1.– La mise sous plafond fixé par décret des investissements dans les PME en amorçage, démarrage ou expansion
Comme pour la réduction d’ISF PME, l’alinéa 10 du présent article insère trois alinéas f, g et h au 2° du I de l’article 199 terdecies-0 A tendant à soumettre les sociétés bénéficiaires des versements, pour l’éligibilité desdits versements à la réduction d’impôt Madelin, aux conditions suivantes :
– être en phase d’amorçage, de démarrage ou d’expansion au sens des lignes directrices communautaires concernant les aides d’État visant à promouvoir les investissements en capital-investissement dans les petites et moyennes entreprises ;
– ne pas être qualifiable d’entreprise en difficulté au sens des lignes directrices communautaires concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté ou relever des secteurs de la construction navale, de l’industrie houillère ou de la sidérurgie ; ces exclusions étant prévues par les lignes directrices pour le bénéfice des aides d’État autorisées dans les conditions qu’elles fixent ;
– bénéficier d’un montant de versements éligibles à la réduction d’impôt n’excédant pas un plafond fixé par décret. Ce plafond ne peut excéder 1,5 million d’euros par période de douze mois.
En conséquence, les alinéas 15 et 16 excluent l’application aux sociétés intermédiaires des deux conditions nouvelles afférentes au stade de développement et au plafond des versements (la holding est transparente).
L’instruction 7 S-3-08 du 11 avril 2008 (BOI n° 41) commentant la réduction d’ISF est venue apporter une définition des notions d’amorçage, démarrage et expansion qu’il convient de retenir pour l’application de la réduction d’ISF. L’interprétation pratique qui est donnée sera bien évidemment reprise pour la réduction d’impôt sur le revenu.
Définitions et précisions apportées par l’instruction 7 S-3-08 – l’amorçage (« financement fourni pour étudier, évaluer et développer un concept de base préalablement à la phase de démarrage ») est la période au cours de laquelle l’entreprise n’est qu’au stade de projet et n’est donc pas encore constituée juridiquement. Les versements sont susceptibles d’être éligibles au bénéfice de la réduction d’ISF dès que la société est définitivement constituée, c'est-à-dire la date de signature des statuts ; – le démarrage (« financement fourni aux entreprises qui n’ont pas commercialisé de produits ou de services et ne réalisent pas encore de bénéfices, pour le développement et la première commercialisation de leurs produits ») est la phase correspondant à la période au cours de laquelle l’entreprise est juridiquement constituée mais n’a encore commercialisé aucun produit ou service, ce qui signifie qu’aucun chiffre d’affaires ne peut avoir été réalisé ; – la croissance ou l’expansion (« financement visant à assurer la croissance et l’expansion d’une société qui peut ou non avoir atteint le seuil de rentabilité ou dégager des bénéfices, et employé pour augmenter les capacités de production, développer un marché ou un produit ou renforcer le fonds de roulement de la société ») est la période où la société est déjà constituée et a commencé à commercialiser des produits ou des services, sous deux conditions : la phase de croissance ou d’expansion peut être interne ou externe, notamment en cas de prises de participations en capital dans d’autres entreprises, et les versements sont utilisés pour l’augmentation des capacités de production, le développement d’un marché ou d’un produit ou le renforcement d’un fonds de roulement. Cela inclut notamment les sociétés qui développent une activité nouvelle éligible, qui investissent dans de nouveaux outils de production ou encore les sociétés holding animatrices qui utilisent les versements reçus pour l’acquisition de participations nouvelles. De plus, le dispositif n’est pas limité aux investissements dans les PME situées dans des régions assistées au sens des lignes directrices communautaires relatives aux aides d’État à finalité régionales, ce qui signifie qu’aucune restriction géographique n’est prévue quant au lieu d’implantation de la société en phase d’expansion bénéficiaire des versements. |
2.– La mise sous condition du de minimis pour les investissements dans d’autres PME
L’introduction des trois nouvelles conditions ne signifie pas que les sociétés cibles doivent nécessairement les réunir pour que le contribuable puisse bénéficier de la réduction d’impôt « Madelin » mais qu’elles ne peuvent bénéficier du plafond fixé par décret que dans ce cas de figure.
Ce sont exactement les dispositions aujourd’hui applicables pour la réduction d’ISF. En loi de finances rectificative pour 2007, l’amendement adopté par l’Assemblée nationale (74) étendant la réduction d’ISF aux souscriptions aux FCPR et FCPI, recentrait l’ensemble du dispositif sur les investissements réalisés dans des sociétés en amorçage, démarrage ou expansion. Mais le Sénat avait modifié cette rédaction pour créer un double chapeau : seuil de minimis pour l’ensemble des entreprises jusqu’alors éligibles (75) et seuil fixé par décret pour les sociétés en amorçage, démarrage ou expansion.
Il en résulte une rédaction un peu alambiquée puisque les cibles doivent, pour que la souscription soit éligible à l’avantage ISF, être en amorçage, en démarrage ou en expansion. Mais l’article prévoit à son VI que, lorsque ces conditions ne sont pas cumulativement satisfaites par la société, le bénéfice de l’avantage est subordonné au respect des règlements européens prévoyant les aides de minimis : règlement (CE) n° 199 8/2006 du 15 décembre 2006 et règlement (CE) n° 1535/20 07 du 20 décembre 2007 visant le secteur de la production de produits agricoles, exclu du règlement du 15 décembre 2006, bénéficiant d’un seuil inférieur fixé à 7 500 euros.
C’est cette rédaction qu’il est proposé de dupliquer pour la réduction d’impôt Madelin. Les alinéas 41 et 44 du présent article créent un VI quinquies dans l’article 199 terdecies-0 A prévoyant que le bénéfice de la réduction d’impôt Madelin, de même que celle du Madelin « renforcé », est subordonné au respect des règlements (CE) n° 199 8/2006 et n° 1535/20 07 lorsque les trois nouvelles conditions instituées et codifiées aux f, g et h du 2° du I de l’article ne sont pas cumulativement satisfaites.
La réglementation des aides de minimis prévoit un plafond de 200 000 euros relevé à 500 000 euros jusqu’au 31 décembre 2010, sur une période de trois exercices. Ce plafond s’apprécie en retenant l’ensemble des aides publiques sous quelle que forme que ce soit si elles n’ont pas été notifiées à la Commission européenne ou ne sont pas couvertes par un règlement d’exemption.
3.– L’assiette des versements
L’alinéa 3 du présent article harmonise les rédactions afin de prévoir que ce sont les versements qui ouvrent droit à la réduction d’impôt sur le revenu « Madelin », et non pas les souscriptions. Comme pour l’ISF, les sommes doivent avoir été décaissées pour ouvrir droit à l’avantage. Ce serait désormais ainsi fixé pour les souscriptions dans les PME et dans les holdings.
4.– Les conditions spécifiques applicables aux sociétés intermédiaires
Les alinéas 17 à 19 insèrent au 3° du I de l’article 199 terdecies-O A, relatif à l’application de la réduction d’impôt « Madelin » aux investissements réalisés par l’intermédiaire de sociétés, les conditions applicables à ces sociétés intermédiaires pour le bénéfice de la réduction d’ISF, à savoir ne pas compter plus de cinquante associés ou actionnaires et avoir exclusivement pour mandataires sociaux des personnes physiques. Ces conditions avaient été introduites par l’article 106 de la loi de finances pour 2009 au motif que l’éligibilité des holdings devait permettre la réunion de business angels et non l’organisation d’une vaste collecte d’épargne. Il est tout à fait opportun de transposer ces conditions pour l’avantage à l’impôt sur le revenu.
II.– LA RÉFORME DES FONDS ET DES MODALITÉS D’APPLICATION DES RÉDUCTIONS D’IMPÔT À L’OCCASION DE LA PROROGATION DE LA RÉDUCTION À L’IMPÔT SUR LE REVENU
A.– LA RÉGLEMENTATION ACTUELLE DES FONDS ET LES RÉDUCTIONS D’IMPÔTS AUXQUELLES ILS OUVRENT DROIT
1.– Les fonds de capital risque
● Les fonds communs de placement à risque (FCPR) ont été créés par la loi sur le développement des investissements et la protection de l'épargne (n° 83-1 du 3 janvier 1983) et réformés par la loi relative aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières et portant création des fonds communs de créances (n° 88-1201 du 23 décembre 1988). Un FCPR est une copropriété de valeurs mobilières sans personnalité morale, constituée à l’initiative conjointe d’une société de gestion et d’un dépositaire. Sa gestion est assurée par une société de gestion agréée qui est seule habilitée à prendre les décisions d’investissement, de désinvestissement et à effectuer le suivi des participations. Au moins 50 % de l’actif du FCPR doivent être investis dans des titres participatifs ou donnant accès directement ou indirectement au capital de sociétés non cotées. Les FCPR « fiscaux » sont des entités fiscalement transparentes et les porteurs bénéficient d’une exonération des produits et plus-values sous réserve d’être réinvestis pendant la durée de conservation des parts, fixée à cinq ans.
● Les fonds communs de placement dans l’innovation (FCPI) ont été créés par l'article 102 de la loi de finances pour 1997 (n° 96-1181 du 30 décembre 1996). L'article L. 214-41 du code monétaire et financier prévoit des contraintes spécifiques d'allocation. L'actif de ces fonds doit ainsi être constitué pour 60 % au moins de valeurs mobilières, parts de SARL et avances en compte courant, dont au moins 6 % dans des entreprises dont le capital est compris entre 100 000 et deux millions d’euros, émises par des sociétés autonomes de l’Union européenne, soumises à l’impôt sur les sociétés, comptant moins de 2 000 salariés et :
– présentant un caractère innovant, c'est-à-dire avoir réalisé, au cours des trois derniers exercices précédents, des dépenses de recherche donnant accès au régime du crédit d'impôt recherche de l'article 244 quater B du code général des impôts, d'un montant au moins égal au tiers du chiffre d'affaires le plus élevé réalisé au cours de ces trois exercices ;
– ou justifiant de la création de produits, procédés ou techniques dont le caractère innovant et les perspectives de développement économiques sont reconnus par l'OSEO anvar.
Sont admis au quota de 60 % des FCPI :
– les titres participatifs et les titres émis par des sociétés non cotées ;
– les parts de SARL ou de sociétés étrangères dotées d’un statut équivalent ;
– les avances en compte courant consenties à des sociétés éligibles dans lesquelles le fonds détient au moins 5 % du capital, dans la limite de 15 % ;
– les parts ou titres émis par des sociétés non cotées dont l’objet exclusif est d’investir dans des sociétés « innovantes » et dont les emprunts d’espèce sont inférieurs à 10 % de leur situation nette comptable ;
– les titres admis aux négociations sur un marché financier d’un État de l’EEE, émis par des sociétés innovantes dont la capitalisation boursière est inférieure à 150 millions d’euros ou par des sociétés dont l’objet principal est la détention de participations financières, dans la limite de 20 % de l’actif du fonds pour les titres admis aux négociations sur un marché réglementé.
● Les fonds d'investissement de proximité (FIP) sont des fonds communs de placement à risques créés par la loi sur l’initiative économique (n° 2003-721 du 1er août 2003) dont l'actif est constitué, pour 60 % au moins, de valeurs mobilières, parts de société à responsabilité limitée et avances en compte courant, dont au moins 10 % dans des nouvelles entreprises exerçant leur activité ou juridiquement constituées depuis moins de cinq ans, telles que définies par le 1 et le a du 2 de l'article L. 214-36, émises par des PME ayant leur siège dans un État membre de la Communauté européenne qui sont soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun ou en seraient passibles dans les mêmes conditions si l'activité était exercée en France. Ces PME doivent notamment exercer leurs activités principalement dans des établissements situés dans une zone géographique choisie par le fonds et limitée au maximum à quatre régions limitrophes, ou, lorsque cette condition ne trouve pas à s'appliquer, y avoir établi leur siège social. Le fonds peut également choisir une zone géographique constituée d'un ou de plusieurs départements d'outre mer. La société peut être une holding si elle détient exclusivement des titres de sociétés éligibles.
Sont également prises en compte dans le calcul du quota de 60 %, dans la limite de 10 % de l’actif, les parts de FCPR et les actions de sociétés de capital-risque à concurrence du pourcentage d'investissement dans les sociétés éligibles, dans la limite de 20 % de l’actif, les titres admis aux négociations sur un marché financier émis par des sociétés de faible capitalisation, et les participations versées à des sociétés de caution mutuelle ou à des organismes de garantie intervenant dans la zone géographique choisie par le fonds.
2.– La réduction d’impôt sur le revenu
Les FCPI et les FIP ouvrent chacun droit à une réduction d’impôt sur le revenu à hauteur de 25 % du montant de la souscription dans la limite d’un plafond de 12 000 euros pour un célibataire et 24 000 euros pour un couple marié, prévue aux VI et VI bis de l’article 199 terdecies-O A.
Pour en bénéficier, le porteur doit prendre l’engagement de conserver les parts pendant cinq ans au moins à compter de la souscription et peut détenir, avec son conjoint et leurs descendants et ascendants, plus de 25 % des droits dans les bénéfices de sociétés dont les titres figurent à l’actif du fonds ou les avoir détenus à un moment quelconque au cours des cinq années précédant la souscription des parts de fonds ou l'apport des titres. Enfin, le porteur de parts ne doit pas posséder, directement ou par personne interposée, plus de 10 % des parts du fonds, étant précisé qu’en outre le porteur de parts, son conjoint et leurs descendants et ascendants ne doivent pas détenir ensemble 10 % des parts du fonds.
3.– La réduction d’ISF
La réduction d’ISF PME s’applique à hauteur de 50 % des versements effectués au profit d’un FCPR fiscal ou allégé, d’un FCPI ou d’un FIP, sous réserve que 20 % de son actif pour les FIP et 40 % pour les FCPI et FCPR soient composés de titres reçus en contrepartie de souscriptions au capital de sociétés de moins de cinq ans. Le montant de la réduction obtenu au travers d’un ou plusieurs fonds a été fixé à 20 000 euros.
La réduction s’applique dans la limite de la proportion de l’actif du fonds investie en titres reçus en contrepartie de souscriptions au capital de sociétés éligibles en direct, préalablement fixée par le fonds. Les taux de réduction effectifs aujourd’hui constatés sont de 30 ou 35 % (le quota d’investissement en entreprises éligibles à l’investissement direct est de 60 ou 70 %).
4.– Une efficacité de la dépense fiscale réelle mais contrastée
L’introduction de la réduction d’ISF n’a pas asséché la réduction d’impôt sur le revenu, mais a favorisé un nouvel essor de fonds, surtout de FIP si l’on analyse les chiffres de la profession. En 2008, 41 FCPI et 46 FIP ont ainsi été créés et, respectivement, 47 et 55 en 2009. 44 des fonds créés en 2009 sont des fonds « ISF » et 58 des fonds « IR ».
L’effet en termes de collecte est plus délicat à apprécier car les montants collectés ont diminué du fait de la crise financière, dès 2008 pour les FCPI et en 2009 pour les FIP. En 2008, 567 millions d’euros ont été collectés par les FCPI et 562 millions d’euros par les FIP, auprès d’un total de 145 000 souscripteurs (ticket moyen de 7 780 euros). Ces chiffres s’établissent plus bas en 2009, avec 471 millions d’euros pour les FCPI, 427 millions pour les FIP, auprès de 135 000 souscripteurs (ticket moyen de 6 650 euros). En tout, 322 millions d’euros ont été levés en 2009 par des fonds ISF et 576 millions par des fonds IR.
La réduction d’impôt sur le revenu pour souscriptions de parts de FCPI a bénéficié en 2009 à 76 960 ménages, pour un coût de 118 millions d’euros (110 millions estimés pour 2010 et 2011). Celle pour souscriptions de parts de FIP a bénéficié à 51 670 ménages pour un coût de 72 millions d’euros (70 millions estimés pour 2010 et 2011).
En 2009, 21 799 contribuables ont bénéficié de la réduction d’ISF au titre de souscriptions dans des FIP, pour un coût de 69 millions d’euros, soit un montant moyen de réduction de 3 359 euros. 12 692 contribuables ont bénéficié de la réduction d’ISF au titre de souscriptions dans des FCPI et FCPR, pour un coût de 37 millions d’euros, soit un montant moyen de réduction de 3 126 euros. 531 contribuables ont saturé le plafond de 20 000 euros au titre de leur investissement dans des fonds en 2008 et 197 en 2009.
Le tableau suivant présente la répartition par secteur d’activité des investissements :
Pourcentages des montants investis par secteur (en 2009) |
FCPI |
FIP |
Industries des équipements électriques et électroniques. |
4,6 % |
4,2 % |
Commerce de gros, intermédiaires |
5,4 % |
10,0 % |
Commerce de détails et réparations. |
3,2 % |
5,2 % |
Activités financières |
1,4 % |
4,3 % |
Conseil et assistance, dont conseil en système informatique édition de logiciels autre activité de réalisation de logiciels conseils pour les affaires et la gestion administration d’entreprise ingénierie et études techniques |
53,2 % 7,3 % 19,8 % 4,7 % 3,7 % 2,8 % 5,3 % |
45,3 % 3,9 % 6,9 % 3,7 % 4,7 % 9,9 % 4,7 % |
Recherche et développement |
13,3 % |
2,2 % |
Santé, action sociale |
0 % |
0,6 % |
Autres |
18,7 % |
28,1 % |
Le bilan des FIP est peu satisfaisant sur deux points. Les tickets annuels moyens des FIP et des FCPI sont proches : 780 900 euros pour les FIP et 951 900 euros pour les FCPI en 2009. Les FIP n’ont donc pas atteint leur objectif de couvrir les petits tickets, alors même qu’ils ont été créés comme véhicule intermédiaire entre les FCPI (géographiquement très concentrés et ciblés sur l’innovation de taille moyenne) et les fonds régionaux de capital-investissement ciblés sur les entreprises matures et de taille relativement importante.
Par ailleurs, l’un des objectifs qui a présidé à la création des FIP était le déploiement d’investissements de proximité sur tout le territoire national. Cet objectif n’a pas été atteint. Quatre régions concentrent 75,8 % des investissements sur la période 2004-2009 : Ile-de-France (51,4 % à elle seule), Rhône-Alpes, Champagne-Ardenne et Midi-Pyrénées. À l’inverse, certaines régions n’ont bénéficié d’aucun investissement.
B.– LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le IV du présent article (alinéas 91 à 94) modifie l’article L. 214-41 du code monétaire et financier définissant les FCPI.
Le V du présent article (alinéas 95 à 109) modifie l’article L. 214-41 du même code définissant les FIP.
Le I du présent article modifie l’article 199 terdecies-0 A du code général des impôts relatif aux réductions d’impôt sur le revenu. Ses alinéas 29 à 42, 44 et 45 s’appliquent à la réduction au titre de souscriptions de parts de FCPI et/ou de FIP.
Le II du présent article modifie l’article 885-0 V bis du même code relatif à la réduction d’ISF. Ses alinéas 62 à 70, 73 et 74 s’appliquent à la réduction au titre de souscriptions de parts de FCPI et/ou de FIP.
Pour l’essentiel le présent article supprime les quotas et ratios qui étaient fixés dans la réduction d’ISF au profit de quotas refondus dans la réglementation fixée dans le code monétaire et financier, qui manifestent une réorientation des FIP vers les PME en croissance et une consolidation de l’intervention des FCPI sur le segment de l’innovation. Les réductions d’impôt seraient reconduites pour deux ans et s’appliqueraient en se calant sur la réglementation propre des fonds, ce qui nécessitera l’accord de la Commission européenne pour l’extension de la réduction d’ISF aux souscriptions à des FCPI pour leurs participations à des sociétés innovantes ayant jusqu’à 2 000 salariés.
1.– Les modifications communes aux FIP et FCPI tendant à renforcer l’efficacité des réductions d’impôt
Les alinéas 92 et 11 à 106 du présent article apportent des modifications identiques aux articles L. 214-41 (FCPI) et L. 214-41-1 (FIP) du code monétaire et financier qui tendent à intégrer, dans les modalités réglementaires d’investissement des fonds, les contraintes qui figuraient pour le bénéfice de la réduction d’ISF en les adaptant et en les complétant par des restrictions introduites pour les investissements en direct précédemment signalées par un astérisque.
a) L’intégration dans le calcul des quotas de 60 % de conditions figurant pour l’investissement en direct
Les alinéas 92, 102 et 104 prévoient que, pour être éligibles au quota de 60 %, les titres, parts et avances doivent être émis par des sociétés qui respectent les conditions fixées pour le bénéfice des réductions d’impôt applicables aux investissements directs (76), à savoir :
– la condition d’activité opérationnelle telle que prévue au b du 1 du I de l’article 885-0 V bis, qui exclut désormais les activités financières, les activités immobilières sauf entreprises solidaires, les activités procurant des revenus garantis en raison de l’existence d’un tarif réglementé de rachat de la production et les activités de gestion de patrimoine mobilier ;
– l’exclusion des sociétés visées au b bis du 1 du I du même article, c’est-à-dire dont les actifs sont constitués de façon prépondérante de métaux précieux, d’œuvres d’art, d’objets de collection, d’antiquités, de chevaux de courses ou de concours ou, sauf si l’objet même de son activité consiste en leur consommation ou en leur vente au détail, de vins ou d’alcools ;
– la condition que les souscriptions confèrent les seuls droits résultant de la qualité d’actionnaire ou d’associé, à l’exclusion de toute autre contrepartie, par renvoi au b ter du 1 du I de cet article ;
– la condition que la société n’accorde aucune garantie en capital aux associés ou actionnaires, par renvoi au i du 1 du I du même article ;
– de ne pas avoir procédé au remboursement, partiel ou total, d’apports dans les douze derniers mois, par l’insertion d’une telle disposition dans le code monétaire et financier, dans des termes identiques à celle qui figure dans chacun des articles fixant la réduction d’impôt.
b) La condition de compter au moins deux salariés pour l’éligibilité au quota
Les alinéas 92 et 103 prévoient, respectivement pour le quota de 60 % des FCPI et pour celui des FIP, que pour être éligibles les titres, parts et avances doivent être émis par des sociétés qui comptent au moins deux salariés. Cette condition permettrait d’éviter que les financements ne soient dirigés vers des « coquilles vides ». Cette disposition vise donc le même objectif que le rallongement du délai de l’interdiction des remboursements d’apports pour ce qui concerne les investissements directs et qui n’est pas transposable aux fonds.
c) La création d’un quota de 40 % intégrant la contrainte d’investissement en fonds propres actuellement prévu pour la réduction d’ISF : une contrainte forte pour les fonds « IR »
Le présent article crée un quota de 40 % de fonds propres qui n’existait pas jusqu’alors et qui se substitue d’une certaine façon à l’obligation applicable jusqu’alors au bénéfice de la réduction d’ISF, de fixer une proportion d’actif du fonds constituée de souscriptions au capital de PME éligibles en direct.
Les alinéas 93 et 94 pour les FCPI et 106 et 107 pour les FIP prévoient ainsi que l’actif du fonds est constitué à 40 % au moins de titres reçus en contrepartie de souscriptions au capital ou de titres reçus en contrepartie d’obligations converties de sociétés respectant les conditions définies pour l’éligibilité au quota de 60 %, ce qui intègre donc les restrictions instituées par le présent article.
Le quota d’investissement en fonds propres ainsi « remonté » dans la réglementation des fonds se traduit par un durcissement des règles applicables aux « fonds IR », qui jusqu’à présent n’avaient aucune contrainte de cette nature, alors que les « fonds ISF » l’avaient intégrée et présentaient généralement une proportion d’investissement de cette nature comprise entre 60 et 70 %. Pour ces derniers la contrainte est donc desserrée.
2.– Les modifications réglementaires propres à chaque type de fonds
a) La suppression du quota de 6 % des FCPI
L’alinéa 92 du présent article supprime le quota de 6 % d’entreprises dont le capital est compris entre 100 000 euros et 2 millions d’euros. Le capital social n’apparaît en effet pas une donnée pertinente pour juger du caractère innovant d’une entreprise. Le label Oséo ou le niveau de dépenses en recherche et développement sont des critères plus pertinents et suffisants. Le sous-quota des fonds ISF de 40 % de PME de moins de cinq ans n’est pas repris.
Les FCPI sont donc confortés dans leur rôle de financeurs de l’innovation, avec un quota de 60 % de leur actif investi en titres, avances et parts de sociétés opérationnelles innovantes et un quota de 40 % de leur actif constitué de souscriptions au capital et d’obligations converties de même type d’entreprises.
b) La réforme des FIP
Le présent article modifie substantiellement la réglementation applicable à des fonds qui porteront désormais mal leur nom, en les réorientant vers les PME en amorçage, démarrage et expansion. À titre accessoire, la référence à la réglementation communautaire pour la qualité de PME est actualisée (alinéas 99 et 100) et la précision afférente aux délais pour atteindre le quota de 60 % des FIP créés jusqu’au 31 décembre 2004, devenue obsolète, est supprimée (alinéa 108).
L’alinéa 98 du présent article supprime les conditions afférentes à la localisation géographique des sociétés, l’évaluation du dispositif ayant conduit à constater une forte concentration des investissements dans quelques régions. Par coordination, la mention des critères afférents à l’appréciation de la condition géographique dans le contenu du décret prévu au 5 de l’article L. 214-41-1 est supprimée (alinéa 109).
Cet abandon peut être déploré, dans la mesure où il constitue un renoncement à la notion d’investissement de proximité. Ce renoncement a été graduel puisque le nombre de régions éligibles au quota de 60 % avait été peu à peu augmenté et que l’objectif des fonds en avait ainsi été dilué. Les Rapporteurs de la Commission spéciale du Sénat sur le projet de loi de modernisation de l’économie avaient regretté l’extension à quatre régions proposée par l’article 10 du projet de loi, estimant que cela dénaturait le dispositif (77). Sur avis défavorable du Gouvernement, l’amendement déposé par la Commission n’avait pas été adopté. Alors que le Gouvernement estimait que l’extension éviterait que ne bénéficient du dispositif les seules régions les plus favorisées en termes de PIB par habitant, au détriment des régions moins favorisées, le mouvement de concentration s’est plutôt accentué, y compris avec des fonds englobant l’axe Paris-Lyon-Marseille. En outre, la fin du critère régional conduira à rendre éligibles au quota de 60 % des investissements sans continuité territoriale, puisque dans des régions non limitrophes sur l’ensemble du territoire communautaire.
Les alinéas 97 et 98 suppriment également toute restriction liée à l’âge des entreprises, puisque les sociétés éligibles au quota de 60 % ne seront plus tenues d’exercer leur activité ou d’être juridiquement constituées depuis moins de huit ans, d’une part, et que le sous-quota de 10 % d’entreprises exerçant ou juridiquement constituées depuis moins de cinq ans est supprimé. Le sous-quota des fonds ISF de 20 % de PME de moins de cinq ans n’est pas repris. Cette suppression est vraiment dommageable car c’est bien sur le segment des entreprises en amorçage que le besoin de financement est le plus fort. C’est aussi sur ce segment que l’expertise professionnelle des fonds est indispensable : le dossier d’une entreprise jeune nécessite un examen approfondi par des gestionnaires expérimentés. Une réorientation des FIP aurait très bien pu s’accompagner de la consolidation du quota de 20 % d’entreprises jeunes, le cas échéant en visant les entreprises de moins de huit ans, au sein d’un quota de 60 % d’entreprises en amorçage, en démarrage mais aussi en expansion.
À l’inverse, le quota de 60 % est durci, outre les restrictions insérées également pour les FCPI, sous deux angles :
– d’une part, l’alinéa 105 supprime l’éligibilité au quota de 60 % des parts de FCPR et SCR et des participations versées à des sociétés de caution mutuelle ou à des organismes de garantie intervenant dans la zone géographique choisie par le fonds. Ces suppressions participent d’une simplification du dispositif. En revanche, l’éligibilité au quota des sociétés faiblement capitalisées sur un marché réglementé est maintenue, tout en étant soumises aux conditions générales d’éligibilité des sociétés, renforcées par le présent article ;
– d’autre part, l’alinéa 102 prévoit que pour être éligibles au quota de 60 %, les titres, parts et avances doivent être émis par des sociétés qui sont en phase d’amorçage, de démarrage ou d’expansion au sens des lignes directrices communautaires concernant les aides d’État visant à promouvoir les investissements en capital dans les PME, par renvoi aux f, g et h du 1 du I de l’article 885-0 V bis.
En conséquence, les FIP sont transformés en véhicules investissant à hauteur d’au moins 60 % de leur actif dans des PME opérationnelles en amorçage, démarrage ou expansion et dont au moins 40 % de leur actif est constitué de souscriptions au capital et d’obligations converties de même type d’entreprises.
3.– Les modifications apportées dans les articles 199 terdecies-O A et 885-0 V bis pour l’application de chacune des réductions d’impôt
a) La réduction d’impôt sur le revenu
L’alinéa 31 proroge la réduction d’impôt sur le revenu applicable aux souscriptions de parts de FCPI pour couvrir les versements effectués jusqu’au 31 décembre 2012. L’alinéa 39 fait de même pour les FIP. Cette date est celle à laquelle le dispositif d’investissement direct « Madelin » arrive lui-même à échéance. La réduction d’impôt Madelin aurait elle-même dû arriver à échéance au 31 décembre 2010, ce qui était cohérent, mais elle a été prorogée de façon anticipée par l’article 88 de la loi de finances pour 2010. On rappellera que la réduction d’ISF n’est pas bornée dans le temps.
En revanche, la réduction d’impôt au titre des souscriptions de parts de « FIP Corse », venant aussi à échéance le 31 décembre 2010, ne serait pas prorogée. Cette réduction d’impôt prévue au VI ter de l’article 199 terdecies-O A s’applique à hauteur de 50 % des souscriptions de parts de FIP dont l’actif est constitué à au moins 60 % de valeurs mobilières, parts de SARL et avances en compte courant émises par des sociétés qui exercent leurs activités exclusivement dans des établissements situés en Corse. Les versements sont retenus dans la limite de 12 000 euros pour une personne seule et 24 000 euros pour les couples.
Par coordination, les alinéas 77, 83 et 84 suppriment leur mention aux quatrième et sixième alinéas de l’article 1763 C du code général des impôts.
L’application de la réduction d’impôt sur le revenu n’est pas modifiée pour les souscriptions de parts de FIP et de FCPI. Elle s’applique toujours à 25 % des versements, quels que soient les investissements effectués par le fonds. En revanche, du fait des modifications introduites au code monétaire et financier, les fonds devront s’adapter pour répondre aux nouvelles contraintes. Cela revient indirectement à durcir très fortement, du fait du quota de 40 %, les conditions d’application de la réduction d’impôt puisque ces fonds collectent grâce à l’avantage fiscal. En outre, deux dispositions contraignantes sont ajoutées.
Il s’agit :
– d’une part, de la généralisation du principe selon lequel l’avantage s’applique sur une assiette nette des frais et commissions. Cette modalité est déjà prévue pour l’application de la réduction d’ISF. L’alinéa 32 du présent article procède à cette modification pour les FCPI et l’alinéa 40 fait de même pour les FIP. On rappellera que le problème ne se pose pas s’agissant des holdings puisque l’assiette de la réduction d’impôt, qu’il s’agisse de l’IR ou de l’ISF, est constituée de la seule fraction des versements ayant effectivement été transformée en souscriptions au capital d’entreprises éligibles ;
– d’autre part, de l’exclusion des parts donnant lieu à des droits différents sur l’actif net ou sur les produits du fonds attribuées en fonction de la qualité de la personne pour la réduction d’impôt sur le revenu au titre des souscriptions aux FCPI : cette exclusion du carried interest figure déjà pour la réduction d’IR au titre des souscriptions aux FIP ainsi que pour la réduction d’ISF au titre des souscriptions aux FCPR, FCPI et FIP. C’est l’antériorité de l’avantage à l’impôt sur le revenu applicable aux FCPI qui explique que cette clause n’avait pas été prévue. C’est chose faite avec les alinéas 35 et 36 du présent article.
On ajoutera que la nouvelle insertion de la disposition relative au non cumul des avantages fiscaux conduit à l’appliquer aux fonds pour les avantages susceptibles d’être obtenus sur des parts de fonds, particulièrement le placement sur un PEA.
b) La réduction d’ISF
En premier lieu, les souscriptions aux FCPR fiscaux et allégés seraient exclues de l’avantage (alinéa 63). Cette suppression est motivée par le fait que ces fonds ne sont pas éligibles à la réduction d’impôt sur le revenu dès lorsqu’ils s’adressent à des investisseurs institutionnels. Ils représentent d’ailleurs une part infirme de la réduction d’ISF. L’intention de l’article étant d’inciter des personnes physiques à investir dans de PME, la concentration du soutien public sur les vecteurs qui leur sont destinés est opportune. Par coordination, l’alinéa 78 supprime leur mention au quatrième alinéa de l’article 1763 C.
En deuxième lieu, les sous-quotas spécifiques à l’ISF de 20 % ou 40 % de titres reçus en contrepartie de souscriptions au capital ou d’obligations converties de sociétés de moins de cinq ans éligibles en direct sont supprimés (alinéa 63). Cette suppression procède d’une simplification et permet d’assurer l’harmonisation avec la réduction d’impôt sur le revenu. Il n’y aura plus de « fonds ISF » soumis à des contraintes spécifiques.
Par coordination, les délais d’investissement qui s’appliquent à ces sous-quotas ne s’appliqueront plus qu’au quota principal (alinéa 67).
La condition d’un quota de sociétés de moins de cinq ans n’est pas reprise dans le code monétaire et financier, ni pour les FCPI, ni pour les FIP : les premiers parce qu’ils ont vocation à financer l’innovation y compris au-delà de cinq ans d’existence de la cible (une société peut d’ailleurs être une jeune entreprise innovante jusqu’à l’âge de 8 ans) ; les seconds parce que la condition afférente au stade de développement qui est intégrée par le présent article (amorçage, démarrage ou expansion) apparaît plus pertinente, ce qui explique la suppression du quota de 10 % d’entreprises de moins de cinq qui figurait au code monétaire et financier.
En troisième lieu, contrairement à la réduction d’impôt sur le revenu, un mécanisme de transparence s’applique pour le calcul de l’assiette de la réduction d’impôt. Cette distinction est donc maintenue. Toutefois, alors que jusqu’à présent les versements étaient retenus à hauteur de l’actif du fonds investi dans des titres reçus en contrepartie de souscriptions au capital de société éligibles en direct, le mécanisme suivant, prévu par les alinéas 64 à 68 modifiant le c du 1 du III de l’article 885-0 V bis, est désormais fixé.
– D’une part, le fonds doit respecter au minimum le quota de 60 % fixé au code monétaire et financier pour chaque type de fonds (alinéa 65).
– D’autre part, les versements nets des frais et commissions servant de base à l’avantage fiscal seront retenus à proportion du quota d’investissement que le fonds s’engage à atteindre (alinéa 67).
Par coordination, les délais d’investissements fixés pour atteindre le taux s’appliqueront au quota minimum de 60 % et non plus à la proportion de l’actif représentatif de souscriptions au capital de sociétés éligibles en direct (alinéa 66). On pourrait regretter que dans le code monétaire et financier ces délais ne soient pas repris pour le quota de 40 %.
On rappellera que le quota de 60 % tel que modifié ne couvre pas uniquement des souscriptions au capital ou des obligations converties, puisqu’il vise des titres de sociétés, des parts de SARL ou des avances en compte courant. Ce sont les quotas de 40 % institués au code monétaire et financier qui s’appliquent à des souscriptions ou des obligations converties. De même, le quota de 60 % ne couvre pas uniquement des sociétés éligibles en direct, puisqu’y sont éligibles les titres admis aux négociations sur un marché financier, y compris réglementé (titres de sociétés dont la capitalisation boursière est inférieure à 150 millions d’euros ou, pour les FCPI, titres de sociétés dont l’objet principal est la détention de participations financières). Pour les FCPI, les entreprises de moins de 2 000 salariés sont également éligibles.
Au-delà de la simplification et de la recréation d’un ensemble de dispositifs intelligibles, le présent article propose donc un assouplissement des conditions de calcul de l’assiette de l’avantage, sous l’apparence du maintien d’une transparence fondée sur un quota minimal de 60 %. Le taux de 50 % pourra donc trouver à s’appliquer par exemple à 80 % du versement alors que moins de 40 % de l’actif du fond sera investi en souscriptions au capital de sociétés éligibles en direct. Il est en effet probable que les taux seront supérieurs aux 60-70 % aujourd’hui constatés.
Enfin, la nouvelle insertion de la disposition relative au non cumul des avantages fiscaux conduit à l’appliquer aux fonds pour les avantages susceptibles d’être obtenus sur des parts de fonds, particulièrement le placement sur un PEA.
c) Les seuils communautaires
L’avantage dont bénéficient les sociétés cibles des FCPI et des FIP via les réductions d’impôt est soumis au respect du droit communautaire pour l’application de la réduction d’impôt sur le revenu. Une telle soumission était déjà prévue pour la réduction d’ISF. Toutefois, une nouvelle rédaction est proposée pour tenir compte de l’application de la réduction d’impôt à des sociétés employant jusqu’à 2 000 salariés et ne répondant donc pas à la qualification de PME via l’investissement dans les FCPI.
● Les alinéas 44 et 73 prévoient les conditions d’application des plafonds communautaires à l’investissement via les FIP, respectivement pour la réduction d’impôt sur le revenu et pour la réduction d’ISF. Le bénéfice de l’avantage serait placé sous de minimis lorsque les titres des sociétés éligibles ne respectent pas cumulativement les trois conditions relatives à la phase de développement (amorçage, démarrage ou expansion hors entreprise en difficulté et montant de versements éligibles n’excédant pas un plafond fixé par décret). Cela sous-entend que, dans le cas contraire, le plafond fixé par décret pour les investissements en direct s’applique.
S’agissant de la réduction d’ISF, la rédaction est impropre en ce que les sociétés bénéficiaires des versements via les FIP ne sont plus les sociétés visées au 1 du I de l’article. Par ailleurs, la soumission au de minimis pour les investissements réalisés via les FIP est superfétatoire dès lors que l’article L. 214-41-1 du code monétaire et financier dans la rédaction proposée par le présent article impose le respect des conditions définies aux f, g et h du 1 du I de l’article 885-0 V bis. Les sociétés éligibles au quota ne peuvent donc pas ne pas respecter ces conditions. Toutefois, le maintien de cette clause est souhaitable pour prévoir clairement le principe d’une soumission aux plafonds communautaires.
De même, pour la réduction d’impôt sur le revenu, la mention des FIP est utile pour prévoir l’application du de minimis si les sociétés éligibles au quota réglementaire de 60 % ne respectent pas les conditions liées à la phase de développement ; qu’elles respecteront nécessairement. En conséquence, ces conditions seront toujours remplies et le plafond de 1,5 million d’euros s’appliquera à l’ensemble des sociétés financées par les FIP.
Pour les FIP « IR », la soumission aux plafonds communautaires est pénalisante, les FIP investissant aux deux tiers des montants supérieurs à 1,5 million d’euros. Toutefois, s’agissant d’un avantage indirect, c’est le montant des avantages auxquels ouvrent droit les versements et non pas le montant des versements qu’il conviendrait de demander à la Commission européenne de retenir pour l’appréciation des plafonds. Auquel cas, en pratique, avec un taux d’avantage de 25 %, le plafond d’investissement serait de 6 millions pour les fonds « IR ».
● S’agissant des FCPI, les alinéas 45 et 74, respectivement pour le bénéfice de la réduction d’impôt sur le revenu et pour celui de la réduction d’ISF, prévoient que l’avantage est subordonné, jusqu’à une date fixée par décret, soit au respect des plafonds de minimis, soit au respect par les sociétés éligibles au quota réglementaire de 60 % de quatre conditions : les trois conditions relatives à la phase de développement, ainsi que de la condition d’être des PME au sens communautaire, auquel cas le plafond fixé par décret pour les investissements en direct s’applique. La date à compter de laquelle prendra fin cette subordination de l’avantage interviendra au plus tard le 31 décembre 2011 pour la réduction d’impôt sur le revenu et le 15 juin 2012 pour la réduction d’ISF. L’intention est évidemment de modifier les conditions applicables au début de « l’exercice fiscal ». Le plafond applicable ne sera plus prévu par la loi mais le cas échéant fixé directement par décision de la Commission européenne.
III.– LA GÉNÉRALISATION ET LE RENFORCEMENT DES OBLIGATIONS D’INFORMATION
Le présent généralise les obligations d’information introduites par l’article 20 de la loi de finances pour 2010 et double le montant plafond des amendes et pénalités prévues à l’article 1763 C du code général des impôts. Il insère par ailleurs une nouvelle obligation d’information à destination cette fois de l’administration fiscale.
1.– Les délais d’investissement
L’article 20 de la loi de finances avait pour objet principal d’accélérer l'investissement des fonds d’investissement permettant à leurs souscripteurs de bénéficier d’une réduction d’impôt. Il prévoit que les fonds doivent atteindre 50 % du quota d’investissement au terme d’une période de huit mois à compter de la date de clôture de la période de souscription fixée dans le prospectus complet du fonds, et 100 % au plus tard le dernier jour du huitième mois suivant. La période de souscription ne peut excéder huit mois à compter de la date de constitution du fonds, ou huit mois après la promulgation de la loi de finances pour 2010. Ces obligations sont assorties d’une amende à la charge de la société de gestion du fonds de 20 % des montants des investissements qui auraient permis d’atteindre 50 % du quota intermédiaire ou 100 % du quota final aux dates fixées. Le montant de cette amende est toutefois limité à la moitié du montant des sommes qui lui sont dues par le fonds au titre des frais de gestion pour l'exercice concerné. Ces dispositions ne s'appliquent pas aux fonds ayant pour objet d'investir plus de 50 % de leur actif au capital de jeunes entreprises innovantes.
Les alinéas 77 et 78 durcissent les conditions d’application de l’amende de 20 %, pour le non respect des délais fixés pour l’impôt sur le revenu et pour l’ISF, en relevant le plafond au montant des sommes qui sont dues à la société de gestion par le fonds au titre des frais de gestion pour l'exercice concerné. Par cohérence, il est procédé au même relèvement pour le montant plafond de l’amende de 20 % dont est redevable la société d’un gestion lorsqu’un FCPR ouvrant droit à l’exonération des produits et plus-values n’a pas atteint son quota d’investissement de 50 % (alinéa 76).
2.– L’encadrement des frais et commissions et l’obligation d’information préalable à la souscription
a) L’encadrement des frais et commission
L’article 20 de la loi de finances pour 2010 a également prévu une régulation des frais et commissions des fonds et holdings dans le cadre du dispositif de la réduction d’ISF PME. Il est renvoyé à un décret le soin de fixer les conditions dans lesquelles les investisseurs ou porteurs sont informés annuellement du montant détaillé des frais et commissions. Ce décret prévoit également l’encadrement des frais relatifs à la commercialisation et au placement des actions de la société ou des parts du fonds. Le non respect de ces obligations est assorti d’une pénalité de 1 % du montant de la souscription qui a ouvert droit, pour chaque souscripteur, à la réduction d’impôt pour l'exercice concerné, plafonnée à la moitié du montant des sommes qui lui sont dues au titre des frais de gestion pour l'exercice concerné.
Le présent article complète le dispositif en prévoyant systématiquement qu’un décret fixe les conditions dans lesquelles les investisseurs sont informés du montant détaillé des frais et commission par les sociétés intermédiaires, les FCPI et les FIP. Les alinéas 21 et 22 introduisent cette condition pour les premières au 3° du I de l’article 199 terdecies-O A et les alinéas 33 et 34 insèrent un 2 bis à cet effet pour les FCPI dans le VI, les alinéas 37 et 38 insérant quant à eux un renvoi à ce 2 bis pour la réduction FIP. La rédaction proposée est quelque peu différente de celle qui avait été adoptée en loi de finances pour 2010 pour la réduction d’ISF. Cette dernière est modifiée également par le présent article à ses alinéas 57 et 58 (sociétés intermédiaires) et 68 (fonds) pour que lui soit substituée la nouvelle rédaction, plus large : le décret porte sur les frais et commissions directs et indirects et fixe les conditions dans lesquelles tous ces frais sont encadrés.
En conséquence, les alinéas 79 et 80, pour les sociétés intermédiaires « IR », et 85 et 86 pour les FIP et FCPI « IR », modifient la pénalité afférente pour prévoir que le non respect de cette obligation est sanctionné par une amende de 1 % du montant des souscriptions ayant donné lieu à la réduction d’impôt sur le revenu. Par ailleurs, les alinéas 81 et 87 relèvent le plafond de la pénalité de 1 % due en cas de non respect de l’obligation par la holding ou le fonds, au titre de l’avantage à l’IR ou à l’ISF, en le fixant au montant des sommes qui lui sont dues au titre des frais de gestion pour l'exercice concerné.
b) L’obligation d’information préalable à la souscription
L’article 20 de la loi de finances pour 2010 a également imposé aux holdings de communiquer à chaque investisseur, avant la souscription de ses titres, un document d'information précisant notamment la période de conservation des titres pour bénéficier de l'avantage fiscal, les modalités prévues pour assurer la liquidité de l'investissement au terme de la durée de blocage, les risques générés par l'investissement et la politique de diversification des risques, les règles d'organisation et de prévention des conflits d'intérêts, les modalités de calcul et la décomposition de tous les frais et commissions, directs et indirects, et le nom du ou des prestataires de services d'investissement chargés du placement des titres.
Le présent article le complète en prévoyant l’application de l’obligation aux sociétés intermédiaires qui bénéficient de souscriptions ouvrant droit à la réduction d’impôt « Madelin ». L’alinéa 20 insère à cet effet un e au 3° du I de l’article 199 terdecies-O A. À cette occasion, l’alinéa 89 insère un nouvel alinéa à l’article 1763 C du code général des impôts pour prévoir que la société est redevable en cas de non respect de l’obligation, pour l’exercice concerné, d’une amende égale à 10 % du montant des souscriptions qui ont ouvert droit à la réduction d’impôt sur le revenu ou à la réduction d’ISF, plafonnée aux sommes dues à la société au titre des frais de gestion pour l’exercice concerné. On relèvera le taux élevé qui est ici proposé.
c) Le contenu du décret et de l’arrêté en préparation
Les mesures réglementaires d’application de l’article 20 de la loi de finances pour 2010 n’ont toujours pas été publiées quand bien même la date limite du 30 juin 2010 avait été fixée. D’après les informations transmises au Rapporteur général, leur publication est imminente.
Les dispositions qui seraient prévues par le décret : • S’agissant de l’encadrement des frais et commissions, afin de faire baisser les frais, il est prévu d’améliorer la comparabilité entre fonds, d’instaurer une obligation de justification ainsi qu’un plafonnement contractuel de la rémunération des distributeurs : – il est tout d’abord prévu que les frais et commissions ne puissent être prélevés que sur un nombre limité d’exercices, mentionné explicitement dans le bulletin de souscription ; – le distributeur devrait consentir explicitement à cette rémunération qui sera contractuellement plafonnée par mention manuscrite dans le bulletin de souscription, ceci afin d’exercer une pression à la baisse sur ces frais. • S’agissant du renforcement de la transparence de l’ensemble des frais et commissions supportés par l’investisseur : Dans un souci de bonne information de l’investisseur, il est prévu : – une typologie des frais et commission : La transparence de l’ensemble des frais et commissions supportés par les investisseurs s’appuie sur une typologie la plus lisible possible des frais, éclatée en grandes catégories stables et comparables, dans un cadre normé. À cette fin, il est prévu de faire figurer des informations supplémentaires, présentées de façon normalisée, dans le bulletin de souscription, la notice d’information et le règlement (ou des documents équivalents). Pour que l’information livrée soit la plus simple et la plus lisible possible, elle prendra la forme d’un tableau récapitulatif, décomposant l’ensemble des frais et commissions susceptibles d’être prélevés (dans la notice) et effectivement prélevés en cours d’année (dans une lettre d’information annuelle à adresser au souscripteur et figurant dans le rapport de gestion). La distinction entre les frais de gestion et les frais de distribution y est reprise. Cette typologie des frais fait également figurer les règles exactes de leur calcul et l’indication d’un taux maximal, exprimé en moyenne annuelle et appliqué à une assiette normalisée ; – une comparabilité facilitée des différents produits : La réalisation d’un tableau synthétique maximum de frais et des exemples numériques simulés devrait permettre une meilleure comparabilité entre supports d’investissements concurrents, notamment par l’utilisation du concept de « taux de frais annuel moyen (78)» (TFAM). Il est prévu que la notice d’information présentera une comparaison normalisée de la valeur liquidative des parts attribuées au souscripteur selon trois scenarii de performance, ainsi que des frais de gestion et de distribution prélevés et du coût pour l’investisseur du « carried interest » ; – des précisions sur les modalités spécifiques de partage des plus-values : Il est également prévu que les informations relatives aux modalités spécifiques du partage de la plus-value au bénéfice de la société de gestion (carried interest) soient présentées dans le bulletin de souscription et la notice d’information. |
3.– La création d’une obligation de transmission d’un état récapitulatif des sociétés financées
Le présent article crée une nouvelle obligation à la charge des intermédiaires, qu’il s’agisse des sociétés ou des fonds, afin que l’administration fiscale puisse avoir connaissance des investissements réalisés au titre de l’emploi des sommes versées donnant lieu à une réduction d’impôt. Cette obligation d’information à des fins statistiques prendrait la forme de la transmission chaque année avant le 15 février d’un état récapitulatif des sociétés financées, des titres détenus ainsi que des montants investis pendant l’année précédente, dans des conditions définies par arrêté conjoint des ministres chargés de l’économie et du budget. Les informations figurant sur cet état seraient celles arrêtées au 31 décembre de l’année précédente.
L’obligation ainsi définie est insérée dans le code général des impôts par les alinéas 23 (holdings « Madelin ») et 59 (holdings ISF) et dans le code monétaire et financier par la création d’un nouvel article L. 214-41-2 prévue par les alinéas 110 à 112. Pour les sociétés intermédiaires, cet état est adressé à l’administration fiscale au titre de chaque année. Pour les FIP et FCPI, il est adressé à l’autorité des marchés financiers qui transmet les informations y figurant au ministre chargé de l’économie et au ministre chargé du budget.
Cette obligation nouvelle est la bienvenue parce qu’elle permettrait de ventiler les sommes collectées. Il sera particulièrement intéressant de connaître la taille des entreprises financées, leur localisation géographique et leur secteur d’activité. Bien évidemment, cette information restera lacunaire dès lors que les investissements directs ne donneront pas lieu à un tel suivi.
Elle est assortie de la création d’une nouvelle amende applicable en cas de non respect par les sociétés intermédiaires de la transmission de l’état récapitulatif avant le 15 février. L’alinéa 90 insère à cet effet un nouvel alinéa à l’article 1763 C du code général des impôts pour prévoir que la société est alors redevable, pour l’exercice concerné, d’une amende égale à 10 % du montant des souscriptions qui ont ouvert droit à la réduction d’impôt sur le revenu ou à la réduction d’ISF. Le montant de l’amende est limité aux sommes dues à la société au titre des frais de gestion pour l’exercice concerné. Concernant les fonds, s’agissant d’une transmission à l’AMF, le présent article ne prévoit aucune amende dans le code général des impôts. Toutefois, l’AMF dispose de ses propres procédures de sanctions et pénalités pour faire appliquer l’obligation instituée.
IV.– LES ENTRÉES EN VIGUEUR
Le VII du présent article (alinéas 113 à 117) prévoit les modalités d’entrée en vigueur au 1er janvier 2011 des modifications introduites.
La nouvelle obligation de transmission d’un état récapitulatif des sociétés financées par les FCPI et les FIP à destination de l’AMF s’applique aux montants investis par les fonds à compter du 1er janvier 2011.
En l’absence d’entrée en vigueur particulière du III, les modifications afférentes à l’article 1763 C relatif aux amendes et pénalités entrent en vigueur à la date de publication de la présente loi.
Les autres dispositions de l’article s’appliquent aux souscriptions effectuées dans des sociétés (cibles ou intermédiaires) à compter du 1er janvier 2011. Le fait de ne pas avoir retenu la date du Conseil des ministres pour l’application des diverses restrictions introduites est particulièrement dommageable, puisqu’un certain nombre de pratiques abusives auxquelles l’article souhaite mettre un terme pourront continuer à détourner la dépense fiscale de son objet jusqu’à la fin de l’année. Il est même à craindre qu’elles pullulent pour profiter de la dernière fenêtre de tir. C’est la raison pour laquelle l’article 13 prévoit une entrée en vigueur au 29 septembre 2010 pour les avantages à l’investissement dans les énergies photovoltaïques.
En revanche, s’agissant des fonds, l’entrée en vigueur diffère selon qu’ils sont constitués avant ou après le 1er janvier 2011 :
– pour les fonds constitués à compter du 1er janvier 2011, les dispositions afférentes aux deux réductions d’impôt (IR et ISF) et au code monétaire et financier s’appliquent aux souscriptions effectuées à compter de cette même date ;
– pour les fonds constitués avant le 1er janvier 2011, seules les modifications introduites aux articles du code monétaire et financier s’appliquent aux investissements qu’ils effectuent à compter du 1er janvier 2011, et à l’exclusion des investissements inclus dans les quotas de 60 % dans la limite des montants souscrits à la date du 29 septembre 2010. Il s’agit de permettre aux sommes recueillies par les souscriptions effectuées jusqu’à la date du Conseil des ministres d’être investies dans les conditions prévues pour l’appréciation du quota de 60 % avant la date du Conseil des ministres qui a adopté le présent projet de loi.
Les modifications figurant dans le code monétaire et financier sont celles qui portent sur le quota de fonds propres, les restrictions afférentes aux cibles et la réforme des FIP. On ne peut donc pas affirmer que les fonds déjà constitués ne sont pas concernés par la réforme. Cependant, ils ne seront pas concernés par les modifications apportées dans les dispositifs de réduction d’impôt, concernant notamment : les obligations déclaratives, la régulation des frais et commissions, pour ce qui est des durcissements ; la suppression du quota de fonds propres et des sous-quotas ISF, pour ce qui est des assouplissements. De même, les FCPR déjà constitués continueront à ouvrir droit à la réduction d’ISF. Cela est tout à fait normal dès lors que l’ensemble des règles afférentes au fonctionnement d’un fonds sont fixées à sa constitution.
L’alinéa 116 prévoit que les fonds communiquent à l’administration fiscale la répartition entre les souscriptions effectuées avant le 29 septembre et celles effectuées à compter de cette date, ainsi qu’un état de leurs investissements au 31 décembre 2010.
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La Commission est saisie de l’amendement I-CF 186 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. L’amendement tend à supprimer le plafonnement à 1,5 million d'euros des versements des FIP et FCPI dans les PME pour une période de douze mois, institué par l’article 14. En effet, ce plafonnement constitue une véritable régression par rapport à la situation actuelle, car deux tiers des montants des financements en FIP et FCPI sont supérieurs à ce seuil. Cette mesure va donc pénaliser les PME innovantes qui ont le plus de potentiel de croissance et porter atteinte à l'objectif consistant à accroître le nombre d'entreprises à taille intermédiaire.
Ce plafonnement est motivé, selon le Gouvernement, par le souci d'anticiper une demande de l'Union européenne. Or, non seulement cette demande n'est pas formulée par Bruxelles, mais surtout elle privera les PME d'un flux de capitaux essentiel. Dans la situation difficile qu’elles connaissent, mieux vaudrait pour les entreprises avoir autant de fonds propres que possible. La disposition prévue risque donc de pénaliser leur développement – voire, pour certaines d'entre elles, les mettre en situation de défaillance. C'est la raison pour laquelle il est proposé de la supprimer.
M. le rapporteur général. Avis défavorable. Il serait risqué de ne pas respecter les contraintes posées par Bruxelles.
M. Charles de Courson. Cet argument est celui qu’avance le Gouvernement. N’anticipons pas une éventuelle position de l’Union européenne : s’il le faut, nous négocierons le mieux possible. En tout état de cause, ne fixons pas un seuil qui pénaliserait les entreprises qui bénéficiaient du dispositif.
M. le rapporteur général. L’appréciation du plafond de 1,5 million d’euros est ambiguë. Il faudrait que le Gouvernement confirme si ce montant correspond au total de l’investissement, ou seulement à l’avantage fiscal, soit 25 % de celui-ci. Le plafond d’investissement serait alors de 6 millions d’euros.
M. Charles de Courson. Ce n’est pas ce que dit l’alinéa 13 de l’article.
M. le rapporteur général. Nous demanderons au Gouvernement une clarification lors de l’examen du texte en séance publique.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite les amendements I-CF 71 de M. Michel Bouvard, I-CF 311 du rapporteur général et I-CF 51 de M. Nicolas Forissier, les deux derniers faisant l’objet d’une discussion commune.
M. Michel Bouvard. Mon amendement tend à limiter la part du capital provenant de versements éligibles à la réduction ISF PME à 50 % du capital d’une société. Mes amendements I-CF 77, I-CF 78, I-CF 76 et I-CF 75, qui seront appelés ultérieurement, tendent, quant à eux, à réduire le taux de l’avantage conféré pour les investissements directs ou semi-directs dans les PME. De fait, le dispositif est aujourd’hui tellement incitatif que son attractivité dissuade de procéder à une analyse approfondie des risques. Il s’agit donc de conserver un taux assez attractif tout en permettant une meilleure analyse du risque et, partant, une meilleure sélectivité dans le traitement des dossiers.
En contrepartie de cette diminution, il est proposé de porter le plafond de l’avantage fiscal de 50 000 à 60 000 euros, ce qui devrait permettre de lever plus de fonds à destination des PME, la capacité d’investissement optimisé passant alors de 66 000 à 100 000 euros pour un coût supplémentaire relativement modeste.
M. le rapporteur général. Nous sommes nombreux à avoir réfléchi à la manière d’améliorer le dispositif d’investissement direct, dont le taux est actuellement de 75 %. La nouvelle condition proposée par M. Bouvard, selon laquelle les fonds propres réels doivent représenter au moins 50 %, posera cependant des difficultés pour les sociétés en amorçage. M. Forissier et moi-même proposons plutôt, avec les amendements I-CF 51 et I-CF 311, de ramener l’avantage de 75 % à 50 %. En effet, un taux de 75 % supprime tout souci du risque et, ainsi, toute rationalité économique. La réduction de ce taux à 50 % permet cependant de conserver un différentiel par rapport à un investissement intermédié – dans le cadre d’un FCPI ou d’un FIP –, car, si le taux est bien de 50 %, l’application du taux à un quota de 60 % à 70 % ramène l’avantage fiscal à 30 % ou 35 %.
M. le président Jérôme Cahuzac. C’est là une bonne mesure, car elle supprime un dispositif qui siphonne une partie des fonds investis, au profit plus souvent de holdings que de PME, bien que celles-ci soient souvent plus créatrices d’emplois.
M. Nicolas Forissier. Mon amendement, comme celui du rapporteur général, vise à assurer une simplification et une meilleure lisibilité des dispositifs fiscaux. Il tend également à atténuer les effets d’aubaine, sans pour autant dissuader les réels investisseurs, ce qui est de nature à assainir la situation. Enfin, il s’agit de conserver une gradation dans le risque, conformément à l’esprit de la loi TEPA.
M. Michel Bouvard. Je retire l’amendement I-CF 71.
L’amendement I-CF 71 est retiré.
M. le rapporteur général. Les amendements I-CF 311 et I-CF 51 se distinguent par la date d’entrée en vigueur du dispositif.
M. Nicolas Forissier. Mon amendement prévoit en effet qu’il s’applique aux versements effectués à compter de la date limite de dépôt de la déclaration d’ISF au titre de l’année 2011, car la campagne d’ISF a déjà commencé pour cette année.
M. le rapporteur général. Il n’est cependant pas question que le dispositif soit rétroactif.
M. Nicolas Forissier. Dans ce cas, je retire l’amendement I-CF 51 et souscris à l’amendement I-CF 311 du rapporteur général.
L’amendement I-CF 51 est retiré.
La Commission adopte l’amendement I-CF 311 (amendement n° I-44).
M. Michel Bouvard. Je retire les amendements I-CF 77, I-CF 78, I-CF 76 et I-CF 75.
Les amendements I-CF 77, I-CF 78, I-CF 76 et I-CF 75 sont retirés.
L’amendement I-CF 293 de M. Pierre-Alain Muet n’a plus d’objet.
M. le président Jérôme Cahuzac. Même si votre amendement I-CF 293, monsieur Muet, n’a plus d’objet je vous propose d’en dire un mot.
M. Pierre-Alain Muet. Je vous remercie.
Cet amendement vise, d’une part, à ramener le taux de l’incitation à l’investissement en fonds propres dans les PME de 75 % à 25 % au titre de l’ISF
– à l’instar du taux retenu pour l’IR – et, d’autre part, à limiter l’avantage au titre de ce dispositif à 25 000 euros, soit un niveau équivalant à celui qui existe pour les dispositifs aux plafonds les plus élevés en matière d’IR.
M. le rapporteur général. Je souhaiterais répondre à Monsieur Bouvard au sujet du plafond. Si je suis défavorable à l’idée de passer d’un seuil de 50 000 à 60 000 euros, c’est pour une raison budgétaire : dans le cadre de la loi TEPA, nous avions en effet prévu une dépense fiscale de 400 millions alors qu’elle s’élève à plus de 800 millions ; nous devons faire d’autant plus preuve de prudence que ce dispositif est très efficace !
La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 312 rectifié du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Cet amendement vise à réduire le taux de l’avantage fiscal lorsque des tiers sont commissionnés, puisqu’il ne s’agit plus dans ce cas-là de love money. Cette disposition s’appliquerait que la rémunération soit directe ou indirecte, et quelle que soit sa forme, ce qui vise notamment les frais de commissions à l’occasion de la souscription, les frais récurrents de gestion, ainsi que les rémunérations en numéraire ou sous toute forme d’avantage.
M. Charles de Courson. Pourriez-vous récapituler les modifications des différentes modalités d’avantages fiscaux ?
M. le rapporteur général. Je propose de réduire le taux de l’avantage fiscal dans le cadre d’un investissement présenté comme direct de 75 % à 50 %, mais à 40 % dès lors qu’il s’agit d’investissement direct par le biais d’un intermédiaire commissionné.
M. Charles de Courson. In fine, le taux « love money » passe donc à 50 %, celui du « Canada Dry love money » à 40 % et celui du FCPI-FCP à 30 % ?
M. le rapporteur général. C’est bien cela.
M. Marc Le Fur. Parmi les titulaires de l’ISF figurent des personnes qui ont des liens familiaux avec le monde de l’entreprise – lesquels leur permettent d’investir directement –, mais ce n’est pas pour autant le cas de tous ceux qui, nombreux, doivent passer par des intermédiaires. Ceux-ci ne seront-ils pas désavantagés ?
M. le rapporteur général. Au contraire ! Qui comptait des entrepreneurs parmi les siens pouvait investir directement à hauteur de 75 % alors que cela ne sera désormais plus possible qu’à hauteur de 50 %.
La Commission adopte l’amendement (amendement n° I-45).
Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 74 de M. Michel Bouvard.
M. Michel Bouvard. Cet amendement vise à rendre éligible au dispositif les organismes ADIE, France Avenir et Réseau Entreprendre, qui contribuent à la création de PME ou proposent de développer des micro-crédits à destination de chômeurs créant leur activité. Jadis adopté par notre Assemblée, il avait été rejeté en CMP.
M. le rapporteur général. Avis favorable, mais il conviendrait de le réexaminer dans le cadre de l’article 88 de notre Règlement. Le dispositif concernant la réduction d’ISF comporte deux volets, respectivement pour les PME et le mécénat – à travers notamment des fondations – et cet amendement figure malencontreusement dans le premier.
M. Hervé Mariton. Pour quelle raison n’avait-il pas été retenu ? Je ne suis pas certain que cela soit le fait des sénateurs.
M. Michel Bouvard. Si, lors de la CMP !
M. le président Jérôme Cahuzac. Je puis également en témoigner.
M. le rapporteur général. Rapporteur de la loi TEPA, je me souviens que nous avons débattu de cette question dès le mois de juillet 2007. Le Gouvernement avait alors considéré que les dons ne pouvaient s’appliquer qu’aux fondations, à la recherche et à l’insertion – et non, donc, à ces intermédiaires que sont les associations reconnues d’utilité publique. Ce n’est qu’un an après qu’il a infléchi sa position et que nous avons voté cette disposition, laquelle a donc été refusée par les sénateurs.
M. Nicolas Forissier. Je me le rappelle d’autant plus que j’étais à l’origine de l’amendement.
M. Michel Bouvard. Je retire l’amendement I-CF 74 afin qu’il soit examiné dans le cadre de l’article 88 et que M. Forissier puisse le cosigner.
L’amendement I-CF 74 est retiré.
La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 72 de M. Michel Bouvard.
M. Michel Bouvard. L’obligation de conservation des titres pendant cinq ans au sein d’une holding, hors sortie forcée, ne tient pas compte des contraintes de la vie de la société. Ainsi, en cas de difficultés d’une société avant le délai de cinq ans, les investisseurs ont-ils intérêt à procéder à un dépôt de bilan afin de conserver l’avantage fiscal plutôt que d’accepter l’offre d’un repreneur. Cet amendement propose donc d’autoriser une cession avant cinq ans de titres détenus par une holding sous la condition expresse de réinvestissement rapide jusqu’à l’issue du délai.
M. le rapporteur général. Avis défavorable à un amendement qui va à l’encontre de l’esprit de l’article 14, lequel dispose, par exemple, qu’en cas de remboursement des apports au souscripteur avant le 31 décembre de la dixième année suivant celle de la souscription, le bénéfice de l’avantage fiscal est remis en cause.
La clause de réinvestissement, quant à elle, est une véritable passoire.
M. Jérôme Chartier. Les réductions d’impôt ne sauraient être considérées comme un investissement banal !
M. Michel Bouvard. Je retire l’amendement.
L’amendement I-CF 72 est retiré.
La Commission est ensuite saisie de l’amendement I-CF 73 de M. Michel Bouvard.
M. Michel Bouvard. Si, dans le cas d’une souscription intermédiée, l’investissement est décalé dans le temps, avec des délais maximaux d’investissement prévus par les précédents PLF, il n’en demeure pas moins qu’un décalage subsiste entre le bénéfice de l’avantage fiscal et le moment où il produit l’effet économique escompté. Afin de rapprocher ces deux moments, cet amendement vise à étaler sur deux ans l’imputation sur l’ISF.
M. le rapporteur général. Cette question a déjà été évoquée l’année dernière sur la base d’un amendement présenté par Jean Arthuis : le délai de réalisation de l’investissement est en effet passé à seize mois. La régulation du système me semble acquise.
M. Michel Bouvard. Je retire l’amendement.
L’amendement I-CF 73 est retiré.
La Commission en vient à l’amendement I-CF 313 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Il s’agit de compléter l’article 14 en précisant que les souscriptions réalisées au capital d’une société holding animatrice ouvrent droit à l’avantage fiscal mentionné au I lorsque la société est constituée et contrôle au moins une filiale depuis au moins un an.
M. Pierre-Alain Muet. Très bien !
M. Charles de Courson. Qu’est-ce qu’une société holding « animatrice » ?
M. le rapporteur général. Mon amendement en donne la définition.
La Commission adopte l’amendement (amendement n° I-46).
Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 185 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Par cet amendement, il s’agit de supprimer les alinéas 93 et 94 imposant aux FCPI un nouveau ratio d’investissement en capital dans les PME. En effet, une telle disposition rendra encore plus difficile le financement des PME familiales, lesquelles ont besoin de renforcer leurs fonds propres, alors que leurs dirigeants, ainsi qu’en ont témoigné les états généraux de l’industrie, sont très réticents à l’idée d’ouvrir leur capital à des investisseurs extérieurs. Si les quasi-fonds propres permettent de répondre aux inquiétudes des entrepreneurs et à leur besoin de financement, il existe aujourd’hui très peu de ressources de substitution pour les PME familiales car les crédits bancaires sont de plus en plus rares.
M. le rapporteur général. Les quotas d’investissement en fonds propres existaient au titre de l’ISF depuis la loi TEPA et l’article 14 vise à les étendre au titre de l’IR. Il me semble particulièrement important de les renforcer.
M. Charles de Courson. L’idée selon laquelle l’actif du fonds est constitué pour 40 % au moins de titres reçus en contrepartie de souscriptions au capital ou de titres reçus en contreparties d’obligations converties de sociétés sera contre-productive pour la levée de fonds des PME familiales.
M. le rapporteur général. Comme il ne semble pas que des problèmes se posent au titre de l’« investissement ISF », une mesure partiellement parallèle pour l’IR me paraît aller dans le bon sens.
M. Charles de Courson. Compte tenu du fait qu’une entreprise à caractère familial voie souvent d’un mauvais œil une entrée dans son capital – laquelle est jugée comme potentiellement déstabilisatrice – cet alinéa ne me semble pas du meilleur aloi.
M. le rapporteur général. Ce n’est pas moins de 60 % du capital qui ne relève pas des fonds propres !
M. Jérôme Chartier. Je comprends les arguments de M. de Courson, nombre de dirigeants de PME étant en effet réticents à l’idée de faire entrer dans leur capital des investisseurs en fonds propres, en particulier si des conditions de sorties favorables n’ont pas été préalablement négociées. Il me paraît donc opportun de trouver une solution médiane entre les fonds propres et l’emprunt à court ou à moyen terme de manière à éviter leur frilosité.
M. Olivier Carré. Les investisseurs n’ont pas toujours intérêt à souscrire directement dans des titres dits « en vif », non plus que de supporter l’ensemble du risque action. Des titres hybrides leur permettent de contenir l’effet de dilution et, donc, le capital à terme en cas de besoin, leur rémunération prît-elle plutôt la forme d’une obligation que celle induite par une prise de risque. En l’occurrence, nous avons un rôle d’arbitre à jouer.
M. Marc Goua. Que l’actif du fonds soit constitué pour 40 % au moins de titres reçus en contrepartie de souscriptions au capital n’implique pas que ce taux relève d’une participation au sein d’une société.
M. Nicolas Forissier. En effet. C’est de la constitution du fonds qu’il est question. Nous savons fort bien que les patrons de PME familiales n’aiment pas ouvrir leur capital quels que soient les investisseurs ou le véhicule de l’investissement.
La Commission rejette l’amendement I-CF 185.
Elle examine ensuite l’amendement I-CF 184 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Il s’agit, cette fois, de supprimer les alinéas 106 et 107, qui imposent aux fonds communs de placement de l’innovation (FCPI) un nouveau ratio d’investissement en capital dans les PME.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette cet amendement.
Elle est saisie de l’amendement I-CF 314 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Cet amendement prévoit une entrée en vigueur immédiate, à compter d’aujourd’hui, des modifications apportées aux réductions d’IR et d’ISF pour les investissements effectués directement ou par l’intermédiaire d’une société interposée. L’article 14 apporte en effet des restrictions utiles tendant notamment à limiter les détournements de l’esprit de la loi par diverses exclusions et à supprimer les cumuls d’avantages. Il n’est donc pas opportun de permettre aux contribuables de continuer jusqu’à la fin de l’année à procéder à des souscriptions qui ouvriront droit à des avantages que cet article remet en cause.
La Commission adopte l’amendement (amendement n° I-47).
Elle adopte également l’article 14 ainsi modifié.
*
* *
Après l’article 14
La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 14.
Elle examine d’abord l’amendement I-CF 22 rectifié de Mme Marie-Anne Montchamp.
M. Daniel Garrigue. Il en a déjà été question et je ne m’y attarderai donc pas : cet amendement vise à supprimer le bouclier fiscal.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette successivement les amendements I-CF 23 rectifié de Mme Marie-Anne Montchamp, I-CF 257 et I-CF 241 de M. Pierre-Alain Muet et I-CF 192 de M. Daniel Garrigue.
La Commission en vient à l’amendement I-CF 193 de M. Daniel Garrigue.
M. Daniel Garrigue. Pour justifier le bouclier fiscal, on argue souvent que nombre de petits contribuables sont injustement frappés par le fisc. Dès lors, nous vous proposons de ne l’appliquer – comme ce fut le cas pour le plafonnement du plafonnement de l’ISF – que jusqu’à la troisième tranche de l’IR, soit 70 830 euros.
M. le rapporteur général. Avis défavorable. D’ailleurs, le bouclier fiscal n’a aucune corrélation avec les tranches de l’IR. Le président Cahuzac a ainsi étudié le cas d’une douzaine de contribuables dont le patrimoine s’élève à plus de 16 millions d’euros…
M. le président Jérôme Cahuzac. … et qui déclarent un revenu inférieur à 3 000 euros !
M. le rapporteur général. Ils ne sont donc pas imposables sur leurs revenus ! En outre, plusieurs centaines de contribuables dont les patrimoines sont supérieurs à 16 millions se situent dans les tranches d’IR de 5 % à 14 %.
M. Hervé Mariton. La situation de ces personnes fortunées dont les revenus sont pourtant très faibles est-elle durable ou transitoire ? Dans certains cas, ce décalage limité dans le temps peut s’expliquer notamment par des situations familiales spécifiques.
M. le rapporteur général. En effet, par exemple en cas de divorce ou de décès.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement I-CF 21 de M. Hervé Mariton.
M. Hervé Mariton. Il faut sauver le bouclier fiscal !
Si l’idée selon laquelle l’impôt payé par le contribuable ne doit pas dépasser un certain pourcentage de son revenu me semble excellente, elle n’est pas néanmoins sans défauts. Le principal d’entre eux n’est pas tant la restitution de sommes importantes à certains contribuables – elles sont en effet proportionnelles à un impôt qui n’est pas moins colossal – que l’optimisation du numérateur et du dénominateur, voire la dispensation d’efforts fiscaux ou sociaux supplémentaires. En conséquence, une fixation immuable du taux ne me semble pas de bonne politique : celui-ci doit pouvoir être revu. Compte tenu des contraintes liées à l’article 40 de la Constitution, mon amendement vise la hausse de ce taux, mais celui-ci doit aussi pouvoir être revu à la baisse en fonction du contexte économique global.
Permettez-moi donc de reprendre à mon compte la devise du capitaine Nemo : « Mobilis in mobile », « mobile dans l’élément mobile » – il est possible de garder le cap tout en faisant preuve de fluidité.
M. le rapporteur général. Vous venez de nous présenter brillamment un véritable « oxymore fiscal » : un principe contingent, qu’on adapte en permanence au contexte du moment, un « bouclier mobile ».
M. Hervé Mariton. Toutes les atteintes portées actuellement au principe du bouclier fiscal prouvent qu’il vaut mieux un bouclier mobile qu’un bouclier fixe.
M. Pierre-Alain Muet. Un bouclier aussi aléatoire risque de favoriser l’optimisation fiscale.
M. Hervé Mariton. Premièrement, il ne s’agira que d’ajustements modestes. En outre, ces ajustements compliquent l’optimisation plus qu’ils ne la favorisent.
M. Charles de Courson. Je me demande si cet amendement est compatible avec le principe constitutionnel d’intelligibilité de la loi. Je vous rappelle que le Conseil constitutionnel nous a invités à voter des lois claires pour le contribuable.
M. le rapporteur général. Il risque d’être contraire, sinon au principe d’intelligibilité, du moins de prévisibilité de la loi fiscale.
M. Daniel Garrigue. Pourquoi bâtir une théorie aussi alambiquée alors qu’il suffit que la loi change le taux chaque année ?
M. Hervé Mariton. C’est la même idée : ce que la loi fait, la loi peut le modifier, sans qu’on puisse parler d’instabilité fiscale. Le mécanisme est parfaitement cohérent et compréhensible. Le barème de l’IR n’est pas non plus fixé pour l’éternité : quelle est la prévisibilité du barème qui sera fixé l’an prochain ?
La Commission rejette cet amendement.
Elle examine ensuite l’amendement I-CF 256 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Pierre-Alain Muet. Nous proposons de plafonner l’exonération au titre du « Malraux » des monuments historiques et des meublés professionnels.
M. le rapporteur général. Votre amendement est satisfait depuis que nous avons converti le dispositif « Malraux » en réduction d’impôt.
La Commission rejette cet amendement.
La Commission est saisie de l’amendement I-CF 240 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement vise à exclure l’ISF du bouclier fiscal, afin de se rapprocher de l’objectif assigné au bouclier fiscal par le Président de la République : ne pas travailler plus d’un jour sur deux pour l’État. Le seul moyen d’y parvenir est d’exclure du bouclier fiscal tous les revenus du capital.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette cet amendement.
Puis elle examine deux amendements identiques, I-CF 106 de M. Nicolas Perruchot et I-CF 258 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Philippe Vigier. L’amendement I-CF 106 vise à exclure les impôts locaux du calcul du bouclier fiscal, leur inclusion amenant l’État à assumer l’entière responsabilité des choix fiscaux opérés par les collectivités territoriales, en violation du principe de libre administration.
M. Pierre-Alain Muet. L’amendement I-CF 258 répond à la même préoccupation.
M. le rapporteur général. Avis défavorable : nous avons déjà eu ce débat en 2007. Nous avions alors proposé d’imputer sur la DGF l’incidence du bouclier au titre des impôts locaux, avant d’abandonner cette proposition à cause de sa complexité excessive. Après tout, l’arbre des impôts locaux n’est-il pas là pour cacher la forêt de l’ISF ?
La Commission rejette ces amendements.
Puis elle examine, en discussion commune, cinq amendements, I-CF 109 et I-CF 110 de M. Nicolas Perruchot, I-CF 105 de M. Charles de Courson, I-CF 107 et I-CF 108 de M. Nicolas Perruchot.
M. Nicolas Perruchot. Anticipant la grande réforme fiscale de l’année prochaine, il ne serait pas inutile de commencer dès maintenant à dégonfler le bouclier fiscal, notamment en en excluant la CSG et la CRDS.
M. Philippe Vigier. Par l’amendement I-CF 110, nous proposons d’exclure la contribution de 1,1 % sur les revenus de patrimoine et les produits de placement destinée au financement du RSA, ce qui nous permet de revenir au bouclier initial.
L’amendement I-CF 105 renforce encore le rôle originel du bouclier, qui est de limiter l’imposition des revenus du travail, et non les prestations sociales. C’est pourquoi nous suggérons de maintenir le plafond du bouclier à 50 %, mais en sortant de son calcul la CSG, la CRDS et la contribution de 1,1 %.
M. Nicolas Perruchot. L’amendement I-CF 107 vise à annuler l’effet de l’augmentation des taux de la CSG, de la CRDS et de la contribution pour le financement du RSA.
M. Philippe Vigier. L’amendement I-CF 108 vise à retirer du calcul du bouclier fiscal la seule contribution de 1,1 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement destinée au financement du RSA.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette successivement les cinq amendements.
Elle en vient à l’amendement I-CF 269 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Pierre-Alain Muet. Nous proposons d’inclure dans le revenu pris en compte pour la détermination du droit à restitution les plus-values immobilières qui ne sont pas passibles de l’impôt sur le revenu, et les plus-values immobilières et les plus-values de cession de bien meubles avant l’application de l’abattement de 10 %. Ainsi, le revenu pris en compte correspondra au revenu réel du contribuable.
M. le rapporteur général. Cet amendement est satisfait par l’amendement que nous avons adopté ce matin visant à faire figurer au numérateur des impôts sur les plus-values immobilières, avec la CSG : de ce fait, les plus-values figureront bien entendu au dénominateur. Avis défavorable, donc.
La Commission rejette l’amendement.
Suivant l’avis du rapporteur général, la Commission rejette successivement les amendements I-CF 239 et I-CF 267 de M. Pierre-Alain Muet.
Puis elle examine l’amendement I-CF 243 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement vise à instituer un plafonnement global des niches fiscales à l’ISF.
M. le rapporteur général. Avis défavorable.
La Commission rejette cet amendement.
Elle en vient à l’amendement I-CF 242 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Pierre-Alain Muet. Nous proposons d’exclure du calcul du droit à restitution les impositions portant sur les revenus issus des stocks-options, des parachutes dorés et des retraites dites « chapeaux ».
Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.
La Commission examine l’amendement I-CF 244 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement vise à supprimer la faculté pour un contribuable de bénéficier d’un abattement des trois quarts de la valeur réelle de ses placements dans une ou plusieurs entreprises, dès lors qu’il y a exercé des fonctions de salarié ou de mandataire social. Il est aberrant que l’entreprise soit considérée comme un bien professionnel sous prétexte que le contribuable y a travaillé.
M. le rapporteur général. Avis défavorable, le dispositif dont vous souhaitez la suppression ayant pour vocation de préserver l’investissement dans l’entreprise des salariés ou des dirigeants après leur départ en retraite. Faute d’un tel dispositif, beaucoup d’entreprises françaises ont été vendues à des groupes étrangers, avant que d’être démantelées.
La Commission rejette l’amendement.
Elle en vient à l’amendement I-CF 56 de M. Marc Le Fur.
M. Marc Le Fur. Cet amendement vise à exonérer la résidence principale de l’ISF. En effet, la résidence principale présente la singularité de ne pas générer de revenus. En contrepartie, nous proposons de resserrer le dispositif du bouclier fiscal en sortant la CSG et la CRDS, impôts proportionnels, du droit à restitution. L’immobilier étant reparti à la hausse, cette mesure a un caractère d’urgence.
M. Louis Giscard d’Estaing. L’ISF acquitté au titre la résidence principale présente la particularité de peser sur un bien qui a déjà subi l’impôt, au titre soit de l’acquisition au moyen d’un revenu, lui-même assujetti à l’IR, soit de la succession. Nous limitons cette exonération aux biens dont la valeur vénale ne dépasse pas 400 000 euros, afin de ne pas favoriser l’immobilier des zones très urbanisées ou du sud de la France. Nous compensons cette exonération en excluant la CSG et la CRDS du bouclier fiscal.
M. Hervé Mariton. Cette limite de 400 000 euros ne se justifie pas si le principe est d’exonérer la résidence principale en tant que telle, d’autant que cette valeur vénale n’a pas la même signification selon la localisation du bien, comme les auteurs de l’amendement le reconnaissent eux-mêmes.
Deuxièmement, je ne suis pas sûr que le contribuable préfère cette exonération à l’abattement de 30 % sur la valeur de la résidence principale.
M. le rapporteur général. Je suis défavorable à la fois à l’exclusion des cotisations sociales et à l’exonération de la résidence principale, qui est assez discutable. L’abattement de 30 % génère un manque à gagner d’environ 500 millions d’euros. Je ne connais pas en revanche la part, selon la tranche d’ISF, de la résidence principale dans l’assiette de l’ISF par rapport aux autres actifs.
La Commission rejette l’amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 152 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Cet amendement vise à étendre aux investissements dans un groupement foncier agricole mutuel (GFAM) l’exonération d’ISF dont bénéficient les terres agricoles considérées comme un outil de travail.
M. le rapporteur général. Avis défavorable, ce type d’investissement bénéficiant déjà d’un dispositif extrêmement dérogatoire dans le cadre des groupements fonciers agricoles, puisqu’ils bénéficient de l’exonération au titre des biens professionnels dès lors que les terres sont exploitées par un membre du cercle familial. Ces biens bénéficient également d’un abattement des trois quarts lorsque cette condition n’est pas remplie.
La Commission rejette l’amendement.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement I-CF 245 de M. Pierre-Alain Muet.
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Article 15
Remboursement immédiat du crédit d’impôt recherche aux PME
Texte du projet de loi :
I. – L’article 199 ter B du code général des impôts est ainsi modifié :
A. Le I est ainsi rédigé :
« I. – Le crédit d’impôt pour dépenses de recherche défini à l’article 244 quater B est imputé sur l’impôt sur le revenu dû par le contribuable au titre de l’année au cours de laquelle les dépenses de recherche prises en compte pour le calcul du crédit d’impôt ont été exposées. L’excédent de crédit d’impôt constitue au profit de l’entreprise une créance sur l'État d’égal montant. Cette créance est utilisée pour le paiement de l’impôt sur le revenu dû au titre des trois années suivant celle au titre de laquelle elle est constatée puis, s’il y a lieu, la fraction non utilisée est remboursée à l’expiration de cette période.
« La créance est inaliénable et incessible, sauf dans les cas et conditions prévus par les articles L. 313-23 à L. 313-35 du code monétaire et financier.
« En cas de fusion ou opération assimilée intervenant au cours de la période mentionnée à la troisième phrase du premier alinéa, la fraction de la créance qui n'a pas encore été imputée par la société apporteuse est transférée à la société bénéficiaire de l'apport.
« La fraction du crédit d'impôt recherche correspondant aux parts des personnes physiques autres que celles mentionnées au I de l'article 151 nonies n'est ni imputable ni restituable. »
B. Le II est ainsi rétabli :
« II. – La créance mentionnée au premier alinéa du I est immédiatement remboursable lorsqu’elle est constatée par les entreprises suivantes :
« 1° Les entreprises, autres que celles mentionnées au III de l’article 44 sexies, créées à compter du 1er janvier 2004 et dont le capital est entièrement libéré et détenu de manière continue à 50 % au moins :
« a. par des personnes physiques ;
« b. ou par une société dont le capital est détenu pour 50 % au moins par des personnes physiques ;
« c. ou par des sociétés de capital-risque, des fonds communs de placement à risques, des sociétés de développement régional, des sociétés financières d’innovation ou des sociétés unipersonnelles d’investissement à risque à la condition qu’il n’existe pas de lien de dépendance au sens des deuxième à quatrième alinéas du 12 de l’article 39 entre l’entreprise et ces dernières sociétés ou ces fonds.
« Ces entreprises peuvent demander le remboursement immédiat de la créance constatée au titre de l’année de création. Il en est de même pour les créances constatées au titre des quatre années suivantes ;
« 2° les entreprises ayant fait l’objet d'une procédure de sauvegarde, d’un redressement ou d’une liquidation judiciaires. Ces entreprises peuvent demander le remboursement de leur créance non utilisée à compter de la date du jugement qui a ouvert ces procédures ;
« 3° les jeunes entreprises innovantes mentionnées à l’article 44 sexies-0 A ;
« 4° les entreprises qui satisfont à la définition des micro, petites et moyennes entreprises donnée à l’annexe I au règlement (CE) n° 800/2008 de la Commission du 6 août 2008 déclarant certaines catégories d’aide compatibles avec le marché commun en application des articles 87 et 88 du traité (Règlement général d’exemption par catégorie). »
C. Le IV est abrogé.
II. – Au troisième alinéa du I de l’article 244 quater B du même code, la référence : « septième » est remplacée par la référence : « quatrième ».
III. – Les I et II s’appliquent aux crédits d’impôts calculés au titre des dépenses exposées à compter du 1er janvier 2010.
Exposé des motifs du projet de loi :
Le crédit d’impôt recherche (CIR) prévu à l’article 244 quater B du code général des impôts s’impute sur l’impôt sur les bénéfices dû au titre de l’année au cours de laquelle les dépenses de recherche ont été engagées. Dans l’hypothèse où le montant du crédit d’impôt excède le montant de l’impôt dû, l’excédent constitue une créance sur l’État d’égal montant. Cette créance est en principe utilisée pour le paiement de l’impôt sur les bénéfices dû au titre des trois années qui suivent celle au titre de laquelle la créance est constatée. À l’expiration de cette période de trois ans, la fraction non utilisée de la créance de crédit d’impôt recherche est restituée.
Toutefois, pour certaines catégories d’entreprises (entreprises nouvelles, entreprises faisant l’objet d’une procédure de sauvegarde ou d’une procédure collective, jeunes entreprises innovantes), la restitution de la créance de crédit d’impôt recherche est immédiate.
Afin de soutenir l’activité des entreprises dans un contexte économique de crise, la loi de finances rectificative pour 2008 a institué un régime de remboursement anticipé des créances de crédit d’impôt recherche calculées au titre des années 2005 à 2008. L’article 5 de la loi de finances pour 2010 a prorogé d’un an ce régime qui arrive à échéance fin 2010 pour la plupart des créances.
Conformément aux conclusions tirées des États généraux de l’industrie, il est proposé de pérenniser cette mesure pour les petites et moyennes entreprises (PME) au sens du droit communautaire. Ainsi, comme les entreprises nouvelles, les entreprises en difficulté, les jeunes entreprises innovantes, les PME bénéficieront du remboursement immédiat des créances de CIR.
En effet, le régime transitoire de remboursement anticipé du CIR institué dans le cadre du plan de relance de l’économie a permis à ces entreprises d’obtenir un soutien en trésorerie rapidement après la réalisation des dépenses de recherche et a ainsi contribué pour certaines d’entre elles au maintien de l’activité. Par ailleurs, l’attractivité du nouveau dispositif de CIR réformé dans le cadre de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 a été incontestablement renforcée par cette mesure, les deux tiers des nouveaux déclarants au titre du CIR 2008 étant des PME indépendantes. Le montant du CIR déclaré par ces dernières a par ailleurs été multiplié par 2,1 en un an.
Observations et décision de la Commission :
En application de l’article 199 ter B du code général des impôts, le crédit d’impôt recherche est, en principe, imputé sur l’impôt dû. À défaut, il constitue une créance utilisable pour le paiement de l’impôt dû au titre des trois années suivantes. Si elle n’est pas utilisée, cette créance est remboursable à l’expiration de cette période.
Toutefois, le remboursement immédiat de la créance a été prévu pour certaines catégories d’entreprises à partir de 1999. Il s’agit, en l’état du droit, des entreprises nouvelles, de certaines entreprises en difficulté, de PME dites de croissance et de jeunes entreprises innovantes (JEI).
Dans le cadre du plan de relance et afin de conforter la trésorerie des entreprises, l’article 95 de la loi de finances rectificative pour 2008 a généralisé à toutes les entreprises ce remboursement anticipé au titre des créances calculées pour les années 2005 à 2008.
Pour les créances calculées au titre de 2008, le mécanisme prévu consistait en un remboursement dit « accéléré » et intervenant avant la liquidation définitive de l’impôt correspondant : la possibilité a, en effet, été donnée aux entreprises d’estimer, d'une part, le montant du crédit d'impôt calculé à raison des dépenses de recherche engagées au titre de l'année 2008 et, d'autre part, le montant de l'impôt dû au titre de 2008 et, si la différence entre les deux était positive, d’en demander le remboursement immédiat (une sanction étant prévue en cas de surévaluation de plus de 20 % du montant du remboursement par l’entreprise).
En application de cet article, au 31 juillet 2009, 3,73 milliards d’euros avaient été remboursés à 11 782 entreprises, dont 1,13 milliard d’euros à 10 505 PME.
Cette mesure de trésorerie a été prorogée, toujours pour l’ensemble des entreprises, par l’article 5 de la loi de finances pour 2010. Le coût de trésorerie était estimé à 2,5 milliards d'euros.
Le présent article propose de pérenniser cette mesure de remboursement anticipé pour toutes les petites et moyennes entreprises au sens communautaire. Il procède, en outre, à un toilettage rédactionnel des dispositions de l’article 199 ter B du code général des impôts organisant l’imputation et l’éventuel remboursement des créances de crédit impôt recherche.
I.– LES RÈGLES RELATIVES AU REMBOURSEMENT ANTICIPÉ DES CRÉANCES DE CRÉDIT D’IMPÔT RECHERCHE
En application de l’article 199 ter B du code général des impôts, le crédit d’impôt recherche est imputé sur l’impôt dû au titre de l’année au cours de laquelle les dépenses de recherche ont été exposées. Si le montant du crédit d’impôt excède le montant de l’impôt dû, l’excédent constitue, au profit de l’entreprise, une créance sur l’État. Celle-ci peut être utilisée pour le paiement de l’impôt dû au titre des trois années suivantes puis, s’il y a lieu, la fraction non utilisée est remboursée.
Toutefois, par exception, quatre catégories d’entreprises peuvent demander le remboursement immédiat de leurs créances de crédit d’impôt recherche.
A.– LES ENTREPRISES NOUVELLES
La créance de CIR constatée au titre de l'année de création et des quatre années suivantes est immédiatement remboursable aux entreprises nouvelles, créées à compter du 1er janvier 2004 dont le capital est entièrement libéré et détenu de manière continue à 50 % au moins :
– par des personnes physiques ou par une société dont le capital est détenu pour 50 % au moins par des personnes physiques ;
– ou par des sociétés de capital-risque, des fonds communs de placement à risque des sociétés de développement régional, des sociétés financières d'innovation ou des sociétés unipersonnelles d'investissement à risque à la condition qu'il n'existe pas de lien de dépendance entre la société en cause et ces dernières sociétés ou ces fonds.
Ce bénéfice n’est pas ouvert dans les cas visés au III de l’article 44 sexies, c’est-à-dire lorsque l’entreprise est créée dans le cadre d’une concentration, d’une restructuration, d’une extension ou d’une reprise d’activités préexistantes.
B.– CERTAINES ENTREPRISES EN DIFFICULTÉ
Les entreprises ayant fait l'objet d'une procédure de sauvegarde, d'un redressement ou d'une liquidation judiciaires peuvent demander le remboursement de leur créance non utilisée à compter de la date du jugement qui a ouvert ces procédures. Ce remboursement est effectué sous déduction d'un intérêt, au taux légal, appliqué à la créance restant à imputer.
C.– LES PME DE CROISSANCE
La créance constatée par les « petites et moyennes entreprises de croissance » au titre des années au cours desquelles elles bénéficient de la réduction d'impôt qui leur est ouverte est immédiatement remboursable.
Les PME de croissance sont définies par l’article 220 decies. Il s’agit :
– de PME (chiffre d’affaires n’excédant pas 50 millions d’euros ou total de bilan n’excédant pas 43 millions d’euros), conditions appréciées, le cas échéant, sur le périmètre d’intégration fiscale pour les sociétés membres d’un groupe ;
– présentant une certaine indépendance (pas plus de 25 % du capital ou des droits de vote détenus par une grande entreprise ou par une entreprise dont plus de 25 % du capital ou des droits de vote sont détenus par une grande entreprise, hors participation de certaines structures d’investissement spécialisées dans l’innovation) ;
– employant au moins 20 salariés ;
– dont les dépenses de personnel, à l’exclusion de celles relatives aux dirigeants, ont augmenté d’au moins 15 % au titre de chacun des deux exercices précédents.
Ces entreprises peuvent bénéficier d’une réduction d’impôt égale à une fraction de leur augmentation d’impôt par rapport à la moyenne des deux exercices précédents. Cette fraction (qui peut atteindre 100 %) dépend du rythme d’augmentation des dépenses de personnel à l’exclusion de celles relatives aux dirigeants.
Selon le fascicule Voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances, 490 entreprises ont bénéficié de cette réduction d’impôt en 2009 pour un coût estimé à 26 millions d’euros au titre de 2010.
Ce dispositif était applicable aux exercices ouverts entre le 1er janvier 2006 et le 1er janvier 2009.
D.– LES JEUNES ENTREPRISES INNOVANTES
La créance de CIR constatée par les jeunes entreprises innovantes (JEI) mentionnées à l'article 44 sexies-0 A est immédiatement remboursable.
Les conditions devant être remplies par une entreprise pour être qualifiée de JEI sont les suivantes :
– elle est une petite ou moyenne entreprise, c'est-à-dire employant moins de 250 personnes, et qui a soit réalisé un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions d'euros au cours de l'exercice, ramené ou porté le cas échéant à douze mois, soit un total du bilan inférieur à 43 millions d'euros. L'effectif de l'entreprise est apprécié par référence au nombre moyen de salariés employés au cours de cet exercice ;
– elle est créée depuis moins de huit ans ;
– elle a réalisé des dépenses de recherche représentant au moins 15 % des charges fiscalement déductibles au titre de cet exercice ou elle est dirigée ou détenue directement à hauteur de 10 % au moins, seuls ou conjointement, par des étudiants, des personnes titulaires depuis moins de cinq ans d'un diplôme conférant le grade de master ou d'un doctorat, ou des personnes affectées à des activités d'enseignement ou de recherche, et elle a pour activité principale la valorisation de travaux de recherche auxquels ces dirigeants ou ces associés ont participé, au cours de leur scolarité ou dans l'exercice de leurs fonctions, au sein d'un établissement d'enseignement supérieur ;
– son capital est détenu de manière continue à 50 % au moins :
– par des personnes physiques ou par une société répondant aux mêmes conditions dont le capital est détenu pour 50 % au moins par des personnes physiques,
– ou par des sociétés de capital-risque, des fonds communs de placement à risques, des sociétés de développement régional, des sociétés financières d'innovation ou des sociétés unipersonnelles d'investissement à risque à la condition qu'il n'existe pas de lien de dépendance entre la société en cause et ces dernières sociétés ou ces fonds,
– ou par des fondations ou associations reconnues d'utilité publique à caractère scientifique, par une société qualifiée elle-même de jeune entreprise innovante réalisant des projets de recherche et de développement ou par des établissements publics de recherche et d'enseignement ou leurs filiales ;
– elle n'est pas été créée dans le cadre d'une concentration, d'une restructuration, d'une extension d'activités préexistantes ou d'une reprise de telles activités.
Les JEI bénéficient d’une exonération totale de leurs bénéfices au titre des trois premiers exercices puis d’une exonération de la moitié au titre des deux exercices bénéficiaires suivants.
Selon le fascicule Voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances, 600 entreprises ont bénéficié de cette exonération en 2009 pour un coût estimé à 18 millions d’euros au titre de 2010.
II.– LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Le présent article propose une large réécriture de l’article 199 ter du code général des impôts (I du présent article) complétée par des dispositions de coordination (II) et d’entrée en vigueur (III).
Malgré son volume, le I du présent article ne comprend, en réalité, que deux modifications de fond, l’extension du remboursement anticipé de CIR à la totalité des PME communautaires, d’une part, et la suppression de la déduction d’un intérêt en cas de remboursement anticipé à des entreprises en difficulté, d’autre part.
Pour le reste, il n’est procédé qu’à une réorganisation de l’article 199 ter, au demeurant tout à fait opportune pour en améliorer la lisibilité. À l’occasion de cette réorganisation et outre une coordination liée à la codification au sein du code monétaire et financier des dispositions de la loi dite « Dailly », il est également procédé à la suppression des dispositions devenues obsolètes, relatives au remboursement accéléré des créances pour dépenses engagées au titre de l’année 2009 et au remboursement anticipé des créances aux PME de croissance (dispositif qui n’est plus applicable aux exercices ouverts postérieurement au 1er janvier 2009).
A.– L’EXTENSION DU REMBOURSEMENT ANTICIPÉ AUX PME
L’alinéa 16 prévoit le remboursement immédiat des créances de CIR des petites et moyennes entreprises au sens communautaire, c’est-à-dire au sens de l’annexe I du règlement (CE) n° 800/2008 du 6 août 2008.
Les PME concernées sont donc « des entreprises qui occupent moins de 250 personnes et dont le chiffre d'affaires annuel n'excède pas 50 millions d'euros ou dont le total du bilan annuel n'excède pas 43 millions d'euros ».
Il convient de noter que :
– les données retenues pour le calcul de l'effectif et des montants financiers sont celles afférentes au dernier exercice comptable clôturé et sont calculées sur une base annuelle ;
– lorsqu’une entreprise, à la date de clôture des comptes, constate un dépassement dans un sens ou dans un autre et sur une base annuelle, des seuils de l'effectif ou des seuils financiers, cette circonstance ne lui fait acquérir ou perdre la qualité de PME que si ce dépassement se produit pour deux exercices consécutifs ;
– ces seuils sont appréciés, lorsque l’entreprise n’est pas autonome, sur une base consolidée avec les entreprises partenaires ou liées (79).
Les concepts d’entreprises partenaires ou liées font eux-mêmes l’objet d’une définition communautaire, figurant à l’article 3 de l’annexe 1 du règlement. On peut les résumer en disant que les entreprises liées sont celles qui entretiennent entre elles des relations de contrôle (majorité des droits de vote, droit de révoquer la majorité des membres de l’organe de direction, influence dominante) et que les entreprises partenaires sont celles qui entretiennent entre elles des relations capitalistiques significatives (plus de 25 % des droits de vote). Il s’agit donc d’une définition assez englobante garantissant que la qualification de PME soit effectivement réservée à de « vraies » PME indépendantes (ou des groupes de telles entreprises ne dépassant pas, ensemble, les plafonds).
Conséquemment, cette définition ne coïncide pas strictement avec celles des JEI (mêmes plafonds mais appréciés sur une base sociale sous condition de détention majoritaire du capital par des personnes physiques ou par des entreprises ne dépassant pas les mêmes plafonds et dont le capital est lui-même détenu majoritairement par des personnes physiques (80)) et des entreprises nouvelles au sens de l’article 44 sexies (absence de plafonds comptables ou d’effectif), dont les critères sont, en outre, appréciés exercice par exercice.
Ce sont ces différences qui justifient le maintien de régimes de remboursement anticipé pour les JEI et les entreprises nouvelles au sens de l’article 44 sexies, même si, en pratique, la plupart de ces entreprises se trouvent être également des PME au sens communautaire.
B.– LA SUPPRESSION DE LA DÉCOTE DE REMBOURSEMENT DES CRÉANCES AUX ENTREPRISES EN DIFFICULTÉ
Comme cela a été rappelé, les créances de CIR aux entreprises en difficulté (entendues comme celles ayant fait l'objet d'une procédure de sauvegarde, d'un redressement ou d'une liquidation judiciaires) sont remboursables sous déduction d'un intérêt, au taux légal, appliqué à la créance restant à imputer.
Il est proposé de supprimer cette déduction, c’est-à-dire de rembourser les créances à leur montant nominal.
C.– LES DISPOSITIONS DE COORDINATION ET D’ENTRÉE EN VIGUEUR
L’alinéa 18 procède à une modification de l’article 244 quater B qui est de simple coordination.
L’alinéa 19 organise l’entrée en vigueur de l’ensemble de l’article en appliquant ses dispositions aux crédits d’impôt calculés au titre des dépenses exposées à compter du 1er janvier 2010.
III.– L’IMPACT DES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
La première modification de fond proposée, la suppression de la déduction des intérêts sur les créances des entreprises en difficulté, apparaît opportune et d’un coût probablement modeste (bien que le Gouvernement ne soit pas en mesure de l’évaluer, ni, au demeurant, d’indiquer le montant des créances remboursées à des entreprises en difficulté).
Lorsqu’elle avait été introduite par le Gouvernement, à l’occasion du projet de loi de finances pour 2004, le Rapporteur général avait d’ailleurs formulé deux réserves quant à la cohérence de cette déduction :
« – la créance sur l'État que détient l'entreprise a ceci de curieux qu'elle ne donne pas lieu au paiement d'un intérêt quand il est procédé à son remboursement au terme des trois années qui suivent celle au titre de laquelle cette créance a été constatée, mais, de surcroît, son remboursement anticipé est affecté, lui, d'un intérêt à la charge de cette entreprise, qui, précisément, en l'espèce, est en difficulté ;
– il est proposé de mettre en œuvre ce dispositif s'agissant d'entreprises en difficulté, sans pour autant que soit prévu un dispositif analogue s'agissant du remboursement immédiat de la créance au bénéfice de certaines entreprises nouvelles. » (81)
La pérennisation du remboursement anticipé au PME, annoncée par le Président de la République en conclusion des « États généraux de l’industrie », est une mesure d’une toute autre ampleur. L’évaluation préalable du présent article chiffre, en effet, son coût à 311 millions d'euros au titre de 2011.
Ce coût est ensuite supposé baisser à 274 millions d'euros au titre de 2012 et 240 millions d'euros au titre de 2013. Cette chronique budgétaire mériterait d’être étayée : si la mesure n’a qu’un coût de trésorerie (la créance remboursée par anticipation en 2011 ne le sera pas en 2014) et n’a donc pas de coût à partir de 2014 (sous l’hypothèse – forte – qu’il n’y ait pas, en outre, d’ici là, une croissance des créances de CIR aux PME), on comprend mal pourquoi le coût baisse au titre de 2012 et de 2013.
Ce coût doit être mis en balance avec l’intérêt économique de la mesure, qui est réel, puisqu’elle permet d’apporter à des PME, souvent en croissance, un apport en trésorerie utile.
En revanche, l’attention doit être attirée sur les risques de fraude. Le Conseil des prélèvements obligatoires vient d’appeler l’attention, dans son rapport Entreprises et « niches fiscales et sociales » d’octobre 2010, sur le fait que « l’introduction d’un nouveau dispositif dérogatoire ne s’accompagne qu’exceptionnellement d’une réflexion précise sur les possibilités d’utilisation irrégulière du dispositif ». Ici, il convient d’être conscient que le remboursement anticipé d’une créance calculée par le contribuable lui-même revient, de fait, à donner aux entreprises un droit de tirage sur les deniers publics sous un contrôle de l’administration limité et donc avec des risques de fraude significatifs.
Si une entreprise est créée pour déclarer des dépenses de recherche fictives et percevoir frauduleusement une créance immédiatement remboursée et immédiatement reversée à l’étranger, quelle est la probabilité que l’administration, le cas échéant saisi d’un dossier ayant une apparence de sérieux, puisse effectivement empêcher la fraude ?
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* *
La Commission est saisie de deux amendements identiques, I-CF 188 et I-CF 272, de M. Alain Claeys, ces deux amendements ne différant que par la liste de leurs cosignataires.
M. Alain Claeys. Ces amendements font suite aux travaux que la Mission d’évaluation et de contrôle a consacrés au crédit d’impôt recherche. Ils ne visent pas à remettre en cause un dispositif qui fonctionne bien et qui a déjà fait l’objet de plusieurs réformes. Il s’agit simplement de proposer des ajustements afin de limiter une dépense fiscale de 4 milliards d’euros – de 5 milliards en comptant les avances sur créances. Ils portent essentiellement sur les dépenses de fonctionnement, fixées forfaitairement à 75 % des dépenses de personnel, taux que nous proposons de ramener à 50 %.
Deuxièmement, dans le cas d’entreprises étrangères ayant des filiales en France, nous proposons d’imposer la réalisation par l’entreprise elle-même d’au moins la moitié des dépenses de recherche.
Enfin, nous demandons la suppression des majorations de taux applicables au titre des deux premières années qui permettent l’optimisation par la création de filiales nouvelles.
Ces mesures sont susceptibles de générer une économie de plusieurs centaines de millions d’euros.
M. le rapporteur général. Je suis d’autant plus favorable à ces amendements que j’ai cosigné l’un d’eux.
M. Charles de Courson. Je suis d’accord avec le taux de 50 %, mais pourquoi ne pas instaurer un régime de frais réels optionnel ?
M. Alain Claeys. La MEC avait d’abord proposé les frais réels. Mais il semble à la réflexion que le forfait de 50 % permette de couvrir assez équitablement l’ensemble des secteurs et est beaucoup plus simple à gérer.
M. le rapporteur général. Il est particulièrement délicat d’identifier les dépenses de recherche, même avec l’aide du manuel de Frascati.
La Commission adopte les deux amendements identiques (amendement n° I-48).
Elle est ensuite saisie de deux amendements identiques, I-CF 189 et I-CF 273, de M. Alain Claeys, ces deux amendements ne différant que par la liste de leurs cosignataires.
M. Alain Claeys. Le CIR, perçu par la holding au sein des groupes intégrés fiscalement, est apprécié filiale par filiale et calculé au taux de 30 % sur la fraction des dépenses de recherche inférieure à 100 millions et au taux de 5 % sur la fraction excédant ce montant.
Afin de lutter contre l’optimisation fiscale, nous proposons de traiter les entreprises liées comme une entreprise unique. Et pour garantir, comme le suggère le CPO, un traitement équivalent entre entreprises françaises et étrangères, les entreprises exerçant des activités de recherche à l’étranger déclareront celles-ci en vue de leur prise en compte dans le calcul.
Sans doute ces amendements soulèvent-ils plus de problèmes que les précédents, mais ils ont le mérite d’ouvrir le débat.
M. le rapporteur général. Avis favorable. La MEC a effectué un travail de grande qualité, qui a été conforté par celui de l’IGF. Dans son rapport, l’Inspection révèle que, parmi les dix-neuf groupes qui atteignent le seuil de 100 millions, cinq ont accru le nombre de leurs filiales entre 2007 et 2008. Plus frappant encore, le montant global de dépenses a décliné de 618 millions, tandis que les dépenses en deçà du seuil augmentaient de 184 millions. Le rapport conclut que cela « suggère l’existence de pratiques d’optimisation fiscale ».
Toutefois, force est de constater que ce dispositif fonctionne au niveau des laboratoires des filiales, le CIR étant utilisé de façon décentralisée. En consolidant le montant total de dépenses de recherche par les groupes, on court le risque de voir l’intérêt de ce dispositif se réduire.
Nous interrogerons le Gouvernement en séance publique.
M. le président Jérôme Cahuzac. La MEC a réalisé un travail trans-partisan, adopté à l’unanimité par la Commission des finances. Les propositions contenues dans ces amendements, signés par des parlementaires de l’opposition comme de la majorité, sont par ailleurs confortées par le rapport de l’IGF.
Nous savons que certaines personnes au Gouvernement sont très hésitantes sur ces derniers amendements. Adoptons-les, pour en débattre en séance publique.
M. Charles de Courson. Ne faudrait-il pas relever le seuil à 150 millions, comme le prévoit notre amendement I-CF 98 ? Cela permettrait aussi d’éviter les pratiques d’optimisation fiscale. Je rappelle que les dépenses de recherche des groupes EADS et Safran – au-dessus de tout soupçon – atteignent respectivement 120 et 130 millions.
M. Alain Claeys. Cela peut-être un élément de la discussion.
La Commission adopte les deux amendements identiques (amendement n° I-49).
Puis elle adopte l’article 15 ainsi modifié.
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Après l’article 15
La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 15.
Elle examine tout d’abord l’amendement I-CF 95 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Cet amendement vise à exclure les établissements de crédit du champ du CIR, à la suite du rapport de la MEC dénonçant les montages ubuesques du secteur bancaire pour en bénéficier.
M. le rapporteur général. Il y a eu un malentendu provenant de la classification INSEE. Une fraction importante du CIR a été imputée aux banques, parce que les holdings qui détenaient des groupes industriels étaient classées dans la même rubrique que celles-ci. Correction faite, la part des banques et de l’assurance est descendue à 1,8 %.
Trier les bénéficiaires par secteur ferait courir un risque de requalification de ce dispositif au regard de la réglementation européenne comme aide d’État. Je comprends les scrupules de M. de Courson, mais cet amendement est dangereux.
M. Alain Claeys. La question pourrait être réglée par la rédaction de l’instruction fiscale, dans la mesure où les établissements de crédit consacrent leurs crédits plutôt à l’innovation qu’à la recherche.
M. Charles de Courson. Je retire l’amendement.
L’amendement I-CF 95 est retiré.
Les amendements I-CF 96, I-CF 98, I-CF 97 et I-CF 99 de M. Charles de Courson n’ont plus d’objet.
M. Michel Garrigue. L’un des amendements adoptés à l’article 15 a pour effet de réduire la majoration du CIR pour les entreprises nouvellement engagées dans la recherche. Or l'Assemblée nationale avait choisi de maintenir un taux plus élevé pour ces entreprises.
M. le rapporteur général. Jusqu’en 2006, le CIR fonctionnait en accroissement annuel et nous avions pris, en 2008 lorsque le calcul est devenu un calcul en volume seulement, un dispositif spécifique pour les nouveaux entrants afin de ne pas les pénaliser. Ce dispositif est devenu inutile.
La Commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF 79 et I-CF 80 de M. Michel Bouvard.
M. Michel Bouvard. Lorsque les machines d’une entreprise percevant le CIR sont détruites par un sinistre, celle-ci se trouve confrontée à une situation difficile. D’une part, le plan de financement de l’immobilisation détruite prenait en compte le CIR : l’entreprise n’en bénéficiera plus pour la dépréciation ou le paiement des traites restantes. D’autre part, sa capacité financière est plus dégradée que pour les immobilisations classiques, ce qui limite sa possibilité de remplacer le matériel détruit et de poursuivre son effort de recherche.
Le premier amendement prévoit que la dotation aux amortissements, en cas de sinistre, correspond à la différence entre l’indemnisation d’assurance et le coût de reconstruction et de remplacement. Le second prévoit que les dotations pour dépréciation des immobilisations détruites s’apprécient à hauteur des montants non couverts par l’assurance. L’impact de ces dispositions est faible, puisque les cas sont peu nombreux.
M. le rapporteur général. Ces dispositions entraîneraient un sur-financement de l’assurance par le CIR, dont ce n’est pas la fonction. Je rappelle que l’assiette du CIR est la dotation aux amortissements, non le montant de l’immobilisation. Peut-être faudrait-il expertiser cet amendement et voir si, en cas de sinistre, le CIR ne pourrait pas se révéler plus favorable, après remboursement du matériel.
M. Michel Bouvard. Concrètement, l’entreprise perd le bénéfice du CIR quand elle a justement besoin de réinvestir.
Je représenterai ces amendements dans le cadre de l’article 88 du Règlement. Pour l’heure, je les retire.
Les deux amendements sont retirés.
La Commission en vient à l’amendement I-CF 196 de M. Daniel Garrigue.
M. Daniel Garrigue. Il y a deux ans, les jeunes entreprises et les PME les plus innovantes se sont vues obligées de déduire de l’assiette du CIR les avances remboursables reçues d’organismes comme Oséo.
L’interdiction du cumul est compréhensible si, en cas d’échec, les avances remboursables restent acquises à l’entreprise. Mais dans le cas contraire, l’entreprise doit rembourser l’avance, au même titre qu’un prêt bancaire. Il n’y a alors pas de raison qu’elle soit exclue du bénéfice du CIR.
M. le rapporteur général. Nous avons eu à ce sujet une longue discussion en CMP l’an dernier. Nous sommes parvenus à une solution satisfaisante : soit il s’agit d’une subvention non remboursée, et elle sort de l’assiette du CIR ; soit l’entreprise a remboursé l’avance, et celle-ci est alors réintégrée dans l’assiette du CIR. Je ne pense pas qu’il y ait lieu de revenir sur cette décision, au demeurant fort sage.
M. Daniel Garrigue. Je retire l’amendement.
L’amendement I-CF 196 est retiré.
Article 16
Taxe de risque systémique sur les banques
Texte du projet de loi :
I. – Après l’article 235 ter ZD du code général des impôts est inséré un article 235 ter ZE ainsi rédigé :
« Art. 235 ter ZE. – I. 1. Les personnes mentionnées aux 1°, 2°, 3° et 4° du A du I de l'article L. 612-2 du code monétaire et financier, soumises au contrôle de l’Autorité de contrôle prudentiel pour le respect des ratios de couverture ou du niveau de fonds propres adéquat prévus par les articles L. 511-41, L. 522-14 et L. 533-2 du même code sont assujetties à une taxe de risque systémique au titre de leur activité exercée au 1er janvier de chaque année.
« 2. Toutefois, ne sont pas assujetties à cette taxe :
« 1° les personnes ayant leur siège social dans un autre État partie à l’accord sur l’espace économique européen et exerçant leur activité en France exclusivement par l'établissement d'une succursale ou par voie de libre prestation de services ;
« 2° les personnes auxquelles s’appliquent des exigences minimales en fonds propres permettant d'assurer le respect des ratios de couverture ou du niveau de fonds propres adéquat prévus par les articles L. 511-41, L. 522-14 et L. 533-2 du code monétaire et financier, définies au cours de l'exercice clos l'année civile précédente, inférieures à 500 millions d’euros ;
« 3° l’Agence française de développement ;
« II. L'assiette de la taxe de risque systémique est constituée par les exigences minimales en fonds propres permettant d'assurer le respect des ratios de couverture ou du niveau de fonds propres adéquat prévus par les articles L. 511-41, L. 522-14 et L. 533-2 du code monétaire et financier, définies au cours de l'exercice clos l'année civile précédente. Les exigences minimales en fonds propres sont appréciées sur base consolidée pour les personnes relevant des articles L. 511-41-2, L. 533-4-1, L. 517-5 et L. 517-9 du même code. Aucune contribution additionnelle sur base sociale n'est versée par les personnes mentionnées au I qui appartiennent à un groupe pour lequel une assiette est calculée sur base consolidée. Les autres personnes versent une contribution calculée sur base sociale.
« III. Le taux de la taxe de risque systémique est fixé à 0,25 %.
« IV. La taxe de risque systémique est exigible le 30 avril.
« V. 1. La taxe de risque systémique est liquidée par la personne assujettie au vu des exigences en fonds propres mentionnées dans l’appel à contribution mentionné au 1° du V de l’article L. 612-20 du code monétaire et financier. L’Autorité de contrôle prudentiel communique cet appel au comptable public compétent avant le 30 avril.
« 2. La taxe de risque systémique est acquittée auprès dudit comptable au plus tard le 30 juin. Le paiement est accompagné d’un état conforme au modèle fourni par l’administration faisant apparaître les renseignements nécessaires à l’identification de la personne assujettie et à la détermination du montant dû.
« VI. 1. La personne assujettie, dont le siège ou l’entreprise mère du groupe, au sens de l’article L. 511-20 du code monétaire et financier, est situé dans un autre État ayant instauré une taxe poursuivant un objectif de réduction des risques bancaires équivalent à celui de la taxe de risque systémique, peut bénéficier d’un crédit d’impôt.
« 2. Le montant de ce crédit d’impôt est égal, dans la limite du montant de taxe de risque systémique dû par la personne assujettie, à la fraction de cette autre taxe que l’entreprise mère ou le siège acquitte au titre de la même année à raison de l’existence de cette personne assujettie.
« 3. Le crédit d’impôt peut être utilisé par la personne assujettie au paiement de la taxe de risque systémique de l’année ou lui être remboursé après qu’elle l’a acquittée.
« 4. Les 1 à 3 ne sont pas applicables lorsque la réglementation de cet autre État ne prévoit pas des avantages équivalents au bénéfice des personnes assujetties à la taxe mentionnée au 1, dont le siège ou l’entreprise mère est situé en France. La liste des États et taxes pour lesquels les 1 à 3 sont applicables est fixée par arrêté conjoint des ministres chargés de l’économie et du budget.
« VII. Les contestations du montant des exigences en fonds propres sur lequel la taxe de risque systémique est assise suivent le régime applicable aux contestations prévues au 3° du V de l’article L 612-20 du code monétaire et financier.
« VIII. 1. Lorsque, en application du VII de l’article L. 612-20 du code monétaire et financier, l’Autorité de contrôle prudentiel révise le montant des exigences en fonds propres de la personne assujettie à la taxe de risque systémique, elle communique au comptable public compétent l’appel à contribution rectificatif accompagné de l’avis de réception par la personne assujettie.
« 2. Lorsque le montant des exigences en fonds propres est révisé à la hausse, le complément de taxe de risque systémique qui en résulte est exigible à la date de réception de l’appel à contribution rectificatif. Le complément de taxe est acquitté auprès du comptable public compétent, dans les deux mois de son exigibilité, sous réserve, le cas échéant, d’une révision à la hausse du montant du crédit d’impôt mentionné au VI.
« 3. Lorsque le montant des exigences en fonds propres est révisé à la baisse, la personne assujettie peut adresser au comptable public compétent, dans un délai d’un mois après réception de l’appel à contribution rectificatif, une demande écrite de restitution du montant correspondant. Il est procédé à cette restitution dans un délai d’un mois après réception de ce courrier, sous réserve, le cas échéant, d’une révision à la baisse du montant du crédit d’impôt mentionné au VI.
« IX. A défaut de paiement ou en cas de paiement partiel de la taxe de risque systémique dans le délai de trente jours suivant la date limite de paiement, le comptable public compétent émet un titre exécutoire. La taxe est recouvrée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que les taxes sur le chiffre d'affaires. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à cette même taxe. Toutefois, en cas de révision du montant des exigences en fonds propres dans les conditions du VIII, le délai d’exercice du droit de reprise de l’administration est, pour l’ensemble de la taxe due, décompté de la date d’exigibilité du montant révisé. »
« X. Le présent article est applicable sur l’ensemble du territoire de la République. »
II. – Un rapport sur le produit de la taxe de risque systémique mentionnée au I depuis son établissement est transmis chaque année au Parlement avant le 1er octobre
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article a pour objet de créer une nouvelle imposition sur les banques qui, par leur taille ou la nature de leurs activités, font peser sur l’économie française un risque systémique.
La crise financière de 2008 a démontré que le cadre prudentiel existant, pour nécessaire qu’il soit, ne suffisait pas à prévenir l’occurrence de ces crises.
Cette nouvelle taxe aura un double objectif :
– assise sur l’assiette utilisée par le régulateur prudentiel pour déterminer les exigences en fonds propres réglementaires, elle permet d’accroître, pour les établissements concernés, le coût de la prise de risque, au-delà des exigences du régulateur, dont le rôle est d’apprécier les risques sur une base individuelle ;
– son rendement permettra également de compenser le coût, pour les contribuables, de la résolution des crises bancaires.
Afin de ne pas engendrer de comportements de prise de risque, la taxe ne doit avoir aucun caractère assurantiel. Pour cette raison, la taxe sera affectée au budget général. Le produit de la taxe fera toutefois l’objet d’un suivi particulier.
Les dispositions relatives à la taxe de risque systémique sur les banques seront réexaminées dans le cas où une harmonisation des dispositifs de taxation systémique du secteur bancaire était adoptée au niveau européen.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article propose la création d’une taxe, dite taxe de risque systémique, à la charge de grands établissements de crédit et opérateurs financiers.
L’instauration d’une telle taxe traduit un engagement pris par la France, conjointement avec l’Allemagne et le Royaume-Uni, États dans lesquels la mise en place de taxes similaires est également prévue. Il convient de noter que cet engagement a été pris dans la perspective de l’instauration d’une telle taxe dans un cadre international que la réunion de Toronto du G20 rend désormais peu probable.
L’objet même de la taxe est la prévention du risque systémique, que l’on peut définir, à la suite de M. Jean-François Lepetit, président du Conseil national de la comptabilité et auteur, en avril 2010, d’un rapport au ministre de l’économie sur le sujet, comme le « risque de dégradation brutale de la stabilité financière, provoqué par une rupture dans le fonctionnement des services financiers et répercuté sur l’économie réelle ».
Cet objectif explique les choix retenus quant au champ des redevables (les seuls établissements qui, par leur taille, sont susceptibles d’affecter l’économie réelle) et à l’assiette (les actifs pondérés par les risques afin de renchérir le coût de la prise de risque).
Élaborée à la suite de réflexions internationales marquées par les préoccupations d’États supportant, à la différence de la France, des coûts considérables en raison d’interventions publiques dans le secteur financier, la taxe a également pour objet, comme l’indique l’exposé des motifs, « de compenser le coût, pour les contribuables, de la résolution des crises bancaires », ce coût éventuel se trouvant, en quelque sorte, pré-financé.
Il n’est toutefois pas prévu d’affectation spécifique du produit, lequel sera versé au budget général. Justifiable d’un point de vue prudentiel pour préserver l’incertitude quant à l’éventualité d’une intervention publique pour ne pas développer l’aléa moral, ce choix est évidemment parfaitement pertinent d’un point de vue budgétaire.
I.– INITIALEMENT ENVISAGÉE AU NIVEAU INTERNATIONAL, LA TAXATION DES BANQUES EN VUE DE LA RÉDUCTION SYSTÉMIQUE S’INSCRIT DÉSORMAIS DANS UNE DÉMARCHE EUROPÉENNE
Après avoir été envisagée de manière internationale, la taxation du secteur financier semble aujourd’hui davantage susceptible d’être coordonnée dans un cadre européen.
A.– LA TAXATION À L’ÉCHELLE INTERNATIONALE SEMBLE DÉSORMAIS IMPROBABLE
À l’occasion du sommet de Pittsburgh en septembre 2009, les chefs d’État des pays G20 ont évoqué conjointement le principe d’une taxation du secteur financier destinée à couvrir les coûts de l’intervention publique en faveur de ce secteur en demandant au Fonds monétaire international un rapport sur les modalités que pourrait prendre cette taxation.
Un rapport intérimaire (82) a été présenté à l’occasion d’une réunion des ministres des finances et des gouverneurs de banque centrale des pays du G20 en avril 2010. Il distingue deux instruments possibles, une taxe sur les institutions financières (appelée contribution à la stabilité financière) et une taxe sur les activités financières, pouvant être combinées.
Sans exclure l’affectation du produit au budget général, le rapport estime que la taxe sur les institutions financières pourrait avoir vocation à alimenter un fonds destiné au règlement des crises ultérieures. C’est le coût des crises constatées qui détermine la cible de rendement cumulé proposé par le Fonds, soit 2 à 4 % du PIB. Le FMI recommande un champ des redevables très large (toutes les institutions financières). Enfin, il estime que l’assiette la plus pertinente est constituée, d’une part, par le passif des bilans, à l’exception notamment des fonds propres et des engagements réglementés (pour éviter une double imposition s’ajoutant à celle finançant les mécanismes d’assurance), et, d’autre part, par des engagements hors-bilan présentant des risques (engagements en matière de produits dérivés, par exemple).
La taxe sur les activités financières est proposée par le FMI comme une alternative à la taxation des transactions elles-mêmes (sur le modèle du projet dit de taxe Tobin sur les transactions relatives aux devises). Le Fonds relève, en effet, que la taxation des transactions présenterait divers inconvénients dont le principal serait son effet distortif lié à la taxation en cascade des transactions successives. Il propose donc, en substitution, une taxation de la rémunération et des profits du secteur financier, fonctionnant d’une manière similaire à la taxe sur la valeur ajoutée.
Ces propositions n’ont toutefois pas eu de traduction concrète au niveau international et l’absence de consensus sur le sujet est apparue clairement à l’occasion du sommet du G20 de Toronto, fin juin 2010. Après avoir souligné l’accord général de principe sur la nécessité d’une « contribution juste et substantielle » du secteur financier au coût des interventions publiques éventuelles, la déclaration finale du sommet se borne, en effet, à constater qu’il existe « une panoplie d’instruments à cette fin » et à noter que « certains pays prévoient une taxation financière » et que « d’autres pays ont choisi des approches différentes ».
B.– LES DÉMARCHES ENGAGÉES EN EUROPE
Juste avant la réunion du G20 de Toronto, un conseil de l’Union européenne s’est réuni le 17 juin 2010. La position arrêtée par l’Union, telle qu’elle ressort des conclusions de ce Conseil, est la suivante : « L'UE devrait jouer un rôle de premier plan dans les efforts consentis pour définir une stratégie à l'échelle de la planète visant à l'instauration de systèmes de prélèvements et de taxes sur les établissements financiers, en vue de maintenir des conditions égales pour tous au niveau mondial, et elle défendra vigoureusement cette position vis-à-vis de ses partenaires du G20. Il conviendrait de réfléchir à l'introduction d'une taxe mondiale sur les transactions financières et de faire avancer les travaux dans ce domaine. »
Parallèlement, le Conseil a convenu que « les États membres devraient instaurer des systèmes de prélèvements et de taxes sur les établissements financiers afin d'assurer une répartition équitable des charges et d'inciter les parties concernées à contenir les risques systémiques », la République tchèque se réservant toutefois de ne pas instaurer de telles mesures. Les conclusions du Conseil précisent qu’il est « urgent de poursuivre les travaux sur leurs principales caractéristiques et d'examiner avec attention la question des moyens propres à assurer que les règles du jeu seront les mêmes pour tous ainsi que celle de l'effet cumulatif des différentes mesures de réglementation » et le Conseil européen « invite le Conseil et la Commission à faire progresser ces travaux et à en rendre compte en octobre 2010. »
À la suite de cette réunion et toujours dans la perspective de la réunion du G20, les gouvernements français, britannique et allemand ont rendu publique, le 22 juin, une déclaration commune attestant de leur volonté de mettre en place une taxation assise sur les bilans des banques. Cette déclaration précise que les dispositifs retenus pourront diverger en fonction des spécificités nationales mais que le niveau de taxation en résultant garantira des conditions concurrentielles égales (« a level playing field »).
1.– Le projet britannique
Le ministre britannique des finances a annoncé, en juin dernier, l’introduction d’une taxe sur les banques (« bank levy ») à compter du 1er janvier 2011, destinée à encourager celles-ci à adopter des comportements moins risqués afin de réduire le risque systémique. En régime de croisière, la cible de rendement s’établirait à environ 2,5 milliards de livres (soit environ 2,9 milliards d’euros).
Le Gouvernement britannique a rendu public, le 13 juillet 2010, un document d’orientation générale soumis à la consultation de la place jusqu’au 5 octobre 2010. Il est prévu qu’un avant-projet (draft legislation) soit rendu public dans le courant de l’automne, également à fins de consultation, et que la mesure figure dans le projet de loi de finances pour 2011.
Il est envisagé :
– de ne taxer que les grands établissements (ceux dont le total de bilan excède 20 milliards de livres),
– d’asseoir la taxe sur le passif des banques, à l’exclusion :
o des fonds propres de base (dits capital tier 1) afin de ne pas décourager leur développement,
o des dépôts assurés compte tenu, d’une part, de leur stabilité et, d’autre part, du fait que les banques financent la garantie des dépôts,
o des financements garantis par une dette souveraine, compte tenu du faible niveau de risque associé,
o des engagements réglementés d’assurance dont la protection est garantie,
– de prendre en compte dans l’assiette le passif net résultant des positions sur des produits dérivés,
– de fixer, en régime de croisière, un taux de 0,07 % (sur la base duquel le produit cible a été calculé) en prévoyant toutefois, d’une part, un taux réduit en 2011 (0,04 %) et, d’autre part, un taux minoré (égal à la moitié du taux normal) au titre des postes de passif correspondant à des financements longs (plus d’un an),
– de rendre cette taxe non déductible de l’IS.
Le gouvernement britannique envisage une taxation dont les modalités sont très proches de celles suggérées par le Fonds monétaire international et dont le niveau, s’il reste inchangé, sera élevé. Le rendement attendu sera, en effet, environ 5 fois supérieur à celui prévu par le présent projet de loi de finances pour la taxe française (83).
2.– Le projet allemand
Le Gouvernement allemand a délibéré un projet de loi de restructuration bancaire le 25 août dernier. Outre de nombreuses mesures de prévention des risques, ce projet comprend l’instauration d’un fonds de secours qui sera financé par une contribution des banques.
Cette contribution sera due par les seules banques, c’est-à-dire par les entreprises autorisées à exercer des activités bancaires réglementées, à l’exclusion des autres entreprises d’investissement et des assureurs.
L’assiette comprendra deux éléments.
Le premier sera le total du bilan minoré, d’une part, des capitaux propres (retenus dans un périmètre plus étendu que les Britanniques, incluant les capitaux dits tier 1 et une part du tier 2) et, d’autre part, des engagements auprès des clients (soit, en gros, les dépôts, au motif qu’ils sont déjà taxés au bénéfice d’un fonds de protection des dépôts). Cette première partie de l’assiette sera taxée à un taux progressif (0,02 % jusqu’à 10 milliards d’euros, 0,03 % pour la fraction comprise entre 10 et 100 milliards d’euros et 0,04 % pour la fraction excédant 100 milliards d’euros). Il convient de noter qu’il est envisagé de prélever la contribution sur une base sociale (sans consolidation des groupes).
Le second élément de l’assiette sera la valeur nominale des engagements hors bilan en matière de dérivés en fin d’exercice, taxée au taux de 0,00015 %.
Le montant de la contribution sera plafonné à 15 % du résultat annuel.
Le produit des contributions sera affecté au fonds de secours, qui pourra prélever, en cas de besoin, des contributions exceptionnelles. Ces contributions exceptionnelles seront déductibles, ce qui ne sera pas le cas des contributions annuelles ordinaires.
Le produit attendu est estimé entre 1 et 1,2 milliard d’euros par an. Il n’est pas prévu de montée en charge du dispositif de sorte que la cible de produit devrait être atteinte dès la première année, qui sera, en principe, 2011. Au titre de cette année, le rendement attendu sera donc de trois à quatre fois supérieur à celui prévu pour la taxe systémique française.
3.– La taxe suédoise
À la différence de la France, de l’Allemagne ou du Royaume-Uni, la Suède applique déjà une taxe bancaire visant un objectif de prévention du risque systémique.
Cette taxe, dite taxe de stabilité, est prélevée au taux de 0,036 % sur une assiette liée au passif des établissements bancaires corrigé selon des modalités similaires à celles envisagées par les Britanniques (notamment par l’exclusion des fonds propres). Elle a été prélevée pour la première fois en 2009, à taux réduit de moitié. Le taux plein sera applicable à compter de 2011.
Son produit est affecté à un fonds de stabilité financière, qui bénéficie d’une garantie illimitée de l’État et qui a vocation à fusionner, probablement en 2011, avec le fonds de garantie des dépôts. La taxe a vocation à financer un abondement du fonds à hauteur de 2,5 % du PIB en 15 ans. Par comparaison, on peut noter qu’en France, il serait nécessaire de dégager un produit annuel de l’ordre de 3 milliards d’euros pour parvenir à un tel objectif.
II.– LA TAXE DE RISQUE SYSTÉMIQUE PROPOSÉE
Le présent article propose la création, au sein du code général des impôts, d’un nouvel article 235 ter ZD instituant une taxe de risque systémique.
Cette taxe est très proche de la contribution pour frais de contrôle de l’Autorité de contrôle prudentiel (ACP), instaurée par l’article 6 de la loi de finances pour 2010 issu d’un amendement du Gouvernement déposé à l’Assemblée nationale. Outre le taux, la principale différence entre la taxe proposée et la contribution pour frais de contrôle existante concerne le champ des redevables : alors que la contribution est due par toutes les entreprises soumises au contrôle de l’ACP, y compris les entreprises d’assurance et quelle que soit leur taille, la taxe proposée ne sera, en pratique, due que par les grands établissements de crédit.
Cette différence quant au périmètre des redevables découle évidemment du fait que les deux prélèvements ont des objets tout à fait distincts. Si la contribution pour frais de contrôle vise, comme son nom l’indique, à financer la prestation de l’ACP, la taxe de risque systémique a, comme le précise l’exposé des motifs de l’article, un objet double :
– « accroître le coût de la prise de risque » pour prévenir le risque systémique et
– « compenser le coût, pour les contribuables, de la résolution des crises bancaires ».
A.– LES REDEVABLES
Le 1 du I de l’article codifié (alinéas 2 à 6) dispose que les redevables de la taxe seront les entreprises relevant de la compétence de l’Autorité de contrôle prudentiel dans le secteur de la banque, des services de paiement et des services d'investissement, soumises à des exigences minimales en fonds propres supérieures à 500 millions d’euros.
1.– Des entreprises présentant un risque systémique compte tenu de leur activité
L’alinéa 2 pose en effet le principe de la soumission à la taxe de toutes les personnes soumises au contrôle de l’Autorité de contrôle prudentiel dans le secteur de la banque, des services de paiement et des services d'investissement pour le respect des ratios de couverture ou de leur niveau de fonds propres.
Il existe donc trois catégories juridiques de redevables :
– les établissements de crédit qui sont tenus de respecter des ratios de couverture de leurs risques en application de l’article L. 511-41 du code monétaire et financier ;
– les établissements de paiement qui sont tenus de respecter un niveau de fonds propre adéquat en application de l’article L. 522-14 du même code ;
– les prestataires de service d’investissement qui sont tenus de respecter des ratios de couverture de leurs risques en application de l’article L. 533-2 du même code.
La catégorie des établissements de crédit rassemblait, au 30 juin 2010, 625 entreprises agréées en France dont :
– 327 établissements de crédit « généralistes » (habilités à traiter toutes les opérations de banque) qui sont des banques, des banques mutualistes ou coopératives et des caisses de crédit municipal ;
– 293 sociétés financières qui sont notamment des sociétés de crédit-bail, d’affacturage, de caution mutuelle ou de crédit (y compris crédit immobilier et crédits à la consommation), souvent filiales de banques ;
– 5 institutions spécialisées (Agence française de développement, OSEO garantie, Caisse de garantie du logement locatif social, Caisse de développement de la Corse et Euronext).
L’une de ces institutions spécialisées (l’Agence française de développement) est toutefois exclue du champ des redevables en application de l’alinéa 6. Les autres institutions spécialisées seront donc redevables de la taxe (sous réserve de l’exclusion au regard du critère de taille).
Les prestataires de service d’investissement sont les entreprises, autres que les établissements de crédit, fournissant des services d’investissement (réception, transmission et exécution d’ordres sur des instruments financiers ; négociation pour compte propre ou gestion de portefeuille pour compte de tiers ; conseil en investissement ; placement d’instruments financiers ; gestion d’un système multilatéral de négociation).
La rédaction retenue, qui renvoie au champ de compétence de l’Autorité de contrôle prudentiel, exclut du champ des redevables les sociétés de gestion de portefeuille (SGP), c’est-à-dire les entreprises d'investissement qui exercent à titre principal l'activité de gestion pour compte de tiers ou qui gèrent un ou plusieurs organismes de placement collectifs, ces sociétés étant agréées par l’Autorité des marchés financiers. En revanche, les prestataires de services d'investissement exerçant à titre accessoire l'activité de gestion pour compte de tiers, qui sont agréés par l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP), font partie des redevables.
Les prestataires de service d’investissement redevables de la taxe correspondent donc, s’agissant des entreprises agréées en France, à 96 sociétés de droit français qui sont notamment des sociétés de bourse, des entreprises de négoce pour compte propre (y compris les teneurs de marché) ainsi que des entreprises gérant des marchés (par exemple, Powernext).
L’exclusion des sociétés de gestion de portefeuille traduit une analyse du Gouvernement selon laquelle ces entreprises ne présentent pas de risque systémique. Elle est confortée par le fait qu’il s’agit, en principe, d’activités dont le risque est compris par les investisseurs et cantonnés à eux. Tout en admettant qu’ « une partie importante des fonds d’investissement, fonctionnant sans recours à l’effet levier, apparaît faiblement porteuse de risque systémique », le rapport de M. Jean-François Lepetit sur le risque systémique note toutefois qu’il est « difficile de contester que les hedge funds, dans leur ensemble, peuvent avoir un impact significatif sur la dynamique des marchés » et souligne que « les fonds monétaires, qui sont pourtant théoriquement des véhicules très sécurisés, peuvent également avoir des comportements susceptibles de générer du risque systémique » en raison de « la mauvaise perception qu’avaient les investisseurs de ces produits, considérés comme des supports à capital garanti » malgré « une partie conséquente d’actifs risqués. »
Une extension du champ des redevables pourrait donc avoir une vraie cohérence du point de vue de la maîtrise du risque systémique. Elle supposerait toutefois une large refonte du dispositif proposé dont l’assiette, conçue pour les établissements de crédit, est mal adaptée à la taxation de sociétés de gestion de portefeuille.
Il convient, en outre, de noter que, si le rapport Lepetit estime que « compte tenu de l’expérience récente, la taxation des fonds monétaires semble justifiée car leurs investissements dans des titres risqués et peu liquides a contribué à l’accumulation du risque systémique », il note également que « compte tenu des possibilités importantes de délocalisation de ces activités, l’assujettissement des fonds monétaires ne devrait en outre intervenir que dans le cadre d’un accord international prévenant tout risque d’arbitrage fiscal ».
La catégorie des établissements de paiement, nouvelle en droit français et issue de la directive du 13 novembre 2007 concernant les services de paiement dans le marché intérieur, correspond à des entreprises autres que des établissements de crédit fournissant des services de paiement à titre de profession habituelle.
Ces services comprennent la gestion de comptes de paiement (retrait et versement d’espèces), l’exécution d’ordres de paiement et la transmission de fonds, c’est-à-dire les opérations classiques réalisées à partir des comptes courants mais à l’exclusion de toutes les opérations de prêt. En pratique, il s’agit de prestataires intervenant pour des transferts de fonds internationaux et pour des paiements de biens et de services dans le cadre de transactions sur Internet. Au 31 août 2010, seuls deux établissements de ce type étaient agréés en France, 35 établissements étrangers intervenant, en revanche, en libre prestation de service.
Comme on le constate, les entreprises d’assurance ne font donc pas partie des redevables de la taxe. Le rapport de M. Jean-François Lepetit sur le risque systémique conforte ce choix, en estimant que « les caractéristiques des activités d’assurance ne permettent pas de les qualifier de systémiques » notamment compte tenu du faible risque de contagion systémique. M. Jean-François Lepetit relevait ainsi que « contrairement aux banques, la défaillance d’une entreprise d’assurance est moins susceptible de provoquer la défaillance d’une autre entreprise d’assurance. Le risque de contagion ne peut donc se faire que par des liens indirects, par exemple, si la faillite d’un assureur entache la réputation de l’ensemble du secteur ou si un réassureur fait défaut. Le risque d’un rachat massif des contrats (« run ») est en outre limité : contrairement au secteur bancaire où les particuliers peuvent clôturer leurs comptes à tout moment, les assurés ne peuvent pas mettre fin à leur contrat avant terme que dans des cas très particuliers ».
Il convient, en outre, de noter que l’application de la directive Solvabilité 2, qui permettra d’établir un régime prudentiel complet visant à appréhender tous les risques propres aux activités d’assurance, entraînera déjà des contraintes très lourdes en termes de fonds propres pour le secteur.
S’agissant des entreprises de droit étranger qui exercent leur activité en France, soit par l’intermédiaire de succursales (dépourvues de personnalité juridique) soit en libre prestation de service, l’alinéa 4 prévoit leur exclusion du champ des redevables si leur siège social est situé dans un autre État partie à l’accord sur l’espace économique européen.
A contrario, les succursales d’entreprises ayant leur siège dans un pays tiers sont dans le champ des redevables. Au 31 août 2010, six établissements de crédit suisses, japonais et américains étaient concernés.
2.– Des entreprises présentant un risque systémique compte tenu de leur taille
L’alinéa 5 exclut du champ des redevables les entreprises dont les exigences minimales en fonds propres définies au cours de l’exercice clos l’année civile précédente sont inférieures à 500 millions d’euros. Les exigences minimales en fonds propres constituant également l’assiette de la taxe, elles seront présentées infra.
En l’état de la rédaction du présent article, ce seuil semble être apprécié sur une base sociale. En revanche, l’assiette est, le cas échéant, consolidée (cf. infra). Il en résulte qu’un groupe comprenant deux entités dont les exigences minimales en fonds propres seraient de 450 millions d’euros chacune ne serait pas redevable de la taxe. En revanche, si l’une des deux entités du groupe avait des exigences minimales de fonds propres de 500 millions d’euros et l’autre, de 400 millions d’euros, la première entité serait redevable de la taxe sur une assiette consolidée de 900 millions d’euros.
L’évaluation préalable du présent article précise que le « seuil d’exemption proposé devrait conduire à l’assujettissement des 19 plus gros établissements de crédits situés en France, qui représentent 96 % des exigences en fonds propres du secteur ».
B.– L’ASSIETTE
Le II de l’article codifié (alinéa 7) définit l’assiette de la taxe.
Cette assiette correspond aux exigences minimales en fonds propres exigées par la réglementation prudentielle et définies au cours de l’exercice clos l’année civile précédente.
Ces exigences minimales en fonds propres font l’objet d’une normalisation internationale dans le cadre du comité de Bâle sur la supervision bancaire, appliquée dans le cadre communautaire par les directives sur les exigences de fonds propres pour les établissements de crédit et les entreprises d’investissement, lesquelles sont transposées en droit français, principalement sur le fondement législatif de l’article L. 511-41 du code monétaire et financier, par l’arrêté du 20 février 2007 relatif aux exigences de fonds propres applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement
En application de cet arrêté, les établissements assujettis sont tenus de respecter en permanence un ratio de solvabilité au moins égal à 8 % entre leurs fonds propres globaux (déterminés conformément au règlement n° 90-02 du Comité de la réglementation bancaire et financière du 23 février 1990 relatif aux fonds propres) et la somme :
– du montant des expositions pondérées au titre du risque de crédit et de dilution ;
– des exigences de fonds propres au titre, d’une part, de la surveillance prudentielle des risques de marché et, d’autre part, du risque opérationnel, multipliées par 12,5 (ce qui revient à neutraliser le taux du ratio puisque, pour ces deux catégories de risque, il est procédé directement au calcul du montant des fonds propres globaux nécessaires).
Nonobstant le détour par le ratio de solvabilité qui minore homothétiquement l’assiette et dont le seul effet est donc d’impacter le taux facial de la taxe pour un produit donné (cf. infra), l’assiette réelle de la taxe est donc le montant des risques que doivent couvrir les fonds propres globaux, donc le dénominateur du ratio de solvabilité.
Ce montant est calculé selon des règles différentes pour chacune des trois catégories de risques. Ces règles, qui peuvent atteindre une extrême complexité, sont établies par l’arrêté du 20 février 2007 précité, qui comprend plus de 400 articles et compte 270 pages. Elles ne sont donc présentées que de manière très schématique ci-après.
1.– Le risque de crédit et de dilution
Le premier facteur de risque des établissements de crédit et le plus ancien est le risque de défaut de leurs débiteurs, dévalorisant ainsi les créances totalement ou partiellement (le risque de dilution étant le risque que le montant d’une créance se trouve réduit par l’octroi de toute forme de remise ou d’annulation concédée au débiteur).
Ce risque correspond à la somme des créances détenues pondérées en fonction du risque présenté par la contrepartie. Il est calculé en utilisant soit une approche dite standard soit des approches reposant sur les notations internes.
Dans l’approche dite standard, le risque est évalué en affectant les montants exposés par type de contrepartie et en prenant en compte la qualité de la contrepartie soit directement par nature de la contrepartie (par exemple pour l’exposition aux grands organismes multilatéraux ou à la banque centrale européenne, qui est pondérée à 0 %), soit en fonction de la notation de son crédit par les agences spécialisées (d’où découle une pondération comprise entre 20 % et 150 %).
L’utilisation d’approches reposant sur les notations internes est subordonnée à l’autorisation de l’ACP. Dans ces approches, le risque est évalué de manière plus fine sur la base des estimations des probabilités de défaut et des valeurs des pertes en cas de défaut. Ce sont, en pratique, ces notations internes qui sont utilisées pour le calcul des risques des grandes banques. Ce sont donc elles qui serviront, pour l’essentiel, à la détermination de l’assiette de la taxe.
Les montants de certaines expositions sur les positions de titrisation des établissements assujettis, qui sont calculées selon des règles spécifiques, sont également inclus dans le montant total des expositions pondérées pour le calcul des exigences de fonds propres au titre du risque de crédit et de dilution.
Les expositions prises en compte au titre du risque de crédit et de dilution sont celles relevant du portefeuille bancaire, qui comprend, en principe, les positions de moyen et de long terme ayant vocation à être détenues jusqu’à l’échéance. En revanche, les positions de court terme détenues en vue d’être cédées (et celles détenues dans le but de couvrir d’autres éléments du portefeuille de négociation) relèvent du portefeuille dit de négociation et sont soumises à des exigences prudentielles au titre du risque de marché.
2.– Le risque de marché
Le risque de marché correspond au risque de pertes sur des instruments financiers du portefeuille de négociation, sur des matières premières ou sur des devises.
Dans la méthode standard, ce risque repose sur l’évaluation des positions de l’établissement sur chaque catégorie d’instrument, auxquelles est ensuite appliqué un coefficient de pondération qui est, par exemple, de 1,6 % pour les positions sur l’euro, de 8 % pour les positions sur l’or et de 15 % (ce qui est le maximum) pour les positions sur les matières premières.
Dans la méthode avancée, ce risque est principalement appréhendé sur la base d’une estimation de la perte potentielle maximale consécutive (dite VAR, « value at risk ») à une évolution défavorable des prix de marché.
Le rapport précité de M. Jean-François Lepetit présente les règles correspondantes de manière très claire : « La VAR, « value at risk », se définit comme la perte potentielle maximale consécutive à une évolution défavorable des prix de marché, dans un laps de temps spécifié (10 jours pour la VAR réglementaire) et à un niveau donné de probabilité (aussi appelé intervalle de confiance). La VAR est donc une mesure globale et probabilisée des risques de marché. Par exemple, si la VAR à 10 jours s’établit à 5 millions d’euros dans un intervalle de confiance de 99 %, cela signifie que l’établissement a 99 chances sur 100 de ne pas perdre plus de 5 millions d’euros sur 10 jours consécutifs. La VAR peut être calculée de façon globale pour un établissement ou par catégorie de risque pour chaque établissement (VAR taux, VAR actions, VAR change, etc.). Ces différentes VAR sont autant de mesures des prises de risques globaux et sectoriels des acteurs financiers sur les activités de marché. Les superviseurs bancaires calculent les exigences de fonds propres au titre des risques de marché pour les banques sur la base d’une VAR à 10 jours calculée selon leur modèle interne, sous réserve d’une autorisation préalable du superviseur et de contrôles réguliers sur la pertinence du modèle. Au sens de la réglementation prudentielle, les exigences prudentielles de marché sont égales à la VAR multipliée par un coefficient multiplicateur fixé par le superviseur (de 1 à 6) selon la robustesse du modèle interne. Ces exigences prudentielles de marché sont ensuite multipliées par un coefficient forfaitaire de 12,5 afin d’obtenir un équivalent risques pondérés de marché. La banque doit alors couvrir à hauteur de 4 % ces risques pondérés par des fonds propres tier one. » |
De manière générale, les exigences de fonds propres imposées par la réglementation prudentielle au titre du risque de marché sur le portefeuille de négociation (dont la définition est tardive et a longtemps constitué une pomme de discorde au niveau international) sont moins importantes que celles applicables au titre du risque de crédit sur le portefeuille bancaire. Cette différence s’explique principalement par le fait que les positions du portefeuille de négociation sont supposées liquides (alors que l’expérience a montré qu’elles pouvaient, dans des circonstances exceptionnelles, devenir totalement illiquides) et qu’elles peuvent être couvertes (par des positions de sens contraire).
Or, la frontière entre les deux portefeuilles est devenue progressivement assez poreuse, en particulier en raison des opérations de titrisation de créances dont l’impact prudentiel a constitué une véritable plaie. Ces opérations ont, en effet, été utilisées pour « déplacer » des risques du portefeuille bancaire vers le portefeuille de négociation, voire pour les externaliser totalement dans des structures hors-bilan ou vers des tiers non soumis à la réglementation prudentielle (l’exemple caricatural étant le transfert des risques associés aux créances immobilières particulièrement risquées dites « subprime » vers des hedge funds et des assureurs, notamment AIG, après leur titrisation en CDOs).
3.– Le risque opérationnel
Le risque opérationnel est le risque de perte liée à des processus (risques juridiques par exemple), des personnes (fraude), des événements externes (catastrophe naturelle) ou des systèmes (défaillance informatique).
Le risque opérationnel représente évidemment aujourd’hui un enjeu majeur. Alors que certaines institutions financières choisissent de se localiser au plus près des plateformes de négociation pour gagner quelques millisecondes sur la transmission des ordres, des données détruites par mégarde ou malveillance ou un simple câble rongé par un rat peuvent avoir des conséquences bien plus lourdes que la défaillance de certaines contreparties.
La réglementation prévoit que le risque opérationnel peut être évalué en appliquant un ratio forfaitaire sur les revenus moyens de l’établissement (15 % de la moyenne sur trois ans d’un indicateur de référence proche du revenu d’exploitation) ou de chaque métier (ligne d’activité dans la terminologie prudentielle) de l’établissement (un indicateur de référence est alors établi pour chaque métier et il lui est appliqué un ratio variable selon le métier, par exemple 12 % pour la banque de détail et 18 % pour le financement des entreprises).
Alternativement, le risque peut, après autorisation de l’ACP, être mesuré selon une méthode dite avancée reposant sur une perte potentielle maximale, comparable à celle employée s’agissant du risque de marché, et devant tenir compte de l’éventualité d’événements extrêmes, de manière à obtenir une fiabilité comparable à un intervalle de confiance de 99,9 % sur une période d’un an.
5.– L’évolution des normes prudentielles devrait accroître l’assiette
Au niveau communautaire et, dans le cadre du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, au niveau international, un durcissement de la réglementation prudentielle est engagé. Ces évolutions aboutissent globalement à diminuer le périmètre du numérateur (fonds propres éligibles) et à augmenter le dénominateur (risques pondérés) du ratio de solvabilité.
En particulier, les risques de marché devraient être évalués de manière plus rigoureuse, en particulier s’agissant des opérations de titrisation, notamment par l’établissement d’une sorte de jupe de protection cantonnant partiellement les risques de titrisation dans les établissements qui en sont à l’origine.
Le Gouvernement n’a toutefois pas été mesure d’apporter au Rapporteur général des éléments chiffrés permettant d’étayer la forte augmentation attendue du produit de la taxe de risque systémique.
4.– La pertinence de l’assiette proposée
L’assiette proposée soulève une question économique et une question juridique.
D’un point de vue économique, il s’agit de savoir si l’assiette retenue est la plus pertinente du point de vue de la maîtrise du risque systémique ou, plus précisément, du renchérissement de la prise de risque.
Le rapport Lepetit le conteste expressément en formulant trois critiques à l’endroit de la taxation des actifs pondérés par les risques :
– son incapacité à taxer les institutions financières qui ne calculent pas d’encours d’actifs pondérés par les risques, règles conçues pour les établissements de crédit. De l’assiette découle un champ des redevables étroits, or, note le président du Conseil national de la comptabilité, « le risque systémique s’accumule dans des activités qui peuvent être conduites par toutes les institutions financières régulées (comme les banques, les assurances) ou non régulées (comme les hedge funds ou les véhicules de titrisation) » et « si on limite le champ de la taxe aux banques, on crée des possibilités d’arbitrage réglementaire qui renforcent la concentration des activités les plus risquées dans les institutions financières non soumises à la taxe et par conséquent on ne corrige pas efficacement les comportements à risque du secteur financier » ;
– son manque de complémentarité avec la réglementation prudentielle ; assise sur les mêmes mesures de risque, la taxe n’est pas en mesure de corriger les limites de la réglementation dont le rapport juge qu’elle appréhende mal certaines activités comme « la titrisation de crédits, les activités de marché au sens large dont les activités de dérivés OTC et certaines activités de gestion d’actifs (fonds monétaires ou hedge funds) » ;
– le fait que « cette assiette favorise les banques de marché par rapport aux banques universelles, compte tenu du fait que la pondération des activités de crédit est relativement plus élevée que celle des activités de marché ». Jugeant que « les activités de marché sont globalement sous-tarifées en fonds propres », le rapport rappelle ainsi que « les exigences en fonds propres des huit principaux groupes français au titre du risque de marché s’élevaient en 2008 à 5 % du total de (leurs) exigences en fonds propres ». Il note également que « les nouvelles mesures décidées par le comité de Bâle vont modifier cet équilibre mais ne pourront sans doute pas le renverser complètement ».
Le rapport écarte néanmoins également la taxation d’une part des passifs, envisagée au Royaume-Uni ou en Allemagne en notant, à juste titre, que, si une telle assiette, correspondant, en gros, à l’endettement des institutions financières, a sa cohérence dans la perspective « punitive » de récupération des moyens publics ayant soutenu le secteur financier (qui ont, hors le cas des nationalisations, pris souvent la forme de prêts ou de garanties des États ou des banques centrales), elle ne présente pas de mérite particulier du point de vue de la maîtrise des risques qui se traduisent par les positions à l’actif du bilan (ou par des engagements hors bilan). Or, « une même émission de dette peut financer à la fois un crédit immobilier bien noté peu risqué et des positions de marché risquées peu liquides ».
En fait, on peut estimer que si l’assiette britannique ou allemande n’est pas dénuée de pertinence du point de vue de la maîtrise des risques (et, incontestablement, une banque dont l’effet de levier, donc l’endettement, fait que ses positions sont, comme cela était le cas pour les banques d’investissement américaines en 2007, de 30 à 40 fois supérieures à ses fonds propres est davantage exposée, toutes choses égales par ailleurs, qu’une banque moins « leveragée » puisqu’une perte de 1 % sur sa position nette représentera 3 à 4 % de ses fonds propres), il s’agit néanmoins d’une assiette appréhendant le risque d’une manière assez frustre puisqu’elle ne tient pas compte de la nature des positions elles-mêmes.
Dans une perspective de complément à la réglementation prudentielle, le rapport Lepetit recommande donc une troisième assiette, taxant « les instruments de marché potentiellement illiquides », définis, sur la base des normes comptables (comptabilisation en catégories 2 et 3 des portefeuilles de négociation), comme les instruments qui ne sont pas cotés sur un marché actif, en notant que cette assiette :
– « couvrirait de fait principalement les produits structurés, notamment les parts de titrisations, ainsi que les produits dérivés. Les produits actions et de dettes classiques, le plus souvent enregistrés en catégorie 1, ne seraient en principe pas couverts »,
– et qu’elle permettrait, en principe, d’assujettir « toutes les institutions financières détenant des actifs de transaction enregistrés en catégories 2 et 3 (…) qu’elles soient régulées ou non » et de couvrir « les banques, les assurances (que le rapport propose toutefois d’exonérer de la taxe), les hedge funds, les fonds monétaires et les véhicules de titrisation non consolidés », sous la seule contrainte d’établir une « correspondance précise entre référentiels comptables » pour celles des institutions financières « n’appliquant pas nécessairement les normes comptables IFRS ou FASB (normes qui prévoient explicitement les catégories 2 et 3 des actifs de transaction) ».
Pour le dire autrement, la réglementation prudentielle actuelle représente un coût pour les banques : elle leur impose la détention de davantage de fonds propres et cette détention a un coût, coût qu’on peut appréhender très grossièrement à partir du retour sur fonds propres. La taxation des actifs pondérés par les risques vient accroître ce coût, dans une proportion d’ailleurs non négligeable (84). Sur le plan économique, la taxation des actifs pondérés par les risques est donc assimilable à un relèvement de l’exigence de fonds propres. Elle conduit, en quelque sorte, au durcissement de la réglementation actuelle, à l’augmentation de son intensité.
Or, l’expérience de 2007 montre que la crise n’est pas venue parce que la pondération d’une créance notée BBB est de 100 % et non pas de 120 %. La crise est venue par des créances sur lesquelles les risques de défaut étaient objectivement massifs (les subprimes, prêts immobiliers dont certains, malgré un taux d’intérêt initial « teaser » faible, ont enregistré des défauts au titre de la première mensualité) et qui, titrisées en CDO, ont néanmoins été notées AAA (permettant leur acquisition par des assureurs ou des fonds de pension) et qui ont été soit logées dans des véhicules non soumis à la réglementation bancaire, soit enregistrées dans les portefeuilles de négociation des banques avec un risque minime en l’absence de volatilité de leur prix (faute d’un marché secondaire réel complétant le marché opaque du placement par les banques originatrices).
Bref, ce n’est pas l’intensité de la réglementation qui a posé problème mais son extension ou son périmètre et, en fait, ses angles morts et la défaillance structurelle des principaux instruments de calcul du risque (les notations d’agence et la VAR) sur lesquels elle repose. Ce que dit, en réalité, le rapport Lepetit, c’est que lorsqu’un cambriolage a eu lieu par la fenêtre, la meilleure réponse n’est probablement pas d’ajouter une serrure de plus à la porte blindée.
D’une parfaite cohérence intellectuelle, cette position est évidemment séduisante. L’évaluation préalable du présent article admet d’ailleurs que l’assiette proposée dans le rapport de M. Jean-François Lepetit est « sans doute la plus pertinente en termes de prise en compte des risques » et « présente l’avantage de pouvoir aisément être étendue au-delà des seuls établissements de crédit ». Elle l’écarte toutefois en raison des « difficultés techniques » qu’elle pose dans la mesure où elle est « fondée sur des catégories comptables en IFRS qu’il faudrait retranscrire en droit français ». Cet argument, qu’il est assez piquant de voir opposé au président du Conseil national de la comptabilité, semble objectivement assez secondaire.
En revanche, l’assiette proposée par M. Lepetit a effectivement une limite importante, inhérente à sa logique même : alors que la taxation des actifs pondérés par les risques s’inscrit dans le prolongement de la réglementation prudentielle, dont elle vient, en pratique, accroître le coût au titre des prises de risque que celle-ci appréhende, la taxation des instruments de marché illiquides s’inscrit explicitement dans une logique de complément de cette réglementation.
Dès lors, elle est probablement difficilement envisageable dans un cadre strictement national dans lequel son instauration aurait probablement pour effet direct la délocalisation d’activités hors de France et le rapport Lepetit s’inscrit d’ailleurs dans la perspective d’une taxation internationale, dont la concrétisation, après les espoirs apparus au G20 de Pittsburgh, apparaît, depuis le G20 de Toronto, relever désormais largement de la bouteille à la mer.
Si l’on peut donc légitimement rêver de faire à terme éclore, par une taxation adaptée, une meilleure régulation du risque systémique, l’assiette proposée, malgré ses limites qui sont celles de la réglementation prudentielle elle-même, apparaît donc, en l’état, la moins mauvaise possible dans un cadre national. Il convient, au surplus, de noter que la réglementation prudentielle est précisément en train d’évoluer pour mieux appréhender les risques de marché.
Cette assiette a, en outre, de nombreux mérites techniques. Elle repose, en effet, sur des concepts bien établis, dont les redevables sont familiers, et qui sont constamment adaptés par le régulateur.
Le pendant de cet avantage, qui constitue une question juridique importante, est que cette assiette, totalement alignée sur la réglementation prudentielle, échappe au législateur. Alors que l’article 34 de la Constitution prévoit qu’il appartient à la loi de fixer « l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures », le législateur se bornerait, dans la rédaction proposée, à renvoyer à des exigences minimales de fonds propres, définies, en pratique, par arrêté et sans encadrement législatif. On notera toutefois que la réglementation prudentielle fait l’objet d’un encadrement international et communautaire étroit.
6.– Le calcul de l’assiette des groupes
L’alinéa 7 prévoit l’appréciation de l’assiette sur une base consolidée pour :
– les établissements de crédit qui ont pour filiale au moins un établissement de crédit, une entreprise d'investissement ou un établissement financier ou qui détiennent une participation dans un tel établissement ou entreprise,
– les entreprises d'investissement, autres que les sociétés de gestion de portefeuille, qui ont pour filiale au moins un établissement de crédit, une entreprise d'investissement ou un établissement financier ou qui détiennent une participation dans un tel établissement ou entreprise,
– les compagnies financières et les compagnies financières holding mixtes contrôlant des établissements de crédit ou des entreprises d’investissement.
Dans ces cas, la contribution sera versée sur la base consolidée par la société mère, les autres sociétés du groupe n’acquittant pas de contribution sur base sociale.
Il convient de noter que la définition d’une assiette consolidée aboutit à la taxation de risques correspondant à des activités exercées hors de France, y compris par des personnes morales (les filiales) autres que les redevables de droit français. Il s’agit donc d’une dérogation importante au principe traditionnel dans notre droit de la territorialité de l’impôt.
C.– LE TAUX
Le taux de la taxe de risque systémique sera de 0,25 %.
Il convient de noter que, si l’application du ratio de solvabilité, c’est-à-dire du taux de 8 %, détermine l’exigence prudentielle de fonds propres et, aux termes du présent article, l’assiette juridique de la taxe, le détour par ce ratio, appliqué homothétiquement, ne modifie évidemment pas l’assiette réelle de la taxe qui correspond au montant des risques à couvrir. En revanche, pour un produit donné, il aboutit à un taux relevé par rapport à celui qui serait appliqué directement sur l’assiette constituée par les risques qui sera, en pratique, taxée au taux de 0,02 %.
D.– LES MODALITÉS DE LIQUIDATION, DE PAIEMENT ET DE RECOUVREMENT
S’agissant de ces modalités pratique de liquidation, de paiement et de recouvrement, la taxe de risque systémique sera largement adossée à la contribution pour frais de contrôle de l’ACP, créée par la loi de finances pour 2010, et dont l’assiette est, pour les redevables de la taxe de risque systémique (d’autres redevables étant également assujettis à la contribution pour frais de contrôle), identique.
1.– La liquidation et le paiement
En application de la réglementation prudentielle, les établissements de crédit déclarent leur ratio de solvabilité, sous la forme d’états dits états COREP, trimestriellement pour les établissements dont le total du bilan au niveau consolidé est supérieur à 80 milliards d’euros et qui ont choisi une approche notation interne et semestriellement pour les autres établissements.
Sur cette base, et en application de l’article L. 612-20 du code monétaire et financier, l’ACP liquide la contribution pour frais de contrôle et envoie aux redevables, au plus tard le 15 avril, un appel à contribution, les redevables acquittant le paiement de la contribution auprès de la Banque de France au plus tard le 30 juin de chaque année.
L’alinéa 10 du présent article dispose que les redevables de la taxe systémique auto-liquideront celle-ci au vu des exigences en fonds propres mentionnées dans l’appel à contribution de la contribution pour frais de contrôle. Il prévoit également que cet appel à contribution sera communiqué au comptable public par l’ACP avant le 30 avril, date d’exigibilité de la taxe en application de l’alinéa 9.
L’alinéa 11 dispose que la taxe sera acquittée auprès du comptable public compétent par les redevables au plus tard le 30 juin. Il est prévu que le paiement soit accompagné d’un état conforme au modèle fourni par l’administration faisant apparaître les renseignements nécessaires à l’identification de la personne assujettie (ce qui paraît effectivement bienvenu) et à la détermination du montant dû.
2.– Les régularisations de la taxe en cas de révision de l’assiette
Les alinéas 17 à 19 organisent un mécanisme de révision, à la baisse ou à la hausse, du montant de la taxe de risque systémique à raison de la modification des exigences en fonds propres.
Cette révision intervient à l’initiative de l’ACP à l’occasion de la révision du montant de la contribution pour frais de contrôle que le VII de l’article L. 612-20 du code monétaire et financier rend possible pendant les trois années suivant celle au titre de laquelle l'imposition est due.
Il est prévu :
– en cas de révision à la hausse (alinéa 18), le paiement du complément de taxe dans les deux mois de la réception d’un avis de contribution rectificatif,
– en cas de révision à la baisse (alinéa 19), la restitution du montant correspondant par le comptable public dans le délai d’un mois suivant la réception de la demande de restitution.
3.– Les contestations de l’assiette
L’alinéa 16 dispose que les contestations du montant des exigences en fonds propres sur lequel la taxe de risque systémique est assise suivent le régime applicable aux contestations prévues au 3° du V de l’article L. 612-20 du code monétaire et financier (c’est-à-dire le régime applicable aux contestations de la contribution pour frais de contrôle).
Le 3° du V de l’article L. 612-20 du code monétaire et financier prévoit que le contribuable qui entend contester l'imposition mise à sa charge doit adresser dans les soixante jours une réclamation motivée au président de l'Autorité de contrôle prudentiel et que les contentieux éventuels relèvent de l’ordre administratif.
En pratique, il appartiendra donc au président de l'Autorité de contrôle prudentiel, qui est, par détermination de la loi, le gouverneur de la Banque de France, de trancher, sous le contrôle du juge, les litiges relatifs à l’assiette de la taxe.
4.– Le régime des sanctions
L’alinéa 20 prévoit, en cas de défaut de paiement de la taxe dans les trente jours suivant la date limite de paiement (règle qui revient, en pratique, à prolonger ce délai d’un mois), l’émission par le comptable public compétent d’un titre exécutoire et le recouvrement de la taxe selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que les taxes sur le chiffre d’affaires.
Le retard de paiement pourra donc donner lieu à une majoration de 5 % (sanction fiscale prévue par l’article 1731 du code général des impôts) et à l’application d’intérêts de retard.
Comme en matière de taxe sur le chiffre d’affaires, le délai de reprise s’exercera jusqu’à la fin de la troisième année suivant laquelle la taxe est devenue exigible (article L. 176 du livre des procédures fiscales). Toutefois, la dernière phrase de l’alinéa 20 prévoit qu’en cas de révision de l’assiette, le délai de reprise sera décompté à partir de la date d’exigibilité du montant révisé.
E.– UN CRÉDIT D’IMPÔT NEUTRALISANT LA DOUBLE IMPOSITION
Dans la mesure où l’assiette de la taxe de risque systémique pourra être appréciée sur une base consolidée pour les entreprises mères de groupes, elle frappera des risques afférents à des activités réalisées à l’étranger.
Ces activités pourront être également taxées à l’étranger sur une base sociale et il en résultera alors une double imposition. Celle-ci ne sera pas neutralisée par les conventions fiscales existantes qui, par construction, ne traitent pas du cas d’une taxe qui n’existe pas encore.
Les alinéas 12 à 15 visent donc à établir un crédit d’impôt, similaire aux crédits d’impôts prévus traditionnellement par les conventions fiscales, afin de neutraliser cette double imposition.
Ce crédit d’impôt sera accordé à raison du montant payé à l’étranger au titre d’une « taxe poursuivant un objectif de réduction des risques bancaires équivalent à celui de la taxe de risque systémique » et sous réserve de réciprocité. En pratique, et en l’absence d’une définition plus précise des éventuelles taxes étrangères concernées, c’est un arrêté conjoint des ministres de l’économie et du budget qui, en application de l’alinéa 15, déterminera la liste des États et taxes pour lesquels le crédit d’impôt sera applicable.
L’alinéa 13 dispose que le montant de ce crédit d’impôt sera « égal, dans la limite du montant de taxe de risque systémique dû par la personne assujettie, à la fraction de cette autre taxe que l’entreprise mère ou le siège acquitte au titre de la même année à raison de l’existence de cette personne assujettie. »
Le crédit d’impôt sera donc accordé aux filiales françaises de groupes dont le siège est à l’étranger et acquittant à l’étranger une taxe assimilable à la taxe de risque systémique sur une base consolidée.
Comme on l’a rappelé, le Royaume-Uni et l’Allemagne devraient établir des taxes assimilables à la taxe de risque systémique. Les modalités selon lesquelles une fraction du produit de ces taxes, qui seront assises sur certains éléments du passif des bilans, pourra être identifiée comme due « à raison de l’existence » d’une filiale française des redevables n’apparaissent pas spontanément.
Il convient de noter que le montant du crédit d’impôt ne pourra excéder le montant de taxe de risque systémique due par la filiale en France.
L’alinéa 14 dispose que le crédit d’impôt pourra être utilisé au paiement de la taxe (française) sur le risque systémique (dans l’hypothèse où l’impôt étranger aura été payé avant elle) ou qu’il pourra être remboursé (dans l’hypothèse où l’impôt étranger aura été payé après elle).
III.– LE PRODUIT DE LA TAXE
Selon l’évaluation préalable de l’article, le produit de la taxe, qui sera affecté au budget général, devrait s’élever à 504 millions d'euros en 2011, à 555 millions d'euros en 2012 et à 809 millions d'euros en 2013. Ce montant est naturellement un produit brut, l’instauration de la taxe de risque systémique, qui sera déductible, minorant mécaniquement le produit de l’impôt sur les sociétés.
Le Gouvernement n’a pas été en mesure d’apporter le moindre élément d’information complémentaire au Rapporteur général.
Le II du présent article (alinéa 22), qui n’est pas codifié, prévoit qu’un rapport sur le produit de la taxe de risque systémique « depuis son établissement » est transmis chaque année au Parlement avant le 1er octobre.
La taxe de risque systémique constituant une recette de l’État, son produit a vocation à être évalué chaque année dans le tome I du fascicule Voies et moyens annexé au projet de loi de finances (en prévision et en exécution de l’année N-2), et présenté dans chaque projet de loi de règlement. En conséquence, si la volonté du Gouvernement de multiplier l’information apportée a posteriori au Parlement sur le produit de la taxe est sans doute louable, l’intérêt du rapport proposé mériterait d’être étayé.
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* *
La Commission examine l’amendement I-CF 126 de M. Charles de Courson.
M. Nicolas Perruchot. Dans le cadre de la future convergence franco-allemande, nous souhaiterions anticiper les débats en soulignant une anomalie. La taxe de risque systémique, qui s’appliquera au secteur bancaire, devrait donner un produit d’environ 504 millions d’euros, alors que le rendement de cette taxe en Allemagne est de 1,5 milliard. Pour en accroître le rendement, nous vous proposons de la rendre non déductible au titre de l’impôt sur les sociétés.
Cela me paraît juste, alors que l’État est intervenu de façon massive en faveur des banques et que le secteur semble aujourd’hui bien portant.
M. Jérôme Chartier. S’agissant de convergence, je rappelle que le taux de l’impôt sur les sociétés (IS) est d’environ 33 % en France, alors qu’il est de 15 % en Allemagne. Cela explique sans doute que la taxe ne soit pas déductible chez nos voisins.
M. Dominique Baert. Nous présenterons bientôt l’amendement I-CF 221, dont l’objet est similaire. Sa déductibilité au titre de l’IS reviendrait à ce que l’État paie une partie de cette taxe, contrairement à ce qui se passe au Royaume-Uni et en Allemagne.
M. le rapporteur général. Avis défavorable : la comparaison avec le Royaume-Uni et l’Allemagne a ses limites. D’abord, comme Jérôme Chartier l’a rappelé, le taux de l’IS est inférieur Outre-rhin et sera abaissé à 24 % en Angleterre d’ici à quatre ans. Par ailleurs, le soutien aux banques dans ces deux pays, de plusieurs dizaines de milliards, s’est traduit par un appel aux contribuables. Cela n’a pas été le cas en France, en dehors du sauvetage de Dexia, puisque l’aide de l’État a pris la forme d’une rémunération des titres de la Société de financement de l’économie française (SFEF), d’une part, et de la Société de prises de participation de l’État (SPPE), d’autre part. De plus, nous restons fidèles au principe de déduction des taxes au titre de l’IS. Enfin, nos banques n’ont pas bénéficié de la réforme de la taxe professionnelle (TP) et paient la taxe sur les salaires.
Il n’y a aucune raison de mettre en place un système fiscal punitif !
M. Louis Giscard d'Estaing. Le produit de cette taxe n’est pas affecté à un fonds dédié, mais versé au budget général.
M. Charles de Courson. C’est précisément l’affectation de cette taxe qui pose problème. Nous souhaiterions qu’elle soit destinée à un fonds dédié, comme c’est le cas en Allemagne.
La Commission rejette l’amendement.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette également l’amendement I-CF 128 de M. Charles de Courson.
Puis elle est saisie de l’amendement I-CF 129 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Pour une meilleure convergence franco-allemande, cet amendement propose que l’assiette de la taxe de risque systémique soit constituée de l’actif pondéré, diminué des fonds propres de la banque. Ce que font les Allemands est en effet plus intelligent et permet de diminuer les risques : plus les fonds propres sont élevés, plus le montant de la taxe est réduit.
Par ailleurs, nous proposons de fixer le taux de cette taxe à 0,5 %.
M. le rapporteur général. Prenons l’exemple de BNP Paribas, qui a 1 540 milliards de passif net des fonds propres et des dépôts. La taxe systémique représenterait, avec l’amendement I-CF 129, une charge de 8 milliards d’euros ! Michel Pébereau va avoir un infarctus !
M. Charles de Courson. Nous proposons que l’assiette soit constituée de l’actif – et non du « passif », comme on peut le lire à tort dans l’amendement – pondéré par plusieurs éléments. Dans le cas de BNP Paribas, elle ne serait évidemment pas de 1 540 milliards.
M. le président Jérôme Cahuzac. Votre amendement pourrait recueillir un avis favorable si sa rédaction n’était erronée. Je vous propose de le présenter à nouveau dans le cadre de l’article 88 du Règlement.
M. Charles de Courson. Je retire l’amendement.
L’amendement I-CF 129 est retiré.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement I-CF 221 de M. Pierre-Alain Muet.
La Commission examine l'amendement I-CF 127 de M. Charles de Courson.
M. Charles de Courson. Cet amendement a déjà été présenté. Il vise à demander au Gouvernement d’étudier la possibilité d’affecter le produit de la taxe à des fonds pour la prévention des risques systémiques.
M. le rapporteur général. Je m’en remets à la sagesse de la Commission.
La Commission adopte l'amendement (amendement n° I-50).
Puis elle adopte l'article 16 ainsi modifié.
Après l’article 16
La Commission examine deux amendements identiques, I-CF 124 de M. Charles de Courson et I-CF 222 de M. Pierre-Alain Muet.
M. Nicolas Perruchot. Nous voulons pérenniser la taxation des rémunérations variables des opérateurs de marché.
M. le rapporteur général. Avis tout à fait défavorable : nous avons plusieurs fois traité de cette question en début d’année.
La Commission rejette les deux amendements identiques.
Elle examine ensuite l'amendement I-CF 125 de M. Charles de Courson.
M. Philippe Vigier. Très en retrait par rapport au précédent, cet amendement a pour objet de rendre la taxation des rémunérations variables des opérateurs de marché non déductible de l’impôt sur les sociétés, à l’exemple du Royaume-Uni.
M. le rapporteur général. Avis défavorable : la pérennisation de cette taxe ayant été refusée, l’amendement est sans objet.
La Commission rejette l'amendement.
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Article 17
Ressources de l’Autorité des Marchés Financiers (AMF)
Texte du projet de loi :
I. – L’article L. 621-5-3 du code monétaire et financier est ainsi modifié :
1° au 3° du I, les mots : « d’un document de référence annuel ou » sont supprimés et au 4° du même I, le montant : « 2 000 euros » est remplacé par le montant : « 4 000 euros » ;
2° au a du 3° du II, le montant : « 5 000 euros » est remplacé par le montant « 10 000 euros » ;
3° au 4° du II, le montant : « 500 euros » est remplacé par le montant : « 400 euros » ;
4° Le III devient un V et il est inséré un III et un IV ainsi rédigés :
« III. – Il est institué une contribution, exigible le 1er janvier de chaque année, due, à partir d’un seuil de capitalisation boursière d’un milliard d’euros apprécié au 1er janvier de l’année d’imposition, par les émetteurs français dont les titres de capital sont admis à cette date aux négociations sur un marché réglementé de l’Espace économique européen et par les émetteurs étrangers dont les titres de capital sont admis à cette date aux négociations sur un marché réglementé français lorsque celui-ci est le marché réglementé sur lequel le volume des échanges de titres est le plus élevé. Le montant de cette contribution, compris entre 20 000 euros et 300 000 euros, est fixé en fonction de la capitalisation boursière moyenne de l’émetteur constatée le dernier jour de négociation des trois années précédentes ou, lorsque les titres de capital de l’émetteur sont admis aux négociations sur un marché réglementé depuis moins de trois ans, de sa capitalisation boursière constatée le dernier jour de négociation de l’année précédente. Les tranches du barème progressif de cette contribution, au nombre de cinq, ainsi que les montants correspondants, sont fixés par décret.
« IV. – Il est institué une contribution, exigible le 1er janvier de chaque année, due par les prestataires de services d’investissement ayant leur siège en France et habilités à cette date à exercer le service d’investissement mentionné au 3 de l’article L. 321-1. Le redevable de la contribution est le prestataire de services d’investissement qui établit ses comptes sous forme consolidée, ou, à défaut, celle des entités consolidées du groupe habilitées à exercer le service d’investissement mentionné au 3 de l’article L. 321-1 ayant son siège en France dont le montant du produit net bancaire au titre du dernier exercice comptable est le plus élevé. Le montant de la contribution est égal à la fraction excédant un montant de 30 milliards d’euros, de la moyenne sur les trois dernières années des actifs financiers évalués à la juste valeur par résultat, tels qu’ils figurent au bilan consolidé du groupe, multipliée par un taux fixé par décret, compris entre 0,003 et 0,007 pour mille. Cette contribution n’est pas due par les prestataires de services d’investissement compris dans le périmètre consolidé d’une société ayant son siège hors de France. Les prestataires de services d’investissement déclarent chaque année à l’Autorité des marchés financiers, le 30 juin au plus tard, la moyenne sur les trois dernières années de leurs actifs financiers évalués à la juste valeur par résultat, tels qu'ils figurent dans les bilans consolidés annuels du groupe. »
II. – Sont applicables, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, les modifications apportées par le I ci-dessus à l'article L. 621-5 3 du code monétaire et financier.
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article a pour objet de doter l’Autorité des Marchés Financiers (AMF) des ressources financières nécessaires à l’accomplissement de ses missions.
En 2009, les recettes de l’AMF ont couvert 72 % de ses charges (déficit de 16,7 millions d’euros). En 2010, le déficit est prévu à hauteur de 24 millions d’euros et le besoin de financement, compte tenu des investissements (6 M€) déduction faite des amortissements (4 M€), à hauteur de 26 millions d’euros. La trésorerie de l’AMF ne pourra pas absorber un besoin de financement de même ampleur une troisième année consécutive. À fin 2010, la trésorerie est estimée à 40 M€ et couvrirait 5 à 6 mois d‘exploitation.
Les ressources nouvelles accordées en 2009 par voie réglementaire dans le cadre de la mise en œuvre du plan stratégique de l’AMF ne suffisent pas à couvrir ce besoin de financement. L’AMF a également engagé un plan d’économie de 2 M€ pour l’année 2010, mais qui sera insuffisant pour couvrir la baisse des recettes.
Cette situation trouve une double explication.
L’essentiel des ressources de l’AMF est aujourd’hui assis sur des contributions dont le niveau dépend de l’activité financière de la Place de Paris. Les revenus de l’AMF sont constitués en effet de contributions acquittées par les professionnels, de prélèvements assis sur les encours de produits d’épargne et de contributions acquittées par les émetteurs à l’occasion d’opérations financières. En raison de la crise, les ressources de l’AMF ont diminué de près de 30 % entre 2006 et 2009.
Dans le contexte d’un renforcement de la régulation financière, l’AMF voit encore ses missions se développer, notamment dans le cadre du projet de loi de régulation bancaire et financière avec la compétence donnée sur les agences de notation ou la nouvelle mission de surveillance du marché des quotas de CO2. Par ailleurs, l’AMF est confrontée à l’obligation de développer de nouveaux instruments de surveillance face aux nouvelles techniques de négociation sur les marchés, notamment le trading automatisé qui nécessite le développement de moyens informatiques importants. Les projets informatiques liés au plan stratégique 2010-2012 représentent par exemple 5,1 M€ d’investissements dont 2,9 M€ pour la seule activité de surveillance.
Les ressources de l’AMF demeurent, de plus, inférieures à celles de ses homologues étrangers. À périmètre comparable de supervision, tant en termes de surveillance, de contrôles et de représentativité que de protection de l’épargnant, les effectifs de l’AMF peuvent être de deux à cinq fois inférieurs à ceux de ses homologues. On constate par exemple que la Securities Exchange Commission et la Financial Services Authority (en cours de réorganisation au Royaume-Uni) ont été autorisées à recruter massivement dès 2010.
L’objet de cet article est donc de donner à l’AMF de nouveaux moyens pour faire face à ses missions en restructurant son modèle de ressources pour le rendre davantage pérenne.
L’objectif principal ici retenu par le Gouvernement est de rééquilibrer le modèle de ressources propres de l’AMF en assurant que chacune des catégories d’acteur assujettie à la surveillance du gendarme boursier (gestionnaires, émetteurs et activités de marché) contribuera à l’activité de surveillance qu’il génère.
À cet égard, dès lors que les activités de gestion supportent aujourd’hui l’essentiel du financement de l’AMF, il paraît nécessaire de mettre en place de nouvelles ressources dont les principaux redevables seront les sociétés émettrices d’une part, et les activités de prestation de services d’investissement pour compte propre, qui impliquent des charges de surveillance particulièrement lourdes pour le gendarme boursier, d’autre part.
Le dispositif sera complété par plusieurs mesures réglementaires en 2010 permettant d’augmenter les ressources de l’AMF en 2011.
Le Gouvernement souhaite par ailleurs réviser plusieurs des dispositions relatives au financement de l’AMF, en lien avec la priorité donnée au développement des Petites et Moyennes Entreprises (PME) cotées et la récente création de l’Autorité de Contrôle Prudentiel (ACP).
À cet égard :
– le 1° prévoit dans sa première partie la suppression de la redevance de 1000 € pour le dépôt d’un document de référence par les sociétés cotées. Cette mesure est de nature à supprimer une charge qui pèse particulièrement sur les PME cotées : en 2008, 62 % des documents de référence ont été déposés par des sociétés dont la capitalisation boursière était inférieure à 1 Md€. Pourtant, la contribution sur les documents de référence vise aujourd’hui indifféremment les grands et petits émetteurs. Le document de référence n’étant pas obligatoire, cette disposition pénalise les sociétés les plus transparentes. Cette contribution de faible montant unitaire est par ailleurs complexe et coûteuse à recouvrer. L’AMF évalue cette minoration de recette à 0,35 M€.
– le 1° prévoit également une augmentation du plafond de la contribution due à l’occasion d’une autorisation de commercialisation en France d’un organisme de placement collectif étranger de 2000 à 4000 €. Les dispositions de la nouvelle directive européenne OPCVM IV, qui devra être transposée avant le 1er juillet 2011, rendront nécessaire le développement de nouvelles formes de contrôle a posteriori de la commercialisation des organismes de placement collectif qui justifie la collecte de nouvelles ressources. La contribution est aujourd’hui fixée à 1000 €, pour une recette de 4,27 M€ en 2009. D’après l’AMF, un doublement de la contribution par voie réglementaire permettrait une recette supplémentaire de l’ordre de 4 M€.
– le 2° prévoit une augmentation de 5000 à 10 000 € du plafond de la contribution pour les prestataires de service d’investissement et les personnes autorisées à exercer l’activité de conservation ou d’administration d’instruments financiers. Il n’est pas prévu de mettre en œuvre en 2011 cette augmentation de la contribution par voie réglementaire mais de donner ici des marges de manœuvre pour l’avenir. Cette mesure permettra au besoin d’équilibrer le poids des contributions pesant sur les PSI en général, les mesures proposées, notamment au VI, aboutissant à faire contribuer plus particulièrement les grands établissements financiers. Il est donc légitime de prévoir la possibilité de voir les autres catégories de PSI contribuer également davantage au financement des missions de l’AMF dans l’avenir.
– le 3° révise à la baisse la contribution minimale acquittée par les conseillers en investissements financiers (CIF) de 500 à 400 €. Cette disposition permettra notamment de diminuer la cotisation aujourd’hui fixée à 600 € pour l’abaisser à 450 €, afin de tenir compte de la contribution de 150 € acquittée par les CIF auprès de l’Autorité de contrôle prudentiel. L’AMF évalue cette minoration de recette à 0,45 M€.
– le 4° crée une ressource entièrement nouvelle et pérenne au profit de l’AMF, sur le modèle aujourd’hui mis en œuvre au Royaume-Uni par la Financial Services Authority. Elle consiste en une contribution des émetteurs, qui prendrait la forme d’une redevance forfaitaire assise sur la capitalisation moyenne des trois dernières années, à l’exclusion des sociétés dont la capitalisation est inférieure à un seuil fixé par la loi à un milliard d'euros, afin d’éviter de frapper les PME cotées. Il est prévu que seront redevables les émetteurs français dont les titres de capital sont admis sur un marché réglementé dans l’Espace Economique Européen (EEE), mais également les émetteurs étrangers dont les titres sont admis sur un marché réglementé français lorsque celui-ci est le marché directeur. Ces dispositions sont en pleine cohérence avec les compétences territoriales de l’AMF au titre des directives européennes en vigueur, et en particulier de la directive abus de marché. L’introduction de la notion de marché directeur permet notamment d’éviter de constituer une barrière à l’entrée de sociétés étrangères sur les marchés français.
Le recours à une moyenne permet de prendre en compte d’éventuelles années atypiques. Le montant de la redevance dépendrait de la capitalisation en fonction de cinq tranches dont les seuils seront définis par décret. Le montant minimal de la contribution serait de 20 000 € et le montant maximal de 300 000 €. En fonction des tranches et des montants de contribution retenus, le produit annuel de cette contribution pourrait atteindre 10 M€. Cette ressource serait pérenne.
– le 4° crée également une nouvelle ressource afin de refléter le poids de plus en plus important de l’activité de prestation de services d’investissement pour compte propre (en pratique, les activités de salle de marché des principales banques françaises) dans les missions de surveillance de l’AMF. Elle consiste en une contribution acquittée par les prestataires de services d’investissement installés en France et exerçant une activité de négociation sur instruments financier pour compte propre. Afin d’assurer que la contribution est bien en lien avec les activités de prestations de services d’investissement pour compte propre, il est proposé de recourir à une assiette comptable, soit la moyenne sur trois ans des montants bruts d’instruments financiers évalués à la juste valeur par résultat tels que présenté dans les comptes consolidés des groupes. Ce poste comptable enregistre l'ensemble des actifs financiers à la juste valeur par résultat tels que définis au paragraphe 9 de la norme IAS 39 (85) et constitue une bonne approximation de l’activité effective de trading des grands établissements financiers, dont la surveillance échoit directement à l’AMF. Le recours à une moyenne permet de prendre en compte d’éventuelles années atypiques. Un abattement forfaitaire de 30 Mds€ serait appliqué, afin de ne pas pénaliser les établissements de taille modeste, qui n’ont que peu d’activité pour compte propre, et qui occasionnent donc une moindre charge de surveillance pour l’AMF. L’assiette nette de taxation correspondrait donc à la somme des montants moyens des actifs bruts après abattement forfaitaire. Il est appliqué un taux défini par décret dans une fourchette entre 0,0003 et 0,0007 %. En fonction du taux retenu, sur le fondement des données issues des comptes consolidés en IFRS publiés et audités des exercices clos en 2007, 2008 et 2009, le produit annuel de cette contribution serait compris entre 6 et 15 M€ par an. Les prestataires de services d’investissement effectuant des prestations pour compte propre compris dans le périmètre consolidé d’une société ayant son siège à l’étranger seraient exemptés de la contribution. Leur situation est en effet différente : en premier lieu, la charge de surveillance générée par ces acteurs pour le gendarme boursier français est relativement plus faible. L’essentiel de l’activité de surveillance de ces acteurs dépend des autorités de régulation étrangères. Par ailleurs, ces acteurs sont d’ores et déjà redevables d’une contribution en France, telle qu’elle figure au a) du 3° du II de l’article L. 621-5-3 du code monétaire et financier, contribution qui correspond à la surveillance effectuée en pratique par l’AMF.
Complétées par différentes mesures réglementaires, ces mesures doivent permettre d’équilibrer le budget de l’AMF dans les années à venir, en tablant également sur une reprise de l’activité sur la place financière de Paris à l’avenir, qui devrait aboutir à une augmentation des contributions déjà existantes.
Observations et décision de la Commission :
L’Autorité des marchés financiers bénéficie d’une fiscalité affectée comprenant des droits fixes dus à raison de la réalisation d’opérations financières et des contributions annuelles dus par les personnes soumises au contrôle de l’Autorité.
Cette fiscalité affectée se révèle :
– très sensible à la conjoncture financière, puisque son produit global a reculé de plus de 22 % entre 2008 et 2009,
– d’un rendement insuffisant pour assurer à l’AMF les moyens nécessaires à l’exercice de ses missions lesquelles devraient, au surplus, être élargies par la loi de régulation bancaire et financière,
– peser excessivement sur des activités (la gestion pour compte de tiers) et des contribuables (en particulier, les petites sociétés côtées) qui ne sont pas ceux qui impliquent les charges de surveillance les plus lourdes
Le présent article vise donc à accroître le produit des recettes fiscales de l’AMF en en réaffectant la charge entre contribuables (86).
I.– LA FISCALITÉ AFFECTÉE À L’AUTORITÉ DES MARCHÉS FINANCIERS
L’AMF bénéficie d’une fiscalité affectée en application de l’article L. 621-5-3 du code monétaire et financier, dont l’apparente complexité (14 taxes différentes...) n’est que le reflet de la diversité des tâches de l’Autorité et de la variété des acteurs et opérations du secteur financier.
Ces taxes sont de deux ordres :
– des droits fixes dus par les personnes soumises au contrôle de l’AMF ;
– des contributions dont le montant varie selon l’importance de l’opération et selon le service rendu à la personne soumise au contrôle de l’AMF.
Taxes affectées à l’AMF La perception de droits fixes est prévue à l’occasion : – d’une déclaration de franchissements de seuils ou de pactes d’actionnaires ; – de l’examen de l’obligation de dépôt d’une offre publique ; – du contrôle du document de référence annuel ou du document de base établi par une société cotée ; – de l’autorisation de commercialisation en France d’un OPCVM étranger ; – de la soumission par un émetteur d’un document d’information sur un programme de titres de créances à l’enregistrement préalable de l’AMF ; – de l’émission de chaque tranche de warrant sur le fondement d’un document d’information soumis au visa de l’AMF ; – du dépôt d’un document d’information relatif à un projet de placement en biens divers. Les contributions sont dues dans les cas suivants : – à l’occasion d’une procédure d’offre publique d’achat ou de retrait ou de garantie de cours ; – à l’occasion d’une offre au public de titres ou admission de titres sur un marché réglementé ou rachat de titres par un émetteur ; – par les prestataires de service d’investissement (PSI) par service d’investissement pour lequel ils sont agréés ; – par les personnes autorisées à exercer l’activité de conservation ou d’administration d’instruments financiers ; – par les autres membres des marchés réglementés ; – par les dépositaires centraux et les gestionnaires de règlement-livraison, les entreprises de marchés et les chambres de compensation d’instruments financiers ; – par les prestataires de services financiers habilités à effectuer la gestion de portefeuille pour compte de tiers ainsi que par les organismes de placement collectif et leurs sociétés de gestion ; – par les conseillers en investissements financiers (CIF). |
Le montant ou le taux de la plupart de ces taxes sont définis par décret dans une fourchette ou un plafond légal. Le montant de certaines d’entre elles est plafonné ou, au contraire, soumis à un minimum légal.
Le tableau ci-après présente les différents prélèvements en vigueur, en précisant leur montant ou taux et en indiquant, le cas échéant, les modifications proposées par le présent article.
Fait générateur |
Base juridique au sein de l’article L. 621-5-3 du CMF |
Montant légal |
Application réglementaire |
Modification proposée par le présent article |
Publication des déclarations de franchissement de seuils et des pactes d’actionnaires. |
1° du I |
500 à 1 000 euros |
750 euros |
NON |
Examen du dépôt d’une offre publique |
2° du I |
2 000 à 4 000 euros |
3 200 euros |
NON |
Contrôle d'un document de référence annuel ou du document de base soumis par une société dont les actions sont admises aux négociations sur un marché réglementé |
3° du I |
500 à 1 000 euros |
1 000 euros |
Modification d’assiette |
Autorisation de commercialisation en France d'un organisme de placements collectifs soumis à la législation d'un Etat étranger ou d'un compartiment d'un tel organisme |
4° du I |
1 000 à 2 000 euros |
1 000 euros |
Relèvement de la borne supérieure de la fourchette légale à 4 000 euros |
Soumission par un émetteur d'un document d'information sur un programme d'émission de titres de créances ou de certains instruments financiers à terme |
5° du I |
1 000 à 2 000 euros |
1 500 euros |
NON |
Émission de tranche de warrants sur le fondement d'un document d'information soumis au visa préalable |
6° du I |
150 euros |
– |
NON |
Dépôt auprès de l'Autorité des marchés financiers d'un document d'information ou d'un projet de contrat type relatif à un projet de placement en biens divers |
7° du I |
6 000 à 8 000 euros |
8 000 euros |
NON |
Contribution due par l’initiateur d’une procédure d'offre publique d'acquisition, d'offre publique de retrait ou de garantie de cours |
1° du II |
Droit fixe de 10 000 euros + application à la valeur des instruments échangés d’un taux qui ne peut excéder 0,30 ‰ en ces titres avec droits de vote ou 0,15 ‰ dans les autres cas |
Taux au plafond (0,30 ‰ ou 0,15 ‰) |
NON |
Soumission au visa de l’AMF d'un document d'information sur une émission, une cession dans le public, une admission aux négociations sur un marché réglementé ou un rachat de titres |
2° du II |
Application à la valeur des instruments financiers d’un taux, fixé par décret, qui ne peut être supérieur à 0,20 ‰ lorsque l'opération porte sur des titres de capital (avec un minimum de 1 000 euros) et à 0,05 ‰ lorsque l'opération est réalisée sur des titres de créance (avec un maximum de 5 000 euros) |
Taux au plafond (0,20 ‰ ou 0,05 ‰) |
NON |
Contribution annuelle des prestataires de service d’investissement (PSI) et des personnes autorisées à exercer l’activité de conservation ou d’administration d’instruments financiers |
a du 3° du II |
3 000 à 5 000 euros par service d’investissement (autres que la gestion pour compte de tiers) pour lequel le redevable est agréé, multiplié par un facteur de 2 à 8 selon le montant des fonds propres lorsqu’ils excèdent 45 millions d’euros, dans la limite d’un plafond par groupe fixé par décret et compris entre 0,25 et 1,5 million d’euros |
3 000 euros, plafond par groupe fixé à un million d’euros |
Relèvement du plafond à 10 000 euros (pour les opérations portant sur des titres de créance) |
Contribution annuelle des membres des marchés réglementés autres que les PSI |
b du 3° du II |
500 à 1 000 euros |
600 euros |
NON |
Contribution annuelle des dépositaires centraux, des gestionnaires de système de règlement et de livraison d'instruments financiers, des entreprises de marché et des chambres de compensation d’instruments financiers |
c du 3° du II |
Application au produit d'exploitation réalisé au cours de l'exercice précédent d’un taux fixé par décret qui ne peut dépasser 0,9 % |
0,3 % |
NON |
Contribution annuelle des PSI exerçant la gestion de portefeuille pour compte de tiers, les organismes de placement collectif et les intermédiaires en biens divers |
d du 3° du II |
Application à l'encours des actifs gérés d’un taux fixé par décret qui ne peut excéder 0,015 ‰(avec un montant minimum de 1 500 euros) |
0,008 % |
NON |
Contribution annuelle des conseillers en investissements financiers |
4° du II |
500 à 1 000 euros |
600 euros |
400 euros |
Comme on le constate, le présent article propose de modifier 4 de ces 14 taxes. Il propose également de créer deux contributions nouvelles.
II.– LES MODIFICATIONS DE TAXES EXISTANTES PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Les alinéas 2 à 4 du présent article proposent de modifier, à l’article L. 621-5-3 du code monétaire et financier, quatre des taxes existantes affectées à l’AMF.
1.– Le droit fixe à l’occasion du contrôle d’un document de référence ou d’un document de base
D’un montant fixé par voie réglementaire à 1 000 euros, soit le plafond légal, ce droit fixe est dû à l’occasion du dépôt d’un document de référence annuel par une société cotée ou d’un document de base.
L’article 212-13 du règlement général de l’AMF dispose que « tout émetteur dont les instruments financiers sont admis aux négociations sur un marché réglementé ou sur un système multilatéral de négociation organisé (...) peut établir, chaque année, dans les conditions fixées par une instruction de l'AMF, un document de référence », servant à la fois de rapport annuel et de présentation de la situation financière et des perspectives de l'émetteur.
Il s’agit donc d’un document facultatif. L’alinéa 2 du présent article propose de supprimer le droit fixe à l’occasion de son dépôt, l’exposé des motifs rappelant qu’en 2008, « 62 % des documents de référence ont été déposés par des sociétés dont la capitalisation boursière était inférieure à un milliard d’euros ».
Il en résultera une minoration de recettes estimée à 350 000 euros.
2.– Le droit fixe à l’occasion de l’autorisation de commercialisation d’un OPCVM étranger
L’alinéa 2 du présent article propose également de relever de 2 000 à 4 000 euros le plafond légal du droit fixe perçu à l’occasion de l’autorisation de la commercialisation en France d’un OPCVM étranger.
Il en résulterait une recette estimée à 4 millions d’euros, sous hypothèse d’un relèvement par décret du montant de ce droit, montant réglementaire qui est aujourd’hui inférieur au plafond légal.
3.– La contribution annuelle des prestataires de services d’investissement
L’alinéa 3 du présent article propose de relever de 5 000 à 10 000 euros le plafond légal du montant de base de la contribution annuelle des prestataires de services d’investissement, laquelle est perçue au titre de chaque type de service pour lequel le prestataire est agréé.
Ce montant est multiplié par deux si les fonds propres de la personne concernée sont supérieurs à 45 millions d'euros et inférieurs ou égaux à 75 millions d'euros, par trois s'ils sont supérieurs à 75 millions d'euros et inférieurs ou égaux à 150 millions d'euros, par quatre s'ils sont supérieurs à 150 millions d'euros et inférieurs ou égaux à 750 millions d'euros, par six s'ils sont supérieurs à 750 millions d'euros et inférieurs ou égaux à 1,5 milliard d'euros et par huit s'ils sont supérieurs à 1,5 milliard d'euros. Le montant total est, en outre, plafonné par groupe (actuellement à un million d’euros).
Ce relèvement ne produirait pas de recettes en 2011, l’exposé des motifs indiquant qu’il ne serait pas procédé, au titre de cette année, au relèvement réglementaire du montant de la contribution (lequel, à 3 000 euros, est déjà inférieur au plafond légal existant).
4.– La contribution annuelle des conseillers en investissement financier
Enfin, l’alinéa 4 réduit de 500 à 400 euros le plancher légal du montant de la contribution annuelle des conseillers en investissement financier.
L’exposé des motifs précise que l’objectif est de maintenir constant le prélèvement sur ces redevables, lesquels sont désormais soumis à une contribution de 150 euros pour le financement de l’Autorité de contrôle prudentiel, par une baisse à 450 euros du montant de cette contribution actuellement fixée à 600 euros.
Il en résultera une minoration de recettes estimée à 450 000 euros.
Le solde des décisions réglementaires annoncées compte tenu des modifications législatives proposées serait donc une recette nette supplémentaire de l’ordre de 3,2 millions d’euros.
III.– LES CONTRIBUTIONS NOUVELLES PROPOSÉES
Les alinéas 6 et 7 proposent la création de deux nouvelles contributions annuelles :
– une redevance forfaitaire due par les sociétés cotées d’une capitalisation d’un montant supérieur à un milliard d’euros ;
– une contribution annuelle assise sur le montant de leurs actifs des prestataires de services d’investissement exerçant une activité de négociation d’instruments financiers pour compte propre.
1.– La redevance forfaitaire à la charge des grandes sociétés cotées
L’alinéa 6 propose de créer :
– une contribution annuelle, exigible le 1er janvier de chaque année, à la charge des sociétés cotées en France, y compris les sociétés étrangères cotées en France lorsque le marché français est celui des marchés sur lesquels elles sont cotées dont le volume des échanges de titre est le plus élevé,
– lorsque leur capitalisation au 1er janvier de l’année d’imposition excède un milliard d’euros et
– dont le montant sera compris entre 20 000 euros et 300 000 euros en application d’un barème comprenant cinq tranches (précision dont l’intérêt mériterait d’être étayé, le barème lui-même étant fixé par voie réglementaire) et reposant sur la capitalisation boursière moyenne de l’émetteur au titre des trois dernières années (ou de l’année précédente lorsque la cotation a moins de trois ans) appréciée au dernier jour de négociation de chaque année.
Un prélèvement similaire a été mis en place au Royaume-Uni au bénéfice de l’équivalent britannique de l’AMF.
Il convient de noter que, si les modalités retenues ont le double mérite, d’une part, d’éviter d’ajouter une charge nouvelle aux émetteurs à l’exception des plus importants et, d’autre part, d’assurer un certain lissage des effets conjoncturels (à raison de l’appréciation de l’assiette sur une moyenne triennale), la marge d’appréciation réglementaire sera importante.
À cet égard, l’exposé des motifs indique qu’ « en fonction des tranches et des montants de contribution retenus, le produit annuel de cette contribution pourrait atteindre 10 millions d’euros » (information dont il faut convenir qu’elle a peu d’intérêt dès lors qu’elle ne dit justement rien sur les tranches et montants retenus), l’évaluation préalable du présent article fournissant un « exemple » de barème, proposé par l’AMF, et dégageant un produit de cet ordre au titre des capitalisations des années 2007 à 2009.
2.– La contribution annuelle des entreprises de négociation pour compte propre
L’alinéa 7 propose de créer :
– une contribution annuelle, exigible le 1er janvier de chaque année, à la charge des prestataires de services d’investissement ayant leur siège en France habilités à exercer une activité de négoce pour compte propre,
– d’un montant égal à l’application d’un taux par décret, compris entre 0,003 et 0,007 pour mille (soit entre 3 et 7 par million) de la fraction excédant un montant de 30 milliards d’euros, de la moyenne sur les trois dernières années des actifs financiers évalués à la juste valeur, tels qu’ils figurent au bilan consolidé du groupe.
L’exposé des motifs précise qu’ « en fonction du taux retenu, sur le fondement des données issues des comptes consolidés en IFRS publiés et audités des exercices clos en 2007, 2008 et 2009, le produit annuel de cette contribution serait compris entre 6 et 15 millions d’euros par an ».
L’évaluation préalable précise que l’assiette est de l’ordre de 2 000 milliards d’euros (après abattement) et que l’impact financier moyen par redevable serait compris entre 1,3 et 3 millions d’euros, donnée dont on peut déduire que 5 redevables sont attendus, ce qui n’est pas incohérent compte tenu du niveau très élevé de l’abattement (30 milliards d’euros).
Au total, au regard des assiettes passées et selon les décisions réglementaires, les deux contributions auront donc un produit compris entre 6 et 25 millions d’euros.
*
* *
La Commission examine l'amendement I-CF 315 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. L’article 17 n’ayant aucune incidence sur l’équilibre budgétaire de l’exercice 2011, je propose de le supprimer et d’en reporter les dispositions en seconde partie du projet de loi de finances.
La Commission adopte l'amendement (amendement n° I-51).
En conséquence, l’article 17 est supprimé.
*
* *
II.– Ressources affectées
A.– Dispositions relatives aux collectivités territoriales
Article 18
Modification des dispositions relatives aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP)
Texte du projet de loi :
I. – L’article 1648 A du code général des impôts est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. 1648 A. - I. – Les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle perçoivent en 2011 une dotation de l’État dont le montant est égal à la somme des versements effectués en 2009 en application du 1° du II et du b du 1° du IV bis du présent article dans sa rédaction en vigueur au 31 décembre 2009.
« II. – Les ressources de chaque fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle sont réparties par le conseil général, à partir de critères objectifs qu'il définit à cet effet, entre les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les agglomérations nouvelles, défavorisés par la faiblesse de leur potentiel fiscal ou l'importance de leurs charges. »
II. – Le 1° du II de l’article 1648 AC du même code est remplacé par les dispositions suivantes :
« 1° Une dotation de l’État en 2011. Le montant de cette dotation est égal à la somme des reversements effectués en 2010 par les fonds départementaux de péréquation de taxe professionnelle d’Île-de-France conformément aux dispositions du premier alinéa du II de l’article 1648 A dans sa rédaction en vigueur au 31 décembre 2010 ; ».
III. – Au troisième alinéa du 1° du 1 du II du 1.1 du 1 de l’article 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, après les mots : « de l'article 1648 A du même code » sont insérés les mots : « dans sa rédaction en vigueur au 31 décembre 2010 ».
IV. – La seconde phrase du premier alinéa du IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987
(n° 86-1317 du 30 décembre 1986) est supprimée.
V. – Dans la seconde phrase du premier alinéa du III de l'article 2 de la loi n° 94-1131 du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse, dans la seconde phrase du premier alinéa du III de l'article 52 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, dans la dernière phrase du premier alinéa du III de l'article 95 de la loi de finances pour 1998 (n° 97-1269 du 30 décembre 1997), dans la seconde phrase du premier alinéa du B du IV de l'article 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances et au deuxième alinéa du XV du 8 de l’article 77 de la
loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, les mots : « , aux groupements dotés d'une fiscalité propre ou aux fonds départementaux de péréquation » sont remplacés par les mots : « ou aux groupements dotés d'une fiscalité propre ».
VI. – Le I de l’article 55 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003) et le 4.2 de l’article 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 sont abrogés.
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article vise à corriger les dispositions relatives aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP).
Il modifie notamment l’article 1648 A du code général des impôts régissant ces fonds afin de clarifier les conditions de leur maintien en 2011. Il introduit à cet effet une garantie de ressources des FDPTP en 2011 sous la forme d’une dotation de compensation des reversements aux communes défavorisées (DCRCD) qui sera reversée sur décision des conseils généraux aux seules communes défavorisées (I).
Il précise de plus le dispositif de garantie de ressources des communes et établissements publics de coopération intercommunale introduit dans la loi de finances pour 2010 dans le cadre de la réforme de la fiscalité directe locale, faisant référence au même article 1648 A rectifié par la présente disposition (III).
Il supprime également les dispositions relatives aux allocations compensatrices de l’État au profit des FDPTP, qui sont déjà prises en compte par ailleurs à travers les garanties de ressources :
– d’une part, des communes et EPCI en leur qualité de commune « concernée » ou de commune prioritaire (commune prélevée) ;
– d’autre part des FDPTP, s’agissant des communes défavorisées (potentiel fiscal faible et/ou charges élevées).
Cet article vise donc à éviter tout double versement à la charge de l’État (IV à VI).
Enfin, il prévoit la garantie des ressources du fonds de compensation des nuisances aéroportuaires, dont l’alimentation était partiellement assurée jusqu’en 2010 par un reversement des FDPTP d’Île-de-France. Une dotation de l’État au profit de ce fonds est créée à hauteur de la somme des montants versés par les FDPTP d’Île-de-France en 2010 (II).
Observations et décision de la Commission :
Le présent article apporte plusieurs coordinations aux dispositions du code général des impôts relatives aux Fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, liées à la réforme de la taxe professionnelle.
I.– LE SORT DES FDPTP À COMPTER DE 2011
La réforme de la taxe professionnelle a remis en cause le mode d’alimentation et les conditions de reversement des FDPTP. La loi de finances pour 2010 a prévu un maintien de ces Fonds grâce à leur éligibilité à une garantie individuelle de ressources particulière.
A.– L’IMPOSSIBLE CONSERVATION DE L’ALIMENTATION FISCALE DES FDPTP
Les Fonds départementaux étaient financés par l’écrêtement du produit de taxe professionnelle acquitté par des établissements dont les bases étaient « exceptionnelles », c'est-à-dire qui, ramenées à la population de la commune d’implantation, excédaient à elles seules deux fois la moyenne par habitant nationale.
La suppression de la taxe professionnelle remet en cause ce mode d’alimentation, qui ne peut être adapté aux bases de la nouvelle contribution économique territoriale pour deux motifs :
– premièrement, de nombreux établissements ne seraient plus exceptionnels à l’issue de la réforme ;
– deuxièmement, les communes et EPCI d’implantation qui subissaient l’écrêtement antérieur ont déjà vu leurs ressources fiscales fortement diminuées par la réforme, de sorte que la recréation d’un écrêtement les soumettrait à une perfusion budgétaire excessive.
Sur le fondement de ce constat, le législateur a cependant tenté de conserver les FDPTP, qui jouent un rôle essentiel de redistribution de la richesse fiscale d’un territoire.
B.– LA GARANTIE DE CHACUN DES EMPLOIS DE CHACUN DES FONDS
1.– Les bénéficiaires des FDPTP
Les FDPTP (hors Ile-de-France) répartissent les sommes à leur disposition en faveur de trois catégories de communes et groupements :
– ceux qui subissent l’écrêtement disposent d’un retour prioritaire calculé dans une fourchette de 20 % à 40 % du produit total ;
– ceux qui accueillent dans leur population une part importante des salariés de l’établissement exceptionnel bénéficient également d’une attribution encadrée par l’article 1648 A du code général des impôts ;
– les communes défavorisées par la faiblesse de leur potentiel fiscal et l’importance de leurs charges, selon des critères définis par le conseil général, bénéficient du solde du Fonds.
2.– La GIR des collectivités et des FDPTP
Partant du principe que la totalité du produit de taxe professionnelle acquitté par un établissement exceptionnel antérieur sera garantie aux collectivités territoriales dans le cadre de la réforme (FNGIR et DCRTP), le législateur s’est demandé quelles collectivités devaient se voir garantir le produit équivalent à l’écrêtement. Il a apporté une réponse à cette question dans l’article 78 de la loi de finances pour 2010 :
– Les communes et EPCI d’implantation sont, par construction, des bénéficiaires figés des FDPTP. En outre, les montants de leur attribution variaient peu ou pas du tout d’une année sur l’autre. L’article 78 précité a donc intégré leur allocation du FDPTP dans leur panier de ressources avant réforme. Par conséquent, le FNGIR et la DCRTP leur garantissent de retrouver les mêmes recettes.
– Les communes concernées formaient également, pour chaque établissement écrêté, une liste relativement stable. L’article 78 a également prévu d’intégrer les sommes qu’elles percevaient de leur FDPT dans leur garantie de ressources.
– En revanche, tant la liste des communes défavorisées que leurs attributions différaient considérablement d’une année sur l’autre au titre d’un même FDPTP. Par conséquent, le législateur a estimé inopportun et injuste de figer arbitrairement pour l’avenir la répartition adoptée par les conseils généraux au titre d’une année N.
L’article 78 de la loi de finances pour 2010 a donc prévu de faire bénéficier les FDPTP de la garantie de ressources sur les montants de taxe professionnelle qui étaient écrêtés à leur profit, mais qui n’étaient pas reversés aux communes d’implantation ou aux communes concernées. Ainsi, les Fonds disposeront à l’avenir, chaque année, d’une somme à répartir entre les communes défavorisées équivalent à celle qu’ils ont répartie en 2010. Cette garantie au bénéfice des Fonds se traduit par un prélèvement spécifique sur les recettes de l’Etat, évalué par l’article 27 du présent projet de loi de finances à 419 millions d'euros (qui minore d’autant la DCRTP).
II.– LES COORDINATIONS PROPOSÉES
Dans ce contexte, le présent article propose plusieurs ajustements formels au dispositif adopté en loi de finances pour 2010.
A.– LES COORDINATIONS RÉDACTIONNELLES
Le I du présent article propose une nouvelle rédaction du mécanisme de garantie des sommes au bénéfice des FDPTP. Il n’apporte qu’une seule modification à ce mécanisme : il prévoit que la nouvelle dotation de compensation des reversements aux communes défavorisées (DCRCD) est le total des versements à cette catégorie de communes au titre de 2009 et non de 2010. En effet, pour liquider cette dotation en 2011, il était matériellement impossible d’attendre le recensement des choix opérés par les conseils généraux en 2010.
Le III du présent article propose, quant à lui, une coordination rédactionnelle.
B.– LES COORDINATIONS TECHNIQUES
1.– L’alimentation du FCNA
Le II du présent article propose d’adapter le mécanisme d’alimentation du Fonds de compensation des nuisances aéroportuaires, prévu à l’article 1648 AC du code général des impôts. En effet, ce Fonds est en partie alimenté par des versements des FDPTP de la région Ile-de-France, égaux à 40 % des écrêtements opérés dans la limite territoriale des aéroports Charles-de-Gaulle et Orly.
Ce mécanisme tombant également de lui-même en 2011, le présent article propose de créer, à l’échelle du FCNA, une garantie de ressources équivalente à celle prévue par la loi de finances pour 2010 au profit des communes d’implantation et des communes concernées. Le FCNA bénéficiera donc d’une dotation de l’État reprenant les montants perçus en provenance des FDPTP en 2010.
2.– Le transfert des compensations d’exonération vers la compensation générale de la réforme de la taxe professionnelle
Enfin, les IV à VI suppriment les compensations d’exonération de taxe professionnelle dont bénéficiaient les FDPT. En effet, les Fonds ne percevant pas la future CET, ils ne peuvent continuer de percevoir des sommes calculées en fonction des assiettes exonérées.
En outre, le Rapporteur général souligne que la garantie de leurs propres recettes est sans importance pour les FDPTP dans le cadre de la réforme de la TP puisque le législateur a choisi de garantir à l’euro près leurs emplois et non leurs ressources (ce qui revient mathématiquement au même). Ainsi, toutes les compensations budgétaires antérieurement perçues, de même que tous les écrêtements antérieurement perçus, sont intégralement compensés soit dans la DCRTP (pour la part que les Fonds affectaient aux communes d’implantation et aux communes concernées), soit dans la DCRCD (pour la part affectée aux communes défavorisées).
La coordination proposée permet donc d’éviter une double compensation. Le IV exclut les FDPTP du bénéfice de la DCTP. Le V concerne les compensations des exonérations de taxe professionnelle en Corse et dans les zones d’aménagement du territoire (ZRR, ZRU, ZFU). Enfin, le VI supprime la CPS que percevaient encore les FDPTP.
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La Commission est saisie de l'amendement I-CF 285 de M. Marc Goua.
M. Marc Goua. Nous souhaitons fixer le montant minimum de la contribution qu’Aéroports de Paris (ADP) verse chaque année aux Fonds de compensation des nuisances aéroportuaires (FCNA) au même que celui de la dotation de l’État instaurée par l’article 18.
M. le rapporteur général. Faute de délais suffisants, je n’ai pas pu calculer les incidences de cet amendement pour ADP. L’auteur ne pourrait-il pas le représenter lors de la réunion que nous tiendrons en application de l’article 88 du Règlement ?
M. Charles de Courson. La réforme du financement des FCNA de chacune des deux plateformes aéroportuaires d’Orly et de Roissy-Charles de Gaulle doit procéder d’une réflexion globale et non pas d’un amendement visant spécifiquement ADP.
M. François Pupponi. C’est la loi qui a prévu que les FNCA seraient alimentés par les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) et une contribution d’ADP. La difficulté, c’est qu’ADP répartit sa contribution entre Orly et Roissy selon ses propres critères. Aujourd’hui, ADP verse 2,5 millions d'euros à Orly, qui reçoit 600 000 euros du FDPTP et 2 millions d'euros à Roissy pour 3,5 millions d'euros reçus du FDPTP. Dans l’esprit d’une stricte application de la loi, nous voulons obliger ADP non pas à augmenter sa contribution, mais à mieux l’équilibrer entre les deux aéroports, de façon que, pour chacun d’eux – et non pas globalement –, elle soit au moins équivalente à la participation de l’État.
M. le rapporteur général. L’amendement organiserait donc, à montant constant, un transfert des contributions d’ADP d’Orly vers Roissy ?
M. Jérôme Chartier. L’explication de notre collègue François Pupponi est très claire. ADP ne réussit pas à expliquer aux communes riveraines d’Orly que l’accroissement des mouvements aériens sur la plateforme de Roissy impose un rééquilibrage de ses versements vers elle. La solution proposée le rend obligatoire.
M. Marc Goua. Je retire l’amendement.
L’amendement I-CF 285 est retiré.
Puis la Commission examine l'amendement I-CF 284 de M. Marc Goua.
M. le rapporteur général. Mêmes remarques que sur l’amendement I-CF 285.
M. Marc Goua. Je retire également cet amendement.
L’amendement I-CF 284 est retiré.
La Commission adopte l'article 18 sans modification.
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Article 19
Évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF)
Texte du projet de loi :
I.– L’article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. L. 1613-1. - Le montant de la dotation globale de fonctionnement est fixé chaque année par la loi de finances.
« En 2011, ce montant, égal à 41 307 701 000,00 €, est diminué de 42 844 000 € par application du II de l'article 6 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 et du 1.2.4.2 et du II du 6 de l’article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010. »
II.– L’article L. 3334-1 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« En 2011, le montant de la dotation globale de fonctionnement des départements mise en répartition est augmentée de 67 millions d’euros par rapport à 2010. »
III.– Le premier alinéa de l’article L. 4332-4 du même code est complété par la phrase suivante :
« Toutefois, en 2011, le montant de la dotation globale de fonctionnement des régions mise en répartition en 2010 est reconduit. »
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article vise à modifier la règle de fixation de la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui représente la principale dotation au sein de l’enveloppe des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales. Le nouvel article L. 1613-1 proposé remplace les dispositions progressivement codifiées dans le code général des collectivités territoriales et prévoit que le montant de la DGF sera désormais fixé chaque année en loi de finances.
Le montant de la DGF pour 2011 est fixé à périmètre constant à 41,3 Md€ (I). Ce montant est égal au montant fixé en loi de finances pour 2010 (égal au montant fixé à l’article 52 de la loi de finances pour 2010, auquel est ajouté le montant du prélèvement sur recettes de l’article 41 de la loi de finances pour 2010, qui est donc consolidé) majoré de 86 M€, ce qui correspond à une progression de + 0,2 % à périmètre constant.
Ce montant est toutefois minoré, pour l’année 2011, de 42,8 M€, afin de tenir compte des changements de périmètre suivants :
– le montant de la DGF est diminué de 595 M€ pour prendre en compte l’affectation en loi de finances pour 2010 de la taxe sur les surfaces commerciales aux communes et établissements publics de coopération intercommunale ;
– le montant de la DGF est majoré de 551 M€ pour compenser la suppression du prélèvement France Télécom qui pesait sur la DGF des communes et des intercommunalités concernées. En effet, lors de l’assujettissement à la taxe professionnelle de France Télécom, la DGF des collectivités territoriales concernées avait fait l’objet en 2003 d’un prélèvement à due concurrence du produit de taxe professionnelle nouvellement acquitté par France Télécom à leur profit. La suppression de la taxe professionnelle entraîne la suppression de ce prélèvement. En contrepartie, la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle des communes est diminuée en 2011 de 400 M€ aux termes des calculs de la mission de l’inspection générale des finances et de l’inspection générale de l’administration sur l’« Évaluation des effets de la réforme de la taxe professionnelle sur la fiscalité des collectivités locales et sur les entreprises » ;
– le montant de la DGF est majoré de 2,1 M€ compte tenu de la fin en 2011 de la récupération du trop versé de compensation à la collectivité de Saint Martin qui était intervenu en 2009 et 2010 ;
– enfin, le montant de DGF est diminué de 940 000 euros au titre de la recentralisation sanitaire.
Cet article vise également à fixer les montants de la dotation globale de fonctionnement des départements (II) et des régions (III). La fixation des montants de la DGF des départements et de la DGF des régions ainsi que le gel de la plupart des composantes des parts forfaitaires attribuées aux collectivités (proposées dans un autre article) permettent, d’une part, de dégager des marges financières au profit des dotations qui progressent mécaniquement en 2011, à savoir les dotations qui sont calculées en fonction de la population et les dotations liées à la création d’établissements publics de coopération intercommunale, et, d’autre part, d’assurer une progression des dotations de péréquation
Observations et décision de la Commission :
Le présent article fixe le montant de la DGF pour 2011, en supprimant les règles actuellement en vigueur pour le calcul de cette dotation et en leur substituant la fixation d’un montant en valeur absolue respectant le cadrage budgétaire global sur les concours financiers aux collectivités territoriales (cf. tome I du présent rapport, et ci-après les articles 20 à 23).
Ce montant a donc été calculé afin de ménager une progression minimale de la dotation (+ 0,2 % en valeur), mais aussi de prendre en compte les mouvements déclenchés par la réforme de la taxe professionnelle en 2009 sur une de ses composantes (la compensation « part salaires » des communes et des EPCI).
Ainsi, le montant de la DGF inscrit au présent article résulte tout à la fois de la somme de ses parties (contraintes ou marges internes) et du tout auquel elle appartient (le périmètre normé des concours aux collectivités territoriales).
I.– LES MOUVEMENTS INÉVITABLES SUR LES COMPOSANTES DE LA DGF PÈSENT SUR LE CALCUL DE SON MONTANT GLOBAL
Les composantes de la DGF connaissent des évolutions liées à la réforme de la taxe professionnelle, qui sont neutres pour le calcul de son montant global. En revanche, des contraintes mécaniques internes à la DGF induisent un besoin de financement.
A.– LES MOUVEMENTS SUR LA COMPENSATION « PART SALAIRES » RÉSULTANT DE LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE SONT NEUTRES POUR L’ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS CONCERNÉES
La suppression du « prélèvement France Télécom » et le transfert de la taxe sur les surfaces commerciales de l’État aux collectivités sont des conséquences de la réforme de la taxe professionnelle qui sont neutres pour l’État et les collectivités territoriales concernées.
1.– Le rebasage résultant de la suppression du prélèvement « France Telecom »
a) Le mécanisme adopté en loi de finances pour 2010
La loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003 a mis fin au régime dérogatoire dont bénéficiait France Télécom en matière de fiscalité. À compter du 1er janvier 2003, les bases de France Télécom ont été intégrées dans les assiettes des impositions locales. Afin d’assurer la neutralité de la réforme pour le budget de l’État et du FNPTP, le III de l’article 29 de la loi de finances pour 2003 a introduit un prélèvement au profit du budget de l’État, dit « prélèvement France Télécom », sur la dotation de compensation au titre de la suppression de la « part salaires » des bases de taxe professionnelle (CPS). Son montant correspondait au produit des bases de France Télécom au titre de 2003 dans chaque collectivité, par le taux de taxe professionnelle en 2002 dans cette collectivité, et était indexé comme la CPS.
Dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 transfère, à compter de 2011, ce mécanisme de la DGF vers la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP). En effet, dans le calcul de celle-ci, le panier de ressources avant réforme sera minoré du montant 2010 du prélèvement sur la CPS des communes et groupements. Ainsi, les sommes prélevées antérieurement sur la DGF seront économisées par l’État sur la DCRTP.
En outre, le prélèvement France Télécom pris en compte pour ce calcul sera retranché du produit de la différence, si elle est positive, entre la base imposable de taxe professionnelle de France Télécom au titre de 2003 et celle au titre de 2010, par le taux de taxe professionnelle applicable en 2002. L’intégration de cette différence dans ce calcul permet de prendre en compte la situation des collectivités qui ont connu, entre 2003 et 2010, une perte de bases de taxe professionnelle de France Télécom, suite aux décisions de la société, de telle sorte que le montant du prélèvement sur leur CPS, calculé sur les bases de 2003 et suivant l’évolution de la DGF, a continué de croître tandis que leur produit fiscal s’amoindrissait. Cette situation était particulièrement préjudiciable pour les collectivités dans lesquelles les établissements de France Télécom constituaient une part prépondérante des bases de taxe professionnelle.
b) L’impact sur la CPS en 2011 est la conséquence du transfert du prélèvement France Télécom
La suppression du prélèvement France Télécom entraîne une majoration de la DGF de 551 millions d'euros. En contrepartie, la prise en compte de ce prélèvement dans le calcul de la DCRTP minore le montant de cette dernière de 400 millions d'euros, selon les calculs de la mission de l’inspection générale des finances et de l’inspection générale de l’administration sur l’ « Évaluation des effets de la réforme de la taxe professionnelle sur la fiscalité des collectivités locales et sur les entreprises ». La différence de 151 millions d'euros s’explique par la prise en compte dans le calcul de la DCRTP des pertes de bases de taxe professionnelle France Télécom dans certaines communes.
Ce calcul est donc neutre pour les collectivités dont les bases de taxe professionnelle France Télécom sont restées identiques à 2003 ou ont augmenté, tandis qu’il est avantageux pour les collectivités ayant perdu des bases de France Télécom depuis 2003. Pour l’État, il représente un coût global de 151 millions d'euros.
2.– La compensation du transfert de la TaSCom
a) Le mécanisme adopté en loi de finances pour 2010
Pour accompagner la réforme de la taxe professionnelle, le 1.2.4 de l’article 2 de la loi de finances pour 2010 transfère au bloc communal, à compter de 2011, le produit de la taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom), antérieurement perçu par l’État et le Fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC).
Afin de neutraliser l’impact de ce transfert sur le budget de l’État, la CPS des communes et la dotation de compensation des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) affectataires sont diminuées, à compter de 2011, d’un montant égal au produit de la TaSCom perçu par l’État en 2010 sur le territoire de la commune ou de l’EPCI concerné.
b) L’impact sur la CPS en 2011 neutralise le coût du transfert pour l’État
En 2011, l’État diminuera les versements de la CPS d’un montant de 595 millions d'euros, équivalent au produit de la TaSCom perçu au titre de 2010, tandis que les communes et leurs groupements percevront celle-ci à compter de 2011. L’effet est donc neutre pour le budget de l’État. Les collectivités perdent ainsi une fraction de dotation mais récupèrent à la place une imposition potentiellement dynamique, accompagnée à partir de 2012 de la possibilité pour les EPCI et les communes affectataires d’en moduler le taux.
B.– EN REVANCHE, LES CONTRAINTES DE CALCUL DES COMPOSANTES OBJECTIVES DE LA DGF GÉNÈRENT UN SURCOÛT QUI DOIT ÊTRE ABSORBÉ
1.– Le recensement rénové continue de peser sur les dotations per capita des communes et des départements
Depuis 2009, le dispositif de recensement rénové réactualise tous les ans la population à prendre en compte pour les dotations de l’État et pèse ainsi annuellement sur les dotations forfaitaires des communes et départements.
a) Le recensement rénové impacte le calcul des dotations forfaitaires des départements et des communes
La DGF des communes englobe plusieurs composantes regroupées en deux ensembles, la dotation forfaitaire (dont la composante principale est la dotation de base) et la dotation d’aménagement. La DGF des départements est quant à elle composée d’une dotation de base, et, le cas échéant, d’une garantie. Le montant de ces dotations de base est égal au produit d’un montant unitaire par habitant par le nombre d’habitants de la commune ou du département concerné. Le recensement rénové et l’actualisation du nombre de résidences secondaires, par la prise en compte d’un nombre croissant d’habitants, alourdissent donc mécaniquement le montant de la dotation forfaitaire des communes et des départements.
b) L’impact de la croissance démographique sur les dotations forfaitaires départementales et communales
Les simulations réalisées par la Direction générale des collectivités locales (DGCL) prévoient pour 2011 une croissance globale de 0,63 % de la population DGF des communes et de 0,74 % de la population DGF des départements. Compte tenu de ces prévisions d’évolution et en retenant les choix d’indexation du Comité des finances locales (CFL) du 2 février 2010 pour les dotations de base par habitant des communes et des départements, le coût démographique sur les dotations forfaitaires des communes et des départements en 2011 est estimé respectivement à 43 millions d'euros et 35 millions d'euros (87).
2.– L’évolution de la carte intercommunale renchérit la dotation d’intercommunalité
a) L’effet financier de la transformation des EPCI
Le recensement rénové impacte également le calcul de la dotation d’intercommunalité, étant donné que le montant de cette dotation alloué à chaque catégorie juridico-fiscale d’intercommunalité est égal au produit de la dotation moyenne par habitant de la catégorie par le nombre d’habitants de cette catégorie. La croissance démographique alourdit donc mécaniquement l’enveloppe allouée à chaque catégorie d’établissement public de coopération intercommunale (EPCI).
Parallèlement, le développement de la carte intercommunale, qui a vocation à se renforcer, induit la création de nouveaux groupements et la transformation des groupements déjà existants. Le montant de la dotation moyenne par habitant au titre de la dotation d’intercommunalité augmentant avec le niveau d’intégration de la catégorie juridico-fiscale d’EPCI concernée, ces changements se traduisent par une augmentation du montant global de la dotation d’intercommunalité.
b) Le coût estimé des évolutions intercommunales en 2011
Compte tenu des estimations relatives à la croissance de la population, de la tendance des dernières années en matière de regroupement intercommunal et d’évolution de la distribution des types d’intercommunalité et des projets de transformation déjà amorcés, l’achèvement de la carte intercommunale et le vote du projet de loi de réforme des collectivités territoriales (88) entraîneraient pour 2011 un coût respectif de 69 millions d'euros et 20 millions d'euros, soit un total de 89 millions d'euros.
II.– LE CHOIX DU GOUVERNEMENT : UNE TRÈS LÉGÈRE CROISSANCE DE LA DGF DANS UN PÉRIMÈTRE GLOBAL GELÉ EN VALEUR
Le Rapporteur général rappelle que la DGF est le seul concours qui poursuit l’objectif à valeur constitutionnelle de péréquation entre les collectivités territoriales. En ces temps de contraintes fortes sur les concours de l’État, c’est aussi la dotation la plus protectrice des collectivités les plus fragiles. Il est donc fondamental que la DGF soit soutenue.
A.– UN PARTAGE DE L’EFFORT D’AJUSTEMENT AU SEIN DU PÉRIMÈTRE NORMÉ DES CONCOURS AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES, AFIN DE DÉGAGER UNE CROISSANCE MINIMALE DE LA DGF
Cependant, la DGF ne peut croître excessivement au sein d’un périmètre gelé en valeur sans menacer directement la survie des variables d’ajustement, qui bénéficient également à des collectivités territoriales parfois défavorisées. Il faut donc trouver un équilibre.
1.– Le soutien aux dotations de péréquation nécessite un abondement externe de la DGF
a) La DGF devra déjà couvrir seule son besoin de financement endogène
Pour financer les contraintes internes à la DGF, l’article 80 du présent projet de loi de finances fait le choix de dégager des marges de manœuvre à l’intérieur de la DGF elle-même. Il est ainsi prévu d’écrêter le complément de garantie des communes de 150 millions d'euros, d’abattre la dotation de compensation de la part salaires des communes et des EPCI de 98 millions d'euros et d’abattre la dotation forfaitaire des régions de 6 millions d'euros.
L’ensemble de ces mesures permet de dégager à l’intérieur de la DGF un total de 248 millions d'euros pour le bloc communal et de 6 millions d'euros pour les régions.
b) Le nécessaire soutien de la péréquation justifie un abondement externe de la DGF
Ces mesures internes à la DGF entraîneront une baisse de la dotation forfaitaire dans la plupart des collectivités, seules étant préservées celles dont la population croît très vite.
Le développement de la péréquation, objectif à valeur constitutionnelle poursuivi par la seule DGF au sein des concours financiers de l’État, devient donc d’autant plus nécessaire. Le Gouvernement estime le besoin de financement de la péréquation à 138 millions d'euros pour le bloc communal, 34 millions d'euros pour les départements et 6 millions d'euros pour les régions.
Les dispositions internes à la DGF des régions dégagent 6 millions d'euros, qui permettent de financer entièrement la péréquation régionale.
248 millions d'euros sont dégagés au sein de la DGF du bloc communal, ce qui permet de couvrir toutes les contraintes internes (40 millions d'euros au titre du recensement et 89 millions d'euros au titre du développement de l’intercommunalité) ainsi qu’une partie de l’augmentation des dotations de péréquation (119 millions d'euros sur 138 millions d'euros). 19 millions d'euros restent donc à financer pour le bloc communal.
En ce qui concerne les départements, le choix a été fait, compte tenu de leurs difficultés financières, de ne pas diminuer leur dotation forfaitaire. Leurs contraintes internes (33 millions d'euros au titre du recensement) et l’accroissement des sommes consacrées à la péréquation (34 millions d'euros) doivent donc être financés, pour un total de 67 millions d'euros.
Le nécessaire soutien à la péréquation justifie par conséquent un abondement externe de la DGF pour un montant total de 86 millions d'euros.
BESOIN DE FINANCEMENT EXTERNE DE LA DGF
(en millions d’euros)
Collectivités |
Contraintes / marges |
Besoin de financement |
Bloc communal |
Recensement |
+ 40 |
Intercommunalité |
+ 89 | |
Péréquation |
+ 138 | |
Ecrêtement du complément de garantie |
– 150 | |
Abattement de la dotation de compensation |
– 98 | |
TOTAL |
+ 19 | |
Départements |
Recensement |
+ 33 |
Péréquation |
+ 34 | |
TOTAL |
+ 67 | |
Régions |
Péréquation |
+ 6 |
Abattement de la dotation forfaitaire |
– 6 | |
TOTAL |
0 | |
BESOIN DE FINANCEMENT TOTAL |
+ 86 | |
2.– Cet abondement pèsera sur les variables d’ajustement du périmètre
a) La volonté de soutenir la péréquation justifie un prélèvement sur les compensations d’exonérations de fiscalité locale pour abonder la DGF
Le présent projet de loi de finances propose donc de majorer la DGF de 2010 à 2011 de 86 millions d'euros, croissance qui – dans un périmètre gelé en valeur – appelle un ajustement intégral.
Bénéficiant à des collectivités qui perçoivent des produits fiscaux dynamiques, les compensations d’exonérations constituent les variables d’ajustement au sein du périmètre normé. Elles ont vocation à être diminuées pour permettre l’augmentation ou à tout le moins le maintien d’autres composantes de l’enveloppe, notamment des dotations péréquatrices de la DGF.
b) Ce prélèvement doit cependant être modeste pour demeurer soutenable
À raison de la réforme de la taxe professionnelle qui a diminué l’assiette des compensations d’exonérations (cf. le commentaire de l’article 23 et le tome I du présent rapport), le prélèvement sur celles-ci doit cependant rester modeste pour demeurer soutenable.
Ceci est d’autant plus vrai que les compensations d’exonérations ont déjà connu des baisses en 2009 et 2010, respectivement de 17,108 % et 5,85 %. Or, bien que pouvant servir de variables d’ajustement, elles constituent des ressources parfois importantes pour les collectivités qui en bénéficient, et doivent remplir leur objectif premier qui est de compenser les évolutions des impositions locales exonérées par le législateur national.
B.– LA MISE EN œUVRE PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE
1.– La méthode : une rupture avec les règles d’indexation au profit d’une inscription des montants en valeur absolue
Le I du présent article modifie l’article L. 1613-1 du CGCT. Il remplace la règle d’indexation sur l’inflation prévisionnelle de la DGF mise en répartition par la fixation du montant de la DGF en valeur dans la loi de finances. Le périmètre des concours de l’État étant gelé en valeur, et la DGF représentant 70 % de ces concours, le maintien de son indexation aurait conduit à un écrasement non soutenable des autres composantes de l’enveloppe. Toutefois, la DGF étant caractérisée par un besoin de financement endogène, la reconduction de son montant 2010 n’est pas envisageable. Par conséquent, le présent article prévoit que le montant de la DGF soit fixé chaque année par la loi de finances.
Les II et III du présent article modifient respectivement les articles
L. 3334-1 et L. 4332-4 du CGCT. Ils posent une dérogation pour 2011 à la règle faisant évoluer la DGF des départements et la DGF des régions comme la DGF totale. En effet, compte tenu des difficultés financières rencontrées par les départements, il a été décidé de flécher l’augmentation de 0,2 % de la DGF prévue par le présent article en priorité vers les départements. Le présent article fixe ainsi le montant en valeur de la DGF des départements et de la DGF des régions. Il ne fait pas de même pour la DGF des communes, qui correspond toujours au solde de la DGF totale, une fois déduites la DGF des régions et celle des départements.
2.– Les montants calculés et inscrits
Le montant 2010 retenu la détermination du montant de la DGF 2011 correspond à un montant agrégé. Il prend en compte le prélèvement sur recettes au titre de la DGF (41 091 millions d'euros) et le prélèvement sur recettes spécifique affecté au solde de la dotation d’aménagement (131 millions d'euros), prévu par l’article 41 de la loi de finances pour 2010.
Le présent article prévoit une majoration de la DGF totale de 86 millions d'euros et porte ainsi son montant total à 41 307 701 000 euros.
Toutefois, ce montant est diminué en 2011 de 42 844 000 euros afin de tenir compte de plusieurs mesures de périmètre :
– la neutralisation de la réforme de la taxe professionnelle nécessite de prendre en compte la suppression du prélèvement France Télécom qui vient majorer la DGF du bloc communal de 551 millions d'euros, et le transfert de la TaSCom au bloc communal, qui voit sa DGF minorée de 595 millions d'euros à ce titre ;
– la fin de la récupération du trop-versé de compensation à la collectivité de Saint-Martin, prévue pour 2009 et 2010 par la loi de finances pour 2008, conduit à une majoration à due concurrence de 2,1 millions d'euros de la DGF en 2011 ;
– enfin, la DGF est minorée de 940 000 euros du fait de la recentralisation sanitaire (89).
Le montant total de la DGF au titre de 2011 inscrit à l’article 27 du présent projet de loi de finances est donc de 41 264 857 000 euros.
CLÉ DE PASSAGE DE LA DGF 2010-2011
(en millions d’euros)
Montants | |
DGF LFI 2010 dont PSR DGF dont PSR spécial (art. 41 LFI 2010) |
41 222 41 091 131 |
Retraitement consécutif à la réforme de la taxe professionnelle |
– 44 |
dont minoration au titre de la TaSCom |
– 595 |
dont majoration au titre de la suppression du prélèvement |
+ 551 |
Majoration pour couvrir les contraintes au titre de 2011 |
+ 86 |
Total pris en compte pour l’ajustement du périmètre |
41 264 |
Majoration au titre de la fin du trop-versé de compensation à |
+ 2,1 |
Minoration au titre de la recentralisation sanitaire |
– 0,94 |
TOTAL inscrit à l’article 27 du présent projet de loi de finances |
41 265 |
Le présent article fixe également le montant de la DGF des départements qui est égal à son montant 2010 majoré de 67 millions d'euros. La DGF des départements s’élèverait donc pour 2011 à 12 255 millions d'euros.
Le présent article reporte en 2011 le montant de la DGF des régions de 2010, qui s’élèverait donc à 5 449 millions d'euros.
Il ne modifie pas les modalités de calcul de la DGF du bloc communal, qui correspond au solde de la DGF totale, une fois la DGF des régions et celle des départements déduites. Pour 2011, elle s’élèverait ainsi à 23 561 millions d'euros.
Enfin, le Rapporteur général rappelle que tant les mesures visant à dégager des marges de manœuvre internes à la DGF que les modifications d’attribution des composantes de cette dotation nécessitent des ajustements législatifs, prévus par les articles 80 et 81 du présent projet de loi de finances.
*
* *
La Commission examine l’amendement I-CF 275 de M. Jean-Pierre Balligand.
M. Pierre-Alain Muet. Les collectivités locales ne sont pas responsables des déficits de l’État. Nous voulons leur éviter de subir les conséquences de son irresponsabilité financière. La dette des collectivités locales n’ayant pas augmenté depuis trente ans, et la règle qu’elles s’appliquent les empêchant de s’endetter pour financer leurs dépenses courantes, l’évolution de leur dotation – l’« enveloppe normée » – doit rester indexée sur l’inflation augmentée de la moitié du taux de croissance.
M. le rapporteur général. Le montant de la DGF (dotation générale de fonctionnement des collectivités locales) étant de 40 milliards d'euros, sans stabilisation de son montant en valeur, l’objectif de non-augmentation des dépenses de l’État hors dette et pensions devient inaccessible.
Nous devons nous résigner à accepter la simple reconduction en valeur des concours de l’État hors FCTVA et amendes.
La Commission rejette l'amendement I-CF 275.
Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette également l'amendement I-CF 276 de M. Jean-Pierre Balligand.
Elle examine ensuite l’amendement I-CF 16 de M. Dominique Baert.
M. Dominique Baert. L’an dernier, M. le rapporteur général avait trouvé particulièrement intéressante ma démarche de promotion d’une forme d’indexation de la DGF sur l’inflation prévisionnelle telle que calculée par le Gouvernement dans le projet de loi de finances initiale. L’amendement I-CF 16 formalise cette proposition. Ainsi sera évité tout risque de perte de pouvoir d’achat pour les collectivités locales.
Je précise que, pour nous, cet amendement et les deux précédents sont les plus importants que nous ayons eu à traiter depuis le début de notre réunion.
M. le rapporteur général. L’an dernier, nous avons en effet indexé la DGF, non pas sur le taux d’inflation prévisible, mais sur la moitié de celui-ci, soit 0,6 %. C’était encore possible. Malheureusement, aujourd’hui, je ne peux vous proposer que quelques modestes éléments d’assouplissement, qui vont du reste suffire à nous conduire, j’en suis malheureusement persuadé, à de très durs échanges avec le Gouvernement. Avis défavorable, donc.
La Commission rejette l'amendement.
Elle adopte ensuite l'article 19 sans modification.
*
* *
Article 20
Non-indexation du montant de certaines dotations de fonctionnement
Texte du projet de loi :
I.– Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Dans la dernière phrase du deuxième alinéa de l’article L. 1613-6, l’année : « 2011 » est remplacée par l’année : « 2012 » ;
2° Le dernier alinéa de l'article L. 1614-1 est remplacé par l’alinéa suivant :
« La dotation générale de décentralisation mentionnée à l'article L. 1614-4 et les crédits prévus aux 1° et 2° de l'article L. 4332-1 et au 1° du II de l’article L. 6173-9 n'évoluent pas en 2009, 2010 et 2011. » ;
3° Au deuxième alinéa de l’article L. 2334-26, les mots : « en 2009 » sont remplacés par les mots : « en 2009 et en 2011 » ;
4° Le deuxième alinéa de l’article L. 2335-1 est complété par une phrase ainsi rédigée : « A titre dérogatoire, cette dotation n’évolue pas en 2011. » ;
5° Les trois derniers alinéas de l’article L. 2335-16 sont remplacés par les dispositions suivantes :
« À compter de 2011, cette dotation forfaitaire s’élève à 5 030 € par an et par station en fonctionnement dans la commune au 1er janvier de l’année en cours. » ;
6° Dans la dernière phrase de l’article L. 4425-2 et dans la dernière phrase du premier alinéa de l'article L. 4425-4, les mots : « et en 2010 » sont remplacés par les mots : « , en 2010 et en 2011 ».
II.– Dans la dernière phrase du I de l'article 98 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, les mots : « et en 2010 » sont remplacés par les mots : « , en 2010 et en 2011 ».
III.– Au dernier alinéa du II de l'article 134 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002), les mots : « et en 2010 » sont remplacés par les mots : « , en 2010 et en 2011 ».
Exposé des motifs du projet de loi :
Afin d’assurer le respect de l’objectif de stabilisation en valeur de l’enveloppe des concours de l’État aux collectivités territoriales en 2011, le présent article vise à ne pas indexer sur la progression de la dotation globale de fonctionnement (DGF) les dotations de fonctionnement suivantes : dotation générale de décentralisation (DGD), DGD pour la formation professionnelle, DGD de la collectivité territoriale de Corse, dotation de continuité territoriale de la collectivité territoriale de Corse, fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales touchées par les catastrophes naturelles, dotation spéciale instituteurs, dotation particulière relative aux conditions d’exercice des mandats locaux et dotation relative à l’enregistrement des demandes et à la remise des titres sécurisés.
Le montant de ces dotations est stabilisé en valeur par rapport à 2010.
Observations et décision de la Commission :
Afin d’alléger la charge de l’ajustement qui pèsera sur les compensations d’exonérations fiscales dans le cadre du périmètre des concours financiers aux collectivités locales gelés en valeur, le présent article propose de geler en valeur les dotations de fonctionnement normalement indexées sur le taux d’évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF).
I.– LES « SATELLITES » DE LA DGF : UN GROUPE DE DOTATIONS TRÈS HÉTÉROCLITE
L’évolution de la DGF de loi de finances initiale à loi de finances initiale sert de point de référence à l’évolution de nombreuses dotations de fonctionnement, qui relèvent pour la plupart d’une logique historique de compensation de charges.
A.– LES DOTATIONS GÉNÉRALES DE DÉCENTRALISATION (DGD)
La DGD a été créée en 1983 en vue d’assurer de façon globale le financement de l'ensemble des compétences transférées (90). Elle est le solde entre les charges transférées et les impôts d’État transférés. Il s’agit d’une dotation globale, libre d’emploi. En réalité, il convient plutôt de parler de plusieurs DGD, puisqu’à la suite de l’intégration dans la DGF en 2004 de l’essentiel des montants versés aux départements et aux régions, seuls demeurent identifiables certains concours particuliers.
1.– Les DGD de la mission Relations avec les collectivités territoriales
a) Les dotations destinées à la Corse
La loi n° 91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivité territoriale de Corse, et la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse ont organisé le transfert de compétences à la collectivité territoriale de Corse et conduit à l’émergence d’une DGD spécifique à cette collectivité. Par ailleurs, la loi du 13 mai 1991 a instauré parallèlement à la DGD une dotation de continuité territoriale visant à financer les obligations de service public définies par la collectivité territoriale en matière de liaisons aériennes et maritimes entre l’île et le continent. Ces deux dotations sont retracées au sein de la mission Relations avec les collectivités territoriales.
b) Les DGD de droit commun
Cette même mission retrace également la DGD résiduelle, obéissant au principe de compensation supplétive des transferts de compétences. Il s’agit de la somme de l’ensemble des concours particuliers créés ponctuellement (91) et des montants de DGD visant à compenser les transferts des actes I ou II de la décentralisation pour les communes, les départements et les régions.
Au sein de cet ensemble, il convient également de distinguer la DGD versée aux régions d’outre-mer en compensation des transferts de compétences prévus par la loi du 13 août 2004. Dans la mesure où la TIPP ne s’applique pas dans ces régions, leur compensation est versée uniquement sous forme de DGD, qui perd de ce fait, pour ces collectivités, son caractère résiduel.
2.– Les DGD « Formation professionnelle »
L’historique de la DGD Formation professionnelle prend sa source dans la création par les premières lois de décentralisation des Fonds régionaux de l’apprentissage et de la formation professionnelle. En effet, la dotation servait initialement à alimenter ces fonds. Elle est aujourd’hui retracée sur le programme 103 de la mission Travail et emploi.
Ici encore, l’appellation de dotation est trompeuse tant les compensations sont multiples. Elles résultent du transfert progressif de 1983 à 2004 de nouvelles charges de l’État vers les régions.
B.– LES AUTRES DOTATIONS INDEXÉES COMME LA DGF
1.– La dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI)
La DSI a été créée par l’article 94 de la loi du 2 mars 1982, afin de compenser aux communes le transfert de la charge du logement des instituteurs. La création du corps des professeurs des écoles a cependant vocation à éteindre progressivement la DSI, puisque l’indemnité de logement est désormais intégrée au traitement de ces fonctionnaires. C’est pourquoi la DSI est diminuée chaque année, après indexation, pour tenir compte du nombre exact d’instituteurs bénéficiaires d’un droit au logement.
2.– La dotation « élu local »
La loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux a prévu des dispositions relatives à la revalorisation des indemnités des maires et des adjoints, aux autorisations d'absence et à la formation. La dotation « élu local » vise à assurer, aux petites communes rurales, les moyens financiers adaptés à la mise en œuvre de ce statut de l'élu.
3.– Le fonds « catastrophes naturelles »
L’article 110 de la loi de finances pour 2008 (n° 2007-1822 du 24 décembre 2007) a instauré un Fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles. Il doit permettre de contribuer à la réparation de dégâts causés par certains événements climatiques ou géologiques. En effet, certains sinistres, bien qu’importants pour les collectivités territoriales concernées, ne relèvent pas d’une ampleur telle, ou sont trop localisés, pour qu’ils justifient la mise en œuvre de la solidarité nationale. L’article L. 1613-6, créé par la loi de finances pour 2008, prévoit que le Fonds sera « doté de 20 millions d'euros par an », cette somme étant prélevée sur le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).
4.– La dotation pour les titres sécurisés
La dotation pour les titres sécurisés a été créée par l’article 136 de la loi de finances pour 2009 (n° 2008-1425 du 27 décembre 2008), dans l’objectif d’indemniser les communes équipées par l’État en stations d’enregistrement des demandes et remise des titres d’identité et de voyage sécurisés, pour l’activité générée par les demandes de titres émanant de citoyens ne résidant pas dans la commune d’implantation. Il s’agit d’une compensation forfaitaire et annuelle versée aux communes disposant de tels équipements au 1er janvier de l’année en cours. Son montant, indexé comme la DGF, s’élève ainsi en 2010 à 5 030 euros par an et par station.
II.– LA MESURE PROPOSÉE : UN GEL EN VALEUR EN 2011 POUR FACILITER L’AJUSTEMENT DU PÉRIMÈTRE
Le présent article propose de geler en valeur en 2011 les dotations de fonctionnement (hors DGF).
A.– LE GEL DES SATELLITES DE LA DGF EST UNE SOLUTION PROTECTRICE
L’objectif poursuivi par le présent article consiste à reconduire en 2011 les montants de certaines dotations inscrits en loi de finances initiale pour 2010. Ce calage sur la norme appliquée à l’ensemble du périmètre évitera de générer un besoin accru de financement au sein du périmètre normé, qui serait répercuté sur les variables d’ajustement déjà minorées par l’article 23 du projet de loi de finances.
1.– La règle d’indexation historique sur l’évolution de la DGF n’a plus de sens
a) La référence à l’évolution de la DGF ne peut survivre à sa désindexation
L’article 19 du présent projet de loi de finances supprime l’indexation de la DGF sur le taux d’inflation prévisionnelle associé au projet de loi de finances de l’année et inscrit en valeur le montant de la DGF pour 2011. L’évolution de 0,2 % que connaît la DGF aux termes de cet article ne résulte pas d’une indexation mais d’un abondement externe ad hoc pesant sur les composantes du périmètre, qui entraîne cette légère augmentation.
Conserver une évolution identique pour les autres dotations de fonctionnement n’aurait plus de sens, étant donné que l’évolution de la DGF ne sera plus, à l’avenir, déterminée par référence à un indice objectif.
b) Le gel en valeur du périmètre commande une approche plus discriminante de ses composantes
Le périmètre des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales étant gelé en valeur pour 2011, à défaut de conserver toutes ses composantes au même niveau qu’en 2010, toute évolution positive de l’une d’entre elles entraîne nécessairement la baisse d’une autre. La DGF connaissant en 2011 une légère augmentation, celle-ci entraîne la nécessité de déterminer, au sein du périmètre – qui englobe les autres dotations de fonctionnement – lesquelles de ses composantes pourraient amortir ce besoin de financement.
Le Rapporteur général partage donc l’idée selon laquelle il faut supprimer les règles législatives conduisant à des augmentations mécaniques de concours. Au contraire, le gel du périmètre commande plus que jamais une approche pragmatique et politique de ses composantes, de manière à déterminer lesquelles croissent, lesquelles baissent et lesquelles sont stables.
2.– Le choix de la neutralité budgétaire en 2011
a) Le calage des dotations de fonctionnement (hors DGF) sur la norme du périmètre préserve chaque composante de celui-ci
Le présent article fait le choix de la neutralité des dotations de fonctionnement (hors DGF) pour 2011 en reconduisant leur montant de 2010.
Ce calage sur la norme d’évolution du périmètre permet de garantir les montants des dotations de fonctionnement puisqu’elles ne jouent pas le rôle de variables d’ajustement.
Parallèlement, le choix de ne pas les faire augmenter permet de préserver les autres composantes de l’enveloppe, qui n’ont pas à amortir un besoin de financement supplémentaire.
b) Ce gel en valeur des dotations de fonctionnement pourrait cependant être remis en cause
Le Rapporteur général s’interroge toutefois sur ce gel en valeur des dotations de fonctionnement, au vu du besoin de financement de la DGF qui pèse considérablement sur les composantes de la DGF elle-même ainsi que sur les compensations d’exonérations de fiscalité locale. En effet, une baisse relative de ces dotations de fonctionnement (hors DGF) pourrait permettre de soulager la DGF, notamment du bloc communal, ou encore de modérer la baisse des compensations d’exonérations de fiscalité locale, afin de financer un accroissement des sommes allouées à la péréquation.
Le Rapporteur général souligne en ce sens que les dotations de fonctionnement concernées par le présent article ne participent pas à la péréquation, certaines d’entre elles correspondant par ailleurs à des constantes historiques. À titre d’exemple, il est difficile de cerner l’impératif qui commande de minorer les compensations d’exonération de taxe foncière, plutôt que les vieilles compensations sous forme de DGD.
B.– LES MODALITÉS PROPOSÉES DU GEL EN VALEUR
1.– La non-indexation des dotations de fonctionnement à visée compensatrice
L’ensemble des dotations de décentralisation connaissent, aux termes du présent article, une suspension à titre dérogatoire de leur indexation sur l’évolution de la DGF pour 2011.
Le 2° du I du présent article suspend pour 2011 l’évolution, prévue à l’article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, de la somme des DGD retracées dans la mission Relations avec les collectivités territoriales.
Le 6° du I du présent article suspend, en 2011, l’indexation, prévue aux articles L. 4425-2 et L. 4425-4 du même code, des DGD et dotation de continuité territoriale versées à la Corse sur les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales.
Le II du présent article procède à la même suspension, en 2011, s’agissant du solde de la DGD résiduelle des communes (article 98 de la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État).
Le III suspend, en 2011, l’évolution de la compensation des indemnités compensatrices forfaitaires, qui sont une composante de la DGD Formation professionnelle, dont l’indexation est fixée par l’article 134 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002).
En ce qui concerne la dotation « titres sécurisés », le 5° du I du présent article remplace les dispositions de l’article L. 2335-16 du code général des collectivités territoriales relatives aux modalités de calcul du montant de cette dotation forfaitaire par l’inscription de ce montant en valeur pour 2011, égal à celui de 2010.
2.– La non-indexation des satellites de la DGF : DEL et DSI
Le 4° du I du présent article suspend, en 2011, l’évolution de la dotation « élu local », prévue par l’article L. 2335-1 du code général des collectivités territoriales.
Le 3° du I du présent article suspend également, en 2011, l’évolution de la DSI selon le taux de la DGF prévue à l’article L. 2334-26 du même code. Cette suspension de l’indexation de la DSI n’affecte toutefois pas le calcul de la minoration correspondant à la diminution de l’effectif des instituteurs, la DSI continuant ainsi de baisser chaque année.
3.– Le cas du fonds « catastrophes naturelles »
Le 1° du I du présent article propose de repousser à 2012 l’indexation sur l’évolution de la DGF du montant du fonds « catastrophes naturelles ». Le Rapporteur général souligne que l’indexation ou non de ce montant n’impacte pas le fonctionnement du Fonds, l’important étant que celui-ci soit doté en loi de finances initiale de crédits suffisants pour couvrir les dépenses de l’exercice suivant.
Ainsi, ce montant, qui ne pèse en rien sur le budget de l’État (cf. supra), a été évalué à 20 millions d'euros lors de la création du Fonds en 2008, pour permettre de faire face aux demandes sur un exercice. Par conséquent, sauf à démontrer que, pour une année particulière, le compte de tiers retraçant les sommes du Fonds doit être crédité de plus que 20 millions d'euros, ou bien que cette provision s’est avérée insuffisante pour l’exercice précédent, le législateur financier devrait relever le niveau du compte à hauteur de 20 millions d'euros, afin de faire face à l’exercice suivant.
Or, à ce jour, 18,3 millions d'euros ont été attribués depuis la création de ce Fonds, qui dispose ainsi d’un reliquat de 26,7 millions d'euros. Le Rapporteur général s’interroge donc sur l’opportunité de reconduire un abondement de 20 millions d'euros supplémentaires en 2011.
4.– Synthèse de l’évolution des dotations de fonctionnement
(en millions d'euros)
Dotations |
Montants 2011 |
Dotation générale de décentralisation (mission RCT) |
1 507 |
Dotation générale de décentralisation (Corse) |
40 |
Dotation générale de décentralisation (Formation professionnelle) |
1 702 |
Dotation spéciale pour le logement des instituteurs |
26 |
Dotation « élu local » |
65 |
Dotation « titres sécurisés » |
19 |
Fonds « catastrophes naturelles » |
20 |
TOTAL |
3 379 |
*
* *
La Commission examine l'amendement I-CF 316 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Pour alléger un peu la contrainte, je propose de ne pas abonder cette année le fonds de solidarité des collectivités locales touchées par des catastrophes naturelles.
En effet, le rythme de consommation des crédits étant très inférieur aux dotations, la trésorerie de ce fonds ne cesse de s’accroître. Elle est aujourd’hui de 27 millions d'euros.
Or la dotation annuelle du fonds, de 20 millions d'euros, est directement prélevée sur celle du fonds de compensation de la taxe professionnelle, laquelle, en tant que variable d’ajustement, subit une diminution de 11 %. Même s’il est bien entendu que, en cas de nécessité, le fonds serait abondé, il paraît plus raisonnable, en cette période, d’utiliser des crédits dont on a besoin plutôt que de les garder en réserve. Je suis bien conscient qu’il s’agit là d’une micro-mesure par rapport aux ambitions de notre collègue Dominique Baert.
M. Dominique Baert. Quel serait l’impact de ces 20 millions d'euros sur la diminution de 11,4 % du FCTP ?
M. le rapporteur général. Pas grand-chose…
M. Dominique Baert. La diminution serait limitée à 11,2 % au lieu de 11,4 % ?
M. le rapporteur général. L’effet serait un peu supérieur. Mais ma besace contient encore deux ou trois autres micro-mesures. L’ensemble devrait permettre de limiter significativement la baisse.
M. Dominique Baert. Les ponctions sur le FCTP ont de lourdes conséquences sur les budgets des communes à forte tradition industrielle.
M. le rapporteur général. D’où la nécessité d’un effort !
La Commission adopte l'amendement (amendement n° I-52).
Puis elle adopte l'article 20 ainsi modifié.
*
* *
Article 21
Non-indexation du montant de certaines dotations d’investissement
Texte du projet de loi :
Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° À l’article L. 3334-12, les mots : « en 2009 ni en 2010 » sont remplacés par les mots : « de 2009 à 2011 » ;
2° Les articles L. 3334-16 et L. 4332-3 sont ainsi modifiés :
a) Au troisième alinéa, les mots : « En 2009 » sont remplacés par les mots : « De 2009 à 2011 » ;
b) Le quatrième alinéa est supprimé ;
c) Au cinquième alinéa, l’année : « 2011 » est remplacée par l’année : « 2012 » ;
3° L’article L. 6364-5 est ainsi modifié :
a) Après le quatrième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« En 2011, le montant alloué à la collectivité territoriale de Saint-Martin est équivalent à celui de 2010. » ;
b) Au cinquième alinéa, l’année : « 2011 » est remplacée par l’année : « 2012 ».
Exposé des motifs du projet de loi :
Comme en 2009 et en 2010 (à l’exception de la dotation globale de construction et d’équipement scolaire allouée à la collectivité de Saint-Martin), il est proposé de stabiliser en valeur les dotations d’investissement, indexées jusqu’en 2009 sur la formation brute du capital fixe des administrations publiques. Cette évolution correspond à la norme appliquée à l’enveloppe des concours de l’État aux collectivités territoriales. Elle permet également, par rapport aux règles appliquées jusqu’en 2009, de limiter la contrainte sur l’évolution des autres composantes de l’enveloppe, en premier lieu sur les compensations d’exonérations dont l’abattement permet de respecter la norme d’évolution de cette enveloppe.
Sont concernées par le dispositif prévu au présent article : la dotation globale d’équipement (DGE) des départements, la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC), la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES) et la dotation globale de construction et d’équipement scolaire (DGCES) allouée à la collectivité de Saint-Martin. Ces trois dernières dotations sont gérées sous la forme d’un prélèvement sur les recettes de l’État depuis 2008.
La dotation globale d’équipement des communes et la dotation de développement rural font l’objet d’un autre article, qui prévoit la fusion de ces deux dotations d’investissement communales au sein d’une nouvelle dotation d’équipement des territoires ruraux.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article reconduit le gel, déjà adopté pour 2009 et 2010, des montants des dotations d’investissement qui appartiennent au périmètre normé des concours aux collectivités territoriales. Ce gel vise, comme les années précédentes, à faciliter le respect par l’État de la norme de progression dudit périmètre qui est fixée, pour 2011, à 0 valeur (cf. tome I du présent rapport et articles 18 à 23).
I.– LES CONCOURS DE L’ÉTAT À L’INVESTISSEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Les concours de l’État aux dépenses d’équipement des collectivités locales sont répartis sur trois types de supports : des crédits budgétaires de la mission Relations avec les collectivités territoriales gérés de façon déconcentrée à l’échelle départementale, des prélèvements sur les recettes de l’État répartis sous forme d’enveloppe dite « fermée » en fonction de critères légaux (DRES et DDEC) et des prélèvements sur les recettes de l’État ayant un caractère évaluatif, le versement à chaque collectivité étant fonction de paramètres non budgétaires mais fixés par la loi. Les dotations entrant dans les deux premières catégories sont concernées par la présente mesure.
● Les subventions dont la gestion est déconcentrée : Il s’agit de la dotation globale d’équipement, elle-même décomposée en DGE des communes et DGE des départements dont les régimes diffèrent, et de la dotation de développement rural (DDR). Ces dotations évoluent chaque année comme la FBCF des administrations publiques.
● Les concours en faveur des équipements scolaires : Créées par les articles 16 et 17 de la loi du 22 juillet 1983, la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES) ont vocation à compenser les dépenses d'équipement et d’investissement des établissements publics d’enseignement transférés à ces collectivités. La loi de finances pour 2008 n’a pas modifié la règle d’indexation des masses de la DRES et de la DDEC, qui demeure l’évolution de la FBCF des administrations publiques. En revanche, les deux dotations sont devenues des prélèvements sur les recettes de l’État. Par ailleurs, l’article 104 de la loi de finances rectificative pour 2007 a organisé le financement des collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy et fixé les modalités de calcul et d'attribution d’une dotation globale de construction et d'équipement scolaire (DGCES), prévue en faveur de Sain-Martin et de Saint-Barthélemy au titre des collèges et lycées transférés par le département et la région de Guadeloupe.
● Les concours dépourvus de pilotage : Deux autres prélèvements sur recettes sont versés en section d’investissement sur les budgets des collectivités territoriales. Ils partagent la caractéristique d’être inscrits sous forme évaluative dans le budget de l’État, puisqu’il ne s’agit pas d’enveloppe dites « fermées ». In fine leur total réel n’est inscrit qu’en loi de règlement après constatation en exécution des effets de la loi. Il s’agit du FCTVA et du produit des amendes de police.
II.– UN GEL EN VALEUR AFIN DE SOULAGER LA CONTRAINTE PESANT SUR LES CONCOURS PÉRÉQUATEURS
Le présent article déroge à la règle d’indexation sur le taux de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques (APU) pour l’ensemble des dotations qui y sont soumises, c'est-à-dire toutes sauf le FCTVA et le produit des amendes de police, et lui substitue un gel en valeur.
A.– LA NÉCESSITÉ DU GEL EN VALEUR PROPOSÉ
En effet, le taux prévisionnel de la FBCF des APU associé au présent projet de loi de finances est de 1,2 % pour 2011. Par conséquent, la restauration de la règle d’indexation aurait conduit à ce que les concours à l’investissement pèsent au sein du périmètre normé :
COUT DE L’INDEXATION SUR LE TAUX DE LA FBCF DES APU
(en millions d'euros)
LFI 2010 |
Application du taux de la FBCF des APU (1,2%) | |
Dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) |
326,3 |
330,2 |
Dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) |
661,2 |
669,1 |
Dotation globale de construction et d’équipement scolaire de Saint-Martin (DGCES) |
2,6 |
2,6 |
Dotation globale d'équipement des communes (DGEC-AE) |
484,4 |
490,2 |
Dotation globale d'équipement des départements (DGED-AE) |
224,5 |
227,2 |
Dotation de développement rural (DDR) |
131,3 |
132,9 |
TOTAL |
1 830,3 |
1 852,3 |
Il aurait alors fallu que les variables d’ajustement (ou la DGF) assurent le respect de la norme, en absorbant cette hausse de 22 millions d'euros des concours à l’investissement. Compte tenu des règles internes de répartition de la DGF, un tel ajustement pèserait prioritairement sur les dotations de péréquation.
Or, ainsi que le Rapporteur général l’a exposé précédemment (cf. article 19), les contraintes internes pesant sur la DGF conduiront déjà de nombreuses communes à enregistrer une baisse de leur dotation forfaitaire en 2011. Il est donc indispensable que les dotations de péréquation continuent de progresser en parallèle, afin de préserver les collectivités les plus fragiles.
Dans un tel contexte, le Rapporteur général soutient l’alignement des concours à l’investissement sur la norme applicable à l’ensemble du périmètre, c'est-à-dire le gel en valeur. Ceci préservera les dotations d’investissement, dont le montant sera reconduit sans supporter d’ajustement, sans pour autant accroître les contraintes déjà lourdes pesant sur les autres concours.
B.– LES MODALITÉS DU GEL
Le 1° du présent article allonge d’un an, pour couvrir l’exercice 2011, la durée de la suspension de la règle d’indexation de la DGE des départements.
Le 2° concerne la DRES et la DDEC :
– le a) précise que le gel en valeur s’étend du second exercice des dotations (2009) à 2011 inclus ;
– le b) supprime la mention du gel en 2010, disposition devenue sans objet ;
– le c) repousse l’entrée en vigueur de l’indexation des dotations comme la progression de la FBCF des APU à l’exercice 2012.
Le 3° du présent article concerne la DGCES de Saint-Martin :
– le a) insère un alinéa prévoyant le gel en valeur en 2011 ;
– le b) repousse l’entrée en vigueur de l’indexation de la dotation comme la progression de la FBCF des APU à l’exercice 2012.
Enfin, le Rapporteur général rappelle que l’article 82 du présent projet de loi de finances propose la fusion de la DGE des communes et de la DDR au sein d’une « dotation d’équipement des territoires ruraux » (DETR). Cet article prévoit à son alinéa 6 que le montant de la nouvelle DETR est strictement égal en 2011 à la somme des montants des DGE et DDR en 2010. Le même alinéa dispose également que la DETR sera indexée comme la progression de la FBCF des APU à compter de l’exercice 2012.
Compte tenu des modalités ainsi retenues pour geler ces dotations d’équipement, c'est-à-dire la suspension de l’indexation pour 2011 seulement, il n’est pas inutile de rappeler que le projet de loi de programmation des finances publiques 2011-2014 prévoit que le périmètre des concours aux collectivités territoriales sera gelé en valeur sur l’ensemble de la période. Le Rapporteur général craint donc que la suspension provisoire de l’indexation proposée au présent article doive être reconduite dans les prochaines années, ainsi qu’elle l’a été continûment depuis la loi de finances pour 2009.
*
* *
La Commission adopte l’article 21 sans modification.
*
* *
Article 22
Reconduction du fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI)
Texte du projet de loi :
L’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° Au premier alinéa, les mots : « , en 2006, 2007, 2008, 2009 et 2010 » sont remplacés par les mots : « de 2006 à 2011 » ;
2° Au 1° du I, les mots : « en 2007, 2008, 2009 et 2010 » sont remplacés par les mots : « de 2007 à 2011 » ;
3° Au 2° du I, les mots : « en 2006, 2007, 2008, 2009 et 2010 » sont remplacés par les mots : « de 2006 à 2011 » ;
4° Au 3° du I, les mots : « en 2007, 2008, 2009 et 2010 » sont remplacés par les mots : « de 2007 à 2011 » ;
5° Au deuxième alinéa du IV, l’année : « 2009 » est remplacée par l’année : « 2010 » ;
6° Au troisième alinéa du IV, les mots : « des contrats d'avenir mentionnés à l'article L. 5134-35 du code du travail, des contrats d'insertion-revenu minimum d'activité mentionnés à l'article L. 5134-74 du même code, des primes mentionnées à l'article L. 262 11 du code de l'action sociale et des familles dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 précitée, ainsi que des contrats conclus dans le cadre des expérimentations conduites sur le fondement de l'article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 précitée » sont remplacés par les mots : « des contrats d’accompagnement dans l’emploi mentionnés à l’article L. 5134-20 du code du travail et des contrats initiative-emploi mentionnés à l’article L. 5134-65 du même code ».
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article a pour objet la reconduction en 2011 du fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI), créé par l’article 37 de la loi de finances pour 2006. L’article 14 de la loi de finances rectificative pour 2006 a doté ce fonds de 500 M€ et limité la mise en œuvre de ce dispositif à la période 2006-2008. Il a ensuite été reconduit en 2009, par l’article 47 de la loi de finances pour 2009, et en 2010, par l’article 46 de la loi de finances pour 2010.
Le FMDI étant réparti à partir de données recensées au cours de l’année qui précède celle de son versement, la reconduction de ce dispositif par la loi de finances pour 2010 a pris en compte la généralisation du revenu de solidarité active (RSA) au 1er juin 2009. La modification proposée par le dernier alinéa de l’article a pour objet de tenir compte, dans le calcul de la part versée au titre de l’insertion, de l’entrée en vigueur au 1er janvier 2010 dans les départements métropolitains du contrat unique d’insertion.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article vise à reconduire pour 2011 les crédits du Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI), créé par l’article 37 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005–1719 du 30 décembre 2005). Il tend également à substituer aux différents contrats d’insertion existants avant le 1er janvier 2010 le contrat unique d’insertion entré en vigueur en métropole à cette date. Le nombre de contrats aidés mis en œuvre dans les départements constitue en effet un critère de répartition de la part insertion, qui vise à accompagner les politiques de retour à l’emploi.
I.– LA VOLONTÉ RÉITÉRÉE DE L’ÉTAT D’ACCOMPAGNER LES DÉPARTEMENTS DANS LA GESTION DE LA POLITIQUE D’INSERTION
Le transfert de la gestion du revenu minimum d’insertion (RMI), prévu par la loi du 18 décembre 2003, s’est traduit par l’attribution par l’État aux départements du montant exact correspondant à ses propres dépenses de RMI au 31 décembre 2003, soit 4 942 millions d’euros, conformément au principe de compensation intégrale prévu par l’article 72–2 de la Constitution. Les modalités techniques de cette compensation sont rappelées dans le commentaire de l’article 25 du présent projet, relatif à la compensation aux départements des charges résultant de la mise en œuvre du revenu de solidarité active.
Au-delà de cette compensation, respectueuse des principes constitutionnels et législatifs en vigueur, le Gouvernement a souhaité prendre des mesures exceptionnelles, afin de tenir compte de l’effet de ciseau induit par l’augmentation plus rapide des dépenses transférées que des ressources de TIPP allouées aux départements en compensation du transfert.
Cet effort supplémentaire de l’État en faveur des départements s’explique par le décalage important entre les dépenses d’insertion exécutées et le droit à compensation tel que constaté sur le fondement des dépenses de l’État au 31 décembre 2003.
Cet effort de l’État a été constant et résulte de trois dispositions législatives successives.
L’article 2 de la loi de finances rectificative pour 2005 (n° 2005-1720 du 30 décembre 2005) a ajusté les fractions de tarifs revenant aux départements pour traduire l’engagement du Gouvernement d’intégrer au droit à compensation les dépenses liées au transfert du revenu minimum d’activité (RMA) sur la base de celles exposées par l’État en 2004. Le coût supplémentaire lié au RMA pour un département résultait du fait que, le RMI étant une allocation différentielle, son montant était en moyenne un peu inférieur au plafond que constituait le montant fixe de l’aide versée aux employeurs lors de la signature d’un contrat RMA. Le RMA étant un outil mis à la disposition des départements et non une compétence obligatoire mise à leur charge, il n’existait cependant pas d’obligation constitutionnelle d’assurer la compensation du surcoût pouvant en résulter. Le dispositif de compensation résultant de la loi de finances rectificative pour 2005 était donc plus favorable que ne l’aurait été l’application stricte du principe de compensation intégrale.
Le même article 2 de la loi de finances rectificative pour 2005 a prévu un abondement exceptionnel de 457 millions d’euros, réparti entre les départements proportionnellement aux écarts constatés entre les dépenses et le montant de la TIPP versé au titre de l’exercice 2004. Il convient de relever que cet abondement demeurait ponctuel, et n’intégrait pas le droit à compensation annuel des départements. Il n’en constituait pas moins une mesure de soutien très significative, décidée une fois encore au-delà de toute obligation légale ou constitutionnelle.
L’article 37 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a créé le Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI), à la suite de l’engagement du Premier ministre d’accompagner les départements dans la gestion du RMI. Ce fonds a été doté par la loi de finances pour 2006 de 100 millions d'euros pour 2006 et 80 millions d'euros pour 2007. Le FMDI devait être un moyen de renforcer les actions d'insertion des départements, et en aucun cas une forme de compensation. Cependant, le Premier ministre a annoncé le 9 février 2006, à l'issue d'une réunion avec l'Assemblée des départements de France, sa décision d'accroître l'effort de l'État, en portant le FMDI à 500 millions d'euros et de le maintenir à ce niveau durant trois ans.
L’article 14 de la loi de finances rectificative pour 2006 (loi n° 2006–1771 du 30 décembre 2006) a en conséquence porté les crédits du FMDI à 500 millions d’euros et allongé d’un an la durée de son activité. De plus, alors que l’article 37 de la loi de finances pour 2006 avait institué un fonds chargé de financer des interventions de soutien aux politiques départementales d’insertion, la loi de finances rectificative pour 2006 a élargi les missions de ce fonds à l’attribution d’un véritable complément de compensation en faveur des départements. En portant à 500 millions d'euros le total des aides versées par le FMDI, elle a permis de couvrir, au-delà de toute obligation légale ou constitutionnelle de l’État, près de la moitié du déficit enregistré par les départements entre la recette transférée et la dépense exécutée jusqu’en 2008. Pour l’année 2009, cette aide du FMDI permettra de couvrir plus du tiers de ce déficit, lequel aurait constitué, sans cette mesure, une véritable plaie dans le budget des départements.
ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE NETTE DE RMI-RSA ET DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES
DE 2004 À 2009
(France métropolitaine - en millions d’euros)
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 | |
Nombre de bénéficiaires |
1 083 |
1 135 |
1 123 |
1 028 |
1 005 |
1 314 (1) |
Allocation brute |
4 630 |
5 060 |
5 300 |
5 240 |
5 160 |
5 830 |
Indus RMI-RSA |
60 |
70 |
90 |
120 |
120 | |
Allocation nette avant déduction des apports de l’État |
4 630 |
5 000 |
5 230 |
5 150 |
5 040 |
5 710 |
Insertion nette |
590 |
550 |
730 |
920 |
890 |
870 |
Dont contrats aidés |
10 |
180 |
340 |
300 |
240 | |
Dépenses totales nettes (avant déduction des apports de l’État) |
5 220 |
5 550 |
5 950 |
6 070 |
5 930 |
6 580 |
TIPP + FMDI |
4 270 |
4 630 |
4 710 |
4 810 |
4 800 |
5 140 |
Charge nette (après déduction des apports de l’État) |
950 |
920 |
1 250 |
1 260 |
1 130 |
1 440 |
(1) Ce nombre de bénéficiaires, qui correspond à une augmentation de 31 % par rapport à 2008, correspond au transfert de 170 000 bénéficiaires de l’API et à l’augmentation du nombre des bénéficiaires de minima sociaux dans un contexte de crise économique | ||||||
Source : rapport de l’observatoire national de l’action sociale décentralisée (juin 2010) | ||||||
À la suite des articles 47 de la loi de finances pour 2009 (n° 2008–1425 du 27 décembre 2008) et 46 de la loi de finances pour 2010 (n° 2009–1673 du 30 décembre 2009), le présent article poursuit donc l’effort d’accompagnement des départements par l’État dans la gestion de ces politiques alors que l’évolution spontanée de la TIPP ne permet plus de couvrir les dépenses engagées.
(en millions d’euros) | |||||||
Année 2008 | |||||||
Montant des dépenses de RMI |
Montant du droit à compensation |
Montant du FMDI 2009 (réparti |
Reste à charge des départements |
Taux de couverture des dépenses par le droit à compensation |
Reste à charge après intégration du FMDI dans les ressources des départements |
Taux de couverture des dépenses par la totalité des recettes (droit à compensation + FMDI) | |
a |
b |
c |
d = a - b |
e = b/a |
f = a - b - c |
g = (b+c)/a | |
Total |
5 975 |
4 942 |
500 |
1 033 |
82,71 % |
533 |
91,08 % |
Métropole |
5 199 |
4 273 |
445 |
927 |
82,18 % |
482 |
90,73 % |
Outre-mer |
775 |
669 |
55 |
106 |
86,28 % |
51 |
93,41 % |
Source : Direction générale des collectivités locales | |||||||
(en millions d’euros) | |||||||||
Année 2009 | |||||||||
Montant des dépenses de RMI/RSA |
Montant des dépenses de RSA |
Montant du droit à compen-sation résultant du transfert du RMI |
Montant du droit à compen-sation du RSA socle majoré |
Montant du FMDI 2010 (qui sera réparti à partir des données de 2009) Répartition provisoire |
Reste à charge des départe-ments |
Taux de couverture des dépenses par les droits à compensation |
Reste à charge après intégration du FMDI dans les ressources des départe-ments |
Taux de couverture des dépenses par la totalité des recettes (droits à compensation + FMDI) | |
a |
b |
c |
d |
e |
f = |
g = |
h = |
i = | |
Total |
6 096 |
408 |
4 942 |
330 |
500 |
1 233 |
81,05 % |
733 |
88,74 % |
Métro-pole |
5 330 |
408 |
4 273 |
330 |
450 |
1 135 |
80,21 % |
685 |
88,06 % |
Outre-mer |
766 |
0 |
669 |
0 |
50 |
97 |
87,30 % |
48 |
93,78 % |
Source : Direction générale des collectivités locales | |||||||||
II.– LE MAINTIEN DE L’ARCHITECTURE GLOBALE DU FMDI
Il convient de rappeler que les attributions du FMDI sont versées un an après l’exécution de la dépense servant de référence pour le calcul de la répartition. Ainsi le présent article provisionne-t-il les fonds qui seront versés en référence à la dépense exécutée en 2010.
Le présent article ne modifie pas les modalités de répartition prévues par la loi de finances rectificative pour 2006 révisées par l’article 46 de la loi de finances pour 2010. Elles sont brièvement rappelées pour mémoire dans le développement ci-dessous.
1.– Les trois parts constituant le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion
Ces trois parts, définies à l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales, sont :
● La part au titre de la compensation qui est déterminée en fonction de l’écart constaté entre la compensation du transfert du RMI établie en application des règles constitutionnelles et la dépense engagée par les départements à ce titre lorsque celle-ci est supérieure au montant de la compensation ;
● La part au titre de la péréquation qui permet de corriger une partie des écarts constatés entre les départements, tant du point de vue du décalage entre la ressource transférée et la dépense exécutée que d’un point de vue financier plus général, au moyen d’un indice synthétique ;
● La part au titre de l’insertion, destinée à financer les politiques d’insertion et les projets innovants en matière de retour à l’activité.
Le tableau ci-après indique l’évolution de la structure du FMDI depuis sa création.
ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DU FMDI 2006–2010
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 | ||||||
% |
M€ |
% |
M€ |
% |
M€ |
% |
M€ |
% |
M€ | |
Compensation |
50 % |
250 |
40 % |
200 |
40 % |
200 |
40 % |
200 |
40 % |
200 |
Péréquation |
30 % |
150 |
30 % |
150 |
30 % |
150 |
30 % |
150 |
30 % |
150 |
Insertion |
20 % |
100 |
30 % |
150 |
30 % |
150 |
30 % |
150 |
30 % |
150 |
L’article 46 de la loi de finances initiale pour 2010 (n° 2009–1673 du 30 décembre 2009) a par ailleurs introduit des aménagements substantiels au sein des critères de répartition de ces différentes parts. Il tirait en cela les leçons de l’entrée en vigueur au 1er juin 2009 du RSA et de son impact sur le montant de dépenses engagées en 2009. En effet, au cours de cette année se sont succédés deux dispositifs en métropole (le RMI du 1er janvier au 31 mai et le RSA à compter du 1er juin), tandis que le RSA n’était pas applicable dans les DOM (ceux-ci étant par ailleurs éligibles au FMDI) (92).
a) La part de la compensation
Le montant de la première part du FMDI est égal à 40 % du montant total du fonds en 2011, soit 200 millions d’euros (en 2006, le taux de cette part était de 50 %).
Ces montants sont répartis sur le critère exclusif de l’écart entre la dépense exécutée dans le département l’année N-1 et le droit à compensation du département. Les sommes sont réparties au prorata du rapport entre l’écart positif départemental et la somme de tous les écarts positifs.
Montant de la première part
= (Dépenses 2009 – droit à compensation) x montant de la première part
∑ (Dépenses 2009 – droit à compensation)
En 2009, six départements ont reçu un droit à compensation supérieur à leurs dépenses (93). En conséquence, ils n’ont pas bénéficié de la part compensation. De manière provisoire, on estime que seuls cinq départements devraient connaître cette situation en 2010 (94).
b) La part au titre de la péréquation
Le montant de la seconde part du FMDI est égal à 30 % du montant total du fonds en 2011, soit 150 millions d’euros.
Une quote-part est réservée aux départements d’outre-mer, répartie selon des critères propres, le solde du versement résultant de l’application aux départements métropolitains d’un indice synthétique de ressources et de charges.
● La quote-part réservée au DOM
Son montant est déterminé par application au total de la masse à répartir du rapport entre, d’une part, le nombre d’allocataires du RMI résidant dans les DOM et, d’autre part, le nombre total d’allocataires du RMI dans les DOM et des bénéficiaires du RSA socle diminué du nombre de bénéficiaires du RSA majoré constaté dans tous les départements en France au 31 décembre 2010.
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Cette quote-part est répartie entre les départements d’outre-mer par application du même critère que celui utilisé pour la part compensation, soit au prorata du rapport entre l’écart positif entre la dépense du département et son droit à compensation et la somme des écarts positifs des départements d’outre-mer.
● L’indice synthétique retenu pour les départements métropolitains
Le solde de la part péréquation est réparti entre les départements de métropole, en retenant le ratio de la part compensation pondéré par un indice synthétique, calculé en additionnant :
– 25 % du rapport entre le potentiel financier moyen par habitant des départements et celui de chaque département, au titre de l’année N–1 (2010) ;
– et 75 % du rapport entre la proportion du nombre d’allocataires du RSA à la charge du département divisé par la population INSEE 2010 du département.
Cette règle de répartition est fixée par l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
Les départements qui n’ont pas bénéficié de la part compensation en 2009, n’ont également pas bénéficié de la part péréquation.
c) La part au titre de l’insertion
Le montant de la troisième part du FMDI est égal à 30 % du montant total du fonds en 2011, soit 150 millions d’euros (en 2006, le taux de cette part était de 20 %).
● La création d’une quote-part réservée aux D.O.M
En raison de l’absence de généralisation du RSA dans les départements d’outre-mer (cette généralisation n’intervenant qu’au 1er janvier 2011), la répartition de cette troisième part au profit des quatre départements d’outre-mer s’effectue de manière indépendante de celle des départements métropolitains.
Il est ainsi prévu que le montant de cette quote-part en 2011 soit identique au montant cumulé de dotation obtenu par l’ensemble des DOM en 2010.
La quote-part outre-mer sera répartie en proportion du nombre de contrats mentionnés ci-après constaté au 31 décembre de l’année 2010 dans le département d’outre-mer par rapport au nombre de contrats constatés à la même date pour l’ensemble des DOM :
– contrats d’avenir (article L. 5134-35 du code du travail),
– contrats d’insertion – RMA (article L. 5134-74 du même code),
– mesures d’intéressement,
– et contrats aidés dans le cadre des expérimentations conduites sur le fondement de l’article 142 de la loi de finances pour 2007.
Le montant des crédits versés aux DOM au titre de la part insertion en 2009 était de 15,9 millions d’euros. Ce montant est identique pour 2010 et 2011.
● La répartition du solde entre les départements métropolitains
Le solde de la masse à répartir entre les départements métropolitains est réparti en proportion du nombre de contrats uniques d’insertion constaté au 31 décembre de l’année 2010 dans le département par rapport au nombre de contrats constatés à la même date pour l’ensemble des départements métropolitains.
Les crédits du FMDI pour 2011 serviront donc à participer au financement des dépenses intervenues en 2010 : il sera procédé à leur répartition en octobre 2011, après exploitation des comptes administratifs des départements pour 2010.
d) L’introduction d’un mécanisme d’écrêtement destiné à mettre en œuvre une péréquation horizontale
L’article 46 de la loi de finances pour 2010 a introduit un mécanisme d’écrêtement qui constitue une mesure de péréquation du FMDI entre départements.
Ce système d’écrêtement est appliqué aux départements qui reçoivent un montant de ressources, constitué du droit à compensation et de la dotation FMDI, supérieur au montant de leur dépense. L’écrêtement intervient sur la dotation FMDI sans affecter le droit à compensation, qui est constitutionnellement garanti, même si son montant est à lui seul plus élevé que celui de la dépense. Les sommes prélevées sont réparties entre les départements supportant une dépense nette à leur charge au prorata du montant de cette dépense.
Le montant de l’écrêtement appliqué est alors égal à l’écart positif entre le montant de ressources (droit à compensation + dotation FMDI) et le montant de la dépense exposée dans la limite du montant de la dotation 2010.
Les départements bénéficiant de la péréquation sont au contraire ceux pour lesquels est constaté un écart négatif entre le montant de ressources (droit à compensation + dotation FMDI) et le montant de la dépense exposée.
Les sommes prélevées sur les départements supportant l’écrêtement sont réparties entre les départements bénéficiaires au prorata du rapport entre l’écart négatif du département et la somme de ces mêmes écarts.
Part complémentaire = (Écart négatif du département / ∑ des écarts négatifs) x montant total de l’écrêtement
Ce dispositif s’appliquera pour la première fois sur la base des dépenses réalisées en 2009. S’il avait été mis en œuvre au titre des dépenses engagées en 2008, onze départements (95) auraient subi un écrêtement total de 14,9 millions d’euros, qui auraient été ventilés entre les départements éligibles. Parmi eux, six départements auraient reçu une dotation du FMDI nulle (prélèvement total de la part insertion), et cinq auraient été écrêtés de manière partielle.
Selon les estimations réalisées à partir des montants de dépenses provisoires pour 2009, sept départements pourraient être concernés par le dispositif d’écrêtement (96) (dont deux partiellement et cinq de façon totale). 12,7 millions d’euros seraient alors répartis entre les départements éligibles sur le FMDI versé en 2011.
III.– L’INTRODUCTION DU CONTRAT UNIQUE D’INSERTION COMME CRITÈRE DE RÉPARTITION DE LA PART INSERTION
Cet article, s’il ne modifie pas l’architecture générale du dispositif, tire les conséquences de l’entrée en vigueur du contrat unique d’insertion dans les départements de métropole au 1er janvier 2010 (son application n’intervenant dans les DOM qu’à compter du 1er janvier 2011).
Défini à l’article L. 5134-19-3 du code du travail issu de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008, ce contrat unique se décline en :
– un contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE) pour les employeurs du secteur non marchand ;
– un contrat d’initiative-emploi (CIE) pour les employeurs du secteur marchand.
Il vise à simplifier l’architecture des contrats aidés du plan de cohésion sociale en supprimant d’une part le CIRMA et le contrat d’avenir (CAV) et en aménageant les CAE et CIE, afin que le département et l’État puissent disposer d’un dispositif unique par secteur, que le bénéficiaire soit allocataire ou non d’un minimum social.
Le projet de loi de finances pour 2010 prévoyait 90 millions d’euros au titre du CUI-CIE et 920 millions d’euros au titre du CUI-CAE. Le plan de relance a par ailleurs augmenté ces crédits de 260 millions d’euros. Ces prévisions budgétaires se fondaient sur un objectif pour 2010 de 360 000 entrées en CUI-CAE et 50 000 entrées en CUI-CIE, le rythme mensuel d’entrées retenu pour les prévisions budgétaires étant calqué sur le rythme constaté les années précédentes.
PROGRAMMATION DES OBJECTIFS DE CONTRATS AIDÉS POUR 2009 ET 2010 | |||
2009 |
2010 | ||
Programmation initiale |
Programmation finale (après plan de relance) |
Programmation initiale | |
Secteur non-marchand (CAE+CAV (1)) |
230 000 |
380 000 |
360 000 |
Secteur marchand (CIE) |
50 000 |
100 000 |
50 000 |
(1) Pour 2010, le nombre d’entrées ne concerne plus que des contrats accompagnement dans l’emploi. | |||
Source : DGEFP | |||
La répartition des fonds du FMDI, notamment pour sa part insertion, est rendue plus complexe par l’application progressive des dispositifs introduits dans un premier temps en métropole, puis en outre-mer. Néanmoins, en 2011, le RSA et les contrats uniques d’insertion devraient connaître une application uniforme sur l’ensemble du territoire (DOM compris). Le Gouvernement pourrait dans ce contexte engager la concertation sur la définition de nouveaux critères de répartition des crédits de la part insertion et notamment introduire un élément de mesure du taux de retour à l’emploi des bénéficiaires du RSA socle et du RSA socle majoré, bénéficiant d’un contrat aidé ou non.
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La Commission examine l'amendement I-CF 260 de M. Thierry Carcenac.
M. François Pupponi. Notre amendement I-CF 260, comme du reste tous ceux que nous avons déposé après l’article 22, a pour objet de rétablir un remboursement à l’euro près des dépenses que vont devoir consentir les conseils généraux au titre des dépenses sociales que la loi leur impose : RSA, allocation de parent isolé, prestation de compensation du handicap ou encore allocation personnalisée d’autonomie. Les compensations mises en œuvre à travers la création de fonds, notamment en 2006, ne sont en effet pas à la hauteur des dépenses des départements.
M. le rapporteur général. Sur tous ces amendements, aux enjeux financiers considérables, mon avis est défavorable. Je le sais, une proposition de loi a été élaborée en harmonie avec l’Assemblée des départements de France.
Je suis persuadé qu’un certain nombre de départements vont vers des difficultés financières, et ce dès 2011.
M. Marc Goua. Un fonds de péréquation…
M. Michel Bouvard. Ah, non !
M. Marc Goua. …devait être doté par les départements les plus aisés ; est-il vrai que ses ressources auraient été divisées par deux ?
M. le rapporteur général. Malheureusement, les marges de manœuvre en matière de péréquation ne sont absolument pas à la hauteur des difficultés évoquées par notre collègue François Pupponi.
Je le dirai au Gouvernement en séance publique, il faut tordre le cou à l’idée selon laquelle la péréquation, verticale – à partir de la DGF – ou horizontale – par prélèvement sur les DMTO ou la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises – permettrait de régler les difficultés des finances des départements. Le rapport est de un à plusieurs dizaines.
Par ailleurs, le rapporteur spécial pour les relations entre l’État et les collectivités locales, notre collègue Marc Laffineur, tient à ce que la base de la péréquation des DMTO soit construite à partir de l’année 2009 et non d’une péréquation lissée. Le débat en séance pourrait donc être assez solide.
M. Charles de Courson. Le seuil de prise en compte de la croissance des départements est de deux fois l’inflation. Ne pourrait-il pas être abaissé ?
M. le rapporteur général. Ce seuil est déjà peu élevé. La question cruciale est celle de la base de départ. Les chiffres de 2009 étant très bas, les prendre pour référence – au lieu d’une moyenne lissée – procure des ressources.
La Commission rejette l'amendement.
Elle adopte ensuite l'article 22 sans modification.
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Après l’article 22
Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette successivement les amendements I-CF 261, I-CF 279, I-CF 282 et I-CF 278 de M. Thierry Carcenac, portant articles additionnels après l’article 22.
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Article 23
Évolution des compensations d’exonérations
Texte du projet de loi :
I.– A.– 1° À l’article 1586 B, du code général des impôts, il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :
« À compter de l'année 2011, les taux à prendre en compte pour les départements pour le calcul de la compensation visée aux alinéas précédents sont majorés en fonction des taux retenus pour déterminer les allocations compensatrices versées en 2010 au profit des régions. » ;
2° À l’article L. 3334-17 du code général des collectivités territoriales, il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :
« À compter de l'année 2011, les taux à prendre en compte pour les départements pour le calcul de la compensation visée à l’alinéa précédent sont majorés en fonction des taux retenus pour déterminer les allocations compensatrices versées en 2010 au profit des régions conformément aux dispositions de l’article L. 4332-11 du présent code dans sa rédaction en vigueur au 31 décembre 2010. »
B.– Au II de l'article 21 de la loi de finances pour 1992 (n° 91-1322 du 30 décembre 1991), la dernière phrase du premier alinéa est remplacée par les dispositions suivantes : « À compter de 2011, le prélèvement sur les recettes de l'État destiné à compenser la perte de recettes s'applique uniquement aux communes et groupements dotés d'une fiscalité propre pour les exonérations visées au a du I, et aux communes, aux groupements dotés d'une fiscalité propre et aux départements pour celles concernées par le d du I. »
C.– Le B de l'article 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville est ainsi modifié :
1° Le dernier alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « À compter de 2011, le prélèvement sur les recettes de l’État destiné à compenser ces pertes de recettes ainsi que celles du premier alinéa du présent B s’applique uniquement aux communes et aux groupements dotés d’une fiscalité propre. » ;
2° Après le dixième alinéa, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :
« À compter de 2011, les taux à prendre en compte pour les communes et les groupements de communes à fiscalité propre pour le calcul des compensations ou des abattements visés aux alinéas précédents sont majorés en fonction des taux retenus pour déterminer les allocations compensatrices versées en 2010 au profit des départements et des régions.
« Les dispositions relatives à cette majoration au profit des communes ou des groupements de communes sont fixées au VI du 8 de l'article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010. »
D.– Le B du III de l’article 27 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine est ainsi modifié :
1° Le premier alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « À compter de 2011, le prélèvement sur les recettes de l’État destiné à compenser ces pertes de recettes s’applique uniquement aux communes et aux groupements dotés d’une fiscalité propre. » ;
2° Après le deuxième alinéa, sont insérés deux alinéas rédigés comme suit :
« À compter de 2011, les taux à prendre en compte pour les communes et les groupements de communes à fiscalité propre pour le calcul des compensations ou des abattements visés aux alinéas précédents sont majorés en fonction des taux retenus pour déterminer les allocations compensatrices versées en 2010 au profit des départements et des régions.
« Les dispositions relatives à cette majoration au profit des communes ou des groupements de communes sont fixées au VI du 8 de l'article 77 de la loi n° 2009-1 673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010. »
E.– Au dix-huitième alinéa du II du 1.1 et au neuvième alinéa du II du 1.2 de l’article 78 de la loi du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, après les mots : « les dispositions » sont ajoutés les mots : « de l’article 77 ».
II.– A.– L’article L. 4332-11 du code général des collectivités territoriales est abrogé à compter du 1er janvier 2011.
B.– Le I de l’article 3 de la loi n° 94-1131 du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« À compter de 2011, cette exonération totale porte sur la totalité de la taxe perçue au profit des communes et de leurs groupements pour les propriétés non bâties classées dans les première, deuxième, troisième, quatrième, cinquième, sixième, huitième et neuvième catégories définies à l’article 18 de l’instruction ministérielle du 31 décembre 1908, non exonérées en application des articles 1395 à 1395 B et qui sont situées en Corse. »
C.– 1° La dernière phrase de l’avant dernier alinéa ainsi que le dernier alinéa du IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986) sont supprimés ;
2° La dernière phrase du premier alinéa du I ainsi que les trois derniers alinéas du II du B de l'article 26 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002) sont supprimés ;
3° Au IV de l'article 6 de la loi du 30 décembre 1986 mentionnée ci-dessus et au B de l'article 26 de la loi du 30 décembre 2002 mentionnée ci-dessus, il est inséré un alinéa rédigé comme suit :
« À compter de 2011, les prélèvements sur les recettes de l’État destinés à compenser les pertes de recettes subies par les collectivités territoriales et leurs groupements dotés d’une fiscalité propre sont intégrés aux dotations définies pour les départements au XVIII du 8 de l’article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, pour les régions au XIX du 8 de l’article 77 de la même loi et pour les communes ou leurs groupements dotés d’une fiscalité propre au I du III de l’article ZZ de la loi n° 2010-XXXX du XX décembre 2010 de finances pour 2011. » ;
4° Le 8 de l’article 77 de la loi n° 2009-1 673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 est ainsi modifié :
a) Au XII, les mots : « II du B de l’article 26 de la loi de finances pour 2003 précitée, le » sont supprimés ;
b) Au XIII, les mots : « I du B de l’article 26 de la loi de finances pour 2003 précitée et le » sont supprimés ;
c) Au XV, les mots : « Le dernier alinéa du IV de l’article 6 de la loi de finances pour 1987 précitée, » sont supprimés ;
5° Au XIII du 8 de l’article 77 de la loi du 30 décembre 2009 mentionnée ci-dessus, les mots : « sont complétés » sont remplacés par les mots : « est complété » ;
6° Le VIII du 8 de l’article 77 de la loi du 30 décembre 2009 mentionnée ci-dessus est abrogé ;
7° Après le troisième alinéa de l’article L. 1613-6 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« À compter de 2011, ce fonds est alimenté par un prélèvement effectué sur les dotations instituées au I du III de l’article ZZ de la loi n° 2010-XXXX du XX décembre 2010 de finances pour 2011 pour les communes ou leurs groupements dotés d’une fiscalité propre, au XVIII du 8 de l’article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 pour les départements et au XIX du 8 de l’article 77 de la même loi pour les régions, au prorata des montants de dotation instituée au IV de l’article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986) versés globalement pour chaque strate de collectivité en 2010.
D.– Le IV bis de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986) est modifié comme suit :
1° Au troisième alinéa, après les mots : « Cette compensation est diminuée » sont insérés les mots : « jusqu’en 2010 » ;
2° Au onzième alinéa, après les mots : « la compensation est diminuée » sont insérés les mots : « jusqu’en 2010 » ;
3° Après le douzième alinéa est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« À compter de 2011, les réductions énumérées aux alinéas qui précèdent ne s’appliquent plus au montant calculé conformément au deuxième alinéa. ».
III.– A.– Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :
1° L’article L. 2335-3 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Au titre de 2011, les compensations calculées selon les dispositions qui précèdent et auxquelles sont appliqués le taux d'évolution fixé au titre de 2009 et le taux d’évolution fixé au titre de 2010 sont minorées par application du taux défini au IV de l’article ZZ de la loi n° 2010-XXXX du XXX décembre 2010 de finances pour 2011. » ;
2° Les articles L. 5214-23-2, L. 5215-35 et L. 5216-8-1 sont complétés par un alinéa ainsi rédigé :
« À compter de 2011, les compensations définies aux alinéas précédents sont calculées conformément aux dispositions de l’article L. 2335-3. » ;
3° L’article L. 3334-17 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Au titre de 2011, les compensations calculées selon les dispositions qui précèdent et auxquelles sont appliqués le taux d'évolution fixé au titre de 2009 mentionné à l’article L. 2335-3 précité et le taux d’évolution fixé au titre de 2010 mentionné au même article, sont minorées par application du taux défini au IV de l’article ZZ de la loi n° 2010-XXXX du XX décembre 2010 de finances pour 2011. »
B.– Les articles 1384 B et 1586 B du code général des impôts sont complétés par un alinéa ainsi rédigé :
« Au titre de 2011, la compensation calculée selon les dispositions qui précèdent et à laquelle sont appliqués le taux d'évolution fixé au titre de 2009 et le taux d’évolution au titre de 2010 est minorée par application du taux défini au IV de l’article ZZ de la loi n° 2010-XXXX du XXX décembre 2010 de finances pour 2011. ».
C.– Le dernier alinéa du IV de l'article 42 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000) est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Au titre de 2011, la compensation calculée selon les dispositions qui précèdent et à laquelle sont appliqués le taux d'évolution fixé au titre de 2009 et le taux d’évolution fixé au titre de 2010 est minorée par application du taux défini au IV de l’article ZZ de la loi n° 2010-XXXX du XX décembre 2010 de finances pour 2011. »
D.– Au II de l'article 21 de la loi de finances pour 1992 (n° 91-1322 du 30 décembre 1991), après le quatrième alinéa est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Au titre de 2011, la compensation des exonérations visées au d du I du présent article, y compris lorsqu'elles visent les personnes mentionnées au e du même I, calculée selon les dispositions qui précèdent et à laquelle sont appliqués le taux d'évolution fixé au titre de 2009 et le taux d’évolution fixé au titre de 2010, est minorée par application du taux défini au IV de l’article ZZ de la loi n° 2010-XXXX du XX décembre 2010 de finances pour 2011. »
E.– 1° Le dernier alinéa du A du IV de l'article 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances et du A du III de l'article 27 de la loi du 1er août 2003 mentionnée ci-dessus est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Au titre de 2011, la compensation calculée selon les dispositions qui précèdent et à laquelle sont appliqués le taux d'évolution fixé au titre de 2009 et le taux d’évolution fixé au titre de 2010 est minorée par application du taux défini au IV de l’article ZZ de la loi n° 2010-XXXX du XX décembre 2010 de finances pour 2011. » ;
2° Après le quatrième alinéa du III de l'article 7 de la loi du 14 novembre 1996 mentionnée ci-dessus est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Au titre de 2011, les compensations calculées selon les dispositions qui précèdent et auxquelles sont appliqués le taux d'évolution fixé au titre de 2009 et le taux d’évolution fixé au titre de 2010 sont minorées par application du taux défini au IV de l’article ZZ de la loi n° 2010-XXXX du XX décembre 2010 de finances pour 2011. »
F.– Le dernier alinéa du IV de l'article 6 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt, du II de l'article 137 et du B de l'article 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Au titre de 2011, la compensation calculée selon les dispositions qui précèdent et à laquelle sont appliqués le taux d'évolution fixé au titre de 2009 et le taux d’évolution fixé au titre de 2010 est minorée par application du taux défini au IV de l’article ZZ de la loi n° 2010-XXXX du XX décembre 2010 de finances pour 2011. »
G.– Le IV bis de l'article 6 de la loi du 30 décembre 1986 mentionnée ci-dessus est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Au titre de 2011, la compensation calculée selon les dispositions qui précèdent et à laquelle sont appliqués le taux d'évolution fixé au titre de l’année 2008, le taux d’évolution fixé au titre de l’année 2009 et le taux d’évolution fixé au titre de l’année 2010 est minorée par application du taux défini au IV de l’article ZZ de la loi n° 2010-XXXX du XX décembre 2010 de finances pour 2011. »
H.– Après le douzième alinéa nouveau du B de l’article 4 de la loi du 14 novembre 1996 mentionnée ci-dessus, le dernier alinéa du III de l'article 52 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, le septième alinéa du III de l'article 95 de la loi de finances pour 1998 (n° 97-1269 du 30 décembre 1997), le quatrième alinéa nouveau du B du III de l'article 27 de la loi du 1er août 2003 mentionnée ci-dessus et le huitième alinéa du B du IV de l'article 29 de la loi du 31 mars 2006 mentionnée ci-dessus est ajouté un alinéa ainsi rédigé :
« Au titre de 2011, les compensations calculées selon les dispositions qui précèdent et auxquelles sont appliqués le taux d'évolution fixé au titre de 2009 et le taux d’évolution fixé au titre de 2010 sont minorées par application du taux défini au IV de l’article ZZ de la loi n° 2010-XXXX du XX décembre 2010 de finances pour 2011. »
I.– Il est institué, à compter de 2011, une dotation au profit des communes ou groupements dotés d’une fiscalité propre se substituant aux compensations des dispositifs d’allégements de taxe professionnelle non transposables sur les nouveaux impôts économiques instaurés dans le cadre de la réforme de la fiscalité directe locale prévue aux articles 2, 77 et 78 de la loi du 30 décembre 2009 mentionnée ci-dessus.
Cette dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle est égale à la somme des allocations compensatrices versées au titre de l'année 2010.
Les allocations compensatrices comprises dans cette dotation sont celles prévues :
1° Au IV de l'article 6 de la loi du 30 décembre 1986 mentionnée ci-dessus ;
2° Au II du B de l'article 26 de la loi du 30 décembre 2002 mentionnée ci-dessus.
En 2011, le montant de la dotation, avant prise en compte de l’article L. 1613-6 du code général des collectivités territoriales, est minoré par application du taux défini au IV de l’article ZZ de la loi n° 2010-XXXX du XX décembre 2010 de finances pour 2011.
J.– L’article 77 de la loi du 30 décembre 2009 mentionnée ci-dessus est ainsi modifié :
1° Le XVIII du 8 est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« À compter de 2011, il est appliqué une minoration aux éléments mentionnés aux cinquième, septième, huitième, dixième, onzième et douzième alinéas qui précèdent composant la dotation se substituant aux compensations de fiscalité directe locale.
« Au titre de 2011, cette minoration s’effectue par application du taux défini au IV de l’article ZZ de la loi n° 2010-XXXX du XX décembre 2010 de finances pour 2011 à chacun de ces éléments avant leur agrégation pour former la dotation au profit des départements. » ;
2° Le XIX du 8 est complété par deux alinéas ainsi rédigé :
« À compter de 2011, il est appliqué une minoration aux éléments mentionnés aux sixième, septième, huitième, neuvième, dixième, onzième, quatorzième, quinzième et seizième alinéas qui précèdent composant la dotation se substituant aux compensations de fiscalité directe locale, ainsi qu’à la partie des éléments mentionnés au quatrième alinéa correspondant aux exonérations mentionnées au d du I de l’article 21 de la loi de finances pour 1992 (n° 91-1322 du 30 décembre 1991) et à la partie des éléments mentionnés au cinquième alinéa correspondant aux exonérations mentionnées au IV de l’article 92 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.
Au titre de 2011, cette minoration s’effectue par application du taux défini au IV de l’article ZZ de la loi n° 2010-XXXX du XX décembre 2010 de finances pour 2011 à chacun de ces éléments avant leur agrégation pour former la dotation au profit des régions. »
K.– Le II de l'article 154 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales est complété par un F ainsi rédigé :
« F.– Au titre de 2011, les compensations calculées selon les A, B et C et auxquelles sont appliqués les taux d'évolution fixés par le D au titre de 2009 et le E au titre de 2010 sont minorées par application des taux de minoration prévus pour cette année par l'article ZZ de la loi n° 2010-XXXX du XX décembre 2010 de finances pour 2011. »
IV.– A.– Il est déterminé un taux d’évolution des allocations compensatrices régies par les dispositions du III correspondant à l'écart entre :
– le montant total de ces allocations à verser en 2010 conformément aux dispositions de l’article 47 de la loi du 30 décembre 2009 mentionnée ci-dessus si les modalités de calcul de ces allocations prévues aux articles 2, 77 et 78 de la même loi étaient entrées en vigueur en 2010,
– et le montant total de ces mêmes allocations prévu pour 2011 au B du présent IV.
B.– Le montant total à retenir au titre de 2011 pour déterminer le taux d'évolution des compensations régies par les dispositions modifiées par le III du présent article est fixé à 1 252 494 802 euros, soit un taux de - 11,22 %.
Exposé des motifs du projet de loi :
Cet article vise :
– d’une part, à tirer les conséquences, en 2011, de la réforme de la fiscalité locale inscrite en loi de finances pour 2010 sur l’architecture des compensations d’exonérations soumises à minoration,
– d’autre part, à définir le taux de minoration de ces compensations, afin d’assurer le respect de la norme d’évolution de l’enveloppe des concours de l’État aux collectivités territoriales.
Dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, une nouvelle répartition de la fiscalité entre strates de collectivités territoriales a été opérée. Les dispositions des I et II visent à tirer les conséquences de la réforme et à clarifier le périmètre des compensations d’exonérations soumises à minoration, pour chaque strate. Elles modifient mécaniquement le montant total des allocations soumises à minoration, avant mise en œuvre du taux d’évolution calculé au IV du présent article. Ainsi, le montant 2010 de ces allocations, retraitées pour tenir compte des effets de la réforme de la taxe professionnelle et telles que définies dans le présent article, s’établit à 1,411 Md€, en comparaison des 1,469 Md€ mentionnés à l’article 47 de la loi du 31 décembre 2009 de finances pour 2010. Elles conduisent par ailleurs à maintenir une répartition entre strates de collectivités des compensations d’exonérations soumises à minoration proche de celle de 2010. Elles permettent enfin de préciser la formule de calcul, inscrite en loi de finances 2010, des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ainsi que des départements, afin de retenir les seuls effets de la réforme de la fiscalité directe locale dans la prise en compte des allocations compensatrices de 2010 (E du I).
Pour assurer le respect de la stabilisation en valeur des concours de l’État aux collectivités territoriales, le III du présent article liste les compensations d’exonérations auxquelles sont appliquées en 2011 un taux de minoration : dispositifs concernant le foncier bâti (A à E) et non bâti (F) ; dispositifs succédant à la taxe professionnelle (G et H) ; dispositif unique créé au profit des communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) en remplacement des dispositifs de compensation d’anciens allègements de taxe professionnelle (I) ; éléments des dotations de pertes des compensations départementales et régionales (J) et traitement des cas de substitution des EPCI aux communes pour le bénéfice des compensations (K).
Enfin, le IV du présent article fixe le taux de minoration 2011 à – 11,22 %.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article décline la clé d’ajustement permettant au périmètre des concours financiers aux collectivités locales de respecter le gel en valeur que l’État lui assigne pour 2011. Il s’agit de la reconduction du mécanisme général instauré par la loi de finances pour 2009, celle-ci ayant déjà défini l’ensemble des compensations d’exonérations fiscales appelées à jouer le rôle de variables d’ajustements. Le présent article prévoit ainsi :
– les mouvements de périmètre devant être neutralisés en raison de la réforme de la taxe professionnelle ;
– le calcul de la baisse du montant total de cet ensemble, par rapport à son montant en 2010, qui permettra au périmètre de se cantonner dans sa norme d’évolution ;
– la répercussion forfaitaire de cette baisse sur chaque compensation sous forme d’un taux de minoration applicable en 2011.
I.– LES VARIABLES D’AJUSTEMENT DU PÉRIMÈTRE
L’ajustement du périmètre global des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales sera opéré sur les mêmes variables qu’en 2009 et 2010. Afin de gagner en lisibilité pour appréhender les mouvements de périmètre imposés par la réforme de la taxe professionnelle, elles peuvent être regroupées en deux catégories : les dotations de compensation forfaitisées, qui n’évoluent plus en fonction d’une assiette fiscale, et les dotations de compensation réelles qui sont fonction de l’assiette exonérée.
A.– LES COMPENSATIONS FORFAITAIRES
1.– La variable historique : la DCTP
La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) a été instituée, sous forme d'un prélèvement sur les recettes de l'État, par l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986), pour corriger les effets pervers du système antérieur de compensation. Après de multiples mouvements de périmètre ayant vu la DCTP grossir puis décroître en volume, celle-ci regroupe aujourd’hui les allocations compensatrices suivantes :
– la compensation du plafonnement du taux communal, instituée en 1983 ;
– la compensation de la réduction de la fraction des salaires prise en compte dans les bases de TP, également instituée en 1983 ;
– la compensation de l'abattement général de 16 % des bases de TP, instituée par l'article 6 de la loi de finances pour 1987.
En 2010, le montant de la DCTP était de 586 millions d’euros.
2.– La réduction de la fraction des recettes imposables à la taxe professionnelle
L’article 26 de la loi de finances pour 2003 a instauré une réduction de la fraction des recettes des titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC) imposables à la taxe professionnelle, afin de leur procurer un avantage fiscal comparable à la suppression en 2000 de l’assiette salariale pour les autres types de contribuables. La perte de recettes générée par cette réduction a été compensée aux collectivités locales selon une méthode devenue habituelle : un prélèvement sur recettes a été institué afin de compenser intégralement chaque année la perte de produit représentée par l’application du taux de 2002 à des bases réduites (à 9 %, puis 8 % et enfin 6 %). Cette compensation a tout d’abord été indexée de 2004 à 2007 selon le taux d’évolution de la DGF et s’est ainsi élevée à 475,85 millions d'euros en 2007. Elle est devenue depuis une variable d’ajustement, et la loi de finances pour 2010 en a abaissé le montant à 282 millions d’euros.
3.– L’exonération des parts départementale et régionale de taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles
L’article 9 de la loi de finances pour 1993 (n° 92-1376 du 30 décembre 1992) a instauré une exonération totale de la part de TFPNB agricoles perçue au profit des départements et des régions. Cette exonération s’est appliquée dès 1993 pour la part régionale, et sous forme progressive de 1993 à 1996 pour les départements. Ces exonérations ont été compensées dès 1993 aux collectivités territoriales concernées, par attribution d’une dotation égale chaque année au produit des bases ainsi exonérées par le taux de TFPNB de 1992 pour les régions et de 1993 pour les départements. Le total de ces compensations s’élevait en 2007 à 315 millions d'euros. La loi de finances pour 2010 l’a ramené à 203 millions d’euros.
Cette compensation était adaptée jusqu’en 2010 à l’assiette réellement exonérée de TFPNB. Cependant, compte tenu de la suppression des parts régionale et départementale de cette taxe, la compensation devient forfaitaire à compter de 2011.
B.– LES COMPENSATIONS D’EXONÉRATIONS
La loi de finances pour 2009 a décliné un principe général, consistant à transformer toute compensation d’exonération de fiscalité locale en variable d’ajustement du périmètre. Elle a prévu plusieurs exceptions à ce principe, qui, en rétrécissant l’assiette des variables, alourdissent proportionnellement la charge de l’ajustement. Le présent projet de loi de finances ne modifie pas ces arbitrages, dont certains aspects méritent cependant d’être à nouveau questionnés.
1.– Détail des compensations d’exonérations fiscales
Exonération compensée |
Article du CGI (1) |
Taxe foncière sur les propriétés bâties |
|
– Personnes âgées et personnes de conditions modestes |
1390, 1391 et 1391 A |
– Abattement de 30 % pour les logements situés dans les Zones Urbaines Sensibles |
1388 bis |
– Logements faisant l'objet de baux à réhabilitation |
1384 B, 1586 B et 1599 ter |
– Exonération de cinq ans dans les zones franches urbaines |
1383 B, 1383 C et 1383 C bis |
– Exonérations de 10, 15, 20, 25 ou 30 ans des logements à caractère social |
1384, 1384 A, 1384 B et 1384 C |
– Exonérations : activités équestres |
1382 |
Taxe foncière sur les propriétés non bâties |
|
– Terre agricole, part communale et EPCI (hors Corse) |
1384 B bis |
– Part du département de Corse |
1586 E, 1599 bis |
– Part communale sur les terres agricoles en Corse |
1394 B |
– Terrains plantés en bois |
1395 |
– Terrains situés dans certaines zones humides ou naturelles |
1395 D |
– Natura 2000 |
1395 E |
– Parcs nationaux dans les DOM |
1395 F |
Taxe d’habitation |
|
– Personnes âgées ou de conditions modestes |
1414 |
Taxe professionnelle |
|
– Zone de redynamisation Urbaine (ZRU) et Zones franches urbaines (ZFU) |
1466 A |
– Zones de revitalisation rurale (ZRR) |
1465 A |
– Suppression de la part départementale en Corse |
1586 bis |
– Investissement dans les PME en Corse |
1466 C |
– Zone franche de Corse |
1466 B et 1466 B bis |
– Abattement de 25 % pour les établissements en Corse |
1472 A ter |
– Activités équestres |
1450 |
(1) En vigueur au 31 décembre 2009. | |
2.– Les exceptions instituées par la loi de finances pour 2009 : des compensations qui ne servent pas de variables
a) La dotation de compensation de la taxe d’habitation
La principale exception concerne la compensation des exonérations de taxe d’habitation. Il s’agit des exonérations visées à l’article 1414 du code général des impôts, qui concernent : les titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées ou de l'allocation supplémentaire d'invalidité ; les titulaires de l'allocation aux adultes handicapés lorsque le montant de leurs revenus de l'année précédente n'excède pas la limite prévue au I de l'article 1417 du même code ; les contribuables âgés de plus de 60 ans ainsi que les veuves et veufs sous la même condition de revenus ; les contribuables atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence sous la même condition de revenus. Cette compensation est la plus importante de toutes, puisqu’elle représente 1 250 millions d'euros. L’exception est donc lourde du point de vue de la répartition de la charge de l’ajustement du périmètre, car elle diminue fortement l’assiette potentielle des variables.
Cette exception a été justifiée au nom d’une certaine forme de péréquation. En effet, les collectivités bénéficiant d’importants montants au titre de cette compensation sont celles dont de nombreux contribuables sont de condition modeste, puisque exonérés de taxe d’habitation. Il s’agirait donc d’une forme de péréquation, non pas à destination des collectivités défavorisées en tant que telles, mais des collectivités dont les habitants sont de condition modeste.
Cependant, à l’heure du gel en valeur des concours de l’État aux collectivités territoriales, où les contraintes n’ont jamais été si fortes sur la DGF et ses composantes péréquatrices, il convient de s’interroger sur la pertinence de l’exception que le projet de loi de finances propose de reconduire. Il faut notamment rappeler que les compensations des exonérations de taxe foncière en faveur des personnes modestes sont, quant à elles, des variables d’ajustement. Il serait particulièrement paradoxal que la préservation de la DCTH conduise à concentrer sur certaines communes défavorisées des baisses alourdies de DGF et de compensations d’exonération servant de variables.
b) Les exonérations applicables en Corse
Ne sont pas incluses, depuis 2008, dans les variables d’ajustement les compensations de deux exonérations de taxe professionnelle applicables en Corse :
– l’exonération pour 5 ans des investissements réalisés, de 2002 à 2012, dans les PME ;
– l’exonération pour 5 ans de certains établissements existant en 1997 et des créations d’établissements intervenues entre 1997 et 2002, complétée par un système progressif de retour au droit commun, en trois ans, par application d’un abattement dégressif sur les bases exonérées (75 % la première année, puis 50 % et 25 %).
Les compensations afférentes à ces deux exonérations ne pèsent guère dans le total. La première représentait en 2009 une charge de 3,3 millions d'euros et se perpétuera jusqu’en 2017, dernière année d’exonération des derniers investissements éligibles. La seconde s’éteint en 2010. Déjà écartées de l’ajustement en 2009 et 2010, ces compensations ont vocation à s’éteindre à leur propre rythme.
c) La part communale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles
L’article 13 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a instauré une exonération obligatoire de 20 % de la taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles perçue au profit des communes. Cette exonération a été compensée, dès 2006, par attribution d’une dotation égale, la première année, au produit des bases exonérées par le taux voté en 2005, puis indexée selon le taux de progression de la DGF.
Cette compensation, de 174,4 millions d’euros en 2010, continue d’être préservée du rôle d’ajustement dans le cadre du nouveau périmètre des concours financiers. Il faut en effet préserver les petites communes rurales pour lesquelles cette compensation représente des montants substantiels.
C.– LA CORRECTION DES VARIABLES D’AJUSTEMENT RÉSULTANT DE LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE
La réforme de la taxe professionnelle a généré deux types d’effets sur les variables d’ajustement du périmètre normé : d’une part, les compensations des exonérations de taxe professionnelle ont diminué en raison du passage de la taxe professionnelle à la CET (baisse de l’assiette exonérée), et, d’autre part, les variables ont dû être consolidées dans de nouvelles enveloppes pour tenir compte de leur glissement vers les nouveaux bénéficiaires des impôts locaux.
1.– Présentation générale du retraitement lié à la réforme de la taxe professionnelle
Le Rapporteur général a décrit ces mouvements, leur nécessité et leurs conséquences sur la globalité du périmètre dans le tome I du présent rapport. Du point de vue de l’assiette supportant l’ajustement, la baisse des compensations résultant de la moindre assiette exonérée (CET au lieu de TP) est le mouvement le plus significatif. Il génère une réduction d’environ 3 % de l’assiette totale supportant l’ajustement, qui passerait de 1 454 millions d'euros à 1 411 millions d'euros, en valeur 2010.
2.– Modalités de mise en œuvre
Les I et II du présent article assurent les mouvements de périmètre résultant de la réforme de la taxe professionnelle.
a) Le calcul des compensations d’exonération doit suivre les transferts des impositions
Les transferts de la part régionale de la TFPB aux départements, de la part départementale de la TH aux communes et EPCI et des parts départementale et régionale de la TP (devenue CFE) aux communes et EPCI entraînent la migration parallèle des compensations versées au titre des assiettes exonérées par la loi. Une partie de ces migrations a été opérée dans le 8 de l’article 77 de la loi de finances pour 2010, notamment la fermeture du bénéfice des compensations d’exonération pour les régions (qui ne perçoivent plus ni TFPB, ni TFPNB, ni CFE).
Le présent article affine ces migrations pour tenir compte des transferts définitivement décidés en loi de finances pour 2010 :
– le A (1° et 2°) du I modifie le calcul de la compensation départementale pour les exonérations de TFPB des logements sociaux, afin de tenir compte du transfert du taux régional ;
– le B du I supprime le bénéfice de la compensation au titre des personnes modestes exonérées aux régions et départements s’agissant de la TH, et aux régions s’agissant de la TFPB, les corrections aux règles de calcul proprement dites ayant été opérées dans l’article 77 de la loi de finances pour 2010 ;
– les C et D du I réservent également (au 1°) le bénéfice de la compensation des exonérations de CFE pour les créations d’établissements en ZFU et ZRU aux seuls communes et EPCI, et modifient (au 2°) les règles de calcul de ces compensations pour tenir compte du transfert des taux régional et départemental de TP (97) ;
– le A du II supprime la compensation régionale des exonérations de TFPB pour les logements sociaux ;
– le B du II réserve la compensation de l’exonération de TFPNB dont bénéficient les terres agricoles en Corse aux seules communes.
Le E du I opère pour sa part une simple correction rédactionnelle.
b) La reconstruction d’une dotation globale de compensation par échelon
À l’instar de la création de la DCTP en loi de finances pour 1987, le II du présent article consolide plusieurs « compensations d’exonérations », désormais déconnectées de l’assiette fiscale (c'est-à-dire dont le montant a été forfaitisé pour l’avenir), au sein d’une seule dotation globale de compensation pour chacun des échelons.
Les XVIII et XIX du 8 de l’article 77 de la loi de finances pour 2010 ont instauré une dotation régionale et une dotation départementale regroupant chacune les compensations d’exonérations au sens strict ainsi que les sommes qui étaient perçues au titre de la DCTP, de la réduction de la fraction imposable des recettes des BNC et de la suppression de la TFNB agricoles. Chacune de ces dotations comprend donc un compartiment regroupant des variables d’ajustement et un compartiment regroupant des compensations qui ne sont pas minorées.
Le I du III du présent article crée également une dotation regroupant les attributions des communes et des EPCI au titre de la DCTP et de la réduction de la fraction imposable des recettes des BNC, c'est-à-dire les sommes qui sont déconnectées de l’assiette fiscale. Par coordination avec la création de cette dotation consolidée :
– Les 1°, 2° et 3° du C du II suppriment les mesures transitoires adoptées en 2009 et insérées aux articles 6 de la loi de finances pour 1987 (DCTP) et 26 de la loi de finances pour 2003 (recettes des BNC), et les remplacent par un alinéa de renvoi global aux trois nouvelles dotations consolidées.
– Le 4° du même C procède aux corrections nécessaires dans le 8 de l’article 77 de la loi de finances pour 2010 :
> le a) corrige une erreur matérielle ;
> les b) et c) suppriment l’affectation exclusive de la DCTP aux communes et groupements, qui n’a plus d’objet compte tenu des consolidations entreprises.
– Les 5° et 6 ° du même C ont une portée seulement rédactionnelle.
– Le 7° du C reporte la charge de l’alimentation Fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles, actuellement financé par préciput sur la DCTP, sur les trois nouvelles dotations consolidées comprenant les mêmes sommes.
– Enfin, le D du II du présent article procède à des coordinations omises en 2009 sur la fraction de la DCTP compensant la réduction pour création d’établissement (RCE).
II.– L’AJUSTEMENT GLOBAL DU PÉRIMÈTRE
L’ajustement du périmètre, c'est-à-dire la baisse que le présent article propose d’appliquer aux variables, est égal à la différence entre l’ensemble de ces variables en valeur 2010 et le montant disponible pour le même ensemble dans le périmètre 2011, après progression de tous les autres concours. L’article 47 de la loi de finances initiale pour 2010 établissait le montant de total des variables d’ajustement pour 2010 à 1 469 286 740 euros, correspondant à un taux de minoration de 5,85 %.
a) Le calcul du taux de minoration
Le Rapporteur général a présenté dans le tome I du présent rapport tant les contours du nouveau périmètre des concours de l’État aux collectivités territoriales que le montant global de ce périmètre résultant des ajustements liés à la réforme de la taxe professionnelle.
Il rappelle que le Gouvernement a neutralisé, dans le « paquet global » des mouvements liés à la réforme de la taxe professionnelle, la baisse de 149 millions d'euros de la dotation pour compensation pour pertes de base, alors même que cette baisse correspond à une moindre dépense nette de l’État à compter de 2011, y compris à périmètre consolidé. Hors cette neutralisation, qui n’obéit ni à la lettre de la loi de programmation pluriannuelle, ni à un impératif budgétaire lié à la réforme de la taxe professionnelle, le périmètre normé s’élèverait – en valeur 2010 – à 50 575 millions d'euros.
Compte tenu de cette neutralisation injustifiée, il est présenté dans le présent projet de loi de finances pour un montant total de 50 425,718 millions d'euros. Ce chiffre permet de calculer la minoration nécessaire des variables d’ajustement, une fois retranchée la croissance des concours actifs à laquelle ce montant est prioritairement affecté. À cet égard, il convient de rappeler les choix proposés dans le présent projet de loi de finances :
– La DGF, dont la stabilité en 2011 est organisée par l’article 19 du projet de loi de finances, s’établirait à 41 264,857 millions d'euros (98) en croissance de 0,2 %.
– La dotation de compensation de la taxe d’habitation et les autres compensations d’exonérations, que le présent article propose de laisser évoluer à droit constant, s’élèveraient au total en 2011 à 1 527,91 millions d'euros, en croissance de 5,5 %.
– Le Fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées serait à nouveau abondé de 10 millions d'euros en 2011, tandis que le Fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles serait à nouveau doté de 20 millions d'euros supplémentaires.
Toutefois, il semblerait que le Gouvernement n’ait pas tenu compte, dans son calcul du solde disponible pour les variables, des conditions particulières de financement de ce dernier Fonds, institué par l’article 110 de la loi de finances pour 2008 (n° 2007-1822 du 24 décembre 2007). En effet, l’article L. 1613-6 du code général des collectivités territoriales prévoit que l’abondement annuel au Fonds sera prélevé sur la seule DCTP. Par conséquent, cet abondement ne pèse pas sur la globalité du périmètre. Il est donc nécessaire, pour fixer le taux de minoration applicable à l’ensemble des variables d’ajustement, de neutraliser cette dotation pour le calcul du solde. Sans préjudice des corrections que le Rapporteur général estimerait opportunes sur les conditions de financement de ce Fonds et sur l’abondement dont il bénéficierait en 2011 (cf. article 20), il sera donc nécessaire de rectifier le taux de minoration des variables prévu par le présent article. En effet, tel que le projet de loi de finances est présenté, la totalité des variables supporte l’accroissement de l’abondement au Fonds (+ 5 millions d'euros) alors que, juridiquement, la DCTP devrait supporter seule la totalité de l’abondement au Fonds (+ 20 millions d'euros).
– En complément de la poursuite de la baisse de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (99) (– 7,5 % soit – 2,1 millions d'euros), l’ensemble de ces hausses ou reconductions seraient prises en charge par la baisse des variables d’ajustement en raison de la neutralisation de l’économie réalisée par l’État sur la dotation pour compensation pour pertes de bases.
Le calcul mathématique du solde disponible pour les variables d’ajustement est relativement simple :
(TOTAL du périmètre) – (TOTAL des concours « actifs ») = TOTAL des variables
Ce calcul fait apparaître que le montant du total des variables, pour que le périmètre respecte le gel en valeur s’élèverait en 2011 à :
50 426 – 49 173 = 1 253 millions d’euros.
Ce solde disponible impliquerait une baisse de 158 millions d'euros sur le périmètre d’ajustement, soit – 11,2 % du total des variables concernées. L’évolution qui en résulterait pour chacune des lignes du périmètre est décrite dans le tableau suivant.
En tout état de cause, le Rapporteur général souligne l’importance de la neutralisation de la baisse de la compensation pour pertes de base dans l’établissement du périmètre en valeur 2010. À périmètre constant, 149 des 158 millions d'euros nécessaires pour financer les choix du Gouvernement devraient provenir du redéploiement de cette baisse. Si le périmètre normé était donc réellement gelé en valeur, la baisse des variables s’établirait à – 0,7 % et non à – 11,22 %.
CALCUL DE L’AJUSTEMENT NÉCESSAIRE SUR LES VARIABLES
(millions d'euros)
LFI 2010 |
Arbitrages PLF 2011 |
|||
Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la DGF |
41 178 |
41 263,7 (1) |
0,214% |
|
Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la DSI |
28 |
26 |
– 7,484 % |
|
Dotation élu local |
65 |
65 |
0 % |
|
PSR au profit de la CT de Corse et des départements de Corse |
41 |
40 |
– 1,288 % |
|
Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion |
500 |
500 |
0 % |
|
Dotation départementale d'équipement des collèges |
326 |
326 |
0 % |
|
Dotation régionale d'équipement scolaire |
661 |
661 |
0 % |
|
Fonds de solidarité catastrophes naturelles |
15 |
20 |
33,333 % |
|
Dotation globale de construction et d'équipement scolaire |
3 |
3 |
0 % |
|
Dotation de compensation des pertes de base |
35 |
35 |
0 % |
|
Dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale : compartiment non ajustable |
483 |
483 |
0 % |
|
Compensations d'exonérations non-soumises à minoration |
1 448 |
1 518 (2) |
4,839 % |
|
Variables d'ajustement |
||||
DCTP (y compris la réduction pour création d'établissement) |
392 |
|
348 | |
Compensation de la réduction de la fraction de recettes imposable des titulaires de bénéfices non commerciaux |
185 |
164 | ||
Compensations d'exonérations ajustées |
333 |
295 | ||
Dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale : compartiment ajustable |
501 |
445 | ||
TOTAL PSR du périmètre |
46 193 |
44 941 |
| |
Dotation globale d'équipement des communes |
484 |
484 |
0 % |
|
Dotation globale d'équipement des départements |
224 |
224 |
0 % |
|
Dotation de développement rural |
131 |
131 |
0 % |
|
Dotation générale de décentralisation et DGC (Mission RCT) |
1 505 |
1 504 |
– 0,1 % |
|
Dotation de développement urbain (DDU) |
50 |
50 |
0 % |
|
Dotation pour les titres sécurisés |
19 |
19 |
0 % |
|
Fonds de soutien « redéploiement territorial des armées » |
10 |
10 |
0 % |
|
Dotations Outre-mer |
104 |
104 |
0,6 % |
|
Subventions diverses |
3 |
4 |
62,5 % |
|
DGD Formation Professionnelle |
1 702 |
1 702 |
0 % |
|
TOTAL crédits du périmètre (AE) |
4 232 |
4 233 |
0,008 % |
|
TOTAL du périmètre gelé en valeur |
50 426 |
49 173 |
|
1 253 |
Données MBCPRE/MIOMCT – Présentation commission des Finances | ||||
(1) Le montant final de la DGF inscrit au présent projet de loi de finances résulte d’une majoration hors périmètre de 2,096 millions d'euros au titre de la récupération du trop versé de la compensation à Saint-Martin (cf. article 19).
(2) Le montant final de ce PSR fait apparaître une majoration supplémentaire de 10 millions d'euros au titre de la compensation de l’exonération de TFPB concernant les logements sociaux anciennement détenus par la filiale de la Caisse des dépôts : ICADE. Cette majoration est hors périmètre normé, comme s’y était engagé le Gouvernement.
b) L’application de la minoration aux variables
Les III et IV du présent article déclinent les modalités d’ajustement de chacune des variables. Ces modalités sont inchangées depuis leur première mise en œuvre en loi de finances pour 2009. Elles consistent en l’inscription d’une règle de minoration dans chacun des dispositifs juridiques prévoyant une compensation d’exonération ajustée, ou dans chacune des dotations ajustées (DCTP, par exemple). Cette règle renvoie à un taux de minoration fixé par le présent article dans son IV.
En premier lieu, le III du présent article insère à nouveau le mécanisme de minoration dans les dispositifs respectifs de chacune des variables :
– les A, B et C l’insèrent dans le calcul des compensations des exonérations de TFPB au titre des logements sociaux, logements pris à bail de réhabilitation ou faisant l’objet d’une convention de patrimoine avec les OPHLM ;
– le D l’insère dans le calcul des compensations des exonérations de TFPB au titre des personnes de condition modeste ;
– le E l’insère dans le calcul des compensations des exonérations de TFPB au titre des installations en zones franches urbaines ;
– le F l’insère dans le calcul des compensations des exonérations de TFPNB au titre des terrains plantés en bois, situés en zone humide ou dans un site Natura 2000 ;
– le G l’insère dans le calcul de la DCTP au titre de la réduction pour création d’établissement ;
– et le H l’insère dans le calcul des compensations des exonérations de CET pour les établissements en zone franche urbaine, de revitalisation rurale, ou de redynamisation urbaine.
Le I du III, créant la dotation globale regroupant la DCTP et la compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes des BNC versées aux communes et EPCI, prévoit également le mécanisme de minoration.
Le J du III répercute le mécanisme de minoration dans les deux dotations globales de compensation bénéficiant respectivement aux départements et aux régions, en ciblant en leur sein les compensations servant de variables.
Enfin, le K du III assure la coordination de cette minoration lorsque les compensations sont perçues par un EPCI en substitution de ses communes membres.
En second lieu, le IV du présent article rappelle les modalités de calcul du total disponible pour les variables d’ajustement et du coefficient de minoration, et les établit respectivement à 1 252 494 802 euros et – 11,22 %.
*
* *
La Commission examine l'amendement I-CF 317 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Comment tenter d’assurer aux collectivités locales un minimum de marge de manœuvre ?
Le Gouvernement s’est engagé très clairement à reconduire en valeur en 2011, par rapport à 2010, les dotations qui leurs affectées aux collectivités locales. Les effets de la réforme de la taxe professionnelle étant entièrement neutralisés, leur montant devrait donc être le même, soit 50,475 milliards d'euros.
Or, il manque 149 millions d'euros. Pourquoi ? Parmi les dotations de 2010 figure la compensation des pertes de bases de taxe professionnelle. Le Gouvernement a considéré que les pertes de bases devraient être calculées sur le montant de la nouvelle taxe professionnelle – la cotisation foncière des entreprises et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises. Mais ce montant est inférieur à celui de l’ancienne ! Le raisonnement est contestable. En effet, jusqu’ici, la marge de manœuvre créée par les diminutions de dotations incluses dans l’enveloppe – je pense par exemple à la dotation spéciale instituteurs, qui régresse chaque année – a toujours été redéployée au sein de celle-ci, au bénéfice d’autre dotations. Dès lors, aucune raison ne peut justifier le non-redéploiement des marges créées par le montant moins important des dotations de la nouvelle taxe professionnelle par rapport à l’ancienne.
Je propose donc un rebasage permettant de récupérer l’abattement de 149 millions. Une partie de son montant pourrait être imputée sur les variables d’ajustement, de façon à en limiter la diminution de 7 % au lieu de 11 %.
L’autre partie, 115 millions d'euros, pourrait l’être sur la DGF. La réfaction de la part garantie de la dotation forfaitaire et surtout celle de la contribution « part salaires », la CPS, risquerait de provoquer, comme l’a noté Dominique Baert, des réductions substantielles de dotations pour les communes anciennement les plus industrielles.
Comme ces 149 millions d'euros doivent être gagés, je propose, sur la base d’une décision unanime du Comité des finances locales et avec le soutien écrit du président de l’Association des maires des grandes villes de France, de les financer par une augmentation de 11 à 20 euros de l’amende forfaitaire de stationnement. Celle-ci n’a pas été revalorisée depuis 1986. La modicité de son montant rend les politiques de stationnement des villes très difficiles à mettre en œuvre, voire inopérantes : en zone urbaine, un automobiliste a intérêt à prendre le risque de se voir infliger une amende de 11 euros plutôt que de se garer dans un parking payant.
Cette proposition oblige à évoquer la réforme du circuit des amendes. L’article 31 du projet de loi de finances fusionne amendes forfaitaires et amendes majorées. Sur la base de la répartition historique entre le montant des amendes majorées, qui revenait à l’État, et celui des amendes forfaitaires, qui revenait aux collectivités locales, il établit une clé de partage équitable de 53 % pour les collectivités locales et de 47 % pour l’État. La part destinée à l’État de l’accroissement de quelques centaines de millions d’euros qu’on peut attendre au titre de l’augmentation des amendes de 11 à 20 euros permet ainsi de gager les 149 millions d'euros, le reste profitant directement aux collectivités territoriales.
Je le sais – c’est un débat récurrent au CFL – 11 euros ne représentent pas la même somme en zone urbaine et en zone rurale. Cela dit, 80 % des amendes sont émises en zone urbaine.
Par ailleurs, une autre voie possible, la dépénalisation des amendes de stationnement, risque de ne jamais aboutir. Ma proposition a le mérite d’être opérationnelle.
M. Hervé Mariton. Je remarque que le compte d’affectation spéciale visé à l’article 31 n’est plus ni spécial – du fait de la dispersion des origines du produit des amendes –, ni affecté, puisque l’affectation va de la gestion des radars au dispositif de financement des collectivités locales évoqué par le rapporteur général,…
M. le rapporteur général. C’est un compte d’affectation spéciale à compartiments !
M. Hervé Mariton. … en passant par l’Agence pour la cohésion sociale et l’égalité des chances !
L’ancien compte d’affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés » comportait aussi une vertu pédagogique, puisque le produit des amendes provenant des radars automatiques était affecté à la sécurité routière. La dilution de cette logique me semble un mauvais choix de sécurité routière.
Pourquoi dépénaliser les amendes de stationnement ? C’est que si, à Paris, ne pas payer le stationnement et attendre l’amende de 11 euros relève du comportement rationnel d’un automobiliste, dans une petite ville, une amende de 11 euros représente une somme telle qu’elle est difficile à infliger dans des conditions socio-politiques acceptables. Or, monsieur le rapporteur général, il est à craindre que le dispositif dans lequel nous nous engageons aujourd’hui ne clôture définitivement le débat et nous éloigne de la dépénalisation.
Enfin, monsieur le rapporteur général, vous prenez acte d’une répartition forfaitaire entre amendes simples et majorées, alors même que la base légale sur laquelle s’appuie l’État pour conserver le produit des amendes majorées est aujourd’hui extrêmement fragile, et pas inattaquable.
M. le rapporteur général. Depuis trente ans que le dispositif existe, personne ne l’a attaqué.
M. Hervé Mariton. Enfin, certaines communes de moins de 10 000 habitants disposent d’une police municipale, qui inflige des amendes. Or, au contraire de celles de plus de 10 000 habitants, ces communes ne voient jamais en revenir le produit, puisqu’il est, de droit, récupéré par le département, qui en général l’affecte à des actions de voirie rurale. Le seuil de 10 000 habitants mériterait d’être abaissé.
M. Charles de Courson. Je suis d’accord sur tout : il faut passer à 20, voire à 22 euros. Le montant actuel est beaucoup trop élevé chez moi et pas assez en région parisienne et il faut donc dépénaliser. Mais je suis moins pessimiste que le rapporteur général : pourquoi ne pas prendre l’initiative de la dépénalisation, par un amendement en loi de finances rectificative ? Les conservateurs du ministère de la justice y seront absolument opposés, mais la représentation nationale a une telle volonté de sortir de ce système que c’est possible.
M. le rapporteur général. Nos arrières ne sont tout de même pas assurés. Certes, notre raisonnement sur les 149 millions est inattaquable, mais on ne peut tout de même pas dégrader un déficit de cette importance. C’est pourquoi il m’a fallu trouver un gage sérieux à cet amendement : la hausse des amendes. Si celles-ci n’ont jamais été revalorisées, c’est que le Gouvernement ne veut pas essuyer l’impopularité d’une telle mesure. En tant que président du Comité des finances locales, qui s’est prononcé à l’unanimité pour cette augmentation, je suis prêt à assumer cette impopularité. Peut-être la perspective d’un manque de 149 millions poussera-t-elle le Gouvernement à accepter le passage à 20 euros : nous aurions là une petite chance d’obtenir ce qu’une majorité d’élus locaux demande depuis très longtemps. Peut-être ne sera-ce pas du tout le cas. Reste que l’État a pris l’engagement de reconduire le montant des dotations de 2010 à l’euro près et qu’il ne le fait pas, à 149 millions près.
M. Charles de Courson. Avant de déposer un amendement de dépénalisation en loi de finances rectificative, pourquoi ne fixerait-on pas dans la loi un montant minimum de 20 euros pour la contravention ? C’est parfaitement possible, et le Gouvernement serait bien content de dire qu’il n’y est pour rien.
M. Jérôme Chartier. Le rapporteur général ne veut pas que le léger rebasage de la dotation crée un déficit supplémentaire. Soit, mais comment ne pas imaginer le titre à la une du Parisien : « Les amendes augmentent de 100 % » ? Le responsable ne sera pas identifié individuellement : ce seront les politiques, collectivement, et particulièrement la majorité et le Gouvernement.
Je veux bien imaginer une progression, puisque le montant des amendes n’a pas bougé depuis 1986. Mais passer de 11 à 20 euros, ce serait un coup de massue ! Je ne trouverais pas les mots pour l’expliquer, surtout en ce moment. Il faut assurer la compensation, certes, mais en répartissant mieux l’effort. Peut-être pourrait-on augmenter l’ensemble des tarifs d’amendes, pas seulement les plus faibles ?
M. Charles de Courson. J’ai assumé cette augmentation, j’ai participé à des émissions contradictoires et je vous assure que les gens ont beaucoup plus de bon sens que vous ne le croyez : ils ne trouvent pas normal que la règle ne soit pas appliquée. Certains auditeurs appelaient pour dire qu’ils ne payaient jamais le parking parce que cela leur coûtait bien moins cher de payer les amendes !
M. le président Jérôme Cahuzac. Le VI de l’amendement ne peut pas être retiré sans que l’amendement devienne irrecevable. Est-il maintenu ?
M. Jérôme Chartier. Tout le monde n’est pas membre du Comité des finances locales, et l’on peut avoir un avis différent. Cette mesure aura des conséquences économiques et financières, mais aussi politiques extrêmement importantes. Nous devons avoir le temps de débattre entre nous pour savoir quelle position adopter. Il convient d’éviter d’engager tout le monde dans une mesure qui aura des conséquences importantes.
M. le président Jérôme Cahuzac. Ce n’est pas parce que la Commission adopte un amendement que tous ses membres sont obligés de l’assumer !
M. le rapporteur général. Je maintiens mon amendement.
La Commission adopte l’amendement (amendement n° I-53).
Puis elle adopte l’article 23 ainsi modifié.
*
* *
Après l’article 23
La Commission est saisie de deux amendements I-CF 24 rectifié et I-CF 60 de M. Marc Goua, portant articles additionnels après l’article 23.
M. Marc Goua. Ces deux amendements se complètent.
En 1974, une part des recettes d’octroi de mer des communes de Guyane leur a été enlevée, au profit du conseil général. Nous proposons de leur rendre les 27 millions correspondants, l’État dotant toutefois le conseil général à due concurrence – il peut aussi doter directement les communes de la même somme. La Guyane est le seul territoire pour lequel la dotation superficiaire est plafonnée par la loi. Elle est donc structurellement pénalisée par la dotation de péréquation.
M. le rapporteur général. Cela fait trente-six ans que la question se pose. On ne peut pas mettre cela à la charge du budget de l’État. Avis défavorable, donc.
La Commission rejette successivement les deux amendements.
*
* *
Article 24
Compensation des transferts de compétences aux régions par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP)
Texte du projet de loi :
Le tableau du I de l’article 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est remplacé par le tableau suivant :
RÉGION |
Gazole |
Supercarburant |
Alsace |
4,69 |
6,65 |
Aquitaine |
4,39 |
6,20 |
Auvergne |
5,72 |
8,08 |
Bourgogne |
4,12 |
5,83 |
Bretagne |
4,58 |
6,49 |
Centre |
4,27 |
6,05 |
Champagne-Ardenne |
4,82 |
6,83 |
Corse |
9,63 |
13,62 |
Franche-Comté |
5,88 |
8,31 |
Île-de-France |
12,00 |
16,96 |
Languedoc-Roussillon |
4,12 |
5,83 |
Limousin |
7,97 |
11,28 |
Lorraine |
7,23 |
10,21 |
Midi-Pyrénées |
4,68 |
6,61 |
Nord-Pas-de-Calais |
6,75 |
9,56 |
Basse-Normandie |
5,08 |
7,19 |
Haute-Normandie |
5,02 |
7,10 |
Pays-de-Loire |
3,97 |
5,64 |
Picardie |
5,29 |
7,50 |
Poitou-Charentes |
4,19 |
5,94 |
Provence-Alpes-Côte d’Azur |
3,92 |
5,56 |
Rhône-Alpes |
4,13 |
5,84 |
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article vise à actualiser les fractions régionales de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) servant de support à la compensation financière des transferts de compétences aux régions prévus par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
Ces fractions tiennent compte de la compensation financière des charges nouvelles incombant aux régions du fait de la réforme du diplôme d’État d’infirmier (arrêté du 31 juillet 2009 relatif au diplôme d’État d’infirmier), au titre de sa deuxième année de mise en œuvre.
Cette disposition ne s’applique pas aux régions d’outre-mer. En effet, les charges nouvelles qui leur incombent sont compensées, depuis la régionalisation de l'assiette de TIPP en 2006, via un abondement de leur dotation générale de décentralisation (DGD) et non par transfert de TIPP car cette taxe n’est pas en vigueur en outre-mer.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article a pour objet d’ajuster la compensation dont bénéficient les régions au titre des transferts de compétences résultant de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Il tire ainsi les conséquences des mesures réglementaires prises en 2009 qui ont modifié l’exercice de la compétence des régions en matière de financement du fonctionnement et de l’équipement des écoles et des instituts de formation des sages femmes et des professionnels paramédicaux.
Ces mesures, relatives à la mise en œuvre de la réforme du diplôme d’État d’infirmier (arrêté du 31 juillet 2009 relatif au diplôme d’État), ont entraîné une augmentation des charges engagées par les régions à ce titre.
Cet article ne modifie donc pas le dispositif de compensation des transferts aux régions, tel qu’il résulte de l’article 40 de la loi de finances pour 2006 et qui repose sur le transfert à chaque région métropolitaine d’une fraction de tarif de la TIPP calculée sur une assiette régionale afin de produire une recette équivalente au droit à compensation constaté. Cependant, il souligne l’importance de l’adéquation de la méthode de détermination du montant de la compensation de charges nouvelles résultant de mesures réglementaires qui modifient l’exercice de compétences préalablement décentralisées. En effet, le calcul de ce montant nécessite d’établir une méthode d’évaluation fiable et acceptée par l’État et les collectivités concernées.
Pour rappel, la TIPP n’étant pas perçue dans les régions d’outre-mer, la compensation de ces collectivités est versée sous forme de dotation globale de décentralisation, dont les montants sont retracés dans la mission Relations avec les collectivités territoriales (programme « Concours financiers aux régions »).
I.– L’AJUSTEMENT DE LA COMPENSATION VERSÉE AUX RÉGIONS AU TITRE DE LA RÉFORME DU DIPLÔME D’ÉTAT D’INFIRMIER
A.– LA DÉTERMINATION DU DROIT À COMPENSATION DES RÉGIONS
AU TITRE DE LA MISE EN œUVRE DE LA RÉFORME DU DIPLÔME D’ÉTAT D’INFIRMIER
Cet article vise à ajuster le droit à compensation des régions au titre de la modification par l’État des règles d’exercice de la compétence transférée par l’article 73 de la loi du 13 août 2004, relative au financement du fonctionnement et de l’équipement des écoles et des instituts de formation des sages femmes et des professionnels paramédicaux.
a) La détermination du coût du transfert de la compétence de financement du fonctionnement et de l’équipement des écoles et instituts de formations paramédicales et de sages femmes
Le développement ci-dessous rappelle les précédentes étapes de la fixation du montant à compenser aux régions. Ce contexte est important pour comprendre la sensibilité de ce sujet de négociation entre les régions et l’État, et notamment les enjeux liés à la définition d’une méthodologie consensuelle pour la détermination de la compensation supplémentaire prévue par cet article qui viendra s’ajouter au montant total obtenu au titre de cette compétence. Par ailleurs, les différends persistants entre les régions et l’État reposent sur les mêmes postes de dépenses qu’il s’agisse de la compensation de la compétence initiale ou de la compensation des charges nouvelles résultant de la modification réglementaire de l’exercice de cette compétence.
La détermination du montant réel à compenser a fait l’objet d’un travail important de la part de la commission consultative sur l’évaluation des charges. En effet, si le montant du droit à compensation de ce transfert avait été initialement fixé à 535,875 millions d'euros par arrêté du 17 août 2006, des écarts avaient toutefois été relevés entre les données des budgets annexes de 2005 (100) – bases du calcul du droit à compensation –, et le montant des charges effectivement supportées par les régions. La CCEC, réunie le 14 juin 2006, avait donc demandé une vérification, région par région, des dépenses de l’État avant le transfert. Ces expertises complémentaires ayant mis en évidence des incohérences, une mission d’inspection avait été diligentée afin de vérifier les budgets annexes des établissements et de chiffrer avec précision le montant des réajustements s’imposant. Le rapport de cette mission a été remis en janvier 2008 et préconisait de fixer le nouveau montant du droit à compensation à 556,7 millions d'euros. Saisie pour avis le 27 novembre 2008, la CCEC a confirmé la nécessité de procéder à un ajustement pérenne du droit à compensation des régions de 20,82 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2009. L’arrêté du 24 mars 2009 a donc procédé à la répartition par région du montant du droit à compensation ainsi réévalué.
Cependant, malgré ces avancées, la composante « élus », minoritaire au sein de la CCEC, a émis un avis défavorable au projet d’arrêté susvisé, au motif que certaines données financières n’avaient pas été prises en compte pour calculer le nouveau droit à compensation.
L’arrêté a toutefois été publié au Journal officiel le 1er avril 2009 (101).
D’autres régions sont également intervenues pour contester le nouveau montant du droit à compensation, tant auprès du ministre de l’intérieur que de la direction de l’hospitalisation et de l’organisation des soins (DHOS), dans le cadre d’un recours gracieux et quatre recours contentieux ont été déposés. Dans ce contexte, et conformément à l’engagement pris par le Gouvernement devant la CCEC, une concertation locale entre l’Agence régionale d’hospitalisation (ARH) et le Conseil régional a alors été engagée dans 14 régions afin d’expliquer les modalités de calcul du droit à compensation et d’expertiser les demandes d’ajustement de chaque région.
À l’issue de ces concertations, certaines demandes de réajustement ont été jugées légitimes, liées notamment à des erreurs diverses : oubli de comptabilisation de certaines écoles, des frais de déplacement ou indemnités de stages de certains étudiants, de certains postes mis à disposition à titre gracieux par les établissements de santé, erreurs résiduelles d’imputation de certaines charges… La loi de finances rectificative pour 2009 (n° 2009-1674 du 30 décembre 2009) a donc prévu un nouvel ajustement du droit à compensation au profit de 11 régions, à hauteur de 7,2 millions d’euros(102). Ce dernier ajustement pérenne a donc porté le droit à compensation total des régions à 564 millions d'euros.
À ce jour, le seul sujet de contentieux entre les régions et l’État est relatif à l’intégration dans ce montant des frais immobiliers (restauration de bâtiments vétustes, acquisition de foncier), les régions contestant la prise en compte de cette dépense dans le montant compensé.
Par ailleurs, ce coût ne prend pas en compte le surplus de dépenses engagé par les régions dans le cadre de la mise en œuvre de la réforme du diplôme d’État d’infirmier (compensation de mesures réglementaires impliquant un surplus de dépenses), dont la compensation vient s’ajouter au montant présenté ci-dessus (compensation du transfert initial).
b) Le principe de compensation supplémentaire au titre de la modification des conditions d’exercice de la compétence transférée.
Le Gouvernement a pris la décision d’intégrer la formation des infirmiers dans le système universitaire LMD (licence-master-doctorat), modifiant ainsi le programme des 28 000 étudiants entamant cette formation chaque année, ainsi que le fonctionnement des 334 écoles et instituts qui en ont la charge.
La section des régions de la CCEC a reconnu lors de ses séances du 30 juin et 26 novembre 2009 que cette réforme entraîne un surplus de charges pour les régions qui doit être compensé en application de l’article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales selon lequel « toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l’État, par voie réglementaire, des règles relatives à l’exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l’article L. 1614-1. Toutefois, cette compensation n’intervient que pour la partie de la charge qui n’est pas déjà compensée par l’accroissement de la DGD ».
Le coût de la réforme, entrée en vigueur le 1er septembre 2009 et s’étalant sur trois années (trois promotions d’infirmiers devant se succéder pour déterminer le coût annuel définitif de la nouvelle licence d’infirmier), a été évalué selon une méthode, présentée à la CCEC le 2 décembre 2009, consistant à comparer et à valoriser la structure des enseignements et des stages tels qu’ils étaient organisés avant la réforme et tels qu’ils sont prévus dans le nouveau référentiel.
Quatre principaux postes de dépenses ont ainsi été étudiés :
– l’enseignement théorique, dont le volume global d’heures diminue (passant de 2 240 heures à 1 800 heures), mais se trouve enrichi par un quota d’heures assurées par des enseignants universitaires (727 heures) ;
– les stages, dont la durée diminue également ;
– le suivi pédagogique des étudiants assuré par des formateurs ;
– les équipements et investissements nécessaires (notamment matériel informatique).
Comme cela avait été le cas pour le calcul de la compensation du transfert de la compétence, les besoins immobiliers supplémentaires que susciterait cette réforme, n’ont pas été pris en compte dans la détermination de la compensation supplémentaire du fait de l’absence de données fiables. En dehors de ce point, la présente méthode a été accueillie favorablement par la parité « élus » de la CCEC.
Ce consensus méthodologique initial est en effet essentiel : le mode de calcul de la compensation doit être le même pour les trois années d’entrée en vigueur de la réforme (soit une promotion), afin de déterminer le coût définitif de cette modification réglementaire et assurer sa juste compensation aux régions. Néanmoins, cette stabilité ne s’oppose pas à des ajustements en faveur de postes de dépenses exposés par la mise en œuvre de la réforme et qui n’auraient pas été pris en compte.
B.– LES MONTANTS ARRÊTÉS POUR LES RÉGIONS METROPOLITAINES
En application de la méthode d’évaluation présentée ci-dessus, le montant de compensation supplémentaire au titre de la première année d’application de la réforme était de 6,8 millions d’euros par an (article 50 de la loi n° 2009–1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010).
La compensation de la mise en œuvre de la réforme pour les étudiants de première année de la promotion 2009–2012 passant en deuxième année, ainsi que pour une nouvelle promotion d’étudiants 2010–2013 est évaluée à 8,1 millions d’euros.
Enfin, la compensation de la mise en œuvre de la réforme pour les étudiants de la promotion 2009–2012 au titre de leur troisième année (2011-2012), les étudiants de la promotion 2010–2013 au titre de leur deuxième année et les étudiants de la promotion 2011–2014 au titre de leur première année est évaluée à 7 millions d’euros.
RÉCAPITULATIF DU COÛT DES TROIS ANNÉES DE FORMATION EXPRIMÉ EN DROIT À COMPENSATION POUR LES RÉGIONS (MÉTROPOLE ET ROM) | ||
(en millions d’euros) | ||
LFI 2010 |
LFI 2011 |
LFI 2012 |
6,9 |
8,2 |
7,1 |
La diminution sensible du coût de la réforme au fil des trois années de formation s’explique par la concentration des cours théoriques, plus coûteux, sur la première année et par la baisse du temps de stage les deux années suivantes.
Les deux tableaux suivants permettent de détailler la répartition de la compensation supplémentaire ainsi déterminée.
MONTANTS PRÉVISIONNELS COMPENSATION SUPPLÉMENTAIRE AU TITRE DE LA RÉFORME HORS RÉGIONS OUTRE MER | ||
(en euros) | ||
TIPP (hors ROM) | ||
LFI 2010 |
LFI 2011 |
LFI 2012 |
6 805 267 |
1 303 947 |
– 1 113 461 |
RÉPARTITION DU DROIT À COMPENSATION DES RÉGIONS | ||||||
(en euros) | ||||||
RÉGIONS |
nombre d'étudiants (effectif de 28 000 réparti selon la proportion régionale du quota infirmier 2009/2010) |
droit à compensation total (en €) |
mesures nouvelles | |||
LFI 2010 |
LFI 2011 |
LFI 2012 - DC définitif |
LFI 2011 |
LFI 2012 | ||
ALSACE |
819 |
203 087 |
241 814 |
208 744 |
38 727 |
– 33 069 |
AQUITAINE |
1 258 |
327 461 |
386 958 |
336 153 |
59 496 |
– 50 805 |
AUVERGNE |
558 |
139 200 |
165 595 |
143 056 |
26 395 |
– 22 539 |
BOURGOGNE |
732 |
190 291 |
224 907 |
195 348 |
34 616 |
– 29 559 |
BRETAGNE |
1 081 |
271 582 |
322 727 |
279 054 |
51 145 |
– 43 674 |
CENTRE |
1 040 |
259 258 |
308 456 |
266 445 |
49 198 |
– 42 011 |
CHAMPAGNE-ARDENNE |
578 |
147 398 |
174 744 |
151 392 |
27 347 |
– 23 352 |
CORSE |
110 |
30 031 |
35 224 |
30 790 |
5 192 |
– 4 434 |
Franche-Comté |
521 |
132 023 |
156 687 |
135 626 |
24 664 |
– 21 061 |
ILE-DE-FRANCE |
5 983 |
1 436 949 |
1 719 936 |
1 478 289 |
282 987 |
– 241 647 |
LANGUEDOC-ROUSSILLON |
878 |
227 499 |
269 039 |
233 568 |
41 539 |
– 35 471 |
LIMOUSIN |
439 |
111 625 |
132 394 |
114 659 |
20 770 |
– 17 736 |
LORRAINE |
1 281 |
323 447 |
384 025 |
332 297 |
60 578 |
– 51 729 |
MIDI-PYRÉNÉES |
946 |
240 777 |
285 518 |
247 313 |
44 741 |
– 38 205 |
NORD-PAS DE CALAIS |
2 378 |
564 259 |
676 761 |
580 694 |
112 502 |
– 96 068 |
BASSE-NORMANDIE |
642 |
168 457 |
198 833 |
172 895 |
30 376 |
– 25 938 |
HAUTE-NORMANDIE |
851 |
196 617 |
236 858 |
202 495 |
40 241 |
– 34 363 |
PAYS DE LOIRE |
1 098 |
274 812 |
326 736 |
282 397 |
51 924 |
– 44 339 |
PICARDIE |
1 082 |
259 012 |
310 200 |
266 489 |
51 189 |
– 43 711 |
POITOU-CHARENTES |
686 |
164 320 |
196 773 |
169 061 |
32 453 |
– 27 712 |
PROVENCE-ALPES-CÔTE D’AZUR |
1 935 |
485 737 |
577 253 |
499 106 |
91 516 |
– 78 147 |
RHÔNE-ALPES |
2 671 |
651 425 |
777 774 |
669 883 |
126 349 |
– 107 891 |
GUADELOUPE |
112 |
26 140 |
31 419 |
26 911 |
5 279 |
– 4 508 |
MARTINIQUE |
77 |
19 322 |
22 957 |
19 853 |
3 635 |
– 3 104 |
GUYANE |
46 |
13 221 |
15 385 |
13 537 |
2 164 |
– 1 847 |
RÉUNION |
199 |
47 615 |
57 048 |
48 993 |
9 433 |
– 8 055 |
TOTAL |
28 000 |
6 911 566 |
8 236 022 |
7 105 048 |
1 324 457 |
– 1 130 974 |
II.– LES FRACTIONS DE TIPP TRANSFÉRÉES AUX RÉGIONS POUR 2011
A.– LA FIXATION DES TARIFS DE TIPP PRODUISANT LA COMPENSATION ATTENDUE EN 2011
Cette répartition région par région est issue du I de l’article 40 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) qui a fixé les règles de calcul des fractions de TIPP transférées, afin de tenir compte de la régionalisation de l’assiette de la taxe à compter de 2006 :
« La fraction de tarif (…) est calculée, pour chaque région et pour la collectivité territoriale de Corse, de sorte que, appliquée aux quantités de carburants vendues aux consommateurs finals en 2006 sur le territoire de la région et de la collectivité territoriale de Corse, elle conduise à un produit égal au droit à compensation. »
Sur la base des assiettes régionales estimées de TIPP en 2006, cette formule permet d’établir la liste des fractions de tarifs fixée par le présent article. Ces fractions s’appliqueront, sous réserve de la modulation régionale, aux consommations réelles de carburants dans chaque région en 2011.
1.– Les choix des régions en 2007, 2008, 2009 et 2010
Depuis 2007, les régions se sont substituées à l’État pour exploiter les marges de réduction différenciée de la TIPP concédées par l’Union européenne.
La réglementation en matière de carburants faisant l’objet d’un encadrement communautaire relatif, notamment, à la fixation de tarif minima, la France a dû engager auprès de ses partenaires européens des négociations poussées, afin d’obtenir l’autorisation d’appliquer des tarifs de TIPP différents entre chaque région. Le 25 octobre 2005, le Conseil des ministres de l’Union européenne a autorisé la France à appliquer, pour une durée de trois ans et de façon encadrée, des tarifs différenciés au niveau régional. L’article 84 de loi de finances rectificative pour 2005, modifié par l’article 112 de la loi de finances rectificative pour 2006, a précisé les modalités techniques de cette différenciation régionale.
Jusqu’en 2008, la capacité de modulation était doublement encadrée par la loi :
– par la fourchette de réduction autorisée par l’Union européenne (2,30 euros/hl de gazole et 3,54 euros/hl de super sans plomb), la modulation ne pouvant donc dépasser en valeur absolue 1,15 euro pour le gazole, et 1,77 euro pour le super sans plomb ;
– par une deuxième fourchette se rapportant à leur propre droit à compensation, chaque région ne pouvant moduler le tarif de TIPP qu’à concurrence de la fraction qui lui avait été attribuée à titre de compensation.
En 2007, sur 22 régions, deux avaient renoncé à la modulation (la collectivité territoriale de Corse et la région Poitou-Charentes), tandis que les vingt autres avaient augmenté leurs fractions de tarif, dont trois dans des limites inférieures aux plafonds (Alsace, Bourgogne et Aquitaine) et 17 jusqu’aux valeurs maximales autorisées.
En 2008, sur 22 régions, deux ont renoncé à la modulation (la collectivité territoriale de Corse et la région Poitou-Charentes), tandis que les autres ont augmenté leurs fractions de tarif jusqu’aux valeurs maximales autorisées, à l’exception de la Franche-Comté, qui les a augmentées dans des limites inférieures aux plafonds.
En 2009, sur 22 régions, une seule a renoncé à la modulation (la région Poitou-Charentes), tandis que les autres ont augmenté leur fraction de tarif jusqu’aux valeurs maximales autorisées, à l’exception de la région territoriale de Corse, qui l’a augmentée dans des limites inférieures aux plafonds.
Appliquées aux consommations régionales enregistrées, ces modulations ont permis, en 2009, de dégager, par une surtaxation du carburant dans les régions, les surcroîts de recettes retracés dans le tableau suivant :
PRODUIT DE LA MODULATION RÉGIONALE DE LA TIPP EN 2009 | ||||
|
|
|
|
|
Gazole |
Supercarburant |
Total | ||
|
11 – Ile-de-France |
49 007 829 |
26 181 290 |
75 189 119 |
|
21 – CHAMPAGNE-ARDENNE |
12 340 126 |
3 994 599 |
16 334 725 |
22 – PICARDIE |
14 004 644 |
5 125 366 |
19 130 010 | |
|
23 – HAUTE-NORMANDIE |
14 713 580 |
5 680 855 |
20 394 435 |
|
24 – CENTRE |
21 692 970 |
9 136 066 |
30 829 036 |
|
25 – BASSE-NORMANDIE |
12 378 162 |
5 006 197 |
17 384 360 |
|
26 – BOURGOGNE |
15 491 952 |
6 478 273 |
21 970 225 |
|
31 – NORD-PAS-DE-CALAIS |
24 316 475 |
8 974 662 |
33 291 136 |
|
41 – LORRAINE |
15 109 954 |
6 225 382 |
21 335 336 |
|
42 – ALSACE |
12 911 725 |
6 515 174 |
19 426 899 |
|
43 – FRANCHE-COMTÉ |
9 334 988 |
3 308 161 |
12 643 148 |
2008 |
52 – PAYS DE LA LOIRE |
29 956 778 |
12 128 598 |
42 085 376 |
|
53 – BRETAGNE |
26 184 404 |
10 130 992 |
36 315 396 |
|
54 – POITOU-CHARENTES |
0 |
0 |
0 |
|
72 – AQUITAINE |
25 918 243 |
10 989 650 |
36 907 894 |
|
73 – MIDI-PYRÉNÉES |
21 025 538 |
8 966 856 |
29 992 394 |
|
74 – LIMOUSIN |
5 980 962 |
2 586 465 |
8 567 427 |
|
82 – RHÔNE-ALPES |
47 173 055 |
20 284 399 |
67 457 455 |
|
83 – AUVERGNE |
10 763 102 |
4 597 864 |
15 360 967 |
|
91 – LANGUEDOC-ROUSSILLON |
19 567 960 |
9 380 970 |
28 948 930 |
|
93 – PROVENCE-ALPES-CÔTE D’AZUR |
34 238 843 |
19 819 950 |
54 058 793 |
|
94 – CORSE |
1 136 545 |
913 071 |
2 049 616 |
|
TOTAL |
423 247 835 |
186 424 840 |
609 672 675 |
Source : DGDDI
Le mécanisme de modulation s’applique chaque année aux fractions de tarifs en vigueur, retracées dans le tableau du I de l’article 40 de la loi de finances pour 2006 tel que modifié par la loi de finances la plus récente. Par conséquent, il faut considérer que les décisions de modulation sont en quelque sorte « remises à zéro » par la fixation de nouvelles fractions opérée par le présent article.
Les délibérations que les régions peuvent prendre, si elles souhaitent moduler, avant le 30 novembre 2010 s’appliqueront donc aux fractions résultant du présent article. Il faut souligner que le pouvoir de modulation demeure théoriquement encadré par les mêmes règles qu’à l’origine.
Cependant, depuis 2008, compte tenu de l’ampleur prise par les transferts et leurs compensations, la limite du doublement du droit à compensation n’emporte plus aucune conséquence pour les régions, pour lesquelles la fourchette autorisée par le droit communautaire est davantage sévère.
À cet égard, la dérogation accordée à la France en faveur de la modulation par le Conseil de l’Union européenne est arrivée à échéance le 31 décembre 2009. À la suite de négociation engagée avec la Commission européenne, celle-ci a proposé au Conseil de reconduire ce dispositif pour les trois années à venir. À ce jour, aucune décision n’a cependant été prise. Dans le cas où une décision négative serait annoncée, il serait possible de supprimer toute référence à une modulation à la baisse des fractions de tarifs en vigueur (puisque seules ces baisses nécessitent une autorisation du Conseil) et de conserver la possibilité de moduler à la hausse. La quasi-totalité des régions ayant augmenté leur tarif (tandis qu’aucune ne l’a baissé), la pratique de la modulation semble pouvoir perdurer, en application de l’article 84 de loi de finances rectificative pour 2005 modifié par l’article 112 de la loi de finances rectificative pour 2006, même dans le cas d’un non renouvellement de la dérogation.
Pour rappel, une deuxième possibilité de modulation de la TIPP a été introduite l’année passée : Issue de l’article 94 de la LFI pour 2010, elle prévoit que les régions de métropole peuvent engager une modulation supplémentaire des tarifs de la TIPP pour le financement de grands projets d’infrastructures de transport alternatifs à la route dans le cadre du Grenelle de l’environnement. Les modulations de chacune de ces tranches sont indépendantes l’une de l’autre, mais leur cumul ne peut dépasser une amplitude de modulation de la TIPP régionale de 2,5 euros par hectolitre pour l’ensemble des carburants concernés. |
*
* *
La Commission adopte l’article 24 sans modification.
*
* *
Article 25
Compensation aux départements des charges résultant de la mise en œuvre du revenu de solidarité active (RSA)
Texte du projet de loi :
I.– Le I de l’article 51 de la loi n° 2008 1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 est ainsi modifié :
1° Le premier alinéa est ainsi modifié :
a) Le mot : « métropolitains » est remplacé par les mots : « et à Saint-Pierre-et-Miquelon » ;
b) Après les mots : « réformant les politiques d’insertion » sont insérés les mots : « et de l’ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 portant extension et adaptation dans les départements d’outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon de la loi n° 2008 1249 du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus » ;
c) Après les mots : « l’ensemble des départements » sont insérés les mots : « et à Saint-Pierre-et-Miquelon » ;
2° Le deuxième alinéa est remplacé par les alinéas suivants :
« La fraction de tarif mentionnée à l'alinéa précédent est calculée de sorte qu'appliquée aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire en 2008, elle conduise à un produit égal à la somme des montants suivants :
« 1° Du montant correspondant au double des dépenses constatées en 2009 dans les comptes administratifs des départements métropolitains ne relevant pas du 2° ci-dessous au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l'article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles, diminué des dépenses ayant incombé aux départements métropolitains en 2008 au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 262-11 du code de l’action sociale et des familles dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus ;
« 2° Du montant des dépenses constatées en 2008 par l’État au titre de l’allocation de parent isolé dans les départements métropolitains dont les comptes administratifs pour 2009 ne retracent aucune dépense au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l’article L. 262-9 du code de l’action sociale et des familles, diminué des sommes exposées en 2008 au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 524-5 du code de la sécurité sociale et de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 262-11 du code de l’action sociale et des familles, dans leur rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi n° 2008 1249 du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus ;
« 3° Du montant des dépenses constatées en 2010 par l’État dans les départements d’outre-mer au titre de l’allocation de parent isolé, diminué des sommes exposées au 31 décembre 2010 au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 524-5 du code de la sécurité sociale et de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 262-11 du code de l’action sociale et des familles, dans leur rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus ;
« 4° Et du montant de 30 000 euros, correspondant à la compensation prévisionnelle pour 2011 des charges supplémentaires résultant pour Saint-Pierre-et-Miquelon de l’extension de compétences réalisée par l’ordonnance du 24 juin 2010 mentionnée ci-dessus.
« La fraction de tarif mentionnée au premier alinéa et calculée selon les modalités qui précèdent s’élève à : » ;
3° Au troisième alinéa, le montant : « 1,54 € » est remplacé par le montant : « 2,12 € » ;
4° Au quatrième alinéa, le montant : « 1,08 € » est remplacé par le montant : « 1,50 € » ;
5° Les cinquième et sixième alinéas sont remplacés par les dispositions suivantes :
« Chaque département ainsi que Saint-Pierre-et-Miquelon reçoivent un pourcentage de la part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers mentionnée au premier alinéa. Ce pourcentage est égal :
« 1° Pour chaque département métropolitain ne relevant pas du 2° ci-dessous, au double du montant de dépenses constatées dans les comptes administratifs pour 2009 au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l'article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles, diminué des dépenses ayant incombé au département en 2008 au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 262-11 du code de l’action sociale et des familles dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus, rapporté à la somme des montants mentionnés aux troisième, quatrième, cinquième et sixième alinéas ;
« 2° Pour chaque département métropolitain dont les comptes administratifs pour 2009 ne retracent aucune dépense au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l’article L. 262-9 du code de l’action sociale et des familles, au montant des dépenses constatées en 2008 par l’État dans le département au titre de l’allocation de parent isolé, diminué des sommes exposées en 2008 dans le département au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 524-5 du code de la sécurité sociale et de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 262-11 du code de l’action sociale et des familles, dans leur rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus, rapporté à la somme des montants mentionnés aux troisième, quatrième, cinquième et sixième alinéas ;
« 3° Pour chaque département d’outre-mer, au montant des dépenses exécutées en 2010 par l’État dans ce département au titre de l’allocation de parent isolé, diminué des sommes exposées en 2010 par l’État au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 524-5 du code de la sécurité sociale et par ce département au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire alors prévu à l’article L. 262-11 du code de l’action sociale et des familles, dans leur rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus, rapporté à la somme des montants mentionnés aux troisième, quatrième, cinquième et sixième alinéas ;
« 4° Pour Saint-Pierre-et-Miquelon, au montant de 30 000 euros rapporté à la somme des montants mentionnés aux troisième, quatrième, cinquième et sixième alinéas » ;
6° Le septième alinéa et le tableau sont ainsi rédigés :
« À compter du 1er janvier 2011, ces pourcentages sont fixés comme suit :
DÉPARTEMENT Département |
POURCENTAGE |
Ain |
0,365500 |
Aisne |
1,225347 |
Allier |
0,517915 |
Alpes-de-Haute-Provence |
0,174906 |
Hautes-Alpes |
0,105611 |
Alpes-Maritimes |
1,751390 |
Ardèche |
0,419306 |
Ardennes |
0,513358 |
Ariège |
0,205856 |
Aube |
0,812841 |
Aude |
0,852803 |
Aveyron |
0,164624 |
Bouches-du-Rhône |
3,552434 |
Calvados |
0,896251 |
Cantal |
0,058280 |
Charente |
0,597162 |
Charente-Maritime |
0,845425 |
Cher |
0,528028 |
Corrèze |
0,217454 |
Corse-du-Sud |
0,099809 |
Haute-Corse |
0,226581 |
Côte-d’Or |
0,345357 |
Côtes-d’Armor |
0,508619 |
Creuse |
0,096186 |
Dordogne |
0,477506 |
Doubs |
0,801338 |
Drôme |
0,559327 |
Eure |
0,703091 |
Eure-et-Loir |
0,585551 |
Finistère |
0,570884 |
Gard |
1,444048 |
Haute-Garonne |
1,005473 |
Gers |
0,156905 |
Gironde |
1,612871 |
Hérault |
1,808281 |
Ille-et-Vilaine |
0,727281 |
Indre |
0,216828 |
Indre-et-Loire |
0,588573 |
Isère |
0,670851 |
Jura |
0,290212 |
Landes |
0,310982 |
Loir-et-Cher |
0,331395 |
Loire |
0,651087 |
Haute-Loire |
0,152694 |
Loire-Atlantique |
1,144098 |
Loiret |
1,180260 |
Lot |
0,192652 |
Lot-et-Garonne |
0,592580 |
Lozère |
0,024325 |
Maine-et-Loire |
0,839779 |
Manche |
0,402370 |
Marne |
0,839113 |
Haute-Marne |
0,297537 |
Mayenne |
0,307258 |
Meurthe-et-Moselle |
0,593153 |
Meuse |
0,315909 |
Morbihan |
0,549130 |
Moselle |
1,201642 |
Nièvre |
0,275485 |
Nord |
7,396854 |
Oise |
1,647685 |
Orne |
0,353879 |
Pas-de-Calais |
5,607633 |
Puy-de-Dôme |
0,567029 |
Pyrénées-Atlantiques |
0,554833 |
Hautes-Pyrénées |
0,273280 |
Pyrénées-Orientales |
1,249671 |
Bas-Rhin |
1,764612 |
Haut-Rhin |
0,697233 |
Rhône |
0,997821 |
Haute-Saône |
0,393969 |
Saône-et-Loire |
0,526431 |
Sarthe |
0,783289 |
Savoie |
0,203530 |
Haute-Savoie |
0,354461 |
Paris |
1,069631 |
Seine-Maritime |
2,325006 |
Seine-et-Marne |
1,870030 |
Yvelines |
0,767326 |
Deux-Sèvres |
0,392783 |
Somme |
1,007393 |
Tarn |
0,556710 |
Tarn-et-Garonne |
0,272074 |
Var |
1,219397 |
Vaucluse |
0,937137 |
Vendée |
0,330461 |
Vienne |
0,693906 |
Haute-Vienne |
0,469425 |
Vosges |
0,525274 |
Yonne |
0,501861 |
Territoire-de-Belfort |
0,253943 |
Essonne |
1,347547 |
Hauts-de-Seine |
0,906549 |
Seine-Saint-Denis |
4,006709 |
Val-de-Marne |
1,696521 |
Val-d’Oise |
2,010290 |
Guadeloupe |
3,168408 |
Martinique |
2,166285 |
Guyane |
3,173313 |
La Réunion |
7,454689 |
Saint-Pierre-et-Miquelon |
0,003605 |
TOTAL |
100 |
7° Au dernier alinéa, les mots : « deuxième alinéa du » sont supprimés.
II.– Le III du même article est remplacé par les dispositions suivantes :
« III.– 1. Les compensations des charges résultant pour les départements métropolitains de l’extension de compétences réalisée par la loi du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus font l’objet des ajustements mentionnés ci-dessous, calculés, au titre des années 2009 et 2010, au vu des montants définitifs des dépenses constatées dans les comptes administratifs pour 2009 au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l'article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles de juillet à décembre 2009 diminués des sommes exposées en 2008 au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 262-11 du code de l’action sociale et des familles dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus ou, à défaut, au vu des dépenses constatées en 2008 par l’État au titre de l’allocation de parent isolé, diminuées des sommes exposées en 2008 au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 524-5 du code de la sécurité sociale et de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 262-11 du code de l’action sociale et des familles, dans leur rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus :
« a) Il est versé en 2011 aux départements métropolitains, conformément à la colonne A du tableau ci-après, un montant de 41 091 934 euros au titre de l’ajustement de la compensation de l’année 2009, opéré au regard des dépenses constatées en 2009 dans les comptes administratifs de ces départements au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l'article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles ;
« b) Il est prélevé en 2011 aux départements métropolitains, conformément à la colonne B du tableau ci-après, un montant de 10 721 052 euros au titre de l’ajustement de la compensation de l’année 2009, opéré au regard des dépenses constatées en 2009 dans les comptes administratifs de ces départements au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l'article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles ;
« c) Il est prélevé en 2011 aux départements métropolitains, conformément à la colonne C du tableau ci-après, un montant de 10 473 207 euros au titre de l’ajustement de la compensation de l’année 2009, opéré au regard des dépenses constatées en 2008 par l’État au titre de l’allocation de parent isolé, diminuées des sommes exposées en 2008 au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 524-5 du code de la sécurité sociale dans ces départements dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus ;
« d) Il est versé en 2011 aux départements métropolitains, conformément à la colonne D du tableau ci-après, un montant de 82 534 616 euros au titre de l’ajustement de la compensation de l’année 2010, opéré au regard des dépenses constatées en 2009 dans les comptes administratifs de ces départements au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l'article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles ;
« e) Il est prélevé en 2011 aux départements métropolitains, conformément à la colonne E du tableau ci-après, un montant de 13 251 985 euros au titre de l’ajustement de la compensation de l’année 2010, opéré au regard des dépenses constatées en 2009 dans les comptes administratifs de ces départements au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l'article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles ;
« f) Il est prélevé en 2011 aux départements métropolitains, conformément à la colonne F du tableau ci-après, un montant de 6 254 807 euros au titre de l’ajustement de la compensation de l’année 2010, opéré au regard des dépenses constatées en 2008 par l’État au titre de l’allocation de parent isolé, diminuées des sommes exposées en 2008 au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 524-5 du code de la sécurité sociale dans ces départements dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus.
Les ajustements mentionnés aux d, e et f ci-dessus sont calculés déduction faite du montant de 37 391 987 euros réparti à titre provisionnel entre les départements métropolitains pour l’exercice 2010 par le b du 1 du présent III dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi n° XXX du XX décembre 2010 de finances pour 2011.
« 2. Les montants correspondant aux versements prévus aux a et d du 1 sont prélevés sur la part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers revenant à l'État. Ils font l'objet d'un versement du compte de concours financiers régi par le II de l'article 46 de la loi n° 2005 1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. Ils sont répartis, respectivement, conformément aux colonnes A et D du tableau ci-après.
« Les diminutions opérées en application des b, c, e et f du 1 sont imputées sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers attribué aux départements concernés en application du I du présent article. Elles sont réparties, respectivement, conformément aux colonnes B, C, E et F du tableau suivant :
(en euros)
DÉPARTEMENT |
MONTANT à verser (col. A) |
DIMINUTIONde produit versé (col. B) |
DIMINUTIONde produit versé (col. C) |
MONTANT à verser (col. D) |
DIMINUTIONde produit versé (col. E) |
DIMINUTIONde produit versé (col. F) |
TOTAL |
Ain |
229 835 |
0 |
0 |
905 736 |
0 |
0 |
1 135 571 |
Aisne |
561 106 |
0 |
0 |
555 616 |
0 |
0 |
1 116 722 |
Allier |
250 774 |
0 |
0 |
263 768 |
0 |
0 |
514 542 |
Alpes-de-Haute-Provence |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
- 90 877 |
- 90 877 |
Hautes-Alpes |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
- 54 873 |
- 54 873 |
Alpes-Maritimes |
1 283 364 |
0 |
0 |
3 620 782 |
0 |
0 |
4 904 146 |
Ardèche |
437 401 |
0 |
0 |
1 253 243 |
0 |
0 |
1 690 644 |
Ardennes |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
- 266 729 |
- 266 729 |
Ariège |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
- 106 958 |
- 106 958 |
Aube |
1 354 913 |
0 |
0 |
2 456 688 |
0 |
0 |
3 811 601 |
Aude |
907 597 |
0 |
0 |
1 485 434 |
0 |
0 |
2 393 031 |
Aveyron |
48 352 |
0 |
0 |
315 913 |
0 |
0 |
364 265 |
Bouches-du-Rhône |
0 |
- 2 392 019 |
0 |
0 |
- 6 241 440 |
0 |
- 8 633 459 |
Calvados |
243 545 |
0 |
0 |
467 081 |
0 |
0 |
710 626 |
Cantal |
0 |
0 |
- 46 405 |
0 |
0 |
- 30 281 |
- 76 686 |
Charente |
470 263 |
0 |
0 |
688 981 |
0 |
0 |
1 159 244 |
Charente-Maritime |
322 910 |
0 |
0 |
246 880 |
0 |
0 |
569 790 |
Cher |
468 582 |
0 |
0 |
721 327 |
0 |
0 |
1 189 909 |
Corrèze |
143 146 |
0 |
0 |
198 151 |
0 |
0 |
341 297 |
Corse-du-Sud |
0 |
- 102 801 |
0 |
0 |
- 139 870 |
0 |
- 242 671 |
Haute-Corse |
0 |
- 126 772 |
0 |
0 |
- 387 101 |
0 |
- 513 873 |
Côte-d’Or |
0 |
0 |
- 219 580 |
0 |
0 |
- 179 440 |
- 399 020 |
Côtes-d’Armor |
194 898 |
0 |
0 |
709 035 |
0 |
0 |
903 933 |
Creuse |
0 |
0 |
- 31 520 |
0 |
0 |
- 49 976 |
- 81 496 |
Dordogne |
186 176 |
0 |
0 |
544 457 |
0 |
0 |
730 633 |
Doubs |
888 016 |
0 |
0 |
1 800 141 |
0 |
0 |
2 688 157 |
Drôme |
0 |
- 151 322 |
0 |
59 571 |
0 |
0 |
- 91 751 |
Eure |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
- 365 310 |
- 365 310 |
Eure-et-Loir |
736 674 |
0 |
0 |
1 261 103 |
0 |
0 |
1 997 777 |
Finistère |
0 |
- 333 552 |
0 |
293 688 |
0 |
0 |
- 39 864 |
Gard |
215 445 |
0 |
0 |
586 624 |
0 |
0 |
802 069 |
Haute-Garonne |
0 |
0 |
-1 679 105 |
0 |
0 |
- 522 421 |
- 2 201 526 |
Gers |
121 525 |
0 |
0 |
307 481 |
0 |
0 |
429 006 |
Gironde |
0 |
- 125 699 |
0 |
2 651 971 |
0 |
0 |
2 526 272 |
Hérault |
0 |
- 458 690 |
0 |
728 422 |
0 |
0 |
269 732 |
Ille-et-Vilaine |
138 860 |
0 |
0 |
1 018 427 |
0 |
0 |
1 157 287 |
Indre |
0 |
0 |
-43 370 |
0 |
0 |
- 112 659 |
- 156 029 |
Indre-et-Loire |
117 089 |
0 |
0 |
583 669 |
0 |
0 |
700 758 |
Isère |
0 |
- 1 378 112 |
0 |
0 |
- 890 779 |
0 |
- 2 268 891 |
Jura |
379 312 |
0 |
0 |
788 205 |
0 |
0 |
1 167 517 |
Landes |
0 |
0 |
-95 678 |
0 |
0 |
- 161 579 |
- 257 257 |
Loir-et-Cher |
24 735 |
0 |
0 |
0 |
- 119 626 |
0 |
-94 891 |
Loire |
0 |
-132 914 |
0 |
549 809 |
0 |
0 |
416 895 |
Haute-Loire |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
- 79 336 |
- 79 336 |
Loire-Atlantique |
0 |
-193 130 |
0 |
1 591 762 |
0 |
0 |
1 398 632 |
Loiret |
2 210 940 |
0 |
0 |
4 541 757 |
0 |
0 |
6 752 697 |
Lot |
175 929 |
0 |
0 |
273 730 |
0 |
0 |
449 659 |
Lot-et-Garonne |
824 121 |
0 |
0 |
1 563 296 |
0 |
0 |
2 387 417 |
Lozère |
0 |
0 |
-34 067 |
0 |
0 |
- 12 638 |
- 46 705 |
Maine-et-Loire |
491 618 |
0 |
0 |
1 118 109 |
0 |
0 |
1 609 727 |
Manche |
0 |
- 484 |
0 |
0 |
- 18 321 |
0 |
- 18 805 |
Marne |
123 303 |
0 |
0 |
0 |
- 173 980 |
0 |
- 50 677 |
Haute-Marne |
248 813 |
0 |
0 |
410 256 |
0 |
0 |
659 069 |
Mayenne |
467 100 |
0 |
0 |
832 883 |
0 |
0 |
1 299 983 |
Meurthe-et-Moselle |
0 |
- 1 789 403 |
0 |
0 |
- 3 111 052 |
0 |
- 4 900 455 |
Meuse |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
- 164 139 |
- 164 139 |
Morbihan |
305 689 |
0 |
0 |
1 125 656 |
0 |
0 |
1 431 345 |
Moselle |
0 |
0 |
-109 172 |
0 |
0 |
- 624 346 |
- 733 518 |
Nièvre |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
- 143 136 |
- 143 136 |
Nord |
4 464 161 |
0 |
0 |
5 642 549 |
0 |
0 |
10 106 710 |
Oise |
1 923 064 |
0 |
0 |
3 230 173 |
0 |
0 |
5 153 237 |
Orne |
180 927 |
0 |
0 |
309 371 |
0 |
0 |
490 298 |
Pas-de-Calais |
6 382 351 |
0 |
0 |
10 648 107 |
0 |
0 |
17 030 458 |
Puy-de-Dôme |
0 |
- 155 582 |
0 |
62 234 |
0 |
0 |
- 93 348 |
Pyrénées-Atlantiques |
0 |
- 122 518 |
0 |
744 653 |
0 |
0 |
622 135 |
Hautes-Pyrénées |
145 986 |
0 |
0 |
623 055 |
0 |
0 |
769 041 |
Pyrénées-Orientales |
541 361 |
0 |
0 |
501 024 |
0 |
0 |
1 042 385 |
Bas-Rhin |
2 118 498 |
0 |
0 |
4 207 528 |
0 |
0 |
6 326 026 |
Haut-Rhin |
0 |
0 |
- 207 669 |
0 |
0 |
- 362 267 |
- 569 936 |
Rhône |
0 |
0 |
- 2 407 875 |
0 |
0 |
- 518 446 |
- 2 926 321 |
Haute-Saône |
326 898 |
0 |
0 |
489 920 |
0 |
0 |
816 818 |
Saône-et-Loire |
272 673 |
0 |
0 |
558 770 |
0 |
0 |
831 443 |
Sarthe |
534 797 |
0 |
0 |
729 398 |
0 |
0 |
1 264 195 |
Savoie |
0 |
- 254 181 |
0 |
340 575 |
0 |
0 |
86 394 |
Haute-Savoie |
0 |
- 16 081 |
0 |
596 864 |
0 |
0 |
580 783 |
Paris |
0 |
0 |
- 4 488 481 |
0 |
0 |
- 555 756 |
- 5 044 237 |
Seine-Maritime |
755 084 |
0 |
0 |
1 596 382 |
0 |
0 |
2 351 466 |
Seine-et-Marne |
1 294 679 |
0 |
0 |
1 779 406 |
0 |
0 |
3 074 085 |
Yvelines |
0 |
0 |
- 841 871 |
0 |
0 |
- 398 686 |
- 1 240 557 |
Deux-Sèvres |
277 355 |
0 |
0 |
385 263 |
0 |
0 |
662 618 |
Somme |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
- 523 419 |
- 523 419 |
Tarn |
646 945 |
0 |
0 |
1 457 437 |
0 |
0 |
2 104 382 |
Tarn-et-Garonne |
0 |
- 44 901 |
0 |
0 |
- 112 116 |
0 |
- 157 017 |
Var |
0 |
- 465 921 |
0 |
478 788 |
0 |
0 |
12 867 |
Vaucluse |
0 |
0 |
- 28 535 |
0 |
0 |
- 486 915 |
- 515 450 |
Vendée |
0 |
0 |
- 239 879 |
0 |
0 |
- 171 700 |
- 411 579 |
Vienne |
411 800 |
0 |
0 |
514 487 |
0 |
0 |
926 287 |
Haute-Vienne |
318 937 |
0 |
0 |
626 380 |
0 |
0 |
945 317 |
Vosges |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
- 272 920 |
- 272 920 |
Yonne |
497 628 |
0 |
0 |
796 640 |
0 |
0 |
1 294 268 |
Territoire-de-Belfort |
149 825 |
0 |
0 |
351 449 |
0 |
0 |
501 274 |
Essonne |
0 |
- 347 220 |
0 |
0 |
- 86 497 |
0 |
- 433 717 |
Hauts-de-Seine |
0 |
- 2 129 750 |
0 |
0 |
- 1 971 203 |
0 |
- 4 100 953 |
Seine-Saint-Denis |
2 298 187 |
0 |
0 |
3 198 095 |
0 |
0 |
5 496 282 |
Val-de-Marne |
862 979 |
0 |
0 |
2 547 414 |
0 |
0 |
3 410 393 |
Val-d’Oise |
2 115 768 |
0 |
0 |
3 599 002 |
0 |
0 |
5 714 770 |
TOTAL |
41 091 934 |
-10 721 052 |
-10 473 207 |
82 534 616 |
-13 251 985 |
-6 254 807 |
82 925 499 |
III.– Au même article, il est ajouté un IV ainsi rédigé :
« IV.– Les ressources attribuées à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin au titre de l’extension de compétence résultant de l’ordonnance du 24 juin 2010 mentionnée ci-dessus viennent majorer le montant des dotations globales de compensation de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, respectivement mentionnées aux articles LO. 6271-5 et LO. 6371-5 du code général des collectivités territoriales. Ces ressources sont calculées dans les conditions prévues à l’article 35 de la loi du 1er décembre 2008 précitée mentionnée ci-dessus. »
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article a trois objets :
– il ajuste de manière pérenne le droit à compensation des départements métropolitains au titre de la généralisation du revenu de solidarité active (RSA), qui s’est traduit par la prise en charge par les départements du montant forfaitaire majoré du RSA (anciennement allocation de parent isolé [API]) (I) ;
– il ajuste de manière ponctuelle la compensation versée aux départements métropolitains à ce titre pour les années 2009 et 2010 (II) ;
– il établit la compensation due aux départements d’outre-mer (DOM) et à Saint-Pierre-et-Miquelon, d’une part (I), et à Saint-Barthélemy et Saint-Martin, d’autre part (III), au titre de la généralisation du RSA outre-mer, qui entrera en vigueur le 1er janvier 2011.
Le I du présent article actualise les taux des fractions de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) affectées aux départements (y compris les départements d’outre-mer) et à Saint-Pierre-et-Miquelon pour compenser les charges résultant de la généralisation du revenu de solidarité active (RSA).
Le RSA est généralisé en métropole depuis le 1er juin 2009, en application de la loi du 1er décembre 2008. En revanche, il n’entre en vigueur dans les départements d’outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon qu’à compter du 1er janvier 2011, en application de l’ordonnance du 24 juin 2010.
Dès lors, les modalités de calcul du droit à compensation pour 2011 diffèrent selon qu’elles s’appliquent aux départements métropolitains ou à l’outre-mer.
Les départements métropolitains bénéficient en 2011 de la deuxième clause de revoyure prévue à l’article 7 de la loi du 1er décembre 2008, qui prévoit que la compensation provisionnelle de l’extension de compétences est ajustée au vu des dépenses constatées dans les comptes administratifs des départements en 2009 en faveur des bénéficiaires du montant forfaitaire majoré. Toutefois, les comptes administratifs 2009 de 24 départements ne retraçant aucune dépense à ce titre, le présent article reconduit en 2011, à titre provisionnel, le montant de leur droit à compensation provisionnel prévu par la loi de finances pour 2010.
Ce montant sera ajusté sur la base des comptes administratifs définitifs lorsqu’ils seront établis.
Le nouveau droit à compensation des départements métropolitains s’élève ainsi, pour 2011, à 699 283 660 € et fera l’objet d’un nouvel ajustement en loi de finances initiale pour 2012 au regard des comptes administratifs des départements pour 2010.
Dans les DOM, le RSA est généralisé à compter du 1er janvier 2011. Pour l'année 2011, la compensation est donc calculée sur la base des dépenses prévisionnelles exposées par l'État en 2010 au titre de l'allocation de parent isolé, nettes des sommes exposées au titre de l'intéressement proportionnel et forfaitaire par l’État et les départements. Le droit à compensation provisionnel des DOM pour 2011 s’élève ainsi à 132 833 046 € et sera ajusté en loi de finances pour 2012 au regard des dépenses définitives constatées en 2010.
S’agissant enfin de Saint-Pierre-et-Miquelon, où l’allocation de parent isolé n’existe pas, la compensation des charges résultant de la généralisation du RSA est établie sur la base d’un montant provisionnel de 30 000 € qui fera l’objet d’un ajustement en loi de finances rectificative pour 2012 au regard des dépenses constatées dans les comptes administratifs pour 2011 de cette collectivité.
Le II du présent article procède à l’ajustement, non pérenne, du droit à compensation des départements métropolitains au titre des années 2009 et 2010.
Pour 2009, le droit à compensation, fixé à 329 744 165 € aux termes de la loi de finances pour 2009 et de la loi de finances pour 2010, est augmenté de 19 897 675 €, portant ainsi la compensation à 349 641 840 €. Cet ajustement est calculé à partir des dépenses constatées dans les départements de juillet à décembre 2009 (nettes de la moitié des dépenses d’intéressement proportionnel et forfaitaire supportées par les départements en 2008 au titre du revenu minimum d’insertion [RMI]) ou, s’agissant des départements dont les comptes 2009 ne retracent aucune dépense au titre du montant forfaitaire majoré, à partir des dépenses supportées en 2008 par l’État au titre de l’allocation de parent isolé (nettes des dépenses d’intéressement proportionnel et forfaitaire exposées en 2008 par l’État au titre de l’API et par les départements au titre du RMI).
Pour 2010, le droit à compensation des départements métropolitains, initialement établi à 598 863 846 € en loi de finances pour 2010, a déjà été augmenté d’une dotation complémentaire, versée à titre conservatoire, de 37 391 987 € afin de ne pas sous-compenser temporairement les départements.
Cette dotation provisoire est augmentée de 25 635 837 €, portant ainsi à 63 027 824 € l’ajustement de la compensation et à 699 283 660 € le montant de la compensation totale au titre de 2010. Cet ajustement est calculé à partir des dépenses constatées dans les départements en 2009 et consolidées en année pleine (nettes des dépenses d’intéressement proportionnel et forfaitaire supportées par les départements en 2008 au titre du RMI) ou, s’agissant des départements dont les comptes 2009 ne retracent aucune dépense au titre du montant forfaitaire majoré, à partir des dépenses supportées en 2008 par l’État au titre de l’allocation de parent isolé (nettes des dépenses d’intéressement proportionnel et forfaitaire exposées en 2008 par l’État au titre de l’API et par les départements au titre du RMI). Le droit à compensation pour 2010 fera l’objet d’un ajustement définitif en loi de finances rectificative pour 2011 au regard des comptes administratifs des départements pour 2010.
Enfin, le III du présent article précise les modalités de calcul de la compensation due à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin au titre de la généralisation du RSA. La TIPP n’étant pas en vigueur dans ces collectivités, cette compensation prend la forme d’une majoration de leurs dotations globales de compensation. La base de cette compensation ainsi que la méthode mise en œuvre pour établir la compensation provisionnelle dans le présent projet de loi sont les mêmes que pour les DOM. Le droit à compensation s’établit ainsi à 12 332 € pour Saint-Barthélemy et 2 470 883 € pour Saint-Martin.
Observations et décision de la Commission :
Le revenu de solidarité active (RSA) entend à la fois garantir un revenu minimum aux personnes privées d’emploi et apporter un complément de revenus aux personnes en situation d’emploi précaire ou disposant de revenus trop faibles pour assumer leurs charges de famille. Il remplace le revenu minimum d’insertion (RMI) et l’allocation de parent isolé (API), mais vise également à soutenir les travailleurs pauvres. En contrepartie de ces droits nouveaux, le bénéficiaire du revenu de solidarité active voit ses devoirs renforcés dans le champ de l'emploi. Cette protection que constitue le RSA pour un nombre en augmentation de bénéficiaires (+ 12 % entre 2008 et 2009) a ainsi pour objectifs de simplifier les dispositifs existants, d’inciter à la reprise d'activité et de lutter contre la pauvreté au travail.
La loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le RSA et réformant les politiques d’insertion prévoit que le RSA sera financé :
– par l’État pour la partie complément de revenu d’activité, via le Fonds national des solidarités actives (FNSA – coût du « RSA chapeau ») ;
– par les départements à hauteur pour chaque foyer de la différence entre ses ressources et le revenu minimum garanti qui lui est applicable en fonction de sa composition (« RSA socle »). Ce montant peut également être majoré, en application de l’article 7 de cette loi, au titre l’extension de compétences liée à la mise en œuvre du RSA correspondant au versement de l’allocation parent isolé (API), précédemment à la charge de l’État (103).
L’article 51 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 a donc prévu de compenser les départements de métropole par l’attribution d’une part du produit de la TIPP, destinée à financer l’extension de compétence des départements du fait de la généralisation du RSA au 1er juin 2009.
Enfin, l’article 29 de la loi du 1er décembre 2008 prévoit une entrée en vigueur différée du RSA, au 1er janvier 2011, dans les départements d’outre-mer et les collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon.
Dans ce contexte, le présent article a pour objet :
– d’ajuster de manière pérenne la compensation des charges résultant de la mise en œuvre du RSA au 1er juillet 2009 compte tenu des dépenses réelles exécutées en 2009 et conformément au principe de compensation posé par l’article 72-2 de la Constitution ;
– d’ajuster de manière ponctuelle la compensation versée à ce titre en 2009 et 2010 ;
– d’établir la compensation à verser aux départements d’outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi qu’à Saint-Martin et Saint-Barthélemy.
I.– L’AJUSTEMENT DU DROIT À COMPENSATION DES DÉPARTEMENTS : FONDEMENTS CONSTITUTIONNELS ET CLAUSES DE REVOYURES
A.– LE RESPECT DES PRINCIPES CONSTITUTIONNELS DE COMPENSATION DES CHARGES TRANSFÉRÉES AUX DÉPARTEMENTS
Il est ici nécessaire de rappeler les règles régissant la compensation des transferts des compétences de l’État au profit des collectivités locales.
L’évaluation et la compensation des charges transférées doivent s’effectuer conformément aux dispositions prévues, d’une part, aux articles 118 à 121 de la loi n° 2004-809 relative aux libertés et aux responsabilités locales et, d’autre part, aux articles L. 1614-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT). Par ailleurs, cette compensation s’inscrit dans un cadre constitutionnel et organique renouvelé par l’adoption de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, d’une part, et de la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales, d’autre part.
Ainsi la compensation financière doit-t-elle se conformer à quatre principes : elle est intégrale, concomitante à l’entrée en vigueur des transferts de compétences, contrôlée et respecte le principe d’autonomie financière des collectivités territoriales.
Le principe de compensation financière intégrale des transferts de compétences, consacré au quatrième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution, s’énonce de la façon suivante : « Tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».
Mis en œuvre depuis 1983, ce principe, prévu à l’article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, a été érigé en principe à valeur constitutionnelle par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République. Les ressources transférées doivent donc être équivalentes aux dépenses précédemment effectuées par l’État au titre des compétences transférées. Toutes les dépenses, directes et indirectes, liées à l’exercice des compétences transférées sont prises en compte.
Il est également instauré un mécanisme de garantie dans l’hypothèse où les recettes provenant des impositions attribuées à titre de compensation financière des transferts de compétences diminueraient pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation reconnu aux collectivités bénéficiaires. Dans une telle hypothèse, l’État doit prévoir en loi de finances des mesures propres à garantir aux collectivités bénéficiaires un niveau de ressources équivalent à celui qu’il consacrait à l’exercice de la compétence avant son transfert.
En second lieu, tout accroissement de charges résultant de ces transferts doit être accompagné du transfert concomitant des ressources nécessaires à l’exercice des compétences transférées. Concrètement, l’année précédant le transfert, les ministères décentralisateurs doivent procéder à l’évaluation provisoire des dépenses qu’ils consacraient jusqu’alors à l’exercice des compétences transférées. Cette évaluation permet de prendre, en loi de finances, les dispositions nécessaires à la compensation provisoire des charges nouvelles. Aussi, dès que les données définitives sont connues, il est procédé aux régularisations qui s’imposent.
La compensation doit également être contrôlée. L’évaluation des charges correspondant à l’exercice des compétences transférées est constatée pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l’intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC), réformée par l’article 118 de la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales.
La compensation doit enfin être conforme au principe d’autonomie financière des collectivités locales inscrit à l’article 72-2 de la Constitution.
L’article 51 de la loi de finances pour 2009 prévoit donc dans son paragraphe I le principe de la compensation au titre de l’extension de compétence précitée par « une part du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers ». Il précise que cette part est obtenue, pour 2008, pour l’ensemble des départements, par application d’une fraction du tarif de la TIPP aux quantités de carburants vendues sur le territoire national et que cette fraction de tarif « est calculée de sorte qu’appliquée aux quantités de carburants vendues sur l’ensemble du territoire en 2008, elle conduise à un produit égal au montant » du coût des compétences transférées.
B.– LES MODALITÉS ET LE CALENDRIER D’AJUSTEMENT DE LA COMPENSATION DES DÉPARTEMENTS
Le II de l’article 7 de la loi du 1er décembre 2008 généralisant le RSA et réformant les politiques d’insertion et l’article 51 de la loi de finances initiale pour 2009 précisent les modalités de calcul de la compensation à verser aux départements métropolitains et le calendrier pour réaliser les ajustements nécessaires.
La généralisation du RSA en métropole au 1er juin 2009 commande qu’une compensation provisionnelle soit versée aux départements dès cette date. Cette compensation provisionnelle a vocation à être reconduite et ajustée chaque année jusqu’à ce que le droit à compensation définitif soit arrêté au regard des dépenses exposées par les départements en faveur des bénéficiaires du RSA socle majoré (ex API) figurant dans les comptes administratifs pour 2010.
En loi de finances initiale pour 2009, les départements ont reçu une part du produit de la TIPP, correspondant à une compensation, évaluée de façon prévisionnelle, à 322 millions d’euros, pour une demi année, fondée sur la moitié des dépenses prévisionnelles exposées par l’État dans les départements métropolitains en 2008 au titre de l’API, diminuées de la moitié des dépenses prévisionnelles en 2008 dans les départements métropolitains au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire applicable à l’API et au RMI (charges qui relèvent désormais du Fonds national des solidarités actives au titre du « RSA chapeau »).
La minoration du montant de la compensation versée des frais d’intéressement proportionnel ou forfaitaire Avant la mise en œuvre du RSA, les allocataires du RMI et de l’API qui trouvaient un emploi recevaient un intéressement proportionnel ou forfaitaire dont la charge était supportée par l’État au titre de l’API et par les départements au titre du RMI. Dans le cadre du RSA, cette charge a été reportée dans sa totalité sur le fonds national des solidarités actives (FNSA), dont l’équilibre financier est garanti par l’État. Par conséquent, la compensation de l’extension de la compétence des départements au titre de l’API est calculée après déduction des sommes correspondant aux intéressements liés à l’API et au RMI, puisque les départements n’en supportent plus la charge. |
Selon cette même loi, la compensation ainsi calculée devaient être corrigée au vu des montants définitifs de dépenses exécutées en 2008 au titre de l’API, de l'intéressement proportionnel et forfaitaire applicable à l’API et de l'intéressement proportionnel et forfaitaire applicable au RMI.
L’article 51 de la loi de finances pour 2010 a donc procédé à cet ajustement de compensation en actualisant, pour l’année 2010, les taux des fractions de TIPP inscrits à l’article 51 de la loi de finances pour 2009. Compte tenu des dépenses définitives constatées au titre de 2008, la compensation aux départements s’établissait, à compter de 2010, à 599 millions d’euros, soit 45 millions d’euros de moins que l’évaluation initiale réalisée pour 2009 (322 millions d’euros correspondant à une demi-année, la compensation annuelle calculée sur cette base aurait été de 644 millions d’euros).
Dans ce contexte de prévision de dépenses supérieures aux dépenses réelles constatées en 2008 en métropole (299 millions d’euros), le Gouvernement aurait pu prévoir une mesure d’ajustement à la baisse dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2009 à hauteur de 23 millions d’euros.
Toutefois, eu égard au caractère provisoire et estimatif du montant de la compensation fixé sur les données d’exécution de l’année 2008, la décision a été prise de ne pas minorer le montant de la compensation de 45 millions d’euros en 2010 et de verser ce surplus de compensation sous la forme d’une avance de trésorerie exceptionnelle d’un même montant venant s’ajouter aux 599 millions d’euros transférés en base au profit des départements de métropole.
Le versement exceptionnel de 45 millions d’euros en 2010 était composé de deux parts :
– une première part, à hauteur de 7,75 millions d’euros, versée au titre de 2009 aux départements métropolitains dont le montant du droit à compensation évalué en loi de finances pour 2009 s’avérait finalement inférieur à celui correspondant aux dépenses définitivement constatées en 2008 ;
– une seconde part, à hauteur de 37,4 millions d’euros, versée au titre de 2010, au-delà du montant du droit à compensation, à l’ensemble des départements métropolitains, au prorata des charges pesant sur chaque département métropolitain sur la base des données d’exécution 2008.
Ce versement supplémentaire, qui excédait donc les obligations légales imposées à l’État en matière de compensation des transferts de charges, permettait également de ne pas sous-compenser temporairement les départements au titre de la mise en œuvre du RSA.
Par ailleurs, l’article 7 de la loi du 1er décembre 2008 précité prévoyait deux autres étapes de réajustements complémentaires (clauses de revoyure) en 2010 et 2011, toujours sous le contrôle de la CCEC.
La première étape est contenue par le présent article au travers de l’ajustement définitif des compensations versées au titre de l’année 2010 et des six derniers mois de l’année 2009 au vu des dépenses constatées dans les comptes administratifs des départements pour 2009, ainsi que de la fixation de la compensation provisoire au titre de l’année 2011. La seconde aura lieu dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2012 qui procédera aux ajustements des fractions de TIPP inscrites en base de manière définitive au vu des dépenses constatées dans les comptes administratifs pour 2010.
II.– LES MONTANTS DE COMPENSATION AU TITRE DES CHARGES SUPPORTÉES PAR LES DÉPARTEMENTS EN 2009, 2010 ET 2011
Le montant de la compensation définitive aux départements métropolitains ne sera présenté qu’en loi de finances rectificative pour 2011 sur la base des dépenses en faveur des bénéficiaires du montant forfaitaire majoré du RSA (correspondant à l’ancienne API) constatées dans les comptes administratifs des départements pour 2010. Pour les départements d’outre-mer, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy, cette compensation sera arrêtée au regard des comptes administratifs pour 2012.
Dans l’attente de ces montants définitifs, le présent article ajuste le droit à compensation des départements pour les années 2009 et 2010, et fixe sur cette base le droit à compensation prévisionnel pour l’année 2011.
A.– L’AJUSTEMENT DE LA COMPENSATION VERSÉE AU TITRE DES ANNÉES 2009 ET 2010
Les départements métropolitains bénéficient au titre des charges prévues pour 2011 de la deuxième clause de revoyure prévue par l’article 7 de la loi du 1er décembre 2008 présenté ci-dessus. Celle-ci permet également de revoir à la hausse la compensation accordée au titre des années 2009 et 2010.
Cet article prévoit la correction du montant des compensations versées aux départements métropolitains, calculé précédemment sur la base des dépenses supportées par l’État en 2008 au titre de l’API minorées des dépenses d’intéressement proportionnel et forfaitaire à la charge de l’État au titre de la l’API et des départements au titre du RMI.
Ceux-ci sont ajustés pour les années 2009 et 2010 en prenant en compte les montants de dépenses constatées de juillet à décembre 2009 dans les comptes administratifs des départements métropolitains.
La fraction de tarif de TIPP qui leur est attribuée est donc calculée de sorte à obtenir un produit égal à la somme du montant correspondant au double des dépenses constatées en 2009 reportées dans les comptes administratifs.
Seuls vingt-quatre départements ne bénéficient pas de cet ajustement, au motif que leurs comptes administratifs ne portent pas mention de telles dépenses.
La compensation revue à la baisse de vingt-quatre départements métropolitains La loi ayant prévu que la compensation des départements serait ajustée sur la base des comptes administratifs de 2009 et de 2010, 24 départements sur les comptes desquels aucune dépense n’est retracée en 2009 au titre du montant forfaitaire majoré, se voient opérer un ajustement sur la base des dépenses supportées en 2008 par l’État au titre de l’API (nette des frais d’intéressement forfaitaire et proportionnel exposés en 2008). Ce défaut d’inscription serait lié à un report des dépenses du montant forfaitaire majoré sur le compte du RSA socle. Cette mesure a pour conséquence d’opérer une reprise des augmentations de compensation prévues par la LFI 2010. Bien que cette reprise soit temporaire, puisque le montant de la compensation de ces départements pour les années 2009 et 2010 sera revu à la hausse au regard des comptes administratifs « lorsqu’ils seront établis » selon l’exposé des motifs du présent article, cette décision emporte des conséquences financières importantes pour les départements. En effet, cet article prévoit de prélever 10,5 millions d’euros au titre de la compensation de 2009 et 6,3 millions d’euros sur la compensation de 2010 de ces départements. Cette mesure, si elle devait être adoptée en l’état, réveillerait la plaie mal cicatrisée de transferts précédents n’ayant pas été compensés à la hauteur des dépenses effectives des départements et l’on peut souhaiter que, durant le débat parlementaire, se dégage une solution à cette situation très contraignante pour les départements concernés. Le détail de ces reprises par département est présenté dans le tableau du III de l’article aux colonnes C et F. On constate que seuls 14 départements font l’objet d’une reprise au titre de la compensation de 2009, les 10 autres ayant bénéficié d’une compensation supplémentaire prévue par la LFI 2010 (dont le montant total était de 7,7 millions) du fait de leur sous-dotation initiale au titre de l’année 2009. MONTANT DE LA REPRISE OPÉRÉE SUR LA COMPENSATION DES 24 DÉPARTEMENTS DONT AUCUNE DÉPENSES NE FIGURE AU COMPTE ADMINISTRATIF (en millions d’euros) Montant prélevé au titre de la compensation de 2009 10,5 Montant prélevé au titre de la compensation de 2010 6,3 Total du montant prélevé en 2011 16,8 |
Les deux tableaux suivants retracent les différents éléments de compensation aboutissant au montant total compensé pour les années 2009 et 2010.
AJUSTEMENT DE LA COMPENSATION AU TITRE DE L’ANNÉE 2009
(en millions d’euros)
Montant de la compensation fixée en LFI 2010 |
329,7 (104) |
Montant versé en 2011 au titre de l’ajustement de l’année 2009 sur la base des CA 2009 |
+ 41,1 |
Montant prélevé en 2011 au titre de l’ajustement de la compensation 2009 sur la base des CA 2009 |
– 10,7 |
Montant prélevé en 2011 au titre de l’ajustement de la compensation 2009 sur la base des dépenses de l’État en 2008 aux 24 départements concernés |
– 10,5 |
Compensation totale 2009 |
349,6 |
AJUSTEMENT DE LA COMPENSATION AU TITRE DE L’ANNÉE 2010
(en millions d’euros)
Montant de la compensation fixée en LFI 2010 |
636,4 (105) |
Montant versé en 2011 au titre de l’ajustement de l’année 2010 |
+ 82,5 |
Montant prélevé en 2011 au titre de l’ajustement de la compensation 2010 sur la base des CA 2009 |
– 13,3 |
Montant prélevé en 2011 au titre de l’ajustement de la compensation 2010 sur la base des dépenses de l’État en 2008 |
– 6,3 |
Compensation totale 2010 |
699,4 |
Les montants correspondant aux versements prévus pour l’année 2011 sont prélevés du produit national de la TIPP. Les montants prélevés sont quant à eux imputés sur le produit de la TIPP attribués aux départements.
B.– LA FIXATION DE LA COMPENSATION PRÉVISIONNELLE EN FAVEUR DES DÉPARTEMENTS MÉTROPOLITAINS POUR 2011
La compensation prévisionnelle pour les départements métropolitains au titre de l’année 2011 est calculée sur la base de la compensation de 2010 ajustée au regard des comptes administratifs de 2009. Par conséquent, son montant s’élève à 699,4 millions d’euros.
Les départements dont les comptes administratifs de 2009 ne comportent aucune dépense au titre du montant forfaitaire majoré du RSA, sont compensés sur la base des dépenses de l’État en 2008 (nettes des frais d’intéressement forfaitaire et proportionnel). Ils sont donc également perdants au titre de la compensation provisionnelle pour l’année 2011.
MONTANT TOTAL DE LA REPRISE SUR LE PASSÉ ET SUR L’AVENIR DE LA COMPENSATION DES 24 DÉPARTEMENTS DONT AUCUNE DÉPENSES NE FIGURE AU COMPTE ADMINISTRATIF
(en millions d’euros)
Montant prélevé au titre de la compensation de 2009 |
10,5 |
Montant prélevé au titre de la compensation de 2010 |
6,3 |
Total du montant prélevé en 2011 |
16,8 |
Montant non versé au titre de la compensation provisionnelle pour 2011 |
6,3 |
Perte totale de compensation |
23,1 |
En l’absence de cette mesure, la compensation provisionnelle au titre de 2011 aurait été de 705,7 millions d’euros (soit la compensation de 2010 majorée du prélèvement effectué sur ces départements).
III.– LA COMPENSATION DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER, DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON, DE SAINT-MARTIN ET DE SAINT-BARTHÉLEMY
En application de l’ordonnance du 24 juin 2010, le RSA entrera en application le 1er janvier 2011 dans les départements d’outre mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy. Cet article prévoit en conséquence les montants de compensation à verser.
A.– LA COMPENSATION DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER ET DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON
Le montant de la compensation prévisionnelle prévue correspond à la somme des dépenses constatées en 2010 par l’État dans les départements d’outre-mer au titre de l’API, diminuées des sommes exposées au 31 décembre 2010 au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire versé au titre de l’API et de celui versé au titre du RMI. Il s’élève à 132,8 millions d’euros.
Un montant de 30 000 euros est par ailleurs prévu pour compenser l’extension de compétence de Saint-Pierre-et-Miquelon en matière de mise en œuvre du montant forfaitaire majoré. En effet, l’API ne s’applique pas à ce territoire et par conséquent, la charge prévisionnelle a été calculée par l’application à la population de Saint-Pierre-et-Miquelon d’un ratio nombre de bénéficiaires de l’API/population globale appréciée au niveau de la métropole.
B.– LA COMPENSATION DE SAINT-MARTIN ET SAINT-BARTHÉLEMY
Les collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy ne bénéficiant pas de fraction de TIPP, l’article 7 de l’ordonnance du 24 juin 2010 a prévu de compenser ce transfert de compétences par la majoration de leur dotation globale de compensation (DGC) prévue aux articles LO. 6271-5 et LO. 6371-5 du code général des collectivités territoriales.
La détermination du montant de leur compensation est identique à celle employée pour les départements d’outre-mer (dépenses de l’État constatées en 2010, minorées des frais d’intéressement forfaitaire et proportionnel). Saint-Barthélemy bénéficie ainsi de 12 332 euros et Saint-Martin de 2,4 millions d’euros.
Ces compensations ont pour corollaire l’abaissement des crédits du programme 106 « Action en faveur des familles vulnérables » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » pour un montant de 135,3 millions au titre de la suppression de l’API dans ces collectivités à compter du 1er janvier 2011.
IV.– INCIDENCE FINANCIÈRE DE CES MESURES
Ces mesures se traduisent par une moindre recette de l’État au titre de la TIPP à hauteur de 316,1 millions en 2011 et par un supplément de dépenses de 2,5 millions d’euros.
Bénéficiaires |
Montant de la compensation en millions d’euros |
Départements métropolitains : – 2009 : – 2010 : – 2011 : |
19,9 63 100,4 |
DOM 2011 |
132,8 |
Saint-Pierre-et-Miquelon 2011 |
0,03 |
Moindre recettes |
316,3 |
Saint-Martin et Saint-Barthélemy 2011 |
12,5 |
Supplément de dépenses |
12,5 |
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* *
La Commission adopte l’article 25 sans modification.
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Article 26
Prorogation du fonds d’aide au relogement d’urgence (FARU)
Texte du projet de loi :
Au premier alinéa de l’article L. 2335-15 du code général des collectivités territoriales, l’année : « 2010 » est remplacée par l’année : « 2015 ».
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article vise à proroger jusqu’à 2015 le fonds d’aide pour le relogement d’urgence (FARU), créé par l’article 39 de la loi de finances pour 2006 pour une durée initiale de cinq ans, afin d’apporter un financement aux communes qui prennent en charge, soit le relogement d’urgence de personnes occupant des locaux qui présentent un danger pour leur santé ou leur sécurité, soit la réalisation de travaux interdisant l’accès à ces locaux.
Cette prorogation a pour but d’assurer le financement des engagements pris par le Gouvernement en vue d’aider les communes touchées par la tempête Xynthia du 28 février 2010 ou par les intempéries survenues dans le Var le 15 juin 2010 et qui ont assuré des opérations de relogement d’urgence.
Observations et décision de la Commission :
Créé pour une durée initiale de cinq ans, par l’article 39 de la loi de finances pour 2006, le fonds d’aide pour le relogement d’urgence (FARU) est prorogé pour une durée identique de cinq ans, jusqu’en 2015.
I.– LE FARU, UN FONDS DE SOLIDARITÉ UTILE MAIS INSUFFISAMMENT UTILISÉ
Le FARU, placé sous la tutelle du ministre de l’Intérieur, a été créé à titre expérimental, afin de répondre financièrement aux besoins urgents de relogement d’occupants d’hôtels meublés et de bâtiments insalubres, la commune se substituant aux propriétaires défaillants. Cependant, depuis 2006, le fonds est essentiellement intervenu pour le relogement des victimes de catastrophes naturelles.
A.– LE FONCTIONNEMENT DU FARU
1.– Les opérations susceptibles de donner lieu au versement des subventions du FARU
Deux catégories d’opérations peuvent être financées par le fonds :
– d’une part, sont concernées les opérations d’hébergement d’urgence et de relogement temporaire des occupants de locaux, représentant un danger pour leur santé ou leur sécurité, opérations pour lesquelles la commune se trouve dans l’obligation de prendre en charge le relogement ou l’hébergement en urgence des occupants, soit du fait de la carence des propriétaires, soit pour des raisons de santé publique (squats, événements accidentels indépendants de la volonté des propriétaires) ;
– d’autre part, l’article L. 1331-28 du code de la santé publique donne compétence au préfet et au maire pour déclarer des locaux insalubres et les frapper d’interdiction définitive d’habiter. Le maire peut prendre toutes les mesures nécessaires afin d’empêcher l’utilisation des locaux (murage des ouvertures, mise en place de fermeture ou tout autre dispositif approprié), lesquelles ouvrent droit au FARU.
2.– Les modalités d’attribution de la subvention pouvant être versée aux communes
Le dossier de demande de subventions doit être constitué par la commune, qui doit notamment chiffrer le montant hors taxes de la dépense engagée ou de la dépense prévisionnelle. Il est déposé auprès de la préfecture, qui rend un avis, puis transmet la demande au ministre de l’intérieur. La subvention est attribuée sous forme d’arrêté désignant l’opération, le montant, le taux et les modalités de versement de la subvention.
Le dernier alinéa de l’article L. 2335-15 du code général des collectivités territoriales prévoit que « le taux de subvention ne peut être inférieur à 50 % du montant prévisionnel de la dépense subventionnable ».
Une circulaire du 2 juin 2006 relative aux modalités d’attribution du FARU (106) a précisé les taux de la subvention pouvant être allouée aux communes, sous la forme du tableau suivant :
Danger pour la sécurité ou la santé des occupants |
Les procédures |
Montant de la subvention FARU |
Durée maximale |
Hébergement d’urgence ou relogement |
|||
Mesure de police générale en raison d’un incendie, d’une catastrophe naturelle |
100 % |
6 mois | |
Le péril ordinaire |
50 % |
6 mois | |
Le péril imminent |
50 % |
6 mois | |
Les hôtels meublés |
75 % |
6 mois | |
Insalubrité |
50 % |
6 mois | |
Travaux |
100 % |
Lorsque la commune a bénéficié du FARU, elle devra se retourner contre le propriétaire ou l’exploitant pour se faire rembourser. Si elle recouvre l’intégralité des créances, elle reversera l’intégralité des subventions allouées, sinon elle ne remboursera que le différentiel.
B.– UN FONDS DONT L’OBJET A CHANGÉ DEPUIS 2004, SANS POUR AUTANT ÊTRE SUFFISAMMENT UTILISÉ
1.– Un fonds de solidarité face aux catastrophes naturelles ?
a) La vocation initiale du FARU
Le FARU a été créé pour faire face à un besoin immédiat de certaines communes, du fait de situations d’extrême urgence résultant d’un habitat fortement dégradé. Suite aux incendies survenus à Paris courant 2005, l’idée était de soutenir financièrement les communes, dans la mise en œuvre des mesures d'urgence accompagnant l'évacuation d'immeubles en situation d'insalubrité ou de péril, spécialement celles qui ont pour objet de reloger des personnes évacuées et d'empêcher la réutilisation des locaux évacués.
Dans le cadre de cette vocation initiale, le FARU a été faiblement sollicité pour assurer le financement du relogement d’urgence de personnes occupant des locaux présentant un danger pour leur santé ou leur sécurité. Les communes qui ont bénéficié de subventions en 2009 sont celles des régions Ile-de-France et Provence-Alpes-Côte-d’Azur et des départements du Rhône et du Nord.
b) La mutation du FARU
Depuis deux ans, notamment en raison de désastres naturels survenus récemment, le recours à ce fonds est en croissance constante.
Ainsi, le FARU est intervenu suite aux incendies survenus en Corse du Sud en juillet 2009, pour aider financièrement les quatre communes qui ont dû prendre en charge le relogement d’urgence des habitants. À la suite de la tempête Xynthia de février 2010, les communes ont pris des mesures afin de donner un toit aux personnes dont l'habitation avait été détruite. Il est indispensable que l'État soutienne les communes sinistrées dans les meilleurs délais, notamment par le biais du fonds d’aide au relogement d’urgence.
En juin 2010, les communes du Var ont été victimes d’intempéries. Les dossiers de demandes sont toujours en préparation au niveau local. Des subventions du FARU seront donc à verser sur 2010 et 2011.
2.– Des crédits insuffisamment consommés
Le fonds a été financé en 2006 à hauteur de 20 millions d’euros, par l’affectation d’une partie de la régularisation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) de 2004. Le Rapporteur général rappelle, à cet égard, qu’un tel mécanisme de financement a également été utilisé, en 2008, pour créer le fonds de solidarité des communes touchées par des catastrophes naturelles.
Lors des débats parlementaires, ce mode de financement a été justifié par l’idée de faire jouer la solidarité entre les collectivités locales. Il s’agissait d’aider les maires à exercer leur pouvoir de police.
L’intégralité des crédits du FARU n’a pas été consommée et des subventions doivent encore être versées. Or, une suppression du fonds comme prévu au 1er janvier 2011 entraînerait le reversement du reliquat (environ 18,6 millions d’euros au 16 septembre 2010) au budget général de l’État.
II.– LA MESURE PROPOSÉE : UNE PROROGATION POUR CINQ NOUVELLES ANNÉES QUI NE RÈGLE PAS LA QUESTION DE LA DOTATION EXCESSIVE DU FARU
A.– LA PROROGATION DE L’EXISTENCE DU FARU
1.– Une prorogation indispensable
L’objectif affirmé de la prorogation du FARU est d’assurer le financement des engagements du Gouvernement à l’attention des communes touchées par la tempête Xynthia et par les inondations du Var. Les dépenses prévisionnelles ont été estimées par les préfectures à 954 598 euros pour les communes de la Charente-Maritime et à 500 000 euros pour celles de la Vendée. Le préfinancement des lits touristiques et de la mise à disposition de logements vacants a fait peser de graves risques sur le budget des communes les plus touchées. À l’heure actuelle, seule une partie des fonds demandés a été attribuée. La prorogation du FARU paraît donc indispensable, compte tenu de l’ampleur de ces catastrophes naturelles, puisque la plupart des demandes de subvention sont encore au stade de la préparation par les services communaux.
2.– Une prorogation bornée dans le temps ?
Le présent article propose de prolonger le FARU jusqu’en 2015, portant ainsi sa durée totale à 10 ans au lieu des cinq prévus initialement. Cependant, dès lors que ce fonds serait désormais essentiellement destiné à assurer le financement du relogement d’urgence des populations touchées par des catastrophes naturelles, le Rapporteur général s’interroge sur la pertinence de borner la durée de vie du FARU jusqu’en 2015. Il indique que le fonds pourrait tout autant être prorogé jusqu’à épuisement des crédits.
Plus encore, il convient de poser la question d’une consolidation ou d’une fusion du FARU et du Fonds « catastrophes naturelles », dès lors que ces deux fonds interviennent dans des circonstances comparables.
B.– LES SOMMES IMMOBILISÉES PAR LE FARU
1.– Une dotation excessive
Sur les 20 millions d’euros affectés au fonds d’aide pour le relogement d’urgence par la loi de finances pour 2006, seulement 1,5 million d’euros a été consommé. Au 16 septembre 2010, l’enveloppe s’élevait ainsi à 18 528 509,26 euros.
Le Rapporteur général indique que la consommation moyenne du fonds a donc été de 300 000 euros par an. Il rappelle dès lors qu’au regard des prévisions de consommation future, la dotation paraît démesurée.
2.– Un rebasage du fonds ?
Il est aisé d’estimer la consommation du fonds d’ici à 2015. Si l’on se base sur l’utilisation faite au cours des cinq années passées, et en prenant en compte une majoration exceptionnelle liée à Xynthia et aux inondations dans le Var pour un total de 2 millions d’euros, on peut envisager un déblocage d’environ 3,5 millions d’euros sur cinq ans. Ainsi au 31 décembre 2015, 15 millions d’euros mis à la disposition du FARU n’auront pas été utilisés.
Le Rapporteur général considère qu’en ces temps de maîtrise des dépenses de l’État, et alors que le Gouvernement prend des mesures d’économie importantes, immobiliser 15 millions pendant cinq années ne parait pas approprié.
*
* *
La Commission est saisie de l’amendement I-CF 318 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Cet article pérennise le Fonds d’aide au relogement d’urgence, qui est doté de 18 millions. Compte tenu de sa faible consommation, je propose de prélever les 15 millions qui devraient rester inemployés. Si cela devait changer, il serait bien temps de rehausser la dotation.
La Commission adopte l’amendement (amendement n° I-54).
Puis elle adopte l’article 26 est ainsi modifié.
*
* *
Article 27
Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales
Texte du projet de loi :
Pour 2011, les prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales sont évalués à 55 191 160 000 € qui se répartissent comme suit :
|
INTITULÉ DU PRÉLÈVEMENT |
MONTANT |
Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la dotation globale de fonctionnement |
41 264 857 |
Prélèvement sur les recettes de l’État du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques |
0 |
Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs |
25 650 |
Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements |
35 000 |
Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la dotation de compensation de la taxe professionnelle |
348 442 |
Prélèvement sur les recettes de l’État au profit du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) |
6 037 907 |
Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale |
1 823 112 |
Dotation élu local |
65 006 |
Prélèvement sur les recettes de l’État au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse |
40 173 |
Compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle |
0 |
Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion |
500 000 |
Dotation départementale d’équipement des collèges |
326 317 |
Dotation régionale d’équipement scolaire |
661 186 |
Compensation d’exonération au titre de la réduction de la fraction des recettes prises en compte dans les bases de taxe professionnelle des titulaires de bénéfices non commerciaux |
164 447 |
Compensation d’exonération de la taxe foncière relative au non-bâti agricole (hors la Corse) |
0 |
Fonds de solidarité des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles |
20 000 |
Dotation globale de construction et d’équipement scolaire |
2 686 |
Prélèvement exceptionnel sur les recettes de l’État au profit du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) |
0 |
Compensation relais de la réforme de la taxe professionnelle |
0 |
Prélèvement sur les recettes de l’État spécifique au profit des dotations d’aménagement |
0 |
Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle |
2 530 000 |
Dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale |
927 877 |
Dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle |
418 500 |
Total |
55 191 160 |
Exposé des motifs du projet de loi :
Les concours de l’État aux collectivités territoriales sont majoritairement financés par l’intermédiaire des prélèvements sur recettes. Le présent article évalue le montant des prélèvements sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales pour 2011 à 55,19 Md€.
À périmètre constant, le montant des prélèvements sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales est quasiment stable en valeur par rapport au montant voté en loi de finances pour 2010. Cette évolution s’inscrit dans l’objectif global de stabilisation des concours de l’État (prélèvements sur recettes et crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales »), hors Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), hors prélèvements sur recettes liés à la réforme de la taxe professionnelle et hors produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation revenant aux collectivités territoriales, qui n’est plus un prélèvement sur recettes à compter de 2011.
Cet objectif d’évolution traduit la volonté du Gouvernement d’associer pleinement les collectivités territoriales à l’effort de maîtrise des finances publiques. Il se décline notamment, au sein des prélèvements sur recettes, par :
– une évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) à périmètre constant de + 0,21 % (soit + 86 M€), ce qui permet de préserver la progression des dotations de péréquation ;
– une reconduction en valeur des crédits consacrés aux dotations de fonctionnement, d’investissement et de compensation des charges transférées ;
– la minoration de 11,2 % des compensations d’exonérations de fiscalité locale pour assurer, au total, le strict respect de l’objectif de reconduction en valeur des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales.
Le présent article retient, par ailleurs, une estimation du FCTVA proche du montant attribué pour 2010, soit 6,0 Md€, ce qui correspond à une estimation prudente.
À périmètre courant, les prélèvements sur recettes sont concernés en 2011 par deux modifications importantes :
- d’une part, la suppression du prélèvement sur les recettes des amendes forfaitaires de la police de la circulation (640 M€ prévus en loi de finances pour 2010), en conséquence de la réforme du circuit des amendes proposée dans le présent projet de loi. À compter de 2011, les collectivités territoriales bénéficieront du produit des amendes au profit de leurs projets de circulation routière et de transports publics dans le cadre du compte d’affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ». Ce dernier accueille un programme spécifiquement consacré aux concours aux collectivités territoriales ;
- d’autre part, les effets de la réforme de la fiscalité directe locale votée en loi de finances initiale pour 2010. Le prélèvement sur recettes au titre de la dotation de compensation relais de la réforme de la taxe professionnelle prévu en 2010, année de transition, est supprimé (31,8 Md€ en loi de finances pour 2010). À compter de 2011, les collectivités territoriales bénéficient des ressources liées aux nouvelles impositions résultant de la réforme de la fiscalité directe locale. Elles bénéficient par ailleurs, dans le cadre des prélèvements sur recettes, de mécanismes de garantie de ressources dont les modalités ont été fixées dans la loi de finances pour 2010. Après suppression de la compensation relais, l’ensemble des mécanismes mettant en œuvre la réforme de la fiscalité locale, en particulier les allocations compensatrices, conduisent à une majoration des prélèvements sur les recettes de l’État évaluée à 2,9 Md€ en 2011.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article a pour objet de fixer le montant du prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales et de ses différentes composantes. Le prélèvement s’établirait, en 2011, à 55 191 millions d'euros, contre 85 880 millions d’euros en 2010. Cette différence de montant s’explique pour l’essentiel par la disparition de la « compensation relais », la réforme de la taxe professionnelle entrant pleinement en vigueur en 2011.
I.– LE PRÉLÈVEMENT SUR LES RECETTES DE L’ÉTAT AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES CONNAÎT EN 2011 DES MOUVEMENTS DE PÉRIMÈTRE
La réforme de la taxe professionnelle entraîne des mouvements de périmètre, auxquels s’ajoutent des évolutions indépendantes de la réforme.
A.– LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE MODIFIE LA PRÉSENTATION DES PRÉLÈVEMENTS SUR LES RECETTES DE L’ÉTAT
La réforme de la taxe professionnelle conduit à la disparition de certains prélèvements déjà existants, ainsi qu’à l’apparition de nouveaux prélèvements (cf. tome I du présent rapport).
1.– La réforme de la taxe professionnelle affecte les prélèvements déjà existants
Certains prélèvements maintenus ou instaurés en loi de finances pour 2010 viennent à disparaître en 2011, suite à l’entrée en vigueur définitive de tous les éléments de la réforme de la taxe professionnelle.
Ainsi, les modalités accompagnant le transfert des taxes départementales et régionales sur les propriétés foncières non bâties au bloc communal et la suppression partielle des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) entraînent la disparition de la compensation d’exonération de la taxe foncière relative au non bâti agricole et de la compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle à destination des FDPTP.
La compensation relais, instaurée par la loi de finances pour 2010 pour permettre la transition avant/après réforme de la taxe professionnelle, disparaît en 2011.
2.– La réforme de la taxe professionnelle entraîne la création de nouveaux prélèvements sur recettes
Ainsi que prévu par la loi de finances pour 2010, une dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) dont le montant calculé pour 2011 restera figé à l’avenir, est désormais versée aux collectivités pour neutraliser les effets de la réforme.
De même, une nouvelle dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale est inscrite au présent article, qui vise à neutraliser les effets des transferts de fiscalité entre niveaux de collectivités.
Enfin, une dotation de garantie des reversements des FDPTP en 2011 est également inscrite au présent article, la loi de finances pour 2010 ayant prévu d’attribuer à ces fonds la DCRTP des communes « défavorisées ».
B.– DES MOUVEMENTS DE PÉRIMÈTRE INDÉPENDANTS DE LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE
Le prélèvement spécifique au profit des dotations d’aménagement disparaît, son montant étant intégré à celui du prélèvement au titre de la dotation globale de fonctionnement (DGF) (cf. article 19).
Le prélèvement exceptionnel sur les recettes de l’État au profit du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA dit « plan de relance ») disparaît également, la mesure de remboursement anticipé n’étant pas renouvelée pour 2011.
Enfin, le prélèvement du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques disparaît lui aussi, cette recette étant transférée vers un compte d’affectation spéciale (cf. article 31).
II.– LA NÉCESSITÉ D’UNE MEILLEURE INFORMATION DU PARLEMENT
Le Rapporteur général rappelle que le présent article a pour objet de récapituler l’ensemble des mouvements affectant les concours de l’État aux collectivités qui prennent la forme de prélèvements sur recettes. Compte tenu des sommes en jeu, il souligne que le Parlement devrait pouvoir bénéficier d’une information adaptée.
A.– L’AMÉLIORATION DE LA PRÉSENTATION DU PRÉLÈVEMENT
Dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2010, le Rapporteur général avait déjà suggéré plusieurs évolutions tendant à assurer une meilleure information du Parlement, notamment sur la structure du prélèvement.
Il pourrait être envisagé d’améliorer la présentation du prélèvement, sur laquelle les parlementaires sont appelés à se prononcer. Plutôt que de le décomposer selon les différentes lignes budgétaires figurant à l’état A annexé au projet de loi, il serait plus explicite de regrouper les prélèvements en fonction de l’objectif qu’ils poursuivent – fonctionnement, investissement, compensations d’exonérations… – ou de leur rôle dans le périmètre global – en précisant notamment les dotations jouant le rôle de variables d’ajustement. À cet égard, il pourrait ne pas être inutile soit de regrouper toutes les variables d’ajustement du périmètre sous un seul prélèvement, soit, à tout le moins, d’isoler sur un prélèvement autonome les compensations d’exonérations jouant ce rôle.
B.– LE RESPECT DES DÉLAIS DE COMMUNICATION DE L’ANNEXE GÉNÉRALE SUR « L’EFFORT FINANCIER DE L’ÉTAT EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES »
Le Rapporteur général rappelle que l’article 108 de la loi de finances rectificative pour 2007 prévoit que l’annexe générale relative à « l’effort financier de l’État en faveur des collectivités territoriales » doit être déposée et distribuée aux assemblées parlementaires « au moins cinq jours francs avant l’examen, par l’Assemblée nationale en première lecture, de l’article du projet de loi de finances de l’année qui évalue les prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales ».
Le Rapporteur général regrette que ce délai n’ait pas été respecté l’année dernière, le « jaune » ayant été déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 4 novembre 2009, soit bien après l’examen de l’article concerné en première lecture.
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* *
La Commission adopte l’article 27 sans modification.
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* *
B.– Autres dispositions
Article 28
Dispositions relatives aux affectations
Texte du projet de loi :
Sous réserve des dispositions de la présente loi, les affectations résultant de budgets annexes créés et de comptes spéciaux ouverts antérieurement à la date d’entrée en vigueur de la présente loi sont confirmées pour l’année 2011.
Exposé des motifs du projet de loi :
L’article 16 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances dispose que « certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes ou de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général ou d’un budget annexe ». L’article 34 (I 3°) de la même loi organique prévoit que « la loi de finances de l’année comporte toutes dispositions relatives aux affectations de recettes au sein du budget général de l’État ».
En conséquence, l’objet de cet article est de confirmer pour 2011 les affectations résultant des lois de finances antérieures, sous réserve des dispositions de la présente loi.
Observations et décision de la Commission :
L’article premier de la loi organique relative aux lois de finances (n° 2001-692 du 1er août 2001) dispose que « dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi organique, les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte ».
Son article 16 dispose pour sa part que « certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d’un budget annexe ou d’un compte spécial ».
Les affectations de ressources au sein du budget de l’État, autorisées par l’article 16 précité, devant être déterminées pour chaque exercice en application de l’article premier de la loi organique relative aux lois de finances, le présent article propose de les confirmer pour l’année 2011. Cette confirmation doit s’entendre sous réserve des dispositions particulières qui pourraient être prises dans le présent projet de loi de finances.
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La Commission examine l’amendement I-CF 86 de M. Michel Bouvard.
M. Michel Bouvard. Cet amendement ressortit plutôt au domaine organique, mais il me permet de soulever le problème de ces recettes affectées une année donnée, et dont nous n’entendons plus jamais parler ensuite, faute d’une bonne information du Parlement. C’est encore pire que les services votés ! L’idée serait de prévoir chaque année, en loi de finances, un état des lieux de l’évolution des recettes affectées. Il faut en tout cas au moins ouvrir le débat puisque celles-ci ont eu tendance à s’accroître fortement.
M. le rapporteur général. On pourrait demander au Gouvernement de fournir un tableau dans l’exposé des motifs de l’article autorisant les affectations.
M. Michel Bouvard. Dans ce cas, je retire l’amendement. Nous reviendrons sur le sujet dans le cadre de l’article 88 de notre Règlement.
L’amendement I-CF 86 est retiré.
La Commission adopte l’article 28 sans modification.
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Article 29
Modification de la quotité du produit de la taxe de l’aviation civile (TAC) affectée au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA)
Texte du projet de loi :
Au II de l’article 45 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008, les taux : « 77,35 % » et « 22,65 % » sont respectivement remplacés par les taux : « 80,32 % » et « 19,68 % ».
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article vise à augmenter la quotité du produit de la taxe de l’aviation civile (TAC) affectée au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) en 2011 du fait d’un transfert de charges du budget général de l’État vers le budget annexe.
La TAC, due par les entreprises de transport aérien public, est affectée pour partie au budget général de l’État et, en majorité, au BACEA, dont elle constitue l’une des ressources.
L’article 58 de la loi de finances pour 2009, modifiant l’article 45 de la loi de finances pour 2008, a fixé la répartition des quotités du produit de cette taxe pour les années 2009, 2010 et 2011. Pour 2011, la répartition suivante est actuellement prévue : 77,35 % pour le BACEA et 22,65 % pour le budget général.
En 2011, les dépenses supportées par le budget annexe seront toutefois élargies, compte tenu du transfert de 219 équivalents temps plein travaillé consacrés à l’ingénierie aéroportuaire des directions départementales des territoires vers le service national d'ingénierie aéroportuaire (SNIA). Cette réforme est destinée à renforcer la cohésion et l’efficacité opérationnelle de ce service à compétence nationale créé en 2008 et rattaché à la direction générale de l’aviation civile (DGAC). Elle permettra notamment de consolider et d’achever en métropole la construction du réseau d’ingénierie aéroportuaire au sein de la DGAC.
Cette mesure vise ainsi à transférer du budget général vers le BACEA des ressources correspondant à des dépenses supplémentaires de 11,4 M€ qui seront prises en charge par le budget annexe au lieu d’être supportées par un programme du budget général (programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer »).
Observations et décision de la Commission :
Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA) est financé, entre autres recettes, par l’affectation d’une partie du produit de la taxe de l’aviation civile (TAC).
Les tarifs et la répartition du produit de cette taxe entre le budget annexe et le budget général sont arrêtés en loi de finances. La loi de finances pour 2009 a considérablement accru la part affectée au BACEA ; la loi de finances pour 2010 a quant à elle augmenté les tarifs de la taxe.
Le présent article propose d’augmenter à nouveau, pour l’exercice 2011, la quotité de TAC affectée au budget annexe, afin de lui permettre de financer de nouvelles charges, transférées depuis le budget général et destinées à consolider le service national d’ingénierie aéroportuaire (SNIA).
I.– LE DROIT EXISTANT
A.– LA TAXE DE L’AVIATION CIVILE EST L’UNE DES RECETTES DU BUDGET ANNEXE CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS
● Successeur depuis 2006 du budget annexe de l’aviation civile, le budget annexe Contrôle et exploitation aériens retrace les activités de production de biens ou de prestations de services de la direction générale de l’Aviation civile (DGAC).
Les recettes du budget annexe sont constituées par :
– des redevances, regroupées en deux catégories. Les redevances de navigation aérienne (redevance de route et redevance pour services terminaux de la navigation aérienne) rémunèrent les prestations de l’opérateur de navigation aérienne. Les redevances de surveillance et de certification rémunèrent les prestations de surveillance des opérateurs de l’aviation civile et la délivrance des agréments, autorisations, licences et certificats nécessaires aux opérateurs, personnels, équipements et systèmes ;
– le produit d’emprunts ;
– des recettes diverses (vente d’une production éditoriale, rémunérations de prestations de formation aéronautique, recettes domaniales, rémunérations de services par des instances internationales) ;
– la quotité de la taxe de l’aviation civile qui lui est affectée.
● Créée en 1999 et régie par l’article 302 bis K du code général des impôts, la taxe de l’aviation civile est due par les entreprises de transport aérien public. Elle est assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués en France.
Le tarif de la taxe est différencié selon la destination et la nature du vol (passage ou fret). Augmentés par la loi de finances pour 2010 afin de fournir au budget annexe des recettes supplémentaires dans un contexte de fort recul du trafic aérien, les tarifs sont désormais les suivants :
– 4,11 euros par passager embarqué à destination de la France, d'un autre État membre de la Communauté européenne, d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen, ou de la Confédération suisse ;
– 7,38 euros par passager embarqué vers d'autres destinations ;
– 1,23 euro par tonne de courrier ou de fret embarquée.
La TAC a vocation à financer les dépenses du budget annexe non couvertes par le produit des redevances.
Il convient de noter qu’est prélevée sur la même assiette, au moyen d’une majoration des tarifs, la contribution de solidarité sur les billets d’avion. Cette contribution est perçue au profit du fonds de solidarité pour le développement (107), créé par l’article 22 de la loi de finances rectificative pour 2005 et géré par l’Agence française de développement.
B.– LA QUOTITÉ DE TAXE DE L’AVIATION CIVILE AFFECTÉE AU BUDGET ANNEXE A FORTEMENT AUGMENTÉ
En application du III de l’article 302 bis K du code général des impôts, la loi de finances détermine la répartition du produit de la TAC entre le budget général et le BACEA.
● La loi de finances pour 2006 a substantiellement modifié cette répartition, faisant passer la quotité affectée au budget général de 34,42 à 56,27 %. Cette évolution s’expliquait par l’entrée en vigueur de l’article 18 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF). Disposant que « des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services », cet article semblait alors impliquer le transfert vers le budget général des activités dites « régaliennes » de la DGAC (sécurité des vols et sûreté des passagers, notamment).
● Depuis 2007, un mouvement inverse s’est opéré, tendant à accroître dans des proportions considérables la part de TAC affectée au BACEA. La loi de finances pour 2007 a abaissé la quotité affectée au budget général à 50,44 % du produit de la taxe. L’article 45 de la loi de finances pour 2008 a prévu une nouvelle augmentation, transitoire, de la part affectée au budget annexe : 53,37 % pour les exercices 2008 et 2009 ; 51,47 % pour l’exercice 2010 ; retour, à compter de 2011, à la répartition applicable en 2007.
● L’article 58 de la loi de finances pour 2009 a une nouvelle fois, et de manière encore plus significative, accru la part de TAC affectée au BACEA : 82,14 % en 2009 ; 79,77 % en 2010 ; 77,35 % à compter de 2011, et à titre permanent.
Cette importante modification de la répartition du produit de la TAC s’expliquait par des mesures de périmètre tendant à transférer du budget général vers le budget annexe des dépenses relevant du « cœur de métier » de la DGAC afin, selon le Gouvernement, « de renforcer la cohésion et l’efficacité opérationnelle de l’action de l’État en matière d’aviation civile et d’offrir une meilleure lisibilité externe, tant auprès des parlementaires que des usagers du transport aérien, en particulier les compagnies aériennes ».
II.– AUGMENTER LA QUOTITÉ DE TAXE AFFECTÉE AU BUDGET ANNEXE POUR CONSOLIDER LE SERVICE NATIONAL D’INGÉNIERIE AÉROPORTUAIRE
● Le présent article a pour objet de modifier le II de l’article 45 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008, afin d’augmenter la quotité de TAC affectée au BACEA à compter de 2011. Celle-ci passerait de 77,35 à 80,32 % (soit + 2,97 points). Selon les estimations fournies par le Gouvernement, le produit de la TAC devrait être en 2011 de 383,41 millions d'euros. La nouvelle répartition de ce produit devrait donc procurer au budget annexe une recette supplémentaire de 11,4 millions d'euros (soit 2,97 points de 383,41 millions).
● Cette recette supplémentaire permettrait au budget annexe d’assurer le financement de dépenses supplémentaires transférées depuis le budget général, plus précisément depuis le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer (108). Ces dépenses correspondent pour l’essentiel (10,7 millions d'euros) aux 219 équivalents temps plein travaillé (ETPT) consacrés à l’ingénierie aéroportuaire, qui seraient transférés des directions départementales des territoires (DDT) vers le service national d’ingénierie aéroportuaire. Le solde (0,7 million d'euros) financerait les dépenses de fonctionnement afférentes à ce transfert.
● Créé en 2008 et rattaché à la DGAC, le SNIA est un service à compétence nationale qui s’appuie sur des moyens humains jusqu’alors rattachés à deux supports budgétaires différents : le BACEA pour les ETPT relevant de la DGAC, le budget général pour ceux relevant des DDT. La création du SNIA résulte pour partie des conclusions d’un rapport d’audit de modernisation de décembre 2005, proposant une réorganisation des « bases aériennes » (services du ministère chargé de l’équipement intervenant en matière d’infrastructures aéroportuaires civiles et militaires) (109). La création du SNIA a permis un premier mouvement de rationalisation, en rassemblant en une entité unique les trois anciens pôles interrégionaux, appelés services spéciaux des bases aériennes.
● Mais, jusqu’alors, les DDT – résultant de la fusion des anciennes directions départementales de l’agriculture et de la forêt et des anciennes directions départementales de l’équipement – conservaient des personnels dédiés aux infrastructures aéroportuaires. Le transfert envisagé permettrait au SNIA, maîtrisant mieux la gestion de ses ressources humaines, d’exercer ses missions dans de meilleures conditions. Serait ainsi achevée – en métropole (110) – la constitution d’un réseau d’ingénierie aéroportuaire au sein de la DGAC, cette activité se rattachant davantage à son « cœur de métier » qu’à celui des DDT.
● Ce transfert permettrait par ailleurs la mise en place, au sein de la DGAC, d’un service unique de gestion du patrimoine immobilier, assuré par le SNIA.
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La Commission adopte l’article 29 sans modification.
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Article 30
Modification du périmètre des dépenses du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État »
Texte du projet de loi :
L’article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :
1° Le 2° est complété par un d ainsi rédigé :
« d) Des versements opérés au profit du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » » ;
2° La seconde phrase du dernier alinéa du 2° est remplacée par des alinéas ainsi rédigés :
« La contribution au désendettement de l’État ne s’applique pas :
« - aux produits de cession des immeubles domaniaux occupés par le ministère de la défense, jusqu’au 31 décembre 2014 ;
« – aux produits de cession des immeubles domaniaux situés à l’étranger ;
« – aux produits de cession des biens affectés ou mis à disposition des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel et des établissements publics administratifs visés au II de l’article L. 711-9 du code de l’éducation ayant demandé à bénéficier de la dévolution de leur patrimoine immobilier par une délibération de leur conseil d’administration ;
« – à la part des produits de cession de biens immobiliers appartenant à l’État affectés ou mis à disposition d’établissements publics exerçant des missions d’enseignement supérieur ou de recherche qui contribue au financement de projets immobiliers situés dans le périmètre de l’opération d’intérêt national définie par le décret n° 2009-248 du 3 mars 2009 ;
« – aux produits de cession de biens immeubles de l’État et des droits à caractère immobilier attachés aux immeubles de l'État occupés par la direction générale de l’aviation civile. Ces produits de cession sont affectés au désendettement du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ». ».
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article vise à adapter le fonctionnement du compte d’affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » en modifiant les modalités d’application de sa contribution au désendettement de l’État.
D’une part, cette adaptation consiste à affecter l’intégralité des produits de cessions des biens occupés par la direction générale de l’aviation civile au désendettement du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».
D’autre part, cet article vise à retirer de la base de la contribution les produits de cessions des biens mis à disposition des établissements publics d’enseignement supérieur ayant opté définitivement pour la dévolution de leur patrimoine, ainsi que la part des produits de cessions des biens mis à disposition des établissements publics d’enseignement supérieur ou de recherche qui contribue au financement de l’opération Campus sur le plateau de Saclay. Ces adaptations traduisent la priorité donnée à la dynamisation de la gestion du patrimoine immobilier des acteurs de l’enseignement supérieur et de la recherche.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article propose plusieurs modifications techniques aux règles régissant le fonctionnement du compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État.
Créé par la loi de finances initiale pour 2006, le CAS retrace :
– en recettes, le produit de toutes les opérations de cession de biens immobiliers de l’État et de vente de droits à caractère immobilier attachés aux immeubles de l’État, les versements du budget général et, depuis la loi de finances initiale pour 2007, les fonds de concours ;
– en dépenses, la part des produits de cessions destinée au désendettement de l’État, la part revenant aux ministères et aux établissements publics précédemment affectataires pour le financement de dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles du domaine de l'État, et plus généralement des dépenses à caractère immobilier des ministères. Ces différentes dépenses doivent directement être liées à des opérations contribuant à une gestion performante du parc immobilier de l’État.
Le CAS constitue un véritable outil de transparence pour le Parlement, dans la mesure où toutes les cessions et toutes les dépenses immobilières y sont consignées.
La création du CAS a permis d’instaurer un mécanisme budgétaire qui, en règle générale, affecte 15 % du produit des cessions au désendettement, assurant aux ministères le « retour » de 85 % du produit des cessions.
Depuis la loi de finances initiale pour 2009, ce « retour » de 85 % est scindé en 65 % pour le ministère cessionnaire et 20 % mutualisés entre tous les ministères, sauf pour les projets d’initiative locale (PIL) institués dans le cadre de la réorganisation territoriale de l’État (RéATE), où le taux de retour local est de 85 %.
En ce qui concerne la part affectée au désendettement, certains ministères bénéficient d’un régime dérogatoire assurant un « retour » de 100 % du produit des cessions. Il s’agit du ministère des Affaires étrangères et européennes et de la Direction générale du trésor et de la politique économique dépendant du ministère de l’Économie, de l’industrie de et de l’emploi pour les cessions des immeubles domaniaux situés à l’étranger, et jusqu’au 31 décembre 2014 du ministère de la Défense. Le ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer bénéficiait également d’une dérogation analogue jusqu’au 31 décembre 2009.
Ces dérogations, associées à la diminution du volume des cessions constatée ces dernières années, ont porté la contribution du CAS au désendettement de l’État à 32,2 millions d'euros en 2009, confirmant la tendance baissière observée depuis 2007, où la part affectée au désendettement était alors de 175 millions d’euros. Elle était encore de 51,2 millions d'euros en 2008. Le cumul des crédits du CAS affectés au désendettement est estimé à près de 427 millions d'euros selon la note d’exécution budgétaire de l’exercice 2009 de la Cour des comptes de mai 2010.
Les modifications proposées par le présent article ont pour premier objectif d’accroître la contribution du CAS au désendettement de l’État d’affecter 100 % du montant des cessions des immeubles de l’État occupés par la Direction générale de l’aviation civile (DGAC) au désendettement du budget annexe Contrôle et exploitation aériens.
Cet article introduit également deux nouvelles exceptions à la contribution au désendettement qui concernent les cessions immobilières des établissements publics d’enseignement supérieur ayant choisi la dévolution de leur patrimoine et la part des produits de cessions contribuant au financement de l’opération Campus sur le plateau de Saclay.
a) Le versement du CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État vers le budget annexe Contrôle et exploitation aériens
Le présent article complète la nomenclature des dépenses retracées par le CAS en l’autorisant à effectuer des versements au profit du budget annexe Contrôle et exploitation aériens. Cette disposition est conforme à l’article 21 de la LOLF qui stipule que « sauf dérogation expresse prévue par une loi de finances, aucun versement au profit du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial ne peut être effectué à partir d'un compte d'affectation spéciale ».
Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2010, M. Charles de Courson, Rapporteur spécial des crédits du budget annexe Contrôle et exploitation aériens, évaluait l’encours de la dette du budget annexe à 1 116,8 millions d'euros en 2010 et ne pouvait que regretter le recours accru à l’emprunt, comme variable d’équilibrage. Il convient de rappeler que cette dette est partie intégrante de la dette globale de l’État.
De ce point de vue, la proposition du présent article de consacrer 100 % du produit des cessions des immeubles de l’État affectés à la DGAC au désendettement du budget annexe va dans le bon sens. Elle permet d’une part, d’accroître indirectement la contribution du CAS au désendettement global, et participe d’autre part, à la mise en œuvre d’une politique immobilière plus performante par la DGAC, qui possède de réelles marges de progression en ce domaine.
Selon les estimations disponibles, 7 millions d'euros par an sur la période 2011-2013 seront ainsi affectés au désendettement du budget annexe.
b) La mise en œuvre de deux nouvelles exceptions
Le présent article prévoit en effet de ne pas appliquer la contribution au désendettement aux produits de cessions des biens mis à dispositions des établissements publics d’enseignement supérieur ayant opté définitivement pour la dévolution de leur patrimoine, ainsi qu’à la part des produits de cessions des biens mis à disposition des établissements publics d’enseignement supérieur ou de recherche qui contribue au financement de l’opération Campus sur le plateau de Saclay.
Comme l’ont montré les derniers travaux de la mission d’information relative à mise en œuvre de la LOLF (111), les incertitudes persistantes sur les conditions juridiques et financières du transfert du parc immobilier de l’État vers les universités sont un frein puissant à la mise en œuvre effective de leur autonomie.
L’objectif de ces deux nouvelles exceptions, en garantissant un « retour » maximal vers les cessionnaires, est de faciliter le passage à l’autonomie des universités prévue par la loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) du 10 août 2007 et de soutenir et d’encourager l’opération Campus qui vise à rénover le patrimoine immobilier universitaire en ce qui concerne le plateau de Saclay.
En l’absence d’estimation fiable des cessions envisagées, l’impact de ces exonérations est difficile à chiffrer. En tout état de cause, le Gouvernement estime que l’augmentation prévisible du volume global des cessions, tel qu’il découle de la liste de 1 700 biens immobiliers de l’État à vendre, présentée par le ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État le 9 juin 2010, devrait compenser cette moindre participation au désendettement.
c) La conformité des règles actuelles du CAS à la nouvelle politique immobilière de l’État
Les règles de fonctionnement du CAS ont déjà été modifiées trois fois depuis sa création. Si les modifications proposées par le présent article vont dans le bons sens en ce qui concerne la réduction des déficits publics, il convient encore cette année de réfléchir à une modification plus profonde de ces règles, permettant que soit réellement remplie la fonction d’État propriétaire.
M. Yves Deniaud, Président du Conseil de l’immobilier de l’État, et Rapporteur spécial des crédits du compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État, a plaidé à plusieurs reprises pour la disparition du mécanisme de « retour » aux ministères, afin de mutualiser l’ensemble des recettes des cessions (112). Le service France Domaine, incarnation de l’État propriétaire, pourrait ainsi jouer son rôle et piloter les opérations immobilières des ministères. Le maintien de la règle de « retour » aux ministères, même réduite à 65 %, renforce en effet ces derniers dans une attitude de quasi-propriétaire en les laissant maîtres de leurs budgets d’investissement. Certes le service France Domaine examine la conformité des opérations projetées par les ministères aux orientations de la nouvelle politique immobilière de l’État, en regardant notamment la performance immobilière de ces opérations. Mais de fait ce contrôle est en grande partie virtuel, quand ce sont les ministères qui effectuent directement l’étude de projet et quand ils disposent du financement sur l’un des seize budgets opérationnels de programme (BOP) ministériels du CAS.
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La Commission adopte l’article 30 sans modification.
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Article 31
Extension du compte d’affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », renommé « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »
Texte du projet de loi :
I.– L’article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est remplacé par les dispositions suivantes :
« I.– Il est ouvert un compte d’affectation spéciale intitulé : « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », qui comporte deux sections.
« A.– La première section, dénommée : « Contrôle automatisé », retrace :
« 1° En recettes :
« Une fraction du produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction, dans les conditions mentionnées au II ;
« 2° En dépenses :
« a) Les dépenses relatives à la conception, à l'entretien, à la maintenance, à l'exploitation et au développement de systèmes automatiques de contrôle et sanction, y compris les frais liés à l'envoi des avis de contravention et d'amende, pour lesquelles le ministre chargé des transports est l'ordonnateur principal ;
« b) Les dépenses effectuées au titre du système de gestion des points du permis de conduire et des frais d'impression, de personnalisation, de routage et d'expédition des lettres relatives à l'information des contrevenants sur les points dont ils disposent sur leur permis de conduire et des lettres relatives à la restitution de points y afférents, pour lesquelles le ministre de l'intérieur est l'ordonnateur principal.
« Le solde constaté à la fin de l’exercice 2010 sur le compte d’affectation spéciale prévu au présent article, dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi n° 2010- du XX décembre 2010 de finances pour 2011, est affecté à la première section du compte d’affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ».
« B.– La deuxième section, dénommée : « Circulation et stationnement routiers », retrace :
« 1° En recettes :
« a) Une fraction du produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction, dans les conditions mentionnées au II ;
« b) Le produit des autres amendes forfaitaires et des amendes forfaitaires majorées de la police de la circulation. Ce produit est minoré de la fraction de recettes affectée à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances pour le financement du fonds instauré par l’article 5 de la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.
« 2° En dépenses :
« a) Les dépenses relatives à la conception, à l’acquisition, à l'entretien, à la maintenance et au développement des équipements des forces de sécurité de l’État nécessaires au procès-verbal électronique, ainsi que les frais liés à l'envoi et au traitement des avis de contravention issus d’infractions relevées par l’ensemble des forces de sécurité. Le ministre de l'intérieur est l'ordonnateur principal pour ces dépenses ;
« b) La contribution au financement par les collectivités territoriales d’opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation, dans les conditions fixées par les articles L. 2334-24 et L. 2334-25 du code général des collectivités territoriales. Le montant de cette contribution comprend deux composantes :
« – une part de 53 % des recettes mentionnées au b) du 1° minorées des dépenses mentionnées au a) ;
« – et une fraction de 130 millions d’euros du produit des amendes visées au a) du 1°. Cette fraction de 130 millions d’euros est attribuée, d’une part, aux bénéficiaires de la répartition de recettes mentionnés à l’article L. 2334-25 du code général des collectivités territoriales dans la limite de 100 millions d’euros et, d’autre part, dans la limite de 30 millions d’euros, aux départements, à la collectivité territoriale de Corse et aux régions d'outre-mer afin de financer des opérations contribuant à la sécurisation de leur réseau routier dans les conditions définies par décret en conseil d’État. Le ministre de l’intérieur est l’ordonnateur principal pour ces dépenses ;
« c) Les versements au profit du budget général, pour une part de 47 % des recettes mentionnées au b) du 1° minorées des dépenses mentionnées au a). Le ministre chargé du budget est l’ordonnateur principal pour ces dépenses.
« II.– Le produit des amendes forfaitaires perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction est affecté au compte d’affectation spéciale : « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » dans la limite de 332 millions d’euros. Ce produit est affecté successivement à hauteur de 202 millions d’euros à la première section « Contrôle automatisé », puis à hauteur de 130 millions d’euros à la deuxième section « Circulation et stationnement routiers ».
« Le solde de ce produit est affecté à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France. »
II.– Une fraction de 35 millions d’euros du produit des amendes de la police de la circulation est affectée à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances pour le financement du fonds instauré par l'article 5 de la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.
Une partie des montants mentionnés à l’alinéa précédent est réservée, au sein du budget du fonds, au cofinancement de la vidéoprotection, notamment au profit des communes ou de leurs établissements publics. L’emploi de cette somme, ainsi que le contrôle et l'évaluation de son utilisation, relèvent du ministre de l'intérieur, par exception aux règles de fonctionnement du fonds. Elle fait l’objet d’une programmation spécifique mise en œuvre par l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances, qui rend compte de sa mission au ministre de l’intérieur.
III.– Le premier alinéa de l’article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales est remplacé par les dispositions suivantes :
« Le produit des amendes de police relatives à la circulation routière destiné aux collectivités territoriales visé au b) du 2° du B du I de l’article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est réparti par le comité des finances locales en vue de financer des opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation ».
« La population à prendre en compte pour l’application du présent article est celle définie à l’article L. 2334-2. »
IV.– Les dispositions du I et du II du présent article entrent en vigueur au 1er janvier 2011.
Exposé des motifs du projet de loi :
L’affectation du produit des amendes de la police de la circulation, qui représente 1,48 Md€ selon l’estimation de la loi de finances pour 2010, est aujourd’hui très complexe du fait :
– du nombre important de ses bénéficiaires : Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), Fonds interministériel pour la prévention de la délinquance (FIPD), communes, départements, Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF), régions Île-de-France et d’outre-mer, collectivité territoriale de Corse, État (désendettement, achat et entretien des radars automatiques, frais d’envoi des amendes issues des radars, fichier national du permis de conduire) ;
– de circuits budgétaro-comptables différenciés selon le caractère automatisé ou non de l’amende (« radars » ou « hors radars ») et selon son mode de recouvrement (forfaitaire ou majoré). Ainsi le produit des amendes radars transite par le compte d’affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », à l’exception de la part revenant à l’AFITF et de la part revenant aux collectivités territoriales, tandis que le produit des amendes forfaitaires hors radars et forfaitaires majorées constitue une recette non fiscale de l’État et alimente le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales ;
– de la répartition du produit global, également instable dans le temps, qui a ainsi évolué à plusieurs reprises ces dernières années : création en 2008 d’une part forfaitaire des amendes radars affectée aux départements, inversion des règles de priorité d’affectation du produit des amendes radars entre l’AFITF et les collectivités territoriales, affectation ou non, selon l’année, d’une part des amendes hors radars à la compensation d’exonérations de fiscalité locale, etc.
La segmentation importante des circuits de la dépense et des règles d’affectation nuit grandement à la lisibilité globale de la politique de sanction des infractions au code de la route, et ainsi à la compréhension que peut en avoir le Parlement. Malgré la diversité des circuits financiers, le produit des amendes a pour finalité de financer des opérations de sécurité routière et d’amélioration des transports en commun. Il y a donc une cohérence entre la nature de la recette et la finalité des dépenses, justifiant de rassembler l’ensemble du produit des amendes dans un seul compte d’affectation spéciale (CAS).
Par ailleurs, la généralisation du procès verbal électronique (PVé), expérimenté depuis 2009 et déployé à compter de 2011, rend nécessaire de clarifier les responsabilités et les règles relatives à cette politique publique, en particulier le partage entre l’État et les collectivités territoriales du financement de ce projet de modernisation ainsi que du surcroît de recettes attendu de l’augmentation du volume d’amendes émises et de l’amélioration de leur recouvrement.
Dans ce contexte, le présent article a pour objet d’élargir l’actuel compte d’affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » afin d’y regrouper l’ensemble des recettes d’amendes de la police de la circulation, à l’exception de celles affectées directement à l’AFITF et au FIPD.
Le CAS ainsi mis en place, renommé « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », a pour corollaire la suppression du prélèvement sur les recettes de l’État au titre des amendes de police aujourd’hui intégré dans l’enveloppe des concours de l’État aux collectivités territoriales. Sans cette suppression, toute amélioration du produit des amendes forfaitaires hors radars attendue de la généralisation du procès-verbal électronique diminuerait d’autant les autres concours de l’État aux collectivités territoriales.
Les règles d’affectation des amendes forfaitaires radars sont inchangées par rapport à la situation actuelle. Une première fraction de 332 M€ est affectée au CAS pour financer :
– les dépenses correspondant à l’ancien programme 751 d’acquisition et d’entretien des radars automatiques (a) du 2° du A du I de l’article 49 modifié de la loi de finances pour 2006) ;
– les dépenses correspondant au fichier national du permis de conduire (b) du 2° du A du I) ;
– 130 M€ au titre des dépenses des collectivités territoriales en matière de transports en commun et de circulation (b) du 2° du B du I), comme depuis la loi de finances pour 2008, dont 100 M€ pour les communes et 30 M€ pour les départements, la collectivité territoriale de Corse et les régions d’outre-mer.
Le solde entre le produit des amendes radars et cette fraction de 332 M€ continue d’être affecté à l’AFITF.
Le produit global des amendes hors radars forfaitaires et forfaitaires majorées entre l’État et les collectivités territoriales sera désormais réparti, après financement des dépenses nécessaires au PVé (a) du 2° du B du I), selon une clef de partage arrêtée respectivement à 47 % et 53 % et qui correspond à la répartition moyenne du produit des amendes hors radars forfaitaires et forfaitaires majorées entre l’État et les collectivités territoriales observée sur les années 2006 à 2009. La fraction de 47 % est destinée au budget général (c) du 2° du B du I) et celle de 53 % est destinée à améliorer les transports en commun et la circulation conformément aux dispositions de l’article L. 2234-24 du code général des collectivités territoriales (b) du 2° du B du I).
Si cette clef de répartition avait été appliquée sur la base des prévisions de produit d’amendes de la circulation inscrites en loi de finances pour 2010, elle aurait eu pour conséquence, toutes choses égales par ailleurs, de majorer de 16 M€ le montant affecté aux collectivités territoriales au titre de 2010.
Le CAS élargi comporte deux sections :
– la première, dénommée « Contrôle automatisé », regroupe les deux programmes composant l’actuel CAS « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », c'est-à-dire les dépenses relatives aux radars (a) du 2° du A du I) et les dépenses liées aux fichier national du permis de conduire (b) du 2° du A du I) ;
– la seconde, dénommée « Circulation et stationnements routiers », regroupe les trois nouveaux programmes que sont les dépenses liées au procès verbal électronique (a) du 2° du B du I), les versements à destination des collectivités destinés à financer des opérations de sécurité routière et d’amélioration des transports en commun (b) du 2° du B du I) et les versements au budget général de l’État (c) du 2° du B du I).
Le ministre chargé des transports est l’ordonnateur principal pour les dépenses liées aux systèmes automatiques de contrôle et sanction ; le ministre de l’intérieur est l’ordonnateur principal pour les dépenses liées à la gestion des contraventions et du fichier national du permis de conduire, à la mise en place du procès verbal électronique et au reversement d’une part du produit des amendes aux collectivités territoriales ; le ministre chargé du budget est l’ordonnateur principal pour les dépenses à destination du budget général.
Le II de l’article 49 de la loi de finances pour 2006, tel que modifié par le présent article, vise à définir la répartition du produit des amendes forfaitaires radars.
Le II du présent article vise à pérenniser l’abondement du FIPD par l’affectation d’une fraction de 35 M€ du produit des amendes et à réserver en son sein un montant destiné au cofinancement de la vidéoprotection, notamment au profit des communes et à leurs groupements.
Le déploiement de la vidéoprotection est aujourd’hui financé par des crédits du FIPD.
Conformément aux engagements pris devant le Parlement sur l’utilisation des crédits du FIPD, l’enveloppe de ce fonds consacrée à la vidéoprotection subventionne en 2010 les projets des communes, des intercommunalités ainsi que, pour une part résiduelle, dans le cadre de la politique de sécurité, des projets portés par des établissements publics locaux d’enseignement (collèges et lycées) et des organismes d’habitations à loyer modéré.
Cependant, les dispositions actuelles de la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance ne ciblent pas spécifiquement le financement de la vidéoprotection. Aussi, afin de pérenniser, au sein du FIPD, l’existence d’un financement consacré à la vidéoprotection, cet article propose d’en consolider le principe.
Dès 2011, la gestion des crédits dédiés à la vidéoprotection sera ainsi individualisée du reste des crédits du FIPD. L’État (ministère de l’intérieur) sera directement responsable de la définition du programme d’intervention, du contrôle et de l’évaluation de l’emploi des fonds, l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances étant pour sa part responsable de la gestion courante des crédits.
Cette évolution permettra de garantir le principe d’un cofinancement de l’État aux communes pour les investissements nécessaires à la réalisation complète du plan de triplement des caméras installées sur la voie publique.
Enfin, le III actualise les dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la répartition du produit des amendes de police par le comité des finances locales, par coordination avec le nouveau circuit budgétaire mis en place.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article vise à créer un nouveau compte d’affectation spéciale (CAS), qui regrouperait à la fois les recettes et dépenses de l’actuel CAS « Radars automatiques », les produits des amendes forfaitaires et forfaitaires majorées de la police de la circulation et les dépenses liées à la généralisation du procès verbal électronique (PVé).
I.– LE SCHÉMA ACTUEL DE PERCEPTION ET D’EMPLOI DU PRODUIT DES AMENDES N’EST PAS SATISFAISANT
La question des amendes de police est devenue ces dernières années une pomme de discorde budgétaire entre l’État et les collectivités territoriales, dont les rebondissements ont alimenté les réunions du Comité des finances locales et la chronique de la justice administrative (113). L’expérimentation de la verbalisation électronique des contraventions donne l’occasion au Gouvernement de proposer de réformer un schéma budgétaire dépassé et contesté.
A.– LA VENTILATION DES RECETTES TIRÉES DES AMENDES DE LA POLICE DE LA CIRCULATION
Derrière le principe selon lequel les amendes forfaitaires de la police de la circulation bénéficient aux collectivités territoriales (article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales) se dissimule une grande complexité d’affectation, qui a fait naître de légitimes revendications de la part des élus locaux.
1.– Des circuits budgétaires complexes et opaques
Les amendes peuvent en réalité être réparties en trois catégories distinctes et leur produit est affecté à de multiples bénéficiaires.
a) Les trois catégories d’amendes
La première catégorie d’amendes est l’amende forfaitaire de première classe établie par les forces de sécurité nationales ou municipales pour une contravention aux règles de stationnement ou de circulation. Le produit de ces amendes s’est établi à 510 millions d'euros en 2010.
La seconde catégorie comprend les mêmes amendes forfaitaires, lorsqu’elles sont établies par les radars automatiques. En pratique, il s’agit donc essentiellement de contraventions aux limitations de vitesse. Le produit de ces amendes s’établit à 522 millions d'euros en 2010.
Enfin, la dernière catégorie est formée par le volume des amendes forfaitaires des deux premières catégories, qui, n’ayant pas été acquittées dans le délai réglementaire, font l’objet d’une majoration de tarif. En effet, considérées comme des condamnations judiciaires, ces « amendes forfaitaires majorées » forment un produit budgétaire distinct. Son évaluation est opaque, car il est retracé à la ligne 2505 du budget de l’État avec un ensemble de recettes non fiscales de même nature (jours amendes, sanctions administratives, astreintes prononcées par les juridictions, etc.). Ce produit est évalué par le Gouvernement à 452 millions d'euros en 2010.
b) La constellation des bénéficiaires du produit des amendes
En premier lieu, il convient de relever que l’État perçoit l’intégralité du produit des amendes forfaitaires majorées (AFM).
Quant au produit des amendes forfaitaires, par dérogation à l’article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales, les textes successifs ont conduit à le répartir comme à travers la pomme percée d’un arrosoir, en le saupoudrant sur une nébuleuse de bénéficiaires. Faisant masse des amendes établies par voie automatique et des amendes classiques, on doit ainsi distinguer :
– le Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), géré par l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (35 millions d'euros en 2010) ;
– l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) pour 180 millions d'euros en 2010 ;
– le compte d’affectation spéciale « Radars », pour 212 millions d'euros en 2010, indirectement destinés au financement des équipements de contrôle, leur maintenance et la gestion automatisée des amendes (196 millions d'euros sur le programme 751) et au financement du fichier national du permis de conduire (16 millions d'euros sur le programme 752) ;
– les conseils généraux (30 millions d'euros en 2010) ;
– et les communes, qui bénéficient du solde de la recette (605 millions d'euros en 2010, soit 56 % de la recette totale).
SCHÉMA AVANT RÉFORME
2.– Les revendications légitimes des collectivités territoriales
Année après année, les communes ont soulevé plusieurs critiques à l’encontre de ce schéma général, qui se concentrent sur l’impossibilité de bénéficier de la totalité du dynamisme de la recette et sur l’inadéquation des amendes avec les politiques locales de stationnement et de transport.
a) Un produit des amendes forfaitaires limité
Depuis le renforcement de la lutte contre la violence routière, initié par l’adoption de la loi du 12 juin 2003, la recette tirée des amendes de police a connu un dynamisme encore accéléré par l’efficacité du système de contrôle et de sanction automatisés.
Cependant, les communes n’ont pas pleinement bénéficié de ce dynamisme pour trois motifs :
– La mise en place des radars automatiques a suscité de nombreux appétits pour ce regain de recettes, qui ont été en partie satisfaits par l’affectation d’une fraction du produit (puis du solde du CAS Radars) à l’AFITF et par l’affectation de 30 millions d'euros aux départements.
– Les défauts de recouvrement ont conduit à une conversion importante des amendes forfaitaires en amendes forfaitaires majorées, dont le dynamisme a bénéficié à l’État. Cependant, le Rapporteur général souligne que le faible taux de recouvrement des amendes constitue le point faible de l’ensemble de l’édifice, et qu’il concerne aussi les AFM. La Cour des comptes, dans son rapport public annuel pour 2010, a évalué à 60 % le taux de perte enregistré sur les AFM entre les créances prises en charge et les recouvrements réels.
– Enfin, depuis 2006, le produit des amendes « classiques » a fait l’objet d’une ponction reconduite annuellement au profit du FIPD, qui devait permettre aux préfets d’apporter le « soutien de l’État » aux projets des collectivités territoriales en matière de vidéosurveillance (114).
b) Un tarif insuffisant au regard des objectifs des politiques locales de stationnement et de transport urbain
En outre, les communes – au premier rang desquelles les grandes agglomérations – font valoir depuis plusieurs années l’incompatibilité du tarif des amendes de première classe (stationnement) avec leurs objectifs en matière de politique de circulation et de transports urbains. Elles jugent, en effet, que le tarif de 11 euros, fixé par l’article R. 49 du code de procédure pénale, n’est pas suffisamment dissuasif pour les contrevenants, eu égard, en particulier, au coût horaire du stationnement privé ou réglementé.
Cette critique a nourri depuis deux ans les travaux du Comité des finances locales (CFL), qui a constitué un groupe de travail en son sein afin de déterminer les pistes d’amélioration à retenir. Ce groupe a rendu ses conclusions en 2010, et le CFL a décidé (115) de demander officiellement le relèvement de l’amende de première classe à 20 euros et de soutenir la généralisation du procès-verbal électronique.
B.– L’EXPÉRIMENTATION DU PVÉ : UNE RÉPONSE PARTIELLE AUX PROBLÉMATIQUES RELEVÉES
Depuis 2009, le ministère de l’intérieur a expérimenté, en partenariat avec plusieurs collectivités territoriales, plusieurs mécanismes de verbalisation électronique.
1.– Présentation du PVé
Le projet PVé consiste à remplacer progressivement le procès-verbal manuscrit (timbre-amende) et la chaîne de traitement administratif afférente, qui connaît certaines lourdeurs (doubles saisies, transmissions papier…), par un processus totalement dématérialisé. L’agent verbalisateur constatera l’infraction avec un outil électronique dédié, les données seront télétransmises au centre national de traitement (CNT) de Rennes et l’avis de contravention édité et envoyé automatiquement par courrier au domicile du contrevenant.
Ce projet concerne donc les forces de sécurité nationales (police, gendarmerie) et les polices municipales. Un bilan de son expérimentation sur 12 mois depuis 2009 a été présenté à plusieurs reprises depuis le début 2010.
2.– Les effets expérimentés et attendus
Les résultats de l’expérimentation permettent d’attendre deux effets positifs du déploiement du PVé.
a) Une augmentation de la verbalisation
Comme la Cour des comptes l’a relevé dans son rapport public annuel pour 2010, la verbalisation électronique accélère la procédure « de terrain » et allège considérablement son volet administratif. Outre les économies de moyens que le PVé permettrait de dégager, l’expérimentation conduit à envisager une hausse du volume des amendes dressées de 8 à 10 % à terme.
b) Une amélioration du recouvrement
Par ailleurs, l’expérimentation a parfaitement démontré une amélioration du paiement des amendes lorsqu’elles sont dressées par voie automatique, c'est-à-dire éditées par le CNT puis adressées au domicile du contrevenant. (116) Ainsi, le PVé expérimenté a généré un taux de paiement (avant majoration) de l’amende forfaitaire de 62 %, qu’il convient de rapprocher de la moyenne sur trois ans du taux de paiement des timbres amendes forfaitaires (avant majoration), c'est-à-dire 45 %.
Au total, une généralisation du PVé permettrait donc aux collectivités territoriales de bénéficier d’une double augmentation de recettes : à raison de l’augmentation du nombre d’amendes émises et à raison du meilleur recouvrement des amendes forfaitaires, avant qu’elles ne soient majorées (et par conséquent avant qu’elles ne leur échappent).
II.– LA RÉFORME PROPOSÉE DES AMENDES DE POLICE
Le présent article propose de réformer intégralement le circuit budgétaire des amendes de police, tout en assurant la plus grande neutralité possible à chaque bénéficiaire actuel du produit et en finançant la généralisation du PVé.
A.– UN NOUVEAU CIRCUIT BUDGÉTAIRE QUI FAIT UNE PLACE AU FINANCEMENT DE LA GÉNÉRALISATION DU PVÉ
Le présent article consolide la situation des opérateurs affectataires d’une partie du produit des amendes, étend l’actuel CAS Radars et entreprend la généralisation du PVé.
1.– La création d’un nouveau CAS et la généralisation du PVé
a) L’extension du CAS Radars
Le I du présent article propose une nouvelle rédaction de l’article 49 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1579) qui avait créé l’actuel CAS « Contrôle et sanctions automatisés des infractions au code de la route ». Ce nouveau compte baptisé « Contrôle de la circulation et du stationnement routier » sera divisé en deux sections :
– la première reprend à l’identique les recettes et les dépenses de l’actuel CAS ;
– la seconde concernera les collectivités territoriales et l’État, et regroupera leurs recettes et leurs dépenses liées à la sécurité routière.
b) La généralisation du PVé
Le nouveau programme 753 de cette deuxième section du compte comprendra les recettes et les dépenses nécessaires au déploiement et à la généralisation du PVé.
Cette généralisation consiste à équiper les agents verbalisateurs, à les former, à assurer la maintenance des nouveaux équipements et à couvrir les frais d’édition et d’affranchissement. À cette occasion, un établissement public administratif sera créé prochainement par décret, afin de succéder à l’actuelle direction du projet interministériel du contrôle automatisé (DPICA). Cette création permettra de concentrer en une seule entité le traitement des amendes radars et hors radars. Le nouvel établissement assurera notamment la conception, l’entretien, la maintenance, l’exploitation et le développement des systèmes et applications nécessaires au traitement automatisé des infractions, l’édition, le publipostage, le routage et l’affranchissement des différents avis de contravention établis par voie électronique ou dans le cadre du traitement automatisé des infractions.
2.– Les ressources
Le nouveau CAS bénéficiera de la recette tirée des amendes émises par les radars automatiques et de celle tirée des amendes forfaitaires et majorées classiques, chacune de ces deux recettes faisant l’objet d’affectations préalables à des tiers opérateurs.
a) Le produit des amendes des radars automatiques
L’alinéa 20 du présent article prévoit que le CAS continuera de percevoir une fraction déterminée par la loi (332 millions d'euros à compter de 2011) du produit des amendes forfaitaires émises par voie automatique.
Actuellement, ce produit fait l’objet d’une quadruple affectation résumée dans le tableau suivant, qui est maintenue par le présent article après une légère minoration (– 10 millions d'euros) du besoin du programme « Radars » lié au ralentissement du déploiement des nouveaux équipements :
VENTILATION DU PRODUIT DES AMENDES DES RADARS AUTOMATIQUES
Fraction actuelle de la recette |
Bénéficiaire actuel |
Fraction nouvelle de la recette |
Bénéficiaire nouveau |
Destinataire final |
30 millions d'euros |
départements |
30 millions d'euros |
CAS (2ème section) |
départements |
100 millions d'euros |
communes |
100 millions d'euros |
CAS (2ème section) |
communes |
212 millions d'euros |
CAS Radars |
202 millions d'euros |
CAS (1ère section) |
prog 751 « radars » et 752 « FNPC » |
solde (180 millions d'euros en 2010) |
AFITF |
solde (au moins 190 millions d'euros |
AFITF |
|
522 millions d'euros |
522 millions d'euros |
Cette baisse de recettes de 10 millions d'euros pour le CAS bénéficie intégralement à l’AFITF, à qui l’alinéa 21 du présent article reconduit l’affectation du solde de la recette après financement du nouveau CAS à hauteur de 332 millions d'euros.
b) La globalisation des amendes forfaitaires et des amendes majorées
L’alinéa 13 du présent article prévoit également que le CAS bénéficie du produit des amendes forfaitaires (antérieurement prélevé au profit des communes) et des amendes forfaitaires majorées (antérieurement perçu par l’État). La réforme proposée met donc fin à la distinction entre ces deux catégories, ce qui donnera une lisibilité accrue aux sanctions pécuniaires des infractions au code de la route.
Les amendes forfaitaires majorées ont été estimées par la direction du Budget à 452 millions d'euros en 2010, sur un total retracé à la ligne 2505 du budget de l’État de 782 millions d'euros. Le produit des amendes forfaitaires hors radars s’est établi à 504 millions d'euros en 2008, 503 millions d'euros en 2009, et devrait atteindre 510 millions d'euros en 2010. Le total de la recette attendue pour le CAS est donc de 962 millions d'euros en 2011, avant prélèvement au profit du FIPD.
c) La reconduction de la ponction au profit du FIPD
L’alinéa 22 du présent article sanctuarise pour l’avenir la ponction de 35 millions d'euros, reconduite chaque année depuis 2006, non sans susciter polémique, au profit du Fonds interministériel de prévention de la délinquance. Le Rapporteur général a déjà largement décrit dans ses précédents rapports tant l’Agence nationale pour la cohésion sociale (Acsé) et l’égalité que le FIPD dont cet opérateur a la gestion. Il se borne par conséquent à rappeler que ce mécanisme, clair comme la bouteille à l’encre, vise à prélever une recette communale, dans le but supposé de permettre aux préfets de subventionner des projets communaux de vidéoprotection, tout en allouant le produit à un Fonds, lui-même dépendant d’un opérateur, qui – en pratique – ne consomme pas les sommes concernées et en alloue moins de 40 % à la vidéoprotection (117).
De plus, l’alinéa 23 du présent article, dans une tentative méritoire d’apporter une réponse au manque de visibilité sur l’emploi de ces 35 millions d'euros, propose en réalité un nouvel étage de complexité :
– une « partie » (sic) de ces 35 millions d'euros serait allouée au cofinancement de la vidéoprotection, ce qui confortera la souplesse d’utilisation constatée actuellement ;
– cette somme fera l’objet d’une « programmation spécifique » mise en œuvre par l’Acsé, qui en rendrait compte ;
– mais l’emploi de la somme relèverait du ministre de l’intérieur, qui contrôlerait et évaluerait cette utilisation « par exception aux règles de fonctionnement du fonds ».
Le Rapporteur général estime que le souci louable de transparence et de lisibilité, qui conduit le Gouvernement à réformer le circuit des amendes par la création d’un nouveau CAS, eût trouvé une transcription utile et concrète dans la suppression de cette affectation de recette pour le moins discutable.
3.– Les emplois
L’architecture du CAS proposée par le présent article repose sur deux sections, supposées respecter chacune le lien entre les recettes et les dépenses, caractéristique des comptes d’affectation spéciale.
a) La première section : la reconduction des programmes du CAS actuel
La première section du nouveau CAS (« Contrôle automatisé ») ne retrace en recette que le prélèvement sur les amendes forfaitaires des radars automatiques (202 millions d'euros). Le Rapporteur général relève à cet égard que ladite section aurait trouvé une cohérence accrue à ne retracer, par conséquent, en dépenses, que celles concernant les radars automatiques, c'est-à-dire l’actuel programme 751.
Le Gouvernement a pourtant préféré conserver au sein de cette section la structure de l’actuel CAS :
– Programme 751 « contrôle de vitesse » : dépenses de conception, maintenance et exploitation des radars automatiques, y compris les frais d’éditique et d’affranchissement des contraventions. Ce programme disposera de 10 millions d'euros de recettes en moins par rapport à 2010, soit 188 millions d'euros, en raison de la stabilisation des dépenses d’équipement (118).
– Programme 752 « fichier national du permis de conduire » : dépenses afférentes à la gestion du système de permis à points, pour un montant total de 18 millions d'euros (équivalent à celui de 2010). Le Rapporteur général relève que ce programme aurait pu, avec davantage de cohérence, appartenir à la deuxième section du CAS.
b) La seconde section : le PVé
La seconde section du CAS (« Circulation et stationnement routiers ») retrace les dépenses du nouveau programme 753 « Contrôle et modernisation de politique de la circulation et du stationnement routiers ». Ce programme comprend les dépenses liées à la généralisation du PVé, pour un total de 21,22 millions d'euros. Il finance l’équipement des services de police et de gendarmerie nationales, ainsi que les dépenses de fonctionnement afférentes. Le programme porte également les dépenses d’éditique et d’affranchissement concernant les infractions relevées par le PVé par l’ensemble des forces de sécurité, qu’elles relèvent de l’État ou des collectivités territoriales.
Le Rapporteur général souligne que ce programme 753 retrace les seuls emplois réellement nouveaux du produit des amendes de police et que de son montant dépendent les reversements que l’État et les collectivités territoriales peuvent attendre du schéma d’ensemble. L’expérimentation conduite et la qualité du travail de concertation et de coordination conduit par la DPICA et le ministère de l’intérieur permettent de disposer d’une vue relativement précise des dépenses de ce programme :
DÉPENSES DU PROGRAMME 753 EN 2011
(en millions d'euros)
Investissement |
10,71 |
Acquisition (sur deux exercices) des équipements et logiciels de la police et de la gendarmerie nationales |
8,12 |
Support et formation |
1,49 |
Renouvellement du matériel (20 % d’amortissement) |
1,1 |
Fonctionnement |
10,51 |
Maintenance et services aux utilisateurs |
4,28 |
Editique et affranchissement pour l’ensemble des amendes émises par PVé (services nationaux et locaux) |
6,23 |
Cette seconde section du CAS retrace également les deux programmes de reversement à l’État et aux collectivités territoriales du produit des amendes.
c) Le retour du produit des amendes vers l’État et les collectivités territoriales
Les alinéas 16 à 20 du présent article fixent les modalités de reversement du solde du CAS aux collectivités territoriales et à l’État. Ces reversements sont ventilés dans deux programmes : 754 « Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières » (119) et 755 « Désendettement de l’État ».
Le calcul des montants de chacun de ces deux programmes s’opère ainsi :
– en premier lieu, les reversements porteront sur le solde des recettes de la section après financement du programme PVé ;
– en deuxième lieu, 130 millions d'euros en provenance des amendes des radars automatiques seront affectés directement au programme 754 (collectivités locales) en application de l’alinéa 18 du présent article (120) ;
– enfin, le solde de la section est réparti entre les deux programmes en fonction d’une clé représentative du partage entre amendes forfaitaires classiques et amendes majorées sur les années 2006-2009, afin de coller au mieux à la perte de recettes que constitue la création du CAS pour chacun des bénéficiaires. Ce partage s’établit à 53 % en faveur du programme 754 (collectivités locales) et 47 % en faveur du programme 755 (État).
B.– L’IMPACT DE LA RÉFORME POUR L’ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
La réforme proposée par le Gouvernement a le grand mérite de tirer parti des progrès technologiques pour améliorer la performance de l’action publique, mais aussi de la coordination des acteurs locaux et nationaux et de l’excellent travail fourni par les ministères et par la DPICA. Elle est de nature à mettre fin aux critiques adressées au dispositif actuel, et à dégager un consensus sur le nouveau schéma de répartition du produit des amendes de police.
SCHÉMA APRÈS RÉFORME
MONTANTS DE LFI 2010 (LFR 2009 POUR LE FIPD)
1.– Une opération globalement vertueuse
a) Le coût de la généralisation du PVé
Le présent article met en place à très court terme une mécanique servant à financer une dépense nouvelle de l’État : le déploiement du PVé.
Cependant, le Rapporteur général note que le coût de cette généralisation, 40 millions d'euros environ sur 2011-2012, représente chaque année moins de 1,5 % du total des recettes du CAS. Ce coût est donc très inférieur à la dynamique tendancielle des recettes tirées des amendes qui sont affectées au compte. Ainsi, compte tenu de la prévision prudente retenue par le Gouvernement s’agissant du produit des amendes forfaitaires (stabilité en 2010), il n’est pas interdit d’espérer que la généralisation du PVé soit financée chaque année sur la dynamique endogène des recettes du compte.
b) Une amélioration attendue de la recette
En outre, bien que cet effet probable n’ait prudemment pas été intégré au schéma à ce stade, la généralisation du PVé générera une amélioration de la recette des amendes elle-même. L’augmentation tant du volume des amendes dressées que du taux de paiement effectif de celles-ci permet d’attendre raisonnablement un surcroît de dynamique de la recette de l’ordre de 3,5 % (environ 33 millions d'euros), une fois la montée en charge du PVé achevée.
À cet égard, le Rapporteur général indique que la cible d’amendes PVé tient compte du déploiement progressif des équipements sur deux ans. Pour l’année 2011, le Gouvernement considère que les équipements couvriront 25 % des amendes par rapport à une cible 2013 intégrant le déploiement total des équipements. En considérant que 96 % des amendes émises par les services de l’État et environ 50 % des amendes émises par les collectivités territoriales seront couvertes par le dispositif en 2013, 5,6 millions d’amendes (3,7 millions émises par l’État et 1,9 million d’amendes par les collectivités) seront ainsi traitées par le PVé en 2011.
2.– L’impact positif pour l’État
Le bilan du présent article pour les finances de l’État est indubitablement positif.
a) Le financement mutualisé du déploiement du PVé dans les services de l’État
Premièrement, il convient de relever que la généralisation du PVé financée par le CAS constitue pour l’essentiel une prise en charge de dépenses de fonctionnement et d’équipement des services de l’État. Sur la seule année 2011, en l’absence du circuit budgétaire ainsi proposé, les crédits du budget général auraient ainsi dû supporter au minimum 15 millions d'euros de dépenses supplémentaires pour équiper les forces de l’ordre, les former et assurer la maintenance du matériel.
b) Les économies attendues en dépenses
Deuxièmement, la généralisation du PVé entraînera une économie de moyens incontestable pour l’État. En effet, l’amélioration et l’allègement de la chaîne de traitement permettent au Gouvernement d’attendre une économie de 106 ETPT en 2012 et 134 ETPT en 2013, sur la police nationale.
c) Une recette croissante à compter de 2012
Enfin, en tant qu’affectataire du solde du CAS, l’État sera à l’évidence gagnant à l’augmentation attendue de la recette tirée des amendes de police. D’une manière schématique, on peut ainsi résumer que :
– L’État supportera in fine 47 % de l’affectation de ressources au FIPD (soit 16 millions d'euros), aujourd’hui supportée par le seul produit bénéficiant aux collectivités territoriales.
– En revanche, l’État fera prendre en charge par les collectivités territoriales 53 % des dépenses du programme 753 (hors éditique et affranchissement qui concernent toutes les amendes émises) qui relèvent normalement du budget général, soit une économie de 8 millions d'euros environ.
L’écart entre ces deux mouvements, environ 8 millions d'euros, constitue la « perte de recettes » estimée pour le budget général en 2011. Il ne fait pas de doute pour le Rapporteur général que cette perte devrait être très rapidement absorbée par la dynamique naturelle du produit, ou grâce à celle induite par le PVé.
3.– L’impact pour les collectivités territoriales
a) La progression de la recette
À l’inverse, pour les communes, le schéma général résultant du présent article générerait un gain statique en 2011 de l’ordre de 8 millions d'euros, soit environ 1,7 % du produit net qu’elles percevaient au titre des amendes hors radars.
En outre, elles percevront – même en l’absence de déploiement du PVé dans les polices municipales – 53 % de la dynamique future de la recette, appliquée à l’ensemble des amendes hors radars (actuelles forfaitaires et actuelles majorées).
b) Le PVé : un pari coûteux à court terme
En outre, les collectivités territoriales pourront concourir à augmenter la dynamique future de la recette tirée des amendes en généralisant elles aussi l’usage du PVé dans leurs propres services, ce qui aura un impact sur le taux de recouvrement effectif des amendes ainsi dressées.
Cependant, contrairement à l’État, la généralisation du PVé constitue pour les communes un pari coûteux à court terme. En effet, l’équipement de 80 % des communes émettant plus de 100 amendes par an constituerait un effort global d’équipement de 5,16 millions d'euros, répartis sur la période de déploiement. Ce pari mérite d’être pris en considération, compte tenu de son impact probable sur la recette (121) et de la possibilité pour les communes, notamment les grandes agglomérations, de redéployer les moyens qu’elles économiseront sur la police du stationnement et de la circulation.
c) La question du tarif des amendes
Toutefois, en dépit des mérites incontestables de la réforme des amendes proposée par le Gouvernement, le Rapporteur général relève qu’elle ne modifie pas le tarif de l’amende de première classe. Or, ainsi qu’il l’a exposé précédemment, le trop faible niveau de cette amende – qui concerne surtout les contraventions aux règles de stationnement – non seulement limite la recette budgétaire, mais surtout joue un rôle désincitatif, contraire aux objectifs des politiques de stationnement, de circulation et de transports urbains dans les grandes villes.
Le relèvement du tarif de cette amende de première classe de 11 à 20 euros, ainsi que le CFL en a émis le vœu, n’est nullement incompatible avec la réforme proposée par le présent article. Il conduirait au contraire à majorer la recette dont disposera le nouveau CAS, à financer ainsi intégralement les nouvelles dépenses du programme PVé et probablement à soutenir substantiellement, via le programme 754, le déploiement du PVé au sein des polices municipales.
*
* *
La Commission est saisie de l’amendement I-CF 84 de M. Michel Bouvard.
M. Michel Bouvard. Il s’agit du compte d’affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », à propos duquel je demande une application stricte et entière de la LOLF. En effet, les comptes d’affectation spéciale retracent « des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont par nature en relation directe avec les dépenses concernées ». Or le Fonds interministériel de prévention de la délinquance de l’alinéa 22 ou le financement de la vidéo-protection de l’alinéa 23 n’ont rien à voir avec le code de la route. Le problème se pose depuis plusieurs années – ce CAS est un véritable bric-à-brac – mais on nous assurait au début que c’était temporaire. Aujourd’hui, on nous propose de pérenniser l’infraction à la loi organique. Il faut y mettre un terme. Je propose donc de supprimer ces deux alinéas, ce qui permet par ailleurs de poser la question récurrente du financement du FIPD.
M. Hervé Mariton. Il en est de même pour l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances, à l’alinéa 13. Mais comme c’est un peu compliqué, j’y reviendrai dans le cadre de l’article 88 du Règlement.
M. le rapporteur général. Il y a deux éléments nouveaux. D’abord, formellement, ce n’est plus le compte d’affectation spéciale qui finance le FIPD puisque les 35 millions nécessaires sont d’abord prélevés sur le produit des amendes, avant que le reste ne soit affecté au CAS. Votre argument relatif à la LOLF est donc levé.
M. Michel Bouvard. Mais on distrait tout de même une partie d’une recette qui a vocation à être totalement versée au compte d’affectation spéciale.
M. le rapporteur général. Seconde nouveauté : ces 35 millions, qui étaient jusqu’à présent prélevés sur les seules amendes forfaitaires, le sont maintenant sur un ensemble de recettes dont 47 % vont à l’État. Autrement dit, dorénavant, le FIPD sera financé pour moitié par l’État. C’est un progrès, sur la forme comme sur le montant !
Cela dit, je m’en remets à la sagesse de la Commission.
La Commission adopte l’amendement (amendement n° I-55).
Puis elle adopte l’article 31 ainsi modifié.
*
* *
Article 32
Création du compte d’affectation spéciale « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique »
Texte du projet de loi :
I.– Afin de contribuer au respect des engagements pris par la France en matière de lutte contre le changement climatique dans les pays en développement, il est ouvert, à compter du 1er janvier 2011, un compte d’affectation spéciale intitulé : « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique ».
II.– Ce compte retrace :
1° En recettes : le produit de la vente de quotas carbone correspondant aux unités de quantité attribuée définies par le protocole de Kyoto du 11 décembre 1997, dans la limite de 150 millions d’euros ;
2° En dépenses :
– Des dépenses relatives aux projets de gestion durable de la forêt et de lutte contre la déforestation dans les pays en développement, pour lesquelles le ministre des affaires étrangères est l’ordonnateur principal ;
– Des dépenses relatives aux actions des fonds environnementaux en matière de gestion durable de la forêt et de lutte contre la déforestation dans les pays en développement, pour lesquelles le ministre chargé de l’économie est l’ordonnateur principal.
III.– Au troisième alinéa du II de l’article 8 de la loi nº 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008, après les mots : « de ces opérations », sont insérés les mots : « , à l’exception des montants prioritairement affectés au compte d’affectation spéciale intitulé : « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique ».
Exposé des motifs du projet de loi :
À l’occasion de la conférence des Nations Unies pour le climat tenue à Copenhague en décembre 2009, les pays développés mentionnés à l’annexe 1 de la Convention des Nations Unies pour le climat ont pris l’engagement collectif de financer sur la période 2010-2012 dans les pays en développement des actions en matière de lutte contre le changement climatique (engagements dits « fast start », ou mécanisme de financement précoce). Cet engagement, d’un montant global « approchant 30 milliards de dollars », représentera pour l’Union européenne et ses États membres un effort sur la période de 7,2 Md€ (conclusions des Conseils européens du 11 décembre 2009 et des 25 et 26 mars 2010 et du Conseil ECOFIN du 18 mai 2010). Pour la France, l’engagement pris s’élève à 1,26 Md€, dont 20 % consacrés à la gestion durable de la forêt et à la lutte contre la déforestation (dans le cadre de l’initiative des Nations Unies dite « REDD + » (122).
Ce dernier engagement nécessite un effort complémentaire de 150 M€ en faveur de la forêt sur la période 2010-2012. À cette fin, il est nécessaire de prévoir un financement spécifique, qui couvrira :
– à hauteur de 60 M€, l’engagement français en faveur de l’initiative « forêt » du Fonds pour l’environnement mondial ;
– pour un montant de 90 M€, les actions bilatérales menées par la France dans ce domaine, dont 30 M€ via le Fonds français pour l’environnement mondial et 60 M€ de dons-projets mis en œuvre par l’Agence française de développement.
Il est proposé de financer l’engagement pris pour la lutte contre la déforestation et la gestion durable des forêts par la cession d’une partie des unités de quantité attribuée (UQA) à la France dans le cadre du protocole de Kyoto.
Ces quotas ont été attribués à chaque pays mentionné à l’annexe B du protocole de Kyoto pour la période 2008-2012 en fonction des objectifs de réduction des émissions de CO2 à atteindre. Grâce aux efforts déjà réalisés et à ses bonnes performances en matière de lutte contre le changement climatique, la France dispose d’un volume excédentaire de quotas UQA qu’il est proposé de valoriser sur les marchés afin de financer des actions REDD +.
Le présent article vise à fournir le support budgétaire de ce mécanisme vertueux, à travers la création d’un nouveau compte d’affectation spéciale, intitulé « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique ». Ce compte disposera, en ressources, de l’affectation des cessions de quotas UQA et, en dépenses, financera les actions prévues dans le cadre de l’initiative REDD +.
Dans la mesure où le produit de la cession de ces unités serait, à droit constant, intégralement versé au compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l'État », il est proposé d’affecter en priorité le produit des ventes d’UQA au nouveau compte d’affectation spéciale, dans la limite de 150 M€. Au-delà de ce montant, le produit des ventes demeurera affecté au compte de commerce existant.
Observations et décision de la Commission :
L’article 21 de la LOLF autorise la création de comptes d’affectation spéciale (CAS) qui retracent « dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». Sur le fondement de cette disposition, afin d’affecter le produit de la vente de l’excédent de quotas d’émission de gaz à effet de serre prévus par le Protocole de Kyoto (appelés des « unités de quantité attribuée » – UQA) à la lutte contre le changement climatique, le présent article crée un nouveau CAS intitulé « Engagements internationaux en matière de lutte contre le changement climatique dans le cadre du mécanisme de financement précoce ».
I.– LES ENGAGEMENTS DE LA FRANCE EN MATIÈRE DE FINANCEMENT PRÉCOCE DE LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE
Lors de la conférence sur le climat tenue à Copenhague en décembre 2009, la France a pris l’engagement d’aider les pays en voie de développement à réduire leurs émissions de dioxyde de carbone pour un montant atteignant 1,26 milliard d’euros sur la période 2010-2012 (7,2 milliards d’euros pour l’ensemble des pays de l’Union européenne).
Cet engagement sera mis en œuvre via le Fonds pour l’environnement mondial (123), le Fonds français pour l’environnement mondial (124) et le Fonds pour l’investissement dans les technologies propres, administré par la Banque mondiale (125) ainsi que par l’Agence française de développement (AFD) sous forme d’aides budgétaires ou de prêts concessionnels. Les financements nécessaires seront portés par la mission « Aide publique au développement » et, plus précisément :
– par le programme n° 110 « Aide économique et financière au développement » pour la participation aux trois Fonds susmentionnés ;
– par le programme n° 209 « Solidarité à l’égard des pays en développement » pour les actions de l’AFD.
Cependant, les ressources ainsi dégagées ne seront pas suffisantes et 150 millions d’euros (sur trois ans) manqueront pour le financement d’une action spécifique en faveur de la lutte contre la déforestation et de la gestion durable des forêts, laquelle représente par ailleurs la contribution française à l’initiative « REDD » (126) des Nations-Unies. Ces 150 millions d’euros se décomposeront comme suit :
– 60 millions d’euros dans l’initiative « forêt » du FEM ;
– 90 millions d’euros dans des actions bilatérales, dont 30 millions d’euros via le FFEM et 60 millions d’euros de dons-projets mis en œuvre par l’AFD.
II.– LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
A.– LA CRÉATION D’UN NOUVEAU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE
Afin de couvrir le besoin de financement précité et de financer les actions en faveur de la lutte contre la déforestation et de la gestion durable des forêts, tout en assurant la traçabilité des flux, l’alinéa 1 du présent article ouvre, à compter du 1er janvier 2011, un compte d’affectation spéciale intitulé « Engagements internationaux en matière de lutte contre le changement climatique dans le cadre du mécanisme de financement précoce ».
Le Rapporteur général relève que l’article 8 de la loi de finances rectificative pour 2008 avait déjà créé un compte de commerce intitulé « Gestion des actifs carbone de l’État » dont l’objet est de « permettre le respect des engagements internationaux de maîtrise des émissions de gaz à effet de serre pris par la France et l’ajustement des quotas d’émission de gaz à effet de serre aux besoins de l’industrie française ». Il couvre ainsi les opérations de l’État tant en matière d’UQA qu’en matière de quotas européens d’émissions (127).
Cependant, ce compte de commerce ne pouvait être utilisé pour le financement des actions spécifiques en faveur de la lutte contre la déforestation et de la gestion durable des forêts ; en effet, celles-ci ne constituant pas une opération à caractère industriel et commercial, elles n’entrent pas dans le champ des comptes de commerce tel que défini par l’article 22 de la LOLF. D’où la nécessité de créer un nouveau CAS.
1.– Les recettes du CAS
En recettes, ce compte retracera, aux termes des alinéas 2 et 3, « le produit de la vente des unités définies par le Protocole de Kyoto du
11 décembre 1997, dans la limite d’un total de 150 millions d’euros ».
En effet, le Protocole de Kyoto attribue à la France comme à l’ensemble des pays développés des « unités de quantité attribuée » (UQA), lesquelles sont en pratique des quotas d’émissions de gaz à effet de serre (128) dont la totalité représente l’objectif de réduction des émissions auquel ils se sont engagés pour la période 2008-2012, soit – 5,2 % par rapport à 1990. Par conséquent, si un pays émet plus de gaz à effet de serre que le nombre de « UQA » qui lui a été attribuées, il devra acheter le reste sur le marché (129) ; dans le cas inverse, il disposera d’un surplus qu’il pourra vendre sur ce même marché.
Or, notre pays est en avance sur son engagement de réduction des émissions de gaz à effet de serre et dispose donc d’un volume excédentaire de « UQA » que le Gouvernement a donc choisi de vendre sur le marché afin de financer les actions en faveur de la lutte contre la déforestation et de la gestion durable des forêts.
2.– Les dépenses du CAS
En dépenses, aux termes des alinéas 4 à 6 du présent article, le nouveau compte d’affectation spéciale retracera :
– les dépenses relatives aux projets de gestion durable de la forêt et de lutte contre la déforestation dans les pays en développement, dont l’ordonnateur sera le ministre des Affaires étrangères ;
– les dépenses relatives aux actions des fonds environnementaux en matière de gestion durable de la forêt et de lutte contre la déforestation dans les pays en développement, dont l’ordonnateur sera le ministre chargé de l’Économie.
Plus précisément, le Gouvernement indique que les actions suivantes pourraient être financées par le CAS :
– imagerie satellite pour les pays d’Afrique centrale : mise à disposition d’équipement, d’assistance technique, d’imagerie satellite d’archive et de nouvelles images pour la période 2010-2015 à tous les acteurs publics et associatifs de REDD dans le bassin du Congo ;
– gestion forestière durable dans la province du Kalimatan (Indonésie) : appui à l’aménagement durable des concessions forestières et préparation à l’éco-certification, dans le cadre d’une approche pilotée intégrée de protection des forêts à l’échelle d’un district ;
– coopération régionale sur le plateau des Guyanes : création et animation d’une plate-forme régionale de coopération pour la protection des forêts entre la Guyane française et ses voisins (Surinam, Guyana…) pour la mutualisation des connaissances, du savoir-faire et des équipements nécessaires au suivi de l’état des forêts et à la lutte contre la déforestation.
Par conséquent, le nouveau CAS constituera un cercle vertueux autant qu’un financement innovant des engagements de notre pays : le produit de la vente des « UQA » résultant des efforts de notre pays en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre financera la lutte contre le changement climatique via des actions contre la déforestation dans les pays en développement.
B.– LES DISPOSITIONS DE COORDINATION
Par coordination, l’alinéa 7 du présent article adapte la rédaction du II de l’article 8 de la loi de finances rectificative précitée. Désormais, le compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l’État » ne retracera plus les montants prioritairement affectés au nouveau compte d’affectation spéciale.
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La Commission adopte l’article 32 sans modification.
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Article 33
Création du compte d’affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » et mesures de financement afférentes
Texte du projet de loi :
I.– L’article 302 bis ZC du code général des impôts est ainsi rétabli :
« Art. 302 bis ZC.– I. – À compter du 1er janvier 2011, il est institué une taxe dénommée : « contribution de solidarité territoriale » due par les entreprises de services de transport ferroviaire de voyageurs réalisés pour tout ou partie sur le réseau ferré national métropolitain.
« La taxe est due par les entreprises de transport ferroviaire autorisées à exploiter des services de transport mentionnées au IV de l’article 17-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs.
« Ne sont pas soumis à la taxe, les services de transport ferroviaire conventionnés par des autorités organisatrices de transports en France au titre des dispositions de l’article 21-1 de la loi du 30 décembre 1982 mentionnée ci-dessus ou de l’article 1er de l’ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l’organisation des transports de voyageurs en Ile de France, ainsi que ceux conventionnés par l’État.
« II.– Le fait générateur intervient et la taxe est exigible lors de l’encaissement des sommes correspondant à la prestation réalisée.
« III.– La taxe est assise sur le montant total, hors taxe sur la valeur ajoutée, du chiffre d’affaires afférent aux opérations situées dans le champ d’application de la taxe sur la valeur ajoutée réalisé :
« 1° Au titre des prestations de transport ferroviaire de voyageurs et des prestations commerciales qui leur sont directement liées, effectuées avec du matériel à grande vitesse pour la distance parcourue sur le réseau ferré national.
« Le matériel à grande vitesse s’entend des matériels pouvant circuler à une grande vitesse tels que les motrices et les remorques pour le transport de voyageurs soumis aux dispositions du III de l’article 1599 quater A ;
« 2° Au titre des prestations de transport ferroviaire de voyageurs et des prestations commerciales qui leur sont directement liées, effectuées avec du matériel autre que celui visé au 1° pour la distance parcourue sur le réseau ferré national.
« IV.– Le taux de la taxe est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés respectivement des transports, de l’économie et du budget. Ce taux est compris :
« 1° Entre 3 et 5 % du chiffre d’affaires réalisé au titre des prestations visées au 1° du III ;
« 2° Entre 1 et 3 % du chiffre d’affaires réalisé au titre des prestations visées au 2° du III.
« V. - Lorsque qu’une entreprise non établie en France est redevable de la taxe mentionnée au I, elle est tenue de désigner un représentant fiscal établi en France qui s’engage à remplir les formalités incombant à cette entreprise et à acquitter la taxe à sa place ainsi que, le cas échéant, les pénalités qui s’y rapportent.
« VI.– La taxe est constatée, recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à cette même taxe. »
II.– Il est ouvert un compte d'affectation spéciale intitulé : « Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs ».
Ce compte, dont le ministre chargé des transports est l'ordonnateur principal, retrace :
1° En recettes :
a) Le produit de la contribution de solidarité territoriale mentionnée à l’article 302 bis ZC du code général des impôts ;
b) La fraction du produit de la taxe due par les sociétés concessionnaires d’autoroutes prévue au III du présent article ;
2° En dépenses :
a) Les contributions de l’État liées à l’exploitation des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l’État ;
b) Les contributions de l’État liées au financement du matériel roulant des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l’État.
III.– Le montant du produit de la taxe mentionnée à l’article 302 bis ZB du code général des impôts affecté chaque année au compte d’affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » en application de ce même article est de 35 millions d’euros.
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article vise à organiser les nouvelles modalités de financement, destinées à compenser à la SNCF ses obligations de service public en termes d’exploitation des services nationaux de transport conventionnés de voyageurs, appelés trains d’équilibre du territoire (TET).
Afin de garantir la pérennité des relations d’équilibre du territoire assurées par la SNCF et d’améliorer la qualité du service aux usagers, un nouveau dispositif d’organisation et de financement doit être mis en place, ainsi que l'a rappelé le Président de la République à Morée le 9 février 2010 en clôture des Assises des territoires ruraux. L’État y assumera le rôle d’autorité organisatrice des TET par le biais d’une convention passée avec la SNCF.
Les services conventionnés de voyageurs seront assurés par la SNCF en contrepartie d’une compensation pour obligations de service public. Le déficit d’exploitation des TET est évalué à 210 M€ par an sur la période 2011-2013.
Pour assurer le financement de la contribution de l’État au déficit d’exploitation des trains d’équilibre du territoire, le présent article institue :
– une contribution de solidarité territoriale (CST) sur les produits du trafic ferroviaire de voyageurs non conventionnés ;
– un nouveau compte d’affectation spéciale (CAS), dénommé « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs », dont les ressources proviendront de la CST et d’une fraction de la taxe d’aménagement du territoire, fixée à 35 M€.
Observations et décision de la Commission :
Cet article vise à créer une nouvelle taxe au profit de l’État appelée « contribution de solidarité territoriale », qui viendra alimenter, au côté d’une partie de la taxe d’aménagement du territoire, un nouveau compte d’affectation spéciale intitulé Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs.
En effet, dans le cadre du monopole dont bénéficie la SNCF, certaines lignes sont structurellement déficitaires – trains Corail inter-cités, Téoz ou Lunéa. Le déficit est évalué à 190 millions d’euros en 2009 par la SNCF et les besoins d’investissement de 1,5 à 2 milliards d’euros d’ici 2015. Jusqu’à présent, l’équilibre de ces lignes repose sur une péréquation interne des lignes à grande vitesse vers les lignes Corail.
Dans une logique d’ouverture à la concurrence des services de transports ferroviaires internationaux par la loi du 13 décembre 2009 qui préfigure celle des services de transports ferroviaires nationaux, ce modèle est condamné. En outre, le règlement européen n° 1370/2007 relatif aux obligations de service public prévoit des compensations pour les entreprises soumises à une telle obligation. C’est dans ce contexte que s’inscrit le présent article.
I.– CRÉATION D’UNE « CONTRIBUTION DE SOLIDARITÉ TERRITORIALE » (CST).
A.– LE RÉGIME FISCAL DE LA NOUVELLE TAXE
En application du nouvel article 302 bis ZC du code général des impôts, la CST est due par les entreprises de services de transport ferroviaire de voyageurs, réalisés en tout ou partie sur le réseau ferré national métropolitain.
Sont redevables les entreprises de transport ferroviaire autorisées à exploiter des services de transport mentionnés au IV de l’article 17-1 de la loi du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs. N’entrent pas dans le champ d’application de la contribution, les services de transport ferroviaire de voyageurs conventionnés avec des autorités organisatrices en France. Par ailleurs, il est prévu qu’une entreprise redevable non établie en France devra désigner un représentant fiscal, chargé de procéder à l’ensemble des obligations fiscales.
La réalisation du service de transport constitue le fait générateur de la nouvelle contribution. L’assiette est égale au montant total hors taxe sur la valeur ajoutée du chiffre d’affaires afférent aux opérations situées dans le champ d’application de la TVA réalisé :
– au titre des prestations de transport ferroviaire de voyageurs et des prestations commerciales qui leur sont directement liées, effectuées avec du matériel à grande vitesse pour la distance parcourue sur le réseau ferré national ;
– au titre des prestations de transport ferroviaire de voyageurs et des prestations commerciales qui leur sont directement liées, effectuées avec du matériel autre pour la distance parcourue sur le réseau ferré national.
Les ministres chargés des transports, de l’économie et du budget fixent le taux de la CST, dans la limite de 5 % du chiffre d’affaires réalisé au titre des prestations réalisées avec du matériel grande vitesse, et dans la limite de 3 % pour celles réalisées avec du matériel autre.
Pour le reste, le régime de la CST suit celui de la TVA, notamment en matière de constatation, de recouvrement ou encore de réclamations. Par ailleurs, le II de l’article 302 bis ZC prévoit que la taxe est due à compter des sommes encaissées en décembre 2010.
B.– LA PARTICIPATION FINANCIÈRE NÉCESSAIRE DES AUTRES OPÉRATEURS
En vertu du cahier des charges approuvé par décret du 13 décembre 1983, la SNCF dispose d’un monopole d’exploitation des lignes de transport de voyageurs conventionnées. Les lignes exploitées par les branches d’activité « SNCF Proximités » et « SNCF Voyages », communément dénommées « Corail » ou trains d’équilibre du territoire (TET), sont globalement déficitaires.
Le mode de financement actuel est fondé sur une péréquation interne entre les produits et charges de l’ensemble des lignes globalement excédentaires, telles que les lignes grande vitesse, vers ces lignes Corail.
Il existe une réelle nécessité de modifier le système de financement de ces lignes. En effet, pour l’exercice 2009, le déficit d’exploitation a été évalué à 190 millions d’euros, tandis que les besoins relatifs au renouvellement du matériel roulant ont été estimés entre 1,5 et 2 milliards d’euros pour les quinze années à venir.
Face à l’ouverture prochaine à la concurrence du marché des transports ferroviaires nationaux de voyageurs, le modèle économique de la SNCF ne paraît plus viable économiquement. Afin d’anticiper une baisse de rentabilité des lignes à grande vitesse aujourd’hui les plus rentables, il convient d’externaliser le système de péréquation en faisant contribuer l’ensemble des futurs opérateurs de transport de voyageurs sur le réseau ferroviaire au financement des TET.
Fondé sur le principe de solidarité, ce système permet à terme que la SNCF ne soit plus seule en charge du poids financier de ce service public.
II.– CRÉATION D’UN COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORTS CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS
A.– LE DISPOSITIF BUDGÉTAIRE
L’article 21 de la loi organique de 2001 définit le compte d’affectation spéciale (CAS) comme retraçant des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées.
En recette, le nouveau CAS intitulé Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs sera alimenté :
– dans une logique de péréquation, par le produit de la nouvelle taxe CST à hauteur de 175 millions d’euros ;
– et, dans une logique de report modal, par une fraction du produit de la taxe d’aménagement du territoire (TAT) due par les sociétés concessionnaires d’autoroutes fixée à l’article 302 bis ZB du code général des impôts. Il est prévu, à l’article 34 du présent projet de loi, une augmentation de la TAT dont une partie
– 35 millions d’euros – sera affectée au présent CAS.
En dépenses, le CAS retracera les contributions de l’État liées :
– à l’exploitation des services nationaux de transports de voyageurs conventionnés ;
– au financement du matériel roulant de ces mêmes services.
B.– LA LOGIQUE DE COMPENSATION DES OBLIGATIONS DE SERVICE PUBLIC
Au sens du règlement européen n° 1370/2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs, entré en vigueur le 3 décembre 2009, le fait pour la SNCF d’assurer un transport de voyageurs sur des lignes qu’elle n’assurerait pas ou n’assumerait pas dans la même mesure ou dans les mêmes conditions sans contrepartie, si elle considérait son propre intérêt commercial, est assimilé à une obligation de service public.
Cette mission doit être précisée dans le cadre d’une nouvelle convention avec l’État, qui fixera notamment les modalités des « compensations de service public », contreparties à l’exploitation des trains d’équilibre du territoire (TET).
En l’espèce, le nouveau mode de financement des déficits des lignes d’équilibre du territoire présente de nombreux avantages.
D’une part, en intégrant au sein de son budget le financement de l’obligation de service public, aujourd’hui assumée par la SNCF, l’État entend assumer le rôle d’autorité organisatrice des TET. Dans la continuité du dispositif de compensation déjà existant, l’État souhaite pleinement garantir la pérennité des relations d’équilibre du territoire et améliorer la qualité du service aux usagers, sans que cela ne pèse sur les déficits publics.
D’un point de vue budgétaire, le nouveau mécanisme proposé assure une meilleure transparence et de ce fait un plein contrôle du Parlement sur le financement des TET. En effet, l’article 21 de la LOLF dispose que le total des dépenses en autorisations d’engagement et en crédits de paiement d’un compte d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes constatées. Aussi, il sera plus aisé d’exercer chaque année une régulation des flux, et de maîtriser les déficits structurels de ces lignes Corail.
À terme, lorsque la concurrence jouera pleinement entre les différentes entreprises de transport ferroviaire de voyageurs non conventionné, le déficit des TET sera pris en charge par l’ensemble du secteur, dans une logique de solidarité. Les territoires desservis, qui ont une importance particulière au regard des enjeux nationaux de la politique d’aménagement du territoire, pourraient trouver dans ce mode de financement un intérêt en terme de croissance économique.
Enfin, pour les usagers, la logique du système est intéressante, puisqu’ils n’auront pas à supporter de hausse prohibitive des tarifs. Les opérateurs des lignes excédentaires compenseront directement les déficits d’exploitation des TET.
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La Commission adopte l’article 33 sans modification.
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Article 34
Majoration de la taxe d’aménagement du territoire (TAT) portant sur les concessionnaires d’autoroutes, pour le financement du nouveau compte d’affectation spéciale « Services nationaux de transport
conventionnés de voyageurs »
Texte du projet de loi :
I.– L’article 302 bis ZB du code général des impôts est ainsi modifié :
1° Au deuxième alinéa, le tarif : « 6,86 » est remplacé par le tarif : « 7,32 ».
2° Il est ajouté trois alinéas ainsi rédigés :
« Le produit de la taxe est affecté selon la répartition suivante :
« 1° Au compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs », dans la limite d’un montant fixé en loi de finances ;
« 2° À l'Agence de financement des infrastructures de transport de France pour le solde.
II.– Au 2° du I de l’article 62 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, les mots : « Le produit » sont remplacés par les mots : « Une fraction du produit ».
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article vise à augmenter le tarif de la taxe d’aménagement du territoire (TAT) afin de contribuer au financement du nouveau compte d’affectation spéciale (CAS) proposé dans le présent projet de loi, dénommé « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ».
Le relèvement de tarif proposé permet d’affecter 35 M€ au nouveau CAS tout en préservant les ressources de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), qui reste par ailleurs affectataire de la TAT.
Observations et décision de la Commission :
Cet article vise à majorer le tarif de la taxe d’aménagement du territoire (TAT) et de modifier la répartition de son produit, afin de l’affecter, d’une part, au compte d’affectation spéciale Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs créé par le présent projet de loi, et, d’autre part, à l’agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).
La taxe d’aménagement du territoire est une imposition de toute nature supportée par les sociétés concessionnaires d’autoroutes. Elle est assise sur le nombre de kilomètres parcourus par les usagers, calculé comme le produit du nombre de trafics enregistrés en gare de péage par les longueurs des trajets parcourus correspondants.
Depuis la loi de finances pour 2006, l’intégralité de cette taxe est affectée au financement de l’AFITF.
I.– LE FINANCEMENT DE L’AFITF
L’AFITF, établissement public de l’État, est chargée d’apporter la part de l’État dans le financement des grands projets d’infrastructures de transport. Outre le produit de la TAT, l’agence est financée par une part des recettes des amendes issues des contrôles automatisés des infractions au code de la route, par une redevance domaniale et par une subvention du budget général de l’État.
Le contexte actuel appelle à repenser les modes de financement de l’agence.
En effet, dans le cadre du Grenelle de l’environnement, l’agence a pris un certain nombre d’engagements pour le financement d’infrastructures nouvelles, et pour l’amélioration et la modernisation de celles déjà existantes.
Cependant, son financement reste fragile pour une série de raisons :
– une stagnation des recettes des amendes issues des contrôles automatisés des infractions au code de la route ;
– une stagnation de la dotation budgétaire : le contexte budgétaire actuel ne permet pas d’en envisager une augmentation. Il est prévu que la subvention à l’AFITF soit maintenue au niveau de la loi de finances pour 2010.
– le retard pris dans la mise en œuvre de l’écotaxe acquittée par les poids lourds qui empruntent le réseau routier national non concédé. La mise en place de cette nouvelle taxe, d’ici à 2012, impose des négociations, aux cours desquelles sera éventuellement envisagée une augmentation de la redevance domaniale.
En attendant la mise en place de la taxe poids lourds, il ne peut être envisagé la création de ressources fiscales nouvelles, qui seraient ensuite supprimées. Il est plus simple de procéder à un rehaussement d’une taxe déjà existante, et qui n’a pas augmenté depuis septembre 2000.
À cette fin, le présent article modifie le deuxième aliéna de l’article 302 bis ZB du code général des impôts, pour faire passer le tarif de la TAT de 6,86 euros à 7,32 euros pour mille kilomètres parcourus. Cette augmentation du tarif permettra de dégager 35 millions d’euros supplémentaires.
II.– L’AFFECTATION AU FINANCEMENT DES TRAINS D’ÉQUILIBRE
DU TERRITOIRE (TET)
Le présent article prévoit d’affecter au CAS Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs les 35 millions d’euros issus du relèvement de la taxe d’aménagement du territoire.
La SNCF dispose actuellement du monopole d’exploitation des lignes ferroviaires communément appelées « Corail ». Le financement de ces lignes, qui sont globalement déficitaires, repose sur un système de péréquation interne à la SNCF.
La mise en place d’un compte d’affectation spéciale Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs, alimenté par la nouvelle contribution de solidarité territoriale et par une partie de la TAT, refonde le dispositif de financement des lignes d’aménagement du territoire (cf. le commentaire de l’article 33).
Dans une logique de report modal, il est apparu judicieux de faire contribuer pour partie le secteur du transport routier aux lignes ferroviaires d’aménagement du territoire en vue de promouvoir un développement équilibré des territoires, tout en garantissant un impact énergétique et environnemental faible.
En outre, il paraît légitime que le secteur routier paie la fragilisation que le développement des autoroutes françaises a induite sur l’équilibre des lignes Corail.
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La Commission adopte l’article 34 sans modification.
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Article 35
Mesures relatives au compte de concours financiers
« Avances à l’audiovisuel public »
Texte du projet de loi :
Le VI de l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :
1° Au premier alinéa du 2° du 1, les mots : « 561,8 millions d’euros en 2010 » sont remplacés par les mots : « 569,8 millions d’euros en 2011 » ;
2° Au 3, les mots : « 2010 sont inférieurs à 2 561 millions d’euros » sont remplacés par les mots : « 2011 sont inférieurs à 2 652 millions d’euros ».
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article vise à actualiser, au regard des prévisions de recouvrement de la contribution à l’audiovisuel public pour 2011, les données relatives au compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public » et à reconduire le dispositif de garantie de ressources des bénéficiaires du compte de concours financiers mis en place en 2005.
Observations et décision de la Commission :
Le compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public accorde des avances aux organismes de l’audiovisuel public (130) et perçoit des recettes constituées, d’une part, par les encaissements de redevance audiovisuelle nets des frais de trésorerie et de recouvrement et, d’autre part, par une dotation correspondant au montant des dégrèvements de redevance audiovisuelle pris en charge par le budget général.
La loi de finances pour 2006 a prévu un mécanisme dit de double garantie. Il permet de fixer le niveau minimal des ressources affectées aux organismes de l’audiovisuel public et plafonne le montant maximal des dégrèvements pris en charge par le budget général. Ce dispositif a pour objectif de protéger à la fois les intérêts financiers du secteur audiovisuel public et ceux de l’État.
Chaque année, les montants de ces deux garanties sont actualisés en loi de finances initiale. Tel est l’objet du présent article.
A.– L’ACTUALISATION DE LA GARANTIE DE RESSOURCE ACCORDÉE AUX ORGANISMES DE L’AUDIOVISUEL PUBLIC
Le 3 du VI de l’article 46 de la loi de finances pour 2006 (131) fixe un montant plancher de redevance audiovisuelle, que l’État s’engage à verser aux organismes de l’audiovisuel public. Ce dispositif permet de garantir le niveau des ressources accordées aux organismes de l’audiovisuel public malgré d’éventuelles variations des encaissements – nets des frais d’assiette, de recouvrement et de trésorerie – de redevance audiovisuelle. De telles variations peuvent notamment être liées à un montant de dégrèvements plus élevé que prévu.
Le montant de la garantie est revalorisé chaque année en loi de finances. Après un montant de 2 561 millions d’euros en 2010, le troisième alinéa du présent article prévoit un plancher d’encaissements nets de redevance à 2 652 millions d’euros pour 2010, soit une hausse de 3,6 % (et de 91 millions d’euros).
L’activation de cette garantie conduirait à une majoration à due concurrence de la dotation de l’État au titre des dégrèvements. La garantie de ressources de l’audiovisuel public prime donc sur l’objectif de maîtrise des dépenses de l’État. Ainsi, en 2006, seule année d’activation de la double garantie prévue dans la loi de finances pour 2006, la dotation de l’État au titre de la compensation des dégrèvements a été majorée de 65,1 millions d’euros du fait d’un volume d’encaissements nets inférieurs au plancher prévu.
B.– L’ACTUALISATION DU PLAFONNEMENT DES DÉGRÈVEMENTS DE REDEVANCE AUDIOVISUELLE PRIS EN CHARGE PAR L’ÉTAT
Le 2° du 1 du VI de l’article 46 de la loi de finances pour 2006 plafonne le montant des dégrèvements de redevance audiovisuelle pris en charge par le budget général de l'État. Ce dispositif vise à limiter le coût supporté par l’État du fait des dégrèvements de redevance audiovisuelle.
Ce plafond est revalorisé chaque année. Son niveau a été fixé à 561,8 millions d’euros pour 2010. Le deuxième alinéa du présent article propose de l’établir à 569,8 millions d’euros en 2011, soit une hausse de 1,4 %.
Si ce plafond était dépassé, les organismes de l’audiovisuel public participeraient donc indirectement au financement des dégrèvements de redevance. Une telle éventualité semble toutefois hypothétique pour deux raisons.
D’une part, elle est conditionnée à la perception du plancher d’encaissements nets de redevance audiovisuelle, mentionné plus haut. La garantie de ressources de l’audiovisuel public est donc prioritaire sur leur éventuelle participation au financement des dégrèvements.
D’autre part, l’audiovisuel public n’a, jusqu’à présent, jamais été mis à contribution par un tel biais, le plafond de dégrèvements prévu en loi de finances initiale couvrant systématiquement leur coût en exécution.
C.– LE MONTANT DES RESSOURCES GARANTIES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC
Le montant des ressources garanties aux organismes bénéficiaires des avances du compte de concours financiers est la somme du montant garanti des encaissements de contribution à l’audiovisuel public, nets des frais d’assiette, de recouvrement et de trésorerie, et du plafond des dégrèvements de redevance audiovisuelle.
Il passerait donc de 3 122,8 millions d’euros en 2010 à 3 221,8 millions d’euros en 2011, soit une progression de 3,2 % (et de 99 millions d’euros). Il paraît cohérent compte tenu de l’indexation de la contribution à l’audiovisuel public sur l’inflation – estimée à 1,5 % en 2010 – et d’une hypothèse de croissance de 1,3 % du nombre de ménages assujettis.
GARANTIE DE RESSOURCES PUBLIQUES DU SERVICE PUBLIC DE L’AUDIOVISUEL
(en millions d'euros)
LFR 2008 |
LFI 2009 |
LFI 2010 |
PLF 2011 | |
Encaissements nets garantis de redevance audiovisuelle |
2 329 |
2 451,7 |
2 561 |
2 652 |
Plafond des dégrèvements de redevance pris en charge par le budget général de l’État |
561,7 |
546 |
561,8 |
569,8 |
Ressources publiques garanties allouées aux organismes de l’audiovisuel public à partir du compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public » |
2 890,7 |
2 997,7 |
3 122,8 |
3 221,8 |
Taux de croissance des ressources garanties |
+3,6 % |
+3,7 % |
+4,2 % |
+3,2 % |
La répartition de ces ressources entre les différents organismes de l’audiovisuel public est indiquée dans le projet annuel de performance relatif au compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public.
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* *
La Commission adopte l’article 35 sans modification.
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Article 36
Prorogation de dégrèvement de contribution à l’audiovisuel public
Texte du projet de loi :
Au dernier alinéa du 3° de l'article 1605 bis du code général des impôts, les mots : « et 2010 » sont remplacés par les mots : « , 2010 et 2011 ».
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article a pour objet de proroger en 2011 le dispositif dit des « droits acquis » en faveur des personnes âgées de condition modeste. Il s’agit du dégrèvement de contribution à l’audiovisuel public instauré en 2005, lors de l’adossement de la redevance audiovisuelle à la taxe d’habitation, au bénéfice des personnes âgées de plus de 65 ans au 1er janvier 2004, sous condition de ressources et de cohabitation, afin que ces personnes, jusqu’alors exonérées de redevance, n’y deviennent pas assujetties à la suite de la réforme. Ce dispositif, initialement mis en place pour les années 2005 à 2007, a été successivement prorogé en 2008, 2009 et 2010. Il est proposé de le reconduire en 2011.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article a pour objet de prolonger d’un an le dégrèvement de contribution à l’audiovisuel public – anciennement redevance audiovisuelle – établi au profit des personnes âgées à faibles revenus. Ce dispositif devait s’éteindre au 31 décembre 2007 mais il a déjà été prolongé trois fois, pour les années 2008, 2009 et 2010, et le serait donc une quatrième fois, en 2011.
A.– LE RÉGIME DES « DROITS ACQUIS » : PROTÉGER CERTAINS PERDANTS DE LA RÉFORME DE 2005
La réforme de la redevance audiovisuelle, réalisée en 2005, a conduit à l’alignement du régime de celle-ci sur le régime de la taxe d’habitation. Mais, de fait, certaines personnes assujetties à la taxe d’habitation et précédemment exonérées de redevance audiovisuelle se trouvèrent redevables de cette dernière. Le législateur décida alors de maintenir provisoirement ces « droits acquis » pour les personnes âgées ou infirmes disposant de faibles revenus.
Par application du 3° de l’article 1605 bis du code général des impôts (CGI), les redevables de la redevance non dégrevés au titre du droit commun, désormais alignés sur le régime de la taxe d’habitation, ont donc pu bénéficier des « droits acquis », sous réserve de satisfaire aux conditions suivantes :
– être âgé d’au moins 65 ans au 1er janvier 2004, non imposable à l’impôt sur le revenu pour les revenus perçus au titre de l’année précédant celle au cours de laquelle la redevance est due, non redevable de l’impôt de solidarité sur la fortune au titre de la même année, et ne pas habiter avec des personnes imposables à l’impôt sur le revenu ;
– être mutilé, invalide civil ou militaire, ou atteint d’une invalidité ou d’une infirmité d’au moins 80 %, avec un revenu fiscal de référence pour les revenus perçus au titre de l’année précédant celle au cours de laquelle la redevance est due n’excédant pas le seuil défini au I de l’article 1417 du CGI (soit 9 837 euros annuels, plus 2 627 euros par demi-part supplémentaire), et non redevable de l’impôt de solidarité sur la fortune au titre de la même année. Par tolérance administrative, les personnes redevables de taxe d’habitation qui hébergent une personne infirme peuvent bénéficier de l’exonération de redevance audiovisuelle.
La fin de ce régime de transition était prévue au 31 décembre 2007.
B.– LE RÉGIME DES « DROITS ACQUIS » : UN PROVISOIRE QUI DURE
Si la disparition des « droits acquis » était une conséquence logique de l’alignement des dégrèvements de redevance audiovisuelle sur les exonérations de taxe d’habitation, et ceci pour plus de clarté et d’équité, le législateur a néanmoins considéré préférable de maintenir de telles dérogations.
En ce qui concerne les mutilés, invalides ou infirmes, l’article 142 de la loi de finances pour 2008 a pérennisé le dégrèvement de redevance, sous réserve de satisfaire aux conditions requises (18 096 foyers concernés en 2008).
En ce qui concerne les personnes âgées à faibles revenus, aucun dispositif pérenne n’a été adopté. Le dégrèvement est donc reconduit d’année en année, ce qui justifie le présent article.
Dans un premier temps, l’article 29 de la loi de finances rectificative pour 2007 ménageait une sortie du dispositif moins rapide pour les personnes âgées, en maintenant pour la seule année 2008 un dégrèvement de 50 % de la redevance audiovisuelle en faveur des personnes âgées de plus de 65 ans au 1er janvier 2004 (soit 724 898 foyers en 2007). Cependant, ce dégrèvement partiel a ultérieurement été transformé en dégrèvement total par l’article 8 de la loi n° 2008–111 du 8 février 2008 relative au pouvoir d’achat. Par la suite, l’article 196 de la loi de finances pour 2009 et l’article 58 de la loi de finances pour 2010 ont reconduit le dégrèvement pour une année.
L’objet du présent article est identique à celui de ses prédécesseurs des lois de finances pour 2009 et 2010 et vise donc à prolonger le dispositif de dégrèvement de redevance audiovisuelle au profit des personnes âgées à faibles revenus pour une année supplémentaire.
Le coût de cette mesure est évalué à 51 millions d’euros. Il décroît régulièrement depuis 2005 au même rythme que le nombre de bénéficiaires, qui diminue de 15 % en moyenne par an, passant de plus d’un million en 2005 à environ 420 000 en 2011. Le coût moyen serait de l’ordre de 122 euros par foyers, ce qui correspond à une moyenne pondérée entre le montant de la redevance en métropole (123 euros) et celui en vigueur dans les départements d’outre-mer (80 euros).
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La Commission adopte l’article 36 sans modification.
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Article 37
Relèvement des autorisations d’annulations de dettes
Texte du projet de loi :
L’article 64 de la loi de finances rectificative pour 1991 (n° 91-1323 du 30 décembre 1991) est modifié comme suit :
1° Au I, le montant : « 16 700 millions d’euros » est remplacé par le montant : « 18 700 millions d’euros » ;
2° Au II, le montant : « 1 850 millions d’euros » est remplacé par le montant : « 2 650 millions d’euros ».
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article a pour objectif de relever les plafonds d’autorisation permettant au ministre chargé de l’économie d’accorder des annulations de dettes à certains pays. Deux types de modifications sont prévus à ce titre.
D’une part, il est proposé de porter à 18 700 M€ l’autorisation, actuellement plafonnée à 16 700 M€, permettant au ministre chargé de l'économie de prendre les mesures nécessaires en vue des annulations de dettes consenties par la France en faveur des pays les moins avancés et des pays à revenu intermédiaire dans le cadre multilatéral du Club de Paris.
La mise en œuvre des différentes initiatives multilatérales d’annulation de dettes (principalement les initiatives « Pays pauvres très endettés (PPTE) » de 1996, « PPTE renforcée » de 1999 et l’approche d’Évian de 2003) a déjà nécessité le relèvement du plafond d’autorisation d’annulations de dettes à plusieurs reprises (le dernier relèvement ayant été effectué dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2008).
À la fin de l’année 2009, les annulations de dettes avaient atteint 14 384 M€. L’activité du Club de Paris passée ou à venir devrait conduire à traiter dans les prochaines années des encours de créances très importants (concernant notamment le Congo, la République démocratique du Congo, la Côte d’Ivoire, la Guinée et le Libéria), ce qui rend nécessaire un relèvement, de 2 000 M€, du plafond d’annulations actuellement autorisé.
D’autre part, il est proposé de porter à 2 650 M€ l’autorisation, actuellement plafonnée à 1 850 M€, permettant au ministre chargé de l'économie de prendre les mesures nécessaires en vue des annulations de dettes additionnelles consenties par la France aux pays pauvres très endettés.
Pour les pays bénéficiant de l’initiative PPTE, la France s’est en effet engagée à fournir un effort additionnel, allant au-delà de l’effort décidé par la communauté financière internationale dans le cadre de l’initiative PPTE.
À la fin de l’année 2009, les annulations de dettes additionnelles accordées par la France aux PPTE avaient atteint 1 023 M€. Or, il est anticipé que la mise en œuvre des engagements de la France entraînera, entre 2010 et 2012, des annulations de dettes d’environ 1 300 M€ (notamment au bénéfice du Congo, de la République démocratique du Congo et de la Côte-d’Ivoire), ce qui rend nécessaire un relèvement, de 800 M€, du second plafond prévu par l’article 64 de la loi de finances rectificative pour 1991.
Observations et décision de la Commission :
● Le présent article propose de relever les plafonds d’autorisation des annulations de dettes, permettant au ministre chargé de l’Économie de prendre les mesures nécessaires en vue des remises de dette consenties par la France.
Les annulations de dette peuvent résulter de décisions bilatérales ou multilatérales :
– les annulations multilatérales sont celles décidées en application des recommandations arrêtées lors de la réunion des principaux pays créanciers, en faveur des pays en développement visés par l’article 1er de l’accord du 26 janvier 1960 instituant l’Association internationale de développement. Lancée en 1996 par la Banque mondiale et le Fonds monétaire international, l’initiative pays pauvres très endettés (PPTE) a pour objectif de rendre soutenable la dette de ces pays. Elle est discutée dans le cadre du Club de Paris. Pour bénéficier de l’initiative, la dette des pays doit être déclarée insoutenable au regard de certains critères ;
– à titre bilatéral, la France octroie des remises de dette additionnelles aux PPTE.
● L’article 64 de la loi de finances rectificative pour 1991 est régulièrement modifié pour augmenter les plafonds d’autorisations d’annulations de dettes. La dernière modification, prévue à l’article 127 de la seconde loi de finances rectificative pour 2008, a fixé à 16,7 milliards d’euros le plafond pour les annulations multilatérales, et à 1,85 milliard d’euros le plafond pour les annulations bilatérales additionnelles. L’autorisation est applicable aux prêts accordés aux États et aux prêts bénéficiant de leur garantie. Les plafonds s’entendent de façon cumulée, c’est-à-dire en tenant compte de toutes les annulations passées.
L’utilisation des plafonds entre 2000 et 2008 est retracée dans le tableau suivant.
PLAFONDS DES ANNULATIONS DE DETTES
(en millions d’euros)
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 | |
Annulations multilatérales annuelles |
104 |
57 |
921 |
1 790 |
728 |
2 882 |
2 662 |
906 |
1207 |
398 |
Cumul des annulations multilatérales |
2 834 |
2 891 |
3 812 |
5 602 |
6 329 |
9 211 |
11 873 |
12 779 |
13 986 |
14 384 |
Annulations bilatérales annuelles |
– |
– |
32,5 |
82 |
425 |
0,6 |
42 |
208 |
84 |
148 |
Cumul des annulations bilatérales |
– |
– |
32,5 |
114 |
539 |
540 |
582 |
790 |
875 |
1 023 |
Source : document de politique transversale « Politique française en faveur du développement », annexé au projet de loi de finances pour 2010 ; étude d’impact pour l’année 2009.
● Les opérations prévues sur la période 2010-2012 devraient conduire à un dépassement des plafonds d’autorisation actuels.
Dans le cadre du Club de Paris, il est notamment prévu des annulations en faveur du Soudan (1,8 milliard d’euros), de la République démocratique du Congo (550 millions d’euros) et de la Côte d’Ivoire (500 millions d’euros). Au total, outre les 600 millions d’euros déjà réalisés en 2010, environ 3,3 milliards d’euros d’annulations de dettes seraient accordés sur la période. Le cumul des annulations multilatérales atteindrait donc 18,3 milliards d’euros à fin 2012. Le plafond proposé dans le présent article prévoit une marge supplémentaire de 400 millions d’euros en cas de besoin et s’établit à 18,7 milliards d’euros, en hausse de 2 milliards d’euros par rapport au précédent.
Les annulations additionnelles accordées par la France sur une base bilatérale concerneraient notamment la Côte d’Ivoire (600 millions d’euros) et la République démocratique du Congo (250 millions d’euros). Au total, outre les 230 millions d’euros déjà réalisés en 2010, environ 1 milliard d’euros d’annulations de dettes seraient accordés sur la période. Le cumul des annulations multilatérales atteindrait donc 2,3 milliards d’euros à fin 2012. Le plafond proposé dans le présent article prévoit une marge supplémentaire de 350 millions d’euros en cas de besoin et s’établit à 2,65 milliards d’euros, en hausse de 800 millions d’euros par rapport au précédent.
Au total, le présent article ouvre la possibilité d’annuler pour 5,9 milliards d’euros de dettes entre 2010 et 2012 – 4,3 milliards d’euros au titre des annulations multilatérales et 1,6 milliard d’euros au titre des annulations bilatérales –, soit en moyenne 2 milliards d’euros par an. L’effort de la France en direction des États en voie de développement ne serait donc pas négligeable.
● L’augmentation des plafonds demandée dans cet article n’a pas de conséquence budgétaire. En revanche, la décision du ministre chargé de l’économie d’apurer une dette envers l’État a un impact sur le solde du budget de l’État. Cet impact peut prendre plusieurs formes en fonction du détenteur de la créance :
– l’annulation des dettes figurant à l’actif de l’État (compte de concours financiers Prêts à des États étrangers) donne lieu à des transports aux découverts du Trésor en loi de règlement et, considérée comme une dépense au sens de la comptabilité nationale, elle dégrade le déficit public ;
– l’annulation des créances détenues par des tiers (principalement l’Agence française de développement – AFD) donne lieu à l’indemnisation de ceux-ci. Le programme 110 Aide économique et financière au développement de la mission Aide publique au développement prend en charge l’indemnisation des annulations supportées par l’AFD ;
– les annulations de créances commerciales garanties par la Coface ne font pas l’objet d’une dépense budgétaire. En revanche, elles ont un coût budgétaire indirect : l’annulation d’une dette provoque une moindre recette future pour la Coface qui pourra conduire à une moindre capacité de prélèvement de dividendes au profit de l’État.
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La Commission adopte l’article 37 sans modification.
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Article 38
Mobilisation d’un dividende exceptionnel de la Caisse centrale de réassurance (CCR) au profit du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM)
Texte du projet de loi :
Le dividende versé en 2011 par la Caisse centrale de réassurance à l'État est affecté, dans la limite de 100 millions d’euros, au fonds de prévention des risques naturels majeurs mentionné à l'article L. 561-3 du code de l'environnement, pour le financement des acquisitions immobilières, par voie d’acquisition amiable ou d’expropriation, rendues nécessaires à la suite de la tempête Xynthia.
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article a pour objet de doter le fonds de prévention des risques naturels majeurs d’une ressource complémentaire exceptionnelle destinée à financer les acquisitions immobilières, par voie d’acquisition amiable ou d’expropriation, qui se sont avérées nécessaires à la suite de la tempête Xynthia du 28 février 2010.
Dans ce but, il affecte à ce fonds un dividende exceptionnel que la Caisse centrale de réassurance versera en 2011 au titre de l’exercice 2010, à hauteur de 100 M€, ce dividende exceptionnel venant s’ajouter au dividende que la CCR paiera comme chaque année à l’État, son actionnaire unique.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article a pour objet d’affecter au Fonds de prévention des risques naturels majeurs (dit fonds « Barnier ») un dividende exceptionnel de 100 millions d’euros de la Caisse centrale de réassurance afin de financer les acquisitions immobilières rendues nécessaires par la tempête Xynthia.
I.– LES CONSÉQUENCES DE LA TEMPÊTE XYNTHIA
A.– RAPPEL DES FAITS
Les 27 et 28 février 2010, la France a été frappée par une violente tempête baptisée « Xynthia » qui a plus particulièrement balayé une large bande du territoire de la Charente-Maritime aux Ardennes, provoquant au total la mort de 53 personnes et des dégâts matériels très importants.
Si la cause première de ces dégâts est, bien sûr, un exceptionnel phénomène météorologique, ils n’auraient cependant pas atteint une telle ampleur sans les dysfonctionnements administratifs que le récent rapport d’information présenté par M. Jean-Louis Léonard a mis en évidence, en particulier l’insuffisance des plans de prévention des risques (132) .
Les rectifications de zonage intervenues en urgence suite à la tempête, en particulier dans les départements de Charente-maritime et de Vendée, se sont traduites par le classement –violemment contesté en raison de critères imprécis, changeants et parfois incohérents – de certaines zones auparavant constructibles en « zones noires » que leurs habitants devront abandonner.
Portant atteinte à la propriété privée, ces décisions administratives relèvent du droit de l’expropriation. Cependant, afin d’éviter que les sinistrés n’aient à affronter une longue procédure avant d’être indemnisés, le Premier ministre a annoncé, dans sa conférence de presse du 13 avril dernier, que les habitants des « zones de solidarité » (nouvelle dénomination des « zones noires ») pourraient demander l’acquisition amiable par l’État de leur maison, au prix de marché avant la tempête (133). Ce n’est que dans un deuxième temps, en cas de désaccord sur le prix ou de refus de vente par exemple, que le droit commun de l’expropriation s’appliquera, dans le cadre d’une déclaration d’utilité publique et sous le contrôle du juge.
B.– UN COÛT ÉLEVÉ POUR LES FINANCES PUBLIQUES
Si le coût pour les compagnies d’assurances de la tempête Xynthia est estimé par la FFSA à 1,5 milliard d’euros, le coût pour l’État sera également très élevé en raison de cet engagement de racheter, au prix du marché d’avant la tempête, les habitations situées dans les « zones de solidarité ».
D’après les chiffres fournis à la mission interministérielle de retour d’expérience, d’évaluation et de proposition d’action à la suite de la tempête Xynthia par M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'Écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, la situation était la suivante au 21 juin 2010.
Vendée |
Charente-Maritime |
Total | |
Nombre d’offres notifiées |
483 |
234 |
717 |
Nombre de propositions acceptées |
173 |
125 |
298 |
Coût des propositions acceptées (en M€) |
48,3 |
44,3 |
92,6 |
Nombre de propositions refusées |
3 |
0 |
3 |
Le ministre a estimé que « seuls 600 biens pourraient être concernés par département, cela conduirait à un coût global de 160 millions d’euros en Vendée (rachat moyen actuel à 265 000 euros) et 220 millions d’euros (rachat moyen de 370 000 euros) en Charente-Maritime. Du coût global de 380 millions d’euros, peut être retirée une prise en charge par les assurances estimée de 10 à 15 %. Il faudra ajouter à ce montant le rachat de certaines activités économiques, ce qui conduit ainsi à un coût global estimé de 400 millions d’euros ».
D’autres estimations sont cependant plus pessimistes que celle du ministre. France Domaine a évoqué un ordre de grandeur de 800 millions d’euros d’indemnisations pour les habitations classées en « zones de solidarité ». Pour sa part, la mission interministérielle précitée retient une « fourchette » de 300 à 700 millions d’euros. Les risques de dérapages du coût sont d’autant plus grands que, comme le note M. Jean-Louis Léonard, « les services de l’État surcotent les maisons pour inciter leurs propriétaires à les vendre et elles vont être payées à un prix exorbitant ». Citant l’exemple d’une maison sur l’île d’Aix estimée à 300 000 euros et pour laquelle il a été proposé 650 000 euros, il conclut : « ces prix laissent craindre une gabegie d’argent public à un niveau rarement atteint ».
C.– LA SOUS-DOTATION DU FONDS « BARNIER »
Le fonds de prévention des risques naturels majeurs (dit « fonds Barnier ») a été créé par l’article 13 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement. Alimenté par un prélèvement de 12 % sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles, il a pour objet de financer les opérations d’expropriation des biens dans des zones comportant des menaces pour la vie humaine du fait d’un risque naturel, ainsi que les dépenses résultant de la démolition éventuelle des biens exposés afin d’en empêcher toute occupation future (article L. 561-3 du code de l’environnement).
L’acquisition, à l’amiable ou par expropriation, des propriétés situées dans les « zones de solidarité » précitées entrent donc dans le champ d’intervention du fonds. Cependant, les ressources de ce dernier ne s’élèvent qu’à 160 millions d’euros par an – dont 123 millions d’euros sont d’ores et déjà engagés cette année – alors que le coût total des acquisitions sera au moins égal à 400 millions d’euros. La trésorerie du fonds, fortement sollicitée pendant des années, est en outre épuisée depuis la fin 2007. Il est donc nécessaire de lui apporter rapidement de nouvelles ressources afin de lui permettre de faire face à ses engagements.
II.– LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Conformément à la proposition n° 17 du rapport d’information précité de M. Jean-Louis Léonard et aux conclusions de la mission interministérielle, le présent article affecte, à hauteur de 100 millions d’euros, le dividende versé en 2011 à l’État par la Caisse centrale de réassurance (CCR) (134) au fonds « Barnier » afin de financer « les acquisitions immobilières, par voie amiable ou par expropriation, rendues nécessaires par les suites de la tempête Xynthia ».
Le choix de recourir à un dividende exceptionnel de la CCR pour financer – via le fonds « Barnier » – les acquisitions immobilières dans les « zones de solidarité » se justifie à la fois par l’activité même de la CCR – réassurance des risques liés aux catastrophes naturelles –, par les liens étroits entre la CCR et le fonds « Barnier » (dont elle assure la gestion) et par la solidité financière de la Caisse. Celle-ci s’est en effet fortement renforcée depuis 2005 en raison de l’augmentation régulière des primes acquises et d’une sinistralité revenue à un niveau plus modéré depuis la canicule de 2003. Ses réserves atteignent ainsi plus de quatre années de primes acquises brutes. Elle peut donc parfaitement assumer la charge de ce dividende exceptionnel.
Le versement du dividende de la CCR intervenant au deuxième trimestre 2011, le fonds bénéficiera dans l’intervalle d’avances du Trésor afin de couvrir le décalage de trésorerie entre l’encaissement dudit dividende et les versements liés aux acquisitions immobilières.
Ce dividende de 100 millions d’euros devrait permettre de couvrir le coût des acquisitions immobilières dans les « zones de solidarité » pour l’année 2011. Il pourrait cependant se révéler insuffisant en cas d’acquisitions plus nombreuses et plus coûteuses que prévues en 2010 et en 2011.
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La Commission adopte l’article 38 sans modification.
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Article 39
Affectation de la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par plusieurs secteurs d’activité à la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS)
Texte du projet de loi :
I.– L’article L. 241-2 du code de la sécurité sociale est complété comme suit :
« 3° La taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par :
« a) les fabricants de matériel médico-chirurgical et dentaire ;
« b) Les médecins généralistes ;
« c) Les infirmiers et les sages-femmes ;
« d) Les structures hospitalières ;
« e) Les structures d’hébergement médicalisé pour personnes âgées ;
« f) Les structures d’hébergement social pour personnes handicapées mentales et personnes souffrant de maladie mentale. »
II.– A.– Les dispositions du présent article s’appliquent au produit de la taxe sur la valeur ajoutée relative aux prestations réalisées et aux livraisons effectuées à compter du 1er janvier 2011.
B.– Pour l’année 2011, la part du produit des taxes mentionnées au I du présent article excédant 1 340 millions d’euros reste affectée à l’État.
Exposé des motifs du projet de loi :
Dans le cadre de la réforme des retraites, le choix a été fait de mobiliser certaines ressources portant sur des impositions perçues par l’État : il s’agit des mesures relatives à l’impôt sur le revenu, à l’ensemble des contributions sur les revenus du capital et à la suppression du plafonnement de la quote-part pour frais et charges sur les dividendes reçus par une société-mère de ses filiales. Ces mesures ont un rendement attendu de 1 340 M€ en 2011 et 1 588 M€ en 2012.
Par souci d’unité de la législation fiscale et de simplicité, plutôt que de partager les impositions en question, il est proposé que ces mesures engendrent un accroissement des recettes pour l’État, et que d’autres recettes de l’État soient transférées aux régimes de sécurité sociale à due concurrence, pour concourir à l’objectif ultime de financement des retraites.
L’option retenue est celle d’un transfert supplémentaire de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à la sphère sociale, option déjà retenue notamment dans le cadre du financement des allègements généraux de charges. Le produit transféré correspond à la TVA brute collectée par plusieurs secteurs d’activité en lien avec la sphère sociale. Pour assurer une parfaite concordance entre le montant des recettes nouvelles liées à la réforme des retraites et le montant des recettes transférées, une partie seulement du produit de la TVA brute collectée par ces secteurs d’activité, à concurrence de 1 340 m€, sera affectée à la sphère sociale en 2011. À compter de 2012 en revanche, le produit de ces taxes sera intégralement affecté à la sphère sociale.
L’affectataire proposé est la CNAMTS, les secteurs retenus (activités des médecins généralistes, activités hospitalières, …) ayant un lien direct avec l’assurance-maladie. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 prévoit les modalités de réaffectation entre la CNAMTS et la branche vieillesse, afin que cette dernière bénéficie in fine de ce surcroît de recettes fiscales.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article a pour objet de transférer à la sécurité sociale une fraction de taxe sur la valeur ajoutée dans le but de lui faire bénéficier des nouvelles ressources prévues dans le cadre de la réforme des retraites.
Le transfert porte sur la TVA brute collectée sur divers biens et services médicaux. Elle serait affectée à la caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés, dont une partie des ressources serait réaffectée, pour un montant identique, à la caisse nationale d’assurance vieillesse par une disposition prévue dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011.
I.– UN PRINCIPE SIMPLE
● La réforme des retraites prévoit de dégager 3,7 milliards d’euros de recettes nouvelles au profit de la branche vieillesse de la sécurité sociale. Trois nouvelles ressources (135), dont le rendement atteindrait 2,2 milliards d’euros, sont déjà directement affectées à la sécurité sociale. En revanche, les autres mesures, dont le rendement atteindrait 1,3 milliard d’euros en 2011 et 1,5 milliard d’euros en 2012, portent sur l’impôt sur le revenu, le prélèvement forfaitaire libératoire et l’impôt sur les sociétés, lesquels sont des impositions exclusivement affectées au budget général de l’État. Le tableau suivant, fourni par le Gouvernement au moment du dépôt du projet de loi portant réforme des retraites, les récapitule.
NOUVELLES RESSOURCES DESTINÉES AU FINANCEMENT DES RETRAITES ET AFFECTÉES AU BUDGET DE L’ÉTAT
(en millions d’euros)
Imposition concernée |
Mesure |
Impact 2011 |
Impact 2012 |
Impôt sur le revenu |
Augmentation de 40 % à 41 % du taux marginal du barème de l’impôt sur le revenu |
230 |
|
Suppression du crédit d’impôt sur les dividendes |
645 |
||
Imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières au premier euro |
180 | ||
Prélèvement forfaitaire libératoire |
Hausse d’un point des prélèvements sur les plus-values de cessions mobilières (18 % à 19 %) |
90 |
|
Hausse d’un point des prélèvements sur les plus-values de cessions immobilières (16 % à 17 %) |
45 |
||
Hausse d’un point du prélèvement forfaitaire libératoire sur les dividendes et les intérêts (18 % à 19 %) |
130 |
||
Impôt sur les sociétés |
Suppression de la quote-part pour frais et charges sur les dividendes reçus par une société mère de ses filiales |
200 |
|
Total |
1 340 |
180 | |
● Pour permettre à la branche vieillesse de la sécurité sociale de bénéficier de ces nouvelles ressources qui lui sont promises mais qui sont perçues par l’État, deux solutions sont possibles.
La première serait d’isoler, au sein des produits de l’impôt sur le revenu, du prélèvement forfaitaire libératoire et de l’impôt sur les sociétés, le surplus dû aux mesures précitées. Si elle garantit à l’assurance vieillesse le produit exact de ces nouvelles ressources jusqu’en 2020, une telle solution présente un inconvénient majeur. En prévoyant l’affectation partielle de trois nouvelles impositions jusqu’alors exclusivement établies au profit de l’État, elle contribuerait en effet à complexifier de manière substantielle le système fiscal ainsi que les relations financières entre l’État et la sécurité sociale. Dans le but de maintenir une certaine clarté dans l’affectation des impositions payées par les contribuables, il semble nécessaire que le produit de l’impôt sur le revenu et de l’impôt sur les sociétés reste exclusivement perçu par l’État.
La seconde solution, proposée par le présent article, paraît plus adéquate. Elle consiste à transférer, en lieu et place d’un « bouquet » éclaté d’impositions, une seule ressource d’un montant et de dynamisme équivalents. Ce choix permet de simplifier l’affectation de ces nouvelles recettes sans léser la sécurité sociale.
● Une telle solution suppose toutefois d’estimer avec sincérité le produit attendu en 2011 des nouvelles ressources perçues par l’État. Dès lors que la TVA ainsi affectée se substitue à ces recettes, l’évaluation du montant de ces dernières en 2011 est en effet cruciale pour « calibrer » le transfert de recettes.
Les différentes hypothèses sous-tendant ces prévisions sont explicitées dans le rapport de M. Laurent Hénart relatif au projet de loi de réforme des retraites (136). La plupart des évaluations se fonde sur le montant constaté des assiettes en 2008 – pour l’impôt sur le revenu – ou en 2009 – pour les autres impositions – et paraît donc solide.
II.– DES MODALITÉS COMPLEXES
A.– UNE AFFECTATION PÉRENNE DE TVA À DISTINGUER DES COMPENSATIONS D’ALLÈGEMENTS DE CHARGES SOCIALES
● Les articles L. 241–1 et L. 241–2 du code de la sécurité sociale recensent les différentes ressources alimentant la caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS).
Le présent article prévoit de compléter l’article L. 241–2 dans le but d’affecter à la CNAMTS le produit de :
– la TVA brute collectée par les fabricants de matériel médico-chirurgical et dentaire ;
– la TVA brute collectée par les médecins généralistes, les infirmiers et les sages-femmes, les structures hospitalières, les structures d’hébergement médicalisé pour personnes âgées ainsi que les structures d’hébergement social pour personnes handicapées mentales et personnes souffrant de maladie mentale.
● Le choix de la TVA a été guidé par le dynamisme de cette imposition et par le fait qu’elle est déjà partiellement affectée à la sécurité sociale pour assurer la compensation des allègements de charges.
D’une part, le produit de la TVA croît tendanciellement au même rythme que le PIB, ce qui garantit le dynamisme de la ressource.
D’autre part, la sécurité sociale perçoit déjà des fractions de taxe sur la valeur ajoutée dans le but de compenser le coût des allègements généraux de charges sociales (137) et de l’exonération des heures supplémentaires (138).
● Le présent dispositif prévoit donc que ces fractions de TVA deviendraient des ressources pérennes de la CNAMTS, comme, par exemple, la quote-part de produit du droit de consommation sur les tabacs prévue à l’article L. 241–2 du code de la sécurité sociale.
Le transfert de recettes prévu par l’article doit donc être distingué des affectations de TVA ou d’autres impositions de toute nature prévues pour compenser les allègements généraux de charges sociales et l’exonération des heures supplémentaires. De tels transferts (139) ne constituent pas de nouvelles ressources car ils compensent un coût lié à une politique publique et ont vocation à être ajustés chaque année pour que la dynamique de ces niches sociales soit couverte par l’État.
En conséquence, le transfert de ressources est réalisé une fois pour toutes et le montant de la quote-part de TVA transférée à la CNAM ne serait pas réévalué chaque année en fonction du rendement des nouvelles impositions perçues par l’État.
B.– UN TRANSFERT À L’ASSURANCE MALADIE DEVANT ÊTRE COMPLÉTÉ PAR UN SECOND TRANSFERT VERS L’ASSURANCE VIEILLESSE
Le schéma retenu par le Gouvernement consiste à effectuer un double transfert, de l’État à la CNAM puis de celle-ci au fonds de solidarité vieillesse. Il est décrit dans le tome I du présent rapport.
Selon les informations transmises au Rapporteur général, la quote-part de TVA visée par le présent article serait transférée à la branche maladie car les biens et services sur lesquels cette imposition est assise relèvent du secteur médical et créent donc un lien avec le destinataire.
C.– UNE PÉRIODE DE TRANSITION EN 2011 AVANT LE RÉGIME DE CROISIÈRE À PARTIR DE 2012
Parmi les différentes mesures de rendement annoncées par le Gouvernement dans le cadre de la réforme des retraites, l’imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières au premier euro n’aurait d’impact budgétaire qu’en 2012 car elle s’appliquerait aux cessions réalisées à compter du 1er janvier 2011. En conséquence, l’année 2011 constitue, en quelque sorte, une année de transition avant le régime de croisière commençant en 2012.
En 2011, le montant attendu des nouvelles ressources affectées au budget de l’État est évalué à 1,34 milliard d’euros quand le produit de la TVA brute destinée à être transférée atteindrait 1,51 milliard d’euros. Dans le but d’assurer à l’État la neutralité budgétaire de l’opération, le dernier alinéa du présent article prévoit que le transfert est plafonné à 1,34 milliard d’euros, le solde revenant au budget de l’État.
En 2012, en revanche, le dispositif entre en régime de croisière. Les différents types de TVA transférée ont notamment été sélectionnés pour que leur produit cumulé soit quasiment égal aux recettes prévisionnelles des nouvelles ressources.
Le tableau suivant illustre cette mécanique.
PRODUITS PRÉVISIONNELS DE LA TVA À TRANSFÉRER ET DES
« NOUVELLES RESSOURCES »
(en millions d’euros)
2011 |
2012 |
2013 | |
Produit constaté des TVA sectorielles visées par l’article |
1 512 |
1 592 |
1 676 |
Produit effectivement versé des TVA sectorielles visées par l’article |
1 340 |
1 592 |
1 676 |
Produit des « nouvelles ressources » affectées au budget de l’État |
1 340 |
1 588 |
1 656 |
Écart TVA – « Nouvelles ressources » |
0 |
4 |
20 |
Source : d’après l’étude d’impact annexée à l’article.
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* *
La Commission est saisie de l’amendement I-CF 298 du président.
M. le président Jérôme Cahuzac. L’État a prévu un mécanisme particulièrement compliqué, selon lequel une partie de la TVA brute de certains produits est affectée chaque année à la CNAM, qui abandonne en contrepartie une part de la C3S et du forfait social au Fonds de solidarité vieillesse. La première année, les additions tombent juste, mais on peut avoir des doutes pour la suite. Je propose donc une clause de rendez-vous chaque année pour vérifier l’adéquation entre ces flux.
J’ajoute qu’à propos de la présentation du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le ministre a évoqué un excédent de 1,6 milliard du panier social que l’État n’a pas la moindre intention de laisser à la CNAM, mais qu’il veut récupérer pour son propre compte. Il va de soi que l’excédent ne provient pas du régime général, ni d’ailleurs d’un autre : les recettes affectées au régime général se sont en fait avérées plus dynamiques que ce qui avait été prévu. Le fait que l’État veuille récupérer cet excédent renforce l’intérêt de mon amendement, surtout s’agissant d’un dispositif particulièrement peu lisible qui ne fait pas l’objet d’une information claire et loyale de la part du Gouvernement.
M. le rapporteur général. Avis favorable.
La Commission adopte l’amendement (amendement n° I-56).
Puis elle adopte l’article 39 ainsi modifié.
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* *
Avant l’article 40
La Commission est saisie de l’amendement I-CF 205 de M. Louis Giscard d’Estaing, portant article additionnel avant l’article 40.
M. Louis Giscard d’Estaing. Il s’agit de réduire l’impact sur les comptes publics des exonérations de charges patronales instituées afin de compenser la mise en place des 35 heures dans les entreprises. Le dispositif initial s’appliquait jusqu’à 1,7 fois le montant du SMIC. Nous l’avions déjà abaissé à 1,6 fois le SMIC ; je vous propose de passer à 1,5. Cela n’aura pas d’impact sur les rémunérations les plus basses, puisqu’il s’agit encore de salaires liés à un certain niveau de qualification – ceux d’un ouvrier qualifié, par exemple. Cela permettra de dégager environ 2 milliards pour les finances publiques.
M. le rapporteur général. C’est un amendement extrêmement lourd, qui rejoint des propositions de la Cour des comptes, entre autres. Je ne peux y être que défavorable. Le Gouvernement a été clair : pas de mesure qui fasse courir de risque à la politique de l’emploi dans les lois de finances ou de financement de la sécurité sociale pour 2011.
M. Pierre-Alain Muet. Les allégements de cotisations ont commencé avec M. Balladur, à 1,3 SMIC. Ils ont été portés à 1,5 avec M. Juppé, puis la gauche les a réduits. À la suite du rapport Malinvaud, qui expliquait que, si le champ d’application était trop étroit, la mesure était efficace mais qu’on créait une trappe à bas salaires, ils sont passés à 1,7 SMIC. Et, en 2005, on est revenu à 1,6. Ces changements perpétuels ne peuvent que rendre le dispositif inefficace. Pour ma part, mais ce point de vue n’est certainement pas partagé à gauche, je ne le modifierais plus : je pense qu’on a trouvé un certain équilibre, même si je reconnais qu’il pourrait être amélioré en instaurant des conditions. Le rapport Malinvaud est d’un grand intérêt sur la question de l’arbitrage.
M. Jérôme Chartier. La prochaine cartouche viendra des temps partiels : nous sommes à la limite de l’avantage induit pour l’entreprise du fait du temps partiel subi. Il faudra conduire une réflexion sur cette partie des allégements.
La Commission rejette l’amendement I-CF 205.
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Article 40
Ajustement des affectations du droit de consommation sur les tabacs
Texte du projet de loi :
I.– L'article 61 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 est ainsi modifié :
1° Au f, le taux : « 33,36 % » est remplacé par le taux : « 32,88 % » ;
2° Au i, le taux : « 2,92 % » est remplacé par le taux : « 3,40 % ».
II.– Au 10° du II de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, le pourcentage : « 33,36 % » est remplacé par le pourcentage : « 32,88 % ».
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article procède à une nouvelle répartition du droit de consommation sur les tabacs prévu à l’article 575 du code général des impôts (I).
Il vise à assurer la neutralité pour le budget de l’État du surcroît de taxe sur les salaires due par certains organismes et perçue par les régimes de sécurité sociale (+ 51 m€).
Les organismes concernés par l’assujettissement à la taxe sur les salaires à compter de 2011 sont les suivants : les agences régionales de santé, Météo France, l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre, la Caisse nationale militaire de sécurité sociale, l’École nationale des sports de montagne, l’École nationale de voile et des sports nautiques, Audiovisuel extérieur de la France et France Télévisions.
Cet assujettissement entraîne un surcroît de dépenses pour l’État (51 m€ de subventions supplémentaires de l’État aux organismes concernés). Pour compenser cette charge, le présent article augmente la part du droit de consommation sur les tabacs perçue par l’État.
Le 2° accroît ainsi de 0,48 % la fraction affectée au budget général, qui passe de 2,92 % à 3,40 %. Le 1° en tire les conséquences, en réduisant à due concurrence la fraction affectée au panier fiscal compensant les allègements généraux de cotisations sociales.
Cet article assure également la coordination de la réaffectation proposée avec l’article prévoyant la composition de ce panier fiscal (II).
Observations et décision de la Commission :
Le présent article a pour objet de modifier la répartition du produit des droits de consommation sur les tabacs dans le but d’assurer la neutralité budgétaire, pour l’État comme pour la sécurité sociale, de l’assujettissement à la taxe sur les salaires de divers organismes publics – les agences régionales de santé, Météo France, l’office national des anciens combattants et victimes de guerre, la caisse nationale militaire de sécurité sociale, l’école nationale des sports de montagne, l’école nationale de voile et sports nautiques, Audiovisuel extérieur de la France et France Télévisions.
Aux termes du 1° du II de l’article L. 131–8 du code de la sécurité sociale, la taxe sur les salaires est affectée en totalité à divers organismes de base de sécurité sociale en guise de compensation des allègements généraux de charges. La sécurité sociale devrait donc percevoir 51 millions d’euros supplémentaires du fait de l’assujettissement de ces organismes publics, lesquels seraient compensés par une hausse de la subvention pour charges de service public versée par le budget général de l’État.
En conséquence, en l’état actuel du droit, l’assujettissement à la taxe sur les salaires de ces organismes publics conduirait à un coût pour l’État et un gain pour la sécurité sociale, d’un montant de 51 millions d’euros.
Pour assurer la neutralité budgétaire de l’opération, le présent article prévoit un transfert de la sécurité sociale vers l’État d’une quote-part de 0,48 % du droit de consommation sur les tabacs, prélevée sur la fraction de ces droits affectée au « panier fiscal » de compensation des allègements généraux de charges.
La répartition des droits de consommation sur les tabacs entre l’État et divers organismes de sécurité sociale serait alors la suivante.
ÉVOLUTION DE LA RÉPARTITION DU DROIT DE CONSOMMATION SUR LES TABACS | ||
(en %) | ||
LFR janvier 2010 |
PLF 2011 | |
CCMSA (maladie) |
18,68 |
18,68 |
CCMSA (vieillesse) |
1,89 |
1,89 |
CNAMTS |
38,81 |
38,81 |
Budget général de l’État |
2,92 |
3,40 |
FNAL |
1,48 |
1,48 |
FCAATA |
0,31 |
0,31 |
Allègements généraux (L.131-8 CSS) |
33,36 |
32,88 |
Fonds de solidarité |
1,25 |
1,25 |
Paniers heures supplémentaires |
1,30 |
1,30 |
Total |
100 |
100 |
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La Commission adopte l’article 40 sans modification.
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Article 41
Amélioration du recouvrement et maîtrise de la dépense d’aide juridictionnelle
Texte du projet de loi :
I.– La loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique est ainsi modifiée :
1° Le premier alinéa de l’article 40 est complété par les mots : « , à l’exception des droits de plaidoirie » ;
2° Au premier alinéa de l’article 44, les mots : « d’amendes ou de condamnations pécuniaires » sont remplacés par les mots : « de créances étrangères à l’impôt et au domaine ».
II.– Les dispositions du I entrent en vigueur le 1er janvier 2011 et sont applicables en Polynésie française.
III.– Au IV de l’article 1090 C du code général des impôts, les mots : « aide judiciaire » et les mots : « d’amendes ou de condamnations pécuniaires » sont remplacés respectivement par les mots : « aide juridictionnelle » et les mots : « de créances étrangères à l’impôt et au domaine ».
IV.– L’article L. 723-4 du code de la sécurité sociale est abrogé.
Exposé des motifs du projet de loi :
Afin de pérenniser le dispositif d’aide juridictionnelle tout en respectant l’objectif gouvernemental de réduction des dépenses d’intervention, le 1° du I du présent article supprime la prise en charge par l’État du droit dû par le bénéficiaire de l’aide juridictionnelle à son avocat pour chaque plaidoirie ou représentation de partie(s) aux audiences de jugement ; ce droit s’élève actuellement à 8,84 €. Cet article instaure ainsi une participation financière permettant de sensibiliser les justiciables au coût de l’aide juridictionnelle et de limiter les recours abusifs.
Le 2° du I soumet le recouvrement des dépenses d’aide juridictionnelle aux règles de recouvrement régissant les produits divers de l’État applicables aux créances étrangères à l’impôt et au domaine.
Par cohérence avec la suppression de la prise en charge par l’État des droits de plaidoirie et la modification des règles de recouvrement, le III et le IV modifient le code général des impôts et le code de la sécurité sociale.
Le II étend en Polynésie française l’application des dispositions du I.
Observations et décision de la Commission :
Dans un souci de maîtrise de la dépense d’aide juridique, cet article instaure une participation financière aux frais de plaidoirie, et modifie le régime de recouvrement de l’aide juridique.
Afin de garantir un équitable accès au juge et plus largement au droit (140), l’aide juridique a été mise en place par la loi du 10 juillet 1991. En l’espèce, le présent article vise plus particulièrement l’aide juridictionnelle (AJ), c'est-à-dire, l’aide accordée « en matière gracieuse ou contentieuse, en demande ou en défense devant toute juridiction ainsi qu'à l'occasion de la procédure d'audition du mineur prévue par l'article 388-1 du code civil et de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité prévue par les articles 495-7 et suivants du code de procédure pénale » (141), à l’exception des frais relatifs aux consultations juridiques et à la procédure de médiation. Sont donc visés les frais de justice en général, c'est-à-dire notamment les honoraires d’avocat, les frais d’huissier ou d’expertise.
De manière synthétique, l’AJ est destinée à aider financièrement tout justiciable, dès lors que ses ressources propres ne lui permettent pas de faire valoir ses droits en justice, devant toutes les juridictions judiciaires et administratives.
Cette aide peut être partielle ou totale, en fonction d’un barème de ressources fixé chaque année et indexé comme celui de l’impôt sur le revenu. Depuis le 1er janvier 2010, ce plafond est de 915 euros pour l’AJ totale et de 1 372 euros pour l’AJ partielle. Dans certains cas prévus par la loi, le plafond de ressources n’est pas exigé.
Comme l’a souligné le rapport du sénateur Roland du Luart en 2007 (142), le système actuel est au bord de l’implosion. Dans un contexte budgétaire tendu, il est aujourd’hui victime de son succès, en raison d’un accroissement considérable du nombre d’admissions à l’AJ totale. En euros constants, l’enveloppe des crédits consommés a progressé de + 282,8 % entre 1991 et 2006. En 2010, au titre de l’action n° 1 Aide juridictionnelle, les moyens pour mettre en œuvre l’AJ ont été évalués à 299 millions d’euros.
I.– L’INSTAURATION D’UN TICKET MODÉRATEUR
En vertu de l’article 40 de la loi du 10 juillet 1991, l’État prend en charge « les frais afférents aux instances, procédures ou actes pour lesquels [l’aide] a été accordée. » Lorsque le justiciable a été admis à l’AJ totale, il ne débourse aucun centime tout au long de la procédure. De ce fait, les bénéficiaires disposent d’un accès à la justice entièrement gratuit et illimité. Or, le droit effectif à l’accès à un tribunal n’exclut pas que, dans les intérêts d’une bonne administration de la justice, l’on puisse imposer une restriction financière, dès lors que celle-ci n’est pas prohibitive compte tenu de la capacité contributive du justiciable (143).
Aussi, le présent article vise à restreindre le domaine des frais couverts par l’AJ. Il complète ainsi l’article 40, en excluant expressément les droits de plaidoirie. Afin de coordonner les textes, est abrogé l’article L. 723-4 du code de la sécurité sociale, en ce qu’il dispose que les droits de plaidoirie sont à la charge de l’État.
Ces droits sont dus pour toute audience de jugement et audience en référé, devant les juridictions judiciaires (144) et administratives. Désormais, le droit de plaidoirie, fixé à 8,84 euros par le décret du 29 mai 1989, ne sera plus à la charge de l’État. Le client devra donc s’acquitter de ce droit auprès de son avocat, qui lui-même le reversera à la Caisse nationale des barreaux français (CNBF), pour financer une partie du régime de retraite de base. Le montant des versements effectués par l’État à la CNBF était de 5,168 millions d’euros en 2007, de 5,226 millions d’euros en 2008 et de 5,190 millions d’euros en 2009.
L’objectif visé par cette réforme est de responsabiliser les bénéficiaires potentiels de l’AJ, afin d’éviter les abus de procédure.
Pour l’État, l’exclusion des droits de plaidoirie des frais couverts par l’aide juridictionnelle représentera en 2011, une économie d’environ 3,9 millions d’euros, et de 5,2 millions d’euros à partir de 2012, si l’on se base sur le montant des versements effectués à la CNBF en 2009.
II.– LE CHANGEMENT DU RÉGIME DE RECOUVREMENT DE L’AIDE JURIDICTIONNELLE
A.– L’APPLICATION DU RÉGIME DES CRÉANCES ÉTRANGÈRES À L’IMPÔT ET AU DOMAINE
Le bénéficiaire de l’AJ peut devenir débiteur de l’État, notamment dans le cas où on lui a retiré l’aide (145). De même, l’adversaire perdant, ne bénéficiant pas de l’AJ, et condamné aux dépens, devra, sauf dispense totale ou partielle prononcée par le juge, rembourser l’État. Par exception, le recouvrement n’a pas lieu en matière pénale (article 47 de la loi du 10 juillet 1991), pour les frais de justice criminelle, correctionnelle ou de police.
Les recettes liées au recouvrement de l’aide juridictionnelle s’ajoutent aux crédits du programme Accès au droit et à la justice, ouverts en loi de finances, par la procédure de rétablissement de crédits. Si le montant des sommes mises en recouvrement était de l’ordre de 18 millions d’euros en 2009, le montant des sommes effectivement recouvrées par les trésoreries ne s’élevait qu’à 10 millions d’euros.
L’article 44 de la loi du 10 juillet 1991, reprise au IV de l’article 1090 C du code général des impôts, dispose que « le recouvrement des sommes dues à l’État a lieu comme en matière d’amendes ou de condamnations pécuniaires, sous réserve des dispositions particulières définies par décret. ». En l’espèce, le décret applicable est celui du 19 décembre 1991, en ses articles 123 à 128 et 155.
Un état de recouvrement est établi et notifié à la personne contre laquelle les sommes sont à recouvrer, par le greffier en chef ou le secrétaire de la juridiction concernée. Le Trésorier payeur général (TPG) procède ensuite au recouvrement. Dans le mois de la notification, le redevable peut faire opposition. Les sommes à recouvrer sont exigibles le dernier jour du deuxième mois qui suit l’envoi de la notification de l’avis de mise en recouvrement.
La procédure ainsi décrite n’est pas adaptée à la nature de la créance de l’État. Les sommes versées au titre de l’AJ sont juridiquement des avances faites par l’État, et n’ont en aucun cas un caractère punitif. D’ailleurs, elles sont constatées, liquidées et ordonnancées par le premier président ou le procureur général près la cour d’appel, conjointement ordonnateurs secondaires des juridictions de leur ressort, alors que les contraventions et amendes sont liquidées par le juge.
Comme l’a souligné le rapport du sénateur Roland du Luart (146), il existe une trop grande complexité de la chaîne de recette, conduisant bien souvent les juridictions judiciaires à ne pas établir d’états de recouvrement. La trop faible efficacité du système de mise en recouvrement des amendes et condamnations pécuniaires met en péril l’égalité des citoyens devant la justice.
Le présent article prévoit d’appliquer à l’AJ un régime de recouvrement différent, celui des produits divers de l’État ou encore des créances « ordinaires ». Il s’agit d’une catégorie résiduelle de créances qui ne sont ni fiscales, ni domaniales, ni celles résultant d’amendes et autres condamnations pécuniaires, ni les créances soumises à des règles spécifiques (147). Le décret du 29 décembre 1962 détermine leur régime aux articles 80 et suivants.
Le recouvrement de ce type de créance nécessite l’émission d’un titre exécutoire. Pour ce qui est de l’AJ, l’ordonnateur secondaire sera seul compétent pour émettre un ordre de recette, qui sera ensuite notifié par le TPG directement au redevable. La procédure sera donc plus simple, plus rapide et plus efficace. Un décret devra préciser la procédure en la matière.
B.– L’AVANCEMENT DU POINT DE DÉPART DE COMPUTATION DU DÉLAI DE MISE EN RECOUVREMENT
L’action en recouvrement se prescrit aujourd’hui par cinq ans, « à compter de la décision de justice ou de l’acte mettant fin à la mission d’AJ » (148). Le point de départ de la computation du délai n’est pas pertinent au regard des difficultés pratiques de la procédure de mise en recouvrement.
D’une part, le comptable n’est pas toujours destinataire de ces documents et n’a donc pas la possibilité de faire valoir les droits de l’État. D’autre part, au moment où le juge prend sa décision sur une affaire pendante, l’intégralité des dépenses n’est pas toujours connue. C’est le cas notamment des frais de signification et d’exécution forcée, frais qui relèvent de l’exécution du jugement. De même, le montant total des sommes avancées recouvrables ne sera liquidé qu’au moment de l’émission du titre de recouvrement. Dès lors, le système actuel fait courir un risque de prescription trop important.
Aussi, le présent article entend reculer le point de départ du délai de cinq ans, à la date d’émission du titre de perception. Autrement dit, le délai entre le moment où la décision de justice ou de retrait de l’aide est notifiée aux parties, et celui où la partie débitrice reçoit l’avis de paiement du Trésor ne compte plus. Il prolongeait inutilement le délai.
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La Commission adopte l’article 41 sans modification.
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Article 42
Affectation à l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis
et confisqués d’une partie du produit de la vente des biens confisqués
Texte du projet de loi :
En 2011, le produit de la vente des biens confisqués mentionné au 3° de l’article 706-163 du code de procédure pénale est affecté, à concurrence de 1,3 million d’euros, à l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués.
Exposé des motifs du projet de loi :
Afin de doter l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués, établissement public de l’État à caractère administratif, des ressources nécessaires à son activité, l’article 4 de la loi du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale a prévu qu’une partie du produit de la vente des biens confisqués, déterminée annuellement par la loi de finances, lui est affectée.
Le présent article affecte ainsi à l’agence le produit de la vente des biens confisqués mentionné au 3° de l’article 706-163 du code de procédure pénale, à concurrence de 1,3 M€.
Le montant de cette affectation correspond à une évaluation du besoin de financement de l’agence, dans sa première année de fonctionnement.
Observations et décision de la Commission :
Cet article a pour objet de procéder à l’affectation du produit de la vente des biens confisqués à l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués, créée par la loi du 9 juillet 2010.
La loi n° 2010-798 du 9 juillet 2010 vise à faciliter les saisies et confiscation en matière pénale. Son objectif est non seulement d’étendre le champ des biens susceptibles d’être saisis et de clarifier les procédures, mais également d’améliorer la gestion des biens saisis, en remédiant à la dévalorisation des biens confisqués pendant la durée de la procédure, ainsi qu’à l’inutilité et au coût élevé pour l’État de leur conservation.
À cette fin, l’article 4 de la loi précitée (articles 706-159 à 706-164 du code de procédure pénale) a institué l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués, spécialement chargée de garantir l’exécution de la peine complémentaire de confiscation. Cet établissement public à caractère administratif est placé sous la tutelle conjointe du ministère de la Justice et du ministère du Budget.
L’Agence a deux missions principales que sont la gestion et l’aliénation et destruction des avoirs saisis. Son domaine d’intervention est large.
Entrent dans ses prérogatives de gestion l’ensemble des biens « quelle que soit leur nature, saisis, confisqués ou faisant l’objet d’une mesure conservatoire au cours d’une procédure pénale » (article 706-160 du code de procédure pénale). Les biens susceptibles d’être saisis sont notamment les meubles et immeubles, mais également les comptes ouverts, les parts sociales, les instruments financiers ou encore les fonds de commerce. Toutefois, ne peuvent lui être confiés que les biens nécessitant des actes d’administration.
Sa compétence en matière d’aliénation et de destruction, notamment lorsque la restitution est impossible, s’exerce sur ordonnance ou autorisation en vertu des articles 41-5 et 99-2 nouveaux du code de procédure pénale.
Par ailleurs, l’agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués est dotée de prérogatives annexes, prévues à l’article 706-161 nouveau du code de procédure pénale, allant de l’aide juridique aux juridictions pénales à l’information des victimes.
De manière générale, la création d’une structure spécialisée accompagnant la mise en place d’une procédure de saisie pénale vise à inciter les juridictions à prononcer d’avantage de mesures de saisie et de confiscation. Au cours de l’enquête et de l’instruction, il deviendra donc plus difficile pour les délinquants d’organiser leur propre insolvabilité.
Au regard de son domaine de compétence, l’Agence doit pouvoir bénéficier de ressources financières nécessaires à son activité. Pour l’année 2011, ses besoins ont été estimés à 1,3 million d’euros.
Cette somme correspond à :
– 0,9 million d’euros au titre de la masse salariale, dont dix agents qui seront recrutés en 2011 ;
– 0,11 million d’euros au titre du loyer annuel ;
– 0,07 million d’euros de charges d’installation et de fonctionnement ;
– 0,22 million d’euros de charges liées à l’activité de l’agence.
L’article 706-163 du code de procédure pénale prévoit cinq sources principales de financement :
– les subventions, avances et autres contributions de l'État et de ses établissements publics, de l'Union européenne, des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics ainsi que de toute autre personne morale publique ou privée ;
– les recettes fiscales affectées par la loi ;
– une partie, déterminée annuellement par la loi de finances, du produit de la vente des biens confisqués lorsque l'agence est intervenue pour leur gestion ou leur vente, sauf lorsque la loi prévoit la restitution intégrale à la personne saisie de ce produit et des intérêts échus le cas échéant, et sous réserve de l'affectation de ce produit au fonds de concours recevant les recettes provenant de la confiscation des biens mobiliers ou immobiliers des personnes reconnues coupables d'infractions en matière de trafic de stupéfiants ;
– le produit du placement des sommes saisies ou acquises par la gestion des avoirs saisis et versées sur son compte à la Caisse des dépôts et consignations ;
– le produit des dons et legs.
En privilégiant une affectation du produit de la vente des biens confisqués, le présent article fait le choix d’un autofinancement de l’Agence afin d’inciter à une gestion efficace des biens saisis et confisqués.
En vertu de l’article 36 de la LOLF, l’affectation à une autre personne morale d’une ressource établie au profit de l’État doit résulter d’une disposition de la loi de finances. Actuellement, le produit des biens confisqués revient à l’État en recettes non fiscales du budget général. De ce fait, il convient de créer un article en loi de finances prévoyant l’affectation du produit de ces ventes.
La plate-forme d’identification des avoirs criminels (PIAC) a évalué la masse totale des biens saisis à 93 millions d’euros pour 2008 et à 185 millions d’euros pour l’année 2009.
Conformément aux prévisions des besoins de financement de l’Agence pour 2011, le présent article fixe à 1,3 million d’euros la part du produit des ventes qui lui sera affectée au titre de cette année.
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La Commission adopte l’article 42 sans modification.
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Article 43
Suppression du droit de timbre sur la carte européenne d’arme à feu
Texte du projet de loi :
L’article 968 D du code général des impôts est abrogé.
Exposé des motifs du projet de loi :
La directive 91/477/CEE du 18 juin 1991 relative au contrôle de l’acquisition et de la détention d’armes, modifiée par la directive 2008/51/CE du 21 mai 2008, prévoit dans son article 12, paragraphe 2, que « les États membres ne peuvent subordonner l’acceptation d’une carte européenne d’arme à feu au paiement d’aucune taxe ou redevance ». Le délai de transposition de cette directive a expiré le 28 juillet 2010.
Or l’article 84 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier, codifié à l’article 968 D du code général des impôts, dispose que la délivrance par les préfets de la carte européenne d’arme à feu est assujettie à un droit de timbre de 8 €.
Dans le cadre de la transposition de la directive 2008/51/CE, cet article vise à abroger l’article 968 D du code général des impôts.
Observations et décision de la Commission :
Afin de mettre en conformité la législation française avec le droit communautaire, le présent article a pour objet de supprimer le droit de timbre actuellement exigible pour l’obtention de la carte européenne d’arme à feu.
La carte européenne d’arme à feu a été instaurée par la Commission européenne en vue de faciliter les voyages temporaires des chasseurs et tireurs sportifs avec leur arme à feu au sein de l’Union Européenne. Ce document atteste des conditions de détention et d'utilisation régulières des armes qui y sont inscrites. Il s’agit en quelque sorte d’un passeport permettant le transport et l’utilisation pour les activités cynégétiques ou sportives, des armes à feu dans tous les États membres.
L’article 968 D du code général des impôts subordonne la délivrance par les préfets de la carte européenne, au paiement d’un droit de timbre de 8 euros. La carte a une durée de validité de cinq ans ou dix ans, pour les armes de 5ème catégorie non soumise à déclaration.
L’article 968 D du code général des impôts issu de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 est aujourd’hui contraire aux dispositions de la directive 2008/51/CE du Parlement et du Conseil du 21 mai 2008, modifiant la directive 91/477/CEE relative au contrôle de l’acquisition et de la détention d’armes.
La directive 2008/51/CE s’inscrit dans la politique générale des institutions européennes visant à rendre toujours plus effective la liberté de circulation des personnes et des marchandises au sein de l’Union.
Dans cet objectif d’accompagnement du marché intérieur, la législation communautaire entend réaliser un équilibre entre d’une part, la volonté d’assurer une liberté de circulation pour certaines armes à feu, et d’autre part la nécessité d’encadrer cette liberté pour des raisons sécuritaires.
Aussi, la carte européenne d’arme à feu doit être le principal document exigé des chasseurs et tireurs sportifs, détenant une arme à feu et se déplaçant temporairement dans un autre État de l’Union. La directive précise dans son article 12, paragraphe 2 modifié, que « les États membres ne peuvent subordonner l’acceptation d’une carte européenne d’arme à feu au paiement d’aucune taxe ou redevance ».
L’existence même du droit de timbre de 8 euros prévu par l’article 968 D du CGI serait donc une entrave à la liberté de circulation des personnes et des marchandises.
L’abrogation de cet article s’avère une nécessité, d’autant que la directive 2008/51/CE devait être transposée au plus tard le 28 juillet 2010.
La suppression du droit de timbre de 8 euros est une mesure fiscale affectant l’équilibre budgétaire de l’année 2011. La perte de recettes fiscales pour l’État est évaluée à 33 600 euros par an. En effet, en 2009, les préfectures n’ont délivré que 4 200 cartes, pour un droit de timbre unitaire de 8 euros. Cette disposition aura donc une incidence budgétaire minime.
Son incidence économique sera neutre, bien qu’elle engendrera nécessairement un gain financier pour les demandeurs de la carte européenne, qui n’auront plus de droit à payer. Cette mesure correspond à l’esprit général de la législation communautaire.
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La Commission adopte l’article 43 sans modification.
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Article 44
Mesures relatives au financement des titres de séjour et des titres de voyage biométriques
Texte du projet de loi :
I.– Au chapitre premier du titre premier du livre III du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, la section 4 « Dispositions fiscales » est complétée par un article L. 311-16 ainsi rédigé :
« Art. L. 311-16. - Sans préjudice des taxes prévues aux articles L. 311-13 et L. 311-14, la délivrance, le renouvellement, le duplicata ou le changement d’une carte de séjour ou d’un titre équivalent prévu par les traités ou accords internationaux sont soumis à un droit de timbre d’un montant de 19 euros. »
II.– À l’article 953 du code général des impôts, le IV et le V sont remplacés par les dispositions suivantes :
« IV.– Les titres de voyage biométriques délivrés aux réfugiés et ceux délivrés aux apatrides titulaires d’une carte de résident sont valables cinq ans et sont soumis à une taxe de 45 euros.
« Les titres de voyage délivrés aux apatrides titulaires d’une carte de séjour temporaire et les titres d’identité et de voyage sont valables un an et sont soumis à une taxe de 15 euros.
« Les sauf-conduits délivrés pour une durée de validité maximum de trois mois aux étrangers titulaires d'un titre de séjour sont assujettis à une taxe de 15 euros.
« V.– Par exception au IV et jusqu’à une date fixée par décret et au plus tard le 30 juin 2012, les titres de voyage délivrés aux réfugiés et ceux délivrés aux apatrides titulaires d’une carte de résident restent valables pour une durée de deux ans et sont soumis à une taxe de 20 euros. »
III.– L’article 46 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 est remplacé par les dispositions suivantes :
« Le produit des taxes perçues en application de l’article 953 du code général des impôts et du droit de timbre perçu en application de l’article L. 311 16 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile sont affectés à l'Agence nationale des titres sécurisés. Le produit du droit de timbre prévu au I de l’article 953 mentionné ci-dessus est affecté à cette agence dans la limite d’un montant de 107,5 millions d’euros. »
IV.– Le présent article est applicable à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.
V.– Le présent article est applicable à Mayotte dans les conditions suivantes :
1° Après l’article 6-7 de l’ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers à Mayotte, il est inséré un article 6-8 ainsi rédigé :
« Article 6-8. - La délivrance, le renouvellement, le duplicata ou le changement d’une carte de séjour ou d’un titre équivalent prévu par les traités ou accords internationaux sont soumis à un droit de timbre d’un montant de 19 euros. » ;
2° Pour l’application du III, la référence à l’article L. 311-16 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est remplacée par la référence à l’article 6-8 de l’ordonnance du 26 avril 2000 mentionnée ci-dessus.
VI.– Les dispositions du présent article entrent en vigueur à compter d’une date fixée par décret et au plus tard le 1er janvier 2012.
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article vise à créer ou ajuster les ressources nécessaires au financement de la fabrication des titres de séjour et de voyage biométriques qui seront délivrés aux étrangers à partir de l’année 2011. Le produit de ces taxes (11,85 m€ en 2011 et 16,1 m€ à partir de 2012) sera affecté à l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), désormais chargée de la fabrication des titres.
La mise en place de titres de séjour biométriques, en application du règlement européen (CE) N° 380/2008 du 18 avril 2008, apporte un progrès notable en termes de sécurisation des titres et de garantie de protection de l’identité de la personne ; elle permet notamment de lutter plus efficacement contre la fraude à l’identité. La disposition proposée crée un droit de timbre de 19 € acquitté à l’occasion de la délivrance d’une carte de séjour. Ce tarif permet de compenser les coûts de fabrication, de structure ainsi que de transport du titre, tandis que les frais administratifs engagés pour la production de ce document sont pris en charge par l’État. Ce choix a été fait compte tenu de la participation des migrants à la politique d’intégration à travers les taxes affectées à l’OFII.
En outre, la mise en place au profit des réfugiés de titres de voyage biométriques, en application du règlement européen (CE) N° 444/2009 du 28 mai 2009, donne lieu à un réajustement des durées de validité de ces titres et des taxes correspondantes (de 8 € actuellement). Une nouvelle tarification fondée sur celle des passeports est ainsi mise en place : dans le cas général, le nouveau tarif sera ainsi fixé à 45 €, par référence au coût du passeport biométrique, dont la durée de validité est de dix ans, tandis que ces titres ne sont valables que cinq ans.
Ces mesures entreront en vigueur au cours de l’année 2011. La date exacte est toutefois renvoyée au décret, qui tiendra compte du déploiement de l’application informatique permettant la délivrance des nouveaux titres biométriques. Le présent article a ainsi prévu le maintien pendant la période transitoire d’un titre valable deux ans. Son coût a été fixé par référence à celui de cinq ans dans un souci d’équité.
Observations et décision de la Commission :
Cet article a pour objet de mettre en place les ressources destinées au financement des titres de séjour et des titres de voyage biométriques dont est en charge l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS).
Les règlements européens n° 380/2008 et 444/2009 imposent un modèle de titre de séjour et des normes en matière d’établissement des éléments de sécurité et des éléments biométriques intégrés dans les passeports et les documents de voyage délivrés par les États membres. La France a donc l’obligation, à partir de 2011, de délivrer des cartes de séjour et des titres de voyage comportant des données biométriques.
La mise en place de la biométrie représente une avancée majeure dans la sécurisation des titres et dans la protection de l’identité des personnes. Toutefois, cela entraîne nécessairement des coûts supplémentaires pour l’ANTS, l’établissement public administratif chargé d’élaborer et d’assurer le suivi des moyens nécessaires à la fabrication et à la lecture des titres sécurisés français.
Pour l’heure, l’agence ne reçoit aucune ressource au titre de la fabrication des titres de séjour et de voyage. Elle est uniquement financée par une taxe sur les certificats d’immatriculation, un droit de timbre sur les cartes nationales d’identité et une fraction du droit de timbre sur les passeports.
1.– Les titres de séjour
En vertu de l’article L. 311-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, « tout étranger âgé de plus de 18 ans qui souhaite séjourner en France doit, après l’expiration d’un délai de trois mois depuis son entrée en France, être muni d’une carte de séjour ». Sont notamment des titres de séjour, les cartes de séjour temporaire et les cartes de résidents permanents.
Le présent texte insère un article L. 311-16 afin de créer un droit de timbre de 19 euros pour la délivrance, le renouvellement, le duplicata ou le changement d’une carte de séjour ou d’un titre équivalent. Le produit sera entièrement affecté à l’ANTS, afin de financer les coûts de fabrication, de structure et de transport du titre.
Dans la même logique que le système des taxes affectées à l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), le Gouvernement souhaite faire participer les étrangers titulaires de titres de séjour au fonctionnement de l’ANTS, en charge de leur procurer des documents d’entrée et de circulation sur le territoire national. Il parait en effet légitime de faire contribuer financièrement les bénéficiaires.
L’entrée en vigueur du droit de timbre sera fixée par un décret qui devrait être publié en avril 2011 ou au plus tard le 1er janvier 2012, dès le déploiement du composant électronique accompagnant la photographie d’identité.
Ce nouveau droit de timbre est applicable à l’Outre Mer. Pour Mayotte, il est inséré au sein de l’ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers à Mayotte une disposition spéciale (l’article 6-8) qui transpose les dispositions de l’article L. 311-16 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.
2.– Les titres de voyage et sauf-conduits
Les personnes qui se sont vues reconnaître la qualité de réfugié ou apatride peuvent se voir délivrer un titre pour voyager à l’étranger. De même, les personnes bénéficiant de la protection subsidiaire, prévue aux articles L. 712-1 à L. 715-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, disposent de ce droit. Pour ce faire, l’État français leur délivre un titre de voyage.
Le présent article propose d’augmenter le tarif des taxes sur les titres de voyage, de manière à prendre en compte le coût supplémentaire lié à l’inclusion de données biométriques, et d’affecter leur produit à l’ANTS.
Il modifie le IV de l’article 953 du code général des impôts et prévoit que la taxe due lors de la délivrance des titres de voyage aux réfugiés est de 45 euros. Depuis 1987 le tarif était de 8 euros. Par ailleurs, leur durée de validité passe de deux à cinq ans. Les apatrides titulaires d’une carte de séjour temporaire et les bénéficiaires de la protection subsidiaire paieront un droit de 15 euros. Pour les étrangers demandeurs de sauf-conduits, la somme à payer sera également de 15 euros.
L’entrée en vigueur des nouveaux tarifs est prévue entre avril et novembre 2011. Elle sera fixée par un décret qui devra être publié avant le 1er janvier 2012. Elle dépend de la mise en place progressive de l’application « AGDREF 2 » (introduction des données biométriques dans le fichier des ressortissants étrangers) dans les préfectures. Toutefois, le V de l’article 953, disposition transitoire applicable jusqu’à une date fixée par un décret qui devra être publié avant le 30 juin 2012, fixe le tarif des titres de voyage à 20 euros, pour une durée de validité de 2 ans.
NOUVEAUX TARIFS DU DROIT DE TIMBRE APPLICABLE AUX TITRES DE VOYAGE
Réfugiés |
Apatrides bénéficiant d’une carte de résident permament |
Apatrides bénéficiant d’une carte de séjour temporaire | |
Titres de voyage biométriques |
45 euros |
45 euros |
15 euros |
Durée de validité du titre : 5 ans (contre 8 euros |
Durée de validité du titre : 5 ans (contre 8 euros |
Durée de validité du titre : 1 an (contre 8 euros | |
Sauf-conduits |
15 euros Durée de validité du titre : 3 mois (contre 8 euros et 3 mois aujourd’hui) | ||
En vertu de l’article 46 de la loi de finances pour 2007, l’ANTS est bénéficiaire du produit des droits de timbre prévus à l’article 953 du code général des impôts, c'est-à-dire sur les passeports, titres de voyage et sauf-conduits, dans la limite de 107,5 millions d’euros. Le plafond d’affectation n’est pas modifié par le présent article. En revanche, il est prévu que le produit du droit sur les cartes de séjour et titre équivalent soit entièrement affecté à l’agence.
Le produit des taxes (de 10 millions d’euros en 2011 et de 13,7 millions d’euros pour les deux années suivantes) a été estimé sur la base d’une hypothèse de délivrance annuelle de titres stable par rapport à aujourd’hui, soit 800 000 titres de séjour et 20 000 titres de voyage par an. Pour 2011, le calcul prend en compte l’entrée en vigueur en cours d’année du dispositif, sur 6 mois pour les titres de voyage et sur les trois quarts de l’année pour les titres de séjour.
Ainsi pour l’État, la perte de recettes, au tarif actuel, est estimée à 0,08 million d’euros en 2011 et à 0,16 million pour 2012 et 2013. L’ANTS bénéficiera d’un supplément de recettes de 11,85 millions d’euros en 2011 et de 16,1 millions d’euros les deux années suivantes, sachant que les coûts directs de fabrication des titres ont été estimés à 16,1 millions d’euros par an.
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La Commission adopte l’article 44 sans modification.
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Article 45
Répartition entre l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) et l’État des responsabilités de constatation, de liquidation et de recouvrement de la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement des étrangers et de la contribution spéciale
Texte du projet de loi :
I.– L'article L. 626-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile est ainsi modifié :
1° Au premier alinéa les mots : « de la contribution spéciale au bénéfice de l'Office français de l'immigration et de l'intégration prévue à l'article L. 341-7 du code du travail » sont remplacés par les mots : « de la contribution spéciale prévue à l'article L. 8253-1 du code du travail » ;
2° Après le deuxième alinéa, sont insérés les trois alinéas suivants :
« L’Office français de l’immigration et de l’intégration est chargé de constater et de liquider cette contribution. À cet effet, il peut avoir accès aux traitements automatisés des titres de séjour des étrangers dans les conditions définies par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
« Sont applicables à la contribution forfaitaire prévue au premier alinéa les dispositions prévues aux articles L. 8253-1 à L. 8253-5 du code du travail en matière de recouvrement et de privilège applicables à la contribution spéciale.
« Les sommes recouvrées sont reversées à l’Office français de l’immigration et de l’intégration. ».
II.– L’article L. 8253-1 du code du travail est modifié comme suit :
1° Au premier alinéa, les mots : « au bénéfice de l'Office français de l'immigration et de l'intégration ou de l'établissement public appelé à lui succéder » sont supprimés ;
2° Les trois alinéas suivants sont ajoutés :
« L’Office français de l’immigration et de l’intégration est chargé de constater et de liquider cette contribution.
« Elle est recouvrée par l’État comme en matière de créances étrangères à l’impôt et au domaine.
« Les sommes recouvrées par l’État pour le compte de l’Office français de l’immigration et de l’intégration lui sont reversées. ».
III.– À l’article L. 8253-2 du même code, les mots : « , de sa majoration en cas de retard de paiement et des pénalités de retard, dues en application du premier alinéa de l'article L. 8251-1 et des articles L. 8254-1 à L. 8254-3, » sont supprimés.
IV.– L’article L. 8253-6 du même code est abrogé.
Exposé des motifs du projet de loi :
Le présent article tend à transférer à l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) la constatation et la liquidation de la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement des étrangers en situation irrégulière, ainsi qu’à lui affecter le produit de cette contribution.
Il s’agit d’une mesure de rationalisation puisque l’OFII assure des missions similaires en ce qui concerne la contribution spéciale, qui sanctionne l’embauche d’un étranger qui n’est pas autorisé à exercer une activité salariée en France ou exerce cette activité dans une catégorie professionnelle, une profession ou une zone géographique autres que celles qui sont mentionnées sur son titre de séjour. Ce regroupement permet à l’OFII d’acquérir une maîtrise dans la gestion de ces procédures et de mettre à profit l’expérience affirmée dont il dispose déjà s’agissant de la contribution spéciale. Cette mesure permettra en outre d’alléger la charge de travail des préfectures et de réduire le nombre de destinataires de procès-verbaux de travail illégal.
Dans le même esprit, afin de répartir au mieux les tâches en matière de contribution spéciale et de contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement, le présent article prévoit le recouvrement par l’État de ces deux contributions, l’OFII étant chargé de la constatation et de la liquidation et demeurant le destinataire du produit. En effet, le recouvrement de la contribution spéciale, actuellement à la charge de l’agent comptable de l’OFII, a donné des résultats peu satisfaisants dès lors qu’en matière de recouvrement, l’OFII ne dispose pas de moyens aussi performants que ceux dont disposent les services de l’État.
Ainsi, après ces modifications, ces deux contributions seront constatées et liquidées par l’OFII, puis recouvrées par l’État pour le compte de l’OFII.
Observations et décision de la Commission :
Cet article a pour objet d’harmoniser le partage de compétences entre l’État et l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), en matière de contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement et de contribution spéciale.
1.– Le dispositif en vigueur
L’OFII est, depuis le 1er janvier 2009, le seul opérateur compétent chargé de la politique d’immigration et d’intégration en France.
Sa mission est de participer à toutes actions administratives, sanitaires et sociales dans le domaine de l’immigration et de l’intégration, notamment à l’introduction sur le territoire national d’étrangers ressortissants de pays tiers à l’Union européenne, à l’accueil des demandeurs d’asile, ou encore à l’emploi des Français à l’étranger. Il est en charge de l’ensemble du parcours d’intégration, c’est-à-dire des actions conduites en faveur des primo-arrivants pendant les cinq premières années de leur séjour.
Au titre des ressources propres, l’OFII perçoit une contribution spéciale prévue à l’article L. 8253-1 du code du travail. Cette contribution spéciale sanctionne l’embauche d’un étranger qui n’est pas autorisé à exercer une activité salariée en France, ou exerce cette activité dans une catégorie professionnelle, une profession ou une zone géographique autres que celles qui sont mentionnées sur son titre de séjour. Actuellement, l’Office assure la constatation de cette contribution sur la base des procès-verbaux d’infraction dressés par les autorités en charge du contrôle (police, inspection du travail, douanes …). Elle procède ensuite à des vérifications sur la réalité de l’infraction telle que définie par les dispositions du droit de l’immigration. L’agent comptable de l’OFII procède directement auprès des employeurs à la liquidation et au recouvrement de la contribution, dont les taux sont fixés par décret.
La contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement des étrangers en situation irrégulière est due par l'employeur qui aura occupé un travailleur étranger en situation de séjour irrégulier. Cette contribution, affectée à l’État, est calculée sur la base d’un forfait représentatif des frais de réacheminement de l'étranger dans son pays d'origine. L’article L. 626-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile dispose que cette contribution est liquidée et recouvrée par les services de l’État, respectivement les préfectures et la direction générale des finances publiques.
2.– L’harmonisation du régime des contributions
Les règles en matière de constatation, liquidation, recouvrement et affectation de ces deux contributions ne sont pas les mêmes, alors que ces deux taxes ont des caractéristiques très proches.
Il est donc prévu de calquer le régime de la contribution forfaitaire sur celui de la contribution spéciale en matière de constatation, de liquidation et d’affectation. Dans un souci de simplification, l’OFII sera en charge des deux missions, et sera bénéficiaire du produit des deux taxes.
Toutefois, étant donné que l’OFII ne dispose pas des mêmes moyens que la direction générale des finances publiques (DGFIP), la mission de recouvrement de la contribution spéciale est dévolue aux services de l’État. En effet, le produit de la contribution forfaitaire est très faible : de l’ordre de 0,2 million d’euros par an. La DGFIP estime son potentiel à 1 million d’euros. Cela amène à revoir le régime de collecte de cette taxe, dans un souci d’efficacité et de rationalisation. En l’espèce, le nouvel article L. 626-1 du code du travail prévoit le transfert de cette compétence, de sorte que désormais les deux taxes sont recouvrées par la DGFIP. Les règles en matière de recouvrement et de privilège applicables à la contribution spéciale, en vertu des articles L. 8253-1 à L. 8253-5 du code du travail, s’applique dorénavant à la contribution forfaitaire.
Aussi, le nouveau dispositif peut être résumé ainsi :
– compétence de l’OFII en matière de constatation et liquidation des deux contributions, et accès aux traitements automatisés des titres de séjour des étrangers dans les conditions prévues par la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés ;
– compétence de la DGFIP en matière de recouvrement des deux contributions ;
– affectation du produit des deux contributions à l’OFII.
Grâce à cette répartition nouvelle des compétences entre l’État et l’OFII, l’effet dissuasif à l’encontre des employeurs, redevables en cas d’infraction à la législation, sera accru.
Du simple fait de l’amélioration du dispositif de collecte, il est envisagé une augmentation du produit de la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement. En effet, à l’heure actuelle, moins de 2 % des employeurs paient cette taxe. Cela représente à peine une centaine de dossiers. L’objectif de cette réorganisation du partage des compétences est de voir traiter 250 à 500 dossiers supplémentaires pour les trois années à venir. Ainsi est-il possible d’estimer une augmentation progressive des recettes au profit de l’OFII de 0,5 million d’euros chaque année, soit 0,7 million d’euros de recettes en 2011, 1,2 million d’euros en 2012 et 1,7 million pour 2013.
*
* *
La Commission adopte l’article 45 sans modification.
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* *
Article 46
Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne
Texte du projet de loi :
Le montant du prélèvement effectué sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne est évalué pour l’exercice 2011 à 18,235 milliards d’euros.
Exposé des motifs du projet de loi :
La contribution au budget de l’Union européenne due par la France en 2011 est évaluée à 18,235 Md€.
Cette contribution, qui prend la forme d’un prélèvement sur les recettes de l’État, est composée de différentes « ressources propres » dues par la France, conformément à la décision relative au système des ressources propres des Communautés européennes 2007/436/CE, Euratom, adoptée par le Conseil le 7 juin 2007 à la suite de l’accord sur les perspectives financières 2007-2013 de décembre 2005 et entrée en vigueur le 1er mars 2009 avec effet rétroactif au 1er janvier 2007.
Depuis l’exercice 2010, les ressources propres traditionnelles ne sont plus comptabilisées dans le prélèvement sur recettes. Ces ressources étant collectées par l’État pour le compte de l’Union européenne, elles ne constituent pas des ressources budgétaires de l’État. En comptabilité générale, elles sont comptabilisées en compte de tiers.
Le prélèvement sur recettes est évalué en fonction des prévisions de dépenses, de recettes et de solde du budget communautaire.
S’agissant de la prévision des dépenses communautaires, l’estimation du prélèvement pour 2011 est fondée sur les données issues de la position adoptée par le Conseil, le 12 août 2010, sur le projet de budget de la Commission pour l’année 2011. Cette position limite la hausse des crédits de paiement à 2,9 % par rapport à 2010 dans un contexte où le budget européen est appelé à participer aux efforts d’assainissement des finances publiques nationales.
En matière de recettes, le montant des ressources TVA, de revenu national brut et de la correction britannique ont fait l’objet d’une prévision sur la base des données définies lors du comité consultatif des ressources propres réuni à Bruxelles en mai 2010.
Enfin, l’estimation du prélèvement sur recettes repose sur une prévision relative au solde excédentaire de l’année 2010, qui sera reporté en 2011 et viendra diminuer le montant de la contribution de chaque État membre.
Observations et décision de la Commission :
Le présent article a pour objet d’évaluer le montant du prélèvement sur recettes de l’État au profit de l’Union européenne, qui correspond à la contribution brute de la France au budget communautaire (149). Rappelons que ce prélèvement est inclus dans le périmètre de la norme de stabilisation en volume des dépenses de l’État depuis la loi de finances pour 2008.
Le prélèvement sur recettes serait, en 2010, en baisse d’environ 260 millions d’euros par rapport à la prévision faite en loi de finances initiale. Il progresserait d’environ 350 millions d’euros en 2011, pour atteindre 18,2 milliards d’euros.
LE PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES AU PROFIT DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES
(en milliards d’euros)
2009 |
LFI 2010 |
Révisé 2010 |
PLF 2011 |
18,3 |
18,2 |
17,9 |
18,2 |
Le Rapporteur général regrette que l’annexe « jaune » relative aux finances de l’Union européenne ne lui ait été pas transmise suffisamment tôt pour alimenter les présentes observations.
I.– UNE PRÉVISION DE PRÉLÈVEMENT SOUMISE À DE NOMBREUX ALÉAS
A.– LE MODE DE CALCUL DE LA CONTRIBUTION AU BUDGET COMMUNAUTAIRE
Le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne est la somme de deux types de contributions :
– une première contribution correspond à la part de la France dans la ressource « TVA », qui consiste en l’application d’un taux uniforme à l’assiette de la TVA. La correction britannique est financée par un mécanisme faisant appel à cette ressource ;
– une seconde contribution est assise sur le produit national brut de chaque État et joue le rôle de variable d’ajustement du budget communautaire. Elle représente près de 80 % du prélèvement européen en 2010.
L’Union européenne se finance également par des ressources propres traditionnelles, instaurées en 1970 et constituées des droits de douane et des cotisations sur le sucre. Depuis le projet de loi de finances pour 2010, elles sont exclues du périmètre du prélèvement sur recettes car, l’État les collectant pour le compte de l’Union, elles ne sont pas à considérer comme des ressources budgétaires.
B.– UNE PRÉVISION GREVÉE DE MULTIPLES INCERTITUDES
La prévision du montant du prélèvement sur recettes est fondée sur les données issues de la position adoptée par le Conseil, le 12 août dernier, sur le projet de budget de la Commission. Elle s’avère difficile car tant le volet « dépenses » que le volet « recettes » du budget peuvent évoluer.
D’une part, le montant total des dépenses à financer est incertain au moment où le montant du prélèvement sur recettes est fixé. Les besoins de financement de l’Union pour l’année 2011 peuvent en effet fluctuer pour plusieurs raisons :
– après négociation entre le Parlement européen et le Conseil, le montant total des dépenses finalement voté pourrait être supérieur à celui sur lequel les États se sont mis d’accord le 12 août dernier ;
– les crédits votés ne sont généralement pas consommés en intégralité, ce qui tend à minorer le besoin de financement et donc les contributions des États ;
– des budgets rectificatifs peuvent être adoptés en cours d’exercice.
D’autre part, le montant exact des recettes est inconnu au moment de la détermination du prélèvement :
– les contributions TVA et PNB sont ajustées en cours d’exécution, au mois de novembre, et les montants définitivement dus pour les années N-1 à N-12 sont fixés en cours d’année ;
– le solde reporté de 2010 vers 2011, dû à des dépenses inférieures aux prévisions ou à des surplus de recettes, fait l’objet d’une évaluation qui peut être différente du montant exécuté ;
– le montant de la correction britannique est déterminé plusieurs années après l’exercice pour lequel elle est due.
Le budget de l’Union étant soumis à une contrainte d’équilibre et les contributions des État devant s’ajuster à ses évolutions, toutes les fluctuations de ses dépenses et recettes ont un impact direct sur le niveau du prélèvement sur le budget de l’État.
Cette difficulté à déterminer avec précision le montant du prélèvement en loi de finances initiale est traduite par le graphique suivant.
Un signe négatif représente une dépense supplémentaire pour l’État, un signe positif une économie pour l’État.
Source : annexe « jaune » relative aux relations financières avec l’Union européenne
II.– UN PRÉLÈVEMENT INTÉGRÉ AU CHAMP DES DÉPENSES GELÉES EN VALEUR
A.– UNE STABILISATION APRÈS LA FORTE HAUSSE DE 2009
En hausse de 1,3 milliard d’euros par rapport à 2008, le prélèvement sur recettes s’est établi, en 2009, à environ 18,3 milliards d’euros. Selon la prévision faite par le présent projet de loi, il ne devrait pas dépasser ce niveau en 2010 et 2011.
Le montant révisé pour 2010 s’établit à 17,9 milliards d’euros, contre une prévision en loi de finances initiale de 18,2 milliards d’euros. Les incertitudes inhérentes à la prévision de ce prélèvement ont été exposées plus haut.
La prévision pour 2011 s’élève à 18,2 milliards d’euros, en hausse de près de 350 millions d’euros – 1,9 % – par rapport au révisé 2010. Cette prévision se fonde sur le projet de budget adopté par le Conseil, qui prévoit une hausse de 2,9 % des crédits de paiement – contre 5,8 % dans le projet de la Commission. Rappelons que le niveau des dépenses du budget communautaire constitue une pomme de discorde récurrente entre les institutions communautaires. Le compromis entre Conseil et Parlement devrait conduire à fixer un taux de croissance compris entre celui voté par le Conseil et celui proposé par la Commission.
B.– LE PRÉLÈVEMENT ET LE GEL EN VALEUR DE LA NORME DE DÉPENSE
Le projet de loi de programmation des finances publiques pour la période 2011-2014 prévoit le gel en valeur de la norme de dépense, qui inclut le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne.
Or, comme le montre le graphique ci-après, le montant du prélèvement est structurellement à la hausse en raison du fait que le budget communautaire évolue en fonction du revenu national brut de l’Union. Le Gouvernement estime ainsi que les versements de l’État augmenteraient, en moyenne, de 500 millions d’euros par an sur la durée de la programmation. Les autres composantes de la norme de dépense – crédits du budget général hors pensions et charges de la dette et concours aux collectivités territoriales – devront donc diminuer d’un montant égal pour garantir le respect de la norme.
LE PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES AU PROFIT DE L’UNION EUROPÉENNE
(en millions d’euros)
*
* *
La Commission adopte l’article 46 sans modification.
*
* *
TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES
Article 47
Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois
Texte du projet de loi :
I.– Pour 2011, les ressources affectées au budget évaluées dans l’état A annexé à la présente loi, les plafonds des charges et l’équilibre général qui en résulte, sont fixés aux montants suivants :
(en millions d’euros) | |||
RESSOURCES |
CHARGES |
SOLDES | |
Budget général |
|||
Recettes fiscales brutes / dépenses brutes |
336 534 |
368 558 |
|
À déduire : Remboursements et dégrèvements |
82 153 |
82 153 |
|
Recettes fiscales nettes / dépenses nettes |
254 381 |
286 405 |
|
Recettes non fiscales |
16 873 |
||
Recettes totales nettes / dépenses nettes |
271 254 |
286 405 |
|
À déduire : Prélèvements sur recettes au profit des |
73 427 |
||
Montants nets pour le budget général |
197 827 |
286 405 |
– 88 578 |
Évaluation des fonds de concours et crédits correspondants |
3 226 |
3 226 |
|
Montants nets pour le budget général, y compris |
201 053 |
289 631 |
|
Budgets annexes |
|||
Contrôle et exploitation aériens |
1 999 |
1 999 |
0 |
Publications officielles et information administrative |
204 |
193 |
11 |
Totaux pour les budgets annexes |
2 203 |
2 192 |
11 |
Évaluation des fonds de concours et crédits correspondants : |
|||
Contrôle et exploitation aériens |
23 |
23 |
|
Publications officielles et information administrative |
|||
Totaux pour les budgets annexes, y compris fonds de concours |
2 226 |
2 215 |
11 |
Comptes spéciaux |
|||
Comptes d’affectation spéciale |
60 370 |
60 570 |
– 200 |
Comptes de concours financiers |
101 794 |
105 045 |
– 3 251 |
Comptes de commerce (solde) |
– 32 | ||
Comptes d’opérations monétaires (solde) |
57 | ||
Solde pour les comptes spéciaux |
– 3 426 | ||
Solde général |
– 91 993 | ||
II.– Pour 2011 :
1° Les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier sont évaluées comme suit :
(en milliards d’euros) | |
Besoin de financement |
|
Amortissement de la dette à long terme |
48,8 |
Amortissement de la dette à moyen terme |
48,0 |
Amortissement de dettes reprises par l’État |
0,6 |
Déficit budgétaire |
92,0 |
Total |
189,4 |
Ressources de financement |
|
Émissions à moyen et long termes (obligations assimilables du Trésor et |
186,0 |
Annulation de titres de l’État par la Caisse de la dette publique |
2,9 |
Variation nette des bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés |
- 0,7 |
Variation des dépôts des correspondants |
- 3,0 |
Variation du compte de Trésor |
1,2 |
Autres ressources de trésorerie |
3,0 |
Total |
189,4 |
2° Le ministre chargé de l'économie est autorisé à procéder, en 2011, dans des conditions fixées par décret :
a) À des emprunts à long, moyen et court termes libellés en euros ou en autres devises pour couvrir l'ensemble des charges de trésorerie ou pour renforcer les réserves de change ;
b) À l'attribution directe de titres de dette publique négociable à la Caisse de la dette publique ;
c) À des conversions facultatives, à des opérations de pension sur titres d'État ;
d) À des opérations de dépôts de liquidités auprès de la Caisse de la dette publique, sur le marché interbancaire de la zone euro, et auprès des États de la même zone ;
e) À des souscriptions de titres de créances négociables émis par des établissements publics administratifs, à des rachats, à des échanges d'emprunts, à des échanges de devises ou de taux d'intérêt, à l'achat ou à la vente d'options, de contrats à terme sur titres d'État ou d’autres instruments financiers à terme.
3° Le ministre chargé de l'économie est, jusqu'au 31 décembre 2011, habilité à conclure, avec des établissements de crédit spécialisés dans le financement à moyen et long termes des investissements et chargés d’une mission d’intérêt général, des conventions établissant pour chaque opération les modalités selon lesquelles peuvent être stabilisées les charges du service d'emprunts qu'ils contractent en devises étrangères.
4° Le plafond de la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an est fixé à 89,2 milliards d’euros.
III.– Pour 2011, le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État, exprimé en équivalents temps plein travaillé, est fixé au nombre de 1 975 023.
IV.– Pour 2011, les éventuels surplus mentionnés au 10° du I de l’article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances modifiée par la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005 sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire.
Il y a constatation de tels surplus si, pour l’année 2011, le produit des impositions de toute nature établies au profit de l’État net des remboursements et dégrèvements d’impôts, révisé dans la dernière loi de finances rectificative de l’année 2011 ou, à défaut, dans le projet de loi de finances pour 2012, est, à législation constante, supérieur à l’évaluation figurant dans l’état A mentionné au I du présent article.
Exposé des motifs du projet de loi :
L’article d’équilibre prévoit, en application de l’article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), un certain nombre de dispositions.
I. Le détail des évaluations des recettes brutes du budget général figure dans l’annexe relative aux voies et moyens. Les recettes des budgets annexes et des comptes spéciaux font l’objet d’un développement dans l’annexe propre à chaque budget annexe ou aux comptes spéciaux. Pour l’évaluation des dépenses brutes, les renseignements figurent à l’« Exposé général des motifs », dans les « Informations annexes », ainsi que dans les fascicules propres à chaque mission.
Le montant des remboursements et dégrèvements d’impôts est déduit des recettes brutes comme des dépenses brutes du budget général. En outre, la présentation du tableau d’équilibre prend en compte l’inscription des montants des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne.
II. Le II de l’article énonce les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État prévues à l’article 26 de la LOLF, évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier, présentées dans un tableau de financement, et fixe le plafond de la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an.
Outre le renouvellement des autorisations données au ministre chargé de l’économie nécessaires à la gestion de la dette et de la trésorerie de l’État, ainsi qu’à la réalisation d’opérations d’échange de taux d’intérêt effectuées en vue d’abaisser sur longue période le coût de la dette de l’État, il prévoit une autorisation relative aux instruments à terme destinée à permettre la réalisation des opérations de couverture financière des variations de change ou de coûts de matières premières.
Le tableau de financement présente les évaluations du besoin de financement de l’État et précise les ressources qui seront mobilisées pour en assurer la couverture. En 2011, le besoin de financement comprend les amortissements de dette à moyen (BTAN) et long terme (OAT) pour un montant prévisionnel total de 96,8 Md€, ainsi que l’amortissement de dettes reprises par l’État. Il comprend également le déficit budgétaire, dont la prévision s’établit à 92,0 Md€. Les ressources proviennent pour l’essentiel des émissions nouvelles de dette à moyen et long terme nettes des rachats (186,0 Md€). Elles comprennent également la dotation de la Caisse de la dette publique à fin de rachats de titres d’État (2,9 Md€), la variation du niveau du compte de Trésor entre le 31 décembre 2010 et le 31 décembre 2011 (qui contribue à hauteur de 1,2 Md€ aux ressources de financement), ainsi que d’autres recettes de trésorerie (3,0 Md€) qui représentent la contrepartie de la charge d’indexation comprise dans le déficit budgétaire et le montant des indexations perçues à l’émission de titres indexés. À l’inverse, la variation des dépôts des correspondants est anticipée en baisse (– 3,0 Md€). Enfin, la variation sur l’année de l’encours des bons du Trésor à taux fixe se réduirait légèrement (– 0,7 Md€).
La variation nette de la dette négociable d’une durée supérieure à un an représente la variation entre le 31 décembre de l’année 2010 et le 31 décembre de l’année 2011 de la somme des encours d’OAT et de BTAN nets des amortissements et rachats ; le plafond de cette variation nette est fixé à 89,2 Md€.
III. Le III de l’article fixe le plafond autorisé des emplois pour 2011, exprimé en équivalents temps plein travaillé, rémunérés par l’État.
IV. Le IV de l’article précise enfin les modalités d’utilisation des éventuels surplus de recettes constatés par rapport aux évaluations de la présente loi de finances, en prévoyant l’affectation par principe de ces surplus à la réduction du déficit budgétaire.
Observations et décision de la Commission :
L’article d’équilibre comprend les principales dispositions dont la présence en première partie du projet de loi de finances est requise par l’article 34 de la loi organique n° 2001-692 relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF).
L’équilibre financier ainsi défini est analysé dans le premier tome du présent rapport général. C’est pourquoi le présent commentaire se borne à rappeler les différents éléments qui structurent cet article.
Son premier volet est le tableau d’équilibre, figurant au paragraphe I, qui « arrête les données générales de l’équilibre budgétaire ».
Un deuxième volet, au paragraphe II, est constitué :
– du tableau de financement, qui définit « les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier » ;
– de diverses autorisations et d’une habilitation relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État qu’il est demandé d’accorder, pour l’année 2011, au ministre chargé de l’économie, des finances et de l’emploi ;
– du plafond de variation nette de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an ;
Un troisième volet, figurant au paragraphe III, est le plafond autorisé des emplois rémunérés par l’État.
Le dernier volet, au paragraphe IV, expose l’utilisation qui serait faite des éventuels surplus de recettes, en application du 10° de l’article 34 de la LOLF telle que modifiée par la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005.
On rappellera enfin que l’état A, annexé au présent article et soumis au vote en même temps que celui-ci, dresse un tableau des « voies et moyens » présentant l’évaluation, pour 2011, de chaque ligne de recettes du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux. Il comporte également une évaluation des prélèvements sur recettes et, depuis 2006, une évaluation des fonds de concours.
I.– LE TABLEAU D’ÉQUILIBRE
À compter de la loi de finances pour 2006, l’application de la LOLF a entraîné de substantiels changements dans la présentation du tableau d’équilibre.
La distinction entre dépenses ordinaires civiles, dépenses civiles en capital et dépenses militaires a été abolie. L’article d’équilibre, à l’image de l’ensemble de la loi de finances, ne connaît plus que des « dépenses » en général. Au-delà de la meilleure lisibilité donnée au tableau d’équilibre, c’est aussi la conséquence du caractère indicatif de la ventilation des dépenses par nature – à l’exception, en exécution, des dépenses de personnel du titre 2.
La suppression de la distinction entre opérations à caractère définitif et opérations à caractère temporaire contribue elle aussi à la plus grande clarté du tableau (d’autant que les dépenses et les recettes enregistrées sur certains comptes n’avaient parfois de « temporaires » que le nom).
Les recettes en atténuation de la charge de la dette, telles que les recettes de coupon couru, ont disparu du tableau et, plus généralement, du budget général. Ces recettes « pour ordre », non représentatives d’une réelle charge pour le budget général, sont désormais retracées au sein du compte Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État dont la création résulte de l’article 22 de la LOLF.
L’équilibre budgétaire peut aussi s’apprécier, depuis 2006, en tenant compte des recettes de fonds de concours « prévues et évaluées » pour l’année à venir, ainsi que des dépenses qu’elles permettront de financer (article 17 de la LOLF). Cette innovation profite également aux budgets annexes.
La première ligne du tableau fait apparaître les recettes fiscales brutes, alors que sous l’empire de l’ordonnance organique de 1959, la première ligne de recettes présentait un montant brut agrégeant les recettes fiscales et les recettes non fiscales.
Les comptes spéciaux portent la marque des catégories redéfinies par la LOLF : comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers pour les comptes dotés de crédits, comptes de commerce et comptes d’opérations monétaires pour les comptes non dotés de crédits. Ces derniers sont présentés sous forme de soldes et non plus en termes de « charge nette », notion qui conduisait à présenter des excédents sous forme de montants négatifs (les recettes étant ôtées des dépenses).
II.– LES AUTORISATIONS D’OPÉRATIONS DE TRÉSORERIE
A.– LES AUTORISATIONS RELATIVES À LA DETTE DE L’ÉTAT
1.– Le tableau de financement et le plafond de variation de la dette
● Le tableau de financement figurant au 1° du II du présent article apparaît comme le pendant, au plan financier, du tableau d’équilibre prévu en matière budgétaire.
L’article 34 de la LOLF dispose en effet que la première partie de la loi de finances « évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier, présentées dans un tableau de financement ».
Cette nouveauté essentielle permet l’appréhension des charges de remboursement de la dette de l’État dans un tableau récapitulant le besoin de financement et la capacité de financement de l’État. Le solde budgétaire arrêté à l’article d’équilibre n’est en effet que l’une des composantes de l’équilibre financier de l’État, le déficit budgétaire devant être financé au cours de l’année par la voie de l’emprunt.
● En application du même article 34 de la loi organique, l’article d’équilibre tend également à fixer un plafond de la variation de la dette. Ce plafonnement vise la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an. C’est donc la dette émise sous forme d’obligations assimilables du Trésor (OAT) et de bons du Trésor à taux fixe et à intérêt annuel (BTAN) qui est concernée. Concrètement, le plafond représente la variation entre le 31 décembre de l’année 2010 et le 31 décembre de l’année 2011 de la somme des encours d’OAT et de BTAN nets des amortissements et rachats. Si le plafond était dépassé en fin d’année, une mesure en projet de loi de finances rectificative devrait être proposée à l’approbation du Parlement. En revanche, un éventuel dépassement en cours d’année ne nécessiterait pas de retour devant le législateur. Il importerait alors néanmoins que les Commissions des finances soient tenues informées des évolutions du stock de dette.
Depuis la loi de finances pour 2007, le tableau de financement fait apparaître, parmi les ressources de financement, une ligne dédiée aux annulations de titres de l’État par la Caisse de la dette publique (CDP). Cette innovation a le mérite de mieux rendre compte du rôle croissant joué par la CDP dans les opérations de gestion primaire de la dette (150), c’est-à-dire dans les opérations de rachats et d’annulations de titres ou les prises en charge de l’amortissement de titres à échéance. Depuis la loi de finances pour 2006, la CDP peut en effet recevoir des dotations de l’État issues des produits de cessions d’actifs (à partir du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État), à des fins de rachats et d’annulations de titres de dettes. L’identification d’une ligne spécifique dans le tableau de financement donne une meilleure visibilité à ces opérations.
En outre, elle facilite l’appréhension du plafond de variation de la dette : l’agrégation des annulations de titres au sein de la première ligne des ressources, consacrée aux émissions de moyen et long terme nettes des rachats, aurait quelque peu perturbé le calcul du plafond. Actuellement, la lecture du tableau de financement permet aisément de le déterminer, en soustrayant les amortissements à moyen et long terme des émissions à moyen et long terme. Traiter distinctement les annulations de titres par la CDP permet d’éviter une majoration du plafond qui aurait été peu significative de l’évolution de l’équilibre général des lois de finances.
Depuis la loi de finances initiale pour 2009, conformément à certaines recommandations de la Cour des comptes (151), le tableau de financement comporte une ligne « Amortissement de dettes reprises par l’État » (remplaçant l’ancienne ligne « Engagements de l’État ») et une ligne « Autres ressources de trésorerie » (ainsi distinguée de la variation du compte du Trésor). Ces autres ressources de trésorerie regroupent les primes et décotes à l’émission et les pertes et profits sur rachats, ainsi que la provision pour indexation du capital des titres indexés sur l’inflation (152).
2.– Les autorisations relatives à la dette de l’État
● En application de l’article 34 de la LOLF, la première partie de la loi de finances doit comporter « les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État ». Le 2° du II du présent article a pour objet d’accorder au ministre de l’économie, des finances et de l’emploi une telle autorisation générale pour l’année 2011. Celle-ci porte sur le court, le moyen et le long terme, et les emprunts peuvent avoir deux objets : la couverture de l’ensemble des charges de trésorerie et le renforcement des réserves de change.
Le Rapporteur général rappelle que, dans la loi de finances initiale pour 2003, le Gouvernement a demandé au Parlement d’autoriser l’émission d’emprunts en devises. Dans l’histoire nationale, une telle faculté a été utilisée en des temps de crise financière : elle a donc mauvaise presse. Aujourd’hui, la possibilité d’émettre des emprunts en devises est considérée comme un instrument normal dans la panoplie des outils qu’un État souverain peut avoir à sa disposition pour satisfaire à ses besoins de financement. L’autorisation a donc été accordée et il est demandé de la renouveler, en même temps que l’autorisation générale d’emprunt. Ce renouvellement ne pose pas de problème particulier. Les contacts sont aujourd’hui suffisamment nombreux avec les gestionnaires de la dette pour que le Parlement puisse aisément prendre connaissance de la stratégie envisagée en la matière. D’ailleurs, lors de la discussion de l’amendement introduit au Sénat, le Gouvernement s’était engagé à informer les commissions des finances des deux assemblées au cas où se rapprocherait la perspective d’utiliser l’autorisation de principe qui a été délivrée par le Parlement.
● Depuis la loi de finances pour 1991, l’autorisation générale d’emprunt est complétée par un ensemble d’autorisations relatives à des opérations dites « de gestion active » de la dette de l’État. Ces opérations, réalisées sur le marché secondaire de la dette, sont énumérées aux c, d et e du 2° du II du présent article. La politique de modernisation de la dette de l’État, engagée à partir du milieu des années 1980, a rendu nécessaires des interventions du Trésor sur les marchés. La concentration des émissions sur un faible nombre de lignes, très liquides mais « pesant » parfois plus de 15 milliards d’euros, a pour corollaire des charges d’amortissement variant de façon considérable d’année en année, ou de mois en mois. La gestion active de la dette permet de lisser l’échéancier des titres à amortir et d’optimiser le profil de trésorerie de l’État.
L’article 66 de la loi de finances pour 2006 a ajouté parmi les opérations autorisées les contrats portant sur « d’autres instruments financiers à terme », conséquence de la création du compte de commerce Couverture des risques financiers de l’État par l’article 54 de la même loi. Son objet est de retracer l’ensemble des produits et des charges relatifs aux transactions sur instruments financiers à terme effectuées pour la mise en œuvre d’opérations de couverture des risques financiers de l’État, à raison par exemple des variations de cours de change ou de prix.
L’article 52 de la loi de finances pour 2007 a introduit la possibilité pour l’État de souscrire des titres de créances négociables émis par des établissements publics administratifs (e du 2° du II). Dans la logique d’optimisation de la trésorerie des administrations publiques promue depuis 2006, l’État est autorisé à acquérir – provisoirement – des titres afin de faciliter et de sécuriser le lancement de programmes d’émissions par d’autres personnes publiques et, par la même occasion, de limiter l’appel au marché des différents acteurs de la sphère publique. Par exemple, en décembre 2006, la Caisse de la dette publique, dotée de 4,96 milliards d’euros issus des recettes de cessions d’actifs via le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État, a souscrit au premier programme de billets de trésorerie émis par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) (153), avant d’en obtenir le remboursement en janvier 2007 et de recouvrer sa trésorerie (augmentée des intérêts).
● Le Rapporteur général rappelle par ailleurs que, depuis la loi de finances pour 2000, la liste traditionnelle des autorisations accordées au ministre de l’économie et des finances a été complétée par la mention d’« opérations de dépôts de liquidités sur le marché interbancaire de la zone euro et auprès des États de la même zone » (d du 2° du II du présent article).
En effet, le Trésor a souhaité élargir la palette des instruments dont il dispose pour gérer au plus près la liquidité de l’État et notamment le niveau de son compte courant auprès de la Banque de France. La pratique des prises en pension de titres détenus par d’autres agents financiers, notamment les spécialistes en valeurs du Trésor, procure déjà un moyen souple et sûr de placer des liquidités excédentaires sur le marché afin d’en obtenir une rémunération supérieure à celle procurée par leur maintien sur le compte courant à la Banque de France. Cependant, il peut survenir des occasions où les opérations de pension ne peuvent satisfaire aux besoins du Trésor. Il semble, par exemple, qu’elles soient difficiles à conclure à certains moments de la journée. Le dépôt de liquidités sur le marché interbancaire permet de retrouver une souplesse infra journalière.
Dans la même perspective, le présent article inclut à nouveau une autorisation accordée au ministre de l’économie, des finances et de l’emploi pour effectuer des opérations de dépôt auprès d’autres États de la zone euro. Les politiques de modernisation de la dette conduites par les États européens – où la France a le plus souvent été à l’avant-garde – conduit à des tensions beaucoup plus fortes qu’auparavant sur les trésoreries des États. Le remboursement de lignes arrivées à échéance, dont le principal s’élève parfois à une dizaine ou une quinzaine de milliards d’euros, peut se conjuguer avec le versement, le même jour, d’une grande partie des intérêts dus dans l’année sur la dette de l’État. Ainsi, en France, les mois d’avril et octobre voient des sorties de trésorerie particulièrement importantes, notamment le 25 de chaque mois pour ce qui est des dépenses budgétaires (versements d’intérêts).
Les États de la zone euro ont, depuis quelques années, engagé un lent rapprochement de leurs calendriers d’émission, dans un cadre coopératif très informel. Ce mouvement a pour corollaire naturel une coordination renforcée en matière de gestion de trésorerie. Certains États se sont montrés intéressés par des opérations d’ajustement coopératif des trésoreries des États, les excédents temporaires des uns pouvant aider à financer, par l’intermédiaire de prêts et dépôts, les besoins temporaires des autres dus, par exemple, à une échéance très lourde.
La disposition incluse dans le présent article vient en complément d’une innovation introduite par le décret n° 99-309 du 21 avril 1999. Celui-ci a autorisé le ministre de l’économie et des finances à « procéder à des opérations d’emprunts sur le marché interbancaire et auprès des États de la zone euro ». Cette innovation pouvait être rattachée à la rédaction du paragraphe II, alinéa 2, de l’article d’équilibre de la loi de finances pour 1999, qui évoque les « emprunts à court terme », sans préciser leur nature. En revanche, les opérations de placement de disponibilités, autorisées dans le cadre de l’alinéa 3 du même paragraphe du même article, ne comportaient pas, dans les lois de finances antérieures à 2000, les mentions du marché interbancaire et des opérations susceptibles d’être conclues avec d’autres États.
● Le Gouvernement demande enfin, comme les années précédentes, de compléter les autorisations de « gestion active » par l’autorisation d’attribuer directement à la Caisse de la dette publique (CDP), créée par l’article 125 de la loi de finances pour 2003, des titres de dette publique (b du 2° du II). Il s’agit de renforcer la capacité d’intervention et d’animation du marché secondaire de la dette de l’État, la CDP étant habilitée à détenir un portefeuille de titres publics susceptibles de faire l’objet d’échanges sur les marchés financiers. La loi de finances pour 2007 a étendu cette autorisation à des opérations de dépôts de liquidités par l’État auprès de la CDP (d du 2° du II présent article). L’article 125 précité autorise en effet l’État à accorder à la CDP des dotations, des prêts ou avances budgétaires et des avances de trésorerie. La mention explicite, parmi les autorisations délivrées au Gouvernement par l’article d’équilibre, de la possibilité d’y déposer également des liquidités a permis de sécuriser les opérations que la CDP peut être amenée à réaliser dans son rôle de surveillance du bon fonctionnement du marché. Les décrets relatifs à l’émission des valeurs du Trésor, pris chaque fin d’année en application de l’article d’équilibre de la loi de finances, mentionnaient d’ailleurs déjà cette possibilité.
B.– LES AUTORISATIONS TRADITIONNELLES DE PRISE DE GARANTIE
Le 3° du II du présent article reprend les dispositions traditionnelles qui ont pour objet d’autoriser le ministre de l’économie, des finances et de l’emploi à prévoir la stabilisation des charges d’emprunts en devises des établissements spécialisés dans le financement à moyen et long terme des investissements. Cette garantie est la contrepartie des encouragements donnés, depuis le milieu des années soixante-dix, à ces établissements pour couvrir une partie de leurs besoins en capitaux sur les marchés internationaux afin de faciliter le financement de la balance des paiements. Depuis la loi de finances pour 2007, il est précisé que les établissements en question doivent être « chargés d’une mission d’intérêt général ».
III.– LE PLAFOND D’AUTORISATION DES EMPLOIS RÉMUNÉRÉS PAR L’ÉTAT
En application du 6° du I de l’article 34 de la LOLF, la première partie de la loi de finances fixe un plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. La LOLF a ainsi fort opportunément écarté la notion d’emploi budgétaire – qui correspond, en quelque sorte, aux cases de l’organigramme de l’administration – au profit de celle d’« emploi rémunéré par l’État », plus vaste et indifférente au statut juridique de la personne employée : le seul critère pertinent est l’existence d’un lien juridique entre l’agent et la personne morale État. Les emplois sont exprimés en « équivalents temps plein travaillé » (ETPT), notion qui permet de comptabiliser les agents au prorata de leur période de présence et de leur quotité de travail.
À la différence des plafonds de dépenses qui sont ventilés entre le budget général, chaque budget annexe et chaque catégorie de comptes spéciaux, il s’agit d’un plafond global pour l’ensemble des emplois rémunérés par l’État. Le plafonnement d’un « stock » d’emplois publics apparaît donc comme un élément participant à l’équilibre général du budget de l’État.
Le III du présent article tend à fixer le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État à 1 975 023 équivalents temps plein travaillé (ETPT), au lieu de 2 020 252 ETPT en 2010.
En seconde partie du présent projet de loi de finances (à l’article 52), les emplois font l’objet d’une répartition par ministère et par budget annexe, dans la limite du plafond voté en première partie. Ces plafonds ministériels complètent le dispositif de plafonnement de la masse salariale (crédits du titre 2), conformément au III de l’article 7 de la LOLF : « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. Ces plafonds sont spécialisés par ministère ».
IV.– L’AFFECTATION DES SURPLUS DE RECETTES
La présence en première partie de la loi de finances d’une disposition arrêtant les conditions de l’affectation des éventuels surplus de recettes fiscales est une possibilité introduite dans la LOLF en 2005. D’après son article 34, tel que modifié par la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005, la première partie « arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l’année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l’État ». Cette modification de la loi organique a été motivée par la volonté de définir une norme de comportement budgétaire vertueuse en cas de surplus non anticipés de recettes.
Le Rapporteur général offre une analyse détaillée du champ et de la portée normative d’une telle disposition dans ses observations sur l’article 10 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011-2014.
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La Commission adopte l’article 47 sans modification.
Elle adopte ensuite l’ensemble de la première partie du projet de loi de finances pour 2011, ainsi modifiée.
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