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N° 3503

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 1er juin 2011.

RAPPORT

FAIT

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
SUR LE PROJET DE
loi de finances rectificative pour 2011 (n° 3406),

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Gilles CARREZ,

Rapporteur général,

Député.

——

INTRODUCTION 7

PREMIÈRE PARTIE : LA RÉFORME DE L’IMPÔT DE SOLIDARITÉ SUR LA FORTUNE 8

I.– RÉFORMER UN IMPÔT CONFISCATOIRE, SUPPRIMER TOUS LES PLAFONNEMENTS 8

II.– UNE CHARGE FISCALE GLOBALEMENT STABLE, DES MODALITÉS D’IMPOSITION DIFFÉRENTES 10

A.– LES MESURES DE FINANCEMENT DE LA RÉFORME 10

B.– LES GAGNANTS ET LES PERDANTS 12

III.– L’ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA RÉFORME 14

A.– LA CHRONIQUE BUDGÉTAIRE DE LA RÉFORME 14

B.– LES ÉVALUATIONS DU GOUVERNEMENT 18

1.– Le calcul du coût de la réforme du barème 18

2.– Les évaluations des mesures de rendement 20

SECONDE PARTIE : L’AJUSTEMENT DE LA PRÉVISION BUDGÉTAIRE 21

I.– DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS PRINCIPALEMENT CENTRÉS SUR LA POLITIQUE EN FAVEUR DE L’EMPLOI 23

A.– LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL 23

1.– Le respect a priori de la norme « zéro valeur » sur les dépenses de l’État 23

2.– Un risque de dérapage a posteriori des ouvertures de crédits centrées sur des dépenses d’intervention ou d’investissement 24

a) 350 millions d’euros en faveur du « Plan Emploi » (mission Travail et Emploi) 24

b) Les ouvertures de crédits en faveur de la mission Culture 29

c) Les ouvertures de crédits pour financer la réforme de la garde à vue (missions Justice et Sécurité) 31

d) Les ouvertures de crédits face à la sous budgétisation chronique de l’hébergement d’urgence (mission Immigration et Asile) 33

e) Les ouvertures de crédits en faveur du Fonds interministériel de prévention de la délinquance (mission Ville et logement) 33

f) Les ouvertures de crédits pour le fonctionnement du nouveau fonds d’indemnisation des victimes du Médiator (mission Santé) 34

3.– Des annulations de crédits très nombreuses 34

a) Le rôle de la réserve de précaution 34

b) Le financement du plan Emploi par une taxation ministérielle au-delà de la réserve de précaution 36

c) La mise en œuvre du principe d’auto-assurance 37

B.– LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS SUR LES BUDGETS ANNEXES ET LES COMPTES SPÉCIAUX 42

1.– Une ouverture de 5 millions d’euros sur le BACEA financée par redéploiement de crédits 42

2.– Des ouvertures massives de crédits sur les comptes spéciaux 42

a) La création d’un « CAS Apprentissage » doté de 601 millions d’euros 42

b) L’ajustement des crédits du « CAS Pensions » 43

c) Les ouvertures de crédits de paiement au titre du prêt à la Grèce financées par des recettes exceptionnelles 44

II.– UNE RÉVISION À LA BAISSE DES RECETTES DU BUDGET GÉNÉRAL QUI EXPLIQUE LA DÉGRADATION DE SON SOLDE 45

A.– UNE RÉVISION DES RECETTES FISCALES NETTES PRINCIPALEMENT DUE AU REBASAGE DE LEUR PRÉVISION 45

B.– DE MOINDRES VERSEMENTS DE LA CAISSE DES DÉPÔTS 48

C.– UNE DÉGRADATION DU SOLDE DU BUDGET GÉNÉRAL 50

AUDITION DE M. FRANCOIS BAROIN, MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA RÉFORME DE L’ÉTAT 51

EXAMEN DES ARTICLES 69

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I.– IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS

Article premier : Réforme de l’impôt de solidarité sur la fortune 69

Article additionnel après l’article premier : Aménagements de la réduction d’impôt de solidarité sur la fortune pour investissement dans les PME 117

Article additionnel après l’article premier : Simplification des délais de production des justificatifs des dons ouvrant droit à réduction d’impôt de solidarité sur la fortune 121

Article 2 : Augmentation des taux applicables aux deux dernières tranches d’imposition pour les transmissions à titre gratuit en ligne directe 123

Article 3 : Augmentation de six à dix ans du délai de rappel des donations 127

Article 4 : Suppression des réductions de droits de donation liées à l’âge du donateur 139

Article additionnel après l’article 4 : Obligation de révéler les dons manuels et imposition de ces dons sur leur valeur au jour de leur déclaration 145

Après l’article 4 146

Article additionnel après l’article 4 : Modification de l’imposition des produits d’assurance-vie transmis au décès du souscripteur 148

Article additionnel après l’article 4 : Suppression des commissions chargées de donner un avis sur l’agrément d’une dation en paiement 152

Article additionnel après l’article 4 : Allongement du délai de transformation des sociétés civiles de placement immobilier en organismes de placement collectif immobilier 153

Article 5 : Simplification du régime fiscal des pactes d’actionnaires (« Pactes Dutreil ») 155

Après l’article 5 162

Article 6 : Imposition des biens ou droits composant un trust à l’impôt de solidarité sur la fortune et aux droits de mutation à titre gratuit 164

Après l’article 6 184

Article 7 : Création d’une contribution exceptionnelle sur la provision pour hausse des prix mise à la charge des entreprises du secteur pétrolier 186

Après l’article 7 193

II.– RESSOURCES AFFECTÉES

Article 8 : Instauration d’un « bonus-malus » sur la taxe d’apprentissage et création du compte d’affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage » 194

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES A L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 9 : Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois 204

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2011. - CRÉDITS

CRÉDITS DES MISSIONS

Article 10 : Budget général : ouvertures et annulations de crédits 207

Article 11 : Budgets annexes : ouvertures et annulations de crédits 208

Article 12 : Comptes spéciaux : ouvertures de crédits 209

TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES

I.– MESURES FISCALES NON RATTACHÉES

Article 13 : Abrogation du droit à restitution des impositions directes en fonction du revenu (« Bouclier fiscal ») 210

Article 14 : Plafonnement de la taxe foncière afférente à l’habitation principale en fonction du revenu 216

Article additionnel après l’article 14 : Rétablissement des exonérations de taxes foncières sur les propriétés des régions 235

Après l’article 14 235

Article additionnel après l’article 14 : Transmission aux collectivités territoriales de la composition de la compensation relais 237

Article additionnel après l’article 14 : Lissage de l’augmentation des tarifs de la redevance sur les bureaux 238

Article 15 : Impôt de solidarité sur la fortune - Aménagements du régime des biens professionnels 240

Article 16 : Impôt de solidarité sur la fortune - Absence de prise en compte des créances détenues par des personnes non résidentes à l’égard des sociétés à prépondérance immobilière dans la valorisation des parts 252

Article 17 : Taxe sur les résidences secondaires des non-résidents 258

Après l’article 17 276

Article additionnel après l’article 17 : Aménagement du régime de la réduction d’impôt sur le revenu pour investissement dans les PME 276

Après l’article 17 278

Article 18 : Imposition des plus-values latentes lors du transfert par les contribuables de leur domicile fiscal hors de France (« Exit tax ») 280

Article additionnel après l’article 18 : Contrôle de l’achat au détail de métaux 322

Après l’article 18 324

II.– AUTRES MESURES

Article 19 : Financement du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) 325

Article 20 : Réforme du financement de l’aide juridictionnelle 332

Article 21 : Modifications des règles régissant la contribution au service public de l’électricité 340

Article 22 : Indemnisation des victimes du benfluorex 352

Article 23 : Augmentation de la quote-part de la France au Fonds monétaire international (FMI) 377

TABLEAU COMPARATIF 389

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 499

INTRODUCTION

Trois exigences doivent guider la politique fiscale : l’impôt ne doit pas être confiscatoire ; une imposition assise sur le patrimoine évalué à sa valeur vénale doit répondre aux défis de l’époque ; le financement de toute réforme fiscale doit être assuré et juste.

Le présent projet de loi répond à ces trois exigences.

En abaissant les taux les plus élevés du barème de l’impôt de solidarité sur la fortune, la présente réforme fait perdre à cette imposition son caractère confiscatoire. Le taux marginal de 1,8 % conduit aujourd’hui à ce que la puissance publique prélève près de la moitié de la rémunération d’un placement en emprunts d’État, avant même de percevoir l’impôt sur le revenu et les contributions sociales. À 0,5 %, l’impôt de solidarité sur la fortune n’amputera qu’un peu plus d’un dixième du revenu d’un tel placement, soit autant qu’en 1982. En conséquence, le plafonnement « Rocard » et son héritier, le bouclier fiscal, perdent leur raison d’être et sont supprimés.

L’impôt de solidarité sur la fortune répond aux défis d’une époque où les très hauts revenus perçoivent une part croissante de la valeur ajoutée. Dans l’économie du début du XXIème siècle, l’impôt de solidarité sur la fortune prend un sens qu’il n’avait pas à la fin des Trente glorieuses. Calculé avec précision sur la valeur vénale du patrimoine, il incite à investir et limite la tendance de l’économie à la concentration des richesses. Le choix du Gouvernement de ne pas supprimer cette imposition, dont le rendement budgétaire n’est pas négligeable au demeurant, est donc bienvenu.

Quant au financement de la réforme, il sera assuré en régime de croisière même si un besoin de trésorerie serait constaté temporairement. Ce financement est juste car les mesures qui permettent l’équilibre financier de la réforme pèseront, dans leur quasi-totalité, sur les personnes actuellement assujetties à l’impôt de solidarité sur la fortune, les non-résidents fortunés ou les personnes quittant la France pour des raisons fiscales.

Le présent projet de loi ne mettra pas un terme aux polémiques qui ont accompagné l’impôt de solidarité sur la fortune depuis sa création. Mais, parce qu’elle répond à des objectifs qui seraient largement partagés si les passions étaient moins violentes, cette réforme ne sera probablement pas remise en cause après 2012, quelle que soit l’orientation de la nouvelle majorité.

PREMIÈRE PARTIE : LA RÉFORME DE L’IMPÔT DE SOLIDARITÉ SUR LA FORTUNE

L’objet du présent projet de loi est de supprimer le caractère confiscatoire de l’impôt de solidarité sur la fortune. Cet objectif passe par une réforme du barème de cette imposition, dont le coût est intégralement compensé, à titre principal, par des mesures relatives aux droits de mutation à titre gratuit, et, à titre subsidiaire, par une imposition des non-résidents et des exilés fiscaux.

En conséquence, le présent projet de loi s’analyse comme une modification des modalités d’imposition des personnes détenant un patrimoine net de plus de 1,3 million d’euros, et non comme un allègement fiscal à leur profit – des transferts de charges pouvant toutefois être constatés au sein de cette catégorie au détriment des bénéficiaires actuels du bouclier fiscal.

Selon les évaluations du Gouvernement, la réforme serait, après un besoin temporaire de trésorerie, financée en régime de croisière. Son impact serait donc neutre sur les finances publiques.

I.– RÉFORMER UN IMPÔT CONFISCATOIRE, SUPPRIMER TOUS LES PLAFONNEMENTS

Dès sa création en 1989, l’impôt de solidarité sur la fortune présente une contradiction majeure qui suscite l’interrogation : il reprend les taux de son prédécesseur de 1982 – l’impôt sur les grandes fortunes – et les applique à une assiette dont la capacité contributive a diminué de moitié – les rendements des emprunts d’État ayant chuté sur la décennie en raison de la désinflation.

Cette contradiction a conduit, dès 1989, au constat que l’impôt de solidarité sur la fortune est potentiellement confiscatoire et que ses effets doivent être atténués pour les personnes dont les revenus sont trop faibles pour pouvoir le supporter (1). Le plafonnement « Rocard », prolongé par le bouclier fiscal en 2006, est conçu comme une réponse à cette préoccupation et apparaît comme inséparable de l’impôt lui-même.

En dépit de la conscience largement partagée d’une telle imperfection, la forte charge symbolique de cette imposition a non seulement empêché toute évolution substantielle du dispositif, mais a également conduit à des modifications à la marge entraînant une certaine complexification du droit, souvent mise à profit par les contribuables les plus fortunés pour réduire substantiellement leur imposition.

En visant le défaut originel de l’impôt de solidarité sur
la fortune – son barème –, le présent projet de loi fait disparaître à la fois le caractère confiscatoire de l’imposition, les mécanismes de plafonnement censés y remédier et les schémas d’optimisation qui leur sont liés.

La réforme peut donc se comprendre comme un retour à l’intention originelle de 1982, à savoir un prélèvement limité sur le patrimoine des plus fortunés. Dans un début de XXIème siècle caractérisé par un accroissement rapide des hauts revenus, une telle intention prend une justification qu’elle n’avait pas à une époque – la fin des Trente Glorieuses – où la part du travail dans la valeur ajoutée était de dix points plus élevée qu’aujourd’hui et la rémunération réelle du capital nettement inférieure à celle que l’on constate actuellement.

La réforme du barème de l’impôt de solidarité à la fortune, prévue à l’article 1er du présent projet de loi, indissociable de la suppression du bouclier fiscal prévue à l’article 13, constitue le cœur du présent projet de loi. Elle comprend trois points principaux :

– le relèvement du seuil d’entrée de 0,8 à 1,3 million d’euros d’actif net imposable ;

– la diminution des taux applicables, aujourd’hui compris entre 0,55 % et 1,8 % et qui passeraient à 0,25 % pour un actif net imposable compris entre 1,3 million d’euros et 3 millions d’euros et 0,5 % au-delà de 3 millions d’euros ;

– enfin, les taux ne seraient plus appliqués sur le montant marginal de l’actif net taxable mais sur sa totalité – un dispositif de « lissage » étant associé à cette évolution dans le but d’atténuer les effets de seuil.

L’évolution décrite ci-dessus obéit à deux logiques.

D’une part, elle se fonde sur le constat que l’ISF actuel porte sur des contribuables qui n’ont pas vocation à y être soumis. Ces personnes sont celles détenant des actifs immobiliers – le plus souvent, leur résidence principale –, dont la valeur s’est envolée depuis dix ans en raison du dynamisme du marché. En dépit de l’abattement de 30 % sur la résidence principale, elles sont soumises à une imposition qui ne devrait pas les viser puisque sa raison d’être était initialement de taxer les « grandes fortunes ». Ces contribuables sont censés, par ailleurs, supporter une imposition qui a pour objectif de venir en diminution des revenus de leur patrimoine. Or, la plus grande part du leur – la résidence principale – n’en produit pas.

Le relèvement du seuil d’entrée dans le barème apparaît donc conforme à l’objectif poursuivi par l’impôt de solidarité sur la fortune – taxer uniquement les grandes fortunes – et permet l’adaptation de cette imposition aux conditions contemporaines du marché immobilier.

D’autre part, la diminution de ces taux fait perdre à l’impôt de solidarité sur la fortune son caractère potentiellement confiscatoire et entraîne la suppression de tous les dispositifs de plafonnement créés pour répondre à ce défaut. Alors qu’au début des années 1980, le taux le plus élevé du barème conduisait à prélever environ un dixième des intérêts perçus sur un emprunt d’État, la ponction s’élève aujourd’hui à près de la moitié de ce revenu, avant même que l’impôt sur le revenu et les contributions sociales ne soient prélevées.

La diminution des taux du barème pourrait être – à tort – interprétée comme un allègement fiscal pour la plupart des contribuables disposant d’un patrimoine net supérieur à 1,3 million d’euros. Cette interprétation est inexacte car ces mêmes personnes voient parallèlement augmenter la charge fiscale pesant sur la transmission de leur patrimoine.

La réforme s’analyse donc comme une modification de l’imposition du patrimoine de ces contribuables, qui entraîne nécessairement deux transferts de charge : d’une part, de la détention à la transmission du patrimoine, et, d’autre part, des redevables de l’impôt de solidarité sur la fortune qui ne bénéficient pas du bouclier fiscal à ceux qui en tirent profit.

II.– UNE CHARGE FISCALE GLOBALEMENT STABLE, DES MODALITÉS D’IMPOSITION DIFFÉRENTES

La réforme du barème de l’impôt de solidarité sur la fortune ne saurait être comprise sans être mise en regard des mesures de financement de la réforme.

De ce point de vue, le présent projet de loi constitue non pas un allègement d’imposition mais une modification des modalités d’imposition des personnes détentrices d’un patrimoine net d’un montant supérieur à 1,3 million d’euros. Ces contribuables seraient moins prélevés sur le stock de leur patrimoine – via l’impôt de solidarité sur la fortune – et davantage sur sa transmission – par les droits sur les successions et les donations.

La présentation de la réforme comme « un cadeau fiscal » fait aux plus fortunés relève donc de l’erreur d’analyse.

A.– LES MESURES DE FINANCEMENT DE LA RÉFORME

La réforme du barème de l’impôt de solidarité sur la fortune, couplée à la suppression du bouclier fiscal, engendrerait un manque à gagner de l’ordre de 1,1 milliard d’euros.

Ce besoin de financement serait couvert, à titre principal, par un accroissement de l’imposition sur la transmission du patrimoine, qui se traduit par des mesures relatives aux droits de mutation à titre gratuit – successions et donations. À titre subsidiaire, les non-résidents fortunés et les exilés fiscaux seraient mis à contribution par de nouvelles impositions ad hoc. Le tableau suivant récapitule ces mesures de financement.

LES MESURES DE FINANCEMENT DE LA RÉFORME

(en millions d’euros)

Droits de mutation à titre gratuit

Augmentation de 6 à 10 ans du délai de rapport fiscal et du délai de reprise de l'administration des donations en matière de DMTG (art. 3)

450

Suppression des réductions de droits de donation liées à l'âge du donateur (art. 4)

290

Augmentation des taux applicables aux deux dernières tranches d'imposition pour les transmissions à titre gratuit en ligne directe et pour les donations entre époux ou partenaires liés par un pacte civil de solidarité (art. 2)

185

Non-résidents

Taxe sur les résidences secondaires des non-résidents (art. 17)

176

Exilés fiscaux

Imposition des plus-values latentes sur droits sociaux et valeurs mobilières lors du transfert par les contribuables de leur domicile fiscal hors de France (art. 18)

189

TOTAL

1 290

Le choix des mesures de financement de la réforme a été guidé par deux principes.

D’une part, les mesures relatives aux droits de mutation à titre gratuit traduisent la volonté de taxer davantage la transmission du patrimoine que sa détention. Elles constituent donc le volet indissociable de la réforme du barème de l’imposition de solidarité sur la fortune et permettent l’évolution des modalités d’imposition des personnes disposant d’un patrimoine net supérieur à 1,3 million d’euros. Ces mesures nouvelles couvriraient près de 80 % du coût de la réforme.

L’alourdissement de l’imposition qui en découle doit être relativisé au vu de l’ensemble des allègements adoptés depuis 2006. Ainsi, depuis cette date, la baisse de la pression fiscale sur les successions et donations peut être évaluée à environ 3 milliards d’euros, contre une hausse de 925 millions d’euros entraînée par le présent projet de loi.

Il convient, par ailleurs, de remarquer que les présentes mesures ne remettent pas en cause les abattements prévus par la loi TEPA et qui permettraient d’exonérer 95 % des contribuables. En d’autres termes, ces mesures pèseraient soit sur une partie des 5 % restant – articles 3 et 4 –, soit la fraction particulièrement fortunée de ces 5 % relevant des deux dernières tranches du barème – article 2.

D’autre part, deux des mesures de financement ciblent un public particulier de contribuables dont l’inclusion dans la réforme est cohérente avec les objectifs poursuivis.

Les non-résidents seraient mis à contribution à hauteur de 176 millions d’euros par une taxation rénovée de leur résidence secondaire. On peut supposer que ces personnes disposent d’un patrimoine substantiel pour ajouter à leur patrimoine un bien immobilier situé à l’étranger. Il convient également de noter que, si elles financent les services publics locaux en étant redevables de la taxe foncière et de la taxe d’habitation, ces personnes ne financent pas les services publics nationaux – sécurité, infrastructures... – dont elles bénéficient.

Les exilés fiscaux seraient mis à contribution à hauteur de 189 millions d’euros pour financer les services publics qui contribuent à leur réussite matérielle. En renchérissant le départ à l’étranger, une telle incitation financière à rester en France est cohérente avec les objectifs de la réforme qui visent à supprimer la principale incitation financière au départ – le caractère confiscatoire de l’impôt de solidarité sur la fortune.

B.– LES GAGNANTS ET LES PERDANTS

Le Gouvernement a fait le choix, salué par le Rapporteur général, de gager entièrement le coût de la réforme. Dès lors, il est inévitable que des gagnants et des perdants apparaissent de manière claire – les perdants d’une réforme non gagée étant les générations futures.

Le tableau suivant tente d’offrir une vue synthétique du gain retiré et du coût supporté par chaque catégorie de contribuables du fait de la réforme.

L’IMPACT DE LA RÉFORME SUR LES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE CONTRIBUABLES

(en millions d’euros)

Allègement d'imposition
(effet du nouveau barème de l’ISF)

Hausse d'imposition
(effet des mesures relatives aux droits de mutation à titre gratuit, de l’exit-tax et de la taxe sur les résidences secondaires des non-résidents)

Personnes dont le patrimoine net taxable est supérieur à 1,3 million d'euros

– 737

775

Personnes dont le patrimoine net taxable est supérieur à 1,3 million d'euros

Personnes dont le patrimoine net taxable est compris entre 0,8 à 1,3 million d'euros

– 400

189

Exilés fiscaux

176

Non-résidents

   

150

Autres (2)

NB : l’évaluation de la nouvelle charge d’imposition supportée par les contribuables en fonction de la valeur de leur patrimoine se fonde sur l’hypothèse que les personnes dont le patrimoine net taxable est supérieur à 1,3 million d’euros supportent 80 % des mesures de suppression des droits de donation liées à l’âge du donateur et d’augmentation de six à dix ans du délai de rapport fiscal et 100 % de la hausse du barème des successions et donations.

Le Rapporteur général n’ayant pu obtenir les éléments nécessaires à une évaluation fine de l’impact de la réforme, et plus particulièrement des mesures de hausse d’imposition, il lui est impossible d’estimer précisément la charge ou le gain induit par la réforme pour chaque catégorie de contribuables en fonction du montant de patrimoine net. Son évaluation de l’impact de la réforme reste donc approximative.

Pour l’ensemble constitué des contribuables disposant d’un patrimoine net taxable d’une valeur supérieure à 1,3 million d’euros, l’effet principal du présent projet de loi consisterait, comme indiqué plus haut, en une évolution des modalités d’imposition de leur patrimoine – la charge fiscale supportée par cette catégorie de contribuables demeurant à peu près stable.

Au sein même de cette catégorie cependant, des transferts de charges entre contribuables sont à prévoir. Plus précisément, le présent projet de loi tend à modifier la part relative de deux catégories de contribuables dans le poids de l’impôt. En effet, ceux qui bénéficient de fortes restitutions au titre du bouclier fiscal devraient voir leur imposition augmenter (3), alors que les autres bénéficieraient d’un allègement de leur charge fiscale. Le transfert de charge est particulièrement sensible au sein des tranches les plus hautes de l’impôt (cf. le commentaire de l’article premier).

Or, les premiers sont principalement ceux qui pratiquent l’optimisation fiscale en minorant leur revenu fiscal de référence pour bénéficier pleinement du bouclier fiscal. La réforme aurait donc pour effet de sanctionner les personnes recourant massivement à l’optimisation fiscale.

Les faibles revenus de certains bénéficiaires du bouclier fiscal peuvent également s’expliquer par la détention d’un capital que l’on ne fait pas fructifier et qui ne génère qu’une faible rémunération. La suppression des mécanismes de plafonnement constituera, pour ces contribuables, une incitation à mieux investir leur capital et à soutenir la croissance économique.

Dans les deux cas (4), l’effet de la réforme sera bénéfique – sanction de l’optimisation, incitation à l’investissement –, tant en termes de justice fiscale que d’efficacité économique.

Les contribuables disposant d’un patrimoine net taxable compris entre 0,8 million d’euros et 1,3 million d’euros pourraient être les principaux gagnants à la réforme. Ils bénéficieront de la suppression de la première tranche de l’impôt de solidarité sur la fortune, dont le coût est estimé à 400 millions d’euros. Ce gain sera minoré, dans une proportion probablement limitée, par l’augmentation de six à dix ans du délai de rapport fiscal et, dans une moindre mesure, par la suppression des droits de donation liés à l’âge du donateur.

Ces deux mesures concerneront également les personnes disposant d’un patrimoine net taxable inférieur à 0,8 million d’euros mais suffisamment important pour que leurs héritiers ou donataires fassent partie des 5 % de Français imposés au titre des droits de mutation à titre gratuit. Le coût que ces personnes supporteront du fait de ces mesures est inconnu mais sera probablement limité.

Enfin, les non-résidents disposant d’une résidence secondaire et les exilés fiscaux seront perdants nets à la réforme pour les raisons évoquées plus haut.

III.– L’ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA RÉFORME

Selon les prévisions du Gouvernement, la réforme dégagerait, en régime de croisière, un surplus de recettes de l’ordre de 200 millions d’euros, améliorant d’autant le solde public structurel. Le tableau suivant offre une vue exhaustive des différents éléments concourant à l’équilibre financier de la réforme.

L’ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA RÉFORME EN RÉGIME DE CROISIÈRE

(en millions d’euros)

Suppression du bouclier fiscal (art. 13)

720

Augmentation de 6 à 10 ans du délai de rapport fiscal et du délai de reprise de l'administration des donations en matière de DMTG (art. 3)

450

Suppression des réductions de droits de donation liées à l'âge du donateur (art. 4)

290

Imposition des plus-values latentes sur droits sociaux et valeurs mobilières lors du transfert par les contribuables de leur domicile fiscal hors de France (art. 18) *

189

Augmentation des taux applicables aux deux dernières tranches d'imposition pour les transmissions à titre gratuit en ligne directe et pour les donations entre époux ou partenaires liés par un pacte civil de solidarité (art. 2)

185

Taxe sur les résidences secondaires des non-résidents (art. 17)

176

Imposition des biens ou droits composant un trust à l'ISF et aux DMTG (art. 6)

30

ISF - Absence de prise en compte des créances détenues par des personnes non résidentes à l'égard des sociétés à prépondérance immobilière dans la valorisation des parts (art. 16)

20

TOTAL mesures de rendement

2 060

 

 

Réforme de l'ISF (art. 1er)

– 1 857

Plafonnement de la taxe foncière afférente à l'habitation principale en fonction du revenu (art. 14)

– 7

Pactes "Dutreil" (art. 5)

NC

Extension de la notion de bien professionnel en matière d'ISF (art. 15)

NC

TOTAL mesures coûteuses

– 1 864

 

 

Solde

+ 196

* Y compris prélèvements sociaux

 

Source : Études d’impact annexées au projet de loi.

Compte tenu de la disparition progressive du bouclier fiscal, un besoin de trésorerie temporaire serait constaté en 2012 pour environ 550 millions d’euros. Toutefois, cette dégradation de 0,03 % de PIB du solde public ne paraît pas pouvoir porter une atteinte significative à la trajectoire de déficit public prévue en loi de programmation.

A.– LA CHRONIQUE BUDGÉTAIRE DE LA RÉFORME

Le besoin de trésorerie constaté en 2011 et 2012 serait résorbé dès l’année 2013. À compter de 2014, la réforme entrerait en régime de croisière et dégagerait un surplus de recettes de l’ordre de 200 millions d’euros. Le tableau suivant illustre la chronique budgétaire de la réforme.

LA CHRONIQUE BUDGÉTAIRE DE LA RÉFORME

(en millions d’euros)

 

2011

2012

2013

2014

Suppression des réductions de droits de donation liées à l'âge du donateur (art. 4)

130

160

-

 

Augmentation des taux applicables aux deux dernières tranches d'imposition pour les transmissions à titre gratuit en ligne directe et pour les donations entre époux ou partenaires liés par un pacte civil de solidarité (art. 2)

23

162

-

 

Augmentation de 6 à 10 ans du délai de rapport fiscal et du délai de reprise de l'administration des donations en matière de DMTG (art. 3)

18

432

-

 

Suppression du bouclier fiscal (art. 13)

-

70

450

200

Taxe sur les résidences secondaires des non-résidents (art. 17)

-

176

-

 

Imposition des plus-values latentes sur droits sociaux et valeurs mobilières lors du transfert par les contribuables de leur domicile fiscal hors de France (art. 18) *

-

87

102

 

Imposition des biens ou droits composant un trust à l'ISF et aux DMTG (art. 6)

-

30

-

 

ISF - Absence de prise en compte des créances détenues par des personnes non résidentes à l'égard des sociétés à prépondérance immobilière dans la valorisation des parts (art. 16)

-

20

-

 
         

Réforme de l'ISF (art. 1er)

– 400

– 1 457

-

 

Plafonnement de la taxe foncière afférente à l'habitation principale en fonction du revenu (art. 14)

-

– 7

-

 

Pactes "Dutreil" (art. 5)

NC

NC

NC

NC

Extension de la notion de bien professionnel en matière d'ISF (art. 15)

NC

NC

NC

NC

         

Solde

 229

– 327

552

200

Solde cumulé

 229

– 556

– 4

196

* Y compris prélèvements sociaux.

NB : L’évaluation par le Gouvernement de l’impact de la disparition du bouclier fiscal se fonde uniquement sur la diminution des restitutions, retracées en dépenses sur le programme 200, sans prendre en compte le manque à gagner sur l’ISF, lié à l’auto-imputation prévue par l’article 13 du présent projet de loi. En 2012 en effet, le coût du dispositif « bouclier fiscal » reste quasiment stable même si les modalités de son versement diffèrent (auto-imputation au lieu de restitutions). Le calcul ci-dessus ne reprend donc pas la présentation faite par le Gouvernement.

Le besoin de trésorerie est dû, en 2011, à la suppression de la première tranche du barème de l’impôt de solidarité sur la fortune et, en 2012, au caractère progressif de la disparition des effets budgétaires du bouclier fiscal.

En 2011, la suppression anticipée de la première tranche du barème de l’impôt de solidarité sur la fortune, dont le coût est estimé à 400 millions d’euros, est partiellement compensée par les premiers effets des mesures relatives aux donations. Il en résulterait un manque à gagner de l’ordre de 230 millions d’euros.

Le Gouvernement estime que ce besoin de trésorerie est compensé par un surplus de recettes dues à l’action de la « cellule de régularisation ». Celle-ci générerait, en 2011, 300 millions d’euros de recettes supplémentaires, décomposés en 168 millions d’euros d’impôt de solidarité sur la fortune, 76 millions d’euros de droits de mutation à titre gratuit et 56 millions d’euros d’impôt sur le revenu. Ces recettes n’avaient pas été anticipées en loi de finances initiale et s’expliquent par les délais de traitement des dossiers dont certains n’ont pas encore été entièrement examinés.

L’intégration de ces recettes dans l’équilibre financier de la réforme est justifiée par le fait que, même si elles n’ont pas de lien direct avec la réforme de l’impôt de solidarité sur la fortune, elles portent sur les impositions assises sur le patrimoine qui sont l’objet du présent projet de loi. Par ailleurs, il est probable qu’une partie non négligeable des contribuables accueillis par la cellule dispose d’un actif patrimonial net supérieur à 1,3 million d’euros, ce qui légitimerait leur participation au financement de la présente réforme.

Néanmoins, la prise en compte de ces recettes dans le calcul du coût de la réforme nécessiterait de prendre une certaine liberté avec les règles définies par le « Voies et moyens » et dont l’objet est de garantir la qualité et la clarté de l’information fournie au Parlement. Dans le but d’offrir une claire compréhension des déterminants de l’évolution des recettes fiscales, ces règles distinguent entre leur croissance spontanée et les variations dues aux mesures nouvelles. Elles définissent ces dernières comme « l’incidence du cadre juridique et réglementaire tel qu’il existe avant intervention du projet de loi de finances ». Or, la cellule de régularisation est, selon les mots du directeur général des finances publiques (5), une simple « opération administrative » et n’a pas modifié le cadre législatif et réglementaire. Il semble donc difficile de la considérer en tant que « mesure nouvelle » et de l’intégrer à l’équilibre financier de la réforme sans méconnaître la lettre de la définition prévue par le « Voies et moyens ».

Dans l’hypothèse où la cellule de régularisation était néanmoins assimilée à une mesure nouvelle, son impact budgétaire serait négatif car il est en diminution en 2011 par rapport à 2010. Les règles d’évaluation de l’impact budgétaire des mesures nouvelles conduisent en effet à les estimer au regard de la variation de leur rendement, et non du rendement constaté sur une année donnée (6).

En 2012, en dépit du plein rendement de la quasi-totalité des nouvelles recettes, un manque à gagner supplémentaire, d’environ 330 millions d’euros, apparaîtrait, et porterait le besoin de trésorerie à plus de 550 millions d’euros. Il tient au fait que, l’an prochain, sera payé, comme chaque année, une partie du bouclier fiscal de l’année en cours (2012) ainsi que le reliquat du bouclier fiscal de l’année précédente (2011) ((7). Le tableau suivant éclaire la chronique de la disparition du bouclier fiscal.

LES EFFETS BUDGÉTAIRES DE LA DISPARITION DU BOUCLIER FISCAL

(en millions d’euros)

 

2012

2013

2014

Bouclier fiscal 2011

200* (reliquat)

0

0

Bouclier fiscal 2012

450

200* (reliquat)

0

Total « dépense » bouclier fiscal

650

200

0

Économie réalisée

70

450

200

* Par convention, le reliquat du bouclier fiscal en 2012 et 2013 est calculé sur la base de celui constaté en 2010.

Le Rapporteur général insiste sur le fait que c’est le décalage de son versement, inhérent à sa mécanique, qui explique la persistance de l’impact budgétaire du bouclier fiscal en 2012. Ce versement sera dû à ses bénéficiaires au titre de l’imposition payée, avant la réforme, en 2011 et, en vertu du principe de non-rétroactivité en matière fiscale, il ne doit pas être remis en cause ni être interprété comme un « cadeau fiscal ».

Le Rapporteur général estime, par ailleurs, que, par souci de cohérence avec la loi programmation des finances publiques (8), le Gouvernement devra présenter, en projet de loi de finances pour 2012, les mesures fiscales permettant de couvrir le besoin de trésorerie généré par le présent projet de loi.

L’article 9 de cette loi prévoit en effet, pour 2012, une augmentation nette des prélèvements obligatoires due à des mesures discrétionnaires d’un montant de 3 milliards d’euros. Pour atteindre cet objectif voté à l’initiative du Gouvernement, celui-ci devra donc prévoir, en projet de loi de finances pour 2012, un effort de hausse des ressources publiques permettant de combler le manque à gagner lié à la réforme.

Le strict respect de la loi de programmation implique donc qu’au moins 1,2 milliard d’euros (9) de ressources supplémentaires soient prévus par les projets de loi de finances et de financement pour 2012. Comme le Rapporteur général l’a noté lors du débat sur le programme de stabilité et de croissance du 2 mai dernier, il est probable que l’effort doive être encore supérieur pour tenir l’objectif de déficit public fixé pour 2012.

 En 2013 et 2014, la disparition progressive du bouclier fiscal, illustrée par le tableau précédent, permettrait d’atteindre l’équilibre financier de la réforme. En 2013, une économie serait constatée en raison du fait que seul le reliquat du bouclier fiscal 2012 sera supporté par l’État. En 2014, une dernière économie serait enregistrée en raison de la disparition de la quasi-totalité de la dépense due au titre du bouclier fiscal. À compter de cette date, un surplus net de recettes serait constaté du fait des mesures prévues par le présent projet de loi.

Il convient toutefois de remarquer que la réforme conduit à substituer à une imposition particulièrement dynamique – la croissance spontanée de l’impôt de solidarité sur la fortune étant proche de 11 % par an depuis 2002 – de nouvelles impositions dont la croissance spontanée serait inférieure – croissance spontanée de 6 % par an environ pour les droits de mutation à titre gratuit – ou inconnue – dans le cas des nouvelles impositions prévues par le présent projet de loi. À long terme, il n’est donc pas impossible que ce surplus de recettes s’érode progressivement.

B.– LES ÉVALUATIONS DU GOUVERNEMENT

Le Rapporteur général n’a pu obtenir tous les éléments requis pour porter une appréciation complète sur les évaluations du Gouvernement. Quelques observations peuvent néanmoins être faites sur la base des études d’impact annexées au présent projet de loi et des informations transmises par l’administration.

1.– Le calcul du coût de la réforme du barème

Le coût de la réforme du barème, estimé à 1 857 millions d’euros par le Gouvernement, résulte de la différence entre :

– le montant de référence de l’impôt de solidarité sur la fortune avant réforme, soit le montant d’ISF qui aurait été perçu en 2012 en l’absence de réforme, évalué à 4 140 millions d’euros ;

– le montant de l’impôt de solidarité sur la fortune après réforme, soit le montant prévisionnel d’ISF en 2012 après application du nouveau barème et des autres dispositions du présent projet de loi, estimé à 2 283 millions d’euros.

Dans les deux cas, le calcul intègre uniquement le montant d’impôt de solidarité sur la fortune sur titre courant – en excluant donc l’impact du contrôle fiscal – et hors éléments exceptionnels – l’impact non pérenne de la cellule de régularisation devant donc être neutralisé (10).

L’exclusion du contrôle fiscal de la base de calcul du coût de la réforme suscite une interrogation car les recettes qu’il génère, tant par les droits sur années antérieures que par les droits sur l’année en cours, constituent une composante du rendement de la recette fiscale. Les montants prévisionnels des produits du contrôle fiscal au titre de l’impôt de solidarité sur la fortune dû en 2012 avant et après réforme devraient donc être rapprochés.

Hors cette remarque relative à la méthode retenue, il convient de noter que la non-prise en compte des recettes retirées du contrôle fiscal suppose que la réforme n’a pas d’impact sur leur niveau. En d’autres termes, évaluées à 360 millions d’euros en 2011, ces recettes resteraient stables après réforme et verraient donc leur part dans le produit du nouvel ISF – 16 % – presque doubler par rapport à la part de l’ancien ISF qu’elles représentaient – 8,5 %. Si, en revanche, cette part demeurait à leur niveau actuel de 8,5 %, le manque à gagner pour l’État pourrait dépasser 150 millions d’euros.

Le calcul du montant de référence avant réforme est réalisé en prenant pour base le montant d’impôt de solidarité sur la fortune sur titre courant en 2010, que l’on « fait vieillir » sur 2011 puis 2012.

Le montant de l’impôt de solidarité sur la fortune en titre courant en 2010 est estimé à 3 585 millions d’euros. Rappelons que le produit total de l’ISF en exécution 2010 a été constaté à 4 464 millions d’euros. Ce dernier montant doit être minoré de l’impact de la cellule de régularisation – 350 millions d’euros – et du contrôle fiscal – que l’on peut estimer à 360 millions d’euros (11). Déduction faite de ces éléments, il demeure un montant de 168 millions d’euros qui vient en minoration de la base de calcul – et donc du coût de la réforme. Le Gouvernement n’a fourni aucune précision sur cet écart.

Appliquant un taux de croissance spontanée de 5 %, le Gouvernement en déduit que l’impôt de solidarité sur la fortune en titre courant atteindrait 3 765 millions d’euros en 2011 et, par application d’un taux de croissance spontanée de 10 %, 4 141 millions d’euros en 2012 – ce dernier montant constituant le montant de référence de l’impôt de solidarité sur la fortune avant réforme.

Toutefois, l’évaluation du montant de référence en 2011 (12) omet la prise en compte de deux éléments. D’une part, les mesures nouvelles (13) devraient générer, en 2011, un produit supplémentaire de l’ordre de 134 millions d’euros. D’autre part, le gain pérenne de recettes lié à l’action de la cellule de régularisation est également oublié. Selon les informations recueillies par le Rapporteur général, il atteindrait 100 millions d’euros – soit seulement 13 % du montant total des droits recouvrés – sans qu’aucune justification ne vienne étayer une telle évaluation.

En résumé, les incertitudes relatives au calcul du coût de la réforme concernent le traitement du contrôle fiscal ainsi qu’une apparente sous-évaluation du montant de référence d’ISF avant réforme. Elles pourraient avoir un impact sur le coût de la réforme en régime de croisière.

Le montant d’ISF après réforme est calculé par application du nouveau barème à une assiette prévisionnelle de 2012. Il est estimé à 2 283 millions d’euros, une telle estimation prenant en compte le coût du mécanisme de lissage destiné à limiter les effets de seuil ainsi que celui des réductions d’impôts « ISF PME » et « ISF dons » dont le coût après réforme est estimé respectivement à 511 millions d’euros et 57 millions d’euros. Au regard des projections du Rapporteur général, une telle évaluation paraît sincère même si le coût de l’actualisation du barème n’est pas pris compte – environ une dizaine de millions d’euros.

Rappelons que ce montant de référence après réforme ne correspond pas au produit d’ISF qui sera constaté sur le budget de l’État en 2012. Ce dernier montant sera en effet majoré du produit du contrôle fiscal et minoré de l’impact de l’auto-imputation du bouclier fiscal prévue à l’article 13 du présent projet de loi.

2.– Les évaluations des mesures de rendement

Les évaluations de rendement de certaines des mesures de financement de la réforme appellent plusieurs observations.

En premier lieu, le rendement de la suppression des réductions de droits de donation liées à l’âge du donateur est calculé sans prendre en compte un éventuel changement de comportement des contribuables conduisant à une anticipation des donations. Il est en effet possible que, les réductions liées à l’âge étant supprimées, certains contribuables décident de transmettre leur patrimoine plus tôt, de manière à maximiser la reconstitution décennale des abattements.

En deuxième lieu, le dispositif d’exit-tax, dont le rendement est évalué à 189 millions d’euros, se distingue par la création d’une nouvelle assiette taxable, aujourd’hui inconnue de l’administration fiscale. Le calcul de son rendement passe donc par une tentative de reconstitution de cette assiette, nécessairement approximative car fondée sur un nombre important d’hypothèses. Par ailleurs, le taux appliqué à cette assiette pour le calcul du rendement de l’imposition est majoré par rapport au taux réel. Le taux effectif ne serait pas celui applicable en France – ce qui est fait dans l’évaluation – mais résulterait de la différence entre ce taux et celui applicable dans le pays de résidence du contribuable. Au-delà du fait qu’une telle approche tend à surestimer le rendement de l’imposition, il apparaît, en tout état de cause, que la fiabilité de l’estimation du Gouvernement semble faible.

Enfin, les mesures relatives aux trusts (article 6) et aux sociétés immobilières (article 16) dégageraient respectivement un produit de 30 millions d’euros et 20 millions d’euros, sans qu’aucune justification ne soit apportée pour étayer un tel calcul. Quant aux mesures relatives aux « pactes Dutreil » (article 5) et aux biens professionnels (article 15), elles ne sont pas chiffrées.

SECONDE PARTIE : L’AJUSTEMENT DE LA PRÉVISION BUDGÉTAIRE

PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE

(en millions d’euros)

I.– LES DÉPENSES (14)

A.– Ouvertures de crédits proposées dans le collectif : + 1278 (AE) et + 2771 (CP)

1. Budget général : 503 (AE) et 484(CP)

dont :

• Travail et emploi : + 350

• Culture : + 64 (AE) et + 41 (CP)

• Immigration et asile : + 50

• Justice : + 23

• Sécurité : + 10 (AE) et +15 (CP)

• Santé : + 5

2. Budgets annexes : + 5

3. Comptes spéciaux : + 770 (AE) et + 2 282 (CP) 

B.– Annulations de crédits proposées dans le collectif : – 508 (AE) et – 489 (CP)

1. Budget général : – 506 (AE) et – 487 (CP)

2. Budgets annexes : – 2

3. Comptes spéciaux : 0

C.– Soldes des mouvements proposés dans le collectif : + 770 (AE) et + 2 282 (CP)

1. Budget général : – 3 (AE) et – 3 (CP)

2. Budgets annexes : + 3

3. Comptes spéciaux : + 770 (AE) et + 2 282 en CP

II.– LES RECETTES

• Recettes fiscales nettes : – 236

dont :

Ä IR net : – 500

Ä TVA nette : + 1 400

Ä IS net : – 1 700

Ä Impositions assises sur le patrimoine : + 443

• Ressources non fiscales : – 262

• Ressources nettes du budget général : – 498

• Recettes des comptes spéciaux : 2 270

dont :

Ä comptes d’affectation spéciale : + 770

Ä comptes de concours financiers : + 2 000

III.– LE DÉFICIT

• Estimé à 91 628 en LFI, le déficit prévisionnel est fixé à 91 638 millions d’euros.

Alors que les mouvements de crédits ne remettent pas en cause le respect de la norme de dépense, les recettes du budget général sont revues à la baisse, en raison principalement du rebasage de leur prévision à la suite de l’exécution de l’année 2010. Il s’en suit une dégradation du solde du budget général évaluée à 498 millions d’euros.

Du fait d’une révision à la hausse du solde des comptes spéciaux, le solde de l’État reste néanmoins stable. Le remboursement des prêts aux constructeurs automobiles permet de financer à la fois ce besoin de financement supplémentaire et le versement de prêts à l’État grec reportés de 2010 à 2011.

I.– DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS PRINCIPALEMENT CENTRÉS SUR LA POLITIQUE EN FAVEUR DE L’EMPLOI

A.– LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

1.– Le respect a priori de la norme « zéro valeur » sur les dépenses de l’État

La loi de finances initiale pour 2011 a été construite sur une double norme de dépenses à travers :

 la stabilisation des dépenses de l’État en volume (dite « norme zéro volume »), sur un périmètre regroupant :

– les dépenses nettes du budget général d’un montant de 285,7 milliards d’euros (15) ;

– les prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne et des collectivités territoriales, hors impact de la réforme de la taxe professionnelle, d’un montant de 71,1 milliards d’euros ;

– ainsi que les nouvelles affectations de recettes d’un montant de 0,1 milliard d’euros.

Sur ce périmètre de la norme élargie, le plafond de dépenses de l’État en volume 2011 a donc été arrêté en loi de finances initiale à 356,3 milliards d’euros, sous une hypothèse prévisionnelle d’inflation de 1,5 % en 2011.

 la stabilisation de ces dépenses en valeur hors charge de la dette et des pensions à 274,8 milliards d’euros maximum (dite « norme zéro valeur »).

Comme le montrent les tableaux ci-après, les ouvertures nettes de crédits prévues par le présent collectif portent sur neuf missions du budget général et s’élèvent à 503 millions d’euros en AE répartis sur onze programmes et à 484,3 millions d’euros en CP répartis sur douze programmes.

Elles sont intégralement gagées par des annulations nettes de crédits d’un montant de 506,3 millions d’euros en AE et de 487,3 millions d’euros en CP réparties sur 28 missions (sur 32) et 82 programmes (sur 124).

Aucun ajustement n’est opéré sur les prélèvements sur recettes ou les nouvelles affectations de recettes.

Au total, il apparaît que les dépenses nettes du budget général en 2011 sont, en prévision, révisées à la baisse à hauteur de 3 millions d’euros en AE et CP. Cette économie sert en réalité à gager une ouverture de crédit sur le budget annexe Contrôle et exploitation aériens, en dehors de la norme de dépense.

2.– Un risque de dérapage a posteriori des ouvertures de crédits centrées sur des dépenses d’intervention ou d’investissement

Les principales ouvertures de crédits prévues par le présent projet de loi de finances rectificatives portent sur des dépenses d’intervention répondant à une logique de guichet ou sur des dépenses d’investissement dont le pilotage a priori n’est pas simple. Il s’ensuit qu’un effort particulier de suivi de la dépense devra être réalisé par le Gouvernement pour éviter tout dérapage a posteriori.

a) 350 millions d’euros en faveur du « Plan Emploi » (mission Travail et Emploi)

L’amélioration de la situation de l’emploi constitue la première priorité du Gouvernement. Le présent projet de loi de finances rectificative vise ainsi à mettre en œuvre les annonces du Président de la République des 10 février et 1er mars 2011 résumées sous la formule « un demi milliard pour l’emploi ».

Les efforts supplémentaires du Gouvernement en faveur de l’emploi sont concentrés autour de quatre priorités : l’emploi des jeunes ; le soutien aux demandeurs d’emploi de longue durée ; la formation des demandeurs d’emploi ; la sécurisation des parcours professionnels.

Les crédits ouverts dans la présente loi de finances, soit 350 millions d’euros en AE et CP, correspondent au coût prévisionnel sur l’année 2011 des mesures annoncées dans le plan emploi, dont le montant total est bien de 500 millions d’euros. Toutefois, plusieurs mesures de ce plan auront un impact financier réparti sur deux ans. Le financement du coût de ces mesures en 2012 sera donc pris en compte dans la construction du budget 2012 de la mission Travail et Emploi.

• Ouverture de 243 millions d’euros sur le programme Accès et retour à l’emploi (+ 3,92 % des CP par rapport à la LFI)

Les dispositifs d’aide en faveur de l’accompagnement et la formation des chômeurs de longue durée décrits ci-après sont financés par l’État au moyen du versement d’une dotation complémentaire à Pôle emploi, lequel sera chargé de mettre en œuvre concrètement chacune de ces mesures selon les objectifs fixés par le Gouvernement qui seront précisés par décret. Malgré l’intervention de Pôle emploi, ces différents dispositifs d’aide répondent à une logique de guichet dont le coût budgétaire a été évalué a priori à partir d’hypothèses conventionnelles ce qui laisse augurer d’éventuels dérapages.

– Institution d’une rémunération pour les demandeurs d’emploi en fin de droit en formation (8 millions d’euros) : le Gouvernement et les partenaires sociaux ont décidé de mettre en place une rémunération de fin de formation (R2F) versée aux demandeurs d’emplois inscrits dans une action de formation conventionnée par Pôle Emploi et indemnisés au moment de leur entrée dans le parcours de formation au titre de l’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE), de l’allocation spécifique de reclassement (ASR) ou de l’allocation de transition professionnelle (ATP), lorsque la durée de la formation excède celle de leur indemnisation. Cette rémunération sera versée par Pôle Emploi.

La R2F prend ainsi le relais de l’allocation d’assurance chômage pour assurer aux intéressés un revenu jusqu’à la fin de leur formation, sous différentes conditions (la formation doit être certifiante et correspondre à un métier déclaré en tension par un arrêté préfectoral).

Sur la base d’une hypothèse de 30 000 entrées au cours de l’exercice 2011 et d’un coût moyen mensuel de 652 euros, soit 21 euros par jour, le coût total de la mesure en 2011, aux termes du projet de loi de finances rectificative, serait de 16 millions d’euros, financé à parité par l’État et le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), soit 8 millions d’euros à la charge de l’État.

Le Rapporteur général note cependant que ce chiffre ne correspond pas à l’hypothèse proposée (30 000 x 652 = 19,5 millions d’euros) qui se traduirait en fait par un coût budgétaire de 9,75 millions d’euros en cas de parité entre l’État et le FPSPP.

– Renforcement des actions de formation pour les demandeurs d’emploi (40 millions d’euros) : une dotation de 40 millions d’euros permettra à Pôle Emploi d’accroître le nombre de formations offertes aux demandeurs d’emploi. Cette dotation doit permettre de financer 15 000 formations supplémentaires, d’un coût unitaire maximal de 3 000 euros. Les partenaires sociaux et les conseils régionaux pourront venir abonder cette dotation pour aller au-delà des 15 000 formations financées par l’État.

– Accompagnement renforcé des demandeurs d’emploi par un recours accru aux organismes privés de placement (30 millions d’euros) : le renforcement du suivi de 40 000 chômeurs de longue durée est mis en place par Pôle Emploi à travers l’achat de prestations extérieures auprès des organismes privés de placement (agences d’intérim et d’accompagnement dans l’emploi). L’État contribuera, pour sa part, au financement de 18 000 parcours d’accompagnement dont le coût prévisionnel est de 30 millions d’euros (soit 18 000 chômeurs suivis avec un coût moyen inférieur à 2 000 euros par personne).

– 7 000 contrats d’autonomie supplémentaire (20 millions d’euros) : le contrat d’autonomie a été mis en place en juillet 2008 dans le cadre du plan « Espoir Banlieues ». Il vise l’accompagnement vers l’emploi durable ou la formation qualifiante de jeunes des quartiers prioritaires de la politique de la ville par des opérateurs publics ou privés de placement. Entre juillet 2008 et mars 2010, environ 25 000 contrats ont été signés dans les trente-quatre départements métropolitains où est déployé le dispositif.

Le présent projet de loi de finances rectificatives prévoit 7 000 contrats supplémentaires pour un coût de 20 millions d’euros.

– 50 000 contrats aidés du secteur non marchand (CUI-CAE) (145 millions d’euros) dont 15 000 entrées dès le 1er semestre 2011 et 35 000 à réaliser au cours du second semestre 2011.

Ces contrats qui devront être conclus avec les collectivités locales, les associations et les gestionnaires de services publics reposeront sur les mêmes paramètres de prise en charge que les contrats financés par les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2011, soit un taux d’aide de l’État de 78,75 % du SMIC horaire brut sur la base de 21,9 heures de travail hebdomadaire. Il en résulte un coût unitaire moyen mensuel de 686 euros.

Un dérapage du coût budgétaire n’est néanmoins pas exclu dès lors que le coût de chaque contrat est différent et n’est pas susceptible d’être maîtrisé par le Gouvernement. En outre, l’expérience des trois dernières années montre que le nombre de contrats aidés est très souvent, en exécution, bien supérieur aux prévisions, comme le montre le tableau ci-après.

   

LFI +
relance

Exécution

LFI +
relance

LFI +
relance

LFI

LFI + 
LFR

CIE (CUI à partir de 2010)

y compris CIE jeunes P316 en 2009 et 2010

Effectifs (flux)

100 000

100 357

50 000

113 495

50 000

50 000

CP

232,7 M€

232,5 M€

259,1 M€

673,7 M€

257,8 M€

257,8

CAE (CUI à partir de 2010)

y compris CAE « passerelle » P316 en 2009 et 2010

Effectifs (flux)

250 000

275 662

360 000

404 079

340 000

390 000

CP

1 149,2 M€

1 253,2 M€

732,4 M€

2 796,2 M€

1 739,6 M€

1 884,6 M€

CAV

Effectifs (flux)

110 000

99 246

0

0

0

0

CP

523,7 M€

496,4 M€

223,0 M€

191,0 M€

26,1 M€

26,1 M€

TOTAL

Effectifs (flux)

460 000

475 265

410 000

517 574

390 000

440 000

CP

1 905,5 M€

1 982,1 M€

2 214,5 M€

3 660,9 M€

2 023,5 M€

2 168,5 M€

Le Rapporteur général avait déjà interpellé le Gouvernement sur « l’explosion des contrats aidés en 2010 » (+ 1,4 milliard d’euros par rapport à la prévision) dans son rapport sur le quatrième collectif budgétaire pour 2010 et rappelle qu’en 2011, le respect de la norme « zéro valeur » aura directement pour conséquence de contraindre le Gouvernement à procéder, en cours d’année, à des réductions de crédits sur les missions du budget général en cas de dérapage aussi conséquent.

● Ouverture de 107 millions d’euros sur le programme Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi (+ 2,35 % des CP par rapport à la LFI)

– Mise ne place d’un nouveau contrat de sécurisation professionnelle (52 millions d’euros) : en cas de licenciement économique dans un établissement de moins de 1 000 personnes et pour tous les établissements – quel que soit leur effectif – en redressement ou liquidation judiciaire, l’entreprise doit obligatoirement proposer au salarié concerné d'intégrer la Convention de Reclassement Personnalisé (CRP) ou le Contrat de Transition Professionnelle (CTP). C'est le lieu d'implantation de l’établissement qui définit le dispositif applicable.

Quel qu'il soit, il permet au salarié de bénéficier d'un accompagnement personnalisé qui vise la reprise d'un emploi - ou d'une activité - durable. Le salarié dispose d'un délai de réflexion de 21 jours. En cas d'acceptation, son contrat de travail est réputé rompu d'un commun accord. Il est alors dispensé de préavis.

Le bilan des entrées dans ces deux dispositifs en 2009 et 2010 est le suivant :

   

2009

2010

Conventions de Reclassement Personnalisé (CRP)

Nombre d’entrées

94 938

95 246

Coûts (en millions d’euros)

56,2

79,7

Contrats de Transition professionnelle (CTP)

Nombre d’entrées

17 023

20 227

Coûts (en millions d’euros)

47,4

120,0

Le contrat de sécurisation professionnelle remplacera les dispositifs de CRP et de CTP après que les partenaires sociaux en auront défini l’architecture. Ses modalités de mise en œuvre seront précisées par dispositions conventionnelles et réglementaires. Des mesures de transition seront donc mises en œuvre afin que les dispositifs CRP et CTP demeurent applicables jusqu’à l’entrée en vigueur du nouveau CSP.

Une dotation de 52 millions d’euros doit donc permettre de couvrir, outre le coût du CSP sur la base d’une hypothèse de 38 000 entrées dans le dispositif dans le courant de l’année 2011, le coût lié à la prorogation de ces dispositifs.

Comme pour la CRP, il est prévu que l’État participe au financement des mesures d’accompagnement des salariés en CSP à hauteur d’un montant prévisionnel de 800 euros par entrée dans le dispositif (soit le coût actuel de l’accompagnement en CRP pris en charge par l’État). Une partie de l’allocation versée aux bénéficiaires du CSP pourrait également être prise en charge par l’État dans des conditions qui seront fixées par voie conventionnelle avec les partenaires sociaux.

Le Rapporteur général constate néanmoins que ce nouveau dispositif devra être proposé obligatoirement aux salariés en cas de licenciement économique et qu’il répond donc lui aussi à une logique de guichet de sorte que le risque de dérapage budgétaire n’est pas négligeable.

 Dispositif « zéro charge » pour l’emploi des moins de 26 ans en alternance (40 millions d’euros) : cette prime sera versée aux employeurs de jeunes de moins de 26 ans embauchés sur un contrat en alternance (apprentissage et professionnalisation) dans une entreprise de moins de 250 salariés et préparant au maximum un diplôme de niveau bac.

L’aide est calculée de telle sorte qu’elle compense l’essentiel des charges sociales patronales, pour des embauches conclues entre le 1er mars et le 31 décembre 2011. Elle est accordée pour une durée de 12 mois sur demande des entreprises.

 Financement d’un portail de l’alternance (5 millions d’euros) : l’objectif est de créer un portail Internet simplifiant les formalités des employeurs (maîtres d’apprentissage) et des apprentis dans la conclusion d’un contrat en alternance. Ce projet sera réalisé en plusieurs étapes sur 3 ans et associera divers partenaires (conseils régionaux, chambres consulaires, organismes paritaires du champ de la formation professionnelle, Pôle Emploi…) sous l’égide de l’État.

– Contrat de professionnalisation des demandeurs d’emploi de plus de 45 ans (5 millions d’euros) : ce dispositif est prévu pour financer 10 000 primes de 2 000 euros versées aux employeurs de chômeurs de longue durée de plus de 45 ans recrutés en contrat de professionnalisation. Cinq millions d’euros sont prévus en 2011 pour cette action, compte tenu du rythme de la dépense : en effet, un décret d’application prévoira notamment que la prime sera versée par tranche pour éviter d’éventuels effets d’aubaine de la part des entreprises (versement d’une part de la prime à l’embauche et du reliquat quelques mois plus tard).

 Aide à la restauration et l’hébergement des alternants en résidence universitaire (5 millions d’euros) : une convention ad hoc sera signée entre le ministère chargé de l’emploi et à la formation professionnelle et le Centre national des œuvres universitaires et scolaires pour améliorer la prise en charge de la restauration et de l’hébergement des étudiants en alternance.

b) Les ouvertures de crédits en faveur de la mission Culture

● Le financement du projet « Philharmonie de Paris » (62,9 millions d’euros en AE et 39,4 millions d’euros en CP)

Le principe de la construction, en collaboration avec la Ville de Paris et la région Île-de-France, d'un grand auditorium à Paris a été présenté par le ministre de la culture et de la communication en conseil des ministres le 19 juin 2006 dans le cadre d'une préoccupation plus large visant à « améliorer les conditions de la rencontre entre toutes les musiques et tous les publics ».

Ambitieux, le projet de « Philharmonie de Paris » représentait un coût global initial estimé à 203 millions d’euros dans le projet annuel de performance annexé de la mission Culture au PLF 2008 révisé à 336,5 millions d’euros à ce jour selon les informations transmises au Rapporteur général, soit un dérapage de plus de 65 % en trois ans.

L'accord financier entre la Ville de Paris et l'État repose sur une répartition à parts égales de la charge du projet. Initialement prévue avec une participation à hauteur de 10 % du projet, la Région Île-de-France a indiqué qu'elle ne dépasserait pas une enveloppe de 20 millions d’euros compte tenu des dérapages constatés. La part relevant de l'État est donc passée de 92 millions d’euros en PLF 2008 à 158 millions d’euros sur la base des évaluations actuelles (soit une progression des dépenses à la charge de l’État de 70 % par rapport au projet initial).

Sur la période 2007-2010, les financements de l’État, apportés à travers le programme « Création », ont suivi l’échéancier suivant :

 

2007

2008

2009

2010

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

LFI

3,2

3,2

5,9

2

140

0

0

0

Reports

0

0

0

3

0

0

105,9

0

Annulations

0

0

0

0

34,1

0

0

0

Consommation

1,6

1,6

12,3 *

5,1

0

4,8

0

1,6

*Une partie de ces crédits, à hauteur de 0,8 M€, ont été désengagés

Ainsi, sur la période, la consommation en CP s’est élevée à 13,1 millions d’euros. En 2011, aucun crédit n'a été inscrit en loi de finances initiale car « les modalités de financement de la part État n’étaient pas arrêtées au moment de l’élaboration du projet de loi de finances ». En revanche, une partie des AE non consommées en 2010 (82,3 millions d’euros) a été reportée.

Le présent projet de loi de finances rectificative entend donc couvrir la totalité de la part restant due par l’État, le besoin d’AE additionnelles s’élevant à 62,9 millions d’euros. En CP, l’ouverture demandée s’élève à 39,4 millions d’euros et permettra de couvrir les paiements 2011.

Le Rapporteur général en conclut qu’il conviendra, à tout le moins, d’ouvrir 52,5 millions d’euros de CP dans le cadre du PLF 2012 pour couvrir la totalité de la part restant due par l’État, s’il n’est constaté aucun nouveau dérapage dans l’évaluation des dépenses.

● Pallier en urgence les difficultés financières de l’INRAP (8 millions d’euros)

Établissement public administratif, l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) a été créé en application de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l’archéologie préventive. L’INRAP a pour mission d’assurer la détection et l’étude du patrimoine archéologique susceptible d’être affecté par les travaux d’aménagement du territoire. Il exploite et diffuse l’information auprès de la communauté scientifique, et concourt à l’enseignement et à la valorisation de l’archéologie auprès du public.

Aux termes de la loi n° 2003-707 du 1er août 2003, sa structure de financement repose sur une étanchéité totale entre les activités qui relèvent du secteur non lucratif (diagnostics, valorisation, recherche et collaborations scientifiques) financées par une taxe affectée – la redevance d’archéologie préventive –, et celles qui relèvent du secteur lucratif (fouilles), financées par facturation de ses interventions aux aménageurs.

Or, l’INRAP connaît des difficultés financières structurelles du fait :

– de capitaux propres négatifs (– 21 millions d’euros), fruit de la succession de résultats d’exercice négatifs. Pour 2010, le résultat de l’exercice a été négatif à hauteur de 6,15 millions d’euros (– 7,46 millions d’euros pour le secteur non lucratif ; + 1,31 M€ pour le secteur lucratif, notamment en raison de reprises de provisions importantes ; en les neutralisant, le résultat d’exploitation reste négatif : – 2,69 millions d’euros, même si l’on constate une légère amélioration par rapport à 2009 : – 3,06 millions d’euros). Le déficit 2010 du secteur non lucratif résulte, comme à l’habitude, d’importantes moins-values de la redevance d’archéologie préventive dont le rendement a été inférieur de 20,5 % à la prévision.

– d’un endettement auprès de l’agence France Trésor de 15,5 millions d’euros depuis 2002, dont il n’a pu s’acquitter partiellement en 2006 (à hauteur de 7,5 millions d’euros) qu’à l’aide d’une subvention de l’État, productif d’intérêts (3,4 millions d’euros à ce jour) ;

 d’une trésorerie négative de 12 millions d’euros au 31 décembre 2010 ;

– d’un fonds de roulement négatif de 5,2 millions d’euros au 31 décembre 2010.

L’établissement n’a donc pu en 2011 poursuivre son activité que grâce au principe de trésorerie unifiée entre l’INRAP et le Fonds national pour l’archéologie préventive (FNAP), le Fonds disposant jusqu’à fin 2010 d’une trésorerie structurellement excédentaire, les dossiers de prise en charge étant engagés pour leur totalité quand les remboursements aux aménageurs ou les paiements aux opérateurs mandataires obéissaient à une logique pluriannuelle. Toutefois, en raison du caractère très fragile de la trésorerie unifiée du FNAP et de l’INRAP, il n’est pas envisageable de mobiliser brusquement toute la trésorerie du FNAP en 2011 en l’absence d’une mesure de recapitalisation de l’INRAP.

Le présent projet de loi de finances rectificative procède donc à une ouverture de crédit de 8 millions d’euros destinée à rétablir d’urgence la situation financière de l’INRAP.

Le Rapporteur général constate toutefois que les difficultés financières permanentes de l’INRAP ont toujours nécessité un apport budgétaire régulier à l’INRAP et au FNAP, en gestion jusqu’en 2006, en loi de finances initiales de 2007 à 2009, puis à nouveau en gestion à partir de 2010, année pour laquelle la subvention a été supprimée en loi de finances initiale dans le cadre de la révision générale des politiques publiques en contrepartie de l’amélioration attendue du financement de l’archéologie préventive par la voie fiscale.

Il est donc désormais plus qu’urgent de prendre position sur les propositions du rapport de la mission de l’inspection générale des finances remis au Premier ministre pour définir un nouveau système assurant un financement stable et pérenne du secteur non lucratif de l’INRAP, en adéquation avec les besoins.

c) Les ouvertures de crédits pour financer la réforme de la garde à vue (missions Justice et Sécurité)

Le présent projet de loi de finances rectificative tire les conséquences de l’entrée en vigueur de la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 relative à la garde à vue sur les dépenses d’aide juridictionnelle et l’adaptation des commissariats et des gendarmeries nationales aux nouvelles conditions de garde à vue.

● Le financement des dépenses d’aide juridictionnelle (23,3 millions d’euros)

À ce stade de l’année, le coût global de la réforme de la garde à vue a été évalué selon des hypothèses conventionnelles. Il a ainsi été estimé que, pour un volume annuel attendu de 400 000 gardes à vue de 24 heures, 100 000 donneraient lieu à une prolongation et 90 000 à une confrontation entre victimes et gardés à vue. En outre, l’hypothèse retenue est qu’un avocat interviendrait dans 66 % des cas. Sur ces bases et compte tenu du nouveau barème de rémunération des avocats intervenant au cours de la garde à vue (16), le coût total de la réforme serait de 104 millions d’euros en année pleine. La dotation en loi de finances initiale pour 2011 étant de 18 millions d’euros, le coût net serait en année pleine de 86 millions d’euros supplémentaires et, pour 2011, de 60,8 millions d’euros, compte tenu de l’entrée en vigueur de la réforme le 15 avril 2011.

L’article 20 du présent projet de loi de finances prévoit donc la création d’un nouveau droit d’enregistrement des instances en justice affecté au financement de l’aide juridictionnelle.

Le produit attendu en 2011 de la taxe proposée dans le présent projet de loi de finances est de 20,8 millions d’euros (recouvrement à compter du 1er octobre, avec des frais de gestion légèrement supérieurs en 2011). Le besoin de financement résiduel serait donc de l’ordre de 40 millions d’euros. Toutefois, ce calcul reposant sur des hypothèses de nature conventionnelle, il a été jugé préférable de n’ouvrir qu’une partie du besoin théorique résiduel dans le présent projet de loi de finances rectificative, soit 23,3 millions d’euros sur le programme Accès au droit et à la justice, correspondant à la dépense supplémentaire jugée, à ce stade, comme inéluctable. Cette ouverture de crédits représente une augmentation de 7,4 % des crédits de paiement du programme par rapport à la loi de finances initiale.

Le Rapporteur général en déduit que des ajustements pourront, le cas échéant, être effectués d’ici la fin de gestion 2011, au vu d’une analyse complète de l’exécution de la dépense d’aide juridique.

 L’adaptation des conditions de garde à vue dans les commissariats et les gendarmeries (10,5 millions d’euros en AE et 15 millions d’euros en CP)

Le présent projet prévoit également le financement de travaux dans les commissariats et gendarmeries pour améliorer les conditions de garde à vue, qui se traduit par une ouverture de 15 millions d’euros sur les programmes de la mission Sécurité.

L’ouverture de crédits proposée permettra ainsi un réaménagement des cellules de garde à vue ainsi que l’installation de détecteurs de métaux. De plus, il est prévu d’équiper des salles dédiées à la présence des avocats lors des gardes à vue. La loi prévoit enfin que la prolongation d’une garde à vue ne peut être accordée qu’après présentation préalable de la personne au procureur de la République. Cette présentation peut toutefois intervenir, dans une logique de rationalisation, par un moyen de communication audiovisuelle. Une partie des crédits supplémentaires ouverts permettra, dans cette optique, d’installer des systèmes de visioconférence.

Cette ouverture se répartit entre les programmes Police nationale (+ 10,5 millions d’euros en AE et CP) et Gendarmerie nationale (+ 4,5 millions d’euros en AE et CP) car les gardes à vue en zone police sont environ deux fois plus nombreuses que celles en zone gendarmerie.

Le Rapporteur général observe que l’ouverture nette de 10,5 millions d’euros en AE est gagée par une annulation de 15,5 millions d’euros en AE sur le seul programme Gendarmerie nationale, correspondant à des crédits initialement destinés à financer un partenariat public-privé Auvergne-Limousin qui a finalement été abandonné. Le cumul de ces ouvertures et annulations conduit donc à une annulation nette de 11 millions d’euros en AE et une ouverture nette de 4,5 millions d’euros en CP sur le programme Gendarmerie nationale.

d) Les ouvertures de crédits face à la sous budgétisation chronique de l’hébergement d’urgence (mission Immigration et Asile)

Le présent projet de loi de finances rectificative propose de majorer de 50 millions d’euros les moyens du programme Immigration et asile de la mission Immigration, asile et intégration au titre de l’hébergement d’urgence des demandeurs d’asile, soit une majoration de 10 % des crédits de paiement prévus en loi de finances initiale.

Le Gouvernement justifie cette ouverture de crédits par un flux de nouvelles demandes d’asile supérieur à la prévision et par le fait que le plan d’action lancé en 2011 pour réduire les délais d’instruction des demandes par l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) et la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) n’a pas encore produit ses effets.

En pratique, cette ouverture de crédit traduit la sous budgétisation chronique en loi de finances initiale des dépenses au titre de l’hébergement d’urgence, et ce malgré une augmentation des crédits en loi de finances pour 2011. Le Rapporteur général avait d’ailleurs interpellé le Gouvernement sur ce sujet dans son rapport sur le quatrième collectif budgétaire pour 2010 en ces termes : « Au total, malgré l'effort de réajustement budgétaire déjà engagé et les économies également attendues d'une réorganisation du dispositif, il est très probable que les crédits prévus dans le cadre du projet de loi de finances initiale pour 2011 soient à nouveau insuffisants face à l'afflux des demandeurs d'asile notamment ».

e) Les ouvertures de crédits en faveur du Fonds interministériel de prévention de la délinquance (mission Ville et logement)

Il est également procédé à une ouverture de 8 millions d’euros, en crédits de paiement, visant à abonder le Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) géré par l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSé). Ces crédits, qui compléteront les 35 millions d’euros alloués à ce titre en loi de finances initiale pour 2011, permettront le financement d'actions de prévention de la délinquance sous maîtrise d'ouvrage d'associations, comme la lutte contre les violences faites aux femmes, l'aide aux victimes, ou encore l'accompagnement des mineurs délinquants. Le Rapporteur général s’étonne toutefois que cette ouverture de crédits de paiement n’ait pas été prévue en loi de finances initiale.

f) Les ouvertures de crédits pour le fonctionnement du nouveau fonds d’indemnisation des victimes du Médiator (mission Santé)

Cette ouverture de 5 millions d’euros vise à financer les dépenses de fonctionnement supplémentaires supportées par l'Office national d’indemnisation des accidents médicaux (ONIAM) en 2011 dans le cadre de la mise en place du dispositif visant à faciliter le règlement amiable des litiges relatifs aux personnes auxquelles a été administré du benfluorex, plus connu sous le nom du médicament « Médiator ».

L’ensemble du dispositif étant commenté par le Rapporteur général sous l’article 22, il convient simplement de préciser à ce stade que ces dépenses comprennent :

– le financement de la mise en place d'une première équipe d'indemnisation (dix agents) comprenant un juriste chargé du pilotage de trois groupes composés chacun de deux indemnisateurs et d’un assistant ;

– les frais de fonctionnement courant attachés à ces recrutements et à la gestion des dossiers entrants ;

– des dépenses d'expertise dont le montant dépendra du nombre de dossiers entrants et de leur complexité.

3.– Des annulations de crédits très nombreuses

Les annulations de crédits nettes sur le budget général proposées à l’article 10 et à l’état B du présent projet atteignent 506,3 millions d’euros d’AE et 487 millions d’euros de CP, soit 3 millions de plus que les ouvertures de crédits nettes (c'est-à-dire hors mission Remboursements et Dégrèvements).

Il s’ensuit que les ouvertures nettes de crédits sur le budget général sont entièrement gagées par des annulations nettes de crédits. L’annulation supplémentaire de 3 millions d’euros sur les crédits du budget général sert à gager une partie de l’ouverture de crédit sur le budget annexe Contrôle et exploitation aériens.

a) Le rôle de la réserve de précaution

En début de gestion 2011, le ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État a procédé, comme de coutume, à une mise en réserve de crédits. Au fur et à mesure de l’exécution budgétaire, ces crédits ont vocation à être rendus disponibles aux responsables de programmes ou bien annulés, en fonction des aléas de gestion et des éventuels besoins nouveaux.

Depuis la modification de la LOLF en 2005, cette pratique a gagné en visibilité, l’information sur le « gel » des crédits initiaux étant délivrée dès le projet de loi de finances de l’année, invitant à distinguer au sein des crédits une tranche « ferme » et une tranche « conditionnelle ». Le Parlement y gagne une meilleure connaissance des conditions de l’exécution budgétaire, les gestionnaires une plus grande prévisibilité de la disponibilité de leurs crédits.

En 2011, le montant des mises en réserve de crédits initiaux s’est élevé à 6,8 milliards d’euros d’AE et de CP, correspondant à l’application d’un taux de 0,5 % sur les crédits de personnel et d’un taux de 5 % sur les autres crédits. En outre, comme le rappelle la circulaire du 6 décembre 2010, dans le cadre de la mise en place du « Fonds État exemplaire » en 2011, chaque ministère a alimenté le montant de la réserve initiale pour atteindre, au total, 100 millions d’euros (ces crédits devaient être dégelés en fonction des performances en matière environnementale des ministères).

Le montant des mises en réserve de crédits initiaux apparaît cependant théorique, dans la mesure où il est diminué, dès le début de l’exercice, pour tenir compte de deux décisions :

– financer les différentes ouvertures de crédits par amendement au projet de loi de finances pour 2011 en deuxième délibération à l’Assemblée nationale ;

– dégeler des crédits au bénéfice de certaines subventions pour charges de service public qui, bien qu’imputées sur le titre 3, financent in fine des charges de personnels employés par des opérateurs de l’État (17).

Par conséquent, le montant réel de la mise en réserve initiale s’élève à 5,7 milliards d’euros en AE et 5,2 milliards d’euros en CP.

Par ailleurs, comme chaque année, ont été identifiés à l’avance plusieurs programmes (18) dont les crédits seraient nécessairement restitués aux gestionnaires, car correspondant à des dépenses « inéluctables » sur lesquelles l’État ne dispose pas de pouvoir discrétionnaire (« guichets sociaux », subventions aux régimes de retraites, concours aux collectivités territoriales etc.) et dont le montant est d’environ 1,5 milliard d’euros en AE et CP chaque année.

Il s’ensuit que le montant de la réserve de précaution réellement disponible pour faire face aux aléas de gestion et aux dérapages imprévus de certaines dépenses s’élève en 2011 à moins de 4 milliards d’euros en AE et CP. Le tableau ci-après récapitule l’évolution des CP mis en réserve, ainsi que l’état prévisionnel de la réserve de précaution à l’issue du présent projet de loi de finances rectificative.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT MISES EN RÉSERVE EN 2011
(AU 19 MAI 2011)

(en millions d’euros)

 

Hors titre 2

Titre 2

Total

Mise en réserve théorique

6 215

586

6 800

Dégels en début de gestion (dont dégel opérateurs et réductions de crédits à la suite des amendements en 2e délibération)

– 1 314

0

– 1 314

Mise en réserve initiale

4 901

586

5 487

Mouvements intervenus sur la mise en réserve

– 133

0

5 354

Annulations réalisées dans le PLFR (hors plan Emploi)

– 137

0

5 217

Réserve post LFR

4 631

586

5 217

b) Le financement du plan Emploi par une taxation ministérielle au-delà de la réserve de précaution

L’exposé des motifs du projet de loi de finances rectificative précise en que « l’annulation de 350 millions d’euros au titre du financement du plan en faveur de l’emploi s’effectue au-delà de la mise en réserve initiale des crédits. Il s’agit d’un effort supplémentaire demandé à l’ensemble des ministères, au titre de la priorité commune que constitue l’emploi. Cela permet dans le même temps de ne pas réduire excessivement la réserve de précaution et ainsi de ne pas obérer la capacité du Gouvernement à faire face à des imprévus en cours de gestion ».

Le Rapporteur général soutient cette approche en ce qu’elle répond à un double objectif : un effort partagé de presque tous les ministères pour soutenir la politique de l’emploi du Gouvernement et la conservation d’un certaine marge de manœuvre pour faire face, en cours de gestion, à des dérapages éventuels.

La méthode utilisée a consisté en une taxation interministérielle forfaitaire au prorata de la mise en réserve initiale (à un taux de 13 %) et s’appliquant aux crédits disponibles pour atteindre 350 millions d’euros en AE et CP hors titre 2. La taxation a cependant été modulée afin de tenir compte des capacités contributives de chacun des programmes. Certains programmes ont par ailleurs été exonérés, en totalité ou partiellement pour l’un des motifs suivants : levée de la mise en réserve pouvant être considérée comme inéluctable, au sens de la définition de l’exposé général des motifs du PLF 2011 ; programme portant une ouverture nette de crédits dans le présent PLFR ; risque en exécution 2011 déjà identifié. Enfin, dans le contexte de la mise en œuvre de la réforme de la garde à vue, le ministère de la justice a été intégralement exonéré.

Au total, il est procédé à des annulations de crédits portant sur 26 missions et 74 programmes en crédits de paiement pour gager les ouvertures de crédits en faveur du plan Emploi.

c) La mise en œuvre du principe d’auto-assurance

L’exposé des motifs du présent projet précise que « le principe d’auto-assurance a été appliqué quand cela s’avérait possible ». Le Rapporteur général rappelle que ce principe de responsabilisation des ministères implique que les aléas ou les priorités nouvelles affectant les dépenses d'une mission en cours de gestion soient gérés dans la limite du plafond de ses crédits, soit par redéploiement de dépenses discrétionnaires, soit par la réalisation d'économies.

Dans le présent projet, les ouvertures de crédits en faveur du ministère de la culture et de la communication sont, partiellement s’agissant des autorisations d’engagement et quasi-intégralement pour ce qui concerne les crédits de paiement, compensées par des annulations de crédits spécifiques sur des programmes de ce même ministère, notamment au sein de la mission Médias, livre et industries culturelles, pour un montant total de 39,13 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement.

L’ouverture de crédits en faveur du ministère de la Justice pour financer la réforme de la garde à vue (23,33 millions d’euros) est intégralement gagée au sein de la mission Justice par des annulations, en autorisations d’engagement et crédits de paiement, de 9,77 millions d’euros sur le programme Administration pénitentiaire, 8,78 millions d’euros sur le programme Justice judiciaire, 3,23 millions d’euros sur le programme Protection judiciaire de la jeunesse et 1,56 million d’euros sur le programme Conduite et pilotage de la politique de la justice.

L’ouverture de 8 millions d’euros en faveur du Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) est intégralement gagée par une annulation de crédits sur le programme Politique de la ville et Grand Paris.

L’ouverture de 5 millions d’euros de crédits en faveur du fonds d’indemnisation des victimes du « Médiator » est intégralement gagée sur la mission Santé, par une annulation correspondante sur le programme Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins.

Enfin, l’ouverture de crédits sur la mission Sécurité pour améliorer les conditions des gardes à vues a été entièrement gagée par une annulation correspondante sur le programme Gendarmerie nationale compte tenu de la non réalisation d’un partenariat-public-privé comme il en a été fait mention précédemment.

S’agissant des autres ouvertures de crédits, il a été procédé, comme de coutume, à une annulation par le biais d’une taxation ministérielle réalisée sur la réserve de précaution.

ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT EN 2011

(en euros)

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN 2011

(en euros)

B.– LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS SUR LES BUDGETS ANNEXES ET LES COMPTES SPÉCIAUX

1.– Une ouverture de 5 millions d’euros sur le BACEA financée par redéploiement de crédits

L’ouverture de 5 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement sur le programme Transports aériens, surveillance et certification du budget annexe Contrôle et exploitation aériens vise à financer des opérations de recherche et de récupération des boîtes noires du vol AF 447 qui s’était écrasé dans l’Océan Atlantique le 1er juin 2009. Cette ouverture de crédits se justifie par elle-même, la récupération des boîtes noires n’ayant pu être anticipée en loi de finances initiale.

Cette ouverture de crédits est gagée par une annulation de 2 millions d’euros sur le second programme du même budget annexe et par une annulation de 3 millions d’euros sur le programme Infrastructures et services de transport de la mission Écologie, développement et aménagement durables au sein du budget général. Le Rapporteur général rappelle en effet que ce programme comprend notamment les crédits de l’action n° 14 Soutien, régulation et contrôle dans les domaines des transports fluviaux, maritimes et aériens qui avaient enregistré une hausse d’environ 25 % en AE et en CP en loi de finances initiale.

2.– Des ouvertures massives de crédits sur les comptes spéciaux

a) La création d’un « CAS Apprentissage » doté de 601 millions d’euros

Outre l’instauration d’un système de bonus/malus en faveur de l’apprentissage, l’article 8 du présent projet de loi de finances rectificative substitue au Fonds national de développement et de modernisation de l’apprentissage (FNDMA) un compte d’affectation spéciale intitulé Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage.

L’ensemble du dispositif étant commenté par le Rapporteur général sous l’article 8, il convient à ce stade de préciser que ce compte se voit doter de 601 millions d’euros en recettes affectées et en dépenses (autorisations d’engagement et crédits de paiement).

La transformation du FNDMA en « CAS Apprentissage » permettra notamment de prendre en charge le financement des aides à l’embauche en contrats d’alternance annoncées par le Président de la République le 1er mars 2011 et d’améliorer l’information du Parlement par rapport à la situation antérieure. En effet, cette nouvelle mission budgétaire, bien qu’en dehors du budget général et de la norme de dépense, comprend trois programmes dont les objectifs sont assortis d’indicateurs de performance qui devront être commentés dans le projet et le rapport annuel de performances au moment de l’examen du projet de loi de finances de l’année et du projet de loi de règlement.

b) L’ajustement des crédits du « CAS Pensions »

L'article 108 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales instaure une compensation financière entre l’État et la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) au titre des fonctionnaires de l’État ayant opté pour le statut de fonctionnaire territorial.

La loi prévoit que la CNRACL doit reverser à l'État le produit des cotisations des agents décentralisés tandis que l'État doit reverser à la CNRACL le montant des pensions et des dépenses de compensation démographique de ces mêmes agents.

Dans la loi de finances initiale pour 2011, ce transfert a été inscrit en tant que recette du CAS « Pensions » (ligne 61) à hauteur de 458 millions d’euros, contractant 627 millions d’euros de recettes et 169 millions d’euros de dépenses.

Suite aux recommandations de la Cour des comptes, il est proposé de détailler les mouvements de recettes et de dépenses afférents à ces versements croisés. Ceci se traduit, en dépenses, par la présente ouverture de 169 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement. Cette dépense est équilibrée par une hausse à due concurrence des recettes du CAS « Pensions » en provenance de la CNRACL mentionnée à l’état A.

ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS ET CRÉDITS DE PAIEMENT DES COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE EN 2011

CAS

AE et CP
en LFI 2011

Ouvertures du PLFR
en AE et CP

AE et CP révisés

Variation en %

Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage

-

601 000 000

601 000 000

 

Péréquation entre régions des ressources de la taxe d’apprentissage

-

200 000 000

200 000 000

 

Contractualisation pour le développement et la modernisation de l’apprentissage

-

386 000 000

386 000 000

 

Incitations financières en direction des entreprises respectant les quotas en alternance

-

15 000 000

15 000 000

 

Pensions

52 603 704 392

169 000 000

52 772 704 392

+ 0,32 %

Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité

48 222 000 000

169 000 000

48 391 000 000

+ 0,35 %

Ouvriers des établissements industriels de l'État

1 835 911 292

0

1 835 911 292

0

Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions

2 545 793 100

0

2 545 793 100

0

Au total, le solde des comptes d’affectation spéciale n’est pas affecté par ces mouvements sur la dépense car ceux-ci sont équilibrés par une augmentation à due concurrence des recettes de ces mêmes comptes à l’état A.

c) Les ouvertures de crédits de paiement au titre du prêt à la Grèce financées par des recettes exceptionnelles

Le présent projet de loi de finances rectificative procède à une ouverture de crédits de paiement d’un montant de 1,5 milliard d’euros sur le compte de concours financiers Prêts à des États étrangers.

Cette augmentation de 25 % des dépenses du compte par rapport à la loi de finances initiale retrace le décalage de décembre 2010 à janvier 2011 de la troisième tranche du prêt accordé par la France à la Grèce (1,4 milliard d’euros) et l’augmentation de la part de la France suite au retrait de l’Irlande (0,1 milliard d’euros). Il faut ici rappeler que le report de décembre 2010 à janvier 2011 de ces dépenses a contribué au redressement de la trajectoire de déficit en 2010.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT
DES COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS EN 2011

CCF

CP en LFI

Ouvertures du PLFR
en CP

CP révisés

Variation en %

Prêts à des États étrangers

       

Prêts à des États étrangers, de la Réserve pays émergents, en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructure

350 000 000

0

350 000 000

0

Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France

156 000 000

0

156 000 000

0

Prêts à l'AFD en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers

232 000 000

0

232 000 000

0

Prêts aux États membres de l'Union européenne

0

1 511 743 337

1 511 743 337

-

Total

6 881 000 000

1 511 743 337

8 392 743 337

+ 25 %

Cette ouverture de crédits de paiement en 2011 est financée par des recettes exceptionnelles d’un montant de 2 milliards d’euros sur le compte de concours financiers Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés compte tenu du remboursement anticipé des prêts accordés aux constructeurs automobiles dans le cadre du plan de relance.

En effet, les prêts accordés en 2009 aux constructeurs automobiles dans le cadre du plan de relance se sont élevés à 6,25 milliards d’euros, dont 6 milliards d’euros répartis à parité entre Renault et PSA et 250 millions d’euros pour Renault Trucks.

Les prêts accordés par l'État sont des prêts non subordonnés à cinq ans, n’ayant pas le caractère de fonds propres et dont le remboursement du principal devait intervenir à l’échéance du prêt. Une possibilité de rachat anticipé était toutefois offerte aux constructeurs à partir du début de la troisième année du prêt, l’objectif étant d’inciter les constructeurs à rembourser l’État dès que les marchés permettraient à nouveau de les financer. Une majoration du taux de rendement actuariel garanti était ensuite prévue, afin d’inciter à une sortie rapide. Le mécanisme de paiement des intérêts était annuel, à terme échu à la date anniversaire du prêt.

Renault Trucks a remboursé courant novembre 2010 l’intégralité de sa créance (principal, coupon couru et indemnité de sortie anticipée).

Renault et PSA ont procédé à des remboursements partiels anticipés par tiers (1 milliard d’euros chacun) en septembre 2010 et en février 2011. Le dernier tiers restant dû, majoré du coupon couru, a été remboursé fin avril 2011.

Au final, l’ensemble des comptes spéciaux afficherait donc un déficit de 2,9 milliards d’euros, soit une amélioration de 0,5 milliard d’euros par rapport à la loi de finances initiale.

II.– UNE RÉVISION À LA BAISSE DES RECETTES DU BUDGET GÉNÉRAL QUI EXPLIQUE LA DÉGRADATION DE SON SOLDE

Le montant des recettes du budget général est revu à la baisse à hauteur de 498 millions d’euros, décomposés en 236 millions d’euros sur les recettes fiscales nettes liés principalement au rebasage de la prévision et 262 millions d’euros sur les recettes non fiscales intégralement dus aux versements de la Caisse des dépôts.

Il s’en suit une dégradation du solde du budget général estimée à 495 millions d’euros, compensée par une révision à la hausse, de 488 millions d’euros, du solde des comptes spéciaux.

A.– UNE RÉVISION DES RECETTES FISCALES NETTES PRINCIPALEMENT DUE AU REBASAGE DE LEUR PRÉVISION

La révision à la baisse de la prévision des recettes fiscales nettes s’explique par quatre éléments.

En premier lieu, et à titre principal, la prise en compte des écarts entre l’exécution constatée en 2010 et les prévisions faites dans le dernier collectif budgétaire conduit à « rebaser » les principales recettes fiscales nettes, à hauteur de 1,26 milliard d’euros. Comme l’indique le tableau ci-dessous, le calibrage de ce rebasage des recettes reprend largement les écarts constatés en exécution – à l’exception de l’impôt sur les sociétés pour des raisons exposées plus bas – et semble donc sincère.

LE « REBASAGE » DES RECETTES FISCALES NETTES

(en milliards d’euros)

 

Écart exécution 2010/ LFR 4 2010

Révision dans le présent PLFR due au rebasage

Impôt sur le revenu net

– 0,4

– 0,4

Impôt sur les sociétés net

– 2,1

– 1,7

Taxe sur la valeur ajoutée nette

0,5

0,5

Donations

0,2

0,14

Successions

0,1

0,2

TOTAL

– 1,7

– 1,26

En deuxième lieu, un surplus des ressources tirées de la « cellule de régularisation » serait constaté, principalement sur l’impôt de solidarité sur la fortune, pour plus de 400 millions d’euros. Le tableau suivant illustre la répartition de ce montant entre les différentes impositions concernées.

LE SURPLUS DE RECETTES TIRÉES DE LA CELLULE
DE RÉGULARISATION

(en milliards d’euros)

Impôt de solidarité sur la fortune

0,27

Successions

0,08

Impôt sur le revenu

0,06

TOTAL

0,41

En troisième lieu, la révision de la prévision de recettes fiscales est également liée à l’impact des mesures prévues dans le présent projet de loi, qui, comme le montre le tableau ci-dessous, vient globalement diminuer les ressources de l’État. Le montant cumulé de ces mesures, de l’ordre de – 100 millions d’euros, reste marginal.

IMPACT DES MESURES NOUVELLES DU PRÉSENT PROJET DE LOI
SUR LES RECETTES FISCALES NETTES EN 2011

(en millions d’euros)

Suppression de la première tranche du barème de l'ISF (art. 1er)

– 400

Mesures relatives aux donations (art. 2, 3 et 4)

171

Taxation exceptionnelle des entreprises du secteur pétrolier (art. 7)

120

TOTAL

– 109

Enfin, en ce qui concerne la taxe sur la valeur ajoutée nette, un surplus par rapport à la prévision initiale, évalué à un milliard d’euros, serait constaté en raison d’une consommation des ménages plus soutenue que prévu.

L’impôt sur le revenu net voit sa prévision révisée à la baisse de 500 millions d’euros en raison du rebasage lié à l’exécution 2010 (- 0,4 milliard d’euros) et de la revalorisation des barèmes kilométriques (- 0,1 milliard d’euros) – celle-ci étant financée par la contribution exceptionnelle des entreprises du secteur pétrolier.

L’exécution de 2010 étant fondée sur les revenus de 2009, elle reste marquée par les effets de la crise et la révision à la baisse du produit de l’IR en 2010 ne paraît pas surprenante.

L’impôt sur les sociétés net est également revu à la baisse de 1,7 milliard d’euros en raison de l’exécution 2010 inférieure à la prévision. L’intégralité des 2,1 milliards d’euros d’écart constaté l’an dernier n’est pas reprise pour deux raisons. D’une part, cet écart était notamment dû, pour 0,2 million d’euros, à un coût plus important que prévu de la mesure exceptionnelle de prorogation de remboursement anticipé de créances de crédit d’impôt recherche, laquelle n’a plus d’impact en 2011. D’autre part, l’écart de 2,1 milliards d’euros constaté en exécution 2010 serait lié, pour 0,2 million d’euros, à un moindre contrecoup positif des mesures fiscales de relance. Rappelons que les mesures fiscales de relance, en particulier le remboursement anticipé des créances de carry-back, ont eu pour effet de faire diminuer le stock des dettes de l’État au titre de l’IS et tendent à accroître, en contrecoup, le rendement de l’IS les années suivant leur mise en œuvre – les créances qui auraient dû être réglées en 2010 et les années suivantes l’ayant été en 2009. Le Gouvernement estime que le moindre ressaut d’IS constaté en 2010 devrait conduire, en miroir, à un rebond plus important en 2011, à hauteur de 0,2 million d’euros.

Calculés sur les revenus de l’année 2010, l’IR et l’IS resteraient, en 2011, encore marqués par les effets de la crise. L’IR retrouverait à peine son niveau de 2008, à 51,9 milliards d’euros, et l’IS s’établirait à 43,1 milliards d’euros, soit 6,2 milliards d’euros de moins que le niveau constaté en 2008.

Il convient néanmoins de remarquer que, même si la prévision est revue à la baisse, ces deux impositions croîtraient de manière significative en 2011 par rapport à 2010 – l’impôt sur le revenu augmentant de 4,4 milliards d’euros, soit + 9 %, et l’impôt sur les sociétés de plus de 10 milliards d’euros, soit de près d’un tiers.

Les présentes réévaluations se comprennent donc davantage comme les ajustements habituels, en cours d’exécution, de la prévision initiale que comme le signe d’une langueur prolongée de ces deux impositions.

La taxe sur la valeur ajoutée nette est revue à la hausse de 1,4 milliard d’euros en raison du rebasage de l’exécution 2010, pour 0,45 milliard d’euros, et de l’anticipation d’un dynamisme plus important que prévu de la consommation des ménages, conduisant à un surplus de recettes de 0,95 milliard d’euros. Le Rapporteur général n’a pu obtenir d’éléments plus précis sur ce dernier point.

Avec cette révision à la hausse, la taxe sur la valeur ajoutée nette s’établirait à 132,3 milliards d’euros et dépasserait le montant de 129,9 milliards d’euros atteint en 2008. En d’autres termes, la forte chute de recettes constatée en 2009 serait comblée. Il convient de remarquer néanmoins que le manque à gagner dû à la crise, calculé comme l’écart entre le montant prévu en 2011 et le montant qui aurait été prévu en 2011 en l’absence de crise, reste supérieur à 10 milliards d’euros (19). Il est donc possible que le mouvement de rattrapage de cette imposition ne soit pas terminé.

L’impôt de solidarité sur la fortune est revu à la hausse de 0,27 milliard d’euros en raison des recettes non anticipées tirées de la cellule de régularisation et atteindrait, hors effet de la réforme, 4,3 milliards d’euros.

En revanche, la suppression de la première tranche de cet impôt entraînerait un manque à gagner de l’ordre de 400 millions d’euros et conduit à constater une diminution nette de son produit de 132 millions d’euros.

La prévision de produit des donations est revue à la hausse de 307 millions d’euros, en raison du rebasage pour 0,14 milliard d’euros et de l’impact des mesures du présent projet de loi, pour 0,17 milliard d’euros. Elles atteindraient 1,1 milliard d’euros en 2011.

Les successions sont également revues à la hausse de 0,2 milliard d’euros en raison du rebasage et leur produit s’établirait à 7,2 milliards d’euros en 2011.

Enfin, l’article 7 du présent projet de loi, qui prévoit la création d’une contribution exceptionnelle à la charge des compagnies pétrolières, explique la comptabilisation en recettes diverses du produit, estimé à 120 millions d’euros, de cette nouvelle imposition qui finance la revalorisation des barèmes kilométriques.

B.– DE MOINDRES VERSEMENTS DE LA CAISSE DES DÉPÔTS

En raison de moindres versements de la Caisse des dépôts, les recettes non fiscales sont revues à la baisse de 262 millions d’euros. Du fait de cette révision à la baisse, les prélèvements effectués sur la Caisse des dépôts resteraient, comme le montre le tableau suivant, inférieurs à leur niveau de 2007.

LES PRÉLÈVEMENTS SUR LA CAISSE DES DÉPÔTS

(en millions d’euros)

 

2007

2008

2009

2010

LFI 2011

PLFR 1 2011

Dividendes

1 383

937

0

660 *

1 300

1 169

CRIS

516

383

59

511

372

506

Prélèvement sur le fonds d'épargne

923

743

0

742

1 230

965

TOTAL

2 822

2 063

59

1 913

2 902

2 640

* Montant estimé dans le dernier collectif budgétaire de 2010.

Cette révision à la baisse provient principalement d’un prélèvement sur le fonds d’épargne inférieur de 265 millions d’euros à la prévision « en raison d’une réévaluation à la hausse du besoin en fonds propres, principalement due à une augmentation prévisionnelle des risques sur les marchés et à des dépréciations d’actifs obligataires ».

Rappelons qu’au moment du dernier collectif budgétaire pour 2010, un prélèvement de 742 millions d’euros avait été décidé alors qu’il avait été initialement prévu de ne pas en effectuer pour assurer la reconstitution des capitaux propres du fonds. Le Rapporteur général avait alors indiqué qu’une telle ponction conduisait à accroître la vulnérabilité du fonds aux fluctuations des marchés financiers. La présente révision à la baisse du prélèvement vient confirmer cette analyse.

Au final, on peut estimer que le prélèvement de 2011 est réduit pour faire face aux conséquences induites par celui de 2010 – celui-ci constituant, à hauteur de 265 millions d’euros, une simple avance de trésorerie au profit de l’État.

Il convient de remarquer qu’à 965 millions d’euros, le prélèvement sur le fonds d’épargne reste élevé et qu’un tel niveau laisse penser que sa rentabilité est revenue à un seuil satisfaisant.

Le montant de la contribution représentative de l’impôt sur les sociétés (CRIS) est revu à la hausse à hauteur de 134 millions d’euros. Les acomptes versés en 2010 ayant été inférieurs au montant de l’impôt dû, une régularisation est opérée au printemps et conduit à un versement complémentaire de la Caisse plus important que prévu.

Ce surplus de recettes est compensé par un moindre dividende, qui serait inférieur de 131 millions d’euros à la prévision. Cette baisse s’expliquerait par une baisse du résultat social de la Caisse « en raison, d'une part, d'une dépréciation des titres et d'autre part, d'événements dont la réalisation aurait dû permettre une augmentation du résultat social mais qui n'ont finalement pas eu lieu (plus-value de fusion liée au rapprochement entre Veolia Transport et Transdev) ». Rappelons que les nouvelles règles de répartition du bénéfice de la Caisse (20) s’appliquent à compter de 2011 pour le bénéfice de l’année 2010 et, de manière rétroactive, pour l’année 2009. Ce dernier élément contribue à expliquer le haut niveau du dividende, à près de 1,2 milliard d’euros.

C.– UNE DÉGRADATION DU SOLDE DU BUDGET GÉNÉRAL

Le solde de l’État se dégraderait de 10 millions d’euros, l’accroissement du déficit du budget général étant compensé par une recette exceptionnelle sur les comptes spéciaux.

Les mouvements de recettes décrits ci-dessous expliquent une révision à la baisse, de 495 millions d’euros, de la prévision de solde du budget général. Une telle réévaluation se comprend largement comme la conséquence des résultats de l’exécution de l’année 2010, déjà connus au mois de janvier dernier.

Limitée à 0,02 % de PIB, une telle dégradation ne semble pas de nature à remettre en cause, à elle seule, l’objectif de déficit public de 5,7 % de PIB. Rappelons que les recettes tirées du remboursement des prêts aux constructeurs automobiles permettent d’équilibrer le solde en comptabilité budgétaire mais sont sans impact sur le déficit public en comptabilité nationale.

Il convient d’ailleurs de remarquer que le dernier programme de stabilité a revu à la hausse la prévision de déficit de l’État en 2011 de 0,1 % de PIB, soit entre 1 et 3 milliards d’euros, par rapport à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 votée concomitamment au projet de loi de finances initiale. L’ajustement prévu par le présent projet de loi était donc annoncé dès les mois d’avril et il pourrait s’approfondir en cours d’année, par exemple au moment du dépôt du projet de loi de finances pour 2012, sans remettre en cause la trajectoire de déficit public.

Le solde des comptes spéciaux serait positif de 488 millions d’euros. Le remboursement des derniers prêts aux constructeurs automobiles, pour 2 milliards d’euros, permet de financer un versement de prêts à la Grèce initialement prévu en 2010 et reporté en 2011. Ce dernier mouvement est dû, pour 1,4 milliard d’euros, au décalage du mois de décembre 2010 au mois de janvier 2011 du versement de l’une des tranches du programme d’aide – et non à un accroissement de l’effort financier envers ce pays. Par ailleurs, le retrait de l’Irlande du programme, en raison de ses propres difficultés financières, conduit à un accroissement de l’effort de autres contributeurs – pour 0,1 million d’euros dans le cas de la France.

Rappelons que, considérés comme des opérations financières, ni le remboursement ni l’octroi de ces deux types de prêts ne sont comptabilisés en comptabilité nationale. La révision du solde des comptes spéciaux n’a donc aucun impact sur la prévision de déficit public.

*

* *

AUDITION DE M. FRANCOIS BAROIN, MINISTRE DU BUDGET,
DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE
ET DE LA RÉFORME DE L’ÉTAT

Lors de sa deuxième séance du mercredi 11 mai 2011, la Commission entend M. François Baroin, ministre du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État sur le présent projet de loi.

M. le président Jérôme Cahuzac. Nous accueillons M. François Baroin, ministre du budget et des comptes publics, venu nous présenter le projet de loi de finances rectificative pour 2011. Mme Christine Lagarde, retenue par des obligations relatives à la zone euro, ne peut être parmi nous aujourd’hui.

Ce projet de loi de finances rectificative comporte à titre principal des dispositions tendant à alléger l’imposition au titre de l’impôt de solidarité sur la fortune – ISF – dès 2011 et à substituer au bouclier fiscal un système de plafonnement de la taxe foncière sur l’habitation principale en fonction du revenu. La suppression du bouclier fiscal dans ses modalités actuelles n’aura un effet en année pleine qu’à partir de 2013, voire de 2014.

Notre commission a mené une série d’auditions sur le sujet en s’efforçant de recueillir les appréciations d’économistes, de fiscalistes, de gestionnaires de patrimoines, sans oublier les spécialistes de la fiscalité des pays de l’OCDE.

Les questions centrales qui sont à l’origine de ce projet sont celles du bouclier fiscal qui, dans sa version de 2007, a suscité des critiques de plus en plus fortes – tant sur la nature des prélèvements pris en compte que sur le mode de calcul des revenus retenus – et de l’impôt sur la fortune.

Dans son projet, le Gouvernement propose un aménagement de l’ISF qui conduit à diminuer son produit d’un montant supérieur à l’allégement que procurait le bouclier fiscal. Le Gouvernement s’est toutefois engagé, en ces temps de difficultés budgétaires, à ce que la réforme n’entraîne pas de perte de recettes pour l’État, ce pour quoi il propose de nouvelles mesures de recettes censées équilibrer le dispositif.

L’évaluation de ces recettes et leur solidité juridique posent d’ores et déjà question. Notamment, quel sera le champ réel d’application des mesures d’exit tax et de taxe sur les résidences secondaires ? Le modèle allemand, souvent cité, ne trouve pas à s’appliquer lorsqu’une convention avec le pays d’accueil des non-résidents inclut des clauses d’élimination des doubles impositions. Qu’en sera-t-il des dispositifs proposés ? Dépendront-ils d’une éventuelle renégociation des conventions fiscales signées avec les principaux pays concernés, la Belgique et la Confédération helvétique ? Plus largement, monsieur le ministre, avez-vous consulté les services communautaires sur ces dispositifs ? Sont-ils réellement eurocompatibles ?

D’autre part, le bouclage financier de la réforme laisse perplexe, notamment pour l’année 2012, puisque la réforme de l’ISF s’appliquera pleinement alors que les remboursements au titre du bouclier fiscal persisteront cette année-là.

M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État. Ce collectif marque une étape significative dans la poursuite des engagements du Gouvernement.

Le projet de loi de finances rectificative que nous vous soumettons aujourd’hui procède à un certain nombre d’ajustements en matière de recettes et de redéploiements entre dépenses, notamment pour la mise en œuvre du plan de soutien à l’emploi et à l’alternance annoncé par le Président de la République.

Ces mouvements ont un effet globalement neutre sur le plafond de dépenses autorisé et le solde budgétaire, ce dernier restant inchangé par rapport à la loi de finances initiale, avec un déficit de 91,6 milliards d’euros.

Je vais donc, si vous le permettez, concentrer ma présentation sur la réforme de la fiscalité du patrimoine. Pour beaucoup d’entre vous, cette réforme n’est pas totalement une surprise, notamment parce que nous avons pu associer un grand nombre de parlementaires à son élaboration.

Le Gouvernement souhaite tout d’abord construire un impôt de solidarité sur la fortune plus juste et mieux adapté aux réalités économiques.

L’impôt de solidarité sur la fortune est souvent considéré comme une « exception française » qui pénalise l’attractivité de la France. Il présente essentiellement trois difficultés : un seuil d’entrée décalé par rapport à l’évolution des prix de l’immobilier au cours des dix dernières années, qui a fait entrer artificiellement dans l’ISF des contribuables qui n’ont pourtant jamais quitté leur résidence principale ; des taux d’imposition fixés à d’autres époques et aujourd’hui déconnectés du rendement réel des actifs, de sorte que l’impôt est devenu dans de nombreux cas confiscatoire ; des modalités déclaratives trop pesantes ou trop inquisitoriales pour les contribuables.

Dans ce contexte, le Gouvernement souhaite agir sur la structure de notre fiscalité, afin de la rendre plus simple, plus juste et plus compétitive. Après la réforme du crédit d’impôt recherche et celle de la taxe professionnelle, la réforme de la fiscalité du patrimoine s’inscrit logiquement dans cette ambition.

Le premier acte de cette réforme est la suppression du bouclier fiscal et, avec lui, de toute forme de plafonnement de l’impôt de solidarité sur la fortune. Cette suppression répond à une exigence de justice, car le bouclier avait trop souvent conduit à des situations d’optimisation qui ont, à juste titre, choqué les Français.

L’exigence de justice, c’est prendre en compte la situation des bénéficiaires actuels du bouclier fiscal de condition modeste, dont je rappelle qu’ils sont majoritaires. Un dispositif de plafonnement de la taxe foncière en fonction des revenus serait donc maintenu à leur profit.

L’exigence de justice, c’est aussi s’attaquer aux raisons qui ont rendu le bouclier fiscal nécessaire. Car la suppression du bouclier ne peut s’envisager sans une réforme en profondeur du barème de l’ISF, à moins de redonner à cet impôt un caractère confiscatoire que même ceux qui l’ont instauré en 1989 ni leurs prédécesseurs de 1982 n’auraient voulu lui conférer.

Le Gouvernement vous suggère donc – c’est le deuxième acte – de simplifier l’ISF et de l’adapter aux réalités économiques.

Nous vous proposons de supprimer tout d’abord la première tranche de l’impôt, celle qui concerne les ménages possédant un patrimoine net d’une valeur comprise entre 800 000 euros et 1,3 million d’euros. Dès 2011, le seuil d’entrée à l’imposition sur la fortune serait fixé à 1,3 million d’euros de patrimoine, ce qui permettrait de faire sortir de l’ISF 300 000 foyers qui n’en sont redevables que sous le seul effet de la bulle immobilière. Avec cette mesure, nous éviterons aussi à 200 000 autres ménages, aujourd’hui au bord de l’ISF, d’y entrer dans les prochaines années. Au total, ce sont 500 000 ménages qui bénéficieront de la suppression de la première tranche.

Nous proposons ensuite de corriger le barème de l’ISF, devenu non seulement une incongruité en Europe, mais aussi un vrai encouragement à l’expatriation. Le projet de loi qui vous est soumis prévoit donc un système simple.

En premier lieu, les patrimoines dont la valeur se situe entre 1,3 et 3 millions d’euros seraient soumis à un taux de 0,25 %. Les redevables n’auraient plus besoin de fournir de déclaration spécifique, mais devraient indiquer la valeur totale de leur patrimoine sur la déclaration d’impôt sur le revenu. Le paiement de l’ISF se ferait donc en même temps que celui de l’impôt sur le revenu.

En deuxième lieu, pour les patrimoines d’une valeur supérieure à 3 millions d’euros – c’est-à-dire pour moins de 30 000 contribuables –, le taux d’imposition serait de 0,5 %, et les assujettis concernés devraient continuer à effectuer une déclaration.

Afin de lisser les effets de seuil, un dispositif de décote serait instauré pour les patrimoines compris entre 1,3 et 1,4 million d’euros ainsi que pour ceux compris entre 3 et 3,2 millions d’euros. Les modalités déclaratives seraient également simplifiées pour la majorité des redevables à compter de 2012.

Enfin, nous avons été attentifs à corriger les effets économiques les plus néfastes de l’ISF. Ainsi, pour préserver le développement de nos PME, nous vous proposons de redéfinir le régime d’exonération des biens professionnels pour les entrepreneurs qui dirigent plus d’une entreprise ou qui diluent leur participation à l’occasion d’une augmentation de capital.

De même, nous voulons encourager le développement d’un capitalisme familial par des assouplissements des « pactes Dutreil », dont nombre d’entre vous savent combien ils sont essentiels pour assurer la pérennité des entreprises sur plusieurs générations.

Suppression du bouclier fiscal, protection de la résidence principale avec le relèvement du seuil d’entrée dans l’ISF, retour à des taux cohérents avec le rendement des actifs et aménagement des régimes d’assiette pour tenir compte de la vie des entreprises : comme vous le voyez, cette réforme porte la marque d’un juste équilibre entre équité et efficacité économique.

Mais la réforme ne peut se concevoir que dans sa globalité. Dès lors qu’il était essentiel pour le Gouvernement de présenter un projet équilibré pour les finances publiques et faisant peser l’impôt sur la population même qui profite de l’allégement de l’ISF, le projet qui vous est soumis prévoit aussi quelques mesures de financement.

Le financement de la réforme repose sur une taxation plus importante des donations et successions des hauts patrimoines, sur une contribution des non-résidents et sur l’instauration de dispositifs de lutte contre l’évasion fiscale internationale.

Conformément au souhait du Président de la République, nous avons opté pour un financement simple, qui pèse sur les flux du patrimoine davantage que sur le stock, et sur la transmission plutôt que sur la détention.

Tout d’abord, la taxation des donations et successions sera réévaluée. Toutefois, et j’insiste sur ce point, ce volet de la réforme ne concerne que les hauts patrimoines. Les acquis essentiels de la loi TEPA – qui a permis d’exonérer 97 % des successions en ligne directe et de faciliter les transmissions anticipées de patrimoine – seront donc intégralement préservés, et même confortés.

Au contraire, nous proposons de financer la réforme de l’ISF en mettant à contribution les détenteurs de hauts patrimoines, et en revenant sur des dispositions antérieures à la loi TEPA qui – du fait notamment du triplement des abattements décidé dans le cadre de cette loi – ont perdu de leur pertinence.

Cette stratégie se décline en trois axes. Tout d’abord, les taux d’imposition correspondant aux deux dernières tranches du barème applicable aux successions et aux donations consenties en ligne directe, ainsi qu’aux donations entre époux et titulaires d’un PACS, sont augmentés de cinq points. En pratique, cette hausse ne frappera que 2 000 successions par an, preuve que seules les très grosses successions sont ainsi visées.

Ensuite, les réductions de droits de donation accordés en fonction de l’âge du donateur sont supprimées. Je rappelle que ces droits ne sont dus qu’à hauteur des donations dépassant l’abattement de 159 000 euros, soit bien plus que la totalité du patrimoine de la majorité des Français. La mesure frappe donc, là encore, un nombre très limité de personnes fortunées.

Enfin, le délai de rappel des donations sera porté de six à dix ans. Compte tenu de la réduction de ce délai intervenue en 2006, toutes les donations qui pourraient profiter aujourd’hui du délai de six ans sont intervenues alors que la loi prévoyait un délai de dix ans. Nous privons peut-être certains d’un effet d’aubaine mais, en réalité, personne ne sera pris au dépourvu.

Mais réformer la fiscalité du patrimoine, c’est aussi taxer de nouvelles capacités contributives, adapter le droit pour limiter les possibilités d’optimisation et renforcer les outils permettant de lutter contre l’évasion fiscale. Trois mesures permettront d’améliorer l’efficacité de notre fiscalité sur ce point.

Ainsi, une taxation des résidences secondaires permettra d’associer les non-résidents au financement des services publics nationaux dont ils bénéficient. Ce dispositif ne concerne que les personnes dont les revenus de source française ne représentent qu’une faible part de leurs revenus totaux. Il institue une participation proportionnelle aux capacités contributives conférées par le patrimoine immobilier dont elles ont la jouissance sur le territoire français, et au titre duquel elles n’acquittent actuellement que des impositions à caractère local. Les personnes qui s’expatrient temporairement, notamment pour des raisons professionnelles, en seront exonérées.

Ensuite, le projet de loi de finances rectificative prévoit l’introduction d’une exit tax sur les plus-values latentes. Ce dispositif a été conçu pour être parfaitement conforme au droit communautaire et aux engagements internationaux de la France. Il s’inspire de ceux adoptés par certains de nos partenaires européens tels que l’Allemagne, le Royaume-Uni ou les Pays-Bas.

Cette taxe sera assise sur les plus-values sur titres constatées lors du transfert de la résidence fiscale hors de France et exigible en cas de cession des titres dans les huit années qui suivent. C’est une mesure dissuasive qui permet de priver l’exilé du bénéfice fiscal de son expatriation, en le taxant de la même manière que s’il n’avait jamais quitté la France.

Enfin, plusieurs mesures sont destinées à mettre fin à des schémas d’optimisation et d’évasion fiscales, comme celui par lequel des non-résidents échappent à l’ISF en plaçant leurs biens immobiliers dans une SCI criblée de dettes. Nous proposons également de donner à l’administration la capacité d’appréhender fiscalement les biens et droits placés dans des trusts. Le trust est, je le rappelle, une institution de droit anglo-saxon qui n’a pas d’équivalent en droit français. Son régime fiscal est incertain, ce qui facilite l’utilisation de cet instrument à des fins d’évasion fiscale. Nous souhaitons naturellement mettre un terme à cette pratique.

Ces deux dernières mesures s’inscrivent dans le prolongement d’autres opérations fortes que nous menons pour lutter contre la localisation d’actifs ou de revenus sur des comptes bancaires offshore. La cellule de régularisation, l’exploitation de listings étrangers ont ainsi permis de rapatrier des recettes importantes au cours des années 2010 puis 2011. D’autres initiatives en cours généreront des ressources importantes et exceptionnelles en 2012 et 2013. Elles viendront compléter le financement de la réforme au titre de ces années. Au total, en régime de croisière et indépendamment de toute ressource exceptionnelle, la réforme dégagera un surcroît de recettes d’environ 200 millions d’euros par an.

Au-delà de la réforme de la fiscalité du patrimoine, le projet de loi de finances rectificative comprend un nombre limité de dispositions qui reflètent notamment la priorité donnée à l’emploi et au pouvoir d’achat. Je tiens tout de suite à préciser que ces mesures, en nombre réduit, ne modifient ni le plafond de dépenses autorisé, ni le solde budgétaire pour 2011.

Elles visent tout d’abord à soutenir l’emploi et le pouvoir d’achat des ménages.

En matière d’emploi, conformément à l’engagement du Président de la République, le Gouvernement souhaite orienter son action vers quatre priorités : l’emploi des jeunes, le soutien aux demandeurs d’emploi de longue durée, la formation des demandeurs d’emploi et la sécurisation des parcours professionnels.

Le projet de loi de finances rectificative procède à plusieurs ouvertures ciblées de crédits, dont les principales ont vocation à financer la formation en alternance, les contrats aidés du secteur marchand, diverses actions de formation pour les chômeurs de longue durée, ainsi que la mise en œuvre du nouveau contrat de sécurisation professionnelle.

En matière de pouvoir d’achat, au regard des fortes hausses du prix des carburants, le Gouvernement a revalorisé de 4,6 % les barèmes kilométriques utilisés par les salariés qui optent pour les frais réels et par certains non-salariés pour évaluer forfaitairement leurs frais de transport. Cette revalorisation entrera en vigueur dès cette année. Nous proposons de financer cette décision par une contribution exceptionnelle à la charge des entreprises du secteur pétrolier. Son rendement – 120 millions d’euros en 2011 – permettra de couvrir le coût de la revalorisation du barème.

Par ailleurs, afin de mieux maîtriser la hausse du coût de l’électricité et son impact sur les consommateurs, une disposition du projet de loi prévoit de lisser la revalorisation de la contribution au service public de l’électricité.

J’en viens rapidement aux autres mesures présentées dans le projet de loi de finances rectificative.

Tout d’abord, plusieurs dispositions concernent le financement de la réforme de la garde à vue, via la création d’une contribution pour l’aide juridique et l’ouverture de moyens supplémentaires sur les programmes du ministère de la justice et de l’intérieur concernés.

Ensuite, le projet instaure un dispositif d’indemnisation spécifique des victimes du Mediator et de ses génériques. Je rappelle qu’il ne s’agit pas de se substituer aux responsables, qui devront indemniser les victimes, mais de mettre rapidement en place les structures qui permettront l’examen des dossiers, le règlement amiable des litiges et, dans certains cas, de faire l’avance des sommes.

Il est en outre procédé, comme chaque année, à des ajustements de crédits ciblés, visant à couvrir les insuffisances en gestion anticipées sur certains programmes.

L’ensemble de ces mesures, je le répète, ne modifie pas le solde budgétaire, qui reste inchangé à moins 91,6 milliards d’euros.

Comme vous pouvez le constater, le Gouvernement est déterminé à poursuivre l’adaptation de notre fiscalité pour la rendre plus simple, plus juste et plus efficace. Nous engageons ces réformes en maintenant le cap que nous nous sommes fixé, celui de la réduction des déficits et d’une maîtrise accrue de nos finances publiques. C’est la raison pour laquelle nous n’avons pas souhaité modifier le montant global des dépenses autorisées par la loi de finance initiale. Je souhaite à présent que nos travaux s’inscrivent dans le même esprit de responsabilité vis-à-vis de nos concitoyens.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Pour qualifier la réforme de la fiscalité du patrimoine que porte ce projet de loi de finances rectificative, j’emploierai les mêmes mots que le ministre : elle est équilibrée, cohérente et juste.

Elle est juste fiscalement parce qu’elle fait sortir du champ de l’ISF environ 300 000 contribuables qui n’ont rien à y faire. Ils ne sont redevables de cet impôt qu’en raison de l’envolée des prix immobiliers depuis dix ans et de ses effets sur la valeur du logement qu’ils occupent. Or la résidence principale, on le sait, ne procure aucun revenu.

Elle est juste en raison de la suppression conjointe du « plafonnement Rocard » et du bouclier fiscal. L’expérience montre que ces deux dispositions, à mesure qu’elles s’implantaient dans le paysage fiscal, ont conduit à des optimisations insupportables. Le système de plafonnement n’est toutefois conservé – et à juste titre – que dans un seul cas, celui de la taxe foncière. En effet, à la différence du plafonnement Rocard, le bouclier fiscal prenait en compte les impôts locaux. La taxe d’habitation était déjà plafonnée par rapport aux revenus ; ce sera désormais aussi le cas de l’impôt foncier.

Cette réforme est économiquement adaptée. Le problème de l’ISF, depuis sa création, est que les taux applicables n’ont jamais tenu compte de l’évolution du rendement des actifs composant son assiette : l’imposition peut atteindre 1,8 % alors que les rendements, compte tenu de la baisse de l’inflation, ne dépassent pas 4 %. Des taux de 0,25 % et 0,5 % sont beaucoup plus conformes aux réalités économiques.

Un autre aspect très important de ces propositions est leur respect de l’équilibre budgétaire. L’argent public est rare, les déficits sont très élevés : il était donc impensable de conduire une telle réforme en faisant l’impasse sur son financement. Ce n’est pas le cas, puisque le manque à gagner – environ 1 milliard d’euros – sera intégralement compensé grâce aux quatre mesures prises à cet effet, qui ont en outre l’avantage de ne concerner que les contribuables les plus aisés. À elle seule, la disposition sur les successions devrait rapporter 500 millions d’euros, et il convient d’y ajouter le produit de la mesure concernant les donations. De son côté, l’exit tax, qui avait été condamnée par Bruxelles en 1999, est désormais bien calibrée d’un point de vue juridique et parfaitement eurocompatible.

Enfin, je trouve justifié de soumettre la résidence secondaire de personnes ne résidant pas en France à une taxe supplémentaire. En effet, si ces personnes contribuent aux services publics locaux avec la taxe d’habitation et la taxe foncière, elles ne participent pas, jusqu’à présent, au financement des services nationaux. Non seulement le produit additionné de ces quatre mesures compensera le manque à gagner de 1 milliard d’euros, mais il offrira même une certaine marge de sécurité en année pleine.

L’attention portée aux PME et à l’emploi me paraît également capitale. En effet, une des faiblesses de notre fiscalité, ces trente dernières années – en particulier les mesures prises dans les années 1980 sur les successions ou l’ISF – est d’avoir découragé l’épanouissement des petites et moyennes entreprises au détriment de l’emploi, ce qui explique les évolutions différentes de ces entreprises en France et en Allemagne. On le voit d’ailleurs très bien dans le rapport récent de la Cour des comptes. C’est pourquoi la disposition proposée en matière d’engagement de conservation des titres est aussi importante. Notre fiscalité ne doit pas jouer contre la pérennité des entreprises familiales ni contre l’emploi. L’époque où les PME étaient vendues pour des raisons fiscales doit être révolue.

Des mesures très fortes, à hauteur de 500 millions d’euros, sont également prises en matière d’emploi : contrats aidés, meilleur accès des jeunes sur le marché de l’emploi, réforme de la taxe d’apprentissage et incitation à la signature de contrats de formation en alternance.

L’association d’une réforme de la fiscalité du patrimoine et de mesures en faveur des PME et de l’emploi montre la cohérence du dispositif porté par le projet de loi de finances rectificative.

Vous prévoyez en 2011 une augmentation du produit de l’ISF à hauteur de 270 millions d’euros. Mais, si j’ai bien compris, la somme nécessaire pour compenser la suppression de la première tranche a été calculée à partir d’estimations de 2010. Pouvez-vous préciser quelles ont été les bases de référence pour parvenir au résultat de 1 milliard d’euros ?

Par ailleurs, le dispositif de réduction de l’ISF pour investissement dans les PME est maintenu, ce qui est une bonne chose. Quel impact cette décision a-t-elle sur le montant du manque à gagner qu’il faut compenser pour parvenir à l’équilibre ? En effet, si les assujettis à l’ISF investissent en moyenne 600 millions d’euros dans les PME, l’investissement correspondant à la première tranche, désormais supprimée, n’est que de 45 millions d’euros, ce qui induit que la plus grande partie des contribuables ayant recours au dispositif restera soumise à l’impôt sur la fortune.

Il me semblait qu’aucun contribuable assujetti à l’ISF ne devrait voir son imposition augmenter. Or, compte tenu des mesures de lissage des effets de seuil, on s’aperçoit que le contribuable dont le patrimoine vaut 1,4 million d’euros paiera plus qu’auparavant. Certes, cette augmentation est symbolique : quelques dizaines d’euros. Mais il serait tout de même préférable que l’évolution se fasse dans l’autre sens.

Enfin, vous avez jugé que l’allongement du délai de rappel des donations n’avait pas de caractère rétroactif dans la mesure où les premières donations qui auraient pu bénéficier du délai de six ans ont été effectuées avant 2006, soit à une époque où ce délai était de dix ans. Il n’en demeure pas moins que la succession sera moins favorable pour les héritiers d’une personne décédant aujourd’hui après avoir effectué une donation il y a six ans. Ne pourrait-on pas prévoir une disposition pour corriger cette situation ?

M. Jérôme Chartier. J’ajouterai un qualificatif à ceux employés par le rapporteur général : cette réforme a été très concertée. Dès le début de la législature, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2008, des questions comme celle de la place de la résidence principale dans l’assiette de l’ISF ou du rôle joué par le bouclier fiscal ont fait l’objet de très larges débats dans l’hémicycle. Cette réforme, les parlementaires l’appelaient de leurs vœux depuis fort longtemps.

La concertation s’est intensifiée depuis le mois de décembre : un groupe de travail sur le sujet, constitué au sein de la majorité, a bénéficié d’informations très complètes de la part des services du ministère des comptes publics et a pu conduire de nombreuses réflexions. Un colloque de grande qualité s’est également déroulé pendant une journée au ministère de l’économie. Quant aux propositions que vous mettez sur la table, monsieur le ministre, elles ont été également abondamment commentées dans la presse depuis quelques semaines.

Comme l’a dit justement le rapporteur général, cette réforme est équilibrée : aucune des mesures qui la composent n’a de caractère excessif, ce qui est important pour la façon dont elle sera perçue. De plus, c’est la première fois qu’une réforme fiscale est compensée à l’euro près. Dans la mesure où elle n’affectera pas les ressources indirectes comme la TVA, cette réforme ne pèsera pas sur l’équilibre des finances publiques. Par ailleurs, le choix d’un ensemble cohérent de mesures complémentaires garantit la crédibilité des calculs destinés à en évaluer l’impact.

Nous avons tous entendu parler de personnes désireuses de s’expatrier quelques mois à l’étranger pour céder leurs participations tout en échappant aux prélèvements sociaux et fiscaux. Un tel phénomène ne manquait pas de nous préoccuper, et c’est pourquoi je me réjouis de la création d’une exit tax, la première tentative en ce domaine étant restée sans lendemain. Cette mesure est non seulement favorable à l’équilibre des finances publiques, mais aussi à la morale, une morale que l’on souhaite voir triompher dans le monde économique. On ne peut accepter que des personnes s’expatrient pour payer moins d’impôts : ces derniers ne constituent pas seulement une ressource pour le versement des prestations offertes par l’État, mais ils servent également à financer l’organisation des services publics dont bénéficient tous les Français, ainsi que les personnes résidant occasionnellement sur le territoire national.

Cela m’amène à la deuxième mesure que je souhaitais souligner : la taxation des résidences secondaires pour les non-résidents. Elle concerne les Français établis hors de France, mais surtout les étrangers possédant une résidence secondaire dans notre pays. Il est en effet légitime que ces derniers contribuent à l’effort de financement des services publics nationaux. La taxe, dont le
montant – 20 % de la valeur locative – est mesuré, me paraît adapté à un phénomène que l’on observe à un niveau mondial : la transhumance fréquente de personnes à haut potentiel financier, qui ont établi leur résidence fiscale dans un pays à fiscalité attractive, mais qui possèdent par ailleurs des résidences dans de nombreux territoires.

En résumé, toutes ces mesures sont à la fois très utiles et complémentaires entre elles. Il en résulte une réforme équilibrée et efficace.

M. Henri Emmanuelli. Ce qui ressort des déclarations du ministre, du rapporteur général et de M. Chartier, c’est que la majorité, en voulant sortir d’une chausse-trape, trébuche de nouveau.

Je n’entrerai pas dans les détails, le groupe socialiste s’étant exprimé à plusieurs reprises sur le sujet. Je ne peux que rappeler notre stupéfaction et notre consternation à voir une injustice encore plus grande succéder à une injustice déjà patente.

Tout d’abord, seule la loi de règlement nous dira si le solde budgétaire aura été affecté par la réforme. Je crains pour ma part qu’il ne le soit, et lourdement. C’est là que se situe tout l’aspect pernicieux du projet de loi : non seulement vous réduisez fortement le nombre de personnes assujetties à l’ISF, mais vous faites un énorme cadeau à ceux qui en resteront redevables.

Nous ferons valoir nos arguments en séance publique ou à l’extérieur de l’Assemblée. Mais je peux d’ores et déjà affirmer qu’avec cette série de dispositions, vous passez les bornes. Au train où vont les choses, nous risquons d’avoir des difficultés à percevoir l’impôt ! Votre politique est si discordante, si dissonante, qu’elle laissera pantois tous les contribuables français.

J’espère, monsieur le ministre, que votre intervention a été filmée, car elle fera figure de cas d’école.

M. le ministre. Je vous remercie, monsieur Emmanuelli, d’avoir fait preuve d’un tel sens de la nuance…

L’exit tax, monsieur le président, s’appliquera sans qu’il soit besoin de renégocier les conventions fiscales. En effet, il ne s’agit pas d’une double imposition, dans la mesure où l’impôt éventuellement versé à l’étranger s’impute sur l’impôt français. En outre, le dispositif est juridiquement stable et conforme au droit communautaire : tirant les leçons de l’expérience malheureuse vécue par la gauche, nous l’avons en effet soumis au Conseil d’État.

Je remercie le rapporteur général pour sa contribution précieuse au groupe de travail que j’ai animé. Je suis sensible aux mots qu’il a utilisés pour qualifier cette réforme. Oui, monsieur Emmanuelli, cette réforme est juste. Vous ne pourrez pas nier éternellement l’évolution confiscatoire et spoliatrice de l’impôt que vous avez mis en place en 1982.

M. Henri Emmanuelli. Alors, supprimez-le !

M. le ministre. Il correspond à un monde révolu, celui des emprunts d’État au rendement de 17 % ou de l’inflation à deux chiffres. Cette politique vous a d’ailleurs coûté trois dévaluations et un plan de rigueur.

M. Henri Emmanuelli. Faut-il vous rappeler le montant des déficits à l’époque ?

M. le ministre. Veuillez ne pas m’interrompre.

M. Henri Emmanuelli. Vous me prenez à partie !

M. le ministre. Vous-même m’avez montré du doigt en évoquant l’enregistrement de mon intervention. Ceux qui nous regarderont dans trente ans comprendront que nous ne sommes pas tout à fait d’accord sur le sujet…

M. Henri Emmanuelli. Ils seront stupéfaits !

M. le ministre. …et qu’en tant qu’ancien membre du gouvernement, vous avez une part de responsabilité dans la politique menée lors du premier septennat de François Mitterrand.

M. Henri Emmanuelli. Remontez à 1936 pendant que vous y êtes !

M. le ministre. Le rapporteur général s’est demandé quel serait l’impact de la réforme sur la réduction de l’ISF pour investissement dans les PME. Aujourd’hui, le coût de cette mesure est évalué à 500 millions d’euros, compte tenu des modifications intervenues dans le projet de loi de finances pour 2011. Je rappelle que le Gouvernement et le Parlement s’étaient alors mis d’accord pour faire passer l’abattement de 75 à 50 %. Je ne souhaite pas que l’on remette en cause cet équilibre, sachant que nous proposerons d’autres avancées en matière de protection des entreprises familiales. Après la suppression de la première tranche de l’ISF, le coût de la mesure devrait être de 450 millions d’euros. L’économie sera donc de 50 millions d’euros.

En ce qui concerne l’assiette, la révision du montant de l’ISF tient compte de l’impact de la cellule de régularisation fiscale et de la mise en œuvre de la réforme. Ainsi, sur les 500 millions d’ISF récupérés grâce aux opérations de la cellule, 168 millions seront encaissés en 2011, auxquels il faut ajouter 100 millions supplémentaires correspondant à l’impôt payé chaque année en France par les anciens exilés fiscaux.

J’en viens aux donations. Il est vrai que les personnes ayant effectué une donation il y a plus de six ans pourraient juger l’application du nouveau régime un peu brutale. Mais différer son entrée en vigueur aurait un coût budgétaire et pourrait compromettre le financement de la réforme. Le Gouvernement n’est pas hostile à un débat sur le sujet, mais en cas de modification de la mesure il conviendra de trouver des modalités de compensation pour respecter le principe de l’équilibre budgétaire.

M. Alain Joyandet. Tout en souscrivant à l’appréciation du rapporteur général et de Jérôme Chartier sur l’équilibre général de la réforme, je ferai porter mon propos sur les biens professionnels et, plus particulièrement, sur les entreprises familiales.

Certes, l’abaissement de 25 à 12,5 % du seuil de détention des droits pour bénéficier d’une exonération d’ISF sur les biens professionnels va dans le bon sens. S’agissant toutefois d’entreprises familiales employant peu de salariés ou dont le chiffre d’affaires est modeste, la réforme ne va pas assez loin. Ces PMI-PME dont on sait qu’elles sont trop peu développées en France subiront toujours une forme d’insécurité fiscale. Une entreprise familiale constituée en une ou plusieurs sociétés continuera de se heurter à l’administration fiscale. Elle devra lui faire la démonstration que la holding est bien la holding animatrice de l’ensemble des sociétés, que plus de 50 % des revenus du dirigeant proviennent de l’entreprise concernée, et ainsi de suite. On en vient même à soupçonner ces PME-PMI de disposer de trop de fonds propres et l’on réintègre une partie des montants dans les biens privés des dirigeants !

La plupart des entreprises familiales conservent leurs excédents dans les réserves et ne distribuent pas de dividendes. Si elles en avaient distribué comme les fonds de pensions, comment auraient-elles compensé leurs pertes ces trois dernières années ? C’est grâce aux réserves issues des excédents des années antérieures que ces petites entreprises, dans leur majorité, ont fait face à la crise sans rien demander aux banques. Or l’administration fiscale trouve ces réserves trop importantes par rapport au volume d’activité et demande qu’elles soient comptabilisées comme biens privés.

Bref, la réforme me semble insuffisante à cet égard. Ne pourrait-on établir, comme pour les autres dispositifs, un plancher – par exemple cinquante salariés ou un montant donné de chiffre d’affaires – au-dessous duquel les PMI-PME familiales n’entreraient pas dans le calcul de l’ISF et se verraient ainsi épargner d’interminables justifications ? Seule une mesure claire est susceptible de préserver ces entreprises des tracas administratifs et fiscaux, étant entendu qu’il ne s’agit pas de très grandes entreprises familiales.

M. Hervé Mariton. J’approuve l’idée d’une réforme, mais je regrette que celle-ci ne soit pas plus vigoureuse. Sans doute aurait-il été possible de supprimer l’ISF, mais il fallait alors des financements de substitution qui supposaient des projets plus ambitieux devant lesquels le Gouvernement a malheureusement « calé ».

Premièrement, cette réforme pose un problème en ce qu’elle est plus avantageuse en valeur absolue et en pourcentage pour les très grosses fortunes que pour les fortunes de la nouvelle première tranche, celle qui est immédiatement au-delà de 1,3 million d’euros. Si l’avantage en valeur absolue peut se comprendre, l’importance de l’avantage en pourcentage n’est pas acceptable.

M. le rapporteur général. C’est faux ! Vous devez intégrer la suppression du bouclier dans votre raisonnement.

M. Hervé Mariton. Tout le monde n’est pas concerné par le bouclier fiscal !

M. le rapporteur général. Les trois quarts de la dernière tranche le sont !

M. Hervé Mariton. Je ne parle pas seulement de la dernière tranche. Au demeurant, c’est la structure actuelle de l’ISF et le décalage entre les tranches – indépendamment de la dernière – qui me semble constituer le nœud du problème. Comme vous l’avez reconnu vous-même, il existe indubitablement une difficulté pour la première. Cette difficulté est intrinsèque à tout impôt déclenché à partir d’un certain seuil mais prélevé dès le premier euro. Si les mesures de lissage proposées permettent d’éviter les aberrations les plus graves, il n’en est pas moins vrai que la réforme a des effets inacceptables.

Deuxièmement, je prends acte de la suppression du bouclier fiscal bien que je n’en sois pas le partisan le plus ardent. Un des principes du bouclier étant la mesure de la charge pesant sur le contribuable, je regrette que la réforme du Gouvernement ne traite pas de la question de la conjugalité – dans ses modalités actuelles, l’ISF pénalise les couples mariés, les personnes unies pas un PACS et l’union déclarée – ni de celle des charges de famille, qui sont insuffisamment prises en compte dans le calcul de l’ISF.

Troisièmement, si vous avez estimé à 2 000 le nombre des contribuables concernés par l’augmentation du barème des droits de succession pour les deux dernières tranches, vous n’avez pas donné de chiffre pour ce qui est de la suppression des mesures d’âge en matière de donations. Selon mes calculs, un contribuable de soixante-neuf ans disposant d’un patrimoine de 700 000 euros – donc échappant à l’ISF – et faisant une donation de 400 000 euros à son enfant unique doit aujourd'hui acquitter des droits s’élevant à 24 000 euros. Ces droits passeront, après la réforme, à 48 000 euros. Quel sera, selon vous, le nombre de contribuables qui seront touchés ?

Mme Chantal Brunel. Pour quelles raisons a-t-on fixé à 1,3 million d’euros le nouveau seuil d’assujettissement à l’ISF ? Ce montant me semble particulièrement élevé, d’autant qu’il peut être porté à 1,6, à 1,7 ou à 1,8 million si l’on prend en compte l’abattement de 30 % sur la valeur vénale de la résidence principale.

Je ne partage pas l’enthousiasme du rapporteur général au sujet de cette réforme de la fiscalité du patrimoine. Les quatre mesures proposées pour compenser les 4 milliards d’euros de manque à gagner sont certes positives et astucieuses, mais elles ne sont guère compréhensibles et concernent peu de Français. Ce dont les Français se souviendront, c’est que le seuil est passé de 800 000 euros à 1,3 million d’euros .

Mme Aurélie Filippetti. Quel contraste avec le débat qui s’est déroulé la semaine dernière dans l’hémicycle au sujet de l’inscription de l’équilibre des finances publiques dans la Constitution ! Une telle réforme pourrait à la limite se justifier dans une période faste. Mais, dans une période de vaches maigres où l’on demande des efforts à tous les Français, elle me semble tout à fait incongrue.

Premièrement, elle n’est pas financée. Contrairement à ce que vous affirmez, vous n’avez aucun moyen de garantir la fiabilité des données censées justifier son équilibre. Alors que la suppression du bouclier fiscal rapportera 700 millions d’euros, le coût de la diminution de l’ISF sera de 1,7 milliard d’euros au minimum. La différence sera financée, une fois de plus, par la dette, donc par l’ensemble de la collectivité. La droite renie ainsi tous les arguments qu’elle s’efforce d’apporter à l’appui du bouclier fiscal depuis quatre ans.

Ce changement de pied aurait de quoi nous satisfaire s’il ne s’accompagnait d’un cadeau encore plus important aux gros patrimoines, en particulier à ceux qui dépassent les 16 millions d’euros. Pourquoi, en pleine crise des finances publiques, réduire à ce point le taux qui leur est applicable en le faisant passer de 1,8 à 0,5 % ? C’est une chose très choquante pour nos concitoyens et qui vous privera du gain politique que vous comptez tirer de la suppression du bouclier fiscal.

En outre, vous ne pouvez pas non plus garantir quel sera le coût des mesures de lissage.

Enfin, quel sera le financement de la réforme en 2011 ? Le bouclier fiscal continuera d’être dû aux contribuables qui en bénéficiaient alors que la baisse des taux leur sera d’ores et déjà appliquée, du moins pour la première tranche.

J’en viens maintenant à l’esprit de la réforme. Une fois encore, un très petit nombre de contribuables sont concernés. Le coup très fort que vous portez à l’ISF est un coup porté à un impôt extrêmement moderne. L’ISF n’est nullement « l’exception française » que vous dénoncez ou, s’il l’est, c’est par sa modernité même. L’impôt sur le patrimoine existe en effet dans d’autres pays européens et aux États-Unis, mais en général sous la forme d’un impôt foncier assis sur des valeurs cadastrales. En France, on sait que ces valeurs sont sujettes à caution. L’assiette de l’ISF, à la foi mobilière et immobilière, est calculée sur des valeurs de marché.

Bref, alors que nous avons besoin de recettes fiscales, vous portez un coup à un impôt moderne qui rapportait 4 milliards d’euros par an, et vous le justifiez par la nécessité de compenser l’erreur que vous avez commise avec le bouclier fiscal. Mais l’impôt de solidarité sur la fortune existait en 2007 ! Votre calcul visant à compenser la suppression de l’un par la réforme de l’autre ne tient pas. Nous n’avons pas les moyens de nous priver des recettes de l’ISF en faisant, une fois de plus, un cadeau aux patrimoines les plus importants !

Lorsque mes collègues de la majorité s’inquiètent de la santé des entreprises françaises, ils commettent une certaine confusion. Le parti socialiste, lui, défend les entreprises, mais il ne confond pas leur patrimoine avec celui des chefs d’entreprise ou de leur famille. La question de l’ISF se pose la plupart du temps au moment où l’entrepreneur part à la retraite et cède son entreprise. Donc cet impôt ne pénalise pas du tout l’activité en France. S’il avait fallu le réformer, ç’aurait dû être pour réduire les niches qui permettent à certains d’y échapper.

Dans mon département, les assujettis à l’ISF sont très peu nombreux. Or, lorsque vous expliquez le passage du seuil à 1,3 million d’euros par la nécessité de répondre à la bulle immobilière, vous omettez de préciser, d’une part, que ce montant est hors dettes et, d’autre part, qu’un abattement de 30 % s’applique à la résidence principale. Les personnes qui se sont endettées pour acheter une résidence principale n’étaient de toute façon pas concernées par l’ISF.

La diminution des taux n’est pas une mesure de justice fiscale, mais un simple moyen de faire passer auprès de votre électorat votre retour en arrière sur une erreur majeure du début du quinquennat.

Mme Arlette Grosskost. S’agissant du régime fiscal simplifié des pactes d’actionnaires – les « pactes Dutreil » –, la réforme propose d’autoriser l’entrée de nouveaux actionnaires à condition que l’engagement collectif soit reconduit pour une durée minimale de deux ans. Sauf erreur de ma part, cette reconduction suppose un avenant aux pactes. Que se passe-t-il si les autres partenaires le refusent ?

M. Jean-Yves Cousin. Ayant appelé de mes vœux la suppression du bouclier fiscal, je me réjouis de cette réforme équilibrée et juste qui apporte 200 millions d’euros de recettes supplémentaires.

Pour ce qui est de la collecte de l’ISF via les sociétés d’investissement, le report du délai au 15 septembre ne pose-t-il pas un problème technique ? Certaines sociétés ont déjà commencé à collecter et à investir. Comme la collecte se fait en grande partie sur des montants qui n’atteignent plus, avec la réforme, le seuil de 1,3 million d’euros, quel est le mécanisme de correction qui est envisagé ?

M. le ministre. Certaines questions qui viennent d’être posées reprennent celles du président et du rapporteur général, auxquelles j’ai déjà répondu.

La définition des holdings, monsieur Joyandet, relève d’une instruction fiscale. Je suis ouvert à la discussion si des problèmes se posent : il convient en effet d’éviter des divergences d’interprétation.

La réintégration des liquidités dans le patrimoine privé est une mesure anti-abus. Bien entendu, nous sommes tout disposés à discuter des moyens de renforcer la sécurité juridique des entrepreneurs de bonne foi.

Je ne partage pas l’analyse de M. Mariton. De même, je ne suis pas vaincu par les arguments de Mme Filippetti, qui commet, je crois, une erreur d’interprétation et que j’invite à se rapprocher de mes services ou du rapporteur général pour la dissiper.

Pour ce qui est des décotes, on commencerait à 1 500 euros au seuil de 1,3 million d’euros et on atteindrait linéairement 3 500 euros à 1,4 million d’euros. Le même dispositif intervient entre 3 millions et 3,2 millions d’euros afin d’éviter le ressaut. Nos calculs nous permettent d’affirmer avec sérénité que la modification des tranches et des pourcentages ne fait pas de perdants.

Il est faux d’affirmer que la réforme avantage les grandes fortunes. Celles qui bénéficiaient du bouclier passeront d’un taux réel de 0,22 % – par le fait de stratégies d’optimisation du bouclier – à un taux de 0,5 %.

Par ailleurs, la suppression des mesures d’âge ne concerne que les successions et donations de plus de 150 000 euros, alors que la fortune moyenne des Français se situe entre 130 000 et 140 000 euros.

M. Hervé Mariton. Combien de personnes cela concerne-t-il ?

M. le ministre. Environ 25 000 contribuables.

Le seuil de 1,3 million d’euros, madame Brunel, a été revalorisé en fonction de l’évolution du prix de l’immobilier depuis 1982. Il permet de revenir au nombre de 250 000 redevables à l’ISF, comme c’était le cas en 2001. Le doublement de cet effectif en dix ans correspond bien à l’évolution des prix de l’immobilier et non à une évolution significative des revenus, puisque les nouveaux assujettis sont restés en deçà du seuil de la deuxième tranche. La réforme revient à l’idée initiale d’une contribution des plus fortunés des Français, en période de disette budgétaire, au financement des politiques publiques, dans un esprit de justice sociale – suppression du bouclier – et fiscale – correction des effets très négatifs que l’ISF a produits au fil du temps et adaptation de cet impôt aux réalités économiques.

Je suis à votre disposition, madame Filippetti, pour vous démontrer que tous les éléments que vous avancez sont faux. Il vous faudra bien reconnaître, lors du débat en séance publique, qu’il y a réllement une anomalie française et que même vos amis socialistes ont voulu y mettre un terme. Le plafonnement Rocard est une préfiguration du bouclier : la gauche au pouvoir s’est alors rendu compte que l’ISF était spoliateur et confiscatoire.

J’ai pour ma part appartenu à un gouvernement qui a plafonné le plafonnement. Je reconnais que c’était une erreur, corrigée depuis lors. Mais le bouclier n’est pas l’enfant de cette législature : il a été défini par le gouvernement Villepin. Quant au choix du taux de 50 %, il est lié à l’évolution des emprunts obligataires. Le dispositif n’est que l’application logique de la réalité de l’effort que l’on peut demander à un contribuable certes fortuné, mais qui ne peut s’appuyer sur le rendement moyen des obligations d’État, quand celui-ci diminue.

Bref, il vous faudra beaucoup d’art oratoire et de références historiques pour faire croire que cette réforme est un cadeau à quiconque et qu’elle fait des perdants. La vérité est qu’elle ne concerne que ceux qui sont actuellement assujettis à l’ISF et que nous essayons simplement de trouver un dispositif équilibré à l’intérieur de cette population. Si nous vous avions offert sur un plateau d’argent la suppression de l’ISF, j’aurais accordé un plus grand intérêt à vos arguments !

Le coût des mesures de décote est de 43 millions d’euros.

Pour le reste, les droits d’auteur des arguments relatifs au bouclier reviennent à son principal inventeur, le Premier ministre de gauche Michel Rocard.

M. le président Jérôme Cahuzac. Monsieur le ministre, nous vous remercions.

*

* *

EXAMEN DES ARTICLES

Au cours de ses séances du mercredi 1er juin 2011, la Commission examine le présent projet de loi de finances rectificative.

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I.– ImpÔts et ressources autorisÉs

Article premier

Réforme de l’impôt de solidarité sur la fortune

Texte du projet de loi :

I.– Le code général des impôts est ainsi modifié :

A. Aux premier et second alinéas du f de l’article 885 I bis, les mots : « à l’article 885 W » sont remplacés par les mots : « au 1 du I de l’article 885 W ».

B. Au cinquième alinéa du I de l’article 885 I quater, les mots : « à l’article 885 W » sont remplacés par les mots : « au 1 du I de l’article 885 W ».

C. L’article 885 U est ainsi rédigé :

« Art. 885 U.– I.– 1. L’impôt est calculé sur l’ensemble de la valeur nette taxable du patrimoine (P) selon le tarif suivant :

Valeur nette taxable du patrimoine

Tarif applicable (%)

Égale ou supérieure à 1 300 000 € et inférieure à 3 000 000 €

Égale ou supérieure à 3 000 000 €

0,25

0,50

« Le montant de l’impôt calculé selon le tarif prévu au I est réduit à 1 500 € pour les redevables dont le patrimoine net taxable est égal à 1 300 000 € et de moitié pour les redevables dont le patrimoine net taxable est égal à 3 000 000 €.

« 2. Pour les redevables dont le patrimoine a une valeur nette taxable (P) mentionnée aux deuxième et troisième lignes de la première colonne du tableau ci-dessous, le montant de l’impôt calculé selon le tarif prévu au tableau du 1 est réduit d’une somme calculée en appliquant, respectivement, les formules mentionnées aux deuxième et troisième lignes de la seconde colonne de ce tableau.

Valeur nette taxable du patrimoine

Réduction du montant de l'imposition

Égale ou supérieure à 1 300 000 € et inférieure à 1 400 000 €

24 500 € – (7 x 0,25 % P)

Égale ou supérieure à 3 000 000 € et inférieure à 3 200 000 €

120 000 € – (7,5 x 0,50 % P)

« II.– Pour l’application du I, chaque année, successivement :

a) Le premier montant d’impôt après réduction mentionné au dernier alinéa du 1, les limites de valeurs nettes taxables du patrimoine figurant au tableau du 1 ainsi que les limites inférieures figurant au tableau du 2 sont actualisées dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu ;

b) Le montant de l’impôt réduit ainsi actualisé est arrondi à l’euro le plus proche. Les limites de valeurs nettes taxables du patrimoine actualisées le sont à la dizaine de milliers d’euros la plus proche ;

c) Les constantes en euro, puis les limites supérieures de valeurs nettes taxables du patrimoine figurant au tableau du 2 sont ajustées de manière à égaliser l’impôt calculé en application des règles fixées au 1 et au 2 pour chacune des limites inférieures et supérieures mentionnées au tableau du 2. »

D. L’article 885 V bis est abrogé.

E. À l’article 885 W :

1° Au I, l’alinéa existant est précédé de la mention : « 1 » et il est ajouté deux alinéas ainsi rédigés :

« 2. Par exception au 1, les redevables dont le patrimoine a une valeur nette taxable inférieure à la valeur mentionnée à la deuxième ligne du tableau du 1 du I de l’article 885 U et qui sont tenus à l’obligation de déposer la déclaration annuelle prévue à l’article 170 mentionnent la valeur nette taxable de leur patrimoine seulement sur cette déclaration.

« La valeur nette taxable du patrimoine des concubins notoires et de celui des enfants mineurs lorsque les concubins ont l’administration légale de leurs biens est portée sur la déclaration de l’un ou l’autre des concubins. »

2° Au II et au III, les mots : « au I » sont remplacés par les mots : « au 1 du F ».

F. À l’article 885 Z, après les mots : « la déclaration d’impôt de solidarité sur la fortune » sont insérés les mots : « mentionnée au 1 du I de l’article 885 W ».

G. À l’article 1723 ter-00 A :

1° Le premier alinéa est précédé de la mention « I » et il est inséré, après cet alinéa, un alinéa ainsi rédigé :

« Toutefois, l’impôt de solidarité sur la fortune dû par les redevables mentionnés au 2 du I de l'article 885 W est recouvré en vertu d’un rôle rendu exécutoire selon les modalités prévues à l'article 1658. Cet impôt peut être payé, sur demande du redevable, dans les conditions prévues à l'article 1681 A. Ces dispositions ne sont pas applicables aux impositions résultant de la mise en œuvre d’une rectification ou d’une procédure d’imposition d’office. » ;

2° Le deuxième alinéa, devenu le troisième, est ainsi rédigé :

« II.– Ne sont pas applicables aux redevables mentionnés au I : ».

H. À l’article 1730 :

1° Au 1, les mots : « et des impositions recouvrées comme les impositions précitées » sont remplacés par les mots : « , des impositions recouvrées comme les impositions précitées et de l’impôt de solidarité sur la fortune » ;

2° Au 2, après le b), il est inséré un c) ainsi rédigé :

« c) Aux sommes dues au titre de l’impôt de solidarité sur la fortune par les redevables mentionnés au 1 du I de l’article 885 W. »

II.– Le livre des procédures fiscales est ainsi modifié :

A. À l’article L. 23 A :

1° Le premier alinéa est remplacé par trois alinéas ainsi rédigés :

« En vue du contrôle de l'impôt de solidarité sur la fortune, l'administration peut demander :

« a) Aux redevables mentionnés au 2 du I de l’article 885 W : la composition et l’évaluation détaillée de l’actif et du passif de leur patrimoine ;

b) À tous les redevables : des éclaircissements et, sur les éléments mentionnés au a, des justifications. » ;

2° Au troisième alinéa, devenu le cinquième, les mots : « ou si les justifications prévues à l'article 885 Z du code général des impôts ou demandées en application du premier alinéa sont estimées insuffisantes » sont remplacés par les mots : « aux demandes mentionnées aux a) et b) ou si les éclaircissements ou justifications sont estimés insuffisants ».

B. Le 4° de l’article L. 66 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Cette disposition s’applique aux personnes mentionnées au 2 du I de l’article 885 W du code général des impôts qui n’ont pas indiqué la valeur nette taxable de leur patrimoine dans la déclaration prévue à l'article 170 de ce code. »

C. L’article L. 180 est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est complété par les mots : « ou, pour l’impôt de solidarité sur la fortune des redevables ayant respecté l’obligation prévue au 2 du I de l’article 885 W du code général des impôts, jusqu'à l'expiration de la troisième année suivant celle au titre de laquelle l’imposition est due » ;

2° Au second alinéa, après le mot : « formalité » sont ajoutés les mots : « ou, pour l’impôt de solidarité sur la fortune des redevables mentionnés au 2 du I de l’article 885 W du code général des impôts, par la réponse du redevable à la demande de l’administration prévue au a de l’article L. 23 A » ;

3° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Pour les redevables de l’impôt de solidarité sur la fortune mentionnés au 2 du I de l’article 885 W du code général des impôts, lorsque les obligations déclaratives incombant au redevable en application des articles 1649 A et 1649 AA du même code n’ont pas été respectées par le redevable, le délai prévu au premier alinéa n’est pas non plus opposable à l’administration pour les biens ou droits afférents aux obligations déclaratives qui n’ont pas été respectées. »

D. Au premier alinéa de l’article L. 253, après les mots : « inscrit au rôle des impôts directs » sont insérés les mots : « ou, pour les redevables de l’impôt de solidarité sur la fortune relevant des dispositions du 2 du I de l'article 885 W du code général des impôts, au rôle de cet impôt. »

III.– Les dispositions des I et II s’appliquent à l’impôt de solidarité sur la fortune dû à compter de l’année 2012, à l’exception de l’option de paiement par prélèvements mensuels prévue au deuxième alinéa du 1 de l’article 1723 ter-00 A du code général des impôts dans sa rédaction issue du G du I, qui s’applique à l’impôt dû à compter de l’année 2013.

IV.– Au titre de l’année 2011 :

1° L’impôt de solidarité sur la fortune est assis et liquidé dans les conditions prévues aux articles 885 A et suivants du code général des impôts et dû par les seules personnes physiques dont la valeur nette taxable du patrimoine est supérieure ou égale à 1 300 000 € ;

2° La déclaration prévue à l’article 885 W du code général des impôts peut être souscrite jusqu’au 30 septembre 2011 ;

3° Les redevables dont le patrimoine a une valeur nette taxable inférieure à 3 000 000 € sont dispensés du respect des obligations déclaratives prévues au VII de l’article 885-0 V bis, au V de l’article 885-0 V bis A et à l’article 885 Z du code général des impôts.

Exposé des motifs du projet de loi :

L’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) singularise la France par rapport à ses partenaires. De plus en plus mal accepté par les redevables, il constitue un handicap de compétitivité préjudiciable au développement de nos entreprises et de l'emploi. Dans sa forme actuelle, il pose notamment trois grandes difficultés.

Tout d’abord, l’augmentation régulière des prix de l’immobilier en France a depuis dix ans entraîné l’augmentation du nombre de redevables de l’ISF, notamment à raison de leur résidence principale. Malgré l’abattement de 30 % appliqué sur la valeur vénale réelle de l’immeuble occupé à titre de résidence principale par son propriétaire, de nombreux propriétaires résidant dans des zones où le marché de l’immobilier est tendu se trouvent assujettis à l’ISF à raison de celui-ci.

Ensuite, ses taux d’imposition, progressifs de 0,55 % à 1,80 %, ont été fixés à une époque où le rendement des actifs était beaucoup plus élevé qu’aujourd’hui. Compte tenu de l’évolution du rendement réel des actifs, ces taux, notamment les taux les plus élevés, sont devenus confiscatoires.

Enfin, les modalités déclaratives sont trop complexes donc mal acceptées par la plupart des redevables.

Pour tenter de résoudre certaines de ces difficultés, des mécanismes de plafonnement ont été adoptés. Le premier, un plafonnement propre à l’ISF, a été mis en place en 1989, au moment où l’ISF était rétabli. Le second, le bouclier fiscal, est de portée plus large. Mis en place en 2005, puis très sensiblement aménagé en 2007, il visait à plafonner le poids des impôts directs et accroître l’attractivité fiscale de la France.

Ces dispositifs ont toutefois montré leurs limites, conduisant le Gouvernement à en proposer la suppression. Cette suppression ne peut toutefois être envisagée sans une réforme profonde de l’ISF.

Le Gouvernement propose donc de reconstruire un ISF plus simple, plus juste et économiquement plus efficace, qui rendrait les mécanismes de plafonnement et de bouclier superflus.

Ainsi, il est proposé de simplifier et de modifier le barème d’imposition en réduisant le nombre et le niveau des taux : les redevables ayant un patrimoine net taxable compris entre 1 300 000 € et 3 000 000 € seraient imposés au taux de 0,25 % sur la totalité de leur patrimoine net taxable, et les redevables ayant un patrimoine net taxable supérieur ou égal à 3 000 000 € seraient imposés au taux de 0,50 % sur la totalité de leur patrimoine net taxable. Les redevables détenant un patrimoine compris entre 800 000 € et 1 300 000 € seraient désormais hors du champ de l’ISF. Cette dernière mesure s'appliquerait dès l'ISF dû au titre de 2011.

Pour éviter les effets de seuils liés à la taxation au premier euro résultant de la réforme du barème, un dispositif de décote serait instauré. Ainsi, un lissage serait opéré pour les patrimoines nets taxables compris entre 1 300 000 € et 1 400 000 €, ainsi que pour les patrimoines nets taxables compris entre 3 000 000 € et 3 200 000 €.

Il est également proposé de simplifier les modalités déclaratives pour les redevables détenant un patrimoine imposable inférieur à 3 000 000 €. Dès 2011, ces derniers seraient dispensés du dépôt des annexes et des justificatifs de réduction d’ISF. À compter de 2012, ils n’auraient plus qu'à porter la valeur de leur patrimoine net taxable sur la déclaration annuelle d’ensemble de leurs revenus (n° 2042).

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de réformer l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF), en instaurant un seuil de taxation plus élevé (à compter de 1,3 million d’euros de patrimoine net taxable), un barème d’imposition plus modéré, compensant la suppression du bouclier fiscal et du mécanisme de plafonnement de l’ISF, ainsi que des formalités déclaratives significativement simplifiées pour les foyers dont le patrimoine est compris entre 1,3 et 3 millions d’euros.

L’impôt de solidarité sur la fortune occupe une place particulière dans le champ de la fiscalité du patrimoine. Impôt relativement récent, qui n’existe, sous sa forme actuelle, que depuis 1989, après avoir connu une première période d’application sous la forme d’un impôt sur les grandes fortunes (IGF) entre 1982 et 1986 (21), cet impôt annuel est assis sur la valeur nette du patrimoine des personnes physiques résidentes en France et sur la valeur du patrimoine localisé en France des résidents étrangers.

Son assiette bénéficie d’un certain nombre de mesures d’exonération partielle (à hauteur de 75 % pour les parts et de groupements forestiers ainsi que pour les biens ruraux donnés en bail à long terme et les parts de groupements fonciers agricoles (22) , à hauteur de 75 % pour les titres de société soumis à un engagement collectif de conservation (23) et pour les titres détenus par les salariés et mandataires sociaux, à hauteur de 30 % pour la résidence principale (24)) ou même d’exonération totale (pour les objets d’antiquité, d’art ou de collection, les biens professionnels, les droits de la propriété industrielle, littéraire ou artistique, la valeur de capitalisation des rentes viagères ou indemnités en réparation de dommages corporels).

L’ISF, qui repose sur une base déclarative, doit être acquitté au 15 juin de chaque année en fonction de la valeur nette du patrimoine au 1er janvier de l’année.

Le barème applicable au calcul de cet impôt, qui n’avait pas été révisé entre 1997 et 2004, l’est depuis lors sur une base annuelle et en appliquant le taux d’évolution de la première tranche d’imposition à l’impôt sur le revenu (25). Ce barème est tel qu’il assure en 2011 une exonération pour les patrimoines d’une valeur nette inférieure ou égale à 800 000 euros.

BARÈME DE L’ISF 2011

Fraction de la valeur nette taxable du patrimoine (en euros)

Taux

N’excédant pas 800 000

0

Supérieure à 800 000 et inférieure ou égale à 1 310 000

0,55 %

Supérieure à 1 310 000 et inférieure ou égale à 2 570 000

0,75 %

Supérieure à 2 570 000 et inférieure ou égale à 4 040 000

1 %

Supérieure à 4 040 000 et inférieure ou égale à 7 710 000

1,3 %

Supérieure à 7 710 000 et inférieure ou égale à 16 790 000

1,65 %

Supérieure à 16 790 000

1,8 %

À l'instar du barème applicable à l’impôt sur le revenu, le barème prévoit des taux marginaux croissants. En 1989, l’ISF comportait seulement cinq tranches. La sixième tranche a été introduite dès la loi de finances pour 1990, pour les patrimoines supérieurs à 40 millions de francs. La loi de finances rectificative pour 1995 a prévu une majoration forfaitaire temporaire de 10 % du montant des cotisations d’ISF dues. La loi de finances pour 1999 a intégré cette majoration forfaitaire dans le barème, en procédant à une augmentation de 10 % des taux du barème (de 0,5 % à 0,55 % ; de 0,7 % à 0,75 % ; de 0,9 % à 1 % ; de 1,2 % à 1,3 % ; de 1,5 % à 1,65 %). La loi de finances pour 1999 a également créé une nouvelle dernière tranche, au taux de 1,8 %, pour les patrimoines alors supérieurs à 100 millions de francs.

Le barème de l’ISF lui confère une progressivité prononcée, qui lui assure une capacité redistributive significative (26). L’essentiel de son produit provient de la taxation des redevables les plus fortunés : 10 % des foyers assujettis à cet impôt acquittent 75 % de son produit.

Une fois l’impôt brut calculé par l’application du barème au patrimoine net taxable, les contribuables assujettis peuvent bénéficier de dispositifs de réduction d’impôt ainsi que d’un mécanisme de plafonnement du montant de l’impôt dû.

Le montant de l’impôt à acquitter fait l’objet de réductions :

– à hauteur de 150 euros par personne à charge ;

– à hauteur de 50 % des versements au capital de PME éligibles (dans la limite annuelle de 45 000 euros) ;

– à hauteur de 50 % des versements pour souscrire des parts de certains fonds d’investissement dédiés à l’investissement dans les PME (dans la limite annuelle de 18 000 euros, au sein du plafond global de 45 000 euros cumulant ces versements et les versements directs au capital de PME) ;

– à hauteur de 75 % des dons consentis à certains organismes d’intérêt général (dans la limite annuelle de 50 000 euros, ou de 45 000 euros si cette réduction et la réduction pour investissement dans les PME sont cumulées).

Dès l’origine, le plafonnement de l’ISF a été introduit par le législateur, pour apporter une réponse à un barème inadapté. Ce dispositif a connu des évolutions successives, et le bouclier fiscal en est un héritage.

Le mécanisme de plafonnement, prévu à l’article 885 V du code général des impôts, permet, lorsque le montant cumulé de l’ISF et de l’impôt sur le revenu ainsi que des prélèvements sociaux sur les revenus d’activité et de remplacement, du patrimoine et de placement acquittés en France et à l’étranger dépasse 85 % de l’ensemble des revenus, de limiter le montant d’ISF à acquitter en en déduisant le montant de l’excédent d’imposition ainsi constaté.

Le législateur avait d’abord fixé la proportion de l’ensemble des revenus servant de référence pour le calcul du plafonnement à 70 %, puis la loi de finances pour 1991 l’avait portée à 85 %.

Le législateur a par la suite souhaité modifier ce mécanisme de plafonnement, qui était détourné de son objet par certains contribuables susceptibles de faire baisser artificiellement leurs revenus, pour maximiser ainsi le montant de l’imposition plafonné. Aussi, la loi de finances pour 1996 a introduit un plafonnement du plafonnement, pour les assujettis dont le patrimoine dépasse la limite supérieure de la troisième tranche du barème d’imposition à l’ISF (aujourd’hui 2 570 000 euros). En vertu de ce mécanisme, la réduction pouvant être opérée sur la cotisation d’ISF ne peut être supérieure, soit à 50 % du montant de la cotisation d’ISF brute à acquitter, soit au montant de l’impôt correspondant à un patrimoine taxable égal à la limite supérieure de la troisième tranche du barème (soit 12 255 euros pour le barème 2011) si ce montant est supérieur à 50 % de la cotisation d’ISF brute.

Enfin, l’assiette des impositions à prendre en compte au titre du plafonnement a été élargie en y incluant les prélèvements sociaux sur les revenus d’activité et de remplacement, du patrimoine et de placement. Cet élargissement de l’assiette a été effectif à partir de la fin des années 1990, d’abord par un jugement du tribunal de grande instance de Paris du 15 novembre 1996 (27) qui admettait cette inclusion, ensuite par une instruction fiscale du 10 mai 1999 admettant cette prise en compte (28).

Avec l’introduction du bouclier fiscal, à compter de 2006, un nouveau plafonnement global des impôts directs en proportion des revenus a été créé, d’abord fixé à 60 %, puis abaissé à 50 % par la loi relative au travail, à l’emploi et au pouvoir d’achat (29). L’impôt sur le revenu ne pouvant pas dépasser 50 % des revenus acquittés, en vertu du barème applicable, ce dispositif du bouclier fiscal a de facto eu pour effet d’instituer un plafonnement des autres impôts inclus dans le calcul des impôts acquittés, c’est-à-dire l’impôt sur la fortune, l’impôt foncier et, après qu’ils ont été ajoutés à la base de calcul du bouclier fiscal, les prélèvements sociaux - dans la droite ligne de ce qui avait été fait au titre du plafonnement par la précédente majorité.

L’analyse des premières années d’application du bouclier fiscal a clairement fait apparaître deux types de bénéficiaires : les personnes ayant un très faible revenu fiscal de référence et non assujetties à l’ISF, qui acquittent une taxe foncière élevée en proportion de leurs revenus (pour le bouclier fiscal 2009, 9 789 contribuables ayant un patrimoine inférieur à 770 000 euros et un revenu fiscal de référence inférieur à 3 428 euros ont ainsi bénéficié d’une restitution moyenne de l’ordre de 559 euros) ; les personnes assujetties à l’ISF et ayant un revenu fiscal de référence certes significatif, mais faible au regard de l’importance de leur patrimoine, qui bénéficient d’une restitution moyenne élevée au titre du bouclier, correspondant en pratique à une réduction significative du montant de l’ISF acquitté (pour le bouclier fiscal 2009, 5 188 contribuables ayant un patrimoine supérieur à 3,85 millions d’euros et un revenu fiscal de référence supérieur à 43 761 euros ont ainsi bénéficié d’une restitution moyenne de 117 757 euros).

LA RÉPARTITION DES BÉNÉFICIAIRES DU BOUCLIER FISCAL

 

2008

2009

2010

Nombre de bénéficiaires

15 446

18 764

14 443

Bénéficiaires au patrimoine inférieur au seuil d’assujettissement à l’ISF

8 702

10 090

3 672

Bénéficiaires assujettis à l’ISF

6 744

8 674

10 771

Parmi les assujettis à l’ISF, part des assujettis à la 1ère tranche

3,81 %

5,81 %

17,58 %

Parmi les assujettis à l’ISF, part des assujettis à la 2ème tranche

10,16 %

12,45 %

18,75 %

Parmi les assujettis à l’ISF, part des assujettis à la 3ème tranche

12,35 %

12,79 %

12,97 %

Parmi les assujettis à l’ISF, part des assujettis à la 4ème tranche

31,69 %

28,46 %

23,03 %

Parmi les assujettis à l’ISF, part des assujettis à la 5ème tranche

26,6 %

26 %

18,25 %

Parmi les assujettis à l’ISF, part des assujettis à la 6ème tranche

15,39 %

14,49 %

9,42 %

N.B. Pour le bouclier fiscal 2010, les données sont encore provisoires, en raison des demandes de restitution effectuées en fin d’année qui sont traitées au cours des premiers mois de l’année suivante.

Comme le résume le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires de mai 2011, « les taux marginaux de l’ISF sont donc facialement élevés alors que les taux effectifs sont substantiellement moins élevés », du fait de l’application de ces différents mécanismes de réduction ainsi que de plafonnement.

1.– Un ISF plus juste et plus équilibré

La réforme proposée par le présent article n’a pas pour objet de modifier l’assiette de l’ISF. En revanche, elle révise le barème de cet impôt, pour atténuer le caractère confiscatoire des taux marginaux supérieurs et pour placer le seuil d’exonération à un niveau plus conforme à l’évolution des patrimoines.

a) La révision du barème

Le nouveau barème proposé par la nouvelle rédaction du 1. du I l’article 885 U du code général des impôts, introduite par le C du I du présent article, est un barème simple.

L’ensemble des contribuables dont le patrimoine net au 1er janvier a une valeur inférieure à 1,3 million d’euros sont exonérés d’ISF. Ce sont ainsi plus de 300 000 personnes aujourd’hui assujetties à l’ISF, et qui ne participaient pour autant que faiblement au rendement de cet impôt, avec moins de 10 % de ses recettes, qui n’en seront plus redevables. Les contribuables de la première tranche d’imposition avaient toujours représenté numériquement une part importante des assujettis, mais l’évolution récente du marché immobilier avait eu pour effet de faire entrer dans cette tranche d’imposition un grand nombre de contribuables, certes aisés mais dont il serait difficile de démontrer qu’ils possèdent une fortune. Entre 2000 et 2010, le nombre des assujettis de la première tranche est ainsi passé de 113 209 à 310 707.

L’EFFET DE LA HAUSSE DE L’IMMOBILIER SUR L’ASSUJETTISSEMENT À L’ISF

Soit un couple ayant acquis l’appartement qui constitue sa résidence principale à Paris fin 1997, pour un montant de 2,5 millions de francs (381 123 euros). À l’époque, le seuil d’assujettissement à l’ISF se situait à 4,7 millions de francs.

Ce couple achève le remboursement de son emprunt pour cette résidence en 2010. Il ne possède aucun autre actif taxable à l’ISF.

Entre le quatrième trimestre 1997 et le quatrième trimestre 2010, l’indice des notaires pour les logements anciens à Paris est passé de 76,4 à 246,1. Au 1er janvier 2011, la valeur de l’appartement acquis fin 1997 s’élève par conséquent à 1,227 million d’euros. L’application de l’abattement de 30 % sur la valeur de cet appartement réduit sa valeur au titre de l’ISF 2011 à 859 371 euros. Ce couple doit donc acquitter l’ISF au titre de 2011 en raison de la seule détention de cette résidence principale.

Il est donc justifié de remonter le seuil d’exonération de 800 000 euros à 1,3 million d’euros. En moyenne, le patrimoine net taxable des assujettis à la première tranche d’imposition du barème de l’ISF est de 1,025 million d’euros en 2010. La part de la résidence principale dans l’actif net taxable s’élève à 24,89 %, soit une valeur moyenne après application de l’abattement de 30 % de 255 000 euros. Une exonération complète de cette résidence principale aurait pour effet, dans un raisonnement en moyenne, de porter le patrimoine net taxable à l’ISF à 770 000 euros, soit en deçà du seuil inférieur d’imposition à l’ISF en 2010, qui s’élève à 790 000 euros.

LA VALEUR MOYENNE ET LA PART DE LA RÉSIDENCE PRINCIPALE DANS LES ACTIFS ASSUJETTIS À L’ISF

(en euros)

Tranche de patrimoine imposable

Valeur moyenne de la résidence principale (reconstituée avant abattement)

Part dans les actifs nets assujettis à l’ISF

Supérieure à 790 000 et inférieure ou égale à 1 290 000

364 445

24,89 %

Supérieure à 1 310 000 et inférieure ou égale à 2 570 000

417 642

17,09 %

Supérieure à 2 570 000 et inférieure ou égale à 4 040 000

544 684

12,36 %

Supérieure à 4 040 000 et inférieure ou égale à 7 710 000

696 238

9,38 %

Supérieure à 7 710 000 et inférieure ou égale à 16 790 000

949 069

6,35 %

Supérieure à 16 790 000

1 437 908

2,67 %

Données ISF 2010

Cette remontée du seuil est ainsi une solution plus juste que celle qui aurait consisté à transformer l’abattement actuel de 30 % sur la valeur de la résidence principale en une exonération totale de cette résidence de l’assiette de l’ISF – solution qui aurait avantagé les patrimoines importants pour lesquels la valeur de la résidence principale est très élevée, même si elle ne représente qu’une faible part de l’ensemble des actifs assujettis à l’ISF, et qui aurait également avantagé les foyers ayant leur résidence principale dans les espaces géographiques à l’immobilier fortement valorisé.

Les contribuables, à compter de l’ISF 2012, acquitteront un impôt à un taux unique applicable à l’ensemble de la valeur de leur patrimoine. Ce taux sera de 0,25 % pour les patrimoines d’une valeur égale ou supérieure à 1,3 million d’euros et inférieure à 3 millions d’euros, et de 0,5 % pour les patrimoines d’une valeur égale ou supérieure à 3 millions d’euros.

L’intérêt de ce nouveau barème, outre le rehaussement du seuil d’entrée, est de supprimer l’existence de taux d’imposition confiscatoires au regard du rendement réel des actifs. En effet, dans une période d’inflation faible, et avec des taux de rendement des placements financiers souvent inférieurs à 4 %, le taux marginal supérieur de l’ISF, fixé à 1,8 % dans un contexte tout autre, devenait excessif.

Le corollaire de ce barème révisé est la suppression des deux mécanismes qui avaient été conçus pour atténuer le caractère confiscatoire de cet impôt :

– le plafonnement, qui figurait à l’article 885 V bis du code général des impôts et qui est abrogé par le D du I du présent article ;

– le bouclier fiscal, dont la suppression est prévue par l’article 13 du présent projet de loi de finances rectificative.

On peut à ce propos souligner que le plafonnement de l’ISF avait été un mécanisme mis en place par le législateur dès l’instauration de cet impôt, et valait ainsi dès l’origine reconnaissance implicite du caractère excessif des taux marginaux d’imposition (alors même que le taux de la tranche supérieure d’imposition ne s’élevait qu’à 1,5 %).

LE PLAFONNEMENT DE L’ISF ET LE BOUCLIER FISCAL

Dispositif

2009

2010

Nombre de contribuables plafonnés

5 644

6 526

Coût du plafonnement en millions d’euros

367,73

473,37

Nombre de contribuables bénéficiant du bouclier

8 674

10 771

Coût du bouclier des contribuables assujettis à l’ISF en millions d’euros

671,55

651

N.B. Pour le bouclier fiscal 2010, les données sont encore provisoires, en raison des demandes de restitution effectuées en fin d’année qui sont traitées au cours des premiers mois de l’année suivante.

Ainsi, la suppression de ces deux dispositifs permet de prévoir un taux moyen d’imposition significativement réduit, dans la mesure où le taux net d’ISF sera beaucoup plus proche du taux brut (les seules diminutions provenant des dispositifs de réduction d’impôt).

Malgré la réduction très sensible du taux d’imposition des biens entrant dans l’assiette de l’ISF, est-il possible de supprimer tout mécanisme d’écrêtement ou de plafonnement de l’impôt à acquitter au regard des revenus du contribuable ?

Le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de rappeler récemment « qu’en instituant [l’impôt de solidarité sur la fortune], le législateur a entendu frapper la capacité contributive que confère la détention d’un ensemble de biens et de droits ; que la prise en compte de cette capacité contributive n’implique pas que seuls les biens productifs de revenus entrent dans l’assiette de l’impôt de solidarité sur la fortune » (30). La question de l’éventuel caractère confiscatoire de l’ISF est à examiner au regard des caractéristiques de cette imposition, qui n’est pas une imposition assise sur le revenu des contribuables : la charge que fait peser cette imposition sur les assujettis est à apprécier en fonction de leur patrimoine. Dès lors, l’éventuel maintien d’un mécanisme de plafonnement de l’ISF ne semble pas être une nécessité, au regard des caractéristiques de cet impôt après la révision de ses taux et le maintien des exonérations et abattements applicables à son assiette. Dans l’hypothèse où l’on souhaiterait éviter à des contribuables qui auraient hérité d’un patrimoine peu liquide et peu producteur de revenus d’avoir un niveau d’imposition pouvant les conduire à aliéner une partie de leurs actifs ou à s’endetter, il conviendrait de prendre en considération le fait que les éléments du patrimoine non productifs de revenus (résidence principale, œuvres d’art) ou peu productifs de revenus (terres agricoles) bénéficient de dispositifs d’exonération ou d’abattement.

La recette nette espérée de l’application du nouveau barème en 2012, à des actifs net taxés pour lesquels a été retenue une hypothèse de progression moyenne de l’ordre de 5 % en 2010 et de 10 % en 2011, devrait être de l’ordre de 2,28 milliards d’euros (après imputation des réductions d’impôt liées aux dons et aux investissements dans les PME, lesquelles sont chiffrées à 511 millions d’euros). L’ISF non réformé aurait pour sa part produit en 2012 des recettes nettes de l’ordre de 4,14 milliards d’euros.

Le coût d’une telle réforme du barème de l’ISF est en partie compensé par la suppression du plafonnement de l’ISF – dont le coût, imputé sur les recettes brutes de l’ISF, atteint 470 millions d’euros – et du bouclier fiscal – dont le coût annuel est de l’ordre de 720 millions d’euros. Par conséquent, la réforme se traduit dans les faits par une perte de recettes devant être compensée qui n’est, en régime de croisière, que de l’ordre de 1,14 milliard d’euros. Les recettes doivent provenir des mesures portant sur les droits de mutation à titre gratuit (de l’ordre de 915 millions d’euros à compter de 2012), ainsi que de la création d’une taxe sur les résidences secondaires des non-résidents (de l’ordre de 176 millions d’euros à compter de 2012) et d’une taxe sur les plus-values de valeurs mobilières des personnes s’expatriant (de l’ordre de 87 millions en 2012 puis 189 millions à compter de 2013).

La réforme devrait donc être surfinancée en régime de croisière. Néanmoins, il convient de relever que la chronique budgétaire de la suppression du bouclier fiscal sera décalée par rapport à celle relative à l’ISF réformé : les effets budgétaires de la disparition du bouclier fiscal ne seront que progressifs, 2012 étant encore une année au cours de laquelle le droit à restitution s’appliquera (mais s’imputera uniquement par la voie de l’autoliquidation sur l’ISF pour les redevables de cet impôt) et au cours de laquelle une fraction du coût du bouclier fiscal 2011 sera remboursée (31), et 2013 étant une année au cours de laquelle les reliquats des droits à restitution au titre du bouclier fiscal 2012 seront autoliquidés sur l’ISF. Le surfinancement à compter de 2014 viendra donc compenser un sous-financement en 2012 et 2013.

Il convient également d’ajouter que l’exonération des redevables assujettis à la première tranche du barème de l’ISF dès 2011 aura un coût, de l’ordre de 400 millions d’euros, lequel devrait être compensé, d’une part, par le rendement des mesures relatives aux droits de mutation à titre gratuit dès l’entrée en vigueur du présent projet de loi, et d’autre part, par les recettes exceptionnelles de la cellule de régularisation.

Au niveau microéconomique, il est important de voir que si l’ISF moyen des assujettis de chacune des tranches d’imposition du barème actuel sera réduit, cette moyenne est à relativiser, car elle correspond à deux types de situation très différentes, selon que les assujettis font jouer ou non le dispositif du bouclier fiscal.

Pour les contribuables assujettis à l’ISF et bénéficiant d’une restitution ou d’une autoliquidation au titre du bouclier fiscal, la facture nette d’ISF (après déduction de la restitution ou prise en compte de l’autoliquidation) sera sensiblement accrue par la réforme.

En revanche, les contribuables assujettis à l’ISF qui ne bénéficiaient pas du bouclier fiscal devraient a priori voir leur taxation réduite.

LES EFFETS CONTRASTÉS DE LA RÉFORME DU BARÈME SUR L’ISF À ACQUITTER

(Données ISF 2008 et bouclier fiscal 2009)

Tranche de patrimoine imposable
(en milliers d’euros)

Nombre de redevables

ISF moyen par foyer avant la réforme
(en euros)

ISF moyen par foyer après la réforme
(en euros)

770 à 1 240

280 723

1 097

0

dont non bénéficiaires du bouclier

280 219

1 097

dont bénéficiaires du bouclier

504

1 202

   

0 (après bouclier)

1 240 à 2 450

215 793

4 791

3 880

dont non bénéficiaires du bouclier

214 713

4 785

dont bénéficiaires du bouclier

1 080

5 845

   

0 (après bouclier)

2 450 à 3 850

42 537

13 259

9 806

dont non bénéficiaires du bouclier

41 428

13 171

dont bénéficiaires du bouclier

1 109

16 538

   

4 917 (après bouclier)

3 850 à 7 360

19 417

29 613

20 797

dont non bénéficiaires du bouclier

16 948

27 949

dont bénéficiaires du bouclier

2 469

41 032

   

17 733 (après bouclier)

7 360 à 16 020

5 576

90 925

50 041

dont non bénéficiaires du bouclier

3 321

84 184

dont bénéficiaires du bouclier

2 255

100 853

   

33 682 (après bouclier)

16 020 et plus

1 920

428 125

211 323

dont non bénéficiaires du bouclier

663

399 485

dont bénéficiaires du bouclier

1 257

443 231

   

91 760 (après bouclier)

(Données ISF 2009 et bouclier fiscal 2010)

Tranche de patrimoine imposable
(en milliers d’euros)

Nombre de redevables

ISF moyen par foyer avant la réforme
(en euros)

ISF moyen par foyer après la réforme
(en euros)

790 à 1 280

303 547

1 057

0

dont non bénéficiaires du bouclier

301 654

1 056

dont bénéficiaires du bouclier

1 893

1 091

   

0 (après bouclier)

1 280 à 2 520

196 198

4 660

3 880

dont non bénéficiaires du bouclier

194 179

4 651

dont bénéficiaires du bouclier

2 019

5 572

   

1 852 (après bouclier)

2 520 à 3 960

37 106

12 525

9 806

dont non bénéficiaires du bouclier

35 709

12 376

dont bénéficiaires du bouclier

1 397

16 337

   

7 537 (après bouclier)

3 960 à 7 570

16 526

28 112

20 797

dont non bénéficiaires du bouclier

14 045

25 754

dont bénéficiaires du bouclier

2 481

41 460

   

18 090 (après bouclier)

7 570 à 16 480

4 743

92 265

50 041

dont non bénéficiaires du bouclier

2 777

86 375

dont bénéficiaires du bouclier

1 966

100 584

   

31 678 (après bouclier)

16 480 et plus

1 607

413 316

211 323

dont non bénéficiaires du bouclier

592

386 327

dont bénéficiaires du bouclier

1 015

429 057

   

64 164 (après bouclier)

N.B. L’ISF moyen par foyer après la réforme est calculé en appliquant le nouveau barème aux actifs actualisés à leur valeur 2012.

Pour les contribuables dont le patrimoine est supérieur au seuil de l’avant-dernière tranche du barème de l’ISF, la proportion de ceux qui font jouer le mécanisme du bouclier est très significative (près de la moitié de l’ensemble des assujettis). Ainsi, l’ISF moyen acquitté par foyer augmentera pour les bénéficiaires du bouclier fiscal situés dans ces deux dernières tranches de patrimoine : calculé sur la base des données relatives à l’ISF 2009 et au bouclier fiscal 2010, leur ISF moyen passera de 31 678 à 50 041 euros pour l’avant-dernière tranche, et de 64 164 à 211 323 euros pour la dernière tranche. Par conséquent, pour ces contribuables, la réforme se traduira bien par un surcroît d’imposition par rapport au système actuel.

Cela est encore plus vrai si l’on analyse en détail la dernière tranche de patrimoine, au sein de laquelle la réduction d’ISF par application du droit à restitution au titre du bouclier fiscal est croissante.

L’OPTIMISATION DU BOUCLIER FISCAL POUR LES ASSUJETTIS À L’ISF DONT LE PATRIMOINE EST SUPÉRIEUR À 16,02 MILLIONS D’EUROS

(en milliers d’euros)

 

Non bénéficiaires du bouclier fiscal

Bénéficiaires du bouclier fiscal

Décile de patrimoine

Nombre de redevables

ISF 2008 moyen

Nombre de redevables

ISF 2008 moyen

Montant moyen du droit à restitution

ISF moyen après bouclier fiscal

Inférieur à 17,08 millions d’euros

79

188

113

169

118

51

Inférieur à 18,23 millions d’euros

67

190

125

182

123

59

Inférieur à 19,76 millions d’euros

85

215

106

192

196

- 4

Inférieur à 21,73 millions d’euros

72

241

120

212

140

72

Inférieur à 24,15 millions d’euros

73

268

118

237

172

65

Inférieur à 26,99 millions d’euros

70

313

122

256

197

59

Inférieur à 31,72 millions d’euros

64

364

128

321

239

82

Inférieur à 39,56 millions d’euros

67

467

124

370

280

90

Inférieur à 65,09 millions d’euros

61

682

131

552

419

133

Supérieur à 65,09 millions d’euros

48

1 528

143

1 676

1 401

275

Source : ministère du Budget

LES COMPORTEMENTS D’OPTIMISATION DU PLAFONNEMENT
DE L’ISF ET DU BOUCLIER FISCAL

Exemple d’un patrimoine de 18 millions d’euros d’actif net imposable à l’ISF :

Soit un célibataire disposant d’un actif net imposable à l’ISF de 18 millions d’euros, dont les revenus annuels s’élèvent à 900 000 euros (300 000 euros au titre du salaire, 500 000 euros au titre des revenus de capitaux mobiliers et 100 000 euros au titre des plus-values mobilières).

Son impôt sur le revenu s’élève à 211 838 euros (dont 103 838 euros au titre des revenus soumis au barème, les revenus mobiliers étant soumis au prélèvement forfaitaire libératoire), ses prélèvements sociaux sur les revenus de placement et du patrimoine à 72 800 euros. Sa taxe foncière et sa taxe d’habitation afférentes à sa résidence principale s’élèvent respectivement à 4 000 euros et à 3 000 euros. Son ISF s’élève à 246 265 euros. Il ne peut prétendre au bénéfice du plafonnement de l’ISF.

Au titre du bouclier fiscal, ce contribuable, qui acquitte 537 903 euros d’impôts directs (dont il convient de déduire 2 150 euros au titre de l’IR et 100 euros au titre des prélèvements sociaux non pris en compte au numérateur du bouclier fiscal) bénéficie d’un droit à restitution à hauteur de 92 731 euros. Ainsi, après application du bouclier fiscal, l’ISF qu’il acquitte s’élève à 153 534 euros.

Soit la même personne, dont les placements financiers sont effectués de telle sorte qu’ils effacent les produits des capitaux mobiliers pris en compte au dénominateur du bouclier et du plafonnement de l’ISF et rendent plus efficace ces mécanismes.

Ses revenus annuels pris en compte au titre du dénominateur, tant pour le plafonnement que pour le bouclier fiscal, s’élèvent à 385 843 euros (revenus salariaux après déduction des frais professionnels et plus-values mobilières). Son impôt sur le revenu s’élève à 121 838 euros et ses prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine à 12 300 euros. Sa taxe foncière et sa taxe d’habitation afférentes à sa résidence principale demeurent inchangées. Son ISF devrait, par l’application du barème, s’élever à 246 265 euros. Par l’effet du plafonnement, il est toutefois limité à 193 828 euros.

Par l’application du bouclier fiscal, ce contribuable, qui acquitte 327 967 euros d’impôts directs (dont il convient de déduire 2 150 euros au titre de l’IR et 100 euros au titre des prélèvements sociaux non pris en compte au numérateur du bouclier fiscal), bénéficie d’un droit à restitution à hauteur de 132 795 euros. Ainsi, après imputation de ce droit à restitution sur l’ISF à acquitter, ce contribuable n’acquitte un ISF qu’à hauteur de 61 033 euros.

Demain, avec l’application du nouveau barème, l’ISF à acquitter s’élèvera à 90 000 euros pour l’un comme pour l’autre contribuable. Il y aura un gain net pour le contribuable qui acquittait un ISF de 153 534 euros, et une perte nette pour le contribuable qui optimisait le bouclier fiscal et n’acquittait que 61 033 euros d’ISF.

Exemple d’un patrimoine de 4 millions d’euros d’actif net imposable à l’ISF :

Soit un célibataire dont les revenus annuels s’élèvent à 220 000 euros (120 000 euros de salaire, 20 000 euros de revenus fonciers et 80 000 euros de revenus de capitaux mobiliers).

Son impôt sur le revenu s’élève à 53 522 euros (dont 39 122 euros au titre des revenus soumis au barème), ses prélèvements sociaux sur les revenus de placement et du patrimoine à 12 140 euros et son ISF à 26 555 euros. Sa taxe foncière et sa taxe d’habitation afférentes à sa résidence principale s’élèvent respectivement à 2 500 euros et à 2 000 euros.

Ce contribuable, qui acquitte 96 717 euros d’impôts directs ne peut pas bénéficier d’un droit à restitution au titre du bouclier fiscal, dans la mesure où ses revenus pris en compte au dénominateur s’élèvent à 208 000 euros (après déduction des frais professionnels).

Soit la même personne, dont les placements financiers sont effectués en assurance-vie, en SICAV de capitalisation, en obligations zéro coupon. Par le biais de ces placements, il efface les produits de ses capitaux financiers soumis à la fiscalité des revenus de capitaux mobiliers et il active le mécanisme du bouclier fiscal.

Ses revenus annuels pris en compte au dénominateur du bouclier s’élèvent à 128 000 euros. Son impôt sur le revenu s’élève à 39 122 euros, ses prélèvements sociaux sur les revenus fonciers à 2 460 euros. Son ISF et ses impôts locaux demeurent inchangés.

Par l’application du bouclier fiscal, ce contribuable, qui acquitte 72 637 euros d’impôts directs (dont il convient de déduire 572 euros au titre de la majoration d’IR et 40 euros au titre de la majoration des prélèvements sociaux non prises en compte pour le calcul du bouclier), bénéficie d’un droit à restitution à hauteur 8 025 euros. Ainsi, le montant de l’ISF à acquitter après imputation du droit à restitution n’est plus que de 18 530 euros pour ce contribuable.

Après la réforme proposée par le présent article, l’ISF à acquitter par l’un comme par l’autre contribuable s’élèvera à 20 000 euros. Il y aura un gain net pour le contribuable qui acquittait un ISF de 26 555 euros, et une perte nette pour le contribuable qui optimisait le bouclier fiscal et n’acquittait que 18 530 euros d’ISF.

La réforme permet donc de mettre un terme aux stratégies d’optimisation mises en œuvre par certains, afin de minorer le montant des revenus perçus et de pouvoir ainsi maximiser le montant de leur droit à restitution au titre du bouclier fiscal. Dans le même temps, elle incite les agents à valoriser leur patrimoine, afin qu’il soit productif de revenus, l’absence ou la faiblesse des revenus dégagés par le patrimoine ne se traduisant plus par un ISF à acquitter diminué, que ce soit par le biais du mécanisme du plafonnement ou par celui du bouclier fiscal.

b) Le lissage de l’impôt dû pour éviter les effets de seuil

Le nouveau barème appliqué sans modulation pourrait conduire certains assujettis à l’ISF à acquitter un montant d’impôt supérieur à celui qu’ils doivent acquitter en 2011 en vertu du barème actuel : ceux dont le patrimoine est compris entre 1,3 et 1,404 million d’euros.

De même, en raison de l’application d’un taux moyen d’imposition doublant à compter de 3 millions d’euros de patrimoine, le ressaut fiscal lié au franchissement de ce seuil serait considérable.

Afin d’éviter ces deux effets pervers, la rédaction du 2. du I de l’article 885 U instaure un mécanisme de lissage du montant de l’impôt à acquitter, d’une part pour les patrimoines compris entre 1,3 et 1,4 million d’euros, d’autre part pour les patrimoines compris entre 3 et 3,2 millions d’euros.

La formule de lissage retenue pour l’entrée dans la première tranche du barème porte sur la réduction à appliquer au montant brut d’impôt à acquitter en appliquant le taux proportionnel de 0,25 % dès le premier euro de patrimoine. La réduction est égale à 24 500 euros moins 7 fois le montant brut d’impôt à acquitter. Cette formule garantit ainsi une neutralisation du lissage à 1,4 million d’euros de patrimoine, car le montant brut d’ISF s’élève alors à 3 500 euros
(3 500 x 7 = 24 500).

Cette formule a pour effet de réduire l’ISF à acquitter dans des proportions décroissantes entre 1,3 et 1,4 million d’euros. L’impôt à acquitter serait ainsi inférieur de près de 1 250 euros à l’ISF actuel pour un patrimoine de 1,3 million d’euros. La différence serait encore de l’ordre de 605 euros pour un patrimoine de 1,35 million d’euros.

Le seul défaut, mineur, de ce lissage, est de maintenir une légère frange de contribuables, entre 1 398 500 euros et 1 404 000 euros de patrimoine, dont l’ISF selon le nouveau barème sera supérieur à l’ISF actuel (dans des proportions très réduites, par exemple avec un nouvel ISF à 3 500 euros contre 3 480 euros pour l’ISF actuel pour 1,4 million de patrimoine).

La formule de lissage retenue pour l’entrée dans la deuxième tranche du barème porte sur la réduction à appliquer au montant brut d’impôt à acquitter en appliquant le taux proportionnel de 0,50 % dès le premier euro de patrimoine. La réduction est égale à 120 000 euros moins 7,5 fois le montant brut d’impôt à acquitter. Cette formule permet de diviser par deux le montant d’impôt à acquitter pour un patrimoine de 3 millions d’euros (l’impôt brut s’élevant à 15 000 euros, 15 000 x 7,5 = 112 500, ce qui permet ainsi d’obtenir une réduction de 7 500 euros). Cette formule conduit à une neutralisation du lissage à 3,2 millions d’euros de patrimoine, car le montant brut d’ISF s’élève alors à 16 000 euros (16 000 x 7,5 = 120 000).

La formule retenue pour l’entrée dans la deuxième tranche du barème, de même que la première formule, garantit ainsi une progression arithmétique du lissage. Le franchissement du seuil de 3 millions d’euros ne se caractériserait plus par un ressaut, puisque l’impôt à acquitter pour un patrimoine de 3 millions d’euros ne serait supérieur que de 25 euros à celui à acquitter pour un patrimoine de 2,99 millions d’euros. La différence entre le nouvel ISF à acquitter après lissage et l’ISF actuel demeurerait ainsi significative, de l’ordre de 9 055 euros à 3 millions d’euros de patrimoine, de 5 805 euros à 3,1 millions d’euros de patrimoine et de 2 880 euros à 3,2 millions d’euros de patrimoine.

D’après les chiffrages communiqués par le Gouvernement, le coût de ce lissage devrait être de l’ordre de 40 millions d’euros.

c) Le maintien de la règle de l’actualisation annuelle

Le II de l’article 885 U dans sa nouvelle rédaction prévoit une actualisation annuelle du barème, dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu. Depuis 2004, le barème est actualisé chaque année selon cette règle.

Afin de prendre en compte l’existence de formules de lissage, l’actualisation fera l’objet d’un calcul en trois temps :

– les seuils d’imposition inférieurs (soit 1,3 et 3 millions d’euros) seront actualisés, en arrondissant à la dizaine de milliers d’euros la plus proche, et le montant de l’impôt à acquitter pour les redevables se situant au seuil inférieur de la première tranche d’imposition (soit 1 500 euros) sera actualisé, en arrondissant à l’euro le plus proche ;

– une fois ces seuils et ce montant actualisé, les constantes en euro utilisées pour le calcul de la réduction d’ISF (respectivement 24 500 et 120 000 euros) seront ajustées (32) ;

– enfin, les limites correspondant aux seuils supérieurs d’application des formules de lissage (soit 1,4 et 3,2 millions d’euros) seront ajustées en fonction de l’application de la formule de lissage avec les constantes en euro révisées (un lissage nul correspondant à cette limite supérieure), et cela sans que soit alors pratiqué un arrondissement à la dizaine de milliers d’euros la plus proche (33).

Ainsi, ces règles d’actualisation devraient garantir une amplitude de la fourchette de patrimoine conduisant à l’application de la formule de lissage qui ne variera qu’à la marge, en fonction des arrondis appliqués.

Le Rapporteur général attire votre attention sur le fait que la rédaction retenue laissera ouverte la possibilité d’appliquer une première actualisation dès 2012, en fonction de l’actualisation qui sera décidée en loi de finances pour 2012 pour la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu. Par conséquent, le seuil d’entrée dans l’ISF en 2012 ne sera sans doute pas à 1,3 million d’euros, mais sans doute plus vraisemblablement aux alentours de 1,32 ou 1,33 million d’euros.

2.– La simplification des modalités de déclaration et d’acquittement de l’impôt

Dans un souci de simplification, il est proposé, pour les foyers dont le patrimoine est inférieur à 3 millions d’euros, une intégration de la déclaration d’ISF dans la déclaration annuelle des revenus. Cette intégration s’accompagne d’une transformation partielle de l’ISF en un impôt recouvrable par voie de rôle, d’une majoration des pénalités pour retard de paiement de l’ISF ainsi que d’une adaptation des modalités de contrôle des redevables.

a) L’intégration dans la déclaration d’impôt sur le revenu pour les patrimoines inférieurs à 3 millions d’euros

Le E du I du présent article prévoit de modifier l’article 885 W du code général des impôts, afin de distinguer les redevables devant déposer une déclaration de leur fortune au service des impôts de leur domicile, accompagnée du paiement de l’impôt (1. du I de l’article 885 W) (soit les redevables dont le patrimoine est égal ou supérieur à 3 millions d’euros et ceux n’effectuant aucune déclaration d’impôt sur le revenu), des redevables dont le patrimoine a une valeur nette correspondant à la première tranche du barème, qui devront mentionner la valeur nette taxable de leur patrimoine sur leur déclaration d’impôt sur le revenu (2. du I de l’article 885 W). Ces derniers ne seront pas tenus de mentionner la composition et l’évolution détaillée de l’actif et du passif de leur patrimoine. Les concubins notoires, qui, au titre de l’ISF, sont considérés comme un seul foyer fiscal, seront tenus de porter la déclaration de la valeur de leur patrimoine sur la déclaration de revenus de l’un ou l’autre des concubins.

D’un point de vue pratique, la déclaration d’ISF ainsi adossée à la déclaration d’impôt sur le revenu devrait figurer sur un feuillet distinct. Elle ne comportera qu’un nombre limité de lignes, correspondant à la valeur de l’actif net taxable au 1er janvier de l’année de la déclaration, aux montants ouvrant droit aux réductions d’ISF au titre de l’article 885-0 V bis et de l’article 885-0 V bis A du code général des impôts, aux personnes à charge et aux montants déjà acquittés au titre d’un impôt sur la fortune à l’étranger.

Dans la mesure où la déclaration d’impôt sur le revenu peut être télédéclarée en vertu de l’article 1649 quater B ter du code général des impôts, il en ira de même pour la déclaration d’ISF ainsi adossée à la déclaration d’impôt sur le revenu.

Par coordination, le présent article prévoit de restreindre aux seuls redevables tenus de déposer une déclaration de leur fortune distincte de leur déclaration d’impôt sur le revenu :

– l’obligation de fournir une attestation de la société dont les parts ou actions font l’objet d’un engagement collectif de conservation conduisant à une exonération partielle de la valeur des parts ou actions détenues dans la société (f de l’article 885 I bis du code général des impôts, modifié par le A du I du présent article) ;

– l’obligation de fournir une attestation du fonds commun de placement d’entreprise ou de la société d’investissement à capital variable d’actionnariat salarié dans lequel le redevable a investi, relative à la valeur de l’investissement éligible à l’exonération partielle d’ISF (cinquième alinéa du I de l’article 885 I quater du code général des impôts, modifié par le B du I du présent article) ;

– l’obligation de joindre à la déclaration d’ISF les éléments justifiant de l’existence, de l’objet et du montant des dettes dont la déduction est opérée (article 885 Z du code général des impôts, modifié par le F du I du présent article).

En revanche, l’éventuelle modification des décrets qui fixent aujourd’hui les obligations déclaratives des redevables de l’ISF au titre des souscriptions au capital de PME ou de fonds d’investissement et des dons à des organismes d’intérêt général ouvrant droit à réduction d’ISF (respectivement prévus par le VII de l’article 885-0 V bis et les IV et V de l’article 885-0 V bis A du code général des impôts) n’appelle a priori pas de modification législative (34).

b) Des modalités de recouvrement rapprochées de celles de l’impôt sur le revenu

Le regroupement des deux déclarations s’accompagne d’un recouvrement et d’un acquittement de l’ISF par les redevables concernés selon les mêmes règles et sous les mêmes sanctions que l’impôt sur le revenu. C’est l’objet de l’introduction d’un nouveau deuxième alinéa dans l’article 1723 ter-00 A du code général des impôts (G du I du présent article). Le recouvrement sera ainsi assuré en vertu d’un rôle, distinct de celui de l’impôt sur le revenu mais rendu exécutoire.

Par coordination avec la création de ce nouveau rôle, le D du II du présent article prévoit de modifier le premier alinéa de l’article L. 253 du livre des procédures fiscales, relatif aux avis d’imposition adressés aux contribuables inscrits au rôle des impôts directs, pour y mentionner le fait qu’un avis d’imposition sera également adressé aux redevables de l’ISF inscrits au rôle de cet impôt.

L’alinéa introduit dans l’article 1723 ter-00 A prévoit qu’aucun versement provisionnel ne sera dû par le redevable et que l’impôt sera acquitté en une fois. Il sera toutefois loisible au redevable de demander un recouvrement par mensualités, dans les conditions prévues pour le paiement mensuel de l’impôt sur le revenu, excepté lorsque l’imposition résultera de la mise en œuvre d’une rectification ou d’une procédure d’imposition d’office.

L’entrée en vigueur de cette dernière disposition, relative à la mensualisation de l’ISF des assujettis dont le patrimoine est compris entre 1,3 et 3 millions d’euros, est toutefois reportée, en vertu du III du présent article, à l’ISF dû à compter de l’année 2013. La mensualisation suppose en effet que l’on dispose dès le début de l’année d’une référence correspondant aux contribuables concernés et à l’impôt acquitté l’année précédente. Or, du fait de la réforme du barème applicable à compter de 2012, l’on ne disposera pas de telles informations pour l’année 2012. Il est donc logique de reporter la mise en œuvre la mensualisation à l’année 2013.

Pour les redevables de l’ISF déposant une déclaration spécifique, le recouvrement et l’acquittement continueront à obéir aux règles applicables en matière de droits de mutation par décès. Les restrictions déjà prévues quant aux moyens de paiement utilisables pour s’acquitter de l’ISF par rapport aux moyens utilisables pour payer les droits de mutation par décès sont toutefois maintenues (35). De même, la faculté de recourir à un paiement fractionné ou différé des droits ne sera pas ouverte. Le Trésor ne peut pas non plus constituer une hypothèque légale pour la garantie du paiement de l’ISF.

Pour l’ensemble des redevables, il sera toujours possible d’effectuer un paiement par remise d’œuvres d’art, d’objets de collection ou d’immeubles, conformément à ce que permet l’article 1716 bis du code général des impôts en matière de paiement des droits de succession.

Compte tenu de la relative faiblesse des montants d’ISF à acquitter par les contribuables qui seront assujettis à un paiement par voie de rôle, il serait sans doute pertinent de limiter cette faculté alternative de paiement aux seuls contribuables tenus de déposer une déclaration. Il s’agit en effet d’une procédure exceptionnelle de règlement des droits, subordonnée à un agrément, et qui ne présente un intérêt que dans les cas où le montant des droits à acquitter est élevé.

c) Une augmentation des pénalités pour retard de paiement de l’ISF

En vertu de l’article 1731 du code général des impôts, le retard dans le paiement des sommes dues au titre de l’ISF conduit à une majoration de 5 % du montant dû. En outre, un intérêt de retard, à raison de 0,40 % par mois, est également dû en application de l’article 1727 du même code.

Or, en vertu du 1. de l’article 1730, le retard de paiement des impôts recouvrés par voie de rôle est sanctionné par une majoration de 10 % - cette majoration étant exclusive du décompte d’un intérêt de retard.

Dès lors qu’une partie de l’ISF sera recouvrée par voie de rôle, il est souhaitable de lui appliquer le taux de majoration applicable aux impôts recouvrés par voie de rôle. Par conséquent, il est cohérent de procéder à une harmonisation de la majoration applicable, quel que soit le mode de recouvrement mis en œuvre.

Aussi, il est proposé, par le 1° du H du I du présent article, de compléter la rédaction du 1. de l’article 1730 en mentionnant explicitement dans l’énumération des impôts auxquels est applicable la majoration de 10 % pour retard de paiement l’impôt de solidarité sur la fortune. Cette nouvelle rédaction, qui augmente le taux de la majoration applicable, en le faisant passer de 5 % à 10 %, a également pour effet de supprimer l’ajout des intérêts de retard à l’application de la majoration, en vertu du 2. du IV de l’article 1727.

Par ailleurs, le 2. du même article 1730 prévoit que la majoration s’applique aux sommes comprises dans un rôle qui n’ont pas été acquittées dans les 45 jours suivant la date de mise en recouvrement du rôle et aux acomptes qui n’ont pas été versés le 15 du mois suivant celui au cours duquel ils sont devenus exigibles. Cette disposition permettra d’appliquer la majoration à l’ISF recouvré par voie de rôle auprès des contribuables dont le patrimoine est inférieur à 3 millions d’euros. En revanche, pour l’ISF qui continuera à être directement acquitté par les assujettis, en vertu du 1. du I de l’article 885 W du code général des impôts, il est nécessaire, par coordination (2° du H du I du présent article), de modifier le 2. de l’article 1730, afin de préciser que la majoration est également applicable aux sommes dues par ces redevables lors du dépôt de leur déclaration.

Les assujettis dont le patrimoine est inférieur à 3 millions d’euros seront tenus à un paiement de l’ISF au 15 septembre s’ils n’optent pas pour un prélèvement mensuel, en vertu du 2. de l’article 1730 du code général des impôts, tandis que les assujettis dont le patrimoine est supérieur ou égal à 3 millions d’euros demeureront redevables de cet impôt au 15 juin, en vertu du 1. du I de l’article 885 W du code général des impôts.

Ce décalage dans le temps est à relativiser, puisqu’il existe déjà aujourd’hui des dates différentes pour la déclaration, et donc l’acquittement de l’ISF : les résidents de Monaco et des autres pays d’Europe sont tenus de déposer leur déclaration au 15 juillet, les autres résidents étrangers sont tenus de déposer leur déclaration au 31 août, et les héritiers d’une personne décédée disposent d’un délai de six mois suivant la date du décès pour déposer la déclaration de la personne décédée.

d) Des modalités de contrôles et de taxation d’office adaptées

L’article L. 23 A du livre des procédures fiscales, dans sa rédaction actuelle, prévoit qu’en vue du contrôle de l’ISF, l’administration peut demander au contribuable des éclaircissements ainsi que des justifications sur la composition de l’actif et du passif de son patrimoine. Le contribuable dispose d’un délai de réponse, qui ne peut être inférieur à deux mois. En l’absence de réponse ou si les justifications sont estimées insuffisantes, l’administration peut procéder à une rectification contradictoire.

Il est nécessaire d’adapter ces modalités de contrôle aux deux types de déclaration d’ISF qui coexisteront désormais. La nouvelle rédaction se substituant au premier alinéa de l’article L. 23 A, en vertu du 1° du A du II du présent article, distingue ainsi :

– les redevables mentionnant la valeur nette de leur patrimoine taxable à l’ISF sur leur déclaration d’impôt sur le revenu, auxquels l’administration pourra demander la composition et l’évaluation détaillée de l’actif et du passif de ce patrimoine ;

– l’ensemble des redevables, auxquels pourront être demandés, comme à l’heure actuelle, des éclaircissements et des justifications sur la composition et l’évolution détaillée de l’actif et du passif de leur patrimoine.

La rédaction du troisième alinéa de l’article L. 23 A du livre des procédures fiscales est également modifiée, par le 2° du A du II du présent article, afin de prévoir que la procédure de rectification contradictoire pourra être engagée par l’administration en l’absence de réponse aux demandes adressées aux redevables mentionnant la valeur de leur patrimoine taxable sur leur déclaration d’impôt sur le revenu ou si les éclaircissements ou justifications fournis par le contribuable sont estimés insuffisants.

L’article L. 66 du livre des procédures fiscales comporte un 4° en vertu duquel les personnes qui n’ont pas déposé une déclaration d’ISF peuvent être taxées d’office. Dans la mesure où, pour certains redevables, il ne sera plus exigé de déposer une déclaration d’ISF, le B du II du présent article prévoit de modifier le 4° de l’article L. 66, afin de préciser que la taxation d’office sera également applicable aux personnes tenues de mentionner la valeur de leur patrimoine taxable sur leur déclaration de revenus.

e) Des délais de reprise confirmés

Alors que, en l’absence de déclaration d’ISF, le droit de reprise de l’administration était de dix ans à compter du jour du fait générateur de l’impôt, ce droit a été réduit à l’expiration de la sixième année suivant celle du fait générateur de l’impôt par la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat. En revanche, lorsqu’une déclaration d’ISF a été effectuée, le droit de reprise est limité à l’expiration de la troisième année suivant celle de la déclaration.

Le C du II du présent article propose, en modifiant l’article L. 180 du livre des procédures fiscales, de confirmer l’application respective de ces deux délais, quel que soit le mode de déclaration de l’ISF.

Le complément apporté au premier alinéa de l’article L. 180 prévoit que le droit de reprise de l’administration s’exercera, pour les redevables de l’ISF tenus de déclarer le montant de leur patrimoine sur leur déclaration de revenus, jusqu’à l’expiration de la troisième année suivant celle de la déclaration.

Le complément apporté au deuxième alinéa de l’article L. 180 précise que ce délai de reprise de trois ans ne sera opposable à l’administration que si l’exigibilité de l’impôt a été suffisamment révélée par la réponse du redevable à l’administration, dans l’hypothèse où cette dernière lui demanderait de préciser la composition et l’évolution détaillée de l’actif et du passif de son patrimoine.

3.– Un calendrier de la réforme en deux temps

Le calendrier qui est proposé pour la réforme de l’ISF s’échelonne sur l’année 2011 et l’année 2012.

Compte tenu du calendrier d’examen du présent projet de loi de finances rectificative, il serait en effet difficile d’appliquer l’ensemble des nouvelles dispositions à l’ISF à acquitter au titre du patrimoine détenu au 1er janvier 2011. Néanmoins, par anticipation, il est proposé, dès l’ISF 2011, de faire bénéficier les assujettis des principales innovations que sont le relèvement du seuil d’imposition à 1,3 million d’euros et, pour les patrimoines inférieurs à 3 millions d’euros, des formalités allégées.

a) Pour l’année 2011, une exonération des patrimoines inférieurs à 1,3 million d’euros et certaines formalités allégées

Le 1° du IV du présent article prévoit que les redevables dont la valeur nette taxable du patrimoine est inférieure à 1,3 million d’euros ne seront pas tenus au paiement de l’impôt de solidarité sur la fortune au titre de l’année 2011.

Pour les redevables dont le patrimoine au 1er janvier 2011 est égal ou supérieur à 1,3 million d’euros, il est prévu que la déclaration puisse être souscrite jusqu’au 30 septembre 2011, en vertu du 2° du IV du présent article. Le paiement de l’impôt intervenant lors du dépôt de la déclaration, ce paiement est donc reporté pour l’année 2011, du 15 juin au 30 septembre.

Ce report de la date de déclaration s’impose, dès lors que certaines modifications applicables dès l’année 2011 aux assujettis à l’ISF sont introduites par le présent collectif budgétaire, qui ne pourra être définitivement adopté avant le 15 juin.

Les redevables tenus au paiement de l’ISF pour 2011 continueront à l’acquitter par les moyens de paiement habituels, en appliquant le barème actuel, y compris sur la tranche de leur patrimoine comprise entre 800 000 euros et 1,3 million d’euros de patrimoine et en effectuant le paiement le jour de la déclaration.

Anticipant sur l’allègement des formalités dont bénéficieront à compter de 2012 les assujettis dont le patrimoine a une valeur nette taxable inférieure à 3 millions d’euros, le 3° du IV du présent article les exonère dès la déclaration d’ISF pour 2011 de la production des différents justificatifs exigés lors de déclaration pour le bénéfice des réductions liées aux investissements dans les PME et aux dons paiement lors du dépôt de la déclaration.

b) Une application complète de la réforme à compter de l’ISF 2012

Le III du présent article prévoit d’appliquer les nouvelles rédactions des articles du code général des impôts et du livre des procédures fiscales, telles qu’elles résultent des I et II du présent article, à compter de l’ISF dû en 2012.

Il est néanmoins prévu une dérogation à cette entrée en vigueur des nouvelles dispositions, en ce qui concerne la possibilité, pour les assujettis à l’ISF déclarant la valeur nette de leur patrimoine taxable sur leur déclaration d’impôt sur le revenu, d’opter pour un paiement de l’ISF par prélèvements mensuels, cette possibilité n’étant ouverte qu’à compter de l’impôt dû en 2013.

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La Commission est saisie de l'amendement CF 127 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. La réforme qui nous est proposée constitue un formidable cadeau fiscal pour les contribuables les plus fortunés. Vous enlevez toute progressivité à l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et réduisez de moitié son montant en supprimant la première tranche du barème. La disposition est présentée comme une contrepartie de la suppression du bouclier fiscal mais, dans cette première tranche, 1 % seulement des contribuables bénéficient aujourd’hui de ce bouclier.

De même, vous justifiez ce cadeau par l’augmentation de la valeur des résidences principales. Mais, toujours dans la première tranche, la résidence principale ne représente que 30 % de la valeur du patrimoine !

Enfin, toujours en vous abritant derrière la suppression du bouclier fiscal, vous réduisez fortement le taux applicable aux tranches supérieures de l’ISF. Or, dans la tranche la plus élevée, seulement 40 % des contribuables font appel au bouclier. Cela prouve bien que l’ensemble de cette réforme est effectué au profit de millionnaires en euros. Non seulement les bénéficiaires du bouclier fiscal retrouveront ce qu’ils ont perdu, en payant moins d’ISF, mais certains pourront continuer de se voir appliquer le bouclier au titre d’années antérieures. Pour résumer, vous avez commencé la législature en offrant un cadeau fiscal aux plus fortunés, et vous la terminez de même.

J’en viens à la question du financement. Le Gouvernement évalue le rendement de l’ISF à 3,7 milliards d’euros, alors que toutes les évaluations antérieures aboutissaient à un résultat de 4 milliards. Vous prétendez, monsieur le rapporteur général, que l’ISF rapportera 2,3 milliards d’euros après la réforme, mais ce chiffre tient-il compte du dispositif ISF-PME ?

S’agissant des recettes de substitution – exit tax, taxe sur les résidences secondaires, modification des droits de mutation –, les chiffrages présentés ne sont pas fiables. Je note par ailleurs que le nombre de taxes que vous avez instituées atteint presque la trentaine : quel bilan pour un gouvernement qui prétend réduire les impôts !

Pour toutes ces raisons, nous demandons la suppression de l’article 1er.

M. le rapporteur général. L’analyse de M. Muet est totalement inexacte.

On peut affirmer sans aucune réserve que cette réforme fiscale est profondément juste. Elle l’est tout d’abord pour les contribuables qui, dès cette année, ne paieront plus l’ISF. En effet, pour 95 % d’entre eux, l’assujettissement à l’impôt sur la fortune était la conséquence de l’évolution du prix de leur résidence principale. M. Muet en a lui-même apporté la démonstration en rappelant que la résidence principale représentait en moyenne 30 % du patrimoine de la première tranche. Porter de 800 000 à 1 300 000 euros le seuil d’imposition à l’ISF, c’est le relever de 30 %, et donc exclure de fait la résidence principale de l’assiette, au nom de la justice fiscale.

À l’autre extrémité du barème, la justice vient de la suppression du plafonnement Rocard, que vous avez institué en 1989, et du bouclier fiscal. Je les mets sur un strict pied d’égalité, d’une part parce que le bouclier est l’héritier du plafonnement, et d’autre part parce qu’ils peuvent s’appliquer conjointement. C’est un rasoir à deux lames : la première, le plafonnement, entraîne en moyenne une diminution de 300 à 400 millions d’euros ; la seconde représente 650 à 700 millions d’euros de réduction. Or la réforme propose de supprimer les deux, tout en adoptant un barème réaliste du point de vue économique.

Cette réforme est le contraire d’un cadeau fait aux riches. Il est inexact d’affirmer que 40 % des contribuables soumis à la dernière tranche de l’ISF bénéficient du bouclier : en réalité, ils sont 77 % dans ce cas. Et ce taux se rapproche de 90 % si l’on y ajoute les contribuables qui se voient appliquer le plafonnement.

Ce qui compte, c’est la situation, avant et après la réforme, du contribuable bénéficiant du bouclier fiscal. Or aujourd’hui, le pourcentage de contribuables sous bouclier ne fait que croître à mesure que le patrimoine augmente : moins de 10 % des petits patrimoines en bénéficient, contre presque 77 % des patrimoines supérieurs à 16 millions d’euros. Compte tenu du bouclier fiscal et du plafonnement Rocard, le taux réel d’imposition pour la dernière tranche est de 0,22 %, à comparer avec le taux marginal applicable à cette tranche – 1,8 % – et avec le taux réel après réforme, soit 0,5 %. Autrement dit, la suppression du bouclier fiscal entraînera un doublement de l’ISF pour les plus gros patrimoines.

Dans mon rapport figure une analyse, décile par décile, de la situation des 1 900 contribuables dont le patrimoine est supérieur à 16 millions d’euros. Elle montre qu’aujourd’hui, le pourcentage de bénéficiaires du bouclier augmente avec l’ampleur du patrimoine. C’est pourquoi la réforme proposée dans ce projet de loi est juste.

En ce qui concerne le financement, le dispositif ISF-PME est pris en compte à hauteur de 510 millions d’euros, ce qui me paraît tout à fait raisonnable. La réforme est donc financée en régime de croisière. Le seul problème vient de l’application décalée de la suppression du bouclier fiscal ; nous en tiendrons compte dans la loi de finances pour 2012.

Avis défavorable.

M. Charles de Courson. M. Muet nous a habitués à de meilleurs arguments. Ses propos sont faux : que l’on soit pour ou contre, le projet ne fait que redéployer entre riches le poids de l’imposition. Les « petits riches » sont exonérés de l’impôt sur la fortune, tandis qu’une partie des plus riches finance la réforme. Les plus pénalisés sont ceux qui ont pratiqué l’optimisation fiscale et utilisé le bouclier fiscal à rebours. On ne va pas pleurer sur leur cas ! Je pense notamment aux grandes fortunes mobilières qui ne distribuaient plus de dividendes et faisaient payer aux contribuables, grâce au bouclier fiscal, les impôts locaux, la contribution sociale généralisée et l’impôt sur le revenu. M. Muet, qui a tant combattu ce bouclier fiscal, devrait être satisfait de sa suppression.

M. Jean-Michel Fourgous. Nous nous réjouissons tous à l’idée que notre économie bénéficie de deux points de croissance. Mais elle pourrait en gagner un troisième si nous nous décidions à acquérir une culture économique équivalente à celle de nos concurrents.

Comment peut-on encore parler de « cadeau » alors que nous sommes le seul pays à appliquer cet impôt catastrophique qu’est l’impôt sur la fortune ? Son inventeur, Michel Charasse, me l’a d’ailleurs dit lui-même : « J’ai fait la plus belle connerie de ma vie ! ». Dans les couloirs de l’Assemblée, les socialistes admettent également qu’il faudrait placer l’ISF au musée. La sincérité a-t-elle toujours une place dans le débat politique français ?

Demain, avec les accords Bâle III, les banques ne pourront plus financer l’économie. Les États ne le peuvent déjà pas. Ce n’est donc pas le moment de se fâcher avec les détenteurs de capitaux. Pourquoi persister à effrayer et stigmatiser des gens dont la qualité essentielle est de créer la richesse et l’emploi ?

M. le président Jérôme Cahuzac. Si j’en crois le rapporteur général, cette réforme, loin de supprimer l’ISF, reviendrait à demander davantage aux titulaires de gros patrimoines. Votre plaidoyer en faveur des détenteurs de gros capitaux, monsieur Fourgous, ne semble donc pas avoir été entendu.

M. Christian Eckert. La création de richesse n’est pas seulement le fait des détenteurs de capitaux, mais aussi de ceux qui les font fructifier grâce à la valeur travail – une expression que la majorité a toujours à la bouche.

Le rapporteur général a tendance à mélanger le nombre de contribuables concernés par l’impôt sur la fortune et le montant de ce qu’ils paient. En affirmant que les trois quarts d’entre eux ne paieront plus un impôt auquel ils n’étaient soumis qu’en raison de l’augmentation de la valeur de leur résidence principale, il oublie de dire que ces contribuables ne procurent qu’une très faible part du produit de l’ISF.

Par ailleurs, parer cette réforme de tant de vertus de justice fiscale est un aveu : j’en déduis que le système actuel est profondément injuste.

M. le rapporteur général. Oui, à cause du plafonnement.

M. Christian Eckert. Je trouve surprenant de nous renvoyer à une décision aussi ancienne alors que votre majorité est au pouvoir depuis une dizaine d’années. Il n’était peut-être pas opportun de mettre en place la « première lame », mais c’est bien vous qui avez ajouté la deuxième ! Si la première était injuste, comment qualifier l’autre ?

Vous avez instauré le paquet fiscal, en 2007, à une époque où, selon vous, on ne s’attendait pas à ce que la crise survienne. Mais il aurait été possible de le corriger bien plus rapidement. J’entends déjà vos arguments : voter contre ce collectif, c’est voter contre la suppression du bouclier fiscal. Pourquoi ne pas l’avoir supprimé bien plus tôt, quand vous pouviez mettre en avant la juste répartition des efforts nécessaires pour sortir de la crise ?

Le ministre prétend que cette réforme sera financée par les actuels bénéficiaires du bouclier fiscal. C’est faux : les contribuables concernés par l’allongement du délai de rappel des donations, par exemple, n’étaient pas nécessairement redevables de l’ISF.

Enfin, j’en ai assez d’entendre que la France serait le seul pays au monde à appliquer l’impôt sur la fortune. La France est aussi la seule à produire du Roquefort, et l’on vient du monde entier pour savourer sa baguette : n’en êtes-vous pas fier, monsieur Fourgous ? Plus sérieusement, je me réjouis que notre pays ait été le premier à adopter certaines mesures sociales. Il n’y a pas de mal à être le seul à bien faire.

Mme Aurélie Filippetti. Comme elle a fini par le faire pour le bouclier fiscal, peut-être la majorité reconnaîtra-t-elle dans quelques mois que la réforme aujourd’hui proposée est injuste. Comment pouvez-vous prétendre, d’ailleurs, qu’elle alourdira l’impôt des plus riches quand le produit de l’ISF va diminuer de 2 milliards d’euros ?

Sachant que le patrimoine médian des Français est de 200 000 euros, les personnes dont le patrimoine s’élève à 1,3 million d’euros hors dettes et après abattement de 30 % sur la résidence principale ne sont pas des « petits riches », monsieur de Courson, mais bien des riches, tout simplement !

Les grands gagnants de cette réforme seront les contribuables qui payaient précédemment l’ISF sans bénéficier du bouclier fiscal, mais aussi ceux auxquels ce bouclier s’applique, car ils bénéficieront de restitutions jusqu’à la fin de 2013. Dans un contexte de crise majeure des finances publiques, c’est irresponsable !

M. Michel Bouvard. Cette réforme a le grand mérite d’être financée par les catégories mêmes qui vont en bénéficier, et d’être financée de manière vertueuse car, au lieu de taxer un capital illiquide composé de biens immobiliers, au premier chef desquels la résidence principale, elle taxera les mutations, c’est-à-dire l’enrichissement des générations suivantes.

Je rappelle en outre que la franchise de 159 000 euros sur les donations est maintenue : l’allongement du délai entre deux donations exonérées ne touchera donc pas la très grande majorité de nos concitoyens, compte tenu des chiffres rappelés par Mme Filippetti. Quant aux exonérations relatives aux droits de succession entre conjoints, au revenu du travail des étudiants ou aux heures supplémentaires, elles aussi maintenues, je n’ai entendu personne en demander la suppression.

Je n’ai donc pas d’état d’âme face au texte qui nous est proposé, a fortiori après avoir entendu le rapporteur général démontrer que cette réforme mettra davantage à contribution les patrimoines supérieurs à 16 millions d’euros.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CF 15 de M. Daniel Garrigue.

M. Daniel Garrigue. Les œuvres d’art, devenues objets de spéculation, devraient figurer dans l’assiette de l’impôt sur le patrimoine. Je propose donc la création, dans la loi de finances pour 2012, d’un impôt déclaratif annuel sur l’ensemble du patrimoine, impôt dont le rendement ne pourra pas être inférieur à celui de l’actuel impôt sur la fortune.

M. Pierre-Alain Muet. Nous défendrons cet excellent amendement. Contrairement à ce que l’on entend dire, l’ISF est un impôt moderne. Tous les impôts sur le patrimoine qui ont été supprimés dans d’autres pays reposaient sur des bases différentes – ils n’étaient pas déclaratifs et portaient sur le patrimoine brut. En Allemagne, la Cour constitutionnelle a demandé au gouvernement de réviser les bases foncières sur lesquelles était fondé l’impôt sur la fortune, qui remontaient à 1970. Le gouvernement a reculé et a « mis de côté » cet impôt, mais certains partis, comme le SPD, s’interrogent sur l’instauration d’un impôt moderne sur le capital, inspiré de notre ISF. L’amendement de M. Garrigue a l’avantage de définir ce que pourrait être une réforme juste et intelligente de cet impôt.

M. le rapporteur général. Sans aller jusqu’à prétendre que nos voisins allemands vont s’inspirer de cette réforme, je me réjouis que M. Muet en démontre l’excellence : elle maintient en effet le caractère déclaratif de l’ISF et fixe un barème en rapport avec le rendement attendu du patrimoine, apprécié en valeur nette.

M. Jean-Pierre Brard. L’amendement de M. Garrigue est excellent. Je tiens cependant à préciser qu’en Allemagne, l’impôt sur le patrimoine n’a pas été supprimé par la Cour constitutionnelle, mais seulement suspendu, et que cet impôt existe toujours au Luxembourg, pays d’une grande moralité fiscale.

Quant aux œuvres d’art, elles sont un support, non seulement de spéculation, mais aussi de blanchiment. Le plafonnement à 3 000 euros des paiements en espèces ne s’appliquant pas aux étrangers, rien n’empêche, par exemple, la mafia russe de transformer l’argent de la prostitution et des trafics d’armes en œuvres d’art, ensuite monnayées en argent ordinaire. Il faut donc adopter cet amendement.

M. Daniel Garrigue. Comme je le préciserai dans un amendement qui sera soumis à l’Assemblée, le patrimoine visé s’entend de l’ensemble du patrimoine à l’exception de l’outil de travail.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est alors saisie des amendements CF 141 et CF 142 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. L’amendement tend à intégrer dans l’assiette de l’ISF les parts détenues dans les groupements forestiers et les groupements fonciers agricoles.

Quant à l’amendement CF 142, il vise à revenir sur l’exonération des œuvres d’art.

M. Michel Bouvard. Compte tenu des difficultés que rencontre la politique forestière dans notre pays, l’amendement CF 141 est étonnant. En effet, hormis celles qui sont la propriété d’« institutionnels », les forêts ont un rendement très faible et sont soumises à des aléas climatiques qui peuvent anéantir d’un instant à l’autre ce patrimoine, et notre balance commerciale est déficitaire pour le bois. Adopter cet amendement serait le meilleur signal que nous puissions donner pour décourager les propriétaires forestiers. La disposition irait d’ailleurs à l’encontre de la loi sur la forêt adoptée à l’unanimité par la représentation nationale sur le rapport de M. François Brottes.

M. Charles de Courson. L’amendement CF 141 pose un problème économique, car la rentabilité des biens ruraux, dont le loyer est fixé par arrêté préfectoral, est de l’ordre de 1 à 1,2 %, soit des taux inférieurs aux dernières tranches de l’ISF. Une telle disposition ferait s’effondrer le marché foncier : les propriétaires vendraient et les fermiers se trouveraient dans l’obligation d’acheter, s’endettant à vie. L’effet serait encore pire pour les forêts.

Pour ce qui est de l’amendement CF 142 – qu’on pourrait qualifier d’« antifabiusien », par référence au mythe qui prête à tort à Laurent Fabius l’initiative de l’exonération des œuvres d’art –, le problème que pose cette disposition est celui de son application : l’auteur de l’amendement s’est-il demandé comment on paierait les milliers de fonctionnaires qui procéderaient aux inventaires dans toutes les maisons ? Cela ferait aussi la fortune des experts en art.

Enfin, les œuvres d’art ne sont pas exonérées de l’ISF, comme on le soutient souvent, mais font l’objet, comme pour les droits de succession, d’un forfait de 5 %.

Mme Aurélie Filippetti. Les sérieuses difficultés que la filière bois connaît dans les Vosges ne tiennent pas à la propriété des forêts, mais à un problème industriel : faute d’industries de transformation, la France exporte du bois brut, notamment vers la Chine, et importe des meubles.

M. Henri Emmanuelli. Il n’est pas besoin de faire tant de bruit : la forêt est sinistrée et on constatera vite que les propriétaires sont souvent non imposables. Puisque M. Bouvard a évoqué les propriétaires institutionnels, je lui rappellerai que, dans les Landes, le plus gros propriétaire forestier est la Caisse des dépôts et consignations…

Pour ce qui est des œuvres d’art, l’ISF ayant un caractère déclaratif, il serait inutile d’employer des milliers de fonctionnaires au contrôle. Mais on peut aussi s’interroger sur l’existence de plus-values dans ce domaine…

Quant à la théorie de M. Fourgous, selon laquelle la baisse des prélèvements obligatoires serait favorable à l’investissement, et donc à l’emploi, elle valait peut-être pour les années 2000 mais, dix ans plus tard, après la suppression par la gauche comme par la droite de 40 à 45 milliards d’euros de recettes fiscales, on constate que l’investissement public et privé s’est effondré, cependant que la France devenait n° 1 mondial pour l’épargne. La théorie de M. Fourgous ne mène pas au développement économique, mais à la régression.

M. Richard dell’Agnola. On ne peut à la fois critiquer la hausse des prélèvements obligatoires et se plaindre qu’ils aient diminué !

L’ISF étant un impôt déclaratif, on peut concevoir d’intégrer les œuvres d’art dans son assiette sur ce même fondement déclaratif et cela n’exigerait donc pas de multiplier les fonctionnaires, monsieur de Courson. Du reste, au-delà d’un certain montant, le paiement des œuvres d’art se fait par chèque et donne lieu à facture, ce qui permet un contrôle.

M. le président Jérôme Cahuzac. Les prélèvements obligatoires rapportés au PIB ont augmenté, mais, en valeur absolue, ce sont une centaine de milliards d’euros en année pleine qui ont été abandonnés ces dernières années, tous gouvernements confondus.

La Commission rejette l’amendement CF 141.

Puis elle rejette également l’amendement CF 142.

Elle examine ensuite l’amendement CF 50 de M. Marc Le Fur.

M. Marc Le Fur. L’assiette de l’impôt sur la fortune doit être la plus large possible et les seules dérogations concevables sont celles qui tiennent à l’emploi, ce qui n’est pas le cas des œuvres d’art. Quant à l’argument selon lequel les œuvres d’art ne rapportent pas, je rappelle que la résidence principale, qui ne rapporte pas davantage, entre tout de même dans la base d’imposition. Il faut donc en revenir, pour les œuvres d’art, à la règle générale.

M. le président Jérôme Cahuzac. Les œuvres d’art étant généralement assurées, il ne serait pas difficile de calculer l’assiette.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Ce débat revient chaque année. La réforme consiste à ajuster les barèmes, et non à revenir sur le détail des exonérations.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° 1233).

Elle est ensuite saisie de l’amendement CF 89 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Lorsqu’ils vendent leur petite ou moyenne entreprise, notamment au moment de prendre leur retraite, nombre de patrons partent vers la Belgique, où ils ne sont imposés ni sur la plus-value, ni sur la fortune.

La première partie du problème a été résolue par l’adoption de l’exonération des plus-values, qui s’appliquera progressivement à partir de 2013. L’amendement CF 89 tend à instaurer une exonération d’assiette de 75 % lorsque le chef d’entreprise réinvestit dans une PME le produit de la vente de son entreprise.

M. le rapporteur général. Avis défavorable, car cet amendement est très largement satisfait par une disposition de la loi Dutreil pour l’initiative économique, de 2003 : aux termes de ce texte, lorsque le patron d’une PME réinvestit le produit de la vente de celle-ci dans une autre PME au titre d’une souscription au capital initial ou d’une augmentation de capital, ce réinvestissement est entièrement exonéré d’ISF, sans les conditions de pourcentage de détention ou d’exercice d’une fonction dirigeante dans l’entreprise.

M. Charles de Courson. Ce dispositif est-il utilisé ?

M. le rapporteur général. Oui. Il s’agit de l’article 885 I ter du code général des impôts.

M. Charles de Courson. Je retire donc mon amendement.

L’amendement CF 89 est retiré.

M. Henri Emmanuelli. Ne vous inquiétez pas pour les chefs d’entreprise, monsieur de Courson, car ils sont bien conseillés. Lorsqu’un chef d’entreprise avisé veut vendre son entreprise, il recourt à un leveraged buy-out (LBO) pour vendre à ses fils, puis c’est l’entreprise qui paie une deuxième fois. Certaines entreprises ont ainsi été déjà vendues deux fois de suite.

La Commission examine les amendements CF 143 à CF 146 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Ces amendements tendent à l’élargissement de l’assiette de l’ISF.

M. le rapporteur général. Avis défavorable à tous ces amendements.

La Commission rejette successivement les amendements CF 143 à CF 146.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CF 147 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. L’amendement tend à supprimer l’article du code général des impôts disposant que les personnes physiques n’ayant pas leur domicile fiscal en France ne sont pas imposables à l’ISF.

M. le rapporteur général. Un résident fiscal français est imposé à l’ISF sur la totalité de son patrimoine, y compris sur les biens qu’il possède hors de France, mais, pour un non-résident, l’assiette de l’ISF se limite aux biens immobiliers possédés en France. La disposition proposée par M. Muet est contraire à toutes les conventions fiscales internationales !

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CF 26 du président Jérôme Cahuzac.

M. le président Jérôme Cahuzac. Dans le souci de justice qui, selon la majorité, préside à la réforme que nous examinons, cet amendement tend à plafonner l’abattement de 30 % applicable à la résidence principale.

La suppression de la première tranche, qui conduit à placer le seuil d’imposition à 1,3 million d’euros, ne change pas grand-chose dans la mesure où l’abattement de 30 % revenait à exonérer de cotisation les patrimoines inférieurs à 1,2 million d’euros. Dans la mesure où cet abattement est lié à la résidence principale, son maintien est justifié. Cependant, il procure un avantage qui croît avec le patrimoine. Puisque vous voulez une réforme qui soit juste, je ne doute pas que vous adopterez cet amendement.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Selon une jurisprudence désormais ancienne de la Cour de cassation, la valeur vénale d’un bien immobilier occupé doit faire l’objet d’un abattement de 20 %. Afin d’alléger la facture en zone urbaine dense, Jean-François Copé et moi avons proposé, en 2007, de relever ce taux à 30 %, ce qui a été fait, mais, en tout état de cause, il serait difficile de descendre en dessous du seuil de 20 % arrêté par la Cour.

D’autre part, l’amendement aurait un sens à Villeneuve-sur-Lot, où le prix des maisons avoisine les 300 000 euros, mais pas au Perreux-sur-Marne, où les pavillons valent en moyenne 1 million d’euros : il défavoriserait les habitants des zones urbaines denses.

M. le président Jérôme Cahuzac. Vos chiffres me semblent peu convaincants. En premier lieu, le propriétaire d’un pavillon d’une valeur d’1 million d’euros serait couvert par l’exonération jusqu’à 1,3 million : l’amendement ne change donc rien pour lui. J’ajoute qu’il ne s’agit pas de supprimer l’abattement, mais de le plafonner à 300 000 euros. Le niveau des patrimoines fonciers concernés est tout de même très élevé, y compris pour la banlieue parisienne. L’amendement va donc dans le sens de la justice fiscale.

Quant à la jurisprudence de la Cour de cassation à laquelle vous faites allusion, elle ne s’applique que si la loi reste muette : elle ne saurait évidemment être opposée à la volonté explicite du législateur.

M. Charles de Courson. Lorsque M. le rapporteur général avait proposé un abattement de 30 %, j’avais défendu, pour ma part, le principe d’un abattement à la base – en l’occurrence, de 300 000 euros, soit deux fois la valeur moyenne d’un logement en France. Cette solution me semble beaucoup plus juste : je ne vois pas pourquoi les propriétaires d’un hôtel particulier valant 10 ou 15 millions d’euros pourraient bénéficier de l’abattement de 30 %.

Par ailleurs, le rapporteur général a rappelé que, selon la Cour de cassation, l’abattement ne peut être inférieur à 20 %...

M. le président Jérôme Cahuzac. L’autorité de la loi prime sur celle de la jurisprudence !

M. Charles de Courson. Selon la Cour, cet abattement est fondé en droit pour les logements occupés ; c’est pourquoi, d’ailleurs, la gauche l’avait prévu à ce niveau en instituant l’ISF.

Quoi qu’il en soit, un abattement à la base est préférable à un taux.

M. le rapporteur général. Je suis totalement opposé à cette idée : la lisibilité de la réforme tient également au traitement de la résidence principale. Rien n’est pire qu’une réforme fiscale qui donne le sentiment qu’on reprend d’une main ce qu’on a donné de l’autre.

Mme Aurélie Filippetti. Rien n’est pire qu’une réforme fiscale qui donne le sentiment qu’on reprend d’une main ce qu’on a donné de l’autre, dites-vous. Mais le ministre du budget ne soutient-il pas, lui, que la réforme sera payée par les contribuables assujettis à l’ISF ?

Les taux proportionnels sont injustes fiscalement et socialement. Il faut donc compenser cette injustice, si votre objectif est réellement la justice, par le plafonnement proposé. À moins de disposer d’un patrimoine important, un jeune couple avec enfants doit évidemment s’endetter pour acheter un pavillon dans la belle commune du Perreux-sur-Marne ; or le montant de cette dette est déductible de la base imposable de l’ISF. L’amendement ne pénaliserait pas les propriétaires victimes de la bulle immobilière, et il favoriserait les jeunes générations, qui ont du mal à accéder à la propriété compte tenu de l’explosion des prix.

M. Henri Emmanuelli. Ce n’est pas à la Cour de cassation, mais au législateur, de déterminer le niveau des abattements fiscaux.

Il devient pénible d’entendre que la mesure aurait un sens en province mais pas au Perreux : nous parlions quand même d’un pavillon d’un million d’euros ! Lorsque les propriétaires de tels biens partent en retraite, en général, ils vendent et déménagent – par exemple dans le Sud-Ouest, où ils font exploser les prix de l’immobilier.

M. le rapporteur général. Mais non ! Ils sont tellement bien au Perreux qu’ils y restent !

M. Henri Emmanuelli. Les évolutions démographiques sont très claires sur ce point. Votre théorie n’a donc pas de sens. À tout prendre, si le propriétaire d’un bien d’un million d’euros ne veut pas vendre, il faut lui dire qu’il gère mal ses avoirs et qu’il n’a qu’à payer.

M. Jean-Pierre Brard. On ne doit pas reprendre d’une main ce que l’on donne de l’autre, disiez-vous ; mais vous avez fait preuve d’une grande prodigalité avec l’argent des contribuables. Puisque vous proposez de rétablir un certain équilibre, il faut aller jusqu’au bout – à moins que vous ne soyez dans le faux-semblant.

Un abattement de 20 % sur un hôtel particulier d’une valeur de 15 millions d’euros – celui de M. Tapie ou de Mme Bettencourt, en somme –, représente 3 millions : il ne me semblerait pas anormal de supprimer cette disposition, sans nous laisser dicter notre conduite par la Cour de cassation.

M. Carrez semble oublier qu’il est non seulement rapporteur général du budget, mais aussi député de la nation tout entière : il me fait penser à la poule qui protège ses poussins, des poussins de race perreuxienne, qui vendent souvent la Marne avec leur maison. Mieux vaudrait, en l’occurrence, se référer à la valeur moyenne d’un pavillon à Champigny-sur-Marne. Je suis d’accord avec mes collègues de l’opposition : les Perreuxiens eux-mêmes doivent être mis à contribution, même s’il faudra leur dire qu’ils ont été défendus avec affection par leur député-maire.

M. Richard Dell’Agnola. Même si cela dérange M. Emmanuelli, la région parisienne comprend des millions d’habitants, et le prix du foncier n’y est pas le même qu’en province.

Dans le Val-de-Marne, et à Choisy-le-Roi en particulier, le prix des logements est très élevé. Or les gens sont très attachés à leurs racines locales. À Montreuil même, monsieur Brard, le nombre d’assujettis à l’ISF a considérablement augmenté en raison de l’explosion des prix.

M. le président Jérôme Cahuzac. L’abattement de 30 %, à l’origine jurisprudentiel, est désormais inscrit dans la loi. Compte tenu du nouveau seuil d’entrée dans l’ISF – 1,3 million d’euros –, il entraîne une exonération jusqu’à 1,7 million. Le nombre de biens immobiliers dépassant cette valeur ne me semble pas très élevé, puisque le patrimoine médian, en France, est de 100 000 euros – contre 200 000 euros pour le patrimoine moyen. Dans ces conditions, un plafonnement de 300 000 euros ne serait pas choquant.

M. Christian Eckert. Voici trois exemples d’annonces immobilières au Perreux-sur-Marne : un pavillon de neuf pièces et 250 mètres carrés est proposé à 1,1 million d’euros, un autre de sept pièces et 400 mètres carrés, à 1,3 million, et un troisième de dix pièces et 225 mètres carrés, à 1 135 000 euros. Nous sommes donc loin du chiffre de 1,7 million calculé par le président de la Commission. Dans quel monde vivez-vous, mes chers collègues ? Que l’immobilier ait flambé, y compris en province et notamment dans certaines zones frontalières, nul ne le conteste. Mais comment parler de justice et refuser de plafonner l’abattement à 300 000 euros ?

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CF 148 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Nous proposons la suppression d’une autre niche fiscale de l’ISF, dont le Gouvernement diminue les taux sans élargir l’assiette. L’amendement vise à ramener le taux de l’incitation à l’investissement en fonds propres dans les PME de 50 à 25 %, soit un alignement de l’avantage sur ce qui est pratiqué s’agissant de l’impôt sur le revenu. La majorité, consciente du problème, avait d’ailleurs déjà réduit ce taux de 75 à 50 %.

M. le rapporteur général. Avis défavorable, pour cette raison précisément : la règle fiscale doit garder une certaine stabilité.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CF 149 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Il s’agit d’un amendement de repli.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CF 77 et CF 78 de M. Jean-Claude Sandrier, CF 150 et CF 151 de M. Pierre-Alain Muet, CF 7 de M. Jean-François Lamour, et CF 43 rectifié et CF 44 rectifié de Mme Chantal Brunel.

M. Jean-Claude Sandrier. Il est étonnant de voir la constance avec laquelle la majorité cherche à alléger l’impôt des plus riches. Le bouclier fiscal étant devenu indéfendable, on a décidé de le supprimer ; mais comme il n’était pas possible, politiquement, d’en faire de même avec l’ISF, il a fallu l’alléger : les alinéas 5 à 9, qui concernent non les « petits » mais les « gros » riches, le montrent bien.

L’exposé des motifs de l’article, selon lequel il faudrait alléger l’ISF parce qu’il est « de plus en plus mal accepté par les redevables », est d’un simplisme quelque peu affolant. Existe-t-il un seul impôt accepté par les redevables ? En tout état de cause, la seule question que le législateur doit se poser est celle de la justice et de l’utilité de l’impôt.

L’argument du handicap de compétitivité n’est guère moins simpliste, car il présuppose que tout prélèvement fiscal est économiquement inutile, ce que contestent des économistes américains favorables au développement des services publics. Chacun s’accorde à dire que l’attractivité de la France est liée à la qualité de ses infrastructures, de ses services de santé et de son système de formation, toutes choses financées par l’impôt.

Enfin, contrairement à ce qui a été dit, l’ISF existe dans plusieurs pays, et le taux marginal de notre impôt sur le revenu est, avec celui de la Grande-Bretagne, le plus bas d’Europe ; de surcroît, il ne s’applique guère, puisque les plus riches parviennent à le ramener de 40 % à 18 % en moyenne.

M. Pierre-Alain Muet. L’amendement CF 150 propose de maintenir le barème actuel de l’ISF, dans la mesure où le texte ne prévoit aucun élargissement de l’assiette.

M. Jean-Michel Fourgous. Vous proposez donc d’élargir l’assiette.

M. Pierre-Alain Muet. Nous formulerons nos propositions ; je dis seulement que ce collectif n’engage aucune vraie réforme de la fiscalité.

M. Michel Vergnier. Je veux, en défendant l’amendement CF 151, redire notre opposition à cette réforme. Le problème n’est pas celui de l’existence même de l’ISF, mais l’injustice fiscale que le Gouvernement masque par une pseudo-réforme. Vous traînez comme un boulet une décision prise il y a quatre ans, et cherchez à vous débarrasser de l’entrave à un an d’une grande échéance électorale. Le rapporteur général a parlé d’une réforme « totalement juste » : pourquoi donc avoir attendu neuf ans pour la faire ? Si nous comprenons vos intentions politiques, comprenez aussi que, sur le fond, nous exprimions notre désaccord.

M. Jean-François Lamour. Je faisais partie des parlementaires qui, en juillet 2007, souhaitaient exclure la résidence principale de l’assiette de l’ISF. Le seuil de déclenchement proposé aujourd’hui, 1,3 million, ne me semble pas assez élevé pour les propriétaires parisiens.

On a cité Le Perreux et les Landes, les propriétaires de forêts, d’œuvres d’art et de PME ; en l’occurrence, il ne s’agit que de cibler les familles qui souhaitent devenir propriétaires à Paris intra-muros. Je propose donc de relever le seuil à 1,4 million, tout en prévoyant un lissage, puisque, ne l’oublions pas, ceux qui dépassent le seuil seront taxés au premier euro.

Dans certaines zones géographiques, monsieur Muet, la résidence principale représente plus de 50 % de la valeur du patrimoine pour la première tranche de l’ISF. L’autre solution serait d’appliquer des taux différenciés selon les zones urbaines, mais c’est évidemment anticonstitutionnel.

Mme Chantal Brunel. Je suis d’accord pour aménager l’ISF en fonction de la hausse des prix de l’immobilier. Rappelons tout de même que le seuil de déclenchement est passé de 732 000 euros en 2005 à 790 000 euros en 2009. L’amendement CF 43 rectifié vise à ramener ce seuil de 1,3 à 1 million.

Compte tenu de l’abattement de 30 %, le seuil proposé revient en effet, comme on l’a montré, à exonérer la résidence principale jusqu’à 1,7 million – dès lors qu’elle est entièrement payée –, et même au-delà si l’on inclut le lissage. Les catégories concernées sont donc très fortunées.

Mon amendement CF 43 rectifié présente le double avantage de n’exclure que 120 000 contribuables de la première tranche, contre 300 000 dans le texte du Gouvernement, et de permettre une économie de 240 millions d’euros pour les finances publiques.

Il m’a par ailleurs été indiqué que la résidence principale ne représentait, dans le barème actuel, que 30 % de la valeur du patrimoine pour la première tranche. Si ce chiffre est faux, Bercy doit nous donner d’autres informations.

Quant au dispositif d’ISF-PME, s’il coûte environ 590 millions à l’État, il a rapporté environ 1 milliard aux PME. On m’objectera que 45 millions d’euros seulement ont été investis par les contribuables assujettis à la première tranche, soit un manque à gagner relativement faible pour l’État. Au total, la réforme représenterait tout de même 100 millions de moins pour les PME, au détriment de la création d’emplois.

Dans un contexte économique difficile, cet amendement permettrait donc d’aménager l’ISF sans envoyer de signe négatif aux Français et sans trop affecter les recettes de l’État.

L’amendement CF 44 rectifié est un amendement de repli, qui fixe le seuil d’imposition à 1,1 million d’euros, ce qui permettrait encore d’exonérer d’ISF 180 000 contribuables et d’économiser, pour les caisses de l’État, 160 millions d’euros par rapport à la proposition du Gouvernement.

M. le rapporteur général. Je suis défavorable à l’ensemble de ces amendements, la proposition du Gouvernement me semblant la réponse la plus équilibrée aux deux questions qu’ils abordent : celle de la résidence principale et celle du barème.

J’étais à l’origine plutôt favorable à l’exonération totale de la résidence principale, qui était encore envisagée il y a quelques mois, mais je me suis rendu aux deux arguments invoqués à l’appui du relèvement du seuil d’imposition, solution finalement retenue par le Gouvernement.

Il y a d’abord l’argument de justice, qui impose de ne pas traiter de la même manière l’hôtel particulier à quinze millions d’euros et la résidence principale à 300 000 euros. Deuxièmement, la solution de l’exonération totale aurait été excessivement favorable aux propriétaires dont le bien est situé en zone urbaine tendue, au détriment des autres. Dans ces conditions, le relèvement du seuil d’imposition me paraît la solution la plus équitable.

Quant au seuil d’entrée de 1,3 million d’euros, il est préférable aux solutions proposées par M. Lamour et par Mme Brunel, quoique pour des raisons opposées.

Dans l’hypothèse, monsieur Lamour, où la résidence principale constitue l’unique patrimoine du redevable, un seuil de déclenchement de l’imposition à 1,3 million représente, compte tenu de l’abattement de 30 %, un patrimoine d’un montant de 1 857 000 euros, soit la propriété d’un bien de plus de 200 mètres carrés à Paris, libre de tout passif. C’est un calibrage raisonnable.

En réponse à votre argumentation, madame Brunel, je prendrai l’exemple d’un jeune ménage qui aurait acquis en 1997 un logement à Paris d’une valeur d’environ 380 000 euros, ce qui n’est pas énorme. Si on applique à cette valeur vénale l’indice d’évolution des prix retenu par la chambre des notaires, cet appartement vaut aujourd’hui 1 227 000 euros ; une fois appliqué l’abattement de 30 %, on arrive à 859 000 euros : ce ménage est aujourd’hui redevable de l’ISF !

Le barème est l’autre point en débat. Le barème actuel est complètement déconnecté de la réalité financière d’aujourd’hui. En 1982, un patrimoine totalement investi en emprunt Delors offrait un rendement de 17 % ; investi aujourd’hui en obligations d’État, son rendement est situé entre 3,5 et 4,5 % alors que le taux marginal est à 1,8 %. Le nouveau barème proposé par le Gouvernement est un barème réaliste en ce qu’il tient compte de la rentabilité actuelle du patrimoine.

En un mot, tous les curseurs tels qu’ils ont été placés par le Gouvernement au terme d’études approfondies me paraissent parfaitement raisonnables.

M. le président Jérôme Cahuzac. Je vous ferai observer, monsieur le rapporteur général, que l’argumentation que vous venez d’opposer à M. Lamour est celle que j’avais avancée à l’appui de mon amendement plafonnant l’abattement à 300 000 euros, que vous avez pourtant rejeté.

M. Christian Eckert. Vous ne pouvez pas, monsieur le rapporteur général, actualiser la valeur d’un bien acheté en 1997 sans tenir compte de l’évolution de la monnaie, notamment du passage à l’euro : une valeur vénale de 380 000 euros en 1997 est comparable à un investissement de 500 000 euros aujourd’hui, ce qui n’est pas rien.

M. le rapporteur général. Cet argument, monsieur Eckert, plaide en faveur d’une actualisation du barème de l’ISF, que la majorité d’hier a pourtant toujours refusée, nous contraignant à la proposer aujourd’hui.

M. Jean-Pierre Brard. La proposition de M. Lamour de remonter le seuil d’imposition de 100 000 euros est quand même assez choquante : décidément il n’y a pas de petit profit pour les riches. Le plus choquant est peut-être de l’entendre prétendre que sa proposition concerne 50 % de la population !

La belle affaire, monsieur Carrez, si le ménage dont vous parlez tombe sous le coup de l’ISF du fait de l’évolution des prix immobiliers ! Après tout, ils sont toujours libres de vendre leur bien. Ce genre d’argument frise l’immoralité, et je vous mets au défi de le répéter à Montreuil, et même au Perreux.

M. Jean-Michel Fourgous. Dois-je vous rappeler que l’Autriche a abandonné l’impôt sur la fortune en 1994, le Danemark en 1996, l’Allemagne en 1997, les Pays-Bas en 2001, la Finlande et le Luxembourg en 2006, la Suède en 2007, l’Espagne en 2009 ?

L’ISF, ce sont 500 milliards d’euros d’actifs financiers qui quittent notre pays. La société Bic est partie, ainsi que Seb, Carrefour, Auchan, Darty, Décathlon, Promodès, Célio, Nicolas, Damart, Taittinger, Van Cleef, Hermès, Guerlain, Peugeot, sans parler des artistes et des sportifs.

Au cours des vingt dernières années, la part des entreprises françaises détenue par des capitaux étrangers est passée de 9 % à 22 %. Le CAC 40 appartient à 47 % à des étrangers. Et l’on entend encore un député de la République s’attaquer à la première variable de la croissance !

Mme Chantal Brunel. Monsieur Fourgous, les Français s’intéressent aussi à ce qui se passe dans leur pays, et pas seulement à ce qui se passe à l’étranger.

M. Marc Le Fur. Il faut distinguer entre les deux questions soulevées par ces amendements : celui du seuil de déclenchement de l’impôt et celui du barème, qui est d’une tout autre nature. Pour ma part, je n’adhère pas aux propositions d’abaissement du seuil de l’imposition, puisque la réforme a pour but d’épargner les petits patrimoines. En revanche, on ne peut qu’être sensible aux arguments qui plaident en faveur d’un relèvement des taux frappant les patrimoines les plus élevés.

La Commission rejette successivement ces amendements.

Elle examine ensuite l’amendement CF 45 de Mme Chantal Brunel.

Mme Chantal Brunel. Cet amendement vise à créer pour les patrimoines dépassant les 16 millions d’euros une nouvelle tranche d’imposition, soumise à un taux de 0,75. Cette solution permettrait de ramener à des proportions raisonnables les économies réalisées par ces contribuables immensément riches – soit de 143 265 euros à 100 765 pour qui serait exactement au seuil de 16 millions. J’entends vos explications, monsieur le rapporteur général, mais vous ne pouvez pas demander à l’ensemble des Français d’être sensibles à ce genre d’argumentation très technique dans la période de difficultés économiques que nous traversons : nos concitoyens ne comprendraient pas qu’on ne demande pas aux plus riches de consentir un petit effort supplémentaire pour aider les moins fortunés.

M. le rapporteur général. Mon opposition à un relèvement des taux est éclairée par les chiffres. Des 1 900 contribuables dont le patrimoine dépasse les seize millions d’euros, les 190 du décile supérieur ont un patrimoine dépassant 65 millions d’euros. Quarante-huit d’entre eux, ne bénéficiant pas du bouclier fiscal, paient en moyenne 1 528 000 euros d’ISF ; les 143 d’entre eux qui sont protégés par le bouclier paient 275 000 euros d’ISF, au lieu des 1 676 000 qu’ils devraient verser sans ce bouclier. Pour ces derniers, la réforme se traduira par un doublement de la fiscalité du patrimoine, puisqu’ils paieront désormais 500 000 euros en moyenne au titre de l’ISF.

En outre, un taux de 0,5 me paraît plus compatible avec le rendement de ce type de patrimoine que le taux de 0,75.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CF 8 rectifié, CF 9 rectifié et CF 10 rectifié de M. Hervé Mariton.

M. Marc Le Fur. Cette série d’amendements vise à appliquer à l’ISF les règles de familialisation qui valent pour l’impôt sur le revenu, notamment en étendant le nombre des hypothèses d’abattement pour personne à charge.

M. le rapporteur général. Étant donné mon inclination en faveur de tout ce qui contribue à la politique familiale, je ne peux qu’être favorable à l’augmentation de l’abattement et à son application dans tous les cas de prise en charge d’enfants, même quand ils ont plus de dix-huit ans. Cette solution présente en outre l’avantage de rester dans une enveloppe budgétaire raisonnable, la présence d’enfants à charge concernant surtout les ménages relevant de la première tranche d’imposition, supprimée par la réforme. Je suis plus réservé quant à l’abattement pour le conjoint à charge, car il faut raison budgétaire garder. Pour ces raisons, je suis favorable au seul amendement CF 10 rectifié.

M. Jean-Pierre Brard. Voir ainsi des assujettis à l’ISF en être à 150 euros près, c’est complètement indécent. Je veux bien les leur donner de ma poche, mais qu’on ne change pas la loi !

Mme Aurélie Filippetti. Je suis frappée qu’on n’ait pas encore rappelé depuis le début de cette discussion le contexte budgétaire contraint dans lequel s’inscrit cette réforme, alors qu’elle va encore aggraver nos déficits, au bénéfice des plus fortunés, ce juste après qu’on nous a proposé d’inscrire dans la Constitution le principe de l’équilibre des finances publiques.

Les amendements qui visent à alourdir encore le coût de la réforme, notamment ceux par lesquels vous proposez de familialiser l’ISF sur le modèle de l’impôt sur le revenu, sont, dans ces conditions, totalement hors de propos, d’autant que cette familialisation de l’IR est déjà une injustice au profit des familles les plus favorisées. Il y a bien d’autres impôts, tels que la CSG ou la TVA, qui ne sont pas familialisés.

Enfin, à un moment où les jeunes générations peinent à entrer dans la vie active et où le système fiscal devrait au contraire favoriser une redistribution en faveur des plus jeunes, cette réforme sert les intérêts des générations les plus anciennes, comme vous l’avez implicitement reconnu, monsieur le rapporteur général.

Mme Chantal Brunel. Alors que l’on relève le seuil d’imposition à l’ISF de quelque 500 000 euros, que l’on en exonère de ce fait 300 000 familles et que cela coûtera beaucoup d’argent, nous voilà en train de discuter d’une réduction supplémentaire de 150 euros par enfant. Cela confine à la démagogie !

Je voterai contre l’amendement.

M. le président Jérôme Cahuzac. Les familles dont le patrimoine excède 16 millions d’euros seraient donc à 150 euros près par an...

M. le rapporteur général. S’agissant de la familialisation de l’impôt sur le revenu, je suis en total désaccord avec M. Thomas Piketty, qui considère que cette familialisation est injuste. À la différence des autres pays, la France accorde une prime à la famille tant en matière d’impôt sur le revenu qu’en matière de successions, d’imposition du patrimoine et d’impôts locaux. Les 150 euros supplémentaires ici proposés font partie de ces mesures qui contribuent au succès de notre politique de natalité, laquelle est sans doute le principal atout de notre pays aujourd'hui.

Je souhaite donc l’adoption de l’amendement de M. Le Fur.

M. Marc Le Fur. La politique familiale fait partie des acquis du Conseil national de la Résistance, dont la gauche, par ailleurs, nous rebat les oreilles. Alors que tous les gouvernements de la IVe et de la Ve République l’ont maintenue, le programme socialiste la remet en cause, notamment en ce qui concerne le quotient familial.

Étant tout à fait d’accord avec les propos du rapporteur général, je retire les amendements CF 8 rectifié et CF 9 rectifié au bénéfice du CF 10 rectifié, qui a sa préférence.

Les amendements CF 8 rectifié et CF 9 rectifié sont retirés.

M. Henri Emmanuelli. Plus la discussion avance, plus j’aime cette réforme qui vous amène à faire publiquement de telles démonstrations !

La politique familiale est une bonne chose. M. Le Fur et M. le rapporteur général ne sont pas les seuls à ne pas être d’accord avec M. Piketty s’agissant du quotient familial. Certes, l’application de ce quotient est injuste, mais l’analyse de M. Piketty omet d’intégrer le facteur démographique.

Il reste quand même à prouver que c’est le quotient familial qui détermine le désir d’avoir des enfants en France. Pensez-vous que c’est pour 150 euros que les plus hautes instances de l’État s’inscrivent dans une perspective de reproduction ?

M. Éric Berdoati. Quelle médiocrité !

Mme Chantal Brunel. Le vrai sujet, beaucoup plus important que cette réduction de l’impôt sur la fortune de 150 euros, c’est la paupérisation des femmes et le nombre des enfants qui sont à la seule charge de leur mère.

La Commission adopte l’amendement CF 10 rectifié (amendement n° 1234).

Elle examine ensuite l’amendement CF 92 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Nous soutenons l’abrogation du bouclier, que nous recommandions depuis longtemps. Cela étant, l’absence de dispositif de plafonnement pose un problème constitutionnel. Dans sa décision du 16 août 2007, le Conseil constitutionnel, interprétant l’article 13 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen – « Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés » –, estime que le « plafonnement de la part des revenus d’un foyer fiscal affectée au paiement d’impôts directs, loin de méconnaître l’égalité devant l’impôt, tend à éviter une rupture caractérisée de l’égalité devant les charges publiques ».

Peut-on à la fois abroger à la fois le bouclier et le plafonnement ? Pour ma part, j’estime que le maintien de l’ISF nous oblige à un plafonnement. Contrairement à ce que l’on m’objecte, l’abaissement des taux du barème ne résout pas la question : le contribuable recevant en héritage, par exemple, 2 % d’une société familiale qui ne distribue pas de dividendes devra payer un impôt sur le revenu et un ISF supérieurs à son revenu.

Je suggère que l’on en revienne au plafonnement de 70 %, instauré à l’époque par un amendement cosigné par Dominique Strauss-Kahn – le projet de loi du gouvernement Rocard proposait un taux de 80 % et ce n’est que quelques années plus tard que l’on est passé au taux toujours en vigueur de 85 %. J’aimerais connaître la position du rapporteur général sur le principe du maintien du plafonnement et sur la fixation de son taux en fonction de son coût.

M. Pierre-Alain Muet. Nous avons toujours précisé, en défendant nos propositions de loi visant à supprimer le bouclier fiscal, que l’on s’en tiendrait au plafonnement existant, dont les défauts ont été en partie corrigés. En tout état de cause, nous nous opposons à la réforme du Gouvernement. L’élargissement de l’assiette de l’ISF, que j’avais proposé, aurait pu conduire à s’interroger sur les taux. Il est en revanche scandaleux d’abaisser les taux sans rien changer à l’assiette. C’est pourquoi, bien que nous soyons favorables au maintien du plafonnement, nous nous abstiendrons sur cet amendement.

M. le rapporteur général. Je ne partage pas la position de M. de Courson pour trois raisons.

Premièrement, avec des taux abaissés à 0,25 ou 0,50 %, l’impôt n’est plus confiscatoire. Dans l’exemple de l’héritage de parts dans une société familiale, le contribuable a la possibilité de souscrire un engagement de conservation qui réduira la valeur des parts entrant dans l’assiette de l’ISF des trois quarts.

Deuxièmement, le Conseil constitutionnel a récemment statué à deux reprises sur cet aspect de la question. Il a en particulier estimé qu’« en instituant l’impôt de solidarité sur la fortune, le législateur a entendu frapper la capacité contributive que confère la détention d’un ensemble de biens et de droits » et que « la prise en compte de cette capacité contributive n’implique pas que seuls les biens productifs de revenus entrent dans l’assiette de l’impôt de solidarité sur la fortune ». Le Conseil admet donc que l’on paie l’impôt sur la fortune même si le patrimoine ne procure pas de revenus. À titre de comparaison, la réforme de l’impôt sur la fortune menée aux Pays-Bas a introduit une taxation sur la base d’un rendement notionnel par catégories d’actifs.

Troisièmement, je mets en garde contre tout retour d’un plafonnement car on se trouvera de nouveau confronté au problème de la détermination du dénominateur, à savoir les revenus. Si, en 1989, les contribuables n’ont pas maîtrisé immédiatement les subtilités du plafonnement, on a vu apparaître dès le début des années 1990 des comportements d’optimisation. On s’est aperçu que certains contribuables très fortunés ne payaient plus aucun ISF : c’est ce qui a conduit au plafonnement du plafonnement institué en 1995, qui oblige le contribuable à payer après plafonnement au moins la moitié de ce qu’il devrait payer avant application du plafonnement.

Quelque subtile que soit la mécanique, elle sera inéluctablement utilisée par le contribuable pour faire de l’optimisation. C’est un problème commun au bouclier et au plafonnement de l’ISF.

M. Charles de Courson. Quand bien même le taux marginal supérieur sera ramené à 0,5 %, le problème continuera de se poser. Dans le système actuel, le cumul de l’IR, de l’ISF, de la CSG et de la CRDS aboutirait à la confiscation de la totalité du revenu, en deçà d’une rentabilité de 3,5 % du capital, s’il n’y avait ni bouclier ni plafonnement. Avec un taux de 0,5 %, on se retrouvera dans cette situation pour une rentabilité du capital inférieure à 1 % environ. Dans l’exemple que j’ai pris tout à l’heure, le problème peut se poser même avec l’abattement des trois quarts mentionné par le rapporteur général.

Par ailleurs, les considérants du Conseil constitutionnel cités par le rapporteur général ne contredisent nullement mes arguments, au contraire. Le Conseil valide le fait que l’on puisse inclure dans l’assiette de l’ISF des éléments du patrimoine non productifs de revenus, mais il ne traite pas du respect de l’article 13 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, tel que la décision de 2007 l’interprète. Le problème est le suivant : a-t-on le droit de créer un système fiscal dans lequel le cumul des impositions peut structurellement dépasser le montant des revenus du contribuable ?

Enfin, s’il est exact qu’il y aura toujours de l’optimisation – à charge pour nous d’améliorer les dispositifs –, nous n’en sommes pas moins condamnés à un système de plafonnement.

Je vous mets donc en garde. En cas de recours, le Conseil constitutionnel peut faire tomber l’ensemble de la réforme.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement CF 79 de M. Jean-Pierre Brard.

Puis elle adopte l’article 1er ainsi modifié.

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Articles additionnels après l’article premier

Aménagements de la réduction d’impôt de solidarité sur la fortune pour investissement dans les PME

La Commission est saisie de l’amendement CF 41 rectifié de Mme Chantal Brunel.

Mme Chantal Brunel. Le relèvement du seuil d’entrée à l’ISF de 800 000 à 1,3 million d’euros aura un impact négatif sur le dispositif ISF-PME. Bercy évalue à 45 millions d’euros le coût qu’aura à cet égard la suppression de la première tranche, mais cette analyse ignore les effets de la baisse du taux des tranches supérieures et oublie l’effet de levier qui résulte de la hausse des fonds propres de très nombreuses entreprises permise par le dispositif ISF-PME. Les banques, on le sait, sont particulièrement frileuses quand il s’agit de prêter aux PME.

Il est aujourd'hui possible d’investir jusqu’à 90 000 euros dans un dispositif ISF-PME, pour un avantage de 50 %. Je propose que l’on porte ce plafond à 120 000 euros tout en laissant le taux inchangé, afin de compenser l’inconvénient que cette réforme représente pour les entreprises.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Près de 95 % de l’investissement au titre du dispositif ISF-PME est réalisé à partir de la deuxième tranche. L’impact de la suppression de la première tranche est donc très faible.

Le Gouvernement estime que ce dispositif aura un coût de 511 millions d’euros après la réforme. Compte tenu du taux de réduction d’impôt fixé à 50 %, le flux en direction des PME restera d’environ un milliard d’euros.

Par ailleurs, la réduction du plafond d’investissement ouvrant droit à la réduction de 100 000 à 90 000 euros s’inscrit dans le cadre général des réductions de 10 % de certaines niches fiscales, votées en loi de finances pour 2011. Nous ne pouvons défaire aujourd'hui ce que nous avons adopté il y a quelques mois.

Il est probable qu’une partie des contribuables de la première tranche actuelle se tournera vers le dispositif Madelin. S’il y a un effort à faire, c’est dans cette direction qu’il faut regarder.

La plupart des membres du groupe de travail constitué en janvier ont plaidé pour le maintien de l’ISF-PME alors que la première intention du Gouvernement était de le supprimer. Le Gouvernement nous a donc entendus. Le dispositif actuel me semble équilibré et je ne souhaite pas qu’il soit remis en cause.

Mme Chantal Brunel. Il est notoire que l’ISF-PME est beaucoup plus efficace que le dispositif Madelin.

M. le rapporteur général. Pas du tout !

Mme Chantal Brunel. De plus, on n’a pas évalué les effets de la réduction de l’ISF dans les tranches supérieures. En tout état de cause, le relèvement du plafond est une mesure peu coûteuse et constitue un signe positif adressé aux PME, dont l’inquiétude est réelle.

Je remarque enfin qu’intervenir sur le dispositif Madelin revient également à intervenir sur une niche fiscale, monsieur le rapporteur général.

M. Jean-Pierre Brard. Alors que Mme Brunel semblait évoluer dans le bon sens, voilà un amendement qui trahit une rechute fâcheuse !

Je précise également que l’application de Bâle III, mentionnée dans l’exposé sommaire, est reportée à la Saint-Glinglin. Les banques ne peuvent invoquer ce prétexte pour refuser d’accorder des crédits aux PME.

M. Daniel Garrigue. Si l’extension de l’ISF aux œuvres d’art est confirmée, l’optimisation conduira les détenteurs d’œuvres à s’orienter vers le dispositif ISF-PME.

M. François de Rugy. Je voterai contre l’amendement. Sans être opposé à ce que l’on oriente une partie de l’épargne vers les PME, je constate que le dispositif comportait dès le départ un facteur de dérive : alors que les biens professionnels étaient déjà exonérés, il peut s’appliquer aux fonds investis par le contribuable dans sa propre PME, et qui rapportent déjà de l’argent sous forme de dividendes ou de plus-values. Arrêtons de penser que seule la fiscalité permet d’orienter l’épargne vers l’investissement ! Pour notre part, nous sommes en faveur de la suppression d’autant de niches fiscales que possible. Le « coup de rabot » n’aura été, comme cela a été dit, qu’un coup de lime à ongle. Ne rajoutons pas aux avantages existants !

M. Olivier Carré. Les investisseurs utilisant l’ISF-PME cherchent avant tout à optimiser le montant de l’impôt qu’ils acquittent. Après la réforme, ils seront aussi nombreux – même si ce ne seront pas forcément les mêmes – à avoir intérêt à le faire. D’ailleurs, les professionnels qui craignaient une importante décollecte reviennent eux-mêmes sur cette analyse.

M. Nicolas Forissier. Quand on investit dans sa propre entreprise, c’est pour la développer et pour créer de l’emploi, monsieur de Rugy. Au rebours d’un certain discours idéologique, je préfère que ceux qui ont de l’argent investissent dans cet esprit.

Le système actuel est assez équilibré, mais il faudrait sans doute aligner autant que possible les efforts faits en matière d’impôt sur le revenu sur les dispositions applicables au titre de l’ISF. Une clarification et une unification sont préférables à la création de disparités supplémentaires.

En ce qui concerne l’ISF-PME, mieux vaut laisser les choses en l’état car le risque de décollecte est faible.

M. le rapporteur général. Avis défavorable, pour les raisons que j’ai déjà exposées.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CF 169 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Pour bénéficier de l’avantage fiscal lié au financement de la création d’entreprise, la loi TEPA impose de conserver ses parts pendant cinq ans. Si l’on est pour une raison ou une autre obligé de vendre plus tôt, il faut réinvestir la totalité du prix de cession. Le hic, c’est qu’en cas de plus-value, il faut aussi acquitter l’impôt correspondant ! Cela peut faire problème, notamment, pour les holdings d’investisseurs providentiels qui ne disposent pas des liquidités nécessaires. Je propose donc de corriger cet effet pervers, sans remettre en cause bien sûr ni la nécessité de payer l’impôt, ni celle de réinvestir.

M. le rapporteur général. Il y a deux volets dans cet amendement. Le premier consiste à assouplir la condition de réinvestissement : le redevable de l’ISF qui a investi dans une PME pourrait se retirer à tout moment, quelle qu’en soit la raison, du moment qu’il se reporte sur une autre PME… C’est M. Forissier qui avait proposé, quelques mois après la loi TEPA, d’assouplir le régime de l’actionnaire minoritaire mis dans l’obligation de sortir de la PME : cela se justifiait pleinement. Mais alors que tous ses amendements ont toujours eu pour objectif, depuis des années, de conforter le noyau dur d’actionnaires de la PME, celui-ci serait contreproductif puisqu’il permet aux investisseurs de papillonner d’une PME à l’autre ! Je ne peux pas y être favorable. En revanche, je suis d’accord pour déduire des fonds réinvestis le montant de l’impôt sur les plus-values acquitté. Cela fera l’objet d’un amendement d’Olivier Carré.

M. Nicolas Forissier. Je reconnais que la rédaction de cet amendement doit être revue. Je le retire, en demandant à M. Carré de m’associer au sien. Mais sur l’autre volet, il ne s’agit pas de pouvoir papillonner mais de corriger les effets pervers que connaissent les investisseurs providentiels lorsqu’ils sont contraints de quitter leur premier investissement.

L’amendement est retiré.

La Commission examine les amendements CF 110, CF 112 et CF 113 de M. Olivier Carré.

M. Olivier Carré. En cas de cession obligatoire, l’avantage fiscal est conservé si le montant de l’ensemble de la vente est réinvesti dans une autre PME, plus-value incluse le cas échéant. Cela va dans la logique du dispositif. Mais la transaction a un coût fiscal, puisque 31,3 % des plus-values vont à l’État. Il est normal que ce coût soit déduit du montant global réinvesti. C’est ce à quoi tend cet amendement, qui améliorera la fluidité des investissements.

Je vous propose deux autres amendements sur le même sujet. Une des conditions posées à l’avantage fiscal est que l’entreprise emploie au moins deux salariés à la clôture de son premier exercice. Mais les trois quarts des souscriptions ne se font pas dans une entreprise nouvelle et, dès lors, il ne sert à rien de vérifier la présence de deux salariés à l’origine de la société ! Ce dont le législateur veut s’assurer, c’est que la société n’est pas fictive au moment de la souscription. L’amendement CF 112 propose donc que la vérification se fasse à la fin de l’exercice qui suit la souscription. Quant au CF 113, il vise à ouvrir les sociétés de capital risque aux business angels. En effet, les SCR, les sociétés de capital-risque, créées en 1985, ont des caractéristiques assez proches de celles des sociétés qui peuvent bénéficier de l’ISF-PME et répondent parfaitement à l’objectif poursuivi en créant ce dispositif. Il est souhaitable que les investisseurs providentiels bénéficient de la souplesse de leur statut. Ce que demandent les professionnels, c’est un outil bien adapté. Nous craignons toujours que les dispositifs que nous créons n’engendrent des pratiques d’optimisation. Mieux vaut donc se raccrocher à quelque chose qui fonctionne depuis 1985.

M. le rapporteur général. Je suis favorable à l’amendement qui vise à déduire du montant à réinvestir en ISF-PME l’impôt acquitté sur la plus-value, ainsi qu’à celui qui repousse la date de vérification du nombre de salariés. Cette dernière condition, qui date de la loi de finances pour 2011, pose déjà de nombreux problèmes et il faudra peut-être même demander au ministre, en séance, si elle ne doit pas être purement et simplement abandonnée.

En revanche, nous avons déjà eu de très longs débats lors de l’examen de la loi TEPA sur l’ouverture du dispositif de l’ISF-PME aux sociétés de capital-risque. Les SCR bénéficiant d’un régime fiscal spécifique, nous n’avions pas voulu y ajouter d’autres avantages. À l’époque, nous avions même envisagé de n’ouvrir l’ISF-PME, comme le dispositif Madelin, qu’à l’investissement en direct. En raison de la forte pression des intermédiaires, nous l’avons étendu aux FIP et aux FCPI, mais il faut s’en tenir là.

M. Marc Goua. Ce serait en effet cumuler les avantages de deux régimes, celui des sociétés de capital-risque et celui de l’ISF.

M. Nicolas Forissier. S’agissant de la condition liée au nombre de salariés, j’avais déposé un amendement qui allait dans le même sens. Elle doit être supprimée, à tout le moins pour les investissements directs ou en holding. Elle pourrait perdurer en revanche pour les FCPI et les FIP.

M. le président Jérôme Cahuzac. Votre amendement n’a pas été jugé recevable parce qu’il n’était pas gagé. Par ailleurs, je comprends bien la motivation de l’amendement CF 110 mais il faut bien voir qu’il va réduire le financement des PME, puisque le montant réinvesti sera diminué des impôts.

M. Olivier Carré. Certes, mais ce montant est par définition supérieur au montant initial, puisqu’il y a eu plus-value. Dans la dynamique économique que nous recherchons, cela reste vertueux.

Quant aux SCR, j’admets parfaitement qu’il faille éviter le cumul des avantages à la souscription initiale. C’est pour la suite que le mode de fonctionnement de la SCR serait intéressant : c’est à ce stade qu’il manque quelque chose pour ceux qui veulent investir en dehors des intermédiaires – justement les investisseurs qu’on cherchait à « appâter » par l’ISF-PME initial. En tout état de cause, je retire l’amendement CF 113.

La Commission adopte l’amendement CF 110 de M. Olivier Carré (amendement n° 1235), puis l’amendement CF 112 du même auteur (amendement n° 1236).

L’amendement CF 113, également de M. Olivier Carré, est retiré.

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Article additionnel après l’article premier

Simplification des délais de production des justificatifs des dons ouvrant droit à réduction d’impôt de solidarité sur la fortune

La Commission examine en discussion commune les amendements CF 174 du rapporteur général, CF 40 de M. Louis Giscard d’Estaing, CF 90 de M. Charles de Courson, et CF 58 de M. Michel Bouvard.

M. le rapporteur général. Dans le cadre du coup de rabot donné aux niches fiscales, nous avons abaissé de 50 000 à 45 000 euros le plafond pour l’investissement dans les PME. En revanche, il est resté à 50 000 euros pour les dons. Et, lorsque le redevable cumule les deux dispositifs, c’est le plafond de 45 000 euros qui s’applique… Je voulais simplifier le tout en ramenant le plafond pour les dons à 45 000 euros, mais comme d’autres amendements visent à le relever, je vous propose finalement d’en rester au statu quo.

M. Louis Giscard d'Estaing. Le relèvement du barème de l’ISF risque d’avoir un impact négatif sur les dons en faveur des fondations d’utilité publique. L’amendement CF 40 vise à compenser cet effet en portant le plafond des dons de 50 000 à 100 000 euros.

M. Charles de Courson. Le dispositif actuel a engendré 80 millions de dons au profit de bénéficiaires très divers : universités, associations humanitaires… Mais cette incitation va disparaître pour tous ceux qui ne seront plus redevables de l’ISF après la réforme. L’amendement CF 90 vise donc aussi à relever le plafond des dons, mais seulement à 75 000 euros. Cela devrait coûter environ 20 millions.

M. Michel Bouvard. L’amendement CF 58 fixe le plafond à 60 000 euros. Il est difficile d’évaluer le montant des pertes de dons ainsi que le coût de cette mesure. Des travaux fixent la moyenne globale des dons « ISF » entre 1 000 et 2 500 euros. Mais, 80 % des dons étant très en dessous, l’impact de la suppression de la première tranche de redevables peut être assez important. Le rapporteur général dispose-t-il de davantage de données ?

M. le rapporteur général. Il semble que les Français n’aiment pas trop donner. Le volet « dons » des réductions d’ISF, malgré quelque progrès, reste décevant. En 2009, 27 400 redevables seulement, soit moins de 5 %, ont utilisé cette faculté, pour un montant total de 54 millions. C’est peu. Dans la première tranche, qui va être supprimée, le don moyen n’a été que de 839 euros. Cela représente 8 millions sur les 54. Et, en tout, seulement 76 redevables, sur plus de 500 000, ont atteint le plafond ! Dans la tranche des très gros patrimoines, au-delà de 16 millions, le don moyen est très inférieur au plafond actuel, puisqu’il s’élève à 30 758 euros… La sagesse serait donc de conserver le plafond actuel. En effet, nous donnerions un mauvais signal en augmentant un plafond de niche fiscale. En revanche, je retire ma proposition visant à l’aligner sur celui de l’ISF-PME parce que le contribuable qui n’investit pas dans une PME, mais qui donne uniquement à des associations caritatives mérite de conserver un petit avantage.

M. Jean-Pierre Brard. Il semble que les riches soient réfractaires aux cadeaux… Mais on n’a pas à encourager les dons avec l’argent du contribuable. L’altruisme doit être gratuit.

L’amendement CF 174 est retiré.

La Commission rejette l’amendement CF 40, ainsi que le CF 90.

L’amendement CF 58 est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CF 121 de M. Olivier Carré.

M. Olivier Carré. Il s’agit d’une simplification des délais de production des justificatifs des dons ouvrant droit à la réduction d’ISF.

Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement (amendement n° 1237).

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Article 2

Augmentation des taux applicables aux deux dernières tranches d’imposition pour les transmissions à titre gratuit en ligne directe

Texte du projet de loi :

Dans les tableaux I et II de l’article 777 du code général des impôts, les taux : « 35 % » et « 40 % » sont remplacés respectivement par les taux : « 40 % » et « 45 % ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Afin d’aboutir à l’équilibre budgétaire de la réforme de la fiscalité du patrimoine auquel s’est engagé le Gouvernement, il est proposé d’augmenter de cinq points le tarif des deux dernières tranches du barème d’imposition applicable aux successions et aux donations consenties en ligne directe ainsi qu’aux donations entre époux ou entre partenaires liés par un pacte civil de solidarité (PACS).

Ainsi, les taux applicables seraient relevés :

– de 35 à 40 % pour la fraction de la part nette taxable comprise entre 902 838 € et 1 805 677 € (bornes de la tranche en 2011) ;

– de 40 à 45 % pour la fraction de la part nette taxable au-delà de 1 805 677 € (bornes de la tranche la même année).

Cette disposition serait applicable aux successions ouvertes et aux donations consenties à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de relever de 5 % les taux applicables aux deux tranches supérieures du barème des droits de mutation à titre gratuit applicable lors d’une transmission en ligne directe ou à un conjoint ou partenaire lié par un PACS.

En l’état actuel du droit, le barème applicable aux donations et successions en ligne directe comporte sept tranches. Le seuil de chacune des tranches du barème fait l’objet d’une révision annuelle, selon la même indexation que celle appliquée à la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu.

BARÈME APPLICABLE AUX TRANSMISSIONS EN LIGNE DIRECTE

Fraction de part nette taxable (après application d’un abattement de 159 325 euros)

Tarif applicable

N’excédant pas 8 072 euros

5 %

Entre 8 072 et 12 109 euros

10 %

Entre 12 109 et 15 932 euros

15 %

Entre 15 932 et 552 324 euros

20 %

Entre 552 324 et 902 838 euros

30 %

Entre 902 838 et 1 805 677 euros

35 %

Au-delà de 1 805 677 euros

40 %

Depuis la loi relative au travail à l’emploi et au pouvoir d’achat, qui en a significativement relevé le montant et prévu son actualisation annuelle, un abattement de 159 325 euros est applicable sur la part de chacun des enfants vivants ou représentés, de même qu’un abattement de 31 865 euros sur la part de chacun des petits-enfants et un abattement de 5 310 euros sur la part de chacun des arrières petits-enfants.

De la même manière, le barème applicable aux donations aux conjoints et partenaires liés par un pacte civil de solidarité comporte sept tranches, auxquelles s’appliquent les mêmes taux.

Ce barème se différencie toutefois du précédent en ce qui concerne les seuils entre la deuxième et la troisième tranche (fixé à 15 932 euros au lieu de 12 109 euros) et entre la troisième et la quatrième tranche (fixé à 31 865 euros au lieu de 15 932 euros).

Un abattement de 80 724 euros est appliqué au conjoint ou au partenaire lié par un PACS au donateur.

BARÈME APPLICABLE AUX DONATIONS AU CONJOINT OU PARTENAIRE

Fraction de part nette taxable (après application d’un abattement de 159 325 euros)

Tarif applicable

N’excédant pas 8 072 euros

5 %

Entre 8 072 et 15 932 euros

10 %

Entre 15 932 et 31 865 euros

15 %

Entre 31 865 et 552 324 euros

20 %

Entre 552 324 et 902 838 euros

30 %

Entre 902 838 et 1 805 677 euros

35 %

Au-delà de 1 805 677 euros

40 %

Par ailleurs, le conjoint survivant et le partenaire lié par un PACS sont exonérés de droits de mutation par décès.

Par le présent article, il est proposé de modifier le taux des deux dernières tranches de ces deux barèmes, en les portant respectivement de 35 % à 40 % et de 40 % à 45 %. Dans le même temps, les abattements et exonérations applicables demeurent inchangés. À titre de comparaison, on peut signaler que le taux de 45 % est appliqué aux donations en ligne collatérale au-delà des 40 362 premiers euros par part (en raison de l’application d’un abattement à hauteur de 15 932 euros, soit un dixième de l’abattement applicable en ligne directe, et de l’application d’un taux de 35 % sur la fraction de l’actif taxé n’excédant pas 24 430 euros).

Ainsi, pour un héritage transmis directement d’un parent à ses enfants, le taux de 40 % sera applicable en ligne directe, pour chaque enfant, pour la fraction de l’actif net hérité comprise entre 1 062 163 euros et 1 965 002 euros, et le taux de 45 % sera applicable en ligne directe, pour chaque héritier, pour la fraction de l’actif net hérité excédant 1 965 002 euros.

Par conséquent, le relèvement des taux portera à titre presque exclusif sur des patrimoines qui sont aujourd’hui assujettis à l’ISF.

L’exemple donné par l’étude d’impact est celui d’un couple ayant un actif net successoral de 8 millions d’euros et d’un décès concomitant des conjoints. Deux enfants sont appelés à hériter. Pour chaque enfant, en l’état actuel du barème, les droits à acquitter sur sa part de 4 millions d’euros s’élèvent à 543 806 euros ; après la réforme, ces droits s’élèveront à 590 698 euros. Au total, le surplus d’imposition lié à la hausse des taux du barème pour un patrimoine de 8 millions d’euros transmis à deux enfants st de 93 784 euros.

En pratique, cette modification des taux des tranches supérieures peut se traduire, pour un patrimoine transmis d’un montant équivalent, par des variations de droit à acquitter plus ou moins significatives selon la composition de ce patrimoine et les choix de répartition successorale.

Si l’on reprend l’exemple de l’étude d’impact en le faisant quelque peu varier, avec un patrimoine composé à hauteur de 2 millions d’euros de biens communs et de 6 millions d’euros de biens propres à l’époux A, lequel décéderait avant l’époux B (qui serait âgé de moins de 81 ans et opterait pour l’usufruit), les droits à acquitter porteraient :

– lors du décès de l’époux A, sur la valeur en nue-propriété (soit par exemple 70 % de la valeur en pleine propriété, si l’époux B est alors âgé de moins de 81 ans) de 7 millions d’euros. Avant la réforme, les droits s’élèvent pour chaque part à 723 806 euros. Ils sont portés à 793 198 euros par le présent article ;

– lors du décès de l’époux B, sur la pleine propriété de l’époux B, soit 1 million d’euros. Les droits sont alors inchangés, avant comme après la réforme, s’élevant pour chaque part à 66 330 euros.

Dans cette variante, le surplus d’imposition lié à la hausse des taux du barème pour un patrimoine transmis de 8 millions d’euros serait de 138 784 euros.

Si, lors du décès de l’époux A, l’époux B opte pour le quart en pleine propriété, alors les droits à acquitter porteraient :

– lors du décès de l’époux A, sur 5,25 millions d’euros. Avant la réforme, les droits s’élèvent pour chaque part à 793 806 euros. Ils sont portés à 871 947 euros par le présent article ;

– lors du décès de l’époux B, sur 2,75 millions d’euros. Avant la réforme, les droits s’élèvent pour chaque part à 323 306 euros. Ils sont portés à 338 948 euros par le présent article.

Dans cette autre variante, le surplus d’imposition lié à la hausse des taux du barème pour un patrimoine de 8 millions d’euros transmis à deux enfants serait de 187 566 euros.

Ce nouveau barème sera applicable aux successions ouvertes et aux donations consenties à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi.

Ainsi, cette disposition fiscale aura des conséquences sur les recettes budgétaires dès 2011. D’après les chiffrages du Gouvernement, le rendement de la mesure sera limité en 2011 à un rendement provenant des donations, pour un montant de l’ordre de 23 millions d’euros. En effet, pour les successions, les droits sont acquittés au plus tôt six mois après la date d’ouverture de la succession. Dès lors que la loi sera promulguée après le 30 juin 2011, la mesure ne produira un rendement pour les droits de succession qu’à compter de 2012.

À compter de l’année 2012, le rendement espéré par le Gouvernement est de l’ordre de 134 millions d’euros pour les successions et de l’ordre de 51 millions d’euros pour les donations.

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Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CF 70 de M. Jean-Claude Sandrier.

La Commission adopte l’article 2 sans modification.

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Article 3

Augmentation de six à dix ans du délai de rappel des donations

Texte du projet de loi :

I.– Au deuxième alinéa de l’article 784 du code général des impôts, le nombre : « six » est remplacé par le nombre : « dix ».

II.– Après l’article L. 186 du livre des procédures fiscales, il est inséré un article L. 186 bis ainsi rédigé :

« Art. L. 186 bis.– La valeur des biens faisant l'objet des donations antérieures ajoutées à une donation ou une déclaration de succession en vertu des dispositions du deuxième alinéa de l'article 784 du code général des impôts peut, pour l’application de ce seul alinéa, être rectifiée. »

Exposé des motifs du projet de loi :

Il est proposé de porter le délai de rappel fiscal des donations de six à dix ans.

Cette mesure contribuerait à l’équilibre financier de la réforme de la fiscalité du patrimoine en matérialisant le transfert d’une taxation de la détention du patrimoine vers une taxation de sa transmission.

En effet, le fort relèvement des abattements sur les droits de mutation à titre gratuit (DMTG) issu de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat – singulièrement le triplement des abattements personnels pour les transmissions en ligne directe – permet d’effectuer des donations pour des montants significatifs en franchise d’impôt. L’entrée en vigueur de ces mesures justifie donc de revenir sur la prolongation du délai de rappel fiscal de six à dix ans qui avait été adoptée antérieurement, dans le cadre de la loi de finances pour 2006. Compte tenu des évolutions intervenues dans la loi du 21 août 2007, la mesure proposée ne mettrait à contribution que le petit nombre des redevables recevant par donation ou succession un patrimoine important.

Pour que la mesure donne son plein effet dès 2012, il est proposé de l’appliquer aux successions ouvertes et donations consenties à compter de l’entrée en vigueur de la loi.

Par cohérence avec l’allongement du délai de rappel fiscal, il est également précisé que, pour l’application des droits de mutation à titre gratuit dus à raison d’une succession ou d’une donation, l’administration sera en droit de rectifier la valeur des biens ayant fait l’objet d’une donation antérieure mais pour les besoins du seul rappel fiscal. Le délai de reprise de l’administration ne sera pas pour autant allongé à raison des donations concernées.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de porter de six à dix ans la durée pendant laquelle des donations antérieures doivent être rapportées pour calculer le montant des droits de mutation à titre gratuit à acquitter lors d’une nouvelle donation ou en cas de transmission par décès.

1.– Le mécanisme du rapport fiscal

Les donations successives effectuées par une même personne à un même donataire et les biens hérités lors du décès du donateur sont normalement agrégés pour liquider le montant des droits de mutation à titre gratuit à acquitter lors d’une donation ultérieure ou de la succession du donateur. Ce mécanisme, désigné par le terme de rapport fiscal, s’applique distinctement pour chacun des donataires ou des héritiers. Il convient de distinguer cette règle de celle du rappel civil, en vertu de laquelle l’ensemble des biens précédemment donnés sont réintégrés lors de la succession, à seule fin de vérifier que ces donations n’ont pas pour conséquence de transmettre à un héritier ou à toute autre personne une fraction de l’actif successoral qui porterait atteinte à la réserve héréditaire.

Le législateur n’avait d’abord posé aucune condition de durée pour l’application de ce rapport. Puis l’article 15 de la loi de finances pour 1992 a posé une limite décennale à ce rapport. Par la suite, la loi de finances pour 2006 a réduit de dix à six ans la durée du rapport fiscal.

Ainsi, lors d’un décès, les biens qui ont été donnés par le défunt à l’un de ses héritiers au cours des six années précédant le décès sont pris en compte pour calculer les droits à acquitter sur l’actif transmis dans le cadre du règlement de la succession. Ces biens réintégrés sont pris en compte à leur valeur au jour de la donation. Les abattements auxquels peut prétendre l’héritier sont appliqués après déduction de ceux dont il a déjà bénéficié au titre des donations effectuées depuis moins de six ans. En cas d’application d’un tarif progressif, les tranches les plus basses sont considérées comme ayant déjà été utilisées par les donations effectuées depuis moins de six ans.

Si un père a transmis en pleine propriété à l’un de ses héritiers en ligne directe un bien d’une valeur de 80 000 euros en avril 2004, des droits ont alors été acquittés sur la fraction de l’actif transmis imposable, après abattement de 46 000 euros, soit sur 34 000 euros. Selon l’application du barème alors en vigueur, les droits acquittés lors de cette donation devaient s’élever à 5 100 euros. Si ce père était âgé de 64 ans au jour de la donation, ces droits ont été réduits de moitié, en vertu de l’article 790 du code général des impôts, et se sont donc élevés à 2 550 euros.

Ce père décède en janvier 2010. L’actif transmis à son héritier en ligne directe qui a bénéficié de la donation s’élève alors à 180 000 euros. La règle du rapport fiscal joue, le décès intervenant moins de six ans révolus après la donation. L’abattement applicable à la date du décès est de 156 974 euros. L’héritier a toutefois déjà consommé 46 000 euros de cet abattement, et l’abattement applicable aux 180 000 euros transmis lors de la succession n’est plus que de 116 974 euros. Les actifs sur lesquels des droits de mutation à titre gratuit doivent être acquittés s’élèvent par conséquent à 63 026 euros. Les premières tranches du barème d’imposition en ligne directe ont par ailleurs déjà été saturées par les 34 000 euros soumis à droits de mutation en avril 2004. Le taux d’imposition applicable aux actifs transmis est donc de 20 % et les droits à acquitter s’élèvent alors à 12 605 euros.

Dans ce même exemple, si le père était décédé en mai 2010, le rapport fiscal ne jouerait pas. Pour un actif transmis au décès de 180 000 euros, les droits à acquitter porteraient sur 23 025 euros, et, par l’application des premières tranches du barème d’imposition, s’élèveraient à 2 826 euros.

L’exemple précédemment exposé vaut également dans le cas où sont effectuées des donations successives.

Ainsi, selon que le délai entre une donation et un décès ou entre deux donations successives est supérieur ou inférieur à six ans, les abattements sont ou ne sont pas reconstitués et les taux inférieurs sont ou ne sont pas à nouveau applicables. Par conséquent, les droits à acquitter peuvent être réduits de manière significative (dans l’exemple présenté ci-dessus, 15 155 euros de droit à acquitter dans le premier cas et 5 376 euros dans le second cas).

La règle du rapport fiscal souffre une exception. Les dons de sommes d’argent consentis en pleine propriété au profit d’un descendant en ligne directe ou, à défaut d’une telle descendance, d’un neveu ou d’un petit-neveu, qui sont exonérés de droits de mutation à titre gratuit en vertu de l’article 790 G du code général des impôts, ne sont pas pris en compte au titre du rapport fiscal, quelle que soit la date du don. Ces dons sont limités à un montant actualisé chaque année, et qui s’élève en 2011 à 31 865 euros. Ils ne peuvent être effectués que par un donateur âgé de moins de 80 ans ou, lorsque le don est consenti à un enfant ou à un neveu ou une nièce, de moins de 65 ans, et le donataire doit être âgé de 18 ans révolus au jour de la transmission.

2.– Le retour au rapport fiscal décennal

Le I du présent article propose de rétablir la durée décennale du rapport fiscal, qui était celle appliquée avant le 1er janvier 2006, en modifiant en ce sens l’article 784 du code général des impôts.

Cette modification devrait avoir pour conséquence un surcroît de recettes pour plusieurs raisons. À titre principal, les héritiers d’une personne décédant entre six et dix ans après avoir procédé à une donation verront les droits de mutation à acquitter lors de la succession augmentés. De manière subsidiaire, le fait de ne pouvoir reconstituer les abattements sur les donations que par période de dix ans et non de six ans diminuera la capacité à transmettre au cours de la vie son patrimoine en franchise de droits de mutation, et garantira ainsi, au décès, que le patrimoine assujetti sera plus conséquent et les droits acquittés plus élevés. Enfin, en cas de donations successives dans un délai supérieur à six ans mais inférieur à dix ans, il faudra, au-delà de l’abattement applicable, acquitter des droits sur ces donations plus élevés.

L’exemple exposé ci-dessus des effets du rapport fiscal montre que l’augmentation de la durée du rapport fiscal est susceptible d’avoir des conséquences sur des patrimoines de contribuables non assujettis à l’ISF. De manière plus générale, pour un défunt ayant effectué une donation entre six et dix ans avant son décès à un ou plusieurs de ses enfants, il suffira que l’actif successoral transmis lors du décès s’élève à 175 257 euros par part pour que chaque euro transmis en franchise de droit lors de la donation soit taxé au taux de 20 %.

Toutefois, il convient de souligner que l’ensemble des donations qui auront été effectuées entre six et dix ans avant la date d’entrée en vigueur de la présente disposition (soit entre juillet 2001 et juillet 2005) l’auront été à une époque où le droit en vigueur prévoyait un rapport fiscal décennal.

Plus encore, les conséquences de ce rapport fiscal décennal concerneront à titre principal, sinon quasi-exclusif, les contribuables ayant les patrimoines les plus importants, le plus souvent assujettis à l’ISF. En effet, dans de nombreux cas, le relèvement important de l’abattement applicable à chaque héritier ou donataire, combiné à l’existence d’une donation en numéraire non rapportable, peut neutraliser l’effet de l’allongement de la durée du rapport fiscal.

Il est possible d’illustrer cela en reprenant un exemple que le Rapporteur général avait développé à l’occasion de l’examen des dispositions du projet de loi relatif au travail, à l’emploi et au pouvoir d’achat réduisant l’assiette des droits de mutation à titre gratuit (36).

Soit un couple marié sous le régime de la communauté légale, avec deux enfants, ayant un patrimoine composé d’un bien immobilier, d’une valeur de 800 000 euros, de 20 % des parts d’une société, d’une valeur de 400 000 euros, d’une résidence secondaire, d’une valeur de 200 000 euros, et de divers biens et participations représentant un actif de 100 000 euros. Son patrimoine total s’élève à 1,5 million d’euros.

Avec le régime actuel, les époux peuvent :

– effectuer une donation en nue-propriété de leur résidence principale, avant 61 ans. La valeur de la nue-propriété est alors de 400 000 euros (50 % de la valeur du bien). Chaque enfant recueille ainsi de chaque parent un actif d’une valeur de 100 000 euros. L’abattement de 159 325 euros permet à la donation d’être exonérée de droits ;

– au bout de sept ans, effectuer une donation du portefeuille de titres aux enfants. Les abattements étant reconstitués, la part taxable de chaque enfant est nulle (100 000 euros par parent et par enfant) ;

– huit ans après, le décès d’un des conjoints donne lieu à une répartition de 150 000 euros entre les héritiers (l’époux survivant opte pour le ¼ en pleine propriété), en franchise de droits ;

– cinq ans plus tard, le décès du deuxième conjoint donne lieu à la transmission de 187 500 euros d’actifs, également en franchise de droits.

Cet exemple d’un patrimoine de 1,5 million d’euros transmis en l’espace de vingt ans en franchise de droits dans le régime actuel peut être analysé à l’aune des modifications proposées par le présent article.

Pour prendre en compte la règle du report fiscal décennal, le couple pourrait faire le choix de ne procéder à la donation de son portefeuille qu’au bout de dix ans. Dans ce cas, il n’y a toujours pas de droits à acquitter lors de cette deuxième donation. Lors du décès du premier des conjoints, la donation de titres du portefeuille à hauteur de 100 000 euros par enfant doit être réintégrée car la durée entre donation et décès est inférieure à 10 ans. Chaque enfant héritant à ce moment de 56 250 euros, l’abattement de 159 325 euros permet de ne pas avoir à acquitter de droits. De même, lors du décès du conjoint, cet abattement joue à nouveau.

Si la donation du portefeuille est effectuée au bout de sept ans, en revanche, les nouvelles dispositions ont pour conséquence de fiscaliser une fraction de cette donation : celle au-dessus de 159 325 euros, soit 40 675 euros pour chaque enfant de la part de chaque parent. Les droits à acquitter s’élèvent par conséquent au total à 25 312 euros (6 328 euros pour la part donnée par chaque parent à chaque enfant) lors de cette deuxième donation. Par la suite, le décès du premier conjoint donne également lieu à un calcul avec réintégration, qui n’appelle toutefois l’acquittement d’aucun droit supplémentaire.

Ainsi, à comportement inchangé, un patrimoine de 1,5 million d’euros qui aurait été transmis en franchise de droits ferait l’objet de droits à hauteur de 25 312 euros. En adaptant le comportement à la modification des règles, le même couple serait toutefois à même de transmettre ce patrimoine à ses enfants sans avoir à acquitter de droits.

3.– La rectification décennale des donations antérieures

Le II du présent article a pour objet d’introduire dans le livre des procédures fiscales un nouvel article L. 186 bis, en vertu duquel les donations antérieures ajoutées à une donation ou à une déclaration de succession pourraient voir leur valeur rectifiée par l’administration, à seule fin de calculer les droits à acquitter au titre de la nouvelle donation ou de la succession.

En l’état actuel du droit, le délai de reprise de l’administration en matière de droits d’enregistrement est l’expiration de la troisième année suivant celle de l’enregistrement, ou, à défaut de révélation suffisante de l’exigibilité des droits, à l’expiration de la sixième année (en vertu de l’article L. 180 du livre des procédures fiscales). Ce délai de reprise coïncide avec le délai actuel du rapport fiscal des donations.

Ainsi, une donation effectuée cinq ans avant une nouvelle donation et qui aurait été sous-évaluée peut voir son montant rectifié. Cette rectification a deux conséquences : elle entraîne l’acquittement de nouveaux droits de mutation sur la donation antérieure ; elle a pour conséquence un calcul des droits à acquitter lors de la nouvelle donation effectué en prenant en compte la valeur rectifiée de la donation antérieure fiscalement rapportée.

L’objet de l’introduction du nouvel article L. 186 bis est d’éviter que le rapport fiscal décennal s’applique sans donner dans le même temps la possibilité à l’administration de pouvoir modifier l’évaluation des biens transmis entre six et dix ans avant la nouvelle donation ou le décès du donateur.

En revanche, le délai de reprise de l’administration demeure inchangé, et, par conséquent, le fait qu’une donation de plus de six ans soit réévaluée n’aura pas de conséquences sur les droits acquittés au titre de cette donation, mais uniquement au titre du calcul des droits à acquitter sur une nouvelle donation ou sur l’actif transmis lors du décès du donateur.

Par ailleurs, le Rapporteur général attire votre attention sur le fait que le présent article ne procède pas à trois coordinations avec le passage de six à dix ans du délai de rapport fiscal qui auraient pu sembler s’imposer et qui concernent respectivement :

– le dernier alinéa de l’article 776 A du code général des impôts, lequel prévoit que, lors de la réattribution à un petit-enfant, à l’occasion d’une donation-partage, d’un bien initialement transmis à un enfant lors d’une donation antérieure, les droits acquittés lors de la première donation sont imputés sur les droits dus à raison du même bien lors de la donation-partage dès lors que la première donation est intervenue moins de dix ans avant la donation-partage ;

– l’article 776 ter du code général des impôts, lequel prévoit que les donations-partage transgénérationnelles au profit des petits-enfants ne sont pas rapportés fiscalement dans la succession des enfants si elles ont eu lieu depuis moins de six ans ;

– le troisième alinéa de l’article 793 bis du code général des impôts, lequel prévoit que, pour l’appréciation de la limite de l’exonération à 75 % de la valeur des biens ruraux donnés en bail à long terme ou en bail cessible, il est tenu compte des donations de biens ruraux passées depuis moins de six ans.

Le paradoxe de cette absence de coordination tiendra au fait que les donations en question ne bénéficieront d’un traitement fiscal plus avantageux pendant les six premières années suivant la donation, puis moins avantageux de la sixième à la dixième année.

4.– Une entrée en vigueur immédiate

Les nouvelles dispositions relatives au rappel fiscal seront applicables aux successions ouvertes à compter de l’entrée en vigueur de la loi.

Elles seront de la même manière applicables aux donations enregistrées ou effectuées à compter de l’entrée en vigueur de la loi.

Elles seront également applicables aux donations antérieures à l’entrée en vigueur de la loi. En effet, les personnes ayant effectué, à la date d’entrée en vigueur de la loi, des donations entre la dixième et la sixième année précédant cette date, seront susceptibles de se voir appliquer le rappel fiscal si leur décès intervient avant l’échéance du délai décennal ou si elles procèdent à de nouvelles donations au profit des mêmes donataires avant l’échéance de ce délai décennal.

Ainsi, la mesure devrait se traduire par des recettes dès l’année 2011, pour un montant réduit, de l’ordre de 18 millions d’euros (car ne concernant que les donations), puis par des recettes annuelles à hauteur de 450 millions d’euros par an.

L’essentiel de ces recettes, à hauteur de 410 millions d’euros, devrait provenir des donations antérieures de moins de dix ans et de plus de six ans rapportées à la succession. Ces donations représentaient, d’après une enquête de 2000, 2,6 % de l’actif successoral transmis. Compte tenu du montant moyen de l’actif transmis pour les successions en question, la réintégration des donations antérieures de moins de dix ans et de plus de six ans devrait conduire à une taxation marginale supplémentaire au taux de 20 %. Ce taux marginal de taxation des donations de six à dix ans rapportées est assez hypothétique, dans la mesure où il repose sur un montant moyen transmis qui ne tient compte ni du degré de parenté entre donateur et donataire ni du nombre d’héritiers du donateur. Appliqué à un montant supplémentaire rapporté évalué à 1,593 milliard d’euros, le produit de ce rapport fiscal devrait être, par l’application du taux de 20 %, de l’ordre de 319 millions d’euros, sur la base des données 2007. L’actualisation des données 2007 conduit à un chiffrage à 410 millions d’euros.

Par ailleurs, le chiffrage de la recette annuelle supplémentaire concernant les donations a été fixé forfaitairement à 10 % du rendement de la recette concernant les successions par le Gouvernement. Il s’agit là d’une hypothèse incertaine (37).

La Commission est saisie en discussion commune des amendements CF 29, CF 27 et CF 28 du président Jérôme Cahuzac, de l’amendement CF 175 du rapporteur général et de l’amendement CF 16 de M. Louis Giscard d’Estaing.

M. le président Jérôme Cahuzac. L’amendement CF 29 vise à supprimer le délai de rappel des donations, que la loi de finances 2006 avait abaissé de dix à six ans – l’actuelle réforme proposant de rétablir les dix ans. Le patrimoine médian des Français est de 100 000 euros : la moitié des foyers ont donc moins. Or, le régime actuel autorise un don de presque 160 000 euros par enfant et par parent en franchise d’impôt tous les six ans ! Il me semble qu’une seule donation en franchise d’impôt suffit pour toute la vie.

M. le rapporteur général. En proposant de rétablir le délai de dix ans entre deux donations exonérées d’impôt, le Gouvernement opère un retour aux sources : le rapporteur général de la loi de finances pour 1992, Alain Richard, avait soutenu cette disposition en soulignant qu’elle stimulerait les donations anticipées dans un contexte de vieillissement de la population.

M. le président Jérôme Cahuzac. Depuis, la situation de nos finances publiques s’est considérablement dégradée ! Lors de la discussion en séance publique, nous nous inquiéterons d’ailleurs des gains que la majorité espère retirer de cet allongement du délai.

M. Charles de Courson. Comment vont se comporter nos concitoyens après cette modification ? Je suis très dubitatif sur l’estimation gouvernementale.

M. le rapporteur général. Elle est faite à comportement constant.

M. Charles de Courson. Mais il n’est pas du tout sûr que ceux qui utilisaient le dispositif vont tout simplement attendre dix ans au lieu de six, puis reprendre comme avant ! Quoi qu’il en soit, la proposition du Gouvernement est raisonnable. On ne peut pas porter le délai à quinze ans, comme le propose un amendement de M. Cahuzac, pour la simple raison que nous avons tous, à gauche comme à droite, le souci de favoriser les donations face au vieillissement de la population. En revanche, le délai n’aurait jamais dû être abaissé à six ans : cela veut dire qu’à 24 ans, un enfant peut avoir reçu sans droits 600 000 euros de chacun de ses parents ! Revenons-en donc à dix ans. Reste le problème de la rétroactivité.

M. le rapporteur général. Il y a un amendement à ce sujet.

M. Jean-Pierre Brard. J’espère bien que cela va être rétroactif, puisqu’il s’agit de corriger une injustice ! Je soutiens l’amendement CF 29. Mais remonter en 1992, c’est aussi rappeler la dérouillée qui s’ensuivit pour la gauche en 1993…

M. le président Jérôme Cahuzac. L’amendement CF 27 est un amendement de repli : il vise à porter le délai à quinze ans. Enfin, le CF 28 concerne la rétroactivité. Depuis l’annonce par le Gouvernement de l’allongement du délai de reprise, les donateurs et les donataires affluent dans les études notariales pour profiter du régime actuel. Je suggère donc, sauf à créer un considérable effet d’aubaine, que le nouveau délai entre en vigueur à la date de l’annonce, soit le 1er mars, plutôt qu’à celle de la promulgation de la loi. Je comprends les problèmes de rétroactivité qui se posent, mais une telle décision a déjà été prise pour la déductibilité des intérêts d’emprunt pour l’achat de la résidence principale par exemple, ou pour certaines mesures relatives à l’assurance vie. La préservation des recettes publiques espérées de cette mesure le commande.

M. le rapporteur général. Je suis défavorable à ces trois amendements, le dernier soulevant en effet un problème de rétroactivité.

Le rendement annuel de cette mesure budgétaire, estimé à plus de 400 millions d’euros, tiendra moins aux donations qu’aux successions : on dénombre quelque 800 000 décès par an, dont seulement 30 000 seront concernés par l’allongement du rapport fiscal. Dans l’état actuel du droit, les donations ne sont pas rapportées à la succession lorsqu’elles datent de plus de six ans. Autant je suis favorable à ce qu’on porte ce délai à dix ans pour les donations à venir, autant il me paraîtrait anormal de modifier brutalement les règles du jeu pour les personnes qui ont effectué une donation en pensant que celle-ci ne serait pas rapportée à leur succession si elles venaient à mourir plus de six ans après. L’amendement CF 28 aggraverait encore la situation. Je propose, pour ma part, par l’amendement CF 175 de lisser les effets du retour à un délai de reprise de dix ans grâce à un abattement progressif en fonction de l’ancienneté de la donation entre la sixième et la dixième année, comme l’a suggéré le conseil supérieur du notariat. C’est une solution intermédiaire par rapport à l’amendement CF 16 de notre collègue Louis Giscard d’Estaing. Le mien évite tout effet de couperet en s’appliquant à toutes les donations datant de moins de dix ans, quelle que soit la date à laquelle elles ont été consenties.

Monsieur de Courson, les recettes escomptées sont incertaines. En effet, on a, encore une fois, raisonné à comportement constant. Or, en matière de donations, le contribuable adapte son comportement en fonction des règles. Avec le dispositif d’abattement progressif que je propose, la mesure ne rapporterait plus qu’environ 200 millions d’euros par an pendant ses six premières années d’application. Les 200 millions restants seraient en revanche, eux, financés de manière plus sûre par le relèvement à 2,2 % du droit de partage, lequel a été considérablement abaissé ces vingt dernières années, pour n’être plus aujourd’hui que de 1,1 %.

Lorsque vous dites que nous n’aurions pas dû ramener le délai de dix à six ans, vous avez à la fois tort et raison. Le délai de reprise avait été abaissé alors que l’abattement en ligne directe était maintenu à 50 000 euros. Dès lors que celui-ci était porté à 150 000 euros dans la loi TEPA, il aurait fallu revenir à un délai de dix ans. Nous prenons aujourd’hui la mesure équilibrée qui aurait dû être prise alors. Un couple avec deux enfants peut aujourd’hui donner en franchise de droits 600 000 euros tous les six ans, ce qui est beaucoup.

M. le président Jérôme Cahuzac. Ces arguments avaient été avancés lors du débat sur la loi TEPA.

Lorsqu’en 2006, le délai de reprise avait été ramené de dix à six ans, la mesure ne devait coûter que 40 millions d’euros. Je comprends donc mal comment la mesure inverse aujourd’hui proposée pourrait rapporter 450 millions d’euros, comme l’assure le ministère – ou même seulement la moitié, si l’amendement du rapporteur général est adopté. La recette me paraît très aléatoire, alors même que c’est elle qui doit, pour l’essentiel, si l’on excepte la suppression du bouclier fiscal, financer la réforme de l’ISF.

M. le rapporteur général. En 2006, le chiffrage avait été réalisé sur la base d’un abattement de 50 000 euros par part. Par ailleurs, en matière de donations, la modification des règles influe sur les comportements : il y a eu plus de donations que prévu. C’est d’ailleurs ce qui doit inviter à la prudence et m’amène à proposer de substituer pour moitié à cette recette incertaine, une recette, elle, totalement sécurisée.

M. Charles de Courson. C’est la suppression des réductions de droits de donation liées à l’âge du donateur prévue à l’article 4 qui risque de modifier le plus les comportements. Cette très mauvaise mesure non seulement ne rapportera rien mais coûtera même dans un premier temps. Si les donateurs ne sont plus incités par des abattements sur les droits à faire plus tôt une donation
– l’abattement est aujourd’hui de 30 % s’ils ont moins de 80 ans et de 40 % s’ils ont moins de 70 ans –, le nombre des donations va s’effondrer. Chacun sait comment on persuade les personnes âgées de transmettre de façon anticipée une partie de leurs biens…

M. Christian Eckert. J’entends bien, monsieur le rapporteur général, qu’en 2006, le chiffrage avait été réalisé sur la base d’un abattement de 50 000 euros, lequel a été par la suite triplé. Il n’en reste pas moins que la recette aujourd’hui espérée est dix fois supérieure, et non pas trois fois seulement, au coût de la mesure annoncé alors.

J’entends bien également que les règles influencent les comportements. Mais pour faire une donation, encore faut-il en avoir les moyens et une personne qui pouvait donner 50 000 euros tous les dix ou six ans ne peut pas nécessairement en donner 150 000 au même rythme. La plupart des donations possibles ont donc eu lieu et leur nombre va nécessairement diminuer. Cent cinquante mille euros, c’est plutôt un plafond qu’un plancher.

M. le rapporteur général. L’essentiel de ce que rapportera la mesure tient aux successions qui ne sont pas, elles, susceptibles d’être « programmées ». Les gains escomptés proviendront de celles intervenant alors que la personne décédée aura fait une donation entre six et dix ans avant son décès.

M. Louis Giscard d'Estaing. Je proposais par mon amendement CF 16 que les nouvelles dispositions ne soient pas applicables aux donations consenties entre le 28 septembre 2005 et le 11 mai 2011. En effet, le contribuable prend une décision éclairée en fonction des règles fiscales en vigueur au moment de sa décision. Si l’on modifie de manière rétroactive les règles du jeu, on remet en question les conditions dans lesquelles il a pris sa décision. Or, la bonne information du contribuable est un principe de notre droit fiscal. D’un autre côté, je rejoins la préoccupation du président de la commission d’éviter tout effet d’aubaine. D’où ma proposition.

M. le rapporteur général. Je vous suivrais volontiers pour ce qui est des donations. Le raisonnement serait en revanche très difficile à tenir dans le cas des successions, desquelles on attend pourtant l’essentiel des recettes.

M. Louis Giscard d'Estaing. Mon amendement ne concerne que les donations.

M. le rapporteur général. On est contraint de traiter des deux ensemble, les donations étant rapportées à la succession. Et dès lors que l’on traite des successions, il serait très délicat d’instituer deux régimes différents selon le régime sous lequel auraient été faites d’éventuelles donations antérieures.

M. le président Jérôme Cahuzac. J’entends l’argument de la rétroactivité. Mais que je sache, le délai de reprise des donations ne préjuge en rien de la durée de survie des donateurs après leur donation ! Invoquer l’argument de la rétroactivité, ce serait supposer qu’au moment où la donation est effectuée, la survie est également programmée !

M. Louis Giscard d'Estaing. Le moment auquel interviendra une succession est par nature imprévisible.

M. le président Jérôme Cahuzac. Il est pour moi très important que les dispositions prises soient applicables aux donations consenties à compter du 1er mars 2011. Il risque sinon d’y avoir un considérable effet d’aubaine : des données objectives en attestent d’ailleurs déjà. Nos concitoyens ont parfaitement compris de quoi il retournait. Les recettes escomptées, déjà surévaluées parce qu’on a raisonné à comportement constant, risquent bien de n’être pas au rendez-vous. Il nuirait à la majorité de laisser penser que la réforme n’est pas financée et il serait dommageable pour tous que celle-ci ne le soit pas, car il faudrait que l’État s’endette encore.

M. le rapporteur général. Je l’ai dit, je suis défavorable à vos trois amendements, monsieur le président, en particulier au CF 28. Une donation ne s’improvise pas. Je souhaitais même initialement déposer un amendement prévoyant que les nouvelles mesures ne s’appliquent qu’au 1er octobre, afin de laisser aux donateurs le temps de la réflexion. J’y ai finalement renoncé. Mais en tout état de cause, il ne me paraît pas possible de faire remonter l’application des mesures jusqu’à mars. Ce que nos concitoyens détestent le plus en matière fiscale, c’est la rétroactivité.

Pour le reste, j’apprécie que notre collègue Giscard d’Estaing se soit associé à mon amendement CF 175.

La Commission rejette successivement les amendements CF 29, CF 27 et CF 28. Puis elle adopte l’amendement CF 175 (amendement n° 1238), en conséquence de quoi l’amendement CF 16 tombe.

La Commission adopte l’article 3 ainsi modifié.

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* *

Article 4

Suppression des réductions de droits de donation liées
à l’âge du donateur

Texte du projet de loi :

I.– L’article 790 du code général des impôts est abrogé.

II.– La seconde phrase du second alinéa du i de l'article 787 B et le second alinéa du d de l'article 787 C du même code sont supprimés.

Exposé des motifs du projet de loi :

L’article 790 du code général des impôts (CGI) prévoit en faveur des donations des réductions des droits de mutation à titre gratuit exigibles qui sont variables en fonction de l’âge du donateur et de la nature des droits transmis, sans considération du lien de parenté entre le donateur et le donataire.

Or, ces dernières années, les transmissions de patrimoine entre vifs ont bénéficié de nombreux allègements de droits qui ont permis d’exonérer un grand nombre d’entre elles. Ainsi, les abattements d’assiette applicables aux donations, notamment en ligne directe, ont été fortement relevés.

Le présent article propose de supprimer les réductions de droits applicables aux donations, devenues inutiles pour encourager les donations, compte tenu de la présence d’autres mesures soutenant déjà une transmission anticipée du patrimoine.

Cette mesure vise à assurer l’équilibre financier de la réforme de la fiscalité du patrimoine.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article vise à supprimer les dispositions ayant pour objet de réduire le montant des droits à acquitter lors d’une donation, en fonction de l’âge du donateur.

1.– La construction progressive du régime des réductions de droit sous condition d’âge du donateur

Les dispositions législatives visant à réduire les droits à acquitter lors d’une donation selon l’âge du donateur ont été introduites par le législateur afin de favoriser une transmission anticipée du patrimoine.

Dans un premier temps, dès 1976, le législateur avait introduit une mesure de réduction de droits limitée aux donations-partages : ces dernières étaient susceptibles de bénéficier d’une réduction de droit, de 25 % si le donateur était âgé de moins de 65 ans et de 15 % lorsqu’il avait de 65 à moins de 75 ans.

Par la suite, la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier avait étendu le bénéfice de ce régime à l’ensemble des donations, en prévoyant des taux de réduction différenciés selon la nature de la donation ainsi que selon l’âge du donateur (respectivement 35 % en-deçà de 65 ans et 25 % de 65 à 75 ans pour les donations-partages et celles en faveur d’un enfant unique ; 25 % en-deçà de 65 ans et 15 % de 65 à 75 ans pour les autres donations). Elle avait également prévu des mesures transitoires appliquant le régime des donations avant 65 ans aux donations effectuées entre 65 et 75 ans. Lors de la discussion parlementaire, il avait été envisagé, à l’Assemblée nationale, d’instaurer une mesure de réduction de droits de mutation à titre gratuit pour les seules transmissions d’entreprise. L’examen au Sénat du projet de loi avait conduit le législateur à choisir de préférence une mesure générale de réduction de droits, sans distinguer selon la nature des biens. Comme l’avait expliqué M. Alain Lambert, rapporteur au Sénat : « Il s’agit de faciliter la transmission anticipée du patrimoine, avec un double objectif : apporter au problème de la transmission des entreprises une réponse […] et inciter à une nouvelle répartition du patrimoine entre les générations » (38).

La loi de finances pour 1999 a supprimé les distinctions selon la nature des donations et élevé les taux de réduction des droits à 50 % lorsque le donateur a moins de 65 ans et à 30 % lorsqu’il est âgé de 65 à moins de 75 ans et prévu des mesures transitoires pour les personnes de 75 ans et plus.

La loi de finances pour 2004 a introduit une nouvelle distinction relative aux taux applicables, selon que la donation est en pleine propriété, en usufruit ou en nue-propriété. Elle a également prévu un dispositif temporaire de réduction de 50 % des droits en matière de donations consenties en pleine propriété, quel que soit l’âge du donateur, dispositif temporaire prolongé jusqu’au 31 décembre 2005 par la loi de finances pour 2005.

Enfin, la loi de finances pour 2006 a porté les limites d’âge rendant applicables la réduction de 65 à 70 ans et de 75 à 80 ans.

Ainsi, l’article 790 du code général des impôts, dans sa rédaction actuelle, prévoit que les droits de mutation à titre gratuit qui doivent être acquittés lors d’une donation peuvent être réduits à hauteur de :

– de 50 % en deçà de soixante-dix ans et de 30 % entre soixante-dix et quatre-vingts ans pour une donation en pleine propriété ou une donation d’usufruit ;

– de 35 % en deçà de soixante-dix ans et 10 % entre soixante-dix et quatre-vingts ans pour une donation avec réserve d’usufruit.

2.– L’abrogation de la réduction de droits

En vertu du I, il est proposé d’abroger les dispositions figurant à l’article 790 du code général des impôts.

Au II du présent article, il est prévu, par coordination, de supprimer les références aux dispositions de cet article qui figurent au second alinéa du i de l’article 787 B et au second alinéa du d de l’article 787 C du code précité.

D’après les informations figurant dans l’évaluation préalable, le bénéfice de la disposition abrogée concerne chaque année environ 10 000 donateurs de moins de 70 ans (pour un peu moins de 15 000 bénéficiaires) et 6 300 donateurs de 70 à 80 ans (pour un peu plus de 8 300 bénéficiaires).

Ces dispositions ont eu un effet incitatif certain sur les donations entre vifs. L’argument avancé pour justifier la suppression de ce type de réductions est que de telles dispositions n’ont plus la même nécessité depuis que le montant des abattements d’assiette applicables aux donations comme aux transmissions par décès a été significativement relevé (et est actualisé chaque année) par la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat.

Le Rapporteur général tient toutefois à souligner que le dispositif général de réduction sur les droits de donation lié à l’âge du donateur avait été conçu, en 1996, pour répondre spécifiquement à la problématique de la transmission d’entreprise.

Par la suite, la transmission d’entreprise a été facilitée par les engagements collectifs de conservation (articles 787 B et 787 C du code général des impôts), institués par l’article 11 de la loi de finances pour 2000, qui permettent une exonération de droits de mutation à titre gratuit à concurrence d’une fraction de la valeur des parts ou actions transmises dès lors que les critères de l’engagement collectif de conservation sont respectés. Le dispositif, d’abord limité aux successions, a été étendu aux donations en pleine propriété par la loi du 1er août 2003 sur l’initiative économique. La fraction exonérée, d’abord fixée à 50 % de la valeur des parts, a été portée à 75 % de leur valeur par la loi du 2 août 2005 en faveur des PME. Dans le même temps, la loi du 2 août 2005 a élargi le bénéfice de l’exonération, d’abord réservée aux transmissions par décès ou en pleine propriété entre vifs, aux transmissions démembrées. L’exonération n’est toutefois pas cumulable avec la disposition relative aux réductions de droits pour conditions d’âge du donateur lorsqu’il s’agit d’une donation avec réserve d’usufruit.

Si l’engagement collectif de conservation demeure, et s’il est même proposé d’en améliorer le fonctionnement à l’article 5 du présent projet de loi, en revanche, il ne sera plus possible de cumuler le bénéfice de l’exonération liée à cet engagement de conservation et le bénéfice de la réduction des droits pour donation sous condition d’âge. Le coût de la transmission d’entreprise en sera dans certains cas significativement alourdi.

Soit un chef d’entreprise, dont la valeur des parts détenues dans l’entreprise s’élève à 15 millions d’euros, sous forme de biens propres, et qui souhaite les transmettre à ses deux héritiers directs par une donation en pleine propriété avant 70 ans.

Ce chef d’entreprise peut aujourd’hui, en concluant un pacte de conservation avec ses deux enfants, réduire la valeur sur laquelle les droits de donation sont assis. Les droits à acquitter sont assis sur une valeur de 3,75 millions d’euros (25 % de la valeur des titres transmis). Les droits à acquitter étant réduits de moitié, en raison de l’âge du donateur, l’ensemble des droits acquittés lors de la donation aux deux enfants s’élèvent alors à 498 306 euros (en l’état actuel des taux du barème de la transmission en ligne directe). Après l’entrée en vigueur du présent article, les droits à acquitter pour une telle donation s’élèveront à 996 612 euros.

En revanche, si le chef d’entreprise procède à une donation en nue-propriété avant 70 ans, en concluant un pacte de conservation, ces droits sont assis sur une valeur de 2,25 millions d’euros (60 % de la valeur en pleine propriété de 25 % de la valeur des titres transmis). Ils s’élèvent donc à 471 612 euros, et ils ne peuvent être réduits du fait de l’âge du donateur car la mesure de réduction liée à l’engagement de conservation est exclusive de la réduction de droits sous condition d’âge. Après l’entrée en vigueur du présent article, leur montant demeurera inchangé.

Par conséquent, il est possible qu’un effet indirect de l’abrogation de l’article 790 du code général des impôts soit une incitation plus forte à procéder à des donations en nue-propriété des entreprises.

Cette abrogation serait applicable aux donations consenties à compter de la date d’entrée en vigueur de la loi. Il ne serait guère opportun de supprimer rétroactivement cet avantage fiscal.

Les recettes attendues de cette nouvelle disposition sont évaluées par le Gouvernement à 130 millions d’euros en 2011 puis à 290 millions d’euros à compter de 2012. Ces évaluations sont en ligne avec le chiffrage du coût de la disposition qui figurait, jusqu’en 2008, dans les Voies et moyens annexés aux projets de loi de finance initiale.

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La Commission est saisie de l'amendement de suppression CF 98 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Le Gouvernement évalue à 290 millions d’euros le montant des recettes fiscales qui seraient générées en année pleine par la suppression des réductions de droits de donation liées à l’âge du donateur. Mais c’est faux : on n’aura pas un sou de plus, car les personnes âgées vont différer leurs donations. Dans un premier temps, les recettes vont donc chuter, avant d’augmenter à nouveau.

Par ailleurs, face au vieillissement de la population, il convient d’encourager les personnes âgées à transmettre leur patrimoine avant l’âge de 90 ans. C’est l’équilibre de la société qui est en jeu.

Il ne s’agit donc pas d’une bonne mesure. La suppression des réductions de droits liées à l’âge serait une double erreur, d’un point de vue sociétal et d’un point de vue budgétaire.

En outre, le gain escompté n’est pas celui indiqué par le Gouvernement. Chaque année, environ 10 000 personnes de moins de 70 ans et 6 000 personnes âgées de 70 à 80 ans font une donation. Le coût des abattements dont elles bénéficient est respectivement de 160 millions et de 33 millions d’euros. Même en supposant que leur suppression entraînerait un surcroît de recettes équivalent, nous sommes bien éloignés des 290 millions d’euros annoncés.

Enfin, cette mesure risque d’inciter les chefs d’entreprise à différer la transmission de leur patrimoine. Or chacun sait qu’on est moins dynamique à mesure que l’on prend de l’âge. C’est pourquoi des organismes comme la CGPME et le patronat nous mettent en garde : cette disposition est antiéconomique.

Il convient donc de supprimer l’article 4 et de rechercher une recette de substitution pour compléter le financement de la réforme.

M. Pierre-Alain Muet. Ce qu’il aurait mieux valu supprimer, ce sont toutes les autres sources d’optimisation fiscale liées aux donations, ainsi que la possibilité d’en effectuer de manière répétée, jusqu’à s’exonérer du paiement de tout droit sur la transmission de son patrimoine. Les réductions des droits de donation liées à l’âge constituent la seule mesure qu’il aurait fallu conserver : elles ont un sens, car elles favorisent une transmission anticipée. Bref, il ne paraît pas souhaitable de conserver à la fois le bénéfice de ces abattements et la possibilité d’effectuer une donation tous les dix ans.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Le raisonnement tenu par M. Charles de Courson aurait été valable avant 2007. Mais, même compte tenu de l’allongement du délai du rapport fiscal de six à dix ans, l’existence d’un abattement de 159 000 euros par part est une incitation suffisante à effectuer des donations de façon relativement précoce.

Les mesures d’âge ont été introduites en 1996 à l’initiative de mon prédécesseur, Philippe Auberger. Mais à l’origine, son amendement ne concernait que les transmissions d’entreprise. C’est au Sénat, à l’initiative d’Alain Lambert, que le dispositif a été étendu à toutes les donations. Or les donations les plus importantes, celles qui excèdent le montant très généreux des abattements applicables, concernent presque toujours la transmission d’entreprise, que nous devons continuer à favoriser. C’est pourquoi je propose un amendement – le CF 176 – réservant les réductions de droits liées à l’âge à un seul cas, celui de la transmission en pleine propriété d’une entreprise. Cette disposition devrait vous donner satisfaction.

M. Charles de Courson. La transmission en nue-propriété n’est pas concernée ?

M. le rapporteur général. Non, parce qu’elle bénéficie d’un abattement sur la valeur lié au démembrement de la propriété, dont le barème a d’ailleurs été révisé à l’initiative d’Alain Lambert – cette fois-ci ministre du budget – pour tenir compte de l’allongement de la durée de vie.

M. Charles de Courson. Sur le fond, nous n’avons pas de divergence fondamentale avec le rapporteur général, qui voit bien le caractère intenable de la position radicale du Gouvernement. Peut-être compte-t-il sur les sénateurs pour refaire le coup de 1996 et étendre à nouveau les mesures d’âge à l’ensemble des donations… C’est en tout cas ce qui risque d’arriver, car il est difficile de n’appliquer le dispositif qu’à une partie du patrimoine seulement, celle composée de la propriété d’une entreprise.

Par ailleurs, sur les 10 000 donations effectuées chaque année par un donateur de moins de 70 ans, 6 500 sont en pleine propriété et 3 500 en nue-propriété. Lorsque le donateur a entre 70 et 80 ans, elles sont respectivement 3 200 et 3 100. Compte tenu de la multiplicité des situations, il me paraîtrait préférable d’appliquer la réduction des droits dans les deux cas, afin de permettre aux donateurs de choisir entre nue et pleine propriété. Cela étant, je maintiens que la meilleure solution consiste en la suppression de l’article 4 : votre amendement, monsieur le rapporteur général, n’est qu’une solution de repli.

M. le rapporteur général. Il est au contraire très logique et suit un des fils directeurs de notre travail, celui qui consiste à favoriser la transmission d’entreprise.

Aujourd’hui, lorsque seule la nue-propriété d’une entreprise est transmise, il n’est pas possible de cumuler l’engagement de conservation permettant une réduction de l’assiette – c’est-à-dire le pacte Dutreil – et les mesures d’âge. Dès lors, il est normal que mon amendement ne prévoie qu’un seul cas, celui de la transmission en pleine propriété.

M. Charles de Courson. On peut cependant cumuler le bénéfice des deux mesures en transmettant en pleine propriété.

M. le rapporteur général. Oui : le pacte Dutreil et la réduction due à l’âge prévue en cas de transmission en pleine propriété.

M. Charles de Courson. Quoi qu’il en soit, le compromis que vous proposez ne me semble pas tenable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l'amendement CF 176 du rapporteur général (amendement n° 1239).

Elle adopte enfin l’article 4 ainsi modifié.

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Article additionnel après l’article 4

Obligation de révéler les dons manuels et imposition de ces dons sur leur valeur au jour de leur déclaration

La Commission examine l'amendement CF 177 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Les dons manuels qui ne sont pas révélés échappent à toute fiscalisation. Et quand ils le sont, leur révélation au moment de la succession peut provoquer la zizanie dans la famille. Une difficulté peut par exemple survenir quand le don a bénéficié aux petits-enfants du donateur, car ces derniers ne sont pas partie prenante à la succession. Enfin, les dons manuels peuvent constituer un moyen d’évasion fiscale.

Cet amendement, issu d’une audition de représentants du Conseil supérieur du notariat, a pour objectif d’inciter à une révélation précoce des dons manuels. Le paiement des droits serait calculé en prenant pour base la valeur du don, non pas au moment où il est effectué, mais au moment où il est révélé. Si la révélation a lieu au moment de la succession – parfois plusieurs décennies après le don lui-même –, le montant des droits sera calculé à partir de la valeur acquise à ce moment par le bien résultant du don.

M. Richard Dell’Agnola. Il s’agit bien de ne réévaluer que les dons qui n’auront pas été déjà taxés ?

M. le rapporteur général. En effet. Prenons l’exemple d’une succession au bénéfice de deux enfants, dont l’un a reçu il y a vingt ans un don manuel d’un million de francs qui lui a permis d’acheter un appartement à Paris et qui n’a pas été révélé. Alors que l’appartement vaut désormais beaucoup plus cher, au moment du règlement de la succession ce don ne sera, en l’état du droit, taxé qu’à hauteur de sa valeur initiale. Cet amendement est donc destiné à limiter une forme d’évasion fiscale.

M. le président Jérôme Cahuzac. L’exemple donné par les notaires lors de leur audition ne concernait pas l’achat d’un appartement, mais la transmission d’une entreprise, et portait sur des sommes beaucoup plus élevées. Les notaires nous ont clairement indiqué que de telles pratiques revenaient à faire s’évaporer une part considérable de l’assiette des droits de mutation à titre gratuit. Ils ont beaucoup insisté sur la nécessité de corriger ce problème. L’amendement proposé par le rapporteur général paraît de nature à répondre à leur préoccupation.

M. le rapporteur général. Il convient de préciser un point essentiel : la mesure relative à la valeur du don manuel révélé prise en compte pour le paiement des droits de mutation ne sera pas rétroactive, mais s’appliquera aux dons effectués à compter de l’entrée en vigueur de la loi.

M. le président Jérôme Cahuzac. Il serait dommage, en effet, d’empêcher la bonne conclusion d’un acte évident de dissimulation fiscale pratiquée dans le passé…

M. le rapporteur général. La non-rétroactivité me semble constituer un principe majeur, et nos concitoyens ne comprendraient pas que l’on y déroge.

M. le président Jérôme Cahuzac. Mais ceux qui ont recours à de telles pratiques savent parfaitement ce qu’ils font.

M. Jean-Yves Cousin. Je sais, pour l’avoir vécu professionnellement, que les dons manuels peuvent être à l’origine de situations dramatiques. Nous devons absolument inciter les personnes concernées à les déclarer. C’est pourquoi cet amendement constitue une excellente initiative.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° 1240).

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Après l’article 4

La Commission examine les amendements identiques CF 37 de M. Jean-Marie Binetruy et CF 91 de M. Charles de Courson.

M. Jean-Marie Binetruy. L’allégement de l’ISF résultant du présent projet de loi est principalement compensé par un alourdissement des droits de mutation à titre gratuit, une évolution qui porte préjudice à la transmission familiale des exploitations agricoles. En effet, le patrimoine composant ces entreprises se situe généralement hors du champ de l’ISF, puisqu’il s’agit de biens professionnels, alors que la transmission à titre gratuit est soumise aux droits de mutation. De plus, en application de l’article 793 bis du code général des impôts, le dispositif instituant une exonération de 75 % sur la valeur taxable des biens professionnels ne s’applique, dans le cas des biens ruraux loués à long terme, que dans la limite de 101 897 euros qui, compte tenu du prix du foncier, peut être facilement atteinte. Au-delà, l’abattement n’est plus que de 50 %. Je propose donc d’aligner le régime applicable à ces biens sur celui prévu pour les transmissions d’entreprises, en ne plafonnant pas l’abattement de 75 %.

M. le rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement. L’abattement sur les biens ruraux donnés à bail à long terme fait bénéficier chaque année 40 000 contribuables d’un allégement d’ISF de 28 millions d’euros, pour une base de 3,5 milliards d’euros. Pour ce qui est des droits de mutation, 1 600 ménages bénéficient chaque année d’un avantage fiscal d’un coût de 25 millions d’euros. Les biens ruraux exonérés à 75 % de l’ISF pour 2010 représentent plus de la moitié de la valeur des biens ruraux des contribuables intéressés.

La suppression du plafonnement de l’abattement de 75 % sur la valeur des biens ruraux que propose M. Binetruy n’avantagerait que les très gros patrimoines. Aujourd’hui, la part de biens exonérés à 75 % est d’autant plus élevée que le patrimoine est peu élevé. L’exonération à 75 % concerne en effet 61,3 % de la valeur des biens ruraux des 16 491 bénéficiaires qui se situent dans la première tranche de l’ISF, contre 26 % pour les 212 qui se situent dans la dernière tranche.

M. Charles de Courson. Mon amendement est identique.

Une autre manière de résoudre le problème de la transmission des patrimoines fonciers, qui génèrent peu de rentabilité, consiste à relever le seuil de 101 897 euros, qui n’a pas été réactualisé depuis très longtemps. Dans ma circonscription, par exemple, où la valeur du terrain est de l’ordre de 8 000 à 10 000 euros à l’hectare, 12 hectares suffisent pour atteindre le plafond de l’abattement à 75 %.

M. le rapporteur général. Ce seuil est actualisé dans la même proportion que la première tranche de l’impôt sur le revenu mais seulement depuis la loi de finances rectificative pour 2008. L’actualisation est ainsi liée à l’inflation, et non à la valeur des terres, laquelle est du reste très variable selon les régions. Je suggère ainsi aux auteurs des amendements de proposer, dans le cadre de l’article 88, un réhaussement du seuil.

M. Jean-Marie Binetruy. Je retire donc l’amendement CF 37, au profit d’un amendement sur lequel je suis tout disposé à travailler avec M. de Courson et que je suis prêt à cosigner avec lui.

M. Charles de Courson. Dans le même esprit, je retire également l’amendement CF 91.

Les amendements CF 37 et CF 91 sont retirés.

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Article additionnel après l’article 4

Modification de l’imposition des produits d’assurance-vie transmis au décès du souscripteur

La Commission est saisie des amendements CF 178 du rapporteur général, CF 23 du président, CF 130 de M. Pierre-Alain Muet et CF 120 de M. Olivier Carré, qui peuvent faire l’objet d’une discussion commune.

M. le rapporteur général. Mon amendement tend à assurer une meilleure cohérence entre les droits de succession pesant sur l’assurance-vie et la majoration de 5 % des droits appliqués aux grosses successions. De fait, le groupe de travail que nous avons constitué envisageait, au début de sa réflexion, de faire peser sur l’assurance-vie l’essentiel du financement de la réforme de l’ISF, mais le texte que nous examinons aujourd’hui ne lui demande plus aucun effort. Alors que les taux des deux tranches supérieures d’imposition aux droits de mutation à titre gratuit en ligne directe vont passer de 35 % et 40 % à 40 % et 45 %, l’assurance-vie bénéficie, en sus de l’abattement de droit commun applicable aux successions, d’un abattement spécifique de 152 500 euros par bénéficiaire, avant de se voir appliquer un taux d’imposition de 20 %. L’augmentation des droits de succession a donc pour effet d’accroître l’avantage relatif, déjà considérable, de l’assurance-vie. L’amendement propose une modeste correction à cette dissymétrie, en portant le taux de 20 % à 25 %.

M. le président Jérôme Cahuzac. L’assurance-vie a la double finalité de financer les entreprises sur le long terme et la dette de l’État sur le court, le moyen et le long terme – ce qui explique que l’idée, envisagée un temps, de taxer les « plus-values latentes » de l’assurance-vie ait été abandonnée à juste titre. Les avantages fiscaux des produits d’assurance-vie demeurent acquis au terme d’une certaine durée de détention – que je proposerai du reste d’allonger dans un amendement ultérieur.

L’amendement CF 23 tend à banaliser le barème des droits de mutation à titre gratuit en l’appliquant aux produits d’assurance-vie. En quoi en effet un taux spécifique encouragerait-il la collecte et permettrait-il aux produits d’assurance-vie de mieux répondre aux deux finalités que je viens d’évoquer ?

L’effort supplémentaire de 5 points que propose l’amendement CF 178 du rapporteur général est mineur. De fait, l’objectif devrait être d’encourager plutôt la détention des produits d’assurance-vie que leur transmission, laquelle n’a aucun effet sur l’économie.

M. le rapporteur général. Pour paraphraser ce que l’on disait jadis de l’emprunt Pinay, on met en assurance-vie avant de mettre en bière !

M. Charles de Courson. La réforme de la fiscalité de l’assurance-vie a fait l’objet de débats au sein du groupe de travail. En particulier, il n’est pas cohérent de réformer les taux de l’impôt sur le revenu si on laisse inchangé le prélèvement forfaitaire.

Par ailleurs, le rapporteur général peut-il aussi nous éclairer sur la deuxième partie, assez technique, de son amendement, qui évoque notamment le cas de la nue-propriété et de l’usufruit ?

M. le rapporteur général. L’assurance-vie est un concentré d’avantages fiscaux. Ainsi, un contrat d’assurance-vie ouvert par un résident fiscal étranger à sa date d’ouverture n’est soumis à aucune fiscalité lors de son dénouement. C’est un véritable angle mort de la fiscalité de l’assurance-vie.

M. le président Jérôme Cahuzac. En effet, lorsque le contrat d’assurance-vie est souscrit depuis l’étranger, parce que celui qui l’ouvre y est résident fiscal, le bénéficiaire, même s’il réside en France, bénéficie d’une fiscalité nulle.

M. le rapporteur général. Il faut donc conseiller à tous nos expatriés d’ouvrir des contrats d’assurance-vie dans des établissements français !

M. Charles de Courson. Pourquoi y a-t-il encore des gens assez bêtes pour ouvrir des contrats d’assurance-vie en France ?

M. le président Jérôme Cahuzac. Même sans réformer intégralement la fiscalité de l’assurance-vie, il peut être utile de supprimer cet angle mort en banalisant les droits de succession sur ces contrats.

M. Pierre-Alain Muet. Peut-être peut-on défendre l’assurance-vie en ce qu’elle favorise l’épargne longue, mais à quel titre échapperait-elle au barème des droits de succession ? Ce détournement des droits de mutation n’a en effet aucune justification économique. Il est donc parfaitement légitime de lui appliquer le barème. À défaut, l’amendement CF 130 propose d’abaisser à 100 000 euros l’abattement au-delà duquel s’applique la taxation de 20 %.

Une réflexion sérieuse s’impose sur la défiscalisation de l’épargne. La majorité, qui est plutôt favorable au fonctionnement des marchés, devrait laisser les épargnants choisir.

M. Olivier Carré. Mon amendement CF 120, dont le dispositif est inclus dans celui que propose l’amendement CF 178 que j’ai cosigné avec le rapporteur général, serait sans objet si ce dernier était adopté.

Les observations de M. Muet devraient s’inscrire dans un vrai débat. En tout cas, si 90 % de l’épargne liquide convergent vers ce type de produits, c’est sans doute en raison de l’avantage fiscal lié à leur détention et à leur transmission. En principe, la détention longue d’un produit d’épargne devrait être rémunérée par un rendement supérieur à celui d’une détention courte, et non pas par des avantages fiscaux. Or, en France, c’est l’inverse qui se produit.

Le contrat d’assurance-vie couvre aussi le risque de décès. Cet aspect de prévoyance est précisément ce qui a justifié, lors de la création de ce dispositif, la dérogation aux règles du droit commun lors de la transmission. Aujourd’hui cependant, cette logique de transmission a été rattrapée par la logique d’épargne et ce produit représente désormais près de la moitié de l’épargne mobilière.

En termes de finances publiques se pose aussi, au-delà de la question de la transmission, celle de la fiscalité des revenus. En effet, sur la partie fiscale, l’État encaisse, au titre du prélèvement de 7,5 % opéré lors des achats ou des cessions, 90 millions d’euros environ sur une masse de dépôts de l’ordre de 53 milliards d’euros en 2010.

L’assurance-vie est un problème complexe, car on ne peut y toucher sans poser la question de la rétroactivité. De fait, il est très difficile de détacher l’assurance-vie du dossier global de la fiscalité de l’épargne – ce qui n’est pas le sujet dont nous traitons aujourd’hui.

M. Louis Giscard d’Estaing. L’amendement CF 178 pose une question de principe sur la fiscalité du patrimoine. Il propose en effet la fiscalisation en sortie des contrats d’assurance-vie, alors que la réforme de l’ISF s’équilibre sans qu’il soit nécessaire de toucher à ce dispositif.

Deux aspects de l’assurance-vie peuvent poser problème : les avantages fiscaux acquis au bout de huit ans lors d’une sortie sans décès, et les avantages successoraux. À la différence de l’emprunt Pinay, emprunt d’État assorti d’une défiscalisation totale lors de la succession, l’assurance-vie est soumise à des droits de succession, que l’amendement propose de porter de 20 % à 25 % au-delà de l’abattement de 152 500 euros. C’est là une décision qui ne serait pas sans conséquences pour les Français qui recourent à ce produit. Peut-être aurions-nous dû évoquer plutôt les montants auxquels ce dispositif pourrait être applicable, afin d’en éviter un usage abusif.

M. Michel Bouvard. Tel que le propose le rapporteur général, le relèvement marginal du taux d’imposition en sortie du contrat d’assurance-vie, à l’occasion du décès, modifie relativement peu le différentiel avec la fiscalité d’autres produits d’épargne. Cependant, les choix des épargnants ne sont pas toujours pleinement rationnels, et il n’est peut-être pas opportun de créer un précédent en modifiant les règles de l’assurance-vie – a fortiori dans le contexte du débat sur la fiscalité du patrimoine, qui s’est accompagné d’un ralentissement considérable des ouvertures de contrats. Indépendamment de la concurrence d’autres produits d’épargne, le fait de modifier les règles du jeu est susceptible d’avoir un effet amplificateur sur le comportement des épargnants.

L’assurance-vie est en outre le seul produit d’épargne longue, qui permet de mobiliser de la ressource longue au bénéfice de la dette publique et du financement de l’économie. Bien que les banquiers nous aient souvent expliqué qu’il appartenait aux banques de mobiliser la ressource pour prêter aux entreprises et que les assureurs étaient moins performants, il faut constater qu’une grosse partie de l’épargne est mobilisée par des assureurs pour de l’investissement de long terme – je ne citerai à ce propos que l’exemple des investissements à long terme engagés pour les réseaux de transport gazier, dont l’un des principaux acteurs sera la CNP, l’un des principaux distributeurs de l’assurance-vie dans notre pays.

Bien que peu spectaculaire, avec un rendement de l’ordre de 40 millions d’euros, la mesure proposée par l’amendement du rapporteur général peut produire des effets systémiques considérables, y compris indirectement en affectant les substantielles recettes non budgétaires que perçoit l’État sur les profits réalisés sur l’assurance-vie par certains collecteurs.

M. Charles de Courson. La solution de compromis ne serait-elle pas de limiter l’augmentation de 5 points du taux du prélèvement sur les produits des contrats d’assurance-vie aux successions dont l’actif net taxable est supérieur à 902 000 euros ? En ce cas l’amendement serait de coordination.

M. le rapporteur général. Cette proposition peut être intéressante, mais je veux faire quelques rappels.

L’assurance-vie représente une épargne de 1 400 milliards d’euros, soit les trois quarts du PIB français annuel.

M. Michel Bouvard. Curieuse symétrie avec la dette publique !

M. le rapporteur général. La CSG sur l’assurance-vie est passée, en quelques années, de 8 à 12,3 %, sans ralentir la progression de la collecte.

Aujourd’hui on constate, non une diminution, mais un ralentissement de la progression de cette collecte.

M. Michel Bouvard. Un fort ralentissement.

M. le rapporteur général. Ce phénomène peut avoir d’autres causes, notamment, vous le savez bien, le relèvement du taux du Livret A.

Le problème est d’harmoniser la fiscalité de l’assurance-vie avec le régime des droits de succession. N’oublions pas que l’assurance-vie bénéficie d’un régime successoral particulièrement favorable, puisque l’abattement de 152 000 euros est applicable à chaque bénéficiaire. Certes, ce système se justifie par l’absence de produits d’épargne retraite, mais veillons à ne pas conférer à l’assurance-vie des avantages si exorbitants qu’elle drainerait toute l’épargne. Il faut agir de manière coordonnée.

Je comprends les réticences exprimées sur l’amendement CF 178, et suis prêt à une harmonisation, ce qui reviendrait à aller dans le sens préconisé par le président de la Commission qui veut soumettre au barème de droit commun des droits de mutation à titre gratuit les sommes versées à un bénéficiaire de l’assurance-vie, à l’occasion d’une succession. Songeons que, pour un contrat d’assurance-vie de 250 millions d’euros transmis à un ami de la famille, le taux n’est que de 20 %, et devient même nul si l’assuré a souscrit le contrat lorsqu’il n’était pas résident fiscal français. Il faut remettre un peu d’ordre dans tout cela. Je suis donc prêt à accepter un sous-amendement qui harmoniserait l’augmentation du taux applicable aux produits d’assurance-vie et celle prévue pour les actifs soumis aux droits de mutation à titre gratuit ; peut-être pourrions-nous l’examiner dans le cadre de la procédure prévue par l’article 88, après avoir adopté mon amendement CF 178.

M. Pierre-Alain Muet. M. le rapporteur général arrive aux mêmes conclusions que nous : rien n’est plus simple, en fin de compte, que l’amendement CF 83 du président. Par ailleurs, si l’abattement de 152 000 euros par part est, comme je le crois, excessif, ramenons-le à 100 000 euros. Nous aurions ainsi une réforme cohérente.

La Commission adopte l’amendement CF 178 (amendement n° 1241).

En conséquence, les amendements CF 23 et CF 120 n’ont plus d’objet.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement CF 130.

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Article additionnel après l’article 4

Suppression des commissions chargées de donner un avis sur l’agrément d’une dation en paiement

L’article 1716 bis du code général des impôts permet, pour acquitter les droits de mutation à titre gratuit et le droit de partage, d’effectuer un paiement par la remise d’œuvres d’art, de livres, d’objets de collection, de documents, de haute valeur artistique ou historique, ou d’immeubles situés dans les zones d’intervention du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, ou d’immeubles en nature de bois, forêts ou espaces naturels pouvant être incorporés au domaine forestier de l’État, ou d’immeubles pouvant être cédés à une collectivité ou à un organisme d’habitations à loyer modéré, ou par la remise de blocs de titres de sociétés cotées, d’OPCVM ou d’obligations négociables.

Cette procédure exceptionnelle est subordonnée à une décision d’agrément, laquelle fixe la valeur libératoire des biens offerts en paiement. Or, la procédure d’agrément est précisément encadrée par des dispositions règlementaires, lesquelles prévoient l’avis préalable d’une commission, qui est distincte selon que la dation en paiement concerne des immeubles remis au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, des espaces naturels pouvant être incorporés au domaine forestier de l’État ou des œuvres, livres, objets de collection ou documents de haute valeur artistique ou historique.

Le présent article additionnel propose de supprimer, dans l’article 1716 bis du code général des impôts, les conditions définies par décret en Conseil d’État qui encadrent la procédure d’agrément de la dation en paiement, afin de permettre ainsi la suppression des commissions chargées de donner leur avis sur l’agrément de la dation.

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La Commission examine l’amendement CF 57 de M. Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard. Je propose de modifier l’article 1716 bis du Code général des impôts afin de supprimer, dans l’optique d’un futur regroupement, trois commissions relatives à la procédure de dation.

Après que le rapporteur général a donné un avis favorable, la Commission adopte l’amendement (amendement n° 1242).

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Article additionnel après l’article 4

Allongement du délai de transformation des sociétés civiles de placement immobilier en organismes de placement collectif immobilier

La Commission est saisie de l’amendement CF 108 de M. Olivier Carré.

M. Olivier Carré. Cet amendement, technique, répond à une demande des opérateurs de placements immobiliers, qui souhaitent un rallongement d’un an ou un an et demi des délais légaux pour que les sociétés civiles de placement immobilier (SCPI) puissent se transformer en organismes de placement collectif immobilier (OPCI). La parution des textes réglementaires a en effet pris plus de temps que prévu.

M. le rapporteur général. Je suis favorable sur le fond, mais je me demande si cette mesure ne relève pas plutôt du collectif de fin d’année ou du projet de loi de finances pour 2012.

M. Olivier Carré. L’idée était de régler les problèmes liés à l’épargne.

M. Charles de Courson. Est-il vrai que l’administration a bloqué la plupart des transferts pour des raisons fiscales ?

M. Olivier Carré. L’administration a fait diligence pour la publication des décrets prévus par la loi ; mais ceux-ci appelaient des dispositions réglementaires de l’Autorité des marchés financiers (AMF), qui, eux, ont été publiés plus tard que prévu, notamment parce qu’il a fallu analyser certains effets de levier liés aux OPCI. C’est l’attente de cette seconde vague réglementaire qui a bloqué la transformation des SCPI en OPCI.

M. Marc Goua. Effectivement, ces retards n’ont pas permis aux OPCI de régulariser leur situation à temps.

Suivant l’avis favorable du rapporteur général, la Commission adopte l’amendement (amendement n° 1243).

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Article 5

Simplification du régime fiscal des pactes d’actionnaires
(« Pactes Dutreil »)

Texte du projet de loi :

I.– L’article 787 B du code général des impôts est ainsi modifié :

A. Le deuxième alinéa du b est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Ils peuvent également admettre un nouvel associé dans l’engagement collectif à condition que l’engagement soit reconduit pour une durée minimale de deux ans. »

B. Après le e, Il est inséré un e bis ainsi rédigé :

« e bis. En cas de non-respect de la condition prévue au a par l’un des signataires, l’exonération partielle n’est pas remise en cause à l’égard des signataires autres que le cédant si :

« – soit les titres que ces autres signataires détiennent ensemble respectent la condition prévue au b et ceux-ci les conservent jusqu’au terme initialement prévu ;

« – soit le cessionnaire s’associe à l’engagement collectif à raison des titres cédés afin que le pourcentage prévu au b demeure respecté. Dans ce cas, l’engagement collectif est reconduit pour une durée minimale de deux ans pour l’ensemble des signataires. »

II.– L’article 885 I bis du même code est ainsi modifié :

A. Le deuxième alinéa du b est complété par la phrase : « Ils peuvent également admettre un nouvel associé dans l’engagement collectif à condition que l’engagement soit reconduit pour une durée minimale de deux ans. »

B. Au g :

1°. La première phrase est remplacée par trois alinéas ainsi rédigés :

« En cas de non-respect de la condition prévue au a par l’un des signataires, l’exonération partielle n’est pas remise en cause à l’égard des signataires autres que le cédant si :

« – soit les titres que ces autres signataires détiennent ensemble respectent la condition prévue au b et ceux-ci les conservent jusqu’au terme initialement prévu ;

« – soit le cessionnaire s’associe à l’engagement collectif à raison des titres cédés afin que le pourcentage prévu au b demeure respecté. Dans ce cas, l’engagement collectif est reconduit pour une durée minimale de deux ans pour l’ensemble des signataires. 

2° La seconde phrase devient un quatrième alinéa.

Exposé des motifs du projet de loi :

Il est proposé d’assouplir les conditions de l’exonération partielle de droits de mutation applicable à la transmission par décès ou entre vifs de parts ou actions d’une société soumises à engagement de conservation, ainsi que de celle applicable en matière d’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) aux parts et actions de société soumises à un même engagement :

– l’engagement collectif initial pourrait être ouvert à un nouvel associé sans que la signature d’un nouveau « pacte » soit nécessaire, à condition que l’engagement collectif soit reconduit pour une durée minimale de deux ans ;

– en cas de cession de ses parts ou actions par l’un des associés parties à l’engagement collectif, l’exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit (DMTG) et d’ISF ne serait pas remise en cause pour les autres signataires, si ces derniers conservent leurs titres jusqu’au terme de l’engagement et que les droits attachés à ces titres respectent le seuil, selon le cas, de 20 % ou 34 %, ou si le cessionnaire souscrit à l’engagement collectif de manière à ce que le pourcentage de droits demeure respecté et à la condition que l’engagement collectif soit reconduit pour une durée minimale de deux ans.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d’introduire de nouveaux aménagements dans les règles applicables aux engagements collectifs de conservation. La conclusion de tels engagements permet d’obtenir une exonération à hauteur de 75 % de la valeur des parts ou actions de société incluses dans l’engagement pour l’acquittement des droits de mutation à titre gratuit et de l’impôt de solidarité sur la fortune.

1.– Des engagements de conservation favorables à la transmission des entreprises

À l’origine, l’article 11 de la loi de finances pour 2000 avait instauré une exonération partielle des droits de succession, correspondant à la moitié de la valeur des parts ou actions transmises, en cas de mutation par décès assortie de la conclusion d’un engagement collectif de conservation. Cet engagement collectif de conservation devait avoir une durée minimale de huit ans et porter sur une fraction des droits financiers et des droits de vote (25 % pour les sociétés cotées, 34 % pour les sociétés non cotées). L’un des associés de l’engagement collectif devait exercer dans la société, dans les cinq années suivant la date de la transmission par décès, son activité professionnelle principale. Les héritiers, donataires ou légataires devaient prendre l’engagement de conserver les parts ou actions transmises pendant une durée de huit ans à compter de la date d’expiration de l’engagement collectif. La loi de finances pour 2001 avait réduit le délai minimal de l’engagement collectif à deux ans et celui de l’engagement de conservation des titres faisant suite à l’engagement collectif à six ans.

La loi pour l’initiative économique du 1er août 2003 (dite loi Dutreil) avait étendu le bénéfice de cette exonération partielle aux donations d’entreprises consenties en pleine propriété. Dans le même temps, le seuil des droits financiers et des droits de vote devant être réunis pour conclure un engagement collectif avait été abaissé, dans le cas des sociétés cotées, de 25 % à 20 %. La possibilité pour les associés de l’engagement collectif de procéder entre eux à des cessions ou à des donations de titres soumis à l’engagement était explicitement prévue par le législateur. La distinction entre une période d’engagement collectif, d’une durée minimale de deux ans, et une période de conservation individuelle des titres, de six ans, était maintenue.

Par la suite, la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises avait étendu le bénéfice de cette exonération aux donations consenties avec réserve d’usufruit, et également porté le taux de l’exonération de 50 % à 75 % de la valeur des parts ou actions transmises.

Dans le prolongement de ces assouplissements du régime de l’engagement de conservation, la loi de finances pour 2008 avait limité à quatre ans la durée de l’engagement individuel succédant à l’engagement collectif d’au moins deux ans. Elle avait permis que les titres faisant l’objet de l’engagement de conservation puissent être transmis par les donateurs pendant la durée de l’engagement individuel. Elle avait également abaissé de cinq à trois ans après la transmission de l’entreprise la durée d’exercice de l’activité professionnelle principale au sein de l’entreprise par l’un des associés.

Ce régime applicable aux droits de mutation à titre gratuit, favorable à la transmission des entreprises, avait été étendu au calcul de l’assiette de l’ISF par la loi pour l’initiative économique du 1er août 2003, afin de garantir la pérennité de l’actionnariat familial et de répondre au problème de la taxation des héritiers d’une entreprise n’y exerçant aucune fonction et ne pouvant bénéficier de l’exonération de leurs titres de l’assiette de l’ISF au titre des biens professionnels. Ainsi, un engagement collectif de conservation d’une durée minimale de six ans permettait d’obtenir une exonération de l’assiette de l’ISF à hauteur de 50 % de la valeur des titres détenus, dès lors que l’engagement réunissait au moins 20 % des titres d’une société cotée ou 34 % des titres d’une société non cotée et que l’un des associés exerçait au sein de la société son activité professionnelle principale. Le fait pour l’un des signataires de ne pas respecter la durée de l’engagement n’avait pas de conséquence pour l’exonération dont bénéficiaient les autres signataires dès lors que l’engagement ainsi amputé respectait toujours les seuils de détention exigés.

La loi de finances pour 2006 avait ensuite porté le taux de cette exonération à 75 %, à l’instar de ce qui avait été fait l’année précédente pour l’assujettissement aux droits de mutation à titre gratuit.

Enfin, la loi de finances pour 2008 avait modifié la durée de l’engagement, en prévoyant un engagement collectif de deux ans suivi d’un engagement individuel de quatre ans, et permis que l’exonération partielle ne soit pas remise en cause en cas de transmission des parts ou actions à un descendant de l’un des associés pendant la période d’engagement individuel. Elle avait également prévu que l’exigence d’exercice de l’activité professionnelle principale au sein de l’entreprise par l’un des associés soit limitée aux cinq années suivant la date de conclusion de l’engagement.

En 2010, on a dénombré 14 383 bénéficiaires des engagements collectifs de conservation au titre de l’assujettissement à l’ISF, pour un coût de l’exonération partielle chiffré à 157 millions d’euros.

Dans le même temps, l’application de cette disposition aux droits de mutation à titre gratuit a été chiffrée à hauteur de 470 millions d’euros, pour un nombre de bénéficiaires de l’ordre de 2 000 à 2 500 par an.

2.– Des aménagements destinés à permettre une meilleure « respiration » des engagements collectifs de conservation

Les deux nouveaux types d’aménagements qu’il est proposé d’apporter aux engagements de conservation ont pour objet de faciliter la sortie éventuelle de l’un des signataires de l’engagement et de permettre une entrée plus aisée d’un nouvel associé dans l’engagement. En ce sens, il ne s’agit pas tant d’assouplir les conditions de l’engagement – puisque les seuils de détention et la durée de détention demeurent inchangés – que de lui permettre de vivre, y compris pendant la période d’engagement collectif.

a) Des engagements collectifs reconduits en cas d’admission d’un nouvel associé

Le premier des aménagements proposés par le présent article a pour objet de permettre l’admission de nouveaux associés dans l’engagement collectif de conservation sans qu’il soit nécessaire de conclure un nouvel engagement.

La possibilité d’admettre un nouvel associé dans l’engagement collectif est effectuée :

– pour l’engagement de conservation relatif au paiement des droits de successions, en complétant le deuxième alinéa du b de l’article 787 B du code général des impôts (A du I du présent article) ;

– pour l’engagement de conservation relatif au paiement de l’impôt de solidarité sur la fortune, en complétant le deuxième alinéa du b de l’article 885 I bis du code général des impôts (A du II du présent article).

La disposition introduite prévoit que l’admission d’un nouvel associé aura pour conséquence une reconduction de l’engagement collectif pour une durée minimale de deux ans.

L’admission d’un nouvel associé devra par conséquent obligatoirement avoir lieu au cours du délai d’engagement collectif initial.

Dans l’hypothèse où la phase d’engagement collectif serait échue, l’admission d’un nouvel associé ne sera toujours possible que par la conclusion d’un nouvel engagement collectif.

L’intérêt de l’assouplissement proposé n’en est pas moins réel. En effet, en l’état actuel du droit, toute admission d’un nouvel associé au sein d’un engagement collectif de conservation prend la forme de la conclusion d’un nouvel engagement, qui suppose des formalités lourdes (signature de tous les associés, enregistrement de l’engagement). Désormais, les personnes déjà engagées seront dispensées de ces formalités.

Cette disposition produira des effets non seulement en ce qui concerne les contraintes pesant sur la durée de détention des titres, mais également en ce qui concerne les contraintes pesant sur l’exercice de fonctions de direction au sein de la société par l’un des associés.

Dans le cas d’un engagement collectif de conservation conclu pour bénéficier de l’exonération au titre de l’assiette de l’ISF, le e de l’article 885 I bis du code général des impôts prévoit que des fonctions de direction doivent être exercées au sein de l’entreprise par l’un des associés pendant les cinq années suivant la conclusion de l’engagement. Avec la nouvelle disposition, le décompte de ce délai de cinq années ne sera pas interrompu par l’arrivée d’un nouvel associé. Ce nouvel associé pourra même être, le cas échéant, la personne exerçant les fonctions de direction et permettant ainsi de respecter l’ensemble des exigences de l’engagement de conservation.

Dans le cas d’un engagement collectif de conservation conclu pour bénéficier de l’exonération au titre des droits de mutation à titre gratuit, la rédaction du d de l’article 787 B est plus problématique, car elle prévoit que l’exercice effectif de fonctions de direction doit être assuré pendant la durée de l’engagement collectif et pendant les trois années suivant la date de la transmission. Or, le fait que l’engagement collectif soit reconduit pour une durée minimale de deux ans peut avoir pour effet de prolonger la durée d’exercice de fonctions de direction nécessaire pour respecter l’engagement. En outre, si le nouvel associé entre dans l’engagement car il est un nouveau donataire, il s’agit d’une nouvelle transmission, qui a également pour effet d’allonger le délai d’exercice de fonctions de direction, voire de le faire courir à nouveau.

b) Des engagements collectifs maintenus en cas de cession des parts

Le second aménagement apporté par le présent article est relatif à l’éventuelle rupture de l’engagement collectif de conservation par l’un de ses signataires.

Le traitement actuel qui est réservé à une telle rupture est différent pour l’engagement de conservation relatif à une transmission et pour l’engagement de conservation conclu au titre de l’ISF. Dans le premier cas, la rupture de l’engagement collectif a des conséquences en termes d’assujettissement aux droits de mutation pour l’ensemble des signataires. Dans le second cas, si les signataires qui demeurent dans l’engagement représentent toujours plus de 20 % des droits financiers et de vote (ou 34 % dans le cas d’une société non cotée), le bénéfice de l’engagement est préservé pour eux.

L’objectif poursuivi par la nouvelle disposition est de ne pas pénaliser les anciens associés qui souhaitent respecter l’engagement collectif de conservation malgré le départ de l’un d’entre eux. Le législateur avait déjà souhaité apporter une réponse en ce sens, en prévoyant de scinder la durée d’engagement en une durée collective suivie d’une durée individuelle. Dans le prolongement de cette démarche, il est proposé d’assouplir la contrainte de l’engagement collectif :

– en permettant de considérer que l’engagement collectif n’est pas remis en cause en cas de départ de l’un des signataires pendant les deux premières années si les titres détenus par l’ensemble des associés restants représentent toujours une fraction des droits financiers et des droits de vote supérieure au seuil exigé (34 % pour les sociétés non cotées, 20 % pour les sociétés cotées) ;

– en permettant au cessionnaire de s’associer à l’engagement collectif à raison des titres cédés, l’engagement collectif étant alors reconduit pour une durée minimale de deux ans pour l’ensemble des signataires.

Dans cette seconde hypothèse, les conditions de durée de l’engagement reconduit seront les mêmes qu’en cas d’admission d’un nouvel associé dans un engagement en cours. Le délai global de conservation au terme duquel l’exonération partielle est acquise sera prolongé par la reconduction d’un nouveau délai de deux ans. Par ailleurs, le cessionnaire devenant l’un des signataires de l’engagement, il sera possible que la condition relative à l’exercice de fonctions de direction au sein de la société soit remplie par lui.

En ce qui concerne les engagements conclus au titre des droits de mutation, cette nouvelle disposition est introduite sous la forme d’un nouveau e bis dans l’article 787 B du code général des impôts (B du I du présent article).

En ce qui concerne les engagements conclus au titre de l’ISF, cette nouvelle disposition prend la forme d’une nouvelle rédaction du g de l’article 885 I bis du code général des impôts (B du II du présent article). En effet, la possibilité de respecter l’engagement collectif en cas de départ d’un associé était déjà ouverte par la rédaction actuelle du g, dans la seule hypothèse d’un respect des conditions de seuil de détention après départ de l’associé.

On peut faire observer que le second assouplissement introduit par le présent article pourra éventuellement se combiner avec le premier assouplissement introduit par le présent article. En effet, alors même qu’un associé souhaiterait se désengager de l’engagement collectif et que le cessionnaire ne souhaiterait pas rejoindre l’engagement collectif, il sera possible qu’un nouvel associé, distinct du cessionnaire, rejoigne l’engagement collectif, de telle sorte que le seuil de détention demeure respecté malgré l’absence d’adhésion du cessionnaire à l’engagement collectif.

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* *

La Commission examine l’amendement CF 152 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Michel Vergnier. Lors de la discussion du projet de loi Dutreil, notre groupe avait déjà exprimé son opposition au régime fiscal des pactes d’actionnaires, notamment par la voix d’Éric Besson, qui disait alors tout le mal qu’il pensait du Gouvernement.

L’article 5, loin d’améliorer ce régime, le rend plus injuste encore ; de surcroît, le financement n’est pas assuré.

M. le rapporteur général. Je désapprouve totalement cette analyse. Si notre tissu de PME n’a pu se développer, c’est à cause d’une fiscalité confiscatoire, notamment en matière de transmission. La voie fut d’abord ouverte par l’excellent dispositif « Migaud-Gattaz » : des abattements avaient alors été créés en matière de droits de transmission à titre gratuit au décès. Grâce au dispositif actuel, nous commençons à protéger nos entreprises familiales. Nous avons tout intérêt à protéger nos entreprises patrimoniales, dont l’affectio societatis est bien plus grand que pour certaines entreprises internationalisées du CAC 40.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie des amendements CF 116 et CF 117 de M. Olivier Carré.

M. Olivier Carré. L’entreprise n’est pas un actif ordinaire. Je rappelle que l’ISF est un impôt périodique, et que la transmission est susceptible de modifier sensiblement la composition du capital, donc l’évolution d’une entreprise.

Le relèvement de 40 à 45 % de la tranche la plus élevée des droits de mutation augmente les droits de succession d’environ 11 % pour la plupart des entreprises. Il me semble donc logique de relever le taux d’exonération de 75 % à 85 % de leur valeur : tel est l’objet de l’amendement CF 116.

Le raisonnement vaut aussi pour l’ISF, qui joue un rôle important dans certaines décisions des chefs d’entreprise. Sanctionner les entreprises et leur développement à travers l’ISF n’est pas, me semble-t-il, le but poursuivi. L’amendement CF 117 vise donc à exclure les entreprises de l’assiette de l’ISF, dans le cadre d’un pacte Dutreil.

M. le rapporteur général. Avis défavorable à ces deux amendements. Au premier, nous avons répondu en conservant l’abattement lié à l’âge pour les donations en pleine propriété des parts d’entreprise faisant l’objet d’un engagement collectif de conservation.

S’agissant de l’amendement CF 117, une exonération de 100 % s’exposerait au risque d’inconstitutionnalité. Nous avons fait les choses de façon très progressive, étendant le dispositif Migaud aux donations et à l’ISF, avant de porter l’abattement à 75 % et de l’ouvrir aux donations avec démembrement. Le Conseil constitutionnel, qui a une jurisprudence très précise, avait d’ailleurs annulé, en 1995, une mesure fiscale de cette nature pour rupture d’égalité.

La Commission rejette successivement les amendements CF 116 et CF 117.

Puis elle adopte l’article 5 sans modification.

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Après l’article 5

La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 5.

Elle examine d’abord l’amendement CF 22 du président.

M. le président Jérôme Cahuzac. Cet amendement a pour objet d’allonger la durée de détention des contrats d’assurance-vie ouvrant droit à certains avantages fiscaux, afin d’assurer le financement sur le long terme des entreprises comme de la puissance publique.

Le rapporteur général ayant donné un avis défavorable, la Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CF 24 du président.

M. le président Jérôme Cahuzac. Passé un délai de cinq ans, les plus-values de cessions de valeurs mobilières et de droits sociaux font l’objet d’un abattement annuel d’un tiers, de sorte que l’assiette disparaît au bout de huit ans. Il serait sage de revenir sur cette mesure, en premier lieu parce que la réforme des retraites est partiellement financée par un alourdissement de cette fiscalité, alourdissement qui n’aura guère d’effet si l’assiette s’est évaporée.

L’amendement vise aussi à supprimer une dépense fiscale importante. M. Giscard d’Estaing affirmait que la réforme de l’ISF était équilibrée financièrement mais, après examen des délais du rappel fiscal, nous savons tous que le compte n’y est pas. Récupérer quelques subsides ne me semble pas inutile si nous voulons éviter de financer la réforme des retraites, même partiellement, par l’endettement.

M. le rapporteur général. Le président a hélas raison sur un point : la réforme des retraites est en partie financée par les recettes des plus-values mobilières. C’est tout le problème, d’ailleurs, d’une mesure fiscale qui ne produit ses effets que des années plus tard. Ce débat est si important qu’il mérite mieux que le présent collectif : je propose que nous l’examinions dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CF 140 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. L’amendement vise à ramener de 40 à 20 % l’abattement sur le montant des dividendes perçus. Cette mesure se justifie d’autant plus que le taux effectif de l’impôt sur les sociétés est très inférieur à 33 %.

Après que le rapporteur général a donné un avis défavorable, la Commission rejette l’amendement.

La Commission est saisie de l’amendement CF 131 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Nous proposons de plafonner les niches à 10 000 euros, sans ajout d’une fraction du revenu imposable. Cet amendement poursuit l’évolution déjà engagée, puisque, dans la loi de finances pour 2011, le plafond a été ramené de 25 000 euros plus 10 % du revenu imposable à 18 000 euros plus 6 %.

M. le rapporteur général. Ce débat concerne plutôt le projet de loi de finances pour 2012.

La Commission rejette l’amendement.

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Article 6

Imposition des biens ou droits composant un trust à l’impôt de solidarité sur la fortune et aux droits de mutation à titre gratuit

Texte du projet de loi :

I.– Le code général des impôts est ainsi modifié :

A. Le 9° de l’article 120 est ainsi rédigé :

« 9° les produits distribués par un trust défini à l’article 792-0 bis, quelle que soit la consistance des biens ou droits placés dans le trust ; »

B. À l’article 750 ter :

1° Aux 1°, 2° et 3°, après les mots : « parts d'intérêts, » sont insérés les mots : « biens ou droits composant un trust défini à l’article 792-0 bis et produits qui y sont capitalisés, » ;

2° Au 3°, à la première phrase, les mots : « ou le légataire » sont remplacés par les mots : «, le légataire ou le bénéficiaire d’un trust défini à l’article 792-0 bis » ; à la seconde phrase, les mots : « ou le légataire » sont remplacés par les mots : « ou le bénéficiaire d’un trust ».

C. À l’article 752, après les mots : « fondateur ou bénéficiaires », sont insérés les mots : « biens ou droits placés dans un trust défini à l’article 792-0 bis ».

D. Après l’article 792, il est inséré un article 792-0 bis ainsi rédigé :

« Art. 792-0 bis.– I. – 1. Pour l’application du présent code, on entend par trust l’ensemble des relations juridiques créées, dans le droit d’un État autre que la France, par une personne, qui a la qualité de constituant, par acte entre vifs ou à cause de mort, en vue d’y placer des biens ou droits, sous le contrôle d’un administrateur, dans l’intérêt d’un ou de plusieurs bénéficiaires ou pour la réalisation d’un objectif déterminé.

« 2. On entend par constituant du trust, soit la personne physique qui l’a constitué soit, lorsqu’il a été constitué par une personne morale, la personne physique qui y a placé des biens ou des droits.

« II.– 1. La transmission par donation ou succession de biens ou droits placés dans un trust ainsi que des produits qui y sont capitalisés est, pour la valeur vénale nette des biens, droits ou produits concernés à la date de la transmission, soumise aux droits de mutation à titre gratuit en fonction du lien de parenté existant entre le constituant et le bénéficiaire.

« 2. Dans les cas où la qualification de donation et celle de succession ne s’appliquent pas, les biens, droits ou produits capitalisés placés dans un trust, qui sont transmis aux bénéficiaires au décès du constituant sans être intégrés à sa succession ou qui restent dans le trust après le décès du constituant, sont soumis aux droits de mutation par décès dans les conditions suivantes :

« a) Si, à la date du décès, la part des biens, droits ou produits capitalisés qui est due à un bénéficiaire est déterminée, cette part est soumise aux droits de mutation par décès selon le lien de parenté entre le constituant et le bénéficiaire ;

« b) Si, à la date du décès, une part déterminée des biens, droits ou produits capitalisés est due globalement à des descendants du constituant, cette part, nette de la part ou des parts mentionnées au a), est soumise à des droits de mutation à titre gratuit par décès au taux applicable à la dernière tranche du tableau I annexé à l’article 777 ;

« c) La valeur des biens, droits ou produits capitalisés placés dans le trust, nette des parts mentionnées aux a et b, est soumise à des droits de mutation à titre gratuit par décès au taux applicable à la dernière tranche du tableau III annexé à l’article 777.

« Les droits de mutation à titre gratuit mentionnés aux b) et c) sont acquittés et versés au comptable public compétent par l’administrateur du trust dans les délais prévus à l’article 641, à compter du décès du constituant.

« Par exception, lorsque l’administrateur du trust est soumis à la loi d’un État ou territoire non coopératif au sens de l’article 238-0 A ou lorsque, au moment de la constitution du trust, le constituant était fiscalement domicilié en France au sens de l’article 4 B, les droits de donation et les droits de mutation par décès sont dus au taux applicable à la dernière tranche du tableau III annexé à l’article 777.

« 3. Le bénéficiaire est réputé être un constituant du trust pour l’application du présent II, à raison des biens, droits et produits capitalisés placés dans un trust dont le constituant est décédé à la date de l’entrée en vigueur de la loi n° … du … de finances rectificative pour 2011 et à raison de ceux qui sont imposés dans les conditions prévues au 1 et au 2 ».

E. Après l’article 885 G bis, il est inséré un article 885 G ter ainsi rédigé :

« Art. 885 G ter.- Les biens ou droits placés dans un trust défini à l’article 792-0 bis ainsi que les produits qui y sont capitalisés sont compris, pour leur valeur vénale nette au 1er janvier de l’année d’imposition, selon le cas, dans le patrimoine du constituant ou dans celui du bénéficiaire qui est réputé être un constituant en application du II de l’article 792-0 bis : ».

F. L’article 990 J est ainsi rétabli :

« Art990 J.- I. – Les personnes physiques, constituants et bénéficiaires d’un trust défini à l’article 792-0 bis sont soumises à un prélèvement fixé au taux maximum du tarif prévu à l’article 885 U.

« II.– Le prélèvement ne s’applique pas aux trusts constitués en vue de gérer les droits à pension acquis, au titre de leur activité professionnelle, par les bénéficiaires dans le cadre d’un régime de retraite mis en place par une entreprise ou un groupe d‘entreprises.

« III.– Le prélèvement est dû :

« 1° Pour les personnes qui ont en France leur domicile fiscal au sens de l’article 4 B,  à raison des biens et droits situés en France ou hors de France et des produits capitalisés placés dans le trust ;

« 2° Pour les autres personnes, à raison des seuls biens et droits, autres que les placements financiers mentionnés à l’article 885 L, situés en France et des produits capitalisés placés dans le trust.

« Toutefois, le prélèvement n’est pas dû à raison des biens, droits et produits capitalisés lorsqu’ils ont été :

« a) Inclus dans le patrimoine, selon le cas, du constituant ou d’un bénéficiaire pour l’application des dispositions de l’article 885 G ter ;

« b) Déclarés en application de l’article 1649 AB, dans le patrimoine d’un constituant ou d’un bénéficiaire réputé être un constituant en application du 2 du I de l'article 792-0 bis, dans les cas où le constituant, ou le bénéficiaire, n’est pas redevable de l’impôt de solidarité sur la fortune compte tenu de la valeur nette taxable de son patrimoine, celui-ci incluant les biens, droits et produits capitalisés placés dans le trust.

« Le prélèvement est assis sur la valeur vénale nette au 1er janvier de l’année d’imposition des biens et droits et produits capitalisés composant le trust.

« La consistance et la valeur des biens, droits et produits capitalisés placés dans le trust sont déclarées et le prélèvement est acquitté et versé au comptable public compétent par l’administrateur du trust au plus tard le 15 juin de chaque année. À défaut, le constituant et les bénéficiaires, autres que ceux mentionnés aux a) et b) du présent article, ou leurs héritiers, sont solidairement responsables du paiement du prélèvement.

« Le prélèvement est assis et recouvré selon les règles et sous les sanctions et garanties applicables aux droits de mutation par décès. »

G. Après l’article 1649 AA, il est inséré un article 1649 AB ainsi rédigé :

« Art. 1649 AB.- L’administrateur d’un trust défini à l’article 792-0 bis dont le constituant ou l’un au moins des bénéficiaires a son domicile fiscal en France, ou qui comprend un bien ou un droit qui y est situé, est tenu d'en déclarer la constitution, la modification ou l'extinction, ainsi que le contenu de ses termes.

« Il déclare également la valeur vénale au 1er janvier de l’année des biens, droits et produits entrant dans le champ du prélèvement mentionné à l’article 990 J.

« Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret. »

H. Après le IV de l'article 1736, il est inséré un IV bis ainsi rédigé :

« IV bis. Les infractions aux dispositions de l'article 1649 AB sont passibles d'une amende de 10 000 € ou, s'il est plus élevé, d'un montant égal à 5 % des biens ou droits placés dans le trust ainsi que des produits qui y sont capitalisés. »

I.– Le V de l’article 1754 est complété par un 8 ainsi rédigé :

« 8. Le constituant et les bénéficiaires qui sont dans le champ du prélèvement de l’article 990 J sont solidairement responsables avec l’administrateur du trust du paiement de l'amende prévue au IV bis de l'article 1736. »

II.– À l’article L. 19 du livre des procédures fiscales, après le mot : « créances », sont insérés les mots : « ainsi que des biens ou droits placés dans un trust défini à l’article 792-0 bis et des produits qui y sont capitalisés. »

III.– Les B, C et D du I et le II s’appliquent aux donations consenties et pour des décès intervenus à compter de la publication de la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article vise à confirmer et compléter le régime fiscal des trusts et des institutions juridiques de droit étranger comparables en matière de droits de mutation à titre gratuit et d’impôt de solidarité sur la fortune.

Compte tenu de la singularité des concepts mis en œuvre par les droits étrangers qui connaissent le trust, le régime fiscal de ce dernier n’est pas toujours clair. Certes, la jurisprudence reconnaît la validité de trusts constitués à l’étranger, mais il n’est pas toujours possible de qualifier les relations juridiques caractéristiques du trust au regard des catégories juridiques de droit interne pour en déduire la fiscalité applicable.

Cette situation est source d’insécurité juridique pour les personnes qui ont constitué un trust et / ou qui en sont bénéficiaires, notamment pour celles qui souhaitent s’installer en France et qui ont eu recours à un trust pour organiser la gestion ou la transmission de leur patrimoine.

Par ailleurs, les éléments d’incertitude sur le régime fiscal des trusts sont de nature à faciliter les usages de cet instrument à des fins d’évasion fiscale. Il en résulte un traitement inéquitable des contribuables selon le mode de gestion de leur patrimoine.

La situation actuelle est donc très insatisfaisante, tant du point de vue du contribuable que de l’effectivité de l’imposition du patrimoine.

Au vu de ces constats, le présent article propose de :

1° préciser le régime fiscal des transmissions à titre gratuit réalisées via un trust, d’une part en confirmant les règles de taxation actuellement applicables, d’autre part en créant des règles de taxation pour certaines situations spécifiques.

Ainsi, le présent article :

– confirme que les transmissions à titre gratuit réalisées via un trust et qui peuvent être qualifiées de donation ou succession sont soumises aux droits de mutation existants (selon le cas : droits de donation ou de succession) compte tenu du lien de parenté existant entre le constituant et le bénéficiaire. Cette règle de taxation s’applique aux biens et droits ainsi qu’aux produits capitalisés dans le trust et transmis par donation ou succession ;

La présomption de propriété posée par l’article 752 du code général des impôts est complétée pour tenir compte des actifs détenus dans un trust.

– crée une règle de taxation aux droits de mutation par décès, applicable au décès du constituant. Lorsque la qualification de donation ou succession ne peut pas être retenue et qu’en conséquence les droits de mutation à titre gratuit ne peuvent pas être appliqués selon les règles de droit commun, des droits de mutation par décès spécifiques seraient désormais appliqués, que les biens, droits ou produits capitalisés soient transmis au décès du constituant ou à une date postérieure.

Il s’agirait d’une règle fiscale sans incidence sur la qualification de la transmission intervenant au décès ou à une date postérieure et dont les modalités dépendraient de la part revenant aux bénéficiaires vivants ou futurs du trust :

– lorsqu’à la date du décès, la part d’un bénéficiaire est déterminée, elle serait taxée aux droits de mutation par décès en fonction de son lien de parenté avec le constituant défunt ;

– dans le cas où la part revenant aux bénéficiaires ne peut pas être déterminée pour chacun d’entre eux à la date du décès, des droits de mutation à titre gratuit sui generis seraient dus au décès du constituant, au taux maximum applicable en ligne directe sur la part des biens, droits et produits capitalisés qui a vocation à être transmise à des descendants du constituant et au taux de 60 % sur les autres biens, droits et produits restant dans le trust. Dans ce cas, les droits de mutation par décès seraient acquittés par le trustee.

En application de l’article 750 ter du CGI, ces droits seraient dus soit lorsque le défunt a son domicile fiscal en France au sens de l’article 4 B, soit lorsque les biens mis en trust sont situés en France.

Par la suite, si les biens et droits restent dans le trust de génération en génération, la taxation est opérée selon les mêmes modalités entre les bénéficiaires successifs.

Enfin, dans le cas particulier de trusts constitués selon le régime juridique prévu par la loi d’un État ou territoire non coopératif, ou lorsque le constituant était domicilié en France lors de la constitution du trust, le tarif applicable aux donations et au titre des droits de mutation par décès serait un taux unique de 60 %.

2° concernant l’imposition de la détention du patrimoine :

– créer une règle de taxation sui generis du constituant et des bénéficiaires sur l’ensemble des biens, droits ou produits capitalisés composant le trust.

Ce prélèvement serait dû, au taux de 0,50 % prévu pour l’ISF, par les bénéficiaires du trust et le constituant et il serait acquitté et versé au comptable public compétent par le trustee. En cas de défaillance du trustee, le constituant et les bénéficiaires seraient solidairement responsables du paiement de l’impôt ;

– prévoir que ce prélèvement sui generis n’est pas applicable à raison des biens, droits ou produits capitalisés placés dans le trust qui ont été inclus dans le patrimoine du constituant ou d’un bénéficiaire pour l’imposition à l’ISF, quand le constituant ou le bénéficiaire est redevable de l’ISF, ou ont été régulièrement déclarés, quand le constituant ou le bénéficiaire n’est pas redevable de l’ISF, y compris après que les biens, droits et produits capitalisés concernés ont été intégrés dans le patrimoine.

Il est précisé que, dans ce cas, le constituant du trust bénéficie des régimes de faveur prévus en matière d'ISF, notamment celui prévu pour les nouveaux résidents de France qui n’ont pas été domiciliés en France pendant les cinq années précédant leur installation. Ces derniers sont imposables à raison de leurs seuls biens situés en France pendant les cinq années suivant celle de leur installation en France.

Observations et décision de la Commission :

Né, d’après certaines sources, afin d’organiser la gestion du patrimoine des chevaliers britanniques partis à la croisade et inspiré d’une institution du droit islamique, le waqf, elle-même héritière du droit romain, le trust est une institution juridique constituée par l’ensemble des relations juridiques résultant de la décision (irrévocable ou pas) d’une personne créant le trust (le constituant ou settlor) de confier des biens à un tiers (le gestionnaire ou trustee) qui les contrôle (de manière discrétionnaire ou encadrée) dans l’intérêt d’un bénéficiaire (ou dans un but déterminé, par exemple caritatif) éventuellement avant d’en transférer la propriété, et éventuellement sous conditions, à un attributaire (une même personne pouvant être constituant, bénéficiaire et/ou attributaire).

Le trust n’est pas une entité juridique et n’a pas de personnalité morale. Il ne s’agit pas non plus d’un contrat dont il diffère notamment parce qu’il ne suppose pas d’acceptation du bénéficiaire et parce qu’il ne permet, en principe, pas au constituant d’agir en justice contre le gestionnaire, possibilité dont bénéficie, en revanche, le bénéficiaire.

Le trust est fréquemment utilisé, dans le monde anglo-saxon, non seulement pour raisons fiscales, mais également pour transmettre un patrimoine, notamment des parts d’une entreprise familiale, en en assurant le maintien dans le cercle familial sur plusieurs générations (alors qu’un « vrai » legs permettrait notamment aux légataires d’aliéner les biens). Outre ces trusts dits familiaux ou dynastiques, une autre utilisation traditionnelle est le trust caritatif qui se distingue de la fondation (qui suppose une donation classique) notamment parce qu’il permet au constituant de conserver à son profit (ou à celui d’un tiers qu’il choisit) des revenus issus des biens placés dans le trust.

Reconnus par de nombreux droits étrangers, les trusts n’ont pas d’équivalent réel dans notre droit. La fiducie du droit français, créée en 2007 et inspirée des trusts, se distingue, en effet, fondamentalement de ceux-ci par le fait qu’il s’agit, en principe, d’un contrat, accepté par le bénéficiaire et par l’interdiction, qui est d’ordre public, des contrats de fiducie procédant d’une intention libérale au profit du bénéficiaire (article 2013 du code civil). Les trusts étrangers n’ont, au surplus, pas de reconnaissance légale en droit français (39).

Pour autant, les trusts existent, détiennent des biens et versent des revenus et le droit fiscal français ne pouvait donc pas ne pas en tenir compte.

Le législateur fiscal s’est donc saisi à plusieurs reprises de la question. Outre des dispositions de portée générale visant toute forme d’entité et notamment les trusts (par exemple, la règle d’imposition en transparence de bénéfices de certaines entités soumise à un régime fiscal privilégié figurant à l’article 123 bis du code général des impôts ainsi que la règle comparable s’agissant des entreprises figurant à l’article 209 B), les trusts sont spécifiquement visés par deux dispositions du code général des impôts :

– l’article 238 bis-0 I qui concerne la fiscalité des entreprises et prévoit, sous certaines conditions, d’intégrer dans le résultat imposable les résultats provenant de la gestion ou de la disposition d’actifs transférés hors de France et notamment ceux placés dans un trust,

– l’article 120 qui qualifie de revenus de capitaux mobiliers de source étrangère les « produits des " trusts " quelle que soit la consistance des biens composant ces trusts ».

Ces dispositions concernent donc l’imposition des revenus ou des bénéfices. En revanche, il n’existe pas de disposition législative spécifique s’agissant de l’imposition de la propriété. Pourtant, c’est notamment à cet égard que l’existence des trusts, dont le propre est justement de ne pas rentrer dans nos catégories juridiques en matière de droit de propriété, crée une difficulté pour notre droit fiscal qui taxe la détention (au titre de l’impôt de solidarité sur la fortune) et le transfert (au titre des droits de mutation à titre gratuit) de la propriété.

Jusqu’à présent, l’administration a cherché à résoudre cette difficulté de manière pragmatique en recherchant, sous le contrôle du juge, dans quelle mesure des opérations faisant intervenir un trust pouvaient être considérées comme des opérations taxables au regard des catégories traditionnelles de notre droit.

Le présent article vise, d’une part, à conforter les solutions ainsi dégagées s’agissant de ce que l’on peut appeler les cas « simples » où la présence du trust ne fait pas obstacle à l’application des règles actuelles de notre droit fiscal et, d’autre part et surtout, à traiter les cas plus complexes par la création de régimes d’imposition spécifiques au titre de la détention et de la transmission des patrimoines placés dans des trusts.

À cette fin, il comprend principalement trois ensembles de dispositions :

– des dispositions relatives aux mutations à titre gratuit (alinéas 4 à 18),

– des dispositions relatives à l’imposition de la détention des biens placés dans un trust, au titre, d’une part, de l’impôt sur la fortune et, d’autre part, d’un prélèvement ad hoc nouveau (alinéas 19 à 32),

– des obligations déclaratives nouvelles (alinéas 33 à 38).

I.– L’IMPOSITION DES MUTATIONS À TITRE GRATUIT

Le présent article propose, d’une part, de créer, au sein du code général des impôts, un nouvel article 792-0 bis créant un régime de taxation spécifique des mutations à titre gratuit concernant des biens placés dans un trust et, d’autre part, de modifier les règles générales de territorialité et de présomption de propriété en matière de droits de mutation à titre gratuit (DMTG).

A.– LE NOUVEAU RÉGIME SPÉCIFIQUE AUX TRUSTS

Les alinéas 8 à 18 du présent article créent un nouvel article 792-0 bis comprenant deux paragraphes, le premier définissant les trusts et leur constituant et le second réglant l’imposition des biens ou droits qui sont placés au titre des DMTG.

1.– La définition des trusts et de leurs constituants

L’alinéa 9 propose de définir le trust au sens du droit fiscal français. Le trust est défini comme « l’ensemble des relations juridiques créées, dans le droit d’un État autre que la France, par une personne, qui a la qualité de constituant, par acte entre vifs ou à cause de mort, en vue d’y placer des biens ou droits, sous le contrôle d’un administrateur, dans l’intérêt d’un ou de plusieurs bénéficiaires ou pour la réalisation d’un objectif déterminé ».

La définition proposée reprend celle figurant à l’article 2 de la convention de La Haye du 1er juillet 1985 relative à la loi applicable au trust et à sa reconnaissance, qui n’a pas été ratifiée par la France et n’appelle pas de commentaire particulier.

L’alinéa 10 définit, pour sa part, le constituant du trust. Il s’agit de la personne physique ou, lorsqu’il a été constitué par une personne morale, de la personne physique qui a placé dans le trust des biens ou des droits.

L’objet de cet alinéa, et le seul intérêt de la définition qu’il propose, est de permettre à l’administration d’appréhender la réalité économique d’un trust sans qu’une apparence juridique puisse lui être opposée. En pratique, il s’agit de viser le cas où le constituant d’un trust, seul à apparaître dans l’acte de trust, est une personne morale, par exemple une société de gestion de patrimoine, et où celle-ci agit, en réalité, comme mandataire d’une personne physique du patrimoine de laquelle sont issus les biens placés, directement ou indirectement, dans le trust.

2.– L’imposition des transmissions des biens et droits placés dans un trust

Les alinéas 11 à 18 organisent la taxation des actifs placés dans un trust au décès de son constituant.

L’alinéa 11 rappelle l’état du droit dans les cas où la transmission des biens et droits placés dans un trust constitue, au regard du droit fiscal français, une donation ou une mutation par décès.

Dans ce cas, le patrimoine transmis, incluant les produits capitalisés des biens initialement placés dans le trust, sera taxé à sa valeur vénale nette à la date de la transmission dans les conditions de droit commun, à un taux dépendant du lien de parenté liant le constituant et le bénéficiaire.

Dans le cas où le bénéficiaire serait, par ailleurs, un héritier ou un légataire du constituant du trust, il conviendrait, pour éviter tout effet d’aubaine, que cette disposition soit interprétée comme organisant le rapport fiscal de l’actif du trust transmis à la part taxable « de droit commun » de l’héritier (afin de maintenir la progressivité du barème et de ne pas faire jouer à deux reprises les abattements personnels).

Les alinéas 12 à 17 règlent les autres cas, à savoir ceux où la donation ou la transmission par décès ne peut être établie. Ces alinéas établissent le décès du constituant comme le fait générateur d’une nouvelle imposition ad hoc qui vise, en quelque sorte, à « approximer » le droit commun des successions. Il convient de noter que cette solution écarte implicitement une voie alternative qui aurait été de présumer une donation à la constitution.

Trois cas sont distingués.

a) la transmission d’une part déterminée à un bénéficiaire unique

Est visé le cas où la part due à un bénéficiaire est déterminée à la date du décès. L’alinéa 13 prévoit alors l’imposition aux droits de mutation par décès applicables au regard du lien de parenté entre le constituant et le bénéficiaire.

Comme dans le cas précédent, il conviendrait également, dans un souci d’équité, de comprendre ce renvoi aux droits de mutation par décès comme ayant pour effet d’ajouter les sommes concernées à l’éventuelle part taxable du bénéficiaire héritier.

b) la transmission d’une part indivise à plusieurs bénéficiaires du constituant

Le deuxième cas est celui dans lequel une part déterminée à la date du décès est due « collectivement » à des descendants sans qu’elle soit individualisée (et donc sans qu’il soit possible de la répartir entre eux pour l’application du barème), cas dans lequel l’alinéa 13 prévoit l’imposition au taux marginal du barème en ligne directe (que le présent projet de loi propose de porter à 45 %).

Il convient de noter que la rédaction ne couvre que le cas où les bénéficiaires seraient des descendants du constituant. Les autres hypothèses, y compris celles où le bénéficiaire serait un époux ou ascendant du constituant, seront donc couvertes par le troisième cas.

c) la taxation par défaut du solde de l’actif

Ce troisième cas, qui est, en quelque sorte, l’hypothèse « balai » de taxation par défaut de l’actif net du trust correspondra, en pratique :

– soit à l’hypothèse où il n’y a pas de transmission et où les biens restent dans le trust au décès du constituant,

– soit à l’hypothèse où il y a transmission sans part individuelle déterminée (cas 1) à des bénéficiaires autres que des descendants du constituant (cas 2).

Il est alors prévu la taxation au taux marginal des droits de succession applicables en ligne collatérale et entre non-parents (soit 60 %).

Ces règles sont présentées de manière synthétique dans le tableau ci-après.

Sort des actifs au décès du constituant

Taxation

Actif transmis

Part déterminée d’un bénéficiaire

Constituant une donation ou une succession

DMTG de droit commun

Ne constituant pas une donation ou une succession

DM par décès de droit commun

Part déterminée « collective » de plusieurs descendants

45 %

Autres cas

60 %

Actif demeurant le trust

 

60 %

Un exemple permettra d’illustrer le fonctionnement de ces nouvelles règles. Soit un trust dont l’actif net (biens, droits et capitalisés qui y sont placés) vaut 1 000 à la date du décès de son constituant :

– un bénéficiaire A enfant du constituant reçoit 100. Il est, par ailleurs, héritier du constituant et les biens reçus du trust s’ajoutent à sa part successorale. La taxation dépend du montant de celle-ci (application de l’alinéa 11 – règles normales de succession),

– un bénéficiaire B sans lien de parenté avec le constituant et qui n’en est pas héritier reçoit 100. Cette somme, minorée de l’abattement de 1 594 euros, est taxée à 60 % (application de l’alinéa 13 – taxation ad hoc selon les règles des droits de mutation applicables en fonction du lien de parenté),

– le bénéficiaire A et sa soeur bénéficiaire C reçoivent, de manière indivise, 200. Cette somme est taxée à 45 % (application de l’alinéa 14 – part déterminée due globalement à des descendants),

– les bénéficiaires A et C et leur mère, épouse du constituant, bénéficiaire D, reçoivent de manière indivise, 200. Cette somme est taxée à 60 % (application de l’alinéa 15 – taxation par défaut en l’absence d’autre règle applicable),

– le solde de l’actif, soit 400, demeure dans le trust ou est transmis à un bénéficiaire indéterminé. Cette somme est taxée à 60 % (application de l’alinéa 15 – taxation par défaut en l’absence d’autre règle applicable).

L’alinéa 16 précise que les droits de mutation ad hoc créés par le présent article codifié (dans les cas où il n’y a pas transmission d’une part déterminée au profit d’un bénéficiaire) doivent être acquittés par l’administrateur du trust dans les délais déclaratifs de droit commun des droits de mutation par décès (six mois en cas de décès en France métropolitaine, un an dans les autres cas).

À la différence des dispositions du présent article relatives à l’amende en cas de défaut de déclaration des trusts et au paiement du nouveau prélèvement sur les trusts, il n’est pas prévu de responsabilité solidaire des bénéficiaires pour le paiement de ces droits alors même que l’administrateur sera, par construction, résident d’un État étranger et que cet État ne sera pas nécessairement lié à la France par une convention d’assistance en matière de recouvrement.

L’alinéa 17 prévoit que, par dérogation aux dispositions précédentes, le taux marginal des droits de succession applicables en ligne collatérale et entre non-parents (soit 60 %) s’applique, dans tous les cas, si :

– soit le trust est administré depuis un État ou territoire non coopératif ;

– soit le constituant du trust était, au moment de la constitution, fiscalement domicilié en France.

3.– La détermination légale d’un « constituant fiscal »

Comme on l’a vu, il est prévu de taxer au décès du constituant l’actif restant dans le trust. Dans l’hypothèse d’un trust « dynastique », cette taxation, qui se substitue aux DMTG de droit commun, doit intervenir à chaque génération. Afin de le garantir, l’alinéa 18 prévoit de considérer, pour l’application de la taxation proposée, le bénéficiaire d’un trust dont le constituant originel est décédé comme le « nouveau » constituant.

Deux cas de figure sont envisagés.

Pour l’avenir, il est prévu de considérer le bénéficiaire d’un trust dont les produits auront été imposés en application du nouveau dispositif proposé (ce qui, par construction, suppose le décès du constituant) comme devenant « constituant à la place du constituant ».

Pour le stock, c’est-à-dire les trusts dont le constituant est déjà décédé (à la date d’entrée en vigueur de la présente loi de finances rectificative), il est également prévu d’assimiler le bénéficiaire au constituant. Il convient de noter qu’il en résulte que la transmission dont a, par construction, bénéficié cet actuel bénéficiaire au décès du « vrai » constituant et qui n’a, en principe, pas été taxée puisque l’actif est demeuré dans le trust, ne le sera donc jamais. En d’autres termes, il n’est pas prévu de taxer rétroactivement les transmissions résultant du décès de constituants de trusts intervenus avant l’entrée en vigueur de la loi.

Sur le plan pratique, on peut s’interroger sur le fonctionnement de cette règle dans l’hypothèse, probablement fréquente, d’une pluralité de bénéficiaires dont découlera une pluralité de « constituants par détermination de la loi » et, à la lettre du texte, une taxation à 60 % de l’actif demeurant dans le trust au décès de chacun d’entre eux, décès qui provoquera, au surplus, la création de « constituants par détermination de la loi » supplémentaires.

B.– LES MODIFICATIONS DES RÈGLES COMMUNES

1.– Les règles de territorialité

Les alinéas 4 à 6 adaptent aux trusts les règles de territorialité applicables en matière de DMTG qui figurent à l’article 750 ter du code général des impôts.

Il est rappelé que les DMTG s’appliquent, sous réserve des conventions fiscales :

– sur les biens français et étrangers des donateurs ou défunts domiciliés fiscalement en France,

– sur les biens français des donateurs ou défunts non-résidents,

– sur les biens français et étrangers reçus par les héritiers, donataires ou légataires domiciliés fiscalement en France à la condition qu’ils l’aient été pendant au moins six des dix années précédant celle au cours de laquelle ils reçoivent les biens.

Le présent article propose deux modifications.

La première, prévue par l’alinéa 5, précise que les biens et droits composant un trust (y compris les produits capitalisés) font partie des biens auxquels s’appliquent ces règles de territorialité.

La seconde, opérée par l’alinéa 6, rend les DMTG applicables à raison de la résidence fiscale en France du bénéficiaire d’un trust, y compris donc quand il ne peut être considéré comme un héritier ou un donataire. Cette disposition conditionne l’application des nouvelles règles de taxation des actifs maintenus dans les trusts ou transmis selon des modalités qui ne peuvent être assimilées à une donation ou à une succession.

2.– La présomption de propriété

L’alinéa 7 vise à étendre la présomption de propriété posée par l’article 752 du code général des impôts aux biens ou droits placés dans un trust.

En l’état du droit, cet article dispose que les valeurs mobilières dont le défunt « a eu la propriété ou a perçu les revenus ou à raison desquelles il a effectué une opération quelconque moins d’un an avant son décès » sont présumées faire partie de sa succession jusqu’à preuve contraire.

Par coordination, l’alinéa 41 modifie l’article L. 19 du livre des procédures fiscales pour étendre symétriquement le champ du contrôle des actes de succession par l’administration.

II.– L’IMPOSITION DE LA DÉTENTION DU PATRIMOINE

En matière d’impôt sur la fortune, les trusts posent des difficultés juridiques substantielles compte tenu des incertitudes qu’ils créent sur le propriétaire des biens, droits et produits capitalisés qui y sont placés.

L’état du droit, qui résulte des solutions dégagées par des jurisprudences récentes (40), aboutit à :

– exclure le rattachement des biens placés dans le trust au patrimoine du bénéficiaire lorsque l’administration n’est pas en mesure d’apporter la preuve qu’il détient des droits réels sur ces biens,

– rattacher les biens placés dans le trust au patrimoine du constituant lorsqu’il s’agit d’un trust révocable et que l’acte de trust permet au constituant de rentrer en possession de biens placés dans le trust à tout moment.

En pratique et a contrario, ces solutions jurisprudentielles, dont la logique n’est pas contestable à l’égard de notre droit, conduisent à ne rattacher les actifs ni au patrimoine du bénéficiaire, ni à celui du constituant dans le cas d’un trust irrévocable et discrétionnaire.

Il en résulte un état du droit ouvrant des possibilités importantes d’évasion fiscale, y compris au titre de biens dont le constituant ne se dessaisit en réalité pas mais conserve la propriété réelle au travers de conventions avec l’administrateur du trust dissimulées à l’administration.

Le présent article propose, en conséquence, trois modifications :

– le rattachement des biens placés dans un trust au patrimoine du constituant par détermination de la loi,

– la création d’une nouvelle obligation de déclaration des trusts,

– la création d’une taxation ad hoc ayant, de fait, vocation à constituer une incitation à la déclaration régulière des biens placés dans un trust.

A.– L’INCLUSION DANS L’ASSIETTE DE L’ISF DU CONSTITUANT

L’alinéa 20 crée un nouvel article 885 G ter au sein du code général des impôts, prévoyant que les biens placés dans un trust, y compris les produits capitalisés, sont compris dans le patrimoine du constituant (et, le cas échéant, du bénéficiaire « constituant par détermination de la loi ») pour leur valeur vénale nette au 1er janvier de l’année d’imposition.

Cette règle, très similaire à celle prévue par l’article 885 G bis s’agissant des biens transférés dans un patrimoine fiduciaire, a le mérite d’une grande simplicité, notamment parce qu’elle rend l’assiette de l’impôt totalement indépendante du contenu de l’acte de trust. Il ne s’agit, en effet, pas d’une présomption de propriété simple, qui pourrait, le cas échéant, être combattue notamment au regard de l’acte de trust, mais d’une présomption irréfragable (ou plus précisément d’une détermination légale de l’assiette).

Il convient de noter que cette disposition aura, en revanche, pour conséquence a contrario de ne jamais permettre le rattachement des biens placés dans un trust au patrimoine du bénéficiaire (sauf lorsqu’il sera, au décès du constituant originel, assimilé à un constituant), y compris dans les circonstances où la réalité de la gestion du trust conduirait à pouvoir établir la propriété du bénéficiaire.

Compte tenu des règles de territorialité applicables en matière d’ISF et sous réserve des conventions fiscales, il en résultera :

– la taxation à l’ISF des biens placés dans un trust dont le constituant est résident fiscal français, quel que soit le lieu de situation de ces biens ou des actifs sous-jacents,

– la taxation à l’ISF des biens (à l’exception des placements financiers) situés en France et placés dans un trust dont le constituant n’est pas résident fiscal français.

B.– L’OBLIGATION DE DÉCLARATION DES TRUSTS

Les alinéas 33 à 36 créent une nouvelle obligation fiscale de déclaration des trusts, codifiée dans un nouvel article 1649 AB et sanctionnée par les alinéas 37 à 38 qui créent une amende en cas de défaut ou d’omission de déclaration.

L’obligation déclarative pèse sur l’administrateur d’un trust dès lors que les biens qui y sont placés peuvent être taxables par la France, ce qui est possible dans trois cas :

– la résidence fiscale en France du constituant (au titre de l’année de déclaration) ;

– la résidence fiscale en France de l’un des bénéficiaires (également au titre de l’année de déclaration) ;

– l’existence dans son actif de biens ou droits situés en France.

La déclaration porte sur :

– la constitution, la modification ou l’extinction du trust ;

– le contenu de ses termes (qu’il convient de comprendre comme le contenu de l’acte de trust et, le cas échéant, des éventuelles stipulations complémentaires régissant le fonctionnement du trust) ;

– la valeur vénale au 1er janvier de l’année de certains des biens et droits placés et de leurs produits capitalisés.

Les biens et droits devant être déclarés sont ceux entrant dans le champ du nouveau prélèvement sur les trusts (lequel exclut paradoxalement de son assiette certains biens déclarés dans le cadre de la présente obligation déclarative, l’articulation entre les deux dispositifs apparaissant donc perfectible).

L’alinéa 38 sanctionne les infractions aux dispositions régissant cette obligation déclarative (donc le défaut de déclaration ou les omissions déclaratives) d’une amende égale à 10 000 euros ou, si ce montant est plus élevé, à 5 % de l’actif du trust.

L’alinéa 40 dispose que cette amende est due solidairement par l’administrateur et par le constituant et les bénéficiaires du trust.

Cette amende constitue une incitation extrêmement forte à la révélation complète à l’administration des trusts, compte tenu de son niveau (le taux de 5 % étant le décuple du taux marginal de l’ISF) et de son assiette (l’intégralité de l’actif du trust, indépendamment de toute considération quant à la nature et à la situation des biens – notamment sur leur caractère taxable ou non à l’ISF du point de vue de la territorialité ou des règles d’exonération propres à cet impôt – et quant à la répartition éventuelle des droits sur le trust entre les personnes intéressées).

C.– LE PRÉLÈVEMENT SUR LES TRUSTS

Les alinéas 21 à 36 créent, au sein du code général des impôts, un nouvel article 990 J instituant une taxation spécifique sur les biens placés dans des trusts.

Ce nouvel impôt est qualifié de prélèvement mais n’est pas davantage nommé. Dans un souci de précision, le présent rapport le qualifie de prélèvement sur les trusts.

Le prélèvement sur les trusts a pour objet de principal de se substituer à l’ISF en sanctionnant (comme une majoration spécifique de droits aurait pu également le faire) le défaut de révélation au titre de l’ISF des biens placés dans un trust. Il en résulte une assiette originale définie pour l’essentiel « en creux » de l’assiette régulièrement déclarée au titre de l’ISF.

1.– L’assiette : l’assiette « brute » de l’ISF minorée des actifs imposables à l’ISF régulièrement déclarés

a) L’assiette théorique

L’assiette du prélèvement sur les trusts sera :

– l’ensemble des biens (situés en France et hors de France), y compris les produits capitalisés placés dans le trust pour les constituants et bénéficiaires résidents fiscaux français,

– les biens placés dans le trust (autres que les placements financiers au sens de l’assiette de l’ISF) situés en France et les produits capitalisés pour les constituants et bénéficiaires non-résidents.

Cette assiette correspond à celle résultant des règles de territorialité de l’ISF. Les exonérations applicables en matière d’assiette de l’ISF (en particulier, les exonérations dépendant de la nature des biens) ne seront, en revanche, pas applicables s’agissant du prélèvement sur les trusts dont l’assiette s’apparente à une assiette ISF « brute ».

Une exonération spécifique est toutefois introduite par l’alinéa 23 au titre des trusts constitués en vue de gérer les droits à pension acquis dans le cadre de leur activité professionnelle par des bénéficiaires. Cette hypothèse correspond aux trusts créés par des entreprises au bénéfice de leurs dirigeants et salariés et de leurs anciens dirigeants et salariés. Il convient de noter que les biens et droits correspondants demeurent naturellement imposables à l’ISF.

L’assiette du prélèvement sur les trusts sera évaluée comme en matière d’ISF, à la valeur vénale nette des biens au 1er janvier.

b) L’exonération des biens taxables à l’ISF régulièrement déclarés

Le prélèvement sur les trusts ne sera pas dû à raison de la fraction de l’assiette :

– retenue dans l’assiette de l’ISF d’un constituant ;

– déclarée (dans le cadre de la nouvelle déclaration spécifique des trusts dont la création est proposée par le présent article, cf. ci-dessus) et non taxable à l’ISF.

En d’autres termes, le prélèvement n’a vocation à frapper que des biens qui n’auront pas été régulièrement déclarés à l’administration.

Compte tenu de cette intention, il conviendra d’interpréter les dispositions proposées :

– d’une part, comme n’excluant de l’assiette que les biens inclus dans le patrimoine taxable au titre de l’ISF déclaré spontanément par lui (à l’exclusion, donc, des cas où la taxation résulte de la révélation postérieure de l’existence du trust) ;

– d’autre part, comme excluant de l’assiette les biens des trusts régulièrement déclarés et non taxables à l’ISF, y compris lorsqu’ils ne seraient pas soumis à cet impôt à raison de ses règles de territorialité (c’est-à-dire dans le cas de biens situés hors de France d’un trust dont le constituant n’est pas résident fiscal français).

2.– Un taux aligné sur le taux marginal de l’ISF

Le taux sera le taux marginal de l’ISF, que le projet de loi propose de ramener à 0,5 % à compter de 2012 qui sera la première année au titre de laquelle le prélèvement sur les trusts sera dû.

S’agissant d’un prélèvement ayant vocation, pour les raisons précédemment indiquées, à frapper des contribuables dissimulant des biens à l’administration, le taux retenu peut être comparé à celui qui sera applicable au titre de l’ISF en cas de manquement aux obligations déclaratives au titre de cet impôt. Compte tenu des majorations prévues par l’article 1729 en cas d’insuffisance de déclaration – soit 40 % en cas de manquement délibéré de droit commun et 80 % en cas de manœuvre frauduleuse –, il peut être appliqué, au titre de l’ISF, un taux pouvant aller jusqu’à 0,9 %.

3.– Les redevables et les modalités déclaratives et de recouvrement

Les redevables du prélèvement sur les trusts seront les constituants et les bénéficiaires d’un trust.

Le prélèvement devra toutefois être, en principe, liquidé et acquitté par l’administrateur du trust.

À cet effet, l’alinéa 31 introduit une obligation spécifique de déclaration et de liquidation à la charge de l’administrateur dans les conditions applicables en matière d’ISF (auto-liquidation avant le 15 juin).

Cette obligation déclarative sera, sans doute, souvent théorique. Dans la grande généralité des cas, la déclaration « normale » (soit au titre de l’ISF, soit au titre de la nouvelle déclaration des trusts) sera, en effet, plus favorable (puisqu’elle permettra de bénéficier des règles d’exonération de l’assiette de l’ISF et, éventuellement, de la première tranche de son barème) de sorte que l’on voit mal pourquoi il serait procédé à la déclaration au titre du prélèvement sur les trusts s’il n’est pas procédé à la déclaration du trust et de l’actif correspondant au titre de l’ISF.

Il convient de noter qu’il est prévu, pour le paiement du prélèvement sur les trusts, une responsabilité solidaire de l’administrateur, des constituants et des bénéficiaires autres que ceux ayant satisfait à leurs obligations déclaratives propres.

Le prélèvement sur les trusts sera assis et recouvré, comme l’ISF, selon les règles et sous les sanctions et garanties applicables aux droits de mutation par décès.

III.– L’EXONÉRATION DES PRODUITS RÉINVESTIS

Comme cela a été rappelé, l’article 120 du code général des impôts qualifie de revenus de capitaux mobiliers de source étrangère les « produits des " trusts " quelle que soit la consistance des biens composant ces trusts ».

Les alinéas 2 et 3 proposent de modifier cette disposition. Outre des modifications de coordination, il est proposé de limiter l’imposition aux produits distribués, donc d’exonérer les produits réinvestis, dont la rédaction actuelle (qui, selon les informations apportées au Rapporteur général par le Gouvernement, n’est pas appliquée sur ce point) prévoit la taxation.

Du point de vue de l’imposition de leurs revenus, les trusts seraient ainsi assimilables, en quelque sorte, à des SICAV ou à des fonds communs de capitalisation (ou des contrats d’assurance-vie) dont les produits capitalisés ne sont pas imposables.

Sur le plan pratique, cette disposition pose toutefois la question de la distinction, au sein des versements provenant d’un trust, entre la part éventuellement prélevée sur l’actif (qu’il serait cohérent de ne pas taxer puisque sa transmission à titre gratuit l’a, en principe, été) et celle issue des produits (qu’il est prévu de taxer). On peut craindre que l’identification de ces parts soit, s’agissant de trusts, délicate et que l’exonération des produits capitalisés aboutisse, en pratique, au moins dans certains cas, à une exonération pure et simple des produits.

Il convient toutefois de noter que l’imposition des produits capitalisés resterait possible dans un cas particulier. Cette imposition en transparence est, en effet, prévue de manière générale, au titre des bénéfices des entités soumises à une fiscalité privilégiée, rédaction de portée générale comprenant les trusts. Cependant, l’article 123 bis suppose que la personne physique imposée en transparence détienne au moins 10  % de l’entité, disposition qui, en pratique, s’applique mal (voire pas) aux trusts.

Seul le cas particulier des constituants des trusts implantés dans un État ou territoire non coopératif (ETNC) pourrait donc être couvert par l’article 123 bis dans la mesure où celui-ci prévoit, pour les entités implantées dans ces États, que la condition de détention de droits précédemment exposée est présumée satisfaite lorsqu’un contribuable a transféré des biens et droits à l’entité (c’est-à-dire, en pratique, pour le constituant d’un trust installé dans un tel État ou territoire).

IV.– L’ENTRÉE EN VIGUEUR

L’alinéa 42 prévoit d’appliquer les dispositions du présent article relatives aux droits de mutation à titre gratuit aux donations consenties et aux décès intervenus à compter de la publication de la présente loi de finances.

Il n’est pas prévu de disposition particulière d’entrée en vigueur pour les autres dispositions.

S’agissant des dispositions relatives à l’imposition de la détention du patrimoine (ISF et prélèvement sur les trusts) et à l’obligation déclarative nouvelle des trusts, il en résulte que l’application effective interviendra en 2012 puisque ces dispositions

– soit doivent être appliquées au 1er janvier (prélèvement sur les trusts, obligation déclarative),

– soit concernent l’assiette de l’ISF qui est appréciée à la même date.

S’agissant de la disposition relative à l’imposition des produits des trusts, l’entrée en vigueur sera immédiate et concernera donc les produits perçus ou distribués à compter de la publication de la loi.

V.– LE RENDEMENT DE LA MESURE

L’évaluation préalable du présent article estime son rendement attendu à 30 millions d’euros par an, à compter de 2012, « au vu des dossiers dont a eu connaissance l’administration fiscale ».

*

* *

La Commission est saisie des amendements CF 179, CF 180 et CF 181 du rapporteur général, et de l’amendement CF 13 de M. Daniel Garrigue.

M. le rapporteur général. L’article 6 vise à compléter le régime fiscal des trusts en matière de droits de mutation à titre gratuit et d’ISF. Entre le constituant du trust, le bénéficiaire et l’administrateur, on ne sait pas toujours, en l’état du droit, qui est redevable de l’impôt.

Mon amendement CF 179 vise à permettre d’appréhender le trust en transparence lorsque son constituant est une personne physique agissant à titre professionnel comme le projet le prévoit lorsqu’il s’agit d’une personne morale.

L’amendement CF 180 propose de rendre solidaires les bénéficiaires, non seulement pour l’ISF, mais aussi pour les droits de mutation en cas de décès du constituant du trust.

L’amendement CF 181 est de précision.

M. Daniel Garrigue. Les trusts sont difficiles à cerner, d’autant qu’ils sont constitués à l’étranger. Les dispositions de l’article s’appliqueront-elles aux trusts détenus par des résidents, aux personnes fiscalement domiciliées en France ? Concernent-elles les seuls biens situés sur le territoire français ? Quelles sont les opérations visées ? Lors de notre rencontre avec le Premier ministre de Jersey, hier soir, on a pu voir combien l’institution des trusts nous était étrangère. De fait, l’article reste muet sur la manière d’obtenir les informations nécessaires à sa mise en œuvre.

J’en viens à mon amendement CF 13, qui vise à supprimer deux articles du code général des impôts, relatifs aux fiducies. Lorsque la fiducie est entrée dans notre droit, en 2006, on prétendait la limiter aux personnes morales, et plus précisément aux établissements financiers afin de contrôler l’origine des fonds. Vous avez d’ailleurs, monsieur le rapporteur général, déposé un amendement pour clarifier ce point. La loi de modernisation de l’économie a étendu les fiducies aux personnes physiques et permis aux avocats d’intervenir dans leur gestion.

Le dispositif proposé aujourd’hui me semble très flou. Ne vise-t-il pas, au fond, à régulariser un certain nombre d’opérations qui échappent à notre droit ? N’y a-t-il pas une volonté de banaliser les fiducies, pour en faire des outils comparables aux trusts ?

M. Marc Goua. Une fiducie sert souvent, d’une part, à placer des fonds d’origine douteuse et, d’autre part, à atteindre une situation de monopole sans que cela n’apparaisse. Il ne faut pas que des monopoles puissent se créer à notre insu.

M. le rapporteur général. Permettez-moi un bref rappel historique qui devrait vous rassurer. Le trust trouve son origine dans le droit arabe et ce sont les Croisés qui s’en sont les premiers inspirés, afin de protéger leurs biens qu’ils abandonnaient pour de longues années lorsqu’ils partaient en croisade avec un risque non négligeable de ne jamais revenir. La trace de cet outil juridique a été soigneusement conservée à Jersey, demeurée de droit normand, et depuis des siècles, l’île s’est spécialisée dans la gestion des trusts.

L’article 6 – lequel traite exclusivement des trusts, en aucun cas des fiducies – va dans le bon sens, précisant le régime d’imposition à l’ISF et aux droits de mutation à titre gratuit des biens composant un trust, que son constituant ou son bénéficiaire soit ou non résident fiscal français – les résidents étant redevables au titre des biens du trust en France. Cet article instaure une obligation de déclaration et prévoit, en cas de non-respect de cette obligation, des sanctions financières d’un montant pouvant aller jusqu’à 5 % des biens ou droits composant le trust. L’ISF sera dû dans les conditions du droit commun et, à défaut de déclaration, un prélèvement spécifique est prévu au taux de 0,5 %. Les droits de mutation, quant à eux, s’appliqueraient selon le barème en vigueur lorsque le bénéficiaire de la transmission est connu et au taux marginal de 60 % dans le cas contraire.

Il faut distinguer les trusts et les fiducies. La déclaration des fiducies est d’ores et déjà obligatoire et celles-ci sont aujourd’hui imposées à l’ISF. Pour le reste, il est interdit de créer une fiducie pour organiser une donation. Il est vrai que le rapporteur général du Sénat souhaiterait qu’on étende le rôle des fiducies mais nous n’avons pu en CMP surmonter notre désaccord sur ce point. Nous demeurons attachés à des critères très stricts.

M. Daniel Garrigue. Les trusts n’existent pas seulement à Jersey, mais d’une manière générale dans les pays de droit anglo-saxon. Cet outil permet à certaines places financières de s’affranchir de règles normales de gestion, notamment en recourant à des paradis fiscaux. On institue une obligation de déclaration, mais quid si elle n’est pas respectée ? Nous n’aurons aucun moyen d’obtenir des renseignements. Jersey, comme cela nous a été confirmé, ne communique d’informations que si l’on est en mesure de donner l’identité du constituant ou du bénéficiaire d’un trust et si l’on sait auprès de quel établissement celui-ci a été constitué.

Je ne peux me défaire de l’impression qu’on cherche à régulariser certaines opérations irrégulières et plus généralement, avec les fiducies, à développer un outil comparable aux trusts. Souhaite-t-on concurrencer les pays anglo-saxons ?

M. le président Jérôme Cahuzac. Reconnaissez que cet article, même s’il n’est pas parfait, tente d’améliorer notre législation nationale.

La Commission adopte successivement les amendements CF 179, CF 180 et CF 181 (amendements n°s 1244, 1245, 1246).

Sur avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement CF 13.

La Commission adopte l’article 6 ainsi modifié.

*

* *

Après l’article 6

La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 6.

Elle examine d’abord l’amendement CF 129 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Jean Launay. Nul n’a oublié que, lors de la crise financière qui a précédé la crise économique, l’État est venu au secours des banques, les recapitalisant largement, selon des modalités que nous avions d’ailleurs en leur temps critiquées. En effet, les contribuables, bien que mis à contribution, n’ont pas pu retirer les bénéfices de ces opérations comme ils l’auraient dû.

Par souci à la fois de justice sociale et de responsabilité financière, nous proposons aujourd’hui d’instituer une taxe additionnelle à l’impôt sur les sociétés de 15 % sur les établissements de crédit, qui ont pour le moins rétabli leurs résultats.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CF 139 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement propose de supprimer le régime du bénéfice mondial consolidé, comme l’a lui-même proposé le Conseil des prélèvements obligatoires, jugeant que l’utilité économique du dispositif n’avait pas été démontrée.

M. le président Jérôme Cahuzac. Cherchant à me renseigner sur les entreprises bénéficiant de cet avantage fiscal, j’ai appris que l’une d’entre elles avait fait état dans un document officiel présenté en assemblée générale d’un avantage à son seul profit supérieur au coût pour l’État de cet avantage fiscal pour l’ensemble des entreprises bénéficiaires. Il faudrait vraiment savoir ce qu’il en est.

M. le rapporteur général. Nous aurons ce débat lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2012. Je ne cherche nullement à l’esquiver. J’aborderai d’ailleurs la question dans un prochain rapport mais nous ne disposons pas pour l’heure de toutes les données nécessaires. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CF 134 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement vise à moduler le taux de l’impôt sur les sociétés en fonction de l’affectation des bénéfices, afin de favoriser les investissements.

Sur avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

*

* *

Article 7

Création d’une contribution exceptionnelle sur la provision pour hausse des prix mise à la charge des entreprises du secteur pétrolier

Texte du projet de loi :

I.– Les entreprises dont l’objet est d’effectuer la première transformation du pétrole brut ou de distribuer les carburants issus de cette transformation, acquittent une contribution exceptionnelle assise sur la fraction excédant cent mille euros du montant de la provision pour hausse des prix prévue au onzième alinéa du 5° du 1 de l'article 39 du code général des impôts et inscrite au bilan à la clôture de l’exercice ou à la clôture de l’exercice précédent si le montant correspondant est supérieur.

Le taux de la contribution est fixé à 15 %.

La contribution est acquittée dans les sept mois de la clôture de l'exercice. Elle est liquidée, déclarée, recouvrée et contrôlée comme en matière de taxe sur le chiffre d'affaires et sous les mêmes garanties et sanctions.

II.– Les dispositions du I s’appliquent au titre du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2010.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article met à la charge des entreprises du secteur pétrolier une contribution exceptionnelle assise sur la provision pour hausse des prix. Cette contribution permettra de financer le coût de la revalorisation de 4,6 % des barèmes kilométriques applicables, au titre de l’année 2010, aux salariés et à certains titulaires de bénéfices industriels et commerciaux et de bénéfices non commerciaux. Un abattement de 100 000 € est prévu sur le montant de la provision servant de base au calcul de la contribution, ce qui permet d’exclure de son champ d’application les petites entreprises indépendantes.

La contribution s’applique au montant de la provision pour hausse des prix qui figure au bilan des entreprises concernées au titre du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2010 ou au bilan de l’exercice précédent si le montant de cette provision s’avère être supérieur.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article met à la charge des entreprises du secteur pétrolier une contribution exceptionnelle assise sur la provision pour hausse des prix.

Elle permettra de financer le coût de la revalorisation de 4,6 % des barèmes kilométriques applicables, au titre de l’année 2010, aux salariés et à certains titulaires de BIC et BNC.

I.– LA REVALORISATION DU BARÈME KILOMÉTRIQUE POUR FAIRE FACE À LA HAUSSE DU PRIX DES CARBURANTS

A.– LA HAUSSE DU PRIX DES CARBURANTS

Les cours du pétrole brut atteignaient 123 dollars/baril et 85 euros/baril en avril 2011, soit une hausse respective sur un an de 55 % et 42,5 %, l’euro ayant en partie amorti la hausse des prix du baril de brent et des cotations internationales de produits pétroliers. La facture pétrolière de la France a ainsi retrouvé en 2010 son niveau de 2008 à 46,4 milliards d’euros, contre 28,9 milliards en 2009.

Les prix du carburant atteignaient 1,533 euro/litre pour le SP 95 et 1,364 euro/litre pour le gazole en avril, contre une moyenne de 1,345 et 1,145 euro/litre en 2010.

B.– LA REVALORISATION DU BARÈME KILOMÉTRIQUE

Afin de limiter l'impact du prix de l'énergie sur le pouvoir d'achat des Français, le Gouvernement a décidé de revaloriser de 4,6 % le barème forfaitaire kilométrique des frais de voiture et d’essence, et ce dès cette année, pour la déclaration des impôts sur le revenu 2010.

Le nouveau barème applicable concerne les professionnels qui utilisent leur véhicule dans le cadre de leur travail, soit quelque 5 millions de salariés, 500 000 membres des professions libérales et 600 000 artisans, qui devraient profiter de cette hausse.

Pour utiliser le barème kilométrique, il faut opter, dans sa déclaration d'impôts, pour la déduction des frais réels (en contrepartie, il n'y a pas d'abattement de 10 % pour les contribuables qui choisissent cette solution).

Par exemple, un contribuable qui utilise une voiture de 7 CV, et parcourt 15 000 kilomètres par an à titre professionnel, pourra déclarer en frais réels la somme de 6 258 euros pour 2010 (calcul : 15 000 x 0,332 + 1 278), soit 270 euros de plus.

Les nouvelles évaluations kilométriques ont été confirmées par l'instruction 5 F-8-11 du 13 avril 2011 qui annule et remplace l'instruction 5 F-6-11 : les contribuables sont invités à ne pas tenir compte des barèmes indiqués sur les notices jointes aux déclarations, obsolètes.

II.– LE RÉGIME DE LA PROVISION POUR HAUSSE DES PRIX

Les industries qui transforment des matières premières sont exposées aux fluctuations permanentes des cours de ces matières qui affectent le coût de renouvellement des stocks nécessaires à leur exploitation. Or, la différence entre la valeur comptabilisée du stock à la clôture d'un exercice et la valeur du même stock à l'ouverture de l'exercice fait partie intégrante du résultat imposable. En effet, aux termes du 3 de l'article 38 du code général des impôts, « les stocks sont évalués au prix de revient ou au cours du jour de la clôture de l'exercice si ce cours est inférieur au prix de revient ». Un profit sur stock est donc soumis à imposition alors même qu’il est affecté d’une obligation de remploi.

Pour neutraliser les effets fiscaux des variations de prix affectant les stocks de base indispensables à la poursuite de l'exploitation, les entreprises peuvent utiliser le mécanisme de la provision pour hausse des prix. Aux termes du 5° du I de l’article 39 du code général des impôts, les entreprises soumises à l’impôt sur le revenu d’après leur bénéfice réel ou à l’impôt sur les sociétés peuvent en effet, lorsque pour une matière ou un prix donné il est constaté au cours d’une période ne pouvant excéder deux exercices successifs une hausse de prix supérieure à 10 %, pratiquer une provision correspondant à la fraction de cette hausse excédant 10 %. Peuvent faire l'objet de provisions pour hausse des prix les matières, produits et approvisionnements de toute nature existant en stock à la clôture de l'exercice, à l'exclusion des travaux en cours. Les dotations à cette provision facultative sont calculées distinctement pour chaque produit présentant une nature différente.

L’exonération d’impôt qui résulte d’une provision pratiquée à la clôture d’un exercice n’est pas définitive : la provision est rapportée de plein droit aux bénéfices imposables de l’exercice en cours à l’expiration de la sixième année suivant la date de cette clôture. Toutefois, dans le cas des entreprises dont la durée normale de rotation des stocks est supérieure à trois ans, la réintégration est seulement effectuée dans un délai correspondant au double de cette durée.

L’article 36 de la loi de finances pour 2005 a plafonné la dotation à la provision pour hausse des prix, pour la détermination des exercices clos à compter du 22 septembre 2004, à un montant égal, pour chaque exercice, à 15 millions d’euros majorés, le cas échéant, de 10 % de la dotation qui aurait été permise en l’absence de ce plafonnement. Il s’agissait alors de limiter un mécanisme qui s’était révélé excessivement favorable à certaines entreprises qui, compte tenu des variations de cours de certaines matières premières (comme le pétrole), avaient pu provisionner sur une courte période d’importants montants alors même qu’elles réalisaient des marges élevées du fait de la hausse des cours. Toutefois pour les entreprises dont la durée moyenne de rotation des stocks, pondérée par matières et par produits, est supérieure à un an, le plafond fixé à la phrase précédente est multiplié par cette durée moyenne, exprimée en mois, divisé par douze.

Concrètement, les dotations pour hausse de prix sont partiellement plafonnées à partir d’un seuil de 16 666 666,67 euros par an. Une entreprise qui aurait eu l’intention de provisionner pour 100 millions d’euros ne peut plus constituer que 25 millions d’euros de provisions.

Conformément à l’article 10 terdecies de l’annexe III du code général des impôts, les entreprises qui pratiquent des provisions pour hausse des prix sont tenues de fournir, à l'appui de la déclaration des résultats de chaque exercice, tous les éléments de calcul de la provision. Elles doivent indiquer notamment :

– les quantités de chacune des matières et de chacun des produits et approvisionnements existant à la clôture de l'exercice considéré et à raison desquels l'entreprise entend pratiquer une provision ;

– la valeur unitaire d'inventaire de chacun des éléments à la clôture dudit exercice et ses valeurs unitaires d'inventaire à l'ouverture et à la clôture de l'exercice précédent ;

– le montant de la dotation au compte « Provision » pouvant être pratiquée à la clôture de l'exercice considéré ;

– le montant de la dotation effectivement pratiquée ;

– et, le cas échéant, le montant de la dotation antérieure qui a été rapportée au bénéfice imposable.

En outre, la provision doit être inscrite au passif du bilan sous une rubrique spéciale faisant ressortir séparément le montant des dotations de chaque exercice. Elle doit être effectivement comptabilisée et figurer sur le relevé spécial des provisions, joint à la déclaration des résultats.

Elle doit être rapportée au plus tard aux résultats imposables du sixième exercice suivant celui au titre duquel elle a été constituée.

III.– LA CONTRIBUTION EXCEPTIONNELLE SUR LA PROVISION

La taxe instituée est une contribution exceptionnelle, due au titre du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2010. Elle est assise sur la fraction excédant 100 000 euros de la provision pour hausse des prix inscrite au bilan à la clôture du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2010, ou à la clôture de l'exercice précédent si le montant de provision est supérieur. Son taux est de 15 %.

Ainsi, pour les entreprises dont l’exercice coïncide avec l’année civile, la contribution est calculée sur la base du montant de la provision qui figure au bilan de l’exercice clos le 31 décembre 2010 ou de celui clos le 31 décembre 2009 si le montant est supérieur. Elles devront donc acquitter la contribution au plus tard en juillet 2011.

Pour les entreprises dont l’exercice ne coïncide pas avec l’année civile, la contribution est calculée sur la base du montant de la provision qui figure au bilan du premier exercice clos en 2011 ou de l’exercice clos en 2010 si ce montant est supérieur. La contribution doit alors être acquittée dans les sept mois de la clôture.

Les entreprises assujetties à la taxe exceptionnelle sont celles qui ont pour objet (et pas seulement à titre principal) d'effectuer la première transformation du pétrole brut, c'est-à-dire son raffinage, ou de distribuer les carburants issus de cette transformation. Sont donc passibles de cette taxe les entreprises qui exercent l'une ou l'autre de ces deux activités, ainsi que celles qui les exercent conjointement.

Un abattement de 100 000 euros est prévu sur le montant de la provision servant de base au calcul de la contribution, afin d’exclure de son champ d’application les petites entreprises indépendantes.

Le seuil de 100 000 euros est apprécié en tenant compte du montant total de la provision inscrite au bilan de l'exercice concerné, quels que soient les matières ou les produits à raison desquels elle a été constituée ou la nature de l'activité pour laquelle ces matières ou produits sont utilisés. La taxe s’applique dès lors que le seuil est dépassé à l’ouverture ou à la clôture de l’exercice.

Secteur(s) d’activité principalement concerné(s)

Préciser le nombre d’entreprises du secteur

Commerce de gros de combustibles et de produits annexes

30

Entreprises de raffinage du pétrole

6

Commerce de détail de carburants en magasin spécialisé

6

Centrales d’achat non alimentaires

2

Par catégorie, nombre d’entreprises concernées :

TPE (très petites entreprises)

dont auto-entrepreneurs

PME (petites et moyennes entreprises)

ETI (entreprises de taille intermédiaire)

Grandes
entreprises

TOTAL

0

12

31

1

44

Pour les entreprises redevables, la contribution exceptionnelle entraîne un coût égal au taux de la contribution, fixé à 15 %, multiplié par le montant de la provision pour hausse des prix, déduction faite du gain futur d’impôt lié à la déductibilité de la contribution pour la détermination du résultat imposable.

Le chiffrage du rendement en 2011 de la contribution exceptionnelle sur la provision pour hausse des prix mise à la charge des entreprises du secteur pétrolier a été réalisé à partir des éléments déclarés au titre de la provision pour hausse des prix par les entreprises du secteur au titre des exercices clos en 2009-2010. Sur la base d’un taux de 15 %, il est estimé à 120 millions de recettes pour l’État en 2011 et 5 millions de diminution de recettes (effet IS) en 2012, soit un total net de 115 millions d’euros.

Le groupe Total, qui a dégagé en 2010 un bénéfice net de 10,3 milliards d’euros, en hausse de 32 %, notamment du fait de la hausse des cours du pétrole, a indiqué que sa contribution, avant impôt, serait de 70 millions d’euros.

Tranche de valeur de la contribution exceptionnelle sur la PHP

Effectif des redevables de la contribution exceptionnelle
sur la PHP

Masse totale
de la contribution

Poids de la tranche en terme
de contribution

moins de 40 k€

10

101 321 €

0,08 %

compris entre 40 k€ et 240 k€

10

1 588 400 €

1,30 %

compris entre 240 k€ et 450 k€

10

3 563 393 €

2,92 %

compris entre 450 k€ et 2 200 k€

11

13 925 856 €

11,42 %

supérieur à 2 200 k€

12

102 784 072 €

84,27 %

Ensemble des redevables

53

121 963 042 €

100 %

La taxe est liquidée, déclarée, recouvrée et contrôlée comme en matière de taxe sur le chiffre d'affaires et sous les mêmes garanties et sanctions. Elle doit être acquittée spontanément par l'entreprise au service des impôts des entreprises du lieu de dépôt de sa déclaration de résultats, dans un délai de sept mois décompté à partir de la clôture du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2010. Son paiement doit être accompagné d'une déclaration établie sur papier libre mentionnant, outre l'ensemble des indications nécessaires à l'identification de l'entreprise, les éléments suivants :

– l'exercice de référence retenu pour la détermination de l'assiette de la taxe ;

– le montant de la taxe à acquitter et ses modalités de calcul.

La taxe exceptionnelle étant un prélèvement distinct de l'impôt sur les sociétés, les entreprises ne peuvent pas s'en acquitter par imputation de crédits d'impôts ou autres créances d'impôt sur les sociétés tels que la créance née du report en arrière des déficits. De même, si l'entreprise assujettie à la taxe exceptionnelle est une société filiale d'un groupe au sens de l'article 223 A, la société mère ne peut se substituer à elle pour le paiement de cette taxe.

En l’absence de dispositions particulières, la taxe est déductible des résultats imposables mais elle ne pourra pas s’imputer sur l'impôt sur les sociétés dû au titre de l'exercice au cours duquel la provision sur laquelle elle est assise est réintégrée, ni des deux suivants. Cette contribution exceptionnelle constitue un prélèvement définitif.

Les principales différences avec la taxe instituée en 2007 et 2008 pour le financement de la prime à la cuve sont les suivantes :

– le nombre d’entreprises concernées est plus important : 44 au lieu de 9 ;

– l’abattement était alors fixé à 15 millions d’euros et le taux était de 25 % ;

– le produit de la taxe précédente était un peu supérieur, à 163 millions d’euros ;

– la taxe n’était pas déductible des résultats imposables, mais imputable sur l’IS dû au titre de l’exercice au cours duquel la provision sur laquelle elle était assise est réintégrée.

*

* *

La Commission examine l’amendement CF 156 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Michel Vergnier. Cet amendement vise à pérenniser la contribution sur la provision pour hausse des prix sollicitée des entreprises du secteur pétrolier. Des mesures ont été prises qui ne sont pas suffisantes. Il nous semblerait juste de faire contribuer davantage les compagnies, en les distinguant bien des distributeurs, lesquels ont pour l’instant supporté la plus lourde part des mesures prises.

M. le rapporteur général. Le Gouvernement a très largement repris le dispositif qui avait été mis en place en 2000. Par ailleurs, une taxe sur provisions ne peut pas par nature être pérenne.

La Commission rejette l’amendement.

Puis suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette l’amendement CF 157 de M. Pierre-Alain Muet.

La Commission adopte l’article 7 sans modification.

*

* *

Après l’article 7

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette successivement les amendements CF 158, CF 159 et CF 128 de M. Pierre-Alain Muet, portant articles additionnels après l’article 7.

Elle examine ensuite l’amendement CF 5 de M. Olivier Carré.

M. Patrice Martin-Lalande. Cet amendement propose de supprimer la taxe sur l’achat de services de publicité en ligne, instaurée par le Sénat dans le projet de loi de finances pour 2011. En effet, celle-ci fait fuir à l’étranger toutes les entreprises achetant de la publicité en ligne, ce qui nous prive de recettes de TVA. Le Conseil national du numérique et le Gouvernement ont eux aussi demandé cette suppression.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Toutefois, je vous suggère de déposer un amendement de report, dans le cadre de la procédure prévue à l’article 88.

M. Patrice Martin-Lalande. Il y a déjà eu deux reports. De toute façon, une solution ne pourra être trouvée qu’au niveau européen. Bref, l’horizon paraît lointain.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CF 39 de M. Patrice Martin-Lalande.

M. Patrice Martin-Lalande. Je retire également cet amendement, de repli par rapport au précédent.

L’amendement CF 39 est retiré.

La Commission examine l’amendement CF 59 de M. Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard. Cet amendement vise à remédier à une imprécision d’un article du code des douanes qui aboutit à une distorsion de concurrence au détriment des industriels exploitant des installations de cogénération. Déjà présenté l’an dernier lors du collectif, il avait reçu l’aval de la Commission des finances sans toutefois pouvoir être défendu en séance.

M. le rapporteur général. Il faudrait le préciser. Tel que rédigé, il concernerait aussi les installations de cogénération d’électricité bénéficiant de l’obligation d’achat. Or, dans ce cas, aucune exonération de taxe ne se justifie.

M. Michel Bouvard. Je le redéposerai dans une nouvelle rédaction dans le cadre de la procédure prévue à l’article 88.

L’amendement est retiré.

II.– ressources affectÉes

Article 8

Instauration d’un « bonus-malus » sur la taxe d’apprentissage et création du compte d’affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage »

Texte du projet de loi :

I.– Il est ouvert un compte d’affectation spéciale intitulé : « Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage ». Ce compte retrace :

1° En recettes :

a) La part du quota mentionnée au deuxième alinéa de l'article L. 6241-2 du code du travail ;

b) Les versements opérés au Trésor public en application des articles L. 6252-10 et L. 6252-12 du même code ;

c) Le produit de la contribution supplémentaire prévue à l'article 230 H du code général des impôts ;

d) Les fonds de concours.

2º En dépenses :

a) Le financement des centres de formation d'apprentis et des sections d'apprentissage pour lesquels la région a conclu une convention et des centres de formation d'apprentis pour lesquels a été conclue une convention avec l'État en application de l'article L. 6232-1 du code du travail ;

b) Le financement des actions arrêtées en application des contrats d'objectifs et de moyens mentionnés à l'article L. 6211-3 du même code ou, dans le cas des centres de formation d'apprentis pour lesquels a été conclue une convention avec l'État, des actions de développement et de modernisation arrêtées dans le cadre de cette convention ;

c) Le financement d’actions nationales de communication et de promotion de l’apprentissage ;

d) Le versement aux entreprises de 250 salariés et plus dépassant le seuil prévu au I de l’article 230 H du code général des impôts d’aides en faveur de l’emploi des personnes mentionnées à ce même I, dans des conditions prévues par décret.

Les sommes affectées aux financements mentionnés aux a et b du 2º sont versées aux fonds régionaux de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue prévus par l’article L. 4332-1 du code général des collectivités territoriales ou aux centres de formation d'apprentis pour lesquels une convention a été conclue avec l'État en application de l’article L. 6232-1 du code du travail.

II.– Le solde du Fonds national de développement et de modernisation de l’apprentissage prévu à l’article L. 6241-3 du code de travail, tel que constaté à la date de la création du compte d’affectation spéciale mentionné au I, est porté en recettes de ce même compte.

Il est autorisé un découvert de 320 millions d’euros durant les trois mois suivant la création de ce même compte.

III.– Le code général des impôts est ainsi modifié :

1° Les I et II de l’article 230 H sont ainsi rédigés :

« I.– Il est institué une contribution supplémentaire à l’apprentissage.

« Cette contribution est due par les entreprises de 250 salariés et plus qui sont redevables de la taxe d'apprentissage en application de l'article 224 et dont l’effectif annuel moyen, pour l’ensemble des catégories suivantes, est inférieur à un seuil :

« 1° Les salariés sous contrat de professionnalisation ou d'apprentissage ;

« 2° Les jeunes accomplissant un volontariat international en entreprise régi par les articles L. 122-1 et suivants du code du service national ou bénéficiant d'une convention industrielle de formation par la recherche.

« Ce seuil est égal à 4 % de l'effectif annuel moyen de l'entreprise, calculé dans les conditions définies à l'article L. 1111-2 du code du travail, au cours de l'année de référence. Le pourcentage résultant du calcul permettant d’apprécier le respect de ce seuil est arrondi à l’entier inférieur.

« II.– Cette contribution est assise sur les rémunérations retenues pour l'assiette de la taxe d'apprentissage en application des articles 225 et 225 A.

« Elle est calculée aux taux suivants :

« 1°  0,2 %, lorsque le pourcentage mentionné à la dernière phrase du I est inférieur à 1 %. Le taux de la contribution est porté à 0,3 % lorsque l’effectif annuel moyen de l’entreprise excède 2 000 salariés ;

« 2°  0,1 %, lorsque ce pourcentage est au moins égal à 1 % et inférieur à 3 % ;

« 3°  0,05 %, lorsque ce pourcentage est au moins égal à 3 % et inférieur à 4 %. » ;

2° Au 1 de l’article 224, les mots : « est versé au Fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage mentionné à l'article L. 6241-3 du code du travail » sont remplacés par les mots : « favorise l’égal accès à l’apprentissage sur le territoire national et contribue au financement d’actions visant au développement de l’apprentissage dans les conditions prévues à l’article L. 6241-2 du code du travail » ;

3° Au c du V de l’article 1647, les mots : « sur les montants de la taxe d’apprentissage versés au Fonds national de développement et de modernisation de l’apprentissage en application du 1 de l’article 224 et de l’article 226 B, ainsi que » sont supprimés.

IV.– Le code du travail est ainsi modifié :

1° À l’article L. 6241-10, les mots : « en application du 1° de l’article L. 6241-8 sont destinées en priorité aux centres de formation d'apprentis et aux sections d'apprentissage » sont remplacés par les mots : « aux centres de formation d'apprentis et des sections d'apprentissage pour lesquels la région a conclu une convention et des centres de formation d'apprentis pour lesquels a été conclue une convention avec l'État en application de l'article L. 6232-1, sont destinées en priorité aux centres et aux sections » ;

2° À l’article L. 6241-11, les mots : « mentionnés au 1° de l’article L. 6241-8 » sont remplacés par les mots : « mentionnés au premier alinéa de l’article L. 6241-10 » ;

3° Les articles L. 6241-3, L. 6241-8 et L. 6241-9 sont abrogés.

V.– L’article 34 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale est abrogé.

VI.– Le III est applicable à la contribution due en 2012 au titre des rémunérations versées à compter du 1er janvier 2011.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article vise à développer le nombre de salariés employés en alternance en modifiant les règles relatives à l’obligation d’embauche de ces salariés, aujourd’hui applicables aux entreprises de plus de 250 salariés conformément à l’article 230 H du code général des impôts. À cet effet est créé un système de « bonus-malus ».

Trois modifications sont introduites par le présent article.

Premièrement, il porte le seuil minimal de salariés en alternance en deçà duquel la contribution supplémentaire est due par l’entreprise de 3 à 4 % de l'effectif annuel moyen de l'entreprise.

Deuxièmement, il introduit un barème de la contribution supplémentaire due par l’entreprise ne respectant pas son quota d’embauche, modulable en fonction de l’écart au nouveau seuil. Ainsi, le nouveau barème distingue un taux d’alternants inférieur à 1 % (contribution supplémentaire égale à 0,2 %, ou 0,3 % si l’entreprise compte plus de 2 000 salariés), compris entre 1 et 3 % (contribution égale à 0,1 %) ou compris entre 3 et 4 % (contribution égale à 0,05 %).

Troisièmement, il modifie le mode de gestion de l’utilisation des fonds recouvrés en créant un compte d’affectation spéciale (CAS) intitulé « Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage ». Ce compte retracera désormais les recettes et les dépenses du Fonds national de développement et de modernisation de l’apprentissage (FNDMA). Les ressources supplémentaires générées par la modification de la contribution supplémentaire seront quant à elles affectées, au sein du compte, au versement d’aides aux entreprises de 250 salariés dont les salariés en contrat d’alternance représentent plus de 4 % de leur effectif salarié.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de créer un système de bonus-malus incitant les entreprises de plus de 250 salariés à recourir à l’apprentissage. Il vise également à substituer au Fonds national de développement et de modernisation de l’apprentissage un compte d’affectation spéciale retraçant, au sein du budget de l’État, les dépenses et recettes relevant actuellement de ce fonds.

Le dispositif de bonus-malus s’inscrit dans le plan du Gouvernement visant à développer l’apprentissage, relayé par la proposition de loi n° 3369 déposée le 13 avril dernier par MM. Cherpion, Perrut et Taugourdeau et dont l’article 6 prévoit une refonte du barème de la cotisation supplémentaire à l’apprentissage identique à celle proposée par le présent article.

Rappelons que, à la suite du discours du Président de la République à Bobigny le 1er mars dernier, le Gouvernement s’est fixé comme objectif d’atteindre, en 2015, un stock de 800 000 contrats d’apprentissage et de professionnalisation, contre 600 000 aujourd’hui. Outre la présente mesure, le plan mis en œuvre comprend également une exonération de charges à destination des entreprises de moins de 250 salariés – cette mesure étant financée sur crédits budgétaires.

I.– INCITER DAVANTAGE LES ENTREPRISES DE PLUS DE 250 SALARIÉS À RECOURIR À L’APPRENTISSAGE

Sur la base du constat que les entreprises de plus de 250 salariés recourent à l’apprentissage nettement moins que les petites entreprises (41), le dispositif proposé tend à concentrer les efforts menés par l’État en faveur de l’apprentissage sur ce public particulier d’entreprises. À cet effet, il instaure un système de bonus-malus reposant sur la contribution supplémentaire à l’apprentissage.

A.– LES INTERVENTIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT EN FAVEUR DE L’APPRENTISSAGE

En matière d’apprentissage, les régions disposent d’une compétence de droit commun. L’État joue néanmoins un rôle d’accompagnateur de l’action publique dans ce domaine en mobilisant les moyens financiers du Fonds national de développement et de modernisation de l’apprentissage ainsi que ceux du budget général.

 Le fonds national de développement et de modernisation de l’apprentissage (FNDMA), que le présent article remplace par un compte d’affectation spéciale, et la cotisation supplémentaire à l’apprentissage, dont le barème est modifié par le présent article, constituent deux outils mis récemment au service de l’intervention de l’État en matière d’apprentissage.

Créé par la loi de cohésion sociale de 2005 (42), le Fonds national de développement et de modernisation de l’apprentissage est un fonds dépourvu de personnalité juridique et géré en compte de tiers par l’État. Il reprend les missions du Fonds de péréquation de la taxe d’apprentissage, créé en 1997, et se voit confier de nouvelles missions (43) tendant à renforcer la capacité d’intervention de l’État dans ce champ, par le biais du financement :

– des contrats d’objectifs et de moyens pour le développement de l’apprentissage, conclus entre le préfet de région et le président du conseil régional ;

– des centres de formation des apprentis à recrutement national ;

– d’actions nationales de communication et de promotion de l’apprentissage.

Son financement est assuré par l’affectation de trois recettes fiscales :

– la fraction du quota de taxe d’apprentissage, soit 22 % du produit de cette taxe ;

– les versements au Trésor public en application des articles L. 6252-10 et L. 6252-12 du code du travail – sommes indûment versées, prises en charge non justifiées... ;

– et, depuis 2009, la contribution supplémentaire à l’apprentissage.

Le fonds comprend deux sections. La première, dotée de 195 millions d’euros par an, assure une péréquation entre les centres de formation des apprentis et les sections d’apprentissage de chaque région, qui peuvent percevoir des montants différents de taxe d’apprentissage. La seconde est destinée aux interventions de l’État en faveur de l’apprentissage, à savoir le co-financement des contrats d’objectifs et de moyens passés avec les régions ainsi que le financement des centres de formations d’apprentis à recrutement national et les actions de communication.

Le tableau suivant offre une vision synthétique du budget du fonds en 2009 et 2010.

LE BUDGET DU FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT ET DE MODERNISATION DE L’APPRENTISSAGE

(en millions d’euros)

   

2009

2010

Section de péréquation

Recettes (quota de taxe d'apprentissage, reliquat)

196

203

Dépenses

195

200

Seconde section

Recettes

337

358

dont quota de taxe d'apprentissage

270

276

dont reliquat

67

15

dont contribution supplémentaire à l'apprentissage

0

67

Dépenses

322

289

dont contrats d'objectifs et de moyens

314

282

dont CFA à recrutement national

4

2

dont communication

4

5

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État

 Le programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi de la mission Travail et emploi constitue l’autre vecteur d’action de l’État en matière d’apprentissage. Il retrace principalement les crédits destinés à compenser le coût supporté par la sécurité sociale du fait des exonérations de charges sur les contrats d’apprentissage et de professionnalisation, pour 1,3 milliard d’euros en 2011. Ce programme finance également, à hauteur de 1,7 milliard d’euros, la dotation générale de décentralisation destinée à compenser les charges résultant du transfert aux régions des compétences qui leur ont été transférées en matière d’apprentissage et de formation professionnelle.

B.– L’INSTAURATION D’UN SYSTÈME DE « BONUS-MALUS » REPOSANT SUR LA CONTRIBUTION SUPPLÉMENTAIRE À L’APPRENTISSAGE

En instaurant un système de « bonus-malus » reposant sur la contribution supplémentaire à l’apprentissage, le présent article tend à renforcer l’action de l’État en matière d’apprentissage.

1.– La contribution supplémentaire à l’apprentissage

Instaurée en 2009 (44), la contribution supplémentaire à l’apprentissage (CSA), prévue à l’article 230 H du code général des impôts, a remplacé la contribution additionnelle de 0,1 % à la taxe d’apprentissage créée en 2006 (45). Elle vise à assurer le financement du FNDMA et à créer des incitations fiscales tendant au développement de l’apprentissage.

En l’état du droit, la CSA est due par les entreprises de plus de 250 salariés dès lors que l’effectif annuel moyen des salariés en contrat de professionnalisation ou en contrat d’apprentissage et des jeunes accomplissant un volontariat international en entreprise ou bénéficiant d’une convention industrielle de formation par la recherche est inférieur au seuil de 3 % de l’effectif annuel moyen total (« critère d’effectif »).

L’assiette de cette imposition de toute nature, dont le recouvrement est assuré par les organismes collecteurs de taxe d’apprentissage, est définie comme les rémunérations retenues pour l’assiette de la taxe d’apprentissage.

Son taux est fixé à 3 %.

Son rendement est prévu à 67 millions d’euros en 2011.

2.– Le dispositif proposé

Le III du présent article vise à renforcer le caractère incitatif de la contribution supplémentaire à l’apprentissage par deux biais.

D’une part, il élève, de 3 % à 4 %, le seuil en-deça duquel les entreprises sont redevables de la cotisation (alinéa 21). Les entreprises de plus de 250 salariés dont le critère d’effectif est compris entre 3 % et 4 % seraient donc désormais soumises à l’imposition.

D’autre part, le barème de l’imposition serait rendu progressif (alinéas 23 à 26) :

– quand le critère d’effectif est inférieur à 1 %, le taux serait fixé à 0,2 % ou 0,3 % si l’entreprise a plus de 2 000 salariés ;

– quand le critère d’effectif est compris entre 1 % et 3 %, le taux resterait inchangé, à 3 % ;

– quand le critère d’effectif est compris entre 3 % et 4 %, le taux serait fixé à 0,05 %.

Pour compenser cet alourdissement de la fiscalité sur les entreprises et renforcer l’incitation, le dispositif est complété, à l’alinéa 11, par l’inscription en dépenses du nouveau compte d’affectation spéciale d’aides versées aux entreprises de plus de 250 salariés, dont le nombre des personnes mentionnées plus haut est supérieur à 4 % de l’effectif annuel moyen. Les conditions de versement de ces aides seraient déterminées par décret, le Gouvernement ayant annoncé que les aides profiteraient aux entreprises dont le nombre d’apprentis est compris entre 4 % et 6 % de l’effectif.

Au final, le présent article met en place un système de « bonus-malus » en faveur de l’apprentissage, résumé par le tableau suivant.

COMPARAISON DE L’ÉTAT DU DROIT ET DU DISPOSITIF PROPOSÉ

Critère d’effectif (46)

État du droit

Dispositif proposé

0 % à 1 %

Taux de CSA de 0,1 %



Taux de CSA de 0,2 % (0,3 % pour les entreprises de plus de 2000 salariés)

1 % à 2 %

Taux de CSA de 0,1 %

2 % à 3 %

3 % à 4 %

 

Taux de CSA de 0,05 %

4 % à 5 %



Subventions budgétaires

5 % à 6 %

Au-delà de 6 %

 

Le surplus de recettes fiscales lié à l’instauration du malus devrait générer, selon les évaluations du Gouvernement, un produit compris entre 5 et 10 millions d’euros, destiné à financer le bonus – environ 8 000 contrats pouvant être éligibles au bonus la première année. L’administration ne disposant pas de la répartition de l’assiette taxable par tranche d’imposition, une telle évaluation demeure relativement approximative. Elle est réalisée à partir de l’estimation du taux moyen d’apprentis dans l’effectif des entreprises de plus 250 salariés, duquel est déduit le rendement du « malus ».

Aux termes du VI du présent article, le nouveau barème de contribution supplémentaire à l’apprentissage entrerait en vigueur au 1er janvier 2011. La CSA étant payée avant le 1er mars de l’année suivant celle du versement des salaires, il est nécessaire de prévoir une « petite rétroactivité » pour que le dispositif monte en charge dès 2012.

II.– LE REMPLACEMENT DU FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT ET DE MODERNISATION DE L’APPRENTISSAGE PAR UN COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE

A.– LA CRÉATION D’UN COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE POUR BUDGÉTISER LE FNDMA

En l’état du droit, la contribution supplémentaire à l’apprentissage est affectée au Fonds national du développement et de la modernisation de l’apprentissage, que l’État gère en compte de tiers.

Le I du présent article réaffecte cette recette fiscale, ainsi que l’ensemble des recettes et dépenses du fonds, à un nouveau compte d’affectation spéciale. Conformément au I de l’article 21 de la LOLF, les opérations budgétaires retracées sur le nouveau CAS seraient bien « financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées » puisque des impositions destinées au financement de l’apprentissage – taxe d’apprentissage et contribution supplémentaire à l’apprentissage – seraient affectées au financement de dépenses relevant de ce domaine.

Le CAS reprendrait l’intégralité des missions du FNDMA, mentionnées plus haut. Il assurerait la péréquation entre centres de formation d’apprentis et financerait les interventions de l’État, notamment les co-financements de contrats d’objectifs et de moyens. S’y ajouterait, pour un montant compris entre 5 et 10 millions d’euros, le versement des « bonus » aux entreprises, institués par le présent article.

Pour financer ces missions, les trois recettes actuellement perçues par le fonds et mentionnées plus haut seraient affectées au compte. Des fonds de concours pourraient s’y ajouter.

Reprenant une disposition prévue à l’article L. 6241-9 du code du travail, l’alinéa 12 encadre les modalités de mise en œuvre de la dépense en la fléchant vers les centres ayant passé une convention avec l’État.

Par ailleurs, le II du présent article prévoit que le solde de l’actuel fonds est logiquement transféré au CAS et que, comme l’autorise le deuxième alinéa du II de l’article 21 de la LOLF, un déficit temporaire durant les trois mois suivant la création du CAS est autorisé et fixé à un maximum de 320 millions d’euros.

Les IV à V du présent article prévoient enfin des dispositions de coordination rendues nécessaires par la création du CAS. Il convient de noter que la suppression de l’article 34 de la loi de cohésion sociale de 2005, prévue par l’avant-dernier alinéa, va au-delà de la simple coordination. Cet article prévoit en effet l’obligation pour le Gouvernement de transmettre annuellement un rapport au Parlement relatif à la mise en œuvre des contrats d’objectifs et de moyens et du crédit d’impôt en faveur de l’apprentissage.

B.– UNE BUDGÉTISATION QUI S’ARRÊTE À MI-CHEMIN

La budgétisation du FNDMA sous la forme d’un compte d’affectation spéciale constitue une évolution bienvenue pour une double raison.

D’une part, l’information du Parlement sera désormais assurée par les documents budgétaires – projets et rapports annuels de performance – et cette information plus accessible devrait renforcer le contrôle. D’autre part, le deuxième alinéa du II de l’article 21 de la LOLF prévoit que, hormis pendant les trois premiers mois suivant sa création, un compte d’affectation spéciale ne peut être à aucun moment en déficit. Une telle disposition est une garantie pour la protection des intérêts financiers de l’État. Les déficits récurrents du système de bonus-malus automobile, qui relève d’un compte de concours financier, ne sauraient donc être constatés sur l’apprentissage (47).

Le présent dispositif apparaît donc préférable à l’hypothèse du maintien d’un fonds, qui n’aurait pas été acceptable.

Toutefois, l’application dans toute leur rigueur des principes d’universalité budgétaire – garant de la bonne information du Parlement – et de maîtrise des charges par la norme de dépense aurait commandé d’affecter les dépenses et recettes du fonds au budget général.

Le programme Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi de la mission Travail et emploi retrace déjà des crédits ayant pour objet de soutenir l’apprentissage pour plus de 3 milliards d’euros – principalement le financement des exonérations de charges au profit des contrats de qualification et de professionnalisation et la dotation générale de décentralisation. Il aurait donc pu accueillir ces nouvelles dépenses alors que le présent dispositif conduit à ce qu’une même politique publique soit financée par deux missions du budget de l’État – Travail et emploi et le nouveau compte d’affectation spéciale. Il reste vrai que la mission et le compte devraient être examinés conjointement par l’Assemblée lors de l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances de l’année, ce qui facilitera la vision consolidée du Parlement sur ce sujet.

L’intégration des opérations budgétaires retracées au sein du FNDMA au sein du budget général aurait été, par ailleurs, plus respectueuse des principes de maîtrise de la dépense. En effet, sur le compte d’affectation spéciale, la dépense pourra croître au même rythme que la recette – et donc que la masse salariale sur laquelle elle est assise (48) – sans que cela n’emporte aucune conséquence sur les autres dépenses de l’État (49). En revanche, compte tenu de la norme de dépense, une intégration au sein du budget général aurait nécessité que la croissance des dépenses soit compensée par des économies sur les autres missions. On peut néanmoins estimer que, compte tenu de la forte contrainte imposée par la loi de programmation des finances publiques, une telle solution aurait pu être trop ambitieuse.

S’il admet le recours, dans le cas d’espèce, à un compte spécial du Trésor, le Rapporteur général rappelle que le principe est le maintien des dépenses au sein du budget général et l’exception leur affectation hors du budget général. Une telle pratique est nécessaire pour assurer la bonne information du Parlement et limiter les lignes de fuite de la norme de dépense.

Trois nouveaux comptes d’affectation spéciale ont été créés en moins de six mois (50). Si de telles modalités d’affectation de la recette restent préférables à l’affectation d’une imposition de toute nature à un opérateur, il conviendrait désormais de modérer les exceptions aux grands principes budgétaires qui garantissent l’information et le contrôle du Parlement.

*

* *

La Commission adopte l’article 8 sans modification.

*

* *

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 9

Équilibre général du budget, trésorerie
et plafond d’autorisation des emplois

Texte du projet de loi :

I.– Pour 2011, l’ajustement des ressources tel qu’il résulte des évaluations révisées figurant à l’état A annexé à la présente loi et des charges du budget de l’État sont fixés aux montants suivants :

(en millions d’euros)

 

RESSOURCES

CHARGES

SOLDES

       

Budget général

     

Recettes fiscales brutes / dépenses brutes

230

463

 

À déduire : Remboursements et dégrèvements

466

466

 

Recettes fiscales nettes / dépenses nettes

- 236

- 3

 

Recettes non fiscales

- 262

   

Recettes totales nettes / dépenses nettes

- 498

   

À déduire : Prélèvements sur recettes au profit des
collectivités territoriales et des Communautés européennes

     

Montants nets pour le budget général

- 498

- 3

- 495

Évaluation des fonds de concours et crédits correspondants

     

Montants nets pour le budget général, y compris
fonds de concours

- 498

- 3

 
       
       

Budgets annexes

     

Contrôle et exploitation aériens

 

3

- 3

Publications officielles et information administrative

     

Totaux pour les budgets annexes

 

3

- 3

Évaluation des fonds de concours et crédits correspondants :

     

Contrôle et exploitation aériens

     

Publications officielles et information administrative

     

Totaux pour les budgets annexes, y compris fonds de concours

 

3

- 3

       
       

Comptes spéciaux

     

Comptes d’affectation spéciale

770

770

0

Comptes de concours financiers

2 000

1 512

488

Comptes de commerce (solde)

     

Comptes d’opérations monétaires (solde)

     

Solde pour les comptes spéciaux

   

488

       
       

Solde général

   

- 10

II.– Pour 2011 :

1° L’évaluation des ressources et des charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier demeure inchangée.

2° Le plafond de la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an demeure inchangé.

III.– Pour 2011, le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État demeure inchangé.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article traduit l’incidence sur l’équilibre budgétaire pour 2011 des dispositions proposées par le présent projet de loi.

Le déficit prévisionnel de l’État pour 2011 est maintenu au niveau arrêté en loi de finances initiale, soit 91,6 Md€.

Cette stabilité s’explique, d’une part, par une dégradation de 0,5 Md€ des recettes nettes du budget général et, d’autre part, par une amélioration de 0,5 Md€ du solde des comptes spéciaux (remboursement anticipé des prêts au secteur automobile pour 2,0 Md€ et révision des décaissements des prêts à la Grèce, notamment décalage du prêt initialement prévu fin 2010, pour 1,5 Md€).

En conséquence, le tableau de financement demeure inchangé.

Le tableau ci-après présente la situation du budget de 2011 après prise en compte des dispositions proposées dans le présent projet de loi de finances rectificative.

(en millions d’euros)

 

Loi de finances initiale

 

Décrets
d’avance
ou
d’annul. (soldes)

Modifications proposées dans le présent projet de loi

Total
des
mouv.

Situation
nouvelle

       

Ouvert.

Annul.

Net

   
 

(1)

 

(2)

   

(3)

(4)=(2)+(3)

=(1)+(4)

                 

Budget général : charges

               

Dépenses brutes

368 543

   

950

487

463

463

369 006

À déduire : Remboursements et dégrèvements

82 153

   

466

 

466

466

82 619

Dépenses nettes du budget général (a)

286 390

   

484

487

- 3

- 3

286 387

Évaluation des fonds de concours (b)

3 226

           

3 226

Montant net des dépenses du budget général,
y compris les fonds de concours [(C) = (a) + (b)]

289 616

   

484

487

- 3

- 3

289 613

Budget général : ressources

               

Recettes fiscales brutes

337 034

       

230

230

337 264

À déduire : Remboursements et dégrèvements

82 153

       

466

466

82 619

Recettes fiscales nettes (d)

254 881

       

- 236

- 236

254 645

Recettes non fiscales (e)

16 873

       

- 262

- 262

16 611

Recettes nettes des remboursements et dégrèvements [(f) = (d) + (e)]

271 754

       

- 498

- 498

271 256

À déduire : Prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et
des Communautés européennes (g)

73 578

           

73 578

Recettes nettes du budget général [(h) = (f) - (g)]

198 176

       

- 498

- 498

197 678

Évaluation des fonds de concours (b)

3 226

           

3 226

Montant net des recettes du budget général,
y compris les fonds de concours [(I) = (h) + (b)]

201 402

       

- 498

- 498

200 904

   Solde du budget général [(J) = (I) – (C)]

- 88 214

       

- 495

- 495

- 88 709

                 

Budgets annexes

               

Contrôle et exploitation aériens

               

Dépenses

1 999

   

5

2

3

3

2 002

Recettes

1 999

       

0

0

1 999

Solde

0

       

- 3

- 3

- 3

Publications officielles et information administrative

               

Dépenses

193