Accueil > Documents parlementaires > Les rapports législatifs
Version PDF
Retour vers le dossier législatif

N° 3544

——

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 21 juin 2011.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI (N° 3507) de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2010,

TOME II

COMMENTAIRE DES RAPPORTS ANNUELS
DE PERFORMANCES
PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur général,

Député.

——

SOMMAIRE

Pages

LES 215 pROPOSITIONS DE LA cOMMISSION 7

Action extÉrieure de l’État 25

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-FRANÇOIS MANCEL

Administration gÉnÉrale et territoriale de l’État 35

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC LE FUR

AGRICULTURE, pÊche, alimentation, forÊt et affaires rurales ; politiques de l’agriculture ; COMPTE D’affectation spÉciale dÉveloppement agricole et rural 49

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. NICOLAS FORISSIER

AGRICULTURE, pÊche, alimentation, forÊt et affaires rurales ; sÉcuritÉ alimentaire 55

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PHILIPPE VIGIER

Aide publique au dÉveloppement ; COMPTE D’affectation spÉciale PrÊts À DES ÉTATS ÉTRANGERS 59

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HENRI EMMANUELLI

Anciens combattants, mÉmoire et liens avec la Nation 67

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-FRANÇOIS LAMOUR

Conseil et contrÔle de l’État 75

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE BOURGUIGNON

Culture : CrÉation ; transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture 83

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. RICHARD DELL’AGNOLA

CULTURE : Patrimoines 95

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. NICOLAS PERRUCHOT

DÉFENSE : prÉparation de l’avenir 107

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-MICHEL FOURGOUS

DÉfense : budget opÉrationnel de la dÉfense 117

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. LOUIS GISCARD D'ESTAING

Direction de l’action du Gouvernement ; Publications officielles et information administrative 131

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-PIERRE BRARD

Écologie, dÉveloppement et AMÉNAGEMENT durableS : PRÉVENTION DES RISQUES ; conduite et pilotage des politiques de l’Écologie, de l’Énergie, du dÉveloppement durable et de la mer 147

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JACQUES PÉLISSARD

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES : ÉNERGIE 161

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC GOUA

Écologie dÉveloppement et AMÉNAGEMENT durableS : Transports aÉriens et mÉtÉorologie ; BUDGET ANNEXE ContrÔle et exploitation aÉriens 165

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CHARLES DE COURSON

Écologie, dÉveloppement et amÉnagement durables : transports routiers, ferroviaires, fluviaux et maritimes ; comptes d’affectation spÉciale contrôle et sanction automatisÉs des infractions au code de la route ; avances au fonds d’AIDE à l’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES 183

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HERVÉ MARITON

Économie : DÉveloppement DES ENTREPRISES ET DE l’EMPLOI ; prêts et avances À des particuliers ou À des organismes privÉs 191

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JÉRÔME CHARTIER

Économie : TOURISME  199

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-LOUIS DUMONT

Économie : COMMERCE EXTÉRIEUR  209

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. OLIVIER DASSAULT

Économie : statistiques et Études Économiques ; stratÉgie Économique et fiscale ; compte d’affectation spÉciale accords monÉtaires internationaux  217

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-CLAUDE MATHIS

Engagements financiers de l’État 227

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. DOMINIQUE BAERT

Enseignement scolaire 245

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. YVES CENSI

GESTION des finances publiques et des ressources humaines : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC local ; FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES 263

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. THIERRY CARCENAC

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES et des ressources humaines : StratÉgie des finances publiques et modernisation de l’ÉTAT ; CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE 299

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE-ALAIN MUET

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES et des ressources humaines : fonction publique ; provisions 313

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC FRANCINA

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES et des ressources humaines : POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L’ÉTAT ; compte d’affectation spÉciale GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT 323

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. YVES DENIAUD

immigration, ASILE ET INTÉGRATION 335

RAPPORTEUR SPÉCIAL : MME BÉATRICE PAVY

Justice 351

RAPPORTEUR GÉNÉRAL : M. GILLES CARREZ

MÉdias : gestion et valorisation des ressources tirÉes de l’utilisation du spectre hertzien ; COMPTE D’affectation spÉciale avances À l’audiovisuel 367

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PATRICE MARTIN-LALANDE

Outre-mer 387

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CLAUDE BARTOLONE

plan de relance de l’Économie 403

RAPPORTEUR D’INFORMATION (ART. 57, AL. 1 DE LA LOLF) : MME ARLETTE GROSSKOST

Politique des territoires 415

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-CLAUDE FLORY

Pouvoirs publics 429

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN LAUNAY

Recherche et enseignement supÉrieur : POLITIQUES DE LA Recherche 431

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-PIERRE GORGES

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : Recherche dans les domaines du dÉveloppement durable 455

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. ALAIN CLAEYS

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : Enseignement supÉrieur et vie Étudiante 467

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. LAURENT HÉNART

RÉgimes sociaux et de retraite ; compte d’affectation spÉciale Pensions 481

RAPPORTEURS SPÉCIAUX : MM. PATRICK LEMASLE ET MICHEL VERGNIER

Relations avec les collectivitÉs territoriales ; compte d’affectation spÉciale Avances aux collectivitÉs territoriales 497

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC LAFFINEUR

Remboursements et dÉgrÈvements 513

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-YVES COUSIN

SantÉ 521

RAPPORTEUR GÉNÉRAL : M. GILLES CARREZ

SÉcuritÉ 533

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MICHEL DIEFENBACHER

SÉcuritÉ civile 547

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GEORGES GINESTA

SolidaritÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES 561

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M.  JEAN-MARIE BINETRUY

Sport, jeunesse et vie associative 569

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HENRI NAYROU

TRAVAIL ET EMPLOI : Politiques du travail et de l’emploi 585

RAPPORTEUR SPÉCIAL : MME CHANTAL BRUNEL

Travail et emploi : Accompagnement des mutations Économiques et dÉveloppement de l’emploi 595

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CHRISTIAN ECKERT

Ville et logement : Ville 605

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. FRANÇOIS GOULARD

VILLE ET LOGEMENT : Logement 611

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. FRANÇOIS SCELLIER

COMPTEs D'AFFECTATION SPÉCIAux : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT ; AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS 631

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CAMILLE DE ROCCA-SERRA

AUDITIONS EN COMMISSION SUR LES RAPPORTS ANNUELS DE PERFORMANCES 645

LES 215 PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

Action extérieure de l’État

Rapporteur spécial : M. Jean-François Mancel

   

Proposition n° 1 :

Créer un programme budgétaire particulier pour les dotations aux contributions internationales obligatoires et opérations de maintien de la paix.

Proposition n° 2 :

Mettre en cohérence la maquette budgétaire du MAEE et associer systématiquement et de façon formelle les commissions des Finances du Parlement aux travaux préparatoires à la modification de la maquette budgétaire.

Proposition n° 3 :

Le projet annuel de performances doit présenter un état précis et exhaustif du financement du réseau des alliances françaises.

Proposition n° 4 :

Faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature, pour l’ensemble de la mission Action extérieure de l’État.

Proposition n° 5 :

Le projet annuel de performances pour 2012 doit faire le point sur les mesures d’adaptation du système actuel des catégories d’emplois du MAEE et les modalités de décompte des ETPT dans le cadre du passage à Chorus.

 

Administration générale et territoriale de lÉtat

Rapporteur spécial : M. Marc Le Fur

   

Proposition n° 1 :

Mettre en œuvre aussitôt que possible la réforme de la carte nationale d’identité électronique, plus sûre et offrant plus de fonctionnalités que l’actuelle carte.

Proposition n° 2 :

Mettre en œuvre, dès 2012, la réforme destinée à rationaliser la distribution de la propagande électorale. Cette réforme, sur laquelle un consensus semble se dégager, pourrait faire économiser plusieurs dizaines de millions d’euros à chaque élection.

Proposition n° 3 :

Quel que soit le sort réservé aux actions 4 et 5 du programme Vie politique, cultuelle et associative, conserver dans les documents budgétaires (RAP et PAP) une vision budgétaire du coût de ces actions.

Proposition n° 4 :

Justifier les évolutions de la consommation des crédits des actions lorsque les écarts par rapport à l’année précédente sont substantiels.

Proposition n° 5 :

Améliorer la prévision des dépenses de contentieux et prévoir dans les futurs projets de loi de finances des crédits adaptés aux besoins.

 

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ; politiques de lagriculture ; compte daffectation spéciale Développement agricole et rural

Rapporteur spécial : M. Nicolas Forissier

   

Proposition n° 1 :

Réviser les objectifs de la programmation pluriannuelle sur la base des besoins constatés au cours des trois années précédentes.

Proposition n° 2 :

Présenter en annexe au projet de loi de finances les concours communautaires dans le domaine de l’agriculture.

Proposition n° 3 :

Affiner de façon claire et complète la déclinaison budgétaire des plans et programmes décidés en cours d’exercice par le responsable de la mission.

Proposition n° 4 :

En cas de dépassement de 20 % des crédits de la loi de finances initiale, réviser les objectifs de la performance et présenter les résultats obtenus sur la base de nouvelles valeurs-cibles.

Proposition n° 5 :

Poursuivre les efforts engagés dans la gestion des dépenses de personnel et la maîtrise des dépenses de fonctionnement du ministère.

   

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales : Sécurité alimentaire

Rapporteur spécial : M. Philippe Vigier

   

Proposition n° 1 :

Réviser dans un sens plus réaliste les valeurs cibles en matière de réduction de l’utilisation des pesticides.

Proposition n° 2 :

Définir un nouvel indicateur de suivi pour remplacer l’indicateur n° 2 sur l’état sanitaire du cheptel.

   

Aide publique au développement ; compte d’affectation spéciale Prêts à des États étrangers

Rapporteur spécial : M. Henri Emmanuelli

   

Proposition n° 1 :

Évaluer, compte tenu du montant élevé de la contribution nationale aux principaux fonds internationaux ou européens, la prise en compte des priorités de la stratégie française d’aide au développement dans les priorités et les actions des organisations internationales.

Proposition n° 2 :

Améliorer la convergence entre les indicateurs des programmes 110 et 209, et leur cohérence avec les priorités du document-cadre « Coopération au développement : une vision française » et la matrice d’indicateurs du Cicid.

Proposition n° 3 :

Favoriser l’émergence d’une culture de la performance et de résultat en mettant en valeur dans le rapport annuel de performances des exemples concrets d’actions exemplaires conduites par le réseau du ministère des Affaires étrangères.

   

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

Rapporteur spécial : M. Jean-François Lamour

   

Proposition n° 1 :

Indiquer, dans le rapport annuel de performances, le nombre de bénéficiaires de chacune des dépenses fiscales rattachées au programme 169 Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant.

Proposition n° 2 :

Mettre fin aux écarts entre les crédits d’intervention de l’exercice et les dépenses réellement exécutées, s’agissant de charges de pensions, retraites et rentes pour lesquelles la prévision globale est fiable.

Proposition n° 3 :

Fiabiliser le mode de prévision des charges d’indemnisation, de façon à améliorer la qualité des prévisions budgétaires initiales.

Proposition n° 4 :

Fixer des objectifs de performance pour la période qui suivra la réforme de l’administration des anciens combattants.

Proposition n° 5 :

Pour le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale, fixer une valeur cible des indicateurs susceptibles de mobiliser les services.

Proposition n° 6 :

Pour le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale, définir un indicateur permettant de mesurer la qualité du service rendu aux demandeurs des trois procédures d’indemnisation.

 

Conseil et contrôle de l’État

Rapporteur spécial : M. Pierre Bourguignon

   

Proposition n° 1 :

Développer les contacts entre le Conseil économique, social et environnemental et la société civile et améliorer la visibilité de ses travaux.

Proposition n° 2 :

Réduire rapidement les vacances d’emploi de la Cour des comptes pour faciliter l’amélioration des résultats du contrôle.

Proposition n° 3 :

Affiner les indicateurs pour mieux saisir l’efficacité du contrôle juridictionnel.

   

Culture : Création ; Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

Rapporteur spécial : M. Richard Dell’Agnola

   

Proposition n° 1 :

Indiquer, dans les prochains documents budgétaires, la répartition des effectifs et la masse salariale correspondante entre les différents programmes (voire les actions) des missions Culture et Médias. Distinguer les emplois en administration centrale, en services déconcentrés, en service à compétence nationale et emplois des opérateurs.

Proposition n° 2 :

Fiabiliser la mesure de la fréquentation des lieux subventionnés dédiés aux arts plastiques en région.

Proposition n° 3 :

Procéder à une évaluation des programmations des FRAC et à une enquête de satisfaction des visiteurs, en prenant en considération leur âge et leur familiarité ou non avec les lieux d’art contemporain.

Culture : Patrimoines

Rapporteur spécial : M. Nicolas Perruchot

   

Proposition n° 1 :

Faire figurer dans les documents budgétaires l’ensemble des dépenses fiscales afférentes au programme 175 Patrimoines.

Proposition n° 2 :

Généraliser les indicateurs de suivi de la satisfaction des visiteurs à l’ensemble des grandes institutions patrimoniales.

Renseigner un indicateur unique pour chaque opérateur concerné.

Harmoniser ces indicateurs.

Proposition n° 3 :

Supprimer le double indicateur de suivi de la satisfaction des visiteurs relatif au musée du Louvre au profit d’un indicateur unique.

   

Défense : Budget opérationnel de la défense

Rapporteur spécial : M. Louis Giscard d'Estaing

   

Proposition n° 1 :

Afin d’assurer la sincérité du budget, achever le processus d’inscription progressive en loi de finance initiale de la totalité du coût prévisionnel des Opex.

Proposition n° 2 :

Cesser de réduire le nombre d’indicateurs de performance et ne présenter que des indicateurs dont les résultats peuvent être portés à la connaissance de la représentation nationale.

   

Direction de l’action du gouvernement ; Publications officielles et information administrative

Rapporteur spécial : M. Jean-Pierre Brard

   

Proposition n° 1 :

Le rapport annuel de performances doit préciser la composition de chacun des cabinets ministériels relevant du programme Direction de l’action du Gouvernement. Il doit indiquer la ventilation entre ces cabinets des dépenses de personnel et de fonctionnement supportées par le programme. Il doit faire le point sur les indemnités pour sujétions particulières (régime juridique, prévision budgétaire et consommation réelle). Il doit préciser quelle a été la consommation des crédits au regard des dotations en loi de finances initiale. Il doit expliquer les écarts constatés et les mouvements intervenus en gestion.

Proposition n° 2 :

L’évaluation de l’ensemble des instances dépendant du Premier ministre, en particulier la commission des archives constitutionnelles de la cinquième République et le Conseil d’analyse de la société, doit être approfondie et donner lieu à des mesures de recadrage budgétaire, voire de suppression des organismes en cause.

 

Écologie, développement et aménagement durables : Prévention des risques ; Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer

Rapporteur spécial : M. Jacques Pélissard

   

Proposition n° 1 :

Créer un indicateur indiquant le ratio entre le nombre de sites contrôlés dans l’année et le nombre total des installations classées devant faire l’objet d’un contrôle.

Proposition n° 2 :

Créer un sous-indicateur permettant de mesurer le taux de collecte des déchets d’équipements électriques et électroniques professionnels.

Proposition n° 3 :

Moduler l’indicateur relatif au coût moyen des réhabilitations de décharges selon le type d’impact.

   

Écologie, développement et aménagement durables : Énergie

Rapporteur spécial : M. Marc Goua

   

Proposition n° 1 :

Développer un dispositif de suivi parallèle de la performance des dépenses fiscales, pour toutes les mesures d’un coût supérieur à 500 millions d’euros.

Proposition n° 2 :

Corréler strictement l’application de la règle d’un départ à la retraite sur deux non-remplacé à l’évolution du nombre d’usagers pris en charge dans le cadre de la gestion économique et sociale de l’après-mines.

   

Écologie développement et aménagement durables : Transports aériens et météorologie ; budget annexe Contrôle et exploitation aériens

Rapporteur spécial : M. Charles de Courson

   

Proposition n° 1 :

Créer un groupe de travail interministériel sur le référentiel comptable du budget annexe.

Proposition n° 2 :

Engager avec les organisations syndicales des discussions sur la perspective de création, en lieu et place de la DGAC, d’un établissement public.

Proposition n° 3 :

Présenter distinctement, à l’avenir, le produit de la RSTCA outre-mer et celui de la redevance océanique.

Proposition n° 4 :

Prendre toutes mesures utiles à l’arrêt de l’endettement du budget annexe pour financer des dépenses de fonctionnement.

Proposition n° 5 :

Mieux expliquer dans le rapport annuel de performances les motifs des mouvements de crédits en cours d’exercice.

Proposition n° 6 :

Poursuivre la normalisation de la gestion des ressources humaines à la DGAC.

Proposition n° 7 :

Refondre le dispositif de mesure de la performance du programme 614.

   

Écologie, développement et aménagement durables : Transports routiers, ferroviaires, fluviaux et maritimes ; comptes d’affectation spéciaux Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ; Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres

Rapporteur spécial : M. Hervé Mariton

   

Proposition n° 1 :

Retenir pour le « bonus/malus » un support adapté, c'est-à-dire d’un côté une dotation budgétaire et de l’autre un impôt.

 

Économie : Développement des entreprises et de l’emploi ; Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

Rapporteur spécial : M. Jérôme Chartier

   

Proposition n° 1 :

Stabiliser et rationaliser le périmètre de la mission et de ses programmes 134 et 305.

Proposition n° 2 :

Évaluer avec précision le coût des dépenses fiscales dans le PAP ou du moins faire évoluer le chiffrage comme le produit de l’impôt concerné ou comme le PIB.

Proposition n° 3 :

Intégrer systématiquement les reports de charge à la loi de finances initiale afin de respecter la règle de l’annualité budgétaire.

Proposition n° 4 :

Réévaluer l’ensemble des valeurs cibles des indicateurs de performance sur le programme 220.

Proposition n° 5 :

Poursuivre les efforts en faveur de l’amélioration du dispositif de performance des actions du programme : définition d’indicateurs plus pertinents, fiabilité et exhaustivité des indicateurs.

Proposition n° 6 :

Améliorer l’information sur les fonds de concours dans le rapport annuel de performances (contenu exact des fonds de concours, définition exacte et montant des recettes affectées, mouvements en cours de gestion).

   

Économie : Tourisme 

Rapporteur spécial : M. Jean-Louis Dumont

   

Proposition n° 1 :

Évaluer plus précisément la dépense fiscale correspondant à l’exonération de la contribution patronale au financement des chèques-vacances.

Proposition n° 2 :

Rattacher au programme Tourisme les dépenses fiscales relatives à la baisse de TVA dans la restauration et celles applicables aux ventes à consommer sur place.

Proposition n° 3 :

Créer des indicateurs permettant de mesurer l’activité d’Atout France, en particulier

– la réussite de sa stratégie de promotion de la destination France et l’avancée des axes prioritaires du programme « France destination 2020 » ;

– l’avancée du classement de l’ensemble des hébergements touristiques ainsi que des offices de tourisme.

Proposition n° 4 :

Compléter l’objectif 3 par les indicateurs suivants :
– nombre de nouveaux bénéficiaires de chèques vacances dans les entreprises de plus de 50 salariés ;

– nombre de bénéficiaires cumulés dans les petites entreprises de moins de 50 salariés.

Proposition n° 5 :

Créer un indicateur fiable sur les dépenses des touristes étrangers en France.

 

Économie : Statistiques et études économiques ; Stratégie économique et fiscale ; compte d’affectation spéciale Accords monétaires internationaux 

Rapporteur spécial : M. Jean-Claude Mathis

   

Proposition n° 1 :

Faire apparaître le budget consacré aux vacataires dans la justification au premier euro du rapport annuel de performances.

Proposition n° 2 :

Stabiliser les indicateurs de performance pour faciliter l’analyse et les comparaisons dans le temps.

Proposition n° 3 :

Fixer une cible plus ambitieuse à l’objectif n° 4 relatif au coût de l’Enquête emploi en continu.

Proposition n° 4 :

Mettre un terme à la sous-budgétisation chronique du programme 305 Stratégie économique et de l’emploi.

 

Engagements financiers de l’État

Rapporteur spécial : M. Dominique Baert

   

Proposition n° 1 :

Chiffrer, en valeur, le surcoût ou l’économie sur la charge de la dette des écarts aux stratégies de référence « temps » et « allocation ».

Proposition n° 2 :

Fournir dans le rapport annuel de performances une estimation révisée de l’exécution de la charge de la dette pour l’année en cours.

Proposition n° 3 :

Justifier les dépenses budgétaires entraînées par les appels en garantie de l’État au titre des « autres garanties » de l’action n° 5 et les comparer aux prévisions initiales dans le rapport annuel de performances.

Proposition n° 4 :

Fournir dans le rapport annuel de performances des informations sur les encours garantis par l’État et sur les principaux risques identifiés à court et moyen terme.

Proposition n° 5 :

Évaluer la pertinence et l’efficacité des dépenses fiscales rattachées au programme Épargne.

Proposition n° 6 :

Mettre fin à la pratique de mise en réserve sur le programme Majoration des rentes afin de respecter l’obligation de paiement à la date réglementaire du 30 juin et ne plus annuler de crédits sur ce programme dès lors que les besoins de l’année sont confirmés.

 

Enseignement scolaire

Rapporteur spécial : M. Yves Censi

   

Proposition n° 1 :

Le Rapporteur spécial demande à nouveau que la budgétisation du programme Enseignement technique agricole soit conforme à l’enjeu que représente cet enseignement en termes d’insertion des jeunes et de développement des territoires.

Proposition n° 2 :

Instituer une coordination structurelle et un pilotage entre les deux ministères responsables de la mission Enseignement scolaire afin d’évoquer de manière régulière les questions de prévision et d’exécution budgétaires ainsi que celles relative à la qualité et à l’efficience de l’enseignement.

Proposition n° 3 :

Autoriser les mouvements de fongibilité asymétrique suffisamment tôt pour que les gestionnaires puissent réellement disposer des crédits en cause.

Proposition n° 4 :

Rebaser les crédits relatifs aux salaires des assistants d’éducation de l’enseignement agricole public de la même manière que ceux relatifs aux assistants des autres programmes de la mission.

Les emplois d’assistance éducative, reconduits de manière récurrente, devraient être décomptés sous le plafond d’emplois du ministère et donc de la mission.

Proposition n° 5 :

Définir une forme juridique satisfaisante pour les missions d’assistance éducative, dans la mesure où celles-ci sont pérennes et indispensables à la marche des établissements peu dotés en personnel administratif. Ces emplois devraient être pris en compte dans le plafond d’emplois du ministère de l’Éducation nationale et donc de la mission.

Proposition n° 6 :

Effectuer un suivi de l’engagement et du paiement des crédits du programme 324, afin de s’assurer de leur versement au cours de l’année 2011 et du respect des objectifs de performance prévus dans la convention intervenue entre l’État et l’Agence nationale pour la rénovation urbaine.

Proposition n° 7 :

Continuer à affiner la mesure de la performance de l’enseignement public et de l’enseignement privé au moyen de mesures distinctes, afin d’en tirer des conclusions en matière de pédagogie et d’organisation. Comparer en particulier les acquis des élèves et la valeur ajoutée apportée par les systèmes scolaires. La méthodologie doit bien entendu prendre en compte la mobilité des élèves entre les systèmes, ce qui influe sur l’interprétation des résultats.

Proposition n° 8 :

Insérer une mesure portant sur la mise en œuvre des nouveaux dispositifs pédagogiques, afin de constater l’engagement des académies et des établissements et permettre l’évaluation de ces dispositifs.

Proposition n° 9 :

Créer un indicateur d’insertion à 45 mois pour l’enseignement professionnel relevant du ministère de l’Éducation nationale. Veiller au rapprochement des indicateurs entre les programmes des ministères de l’Éducation nationale et de l’Agriculture.

Proposition n° 10 :

Créer un indicateur mesurant l’efficience du remplacement des absences de courte durée.

Proposition n° 11 :

Maintenir l’indicateur relatif au taux d’inspection et faire progresser la cible pour atteindre 100 % à moyen terme.

Proposition n° 12 :

Il sera utile de distinguer les indicateurs de réussite des élèves issus de familles appartenant aux catégories sociales défavorisées. Le taux d’accès au bac professionnel des élèves de seconde professionnelle a été distingué du secteur public, mais sa mesure n’est pas complète.

Proposition n° 13 :

Proposer une solution pour assurer un bilan de santé à tous les élèves dans leur sixième année. Mener une réflexion, en lien avec les collectivités territoriales, sur l’action en matière de santé scolaire dans les académies.

   

Gestion des finances publiques et des ressources humaines : gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local ; facilitation et sécurisation des échanges

Rapporteur spécial : M. Thierry Carcenac

 

Proposition  1 :

Respecter avec intelligence le format des PAP ou des RAP afin, si besoin est, de présenter de façon développée les aspects générés par une situation hors norme.

Proposition n° 2 :

Travailler la réflexion sur l’exercice de la LOLF au niveau du responsable de programme comme au niveau des responsables de BOP et communiquer sur celle-ci.

Proposition n° 3 :

Préciser l’usage fait des reports de crédits de l’année n-1 et la destination des reports de crédits vers l’année n+1.

Proposition n° 4 :

Faire référence à l’exécution de l’exercice antérieur afin de permettre les comparaisons et le suivi.

Proposition n° 5 :

Clarifier le discours sur les dépenses informatiques, rendre compte des grands projets informatiques transversaux y compris de leur suivi budgétaire.

Proposition n° 6 :

Faire de même pour les investissements immobiliers en synthétisant toutes les dépenses y compris celles supportées par d’autres programmes (dont 309 Entretiens des bâtiments de l’État).

Proposition  7 :

Introduire un point synthétique sur l’ensemble des loyers budgétaires et l’usage, le cas échéant, des fonds correspondant à cette dépense.

Proposition n° 8 :

Améliorer la JPE action et dépenses de personnel en évitant les erreurs d’imputation budgétaire, en indiquant leur correcte imputation, en évoquant la mobilité inter-catégorie.

Proposition n° 9 :

Il serait nécessaire que les gestionnaires du programme 156 communiquent sur les incidents de gestion, notamment en matière de rémunérations.

Proposition n° 10 :

Présenter dans le rapport annuel de performances un développement détaillé sur les promotions inter-catégorielles statutaires et exceptionnelles.

Proposition n° 11 :

Renforcer les équipes de contrôle fiscal afin d’accentuer la lutte contre la fraude et de suivre ses évolutions.

 

Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Stratégie des finances publiques et modernisation de l’état ; Conduite et pilotage des politiques économique et financière

Rapporteur spécial : M. Pierre-Alain Muet

   

Proposition n° 1 :

Améliorer la présentation du tableau de synthèse des données budgétaires concernant le projet Chorus en y indiquant les dépenses de fonctionnement de l’AIFE spécifiques au projet et en alignant les périodes prévisionnelles avec celles de l’étude MAREVA.

Proposition n° 2 :

Retracer dans le rapport annuel de performances les dépenses liées au projet SI Paye, en distinguant les crédits consacrés à la construction du programme, à l’assistance à maîtrise d’ouvrage, au déploiement du système, à son fonctionnement permanent et à la maintenance et à l’achat éventuel de licences applicatives.

 

Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Fonction publique ; Provisions

Rapporteur spécial : M. Marc Francina

   

Proposition :

Engager une réflexion pour donner au programme un intitulé plus en adéquation avec les crédits qu’il retrace.

 

Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Politique immobilière de l’État ; compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État

Rapporteur spécial : M. Yves Deniaud

   

Proposition n° 1 :

Indiquer dans le rapport annuel de performances les valorisations actualisées des patrimoines immobiliers de l’État et de ses opérateurs enfin fiabilisées et donc certifiables.

Proposition n° 2 :

Renseigner obligatoirement la partie Recettes constatées par ligne et justification des écarts dans la présentation du compte d’affectation spéciale du rapport annuel de performances.

Proposition n °3 :

Améliorer le contrôle de l’éligibilité des opérations financées par le CAS à la demande des ministères, en fonction du périmètre du CAS, au regard du statut juridique des immeubles et de la nature des opérations.

Proposition n °4 :

Compléter le tableau de suivi des prises à bail et des acquisitions de l’État et des opérateurs de l’État, avec les indications de surface de ces immeubles et des effectifs qu’il est prévu d’y affecter, ainsi que le montant du loyer au m².

   

Immigration, asile et intégration

Rapporteur spécial : Mme Béatrice Pavy

   

Proposition n° 1 :

Donner une évaluation du coût global « transministériel » des actions impulsées par le secrétariat général à l’immigration et à l’intégration.

Proposition n° 2 :

Fonder les prévisions de crédits relatives à la garantie de l’exercice du droit d’asile sur des hypothèses réalistes de croissance soutenue de la demande et de résorption, étalée, des stocks de dossiers à traiter.

Proposition n° 3 :

Compléter la grille d’évaluation de la performance de l’Office français de l’immigration et de l’intégration ; communiquer au moins les résultats des indicateurs prévus dans son contrat d’objectifs et de performance.

Proposition n° 4 :

Compléter l’indicateur de performance de l’objectif Favoriser l’immigration de travail par des données sur la part des actifs dans la population étrangère admise au séjour dans le cadre du regroupement familial et de l’asile au cours de l’exercice ainsi que dans les cinq dernières années.

Proposition n° 5 :

Indiquer le pourcentage de demandeurs d’asile hébergés dans l’ensemble des dispositifs d’accueil et d’hébergement financés par le programme 303, en distinguant la part assurée par les places pérennes et celle se retrouvant dans les places temporaires.

Proposition n° 6 :

Indiquer les chiffres bruts (flux et/ou stocks par exercice retenu dans la comparaison) des populations, nombre de dossiers, d’interventions etc. entrant dans le calcul des indicateurs de performance de la politique de l’immigration et de l’intégration.

Proposition n° 7 :

Déterminer les coûts globaux des mesures de reconduite à la frontière à chaque exercice budgétaire.

 

Justice

Rapporteur général : M. Gilles Carrez

   

Proposition n° 1 :

Le ministère de la Justice doit effectuer une prévision précise des charges qui résulteront des partenariats public-privé à moyen et long terme pour son budget.

Proposition n° 2 :

Il convient de ne pas relâcher les efforts engagés ces dernières années pour maîtriser les postes de dépense correspondant aux anciens crédits évaluatifs (frais de justice, aide juridictionnelle).

Proposition n° 3 :

Rendre plus transparente la procédure de cession d’immeubles par France Domaine, transmettre au ministère et au Parlement les prévisions annuelles de remises à disposition de crédits en expliquant les conditions présidant à ces remises.

Proposition n° 4 :

Construire la prochaine programmation pluriannuelle sur des bases réalistes afin de mettre fin à la sous-budgétisation des dépenses de fonctionnement des établissements pénitentiaires, des frais de justice et de l’aide juridictionnelle.

Proposition n° 5 :

Introduire un indicateur portant sur l’efficacité de l’administration pénitentiaire en matière de lutte contre la récidive, sur le modèle de l’indicateur sur la part de jeunes n’ayant ni récidivé ni réitéré, qui existe pour la protection judiciaire de la jeunesse.

Proposition n° 6 :

Créer un indicateur portant sur les délais de nomination ou d’affectation des personnels dans les juridictions.

   

Médias : Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien ; compte d’affectation spéciale Avances à l’audiovisuel

Rapporteur spécial : M. Patrice Martin-Lalande

   

Proposition n° 1 :

Faire figurer au sein du seul programme 180 Presse l’ensemble des crédits relatifs à l’aide au transport postal par réintégration des crédits afférents inscrits au programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi.

Proposition n° 2 :

Procéder à la suppression du compte d’affectation Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012.

Proposition n° 3 :

Renseigner des indicateurs mesurant l’impact des aides publiques sur l’équilibre économique des entreprises bénéficiaires. À cet effet, créer de nouveaux indicateurs au sein du programme 180 Presse ou compléter les indicateurs existants.

Proposition n° 4 :

Améliorer les mesures d’audience des différentes composantes de l’Audiovisuel extérieur de la France et harmoniser la méthodologie.

Proposition n° 5 :

Enrichir le volet performance du programme 841 France Télévisions en créant de nouveaux indicateurs intégrant les conséquences de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, notamment en matière de réalisation des synergies et de renouvellement de l’offre de programmes.

   

Outre-mer

Rapporteur spécial : M. Claude Bartolone

   

Proposition n° 1 :

Améliorer la présentation du RAP en veillant à la cohérence des informations et en présentant de manière synthétique la source, l’emploi et les motifs des principaux mouvements de crédits.

Proposition n° 2 :

Accepter de réfléchir aux mérites comparés des dépenses budgétaires et des dépenses fiscales.

Proposition n° 3 :

Fiabiliser les modalités de calcul de la compensation des exonérations de cotisations sociales.

Proposition n° 4 :

Refondre le dispositif de mesure de la performance du programme 123 Conditions de vie outre-mer.

 

Plan de relance de l’Économie

Rapporteur d’information : Mme Arlette Grosskost

 

Proposition n° 1 :

Afin de ne pas reproduire les inconvénients du plan de relance, prévoir des indicateurs adéquats pour apprécier l’efficacité des dépenses financées par le Grand emprunt.

Proposition n° 2 :

Supprimer le programme 861 et transférer aux caisses d’allocations familiales la gestion des « avances aux agents de l’État pour l’amélioration de l’habitat ».

 

Politique des territoires

Rapporteur spécial : M. Jean-Claude Flory

   

Proposition n° 1 :

Conforter l’ancrage de la mission Politique des territoires dans le budget de l’État en engageant une réflexion sur son contenu à partir de 2014.

Proposition n° 2 :

Renforcer la cohérence de la mission en réexaminant les dépenses fiscales qui lui sont rattachées. Prévoir une évaluation systématique de leur efficacité et intégrer cette information dans le PAP.

Proposition n° 3 :

Enrichir les informations présentées dans le document de politique transversale en créant de nouveaux indicateurs synthétiques permettant d’évaluer la performance de la politique d’aménagement du territoire et l’efficience de la DATAR dans son rôle de coordination interministérielle.

   

Recherche et enseignement supérieur : Politiques de la recherche

Rapporteur spécial : M. Jean-Pierre Gorges

   

Proposition n° 1 :

Améliorer la disponibilité et la fiabilité des indicateurs de résultat, notamment ceux des universités ainsi que de veiller à la transparence du traitement des performances relatives aux opérateurs dans l’attribution de leurs dotations.

Proposition n° 2 :

Mettre en œuvre des mesures incitatives plus efficaces pour favoriser la mobilité des chercheurs vers l’enseignement supérieur et l’entreprise.

Proposition n° 3 :

Au titre de la justification au premier euro du programme 192, les documents budgétaires doivent être rendus plus explicites en matière de dépenses de personnel, en précisant le coût et l’évolution des effectifs des personnels contractuels.

Proposition n° 4 :

Une évaluation de la performance des dépenses fiscales associées au programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle devrait être effectuée.

Proposition n° 5 :

Introduire une mesure portant sur la création d’entreprise dans les pôles de compétitivité et l’emploi créé par des innovations issues des pôles.

Proposition n° 6 :

Compléter les indicateurs du programme 192 par une mesure de l’impact des aides d’Oséo sur la création d’emplois.

Proposition n° 7 :

Suivre avec attention la progression de l’indicateur Pourcentage de montant total des projets dont bénéficient les PME-PMI du programme 191 ; des mesures positives doivent éventuellement être prises pour obtenir une amélioration tangible de ce pourcentage.

   

Recherche et enseignement supérieur : Recherche dans les domaines du développement durable

Rapporteur spécial : M. Alain Claeys

   

Proposition n° 1 :

Lorsque la dépense consiste en subventions pour charges de service public, définir de façon appropriée le contenu de la justification au premier euro, de telle façon que l’action des opérateurs ne fasse pas écran à l’information du Parlement.

Proposition n° 2 :

Dans les relations de l’État avec les opérateurs chargés de la recherche dans les domaines du développement durable, concevoir les contrats d’objectifs et de moyens, organiser la représentation de l’État dans les conseils d’administration de façon à ce que l’État joue son rôle de stratège et puisse faire valoir ses priorités.

Proposition n° 3 :

Un indicateur mesurant la part des publications des opérateurs relevant des thématiques prioritaires de la stratégie nationale de la recherche et de l’innovation serait bienvenu pour améliorer la démarche de performance du programme.

Proposition n° 4 :

Rapprocher les priorités stratégiques des contrats quinquennaux des opérateurs des objectifs de la stratégie nationale de la recherche et de l’innovation.

Proposition n° 5 :

Présenter des comptes rendus de rapport annuel de performances identifiant les ressources propres et les crédits budgétaires de chaque opérateur de façon claire et homogène.

Proposition n° 6 :

Stabiliser le programme 190 et maintenir sa cohérence en consolidant sa composante Énergie.

Proposition n° 7 :

Améliorer sensiblement le suivi et la présentation des performances des opérateurs (INERIS, IRSN, AFFSET, ADEME) au regard des objectifs fixés dans le projet annuel de performances.

 

Recherche et enseignement supérieur : Enseignement supérieur et vie étudiante

Rapporteur spécial : M. Laurent Hénart

   

Proposition n° 1 :

Évaluer la consommation de la masse salariale des universités afin d’ajuster les dotations.

Proposition n° 2 :

Améliorer la mesure de la performance en renseignant plus amplement les indicateurs.

 

Régimes sociaux et de retraite ; compte d’affectation spéciale Pensions

Rapporteurs spéciaux : MM. Patrick Lemasle et Michel Vergnier

   

Proposition n° 1 :

Indiquer dans le rapport annuel de performances le montant de chaque dépense effectuée sur le titre 2 et les écarts par rapport aux prévisions.

Proposition n° 2 :

Pérenniser le règlement dès l’année n+1 du solde de la compensation inter-régime.

Proposition n° 3 :

Mettre en œuvre un dispositif permettant de contraindre sous peine de majoration de retard les contributeurs au CAS à effectuer leurs versements dans les délais.

Proposition n° 4 :

Financer les mesures de soutien aux secteurs d’activité, quand elles prennent la forme de réductions cotisations vieillesse dues aux régimes subventionnés par la mission, sur les crédits des programmes dédiés à ces politiques et non pas sur les crédits de la mission.

Proposition n° 5 :

Dans le rapport annuel de performances, indiquer pour l’ensemble des caisses financées sur la mission :
– les montants des créances sur l’État au titre de l’exercice écoulé et des créances cumulées sur l’État au 31 décembre ;
– le niveau de leur trésorerie et leur endettement au 31 décembre ainsi que la variation de ces deux postes du bilan sur l’année.

Proposition n° 6 :

Élaborer un indicateur mesurant les écarts entre les prévisions budgétaires en loi de finances initiale et les crédits effectivement consommés.

   

Relations avec les collectivités territoriales ; compte d’affectation spéciale Avances aux collectivités territoriales

Rapporteur spécial : M. Marc Laffineur

   

Proposition n° 1 :

Améliorer la prévision des besoins en crédits de paiement pour la DGE, la DDR (fusionnées à compter de 2011 dans la dotation d’équipement des territoires ruraux, DETR) et la DDU.

Proposition n° 2 :

Accélérer l'instruction par les services préfectoraux des dossiers de demande de versement au titre des calamités publiques.

Proposition n° 3 :

Renforcer, à l'occasion de la création de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) qui se substitue à la DGE et à la DDR, la concentration des subventions sur des projets structurants.

Proposition n° 4 :

Faire apparaître dans les documents budgétaires les coûts de la collecte des impôts locaux et le produit des prélèvements opérés.

 

Remboursements et dégrèvements

Rapporteur spécial : M. Jean-Yves Cousin

   

Proposition n° 1 :

Assurer une information complète en cas d’événements exceptionnels conduisant à un écart substantiel entre prévision et exécution.

Proposition n° 2 :

Améliorer la sincérité de la prévision de prime pour l’emploi.

Proposition n° 3 :

Compléter les documents budgétaires en décomposant la dépense retracée sur chaque sous-action de l’action n° 2 programme 200 selon le type de dépense fiscale.

Proposition n° 4 :

Compléter les documents budgétaires en décomposant la dépense retracée sur chaque action du programme 201 selon le type de dégrèvement.

Proposition n° 5 :

Décomposer l’indicateur 1.2 du programme 200 entre procédure courte et procédure longue de remboursement de crédits de TVA.

Proposition n° 6 :

Relever l’objectif assigné à l’indicateur 1.1 du programme 200 sur le taux de demande de remboursement dans un délai de 30 jours.

Proposition n° 7 :

Prévoir, sur le programme 200, des indicateurs évaluant la régularité des remboursements (rapport entre le montant de ceux débouchant sur une procédure judiciaire et le montant total des remboursements).

Proposition n° 8 :

Prévoir des indicateurs, sur le programme 200, évaluant l’efficacité de la lutte contre la fraude en matière de remboursements de crédits de TVA (part des opérations frauduleuses dans l’ensemble des opérations de remboursement ayant fait l’objet d’un contrôle approfondi).

Proposition n° 9 :

En matière de dégrèvements de contribution économique territoriale, définir deux nouveaux objectifs – soutien à l’industrie, protection des petites et moyennes entreprises – dont l’atteinte serait mesurée par la part de l’industrie et celle des petites et moyennes entreprises dans le produit total de contribution économique territoriale.

Proposition n° 10 :

En matière de dégrèvements de taxe d’habitation en fonction des revenus, définir un objectif d’allègement de la pression fiscale sur les plus modestes, dont l’atteinte serait mesurée par l’économie moyenne qu’il permet d’offrir aux ménages concernés.

Proposition n° 11 :

Pour l’ensemble des dépenses du programme 201, définir un objectif de minimisation de la part supportée par l’État dans le produit de l’imposition locale, mesuré par le rapport entre le montant des dépenses retracées sur le programme 201 et le produit total des impôts locaux.

   

Santé

Rapporteur général : M. Gilles Carrez

   

Proposition n° 1 :

Garantir, au sein de l’action Politique territoriale de santé, la présentation détaillée de la destination finale des crédits d’intervention alloués aux ARS, au moins en exécution.

Proposition n° 2 :

Créer un indicateur global de suivi de la performance des ARS au titre de la mise en œuvre des politiques régionales de santé publique.

Proposition n° 3 :

Mettre fin à la sous-budgétisation initiale chronique au titre de l’aide médicale de l’État.

   

Sécurité

Rapporteur spécial : M. Michel Diefenbacher

   

Proposition n° 1 :

Le projet annuel de performances doit présenter de façon plus développée les principaux facteurs d’évolution de la masse salariale en mettant en évidence les distorsions pouvant exister entre le plafond d’emplois et les crédits de rémunérations proposés.

Proposition n° 2 :

Le Parlement doit être informé constamment des mesures catégorielles qui ont pour effet de modifier les paramètres de l’exécution budgétaire.

Proposition n° 3 :

Le projet annuel de performances de la mission Sécurité annexé au projet de loi de finances pour 2012 doit faire le point sur l’effet GVT des départs à la retraite par rapport aux prévisions et précise de manière détaillée la détermination du GVT en 2012, compte tenu de ces tendances nouvelles.

Proposition n° 4 :

Faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature, pour l’ensemble de la mission Sécurité.

Proposition n° 5 :

Le Gouvernement doit transmettre au Parlement un recensement exhaustif des tâches indûment supportées par la mission Sécurité. Ce bilan fait le point des progrès intervenus depuis 2002 dans ce domaine ; il est accompagné d’une évaluation sérieuse, en matière d’efficacité budgétaire (rapport coûts/avantages, mesure d’efficience des réformes accomplies). Il comporte la récapitulation des mesures mise en œuvre ou envisagées.

   

Sécurité civile

Rapporteur spécial : M. Georges Ginesta

   

Proposition n° 1 :

Compléter la récapitulation des mouvements de crédits par des explications pour les plus significatifs d’entre eux.

Proposition n° 2 :

Rappeler dans la Justification au premier euro les crédits prévus en loi de finances initiale pour chaque poste de dépense.

Proposition n° 3 :

Reprendre la réflexion sur la fusion des deux programmes de la mission Sécurité civile en un programme unique.

   

Solidarité, insertion et égalité des chances

Rapporteur spécial : M.  Jean-Marie Binetruy

   

Proposition n° 1 :

Dans le rapport annuel de performances, indiquer, pour chaque prestation obligatoire, le montant des dettes dues au titre de l’année concernée ainsi que le montant des dettes cumulées.

Proposition n° 2 :

Veiller à prendre en compte l’élargissement de l’assiette dans les besoins de crédits de l’allocation aux adultes handicapés.

Proposition n° 3 :

Ajuster le nombre de bénéficiaires potentiels du RSA en vue d’une traduction budgétaire dans le projet de loi de finances pour 2012.

   

Sport, jeunesse et vie associative

Rapporteur spécial : M. Henri Nayrou

   

Proposition n° 1 :

Compte tenu de choix opérés et de l’évolution de la maquette budgétaire, mettre en place une comptabilité d’analyse des coûts suffisamment fiable pour mesurer précisément l’effet du déversement analytique du programme soutien dans les deux programmes Sport et Jeunesse et vie associative.

Proposition n° 2 :

Mettre fin au recours aux fonds de concours du CNDS pour financer des dépenses du budget général. En cas d’usage ponctuel de cette procédure, justifier la dépense au premier euro.

Proposition n° 3 :

Dresser un bilan de l’efficacité des dépenses fiscales des montants significatifs du programme relatif à la jeunesse et à la vie associative.

Proposition n° 4 :

Le Rapporteur spécial souligne la difficulté à anticiper le coût du service civique. Dans un contexte de restriction budgétaire, la montée en charge de ce dispositif phare du programme devra être assumée politiquement et financièrement et ne pas se faire au détriment des autres actions du programme.

Proposition n° 5 :

Le gestionnaire des dépenses de personnel de la mission doit être responsable de sa gestion devant le Parlement. Ce n’est plus le cas. C’est une entorse importante à l’esprit de la LOLF à laquelle il est indispensable de remédier.

Proposition n° 6 :

Le déversement du programme soutien dans les deux programmes opérationnels est effectué à partir de clés de répartition qui ont été définies à partir d’ « enquêtes temps » imprécises sur la répartition du temps de travail des agents du secteur Sport, jeunesse et vie associative par programme et par action. Une nouvelle répartition aurait dû être engagée dès 2010 ; elle doit être réalisée pour 2012.

Proposition n° 7 :

Diversifier désormais la stabilité du dispositif de performance des programmes, indispensable à une évaluation pluriannuelle sérieuse des politiques menées.

Proposition n° 8 :

Ajouter un ou plusieurs indicateurs mesurant l’utilité et l’efficience des dépenses d’intervention.

Proposition n° 9 :

Isoler et mettre en évidence avec sincérité, par l’intermédiaire de tableaux spécifiques, la contribution tant budgétaire qu’en termes de performance du Centre national de développement du sport.

Proposition n° 10 :

Rendre publiques dans le rapport annuel de performances les grandes lignes du contrat de performance passé par le ministère avec l’établissement, ou à tout le moins sa partie évaluative.

Proposition n° 11 :

Fiabiliser le dispositif de suivi de la performance en veillant à ce que les indicateurs soient soigneusement renseignés.

 

Travail et emploi : Politiques du travail et de l’emploi

Rapporteur spécial : Mme Chantal Brunel

   

Proposition n° 1 :

Doter les dépenses fiscales d'indicateurs de performance.

Proposition n° 2 :

À titre expérimental, proposer dans le rapport annuel de performances un volet de consolidation des dépenses sociales.

Proposition n° 3 :

Justifier obligatoirement de toute absence de données dans les indicateurs du rapport annuel de performances et préciser les mesures proposées pour y remédier.

   

Travail et emploi : Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi

Rapporteur spécial : M. Christian Eckert

   

Proposition n° 1 :

Détailler systématiquement dans les rapports annuels de performances le calcul du montant des exonérations de cotisations sociales faisant l'objet d'une compensation budgétaire.

Proposition n° 2 :

Déléguer à la DARES la mission de renseigner et de réviser les indicateurs de performance de la mission Travail et emploi.

Proposition n° 3 :

Charger les responsables de programmes de dresser et de justifier le bilan des dépenses fiscales et sociales rattachées à leurs programmes.

Proposition n° 4 :

Faire participer les responsables de programme de la mission aux conférences budgétaires traitant des dépenses fiscales.

 

Ville et logement : Ville

Rapporteur spécial : M. François Goulard

   

Proposition n° 1 :

Maîtriser et évaluer les dépenses fiscales rattachées au programme Politique de la Ville.

Proposition n° 2 :

Faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature.

Proposition n° 3 :

Justifier précisément les prévisions et les paiements effectifs en matière de compensations d’exonérations de charges sociales en zones franches urbaines.

   

Ville et logement : Logement

Rapporteur spécial : M. François Scellier

   

Proposition n° 1 :

Fonder sur des hypothèses plus réalistes la programmation des crédits relatifs à l’hébergement d’urgence et à l’aide alimentaire.

Proposition n° 2 :

Mieux anticiper l’impact de la conjoncture économique sur l’évolution des besoins en matière d’aides au logement.

Proposition n° 3 :

Évaluer systématiquement l’efficacité des différentes dépenses fiscales rattachées à la mission Ville et logement ; indiquer au moins le nombre des logements concernés et le coût fiscal total des contingents annuels.

Proposition n° 4 :

Mieux anticiper les dépenses liées au contentieux relatif à l’application de la loi relative au droit au logement opposable (DALO).

Proposition n° 5 :

Communiquer un tableau de suivi des restes à payer du programme 135.

Proposition n° 6 :

Construire un indicateur de suivi et d’évaluation des actions des services d’information, d’accueil et d’orientation (SIAO).

Proposition n° 7

Indiquer les chiffres bruts (flux et/ou stocks par exercice retenu dans la comparaison) des populations, nombre de logements etc. entrant dans le calcul des indicateurs de performance de la politique du logement.

Proposition n° 8

Décliner les données de référence et résultats (pourcentage, moyenne etc.) des indicateurs de performance entre zones tendues et autres territoires.

 

Comptes d'affectation spéciale : Participations financières de l'État ; Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

Rapporteur spécial : M. Camille de Rocca-Serra

   

Proposition n° 1 :

Expliciter, dans le commentaire des indicateurs de performance, l’impact des règles comptables applicables aux comptes combinés.

Proposition n° 2 :

Ne pas gager des ouvertures de crédits par des annulations sur le programme 821. Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics.

Proposition n° 3 :

Ne pas financer des dépenses relevant du budget général sur le compte de Participations financières de l’État ni sur un compte de concours financiers.

Proposition n° 4 :

Adapter l’indicateur 1.2 du programme 824 Avances à des services de l’État en présentant la part des avances de l’exercice au BACEA concourant au remboursement d’engagements antérieurs.

ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Jean-François MANCEL, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___

Pages

I.– L’ABSENCE DE PRISE EN COMPTE DES OBSERVATIONS, PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS DE LA COMMISSION DES FINANCES 27

A.− LES RECOMMANDATIONS FORMULÉES DANS LE CADRE DE L’EXAMEN DU PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT POUR 2009 27

B.− LES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION D’ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE SUR L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER 27

C.− RETOUR SUR QUELQUES PROPOSITIONS DE L’AN DERNIER 28

1.– Une architecture budgétaire à améliorer 28

2.– Des responsabilités diluées 28

3.– Quelle culture de performance ? 29

4.– La mise en œuvre de la réserve de précaution : une information utile 30

II.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE : DES INSUFFISANCES RÉCURRENTES DE DOTATIONS 31

A.− LES DÉPENSES DE PERSONNEL ET LES EFFECTIFS 32

B.− LES DÉPENSES DE CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES ET D’OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX 33

C.− L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER : DES BESOINS À SATISFAIRE 34

Les analyses des années précédentes avaient permis d’observer que d’une année à l’autre, l’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Action extérieure de l’État offre l’occasion de réitérer, dans leurs grandes lignes, les remarques déjà formulées les années précédentes. L’exécution 2010 met en évidence l’accentuation des phénomènes observés les années précédentes.

La structure retenue permet très mal d’appréhender la réalité de la gestion. Les crédits du ministère des Affaires étrangères et européennes, selon la présentation même que retient le MAEE, sont partagés entre quatre programmes rattachés à deux missions différentes, Action extérieure de l’État et Aide publique au développement, cette dernière constituant une mission interministérielle. On peut en rapprocher les dotations de l’audiovisuel extérieur de la France, du programme 115 Action audiovisuelle extérieure, inscrits dans le cadre de la mission Médias.

L’écart entre les prévisions de la loi de finances initiale et l’exécution a tendance à s’accroître depuis 2008. Le dépassement de consommation des crédits de paiement au regard des dotations ouvertes en loi de finances initiale s’était élevé à 80,2 millions d’euros en 2008 (3,4 % des crédits ouverts), à 113,3 millions d’euros en 2009 (4,51 % des crédits ouverts) et à 126,5 millions d’euros en 2010 (4,82 % des crédits ouverts).

Les crédits de rémunérations sont insuffisants (davantage en 2010 qu’en 2008 et 2009) et des abondements ont dû intervenir en gestion, les dépenses de contributions internationales obligatoires et d’opérations de maintien de la paix ont une nouvelle fois excédé les moyens ouverts par la loi de finances initiale, la mesure de prise en charge par l’État de la scolarité des élèves français à l’étranger continue d’être coûteuse et de faire peser une pression spécifique sur les moyens du programme Français à l’étranger et affaires consulaires.

Cette situation s’explique largement par la part croissante des dépenses obligatoires et inéluctables au sein du budget du MAEE : les rémunérations, les dotations aux contributions internationales obligatoires et aux opérations de maintien de la paix (CI-OMP), la prise en charge de la scolarité des élèves français à l’étranger, les contributions aux pensions de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger, les loyers budgétaires.

Les insuffisances de dotations en loi de finances initiale s’expliquent également par le caractère non réaliste du taux de change euro/dollar retenu pour la programmation triennale 2008-2011 (1,56$/€), l’évolution défavorable de la parité de l’euro à l’égard des devises, en particulier le dollar, a un impact mécanique sur les dépenses de rémunérations et de CI-OMP.

I.– L’ABSENCE DE PRISE EN COMPTE DES OBSERVATIONS, PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS DE LA COMMISSION DES FINANCES

A.− LES RECOMMANDATIONS FORMULÉES DANS LE CADRE DE L’EXAMEN DU PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT POUR 2009

La commission des Finances avait formulé l’an dernier cinq recommandations dont aucune n’a été suivie d’effet, comme l’indique le tableau ci-après :

   

Proposition n° 1 :

Créer un programme budgétaire particulier pour les dotations aux contributions internationales obligatoires et opérations de maintien de la paix.

Proposition n° 2 :

Mettre en cohérence la maquette budgétaire du MAEE et demande à être associée systématiquement et associer de façon formelle les commissions des Finances du Parlement aux travaux préparatoires à la modification de la maquette budgétaire.

Proposition n° 3 :

Le projet annuel de performances doit présenter un état précis et exhaustif du financement du réseau des alliances françaises.

Proposition n° 4 :

Faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature, pour l’ensemble de la mission Action extérieure de l’État.

Proposition n° 5 :

Le projet annuel de performances pour 2012 doit faire le point sur les mesures d’adaptation du système actuel des catégories d’emplois du MAEE et les modalités de décompte des ETPT dans le cadre du passage à Chorus.

Il convient donc de reprendre dans leur intégralité ces cinq recommandations.

B.− LES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION D’ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE SUR L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER

Le Gouvernement n’a pas donné suite aux deux principales propositions budgétaires du rapport n° 2693 de la MEC sur l’enseignement français à l’étranger, du 30 juin 2010, qui avaient pour fondement d’atteindre l’objectif affiché dans le titre du rapport : renforcer le réseau à coût constant.

La MEC avait d’abord préconisé (proposition n° 1) de suspendre le dispositif de prise en charge par l’État des frais de scolarité des élèves français à l’étranger et d’instituer, de façon différenciée selon un barème établi par pays de résidence, un plafond quant aux droits d’écolage pris en charge par les bourses : le Gouvernement a décidé de maintenir le moratoire sur l’extension du dispositif de prise en charge au-delà de la classe de seconde. L’article 141 de la loi de finances initiale pour 2011 a prévu l’instauration par décret, dans tous les établissements du réseau de l’AEFE, de plafonds de prise en charge des frais de scolarité au niveau des droits d’écolage appliqués l’année scolaire 2007/2008. Le décret n° 2011-506 du 9 mai 2011 a fixé les plafonds de prise en charge pour chacun des établissements du réseau.

La MEC avait ensuite proposé (proposition n° 2) d’opérer un triple recalibrage budgétaire au moyen des économies ainsi réalisées afin de soutenir la charge des transferts immobiliers à l’AEFE, de compenser la charge de pensions des fonctionnaires qui lui sont détachés et d’assurer un fonds de roulement de 30 jours à l’AEFE. Le financement des besoins immobiliers n’est pas assuré puisque la loi de programmation des finances publiques ne permet plus à l’AEFE de recourir à l’emprunt depuis le 1er janvier 2011 et que la dernière loi de finances rectificative pour 2010 a ouvert seulement 9,2 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 5,1 millions de crédits de paiement. La compensation budgétaire des charges de pensions est insuffisante, l’article 143 de la loi de finances initiale pour 2011 prévoit seulement la remise d’un rapport gouvernemental sur ce point le 30 juin 2011.

C.− RETOUR SUR QUELQUES PROPOSITIONS DE L’AN DERNIER

1.– Une architecture budgétaire à améliorer

Depuis 2006, le partage des crédits du ministère des Affaires étrangères et européennes (MAEE) entre deux missions, Action extérieure de l’État et Aide publique au développement pose problème. La note de présentation du budget comme d’ailleurs la justification au premier euro des effectifs (cette année page 81 du rapport annuel de performances) présentent d’ailleurs de façon globale les moyens du MAEE, pour les quatre programmes budgétaires du ministère.

Il n’a pas été donné suite à la perspective de création d’un programme unique de type « Soutien et réseaux » et d’un programme permettant d’isoler les « contributions internationales et opérations de maintien de la paix » du reste du programme n° 105 Action de la France en Europe et dans le monde, sans pour autant augmenter le nombre de programmes.

Le Rapporteur spécial réitère son souhait que les crédits prévus en loi de finances initiale pour les CI-OMP soient inscrits dans un programme budgétaire spécialement dédié à cet effet.

2.– Des responsabilités diluées

La situation des responsables de programme est différente d’un programme à l’autre. Le directeur général des Affaires politiques et de sécurité (DGP) est le responsable du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde, alors qu’il ne peut être mobilisé pleinement pour assurer la gestion de ce programme. Le Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP), dans un avis du 25 mai 2011, observe que le DGP n’a d’autorité ni sur la direction générale de l’Administration et de la modernisation (DGA), ni sur la direction de l’Union européenne, ni sur l’ensemble des budgets opérationnels, et qu’il ne peut assurer l’unité du pilotage.

Le directeur des Français à l’étranger et de l’administration consulaire (DFAE), en charge du programme 151, et dont le secteur consulaire se prête à la mesure des performances, assure à ce titre un véritable pilotage. Il convient d’observer, comme l’an dernier, que le responsable de programme ne maîtrise vraiment que la gestion des crédits du secteur consulaire de l’action 01 Offre d’un service public de qualité aux Français à l’étranger, alors que les moyens dévolus à la prise en charge de la scolarité des élèves français à l’étranger et aux bourses scolaires constituent une masse dynamique de nature à créer un effet d’éviction sur les autres crédits du programme.

Enfin, on peut observer que la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM), responsable au MAEE des programmes 209 et 185, dispose d’une grande autonomie vis-à-vis de la direction générale de l’Administration et de la modernisation (DGA).

Par ailleurs, la mise en œuvre des crédits est le fait de multiples intervenants, non seulement les postes diplomatiques et consulaires, les établissements à autonomie financière du réseau culturel, et également des opérateurs au sens classique du terme. Il s’ajoute à ces intervenants le réseau des alliances françaises (445 alliances françaises subventionnées selon le rapport annuel de performances) et des associations sur lesquelles on peine à obtenir une information consolidée et exhaustive, compte tenu de l’origine variée des financements, sur des crédits d’administration centrale relevant de programmes différents, sur des crédits déconcentrés du réseau, par des partenaires étrangers.

3.– Quelle culture de performance ?

Le Quai d’Orsay donne une place privilégiée à l’activité diplomatique au regard des impératifs de bonne gestion. Il est symptomatique que les objectifs du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde soient Construire l’Europe, Renforcer la sécurité internationale et la sécurité des Français, Promouvoir le multilatéralisme, et Assurer un service diplomatique efficient et de qualité.

Le rapport annuel de performances présente ainsi (pages 41 à 52), comme analyse des résultats de l’objectif de renforcement de la sécurité internationale et de la sécurité des Français, une énumération des zones de crises, des questions stratégiques et du terrorisme, qui constitue certes le cœur de l’activité diplomatique mais apparaît totalement déconnectée de la gestion budgétaire.

Il existe un contraste avéré entre l’exposé de la politique de sécurité et les indicateurs retenus pour apprécier la performance : le taux des coopérants placés auprès des élites militaires étrangères, le nombre de consultations du site « Conseils aux voyageurs » et la proportion de postes diplomatiques dotés d’un plan de sécurité actualisé.

Une même distance existe pour la direction générale de la Mondialisation entre les objectifs et les impératifs de gestion. Les objectifs du programme 185 Rayonnement culturel et scientifique sont Relever les défis de la mondialisation, Renforcer l’influence de la France en Europe et dans le monde et Améliorer le pilotage et l’efficience dans la gestion des crédits. Il est notable que ce dernier objectif, le seul objectif de gestion, soit disjoint des objectifs conceptuels.

À l’exception des indicateurs du programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires, on peut considérer avec la Cour des comptes que les indicateurs de la mission Action extérieure de l’État sont davantage des indicateurs d’activité que des indicateurs de qualité ou de performance. Ils n’en reflètent que très partiellement les objectifs et peuvent difficilement être intégrés à la gestion. Il n’y a pas d’articulation réelle entre les indicateurs de performance et la gestion budgétaire. Cette mission reste contrainte par les dépenses obligatoires laissant peu de place au pilotage et à la mise en œuvre d’une stratégie ministérielle.

Le Comité interministériel d’audit des programmes, dans son avis du 25 mai 2011 sur le programme 105, a considéré que la culture de la performance avait sensiblement progressé dans le champ du programme 105, mais que l’utilisation opérationnelle du dispositif du projet annuel de performances est encore insuffisante. Il a estimé à juste titre en conclusion que les spécificités de l’action diplomatique ne doivent pas faire obstacle à la poursuite des efforts engagés pour parvenir à une application plus complète et mieux partagée des outils de pilotage prévus par la LOLF.

4.– La mise en œuvre de la réserve de précaution : une information utile

Il n’existe dans le rapport annuel de performances 2010 aucune présentation agrégée de la réserve de précaution qui n’est mentionnée que lorsqu’elle fait l’objet d’un « dégel ». Des éléments sont par contre disponibles dans la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes, sur la régulation et l’impact budgétaire des gels de crédits.

Il convient d’obtenir au sein du rapport annuel de performances une information exhaustive sur la mise en œuvre de la réserve de précaution comme d’ailleurs de tout gel de crédits, quelque en soit le motif. Ce qui est possible dans le rapport annuel de performances de la mission Direction de l’action du Gouvernement est possible également dans les autres rapports annuels de performances.

II.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE : DES INSUFFISANCES RÉCURRENTES DE DOTATIONS

Depuis 2007, les dépenses sont supérieures en exécution aux crédits ouverts par la loi de finances initiale ; en gestion 2010, les besoins de financement ont nécessité des ouvertures de crédits d’une part, en matière de rémunérations, par le décret d’avance du 30 novembre 2010 ; d’autre part dans le cadre de la quatrième loi de finances rectificative de fin d’année pour les contributions internationales et la prise en charge de la scolarité des élèves français à l’étranger.

La consommation d’autorisations d’engagement sur l’ensemble de la mission a atteint 2 732,4 millions d’euros à comparer à 2 653,5 millions ouverts en loi de finances initiale (+ 2,9 %). Celle des crédits de paiement sur l’ensemble de la mission a atteint 2 750,8 millions d’euros à comparer à 2 624,3 millions ouverts en loi de finances initiale (+ 4,8 %).

Les insuffisances de dotations ayant nécessité des abondements en gestion portent, comme les années précédentes, sur les dépenses de personnel et les effectifs, les dépenses de contributions internationales et d’opérations de maintien de la paix et les besoins à satisfaire de l’enseignement français à l’étranger. Cela étant, la présentation des données chiffrées peut donner lieu à diverses interprétations.

Le rapport annuel de performances observe (page 10) qu’au sein du programme 105, les dotations aux contributions internationales/et opérations de maintien de la paix ainsi que les loyers budgétaires ont représenté 71,75 % des crédits au lieu de 70 % en 2009.

De son côté, la Cour des comptes affirme dans sa note d’exécution budgétaire que les OMP et les loyers budgétaires représentent 74 % des crédits du programme 105 en loi de finances initiale 2010 (contre 70 % en loi de finances initiale 2009).

Il est exact que pour le programme 105, les loyers budgétaires ont constitué une dépense en forte augmentation, de 26 millions d’euros en 2009 et de 90,1 millions d’euros en 2010. Ces loyers ont été généralisés à compter du 1er janvier 2010 à l’ensemble des immeubles composés majoritairement de bureaux en France et à l’étranger.

Il n’est pas indifférent de constater que ces ratios portent sur les crédits hors titre 2 du programme 105. En raisonnant en exécution et non en loi de finances initiale, on obtient en 2009, comme en 2010, un rapport sensiblement équivalent entre les OMP-CI-loyers budgétaires/crédits hors titre 2 du programme 105, d’environ 72 %.

A.− LES DÉPENSES DE PERSONNEL ET LES EFFECTIFS

Les dépenses de personnel de titre 2 sont supérieures de 33,2 millions d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (4,1 % des crédits ouverts) pour l’ensemble de la mission, ce qui a nécessité une ouverture de crédits de 31,9 millions par le décret d’avance du 30 novembre 2010. Les besoins de financement portent sur les rémunérations d’activité hors contributions au compte d’affectation spéciale Pensions et ont représenté 4,9 % des rémunérations d’activité.

Comme en 2009, le dépassement du plafond de la masse salariale s’explique, selon le ministère, essentiellement par la nécessité de couvrir une importante perte de change. Il s’y ajoute les effets budgétaires de la politique de préservation des emplois de titulaires.

La diminution des effectifs est supérieure aux plafonds fixés par la loi de finances initiale, mais elle porte toujours principalement sur les agents de droit local. Dans le périmètre de la mission Action extérieure de l’État, 94 ETPT d’agents titulaires et en CDI ont été supprimés en 2010 (dont un transfert sortant) sur 5 789 ETPT en exécution 2009 et 160 agents de droit local sur 4 983 ETPT en exécution 2009.

Sur la période exécution 2008 – exécution 2010, on a constaté la suppression de 148 ETPT d’agents titulaires et en CDI et de 294 agents de droit local.

Le raisonnement en entrées-sorties permet de prendre en compte les mouvements de personnels indépendamment des variations conjoncturelles qui affectent le décompte de la consommation d’ETPT. En effet, les effectifs réels connaissent une hausse conjoncturelle au cours de l’été (vacations saisonnières, tuilage entre certains agents), et un point d’arrivée en fin d’année sensiblement inférieur au point d’entrée en début d’année.

En 2010, les projets annuels de performances (mission Action extérieure de l’État et programme 209 au sein de la mission Aide publique au développement) prévoyaient 191 entrées et 297 sorties (dont 256 retraites) pour les catégories de titulaires et CDI G1 et G2, en fait le solde de suppression ne s’est élevé en 2010 à seulement 72 emplois au lieu des 106 prévus. On est donc loin de l’application du ratio de non remplacement d’un départ à la retraite sur deux pour les titulaires du MAEE qui consomment la majeure part de la masse salariale.

Au-delà des problèmes posés par un calibrage de masse salariale non réaliste eu égard à la réalité des taux de change, les tensions s’expliquent donc par une politique constante de préservation des titulaires et de suppression de postes d’agents de droit local. Comme il a été développé dans le cadre du rapport budgétaire spécial n° 2857 annexe 1 sur le projet de loi de finances pour 2011, l’écart de rémunérations moyen entre expatriés et agents de droit local est de 5,5.

S’agissant des perspectives de taux de change, M. Stéphane Romatet, au cours de son audition par la commission des Finances, a indiqué que le taux prévu pour la période triennale 2011–2013 avait été revu à la baisse, et sera donc plus réaliste, pour des inscriptions budgétaires plus sincères (1)

B.− LES DÉPENSES DE CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES ET D’OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX

Le principal écart d’exécution sur le programme 105 porte sur l’action 7 Réseau diplomatique mais résulte d’une modification du schéma de gestion habituel. Les ministères de la Défense, de l’Agriculture et de l’Écologie ont ainsi dû utiliser les canaux du MAEE, utilisant le système ACCORD, pour déléguer des crédits à l’étranger en 2010. En outre, les remboursements du MAEE par ses partenaires (et inversement) ne pouvaient se faire par rétablissement de crédits, et la procédure du décret de transfert a donc été utilisée à hauteur de 43,2 millions d’euros en crédits de paiement.

Le principal écart entre les dotations en loi de finances initiale et l’exécution des crédits sur le programme n° 105 demeure donc, comme les années précédentes, sur le poste des contributions internationales (contributions internationales obligatoires proprement dites, opérations de maintien de la paix 
– OMP – et contributions européennes). Il s’élève à environ 40 millions d’euros, le dépassement était de 86,6 millions d’euros en 2009 et de 75,5 millions d’euros en gestion 2008.

D’une année sur l’autre, il est impossible de disposer dans le rapport annuel de performances de données précises sur les dotations affectées au poste CI-OMP puisque les éléments d’information figurant page 78 à 80 du rapport annuel de performances sont arrondis au million d’euros, alors qu’ils sont présentés à l’unité près dans les projets annuels de performances. Alors que les dépenses afférentes aux OMP équivalent pratiquement pour la première fois en 2010 celles des contributions internationales (401,9 millions d’euros dépensés au titre des OMP pour 411,6 millions d’euros dépensés dans le cadre des CI).

On peut donc s’étonner du caractère lacunaire des éléments d’explication donnés pour les opérations de maintien de la paix. Ainsi, le montant de la dotation initiale est précisé pour les CI mais non pour les OMP. Ces éléments ne sont pas en cohérence avec ceux présentés dans le projet annuel de performances, page 63.

Au demeurant, on ne peut se réjouir de la relative faiblesse du dépassement de 40 millions d’euros par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale, pour l’ensemble CI-OMP, au regard des éléments figurant au rapport annuel de performances, puisqu’il est question page 80 du rapport annuel de performances du « report d’un certain nombre de charges sur 2011 » et d’une « diminution de la quote-part de la France » à l’ONU. Chacun sait qu’il s’agit seulement d’une perspective hypothétique, puisqu’elle se heurte constamment à l’obstacle arithmétique du « groupe des 77 » et de la Chine, groupe fort d’environ 130 pays membres de l’ONU, très majoritaire au sein de l’organisation et déterminé à s’opposer à toute révision du barème des contributions.

Les dépenses de CI-OMP sont demeurées en 2010 insuffisamment dotées en construction budgétaire et ont constitué une variable d’ajustement, sous-ensemble flou qui porte atteinte à la sincérité budgétaire.

C.− L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER : DES BESOINS À SATISFAIRE

Les besoins de financement de l’enseignement français à l’étranger ont nécessité en 2010 des dépenses supérieures aux prévisions de la loi de finances initiale sur les deux lignes de crédits dédiés à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), l’action 05 Service public d’enseignement français à l’étranger du programme 185 Rayonnement culturel et scientifique, c'est-à-dire la subvention de fonctionnement à l’AEFE (425,9 millions d’euros consommés pour 421,3 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale, soit un dépassement de 1,1 % des crédits ouverts), et l’action 02 Accès des élèves français au réseau AEFE du programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires, qui correspond au financement des bourses et de la prise en charge de la scolarité des élèves français à l’étranger (107,9 millions d’euros consommés pour 105,5 millions ouverts soit 2,3 % de dépassement).

La subvention à l’AEFE a dû être majorée dans le cadre de la dernière loi de finances rectificative pour 2010 qui a ouvert seulement 9,2 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 5,1 millions de crédits de paiement pour permettre le financement de trois nouvelles opérations immobilières : École maternelle du lycée français Jean Monnet de Bruxelles, lycée français d’Amman, Collège Voltaire à Berlin. Il a fallu pallier les effets de mesures d’interdiction pour les organismes divers d’administration centrale (ODAC) d’avoir recours à des emprunts d’une durée supérieure à 12 mois. L’immobilier de l’AEFE a ainsi dû faire l’objet, au-delà de l’ouverture en loi de finances rectificative, d’une mesure de dégel. La Cour des comptes rappelle que L’AEFE présente, à l’horizon 2013, trois scénarios relatifs à son besoin immobilier: le premier, de remise à niveau à périmètre constant, s’élève à 141 millions d’euros ; le second, d’un montant de 217,9 millions d’euros, est relatif aux adaptations fonctionnelles ; le troisième, dit d’« évolution des structures pédagogiques » s’élève à 333 millions d’euros.

Le poste non moins dynamique de la prise en charge de la scolarité des élèves français à l’étranger a nécessité le dégel total de la réserve de précaution résiduelle ainsi qu’un abondement de 3,5 millions d’euros par la dernière loi de finances rectificative pour 2010.

Il est à noter que la gestion des charges de pensions civiles de l’AEFE ne fait l’objet de commentaire ni dans le rapport annuel de performances ni par la Cour des comptes pour ce qui concerne l’exercice 2010, alors que ce poste de dépenses est en forte croissance.

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Marc LE FUR, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___

Pages

I.– ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT : LA DÉPENSE PUBLIQUE REPART À LA HAUSSE 37

A.– UNE SURCONSOMMATION LIÉE À PLUSIEURS FACTEURS 37

B.– LA STRUCTURE DE LA MISSION CONTINUE À ÉVOLUER 38

II.– LE PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE 38

A.– LES DÉPENSES EN PERSONNEL CONTINUENT D’AUGMENTER MALGRÉ LA RÉDUCTION DRASTIQUE DES EFFECTIFS 39

B.– LES CRÉDITS DE PAIEMENTS INSCRITS ÉTAIENT INSUFFISANTS 39

C.– MOINS D’INDICATEURS DE PERFORMANCE 40

1.– Objectif 1 : Améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité nationale 40

2.– Objectif 2 : Améliorer les conditions de délivrance de titres fiables et l’efficience des services de délivrance des titres fer rouge pour la fraude documentaire 41

3.– Objectif 3 : Moderniser et rationaliser le contrôle de légalité 41

4.– Objectif 4 : Améliorer la coordination des actions interministérielles 42

5.– Objectif 5 : Développer les actions de modernisation et de qualité 42

IV.– LE PROGRAMME VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE 42

A.– DES DÉPENSES INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS MALGRÉ DE COÛTEUSES ÉLECTIONS 42

B.– UN PROGRAMME DONT LA RESTRUCTURATION SE POURSUIT 43

C.– LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE 44

1.– Objectif 1 : Organiser les élections au meilleur coût 44

2.– Objectif 2 : Réduire les délais de publication au Journal officiel des comptes des partis et groupements politiques 45

3.– Objectif 3 : Réduire les délais d’instruction des demandes de reconnaissance d’utilité publique des associations et fondations 45

V.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR (CPPI) 45

A.– UN PROGRAMME DONT LE COÛT CONTINUE D’AUGMENTER 45

B.– LA CONSOMMATION DES CRÉDITS ÉVOLUE DE MANIÈRE INÉGALE SELON LES ACTIONS 46

C.– DES INDICATEURS DE PERFORMANCE PROFONDÉMENT REMANIÉS 48

1.– Objectif 1 : Optimiser la fonction juridique du ministère en ce qui concerne l’outre-mer 48

2.– Objectif 2 : Rechercher la meilleure adéquation profil/poste 48

3.– Objectif 3 : Rendre la gestion efficiente 48

I.– ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT :
LA DÉPENSE PUBLIQUE REPART À LA HAUSSE

En 2010, les moyens dont a disposé la mission se sont élevés à 2 772 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 2 741 millions d’euros de crédits de paiement. Les crédits provenaient de la loi de finances initiale (2 597 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 2 596 millions d’euros de crédits de paiement) majorée, en autorisations d’engagement, de 173,9 millions d’euros d’ouvertures de crédits supplémentaires : 94,7 millions d’euros pour l’Administration territoriale et 91,1 millions d’euros pour la Conduite et le pilotage des politiques de l’intérieur. Le programme Vie politique, cultuelle et associative a fait l’objet d’une annulation de 11,8 millions d’euros. Les crédits de paiement, de leur côté, ont augmenté de 143 millions d’euros.

Le budget exécuté de la mission s’est élevé à 2 615 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 2 639 millions d’euros en crédits de paiement contre respectivement 2 565 (+ 1,9 %) et 2 561 millions d’euros (+ 3 %) en 2009. Après une année 2009 qui avait enregistré une légère baisse de la consommation des crédits, l’année 2010 marque donc un retour à la hausse.

La mission AGTE a donc consommé 157 millions d’euros de moins que prévu en autorisations d’engagement et 102 millions en crédits de paiement, mais respectivement 18 et 43 millions d’euros de plus que ce qui avait été voté par le Parlement en loi de finances initiale. Avec 33 750 emplois pourvus (– 2,2 %), cette mission poursuit une sévère déflation d’effectifs qui avait pu être masquée, au cours des années antérieures, par des modifications de périmètre. Contrainte par des moyens financiers très serrés, la mission AGTE comptait, au 31 décembre 2010, 417 fonctionnaires de moins que le plafond autorisé.

A.– UNE SURCONSOMMATION LIÉE À PLUSIEURS FACTEURS

En 2010, la mission a consommé 50 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 77 millions d’euros de crédits de paiement de plus qu’en 2009. Ce résultat décevant s’explique partiellement par les dépenses liées aux élections régionales de 2010, plus onéreuses que prévu (153,5 millions d’euros), notamment en raison de la hausse des dépenses postales. Mais le recours à la fongibilité asymétrique à hauteur de 10 millions d’euros et l’externalisation d’une partie de la mise sous pli de la propagande électorale ont permis de limiter les pertes.

En revanche, l’explosion incontrôlée du coût du contentieux (+ 63 %) explique plus sûrement la surconsommation de la mission. Comme il l’avait déjà fait en 2009 et 2010, le Rapporteur spécial constate avec regret et inquiétude l’augmentation vertigineuse des frais de contentieux. Au coût déjà très élevé du contentieux pour refus du concours de la force publique vient désormais s’ajouter le contentieux lié aux étrangers, en forte augmentation. Le Rapporteur spécial confirme le commentaire de la Cour des comptes sur ce sujet : « l’information du Parlement, tant en termes de performance que de données analytiques, est insuffisante ».

Enfin, la Cour des comptes relève qu’à défaut de loi autorisant la carte nationale d’identité électronique qui serait fabriquée par l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), les services de l’État ont poursuivi la production de la traditionnelle carte nationale d’identité plastifiée. Toutefois, « en 2010, comme en 2009, aucun crédit n’avait été prévu pour la poursuite de cette production dans la LFI. Il a donc fallu les trouver en cours de gestion ».

B.– LA STRUCTURE DE LA MISSION CONTINUE À ÉVOLUER

En quelques années, le programme 232 Vie politique, cultuelle et associative a perdu la quasi-totalité de ses agents, transférés au programme de soutien Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur. Le Rapporteur spécial continue à regretter ce mouvement que la Cour des comptes a qualifié de « perte de substance » et qui pourrait se poursuivre, en 2011, par le transfert des crédits de fonctionnement. En accord avec la Cour, le Rapporteur spécial constate que le programme 232 répond de moins en moins aux principes de spécialité et de cohérence définis par l’article 7 de la LOLF.

La Cour des comptes confirme l’intention du ministère de transférer au programme 216 deux de ses cinq actions : l’action 4 Cultes et l’action 5 Vie associative et soutien, aux crédits désormais très réduits (respectivement 1,9 million d’euros et 50 000 euros). Le Rapporteur spécial espère qu’au moins, les crédits affectés à ces deux actions continueront à être identifiables au sein de leur nouveau programme.

La dernière évolution structurelle tire la conclusion de la généralisation du déploiement de Chorus – avec les résultats mitigés que nous connaissons – à l’ensemble de l’administration. La mission AGTE ne comporte plus en 2010 que trois programmes au lieu de quatre en 2009 : le programme 307 Administration territoriale – expérimentation Chorus et le programme 108 Administration territoriale ont été fusionnés dans un unique programme, le programme 307 Administration territoriale.

II.– LE PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE

Le programme n° 307 Administration territoriale, qui recouvre l’ensemble des missions des préfectures et des sous-préfectures de métropole et d’outre-mer, a bénéficié, en loi de finances initiale, de 1 733 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement. En cours d’exercice, 94,7 millions d’euros ont été ouverts en autorisations d’engagement et 69,3 millions d’euros en crédits de paiement.

Au total, 1 741 millions d’euros ont été consommés en autorisations d’engagement et 1 759 millions d’euros en crédits de paiement. Le programme a consommé, en 2009, 4,1 millions d’euros de plus qu’en 2009 en autorisations d’engagement et 17,5 millions de plus en crédits de paiement.

A.– LES DÉPENSES EN PERSONNEL CONTINUENT D’AUGMENTER MALGRÉ LA RÉDUCTION DRASTIQUE DES EFFECTIFS

Le programme Administration territoriale représente 66,5 % du total des crédits de paiement consommés de la mission AGTE.

Ce programme est doté d’un plafond de 29 029 emplois en baisse de 406 emplois (– 1,4 %) par rapport aux effectifs réalisés fin 2009. Les effectifs réalisés au 31 décembre 2010 ne s’élevaient toutefois qu’à 28 741 agents, soit un déficit apparent de 288 personnes, mais plus élevé en réalité puisque, en raison de quelques modifications de périmètre, le déficit réel est estimé par le ministère à 355 agents.

Comme chaque année, ce sont les frais de personnel qui constituent l’essentiel des dépenses du programme : 79 %, proportion qui varie légèrement en fonction du niveau des dépenses électorales. Avec 1 439 millions d’euros consommés (pour une dotation de 1 437), les dépenses de titre 2 enregistrent une hausse de 21,4 millions d’euros (+ 1,5 %) par rapport à 2009 (1 417 millions d’euros). Comme le Rapporteur spécial le constate chaque année, la baisse continue et sensible des effectifs n’empêche pas les dépenses de personnel de poursuivre leur hausse. Tout juste semble-t-elle ralentie.

B.– LES CRÉDITS DE PAIEMENTS INSCRITS ÉTAIENT INSUFFISANTS

Contrairement aux deux années précédentes, les dépenses de la plupart des actions ont été supérieures aux crédits de paiement qui avaient été inscrits en loi de finances initiale. Ces crédits ont dû être abondés en cours d’exercice pour permettre un achèvement équilibré de l’exercice.

À l’exception de l’action n° 3 Contrôle de légalité et conseils aux collectivités territoriales, tout juste à l’équilibre, les quatre autres actions ont connu des dépenses largement supérieures aux prévisions.

L’action° 2 Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres a consommé 12 millions d’euros de crédits de plus que prévu initialement. L’action n° 5, soutien disparate du programme, a dépensé, pour sa part, 9,3 millions d’euros qui n’étaient pas inscrits en loi de finances initiale. Les deux dernières actions (n° 1 Coordination de la sécurité des personnes et des biens et n° 4 Pilotage territorial des politiques gouvernementales) enregistrent des dépassements plus limités, mais réels : respectivement + 2,5 et + 2,6 millions d’euros.

Si le Rapporteur spécial est prêt à reconnaître que la prévision des crédits nécessaires à certaines actions est un exercice difficile (contentieux, dépenses électorales…), ce n’est manifestement pas le cas pour la fabrication des cartes nationales d’identité. Or, l’hypothèse d’une loi créant la carte nationale d’identité électronique (CNIe), dont la production serait confiée à l’ANTS, justifie depuis deux ans, aux yeux du ministre de l’Intérieur, de ne pas prévoir les crédits pour continuer, en attendant cette loi, la production de la carte d’identité traditionnelle.

Le ministère et l’ANTS seraient prêts, techniquement, à lancer la fabrication de cette CNIe, mais une loi est nécessaire. Au moment du dépôt du projet de loi de finances pour 2010 comme au cours de la discussion budgétaire, rien n’indiquait qu’un support législatif serait trouvé rapidement. Dès lors le Rapporteur spécial fait sien le jugement de la Cour des comptes selon lequel « l’absence de demande de crédits puis d’ouverture de crédits à ce titre témoigne d’un défaut de sincérité ».

Ce défaut qui a prévalu en 2009 et 2010 s’est au demeurant répété dans la loi de finances initiale pour 2011. Le coût de la production des CNI s’est élevé à 19,32 millions d’euros d’autorisations d’engagement et à 20,68 millions d’euros en crédits de paiement en 2010. Il a été financé par des crédits reportés de 2009 sur 2010 et par le dégel de crédits mis en réserve.

Proposition n° 1 : Mettre en œuvre aussitôt que possible la réforme de la carte nationale d’identité électronique, plus sûre et offrant plus de fonctionnalités que l’actuelle carte.

Enfin, si les dépenses de personnel n’ont connu qu’un dépassement limité (+ 1,6 million d’euros), tel n’est pas le cas des dépenses de fonctionnement qui enregistrent des dépassements de 7 millions d’euros en autorisations d’engagement et 18 millions d’euros en crédits de paiement, ni des dépenses d’investissement : + 5,5 millions d’euros en crédits de paiement.

C.– MOINS D’INDICATEURS DE PERFORMANCE

Le programme Administration territoriale ne poursuit désormais plus que cinq objectifs assortis d’un nombre d’indicateurs de performance qui continue à diminuer. Les deux objectifs relatifs au contrôle des actes des collectivités territoriales ont été regroupés en un seul, relatif au contrôle de légalité. L’objectif de réduction des coûts d’affranchissement et de téléphonie disparaît tandis que celui lié à l’efficience des services est dédoublé. Au final, le Rapporteur spécial constate la disparition de quatre indicateurs de performance (10 contre 14) qui sont autant d’éléments en moins pour permettre à la représentation nationale d’exercer son pouvoir de contrôle.

1.– Objectif 1 : Améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité nationale

Les trois indicateurs présentent des évolutions divergentes. Le taux d’approbation des plans de prévention des risques naturels (72 %) s’est avéré conforme aux prévisions, même si la cible prévue pour 2013 (100 %) semble encore lointaine. Le pourcentage d’établissements recevant du public effectivement visité par la commission de sécurité s’établit à 91,5 %, en légère régression par rapport à 2007 et 2008, mais stable par rapport à 2009. La proportion des exercices de la sécurité civile réalisés dans les délais évolue peu d’une année sur l’autre (79 % en 2010 contre 78 % en 2009), en dépit d’un ambitieux objectif fixé à 100 % en 2013.

2.– Objectif 2 : Améliorer les conditions de délivrance de titres fiables et l’efficience des services de délivrance des titres fer rouge pour la fraude documentaire

Un premier indicateur qui mesure le nombre de dossiers de fraude documentaire détectés par les préfectures est particulièrement inquiétant : alors que les prévisions, originellement fixées à 2 300 dossiers étaient réévaluées à la mi-2010 à 5 500 dossiers, ce sont 8 839 cas avérés de fraude qui ont été découverts au cours de l’exercice ! Cet indicateur, qui met en lumière la perspicacité des personnels des préfectures, doit achever de convaincre les pouvoirs publics de ne pas relâcher leurs efforts dans ce domaine.

Un deuxième indicateur présente le délai moyen de délivrance de certains titres. Avec un objectif fixé à 5 jours, l’ANTS a délivré les cartes grises en 2010 en seulement 3 jours. En revanche, les passeports sont délivrés en 8 jours pour un objectif fixé à 7 jours.

Le ministère de l’Intérieur a malheureusement supprimé un indicateur qui n’était pourtant pas dépourvu d’intérêt : le nombre de titres délivré par agent, en hausse continue ces dernières années avec la réduction des effectifs, fournissait une bonne indication de l’évolution de la productivité des personnels. Faut-il y voir la volonté de ne pas mettre trop en lumière l’augmentation de la charge de travail des personnels ?

3.– Objectif 3 : Moderniser et rationaliser le contrôle de légalité

Le premier indicateur lié à cet objectif présente le taux de contrôle des actes prioritaires (ceux relatifs à l’intercommunalité, à la commande publique ainsi qu’à l’urbanisme et à l’environnement) reçus en préfecture. Ce taux, qui atteignait 93 % en 2009 s’est tassé à 91 %.

Le deuxième indicateur met en évidence une baisse du taux d’actes retirés ou réformés après une intervention de la préfecture, dans une phase précontentieuse : 53,7 % en 2010 contre près de 60 % en 2009.

Le troisième indicateur fournit le taux d’actes télétransmis par l’application ACTES. Après un démarrage laborieux avec des niveau de – 2,36 % en 2007 puis 5,45 % en 2008 – ce taux a atteint 15,6 % en 2010. L’objectif d’une hausse continue de ce taux manque d’ambition. Le Rapporteur spécial souhaite qu’un objectif chiffré élevé soit affiché.

4.– Objectif 4 : Améliorer la coordination des actions interministérielles

Cet objectif est assorti d’un indicateur qui fournit l’évolution du délai d’instruction des dossiers d’installations classées pour la protection de l’environnement et relatifs à la loi sur l’eau. Ce délai, qui a augmenté en 2010 (340 jours contre 329 en 2009), doit être ramené, en 2012, à 300 jours.

5.– Objectif 5 : Développer les actions de modernisation et de qualité

L’indicateur, qui se trouvait jusqu’à présent dans l’objectif 2, nous révèle que le nombre de préfectures et sous-préfectures certifiées ou labellisées a augmenté de trois unités en 2010 : 37 contre 34 en 2008 et 2009. L’objectif d’une hausse annuelle de 5 par an n’est pas atteint.

IV.– LE PROGRAMME VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE

Ce programme a bénéficié en loi de finances initiale de 271 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 268,5 millions d’euros de crédits de paiement. Ces chiffres sont en nette hausse par rapport à l’année 2009 (respectivement + 10,8 % et + 12,9 %), dont l’activité électorale avait été plus faible.

A.– DES DÉPENSES INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS MALGRÉ DE COÛTEUSES ÉLECTIONS

Les dépenses électorales, plus précisément les dépenses pour les élections régionales de 2010 (153,5 millions d’euros), ont dépassé la prévision à cause notamment de la hausse des dépenses postales liées à l’envoi de la propagande électorale. Ainsi que le souligne la Cour des comptes, « en 2010, la hausse des dépenses postales par rapport aux élections régionales de 2004 a été la conséquence directe de l’ouverture du marché postal à la concurrence pour les plis de plus de 50 grammes (+ 103 %) à laquelle s’est ajoutée celle des frais postaux divers supportés par les préfectures (+ 705 %) ».

Pourtant, grâce notamment à l’utilisation de la fongibilité asymétrique des crédits (à hauteur de 10 millions d’euros), les ressources de ce programme n’ont pas été entièrement consommées. Le budget exécuté du programme s’est élevé à 237 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 244 millions d’euros en crédits de paiement, ce qui correspond à des taux de consommation respectifs de 88 % et 91 %.

En effet, la hausse des tarifs postaux a été plus que compensée par les efforts de gestion accomplis par les préfectures à l’occasion de l’organisation de ce scrutin. Le coût de la mise sous pli de la propagande électorale se révèle inférieur de 1,9 million d’euros à celui de 2004 alors même que le corps électoral a augmenté. En effet, la mise sous pli de la propagande, traditionnellement effectuée en régie par des agents de préfecture a été majoritairement confiée à des prestataires extérieurs ce qui a permis de réaliser des économies. Au total, le coût moyen des opérations électorales par électeur a été inférieur aux prévisions : 3,54 euros au lieu de 3,88 euros attendus.

Sur ces 3,54 euros dépensés par électeur, 2,17 euros, soit près des deux tiers, représentent le coût de la propagande électorale. Le Rapporteur spécial regrette une nouvelle fois que la réforme de la propagande électorale qu’il appelle de ses vœux n’ait pas encore abouti. Selon la Cour des comptes, elle « aurait permis d’économiser environ 20 millions d’euros ».

Proposition n° 2 : Mettre en œuvre, dès 2012, la réforme destinée à rationaliser la distribution de la propagande électorale. Cette réforme, sur laquelle un consensus semble se dégager, pourrait faire économiser plusieurs dizaines de millions d’euros à chaque élection.

B.– UN PROGRAMME DONT LA RESTRUCTURATION SE POURSUIT

Ce programme, qui comptait 1 426 agents en 2008, s’est retrouvé, en 2009, avec seulement 37 fonctionnaires du fait du transfert des ministres du culte vers le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, programme support du ministère.

Les derniers agents (36 en 2010) du programme Vie politique, cultuelle et associative sont rattachés à l’action n° 3 Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques dont ils constituent le personnel. Les agents œuvrant au Financement des partis (action n° 1), à l’Organisation des élections (action n° 2), aux Cultes (action n° 4) où à la Vie associative (action n° 5) dépendent désormais du programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur.

Un nouveau coup pourrait être porté au programme Vie politique, cultuelle et associative : selon la Cour de comptes, les crédits de fonctionnement qui y étaient jusqu’à présent inscrits pourraient être transférés sur le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur. Le Rapporteur spécial regrette que le programme 232 perde ainsi une grande partie de sa substance, ce qui pourrait conduire à terme à la suppression des actions 4 Cultes et 5 Vie associative.

Le montant des fonds versés aux partis et groupements politiques (action n° 1 Financement des partis politiques) est fixé depuis 1995 à 80,264 millions d’euros, versés en deux fractions de 40,132 millions d’euros. Toutefois, comme chaque année, le montant effectivement réparti est nettement inférieur (74,8 millions d’euros) en raison des sanctions appliquées aux formations qui n’ont pas respecté les règles de parité fixées par la loi n° 2000–493 du 6 juin 2000 qui tend à favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux. Cette action représente 37 % des dépenses du programme.

En 2009, l’action Organisation des élections a concentré 66 % des crédits du programme, largement plus qu’en 2009 (60 %). Bien que ne comptant plus un seul agent dans ce programme, cette action a consommé 19,4 millions d’euros de crédits de titre 2. Il s’agit d’indemnités versées dans le cadre de la mise sous pli de la propagande électorale (16,7 millions d’euros) ainsi que d’indemnités pour travaux supplémentaires (2,6 millions d’euros). On continue à s’étonner de la logique du ministère qui veut que les traitements des agents de cette action soient inscrits sur un programme, les indemnités sur un autre… Là encore, l’esprit de la LOLF paraît perdu de vue : les actions, comme les programmes, doivent retracer des « coûts complets ».

Les crédits des trois dernières actions, qui ont fondu comme neige au soleil à mesure que leurs personnels étaient transférés, sont devenus marginaux : ils représentent à peine 2,5 % de l’ensemble du programme.

Proposition n° 3 : Quel que soit le sort réservé aux actions 4 et 5 du programme Vie politique, cultuelle et associative, conserver dans les documents budgétaires (RAP et PAP) une vision budgétaire du coût de ces actions.

C.– LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Le programme Vie politique, cultuelle et associative poursuit trois objectifs assortis chacun d’un indicateur de performance.

1.– Objectif 1 : Organiser les élections au meilleur coût

Cet objectif est associé à un indicateur qui présente le coût moyen de l’élection par électeur inscrit. Nous avons vu que le scrutin régional de 2010 a coûté moins cher (3,54 euros par électeur) que prévu (3,88 euros). Il reste néanmoins largement plus onéreux que les autres élections territoriales (municipales, cantonales) dont le coût par électeur s’est élevé, en 2008, à respectivement 2,57 et 2,74 euros par électeur.

COMPARAISON DU COÛT DE QUELQUES ÉLECTIONS RÉCENTES

 

Coût global de l’élection
(en millions d’euros)

Coût par électeur
(en euros)

Municipales 2001

101,15

2,55

Cantonales 2001

57,60

2,94

Présidentielle 2002

200,40

4,86

Législatives 2002

134,40

3,28

Cantonales 2004

67,37

3,36

Européennes 2004

94,85

 

Présidentielle 2007

207,70

4,60

Législatives 2007

147,00

3,37

Municipales 2008

104,88

2,57

Cantonales 2008

54,64

2,74

Européennes 2009

112,22

2,48

Régionales 2010

153,50

3,88

2.– Objectif 2 : Réduire les délais de publication au Journal officiel des comptes des partis et groupements politiques

Cet objectif est assorti d’un indicateur qui présente, en nombre de mois, le délai séparant la date de remise des comptes (30 juin) et la date de transmission des documents aux Journaux officiels pour leur publication.

Si l’objectif officiel reste fixé à six mois, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques a réussi, comme en 2009, à publier les comptes des partis politiques dans un délai de cinq mois. Compte tenu de la législation en vigueur, le ministère prévient toutefois qu’il sera difficile de réduire davantage ce délai.

3.– Objectif 3 : Réduire les délais d’instruction des demandes de reconnaissance d’utilité publique des associations et fondations

Le taux de demandes traitées en moins de six mois s’élevait à 50 % en 2005, à 57 % en 2006 et à 77 % en 2007. Après avoir atteint de très bons résultats en 2008 (94 %) et 2009 (93 %), le ministère a atteint en 2010 la proportion de 98,2 % des dossiers traités en moins d’un semestre : sur 55 dossiers traités, un seul l’a été en plus de six mois.

V.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR (CPPI)

Le programme Conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur a bénéficié en 2010 de 593,7 millions d’euros d’autorisations d’engagement votés en loi de finances initiale et de 593,8 millions d’euros en crédits de paiement. Par ailleurs, 91 millions d’euros ont été ouverts en cours d’exercice en autorisations d’engagement contre 88,5 millions d’euros en crédits de paiement. Le budget exécuté du programme s’est élevé à 637,3 millions d’euros en autorisations d’engagement et 635,4 millions d’euros en crédits de paiement.

A.– UN PROGRAMME DONT LE COÛT CONTINUE D’AUGMENTER

Ce programme, dont le coût continue sa progression (+ 3,3 % en 2010), a représenté en 2010 près du quart (24 %) du total des crédits de paiement consommés par la mission Administration générale et territoriale de l’État contre un cinquième deux ans plus tôt.

Les frais de personnel (318,7 millions d’euros) ont enregistré en 2010 une hausse de 5,7 % (+ 17,1 millions d’euros) par rapport à 2009. Les mesures catégorielles n’ont pourtant coûté que 1,7 million d’euros, soit autant que le GVT individuel. Cette augmentation apparaît d’autant plus paradoxale que le programme a perdu 85 agents en un an, ne comptant plus que 4 973 fonctionnaires en 2010 contre 5 051 en 2009. Il semblerait que la hausse des coûts de titre 2 provienne essentiellement (pour 15,1 millions d’euros) d’une subvention sur laquelle le ministère ne fournit pas d’explication détaillée. Quoi qu’il en soit, les frais de personnel, qui constituaient 45 % du budget du programme en 2008, puis 49 % en 2009, en représentent désormais exactement la moitié : 50 %.

Mais c’est surtout l’augmentation des frais de contentieux (141,6 millions d’euros contre 86,9 en 2009, soit + 63 %) qui fournit la principale explication (cf. infra) à la hausse du coût du programme.

B.– LA CONSOMMATION DES CRÉDITS ÉVOLUE DE MANIÈRE INÉGALE SELON LES ACTIONS

Par rapport à l’exercice précédent, les dépenses de l’action n° 1 État-major ont connu une baisse de 6,1 millions d’euros (– 17 %). Cette diminution résulte pour partie d’efforts réalisés pour réduire les frais de fonctionnement de l’administration centrale (à hauteur de 1 million d’euros), mais aussi du report sur 2011 de certains paiements qui n’ont pu être réalisés en 2010 en raison de la bascule sur le nouveau logiciel Chorus (1,9 million d’euros).

Si l’état-major du ministère a su se montrer vertueux sur le plan du budget de fonctionnement, il n’en est pas de même sur le plan des effectifs qui, après une hausse de 38 postes en 2009 (+ 11,8 %) ont encore augmenté de 34 postes en 2010 pour s’établir à 393 agents alors que le plafond budgétaire a été fixé à 350. En ces temps où les effectifs des agents de préfectures se réduisent comme peau de chagrin, ces chiffres méritent d’être relevés. En conséquence, la consommation des crédits pour cette action (23,4 millions d’euros) a excédé de 1,6 million les crédits inscrits en loi de finances initiale (21,8 millions d’euros).

L’action n° 2 Expertise, audit, prévision, études, qui a gagné 3 agents en un an, a largement sous-consommé ses crédits (– 2 millions d’euros). Ce décalage s’explique en grande partie par le fait que depuis 2010, cette action ne porte plus la subvention versée à l’Institut national des hautes études de sécurité (INHES), désormais placée sous la tutelle des services du Premier ministre.

L’action n° 3 Système d’information et de communication a enregistré une baisse apparente de la consommation de ses crédits (129 millions d’euros en autorisations d’engagement, 125 en crédits de paiements contre respectivement 136 et 135 millions d’euros en 2009. En réalité, c’est la mise en œuvre du logiciel Chorus qui a conduit à décaler dans le temps un certain nombre d’engagements qui s’imputeront sur l’exercice 2011. Sans ce phénomène, les consommations auraient atteint des niveaux proches de ceux de l’année précédente. Le Rapporteur spécial, qui avait regretté la faiblesse des explications fournies dans le rapport annuel de performances 2009, note les progrès réalisés dans le document retraçant les dépenses de l’année 2010.

Cette action, dont les effectifs dépassent de 12 unités le plafond d’emploi (1 284 agents contre 1 272 en 2009), consacre la plus grande part de ses ressources aux dépenses de titre 2 (82,8 millions d’euros) et de fonctionnement. Hors titre 2, les principales dépenses concernent les infrastructures réseaux et télécommunications (18,1 millions d’euros) ainsi que les plateformes d’exploitation centralisées (23 millions d’euros).

L’action n° 4 qui prend l’appellation de Pilotage des ressources humaines est la mieux dotée du programme. Avec des crédits de paiement consommés à hauteur de 223,8 millions d’euros, elle enregistre une nouvelle hausse de ses crédits (+ 15,4 millions d’euros), imputable en quasi-totalité au titre 2. Cette évolution, qui fait suite à la forte hausse enregistrée en 2009 (+ 59,4 millions d’euros, soit + 40 %), ne fait l’objet d’aucune explication.

Proposition n° 4 : Justifier les évolutions de la consommation des crédits des actions lorsque les écarts par rapport à l’année précédente sont substantiels.

L’action n° 5 Affaires financières et immobilières, a consommé 102,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et 104,3 millions d'euros en crédits de paiement. Ces crédits, qui correspondent à peu de chose près aux prévisions à l’exception d’un dépassement de 671 000 euros en crédits de paiement.

La très forte augmentation des dépenses enregistrée au titre de l’action n° 6 Conseil juridique et traitement du contentieux au cours des derniers exercices confirme la difficulté de la prévision budgétaire dans un domaine où les dépenses fluctuent en fonction du nombre de recours, des délais de jugement et de leur sens.

Les résultats enregistrés en 2010 ont été encore pires que ceux des années précédentes : les dépenses (141,5 millions d’euros), en hausse de 13,7 % par rapport à 2009 ont dépassé la dotation initiale de 54,6 millions d’euros, ce qui représente une surconsommation de 63,8 % quand celle de l’exercice précédent n’était « que » de 44 % ! Ces chiffres incluent une somme de 27 millions d’euros destinés à mettre un terme au contentieux indemnitaire relatif à la délivrance des cartes nationales d’identité et des passeports par les communes.

Avec 56,8 millions d’euros, le contentieux lié au refus de concours de la force publique reste le plus important devant celui lié au droit des étrangers (12,8 millions d’euros). Le Rapporteur spécial constate avec satisfaction que le ministère de l’Intérieur a commencé à fournir, dans le rapport annuel de performances 2010, des informations plus précises sur le montant des principaux types de contentieux. Toutefois, compte tenu de l’ampleur vertigineuse du coût de ce contentieux, ces informations devront être complétées et précisées dans les différents documents budgétaires publiés à l’attention du Parlement. En accord avec l’appréciation de la Cour des comptes, il considère que la budgétisation de ces dépenses doit être améliorée.

Proposition n° 5 : Améliorer la prévision des dépenses de contentieux et prévoir dans les futurs projets de loi de finances des crédits adaptés aux besoins.

Enfin, le Rapporteur spécial considère qu’il est désormais du devoir du ministère de l’Intérieur d’émettre des propositions réglementaires ou législatives destinées à mettre fin à la hausse de ce poste de dépense. D’autres ministères, comme la Justice, ont montré qu’une action volontariste de maîtrise de ces dépenses est possible et efficace.

C.– DES INDICATEURS DE PERFORMANCE PROFONDÉMENT REMANIÉS

Le programme Conduite et pilotage ne poursuit plus que trois objectifs contre quatre en 2009, cinq en 2007 et sept en 2006. Ces objectifs, qui en 2009 étaient encore sont assortis de sept indicateurs de performance, n’en comptent désormais plus que cinq, mais il est vrai que certains ont été regroupés.

1.– Objectif 1 : Optimiser la fonction juridique du ministère en ce qui concerne l’outre-mer

Cet objectif est associé à un indicateur de performance qui mesure le taux de textes d’application des lois relatifs à l’outre-mer publiés dans les délais. Parti d’un niveau de 66 % en 2007, ce taux a atteint 90 % en 2009 avant de redescendre à 87 % en 2010. La cible à atteindre en 2011 reste fixée à 100 % ce qui paraît optimiste et mériterait d’être justifié.

2.– Objectif 2 : Rechercher la meilleure adéquation profil/poste

L’indicateur associé à cet objectif nous apprend que 79,2 % des agents affectés à un poste ont été formés à ce titre, résultat proche de celui des années précédentes (78 %). La cible, fixée à l’origine à 85 %, a été ramenée à 80 %.

3.– Objectif 3 : Rendre la gestion efficiente

Le premier des trois indicateurs fournit le ratio d’efficience de la gestion des ressources humaines en indiquant le « nombre d’effectifs gérants rapportés au nombre d’effectifs gérés ». Le résultat obtenu, 1,8 en 2010 comme en 2009 est peu parlant, d’autant qu’aucun objectif n’a (encore ?) été fixé.

Le ratio d’efficience bureautique, décliné en cinq sous indicateurs, fournit des éléments sur le respect des échéances de livraison en matière informatique ou le nombre d’heures d’indisponibilité des applications. Les résultats sont généralement proches des objectifs fixés. Le troisième indicateur, relatif à l’efficience immobilière, regroupe plusieurs sous indicateurs auparavant séparés. Il met en évidence une diminution en 2010 des réalisées dans les délais prévus ainsi que de celles qui ne dépassent pas le budget prévu.

Le Rapporteur spécial regrette que l’objectif d’amélioration de la défense juridique de l’État ait été abandonné, surtout à un moment où les frais de contentieux semblent échapper à tout contrôle. Comme il le fait depuis plusieurs années, il demande que cet objectif soit repris, doté d’un ou plusieurs indicateurs de bonne qualité.

Proposition n° 6 : Rétablir un objectif de réduction des dépenses de contentieux, assorti d’un ou plusieurs indicateurs de performances fiables.

*

* *

AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES ;

POLITIQUES DE L’AGRICULTURE ;

COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE :
DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

Commentaire de M. Nicolas FORISSIER, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___

Pages

A.– POUR UNE PRÉSENTATION PLUS COMPLÈTE DES CRÉDITS 50

1.– Un écart de 22 % entre les crédits votés et l’exécution en 2010 50

2.– L’effort européen totalement absent 51

B.– UNE INFORMATION DE QUALITÉ TRÈS INÉGALESELON LES PROGRAMMES 51

1.– Une envolée mal circonscrite des crédits du programme n° 154 Économie et développement durable 51

2.– Une exécution du programme n° 149 Forêt marquée par la tempête Klaus 53

3.– L’exécution vertueuse du programme n° 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture 54

Comme pour l’année 2009, plus d’un cinquième des dépenses de la mission Agriculture exécutées en 2010 n’étaient pas prévues par la loi de finances initiale. Une fois encore, le rapport annuel de performances pour 2010 présente donc un décalage substantiel avec le projet soumis au Parlement à l’automne précédent.

Le Rapporteur spécial a déjà déploré que le Parlement ne dispose que d’une vue incomplète de la mission au moment du vote du budget, puisque les dotations alors demandées par le Gouvernement ne sont pas à la hauteur des besoins. Seul le rapport annuel de performances, examiné au Parlement près de six mois après la clôture de l’exercice budgétaire, en donne enfin une vision réaliste.

Les analyses et les recommandations de la Cour des comptes, dans sa note d’exécution budgétaire sur la mission Agriculture en 2010, corroborent largement celles du Rapporteur spécial.

A.– POUR UNE PRÉSENTATION PLUS COMPLÈTE DES CRÉDITS

1.– Un écart de 22 % entre les crédits votés et l’exécution en 2010

L’écart est traditionnellement assez élevé entre les crédits votés en loi de finances initiale et la consommation budgétaire effective. L’année 2010 ne fait pas exception. La loi de finances initiale avait ouvert 3,7 milliards d’euros de crédits en faveur de la mission Agriculture. La consommation constatée a posteriori s’établit à 4,3 milliards d’euros. Le plan exceptionnel en faveur de l’agriculture en est la principale cause.

Annoncé le 27 octobre 2009 à Poligny (Jura), cet ensemble de mesures comprenait des allègements de charges sociales, des prêts bonifiés ou encore des prises en charge de frais bancaires. Comme le souligne le rapport annuel de performances, les annonces faites ont été honorées, et même dépassées de 80 millions d’euros.

Selon la même source, le plan a permis à ce prix aux exploitations les plus en difficulté de maintenir leur activité. Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes observe cependant que ce plan « a confirmé le caractère inaccessible des objectifs prévus par la programmation pluriannuelle. » À cet égard, le Rapporteur spécial rejoint pleinement les préoccupations de la Cour des comptes, qui recommande d’ « assurer une programmation budgétaire annuelle prenant en compte la réalité des prévisions des dépenses » (recommandation n° 1 de la Cour des comptes).

Proposition n° 1 : Réviser les objectifs de la programmation pluriannuelle sur la base des besoins constatés au cours des trois années précédentes.

2.– L’effort européen totalement absent

La France est la première bénéficiaire des dépenses européennes grâce à la politique agricole commune. Rien ne le fait cependant apparaître dans le rapport annuel de performances. Il omet ainsi les quatre cinquièmes de la dépense publique en faveur de l’agriculture en France. À l’unisson avec la Cour des comptes, le Rapporteur spécial a souvent souligné cette lacune.

Il convient de formuler de manière plus nette les besoins d’information du Parlement en ce domaine. Le Gouvernement appelle de ses vœux une revue des annexes générales « jaunes » et « oranges ». Il vise à enrayer ainsi leur croissance récente en nombre et en volume. Cette revue générale permettrait pourtant d’envisager également la création d’une nouvelle annexe au projet de loi de finances, où figureraient les concours communautaires dans le domaine de l’agriculture.

Proposition n° 2 : Présenter en annexe au projet de loi de finances les concours communautaires dans le domaine de l’agriculture.

B.– UNE INFORMATION DE QUALITÉ TRÈS INÉGALE SELON LES PROGRAMMES

L’écart considérable entre la loi de finances initiale et l’exécution budgétaire est dû principalement aux ouvertures de crédit sur le programme n° 154 Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires. Le rapport annuel de performances ne fait pourtant sous ce programme aucune présentation spécifique du plan exceptionnel de soutien à l’agriculture. Le suivi d’autres programmes, et notamment des dépenses de personnel du ministère, fournit au Parlement une information beaucoup plus fine.

1.– Une envolée mal circonscrite des crédits du programme n° 154 Économie et développement durable

Alors que la loi de finances initiale avait alloué 1,86 milliard d’euros en crédits de paiement au programme n° 154, les crédits ouverts en 2010 se seront finalement élevés à 2,53 milliards d’euros. Vu l’ampleur du changement, l’on pourrait s’attendre à ce que le rapport annuel de performances rende compte de manière très exacte et très précise de l’écart en matière d’exécution. Or il n’en est rien.

Le plan exceptionnel de soutien en faveur de l’agriculture n’est pas présenté en tant que tel. Il est seulement indiqué que le ministère de l’Agriculture, de l’alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l’aménagement du territoire (MAAPRAT) a mobilisé 155 millions d’euros au titre du fonds d’allègement des charges (FAC) et 175 millions d’euros au titre des dispositifs d’accompagnement spécifique aux agriculteurs (DACS-Agri) et de l’exonération de charges sociales, tandis qu’en parallèle, 30 millions d’euros de prêts de trésorerie ont été accordés en 2010. Aucun élément ne permet cependant d’étayer l’affirmation selon laquelle « par rapport au plan initialement annoncé, qui prévoyait 310 millions d’euros de mesures budgétaires, le secteur de l’agriculture a donc bénéficié d’un complément de 80 millions d’euros, financé par des ouvertures de crédits supplémentaires et des redéploiements au sein du budget du ministère ».

Ainsi, au titre de l’aide en faveur du redressement des exploitations en difficulté (AGRIDIFF), incluant le dispositif d’accompagnement spécifique (DACS-AGRI), la justification au premier euro ne fait apparaître qu’une sur-exécution de 22,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et 13,3 millions d’euros en crédits de paiement. Sont pourtant censés être imputés sur cette action les 30 millions d’euros de DACS-Agri destinés plus spécifiquement au secteur de l’élevage, et annoncés à l’occasion du salon international de l’élevage à Rennes en septembre 2010. Cette orientation politique majeure ne trouve pas de reflet dans le rapport annuel de performances, qui se borne à constater que « les services déconcentrés du MAAPRAT ont reçu 44 000 dossiers de demande d’aides en 2010, dont 31 450 éligibles ». Une indication, fût-elle seulement approximative, du montant moyen de l’aide par dossier eût été indispensable.

Les mêmes observations valent pour le fonds d’allègement des charges (FAC). Alors que la présentation générale de la mission le désigne comme le réceptacle de 155 millions d’euros supplémentaires à décompter du plan de soutien exceptionnel à l’agriculture, ce chiffre correspond à l’effort budgétaire total, déjà voté en loi de finances initiale et complété par des ouvertures de crédits ultérieures. La sur-exécution ne s’élève ainsi, selon le rapport annuel de performances, qu’à 52,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et 69 millions d’euros en crédits de paiement.

Enfin, le document indique que la prime herbagère agro-environnementale a été reconduite en 2010. Cette décision va dans le sens des préoccupations exprimées pendant le débat budgétaire par tous les parlementaires. Mais elle aurait dû trouver sa traduction budgétaire dès la loi de finances initiale. L’écart entre les crédits votés et l’exécution budgétaire dénote derechef une prise en compte insuffisante des mécanismes institutionnels, sur un sujet important auquel le Rapporteur spécial accorde une grande attention.

Proposition n° 3 : Affiner de façon claire et complète la déclinaison budgétaire des plans et programmes décidés en cours d’exercice par le responsable de la mission.

2.– Une exécution du programme n° 149 Forêt marquée par la tempête Klaus

Quoique l’écart soit moins important que pour le programme n° 154, l’exécution budgétaire 2010 s’éloigne tout de même notablement, pour le programme n° 149, des crédits votés en loi de finances initiale. Alors que les autorisations d’engagement devaient s’élever à 366 millions d’euros et les crédits de paiement à 338 millions d’euros, les autorisations d’engagement consommées sont supérieures d’environ de 20 millions d’euros, et les crédits de paiement de 106 millions d’euros.

L’une des deux raisons principales de cet écart est la subvention exceptionnelle pour charges de service public à l’ONF, pour un montant de 39,8 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement. Le budget 2010 de l’établissement était en effet bâti sur une prévision trop optimiste d’augmentation des recettes de 51,6 millions d’euros par rapport à 2009. Certes, le chêne, qui représente 40 % du chiffre d’affaires bois de l’ONF, est resté à un prix inférieur de 20 % à celui pratiqué en 2008. Mais l’abondement en cours d’année était prévisible, dans la mesure où il pallie pour une large part une sous-budgétisation initiale. Les efforts demandés à l’ONF devront faire l’objet d’une prévision plus réaliste dans le projet de loi de finances pour 2012.

Les crédits accordés par le Fonds de solidarité de l’Union européenne constituent l’autre cause principale de l’écart entre l’exécution et la loi de finances initiale. Alloués aux opérations de nettoyage et de reconstitution des forêts après le passage de la tempête Klaus, quelque 22,5 millions d’euros en crédits de paiement ont été rattachés au programme par la voie d’un fonds de concours. Cette inscription permet de faire apparaître l’importance des concours financiers communautaires sur ce programme, mais elle introduit une inégalité de traitement entre ces fonds et tous les crédits communautaires qui ne sont pas retracés dans le rapport annuel de performances, rendant une comparaison particulièrement épineuse.

Dans ces conditions, le suivi de la performance ne peut plus remplir tout à fait sa fonction. Prévue pour les crédits votés, la mesure de la performance se révèle en effet inadéquate lorsqu’elle doit rendre compte de l’exécution. Car, même si tous les objectifs sont remplis, les moyens publics à mettre en regard sont bien supérieurs à la prévision initiale. La part des surfaces des forêts publiques aménagées plafonne ainsi à 99 %, conformément à la prévision, mais les crédits de paiement qui sont alloués à cet objectif sont un quart supérieurs à ceux que le Parlement a adopté en loi de finances initiale.

Qualifié de « balbutiant » pour les dépenses fiscales dans la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes, le suivi de la performance ne paraît pas non plus avoir tout à fait atteint l’âge adulte sur les crédits proprement budgétaires de ce programme, comme sur ceux du précédent.

Proposition n° 4 : En cas de dépassement de 20 % des crédits de la loi de finances initiale, réviser les objectifs de la performance et présenter les résultats obtenus sur la base de nouvelles valeurs-cibles.

3.– L’exécution vertueuse du programme n° 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

L’exécution très serrée des crédits du programme support tranche avec la situation observée sur les programmes d’intervention. Le Rapporteur spécial tient à saluer les efforts pour contenir les dépenses de personnel et les dépenses de fonctionnement du ministère. En exécution 2010, ce sont non moins de 533 équivalents temps plein travaillés qui ont été supprimés, pour un total de 930 départs à la retraite, soit un taux de non-remplacement de 57 % pour l’ensemble du ministère. La mission enregistre ainsi des résultats supérieurs à l’objectif général du « un départ à la retraite sur deux » non remplacé.

Cette performance incontestable est due en particulier à une gestion rigoureuse des crédits de personnel, figurant au titre 2. Vu leur calibrage au plus juste, le ministère avait été exonéré de l’obligation de mettre en réserve une partie d’entre eux. L’exécution a confirmé la sagesse de cette décision. Comme le révèle la note de la Cour des comptes, la marge dégagée en fin de gestion s’élève à seulement 1,46 million d’euros, soit 0,07 % des 1,94 milliard d’euros de crédits disponibles. Cette marge s’amenuise encore par rapport à  2009, où elle s’élevait à 5,8 millions d’euros.

Le dispositif de suivi de la performance ne rend pas tout à fait justice à la discipline d’airain que s’est imposée l’administration du ministère. Étant donné la réduction du nombre d’agents, la dépense moyenne de fonctionnement courant par agent en administration centrale a augmenté en 2010. Il ne faudrait cependant pas s’arrêter à cette présentation strictement arithmétique. La réalisation 2010 n’a du reste manqué que de 20 euros la valeur-cible de 3 459 euros en moyenne.

Dans les directions régionales, les rapprochements administratifs ont au demeurant, malgré les réductions d’effectifs, amené des progrès très sensibles, et bien supérieurs aux prévisions. Un agent de l’Agriculture au niveau déconcentré devait coûter en moyenne 3 180 euros en frais de fonctionnement en 2010 ; il n’aura finalement induit qu’un coût de 2 970 euros. Ces résultats laissent espérer que les regroupements immobiliers en cours en administration centrale se traduiront eux aussi, dès leur achèvement en 2012, par des gains comparables.

Proposition n° 5 : Poursuivre les efforts engagés dans la gestion des dépenses de personnel et la maîtrise des dépenses de fonctionnement du ministère.

*

* *

AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES ;

SÉCURITÉ ALIMENTAIRE

Commentaire de M. Philippe Vigier, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___

Pages

I.– UNE ÉXÉCUTION CONFORME À LA PRÉVISION 56

II.– UN DISPOSITIF DE PERFORMANCE QUI A REMPLI SA FONCTION 56

A.– DES RÉSULTATS SENSIBLES 56

B.– UN DISPOSITIF DE SUIVI À AMÉNAGER DANS LES ANNÉES À VENIR 57

L’exécution budgétaire 2010 confirme que le programme n° 206 Sécurité et qualité sanitaire de l’alimentation représente une unité à part au sein de la mission Agriculture. Il n’aura en effet pas été sujet au cours de cette année aux fluctuations et redéploiements de crédits qu’ont connu les autres programmes de la mission. À la différence de ceux-ci, la consommation des crédits sera restée sur le programme n° 206 dans la droite ligne des prévisions de la loi de finances initiale. Cette stabilité des volumes budgétaires a sans conteste contribué à affermir la fiabilité du dispositif de suivi de la performance.

I.– UNE ÉXÉCUTION CONFORME À LA PRÉVISION

Contrairement à 2009, le programme n° 206 n’a pas connu de mesures nouvelles en cours d’année 2010. L’exécution est ainsi en tout point conforme à la prévision initiale. Elle témoigne d’une gestion serrée des crédits alloués à la responsable de programme. Cela ne concerne pas seulement les dépenses de personnel, comme pour le reste de la mission Agriculture. S’établissant à 286 millions d’euros en autorisations d’engagement et 304 millions d’euros de paiement, la consommation des crédits hors personnel représente 98,9 % en autorisations d’engagement et 99,6 % en crédits de paiement des crédits ouverts sur le programme.

II.– UN DISPOSITIF DE PERFORMANCE QUI A REMPLI SA FONCTION

Les alertes alimentaires rencontrent un fort écho dans l’opinion, témoignant de l’intérêt d’une mesure de la performance qui permette de rendre compte de manière transparente des résultats atteints en ce domaine par les pouvoirs publics. Le dispositif de suivi du programme n° 206 a bien rempli son office à cet égard en 2010, mais devra sans doute faire l’objet d’aménagement dans les années à venir, et de préférence dès le projet annuel de performances pour 2012.

A.– DES RÉSULTATS SENSIBLES

Une lecture trop rapide des résultats obtenus dans l’utilisation des produits phytosanitaires pourrait à tort faire penser qu’ils ne sont pas à la hauteur des attentes de nos concitoyens. Alors que la direction générale de l’Alimentation s’était fixé pour objectif que les mauvaises pratiques d’utilisation des produits phytosanitaires ne dépassent pas 19 %, elles atteignent en définitive 23,1 % des contrôles effectués. Ainsi, le taux des non-conformités demeure élevé, quasiment au même niveau que celui de 2009, et au-dessus de la cible fixée pour 2010.

Pourtant, comme le souligne le rapport annuel de performances, cela est dû au moins pour partie à une « amélioration de la pertinence de l’analyse de risque ». Le Rapporteur spécial estime donc que les résultats obtenus sont honorables.

Il n’en va pas de même en matière de pesticides. Alors que l’objectif est fixé de réduire leur utilisation par deux d’ici 2018, le rythme de progression vers la valeur cible force à douter des chances réelles de l’atteindre. La valeur de référence 2008 s’établit en effet à 67. Pour atteindre la valeur 33,5, il faudrait que le nombre d’unités de pesticides utilisés baisse d’au moins trois par an en moyenne d’ici 2018. À cet égard, il faut ajouter que les premiers efforts de réduction sont les plus faciles à mettre en œuvre, puisque ce sont les produits les moins efficaces qui sont supprimés en premier. Les premières années devraient donc être marquées par une réduction très significative de l’utilisation des pesticides.

Or le rapport annuel de performances indique que cette réduction n’est en moyenne que de deux unités par an depuis 2008. Si la pertinence de l’indicateur n’est pas en cause, son évolution révèle que la mise en œuvre du plan Ecophyto 2018 n’est pas optimale. Dans un souci de réalisme, il serait souhaitable de rééchelonner l’effort de réduction. Au fil des années, l’objectif paraîtra en effet de plus en plus déconnecté de la réalité. Quel inconvénient y aurait-il à rebaptiser le plan en lui donnant le nom d’« Ecophyto 2020 » ?

Proposition n° 1 : Réviser dans un sens plus réaliste les valeurs cibles en matière de réduction de l’utilisation des pesticides.

B.– UN DISPOSITIF DE SUIVI À AMÉNAGER DANS LES ANNÉES À VENIR

Le taux de vaccination du cheptel bovin contre la fièvre catarrhale ovine (FCO) n’est plus pertinent pour l’année 2010, puisque c’est la première année où la vaccination n’est plus obligatoire. Le rapport annuel de performances indique ainsi à juste titre que la mesure sera abandonnée. Il est cependant important de mettre en place un indicateur qui permette d’apprécier l’état sanitaire du cheptel, puisque la préservation d’une bonne santé animale reste un des objectifs essentiels de la direction générale de l’Alimentation. Le Rapporteur spécial sera très attentif au choix qu’elle proposera dans le projet annuel de performances pour 2012.

Quant à la présence de salmonelles dans les élevages de poules pondeuses, elle s’est révélée extrêmement basse en 2010, s’établissant à 1,2 % des troupeaux. La valeur-cible de 1,6 % est ainsi non seulement atteinte, mais dépassée. De manière réaliste, la valeur-cible pour 2011 ne descend pas aussi bas, puisqu’elle est fixée à 1,5 %. Rien ne permet en effet de garantir que ces résultats exceptionnels pourront être reconduits, en l’absence d’une extension de la charte sanitaire. Comme l’observe le rapport annuel de performances, le niveau actuel est principalement dû au mouvement d’adhésion à la charte sanitaire, qui reste cependant un dispositif facultatif. Sauf à la rendre obligatoire, une population résiduelle d’éleveurs continuera de ne pas atteindre les standards de bio sécurité.

Proposition n° 2 : Définir un nouvel indicateur de suivi pour remplacer l’indicateur n° 2 sur l’état sanitaire du cheptel.

*

* *

AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT ;

COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE :
PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS

Commentaire de M. Henri Emmanuelli, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 60

I.– LE PROGRAMME 209 SOLIDARITÉ A L’ÉGARD DES PAYS EN VOIE DE DÉVELOPPEMENT 61

A.– UNE EXÉCUTION MARQUÉE PAR LA SURCONSOMMATION DANGEREUSE DES CRÉDITS DE PAIEMENT D’UN BUDGET DE SUBVENTION ET D’INTERVENTION 61

B.– DES NOMENCLATURES PEU LISIBLES 62

II.– PROGRAMME 110 AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT 63

A.– UNE PROGRESSION DES DÉPENSES BIEN SUPÉRIEURE À CELLE DU BUDGET GÉNÉRAL 64

B.– INSTABILITÉ ET HÉTÉROGÉNÉITÉ DES INDICATEURS DE PERFORMANCE 65

III.– LE PROGRAMME 301 DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET MIGRATIONS 65

A.– UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS EN BAISSE 66

B.– PERFORMANCE : LA POLITIQUE CONTRACTUELLE DE GESTION DES FLUX MIGRATOIRES MARQUE LE PAS 66

INTRODUCTION

La Mission Aide publique au développement regroupe les crédits des trois grands programmes concourant à la politique française d’aide au développement : 209 Solidarité à l’égard des pays en développement, 110 Aide économique et financière au développement, 301 Développement solidaire et migrations. La France est le quatrième donateur mondial et le deuxième donateur en volume après les États-Unis avec 9,7 milliards d’euros d’APD nette.

Les crédits de la mission ne représentent toutefois que 37 % environ de l’effort total d’aide publique au développement, au sens du Comité d’aide au développement, et intègre par ailleurs des crédits afférents à la francophonie qui ne relèvent pas stricto sensu de l’aide au développement.

L’exécution budgétaire 2010 est marquée par d’importants besoins de financement et des dépenses largement supérieures à la norme, avec une sous-dotation structurelle des contributions internationales, mais aussi par la clarification d’irrégularités concernant l’Agence française de développement précédemment relevées par le Rapporteur spécial.

Ainsi que l’indiquent les tableaux ci-dessous, par rapport à la loi de finances pour 2009 les crédits de la mission baissent de 9,3 % en autorisations d’engagement et augmentent de 11 % en crédits de paiement. Hors mesures de périmètre, les crédits affectés au développement restent stables d’après le document de politique transversale annexé au projet de loi de finances pour 2010. Toutefois malgré l’engagement du Président de la République de consacrer 0,7 % du budget de l’État à l’aide au développement d’ici à 2015, ces crédits poursuivent leur érosion, avec seulement un palier pour 2010. Elles passeraient de 0,44 % du RNB en 2009 à 0,42 % du revenu national brut (RNB) en 2011.

Les 3 programmes se caractérisent principalement par la prépondérance des dépenses d’intervention du titre 6 : 85 % pour le programme 209, 98 % pour le programme 110 et 100 % pour le programme 301.

ESTIMATIONS APD 2009/2011

(en millions d’euros)

 

Estimation APD 2009

Estimation APD 2010

Pour mémoire : estimation APD 2011

Mission APD

3 193

3 190

3 198

TOTAL APD

8 458

8 664(1)

8 662

APD en % du RNB

0,44 %

0,44 % – 0,48 %

0,42 %

(1) 8 664 à 9 364 millions d'euros selon le montant des annulations de dettes et refinancements nets.

Source : DPT PLF 2011

DOTATIONS LFI 2009 – LFI 2010 / DÉPENSES 2009 – 2010

(en millions d’euros)

 

LFI 2009

LFI 2010

Dépenses 2009

Dépenses 2010

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

P209

2 021

2 086

2 348

2 292

2 066

2 170

2 403

2 357

P301

26

24

26

35

24

23

23

31

P110

1 323

1 041

680

1 186

1 337

1 041

697

1 169

Total APD

3 370

3 152

3 054

3 513

3 652

3 444

3 123

3 557

Source : RAP

I.– LE PROGRAMME 209
SOLIDARITÉ A L’ÉGARD DES PAYS EN VOIE DE DÉVELOPPEMENT

A.– UNE EXÉCUTION MARQUÉE PAR LA SURCONSOMMATION DANGEREUSE DES CRÉDITS DE PAIEMENT D’UN BUDGET DE SUBVENTION ET D’INTERVENTION

Ce programme regroupe les grands instruments de l’aide au développement : multilatéraux ou bilatéraux : aide –projet, aide alimentaire, fonds d’urgence humanitaire, selon quatre axes majeurs : aide bilatérale envers les pays pauvres, coopération avec les pays émergents, participation au financement de l’aide européenne et multilatérale et aide aux pays touchés par la crise. Il représente 60 % des crédits de la mission en crédits de paiement.

La dotation en autorisations de programme du programme 209 a progressé de 16 % hors personnel ; la dotation en crédits de paiements progresse de 10 % en 2010. Ce programme est marqué par une dépense multilatérale prépondérante, et des contributions européennes et internationales sous-dotées. L’exécution 2010 est marquée par un très fort besoin de crédits traduisant le niveau d’engagement de l’état français dans le cadre multilatéral, la gestion de la crise d’Haïti, le dégel total de la réserve pour le Fonds mondial du Sida, les engagements en Afghanistan et au Pakistan, la contribution au Haut commissariat pour les réfugiés, le versement d’un complément de crédits au Fonds européen de développement (FED) et les avances de l’AFD, notamment le financement de l’hôpital de Benghazi en Libye.

Le taux de consommation des crédits est de 98 % des crédits ouverts. La Cour des comptes remarque dans sa note d’exécution budgétaire que l’excès des engagements de l’État non gagés est difficilement conciliable avec le contexte de rigueur budgétaire. Ceux-ci, qui comprennent la contribution obligatoire au FED et à l’Organisation internationale de la francophonie, les contrats de désendettement et de développement, ou les ouvertures de crédits de l’AFD, conduisent au dépassement de la norme de dépense. Compte tenu du montant élevé des restes et charges à payer, le Rapporteur spécial s’interroge fortement sur la soutenabilité à long terme des engagements pris sur le programme 209.

Il remarque comme il l’a déjà fait à l’occasion de son rapport d’information sur l’utilisation des recettes de la taxe sur les billets d’avion, que le décalage croissant entre les engagements de l’État et la contrainte budgétaire fragilise le dispositif général. Il fait remarquer, à l’instar de la Cour des comptes, qu’il est irresponsable, dans le contexte budgétaire, de s’engager à consacrer 100 millions d’euros supplémentaires par an à la lutte contre la mortalité infantile et de promettre en parallèle une augmentation de 60 millions d’euros de la contribution française au Fonds mondial pour le Sida.

La nouvelle maquette du programme 209 est désormais conforme aux recommandations formulées par le Rapporteur spécial et par la Cour, et permet de mettre fin à une pratique de débudgétisation de montants élevés au regard des crédits de la mission.

Conformément à l’article 143 de la loi de finances pour 2009, le dividende de l’AFD est désormais intégré au budget général de l’État, ainsi que les contrats de désendettement et de développement de l’aide – projet, qui sont réintégrés dans le programme 209. En conséquence celui-ci fait l’objet d’une mesure de périmètre de 100 millions d’euros. D’autre part le contrat d’engagement entre l’AFD et l’État est enfin en voie de conclusion.

B.– DES NOMENCLATURES PEU LISIBLES

Pour l’objectif 1, faire valoir les priorités stratégiques françaises au sein des banques et fonds multilatéraux, la nomenclature du programme 209 ne permet pas d’appréhender la mise en œuvre des objectifs du comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) dans les domaines bilatéraux, européen et multilatéral.

Les résultats souffrent d’une faible traçabilité. Cette part d’imprécision est certes inhérente au domaine multilatéral, mais le choix des cibles (52 % des ressources pour l’Afrique sub-saharienne et 54 % pour les pays les moins avancés) n’est pas cohérent avec l’objectif du CICID de réserver 60 % des ressources budgétaires à l’Afrique sub-saharienne.

Proposition n° 1 : Évaluer, compte tenu du montant élevé de la contribution nationale aux principaux fonds internationaux ou européens, la prise en compte des priorités de la stratégie française d’aide au développement dans les priorités et les actions des organisations internationales.

Pour le FED et l’AFD les indicateurs sont conformes mais ce ne sont pas vraiment des indicateurs de performance, car ils évaluent plutôt l’activité que les résultats. Le Rapporteur spécial relève que le nombre de personnes malades du SIDA traitées par ARV a augmenté de 8 440 à 8 542 de 2009 à 2010 par millions d’euros dépensés, grâce à la contribution de la France au FMS et à Unitaid. Ce résultat paraît insuffisant au regard de l’objectif d’Unitaid de faire baisser les coûts du traitement, puisque le coût du traitement par personne aidée est encore de 117 000 euros pour le budget de l’État.

Le Rapporteur spécial rappelle et souligne son observation de l’an dernier sur l’exercice 2009, à savoir l’insuffisance de la cible des objectifs fixés à l’AFD pour la part d’engagements concourant à l’atteinte des OMD en matière de lutte contre la pauvreté, comme pour la part d’engagements concourant directement à une croissance équitable et durable ; le montant de 40 % peut être réévalué à 50 %

Pour l’objectif n° 3, l’ancien indicateur Concentration des crédits AFD/part des subventions allouées à l’Afrique subsaharienne a été remplacé par le Cicid en raison de l’importance des pays en crise, par un nouvel indicateur consacré aux pays pauvres prioritaires.

Proposition n° 2 : Améliorer la convergence entre les indicateurs des programmes 110 et 209, et leur cohérence avec les priorités du document-cadre « Coopération au développement : une vision française » et la matrice d’indicateurs du Cicid.

Proposition n° 3 : Favoriser l’émergence d’une culture de la performance et de résultat en mettant en valeur dans le rapport annuel de performances des exemples concrets d’actions exemplaires conduites par le réseau du ministère des Affaires étrangères.

II.– PROGRAMME 110
AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT

Le programme 110 est largement dépendant de décisions internationales négociées qui déterminent la contribution française à la reconstitution de fonds multilatéraux et des banques de développement, le montant des prêts bonifiés accordés par l’AFD et la compensation des annulations de dette. D’autres actions ponctuelles sont également présentes en 2010, les fonds fiduciaires de la Banque mondiale pour les territoires palestiniens et le Pakistan (14 millions d’euros)

A.– UNE PROGRESSION DES DÉPENSES BIEN SUPÉRIEURE À CELLE DU BUDGET GÉNÉRAL

La budgétisation du programme 110 est caractérisée par une forte baisse des autorisations d’engagement en 2010, baisse toutefois transitoire. La prévision pour 2010 (en loi de finances initiale) était marquée par une réduction de moitié du volume d’autorisations d’engagement par rapport à 2009 : 1 323,2 millions d’euros dans la loi de finances initiale 2009, 680,2 millions d’euros dans la loi de finances initiale 2010. Cette évolution est principalement due à la baisse des autorisations d’engagement attachées au traitement de la dette des pays pauvres (637,3 millions d’euros dans la loi de finances initiale 2009, 54,3 millions d’euros dans la loi de finances initiale 2010).

Cette situation n’est toutefois pas appelée à perdurer. En effet, la reconstitution des principaux fonds interviendra en 2011 (AID pour 1 200 millions d’euros, Fonds africain de développement pour 381 millions d’euros). La compensation des annulations de dettes, qui avait atteint un niveau très bas en 2010, devrait repartir vivement à la hausse en 2011 (265,8 millions d’euros pour la compensation en faveur de la Banque mondiale, 111,5 millions d’euros en faveur du Fonds africain de développement). La loi de finances initiale 2011 prévoit ainsi 2 492 millions d’euros en autorisations d’engagement, soit une multiplication par 3,7 par rapport à la loi de finances pour 2010.

La budgétisation en crédits de paiement repose sur l’hypothèse d’une progression des dépenses largement supérieures à celle retenue sur le budget général de l’État (+ 5,3 % par rapport à la loi de finances 2009).

Cette évolution est cohérente avec la prévision inscrite dans la loi de finances initiale (– 46,4 % pour les autorisations d’engagement, + 5,7 % pour les crédits de paiement). La gestion 2010 n’a donc été caractérisée par aucune « dérive » globale de la dépense.

L’analyse spécifique des divers postes de dépense révèle une situation contrastée de sous exécution massive pour certains postes (qui concerne des initiatives diversifiées comme le Fonds d’aide à la sécurité nucléaire, l’Initiative alimentation en eau, celle relative à la lutte contre le changement climatique), de sous exécution importante (qui renvoient principalement à des décalages d’opérations – ainsi pour l’opération concernant la ligne grande vitesse au Maroc) et des surconsommations, qui ont un caractère politique fortement marqué (fonds fiduciaires de la Banque mondiale pour les territoires palestiniens et deuxième tranche de l’hôpital de Benghazi.

B.– INSTABILITÉ ET HÉTÉROGÉNÉITÉ DES INDICATEURS DE PERFORMANCE

Le programme 110 a longtemps été marqué par une grande instabilité des objectifs et des indicateurs de performance. Le nombre de ces derniers a été réduit de dix en 2006 à cinq en 2008. En outre, entre 2009 et 2010, l’objectif Promouvoir l’expertise française dans le domaine du développement durable et de la gouvernance économique et financière a été supprimé. Cette suppression est toutefois plus apparente que réelle puisque l’un des deux sous indicateurs de l’unique indicateur associé à cet objectif a été réintroduit dans l’indicateur 3.2 Capacité de l’AFD, de la Banque mondiale et du FASEP à mener avec succès des projets compatibles avec la réalisation de leurs objectifs de développement. En revanche, aucune modification n’est intervenue entre le projet annuel de performances 2010 et le projet annuel de performances 2011, ce qui semble augurer d’une stabilisation future et souhaitable de la maquette.

Une seconde caractéristique du programme 110 est la grande hétérogénéité des indicateurs retenus. Ainsi, l’indicateur 1.1 mesure la conformité des actions mises en œuvre avec les priorités stratégiques de l’aide française ; l’indicateur 2.1 décrit les modalités de l’aide (action de la France s’inscrivant dans un cadre d’action régional ou harmonisé) ; l’indicateur 3.1 s’efforce d’appréhender l’effet de levier (sous forme de prêts accordés par l’AFD) ; l’indicateur 3.2 a pour but d’évaluer les politiques d’aide conduites via l’AFD, la Banque Mondiale et le FASEP.

Toutefois, le programme 110 n’est assorti d’aucun indicateur de résultat ou d’impact à proprement parler. Par comparaison, le programme 209 en compte au moins deux (accès à l’eau potable, réduction des émissions de CO2). Enfin, malgré l’importance de ce volet, le programme 110 ne comporte pas d’indicateur relatif aux annulations de dette, celui-ci étant localisé sur le programme 852 Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France. La Cour dans son contrôle sur l’évaluation de l’efficacité de l’APD a constaté que le programme 110 n’était assorti d’aucun indicateur de résultat ou d’impact.

III.– LE PROGRAMME 301
DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET MIGRATIONS

La nouvelle appellation de ce programme marque la volonté politique de lier le traitement préférentiel en matière d’aide publique au développement à la conclusion d’accords de gestion concertée des flux migratoires et de développement solidaire suivant les conclusions du Cicid du 5 juin 2009. Le Rapporteur spécial n’est pas favorable aux principes mêmes de ce programme, qui conditionne certaines aides à la signature des accords de réadmission.

Alors que le programme 301 relève de la responsabilité du ministère de l’Intérieur, le responsable reste le secrétaire général à l’immigration et à l’intégration désormais rattaché au ministère de l’Intérieur depuis la suppression du ministère de l’Immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire.

A.– UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS EN BAISSE

La consommation 2010 des autorisations d’engagement est de 23,3 millions d’euros (24,5 prévus en loi de finances initiale) soit 11,14 % de moins que la dotation initiale, celles de crédits de paiement est de 31 millions d’euros (35 prévus en loi de finances initiale) soit 10,34 % de moins que la dotation votée.

B.– PERFORMANCE : LA POLITIQUE CONTRACTUELLE DE GESTION DES FLUX MIGRATOIRES MARQUE LE PAS

L’objectif stratégique de la mission Immigration, asile et intégration et du programme 301 de la mission APD reprend l’axe de 2009 : poursuivre la concertation avec les pays d’émigration pour la gestion de flux migratoires, notamment par le soutien aux associations de migrants, et l’appui aux opérateurs principaux, l’Office français de l’immigration et de l’intégration et l’AFD.

L’objectif du programme est la signature de 20 accords à horizon 2011.

Fin 2010, treize accords avaient été signés depuis 2007 avec le Bénin, le Burkina Faso, le Cameroun, le Cap vert, la République du Congo, le Gabon, le Liban, la Macédoine, Maurice, le Monténégro, la Serbie, le Sénégal et la Tunisie. En 2010, un seul accord tendant à renforcer les opportunités professionnelles en France comme les possibilités de retour au Liban pour les jeunes professionnels a fait l’objet d’une signature.

*

* *

ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION

Commentaire de M. Jean-François LAMOUR, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___

Pages

I.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE CONFORME AUX PRÉVISIONS 68

A.– LE PROGRAMME 167 : DES EFFORTS SOUTENUS DE RATIONALISATION 68

B.– LE PROGRAMME 169 : UNE CONSOMMATION DE CRÉDITS QUI SE MAINTIENT 69

1.– Des écarts entre crédits de l’exercice et dépenses exécutées 70

2.– Les effets de la réforme de l’administration des anciens combattants 71

C.– LE PROGRAMME 158 : UNE PRÉVISION DIFFICILE DES CRÉDITS 71

II.– LA PERFORMANCE : DES RÉSULTATS INÉGAUX 72

A.– LE PROGRAMME 167 : EFFICIENCE ET QUALITÉ DU SERVICE ASSURÉES 72

B.– LE PROGRAMME 169 : UNE PERFORMANCE EN BERNE 73

C.– LE PROGRAMME 158 : DÉFINIR DES INDICATEURS ET DES VALEURS-CIBLES ADÉQUATS 74

INTRODUCTION

La mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation présente une structure budgétaire pratiquement inchangée par rapport à 2009, correspondant à trois programmes :

– 167 Liens entre la Nation et son armée ;

– 169 Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ;

– 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale.

Le Rapporteur spécial a déjà eu l’occasion de formuler un certain nombre de réserves concernant l’architecture budgétaire déséquilibrée de la mission. En effet, le programme 169 représente plus de 92 % des montants inscrits sur la mission et, en ce qui concerne les actions, la journée d’appel et de préparation à la Défense (JAPD) représente plus de 92 % des montants du programme 167 et la dette viagère 81,2 % du programme 169.

En 2010, les programmes 167 et 169 ont mis en œuvre des réformes importantes issues de la révision générale des politiques publiques (RGPP), dont le Rapporteur spécial a fait état à plusieurs reprises dans ses rapports. Elles seront toutes achevées en 2012. L’année 2010 constitue donc une période transitoire durant laquelle les structures administratives et les personnels faisaient face à de nombreux bouleversements.

I.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE CONFORME AUX PRÉVISIONS

La consommation des crédits pour la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation s’est élevée à 3 423 millions d'euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Les dépenses de personnel (titre 2) se sont élevées à 139,7 millions d’euros. Les prévisions de dépenses en loi de finances initiale ont été très satisfaisantes.

A.– LE PROGRAMME 167 : DES EFFORTS SOUTENUS DE RATIONALISATION

88 % des autorisations d’engagement et 90 % des crédits de paiement prévus sur le programme 167 en loi de finances initiale ont été consommés, soit 130,1 millions d'euros en autorisations d’engagement et 138,4 millions d'euros en crédits de paiement.

L’évolution des crédits consommés sur l’action 1 Journée d’appel et de préparation à la Défense est la conséquence directe de la restructuration 2008-2012 qui vise à optimiser les structures déconcentrées de la chaîne du service national et à rationaliser le fonctionnement de la direction du Service national.

Les crédits consommés pour l’action 1 Journée d’appel et de préparation à la Défense s’élèvent à 119,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 127,4 millions d’euros crédits de paiement, en baisse respectivement de 27,7 % et 13 %. La réduction des dépenses de personnel s’est poursuivie. Elles passent de 118,8 millions d’euros en 2009 à 106,7 millions d'euros. Elles rémunèrent 2 085 ETPT, soit 301 de moins que prévus en loi de finances initiale : la décrue des effectifs de la DSN s’effectue à un rythme plus rapide que celui anticipé lors du démarrage des réformes. La structure cible de la direction comprendra 1 600 ETPT contre 2 750 en 2008. Cette déflation des effectifs comprend le transfert de 332 postes au service historique de la Défense au titre du bureau central d’archives administratives militaires (BCAAM) en 2012.

Les dépenses de fonctionnement s’élèvent à 12,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 20,7 millions d'euros en crédits de paiement. Elles sont en baisse et ont atteint un niveau inférieur aux prévisions du projet annuel de performances.

S’agissant de l’action 2 Politique de la mémoire, les crédits consommés, 10,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, ont été globalement de 50 % supérieurs aux prévisions et de 40 % plus élevés qu’en 2009. Cette hausse des crédits a été financée par une réallocation en provenance de l’action 1 pour 3,75 millions d’euros. Cette année a été marquée par les commémorations du 70ème anniversaire de l’appel du 18 juin, mais également par la poursuite d’un programme pluriannuel de rénovation des sépultures de guerre dans la perspective du centenaire de la Première Guerre mondiale.

B.– LE PROGRAMME 169 : UNE CONSOMMATION DE CRÉDITS QUI SE MAINTIENT

Le programme 169 est le plus important de la mission : il regroupe 92 % des crédits, et 96 % de ceux-ci sont des dépenses d’intervention.

Les crédits consommés s’élèvent à 3 175 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Ils sont à peu près stables par rapport à 2009 (– 0,38 %).

On constate que les dépenses ont été évaluées très précisément puisque 99,8 % des autorisations d’engagement et des crédits de paiement inscrits en loi de finances initiale sur ce programme ont été consommés.

Les crédits budgétaires du programme 169 sont complétés par des dépenses fiscales. Les dépenses fiscales rattachées à ce programme sont au nombre de cinq et leur montant est évalué pour 2010 à 430 millions d’euros (445 millions d’euros en 2009). Seules l’exonération de la retraite du combattant et la demi – part supplémentaire pour les titulaires de la carte du combattant (et leurs veuves) de plus de 75 ans portent sur des montants significatifs (respectivement 200 et 195 millions d’euros en 2009). Ces deux dépenses ne concernent que les personnes qui acquittent l’impôt sur le revenu.

Le Rapporteur spécial souhaiterait que le nombre de bénéficiaires de chacune des dépenses fiscales figure dans le rapport annuel de performances.

Proposition n° 1 : Indiquer, dans le rapport annuel de performances, le nombre de bénéficiaires de chacune des dépenses fiscales rattachées au programme 169 Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant.

1.– Des écarts entre crédits de l’exercice et dépenses exécutées

En ce qui concerne la rente viagère, il convient de noter que la consommation des crédits sur le programme diffère du montant effectivement versé par le CAS Pensions au titre des pensions militaires d’invalidité et de la retraite du combattant. Des excédents d’environ 26 millions d’euros se sont ainsi constitués sur le CAS qui permettront de faire face en 2011 à la hausse de la valeur du point PMI en 2011.

L’évolution des crédits effectivement consommés au titre de la rente viagère atteste de l’effort constant réalisé en faveur des anciens combattants.

RENTES VIAGÈRES : ÉVOLUTION DES CRÉDITS ET DES EFFECTIFS ENTRE 2009 ET 2010

 

Crédits consommés
en millions d’euros

Effectifs

2009

2010

Variation 2010/2009
%

2009

2010

Variation 2010/2009
%

Pensions militaires d’invalidité

1 855,8

1 766,6

– 4,81

336 272

320 272

– 4,76

Retraite du combattant

777,6

798,4

2,67

1 393 201

1 339 730

– 3,84

La consommation des crédits pour la retraite du combattant reste soutenue du fait des rappels versés aux nouveaux entrants, jusqu’à quatre annuités et surtout en raison de la mesure de revalorisation de deux points de la retraite du combattant, qui est passée de 41 à 43 au 1er juillet 2010.

Le Rapporteur spécial constate par ailleurs que les crédits consacrés à la rente mutualiste se sont élevés à 255,4 millions d'euros. Ils sont en hausse de 12,9 % par rapport à 2009, en raison de l’existence d’impayés issus de la gestion 2009 d’un montant de 12,1 millions d'euros.

Le Rapporteur avait regretté dans ses rapports spéciaux l’existence d’impayés à l’égard des organismes mutualistes. Il avait été mis fin à cette situation pour les exercices 2007 et 2008.

Plus globalement en ce qui concerne les dépenses d’intervention, le Rapporteur spécial regrette qu’il existe un écart prévisible et répétitif entre les dépenses de l’exercice et les dépenses réellement exécutées, ce qui contrevient aux principes de l’annualité et de la sincérité budgétaire.

Proposition n° 2 : Mettre fin aux écarts entre les crédits d’intervention de l’exercice et les dépenses réellement exécutées, s’agissant de charges de pensions, retraites et rentes pour lesquelles la prévision globale est fiable.

2.– Les effets de la réforme de l’administration des anciens combattants

La subvention pour charges de service public versée à l’Institution nationale des Invalides (14,4 millions d'euros) a été majorée de 3,37 millions d'euros en raison du rattachement du centre d’études et de recherche sur l’appareillage des handicapés (CERAH).

La subvention versée à l’ONAC, soit 53,8 millions d'euros, est de 31 % supérieure à celle de 2009, en raison de la reprise des missions exercées par la direction des Statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS).

C.– LE PROGRAMME 158 : UNE PRÉVISION DIFFICILE DES CRÉDITS

Le programme 158 est composé de 98,4 % de crédits d’intervention.

Dans sa note sur l’exécution budgétaire 2009, la Cour des comptes s’était interrogée à juste titre sur la soutenabilité du budget pluriannuel construit à partir d’une hypothèse d’extinction progressive du programme dans les prochaines années, alors que selon elle, un financement du même ordre de grandeur qu’en 2009 était attendu pour 2010. Cette hypothèse s’est révélée juste : des crédits inscrits en loi de finances initiale (97 millions d'euros en crédits de paiement) se sont avérés insuffisants et des crédits supplémentaires, à hauteur de 13,4 millions d'euros, ont été ouverts en loi de finances rectificative.

La consommation de crédits s’est élevée à 108,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 109,1 millions d'euros en crédits de paiement, soit une baisse d’environ 12,5 % par rapport à 2009.

L’avenir de ce programme dépend des décisions qui seront prises en matière d’élargissement du dispositif d’indemnisation fixé par le décret n° 2004-751 du 27 juillet 2004 relatif à l’indemnisation des orphelins dont les parents ont été victimes d’actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale.

La quasi-totalité des bénéficiaires potentiels a fait valoir ses droits depuis 2006. Toutefois, les dispositifs d’indemnisation ne disposent pas de clause de forclusion.

Pour les dossiers d’indemnisation des orphelins, la prévision budgétaire est construite en partie sur des bases statistiques, faisant intervenir notamment le nombre des personnes indemnisées et leur propension à choisir entre rente et capital.

Pour les victimes de spoliation, la prévision et l’évaluation des crédits nécessaire à l’indemnisation des victimes de spoliation est délicate : le montant des indemnisations accordées varie beaucoup d’un dossier à un autre, l’instruction des dossiers révèle souvent l’existence de nouveaux ayants droit. La prévision budgétaire est faite sur une base forfaitaire, à partir d’une estimation du nombre de dossiers susceptibles d’achever leur instruction au cours de l’année suivante, valorisée au coût moyen du dossier.

Selon la Cour des comptes, un certain nombre d’éléments, comme l’organisation et la chaîne de traitement, contribuent à l’établissement de prévisions budgétaires irréalistes.

Proposition n° 3 : Fiabiliser le mode de prévision des charges d’indemnisation, de façon à améliorer la qualité des prévisions budgétaires initiales.

II.– LA PERFORMANCE : DES RÉSULTATS INÉGAUX

A.– LE PROGRAMME 167 : EFFICIENCE ET QUALITÉ DU SERVICE ASSURÉES

L’objectif fixé à ce programme est de sensibiliser chaque classe d’âge à l’esprit de défense par une JAPD de qualité et pour un coût maîtrisé. La performance est mesurée par trois indicateurs.

Le taux de satisfaction de l’usager est de 84,4 %, après une stabilisation autour de 90 % jusqu’en 2008, ce taux avait connu une baisse à 81,5 % en 2009 en raison de la mise en place, fin 2008, de l’outil informatique MOPATE (Modernisation du Passage des Tests). Certains aspects du nouveau questionnaire (ordre des questions, longueur des textes, aspect non ludique du support…) ont entraîné un manque d’intérêt des jeunes qui s’est traduit dans les résultats. La modification du questionnaire permet au taux de satisfaction de revenir à un niveau acceptable, au-dessus de la valeur cible. Cette dernière devra être revue à la hausse.

Un nouvel indicateur Impact de la JAPD sur l’image de la Défense et des armées a été mis en place à compter de 2010 et a atteint 86,3 %, au-dessus de la valeur cible. Il conviendra d’observer l’évolution de cet indicateur avec la généralisation de la journée Défense et citoyenneté au 1er janvier 2011.

Le coût moyen par participant est en baisse continue. Il est passé de 168 euros à 160 euros entre 2009 et 2010. Ce résultat provient des effets de la restructuration de la direction du Service national (DSN) et de la baisse des coûts de fonctionnement. Il convient de noter que le nombre de jeunes présents à la JAPD (moins 40 000 par rapport aux années précédentes) a engendré une baisse des dépenses de fonctionnement de l’ordre de 13 %.

B.– LE PROGRAMME 169 : UNE PERFORMANCE EN BERNE

L’année 2010 est la première année de mise en œuvre de la réforme des administrations au service des anciens combattants. Le Rapporteur spécial avait pris acte l’an dernier dans son commentaire sur l’exécution budgétaire 2009 que la période transitoire 2010-2011 engendrerait des difficultés particulières qui auraient certainement des conséquences négatives sur la performance.

C’est donc sans surprise que le Délai moyen de traitement d’un dossier de pension militaire d'invalidité passe de 370 jours en 2009 à 431 jours en 2010, pour un objectif fixé à 350. Le transfert de la mission et des dossiers des directions interdépartementales des anciens combattants (DIAC) vers la sous-direction des pensions (SDP) de la direction des ressources humaines du ministère de la Défense (DRH- MD) s’avère plus difficile à mettre en œuvre que prévu. Ce résultat s’explique notamment par les reclassements des personnels et aux départs anticipés d’agents expérimentés.

S’agissant du Nombre moyen de dossiers de soins médicaux gratuits traités par agent, soit 13 618, il est très en dessous de l’objectif de 18 000 fixé pour 2011, mais le nombre de prestations est tendanciellement orienté à la baisse. La caisse nationale militaire de sécurité sociale (CNMSS) a repris toute l’activité fin 2010. Les demandes de remboursements ont certainement été mises en attente durant la période transitoire par certains praticiens et, compte tenu des départs et des reclassements, les effectifs n’ont pas été adaptés pour atteindre la cible durant l’année.

Dans le cadre de la réforme, l’ONAC a repris l’activité « cartes et titres », mais un certain nombre de dysfonctionnements induits par la réforme sont intervenus, auxquels s’ajoute la parution d’un décret modifiant les opérations ouvrant droit au bénéfice de la carte du combattant. La productivité s’est dégradée de plus de 70 % : le Nombre moyen de cartes et titres traités par agent est de 113, contre 473 en 2008, la valeur cible pour 2011 est fixée à 676.

Le Rapporteur spécial estime que ces résultats de la performance peuvent se justifier dans une certaine mesure, compte tenu de l’ampleur de la réorganisation intervenue en 2010, mais ils n’ont évidemment pas vocation à perdurer. Il jugera de la performance à la fin du processus : elle doit connaître une sensible amélioration ; reste à savoir dans quelle proportion.

Proposition n° 4 : Fixer des objectifs de performance pour la période qui suivra la réforme de l’administration des anciens combattants.

C.– LE PROGRAMME 158 : DÉFINIR DES INDICATEURS ET DES VALEURS-CIBLES ADÉQUATS

Un objectif Améliorer le délai de paiement des dossiers d’indemnisation des victimes de spoliations dès l’émission des recommandations favorables, assorti de deux indicateurs, est présenté depuis 2007 dans le projet annuel de performances, répondant ainsi au souhait formulé par la commission des Finances de l’Assemblée nationale.

Les deux indicateurs de délai – l’un pour les victimes résidant en France et l’autre pour les non-résidents – doivent permettre d’apprécier la réactivité de l’État dans le paiement des dossiers d’indemnisation, après l’émission des recommandations favorables par la CIVS.

Le délai moyen prévu est de 4,5 mois pour les résidents français et 5,5 pour les non-résidents. Il atteint depuis 2008 la cible fixée pour 2011. Cette dernière ne constitue donc pas un objectif mobilisateur pour les services et les personnels concernés.

Proposition n° 5 : Pour le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale, fixer une valeur cible des indicateurs susceptibles de mobiliser les services.

Ce délai ne prend pas en compte la phase d’instruction des dossiers qui est la plus longue, mais aussi la plus complexe. Compte tenu de l’hétérogénéité des dossiers étudiés, un délai moyen de traitement ne serait pas significatif. On peut regretter que la performance de deux des trois dispositifs d’indemnisation ne soit pas évaluée. Il conviendrait, comme l’a déjà suggéré la Cour des comptes l’an dernier, de définir : « un indicateur agrégeant les trois procédures d’indemnisation et rendant compte totalement de la qualité du service rendu aux demandeurs. »

Proposition n° 6 : Pour le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale, définir un indicateur permettant de mesurer la qualité du service rendu aux demandeurs des trois procédures d’indemnisation.

*

CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Pierre BOURGUIGNON, Rapporteur spécial

___

SOMMAIRE

___

Pages

I.– PROGRAMME CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES 76

A.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2010 EST SATISFAISANTE 76

B.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL SONT PRÉPONDÉRANTES 76

C.– L’AMÉLIORATION NOTABLE DES PERFORMANCES DE LA JUSTICE ADMINISTRATIVE SEMBLE AVOIR ATTEINT UN PLATEAU 77

1.– Des délais de jugement globalement en progrès 77

2.– La qualité des décisions juridictionnelles se maintient et l’activité consultative reste soutenue 78

II.– PROGRAMME CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL 78

A.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2010 LAISSE LA QUESTION DES RETRAITES EN SUSPENS MALGRÉ DES EFFORTS CONSÉQUENTS 79

B.– DES RÉSULTATS OBÉRÉS PAR UNE ANNÉE DE TRANSITION 79

III.– PROGRAMME COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES 80

A.– LA PERSISTANCE DES VACANCES D’EMPLOI EST LA SEULE OMBRE À L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2010 80

1.– La prépondérance des dépenses de personnel reflète une autonomie de gestion croissante mais des difficultés de recrutement subsistent 80

2.– Une gestion marquée par l’économie et le déploiement de Chorus 81

B.– LES INDICATEURS DE PERFORMANCE REFLÈTENT MAL L’EFFICACITÉ DE L’ACTION JURIDICTIONNELLE 82

1.– Des indicateurs liés à la masse financière plus qu’à la qualité du contrôle 82

2.– Une réflexion est en cour sur leur pertinence 82

Sur les crédits de la mission Conseil et contrôle de l’État, 592 millions d’euros d’autorisation de programme ayant été ouverts en loi de finances initiale pour 2010, 577 millions d’euros ont été consommés. Des crédits de paiement votés pour 2010, soit 572 millions d’euros, 554 millions d’euros ont été consommés. Le Rapporteur spécial souligne que les dépenses de la mission se composent à 81 % de dépenses de personnel.

Cette mission créée en 2006 regroupe trois programmes autonomes et dépourvus de liens organiques mais non de similitudes.

I.– PROGRAMME CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

A.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2010 EST SATISFAISANTE

Sur un total de 347 millions d’autorisations de programme prévues en 2010, 345 millions, soit 99,4 % ont été consommés. Les crédits de paiement engagés, 322,3 millions d’euros, sont très proches des 322,9 millions d’euros prévus en loi de finances initiale.

Dans cet ensemble, la fonction juridictionnelle de l’ensemble des cours administratives (Conseil d’État, cours d’appel et tribunaux administratifs) mobilise 212,1 millions d’euros, soit une part essentielle (67 %) des crédits, tandis que la Cour nationale du droit d’asile, rattachée au programme depuis 2009, bénéficie d’un plan d’action vigoureux qui porte à 20,8 millions d’euros les crédits de paiement engagés (16,9 millions votés en loi de finances 2010), soit une augmentation des dépenses de 23 %.

Sur l’architecture budgétaire du programme, la Cour des comptes remarque dans sa note d’exécution budgétaire la réorganisation des services de gestion de l’ensemble des tribunaux administratifs et le regroupement de la fonction achat. La Cour observe des transferts importants du titre 3 vers le titre 5 à hauteur de 2,2 millions d’euros, afin de finaliser des dépenses non budgétées, à savoir l’installation du tribunal administratif de Montreuil ainsi que l’extension des locaux de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), grâce à l’utilisation de la fongibilité asymétrique.

B.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL SONT PRÉPONDÉRANTES

Ces dépenses représentent 256,4 millions d’euros, soit 79 % des dépenses du programme en 2010. Sur les 3 343 EPTP inscrits en loi de finances, 3 335 ont été consommés, soit un manque de 8 emplois. Cet écart s’explique par une sous-évaluation des coûts des agents non titulaires non indicés, et par des retards dans les recrutements dus au remplacement des deux sessions de formation par une seule en 2011.

Le Rapporteur spécial remarque que le programme 165 n’est pas concerné par la règle de non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, mais que le Conseil d’État s’est engagé dans une logique de maîtrise de ses coûts de fonctionnement qui aboutit à une réduction de ces dépenses de 9 % sur la période de programmation budgétaire 2011-2013. La fongibilité asymétrique n’a pas été mise en œuvre en 2010.

Le Rapporteur spécial souligne que la surconsommation des ETPT dans les tribunaux administratifs : 1 556 pour 1 542 programmés, est notamment due à la présence de vacataires indispensables pour contribuer à l’amélioration des performances et rétribués à la moitié du Smic mensuel net.

Depuis l’élaboration du projet de loi de finances, les pouvoirs publics ont décidé d’abonder les moyens de l’OFPRA (office français de protection des réfugiés et apatrides) pour déstocker les 10 000 dossiers en attente d’instruction. Compte tenu du taux de recours de 80 % contre les décisions de rejet de cet organisme, près de 8 000 recours supplémentaires sont attendus à la CNDA. En conséquence, lors d’une réunion d’arbitrage du 27 janvier 2011 auprès du Premier ministre, le Gouvernement a souhaité doter cette Cour de 50 emplois nouveaux en 2011, afin de dégager des économies budgétaires sur les coûts relatifs aux demandeurs d’asile en attente de jugement, estimés à 10 ou 15 millions par mois. Le Rapporteur spécial approuve cette action, qui répond à ses observations émises dans le rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2011.

C.– L’AMÉLIORATION NOTABLE DES PERFORMANCES DE LA JUSTICE ADMINISTRATIVE SEMBLE AVOIR ATTEINT UN PLATEAU

Ces dernières années la juridiction administrative a fait face à la croissance régulière et importante du contentieux (+ 42 % en 10 ans). En 2010, les tribunaux administratifs ont à nouveau absorbé une croissance notable du contentieux (175 377 affaires enregistrées par les tribunaux administratifs) tout en assumant l’extension de ses compétences avec la question prioritaire de constitutionnalité (289 QPC soumises au Conseil d’État depuis le 1er mars 2010) ou la possibilité, pour les Présidents des Assemblées parlementaires, de saisir le Conseil d’État pour avis sur des propositions de loi.

1.– Des délais de jugement globalement en progrès

Le stock des affaires en instance a diminué de 8 % au Conseil d’État, de 1,3 % dans les cours administratives et de 6 % dans les tribunaux administratifs.

L’objectif fixé par la loi d’orientation et de programmation de la justice du 9 septembre 2002 de ramener les délais de jugement à moins d’un an a été atteint pour les délais prévisibles moyens de jugement, qui s’établissent à 11 mois et 25 jours pour le Conseil d’État (moins un mois en un an), un an et 14 jours dans les cours d’appel, 11 mois dans les tribunaux administratifs (6 mois et 27 jours au tribunal administratif de Paris), mais encore à un an et trois mois à la Cour nationale du droit d’asile, alors que la cible ambitieuse fixée à l’horizon 2013 pour la CNDA est de réduire ce délai à 6 mois. Le Rapporteur spécial relève que le délai de jugement par le Conseil d’État pour les questions prioritaires de constitutionnalité est de trois mois.

Les résultats du nouvel indicateur Délai moyen constaté pour les affaires ordinaires institué en 2009, qui mesurent le temps de la justice ressenti par le citoyen sont moins bons. Ils restent supérieurs à 2 ans dans les tribunaux administratifs, un an et 5 mois au Conseil d’État, un an et un mois dans les cours administratives d’appel ; et un an et 2 mois à la CNDA, pour une cible de 11 mois en 2013. Ce délai concerne les affaires ordinaires et exclut le contentieux de référé ou les affaires réglées par ordonnance.

En ce qui concerne le nombre d’affaires réglées par membre du Conseil d’État ou des juridictions administratives, seuls les cours d’appel améliorent un bilan qui augmente de 109 à 120 affaires entre 2008 et 2010.

Le Rapporteur spécial tient à souligner la progression du nombre d’affaires réglées par les agents du greffe et la contribution croissante de ceux-ci à l’amélioration de la productivité de la justice administrative.

2.– La qualité des décisions juridictionnelles se maintient et l’activité consultative reste soutenue

Malgré l’important effort de productivité effectué ces dernières années, la qualité des décisions juridictionnelles mesurée par les indicateurs de taux d’annulation des décisions reste stable, aux alentours d’une proportion de 16 % d’annulations, légèrement supérieure aux objectifs du projet annuel de performances 2010.

En ce qui concerne la proportion de textes examinés en moins de deux mois par les sections administratives du Conseil, celle-ci diminue légèrement face à l’augmentation importante des textes transmis depuis plusieurs années. Toutefois, 98 % des 128 projets de loi et 79 % des 810 décrets transmis ont été examinés en moins de deux mois.

Le Rapporteur spécial juge remarquables les résultats obtenus au regard des objectifs de réduction du délai de traitement des affaires contentieuses. Il est en total accord avec les conclusions élogieuses de la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes.

II.– PROGRAMME CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

Le Conseil économique, social et environnemental bénéficie des nouvelles compétences en matière d’environnement confiées par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la loi organique du 28 juin 2010, qui ont élargi son rôle d’association de la société civile à l’élaboration de la politique économique du gouvernement. En remarquant que l’année 2011 ouvre une nouvelle ère d’action pour le CESE, la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes remarque que la fiabilisation des dépenses est en progrès depuis le renforcement du rôle des questeurs.

A.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2010 LAISSE LA QUESTION DES RETRAITES EN SUSPENS MALGRÉ DES EFFORTS CONSÉQUENTS

L’architecture budgétaire n’a pas subi de modifications importantes.

Les 37,5 millions d’euros d’autorisations d’engagement prévus en loi de finances pour 2010 ont été consommées, ainsi que les 37 millions d’euros de crédits de paiement ouverts. En ce qui concerne la gestion, l’exécution budgétaire fait apparaître une fongibilité des titres 2 et 3 vers le titre 5 de près de 1,5 million d’euros, ces derniers apparaissant notablement insuffisants au regard des travaux de réhabilitation nécessaires du Palais d’Iéna. Les dépenses de fonctionnement par membre sont stabilisées, grâce à de fortes économies sur les dépenses de déplacement.

La principale observation de la Cour des comptes concerne le financement des retraites des conseillers, le montant des pensions prévues en 2011 s’élevant à 11,2 millions d’euros, avec une diminution du fonds de réserve des retraites du CESE accuse une diminution inquiétante de 21 millions d’euros en 2007 à 12,5 millions d’euros en 2010. Le bureau du Conseil a adopté en juin 2011 les mesures d’augmentation des cotisations et d’allongement progressif de l’âge de la retraite qui s’imposaient, alignant le régime des membres du CESE sur celui de la fonction publique.

Le Rapporteur spécial remarque qu’une remise en cause des conditions d’attribution et du montant des pensions versées s’avère inéluctable pour un système déficitaire et que le recours à la recherche de ressources propres ne peut qu’être encouragé. Il note avec satisfaction que le CESE s’est engagé avec dynamisme dans une politique de rentabilisation des locaux qui semble porter ses fruits et qu’il conviendrait de prolonger.

B.– DES RÉSULTATS OBÉRÉS PAR UNE ANNÉE DE TRANSITION

En ce qui concerne les indicateurs de performance, les résultats sont mitigés. Le nombre restreint de saisines gouvernementales est resté stable à deux en 2010. Du fait du retard dans les nominations des conseillers, les auto saisines ont diminué de moitié, de 24 en 2009 à 11 en 2010, le nombre des réunions a diminué entre les deux mandatures, comme les auditions des membres du CESE devant le Parlement. Les dépenses de fonctionnement par membre ont légèrement augmenté depuis 2009, passant de 18 345 à 18 896 euros. Toutefois ce fléchissement des indicateurs sera compensé par la remise en route des activités au titre de l’année 2011 qui se distinguera notamment par l’apport de recettes propres.

Proposition n° 1 : Développer les contacts entre le Conseil économique, social et environnemental et la société civile et améliorer la visibilité de ses travaux.

III.– PROGRAMME COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

La loi du 3 février 2011 tendant à renforcer les moyens du Parlement en matière de contrôle de l’action du Gouvernement et d’évaluation des politiques publiques a élargi la mission d’assistance de la Cour des comptes au Parlement. L’année 2010 est restée une période de transition en raison de l’enlisement du projet de loi de réforme des juridictions financières initié par le Premier Président Philippe Séguin, car certaines améliorations d’objectifs et d’indicateurs étaient liées à la mise en place de la réforme. Les indicateurs quantitatifs indiquent toutefois que l’activité de la Cour n’a pas cessé de croître.

A.– LA PERSISTANCE DES VACANCES D’EMPLOI EST LA SEULE OMBRE À L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2010

L’architecture budgétaire est restée stable, le programme 164 étant géré à compter de 2011 au sein d’un budget opérationnel unique pour les crédits de la Cour comme pour ceux des chambres régionales des comptes. Le plafond d’emploi de 1 840 ETPT a été reconduit.

Sur 211,1 millions d’euros de crédits de paiement prévus en loi de finances initiale, 194,8 millions d’euros ont été consommés, soit 92,3 % (contre 94,8 % en 2009).

1.– La prépondérance des dépenses de personnel reflète une autonomie de gestion croissante mais des difficultés de recrutement subsistent

Les crédits de paiement du programme 164, qui n’est pas soumis à la règle du « 1 sur 2 », consistent principalement en dépenses de personnel. Sur 176,5 millions d’euros de crédits de paiement, 165,3 millions d’euros ont été consommés (84,8 %) alors que cette part s’élevait à 81,2 % en 2009. L’autonomie de gestion de la Cour par la création de corps communs administratifs s’en trouve confirmée.

L’écart entre les ETPT prévus et consommés est de 48 vacances d’emploi, soit un élargissement par rapport à 2009 (41 ETPT) inférieure néanmoins à celle des deux années précédentes (déficit de 80 ETPT pour le rapport annuel de performances 2007 et de 54 ETPT pour le rapport annuel de performances 2008). À ce sujet, la Cour rappelle la difficulté récurrente de pourvoir des postes de magistrats dans les cours régionales, surtout dans les petites structures. Les incertitudes entourant la réforme des juridictions financières l'ont d'ailleurs aggravée. La mise en place d’un concours dédié en 2012 devrait permettre de résorber ce déficit progressivement.

D’autre part il subsiste un délai frictionnel de recrutement des rapporteurs extérieurs et de certains experts qui doivent être remplacés.

Même si ces déficits sont dus à la mobilité des magistrats ou à des événements imprévisibles, leurs effets sont préjudiciables aux conditions de travail des cours, notamment en province, ainsi que le Rapporteur spécial a pu s’en rendre compte lors de ses déplacements sur place.

Proposition n° 2 : Réduire rapidement les vacances d’emploi de la Cour des comptes pour faciliter l’amélioration des résultats du contrôle.

2.– Une gestion marquée par l’économie et le déploiement de Chorus

Le programme 164 est géré à partir de 2011 par un seul budget de programme réunissant la Cour des comptes et les chambres régionales. Il n’a pas été procédé au recours à de la fongibilité asymétrique, et le programme n’est pas soumis depuis 2006 aux mesures de régulation budgétaire.

EXÉCUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT 2010

(en millions d’euros)

 

Exécution 2009

Prévision 2010 (LFI) (1)

Exécution 2010 (2)

Titre 2

161,87

176,55

165,31

Titre 3

26,48

27,42

27,14

Titre 5

10,88

6,71

2,42

Titre 6

0,02

0,43

0,02

Titre 7

     

Sous total hors titre 2

37,38

34,56

29,58

TOTAL

192,25

211,11

194,89

(1) Montant LFI 2010 non compris fonds de concours et attributions de produits (soit 0,57 M€ sur le titre 2 et 0,91 M€ sur les autres titres).

(2) Consommation constatée au 19 janvier 2011 (source INDIA-LOLF).

L’écart important entre les dépenses prévues aux titres 5 et 6 et leur consommation (6,7 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale au titre 5, et 2,2 millions d’euros consommés) et 6 (425 000 euros inscrits et 17 232 euros consommés) s’explique, d’une part, par l’abandon de l’opération de création de salles de réunion et de travaux connexes préalables, après étude de faisabilité, et d’autre part en raison du glissement de certains travaux prévus (remplacement des porte coupe feux, sécurisation et extension de la vidéo surveillance), pour le titre 5.

Au titre 6, la non consommation des crédits votés au titre de la réserve parlementaire, et destinés à une mission d’accompagnement de la réforme prévue est due à l’enlisement du projet de réforme des juridictions financières. La consommation mentionnée correspond à la prise en charge financière des cotisations de la Cour des comptes au titre de son affiliation aux organisations internationales des institutions supérieures de contrôle.

B.– LES INDICATEURS DE PERFORMANCE REFLÈTENT MAL L’EFFICACITÉ DE L’ACTION JURIDICTIONNELLE

1.– Des indicateurs liés à la masse financière plus qu’à la qualité du contrôle

Les indicateurs de performance ne sont pas totalement adaptés, ainsi qu’en témoigne la dégradation du taux de l’indicateur 1.1 – proportion de la masse financière jugée ou certifiée, de 19,3 en 2007 à 12 en 2009 puis 10,7 en 2010, sous la fourchette de 15 prévue par le projet annuel de performances alors que le nombre d’arrêts et d’ordonnances est sensiblement similaire. Cette variation s’explique largement par la construction de cet indicateur qui met en rapport la masse des comptes traités et la masse générale des comptes relevant de l’examen de la Cour. L’activité peut se maintenir, voire évoluer (stabilisation ou progression du nombre de comptes examinés) tandis que la masse financière concernée diminue car les comptes examinés sont des petits comptes, alors même que l’année précédente le nombre de comptes examiné a pu être moins élevé, mais porter sur des masses plus importantes.

Or, la taille des comptes traités – qui peut constituer un bon indicateur d’activité – ne retrace probablement pas la qualité et la pertinence des travaux concernés, et donc la performance de la Cour. Ainsi, le montant total des débets prononcés en 2010 a très sensiblement augmenté pour quadrupler par rapport à 2009.

Il en est de même d’autres indicateurs, dont la pertinence en termes de mesure de la performance peut être questionnée, comme la proportion de la masse financière certifiée ou jugée, 18,6 % en 2008 à 10,7 % en 2010. Leur refonte avait été envisagée à l’issue de l’adoption du projet de réforme des juridictions financières.

2.– Une réflexion est en cours sur leur pertinence

Compte tenu de la situation actuelle et pour ne pas différer plus longtemps ce chantier, une réflexion a été lancée au sein de la Cour, menée par le rapporteur général, pour engager la refonte des actions et des indicateurs associés, afin de disposer pour 2013-15, d’indicateurs permettant d’apprécier à la fois la performance et l’activité des juridictions financières. Les nouveaux indicateurs 2.2 Suivi par les juridictions financières des effets des travaux insérés dans leurs rapports publics et 2.3 Contribution des juridictions financières au débat public font apparaître une très légère dégradation de 72,9 à 71 et de 10 à 9,1, soit un très faible écart par rapport à la cible qui témoigne toutefois d’une écoute satisfaisante des administrations contrôlées.

Proposition n° 3 : Affiner les indicateurs pour mieux saisir l’efficacité du contrôle juridictionnel.

*

CULTURE :
CRÉATION
 ; TRANSMISSION DES SAVOIRS
ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE
 

Commentaire de M. Richard Dell’Agnola, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___

Pages

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE : UNE PROGRESSION DES CRÉDITS SUPÉRIEURE À LA NORME DE DÉPENSE 85

A.– UNE STRUCTURE BUDGÉTAIRE RESTÉE INCHANGÉE 86

B.– L’IMPACT DES GRANDS PROJETS D’INVESTISSEMENT SUR LA GESTION DE LA MISSION 86

C.– LA BAISSE DES EMPLOIS DU MINISTÈRE EST COMPENSÉE PAR LA CRÉATION D’EMPLOIS CHEZ LES OPÉRATEURS 87

D.– LA GESTION TRÈS CONTRAINTE DES PROGRAMMES CRÉATION ET TRANSMISSION DES SAVOIRS 88

II.– LA PERFORMANCE DES CRÉDITS PUBLICS EN 2010 90

A.– LE PROGRAMME CRÉATION : UNE PERFORMANCE TRÈS CONTRASTÉE 90

1.– Objectif n° 1 Inciter à l’innovation et à la diversité de la création : la progression du taux de renouvellement des bénéficiaires, un léger recul quant à la part de la création dans la programmation 90

2.– Objectif n° 4 Diffuser davantage les œuvres et les productions culturelles en France et à l’étranger : un enjeu essentiel, une appréciation encore impossible 93

B.– UNE BONNE PERFORMANCE DES CRÉDITS DE LA TRANSMISSION DES SAVOIRS 93

1.– Objectif n° 1 Améliorer l’insertion professionnelle des diplômés de l’enseignement supérieur Culture : une performance satisfaisante 93

2.– Objectif n° 2 Favoriser l’accès des enfants et des jeunes d’âge scolaire à l’éducation artistique et culturelle : une dimension concrète et prometteuse de la démocratisation de la culture 93

3.– Objectif n° 3 Optimiser l’utilisation des crédits dédiés aux fonctions soutien : les effets de la rationalisation des implantations et des non-remplacements d’agents sont perceptibles 94

INTRODUCTION

Le budget de la mission Culture pour 2010 s’élevait en loi de finances initiale à 2,88 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 2,92 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Sur ce total, les crédits de personnel du titre 2 se limitaient à 593,4 millions d’euros.

Le niveau des crédits ouverts a été augmenté par rapport à la loi de finances initiale : 3,15 milliards d’euros en AE et 3,04 milliards d’euros en CP. Un écart de 9 % en AE et de 4 % en CP est constaté entre les crédits prévus initialement et les crédits ouverts. La progression profite surtout au programme Patrimoines (2).

Les crédits consommés se sont élevés à 2,94 milliards d’euros en AE et 2,98 millions d’euros en CP. Le taux d’exécution a donc été de 93,4 % pour les premiers et 98,4 % pour les seconds.

La progression des crédits qui avait été demandée en projet de loi de finances initiale, de 4,71 %, était supérieure à la norme de dépense générale. Les crédits ouverts ont finalement, en gestion, suivi une progression plus modérée de 3,18 %.

La mise en œuvre des préconisations de la RGPP s’est poursuivie en 2010 d’une manière vigoureuse, ce qui est d’autant plus remarquable que la baisse des effectifs dans l’administration centrale et déconcentrée a pour conséquence une charge de travail très importante pour les agents à la fois acteurs de la réforme et concernés au premier plan.

Le ministère a poursuivi en 2010 la modernisation du secteur du spectacle vivant : la direction générale a révisé les rapports entre l’État et les labels et réseaux qu’il soutient. Une circulaire a été publiée le 31 août 2010 pour rénover les missions, l’attribution et le retrait des labels et les modalités de leur évaluation. Le système de l’aide à la création a été réformé, et comme on le verra, le renouvellement des bénéficiaires au titre du conventionnement comme de l’aide à projet est réel.

La réforme touche aussi l’enseignement supérieur qui s’est engagé dans le regroupement des établissements au sein d’établissements de coopération culturelle. Les écoles d’art ont été évaluées par l’Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur et ont reçu l’accréditation pour délivrer un diplôme valant grade de master. Des rapprochements entre écoles ont lieu sur un plan régional pour constituer des pôles d’excellence.

Le ministère a décidé de mettre en exergue quatre indicateurs les plus représentatifs de la mission, portant notamment sur l’effort de renouvellement des bénéficiaires du soutien à la création, sur le taux d’insertion professionnelle des diplômés et sur la démocratisation, avec la part des enfants et adolescents ayant bénéficié d’une action d’éducation artistique et culturelle.

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE : UNE PROGRESSION DES CRÉDITS SUPÉRIEURE À LA NORME DE DÉPENSE

Un écart s’est creusé entre la prévision et l’exécution budgétaire depuis 2009 : le cadrage du budget triennal de la mission n’a pas été respecté en 2009 ni en 2010. Les lois de finances rectificatives du 9 mars et du 29 décembre 2010 ont majoré les crédits de 79 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 26 millions d’euros en crédits de paiement.

Les dépassements ont été décidés essentiellement en faveur du programme Patrimoines, mais aussi en faveur du soutien au spectacle vivant avec la décision prise en 2009 de dépasser le plafond de 20 millions d’euros prévu dans la prévision pluriannuelle. De même, la décision de consacrer 15 millions d’euros supplémentaires au spectacle vivant en 2009 en provenance du compte d’affectation spéciale Immobilier a été pérennisée en 2010, alors que la ressource était de nature conjoncturelle.

Surtout, le projet de loi de finances pour 2011 n’a pas intégré l’enveloppe d’autorisations d’engagement nécessaire au lancement du chantier « Philarmonie de Paris » et celle-ci a été inscrite en gestion, dans le projet de loi de finances rectificative présenté le 11 mai 2011 : 63 millions d’euros ont été inscrits à ce titre, avec une enveloppe de 8 millions d’euros pour l’INRAP. Cette ouverture de crédits a fait en même temps l’objet d’une annulation destinée à gager les ouvertures de crédits sur la mission Travail et emploi.

L’évolution des emplois s’inscrit dans la prévision pluriannuelle 2009-2011 : de nombreuses suppressions de postes avaient eu lieu en 2008, ce qui avait permis des reports favorables en 2009 et 2010.

De manière générale, on constate que le financement de plusieurs dépenses ne peut être couvert, et la question de la soutenabilité des investissements en cours ou en projet se pose. La Cour a décrit ces incertitudes dans son rapport public thématique sur les musées nationaux, qui représentent la partie la plus ambitieuse des investissements, toutefois l’on peut également s’interroger sur le poids pour les finances du ministère de certains investissements du programme Création comme la Philarmonie ou le Palais de Tokyo.

Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel fait état de « risques de dérapage, essentiellement dus à des opérations symboliques de grande ampleur en matière immobilière (plan musées, Philarmonie de Paris, dépassements financiers du projet MUCEM), opérations non prévues et décidées à haut niveau en dehors du calendrier budgétaire ».

A.– UNE STRUCTURE BUDGÉTAIRE RESTÉE INCHANGÉE

L’architecture budgétaire du ministère n’a pas connu de modifications en 2010. Les modifications opérées ont été liées aux événements intervenus en 2009, soit la création du Conseil de la création artistique (CCA) par le décret n° 2009-113 du 30 janvier 2009.

Le Conseil a été institué au sein des services du Premier ministre. Les crédits de fonctionnement et de personnel de cette structure ont été transférés en octobre 2009 de la mission Culture vers la mission Direction de l’action du Gouvernement (641 400 euros). Cependant, les crédits d’expérimentation du Conseil, s’élevant à 10 millions d’euros, figurent dans la mission Culture sans être jusqu’à présent inscrits au projet de loi de finances : ils font l’objet d’un abondement en gestion à l’occasion d’une loi de finances rectificative.

Le positionnement administratif et budgétaire de cette structure, partagée pour ses crédits entre deux missions, n’est pas très satisfaisant. On comprend néanmoins la difficulté qu’il y a à concilier d’un côté, l’indépendance de cette structure légère d’expérimentation par rapport à la marche et aux actions récurrentes conduites par le ministère et, d’autre part, le regroupement cohérent de l’ensemble des crédits consacrés à l’action culturelle du Gouvernement dans une seule et même mission.

Si la structure budgétaire est restée inchangée en 2010, des changements importants ont été décidés à l’occasion du projet de loi de finances pour 2011. Le Rapporteur spécial a exprimé ses réticences sur certains de ces changements dans son rapport spécial présenté en novembre 2010.

B.– L’IMPACT DES GRANDS PROJETS D’INVESTISSEMENT SUR LA GESTION DE LA MISSION

On mentionnera que le dépassement des crédits prévus en loi de finances initiale s’explique d’abord par l’existence de reports assez importants (en particulier le report du lancement du chantier de la Philarmonie de Paris) et par le rattachement de fonds de concours émanant des collectivités territoriales parties au projet du MUCEM.

Une partie des crédits inscrits en cours d’année a été destinée aux travaux du Centre des archives de Pierrefitte (programme 175), et une autre partie destinée à l’Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la Culture (programme 224).

Au 31 décembre 2010, le ministère estime le coût total des grands projets d’investissement à 965,7 millions d’euros. Fin 2010, 564,33 millions d’euros d’autorisations d’engagement ont été consommées, dont 133,25 millions d'euros au cours de l’exercice. Le faible taux d’exécution s’explique par le report des travaux de la Philarmonie ; en rattrapage devraient donc accélérer les dépenses à partir de 2011. La consommation des crédits de paiement s’est élevée à 394,75 millions d’euros dont 170 millions en 2010.

Le tableau suivant présente le coût estimatif des grands projets d’investissement de la mission Culture.

COÛT ESTIMATIF DES GRANDS PROJETS D’INVESTISSEMENT DE LA MISSION CULTURE

(en millions d'euros)

 

Coût total

Consommation
au 31/12/2010

% consommation avant 2011

Reste à consommer

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Programme 131

201,43

200,61

20,84

17,27

10,3

8,6

180,59

183,34

Programme 175

717,15

717,15

516,62

358,58

72

50

200,53

358,57

Programme 224

47,18

47,18

27,08

18,9

57,4

40,1

20,1

28,28

Mission

965,76

964,94

564,54

394,75

58,5

40,9

401,22

570,19

Source : ministère de la Culture et de la communication.

L’ensemble de la réserve de précaution a été dégelé en 2010, au profit du financement de la compensation auprès des musées de la gratuité.

La fongibilité asymétrique est faible, portant sur 400 000 euros pour tout le programme. Il est vrai que les crédits de personnel font l’objet d’une prévision très rigoureuse qui laisse peu de chances de dégager des marges de manœuvre aux gestionnaires.

On soulignera que la régularité de la gestion budgétaire fait l’objet d’un nouveau type de contrôle à titre expérimental. Une partie des opérations, en dessous d’un certain montant, ne font plus l’objet d’un visa à l’acte mais d’un contrôle de la soutenabilité des projets d’acte d’engagement budgétaire. Ce contrôle est exercé par un comité financier réunissant le CBCM et les responsables de programme, sous la présidence du secrétaire général du ministère. Cette démarche a été mise en place en 2010, et marque, selon la Cour des comptes, la volonté du secrétariat général et des bureaux de gestion sectoriels de prévenir les risques budgétaires potentiels ou déjà constatés. Le ministère établit une cartographie des risques, mais le retard montrerait que la réforme doit être mieux appropriée par les services, ce qui ne serait pas encore le cas.

C.– LA BAISSE DES EMPLOIS DU MINISTÈRE EST COMPENSÉE PAR LA CRÉATION D’EMPLOIS CHEZ LES OPÉRATEURS

La baisse des emplois du ministère s’est poursuivie en 2010 tant en administration centrale que dans les services déconcentrés et dans les services à compétence nationale. En revanche, les opérateurs ont continué à créer des emplois tant sous plafond ministériel que sous plafond « opérateurs ».

Le ministère respecte la règle du non remplacement d’un départ en retraite sur deux. À noter une singularité pour le ministère de la Culture : le nombre de départs à la retraite s’avère supérieur à la prévision, ce qui donne en fait des marges de manœuvre au ministère.

ÉVOLUTION PLURIANNUELLE DU SCHÉMA D’EMPLOI DE LA MISSION CULTURE

(ETPT)

 

2008

2009

2010

2011

Total

Schéma d’emploi pluriannuel

-

– 103

– 125

– 140

– 368

dont administration centrale

 

– 62

– 84

– 96

– 242

dont DRAC

 

– 20

– 22

– 27

– 69

dont autres

 

– 21

– 19

–17

– 57

   Services à compétence nationale

 

– 10

– 4

– 1

– 15

   Établissements publics

 

– 8

– 11

– 12

– 31

   BMC/AD

 

– 3

– 4

– 4

– 11

Schéma d’emploi corrigé de la prise en compte des excédents de suppressions de postes

 

– 33

– 65

– 114

– 212

Réalisation

– 131

– 108

– 71

-

– 310

Source : Cour des comptes, d’après réponse du ministère.

La budgétisation des dépenses de personnel a cependant souffert de plusieurs défauts relevés par la Cour des comptes dans sa note sur l’exécution du budget pour 2010, dont certains sont heureusement en voie d’être corrigés.

Le ministère a fait le choix, lors du changement de structure budgétaire en 2011, de regrouper les crédits correspondant aux emplois du ministère sur le programme 224, alors que certains rémunèrent des effectifs relevant de la mission Médias et non plus de la mission Culture. Cela entraîne une perte de lisibilité et d’information ; en effet, il sera difficile d’identifier le concours des emplois à telle ou telle politique.

Le Rapporteur spécial constate ainsi la confirmation de ses craintes ; il s’associe à la demande de la Cour des comptes de voir figurer, dans les prochains documents budgétaires, la répartition des effectifs et la masse salariale correspondante entre les différents programmes, voire les actions, des missions Culture et Médias.

Proposition n° 1 : Indiquer, dans les prochains documents budgétaires, la répartition des effectifs et la masse salariale correspondante entre les différents programmes (voire les actions) des missions Culture et Médias. Distinguer les emplois en administration centrale, en services déconcentrés, en service à compétence nationale et emplois des opérateurs.

D.– LA GESTION TRÈS CONTRAINTE DES PROGRAMMES CRÉATION ET TRANSMISSION DES SAVOIRS

● Le programme Création a bénéficié d’une ouverture de crédits de 931,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 831,7 millions d’euros en crédits de paiement.

Le taux de consommation des crédits est très élevé. Pour les dépenses hors titre 2, il est de 89 % en autorisations d’engagement et de 99,8 % en crédits de paiement. Pour les autorisations d’engagement, il est de 99 % hors crédits attribués à la Philarmonie de Paris.

Les 17 opérations inscrites au titre du Plan de relance de l’économie ont connu, sur les années 2009 et 2010, un taux global de réalisation de 93 % en crédits de paiement. Les crédits auront permis d’accélérer les travaux de mise en sécurité de dix établissements du spectacle et des arts plastiques en région parisienne et de quatre établissements en région.

Le niveau élevé des dépenses en crédits de paiement, malgré l’apport du plan de relance, témoigne des tensions qui caractérisent le programme depuis de nombreuses années. Une même appréciation peut d’ailleurs être portée quant à l’exécution budgétaire du programme 224.

La dépense fiscale totale s’élève à 147 millions d’euros, les deux principales dépenses étant l’application du taux de TVA de 2,1 % sur les droits d’entrée des 140 premières représentations de certains spectacles (55 millions d’euros), et le crédit d’impôt pour dépenses de production d’œuvres cinématographiques (55 millions d’euros).

Le plafond d’emplois, fixé à 991 ETPT (en baisse de 45 ETPT) en loi de finances initiale, a été dépassé de 68 emplois. Entre 2009 et 2010, les effectifs ont donc progressé de 23 ETPT pour ce programme.

Les subventions pour charges de service public destinées aux opérateurs du programme représentent 306 millions d’euros en crédits de paiement ; la réalisation en 2009 était de 314 millions d’euros. Les emplois (ETPT) des opérateurs rémunérés sur le programme ont été au nombre de 463 (+ 188) et les emplois (ETP) rémunérés par les opérateurs ont été au nombre de 3 677 (+ 49). La progression totale des emplois des opérateurs du programme est de 242 emplois.

● Le programme Transmission des savoirs et démocratisation de la culture a été doté en loi de finances initiale de 867 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 850 millions d’euros en crédits de paiement pour 2010.

Les crédits ouverts ont été supérieurs : respectivement 901 et 870 millions d’euros, après ouverture nette en gestion 33,6 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 19,4 millions d’euros de crédits de paiement.

Les crédits disponibles ont donc représenté 513 millions d’euros en autorisations d’engagement (consommés à 95 %) et 495 millions d’euros en crédits de paiement (consommés à 97 %).

Les emplois des opérateurs se sont élevés à 2 232 rémunérés par le programme et 2 787 rémunérés par les opérateurs, soit une progression de 216 pour les premiers et une diminution de 45 pour les seconds.

Au titre du plan de relance, le programme a bénéficié de 3 millions d’euros en 2010. Les actions menées ont concerné les établissements d’enseignement supérieur (travaux de mise aux normes de sécurité) en région, dont la villa Arson à Nice et l’école nationale de la photographie d’Arles. Ces crédits ont également facilité le lancement d’opérations de rénovation de trois structures de diffusion de la culture (Palais des festivals de Cannes, théâtre d’Antibes).

Les crédits initiaux hors dépenses de personnel se sont élevés à 488 millions d’euros en autorisations d’engagement et 471 millions d’euros en crédits de paiement. La réserve de précaution a été intégralement levée en gestion pour financer les établissements d’enseignement et l’opération « Marseille, capitale européenne de la culture 2013 », notamment.

La fongibilité asymétrique a porté au total sur 400 000 euros, montant bien moins important qu’en 2009.

La dépense fiscale rattachée au programme s’élève à 140 millions d’euros, en diminution par rapport au chiffrage définitif pour 2009 soit 149 millions d’euros.

II.– LA PERFORMANCE DES CRÉDITS PUBLICS EN 2010

A.– LE PROGRAMME CRÉATION : UNE PERFORMANCE TRÈS CONTRASTÉE

1.– Objectif n° 1 Inciter à l’innovation et à la diversité de la création : la progression du taux de renouvellement des bénéficiaires, un léger recul quant à la part de la création dans la programmation

Le renouvellement des artistes bénéficiaires de commandes, d’acquisition ou d’aides à la création se poursuit puisque près de la moitié d’entre eux (48 %) a reçu un tel soutien pour la première fois. L’évolution est bonne également concernant les équipes artistiques aidées, le taux de renouvellement étant en progression à 37 %, taux supérieur à la prévision du projet annuel de performances comme aux réalisations des années antérieures.

La place de la création dans la programmation des structures de production progresse légèrement dans les institutions dites « de répertoire » et régresse un peu dans les institutions hors répertoires (centres dramatiques par exemple), peut-être du fait de la marge artistique contrainte ou d’une gestion prudente en termes de fréquentation et de ressources à préserver.

Le soutien à la diversité éditoriale via le concours apporté aux publications dans les secteurs de vente « lente » – sciences humaines, littérature scientifique et technique, poésie etc. – semble positif, le nombre de titres publiés se maintenant au dessus de 21 000.

2.– Objectif n° 2 Donner des bases économiques et professionnelles solides à la création : les recettes propres des établissements en progression

● L’équilibre financier des opérateurs (3)est recherché et évalué au travers de trois sous-indicateurs.

Ainsi :

– la recette moyenne par place offerte augmente, passant de 47 à 51 euros (+ 13 %). Le Rapporteur spécial souligne avec satisfaction les bons résultats de fréquentation obtenus sur la saison 2009-2010. Les recettes issues de la location d’espaces ont aussi progressé pour plusieurs institutions. Les résultats sont meilleurs que ceux de l’année précédente ;

– le taux d’autofinancement des structures subventionnées (40 %) dépasse la cible du projet annuel de performances fixée à 38 %. Ce bon résultat est lié aux efforts des opérateurs pour développer et diversifier les ressources propres : celles-ci auraient progressé de 7 % ce qui est encourageant ;

– en revanche, la part des charges fixes dans les budgets des structures conventionnées se maintient au niveau des années antérieures – 68 %. Des économies par mutualisation des coûts des fonctions communes doivent être recherchées.

● L’indicateur de garantie de l’emploi artistique présente des résultats en hausse d’un point en ce concerne le spectacle vivant, et en baisse dans le domaine des arts plastiques. Cette baisse reflète une baisse conjoncturelle des acquisitions et commandes du Centre national des arts plastiques. Par ailleurs, comme l’a relevé la Cour des comptes(4), un tel indicateur ne mesure pas tant une « garantie » de l’emploi artistique qu’un simple « soutien » à celui-ci.

● Le ministère poursuit sa politique de conventionnement avec les structures bénéficiaires de subventions de fonctionnement. Les résultats font encore état d’une évolution positive, 69 % d’entre elles ayant signé une convention avec l’État alors qu’elles n’étaient que 57 % à l’avoir fait en 2007. Les efforts en ce sens doivent être poursuivis, notamment en direction des FRAC et des centres d’art. La dynamique conventionnelle sera d’ailleurs systématique avec la mise en œuvre de la circulaire relative aux centres d’art contemporain, entrée en vigueur en 2011. la circulaire du 31 août 2010 généralise les contrats d’objectifs avec cadrage budgétaire pluriannuel entre les directeurs des structures labellisées et les partenaires publics.

● L’appréciation des résultats relatifs à l’optimisation de la procédure de traitement des demandes de subvention est malaisée, l’ensemble des données nécessaires à l’évaluation n’étant pas disponibles.

3.– Objectif n° 3 Augmenter la fréquentation du public dans les lieux culturels : stabilité pour le spectacle, nouvelle baisse pour les arts plastiques

La fréquentation payante des institutions du théâtre vivant est stable ; avec une amélioration du taux de places vendues (76 %). Certaines salles comme Pleyel ou la Cité de la musique améliorent de 9 % leur fréquentation avec une diversification des spectacles et donc des publics. La part du public scolaire se maintient.

Par contre, la fréquentation des centres d’art et des FRAC est en baisse de 1 %). La fréquentation totale des lieux subventionnés serait de 2,28 millions d’entrées : il faut souligner que les chiffres concernant les lieux en région sont le fruit d’estimations. En effet, les résultats de fréquentation ne sont disponibles que pour une dizaine de structures en région, aussi le périmètre est-il loin d’être couvert par une mesure fiable. Selon le PAP, la fréquentation totale des lieux serait en progression de 10 %, avec une fréquentation en hausse de 18 % pour les FRAC, qui s’explique en fait par une manifestation particulièrement attirante en Languedoc-Roussillon. La part du public scolaire dans la fréquentation totale est en baisse de 3 %. La diminution du public scolaire dans les FRAC, de 30 %, est alarmante, surtout qu’elle survient après une baisse de 40 % en 2009.

Il conviendrait de procéder à une évaluation des programmations des FRAC et à une enquête de satisfaction des visiteurs, en prenant en considération leur âge et leur familiarité ou non avec les lieux d’art contemporain. Il est à craindre que ces structures soient principalement fréquentées par un public déjà professionnel ou « initié » et peu attractives pour le public non spécialiste ; il conviendrait d’en connaître les raisons : programmation élitiste et ardue ou liens insuffisants tissés entre la structure et son environnement ?

Proposition n° 2 : Fiabiliser la mesure de la fréquentation des lieux subventionnés dédiés aux arts plastiques en région.

Proposition n° 3 : Procéder à une évaluation des programmations des FRAC et à une enquête de satisfaction des visiteurs, en prenant en considération leur âge et leur familiarité ou non avec les lieux d’art contemporain.

Le niveau de la fréquentation des bibliothèques municipales n’est pas connu à ce jour, il est attendu en progression grâce à différentes mesures dont l’extension des horaires d’ouverture.

2.– Objectif n° 4 Diffuser davantage les œuvres et les productions culturelles en France et à l’étranger : un enjeu essentiel, une appréciation encore impossible

Sur les trois indicateurs associés à l’objectif n° 4, un seul fait état des réalisations au titre de 2010, rendant l’analyse de la performance difficile.

Pour le spectacle vivant, la proportion de représentations en tournée est en augmentation, montrant l’effort volontariste des salles d’accroître leurs représentations hors du siège, ce dont il faut se féliciter. Par contre, le nombre de représentations par spectacle produit n’est pas connu. La cible est établie à 30 représentations au minimum : on peut se demander si elle n’est pas trop optimiste en l’état actuel. Cet indicateur est très important pour encourager les structures à se coordonner leur programmation et à nouer des partenariats : il est donc essentiel que l’indicateur soit renseigné, comme l’administration s’y engage, lors du projet de loi de finances 2012.

B.– UNE BONNE PERFORMANCE DES CRÉDITS DE LA TRANSMISSION DES SAVOIRS

1.– Objectif n° 1 Améliorer l’insertion professionnelle des diplômés de l’enseignement supérieur Culture : une performance satisfaisante

L’indicateur associé à cet objectif se compose de 3 sous-indicateurs censés renseigner le niveau d’insertion professionnelle des diplômés de différentes structures – écoles nationales d’architecture, écoles d’art, établissements du spectacle et du cinéma, etc. La mesure pour 2010 montre une insertion variant entre 66 % pour les écoles d’art à 90 % pour le spectacle vivant et le cinéma. Le taux d’insertion des étudiants des écoles d’architecture est de 81 % trois ans après la sortie.

Le niveau d’insertion dans un emploi en rapport avec la formation reçue s’élève donc en moyenne à 82,6 %.

2.– Objectif n° 2 Favoriser l’accès des enfants et des jeunes d’âge scolaire à l’éducation artistique et culturelle : une dimension concrète et prometteuse de la démocratisation de la culture

La priorité donnée par le ministre à la relance de l’éducation artistique et culturelle a permis de faire progresser le nombre de jeunes bénéficiant d’une action : leur part est en 2010, de 19,7 % soit une progression de 0,7 point qui peut correspondre à 70 000 enfants ; la cible définie a été dépassée. Selon le rapport annuel de performances, de nouvelles pratiques et actions fédératrices ont émergé, compensant la perte de vitesse de certains dispositifs traditionnels, tels les classes à projets artistique et culturel.

L’enseignement de l’histoire des arts, rendu obligatoire au cours de la scolarité, a conduit à de nouveaux partenariats entre les établissements scolaires et les structures culturelles.

La part des crédits d’éducation artistique dirigés vers les territoires prioritaires est en légère érosion, ce qui ne semble pas alarmant vu le contexte général de l’évolution de cette action.

Ces évolutions donnent une dimension concrète et très positive à l’objectif de démocratisation de la culture : le Rapporteur spécial réitère son souhait, en particulier en ce qui concerne les lieux d’art, d’une réflexion sur les contenus et les programmations.

Le ministère poursuit ses efforts afin de permettre l’accessibilité des lieux culturels aux personnes en situation de handicap : la part d’établissements publics labellisés « tourisme handicap » s’élève à 20 %. Cette proportion est encore faible, car elle est liée à la réalisation d’investissements financiers très importants.

Néanmoins, de nombreux sites sont accessibles et proposent une offre adaptée, ce dont l’indicateur ne tient pas compte. Des établissements ne sont pas labellisés mais cependant accessibles comme Versailles ou le Musée du Quai Branly.

3.– Objectif n° 3 Optimiser l’utilisation des crédits dédiés aux fonctions soutien : les effets de la rationalisation des implantations et des non-remplacements d’agents sont perceptibles

Le coût des fonctions soutien par ETP est légèrement supérieur à la moyenne des années précédentes et à la cible du projet annuel de performances. Il convient toutefois de noter que la part des fonctions soutien dans le budget total de la mission Culture diminue, passant à 2,6 %. La part des fonctions de soutien par rapport au budget global du ministère est de 3,9 %, en baisse par rapport à l’an dernier (4 %), ce qui montre les efforts du ministère ; la baisse des effectifs apparaît plus rapide que les crédits affectés aux fonctions de soutien.

Le ratio d’efficience de la fonction ressources humaines traduit également les effets des non-remplacements. La réorganisation des services du ministère dans le cadre de la RGPP a pour effet une plus grande mutualisation des fonctions soutien qui va se traduire à l’avenir par l’amélioration du ratio.

L’efficience immobilière a nettement progressé, notamment en conséquence de l’intégration des 110 agents de la direction des Médias au sein de l’immeuble des Bons-Enfants, ce qui a densifié l’occupation de l’immeuble mais aussi de deux autres implantations du ministère en contrecoup. L’économie de dépenses immobilières a été de 1,4 million d’euros. La diminution des implantations se poursuivra en 2011 et 2012 avec la libération de trois autres implantations.

*

* *

CULTURE :

PATRIMOINES

Commentaire de M. Nicolas PERRUCHOT, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___

Pages

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS ATTRIBUÉS AUX PATRIMOINES 96

A.– UN TAUX GLOBAL DE CONSOMMATION DES CRÉDITS EN LIGNE AVEC LES PRÉVISIONS INITIALES 96

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS PAR ACTION 98

C.– DES DÉPENSES FISCALES INFÉRIEURES DE 25 % AUX ESTIMATIONS 100

II.– LA PERFORMANCE DE LA POLITIQUE PATRIMONIALE : DES RÉSULTATS EN DEMI-TEINTE 100

A.– OBJECTIF N° 1 AMÉLIORER LA CONNAISSANCE ET LA CONSERVATION DES PATRIMOINES : DES RÉSULTATS MITIGÉS 101

B.– OBJECTIF N° 2 ACCROÎTRE L’ACCÈS DU PUBLIC AU PATRIMOINE NATIONAL : DES PERFORMANCES DÉCEVANTES 102

C.– OBJECTIF N° 3 ÉLARGIR LES SOURCES D’ENRICHISSEMENT DES PATRIMOINES PUBLICS : UNE RÉALISATION SATISFAISANTE 104

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS ATTRIBUÉS
AUX PATRIMOINES

A.– UN TAUX GLOBAL DE CONSOMMATION DES CRÉDITS EN LIGNE AVEC LES PRÉVISIONS INITIALES

En 2010, la politique culturelle patrimoniale aura bénéficié de 1 517 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 1 335 millions d’euros en crédits de paiement (CP). Ces totaux agrègent
les crédits ouverts en loi de finances initiale (LFI) – respectivement 1 201 millions d’euros et 1 298 millions d’euros – et les mouvements intervenus en gestion.

À la fin de l’exercice, 1 239 millions d’euros en AE et 1 300 millions d’euros en CP auront été effectivement consommés, ce qui, rapporté aux seuls crédits initiaux, correspond à des taux de consommation respectifs de 103,1 % et 100,2 %. Globalement, les prévisions initiales auront donc été respectées. En négatif, un tel constat invite cependant à s’interroger sur la pertinence des ouvertures de crédits en gestion, du moins en ce qui concerne les AE (lesquels présentent un écart de – 278,3 millions d’euros en consommation relativement à l’ensemble des AE ouverts au cours de l’exercice).

Le rapport annuel de performances (RAP) consacre par ailleurs certains développements à l’exécution des crédits ouverts dans le cadre du Plan de relance de l’économie. Il précise que 99 % des AE ouvertes en 2009 ont été consommées à hauteur de 95 % cette même année. Quant aux CP, 80 % ont été ouverts et consommés intégralement en 2009. Les 20 % restants ont fait l’objet d’une ouverture en 2010 et ont été exécutés à hauteur de 69,4 %. Selon le RAP, cette sous-consommation est due au « rythme différent qu’ont pu connaître certaines opérations en fonction du contexte local ». Il convient toutefois de relever que sur le volet « monuments historiques » et sur la période 2009-2010, la consommation des AE et des CP atteint respectivement 95 % et 92 %. Au total, sur ces deux années, 79,3 millions d’euros en AE et 81,2 millions d’euros en CP auront été alloués au programme Patrimoines, pour une consommation de 75,8 millions d’euros pour les premières (95,5 %) et de 76 millions d’euros pour les seconds (93,6 %).

RÉCAPITULATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 175 PATRIMOINES

(en euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Programme / Action

Prévision LFI (y.c. FDC et ADP)

Consommation

(taux de consommation)

2009

2010

2009

2010

Programme 175

1 098 479 421

1 204 476 504

(109,6 %)

1 201 066 223

1 238 654 937

(103,1 %)

1 159 792 626

1 260 747 095

(108,7 %)

1 297 818 209

1 300 191 615

(100,2 %)

Patrimoine monumental et archéologique

287 953 810

380 149 357

(132 %)

375 263 113

402 190 307

(107,2 %)

348 451 896

439 677 308

(126,2 %)

445 133 916

407 099 945

(91,5 %)

Architecture

24 994 477

28 803 264

(115,2 %)

24 704 814

28 785 937

(116,6 %)

25 444 477

29 602 185

(116,3 %)

25 154 814

29 276 685

(116,4 %)

Patrimoine des musées de France

479 149 759

481 217 755

(100,4 %)

441 888 734

505 452 519

(114,4 %)

450 180 557

451 837 444

(100,4 %)

465 374 732

467 819 298

(100,5 %)

Patrimoine archivistique et célébrations nationales

53 929 505

66 983 968

(124,2 %)

63 713 863

64 190 427

(100,7 %)

80 285 171

88 093 248

(109,7 %)

99 454 003

155 601 174

(156,5 %)

Patrimoine écrit et documentaire

207 393 345

203 328 993

(98,1 %)

250 243 340

203 755 982

(81,4 %)

208 772 000

204 734 244

(98,1 %)

216 558 385

205 440 821

(95 %)

Patrimoine cinématographique

20 866 146

20 455 704

(98 %)

20 866 146

11 491 748

(55 %)

22 466 146

22 711 674

(101,1 %)

21 756 146

12 032 112

(55,3 %)

Patrimoine linguistique

4 187 632

4 370 050

(104,4 %)

4 348 750

4 680 194

(107,6 %)

4 187 632

4 379 330

(104,6 %)

4 348 570

4 648 000

(107,7 %)

Acquisition et enrichissement des collections publiques

20 004 747

19 167 413

(95,8 %)

20 037 643

18 097 823

(90,3 %)

20 004 747

19 711 662

(98,5 %)

20 037 643

18 237 579

(91 %)

LFI : loi de finances initiale

FDC : fonds de concours

ADP : attributions de produits

Source : rapport annuel de performances 2010

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS PAR ACTION

● Action n° 1 Patrimoine monumental et archéologique

L’analyse des crédits relatifs au patrimoine monumental et archéologique montre une surconsommation, en AE (107,2 %) mais une sous-consommation des CP (91,5 %) par rapport aux ouvertures opérées en LFI.

Le décalage en CP s’explique notamment, sur le volet « monument historiques », par des effets calendrier liés à la réforme de la maîtrise d’œuvre, laquelle a pu perturber la réalisation de certaines opérations et causer certains retards.

Les crédits alloués à l’archéologie auront connu une revalorisation avec le versement d’un soutien budgétaire complémentaire à l’Institut national de recherches archéologiques préventives à hauteur de 6,4 millions d’euros ainsi qu’au Fonds national d’archéologie préventive à hauteur de 1,6 million d’euros, conséquence de l’insuffisance de la recette fiscale affectée à ces deux opérateurs, la redevance d’archéologie préventive.

Précisons enfin que, en exécution 2010, la part des crédits consacrés à l’entretien des monuments historiques compte pour 15,6 % du périmètre « monuments historiques ». Ce résultat dépasse l’objectif initial de 15 % annoncé lors de l’élaboration du projet de finances, ce qu’il convient de saluer.

● Action n° 2 Architecture

Le taux de consommation des crédits de l’action – 116 % environ en AE comme en CP – représente un écart d’environ + 4 millions d’euros par rapport aux dotations initiales (AE=CP) qui s’explique notamment par des transferts aux collectivités territoriales.

● Action n° 3 Patrimoine des musées de France

Si les CP consacrés au patrimoine des musées de France ont été exécutés conformément aux prévisions (consommation de 100,5 %), les AE en revanche ont connu une progression certaine en gestion, avec une consommation de 114,4 % représentant quelque 505,4 millions d’euros pour une inscription en LFI à hauteur de 441,9 millions d’euros. (+ 63,5 millions d’euros).

Il apparaît qu’un tel décalage est principalement dû à la poursuite du chantier du MuCEM, que ce soit au niveau des dépenses de fonctionnement courant (+ 4,4 millions d’euros en AE et + 1 million d’euros en CP) ou au niveau des dépenses d’investissement, lesquelles ont été revalorisées à la faveur de plusieurs mouvements intervenus en gestion (fongibilité, ouverture de crédits et rattachement de fonds de concours, pour un montant de + 58 millions d’euros en AE et + 10,2 millions d’euros en CP).

● Action n° 4 Patrimoine archivistique et célébrations nationales

L’action groupant les crédits relatifs au patrimoine archivistique et aux célébrations nationales fait état d’une consommation d’AE en ligne avec les prévisions (100,7 %) mais d’une forte croissance des CP exécutés avec un taux de consommation des crédits de 156,5 %, correspondant à quelque 155,6 millions d’euros, soit un écart de + 56 millions d’euros par rapport à l’inscription en LFI (99,4 millions d’euros).

C’est la poursuite du projet de regroupement des Archives nationales à Pierrefitte-sur-Seine qui explique en grande partie une telle différence. Ainsi, face à l’avancée rapide des travaux, 40 millions d’euros supplémentaires auront été affectés à ce chantier, 20 millions d’euros ayant été ouverts par la loi de finances rectificative du 29 décembre 2010, 19 millions d’euros ayant été dégagés par redéploiements au sein du programme Patrimoines, et un million d’euros ayant été pris en charge au titre du Plan de relance de l’économie.

Le montant des CP transférés aux collectivités territoriales est également plus élevé que prévu (+ 9,1 millions d’euros) et a notamment permis d’honorer des engagements antérieurs à 2010 (5).

● Action n° 5 Patrimoine écrit et documentaire

Les écarts entre prévision et exécution – – 18,6% en AE et – 5,1 % en CP – s’expliquent des mouvements de fongibilité intervenus en cours de gestion entre les actions du programme Patrimoines. Notamment, une partie des crédits de l’action n° 5 auront été dépensés au titre de l’action n° 1 dans le cadre de la poursuite des travaux relatifs au Quadrilatère Richelieu (38,2 millions d’euros en AE et 4,7 millions d’euros en CP).

● Action n° 6 Patrimoine cinématographique

L’impressionnante sous-consommation des crédits, 56 % environ des AE et des CP ouverts en LFI, s’explique par la prise en charge, par le Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC), sur ses ressources propres, de la moitié du financement de la subvention allouée à la Cinémathèque française.

● Action n° 7 Patrimoine linguistique

L’action présente un écart de 7,7 % environ en AE comme en CP entre les prévisions et l’exécution. Toutefois, en valeur absolue, les montants concernés restent modestes (soit + 0,3 million d’euros en AE=CP) et ont notamment été consacrés au développement linguistique des outre-mer (6).

● Action n° 8 Acquisition et enrichissement des collections publiques

Les écarts constatés – – 1,9 million d’euros en AE et – 1,8 million d’euros en CP – s’expliquent par des mouvements de fongibilité en cours de gestion entre les différentes actions du programme.

C.– DES DÉPENSES FISCALES INFÉRIEURES DE 25 % AUX ESTIMATIONS

Pour l’année 2010, le rapport annuel de performances fait état d’une dépense fiscale totale de 140 millions d’euros au titre du patrimoine culturel, ce qui témoigne d’une réalisation inférieure de 25 % au chiffrage initial établi pour cette même année, soit 187 millions d’euros. Par rapport à l’exercice précédent, la dépense fiscale a diminué de 11,4 %.

Est-ce un effet de la crise économique et une conséquence de la réorientation du mécénat vers des dépenses de solidarité ? Quoi qu’il en soit les entreprises ont largement moins utilisé le mécanisme de réduction d’impôt sur les sociétés consentie en contrepartie de versements en faveur de l’achat de Trésors nationaux et autres biens culturels spécifiques (7). De même, les propriétaires auront moins profité des facilités fiscales attachées à l’impôt sur le revenu (8).

Comme les années précédentes (9), et rejoignant en cela l’analyse de la Cour des comptes , le Rapporteur spécial regrette que les informations relatives aux dépenses fiscales du programme ne soient pas plus étoffées. Ainsi la réduction d’impôt prévue à l’article 238 bis du code général des impôts reste absente de la liste présentée dans les documents budgétaires, projets comme rapports annuels de performances.

Proposition n° 1 : Faire figurer dans les documents budgétaires l’ensemble des dépenses fiscales afférentes au programme 175 Patrimoines.

II.– LA PERFORMANCE DE LA POLITIQUE PATRIMONIALE : DES RÉSULTATS EN DEMI-TEINTE

La présentation de la performance du programme 175 par le RAP débute sur une note positive puisqu’il est précisé que « plus de 75 % des indicateurs renseignés témoignent d’une amélioration ou d’un maintien en 2010 par rapport à 2009 ».

En réalité, cette statistique flatteuse ne vaut que par rapport à sa base de référence, laquelle semble avoir fait l’objet d’un choix particulier.

Rappelons en premier lieu que le programme compte trois objectifs, divisés en 8 indicateurs eux-mêmes subdivisés en quelque 22 sous-indicateurs. Sur ces 22 sous-indicateurs, 3 ne sont pas renseignés, ce qui ne constitue pas une raison suffisante pour les exclure de la base de référence. Selon l’adage classique, nemo auditur propriam turpitudinem allegans : nul ne peut se prévaloir de sa propre turpitude, et nul ne saurait par conséquent « doper » la performance du programme à la faveur d’un défaut de renseignement imputable aux services concernés.

En outre, sur les 19 sous-indicateurs renseignés, la réalité de la performance change selon que l’on prend en compte les cibles initialement fixées et qui ont prévalu pour la préparation du projet de loi de finances – et par conséquent, théoriquement, et au moins partiellement, ont servi à calibrer les dotations budgétaires –, ou selon que l’on privilégie les objectifs tels qu’ils ont, le cas échéant, été modifiés en milieu d’exercice.

Dans le premier cas, seuls 10 sous-indicateurs témoignent d’un maintien ou d’une amélioration de la performance, soit 52,6 % des indicateurs renseignés, ce taux chutant à 45,4 % si l’on intègre l’ensemble des indicateurs (y compris les non-renseignés). Dans le second cas, le résultat est plus favorable avec un taux d’indicateurs positifs ou constants de 58 % (50 % tous indicateurs compris).

On l’aura compris, le Rapporteur spécial s’attachera à comparer les réalisations aux cibles initialement prévues dans le cadre du projet de loi de finances et portera donc un regard substantiellement plus critique que celui du responsable de programme sur la performance de la politique patrimoniale, sans pour autant ignorer que des arguments recevables peuvent être avancés pour expliquer certaines mauvaises réalisations, et tout en reconnaissant l’intérêt d’une comparaison avec l’exercice antérieur.

A.– OBJECTIF N° 1 AMÉLIORER LA CONNAISSANCE ET LA CONSERVATION DES PATRIMOINES : DES RÉSULTATS MITIGÉS

La performance de l’objectif n° 1 pour 2010 présente des résultats mitigés. Sur les 7 sous-indicateurs, 4 sont positifs, 2 présentent des résultats négatifs tandis que le dernier n’est pas renseigné. Au total, un peu plus de la moitié des indicateurs présentent une réalisation conforme aux prévisions ou proche de celles-ci.

Si l’amélioration des procédures de signalement, de protection et de conservation se poursuit, les résultats restent inférieurs aux cibles. Les procédures de récolement validées par le ministère progressent puisque plus 60 % des musées nationaux ont effectivement mené à bien leur récolement décennal. Toutefois, la cible prévue par le PAP était de 100 %. Certes, le RAP précise qu’un tel résultat doit être relativisé, de nombreux plans étant en cours de validation. Cependant, d’une part le même argument avait été avancé à l’occasion de la loi de règlement pour 2009 afin de justifier le non-respect de la cible et, d’autre part, à la lumière de cette expérience passée précisément, peut-être eût-il été plus sage de fixer un objectif moins ambitieux mais plus réaliste compte tenu de la viscosité bien connue des procédures.

L’indicateur 1.2 relatif au développement des programmes de travaux d’entretien dans les monuments historiques témoigne d’une progression significative entre 2009 et 2010, la cible de 15 % étant dépassée de plus de 3 points, à 18,74 %, conséquence, selon le RAP, de la forte revalorisation des crédits de paiements afférents à destination des DRAC en LFI.

Le suivi de la qualité de la maîtrise d’ouvrage laisse apparaître des résultats globalement positifs avec une double maîtrise des coûts et des délais. Le sous-indicateur de suivi de la programmation des travaux de restauration sur les monuments historiques reste légèrement inférieur à sa valeur cible mais ceci s’explique notamment par :

– la restitution par l’État de la maîtrise d’ouvrage à des tiers propriétaires, lesquels ne disposent pas toujours des compétences nécessaires en la matière (petites communes et particuliers) ;

– la réforme de la maîtrise d’œuvre sur les immeubles classés au titre des monuments historiques (10) ;

– et par le désengagement, en cours d’année, de certaines collectivités territoriales, ce qui a conduit l’État à modifier sa programmation initiale.

B.– OBJECTIF N° 2 ACCROÎTRE L’ACCÈS DU PUBLIC AU PATRIMOINE NATIONAL : DES PERFORMANCES DÉCEVANTES

En 2010, le taux d’ouverture des salles, bien qu’élevé (94,2 %), reste en-deçà des objectifs (supérieur à 95 %) et même inférieur au résultat de 2009 (96 %). D’après le RAP, « cette baisse s’explique notamment par le montage des expositions temporaires qui nécessite la fermeture temporaire des salles attenantes ».

Le coût de la surveillance des salles est largement supérieur à la valeur-cible du PAP (289,2 euros/m² contre 250) et à peine moins élevé qu’en 2009. Toutefois, comme le souligne à raison le RAP, « les résultats […] restent très hétérogènes d’un musée à l’autre, notamment en raison de la disparité des équipements et de la configuration des locaux ». À cet égard, sans doute serait-il intéressant de mener une étude comparative entre le coût de telles fonctions connexes exercées « en régie » au sein des musées, et leur coût lorsqu’elles l’objet d’une externalisation. Pourrait également être expérimentée la pratique des « rondes », en lieu et place de la surveillance statique, plus demandeuse en ressources humaines.

La légère dégradation du ratio fonds accessibles classés/fonds conservés doit être relativisée puisqu’elle est la conséquence mathématique de l’élargissement du périmètre des fonds conservés, qui a mécaniquement fait augmenter le dénominateur.

La fréquentation des collections des institutions patrimoniales et architecturales présente un léger repli et atteint 36,9 millions d’entrées gratuites et payantes, soit un recul de 1 % par rapport à 2009. La concentration de la fréquentation sur un nombre réduit d’institutions patrimoniales se confirme puisque 5 établissements enregistrent 85 % des entrées dans l’ensemble des musées nationaux et 15 sites représentent plus de 80 % de la fréquentation des monuments nationaux. Toutefois, souligne le RAP, « ce sont les musées de taille moyenne ou modeste dont la fréquentation progresse le plus en 2010 », le château de Versailles étant le seul « grand » dont la fréquentation progresse.

La part du jeune public dans la fréquentation des institutions patrimoniales présente des résultats en demi-teinte, et ce malgré les initiatives volontaristes menées en direction de cette population. Ainsi, l’augmentation de la part des moins de 18 ans dans la fréquentation des institutions patrimoniales et architecturales est-elle inférieure à un point entre 2009 et 2010 (17,26 % contre 16,4 %) et en repli par rapport à 2008 (17,5 %).

Par ailleurs, la part des 18-25 ans ressortissants de l’Union européenne dans la fréquentation des collections permanentes de ces mêmes institutions – les bénéficiaires de la mesure de « gratuité » mise en place en avril 2009 – ne progresse que d’un modeste 1,4 point (8,62 % contre 7,21 %) et reste largement inférieure à la cible du PAP (supérieure à 11 %), opportunément modifié en milieu d’année (nouvelle cible : part supérieure à 8,5 %). Le rapport coût/efficacité de la mesure – 17,9 millions d’euros en 2010 pour 1,4 point de progression – reste donc sujet à caution et conduit le Rapporteur spécial, d’une part à maintenir ses interrogations vis-à-vis de cette mesure (11), et d’autre part à continuer d’estimer que les mêmes sommes pourraient être plus efficacement utilisées par les établissements via des opérations de démocratisation culturelle adaptées à leur situation et à leurs publics, sous réserve de contrôles et de validation ex ante et ex post par le ministère.

Enfin, le taux de satisfaction du Rapporteur spécial quant à l’indicateur de suivi de la satisfaction des visiteurs n’est pas très élevé. En effet, deux des quatre sous-indicateurs ne sont pas renseignés, faute de données disponibles – et ce pour la deuxième année consécutive en ce qui concerne la BNF. Restent deux sous-indicateurs… relatifs au même établissement ! Ainsi que le Rapporteur spécial l’avait déjà souligné les années antérieures, si le musée du Louvre a droit aux honneurs de deux sous-indicateurs dédiés et outre la BNF et le CMN, aucun suivi de la satisfaction n’est opéré pour les autres établissements culturels d’envergure que sont, notamment, les musées d’Orsay, du Quai Branly, le Centre Pompidou ou encore Versailles.

Au total, il serait sans doute judicieux de ne retenir qu’un seul indicateur pour le musée du Louvre mais d’étendre la mesure de la satisfaction du public à d’autres grandes institutions patrimoniales. Le Rapporteur spécial se plaît à croire qu’il avait fini par être entendu concernant l’enrichissement du volet « opérateurs » des documents budgétaires, il ne lui est donc pas interdit d’espérer qu’il le sera également concernant le suivi de la performance de ces mêmes opérateurs. Au-delà, le Rapporteur spécial réitère une recommandation formulée les années précédentes : il conviendrait d’harmoniser les indicateurs de satisfaction relatifs aux institutions patrimoniales dont l’unité de mesure diffère selon l’opérateur concerné (12).

Proposition n° 2 : Généraliser les indicateurs de suivi de la satisfaction des visiteurs à l’ensemble des grandes institutions patrimoniales.

Renseigner un indicateur unique pour chaque opérateur concerné.

Harmoniser ces indicateurs.

Proposition n° 3 : Supprimer le double indicateur de suivi de la satisfaction des visiteurs relatif au musée du Louvre au profit d’un indicateur unique.

C.– OBJECTIF N° 3 ÉLARGIR LES SOURCES D’ENRICHISSEMENT DES PATRIMOINES PUBLICS : UNE RÉALISATION SATISFAISANTE

Les deux indicateurs associés à cet objectif présentent des résultats positifs ou, à tout le moins, en ligne avec les prévisions.

Ainsi l’effet de levier de la participation financière de l’État dans les travaux de restauration des monuments historiques qui ne lui appartiennent pas (13) reste élevé, à 1,90, bien que légèrement inférieur à la cible du PAP fixée à 2. Un tel constat s’explique en partie, selon le RAP, par le désengagement financier de certaines collectivités territoriales, notamment des conseils généraux. En tout état de cause, l’effort consenti par l’État dans ce domaine reste efficace puisque les sommes engagées à ce titre permettent de financer des opérations d’un coût près de deux fois supérieur.

Concernant le développement des ressources propres des institutions patrimoniales et architecturales (14), les données, bien que provisoires, témoignent d’un dynamisme certain et de la pertinence de la politique volontariste menée par le ministère et les institutions patrimoniales en la matière.

Il convient certes de souligner que les situations diffèrent largement d’un établissement à un autre, tous n’ayant pas l’opportunité de développer massivement leurs ressources propres. Toutefois, au niveau agrégé, les ressources propres des musées nationaux représentent dorénavant plus d’un tiers de leurs budgets (35 %). Le taux de ressources propres des musées provenant du mécénat, de partenariats et de parrainage progresse par rapport à 2009 et s’établit à 5 %. Si, sur ces deux sous-indicateurs, les niveaux d’avant crise n’ont pas encore été retrouvés, leur évolution autorise cependant à demeurer raisonnablement optimiste.

On peut également considérer que la mesure de « gratuité », qui s’est accompagnée d’une compensation financière versée par le ministère de la Culture et de la communication au titre de la perte de recettes de billetterie, a mécaniquement provoqué une chute de la part des ressources propres des institutions patrimoniales concernées en augmentant d’autant la participation publique à leur financement.

Une analyse plus détaillée, fournie par le RAP, montre que l’évolution positive du taux de ressources propres s’explique notamment par le développement des recettes liées aux activités domaniales, commerciales, éditoriales et de billetterie, en dépit d’une fréquentation légèrement plus faible en 2010 (cf. supra). En revanche, les recettes issues des produits financiers diminuent de moitié, continuant de subir les effets de la crise économique et financière et de la faiblesse des taux d’intérêt. Quant au mécénat, s’il progresse au niveau global, cette situation recouvre des situations très hétérogènes. Cinq établissements ont enregistré une croissance des recettes afférentes en 2010 – le Centre Pompidou, le musée d’Orsay, le musée du Quai Branly, le musée Guimet et le musée Gustave Moreau – tandis que les recettes de mécénat du Louvre se maintiennent. En revanche, les autres musées enregistrent une diminution de ces ressources sur le dernier exercice.

*

* *

DÉFENSE :

PRÉPARATION DE LAVENIR

Commentaire de M. Jean-Michel FOURGOUS, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___

Pages

I.– LE PROGRAMME ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE 108

A.– LES CRÉDITS VOTÉS EN LOI DE FINANCES ÉTAIENT INSUFFISANTS 108

B.– LES ACTIONS RESTENT MARQUÉES PAR UNE GRANDE STABILITÉ 108

C.– LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS DE PERFORMANCE CONNAISSENT DE NOUVEAUX AJUSTEMENTS 110

1.– Renforcer une démarche prospective européenne en matière de sécurité et de défense en promouvant une démarche prospective commune 110

2.– Améliorer les capacités de collecte et de traitement du renseignement (DGSE) et le niveau de sécurité des forces et du patrimoine industriel et économique lie à la défense (DPSD). 110

3.– Développer les capacités scientifiques, technologiques et industrielles nécessaires à la défense 110

4.– Contribuer a l’autorisation et au contrôle des transferts des biens technologiques sensibles 111

5.– Conduire et piloter la diplomatie de défense 111

II.– LE PROGRAMME ÉQUIPEMENT DES FORCES 111

A.– UNE SOUS-CONSOMMATION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT 111

1.– Retour à un niveau budgétaire plus traditionnel 111

2.– Les crédits de titre 2 commencent à diminuer 112

B.– UNE DÉPENSE DONT LA MESURE EXACTE EST CONTRARIÉE PAR LES DIFFICULTÉS TECHNIQUES DE CHORUS 112

C.– UNE ANALYSE DÉTAILLÉE DE LA PERFORMANCE 115

1.– Mettre à la disposition des armées les armements et matériels nécessaires au succès des opérations des forces armées 115

2.– Assurer une efficience maximale de la dépense d’équipement des forces 115

I.– LE PROGRAMME ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE
DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE

A.– LES CRÉDITS VOTÉS EN LOI DE FINANCES ÉTAIENT INSUFFISANTS

Le plus petit des quatre programmes de la mission Défense était doté en loi de finances initiale de 1,75 milliard d’euros d’autorisations d’engagement et de 1,78 milliard d’euros de crédits de paiement. Ce programme a fait l’objet d’abondements en cours d’exercice : 129,9 millions d’euros ont ainsi été ouverts en autorisation d’engagement, ainsi que 60,4 millions d’euros en crédits de paiement.

Au total, 1,76 milliard d’euros d’autorisations d’engagement a été consommé sur 1,88 milliard d’euros de crédits ouverts, soit 93,1 %, ainsi que 1,82 milliard d’euros de crédits de paiement sur 1,84 milliard d’euros disponibles, soit 98,9 %. En 2009, ces dépenses avaient été supérieures : 1,89 milliard d’euros de d’autorisations d’engagement et 1,83 milliard pour les crédits de paiement.

Ce programme est naturellement le moins consommateur d’effectifs de la mission Défense. Pour 8 661 postes ouverts en loi de finances (+ 224 par rapport à 2009), 8 551 ont été pourvus en 2010. Cette augmentation des effectifs s’explique par les efforts humains et financiers effectués au sein de l’action recherche et l’exploitation du renseignement. La direction générale des Services extérieurs (DGSE) a bénéficié d’un soutien en ressources humaines qui sera maintenu jusqu’en 2014. La structure des effectifs, entre 2009 et 2010, a été modifiée par l’augmentation du nombre des officiers (+ 82 par rapport à 2009), de sous-officiers (+ 23) et des personnels civils de catégorie B et C avec respectivement 27 et 24 postes supplémentaires. En revanche, le nombre de civils de catégorie A (– 22) et d’ouvriers d’État (– 11) diminue.

B.– LES ACTIONS RESTENT MARQUÉES PAR UNE GRANDE STABILITÉ

L’architecture du programme, stable depuis plusieurs exercices, comporte six actions pratiquement inchangées :

L’action n° 1 Analyse stratégique, regroupe les services de la délégation aux Affaires stratégiques (DAS) du ministère de la Défense qui fournissent l’analyse des situations géopolitiques susceptibles d’avoir un impact sur les intérêts de la France. C’est également sur le budget de cette action que sont imputés les crédits relatifs aux 22 études et 67 notes d’analyse commandées à des instituts de recherche indépendants. Pour autant, cette action reste l’une des moins coûteuses puisque, sur 4,1 millions d’euros de crédits de paiement alloués, seuls 3,6 millions ont été consommés en 2010.

L’action n° 2 Prospective des systèmes de force regroupe principalement les services chargés du pilotage des systèmes de force et du centre d’analyse de la Défense. Cette action a consommé 34,8 millions d’euros en crédits de paiement pour une dotation budgétaire de 34,2 millions d’euros. Le ministère attribue ce dépassement aux études opérationnelles relatives à la dissuasion, plus coûteuses que prévu, mais aussi à des erreurs d’imputation liées au nouveau système d’information Chorus mis en œuvre l’an dernier.

L’action n° 3 Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France qui regroupe les crédits dévolus à la direction générale de la Sécurité extérieure (DGSE) et à la direction de la Protection et de la sécurité de la défense (DPSD) a consommé 627 millions d’euros de crédits de paiement contre 602 millions d’euros un an auparavant. Comme pour les exercices antérieurs, cette hausse bénéficie en premier lieu à La DGSE qui a enregistré une augmentation de ses effectifs de 145 emplois supplémentaires.

L’action n° 4 Maîtrise des capacités technologiques et industrielles, qui couvre les besoins financiers en matière de recherche, est la plus richement dotée du programme avec un montant de 1,036 milliard d’euros de crédits de paiement consommés pour 997 millions d’euros inscrits. Avec 110,3 millions d’euros consommés hors titre 2 (+ 11,5 millions d’euros supplémentaires par rapport à 2009), pour 94,4 millions d’euros inscrits, la recherche relative à la dissuasion nucléaire reste privilégiée par rapport à la recherche spatiale (39 millions d’euros consommés pour 54,2 millions d’euros inscrits). Les autres secteurs de la recherche comprenant « Etudes amont autres » et « Soutien et autres études » ont consommé respectivement 554 et 286 millions d’euros pour l’année 2010.

L’action n° 5 Soutien aux exportations a enregistré, elle aussi, une sur consommation de ses crédits de paiement : pour 19,8 millions inscrits en loi de finances initiale, 22,5 millions ont été consommés. Le rapport annuel de performances justifie toutefois ce dépassement, similaire à celui de l’an passé et qui trouve, cette année encore, son origine dans les dépenses de personnel. Ainsi, 17,3 millions d’euros ont été consommés au titre des rémunérations alors que seulement 12,9 millions d’euros de crédits étaient ouverts pour l’année 2010. L’augmentation des frais de changement de résidences liés à des mutations à l’étranger non prévues lors de l’élaboration de la prévision budgétaire expliquerait en partie l’écart constaté.

Enfin, la consommation des crédits de l’action n° 6 Diplomatie de défense (98,5 millions d’euros), bien qu’en hausse de 1,8 % par rapport à 2009, n’a pas dépassé cette année la dotation accordée en loi de finances initiale (102,7 millions d’euros). Ces crédits ont couvert les besoins des postes implantés dans 86 pays, ce qui constitue l’un des plus importants – et des plus coûteux – réseaux d’attachés de défense du monde. Ils ont également servi à payer la subvention versée au Gouvernement de Djibouti en compensation de l’implantation des forces françaises sur son territoire, conformément à la convention bilatérale du 3 août 2003. Cette subvention s’est élevée à 22,33 millions d’euros en 2010, en hausse de 0,43 million d’euros par rapport à 2009.

C.– LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS DE PERFORMANCE CONNAISSENT DE NOUVEAUX AJUSTEMENTS

Les critiques de la Cour des comptes et du Rapporteur spécial ont conduit le directeur des Affaires stratégiques à ajuster les cinq objectifs du programme (plus particulièrement l’action n° 4 dotée de deux nouveaux indicateurs) et les ont assortis de huit indicateurs au lieu des onze figurants au rapport annuel de performances 2009.

1.– Renforcer une démarche prospective européenne en matière de sécurité et de défense en promouvant une démarche prospective commune

La première action, particulièrement modeste, n’est adossée à aucun objectif. La deuxième, en revanche, est associée à un objectif de promotion de coopération européenne en matière de prospective. L’indicateur met en évidence la faiblesse de cette coopération : selon les domaines, le taux de coopération européenne en la matière fluctue entre 6 % et 16,9 % pour des objectifs s’échelonnant entre 7 % et 22 %.

2.– Améliorer les capacités de collecte et de traitement du renseignement (DGSE) et le niveau de sécurité des forces et du patrimoine industriel et économique lie à la défense (DPSD).

Afin de ne plus négliger l’activité de la DGSE, la troisième action s’est dotée d’un nouvel objectif prenant en compte cette direction. Compte tenu de la nature des travaux de cet organisme, sans doute était-il délicat de publier un indicateur portant sur le fond de l’activité. C’est donc le « taux de réalisation de la montée en puissance de la fonction connaissance et anticipation » qui a été retenu. Le résultat obtenu (42 %) est conforme aux prévisions. Le Rapporteur spécial se félicite de l’apparition de cet indicateur et espère que la DGSE continuera à être prise en compte dans la performance même lorsque la montée en puissance sera achevée, ce qui est prévu à l’horizon 2014.

Le deuxième indicateur, qui mesure le taux d’avis émis par la DPSD dans les délais prescrits, atteint 92,6 % pour un objectif fixé à 94 %. Le taux de domaines militaires inspectés dans les délais prescrits, mesuré par le troisième indicateur, s’est élevé à 63 %, légèrement mieux que l’objectif fixé à 59. Cet objectif sera porté à 72 % en 2011.

3.– Développer les capacités scientifiques, technologiques et industrielles nécessaires à la défense

Cet objectif est associé à deux nouveaux indicateurs. Le premier mesure le taux de progression des technologies spécifiques nécessaires à la défense et fournit un résultat encourageant de 75 %, proche de l’objectif fixé à 80 %.

Le second indicateur est censé mesurer la part des études amont contractualisées vers les PME/PMI. Malheureusement, les difficultés rencontrées par le logiciel Chorus n’ont pas permis de le renseigner pour 2010.

4.– Contribuer a l’autorisation et au contrôle des transferts des biens technologiques sensibles

Cet objectif vise à prévenir la prolifération des armes et des technologies duales pouvant mettre en jeu la sécurité, le transfert des biens et des technologies. Pour cela, il s’appuie sur un indicateur mesurant le délai moyen de traitement des demandes d’agrément préalables pour l’exportation des matériels de guerre. Fixé à 20 jours, ce délai a été réduit par la DGA à 19 jours en 2010 en dépit de l’augmentation du nombre et de la complexité des dossiers enregistrés l’an dernier.

5.– Conduire et piloter la diplomatie de défense

Malgré la difficulté à mesurer une action aussi abstraite, le rapport annuel de performances propose un indicateur mesurant l’atteinte des objectifs fixés par les accords de coopération en matière de défense. Il affiche un taux de 80 % alors que les prévisions du projet annuel de performances 2010 étaient de 85 %. Cela s’explique par le renoncement à certaines activités de la part de pays avec lesquels le plan de coopération a été conclu. Pour l’année 2011 l’objectif cible est de 90 %.

II.– LE PROGRAMME ÉQUIPEMENT DES FORCES

A.– UNE SOUS-CONSOMMATION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

1.– Retour à un niveau budgétaire plus traditionnel

En 2010, les autorisations d’engagement initiales de ce programme se sont élevées à 11,6 milliards d’euros. Abondée à hauteur de 2,3 milliards d’euros en cours d’exercice, grâce notamment au Plan de relance de l’économie, l’enveloppe disponible atteignait un montant total de 13,9 milliards d’euros. Ce montant, conforme aux sommes traditionnellement inscrites, était en baisse de 9,6 milliards d’euros par rapport à 2009, année atypique marquée par un grand nombre de commandes d’armement groupées. Les autorisations d’engagement ouvertes ne se sont toutefois élevées qu’à 10,1 milliards d’euros, ce qui correspond à un niveau de consommation de 72,7 %.

Les crédits de paiement ont, eux aussi, retrouvé un niveau plus habituel : les 11,3 milliards d’euros inscrits en loi de finances initiale ont été abondés de 675 millions d’euros en cours d’exercice, atteignant un montant de 12,03 milliards d’euros. Ces crédits ont été consommés dans leur quasi-totalité, à 453 000 euros près : le taux de consommation atteint 99,99 %.

2.– Les crédits de titre 2 commencent à diminuer

Le programme comptait, fin 2010, 13 400 emplois réalisés, en baisse de 1 108 (– 7,6 %) par rapport à fin 2009, pour un nombre d’emplois autorisés de 13 196. Pour la deuxième année consécutive, le plafond d’emploi n’est pas respecté, malgré une baisse sévère des effectifs. Mais le retard pris en 2009 avec une baisse trop faible des effectifs par rapport aux prévisions continue à peser sur la trajectoire de la courbe de déflation.

Cette diminution des effectifs n’a pas évité une légère sur-réalisation de 205 emplois (+ 1,5 %). Ce sureffectif provient essentiellement des personnels civils de catégorie A (+ 284) et des officiers (+ 46). Les sous-officiers, en revanche, semblent mieux profiter des dispositifs de départ puisqu’il en manque 103 au programme. Malgré cela, la masse salariale commence à diminuer puisque, en 2010, les crédits de titre 2 se sont élevés à 1,835 milliard d’euros contre 1,853 milliard en 2009, ce qui représente une baisse de 18 millions d’euros.

La structure d’emploi du programme Équipement des forces, principalement orientée vers la conception d’armements, reste atypique avec un grand nombre de fonctionnaires de catégorie A (3 254, en hausse de 94 agents) et d’officiers (2003), ces deux catégories représentant 39 % des effectifs.

B.– UNE DÉPENSE DONT LA MESURE EXACTE EST CONTRARIÉE PAR LES DIFFICULTÉS TECHNIQUES DE CHORUS

Avec 3 783 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et 2,965 milliards d’euros de crédits de paiement consommés en 2010, l’action Dissuasion reste l’une des plus lourdes du programme. Si les crédits de paiement sont entrés dans l’enveloppe budgétaire (3,053 milliards d’euros), ce n’est pas le cas des autorisations d’engagement qui ont enregistré un dépassement de 709 millions d’euros. Toutefois, ce dépassement ne serait qu’apparent et proviendrait des difficultés de mise en œuvre liées à Chorus.

C’est aussi l’une des actions les plus stables par rapport aux années précédentes. Cette stabilité trouve son origine dans la sanctuarisation des équipements liés à la dissuasion nucléaire : le quatrième et dernier SNLE-NG, le Terrible, est entré en service en septembre 2010 avec deux mois d’avance sur le calendrier initial (80 millions d’euros de crédits de paiement consommés en 2010) ; la réalisation du missile M 51, futur vecteur de l’arme nucléaire, se poursuit (765 millions d’euros) ainsi que les travaux d’adaptation des trois autres SNLE à ce missile (228 millions d’euros) ; cette action inclut également le développement des projets de simulation (596 millions d’euros), d’adaptation du Mirage 2000N au missile ASMPA (24,3 millions d’euros), du missile aéroporté ASMPA (110 millions d’euros) et d’un certain nombre de projets de cohérence (493,3 millions d’euros), de soutien (549,9 millions d’euros) et de sécurisation du réseau de transmissions (130,6 millions d’euros) liés à la dissuasion pour un total de 1 174 millions d’euros.

L’action Commandement et maîtrise de l’information, qui regroupe onze sous-actions liées à la communication et à l’information, a enregistré une large sous-consommation de ses autorisations d’engagement (1,051 milliard d’euros consommés contre 1,346 milliard inscrit). Les crédits de paiement, en revanche, ont enregistré une nette surconsommation : 1,136 milliard contre 775 millions inscrits. Outre les difficultés liées à la mise en place du nouveau logiciel Chorus, le ministère de la Défense justifie l’écart des autorisations d’engagement par un « décalage de commandes sans impact sur le calendrier des programmes ». Pour ce qui concerne les crédits de paiement, l’écart « résulte principalement du décalage des engagements ainsi que du pilotage des paiements en fonction de l’arrivée des factures et de leur comptabilisation afin d’optimiser l’utilisation de la ressource disponible au 31 décembre ».

Cette action comprend plusieurs grands programmes emblématiques tels que le système de satellites de communications Syracuse III (165,5 millions d’euros dépensés en 2009), les satellites de renseignement Hélios II (11,9 millions d’euros), le système de commandement SCCOA (119,7 millions d’euros), le satellite d’observation MUSIS (119,2 millions d’euros) système de commandement de l’armée de terre SIC Terre (62,4 millions d’euros) etc.

L’action Projection – mobilité – soutien a enregistré en 2010 une nouvelle surconsommation de ses autorisations d’engagement (1,29 milliard d’euros contre 799 millions budgétés) et de ses crédits de paiement (1 319 millions d’euros contre 1 097 inscrits en loi de finances). L’avion de transport militaire A 400 M, en retard de quatre ans, a accaparé une nouvelle fois la majorité des crédits avec 680 millions d’euros d’autorisations d’engagement (contre 180 millions d’euros inscrits en loi de finances) et 408 millions d’euros de crédits de paiement (contre 398 millions d’euros prévus). En outre, pour combler partiellement le déficit capacitaire créé par le retard de l’A400M, l’achat de 8 Casa CN 235 a été décidé. 33,5 millions d’euros de crédits de paiement ont été dépensés à cet effet en 2010.

Cette action comprend également le programme d’hélicoptère de transport NH-90 (376,4 millions d’euros, versions terrestre et navale confondues), celui de rénovation de 24 hélicoptères Cougar (20,2 millions d’euros) ou encore la commande de 200 petits véhicules protégés (PVP) destinés aux transports de l’armée de terre (31 millions d’euros). En 2010 s’est également poursuivie la construction du bâtiment de projection et de commandement (BPC) de type Mistral, dont la mise en service, prévue à l’origine pour 2020, a été avancée dans le cadre du Plan de relance de l’économie. 124,8 millions d’euros d’autorisations d’engagement, correspondant au prix du navire, ont été ouverts ainsi que 191 millions d’euros de crédits de paiement correspondant à la première échéance.

Enfin, 131,1 millions d’euros de crédits de paiement ont été dépensés sur la ligne avions gouvernementaux (contre une prévision initiale de 103,9 millions d’euros). Il s’agit principalement du financement de la commande de deux Falcon 2000 (dont la livraison du second a été avancée de quatre mois) et d’un Airbus A330 à usage gouvernemental d’une capacité de 60 passagers, destiné à atteindre l’Extrême-Orient sans escale.

L’action Engagement et combat, la plus richement dotée du programme en loi de finances initiale, a enregistré une importante sous-consommation de ses engagements (1,439 milliard d’euros pour 3,344 milliards d’euros prévus) mais une surconsommation de ses crédits de paiement (3,829 milliards d’euros pour seulement 3,667 milliards d’euros inscrits). Parmi les 16 sous-actions, la plus « budgétivore », avec 1,204 milliard d’euros de crédits de paiement consommées (pour 1,115 inscrit), est celle qui concerne le Rafale dont 60 exemplaires ont fait l’objet d’une commande groupée en 2008. Viennent ensuite le programme des frégates multimissions FREMM (384,9 millions d’euros), le programme des SNA Barracuda (454,8 millions d’euros), l’hélicoptère Tigre (276,9 millions d’euros, 7 exemplaires livrés), le véhicule blindé de combat d’infanterie VBCI (374,4 millions d’euros, 99 exemplaires livrés), le missile de croisière naval (MDCN) (103,4 millions d’euros), la torpille MU 90 (9,8 millions d’euros, 50 exemplaires livrés), la tenue du combattant Félin (121,5 millions d’euros, 1 740 exemplaires livrés), le canon automoteur Caesar (57,9 millions d’euros, 25 exemplaires livrés), ainsi qu’un grand nombre de programmes de cohérence moins emblématiques, pour un montant de 420,1 millions d’euros de crédits de paiement.

Dotée en loi de finances initiale de 1,025 milliard d’euros d’autorisations d’engagement et de 687,5 millions d’euros de crédits de paiement, l’action Protection et sauvegarde a enregistré une nette sous-consommation de ses moyens (445 millions d’euros d’autorisations de paiement et 605,4 millions d’euros de crédits de paiement ont été dépensés). Ce sont les programmes de missiles de courte ou moyenne portée qui constituent l’essentiel de cette action. Ainsi, le développement de la famille de systèmes sol-air futur (FSAF) a coûté 160 millions d’euros en 2010 contre 71 millions d’euros pour le missile d’interception de combat et d’autodéfense (MICA) dont 130 exemplaires ont été livrés, 43 millions d’euros pour le développement du système principal de missiles anti-aériens (PAAMS) ou 18 millions d’euros pour la rénovation à mi-vie des missiles Mistral. Le programme de frégates anti-aériennes Horizon, dont les deux exemplaires ont été livrés en 2008 et 2009, a coûté, pour sa part, 112 millions d’euros au cours de l’exercice.

Les deux dernières actions du programme sont spécifiques : l’action Préparation et conduite des opérations d’armement (2,1 milliards d’euros en 2010) assure principalement le soutien de la délégation générale pour l’Armement (DGA). L’action Parts étrangères et programmes civils (43,6 millions d’euros de crédits de paiement) regroupe, d’une part les participations étrangères à des opérations menées en coopération avec la DGA, d’autre part les opérations conduites par la DGA au profit d’administrations civiles (sécurité civile, douanes…).

C.– UNE ANALYSE DÉTAILLÉE DE LA PERFORMANCE

Ce programme a perdu en 2010 l’un de ses trois objectifs : celui qui visait à préserver au niveau national et/ou européen des technologies et savoir-faire garants de l’autonomie nationale. En conséquence, le nombre d’indicateurs est réduit de huit à sept.

1.– Mettre à la disposition des armées les armements et matériels nécessaires au succès des opérations des forces armées

Les cinq indicateurs de performance qui sont associés à cet objectif ont été modifiés depuis l’exercice précédent, mais conservent la même logique en fournissant une vision globale de la mise en œuvre des programmes d’armement.

Le premier de ces indicateurs mesure la progression dans la réalisation des opérations d’armement de chacun des cinq systèmes de forces, ainsi que pour les opérations d’armement principales. Cet indicateur fournit des informations divergentes, excellentes pour la dissuasion (100 % de réalisation pour un objectif de 85 %), médiocres pour le système de forces Protection et sauvegarde (28,9 %). Les principales opérations d’armement enregistrent un taux de réalisation de 63,5 % pour un objectif fixé à 80 %.

Le deuxième indicateur présente un indice de préservation des opérations « autres que principales ». Le résultat pour 2010 (125 %) dépasse largement l’objectif fixé à 90 %.

Un troisième indicateur mesure le retard moyen de réalisation des opérations d’armement. Ce retard, qui s’élevait à 3,17 mois en 2009, a été réduit à 2,87 mois en 2010, mais reste néanmoins supérieur aux objectifs fixés à 2,25 mois.

2.– Assurer une efficience maximale de la dépense d’équipement des forces

Le premier indicateur s’attache au montant des intérêts moratoires versés, à la fois en millions d’euros et en pourcentage du montant des paiements. Les résultats pour 2010 ne sont pas bons puisque la somme a doublé par rapport à 2009 : 19,5 millions d’euros (0,19 % du montant des paiements) contre 8,26 millions d’euros un an auparavant (0,09 %). Ce mauvais résultat, qui était prévisible, est directement lié aux retards engendrés par la difficile mise en œuvre du logiciel Chorus.

Le second indicateur présente l’évolution annuelle des devis à terminaison des opérations d’armement principales. Il laisse apparaître une excellente maîtrise globale des devis qui n’ont augmenté que de 0,77 % en 2010, alors que la hausse prévue était de 1,5 %. L’objectif pour 2011 est fixé à 1 %.

*

DÉFENSE :

BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE

Commentaire de M. Louis GISCARD D’ESTAING, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___

Pages

I.– UN BUDGET EXÉCUTÉ LOIN DU BUDGET VOTÉ 119

A.– UN BUDGET À NOUVEAU MARQUÉ PAR L’ABSENCE DES RECETTES EXCEPTIONNELLES PRÉVUES  119

1.– La nouvelle désillusion immobilière 119

2.– Le retard pris par les aliénations en matière de télécommunications 120

B.– LES AUTRES PERTURBATIONS DE GESTION 120

1.– La traditionnelle sous-budgétisation du coût des Opex 120

2.– Le budget des rémunérations dérape alors que les effectifs fondent ! 120

3.– De nouveaux palliatifs utilisés 121

C.– DES ÉCARTS IMPORTANTS APPARAISSENT ENTRE L’EXÉCUTION 2010 ET LA PROGRAMMATION 2009-2014 121

1.– L’exercice 2010 marqué par une sous-consommation des autorisations d’engagement 121

2.– Le bon niveau de consommation des crédits de paiement 122

II.– LE PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES 122

A.– LES COÛTS INCOMPRESSIBLES (RÉMUNÉRATIONS, CARBURANTS, OPEX, ENTRETIEN…) RÉDUISENT LES MARGES DE MANœUVRE 122

1.– Le plus lourd des programmes de la Défense 122

2.– Le poids des RCS continue à croître, malgré la baisse des effectifs 123

B.– LE COÛT CROISSANT DE L’ENTRETIEN DU MATÉRIEL 123

C.– LES RÉSULTATS MITIGÉS DE LA PERFORMANCE 125

1.– Assurer la fonction stratégique intervention dans l’hypothèse de la montée en puissance maximale des capacités militaires prévues par le Livre blanc 125

2.– Assurer la préparation des forces dans les délais impartis pour permettre la montée en puissance maximale des capacités militaires prévues par le Livre blanc 126

3.– Assurer la fonction stratégique de protection (sauvegarde) 126

4.– Assurer la fonction stratégique de prévention 126

5.– Satisfaire aux contrats opérationnels permettant de contribuer à la lutte contre l’instabilité en prévenant et en circonscrivant les crises, en priorité en coalition internationale 127

6.– Renforcer l’efficience du soutien sur des fonctions cibles pour concentrer la ressource sur le renouvellement des matériels et les opérations 127

III.– LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE 127

A.– UNE NOUVELLE SOUS-CONSOMMATION DE CRÉDITS 127

B.– LES RÉSULTATS TRÈS DIVERS SELON LES ACTIONS 128

C.– LA PERFORMANCE : LES INDICATEURS CONTINUENT À ÉVOLUER 129

1.– Mettre les infrastructures à la disposition des forces armées en maîtrisant les coûts et les délais. 129

2.– Rationaliser le développement des projets informatiques 129

3.– Assurer la mise en œuvre de l’action sociale dans les meilleurs délais 129

4.– Accroître l’autofinancement des musées 129

5.– Faciliter l’accès aux archives de la Défense 130

6.– Optimiser la diffusion des vecteurs de communication 130

7.– Gérer avec efficience les ressources du ministère 130

I.– UN BUDGET EXÉCUTÉ LOIN DU BUDGET VOTÉ

L’année 2010 a ressemblé à l’exercice 2009 : perturbée par le retard des recettes exceptionnelles escomptées, elle a bénéficié de la mise en œuvre de mesures palliatives. Des interrogations apparaissent quant au respect de la LPM.

A.– UN BUDGET À NOUVEAU MARQUÉ PAR L’ABSENCE DES RECETTES EXCEPTIONNELLES PRÉVUES (15)

En 2010, les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés à 43,3 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et à 39,4 milliards d’euros de crédits de paiement. Ces crédits ont bénéficié, en cours d’exercice, d’importants abondements : 4 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 2,2 milliards d’euros en crédits de paiement. Pour autant, les dépenses ont été nettement moins élevées que prévues : 37,1 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et 39,1 milliards d’euros de crédits de paiement.

En effet, l’exercice 2010 a été fortement perturbé par la non-réalisation de recettes exceptionnelles censées couvrir la « bosse » de besoins concentrée sur les années 2009-2011. Selon la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes, cette lacune « était pourtant prévisible dès la préparation budgétaire ».

Cette perturbation a conduit au rééchelonnement d’opérations d’investissement et au retrait d’engagements entraînant l’annulation de 1,5 milliard d’euros d’autorisations d’engagement. Du retard a également été pris dans la finalisation de contrats pluriannuels de maintenance, à hauteur de 500 millions d’euros. Le Rapporteur spécial, de même que la Cour des comptes, s’interroge sur l’ampleur d’un tel phénomène et sur les conséquences qu’il aura sur la réalisation du programme d’équipements prévu par la loi de programmation militaire.

1.– La nouvelle désillusion immobilière

En 2010, la mission Défense devait percevoir des recettes immobilières attendues en vain en 2009 : 1,702 milliard d’euros de recettes exceptionnelles extrabudgétaires dont 702 millions d’euros issus de cessions immobilières, 600 millions d’euros provenant de l’aliénation d’ondes hertziennes et 400 millions d’euros issus de la cession de l’usufruit de satellites de télécommunications.

La vente de plusieurs emprises parisiennes de grande valeur, connue sous le nom d’opération « Vauban » (îlot Saint-Germain, abbaye de Penthemont, Hôtel de l’Artillerie à Saint-Thomas d’Aquin, casernes Reuilly, Lourcine, Pépinière…) a achoppé, dès janvier 2010, pour des raisons financières : le consortium commun à la Caisse des dépôts et consignations qui devait porter ces biens jusqu’à leur vente a proposé un prix (environ 520 millions d’euros) jugé incompatible avec les attentes de l’État (au moins 700 millions d’euros).

Les recettes du compte d’affectation spéciale (CAS) immobilier ont donc été réduites à 167 millions d’euros, provenant de diverses ventes régionales ou franciliennes engagées de longue date et distinctes de l’opération Vauban.

2.– Le retard pris par les aliénations en matière de télécommunications

Parallèlement, les aliénations d’ondes hertziennes, décidées dans le cadre du passage à la télévision numérique et à la réorganisation du spectre hertzien n’ont pas pu être réalisées au cours de l’exercice 2010, pas plus qu’il ne l’avait été en 2009. En effet, la procédure d’attribution de la quatrième fréquence de téléphonie mobile par l’ARCEP, préalable à l’aliénation des ondes, a pris plusieurs mois de retard. La Cour des comptes souligne que le processus de cession des fréquences hertziennes « ne pouvait manquer d’accuser un à deux ans de retard ».

De la même manière, l’aliénation de l’usufruit des satellites de télécommunications, connue sous le nom d’opération « Nectar », est une procédure totalement novatrice qui ne pouvait être menée dans des délais aussi restreints. Aucune recette n’a donc été enregistrée dans le domaine des télécommunications.

B.– LES AUTRES PERTURBATIONS DE GESTION

1.– La traditionnelle sous-budgétisation du coût des Opex

Outre l’absence de recettes exceptionnelles, l’exercice 2010 a été marqué par la traditionnelle sous-budgétisation du surcoût des opérations extérieures, dont le coût s’est élevé à 867 millions d’euros et a nécessité une ouverture de 247 millions d’euros par décret d’avance. Comme le souligne la Cour des comptes, « ces engagements se laissaient pourtant entrevoir dès la loi de finances initiale ».

2.– Le budget des rémunérations dérape alors que les effectifs fondent !

Les difficultés pour fiabiliser l’évaluation des dépenses du titre 2 (rémunérations et charges sociales) sont préoccupantes. Malgré une réduction d’effectifs en avance sur les prévisions (8 100 emplois supprimés en 2010 pour une prévision de 7 810), les dépenses de personnel continuent à progresser (19,283 milliards d’euros en 2010 contre 19,059 milliards en 2009) et sont supérieures au montant initialement prévu (19,042 milliards d’euros). Une sous budgétisation de 241 millions d’euros est ainsi apparue, couverte en partie par l’ouverture de nouveaux crédits en loi de finances rectificative, à hauteur de 169 millions d’euros.

Malgré une diminution de 13 596 emplois entre 2008 et 2010, la masse des rémunérations et charges sociales de la mission Défense a progressé de 597 millions d’euros sur la même période !

3.– De nouveaux palliatifs utilisés

Pour pallier les déséquilibres enregistrés par l’absence de recettes exceptionnelles et la sous-budgétisation des Opex et des rémunérations, la Défense a bénéficié, comme en 2009, de l’impact du plan de relance (770 millions d’euros au cours de l’exercice 2010 après 985 millions d’euros en 2009), des reports de crédits (360 millions d’euros) sur le programme 212 Préparation et emploi des forces, et de 387 millions d’euros de crédits ouverts en loi de finances rectificatives.

C.– DES ÉCARTS IMPORTANTS APPARAISSENT ENTRE L’EXÉCUTION 2010 ET LA PROGRAMMATION 2009-2014

1.– L’exercice 2010 marqué par une sous-consommation des autorisations d’engagement

Les données d’exécution montrent une consommation d’autorisations d’engagement de 37 milliards d’euros sur la mission Défense soit 2,2 milliards d’euros de moins que le montant prévu en loi de finances initiale et 6,3 milliards d’euros de moins que les crédits ouverts. La principale source de l’écart provient du programme 146 Équipement des forces qui porte principalement les dépenses d’investissements en vue de l’équipement des forces.

En 2010, ce programme a enregistré une consommation d’autorisations d’engagement de 10,1 milliards d’euros soit 1,5 milliard d’euros de moins que le montant initialement prévu et 3,8 milliards d’euros de moins que les crédits ouverts. La Cour des comptes souligne que cette situation « n’est pas satisfaisante au regard des objectifs opérationnels du ministère car le respect du plan d’équipement prévu par le Livre blanc et acté par la loi de programmation militaire conditionne l’atteinte d’un format opérationnel compatible avec la réalisation des contrats opérationnels ». Cette situation est en outre aggravée par le fait que les autorisations d’engagement consommées sont positionnées sur certains équipements pour des raisons contractuelles : l’absence de vente à l’étranger du Rafale, dont l’exportation figurait parmi les hypothèses retenues dans la construction de la LPM, oblige à acheter ces avions plus rapidement que prévu pour maintenir le niveau de production minimal garanti contractuellement à l’industriel. Cela ne peut se faire qu’au détriment d’autres programmes d’armement.

La Cour souligne encore que le programme 146 avait commencé l’exercice 2010 avec un report de crédits de 2,4 milliards d’euros et le termine avec un montant d’autorisations d’engagement non consommées de 3,8 milliards d’euros, ce qui représente 29 % des autorisations d’engagement votées au titre du projet de loi de finances 2011 et 33 % des autorisations d’engagement votées dans la loi de finances initiale pour 2010. Cette situation s’explique en partie par un niveau élevé de retraits sur engagements antérieurs qui a conduit à annuler 1,5 milliard d’euros d’autorisations d’engagement sur l’exercice.

L’autre source importante de l’écart provient du programme 178 Préparation et emploi des forces. L’exécution 2010 fait apparaître une consommation d’autorisations d’engagement de 22,2 milliards d’euros soit 0,6 milliard d’euros de moins que la loi de finances initiale et 2 milliards d’euros de moins que les crédits ouverts.

Si on considère que la consommation d’autorisations d’engagement sur le titre 2 de ce programme a été supérieure de 0,5 milliard d’euros au montant prévu par la loi de finances initiale, c’est 1,1 milliard d’euros d’autorisations d’engagement qui n’a pas été consommé sur les autres titres par rapport aux crédits initiaux.

2.– Le bon niveau de consommation des crédits de paiement

Les données d’exécution montrent une consommation des crédits de paiement de l’ordre de 39,1 milliards d’euros sur la mission Défense, soit un chiffre proche des crédits ouverts, ce qui témoigne d’un effort important déployé au second semestre pour consommer les crédits de paiement malgré les difficultés liées à la mise en place de Chorus et aussi de plus fortes tensions budgétaires sur les crédits de paiement que sur les autorisations d’engagement.

Ce montant d’exécution est supérieur de 2 milliards d’euros au montant inscrit en loi de finances initiales en raison principalement de l’impact du plan de relance (770 millions d’euros au cours de l’exercice 2010) notamment sur les investissements du programme 146 Équipement des forces, des reports de crédits (360 millions d’euros) sur le programme 212 Soutien de la politique de la Défense, en particulier pour ce qui touche aux investissements d’infrastructures, et de 387 millions d’euros de crédits ouverts en loi de finances rectificative.

II.– LE PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES

A.– LES COÛTS INCOMPRESSIBLES (RÉMUNÉRATIONS, CARBURANTS, OPEX, ENTRETIEN…) RÉDUISENT LES MARGES DE MANœUVRE

1.– Le plus lourd des programmes de la Défense

Avec ses 22,8 milliards d’euros inscrits en autorisations d’engagement et ses 21,5 milliards inscrits en crédits de paiement, ce programme est de loin le plus volumineux de la mission Défense.

Comme chaque année, ce programme a fait l’objet en cours d’exercice d’importants abondements : 616 millions d’euros de fonds de concours et attributions de produits et 713 millions d’euros d’ouvertures pour les autorisations d’engagement, ce qui a porté les crédits disponibles à 24,2 milliards d’euros. Pour les crédits de paiement, les fonds de concours et attributions de produits ont également apporté 616 millions d’euros auxquels se sont ajoutés 449 millions d’euros d’ouvertures intervenues en cours d’exercice, portant le total disponible à 22,6 milliards d’euros. Les taux de consommation ont atteint 92,2 % en autorisations d’engagement (22,2 milliards d’euros) et 99,9 % en crédits de paiement (22,6 milliards d’euros). Le montant des crédits attribués et consommés en 2010, tant en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, se situent sensiblement au même niveau que ceux de 2009, année qui constituait déjà un record en la matière.

2.– Le poids des RCS continue à croître, malgré la baisse des effectifs

Ce programme rassemble 88 % des effectifs de la mission : 269 133 emplois réalisés (contre 275 908 en 2009) pour 273 044 autorisés. L’écart par rapport à la loi de finances initiale (3 896 postes) s’est un peu réduit par rapport à 2009 et constitue une anticipation prise par ce programme depuis le début de la programmation.

Les départs de fonctionnaires civils et militaires du programme ont largement dépassé les prévisions : 40 872 agents ont quitté le programme 178 alors que 35 716 départs étaient prévus, ce qui correspond à un excédent de 14,4 % (+ 5 156) et semble prouver que les mesures incitatives au départ remplissent leur rôle bien au-delà des prévisions.

Il résulte de ces chiffres que, paradoxalement, dans cette période de réduction drastique des effectifs, les armées doivent recruter beaucoup plus que prévu, afin de respecter la courbe de déflation des effectifs : 32 570 personnels civils et militaires ont été recrutés en 2010 dans le programme alors que seulement 27 820 embauches avaient été envisagées.

Malgré une diminution de plus de 5 000 emplois par an depuis déjà trois ans, équivalente à la perte annuelle de 4 ou 5 régiments des forces, les dépenses en rémunérations et charges sociales ont continué à croître – moins vite que par le passé, il est vrai – passant de 15,835 milliards d’euros en 2009 à 15,946 milliards d’euros en 2010 (+ 0,7 % après + 1,7 % en 2009 et + 1,6 % en 2008) !

B.– LE COÛT CROISSANT DE L’ENTRETIEN DU MATÉRIEL

Les principales actions du programme sont l’action n° 2 Préparation des forces terrestres avec 40 % des crédits, l’action n° 3 Préparation des forces navales avec 21 % des crédits et l’action n° 4 Préparation des forces aériennes avec 21 % des crédits également.

Avec 9,23 milliards d’euros de crédits de paiements inscrits en loi de finances initiale et 8,83 milliards d’euros effectivement dépensés, l’action relative aux forces terrestres est la plus richement dotée de la mission. Les principales dépenses de cette action, hors dépenses de personnel, concernent le maintien en condition opérationnelle du matériel majeur dont le coût s’est élevé à 571 millions d’euros. Le contrat d’entretien des 254 chars Leclerc (270 millions d’euros sur dix ans avec une tranche ferme de quatre ans), prévu à l’origine pour être signé au début de l’année 2010 a finalement été conclu en décembre 2009, ce qui explique l’essentiel de la sous-consommation enregistrée en crédits de paiement.

L’entretien programmé des autres matériels terrestres, hors char Leclerc, s’est élevé à 230 millions d’euros, celui des matériels aéroterrestres (hors hélicoptères de combat) à 147 millions d’euros, celui des hélicoptères de combat Gazelle à 18,7 millions d’euros, celui des Tigre à 62 millions d’euros, etc.

Le ministère de la Défense incite toutefois à la prudence dans la manipulation de ces chiffres. En effet, la mise en place généralisée du logiciel Chorus, à compter du 1er janvier 2010, a conduit à des erreurs d’imputation qui ont pu fausser certaines statistiques.

Avec 4,5 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et 4,4 milliards d’euros de crédits de paiement dépensés, la marine est restée dans l’enveloppe des d’autorisation d’engagement qui lui avaient été allouées, mais a dépassé de 129 millions d’euros le montant des crédits de paiement inscrits en loi de finances initiale.

Plus encore que pour l’armée de terre, le maintien en condition opérationnelle des matériels a constitué pour la Marine nationale la principale dépense de préparation, hors titre 2 : 938 millions d’euros contre 870 millions inscrits en loi de finances initiale.

Le dépassement des crédits alloués provient principalement des Opex, qui se sont avérées plus coûteuses que prévues – 11 millions d’euros de plus que prévu pour le seul engagement des Atlantique 2 au dessus du Sahel ; les difficultés liées à la mise en œuvre de Chorus ont également conduit à imputer sur 2010 des dépenses n’ayant pas pu être techniquement soldées fin 2009, ce qui explique une partie du volume des dépenses de l’exercice 2010.

Malgré une baisse marquée de l’activité aérienne, la hausse des prix des produits pétroliers a contraint l’armée de l’air, comme en 2007, 2008 et 2009, à enregistrer une surconsommation de ses crédits de paiement : + 126,5 millions d’euros en 2010.

À cette dépense est venu s’ajouter le surcoût de l’entretien programmé du matériel qui enregistre une surconsommation de 170 millions d’euros, à 1 176 millions d’euros contre 1 006 millions prévus. Sans surprise, l’entretien le plus onéreux est celui des avions de combat : Mirage 2000 (260 millions d’euros) et Rafale (233 millions d’euros). Viennent ensuite les Transall (185 millions d’euros), puis les ravitailleurs, vieux de 48 ans, et les hélicoptères de l’armée de l’air : 58 millions d’euros pour chacune des flottilles.

Enfin, l’action n° 6 qui retrace les surcoûts liés aux Opex nous enseigne que la consommation des crédits de cette action s’est élevée à 860 millions d’euros en crédits de paiement, pour 570 millions d’euros d’inscrits en loi de finances initiale. Ce surcoût peut sembler encourageant dans la mesure où il diminue de 10 % par rapport à 2009. Le Rapporteur spécial continue toutefois à regretter que la budgétisation de ces opérations en loi de finances initiale soit si faible, alors qu’apparaissait, dès la discussion budgétaire, un montant prévisionnel de dépenses largement supérieur à 800 millions d’euros (16).

Proposition n° 1 : Afin d’assurer la sincérité du budget, achever le processus d’inscription progressive en loi de finance initiale de la totalité du coût prévisionnel des Opex.

C.– LES RÉSULTATS MITIGÉS DE LA PERFORMANCE

Les indicateurs de performance continuent de se réduire dans ce programme auquel étaient fixés en 2010 six objectifs (contre 7 en 2009 et 9 en 2008) désormais assortis de 10 indicateurs, contre 11 précédemment et 18 en 2008.

1.– Assurer la fonction stratégique intervention dans l’hypothèse de la montée en puissance maximale des capacités militaires prévues par le Livre blanc

Le premier indicateur mesure le pourcentage de crises dont l’analyse a permis une réaction adaptée de nos forces, ainsi que le taux de « satisfaction du client » en matière de renseignement militaire. Ces deux taux, respectivement de 73,5 % et 73 % en 2010, bien qu’en hausse par rapport à 2009, restent éloignés des objectifs fixés à 85 % et 90 %.

Le deuxième indicateur, censé mesurer le taux de satisfaction de la posture de dissuasion nucléaire, n’est jamais renseigné, les informations étant classifiées. Dans ces conditions, il est illogique de le conserver dans le rapport annuel de performances.

Proposition n° 2 : Cesser de réduire le nombre d’indicateurs de performance et ne présenter que des indicateurs dont les résultats peuvent être portés à la connaissance de la représentation nationale.

Le troisième indicateur mesure, par armée et service, les taux de satisfaction de la fonction intervention permettant de faire face à une situation mettant en jeu la sécurité de la France. Proche de 100 % pour l’armée de terre ou la DIRISI (systèmes d’information et de télécommunications), ces taux s’échelonnent de 53 % (pour le groupe aéronaval) à 79 % (force amphibie) pour la marine et l’armée de l’air.

2.– Assurer la préparation des forces dans les délais impartis pour permettre la montée en puissance maximale des capacités militaires prévues par le Livre blanc

Cet objectif est associé à deux indicateurs de performance particulièrement instructifs : le premier, qui mesure de manière détaillée la disponibilité des matériels majeurs des armées par rapport au besoin nécessaire pour réaliser les contrats opérationnels (et non par rapport au matériel en parc), fluctue entre 52 % de disponibilité pour le matériel aéronautique de l’armée de terre et 97 % pour les avions de combat de l’armée de l’air.

Le second indicateur mesure le niveau de réalisation des activités et de l’entraînement et permet de mesurer une légère amélioration de la situation : le nombre de jours d’activité par homme et par an a ainsi été porté de 105 à 119 jours pour l’armée de terre. Pour autant, le nombre de jours de mer des bâtiments de la marine (91 en moyenne contre 100 prévus) ou d’heures de vol des pilotes reste globalement insatisfaisant.

3.– Assurer la fonction stratégique de protection (sauvegarde)

L’indicateur associé à cet objectif mesure le taux de satisfaction du contrat opérationnel de protection par armée et service. Malgré les difficultés rencontrées en matière de disponibilité ou d’entraînement, ce taux de satisfaction est égal ou proche de 100 % pour plusieurs armées, conforme aux taux attendus pour les autres.

4.– Assurer la fonction stratégique de prévention

Cette fonction, ainsi que son indicateur, s’intéresse à l’efficacité de nos forces basées à l’étranger. Le taux des forces prépositionnées engagées dans les opérations dans un délai inférieur à cinq jours atteint 73 % pour un objectif de 80 %. Le taux de réalisation en matière de formation des forces étrangères atteint 90 % pour un objectif de 95 %.

5.– Satisfaire aux contrats opérationnels permettant de contribuer à la lutte contre l’instabilité en prévenant et en circonscrivant les crises, en priorité en coalition internationale

L’indicateur associé à cet objectif mesure le taux de satisfaction des contrats opérationnels par armée et par service. Il met en évidence un résultat de 100 % pour l’armée de terre, le service de santé, le service des essences et la DIRISI. Ce taux est plus faible pour la marine et l’armée de l’air et varie selon les composantes. Le ministère n’apporte toujours pas d’explication sur la manière dont est concrètement mesurée la satisfaction : « les données proviennent des états-majors d’armée, des directions et services ».

6.– Renforcer l’efficience du soutien sur des fonctions cibles pour concentrer la ressource sur le renouvellement des matériels et les opérations

Ce nouvel objectif est assorti de deux indicateurs dont le premier mesure l’efficience des fonctions de soutien à travers quatre critères : la gestion des ressources humaines, la formation, l’organisation des finances et la fonction restauration-hébergement. Les indices présentés, dont la construction n’est pas détaillée, semblent proches des objectifs.

Le second indicateur mesure l’évolution du coût de la fonction maintien en condition opérationnelle met en évidence une baisse relative du coût du MCO, en particulier dans l’armée de l’air. Cette diminution est attribuée à la réduction des effectifs de personnels de maintenance, ainsi qu’à la réorganisation des structures et au recours à l’externalisation.

III.– LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE

A.– UNE NOUVELLE SOUS-CONSOMMATION DE CRÉDITS

Regroupant les fonctions de direction et de soutien mutualisées au profit du ministère de la Défense, ce programme a enregistré, comme en 2009, une sous-consommation de ses autorisations d’engagement (2,91 milliards d’euros pour une enveloppe globale de 3,29 milliards d’euros). De la même manière, la consommation des crédits de paiement est en retrait par rapport aux prévisions : 2,26 milliards d’euros pour 2,87 milliards d’euros de crédits inscrits, compte tenu de 389 millions d’euros ouverts en cours d’exercice.

Le programme rassemble 3,6 % des effectifs du ministère de la Défense et se décompose en 74 % de personnel civil et 26 % de militaires. Paradoxalement, en période de déflation drastique des effectifs, le programme 212 Soutien de la politique de la Défense enregistre une hausse apparente de ses effectifs de 874 agents et, à périmètre constant, une hausse de 952 personnes. Si le ministère annonce la suppression de 162 emplois au titre d’économies, il fait mention de la création de 1 163 postes au titre des « transferts internes ». Pour les personnels militaires, « l’augmentation du nombre d’entrées permet d’équilibrer l’augmentation du volume de sorties, afin de respecter la cible annuelle de déflation des emplois ». Pour les personnels civils, « les écarts proviennent des aléas de la gestion (mutations, temps partiel…) ». Peut-on en conclure que le programme de Soutien n° 212 sert de repli à certains personnels dont les emplois en régiments (programme n° 178) auraient été supprimés ?

B.– LES RÉSULTATS TRÈS DIVERS SELON LES ACTIONS

L’action n° 1, Direction et pilotage regroupe principalement les moyens destinés aux cabinets du ministre de la Défense et du secrétaire d’État aux Anciens combattants. Après une gestion prudente des crédits en 2009 où la consommation des crédits de paiement était restée en retrait par rapport à la dotation, l’année 2010 a été marquée par une surconsommation des autorisations d’engagement (66,5 millions d’euros contre 65,5 inscrits en loi de finances initiale) aussi bien que des crédits de paiement (68,3 millions d’euros pour une dotation de 65,4 millions d’euros) ;

L’action n° 4 Politique immobilière, qui regroupe les principales opérations d’infrastructure du ministère, a également été marquée par un dépassement de la consommation de ses crédits : 1,288 milliard d’euros de crédits de paiement a été consommé en 2010 alors que seuls 962 millions avaient été inscrits au budget. Les autorisations de paiement enregistrent également un dépassement, quoi que plus limité : 1,307 milliard d’euros consommés pour 1,253 milliard d’euros inscrits. Cette action, qui est la plus richement dotée du programme, doit gérer en particulier des opérations lourdes comme la location, l’entretien et la construction des infrastructures de défense destinées à recevoir des équipements militaires coûteux (hélicoptères Tigre, VBCI, A400M…).

Le Rapporteur spécial regrette que les raisons de cette surconsommation ne soient pas plus explicitement développées alors même que dans une période d’aliénation d’un certain nombre d’emprises, cette situation semble paradoxale.

L’action n° 6 Accompagnement de la politique des ressources humaines, regroupe l’action sociale du ministère de la Défense ainsi que la formation des personnels civils et la reconversion des militaires. Comme l’année précédente, l’action a enregistré en 2010 une surconsommation de ses crédits de paiement de 7 millions d’euros (372 millions d’euros au lieu de 365). Les autorisations d’engagement ont enregistré, de leur côté, une surconsommation de 4,5 millions d’euros (369,9 contre 365,5 ouverts en loi de finances initiale).

L’action n° 10 Restructurations enregistre pour sa part une forte sous consommation de sa dotation (530 millions au lieu de 673 millions en autorisations d’engagement et 237 millions d’euros en crédits de paiement contre 360 millions prévus) qui permet d’équilibrer les surconsommations évoquées dans les actions précédentes. Le ministère de la Défense justifie l’écart constaté par « des décalages calendaires dans les décisions d’attribution de subventions relatives aux contrats de redynamisation de sites de défense et des plans locaux de redynamisation ».

C.– LA PERFORMANCE : LES INDICATEURS CONTINUENT À ÉVOLUER

Si le nombre d’objectifs (7) et celui d’indicateurs de performance (10) n’ont pas changé, leur objet a parfois été remanié.

1.– Mettre les infrastructures à la disposition des forces armées en maîtrisant les coûts et les délais.

Cet objectif, qui associe deux indicateurs, s’attache à mettre à la disposition des forces armées les infrastructures adaptées à leurs missions en maîtrisant les coûts et les délais de réalisation. Les délais, avec un taux d’évolution de 16 % pour un objectif de 15 % semblent à peu près tenus ; les coûts le sont encore davantage avec un taux d’évolution particulièrement faible : 2,3 %.

Le second indicateur mesure le taux de vacance des logements familiaux en métropole. L’objectif de 7,5 % a été atteint en 2010.

2.– Rationaliser le développement des projets informatiques

Pour l’année 2010, l’objectif de mutualisation d’un maximum de projets informatiques a été atteint puisque 29 projets représentants 76 % des dépenses engagés ont fait l’objet d’une mutualisation alors que l’objectif initial était de 55 %.

En matière de coûts en revanche, l’objectif n’a pas été réalisé au regard de la prévision initiale. Sur 14 projets terminés en 2010, 4 ont connu des dépassements de coûts.

3.– Assurer la mise en œuvre de l’action sociale dans les meilleurs délais

L’indicateur met en évidence une amélioration légère de la réactivité de l’action sociale, même si l’objectif consistant à délivrer 87 % des secours urgents en moins de quatorze jours n’est pas tout à fait atteint.

Le Rapporteur spécial constate l’abandon de tout indicateur relatif à la performance de l’action sociale en termes de coût. Il regrette que l’indicateur, qui séparait les crédits d’action sociale consacrés au fonctionnement du service de ceux consacrés aux prestations ait été supprimé.

4.– Accroître l’autofinancement des musées

L’indicateur associé à cette action fournit le taux de ressources propres des trois musées (armée, marine, air et espace) par rapport à leur coût de fonctionnement. Les résultats variant entre 45 % et 65 % sont inférieurs pour deux d’entre eux (armée et marine) aux objectifs fixés. Comme l’année précédente, le musée de l’air et de l’espace dépasse les siens.

5.– Faciliter l’accès aux archives de la Défense

L’indicateur de performance est établi à partir d’un indice de satisfaction des usagers, mesuré à 83 % en 2010, en baisse par rapport à 2009 (86,5 %) et de moins en moins proche de l’objectif fixé à 90 %.

6.– Optimiser la diffusion des vecteurs de communication

L’indicateur mesure les recettes propres des revues de la Défense par rapport à leur coût de fabrication. En 2010, ce taux était de 45 %, pour un objectif fixé entre 58 % et 60 %. La baisse entreprise en 2009 (47 % contre 68 % en 2008) semble se poursuivre.

7.– Gérer avec efficience les ressources du ministère

Cet objectif nouveau s’attache à mesurer d’une part l’efficience de la gestion des ressources humaines, d’autre part celle de la gestion immobilière.

Un premier indicateur, qui mesure l’efficience des ressources humaines par un ratio gérants/gérés s’établit à 3,08 %, très proche de l’objectif fixé à 3,06 %. Cela traduit, selon le ministère, les efforts de la fonction RH dont la déflation des effectifs (– 520 postes en 2010), est plus élevée que celle constatée en moyenne dans le ministère.

Le second indicateur, qui mesure la surface occupée par agent, fournit un résultat de 12,91 m² par personne. Mais les modifications de périmètre induites par les fluctuations des effectifs du ministère et le grand nombre d’opérations immobilières – qui culmineront en 2014 avec le regroupement de l’administration centrale à Balard – ne facilitent pas les comparaisons dans le temps.

*

* *

DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ;
PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Commentaire de M. Jean-Pierre BRARD, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___

Pages

A.– LE PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL 133

1.– UNE CONSOMMATION INFÉRIEURE AUX PRÉVISIONS 133

A) LA COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL 133

b) La MILDT 135

c) Les crédits de coordination de la sécurité et de la défense 135

d) Les crédits de stratégie et prospective 135

2.– Les contrôles opérés par le Rapporteur spécial 136

a) La commission supérieure de codification 136

b) La commission des archives constitutionnelles de la cinquième République 136

c) Le service d’information du Gouvernement 138

d) La mise en œuvre des recommandations formulées dans le cadre de l’examen du projet de loi de règlement pour 2009 138

3.– Vers une véritable culture de la performance 139

B.– LE PROGRAMME PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS 140

1.– Les résultats en matière de performance sont toujours satisfaisants. 141

2.– Une consommation des crédits inférieure aux prévisions 141

C.– LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE 142

1.– Des recettes supérieures aux prévisions 144

2.– Une consommation des crédits inférieure aux prévisions 145

L’analyse de l’exécution budgétaire des services du Premier ministre pour l’année 2010 prend en compte le fait que ces services constituent un périmètre fluctuant et diversifié, pour ne pas dire hétéroclite. Cette situation complique l’appréciation que l’on peut avoir de la gestion de la mission Direction de l’action du Gouvernement, en particulier des écarts de consommation des crédits d’un exercice à l’autre comme des écarts de consommation au regard des crédits ouverts par la loi de Finances initiale.

La mission Direction de l’action du Gouvernement comportait deux programmes en 2010 : Coordination du travail gouvernemental et Protection des droits et libertés. Le programme Présidence française de l’Union européenne a été supprimé en loi de Finances initiale pour 2010. Les services du Premier ministre intègrent également la mission Publications officielles et information administrative, qui constitue un budget annexe rattaché au secrétariat général du Gouvernement.

En 2010, les augmentations de périmètre ont concerné les rémunérations des secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR), ceux des responsables régionaux du service des achats de l’État (SAE), la création de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI), rattachée au Secrétariat général de la défense nationale (SGDN), le Commissariat général à l’investissement, ainsi que la mission d’évaluation de politiques publiques, précédemment rattachée au Centre d’analyse stratégique, et transférée vers le programme 221 Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État.

Dans le cadre de la réforme des administrations territoriales de l’État (RéATE), le Gouvernement a publié en décembre 2009 un décret relatif aux directions départementales interministérielles (DDI) et à leurs missions, créant trois types de DDI, nouvelles composantes de l’administration territoriale de l’État. Les directeurs et leurs adjoints ont été rattachés pour leur gestion en cours d’année 2010 au programme 129 et à la Direction des services administratifs et financiers du Premier ministre (DSAF).

En conséquence, les crédits de rémunérations de titre 2 du programme 129 Coordination du travail gouvernemental ont été consommés à hauteur de 176,2 millions d’euros, pour un montant en loi de finances initiale de 155 millions d’euros. Un décret de transfert entrant de 84,9 millions d’euros et 618 ETPT est venu abonder les dotations du programme au titre du financement de ces nouvelles structures. Cependant, en raison d’une prise en charge effective des directeurs et directeurs adjoints des directions départementales interministérielles plus tardive que prévu, deux décrets ont été publiés afin de rétrocéder les crédits non utilisés aux ministères d’origine, le 12 novembre 2010 et le 2 décembre 2010, pour un montant total de 33,5 millions d’euros et 287 ETPT.

Il résulte de l’augmentation nette constante du périmètre de la mission Direction de l’action du Gouvernement, et en particulier du programme 129, un non moins net accroissement des dépenses constatées : 393 millions de crédits de paiement en 2008, 472 millions en 2009 et 532 millions en 2010, nets des dotations du programme Présidence française de l’Union européenne. (Il avait consommé 110 millions en 2008 et 36 millions en 2009).

A.– LE PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL

1.– Une consommation inférieure aux prévisions

D’une manière générale, la consommation des dotations a été moins élevée en 2010 par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, alors qu’elle avait été supérieure aux prévisions en 2009. Pour les autorisations d’engagement, elle représente 459,3 millions d’euros pour 478 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale, soit un taux de consommation de 96 % des crédits ouverts à comparer à 104 % en 2009. La consommation des crédits de paiement a représenté 451,8 millions d’euros, soit 96,8 % des 466,8 millions d’euros de crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2010 (à comparer à un taux de consommation de 102 % en 2009).

La variation de consommation des crédits est cependant très contrastée selon les actions du programme : plus élevée que les prévisions de la loi de finances initiale pour l’administration territoriale (+ 67%) du fait du rattachement en gestion des structures déjà évoqué, pour la coordination du travail gouvernemental (+ 9,5 %), et pour la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT, +15 %) ; nettement moins élevée que prévu pour la coordination de la sécurité et de la défense (– 22,6 %) et pour le Centre d’analyse stratégique (- 2 %).

a) La coordination du travail gouvernemental

La consommation des crédits est nettement supérieure aux dotations pour l’action 01 Coordination du travail gouvernemental, qui a consommé 86,3 millions d’euros de crédits de paiement au lieu des 78,8 millions d’euros prévus par la loi de finances initiale (+ 9,5% à comparer à + 7,9 % en 2009). On constate en effet une surconsommation de crédits de titre 2 du programme (176,1 millions d’euros) par rapport aux dotations prévues par la loi de finances initiale (155 millions d’euros), qui porte essentiellement sur l’action 05 Administration territoriale du fait des transferts en gestion déjà évoqués et sur l’action 01 Coordination du travail gouvernemental (51,9 millions consommés pour 44,4 millions ouverts en loi de finances initiale, pour le seul titre 2). 384 ETPT ont été consommés dans les cabinets dépendant du Premier ministre pour une dotation en loi de finances initiale de 326 ETPT.

Dans les faits, le solde déficitaire de 7,5 millions d’euros constaté sur l’action 01 est imputable essentiellement aux sous actions Cabinet du Premier ministre et ministres rattachés et Commissions rattachées aux services centraux. Le rapport annuel de performance explique, notamment, que l’absence de dotation en loi de finances initiale pour 2010 pour le ministre de l’Espace rural et de l’Aménagement du territoire, pour le secrétaire d’État chargé du développement de la région capitale et pour la transformation du secrétariat d’État chargé des relations avec le Parlement en ministère a justifié l’abondement en gestion, par le décret de transfert n° 2010-787 du 8 juillet 2010 relatif à ces nouvelles structures, des crédits et des emplois de la sous-action Cabinet du Premier ministre et ministres rattachés, de 9,3 millions d’euros correspondant à 100 ETPT.

Proposition n° 1 (déjà formulée dans le cadre de l’examen du projet de loi de règlement 2009) : Le rapport annuel de performances doit préciser la composition de chacun des cabinets ministériels relevant du programme Direction de l’action du Gouvernement. Il doit indiquer la ventilation entre ces cabinets des dépenses de personnel et de fonctionnement supportées par le programme. Il doit faire le point sur les indemnités pour sujétions particulières (régime juridique, prévision budgétaire et consommation réelle). Il doit préciser quelle a été la consommation des crédits au regard des dotations en loi de finances initiale. Il doit expliquer les écarts constatés et les mouvements intervenus en gestion.

On peut regretter dans ces conditions que la présentation de l’exécution budgétaire ne permette toujours pas d’apprécier finement la consommation des crédits pour chaque cabinet ministériel, alors que cette information faisait déjà défaut lors des débats budgétaires des automnes 2009 et 2010. La recommandation n° 1 du rapport de l’an dernier n’a pas été suivie d’effet. Or cette recommandation était bien en deçà de ce que l’on est en droit d’attendre en la matière : lors du débat budgétaire de l’automne dernier, le Gouvernement s’est engagé à transmettre des informations beaucoup plus complètes sur les cabinets ministériels.

En effet, le fascicule « jaune » annexé au projet de loi de finances qui récapitule les personnels affectés dans les cabinets ministériels contient des informations sur les effectifs et les rémunérations des membres des cabinets ministériels Il reste cependant lacunaire en ce qu’il ne présente pas les rémunérations annuelles brutes de tous les personnels des cabinets, au motif que les rémunérations des agents titulaires ou contractuels affectés, mis à disposition ou détachés dans un corps de la fonction publique d’État suivent les règles de droit commun prévues par le statut général de la fonction publique, les statuts particuliers des différents corps, les différents textes réglementaires en matière d’indemnités et les pratiques de gestion propres à chaque ministère employeur à l’intérieur des cadres réglementaires et législatifs.

Or les personnels sur contrat constituent une faible minorité de l’effectif total des cabinets. Ainsi, au 1er juillet 2010, les membres du cabinet du Premier ministre sur contrat étaient 71 pour un effectif total de 498 (y compris les fonctions support).

Le fascicule « jaune » sur les cabinets ministériels ne permet donc pas d’évaluer les coûts réels des cabinets. Pour améliorer l’information du Parlement, le Gouvernement a accepté, lors de la séance de commission élargie du 8 novembre 2010, d’établir le recensement de la totalité des rémunérations des agents des cabinets ministériels, y compris les personnels mis à disposition ou détachés ou employés par le ministère afin d’avoir un état plus exact des coûts complets des cabinets ministériels en matière de rémunérations, à l’occasion de la présentation du projet de loi de finances 2012 en ces termes :

« La demande qui est faite conduirait à substituer au tableau recensant les rémunérations globales des seuls agents détachés et recrutés sur un contrat un tableau recensant les rémunérations de l’ensemble des agents des cabinets en distinguant les membres de cabinets des personnels chargés de fonctions support. Je suis convaincu que cette avancée permettrait effectivement de fournir au Parlement des données complètes sur la masse salariale brute des agents des cabinets ministériels, mais ce document n’a pas encore été établi – je m’engage à ce qu’il le soit dans le PLF 2012. En revanche, il serait complexe d’établir une distinction entre les rémunérations d’activité, les cotisations et contributions sociales, la contribution au compte d’affectation spéciale Pensions, les prestations sociales et les allocations diverses. »

b) La MILDT

L’augmentation des crédits consommés au regard des prévisions de loi de finances initiale pour la MILDT (34 millions d’euros au lieu de 31,6 millions) s’explique par un meilleur rendement du fonds de concours Produits des cessions de biens confisqués dans le cadre de la lutte contre les produits stupéfiants.

c) Les crédits de coordination de la sécurité et de la défense

On constate en 2010 une consommation nettement inférieure aux prévisions sur les crédits de coordination de la sécurité et de la défense avec une consommation de 145,7 millions pour des crédits ouverts en loi de finances initiale de 188,3 millions (- 22,6 %). Cette situation s’explique principalement, comme pour les années précédentes, par le transfert au ministère de la Défense, par le décret du 22 octobre 2010, de 44,9 millions d’autorisation d’engagement et de 39,8 millions de crédits de paiement, au titre du financement par le secrétariat général de la Défense et de la sécurité nationale (SGDSN) de la poursuite de projets interministériels relatifs aux capacités techniques interministérielles et au développement de produits de sécurité informatique. Des transferts ayant le même objet avaient déjà été opérés en 2007, 2008 et 2009.

d) Les crédits de stratégie et prospective

Il a été constaté en 2010 comme en 2009 une consommation plus faible que prévu par la loi de finances initiale des crédits sur l’action 11 Stratégie et prospective qui regroupe les dotations des organismes associés au Centre d’analyse stratégique (CAS). Un peu moins de 25,8 millions d’euros ont été consommés en exécution à comparer à 29,3 millions ouverts par la loi de finances initiale (taux de 88 %). Cette situation s’explique, selon le rapport annuel de performances, comme en 2009, par l’absence de recrutement au Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion sociale, et par le renouvellement fréquent des chargés de mission rattachés aux organismes associés au CAS. On ne peut que regretter le lent étiolement des moyens du CAS d’une année sur l’autre. Comme il l’a indiqué lors de l’examen du projet de loi de finances 2011, le Rapporteur spécial regrette l’affaiblissement du centre d’analyse stratégique qui passe autant par une réduction de ses moyens que par la menace de dépérissement de son activité : en effet, le Gouvernement a insuffisamment recours au centre, ce qui explique notamment la faible consommation des crédits. La République a besoin d’instances de réflexion de qualité comme le Centre d’analyse stratégique.

2.– Les contrôles opérés par le Rapporteur spécial

Le Rapporteur spécial a souhaité cette année procéder aux contrôles du Service d’information du Gouvernement, de la commission supérieure de codification et de la commission des archives constitutionnelles de la cinquième République. Ces deux dernières instances omettent, depuis plusieurs années, de répondre au questionnaire budgétaire, leur réponse ayant été lacunaire et tardive en 2009 et inexistante en 2010.

a) La commission supérieure de codification

Les éléments recueillis auprès de la commission supérieure de codification appellent peu de commentaires aussi bien quant à son activité que son organisation. Le Rapporteur spécial observe que la commission ne consomme pas de frais de déplacement ou de représentation, à l’exception de la prise en charge du déplacement d’un membre de la commission venant de province pour assister aux séances plénières. Cependant, la commission a omis de transmettre un tableau anonymisé des rémunérations versées aux membres permanents et aux rapporteurs particuliers en 2009 et 2010, comme il le lui avait été demandé, se contentant d’indiquer que « Les crédits alloués à la commission relèvent bien du titre 2. Leur utilisation réside exclusivement dans la mise en œuvre de l’arrêté du 29 décembre 2003 relatif aux indemnités allouées à certains personnels apportant leur concours à la Commission supérieure de codification, à raison de la rémunération de deux rapporteurs généraux adjoints et de 16 rapporteurs particuliers pour un total de 127 mois travaillés. L’arrêté fixant les montants de ces rémunérations n’a pas été modifié depuis 2003. »

b) La commission des archives constitutionnelles de la cinquième République

La commission des archives constitutionnelles de la cinquième République pose des problèmes quant à sa nature et à son fonctionnement.

Créée par le décret n° 2002-581 du 25 avril 2002, la commission des archives constitutionnelles de la cinquième République recense et assure, dans le respect du code du patrimoine, la publication des archives publiques et privées intéressant l’application de la Constitution du 4 octobre 1958. Elle peut également recueillir des témoignages écrits et oraux et participer à des recherches et des travaux de nature historique. Les deux premiers volumes de la collection « Archives constitutionnelles de la cinquième République » ont été publiés en septembre 2008, et les volumes 3 et 4 en mars et septembre 2010. Ils portent sur la période octobre 1958-juillet 1959. Le volume 5 doit être publié en 2011.

On peut s’interroger sur l’intérêt même de l’existence d’une commission administrative pour réaliser un travail historique. Sur la méthode, le recours au support papier pour la publication des travaux de la commission est il pertinent, ne vaudrait pas mieux mettre en ligne sur Internet les éléments publiés ? La commission ne semble pas disposer de site Internet.

Enfin, la commission consomme des frais de représentation et de fonctionnement non négligeables : 5 230 euros de frais de restauration en 2009, dont « la régularisation de déjeuners non remboursés entre 2006 et 2008 pour 4 705 euros », selon les explications fournies, et 1 015 euros de frais de restauration au 30 novembre 2010. Indépendamment de l’appréciation que l’on peut porter sur la nature de ces dépenses, le Rapporteur spécial s’interroge sur la conformité de remboursements rétroactifs de déjeuners au regard des règles comptables et budgétaires.

Par ailleurs, la commission a consommé 11 392 euros en 2009 et 13 670 euros en 2010 de frais de mission exclusivement à l’étranger. L’activité de la commission des Archives constitutionnelles de la cinquième République exige-t-elle, sur deux ans, un déplacement à Séoul, deux déplacements à Venise, un déplacement à Oslo, un autre à Mexico, à Naples, à Tel-Aviv, à Iasi, à Tunis ? Au prix du Pass Navigo, il serait très commode de faire, dans le cadre de l’éducation civique, la pédagogie de la cinquième République, dans les établissements scolaires de région parisienne.

Il convient donc de s’interroger sur l’intérêt du maintien de cet organisme et de son coût rapporté à son utilité.

Proposition n° 2 : L’évaluation de l’ensemble des instances dépendant du Premier ministre, en particulier la commission des archives constitutionnelles de la cinquième République et le Conseil d’analyse de la société, doit être approfondie et donner lieu à des mesures de recadrage budgétaire, voire de suppression des organismes en cause.

L’an dernier, le Rapporteur spécial avait exprimé le souhait de la suppression du Conseil de la création artistique, suppression effective au début 2011. Il invite le Gouvernement à poursuivre dans cette voie pour les instances telles que la commission des archives constitutionnelles de la cinquième République et le Conseil d’analyse de la société, dont le coût, en particulier en frais de restauration et de mission est conséquent, et dont l’utilité n’est pas avérée.

c) Le service d’information du Gouvernement

Le Rapporteur spécial a obtenu du service d’information du Gouvernement, après un contrôle sur pièces et sur place inopiné mené le 16 novembre 2010, des éléments d’information très substantiels. Il convient de saluer à cette occasion la réactivité du secrétariat général du Gouvernement et du SIG.

Cela étant, la lecture de ces documents invite à s’interroger encore davantage sur un certain nombre d’activités du SIG tant il est difficile de faire un point précis et budgétaire sur ces activités. Le Rapporteur spécial a donc proposé que la commission des Finances entende le secrétaire général du Gouvernement et la directrice du SIG, afin d’obtenir les réponses à ses questions.

Le compte rendu de cette audition, le 16 juin 2011 à 18 heures, figure à la fin du présent tome.

d) La mise en œuvre des recommandations formulées dans le cadre de l’examen du projet de loi de règlement pour 2009

La commission des Finances avait formulé l’an dernier cinq recommandations reproduites dans le tableau ci-après, qui ont inégalement été suivies d’effet.

Proposition n° 1 :

Le rapport annuel de performances doit préciser la composition de chacun des cabinets ministériels relevant du programme Direction de l’action du Gouvernement. Il doit indiquer la ventilation entre ces cabinets des dépenses de personnel et de fonctionnement supportées par le programme. Il doit faire le point sur les indemnités pour sujétions particulières (régime juridique, prévision budgétaire et consommation réelle).

Le rapport annuel de performances doit préciser quelle a été la consommation des crédits au regard des dotations en loi de finances initiale. Il doit expliquer les écarts constatés et les mouvements intervenus en gestion

Proposition n° 2 :

Le rapport annuel de performances doit faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature, pour l’ensemble des services du Premier ministre.

Proposition n° 3 :

Chaque mesure mise en œuvre dans le cadre de la révision générale des politiques publiques doit faire l’objet d’une évaluation sérieuse transmise au Parlement, en matière d’efficacité budgétaire et sociale (rapport coûts/avantages, mesure d’efficience des réformes accomplies).

Proposition n° 4 :

L’évaluation de l’ensemble des instances dépendant du Premier ministre, en particulier le Conseil de la création artistique et le Conseil d’analyse de la société, doit être approfondie et donner lieu à des mesures de recadrage budgétaire, voire de suppression des organismes en cause.

La recommandation n° 1 n’a pas donné lieu à un début d’application, le rapport annuel de performances ne donnant aucune indication précise sur la consommation de crédits de cabinets ministériels en 2010. Le Rapporteur spécial, comme il s’y est engagé lors de l’examen de la mission en commission élargie du projet de loi de finances pour 2011, procèdera à des contrôles sur pièces et sur place si des réponses satisfaisantes ne sont pas apportées à son questionnaire budgétaire et ne figurent pas dans l’annexe générale jaune.

En revanche, et à la différence d’autres rapport annuel de performances, celui de la mission Direction de l’action du Gouvernement comporte des éléments utiles sur la mise en œuvre de la réserve de précaution (recommandation n° 2) et les dégels et annulations de crédits consécutifs à la gestion de la réserve. C’est notamment le cas pages 50 et 128 du rapport annuel de performances pour chacun des deux programmes de la mission.

La recommandation n° 3 n’est pas mise en œuvre et une évaluation sérieuse de la RGPP est toujours attendue. Le sigle RGPP est absent du rapport annuel de performances.

Enfin la recommandation n° 4 a été partiellement mise en œuvre, avec la suppression du Conseil de la création artistique.

3.– Vers une véritable culture de la performance

Le développement de la démarche de performance doit, pour ce qui concerne les services du Premier ministre, intégrer le caractère très hétérogène du programme Coordination du travail gouvernemental. Les prévisions budgétaires sont difficiles à réaliser avec précision sur de petites entités qui ne sont agrégées que dans un souci de présentation budgétaire et non de pilotage centralisé. La coordination réalisée par le Secrétaire général du Gouvernement, responsable du programme, doit nécessairement prendre en considération la tradition de forte autonomie de tous les services relevant du Premier ministre, comme celle des autorités administratives indépendantes.

Dans ces conditions, le Secrétaire général du Gouvernement a donc souhaité faire reposer le développement de la démarche de performance sur la mission d’organisation des services du Premier ministre (MOSPM), structure légère et souple dédiée à cet objectif, qui s’analyse comme une cellule intermédiaire entre l’inspection et l’aide à la décision.

Depuis quatre ans environ, c’est donc la mission d’organisation des services du Premier ministre qui donne les impulsions et organise la contractualisation de cette démarche pour les services, y compris un certain nombre d’autorités administratives indépendantes.

Sept objectifs avaient été fixés au projet annuel de performances pour 2010 : publier, dans les meilleurs délais, les décrets d’application des lois ; améliorer l’information du citoyen sur les actions du Gouvernement ; maîtriser le coût des fonctions support ; impulser et coordonner les actions de l’État en matière de lutte contre les drogues et les toxicomanies ; éclairer la décision politique en offrant une expertise reconnue ; améliorer la sécurité des systèmes d’information de l’État ; favoriser la transposition, dans les meilleurs délais, des directives européennes en droit interne.

Les résultats constatés en 2010 en matière de taux d’exécution des lois et de taux de déficit des transpositions des directives européennes peuvent apparaître moins favorables que ceux de 2009. Le taux d’exécution des lois promulguées depuis le début de la législature se maintient à un niveau élevé avec un taux supérieur à 81 %. Le taux d’exécution des lois au cours de la dernière session parlementaire apparaît en diminution par rapport à l’année précédente. Ce constat s’explique par l’accroissement du nombre des mesures d’application que requiert la publication, en 2010, de nombreuses lois portant réformes.

Pour ce qui concerne le taux de déficit de transpositions des directives européennes en droit interne, il est de 0,8 % et demeure inférieur au plafond de 1 % assigné par le Conseil européen.

La proportion des visiteurs uniques des sites gouvernementaux par rapport à la population internaute française continue d’augmenter. Elle atteint cette année plus de 61 % soit une progression de 8 points par rapport à 2009.

B.– LE PROGRAMME PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS

Le rattachement au Premier ministre de certaines autorités administratives indépendantes (AAI) s’est traduit par l’inscription de leurs crédits dans le cadre de la mission Direction de l’action du Gouvernement. Ces onze autorités administratives et instances indépendantes sont le Médiateur de la République, créé en 1973, la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), créée en 1978, le Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE), créé en 1983, le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), créé en 1989, la Commission nationale consultative des droits de l’Homme (CNCDH), reconnue par la loi en 1990, la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), créée en 1991, la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN), créée en 1998, la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), créée en 2000, la Haute autorité de lutte contre les discriminations créée en 2004, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté institué en 2007 et la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), créée en 1978.

1.– Les résultats en matière de performance sont toujours satisfaisants.

Le pourcentage de citoyens s’estimant suffisamment informés de leurs droits en matière de protection des informations personnelles les concernant continue de se situer à un niveau élevé même s’il diminue (34 % au lieu de 37 % en 2009). Ce constat illustre l’efficacité de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).

Le nombre de lieux de privation de liberté contrôlés, en 2010, reste important même s’il diminue avec 140 lieux visités au lieu de 163 en 2009. Le contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) et ses collaborateurs ont consacré cette année davantage de temps pour chacune de ses visites.

La Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE) augmente pour la troisième année consécutive son efficience dans le traitement de ses dossiers. Chaque « équivalent temps plein » (ETP) d’agent traitant a examiné, en 2010, 261 dossiers en moyenne, soit 46 dossiers supplémentaires par rapport à 2009. Le nombre des dossiers en instance à la HALDE a diminué en 2010.

Le délai moyen d’instruction des dossiers par les services du Médiateur a diminué pour la troisième année consécutive, il s’élève à 120 jours.

Le nombre de dossiers traités en 2010 par la CNDS est en forte progression (195) par rapport au nombre de dossiers traités en 2009 (153).

Le délai moyen de traitement des dossiers par la CADA est en légère augmentation en 2010.

2.– Une consommation des crédits inférieure aux prévisions

D’une manière générale, la consommation des dotations de crédits de paiement a été moins élevée en 2010 par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, de 6,3 %, alors qu’elle avait été légèrement aux prévisions en 2009, de 1,5 %. La consommation des crédits de paiement a représenté 80,5 millions d’euros, soit 93,7 % des 85,9 millions d’euros de crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2010.

La variation de consommation des crédits est cependant très contrastée selon les autorités administratives indépendantes : un taux de consommation inférieur à 80 % des dotations pour le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, de 87,3 % pour la HALDE, mais de 98,6 % pour le médiateur.

Le nombre d’ETPT augmente de 2009 (611) à 2010 (643) mais il est nettement inférieur aux plafonds de la loi de Finances initiale (668). La consommation de crédits de rémunérations de titre 2 est inférieure aux prévisions de 4,2 % (45,3 millions consommés pour 47,3 millions ouverts par la loi de finances initiale). Cependant, l’exécution est proche des prévisions pour les rémunérations d’activité (33 millions à comparer à 33,2 millions) alors que la contribution au Compte d’affectation spéciale des Pensions est très inférieure aux prévisions (2,7 millions au lieu de 3,8 millions prévus) sans que le rapport annuel de performances ne propose d’explication.

La faible consommation s’explique par des recrutements opérés tardivement en 2010, Les sorties réalisées en 2010 s’élèvent à 56 ETP dont 5 départs en retraite. Les entrées réalisées s’élèvent à 77 ETP. Le solde des entrées et sorties (en ETP) est positif et s’explique par des recrutements prévus et autorisés en 2010, compte tenu des nouvelles missions de certaines autorités administratives indépendantes telles que la CNIL et le CSA.

La consommation des crédits de fonctionnement et d’investissement est également inférieure aux prévisions.

Les dépenses hors titre 2 de fonctionnement et d’investissement se sont élevées à 35,1 millions d’euros, montant également inférieur de 8,9 % aux crédits prévus par la loi de Finances initiale (38,6 millions d’euros).

Les crédits ouverts en loi de finances initiale se sont vus appliquer une mise en réserve de précaution portant essentiellement sur le hors titre 2, à 1,3 million d’euros en autorisations d’engagement et à 1,6 million d’euros en crédits de paiement.

Cinq mesures d’annulation de crédits sont intervenues dans le cadre des lois de finances rectificatives et des décrets d’avance ; le total net des annulations s’élevant à 1,5 million d’euros d’autorisations d’engagement et à 1,3 million d’euros de crédits de paiement.

Chaque organisme ayant une existence fonctionnelle et budgétaire séparée des autres, l’exécution des crédits présente des profils variés.

Le CGLPL n’a consommé que 79,5 % des crédits alloués, la faible consommation des crédits de rémunérations n’étant pas expliquée par le rapport annuel de performances.

Les dépenses de fonctionnement et d’investissement de la HALDE sont également très inférieures aux prévisions de la loi de finances initiale (5,5 millions d’euros au lieu de 6,9 millions prévus), sans que le rapport annuel de performances n’apporte d’explication.

C.– LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

L’architecture budgétaire de la mission a été entièrement revue, en cohérence avec la fusion, au 1er janvier 2010, des Journaux Officiels et de La Documentation Française et la création de la direction de l’Information légale et administrative (DILA).

La nouvelle maquette budgétaire a entraîné la disparition des deux programmes n° 621 Accès au droit, publications officielles et annonces légales et n° 622 Édition publique et information administrative dont étaient responsables en 2009 respectivement la direction des Journaux officiels et la direction de la Documentation française. Il leur a succédé en 2010 les programmes n° 623 Édition et diffusion et n° 624 Pilotage et activités de développement des publications.

Le programme n° 623 décline les activités de cœur de métier de la direction fusionnée ; le programme n° 624 retrace les activités de support et les dépenses engagées dans la modernisation des missions (activités numériques, activités de promotion et de distribution), ce programme ayant vocation à suivre les économies engendrées par la mission modernisée.

D’une manière générale, l’exécution budgétaire est meilleure que prévue, le résultat excédentaire constaté s’élève à 35 millions d’euros pour une prévision de 1,6 million d’euros. L’an dernier, en 2009, un phénomène comparable avait été constaté avec un résultat excédentaire de 38,8 millions d’euros au lieu de 459 071 euros prévus par la loi de finances initiale.

En 2010, non seulement les recettes sont très supérieures aux prévisions (206,2 millions d’euros en exécution pour une prévision de 194,4 millions en loi de finances initiale), mais les dépenses ont une nouvelle fois été fortement contenues (171,2 millions d’euros au lieu de 192,8 millions prévus en loi de finances initiale).

Il convient donc de s’interroger, lorsque l’on constate des écarts aussi considérables entre les résultats et les prévisions, sur la fiabilité de ces prévisions. Deux ans de suite, alors que des efforts remarquables sont accomplis par les personnels de la DILA, l’exécution budgétaire est bien meilleure que prévu.

Le Rapporteur spécial souhaite exprimer à nouveau un sujet de préoccupation déjà évoqué dans le rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2011, n° 2857 annexe 12, et sur lequel il a attiré l’attention du directeur de l’Information légale et administrative par courrier du 16 février 2011.

La DILA rencontre des difficultés dans la mise en œuvre du projet de nouvelle plate-forme de production éditoriale (NPPE) qui résulteraient d’un contentieux avec la société IBM France.

Le projet NPPE lancé en décembre 2005 ne donne toujours pas de résultats satisfaisants alors que le marché est arrivé à échéance le 27 décembre 2010. De ce fait, Les salariés sont contraints de continuer la production avec le système CCI qui est ancien, puisqu’il a été mis en place en 1989. Ce matériel ne fait plus l’objet de maintenance et les salariés qui y étaient affectés sont, pour la plupart, partis à la retraite. La DILA doit donc d’urgence mettre en œuvre une stratégie de substitution afin de moderniser l’outil de production. Les seules sommes facturées par IBM s’élèveraient, selon le Gouvernement, à environ 8 millions d’euros. Alors que cette facture a déjà été honorée par la DILA à hauteur de 95 %, les objectifs ne semblent absolument pas atteints. Cette question est seulement évoquée, page 9 du rapport annuel de performances, dans les termes suivants : « En ce qui concerne la réalisation de la Nouvelle Plateforme de Production Éditoriale (NPPE), de nouvelles recherches vers des solutions alternatives ont été entreprises, la solution adoptée initialement ayant été abandonnée, provocant ainsi du retard quant à sa livraison. »

1.– Des recettes supérieures aux prévisions

En 2010, les recettes encaissées pour la DILA dans le cadre du budget annexe ont atteint 206,2 millions d’euros et sont supérieures de 11,8 millions d’euros à la prévision de loi de finances initiale (194,4 millions d’euros).

Cependant, les recettes sont très supérieures aux prévisions pour les produits des annonces et très inférieures pour la catégorie des « autres produits » qui correspond majoritairement aux productions de l’ancienne Documentation française. La part des recettes d’annonces dans le total est passée de 85,7 % en 2009 à 89,4 % en 2010.

Au total, les recettes d’annonces ont atteint en 2010 184,4 millions d’euros au lieu de 157,3 millions d’euros prévus en loi de finances initiale. Les recettes du Bulletin officiel d’annonces de marchés publics (BOAMP) ont atteint 96,6 millions d’euros au lieu de 84 millions prévus par la loi de finances initiale. Celles du Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC) sont de 79,4 millions d’euros au lieu de 69 millions prévus par la loi de finances initiale. Les recettes du BODACC se maintiennent à un niveau plus élevé que prévu depuis 2009. Les autres postes de recettes d’annonces sont également supérieurs aux prévisions, qu’il s’agisse des annonces du bulletin des annonces légales obligatoires (BALO) avec 4,6 millions de recettes au lieu de 0,4 million prévu par la loi de finances initiale, de celles du JO (488 370 euros au lieu de 400 000 euros).

On ne peut que se féliciter du maintien à un niveau élevé des recettes d’annonces.

Par contre, l’exécution 2010 est marquée par la très forte diminution des « autres recettes » qui ont représenté en 2010 21,8 millions d’euros à comparer à 37,2 millions prévus par la loi de finances initiale.

Le produit des ventes de publications et abonnements en 2010 a été exécuté à hauteur de 71,1 % de la prévision initiale et en baisse de 25,3 % par rapport à la réalisation 2009 malgré une politique volontariste de relance commerciale pour valoriser ses publications.

Le produit des prestations et travaux d’édition en 2010 a été exécuté à hauteur de 38 % de la prévision initiale et en baisse de 41 % par rapport à la réalisation 2009.

La DILA table sur les gains de productivité liés à la modernisation de la chaîne d’impression (acquisition d’une rotative en 2010 et mise en service en 2011) et aux gains découlant de la réorganisation des deux anciennes directions pour assurer une offre d’imprimerie de qualité et à moindre coût.

Le produit des autres activités (Frais de port, licences, nouveaux produits…) en 2010 a été exécuté à hauteur de 57 % de la prévision initiale et en baisse de 19 % par rapport à la réalisation 2009.

2.– Une consommation des crédits inférieure aux prévisions

Comme en 2009, la consommation des crédits est inférieure aux prévisions de la loi de finances initiale, elle s’est élevée à 171,2 millions d’euros de crédits de paiement au lieu de 192,9 millions d’euros ouverts par la loi de finances initiale (- 11,2%). On constate une nouvelle diminution des effectifs de 40 ETPT. Les effectifs globaux sont passés de 947 en réalisation 2007 à 811 en exécution 2010. Les plafonds d’ETPT fixés par la loi de Finances (973 en 2009, 898 en 2010 et 850 en 2011) sont très supérieurs aux emplois pourvus.

La masse salariale est contrainte, avec une dépense de 67,5 millions hors CAS Pensions en 2010 à comparer à 66,9 millions en 2009 et 66 millions en 2008. La Cour des comptes relève également que les dépenses de personnel progressent alors que les effectifs diminuent. Il convient de prendre en compte l’effet de la diminution des effectifs sur les économies de dépenses de personnel, qui sont considérables. C’est ainsi que l’impact du schéma d’emploi 2009 et 2010 représente une économie nette de 2,6 millions d’euros.

Les dépenses hors personnel sont également en nette diminution avec une consommation de 99,1 millions d’euros pour 120,1 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale pour 2010. Dans ce domaine comme dans celui des effectifs, il convient également de s’interroger sur la fiabilité des prévisions qui avaient servi de support au projet de loi de finances 2010.

Enfin, on peut constater, en s’en félicitant, que l’acquisition de la nouvelle rotative a été opérée en 2010 (9,9 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 5,1 millions d’euros de crédits de paiement).

*

* *

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES :

PRÉVENTION DES RISQUES ;

CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE,
DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER

Commentaire de M. Jacques PÉLISSARD, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___

Pages

I.– LE PROGRAMME PRÉVENTION DES RISQUES 149

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE MARQUÉE PAR LA TEMPÊTE XYNTHIA 149

1.– Des crédits initiaux complétés pour financer les mesures d’urgence 149

2.– Une forte hausse des dépenses d’intervention 150

a) Renforcement des digues endommagées 151

b) Financement des procédures de délocalisation de près de 1 600 biens 151

3.– Une croissance spectaculaire des autorisations d’engagement en faveur des PPRT 151

4.– Des dépenses de personnel marquées par un mouvement de fongibilité asymétrique contestable 151

B.– UNE PERFORMANCE SATISFAISANTE QUI DEVRAIT MONTER EN PUISSANCE EN 2011 152

1.– Objectif n° 1 : limiter l’exposition aux risques technologiques et réduire l’impact des pollutions industrielles et agricoles sur les personnes, les biens et l’environnement 152

2.– Objectif n° 2 : réduire l’impact des déchets et des produits sur les personnes, les biens et l’environnement 153

3.– Objectif n° 3 : réduire la vulnérabilité des personnes, des biens et de l’environnement aux risques naturels majeurs et hydrauliques 154

4.– Objectif n° 4 : assurer un contrôle performant de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et renforcer l’information du public 154

5.– Objectif n° 5 : mettre en sécurité l’ensemble du territoire minier en maîtrisant les coûts et les délais de réalisation 155

II.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER 155

A.– UNE PROBLÉMATIQUE DES FONCTIONS SUPPORT ET DU PÉRIMÈTRE QUI A PEU ÉVOLUÉ 155

B.– UNE GESTION TENDUE DES CRÉDITS 156

1.– Des dépenses de personnel prédominantes 156

2.– Les autres dépenses 158

C.– UN DISPOSITIF DE PERFORMANCE EN MUTATION 158

1.– Un premier objectif Mobiliser les pouvoirs publics et la société civile en faveur du développement durable dont les résultats sont satisfaisants 159

2.– Deux objectifs caractérisés par la mise en place d’indicateurs d’efficience communs aux programmes support dont l’utilisation s’avère difficile 159

a) Être une administration exemplaire, au regard du développement durable, dans la maîtrise des moyens de fonctionnement 159

b) Appliquer une politique des ressources humaines responsable 160

Le présent commentaire porte sur l’exécution budgétaire au titre de l’exercice 2010 de deux programmes de la mission Écologie, développement et aménagement durables : n° 181 Prévention des risques et n° 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer.

I.– LE PROGRAMME PRÉVENTION DES RISQUES

Comme l’année dernière, le programme a été structuré autour de quatre grandes priorités environnementales :

– la prévention des risques technologiques et des pollutions,

– la prévention des risques naturels et hydrauliques,

– la sûreté nucléaire et la radioprotection,

– la gestion de l’après-mines.

L’année 2010 a été marquée par les événements dramatiques liés à la tempête Xynthia et aux inondations dans le Var.

Le Rapporteur spécial se félicite que les deux principales préconisations qu’il avait formulées l’année dernière relatives à l’accélération des processus de prescription et d’approbation des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) et au renforcement des moyens consacrés aux plans de prévention des risques naturels (PPRN) soient en cours de mise en œuvre.

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE MARQUÉE PAR LA TEMPÊTE XYNTHIA

Des dépenses importantes ont été engagées en urgence à la suite des événements survenus les 27 et 28 février 2010 lors du passage de la tempête Xynthia sur une partie de la France. Un plan de prévention des submersions marines et des crues rapides a été présenté en juillet 2010.

En matière budgétaire, s’il est incontestable que le caractère imprévisible de la tempête justifiait une procédure d’urgence, le Rapporteur spécial regrette que les redéploiements possibles au sein du programme et l’utilisation de la fongibilité asymétrique n’aient été que partiellement mis en œuvre.

1.– Des crédits initiaux complétés pour financer les mesures d’urgence

Les autorisations d’engagement ouvertes pour 2010 se sont élevées à 398,41 millions d'euros alors qu’en loi de finances initiale leur montant était de 346,50 millions d'euros (+ 52 millions d'euros).

337,03 millions d'euros d’autorisations d’engagement ont été consommés sur les 398,41 millions d’euros ouverts compte tenu des mouvements de crédits intervenus. Le taux de consommation de 86 %, bien supérieur à celui de l’année dernière (58 %), s’explique par les mesures prises à la suite de la tempête Xynthia et, à une moindre échelle, par l’accélération de la mise en œuvre des plans de prévention des risques technologiques.

Les crédits de paiement ont bénéficié d’un abondement de plus de 38 millions d’euros portant les crédits de paiement votés en loi de finances (306,71 millions d'euros) à 344,94 millions d'euros. Ils ont un taux de consommation de 91 % (314,43 millions d’euros ont été dépensés sur 344,94 millions d’euros de crédits ouverts).

AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET CRÉDITS DE PAIEMENT CONSOMMÉS EN 2010 :

TAUX D’EXÉCUTION ET PROGRESSION PAR RAPPORT À 2009

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Actions

votées en LFI 2010

consom-mées

en 2010

Taux exécution

consom-mées

en 2009

progression

2010/2009

votés en LFI 2010

consom-més en 2010

Taux exécution

consom-més en 2009

progression

2010/2009

Prévention des risques technologiques et des pollutions

191,4

150,34

78,55%

21,00

615,90%

146,32

127,6

87,21%

89,32

42,86%

Sûreté nucléaire et radioprotection

52,19

43,5

83,35%

42,30

2,84%

52,19

44,14

84,58%

43,01

2,63%

Prévention des risques naturels et hydrauliques

55,4

94,71

170,96%

60,65

56,16%

60,7

97,17

160,08%

67,21

44,58%

Gestion de l’après-mines

47,5

48,48

102,06%

48,96

-0,98%

47,5

45,51

95,81%

45,73

-0,48%

Source : rapport annuel de performances 2010

2.– Une forte hausse des dépenses d’intervention

PROGRESSION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET DES CRÉDITS DE PAIEMENT CONSOMMÉS PAR TYPE DE DÉPENSES

(en millions d’euros)

 

AE 2009

AE 2010

Progression

2010/2009

CP 2009

CP 2010

Progression

2010/2009

Dépenses de personnel

24,96

26,61

6,61%

24,96

26,61

6,61%

Dépenses de fonctionnement

87,23

163,42

87,34%

161,73

192,58

19,08%

Dépenses d’investissement

23,25

34,97

50,41%

17,64

21,96

24,49%

Dépenses d’intervention

37,47

112,02

198,96%

40,95

73,28

78,95%

Source : rapport annuel de performances 2010

La très forte hausse des dépenses d’intervention liée aux suites de la tempête Xynthia (à hauteur de 38 millions d'euros) se répartit ainsi :

a) Renforcement des digues endommagées

– 10,55 millions d'euros d’autorisations d’engagement et 9,8 millions d'euros de crédits de paiement non prévus en loi de finances ont permis de renforcer en urgence les ouvrages de protection contre la mer endommagés après la tempête et dont l’état faisait peser un fort risque aux zones habitées protégées. Ces interventions ont été concentrées sur les départements de Vendée et Charente-Maritime et réalisées par l’État sous réquisition.

– L’État a également contribué sous forme de subventions à la réalisation de travaux réalisés par les collectivités territoriales pour renforcer les digues (2,9 millions d'euros en autorisations d’engagement et 1,5 million d'euros en crédits de paiement).

b) Financement des procédures de délocalisation de près de 1 600 biens

– La mise en œuvre d’une procédure d’acquisition dans les zones de solidarité touchées par la tempête a été menée sur les crédits du « Fonds Barnier ». Les délocalisations ont sollicité le Fonds au-delà de ses ressources, nécessitant un versement exceptionnel du budget de l’État à hauteur de 25 millions d'euros en crédits de paiement (dont 17 millions d'euros par décret d’avance et 8 millions d'euros par redéploiement).

3.– Une croissance spectaculaire des autorisations d’engagement en faveur des PPRT

Les autorisations d’engagement consacrées à l’action Prévention des risques technologiques et des pollutions ont connu une progression de plus de 600 % passant de 21 millions d'euros en 2009 à plus de 150 millions d'euros en 2010. Les études entreprises par l’État pour l’élaboration des plans de prévention des risques technologiques ont été plus nombreuses que prévues et sont significatives de la réelle volonté du ministère de combler le retard pris en matière d’élaboration de ces plans.

4.– Des dépenses de personnel marquées par un mouvement de fongibilité asymétrique contestable

L’intégralité des dépenses de personnel du programme concerne l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN). La consommation d’emplois en 2010 s’établit à 345 ETP, soit 16 ETP en dessous du plafond d’emplois autorisé.

L’essentiel de l’écart entre les crédits prévus en loi de finances initiale 2010 (39,06 millions d'euros) pour le paiement des dépenses d personnel de l’ASN et les crédits consommés (26,61 millions d'euros) s’explique par un mouvement de fongibilité asymétrique à hauteur de 9,5 millions d'euros en vue du remboursement des salaires des agents mis à disposition de l’ASN. Ces crédits, budgétés en dépenses de personnel, ont été exécutés en dépenses de fonctionnement. Le Rapporteur spécial, souscrivant aux observations de la Cour des comptes, juge qu’une inscription de ces crédits dès le début de l’exercice sur le titre adéquat serait plus conforme au principe de sincérité budgétaire.

Les dépenses de fonctionnement ont couvert les subventions pour charge de service public versées à l’ADEME (42,5 millions d'euros) et à INERIS (32,25 millions d'euros). Les crédits d’INERIS ont dû être abondés de plus de 7,3 millions d'euros en cours d’exercice pour faire face au règlement d’engagements antérieurs à 2009.

B.– UNE PERFORMANCE SATISFAISANTE QUI DEVRAIT MONTER EN PUISSANCE EN 2011

Les trois indicateurs principaux portent sur des enjeux emblématiques comme la prévention des risques, la gestion des déchets, la santé publique ou la protection des milieux.

1.– Objectif n° 1 : limiter l’exposition aux risques technologiques et réduire l’impact des pollutions industrielles et agricoles sur les personnes, les biens et l’environnement

L’indicateur 1.1, qui est un des trois principaux indicateurs de la mission, mesure le nombre total pondéré de contrôles des installations classées sur effectif de l’inspection. Les priorités en matière d’instruction ont été maintenues, en particulier pour la mise en œuvre des plans de prévention des risques technologiques et de la directive européenne IPPC relative à la prévention et à la réduction intégrée de la pollution.

La réalisation 2010 fait apparaître un ratio inférieur de 1 point à la prévision 2009. Elle ne prend pas en compte l’instruction des plans de prévention des risques technologiques et en particulier des études de danger qui ont fortement mobilisé les services de l’inspection en 2010.

Ce ratio d’efficience ne permet pas de savoir si les effectifs d’inspection sont suffisants. Le Rapporteur spécial s’inquiète de leur stagnation qui serait due à des difficultés récurrentes de recrutement.

Proposition n° 1 : Créer un indicateur indiquant le ratio entre le nombre de sites contrôlés dans l’année et le nombre total des installations classées devant faire l’objet d’un contrôle.

L’indicateur 1.2 est relatif au taux d’approbation des PPRT. Alors que seuls 28 PPRT étaient approuvés au 31 décembre 2009, 92 le sont au 31 décembre 2010 et 359 sur un total de 423 sont prescrits. Même si les cibles ne sont pas atteintes, on assiste comme l’avait souhaité le Rapporteur spécial à une accélération du processus de prescription puis d’approbation des PPRT.

L’indicateur 1.3 Nombre d’accidents dus aux produits, équipements et installations soumis aux contrôles techniques sur une période donnée indique un nombre d’accidents avec dommages corporels recensés en diminution par rapport à 2009. Ce mouvement de baisse depuis deux ans, après la stabilité des années antérieures, s’explique par les actions des directions régionales sous forme d’opérations de contrôle et d’inspections inopinées sur les chantiers.

2.– Objectif n° 2 : réduire l’impact des déchets et des produits sur les personnes, les biens et l’environnement

L’indicateur 2.1 relatif à la collecte sélective et au recyclage des déchets ménagers est le deuxième indicateur principal de la mission. Il comprend deux sous-indicateurs.

Le premier concerne le taux de recyclage des déchets d’emballage et repose sur des données, fournies par l’ADEME. Le taux de 63,3 % en 2009 est stable par rapport à 2008 (63 %). La cible 2012 de 75 % paraît ambitieuse.

Le deuxième sous-indicateur relatif au taux de collecte des déchets d’équipements électriques et électroniques (DEEE) ménagers fait l’objet de résultats satisfaisants. En 2009, le taux de collecte s’est élevé à 25,7 %.

Proposition n° 2 : Créer un sous-indicateur permettant de mesurer le taux de collecte des déchets d’équipements électriques et électroniques professionnels.

L’indicateur 2.2 expose en euros le coût moyen des réhabilitations de décharges fixées par l’ADEME. Ce coût moyen masque de fortes disparités selon les lieux et la nature des travaux à effectuer. Cet indicateur, sans modulation en fonction des travaux nécessaires, manque de pertinence. En 2010, 184 sites ont fait l’objet de travaux de réhabilitation avec des impacts très variables.

Proposition n° 3 : Moduler l’indicateur relatif au coût moyen des réhabilitations de décharges selon le type d’impact.

L’indicateur 2.3 relatif à la mise en œuvre de la règlementation applicable aux produits chimiques a été enrichi.

Il se compose d’un sous indicateur relatif au délai d’instruction des dossiers biocides qui mesure l’efficacité du dispositif national d’évaluation des risques. En 2010, il a fallu 17,8 mois pour traiter un dossier. L’objectif pour 2012 est de réduire ce délai à 15 mois grâce à la rationalisation du réseau d’expertise.

Cet indicateur est complété d’un sous indicateur relatif au nombre d’inspections de contrôle du respect de la mise en œuvre de la réglementation européenne applicable aux produits chimiques REACH. 380 inspections ont été réalisées en 2010.

3.– Objectif n° 3 : réduire la vulnérabilité des personnes, des biens et de l’environnement aux risques naturels majeurs et hydrauliques

La rénovation des politiques et le renforcement des moyens introduits par les événements dramatiques et exceptionnels qu’ont été la tempête Xynthia et les crues du Var en 2010 devrait permettre d’améliorer les résultats sur le moyen terme.

L’indicateur 3.1 sur le nombre de communes couvertes par un plan de prévention des risques naturels (PPRN) indique des taux en progression nette par rapport à 2009 même si la réalisation demeure légèrement inférieure aux prévisions. 663 nouvelles communes sont couvertes par un PPRN approuvé en 2010.

L’indicateur 3.2 porte sur la prévention des inondations, premier des risques de catastrophes naturelles.

Le pourcentage de la population habitant en zone inondable protégée par un projet subventionné n’atteint que 16,1 % alors que l’objectif fixé pour 2012 est de 32 %. Le taux de contrôle des barrages intéressant la sécurité publique s’élève à 85 % et marque une très nette progression par rapport à 2009. En ce qui concerne la fiabilité de la carte vigilances crues, le résultat 2010 est sensiblement inférieur à celui de 2009.

4.– Objectif n° 4 : assurer un contrôle performant de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et renforcer l’information du public

Les deux indicateurs correspondent à des objectifs assignés à l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) :

L’indicateur 4.1. montre des résultats stables en ce qui concerne les délais de publication des décisions de l’ASN. L’ASN a instruit 3 300 dossiers d’autorisation en 2010 contre 3 500 en 2008. Cette diminution du nombre d’instructions concerne le nucléaire de proximité du domaine industriel et traduit l’impact de la crise économique sur ce secteur.

L’indicateur relatif à la connaissance de l’ASN par le grand public connaît une baisse sensible en 2010 après la progression enregistrée les années précédentes.

5.– Objectif n° 5 : mettre en sécurité l’ensemble du territoire minier en maîtrisant les coûts et les délais de réalisation

Les cibles ont été respectées par les indicateurs (absence de sinistres, nombre de défaillances des installations hydrauliques de sécurité inférieur aux limites fixées, respect des coûts et des délais des chantiers de mise en sécurité).

II.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER

Le programme 217 est un des deux principaux programmes de la mission Écologie. C’est un programme de pilotage et de soutien pour l’ensemble de la mission. Il regroupe l’essentiel des fonctions support du ministère, devenu celui de l’Écologie, du développement durable, des transports et du logement en novembre 2010 et dont l’organisation administrative est en voie de stabilisation.

A.– UNE PROBLÉMATIQUE DES FONCTIONS SUPPORT ET DU PÉRIMÈTRE QUI A PEU ÉVOLUÉ

La problématique des fonctions support et de périmètre du programme a peu évolué depuis 2009.

Si le programme regroupe l’essentiel des fonctions support du ministère, la mutualisation des crédits support n’est pas complète puisque certaines d’entre ces fonctions restent rattachées à d’autres programmes dont elles constituent une part des dépenses importante. Il s’agit de fonctions qualifiées de « support métier », notion qui, pour la Cour des comptes, mériterait d’être plus clairement explicitée et formalisée au sein du ministère.

Par ailleurs, le programme intègre des fonctions stratégiques et internationales qui n’ont pas le caractère de fonction support.

Le regroupement des emplois et des crédits de masse salariale de la mission sur ce programme est désormais complet, à l’exception des effectifs de l’ASN qui restent pris en charge par le programme 181.

Comme le Rapporteur spécial l’a indiqué à plusieurs reprises, ce dispositif n’est pas conforme à l’esprit de la LOLF, qui suppose de présenter les actions en coûts complets, et il empêche la mise en œuvre de la fongibilité asymétrique au sein de chacun des programmes.

Toutefois il a pris bonne note que l’administration souhaitait conserver ce mode de gestion auquel elle a attribué le mérite de pouvoir achever l’exercice 2010 sans ouverture complémentaire de crédits de personnel et que la mise en place de nouveaux outils de gestion devrait permettre de mieux appréhender les déterminants de la masse salariale pour chacun des programmes.

B.– UNE GESTION TENDUE DES CRÉDITS

Les autorisations d’engagement consommées s’élèvent à 3 882 millions d'euros et les crédits de paiement à 3 916 millions d'euros pour 2010. Compte tenu des mouvements opérés en cours d’exercice, les crédits disponibles sont très proches des dépenses d’où des taux de consommation très élevés.

1.– Des dépenses de personnel prédominantes

L’essentiel des dépenses concerne la paie des personnels. 3 332 millions d'euros leur ont été consacrés, soit plus de 85 % des autorisations d’engagement comme des crédits de paiement du programme. Ces dépenses progressent très légèrement (+ 0,89 %).

Comme l’année dernière, les emplois et les crédits de personnel sont répartis en 14 actions « miroir ». Les dotations les plus significatives vont vers le programme Infrastructures et services de transport (834,50 millions d'euros), vers le programme Urbanisme, paysages, eau et biodiversité (801,57 millions d'euros) et vers le programme 217 (632,57 millions d'euros).

Ces trois actions à elles seules représentent 2 268 millions d'euros, soit 68 % des dépenses de personnel et 58 % des dépenses du programme.

Le plafond ministériel d’autorisations d’emplois en loi de finances initiale 2010 s’élève à 66 224 ETPT. Ce plafond est réparti sur les deux programmes suivants, le programme 217 pour 65 863 ETPT et le programme 181 pour 361 ETPT (effectifs de l’ASN).

Le ministère indique qu’il a exécuté son schéma d’emplois au-delà des prévisions : – 1 322 ETPT, pour un objectif de – 1 294 ETP prévu en loi de finances, soit une sur-exécution de 28 ETP.

En dépit du nombre de départs en retraite pour la deuxième année consécutive inférieur aux prévisions. (– 979 réalisés contre – 2 296 prévus), le taux de remplacement (63 %) est conforme à celui qui était prévu et supérieur à l’objectif de non remplacement d’un sur deux.

La ventilation des emplois par programme de politique publique décidée en loi de finances initiale 2010 a été globalement respectée en exécution.

Les suppressions de 2010 (– 618 ETPT) correspondent à un schéma de 1 304 suppressions d’ETP et à une hypothèse de 2 296 départs en retraite qui s’échelonnent tout au long de l’année. Les 1 304 suppressions représentaient le solde entre les suppressions attendues au titre des mesures de RGPP (– 1 174 ETP) et les créations d’emplois «Grenelle de l’environnement» (+ 470 ETP).

TAUX D’EXÉCUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN 2010

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Actions

Loi de finances initiale

Consom-mation

Taux d’exécution

Loi de finances initiale

Consom-matio

Taux d’exécution

Stratégie, expertise et études en matière de développement durable

73,90

55,89

75,63%

73,66

62,22

84,47%

Fonction juridique

6,02

7,77

129,07%

6,02

7,80

129,57%

Politique et programmation de l’immobilier et des moyens de fonctionnement

382,59

394,47

103,11%

380,12

429,05

112,87%

Politique et gestion des systèmes d’information et des réseaux informatiques

31,17

31,97

102,57%

31,18

26,45

84,83%

Politique des ressources humaines et formation

198,96

156,72

78,77%

197,84

155,67

78,68%

Action européenne et internationale

10,09

9,11

90,29%

10,09

9,11

90,29%

Personnels œuvrant pour les politiques du programme Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer

632,57

654,88

103,53%

632,57

654,88

103,53%

Personnels œuvrant pour les politiques du programme Infrastructures et services de transports

834,50

775,92

92,98%

834,50

775,92

92,98%

Personnels œuvrant pour les politiques du programme Sécurité et circulation routières

126,24

135,36

107,22%

126,24

135,36

107,22%

Personnels œuvrant pour les politiques du programme Sécurité et affaires maritimes

177,76

179,60

101,04%

177,76

179,60

101,04%

Personnels œuvrant pour les politiques du programme Urbanisme, paysages, eau et biodiversité

801,57

697,53

87,02%

801,57

697,53

87,02%

Personnels œuvrant dans le domaine de la recherche et de l’action scientifique et technique

136,32

112,66

82,64%

136,23

112,66

82,70%

Personnels œuvrant pour les politiques Développement et amélioration de l’offre de logement

162,87

209,91

128,88%

162,87

209,91

128,88%

Personnels œuvrant pour les politiques du programme Prévention des risques

189,25

205,11

108,38%

189,25

205,11

108,38%

Personnels relevant de programmes d’autres ministères

 

68,68

   

68,68

 

Personnels transférés aux collectivités territoriales

26,06

96,43

370,03%

26,06

96,43

370,03%

Personnels œuvrant pour les politiques des programmes Énergie et après-mines

48,50

61,91

127,65 %

48,50

61,91

127,65 %

Personnels œuvrant dans le domaine des transports aériens

35,02

24,64

70,36%

35,02

24,64

70,36%

Commission nationale du débat public

1,95

2,10

107,69%

1,95

2,11

108,21%

Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires

1,34

1,05

78,36 %

1,34

1,01

75,37 %

Source : rapport annuel de performances 2010

2.– Les autres dépenses

Après les dépenses de personnel, le deuxième poste de dépenses du programme est constitué par les dépenses de fonctionnement pour un montant de 509 millions d'euros en autorisations d’engagement et 510 millions d'euros en crédits de paiement dont 391 millions d'euros en autorisations d’engagement et 412 millions d'euros en crédits de paiement ont été consacrés à l’action Politique et programmation de l’immobilier et des moyens de fonctionnement.

Les dépenses d’investissement, dont les crédits inscrits avaient été fortement diminués en loi de finances initiale (– 65 % en autorisations d’engagement et – 50 % en crédits de paiement par rapport à 2009), ont fait l’objet d’une surconsommation en cours d’exercice (+ 17,8 millions d'euros en crédits de paiement). Elle serait liée à de mauvaises imputations et à des travaux non prévus.

PROGRESSION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET DES CRÉDITS DE PAIEMENT CONSOMMÉS PAR TYPE DE DÉPENSES

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

 

2009

2010

2009/2010

2009

2010

2009/2010

Dépenses de personnel

3 302,71

3 332,14

0,89%

3 302,71

3 332,14

0,89%

Dépenses de fonctionnement

509,20

519,01

1,93%

510,41

540,10

5,82%

Dépenses d’investissement

32,38

11,10

-65,72%

49,98

24,63

-50,72%

Dépenses d’intervention

18,69

19,70

5,40%

19,36

19,19

-0,88%

Source : rapport annuel de performances 2010

C.– UN DISPOSITIF DE PERFORMANCE EN MUTATION

Déclinée en trois objectifs, la performance du programme se mesure en 2010 au travers de huit indicateurs et de 17 sous-indicateurs. Deux des objectifs sont axés sur l’exemplarité de l’État en matière de développement durable.

Pour la première fois en 2010, trois indicateurs d’efficience communs aux programmes support ont vu le jour relatifs aux ressources humaines, à la bureautique et à l’immobilier, ce qui répond à la recommandation du Rapporteur spécial émise l’année dernière afin d’améliorer la rigueur et la comparabilité des méthodes d’analyse de la performance.

Les résultats sont encourageants, mais encore marqués par l’instabilité récente de l’organisation centrale et déconcentrée du MEEDTL et des opérations immobilières encore en cours.

1.– Un premier objectif Mobiliser les pouvoirs publics et la société civile en faveur du développement durable dont les résultats sont satisfaisants

La stratégie nationale de développement durable 2009-2013 prévoit d’amplifier l’effort de mise en place des projets territoriaux de développement durable et des Agendas 21 locaux avec un objectif de 1 000 projets pour 2013. L’indicateur 1.1 fait apparaître pour 2010 un taux d’acceptation des projets territoriaux de développement durable acceptés au regard des critères de reconnaissance des Agendas 21 de 87 %, de 2 points supérieur à la prévision.

Le Rapporteur spécial tient toutefois à faire observer que l’augmentation de ce taux est fonction de la qualité des projets proposés et suppose donc un renforcement du conseil aux collectivités territoriales.

L’indicateur 1.2 est relatif au taux de transposition des directives communautaires qui fondent 80 % de la législation environnementale nationale. Cet indicateur est très important dans la mesure où l’amélioration du dispositif de suivi des textes en cours de négociation et des conditions de leur transposition en droit français était un des objectifs prioritaires de la réorganisation du ministère.

Le résultat de 2010 (78 %) est légèrement inférieur à celui obtenu au cours de l’année 2009 (79,5 %), mais surtout à celui fixé dans le projet annuel de performances 2010 (90 %). Cette cible paraît toutefois très ambitieuse dans la mesure où le ministère n’a pas la maîtrise de l’ensemble de la procédure, la transposition des directives nécessitant un important travail de concertation interministérielle et de consultation des professionnels concernés, mais aussi l’adoption de mesures législatives.

2.– Deux objectifs caractérisés par la mise en place d’indicateurs d’efficience communs aux programmes support dont l’utilisation s’avère difficile

a) Être une administration exemplaire, au regard du développement durable, dans la maîtrise des moyens de fonctionnement

Cet objectif comporte un ratio d’efficience bureautique, un ratio d’efficience de la gestion immobilière et indicateur relatif au taux moyen des émissions de CO2 qui visent à mesurer la stratégie immobilière de réduction des coûts, de rationalisation des achats et d’optimisation du parc de véhicules du ministère.

Le ratio d’efficience bureautique mesure le coût bureautique par poste. Ses cibles devraient être revues afin de prendre en compte les coûts internes et externes d’assistance aux utilisateurs désormais intégrés dans le ratio.

En ce qui concerne les quatre sous-indicateurs relatifs au ratio d’efficience de la gestion immobilière, le rapport annuel de performances indique que les résultats doivent être utilisés avec précaution, leur mode de calcul étant incomplet et des erreurs d’imputation comptable n’ayant pu être corrigées.

Les résultats observés en termes de réduction des émissions de CO2 des voitures particulières achetées ou louées dans l’année sont supérieurs aux cibles.

b) Appliquer une politique des ressources humaines responsable

La performance de 2010 est difficilement appréciable de fait de l’impossibilité technique de disposer des données requises au mois de mars 2011 pour deux indicateurs sur trois.

L’indicateur 3.1 porte sur l’effort en matière de formation continue. Le Coût de la formation continue par journée-stagiaire indique un coût moyen de 125 euros pour 2010. Le nombre moyen de jours de formation par agent reste stable.

Le ratio d’efficience de la gestion ressources humaines (indicateur 3.2) n’atteint pas sa cible du fait de la mise en place progressive des nouvelles structures de gestion mutualisées et de déploiement, à partir de juillet 2010, du nouveau système d’information des ressources humaines du ministère.

Le Rapporteur spécial insiste pour qu’à l’intérieur des services de ressources humaines, les fonctions d’accompagnement au changement soient épargnées alors que le ministère achève une période de réorganisation administrative souvent déstabilisante pour les personnels.

Le taux d’emploi des travailleurs handicapés au sein du MEDDTL (indicateur 3.3) n’est pas renseigné : le rapport annuel de performances indique que le taux effectivement atteint en 2010 figurera dans le projet annuel de performances pour 2012, à l’automne prochain.

*

* *

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES : ÉNERGIE

Commentaire de M. Marc GOUA, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___

Pages

A.– DES RÉSULTATS ENCOURAGEANTS DANS LE SOUTIEN AUX ÉNERGIES D’AVENIR 162

B.– UNE GESTION DE MOINS EN MOINS COÛTEUSE DE L’APRÈS-MINES 163

À première vue, l’exécution budgétaire 2010 fait apparaître une gestion particulièrement rigoureuse du responsable de programme, puisque tant les autorisations d’engagement que les crédits de paiement consommés ont été sensiblement inférieurs aux crédits prévus en loi de finances initiale. Les premières s’établissent en définitive à 761 millions d’euros, et les seconds à 789 millions d’euros, contre respectivement 892 millions d’euros et 845 millions d’euros prévus initialement.

Comme en 2009, l’écart entre la prévision et le montant révisé des dépenses est pourtant imputable à deux causes. D’abord, pour l’action n° 01 Politique de l’énergie, le traitement des sites pollués a pris du retard. Ces opérations complexes se sont en effet heurtées de nouveau à divers aléas techniques. Le rapport annuel de performances en fournit le détail. Ensuite, pour l’action n° 04 Gestion économique et sociale de l’après-mines, les prestations à servir ont été moins importantes que prévu.

Les chiffres bruts de l’exécution ne doivent donc pas exclure une appréciation plus nuancée de la performance, dont l’évolution laisse encore à désirer en certains domaines.

A.– DES RÉSULTATS ENCOURAGEANTS DANS LE SOUTIEN AUX ÉNERGIES D’AVENIR

Certes, le suivi de la performance permet d’apprécier de manière fiable les progrès réalisés, dans le domaine des énergies renouvelables, sur le chemin qui mène à l’objectif du Grenelle de l’environnement à l’horizon 2012. Comme le fait ressortir le rapport annuel de performances, « après une année 2009 marquée par d'excellents résultats en termes de performance du fonds chaleur, il était attendu que le montant total des aides accordées rapporté au nombre de tonnes équivalent pétrole augmente (les projets les plus rentables ayant été financés en premier). L'indicateur pour la filière biomasse s’est néanmoins amélioré (aussi bien dans le cadre qu'au-dehors de l'appel à projets). Les résultats sont stables pour la filière solaire thermique, et en léger recul pour la filière géothermique (pour laquelle le faible nombre de réalisations annuelles rend difficile les interprétations statistiques). »

Ces résultats paraissent indiquer qu’en se développant, les différentes filières d’énergie renouvelable se rapprochent d’une taille économique efficace où le coût de revient reste maîtrisé, ou du moins le manque à gagner par rapport à des énergies traditionnelles dont le prix ne cesse d’augmenter. Le Rapporteur spécial se réjouit de cette évolution positive.

Il y a pourtant des ombres au tableau. Car le suivi de la performance n’est pas adapté à l’évaluation de l’efficacité des dépenses fiscales du programme. Elles en dépassent pourtant largement le montant strictement budgétaire, puisqu’elles s’établissent, pour le seul crédit d’impôt pour dépenses d’équipements de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable, à 2,6 milliards d’euros. Or il est permis de mettre en doute la solidité du rapport qualité/prix de cette mesure, du point de vue du contribuable.

Comme l’indiquent les publications de l’Agence nationale d’information sur le logement (Anil), alors que la crise du logement sévit dans de nombreuses régions du pays, les propriétaires désireux d’investir dans l’habitat s’orientent spontanément vers des dépenses de rénovation de leur logement existant, à défaut de pouvoir investir dans un nouveau lieu de résidence. Sur les 1,3 million de ménages bénéficiaires du crédit d’impôt pour dépenses d’équipements de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable, combien n’auraient-ils pas engagé de toute façon ces dépenses au cours de l’année considérée ? De toute évidence, la mesure entraîne pour des centaines de milliers de ménage ce que les économistes appellent un « effet d’aubaine ».

Proposition n° 1 : Développer un dispositif de suivi parallèle de la performance des dépenses fiscales, pour toutes les mesures d’un coût supérieur à 500 millions d’euros.

B.– UNE GESTION DE MOINS EN MOINS COÛTEUSE DE L’APRÈS-MINES

Les mouvements d’annulations de crédits sur l’action n° 04 Gestion économique et sociale de l’après-mines ne représentent pas eux non plus un effort supplémentaire d’économie. Selon la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes, « les mouvements de régulation sur le programme 174 Énergie et après-mines ne semblent pas tous cohérents : par exemple, alors qu’une dette a été contractée auprès de la Caisse autonome de sécurité sociale dans les mines au titre de la gestion des retraites anticipées, des crédits ont té annulés et d’autres libérés en fin de gestion, sans que la dette ne soit entièrement remboursée. Par ailleurs, l’annulation de crédits a entraîné des reports de charges sur 2011 et la levée tardive de la mise en réserve a obligé à un report du solde de CP. Ces arbitrages trop tardifs en fin de gestion ont affecté la gestion optimale des crédits. »

L’Agence nationale de gestion des droits des mineurs (ANGDM) connaît par ailleurs une nouvelle dégradation de son coût de fonctionnement. Le rapport annuel de performances fournit le détail des prestations versées à ses 240 000 bénéficiaires, pour un montant moyen annuel de 25 000 euros, soit un total de 600 millions d’euros.

Même en tenant compte de la révision substantielle à la mi-2010 de la valeur cible, la maîtrise des coûts de gestion enregistre des résultats plus que décevants. Les explications avancées dans le rapport annuel de performances peinent à convaincre sur ce sujet. Selon ce document, la « dégradation masque les efforts importants menés par l’ANGDM pour maîtriser, voire réduire, ses coûts de fonctionnement. En effet, le résultat de l’indicateur en 2010 (2,16 %) est certes supérieur à la prévision du PAP (1,95 %) mais il convient de noter que la dégradation de ce ratio de gestion est moins importante que celles connues lors des précédents exercices (2,8 % pour 2010/2009, 5 % pour 2009/2008). Pour ce faire, l’ANGDM a engagé une politique de maîtrise de ses coûts de gestion qui se sont traduits par une baisse de 2,52 % entre 2009 et 2010, alors que 318 nouveaux contentieux ont été introduits contre l’Agence (générant une hausse des frais induits). »

Le Rapporteur spécial note certes avec satisfaction que la dégradation est moins forte que les deux années précédentes. Mais l’ANGDM ne peut se contenter de freiner une tendance très dangereuse ; elle doit l’inverser. Les opérateurs du programme ne sauraient en effet s’exonérer des efforts de rationalisation engagés en administration centrale. Le rapport annuel de performances souligne que l’ANGDM « applique strictement » la règle d’un départ à la retraite sur deux non-remplacé. De nombreuses structures vont pourtant bien au-delà. La règle du « un sur deux » s’entend en effet à environnement constant. Étant donné la réduction régulière du nombre de bénéficiaires, le Rapporteur spécial estime que l’ANGDM doit être capable de mieux faire.

Proposition n° 2 : Corréler strictement l’application de la règle d’un départ à la retraite sur deux non-remplacé à l’évolution du nombre d’usagers pris en charge dans le cadre de la gestion économique et sociale de l’après-mines.

*

* *

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES :

MÉTÉOROLOGIE ;

CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS

Commentaire de M. Charles de COURSON, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___

Pages

I.– MÉTÉO-FRANCE POURSUIT SES EFFORTS DE RATIONALISATION DANS LA PERSPECTIVE DE SA RÉORGANISATION TERRITORIALE. 167

A.– UN RÉSULTAT 2010 CERTES DÉFICITAIRE, MAIS MEILLEUR QUE PRÉVU. 167

B.– CORRECTEMENT RENSEIGNÉS, LES INDICATEURS DE PERFORMANCE TRADUISENT DES RÉSULTATS SATISFAISANTS. 168

II.– LE BACEA POURSUIT SON ENDETTEMENT ET N’APPARAÎT PLUS COMME UN SUPPORT ADAPTÉ AUX ACTIVITÉS DE LA DGAC. 169

A.– DÉCIDÉ PAR LA DGAC, LE PASSAGE D’UNE COMPTABILITÉ DE CAISSE À UNE COMPTABILITÉ D’ENGAGEMENT TRADUIT L’INADAPTATION DU BUDGET ANNEXE. 169

1.– Depuis quelques années se pose la question de la conformité du budget annexe à l’article 18 de la LOLF. 169

2.– Un nouveau pas a été franchi en 2010, avec la décision de la DGAC d’adopter une comptabilité d’engagement. 170

3.– La question du choix de référentiel comptable illustre l’inadaptation du budget annexe aux activités de la DGAC. 171

B.– L’ENDETTEMENT DU BUDGET ANNEXE A CONTINUÉ DE CROÎTRE AU COURS D’UN EXERCICE 2010 À NOUVEAU DÉFICITAIRE. 172

1.– Les recettes encaissées ont été inférieures aux prévisions. 173

2.– Les moindres recettes se sont accompagnées d’une augmentation des dépenses de fonctionnement. 174

3.– L’écart entre recettes et dépenses, accru en cours d’exécution, a une nouvelle fois été comblé par recours à l’emprunt. 174

C.– GLOBALEMENT BIEN DOCUMENTÉE, L’ANALYSE DE L’EXÉCUTION PAR PROGRAMME N’EST PAS TOUJOURS ÉCLAIRÉE PAR LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE. 174

1.– Le programme 613 Soutien aux prestations de l’aviation civile 174

a) L’année 2010 a vu la mise en place de réformes bienvenues de la gestion des ressources humaines. 174

b) Le dispositif de mesure de la performance fait clairement apparaître la situation préoccupante de l’endettement. 176

2.– Le programme 612 Navigation aérienne 177

a) L’apparente augmentation des autorisations d’engagement en cours d’exercice résulte d’une mesure technique. 177

b) Sous l’effet de la stagnation du trafic aérien, la productivité de la DGAC a cessé de progresser. 178

3.– Le programme 614 Transports aériens, surveillance et certification 179

a) La majoration des crédits en cours d’exercice s’explique par l’apport de fonds de concours au Bureau d’enquêtes et d’analyses. 179

b) Les indicateurs mesurent mal la performance des crédits. 180

4.– Le programme 611 Formation aéronautique 181

a) L’année 2010 a permis de préparer la fusion de l’ENAC et du SEFA. 181

b) La performance du programme est contrastée. 181

Le présent commentaire porte sur deux supports budgétaires distincts :

– le programme 170 Météorologie, qui finance la subvention pour charges de service public versée à l’établissement public administratif Météo-France (191,7 millions d’euros consommés en 2010) ;

– le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA), qui a vocation à financer, depuis 2006, les activités de prestation de services de la direction générale de l’Aviation civile (2 097,9 millions d’euros de dépenses en 2010).

Si l’exécution du programme Météorologie s’est déroulée dans des conditions satisfaisantes, celle du budget annexe soulève davantage d’interrogations, notamment du fait de la décision de la DGAC d’adopter une comptabilité en droits constatés, et non plus une comptabilité de caisse.

I.– MÉTÉO-FRANCE POURSUIT SES EFFORTS DE RATIONALISATION DANS LA PERSPECTIVE DE SA RÉORGANISATION TERRITORIALE.

A.– UN RÉSULTAT 2010 CERTES DÉFICITAIRE, MAIS MEILLEUR QUE PRÉVU.

 Le programme a été doté en loi de finances initiale (LFI) de 189,3 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP), portés à 191,7 millions d’euros en cours d’exercice, somme intégralement consommée.

La variation des crédits résulte d’une part de l’annulation par décret d’avance en date du 30 novembre 2010 de 840 000 euros mis en réserve, d’autre part du report de 3,2 millions d’euros depuis l’exercice 2009.

 Le programme 170 supporte le versement à l’établissement public administratif Météo-France d’une subvention pour charges de service public, dans le cadre du contrat d’objectifs et de performance 2009-2011.

Ce contrat fixe notamment à Météo-France un objectif de réduction de ses effectifs, à hauteur de 131 ETP. En 2010, 37 ETP ont été supprimés ; 44 l’avaient été en 2009 ; l’objectif triennal devrait donc être rempli. En dépit des efforts réalisés en 2010, les dépenses de personnel ont augmenté de 1,75 % par rapport à 2009, du fait de l’accroissement des cotisations au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions.

 Les crédits du programme 170 représentent seulement une partie des ressources de Météo-France (368 millions d’euros), qui a également perçu :

– une subvention du programme 193 Recherche spatiale, au titre de la contribution de la France à l’organisation européenne pour les satellites de météorologie, EUMETSAT (33,2 millions d’euros) ;

– une subvention du programme 181 Prévention des risques (environ 3,5 millions d’euros en AE et 2,7 en CP) ;

– 85,2 millions d’euros de redevances aériennes ;

– des recettes diverses (10,9 millions d’euros) ;

– des recettes commerciales à hauteur de 44,3 millions d’euros.

La relativement bonne tenue des recettes commerciales n’aura pas suffi à équilibrer l’exercice 2010 : le compte financier fait en effet apparaître une perte de 1,35 million d’euros, toutefois inférieure à ce qui était initialement prévu (5,3 millions d’euros au budget prévisionnel). En outre, il faut relever que Météo-France a opportunément décidé d’abonder son fonds de roulement à hauteur de 7,9 millions d’euros en cours d’exercice, afin de disposer d’une trésorerie suffisante pour faire face à ses engagements.

 Du point de vue organisationnel, l’année 2010 aura permis de lancer enfin la rationalisation de l’organisation géographique de Météo-France, que le Rapporteur spécial avait préconisée : en effet, c’est au cours du conseil d’administration du 2 juillet 2010 qu’a été arrêtée la liste des 18 entités qui fermeront en 2012, afin d’adapter le maillage territorial de l’établissement, héritage aujourd’hui partiellement obsolète de la première vague de décentralisation.

B.– CORRECTEMENT RENSEIGNÉS, LES INDICATEURS DE PERFORMANCE TRADUISENT DES RÉSULTATS SATISFAISANTS.

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Objectif n° 1 : Disposer d’un système performant de prévision météorologique et de prévention des risques météorologiques

Indicateur 1.1 : Performances du modèle numérique Arpège de Météo-France à l’échéance de 48 heures comparées à celles des autres modèles de prévision numérique du temps

Indicateur 1.2 : Taux de pertinence de la procédure de vigilance météorologique et des bulletins marine de sécurité

Indicateur 1.3 : Qualité des prévisions météorologiques de Météo-France

Objectif n° 2 : Valoriser les informations météorologiques au profit de l’économie et les résultats de la recherche pour le développement durable.

Indicateur 2.1 : Évolution des recettes commerciales de l’établissement

Indicateur 2.2 : Indicateur de productivité

Indicateur 2.3 : Développement de l’activité de recherche au sein de l’établissement

 Les indicateurs rattachés à l’objectif 1 attestent une nouvelle fois de la qualité des prévisions produites par Météo-France. Le modèle Arpège demeure le plus performant d’Europe (indicateur 1.1). Si les taux de fiabilité des prévisions sur la France à trois jours et à sept jours (indicateur 1.3) ont été un peu moins bons que les cibles (respectivement 82 % contre 86 % et 50 % contre 53 %), la procédure de vigilance a obtenu de très bons résultats (indicateur 1.2), alors même que l’année 2010 a été marquée par des événements exceptionnels : tempête Xynthia en février, épisode orageux dans le Gard et l’Ardèche en septembre, épisodes neigeux en décembre.

 La rigueur observée par Météo-France en matière de personnel et de fonctionnement transparaît dans les bons résultats de l’indicateur de productivité (indicateur 2.2). Le coût de la mission de service public, notamment, a progressé moins vite que prévu en 2010.

 Dans un autre registre, celui du développement de l’activité de recherche au sein de l’établissement (indicateur 2.3), les résultats sont meilleurs encore, s’agissant en particulier du nombre de publications scientifiques de Météo-France (138 contre un objectif de 93).

II.– LE BACEA POURSUIT SON ENDETTEMENT ET N’APPARAÎT PLUS COMME UN SUPPORT ADAPTÉ AUX ACTIVITÉS DE LA DGAC.

A.– DÉCIDÉ PAR LA DGAC, LE PASSAGE D’UNE COMPTABILITÉ DE CAISSE À UNE COMPTABILITÉ D’ENGAGEMENT TRADUIT L’INADAPTATION DU BUDGET ANNEXE.

1.– Depuis quelques années se pose la question de la conformité du budget annexe à l’article 18 de la LOLF.

L’article 18 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 dispose que « des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ».

Dans sa note sur l’exécution du budget (NEB) 2009, la Cour des comptes constatait qu’ « une organisation budgétaire conforme à la LOLF n’aura finalement été qu’une parenthèse de trois ans pour le BACEA ». Entre 2006 et 2009, le budget annexe finançait les seules activités quasi-commerciales de la DGAC ; la loi de finances pour 2009 a supprimé du budget général le programme 225 Transports aériens, faisant basculer vers le budget annexe une partie des activités « régaliennes » jusqu’alors supportées par ce programme (régulation technique, gendarmerie du transport aérien). Ce mouvement s’est poursuivi en loi de finances pour 2011, avec le transfert au budget annexe des personnels du service national d’ingénierie aéroportuaire (SNIA).

Dans sa NEB 2010, la Cour des comptes renouvelle les critiques adressées les années précédentes, tout en reconnaissant les avantages de cette évolution en termes de gestion : « La Cour a déjà eu l’occasion de signaler que cette évolution, si elle simplifiait sans doute la gestion de la DGAC, en lui permettant de regrouper au sein du budget annexe pratiquement tous ses emplois ainsi que les crédits qu’elle gère, la plaçait néanmoins dans une situation ambiguë d’un point de vue statutaire et n’était pas conforme à l’article 18 de la LOLF ».

Sans nier le problème posé au regard des prescriptions de la loi organique, le Rapporteur spécial a été sensible à la logique consistant à rassembler au sein du budget annexe les activités et les financements relevant du « cœur de métier » de la DGAC. Cependant, il conviendrait de bien isoler les fonctions régaliennes et de les financer par de l’impôt et non par des redevances.

2.– Un nouveau pas a été franchi en 2010, avec la décision de la DGAC d’adopter une comptabilité d’engagement.

Si l’article 18 de la LOLF dispose que « les budgets annexes sont présentés selon les normes du plan comptable général, en deux sections », cela n’exclut pas l’application à l’ensemble du budget de l’État de la comptabilité dite « de caisse », principe rappelé par l’article 28 de la LOLF, aux termes duquel « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public [… et…] les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont payées par les comptables assignataires ».

La présentation des comptes des budgets annexes selon le système de l’engagement est donc prescrite par l’article 18 à titre d’information, et ne saurait écarter l’application du principe général posé par l’article 28. L’intention du législateur organique est claire ; ainsi que le relève justement la Cour des comptes, le Rapporteur de la LOLF à l’Assemblée nationale a indiqué que la mention des normes comptables « n’introduit […] aucune confusion quant au fait que les opérations sont retracées sur les budgets annexes selon la comptabilité de caisse appliquée, par ailleurs, au budget général » (17).

En 2010, la DGAC a décidé de rattacher recettes et dépenses à l’année de leur fait générateur, et non plus à l’année de leur encaissement, annonçant ainsi sa volonté de s’affranchir des contraintes de double présentation résultant de l’article 28 de la LOLF. Au-delà de l’interrogation qu’elle suscite au regard de la loi organique, cette décision peut poser des problèmes pratiques, s’agissant en particulier de l’intégration du solde du budget annexe à celui de l’État : comme le relève la Cour, « le solde "budgétaire" du BACEA, affecté par la loi de règlement des comptes au résultat budgétaire de l’État, va désormais être calculé selon des règles différentes des autres éléments composant le solde budgétaire ».

Il faut préciser que des écritures de droits constatés ont déjà été passées dans la comptabilité budgétaire, depuis 1995 au titre de certaines créances « douteuses » sur des compagnies aériennes et depuis 2001 du fait du rattachement à l’exercice des sur ou sous recouvrements des redevances de navigation aérienne.

La décision de la DGAC, pour unilatérale qu’elle soit, n’est pas subite. La Cour des comptes rapporte en effet que dès l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006, la DGAC a interrogé les administrations financières et comptables afin de savoir s’il lui fallait mettre en place deux référentiels comptables : « sans réponse spécifique, le système antérieur mêlant opérations de caisse et autres opérations (dotations aux amortissements par exemple) a été maintenu et même développé avec l’intégration croissante d’opérations en droits constatés ». La lecture des documents budgétaires ne s’en est pas trouvée facilitée, le Rapporteur spécial ayant déjà déploré l’extrême complexité des projets et rapports annuels de performances.

La Cour regrette légitimement que sa recommandation tendant à la création d’un groupe de travail interministériel sur le sujet n’ait pas été suivie d’effet, en conséquence de quoi « sans directive claire, la DGAC a opté pour la présentation qui lui convient le mieux, mais au prix, d’une part, d’une plus grande difficulté de compréhension des résultats 2010, d’autre part, d’un éloignement croissant par rapport à la LOLF ». On ne peut que s’étonner que les demandes d’information formulées par la DGAC soient restées lettre morte, sur un sujet si important.

Proposition n° 1 : Créer un groupe de travail interministériel sur le référentiel comptable du budget annexe.

3.– La question du choix de référentiel comptable illustre l’inadaptation du budget annexe aux activités de la DGAC.

 De longue date, le Rapporteur spécial milite en faveur de la transformation de la DGAC en établissement public. À sa demande, le Gouvernement a remis au Parlement un rapport sur les perspectives d’évolution statutaire de la DGAC, qui privilégiait la solution de l’établissement public administratif. Cette solution a été officiellement abandonnée, à tout le moins à court terme, en raison de l’hostilité d’une partie des organisations syndicales, attachées au maintien de la DGAC dans le budget de l’État, et au maintien à ses agents de la qualité de fonctionnaire.

L’intégration de la navigation aérienne au niveau européen, au sein du FABEC (Functional airspace block Europe centrale), serait pourtant un bon aiguillon à la transformation statutaire de la DGAC, notamment car cette intégration exige une séparation entre régulateur et opérateur qui paraît difficilement compatible avec la gestion de ces deux métiers par la même direction d’administration centrale.

 On ne peut que partager le constat de la Cour selon lequel en adoptant la comptabilité d’engagement, « le BACEA se rapproche, sans le dire ni l’assumer, d’une structuration d’établissement public ». Dès lors, seules quatre solutions paraissent envisageables :

– la plus satisfaisante serait la création d’un établissement public ;

– la plus improbable serait d’aligner la norme sur la pratique, c’est-à-dire de modifier la LOLF afin d’une part de permettre au BACEA de financer des activités autres que des prestations de service (article 18) et d’autre part de l’exonérer de l’application de la comptabilité de caisse (article 28) ;

– la plus prudente du point de vue juridique, mais la plus frileuse du point de vue de l’efficacité en gestion, serait de contraindre la DGAC à se conformer strictement aux prescriptions de la loi organique ;

– la plus praticable à court terme serait d’étudier la possibilité d’autoriser la DGAC à expérimenter la comptabilité en droits constatés. Le Rapporteur spécial va s’y atteler.

Proposition n° 2 : Engager avec les organisations syndicales des discussions sur la perspective de création, en lieu et place de la DGAC, d’un établissement public.

B.– L’ENDETTEMENT DU BUDGET ANNEXE A CONTINUÉ DE CROÎTRE AU COURS D’UN EXERCICE 2010 À NOUVEAU DÉFICITAIRE.

Du fait du passage à la comptabilité en droits constatés, certaines recettes sont inscrites au résultat alors qu’elles n’ont pas encore été encaissées, au motif que les titres de recettes ont été émis en 2010. De même, certaines dépenses engagées mais non payées sont inscrites dans les comptes 2010. Ce sont au total 213,6 millions d’euros de produits à percevoir qui ont été inscrits au résultat 2010 ; du côté des charges, 19,1 millions d’euros ont été rattachés à l’exercice, alors qu’ils ne seront décaissés qu’en 2011. En droits constatés, l’exercice 2010 s’est soldé par un excédent d’exploitation de 39,3 millions d’euros.

Mais l’objectif principal de l’examen du projet de loi de règlement étant de s’assurer de la conformité de l’exécution budgétaire à l’autorisation donnée par le Parlement, il faut comparer ce qui est comparable ; les commentaires qui suivent porteront donc sur les résultats obtenus par application du système de caisse, et non des droits constatés. Le résultat obtenu est alors très différent, puisqu’il fait apparaître un déficit d’exploitation de 110,2 millions d’euros, pour une prévision de 75 millions d’euros. Si la moitié de l’écart entre le déficit prévisionnel et le déficit constaté s’explique par le moindre dynamisme des recettes, l’autre moitié résulte de l’augmentation des dépenses d’exploitation.

1.– Les recettes encaissées ont été inférieures aux prévisions.

 Le produit des redevances de navigation aérienne a été globalement plus faible que prévu, essentiellement en raison de l’écart entre la croissance du trafic anticipée (+ 1,5 %) et la stagnation constatée. Il faut remarquer qu’au-delà des effets de la crise économique, le trafic 2010 a été affecté par divers événements : le nuage de cendres du volcan islandais en avril, les fortes chutes de neige en France en décembre, ainsi que des mouvements sociaux liés à la réforme des retraites et à la rénovation des modalités de gestion des ressources humaines à la DGAC (cf. infra).

Le produit de la redevance de route, qui rémunère les services de navigation aérienne en cours de vol, s’est établi à 1 042 millions d’euros, soit une vingtaine de millions d’euros de moins que la prévision établie en loi de finances initiale.

La redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) rémunère le service rendu au départ et à l’approche des principaux aéroports. Le montant attendu pour la métropole était de 226,3 millions d’euros, mais seulement 210 millions ont été encaissés en 2010.

Jusqu’en 2010, les vols outre-mer n’étaient pas couverts par la redevance de route, mais seulement par la RSTCA outre-mer, dont le tarif élevé (15 euros par unité de service) permettait de couvrir moins du tiers du coût de la navigation aérienne outre-mer. La création d’une redevance océanique par décret en Conseil d’État du 23 décembre 2009 a permis de réduire le tarif unitaire de RSTCA outre-mer (ramené à 12 euros) et de porter à près de 37 % le taux de couverture du coût de la navigation aérienne par les redevances (cf. infra). Ce résultat aurait cependant pu être meilleur, car le produit des deux redevances (39,6 millions d’euros) a été inférieur au produit attendu (45 millions d’euros). Il faut signaler que le RAP fait masse des deux redevances, ce qui ne permet pas de connaître le produit spécifique de la redevance océanique.

Proposition n° 3 : Présenter distinctement, à l’avenir, le produit de la RSTCA outre-mer et celui de la redevance océanique.

 Le produit des redevances de surveillance et de certification a quant à lui été légèrement supérieur à la prévision (36,9 millions d’euros contre 36,3). Le produit de ces redevances créées en 2004 pour faire financer par les opérateurs qui en bénéficient les services rendus par la DGAC en matière de surveillance et de contrôle technique ne couvre cependant, selon la Cour des comptes, que 40 % du coût de ces services.

 La quotité de taxe de l’aviation civile (TAC) affectée en 2010 au BACEA (soit 79,77 %, le solde étant affecté au budget général) a généré un produit légèrement supérieur à la prévision : 280,4 millions d’euros contre 277,9. La quotité de TAC affectée au BACEA a été portée à 80,32 % en 2011, afin de financer le transfert vers le budget annexe des agents du SNIA (cf. supra).

2.– Les moindres recettes se sont accompagnées d’une augmentation des dépenses de fonctionnement.

La Cour des comptes évalue cette augmentation à 3 %, par rapport à la prévision faite en loi de finances, et la juge avec sévérité : « Au total, la DGAC a renoncé à maîtriser la dépense de fonctionnement dans le courant de l’année, alors même que les recettes étaient inférieures aux prévisions. Ces dépenses ont même été abondées dans le cadre d’une mesure de fongibilité asymétrique : les économies constatées en fin d’année sur les dépenses de personnel ont ainsi été immédiatement recyclées sur d’autres dépenses courantes ».

3.– L’écart entre recettes et dépenses, accru en cours d’exécution, a une nouvelle fois été comblé par recours à l’emprunt.

L’emprunt s’est élevé à 251 millions d’euros en 2010. La Cour des comptes constate qu’en dix ans, entre 2001 et 2011, la dette du BACEA s’est accrue de près de 64 % ; sur les seules années 2009 et 2010, l’endettement a progressé de 30 %, soit 270 millions d’euros. « Entré dans une spirale de surendettement incontrôlé », le BACEA a désormais recours à l’emprunt pour financer son fonctionnement, puisque le montant annuel d’emprunt est supérieur au montant annuel des investissements (136,9 millions d’euros en 2010, nets des remboursements d’emprunt). La Cour des comptes a calculé que le montant des investissements nets des remboursements a diminué de 30 % entre 2007 et 2010.

Le Rapporteur spécial a manifesté à plusieurs reprises son inquiétude devant l’endettement croissant et structurel du budget annexe, qui risque d’obérer les capacités d’investissement de la DGAC, alors que les programmes européens de construction du « Ciel unique » appellent une mobilisation forte.

Proposition n° 4 : Prendre toutes mesures utiles à l’arrêt de l’endettement du budget annexe pour financer des dépenses de fonctionnement.

C.– GLOBALEMENT BIEN DOCUMENTÉE, L’ANALYSE DE L’EXÉCUTION PAR PROGRAMME N’EST PAS TOUJOURS ÉCLAIRÉE PAR LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE.

1.– Le programme 613 Soutien aux prestations de l’aviation civile

a) L’année 2010 a vu la mise en place de réformes bienvenues de la gestion des ressources humaines.

 Doté en loi de finances initiale (LFI) de 1 304,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 1 302,1 millions d’euros en crédits de paiement, le programme 613 a finalement reçu 1 359 millions d’euros en AE et 1 337,8 millions d’euros en CP, soit une augmentation de respectivement 4,2 et 2,7 %. Les AE ont été consommées à près de 96 % et les CP à plus de 98 %.

 La variation entre la dotation de LFI et les crédits finalement disponibles résulte essentiellement :

– d’un virement de 9,8 millions d’euros (en AE comme en CP), en provenance du programme 612 Navigation aérienne ;

– du report de 2009 vers 2010 de 18,6 millions d’euros d’AE ;

– de l’ouverture de 25,6 millions d’euros (AE=CP) en loi de finances rectificative (LFR).

La justification au premier euro (JPE) ne permet pas de comprendre la nature et les motifs du report de 18,6 millions d’euros. Tel était déjà le cas les années précédentes, la DGAC ayant alors indiqué au Rapporteur spécial qu’il s’agissait de reports techniques, résultant des insuffisances des applications informatiques de gestion des crédits. L’information financière devrait être améliorée dans les années à venir : en effet, depuis le début de l’année 2011, la DGAC a substitué au SIGEF (système informatique de gestion financière) le SIF (système d’information financière), dont la Cour des comptes indique qu’il est « à terme, susceptible d’améliorer le suivi des consommations en AE et CP ».

Associé à des redéploiements en gestion, le virement de 9,8 millions d’euros a permis d’abonder la dotation aux amortissements de 18 millions d’euros, soit l’écart constaté par rapport à la prévision initiale (158,3 millions d’euros de besoins contre une prévision de 140,3 millions d’euros). Cet abondement résulte notamment de la réalisation, en cours d’exercice, d’opérations d’investissement non prévues lors de la programmation budgétaire.

Les crédits ouverts par la LFR, depuis d’autres programmes du budget annexe (essentiellement depuis le programme 612 Navigation aérienne), ont permis à la DGAC de rembourser une partie de l’emprunt supplémentaire (65 millions d’euros) que le décret d’avance du 8 décembre 2009 l’a autorisée à contracter, afin de faire face à un besoin urgent de trésorerie, lui-même lié à l’endettement structurel du BACEA.

Proposition n° 5 : Mieux expliquer dans le rapport annuel de performances les motifs des mouvements de crédits en cours d’exercice.

 Depuis l’exercice 2009, le programme 613 supporte l’ensemble des dépenses de personnel du budget annexe. S’il limite les possibilités de fongibilité asymétrique, un tel regroupement favorise une gestion efficace des ressources humaines, indispensable à la DGAC.

À de nombreuses reprises, le Rapporteur spécial a dénoncé, avec la Cour des comptes, la gestion coûteuse et pour partie illégale du personnel de la DGAC, s’agissant en particuliers des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA).

En 2010, la DGAC a commencé à tirer les conséquences des critiques qui lui étaient adressées :

– en légalisant le régime des primes versées à ses agents, à la suite de la mise en débet de ses comptables par la Cour des comptes, à hauteur de 260 millions d’euros pour la seule année 2007. Une demande de remise de ces débets a été adressée au ministre du Budget, qui en poursuit l’instruction ;

– en mettant fin à la pratique dite de « clairance », qui permettait officieusement à des contrôleurs aériens de ne pas être présents sur leur lieu de travail, et de ne travailler en conséquence que 99 jours par an selon la Cour des comptes ;

– en limitant les mesures catégorielles dans le cadre du « protocole social 2010-2012 ». Il faut en effet rappeler que depuis 1988, la gestion des ressources humaines repose sur ces protocoles triennaux négociés entre le directeur général de l’Aviation civile et les organisations syndicales, prévoyant habituellement des mesures catégorielles dont l’objectif, assumé par la DGAC, est de prévenir des conflits qui pourraient conduire à la paralysie de l’espace aérien. En conséquence, seuls 1,6 des 6 millions d’euros prévus au titre des mesures catégorielles ont été consommés en 2010, afin de solder le protocole 2007-2009.

En 2010, après plusieurs années de croissance forte et ininterrompue, les dépenses de personnel ont légèrement diminué par rapport à l’exercice précédent. Cette diminution, évaluée par la DGAC à environ 2 millions d’euros, s’entend hors effet CAS Pensions, le taux de cotisation au compte d’affectation spéciale ayant encore augmenté en 2010. La DGAC a respecté le schéma d’emploi, en supprimant 188 équivalents temps plein (ETP), se conformant ainsi à la règle du non remplacement d’un départ à la retraite sur deux. Dans sa note sur l’exécution du budget, la Cour relève cependant que « le respect de la règle est très récent et ne touche pas, sur l’année 2009-2010, les catégories de personnel les mieux payées […], d’où une difficulté durable à contenir la masse salariale ».

Proposition n° 6 : Poursuivre la normalisation de la gestion des ressources humaines à la DGAC.

b) Le dispositif de mesure de la performance fait clairement apparaître la situation préoccupante de l’endettement.

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Programme 613 Soutien aux prestations de l’aviation civile

Objectif n° 1 : Rendre un service de gestion des ressources humaines au meilleur coût

Indicateur 1.1 : Ratio d’efficience de la gestion des ressources humaines

Objectif n° 2 : Maîtriser l’équilibre recettes/dépenses et l’endettement du budget annexe

Indicateur 2.1 : Endettement / capacité d’autofinancement

Objectif n° 3 : S’assurer du recouvrement optimum des recettes du budget annexe

Indicateur 3.1 : Taux de recouvrement des recettes du budget annexe

 Les résultats obtenus en matière d’efficience de la gestion des ressources humaines (indicateur 1.1) sont meilleurs que prévu, puisque seuls 2,86 % des ETP auront été affectés à la gestion des ressources humaines, pour une prévision initiale de 3,06 %.

 Les résultats sont également satisfaisants en ce qui concerne le recouvrement des recettes du budget annexe (indicateur 3.1).

 Ils sont en revanche très mauvais s’agissant de l’endettement (indicateur 2.1). L’aggravation alarmante du niveau de dette, longuement évoquée plus haut, a porté à 23,8 le nombre d’années nécessaires au désendettement. La prévision initiale (17 ans) traduisait elle-même la dégradation de la situation financière du budget annexe depuis 2008. Dans ces conditions, la cible fixée pour 2011 – moins de 8,5 ans – apparaît très optimiste.

2.– Le programme 612 Navigation aérienne

a) L’apparente augmentation des autorisations d’engagement en cours d’exercice résulte d’une mesure technique.

 Doté en LFI de 513,8 millions d’euros en AE et de 492,9 millions d’euros en CP, le programme 612 a finalement reçu 654,6 millions d’euros en AE (+ 27,4 %) et 485,8 millions d’euros en CP (- 1,4 %). Le taux de consommation des AE a été de 69,4 %, celui des CP de 95,5 %.

 La très forte augmentation des AE en cours d’exercice résulte d’un report de 155,8 millions d’euros depuis 2009, de nature technique. Évoqué précédemment, le passage au SIF devrait permettre, à l’avenir, d’éviter de type de mesure, qui ne facilite pas la lecture des résultats de l’exécution.

 La lecture du RAP laisse apparaître une forte augmentation des dépenses de fonctionnement par rapport à la prévision dressée en LFI : + 28 % en AE et + 18 % en CP. Cette forte augmentation résulte essentiellement de facteurs comptables, mais également de l’actualité particulière de l’année 2010 :

– à la demande du ministère du Budget, des dépenses jusqu’alors comptabilisées dans la catégorie des investissements le sont désormais dans celle du fonctionnement. Cela explique en partie la réduction des dépenses d’investissement, qui résulte également des contraintes liées à l’endettement du BACEA (cf. supra) ;

– la mise en place du mécanisme de constatation des charges à payer expliquerait plus de 50 % de l’augmentation des dépenses de fonctionnement, en passant sur l’exercice 2010 des charges qui, en comptabilité budgétaire, auraient été imputées sur l’exercice 2011. On se trouve ici confronté aux problèmes de lisibilité entraînés par le passage unilatéral à la comptabilité d’engagement, le RAP mêlant plusieurs référentiels comptables ;

– des dépenses supplémentaires ont dû être engagées sur l’action 3 Aéroports, du fait des fortes chutes de neige de l’hiver (augmentation des dépenses de fluides, notamment).

b) Sous l’effet de la stagnation du trafic aérien, la productivité de la DGAC a cessé de progresser.

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Programme 612 Navigation aérienne

Objectif n° 1 : Assurer un haut niveau de sécurité de la navigation aérienne

Indicateur 1.1 : Nombre de croisements hors norme pour 100 000 vols

Objectif n° 2 : Maîtriser l’impact environnemental du trafic aérien

Indicateur 2.1 : Nombre d’événements non conformes au respect de la trajectoire initiale de décollage à Orly et Roissy

Indicateur 2.2 : Efficacité horizontale des vols (écart entre la trajectoire parcourue et la trajectoire directe des vols)

Objectif n° 3 : Améliorer la ponctualité des vols

Indicateur 3.1 : Niveau de retard moyen par vol pour cause ATC [Air Traffic Control]

Objectif n° 4 : Améliorer l’efficacité économique des services de navigation aérienne

Indicateur 4.1 : Niveau du taux unitaire de route français

Indicateur 4.2 : Évolution des taux unitaires des redevances métropolitaines de navigation aérienne

Indicateur 4.3 : Évolution du coût unitaire des unités de service de navigation aérienne

Objectif n° 5 : Améliorer le taux de couverture des coûts des services de navigation aérienne outre-mer par les redevances

Indicateur 5.1 : Taux de couverture des coûts des services de navigation aérienne outre-mer par les redevances outre-mer

 Les résultats obtenus en matière de sécurité des vols (indicateur 1.1) sont bons, puisque le nombre de croisements hors norme a été de seulement 0,11 pour 100 000 vols, contre une prévision de 0,40.

 Les résultats obtenus en matière d’impact environnemental du trafic aérien (objectif 2) sont contrastés :

– le nombre d’événements non conformes au respect de la trajectoire initiale de décollage à Orly et Roissy (indicateur 2.1) est plus faible que prévu
(40 contre 64) ;

– si les résultats du nouvel indicateur 2.1 sont conformes à la prévision, ils sont un peu moins bons que les années précédentes. Cela signifie que les routes suivies par les vols contrôlés n’ont pas été aussi directes qu’en 2008 et 2009, ce que le RAP attribue aux « perturbations sociales au sein des centres de contrôle qui ont affecté la fluidité du trafic », perturbations pour partie liées aux réformes de la gestion des ressources humaines précédemment évoquées.

 Ces mêmes perturbations contribuent à expliquer, avec l’épisode des cendres islandaises et les chutes de neige de décembre, la forte augmentation du retard moyen des vols du fait du contrôle aérien (indicateur 3.1) : près de trois minutes pour une prévision initiale de moins d’une minute.

 Les indicateurs rattachés à l’objectif 4 traduisent une performance contrastée de la direction des Services de la navigation aérienne (DSNA), prestataire intégré à la DGAC.

L’indicateur 4.1 montre que, malgré un niveau légèrement supérieur à la prévision (65,10 euros contre 64,50 euros par unité de service), le taux de route français reste nettement inférieur au taux moyen des États limitrophes (72,46 euros) comme au taux moyen des États du FABEC (69,94 euros), en dépit d’une augmentation assez importante en 2010, de 5,9 % pour une prévision de 4,9 % (indicateur 4.2). Cette augmentation traduit le fait, souligné par le RAP, que « les gains de productivité réalisés par la DSNA avant la crise n’ont pu être conservés » car « depuis 2008, le trafic a chuté de 7,7 % alors que le taux de route a dû être relevé de 11 % en euros courants ». Analysant de manière complète et sincère l’évolution de la productivité sur les dix dernières années, le RAP laisse entendre que la crise n’est pas seule responsable de cette dégradation, relevant que sur la période, « l’effectif des contrôleurs aériens a augmenté de 13 %, plus vite que le trafic mesuré en nombre de vols contrôlés (+ 7 %) ».

Les bons résultats de l’indicateur 4.3 s’expliquent par le passage du mécanisme correcteur à un dispositif d’incitation à la performance. Avant 2010, le niveau des redevances était déterminé par le niveau prévisionnel des coûts à couvrir. Un mécanisme correcteur permettait, en cas de sur ou sous-recouvrement, de réguler la situation avec un décalage dans le temps, par exemple en restituant aux compagnies le trop-perçu. En 2010, la DGAC a mis en place un mécanisme dit d’incitation à la performance, consistant à déterminer pour une durée maximale de cinq ans les taux des redevances de navigation aérienne. Une clause de sauvegarde permet toutefois, si le trafic s’écarte trop de la prévision, de réajuster les taux d’une année sur l’autre. Cette clause aurait pu être utilisée en 2010 ; mais la DGAC a renoncé à en faire application, privilégiant une réduction de ses coûts.

 Les premiers résultats obtenus à la suite de la mise en place de la redevance océanique, mesurés par l’indicateur 5.1, sont encourageants : en effet, ce sont désormais 36,6 % des coûts de la navigation aérienne outre-mer qui sont couverts pas des redevances, contre 32,3 % en 2009, la prévision initiale pour 2010 étant de 33 %.

3.– Le programme 614 Transports aériens, surveillance et certification

a) La majoration des crédits en cours d’exercice s’explique par l’apport de fonds de concours au Bureau d’enquêtes et d’analyses.

 Les crédits votés en LFI (56,6 millions d’euros en AE et 61,9 millions d’euros en CP) ont été majorés en cours d’exercice de respectivement de 74,3 et 40,9 %. Les AE ont été consommées à 80,8 % et les CP à 84,3 %.

 Les mouvements de crédits expliquant le très important abondement en cours d’exercice sont d’une part un report depuis l’exercice 2009 (24,2 millions d’euros en AE et 7,5 millions d’euros en CP), d’autre part des fonds de concours à hauteur de 23,3 millions d’euros (AE=CP). Si les reports s’expliquent de la même manière que ceux opérés sur les programmes 612 et 613, l’apport en fonds de concours résulte des modalités de financement des activités du Bureau d’enquêtes et d’analyses pour la sécurité de l’aviation civile (BEA), au titre des recherches consécutives à l’accident du vol Rio-Paris, le 1er juin 2009 (financement par fonds de concours abondés par Air France et Airbus).

b) Les indicateurs mesurent mal la performance des crédits.

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Programme 614 Surveillance et certification

Objectif n° 1 : Concourir à la sécurité et à la sûreté de l’aviation civile

Indicateur 1.1 : Nombre d’écarts majeurs à la réglementation détectés par organisme audité ou inspecté sur une base programmée

Indicateur 1.2 : Présence au contact direct des entreprises permettant de relever des écarts à la réglementation

Indicateur 1.3 : Efficacité dans la conduite des enquêtes techniques de sécurité et dans l’exploitation de leurs résultats

Objectif n° 2 : Renforcer les contrôles effectués sur les compagnies étrangères

Indicateur 2.1 : Nombre de contrôles ciblés d’aéronefs étrangers sur les aéroports français effectués annuellement rapporté au nombre total de contrôles

Objectif n° 3 : Limiter les impacts environnementaux du transport aérien

Indicateur 3.1 : Respect de la réglementation environnementale

Objectif n° 4 : Assurer le respect d’un cadre concurrentiel équitable pour le transport aérien

Indicateur 4.1 : Taux annuel de récidive des transporteurs aériens dont le comportement a fait l’objet d’une mise en demeure à la suite d’infractions à la réglementation relative au transport aérien (hors réglementation technique et environnementale)

Indicateur 4.2 : Rapidité de traitement des réclamations des clients du transport aérien

 Les indicateurs rattachés à l’objectif 1 mesurent peu la performance des crédits, le responsable de programme n’ayant aucune prise sur la plupart des variables étudiées. Seul le sous-indicateur de l’indicateur 1.3 mesurant la part des enquêtes clôturées moins d’un an après la survenance de l’accident ou de l’incident peut être regardé comme un indicateur d’efficacité ; en l’espèce, les résultats ne sont pas très bons puisque le taux réalisé est de 58 %, pour un objectif de 70 %. Ce résultat s’explique par le fait que la DGAC a souhaité résorber le stock de dossiers plus anciens en attente de traitement, décalant d’autant le traitement des dossiers récents.

 Le Rapporteur spécial a déjà eu l’occasion de s’interroger sur la pertinence de l’indicateur rattaché à l’objectif 2, dont on comprend mal en quoi il est de nature à mesurer la performance de la DGAC.

 La même remarque peut être formulée s’agissant de l’indicateur rattaché à l’objectif 3, qui mesure notamment le nombre d’infractions sanctionnées par l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA), dont la subvention pour charges de service public n’est pas financée par le budget annexe, mais par le budget général.

 Des deux indicateurs rattachés à l’objectif 4, seul le second mesure la performance des crédits. Là encore, les résultats ne sont pas bons : le délai moyen de traitement des réclamations des clients du transport aérien aura été de 109 jours, pour une prévision de 33 jours. Mais cela s’explique par le contexte particulier de l’année 2010 (neige, volcan islandais), qui a vu le nombre de réclamations augmenter de 50 %.

Proposition n° 7 : Refondre le dispositif de mesure de la performance du programme 614.

4.– Le programme 611 Formation aéronautique

a) L’année 2010 a permis de préparer la fusion de l’ENAC et du SEFA.

 Les crédits votés en LFI (77,2 millions d’euros en AE et 80,5 millions d’euros en CP) ont connu très peu d’évolution en cours d’exercice. Le taux de consommation est élevé : 96,6 % pour les AE et 95,5 % pour les CP. En conséquence, et compte tenu de la bonne qualité de la JPE, l’exécution 2010 n’appelle pas de commentaire particulier.

 Le programme 611 est le seul auquel soit rattaché un opérateur, l’École nationale de l’aviation civile (ENAC). À compter du 1er janvier 2011, l’ENAC a fusionné avec le service d’exploitation de la formation aéronautique (SEFA), chargé plus spécifiquement de la formation pratique au pilotage. Dans la perspective de cette fusion, à laquelle le Rapporteur spécial a apporté son soutien, le fonds de roulement de l’ENAC a bénéficié d’un abondement de 2,5 millions d’euros en 2010 (pour un financement par le budget de l’État de 63,4 millions d’euros au total).

b) La performance du programme est contrastée.

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Programme 611 Formation aéronautique

Objectif n° 1 : Assurer la formation des ingénieurs, des techniciens de la sécurité aérienne et des élèves pilotes de ligne aux meilleures conditions économiques

Indicateur 1.1 : Coût de la formation des élèves

Objectif n° 2 : Répondre aux besoins du secteur aéronautique français en actions de formation et d’expertise

Indicateur 2.1 : Taux d’insertion professionnelle des élèves

Il faut signaler que l’ENAC a poursuivi en 2010 les efforts de rationalisation de ses dépenses de fonctionnement entrepris en 2009. C’est d’ailleurs ce qui explique, selon la DGAC, la réduction du coût de formation des élèves (indicateur 1.1) : la formation d’un ingénieur aura coûté 70 000 euros (pour une prévision de 82 000), celle d’un pilote 105 000, pour une prévision de 115 000). S’agissant du second indicateur du programme, le Rapporteur spécial ne peut que partager les critiques formulées dans la NEB : cet indicateur, dépendant de la conjoncture économique, ne reflète pas la performance de la DGAC.

*

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES

TRANSPORTS ROUTIERS, FERROVIAIRES, FLUVIAUX ET MARITIMES

COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE ; AVANCES AU FONDS D’AIDE À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES

Commentaire de M. Hervé MARITON, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

___

Pages

I.– PROGRAMME 203 INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS : PLUS DE LA MOITIÉ DES CRÉDITS DE LA MISSION 185

II.– L’AFITF : UN BUDGET TOUJOURS DÉPENDANT DES SUBVENTIONS BUDGÉTAIRES 185

III.– LE PROGRAMME N° 205 SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES : DES OBJECTIFS DE PERFORMANCE GLOBALEMENT SATISFAISANTS 186

IV.– LE PROGRAMME N° 113 URBANISME, PAYSAGES ET BIODIVERSITÉ : DES FINANCEMENTS MALAISÉS À CONTRÔLER 186

V.– LE PROGRAMME SÉCURITÉ ROUTIÈRE : UN BILAN DE L’INSÉCURITÉ ROUTIÈRE QUI S’AMÉLIORE 187

VI.– COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE : UN DISPOSITIF PERMETTANT DE RETRACER LE PRODUIT DES AMENDES RADARS 187

VII.– LE DÉSÉQUILIBRE DU SYSTÈME DE BONUS-MALUS : UN COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS MASSIVEMENT DÉSÉQUILIBRÉ 188

L’architecture budgétaire de la mission Écologie, développement et aménagement durables qui a connu de profondes modifications en 2009 est, en 2010, en voie de stabilisation. D’importantes ressources extrabudgétaires s’y ajoutent, destinées aux établissements rattachés, comme l’Agence de financement des infrastructures de transport de France – AFITF – et l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie – ADEME.

Par ailleurs, la programmation budgétaire est marquée par le choix de concentrer les moyens de personnel et de fonctionnement sur un programme unique. Ce choix, s’il se justifie dans une optique de rationalisation des coûts, ne facilite pas le contrôle parlementaire et contrevient à la logique de la LOLF, qui suppose une présentation en coût complet.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

(en millions d’euros)

Programme

LFI

Crédits ouverts

Crédits consommés

Consommés
/LFI

Consommés
/ouverts

Infrastructures et services de transports

4 396,6

8 308,2

6 098,4

138,7 %

73,4 %

Sécurité et circulation routières

60,4

60,4

54,2

89,7 %

89,7 %

Sécurité et affaires maritimes

132

151,5

128,1

97 %

84,5 %

Urbanisme, paysages, eau et diversité

353

361,8

315,1

89,2 %

87 %

Information géographique et cartographique

73,6

72,3

72,1

97,9 %

99,7 %

Total

5 015,6

8 954,3

6 667,9

132,9 %

74,4 %

SUIVI DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENTS DU PROGRAMME 203

(en millions d’euros)

AE ouvertes en 2010

8 308,2

LFI 2010

4 396,6

AE sur années antérieures non couverts par des paiements en 2009

3 934,1

AE engagées en 2010

6 098,4

AE reportées en 2011

1 938,2

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN CRÉDIT DE PAIEMENT

(en millions d’euros)

Programme

LFI

Crédits ouverts

Crédits consommés

Consommés

/LFI

Consommés

/ouverts

Infrastructures et services de transports

4 312,9

6 310,6

6 039

140 %

95,6 %

Sécurité et circulation routières

61

57,2

56,6

92,7 %

98,9 %

Sécurité et affaires maritimes

134,7

136,7

133,2

98,8 %

97,4 %

Urbanisme, paysages, eau et diversité

346,7

344,4

330,8

95,4 %