N° 3544

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 21 juin 2011.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI (N° 3507) de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2010,

TOME II

COMMENTAIRE DES RAPPORTS ANNUELS
DE PERFORMANCES
PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur général,

Député.

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SOMMAIRE

Pages

LES 215 pROPOSITIONS DE LA cOMMISSION 7

Action extÉrieure de l’État 25

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-FRANÇOIS MANCEL

Administration gÉnÉrale et territoriale de l’État 35

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC LE FUR

AGRICULTURE, pÊche, alimentation, forÊt et affaires rurales ; politiques de l’agriculture ; COMPTE D’affectation spÉciale dÉveloppement agricole et rural 49

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. NICOLAS FORISSIER

AGRICULTURE, pÊche, alimentation, forÊt et affaires rurales ; sÉcuritÉ alimentaire 55

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PHILIPPE VIGIER

Aide publique au dÉveloppement ; COMPTE D’affectation spÉciale PrÊts À DES ÉTATS ÉTRANGERS 59

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HENRI EMMANUELLI

Anciens combattants, mÉmoire et liens avec la Nation 67

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-FRANÇOIS LAMOUR

Conseil et contrÔle de l’État 75

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE BOURGUIGNON

Culture : CrÉation ; transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture 83

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. RICHARD DELL’AGNOLA

CULTURE : Patrimoines 95

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. NICOLAS PERRUCHOT

DÉFENSE : prÉparation de l’avenir 107

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-MICHEL FOURGOUS

DÉfense : budget opÉrationnel de la dÉfense 117

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. LOUIS GISCARD D'ESTAING

Direction de l’action du Gouvernement ; Publications officielles et information administrative 131

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-PIERRE BRARD

Écologie, dÉveloppement et AMÉNAGEMENT durableS : PRÉVENTION DES RISQUES ; conduite et pilotage des politiques de l’Écologie, de l’Énergie, du dÉveloppement durable et de la mer 147

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JACQUES PÉLISSARD

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES : ÉNERGIE 161

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC GOUA

Écologie dÉveloppement et AMÉNAGEMENT durableS : Transports aÉriens et mÉtÉorologie ; BUDGET ANNEXE ContrÔle et exploitation aÉriens 165

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CHARLES DE COURSON

Écologie, dÉveloppement et amÉnagement durables : transports routiers, ferroviaires, fluviaux et maritimes ; comptes d’affectation spÉciale contrôle et sanction automatisÉs des infractions au code de la route ; avances au fonds d’AIDE à l’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES 183

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HERVÉ MARITON

Économie : DÉveloppement DES ENTREPRISES ET DE l’EMPLOI ; prêts et avances À des particuliers ou À des organismes privÉs 191

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JÉRÔME CHARTIER

Économie : TOURISME  199

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-LOUIS DUMONT

Économie : COMMERCE EXTÉRIEUR  209

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. OLIVIER DASSAULT

Économie : statistiques et Études Économiques ; stratÉgie Économique et fiscale ; compte d’affectation spÉciale accords monÉtaires internationaux  217

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-CLAUDE MATHIS

Engagements financiers de l’État 227

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. DOMINIQUE BAERT

Enseignement scolaire 245

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. YVES CENSI

GESTION des finances publiques et des ressources humaines : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC local ; FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES 263

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. THIERRY CARCENAC

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES et des ressources humaines : StratÉgie des finances publiques et modernisation de l’ÉTAT ; CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE 299

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE-ALAIN MUET

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES et des ressources humaines : fonction publique ; provisions 313

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC FRANCINA

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES et des ressources humaines : POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L’ÉTAT ; compte d’affectation spÉciale GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT 323

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. YVES DENIAUD

immigration, ASILE ET INTÉGRATION 335

RAPPORTEUR SPÉCIAL : MME BÉATRICE PAVY

Justice 351

RAPPORTEUR GÉNÉRAL : M. GILLES CARREZ

MÉdias : gestion et valorisation des ressources tirÉes de l’utilisation du spectre hertzien ; COMPTE D’affectation spÉciale avances À l’audiovisuel 367

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PATRICE MARTIN-LALANDE

Outre-mer 387

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CLAUDE BARTOLONE

plan de relance de l’Économie 403

RAPPORTEUR D’INFORMATION (ART. 57, AL. 1 DE LA LOLF) : MME ARLETTE GROSSKOST

Politique des territoires 415

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-CLAUDE FLORY

Pouvoirs publics 429

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN LAUNAY

Recherche et enseignement supÉrieur : POLITIQUES DE LA Recherche 431

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-PIERRE GORGES

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : Recherche dans les domaines du dÉveloppement durable 455

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. ALAIN CLAEYS

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : Enseignement supÉrieur et vie Étudiante 467

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. LAURENT HÉNART

RÉgimes sociaux et de retraite ; compte d’affectation spÉciale Pensions 481

RAPPORTEURS SPÉCIAUX : MM. PATRICK LEMASLE ET MICHEL VERGNIER

Relations avec les collectivitÉs territoriales ; compte d’affectation spÉciale Avances aux collectivitÉs territoriales 497

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC LAFFINEUR

Remboursements et dÉgrÈvements 513

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-YVES COUSIN

SantÉ 521

RAPPORTEUR GÉNÉRAL : M. GILLES CARREZ

SÉcuritÉ 533

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MICHEL DIEFENBACHER

SÉcuritÉ civile 547

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GEORGES GINESTA

SolidaritÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES 561

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M.  JEAN-MARIE BINETRUY

Sport, jeunesse et vie associative 569

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HENRI NAYROU

TRAVAIL ET EMPLOI : Politiques du travail et de l’emploi 585

RAPPORTEUR SPÉCIAL : MME CHANTAL BRUNEL

Travail et emploi : Accompagnement des mutations Économiques et dÉveloppement de l’emploi 595

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CHRISTIAN ECKERT

Ville et logement : Ville 605

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. FRANÇOIS GOULARD

VILLE ET LOGEMENT : Logement 611

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. FRANÇOIS SCELLIER

COMPTEs D'AFFECTATION SPÉCIAux : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT ; AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS 631

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CAMILLE DE ROCCA-SERRA

AUDITIONS EN COMMISSION SUR LES RAPPORTS ANNUELS DE PERFORMANCES 645

LES 215 PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

Action extérieure de l’État Rapporteur spécial : M. Jean-François Mancel
Proposition n° 1 :	Créer un programme budgétaire particulier pour les dotations aux contributions internationales obligatoires et opérations de maintien de la paix.
Proposition n° 2 :	Mettre en cohérence la maquette budgétaire du MAEE et associer systématiquement et de façon formelle les commissions des Finances du Parlement aux travaux préparatoires à la modification de la maquette budgétaire.
Proposition n° 3 :	Le projet annuel de performances doit présenter un état précis et exhaustif du financement du réseau des alliances françaises.
Proposition n° 4 :	Faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature, pour l’ensemble de la mission Action extérieure de l’État.
Proposition n° 5 :	Le projet annuel de performances pour 2012 doit faire le point sur les mesures d’adaptation du système actuel des catégories d’emplois du MAEE et les modalités de décompte des ETPT dans le cadre du passage à Chorus.
Administration générale et territoriale de l’État Rapporteur spécial : M. Marc Le Fur
Proposition n° 1 :	Mettre en œuvre aussitôt que possible la réforme de la carte nationale d’identité électronique, plus sûre et offrant plus de fonctionnalités que l’actuelle carte.
Proposition n° 2 :	Mettre en œuvre, dès 2012, la réforme destinée à rationaliser la distribution de la propagande électorale. Cette réforme, sur laquelle un consensus semble se dégager, pourrait faire économiser plusieurs dizaines de millions d’euros à chaque élection.
Proposition n° 3 :	Quel que soit le sort réservé aux actions 4 et 5 du programme Vie politique, cultuelle et associative, conserver dans les documents budgétaires (RAP et PAP) une vision budgétaire du coût de ces actions.
Proposition n° 4 :	Justifier les évolutions de la consommation des crédits des actions lorsque les écarts par rapport à l’année précédente sont substantiels.
Proposition n° 5 :	Améliorer la prévision des dépenses de contentieux et prévoir dans les futurs projets de loi de finances des crédits adaptés aux besoins.
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ; politiques de l’agriculture ; compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural Rapporteur spécial : M. Nicolas Forissier
Proposition n° 1 :	Réviser les objectifs de la programmation pluriannuelle sur la base des besoins constatés au cours des trois années précédentes.
Proposition n° 2 :	Présenter en annexe au projet de loi de finances les concours communautaires dans le domaine de l’agriculture.
Proposition n° 3 :	Affiner de façon claire et complète la déclinaison budgétaire des plans et programmes décidés en cours d’exercice par le responsable de la mission.
Proposition n° 4 :	En cas de dépassement de 20 % des crédits de la loi de finances initiale, réviser les objectifs de la performance et présenter les résultats obtenus sur la base de nouvelles valeurs-cibles.
Proposition n° 5 :	Poursuivre les efforts engagés dans la gestion des dépenses de personnel et la maîtrise des dépenses de fonctionnement du ministère.
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales : Sécurité alimentaire Rapporteur spécial : M. Philippe Vigier
Proposition n° 1 :	Réviser dans un sens plus réaliste les valeurs cibles en matière de réduction de l’utilisation des pesticides.
Proposition n° 2 :	Définir un nouvel indicateur de suivi pour remplacer l’indicateur n° 2 sur l’état sanitaire du cheptel.
Aide publique au développement ; compte d’affectation spéciale Prêts à des États étrangers Rapporteur spécial : M. Henri Emmanuelli
Proposition n° 1 :	Évaluer, compte tenu du montant élevé de la contribution nationale aux principaux fonds internationaux ou européens, la prise en compte des priorités de la stratégie française d’aide au développement dans les priorités et les actions des organisations internationales.
Proposition n° 2 :	Améliorer la convergence entre les indicateurs des programmes 110 et 209, et leur cohérence avec les priorités du document-cadre « Coopération au développement : une vision française » et la matrice d’indicateurs du Cicid.
Proposition n° 3 :	Favoriser l’émergence d’une culture de la performance et de résultat en mettant en valeur dans le rapport annuel de performances des exemples concrets d’actions exemplaires conduites par le réseau du ministère des Affaires étrangères.
Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation Rapporteur spécial : M. Jean-François Lamour
Proposition n° 1 :	Indiquer, dans le rapport annuel de performances, le nombre de bénéficiaires de chacune des dépenses fiscales rattachées au programme 169 Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant.
Proposition n° 2 :	Mettre fin aux écarts entre les crédits d’intervention de l’exercice et les dépenses réellement exécutées, s’agissant de charges de pensions, retraites et rentes pour lesquelles la prévision globale est fiable.
Proposition n° 3 :	Fiabiliser le mode de prévision des charges d’indemnisation, de façon à améliorer la qualité des prévisions budgétaires initiales.
Proposition n° 4 :	Fixer des objectifs de performance pour la période qui suivra la réforme de l’administration des anciens combattants.
Proposition n° 5 :	Pour le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale, fixer une valeur cible des indicateurs susceptibles de mobiliser les services.
Proposition n° 6 :	Pour le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale, définir un indicateur permettant de mesurer la qualité du service rendu aux demandeurs des trois procédures d’indemnisation.

Conseil et contrôle de l’État Rapporteur spécial : M. Pierre Bourguignon
Proposition n° 1 :	Développer les contacts entre le Conseil économique, social et environnemental et la société civile et améliorer la visibilité de ses travaux.
Proposition n° 2 :	Réduire rapidement les vacances d’emploi de la Cour des comptes pour faciliter l’amélioration des résultats du contrôle.
Proposition n° 3 :	Affiner les indicateurs pour mieux saisir l’efficacité du contrôle juridictionnel.
Culture : Création ; Transmission des savoirs et démocratisation de la culture Rapporteur spécial : M. Richard Dell’Agnola
Proposition n° 1 :	Indiquer, dans les prochains documents budgétaires, la répartition des effectifs et la masse salariale correspondante entre les différents programmes (voire les actions) des missions Culture et Médias. Distinguer les emplois en administration centrale, en services déconcentrés, en service à compétence nationale et emplois des opérateurs.
Proposition n° 2 :	Fiabiliser la mesure de la fréquentation des lieux subventionnés dédiés aux arts plastiques en région.
Proposition n° 3 :	Procéder à une évaluation des programmations des FRAC et à une enquête de satisfaction des visiteurs, en prenant en considération leur âge et leur familiarité ou non avec les lieux d’art contemporain.
Culture : Patrimoines Rapporteur spécial : M. Nicolas Perruchot
Proposition n° 1 :	Faire figurer dans les documents budgétaires l’ensemble des dépenses fiscales afférentes au programme 175 Patrimoines.
Proposition n° 2 :	Généraliser les indicateurs de suivi de la satisfaction des visiteurs à l’ensemble des grandes institutions patrimoniales. Renseigner un indicateur unique pour chaque opérateur concerné. Harmoniser ces indicateurs.
Proposition n° 3 :	Supprimer le double indicateur de suivi de la satisfaction des visiteurs relatif au musée du Louvre au profit d’un indicateur unique.
Défense : Budget opérationnel de la défense Rapporteur spécial : M. Louis Giscard d'Estaing
Proposition n° 1 :	Afin d’assurer la sincérité du budget, achever le processus d’inscription progressive en loi de finance initiale de la totalité du coût prévisionnel des Opex.
Proposition n° 2 :	Cesser de réduire le nombre d’indicateurs de performance et ne présenter que des indicateurs dont les résultats peuvent être portés à la connaissance de la représentation nationale.
Direction de l’action du gouvernement ; Publications officielles et information administrative Rapporteur spécial : M. Jean-Pierre Brard
Proposition n° 1 :	Le rapport annuel de performances doit préciser la composition de chacun des cabinets ministériels relevant du programme Direction de l’action du Gouvernement. Il doit indiquer la ventilation entre ces cabinets des dépenses de personnel et de fonctionnement supportées par le programme. Il doit faire le point sur les indemnités pour sujétions particulières (régime juridique, prévision budgétaire et consommation réelle). Il doit préciser quelle a été la consommation des crédits au regard des dotations en loi de finances initiale. Il doit expliquer les écarts constatés et les mouvements intervenus en gestion.
Proposition n° 2 :	L’évaluation de l’ensemble des instances dépendant du Premier ministre, en particulier la commission des archives constitutionnelles de la cinquième République et le Conseil d’analyse de la société, doit être approfondie et donner lieu à des mesures de recadrage budgétaire, voire de suppression des organismes en cause.
Écologie, développement et aménagement durables : Prévention des risques ; Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer Rapporteur spécial : M. Jacques Pélissard
Proposition n° 1 :	Créer un indicateur indiquant le ratio entre le nombre de sites contrôlés dans l’année et le nombre total des installations classées devant faire l’objet d’un contrôle.
Proposition n° 2 :	Créer un sous-indicateur permettant de mesurer le taux de collecte des déchets d’équipements électriques et électroniques professionnels.
Proposition n° 3 :	Moduler l’indicateur relatif au coût moyen des réhabilitations de décharges selon le type d’impact.
Écologie, développement et aménagement durables : Énergie Rapporteur spécial : M. Marc Goua
Proposition n° 1 :	Développer un dispositif de suivi parallèle de la performance des dépenses fiscales, pour toutes les mesures d’un coût supérieur à 500 millions d’euros.
Proposition n° 2 :	Corréler strictement l’application de la règle d’un départ à la retraite sur deux non-remplacé à l’évolution du nombre d’usagers pris en charge dans le cadre de la gestion économique et sociale de l’après-mines.
Écologie développement et aménagement durables : Transports aériens et météorologie ; budget annexe Contrôle et exploitation aériens Rapporteur spécial : M. Charles de Courson
Proposition n° 1 :	Créer un groupe de travail interministériel sur le référentiel comptable du budget annexe.
Proposition n° 2 :	Engager avec les organisations syndicales des discussions sur la perspective de création, en lieu et place de la DGAC, d’un établissement public.
Proposition n° 3 :	Présenter distinctement, à l’avenir, le produit de la RSTCA outre-mer et celui de la redevance océanique.
Proposition n° 4 :	Prendre toutes mesures utiles à l’arrêt de l’endettement du budget annexe pour financer des dépenses de fonctionnement.
Proposition n° 5 :	Mieux expliquer dans le rapport annuel de performances les motifs des mouvements de crédits en cours d’exercice.
Proposition n° 6 :	Poursuivre la normalisation de la gestion des ressources humaines à la DGAC.
Proposition n° 7 :	Refondre le dispositif de mesure de la performance du programme 614.
Écologie, développement et aménagement durables : Transports routiers, ferroviaires, fluviaux et maritimes ; comptes d’affectation spéciaux Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ; Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres Rapporteur spécial : M. Hervé Mariton
Proposition n° 1 :	Retenir pour le « bonus/malus » un support adapté, c'est-à-dire d’un côté une dotation budgétaire et de l’autre un impôt.
Économie : Développement des entreprises et de l’emploi ; Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés Rapporteur spécial : M. Jérôme Chartier
Proposition n° 1 :	Stabiliser et rationaliser le périmètre de la mission et de ses programmes 134 et 305.
Proposition n° 2 :	Évaluer avec précision le coût des dépenses fiscales dans le PAP ou du moins faire évoluer le chiffrage comme le produit de l’impôt concerné ou comme le PIB.
Proposition n° 3 :	Intégrer systématiquement les reports de charge à la loi de finances initiale afin de respecter la règle de l’annualité budgétaire.
Proposition n° 4 :	Réévaluer l’ensemble des valeurs cibles des indicateurs de performance sur le programme 220.
Proposition n° 5 :	Poursuivre les efforts en faveur de l’amélioration du dispositif de performance des actions du programme : définition d’indicateurs plus pertinents, fiabilité et exhaustivité des indicateurs.
Proposition n° 6 :	Améliorer l’information sur les fonds de concours dans le rapport annuel de performances (contenu exact des fonds de concours, définition exacte et montant des recettes affectées, mouvements en cours de gestion).
Économie : Tourisme  Rapporteur spécial : M. Jean-Louis Dumont
Proposition n° 1 :	Évaluer plus précisément la dépense fiscale correspondant à l’exonération de la contribution patronale au financement des chèques-vacances.
Proposition n° 2 :	Rattacher au programme Tourisme les dépenses fiscales relatives à la baisse de TVA dans la restauration et celles applicables aux ventes à consommer sur place.
Proposition n° 3 :	Créer des indicateurs permettant de mesurer l’activité d’Atout France, en particulier – la réussite de sa stratégie de promotion de la destination France et l’avancée des axes prioritaires du programme « France destination 2020 » ; – l’avancée du classement de l’ensemble des hébergements touristiques ainsi que des offices de tourisme.
Proposition n° 4 :	Compléter l’objectif 3 par les indicateurs suivants : – nombre de nouveaux bénéficiaires de chèques vacances dans les entreprises de plus de 50 salariés ; – nombre de bénéficiaires cumulés dans les petites entreprises de moins de 50 salariés.
Proposition n° 5 :	Créer un indicateur fiable sur les dépenses des touristes étrangers en France.

Économie : Statistiques et études économiques ; Stratégie économique et fiscale ; compte d’affectation spéciale Accords monétaires internationaux  Rapporteur spécial : M. Jean-Claude Mathis
Proposition n° 1 :	Faire apparaître le budget consacré aux vacataires dans la justification au premier euro du rapport annuel de performances.
Proposition n° 2 :	Stabiliser les indicateurs de performance pour faciliter l’analyse et les comparaisons dans le temps.
Proposition n° 3 :	Fixer une cible plus ambitieuse à l’objectif n° 4 relatif au coût de l’Enquête emploi en continu.
Proposition n° 4 :	Mettre un terme à la sous-budgétisation chronique du programme 305 Stratégie économique et de l’emploi.
Engagements financiers de l’État Rapporteur spécial : M. Dominique Baert
Proposition n° 1 :	Chiffrer, en valeur, le surcoût ou l’économie sur la charge de la dette des écarts aux stratégies de référence « temps » et « allocation ».
Proposition n° 2 :	Fournir dans le rapport annuel de performances une estimation révisée de l’exécution de la charge de la dette pour l’année en cours.
Proposition n° 3 :	Justifier les dépenses budgétaires entraînées par les appels en garantie de l’État au titre des « autres garanties » de l’action n° 5 et les comparer aux prévisions initiales dans le rapport annuel de performances.
Proposition n° 4 :	Fournir dans le rapport annuel de performances des informations sur les encours garantis par l’État et sur les principaux risques identifiés à court et moyen terme.
Proposition n° 5 :	Évaluer la pertinence et l’efficacité des dépenses fiscales rattachées au programme Épargne.
Proposition n° 6 :	Mettre fin à la pratique de mise en réserve sur le programme Majoration des rentes afin de respecter l’obligation de paiement à la date réglementaire du 30 juin et ne plus annuler de crédits sur ce programme dès lors que les besoins de l’année sont confirmés.
Enseignement scolaire Rapporteur spécial : M. Yves Censi
Proposition n° 1 :	Le Rapporteur spécial demande à nouveau que la budgétisation du programme Enseignement technique agricole soit conforme à l’enjeu que représente cet enseignement en termes d’insertion des jeunes et de développement des territoires.
Proposition n° 2 :	Instituer une coordination structurelle et un pilotage entre les deux ministères responsables de la mission Enseignement scolaire afin d’évoquer de manière régulière les questions de prévision et d’exécution budgétaires ainsi que celles relative à la qualité et à l’efficience de l’enseignement.
Proposition n° 3 :	Autoriser les mouvements de fongibilité asymétrique suffisamment tôt pour que les gestionnaires puissent réellement disposer des crédits en cause.
Proposition n° 4 :	Rebaser les crédits relatifs aux salaires des assistants d’éducation de l’enseignement agricole public de la même manière que ceux relatifs aux assistants des autres programmes de la mission. Les emplois d’assistance éducative, reconduits de manière récurrente, devraient être décomptés sous le plafond d’emplois du ministère et donc de la mission.
Proposition n° 5 :	Définir une forme juridique satisfaisante pour les missions d’assistance éducative, dans la mesure où celles-ci sont pérennes et indispensables à la marche des établissements peu dotés en personnel administratif. Ces emplois devraient être pris en compte dans le plafond d’emplois du ministère de l’Éducation nationale et donc de la mission.
Proposition n° 6 :	Effectuer un suivi de l’engagement et du paiement des crédits du programme 324, afin de s’assurer de leur versement au cours de l’année 2011 et du respect des objectifs de performance prévus dans la convention intervenue entre l’État et l’Agence nationale pour la rénovation urbaine.
Proposition n° 7 :	Continuer à affiner la mesure de la performance de l’enseignement public et de l’enseignement privé au moyen de mesures distinctes, afin d’en tirer des conclusions en matière de pédagogie et d’organisation. Comparer en particulier les acquis des élèves et la valeur ajoutée apportée par les systèmes scolaires. La méthodologie doit bien entendu prendre en compte la mobilité des élèves entre les systèmes, ce qui influe sur l’interprétation des résultats.
Proposition n° 8 :	Insérer une mesure portant sur la mise en œuvre des nouveaux dispositifs pédagogiques, afin de constater l’engagement des académies et des établissements et permettre l’évaluation de ces dispositifs.
Proposition n° 9 :	Créer un indicateur d’insertion à 45 mois pour l’enseignement professionnel relevant du ministère de l’Éducation nationale. Veiller au rapprochement des indicateurs entre les programmes des ministères de l’Éducation nationale et de l’Agriculture.
Proposition n° 10 :	Créer un indicateur mesurant l’efficience du remplacement des absences de courte durée.
Proposition n° 11 :	Maintenir l’indicateur relatif au taux d’inspection et faire progresser la cible pour atteindre 100 % à moyen terme.
Proposition n° 12 :	Il sera utile de distinguer les indicateurs de réussite des élèves issus de familles appartenant aux catégories sociales défavorisées. Le taux d’accès au bac professionnel des élèves de seconde professionnelle a été distingué du secteur public, mais sa mesure n’est pas complète.
Proposition n° 13 :	Proposer une solution pour assurer un bilan de santé à tous les élèves dans leur sixième année. Mener une réflexion, en lien avec les collectivités territoriales, sur l’action en matière de santé scolaire dans les académies.
Gestion des finances publiques et des ressources humaines : gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local ; facilitation et sécurisation des échanges Rapporteur spécial : M. Thierry Carcenac
Proposition n° 1 :	Respecter avec intelligence le format des PAP ou des RAP afin, si besoin est, de présenter de façon développée les aspects générés par une situation hors norme.
Proposition n° 2 :	Travailler la réflexion sur l’exercice de la LOLF au niveau du responsable de programme comme au niveau des responsables de BOP et communiquer sur celle-ci.
Proposition n° 3 :	Préciser l’usage fait des reports de crédits de l’année n-1 et la destination des reports de crédits vers l’année n+1.

Proposition n° 4 :	Faire référence à l’exécution de l’exercice antérieur afin de permettre les comparaisons et le suivi.
Proposition n° 5 :	Clarifier le discours sur les dépenses informatiques, rendre compte des grands projets informatiques transversaux y compris de leur suivi budgétaire.
Proposition n° 6 :	Faire de même pour les investissements immobiliers en synthétisant toutes les dépenses y compris celles supportées par d’autres programmes (dont 309 Entretiens des bâtiments de l’État).
Proposition n° 7 :	Introduire un point synthétique sur l’ensemble des loyers budgétaires et l’usage, le cas échéant, des fonds correspondant à cette dépense.
Proposition n° 8 :	Améliorer la JPE action et dépenses de personnel en évitant les erreurs d’imputation budgétaire, en indiquant leur correcte imputation, en évoquant la mobilité inter-catégorie.
Proposition n° 9 :	Il serait nécessaire que les gestionnaires du programme 156 communiquent sur les incidents de gestion, notamment en matière de rémunérations.
Proposition n° 10 :	Présenter dans le rapport annuel de performances un développement détaillé sur les promotions inter-catégorielles statutaires et exceptionnelles.
Proposition n° 11 :	Renforcer les équipes de contrôle fiscal afin d’accentuer la lutte contre la fraude et de suivre ses évolutions.
Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Stratégie des finances publiques et modernisation de l’état ; Conduite et pilotage des politiques économique et financière Rapporteur spécial : M. Pierre-Alain Muet
Proposition n° 1 :	Améliorer la présentation du tableau de synthèse des données budgétaires concernant le projet Chorus en y indiquant les dépenses de fonctionnement de l’AIFE spécifiques au projet et en alignant les périodes prévisionnelles avec celles de l’étude MAREVA.
Proposition n° 2 :	Retracer dans le rapport annuel de performances les dépenses liées au projet SI Paye, en distinguant les crédits consacrés à la construction du programme, à l’assistance à maîtrise d’ouvrage, au déploiement du système, à son fonctionnement permanent et à la maintenance et à l’achat éventuel de licences applicatives.
Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Fonction publique ; Provisions Rapporteur spécial : M. Marc Francina
Proposition :	Engager une réflexion pour donner au programme un intitulé plus en adéquation avec les crédits qu’il retrace.
Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Politique immobilière de l’État ; compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État Rapporteur spécial : M. Yves Deniaud
Proposition n° 1 :	Indiquer dans le rapport annuel de performances les valorisations actualisées des patrimoines immobiliers de l’État et de ses opérateurs enfin fiabilisées et donc certifiables.
Proposition n° 2 :	Renseigner obligatoirement la partie Recettes constatées par ligne et justification des écarts dans la présentation du compte d’affectation spéciale du rapport annuel de performances.
Proposition n °3 :	Améliorer le contrôle de l’éligibilité des opérations financées par le CAS à la demande des ministères, en fonction du périmètre du CAS, au regard du statut juridique des immeubles et de la nature des opérations.
Proposition n °4 :	Compléter le tableau de suivi des prises à bail et des acquisitions de l’État et des opérateurs de l’État, avec les indications de surface de ces immeubles et des effectifs qu’il est prévu d’y affecter, ainsi que le montant du loyer au m².
Immigration, asile et intégration Rapporteur spécial : Mme Béatrice Pavy
Proposition n° 1 :	Donner une évaluation du coût global « transministériel » des actions impulsées par le secrétariat général à l’immigration et à l’intégration.
Proposition n° 2 :	Fonder les prévisions de crédits relatives à la garantie de l’exercice du droit d’asile sur des hypothèses réalistes de croissance soutenue de la demande et de résorption, étalée, des stocks de dossiers à traiter.
Proposition n° 3 :	Compléter la grille d’évaluation de la performance de l’Office français de l’immigration et de l’intégration ; communiquer au moins les résultats des indicateurs prévus dans son contrat d’objectifs et de performance.
Proposition n° 4 :	Compléter l’indicateur de performance de l’objectif Favoriser l’immigration de travail par des données sur la part des actifs dans la population étrangère admise au séjour dans le cadre du regroupement familial et de l’asile au cours de l’exercice ainsi que dans les cinq dernières années.
Proposition n° 5 :	Indiquer le pourcentage de demandeurs d’asile hébergés dans l’ensemble des dispositifs d’accueil et d’hébergement financés par le programme 303, en distinguant la part assurée par les places pérennes et celle se retrouvant dans les places temporaires.
Proposition n° 6 :	Indiquer les chiffres bruts (flux et/ou stocks par exercice retenu dans la comparaison) des populations, nombre de dossiers, d’interventions etc. entrant dans le calcul des indicateurs de performance de la politique de l’immigration et de l’intégration.
Proposition n° 7 :	Déterminer les coûts globaux des mesures de reconduite à la frontière à chaque exercice budgétaire.
Justice Rapporteur général : M. Gilles Carrez
Proposition n° 1 :	Le ministère de la Justice doit effectuer une prévision précise des charges qui résulteront des partenariats public-privé à moyen et long terme pour son budget.
Proposition n° 2 :	Il convient de ne pas relâcher les efforts engagés ces dernières années pour maîtriser les postes de dépense correspondant aux anciens crédits évaluatifs (frais de justice, aide juridictionnelle).
Proposition n° 3 :	Rendre plus transparente la procédure de cession d’immeubles par France Domaine, transmettre au ministère et au Parlement les prévisions annuelles de remises à disposition de crédits en expliquant les conditions présidant à ces remises.
Proposition n° 4 :	Construire la prochaine programmation pluriannuelle sur des bases réalistes afin de mettre fin à la sous-budgétisation des dépenses de fonctionnement des établissements pénitentiaires, des frais de justice et de l’aide juridictionnelle.
Proposition n° 5 :	Introduire un indicateur portant sur l’efficacité de l’administration pénitentiaire en matière de lutte contre la récidive, sur le modèle de l’indicateur sur la part de jeunes n’ayant ni récidivé ni réitéré, qui existe pour la protection judiciaire de la jeunesse.
Proposition n° 6 :	Créer un indicateur portant sur les délais de nomination ou d’affectation des personnels dans les juridictions.
Médias : Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien ; compte d’affectation spéciale Avances à l’audiovisuel Rapporteur spécial : M. Patrice Martin-Lalande
Proposition n° 1 :	Faire figurer au sein du seul programme 180 Presse l’ensemble des crédits relatifs à l’aide au transport postal par réintégration des crédits afférents inscrits au programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi.
Proposition n° 2 :	Procéder à la suppression du compte d’affectation Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012.
Proposition n° 3 :	Renseigner des indicateurs mesurant l’impact des aides publiques sur l’équilibre économique des entreprises bénéficiaires. À cet effet, créer de nouveaux indicateurs au sein du programme 180 Presse ou compléter les indicateurs existants.
Proposition n° 4 :	Améliorer les mesures d’audience des différentes composantes de l’Audiovisuel extérieur de la France et harmoniser la méthodologie.
Proposition n° 5 :	Enrichir le volet performance du programme 841 France Télévisions en créant de nouveaux indicateurs intégrant les conséquences de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, notamment en matière de réalisation des synergies et de renouvellement de l’offre de programmes.
Outre-mer Rapporteur spécial : M. Claude Bartolone
Proposition n° 1 :	Améliorer la présentation du RAP en veillant à la cohérence des informations et en présentant de manière synthétique la source, l’emploi et les motifs des principaux mouvements de crédits.
Proposition n° 2 :	Accepter de réfléchir aux mérites comparés des dépenses budgétaires et des dépenses fiscales.
Proposition n° 3 :	Fiabiliser les modalités de calcul de la compensation des exonérations de cotisations sociales.
Proposition n° 4 :	Refondre le dispositif de mesure de la performance du programme 123 Conditions de vie outre-mer.
Plan de relance de l’Économie Rapporteur d’information : Mme Arlette Grosskost
Proposition n° 1 :	Afin de ne pas reproduire les inconvénients du plan de relance, prévoir des indicateurs adéquats pour apprécier l’efficacité des dépenses financées par le Grand emprunt.
Proposition n° 2 :	Supprimer le programme 861 et transférer aux caisses d’allocations familiales la gestion des « avances aux agents de l’État pour l’amélioration de l’habitat ».

Politique des territoires Rapporteur spécial : M. Jean-Claude Flory
Proposition n° 1 :	Conforter l’ancrage de la mission Politique des territoires dans le budget de l’État en engageant une réflexion sur son contenu à partir de 2014.
Proposition n° 2 :	Renforcer la cohérence de la mission en réexaminant les dépenses fiscales qui lui sont rattachées. Prévoir une évaluation systématique de leur efficacité et intégrer cette information dans le PAP.
Proposition n° 3 :	Enrichir les informations présentées dans le document de politique transversale en créant de nouveaux indicateurs synthétiques permettant d’évaluer la performance de la politique d’aménagement du territoire et l’efficience de la DATAR dans son rôle de coordination interministérielle.
Recherche et enseignement supérieur : Politiques de la recherche Rapporteur spécial : M. Jean-Pierre Gorges
Proposition n° 1 :	Améliorer la disponibilité et la fiabilité des indicateurs de résultat, notamment ceux des universités ainsi que de veiller à la transparence du traitement des performances relatives aux opérateurs dans l’attribution de leurs dotations.
Proposition n° 2 :	Mettre en œuvre des mesures incitatives plus efficaces pour favoriser la mobilité des chercheurs vers l’enseignement supérieur et l’entreprise.
Proposition n° 3 :	Au titre de la justification au premier euro du programme 192, les documents budgétaires doivent être rendus plus explicites en matière de dépenses de personnel, en précisant le coût et l’évolution des effectifs des personnels contractuels.
Proposition n° 4 :	Une évaluation de la performance des dépenses fiscales associées au programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle devrait être effectuée.
Proposition n° 5 :	Introduire une mesure portant sur la création d’entreprise dans les pôles de compétitivité et l’emploi créé par des innovations issues des pôles.
Proposition n° 6 :	Compléter les indicateurs du programme 192 par une mesure de l’impact des aides d’Oséo sur la création d’emplois.
Proposition n° 7 :	Suivre avec attention la progression de l’indicateur Pourcentage de montant total des projets dont bénéficient les PME-PMI du programme 191 ; des mesures positives doivent éventuellement être prises pour obtenir une amélioration tangible de ce pourcentage.
Recherche et enseignement supérieur : Recherche dans les domaines du développement durable Rapporteur spécial : M. Alain Claeys
Proposition n° 1 :	Lorsque la dépense consiste en subventions pour charges de service public, définir de façon appropriée le contenu de la justification au premier euro, de telle façon que l’action des opérateurs ne fasse pas écran à l’information du Parlement.
Proposition n° 2 :	Dans les relations de l’État avec les opérateurs chargés de la recherche dans les domaines du développement durable, concevoir les contrats d’objectifs et de moyens, organiser la représentation de l’État dans les conseils d’administration de façon à ce que l’État joue son rôle de stratège et puisse faire valoir ses priorités.

Proposition n° 3 :	Un indicateur mesurant la part des publications des opérateurs relevant des thématiques prioritaires de la stratégie nationale de la recherche et de l’innovation serait bienvenu pour améliorer la démarche de performance du programme.
Proposition n° 4 :	Rapprocher les priorités stratégiques des contrats quinquennaux des opérateurs des objectifs de la stratégie nationale de la recherche et de l’innovation.
Proposition n° 5 :	Présenter des comptes rendus de rapport annuel de performances identifiant les ressources propres et les crédits budgétaires de chaque opérateur de façon claire et homogène.
Proposition n° 6 :	Stabiliser le programme 190 et maintenir sa cohérence en consolidant sa composante Énergie.
Proposition n° 7 :	Améliorer sensiblement le suivi et la présentation des performances des opérateurs (INERIS, IRSN, AFFSET, ADEME) au regard des objectifs fixés dans le projet annuel de performances.
Recherche et enseignement supérieur : Enseignement supérieur et vie étudiante Rapporteur spécial : M. Laurent Hénart
Proposition n° 1 :	Évaluer la consommation de la masse salariale des universités afin d’ajuster les dotations.
Proposition n° 2 :	Améliorer la mesure de la performance en renseignant plus amplement les indicateurs.
Régimes sociaux et de retraite ; compte d’affectation spéciale Pensions Rapporteurs spéciaux : MM. Patrick Lemasle et Michel Vergnier
Proposition n° 1 :	Indiquer dans le rapport annuel de performances le montant de chaque dépense effectuée sur le titre 2 et les écarts par rapport aux prévisions.
Proposition n° 2 :	Pérenniser le règlement dès l’année n+1 du solde de la compensation inter-régime.
Proposition n° 3 :	Mettre en œuvre un dispositif permettant de contraindre sous peine de majoration de retard les contributeurs au CAS à effectuer leurs versements dans les délais.
Proposition n° 4 :	Financer les mesures de soutien aux secteurs d’activité, quand elles prennent la forme de réductions cotisations vieillesse dues aux régimes subventionnés par la mission, sur les crédits des programmes dédiés à ces politiques et non pas sur les crédits de la mission.
Proposition n° 5 :	Dans le rapport annuel de performances, indiquer pour l’ensemble des caisses financées sur la mission : – les montants des créances sur l’État au titre de l’exercice écoulé et des créances cumulées sur l’État au 31 décembre ; – le niveau de leur trésorerie et leur endettement au 31 décembre ainsi que la variation de ces deux postes du bilan sur l’année.
Proposition n° 6 :	Élaborer un indicateur mesurant les écarts entre les prévisions budgétaires en loi de finances initiale et les crédits effectivement consommés.

Relations avec les collectivités territoriales ; compte d’affectation spéciale Avances aux collectivités territoriales Rapporteur spécial : M. Marc Laffineur
Proposition n° 1 :	Améliorer la prévision des besoins en crédits de paiement pour la DGE, la DDR (fusionnées à compter de 2011 dans la dotation d’équipement des territoires ruraux, DETR) et la DDU.
Proposition n° 2 :	Accélérer l'instruction par les services préfectoraux des dossiers de demande de versement au titre des calamités publiques.
Proposition n° 3 :	Renforcer, à l'occasion de la création de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) qui se substitue à la DGE et à la DDR, la concentration des subventions sur des projets structurants.
Proposition n° 4 :	Faire apparaître dans les documents budgétaires les coûts de la collecte des impôts locaux et le produit des prélèvements opérés.
Remboursements et dégrèvements Rapporteur spécial : M. Jean-Yves Cousin
Proposition n° 1 :	Assurer une information complète en cas d’événements exceptionnels conduisant à un écart substantiel entre prévision et exécution.
Proposition n° 2 :	Améliorer la sincérité de la prévision de prime pour l’emploi.
Proposition n° 3 :	Compléter les documents budgétaires en décomposant la dépense retracée sur chaque sous-action de l’action n° 2 programme 200 selon le type de dépense fiscale.
Proposition n° 4 :	Compléter les documents budgétaires en décomposant la dépense retracée sur chaque action du programme 201 selon le type de dégrèvement.
Proposition n° 5 :	Décomposer l’indicateur 1.2 du programme 200 entre procédure courte et procédure longue de remboursement de crédits de TVA.
Proposition n° 6 :	Relever l’objectif assigné à l’indicateur 1.1 du programme 200 sur le taux de demande de remboursement dans un délai de 30 jours.
Proposition n° 7 :	Prévoir, sur le programme 200, des indicateurs évaluant la régularité des remboursements (rapport entre le montant de ceux débouchant sur une procédure judiciaire et le montant total des remboursements).
Proposition n° 8 :	Prévoir des indicateurs, sur le programme 200, évaluant l’efficacité de la lutte contre la fraude en matière de remboursements de crédits de TVA (part des opérations frauduleuses dans l’ensemble des opérations de remboursement ayant fait l’objet d’un contrôle approfondi).
Proposition n° 9 :	En matière de dégrèvements de contribution économique territoriale, définir deux nouveaux objectifs – soutien à l’industrie, protection des petites et moyennes entreprises – dont l’atteinte serait mesurée par la part de l’industrie et celle des petites et moyennes entreprises dans le produit total de contribution économique territoriale.
Proposition n° 10 :	En matière de dégrèvements de taxe d’habitation en fonction des revenus, définir un objectif d’allègement de la pression fiscale sur les plus modestes, dont l’atteinte serait mesurée par l’économie moyenne qu’il permet d’offrir aux ménages concernés.
Proposition n° 11 :	Pour l’ensemble des dépenses du programme 201, définir un objectif de minimisation de la part supportée par l’État dans le produit de l’imposition locale, mesuré par le rapport entre le montant des dépenses retracées sur le programme 201 et le produit total des impôts locaux.
Santé Rapporteur général : M. Gilles Carrez
Proposition n° 1 :	Garantir, au sein de l’action Politique territoriale de santé, la présentation détaillée de la destination finale des crédits d’intervention alloués aux ARS, au moins en exécution.
Proposition n° 2 :	Créer un indicateur global de suivi de la performance des ARS au titre de la mise en œuvre des politiques régionales de santé publique.
Proposition n° 3 :	Mettre fin à la sous-budgétisation initiale chronique au titre de l’aide médicale de l’État.
Sécurité Rapporteur spécial : M. Michel Diefenbacher
Proposition n° 1 :	Le projet annuel de performances doit présenter de façon plus développée les principaux facteurs d’évolution de la masse salariale en mettant en évidence les distorsions pouvant exister entre le plafond d’emplois et les crédits de rémunérations proposés.
Proposition n° 2 :	Le Parlement doit être informé constamment des mesures catégorielles qui ont pour effet de modifier les paramètres de l’exécution budgétaire.
Proposition n° 3 :	Le projet annuel de performances de la mission Sécurité annexé au projet de loi de finances pour 2012 doit faire le point sur l’effet GVT des départs à la retraite par rapport aux prévisions et précise de manière détaillée la détermination du GVT en 2012, compte tenu de ces tendances nouvelles.
Proposition n° 4 :	Faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature, pour l’ensemble de la mission Sécurité.
Proposition n° 5 :	Le Gouvernement doit transmettre au Parlement un recensement exhaustif des tâches indûment supportées par la mission Sécurité. Ce bilan fait le point des progrès intervenus depuis 2002 dans ce domaine ; il est accompagné d’une évaluation sérieuse, en matière d’efficacité budgétaire (rapport coûts/avantages, mesure d’efficience des réformes accomplies). Il comporte la récapitulation des mesures mise en œuvre ou envisagées.
Sécurité civile Rapporteur spécial : M. Georges Ginesta
Proposition n° 1 :	Compléter la récapitulation des mouvements de crédits par des explications pour les plus significatifs d’entre eux.
Proposition n° 2 :	Rappeler dans la Justification au premier euro les crédits prévus en loi de finances initiale pour chaque poste de dépense.
Proposition n° 3 :	Reprendre la réflexion sur la fusion des deux programmes de la mission Sécurité civile en un programme unique.
Solidarité, insertion et égalité des chances Rapporteur spécial : M.  Jean-Marie Binetruy
Proposition n° 1 :	Dans le rapport annuel de performances, indiquer, pour chaque prestation obligatoire, le montant des dettes dues au titre de l’année concernée ainsi que le montant des dettes cumulées.
Proposition n° 2 :	Veiller à prendre en compte l’élargissement de l’assiette dans les besoins de crédits de l’allocation aux adultes handicapés.
Proposition n° 3 :	Ajuster le nombre de bénéficiaires potentiels du RSA en vue d’une traduction budgétaire dans le projet de loi de finances pour 2012.
Sport, jeunesse et vie associative Rapporteur spécial : M. Henri Nayrou
Proposition n° 1 :	Compte tenu de choix opérés et de l’évolution de la maquette budgétaire, mettre en place une comptabilité d’analyse des coûts suffisamment fiable pour mesurer précisément l’effet du déversement analytique du programme soutien dans les deux programmes Sport et Jeunesse et vie associative.
Proposition n° 2 :	Mettre fin au recours aux fonds de concours du CNDS pour financer des dépenses du budget général. En cas d’usage ponctuel de cette procédure, justifier la dépense au premier euro.
Proposition n° 3 :	Dresser un bilan de l’efficacité des dépenses fiscales des montants significatifs du programme relatif à la jeunesse et à la vie associative.
Proposition n° 4 :	Le Rapporteur spécial souligne la difficulté à anticiper le coût du service civique. Dans un contexte de restriction budgétaire, la montée en charge de ce dispositif phare du programme devra être assumée politiquement et financièrement et ne pas se faire au détriment des autres actions du programme.
Proposition n° 5 :	Le gestionnaire des dépenses de personnel de la mission doit être responsable de sa gestion devant le Parlement. Ce n’est plus le cas. C’est une entorse importante à l’esprit de la LOLF à laquelle il est indispensable de remédier.
Proposition n° 6 :	Le déversement du programme soutien dans les deux programmes opérationnels est effectué à partir de clés de répartition qui ont été définies à partir d’ « enquêtes temps » imprécises sur la répartition du temps de travail des agents du secteur Sport, jeunesse et vie associative par programme et par action. Une nouvelle répartition aurait dû être engagée dès 2010 ; elle doit être réalisée pour 2012.
Proposition n° 7 :	Diversifier désormais la stabilité du dispositif de performance des programmes, indispensable à une évaluation pluriannuelle sérieuse des politiques menées.
Proposition n° 8 :	Ajouter un ou plusieurs indicateurs mesurant l’utilité et l’efficience des dépenses d’intervention.
Proposition n° 9 :	Isoler et mettre en évidence avec sincérité, par l’intermédiaire de tableaux spécifiques, la contribution tant budgétaire qu’en termes de performance du Centre national de développement du sport.
Proposition n° 10 :	Rendre publiques dans le rapport annuel de performances les grandes lignes du contrat de performance passé par le ministère avec l’établissement, ou à tout le moins sa partie évaluative.
Proposition n° 11 :	Fiabiliser le dispositif de suivi de la performance en veillant à ce que les indicateurs soient soigneusement renseignés.
Travail et emploi : Politiques du travail et de l’emploi Rapporteur spécial : Mme Chantal Brunel
Proposition n° 1 :	Doter les dépenses fiscales d'indicateurs de performance.
Proposition n° 2 :	À titre expérimental, proposer dans le rapport annuel de performances un volet de consolidation des dépenses sociales.
Proposition n° 3 :	Justifier obligatoirement de toute absence de données dans les indicateurs du rapport annuel de performances et préciser les mesures proposées pour y remédier.
Travail et emploi : Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi Rapporteur spécial : M. Christian Eckert
Proposition n° 1 :	Détailler systématiquement dans les rapports annuels de performances le calcul du montant des exonérations de cotisations sociales faisant l'objet d'une compensation budgétaire.
Proposition n° 2 :	Déléguer à la DARES la mission de renseigner et de réviser les indicateurs de performance de la mission Travail et emploi.
Proposition n° 3 :	Charger les responsables de programmes de dresser et de justifier le bilan des dépenses fiscales et sociales rattachées à leurs programmes.
Proposition n° 4 :	Faire participer les responsables de programme de la mission aux conférences budgétaires traitant des dépenses fiscales.
Ville et logement : Ville Rapporteur spécial : M. François Goulard
Proposition n° 1 :	Maîtriser et évaluer les dépenses fiscales rattachées au programme Politique de la Ville.
Proposition n° 2 :	Faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature.
Proposition n° 3 :	Justifier précisément les prévisions et les paiements effectifs en matière de compensations d’exonérations de charges sociales en zones franches urbaines.
Ville et logement : Logement Rapporteur spécial : M. François Scellier
Proposition n° 1 :	Fonder sur des hypothèses plus réalistes la programmation des crédits relatifs à l’hébergement d’urgence et à l’aide alimentaire.
Proposition n° 2 :	Mieux anticiper l’impact de la conjoncture économique sur l’évolution des besoins en matière d’aides au logement.
Proposition n° 3 :	Évaluer systématiquement l’efficacité des différentes dépenses fiscales rattachées à la mission Ville et logement ; indiquer au moins le nombre des logements concernés et le coût fiscal total des contingents annuels.
Proposition n° 4 :	Mieux anticiper les dépenses liées au contentieux relatif à l’application de la loi relative au droit au logement opposable (DALO).
Proposition n° 5 :	Communiquer un tableau de suivi des restes à payer du programme 135.
Proposition n° 6 :	Construire un indicateur de suivi et d’évaluation des actions des services d’information, d’accueil et d’orientation (SIAO).

Proposition n° 7	Indiquer les chiffres bruts (flux et/ou stocks par exercice retenu dans la comparaison) des populations, nombre de logements etc. entrant dans le calcul des indicateurs de performance de la politique du logement.
Proposition n° 8	Décliner les données de référence et résultats (pourcentage, moyenne etc.) des indicateurs de performance entre zones tendues et autres territoires.
Comptes d'affectation spéciale : Participations financières de l'État ; Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics Rapporteur spécial : M. Camille de Rocca-Serra
Proposition n° 1 :	Expliciter, dans le commentaire des indicateurs de performance, l’impact des règles comptables applicables aux comptes combinés.
Proposition n° 2 :	Ne pas gager des ouvertures de crédits par des annulations sur le programme 821. Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics.
Proposition n° 3 :	Ne pas financer des dépenses relevant du budget général sur le compte de Participations financières de l’État ni sur un compte de concours financiers.
Proposition n° 4 :	Adapter l’indicateur 1.2 du programme 824 Avances à des services de l’État en présentant la part des avances de l’exercice au BACEA concourant au remboursement d’engagements antérieurs.

ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Jean-François MANCEL, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– L’ABSENCE DE PRISE EN COMPTE DES OBSERVATIONS, PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS DE LA COMMISSION DES FINANCES 27

A.− LES RECOMMANDATIONS FORMULÉES DANS LE CADRE DE L’EXAMEN DU PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT POUR 2009 27

B.− LES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION D’ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE SUR L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER 27

C.− RETOUR SUR QUELQUES PROPOSITIONS DE L’AN DERNIER 28

1.– Une architecture budgétaire à améliorer 28

2.– Des responsabilités diluées 28

3.– Quelle culture de performance ? 29

4.– La mise en œuvre de la réserve de précaution : une information utile 30

II.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE : DES INSUFFISANCES RÉCURRENTES DE DOTATIONS 31

A.− LES DÉPENSES DE PERSONNEL ET LES EFFECTIFS 32

B.− LES DÉPENSES DE CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES ET D’OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX 33

C.− L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER : DES BESOINS À SATISFAIRE 34

Les analyses des années précédentes avaient permis d’observer que d’une année à l’autre, l’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Action extérieure de l’État offre l’occasion de réitérer, dans leurs grandes lignes, les remarques déjà formulées les années précédentes. L’exécution 2010 met en évidence l’accentuation des phénomènes observés les années précédentes.

La structure retenue permet très mal d’appréhender la réalité de la gestion. Les crédits du ministère des Affaires étrangères et européennes, selon la présentation même que retient le MAEE, sont partagés entre quatre programmes rattachés à deux missions différentes, Action extérieure de l’État et Aide publique au développement, cette dernière constituant une mission interministérielle. On peut en rapprocher les dotations de l’audiovisuel extérieur de la France, du programme 115 Action audiovisuelle extérieure, inscrits dans le cadre de la mission Médias.

L’écart entre les prévisions de la loi de finances initiale et l’exécution a tendance à s’accroître depuis 2008. Le dépassement de consommation des crédits de paiement au regard des dotations ouvertes en loi de finances initiale s’était élevé à 80,2 millions d’euros en 2008 (3,4 % des crédits ouverts), à 113,3 millions d’euros en 2009 (4,51 % des crédits ouverts) et à 126,5 millions d’euros en 2010 (4,82 % des crédits ouverts).

Les crédits de rémunérations sont insuffisants (davantage en 2010 qu’en 2008 et 2009) et des abondements ont dû intervenir en gestion, les dépenses de contributions internationales obligatoires et d’opérations de maintien de la paix ont une nouvelle fois excédé les moyens ouverts par la loi de finances initiale, la mesure de prise en charge par l’État de la scolarité des élèves français à l’étranger continue d’être coûteuse et de faire peser une pression spécifique sur les moyens du programme Français à l’étranger et affaires consulaires.

Cette situation s’explique largement par la part croissante des dépenses obligatoires et inéluctables au sein du budget du MAEE : les rémunérations, les dotations aux contributions internationales obligatoires et aux opérations de maintien de la paix (CI-OMP), la prise en charge de la scolarité des élèves français à l’étranger, les contributions aux pensions de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger, les loyers budgétaires.

Les insuffisances de dotations en loi de finances initiale s’expliquent également par le caractère non réaliste du taux de change euro/dollar retenu pour la programmation triennale 2008-2011 (1,56$/€), l’évolution défavorable de la parité de l’euro à l’égard des devises, en particulier le dollar, a un impact mécanique sur les dépenses de rémunérations et de CI-OMP.

I.– L’ABSENCE DE PRISE EN COMPTE DES OBSERVATIONS, PROPOSITIONS ET RECOMMANDATIONS DE LA COMMISSION DES FINANCES

A.− LES RECOMMANDATIONS FORMULÉES DANS LE CADRE DE L’EXAMEN DU PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT POUR 2009

La commission des Finances avait formulé l’an dernier cinq recommandations dont aucune n’a été suivie d’effet, comme l’indique le tableau ci-après :

Proposition n° 1 :	Créer un programme budgétaire particulier pour les dotations aux contributions internationales obligatoires et opérations de maintien de la paix.
Proposition n° 2 :	Mettre en cohérence la maquette budgétaire du MAEE et demande à être associée systématiquement et associer de façon formelle les commissions des Finances du Parlement aux travaux préparatoires à la modification de la maquette budgétaire.
Proposition n° 3 :	Le projet annuel de performances doit présenter un état précis et exhaustif du financement du réseau des alliances françaises.
Proposition n° 4 :	Faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature, pour l’ensemble de la mission Action extérieure de l’État.
Proposition n° 5 :	Le projet annuel de performances pour 2012 doit faire le point sur les mesures d’adaptation du système actuel des catégories d’emplois du MAEE et les modalités de décompte des ETPT dans le cadre du passage à Chorus.

Il convient donc de reprendre dans leur intégralité ces cinq recommandations.

B.− LES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION D’ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE SUR L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER

Le Gouvernement n’a pas donné suite aux deux principales propositions budgétaires du rapport n° 2693 de la MEC sur l’enseignement français à l’étranger, du 30 juin 2010, qui avaient pour fondement d’atteindre l’objectif affiché dans le titre du rapport : renforcer le réseau à coût constant.

La MEC avait d’abord préconisé (proposition n° 1) de suspendre le dispositif de prise en charge par l’État des frais de scolarité des élèves français à l’étranger et d’instituer, de façon différenciée selon un barème établi par pays de résidence, un plafond quant aux droits d’écolage pris en charge par les bourses : le Gouvernement a décidé de maintenir le moratoire sur l’extension du dispositif de prise en charge au-delà de la classe de seconde. L’article 141 de la loi de finances initiale pour 2011 a prévu l’instauration par décret, dans tous les établissements du réseau de l’AEFE, de plafonds de prise en charge des frais de scolarité au niveau des droits d’écolage appliqués l’année scolaire 2007/2008. Le décret n° 2011-506 du 9 mai 2011 a fixé les plafonds de prise en charge pour chacun des établissements du réseau.

La MEC avait ensuite proposé (proposition n° 2) d’opérer un triple recalibrage budgétaire au moyen des économies ainsi réalisées afin de soutenir la charge des transferts immobiliers à l’AEFE, de compenser la charge de pensions des fonctionnaires qui lui sont détachés et d’assurer un fonds de roulement de 30 jours à l’AEFE. Le financement des besoins immobiliers n’est pas assuré puisque la loi de programmation des finances publiques ne permet plus à l’AEFE de recourir à l’emprunt depuis le 1^er janvier 2011 et que la dernière loi de finances rectificative pour 2010 a ouvert seulement 9,2 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 5,1 millions de crédits de paiement. La compensation budgétaire des charges de pensions est insuffisante, l’article 143 de la loi de finances initiale pour 2011 prévoit seulement la remise d’un rapport gouvernemental sur ce point le 30 juin 2011.

C.− RETOUR SUR QUELQUES PROPOSITIONS DE L’AN DERNIER

1.– Une architecture budgétaire à améliorer

Depuis 2006, le partage des crédits du ministère des Affaires étrangères et européennes (MAEE) entre deux missions, Action extérieure de l’État et Aide publique au développement pose problème. La note de présentation du budget comme d’ailleurs la justification au premier euro des effectifs (cette année page 81 du rapport annuel de performances) présentent d’ailleurs de façon globale les moyens du MAEE, pour les quatre programmes budgétaires du ministère.

Il n’a pas été donné suite à la perspective de création d’un programme unique de type « Soutien et réseaux » et d’un programme permettant d’isoler les « contributions internationales et opérations de maintien de la paix » du reste du programme n° 105 Action de la France en Europe et dans le monde, sans pour autant augmenter le nombre de programmes.

Le Rapporteur spécial réitère son souhait que les crédits prévus en loi de finances initiale pour les CI-OMP soient inscrits dans un programme budgétaire spécialement dédié à cet effet.

2.– Des responsabilités diluées

La situation des responsables de programme est différente d’un programme à l’autre. Le directeur général des Affaires politiques et de sécurité (DGP) est le responsable du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde, alors qu’il ne peut être mobilisé pleinement pour assurer la gestion de ce programme. Le Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP), dans un avis du 25 mai 2011, observe que le DGP n’a d’autorité ni sur la direction générale de l’Administration et de la modernisation (DGA), ni sur la direction de l’Union européenne, ni sur l’ensemble des budgets opérationnels, et qu’il ne peut assurer l’unité du pilotage.

Le directeur des Français à l’étranger et de l’administration consulaire (DFAE), en charge du programme 151, et dont le secteur consulaire se prête à la mesure des performances, assure à ce titre un véritable pilotage. Il convient d’observer, comme l’an dernier, que le responsable de programme ne maîtrise vraiment que la gestion des crédits du secteur consulaire de l’action 01 Offre d’un service public de qualité aux Français à l’étranger, alors que les moyens dévolus à la prise en charge de la scolarité des élèves français à l’étranger et aux bourses scolaires constituent une masse dynamique de nature à créer un effet d’éviction sur les autres crédits du programme.

Enfin, on peut observer que la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM), responsable au MAEE des programmes 209 et 185, dispose d’une grande autonomie vis-à-vis de la direction générale de l’Administration et de la modernisation (DGA).

Par ailleurs, la mise en œuvre des crédits est le fait de multiples intervenants, non seulement les postes diplomatiques et consulaires, les établissements à autonomie financière du réseau culturel, et également des opérateurs au sens classique du terme. Il s’ajoute à ces intervenants le réseau des alliances françaises (445 alliances françaises subventionnées selon le rapport annuel de performances) et des associations sur lesquelles on peine à obtenir une information consolidée et exhaustive, compte tenu de l’origine variée des financements, sur des crédits d’administration centrale relevant de programmes différents, sur des crédits déconcentrés du réseau, par des partenaires étrangers.

3.– Quelle culture de performance ?

Le Quai d’Orsay donne une place privilégiée à l’activité diplomatique au regard des impératifs de bonne gestion. Il est symptomatique que les objectifs du programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde soient Construire l’Europe, Renforcer la sécurité internationale et la sécurité des Français, Promouvoir le multilatéralisme, et Assurer un service diplomatique efficient et de qualité.

Le rapport annuel de performances présente ainsi (pages 41 à 52), comme analyse des résultats de l’objectif de renforcement de la sécurité internationale et de la sécurité des Français, une énumération des zones de crises, des questions stratégiques et du terrorisme, qui constitue certes le cœur de l’activité diplomatique mais apparaît totalement déconnectée de la gestion budgétaire.

Il existe un contraste avéré entre l’exposé de la politique de sécurité et les indicateurs retenus pour apprécier la performance : le taux des coopérants placés auprès des élites militaires étrangères, le nombre de consultations du site « Conseils aux voyageurs » et la proportion de postes diplomatiques dotés d’un plan de sécurité actualisé.

Une même distance existe pour la direction générale de la Mondialisation entre les objectifs et les impératifs de gestion. Les objectifs du programme 185 Rayonnement culturel et scientifique sont Relever les défis de la mondialisation, Renforcer l’influence de la France en Europe et dans le monde et Améliorer le pilotage et l’efficience dans la gestion des crédits. Il est notable que ce dernier objectif, le seul objectif de gestion, soit disjoint des objectifs conceptuels.

À l’exception des indicateurs du programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires, on peut considérer avec la Cour des comptes que les indicateurs de la mission Action extérieure de l’État sont davantage des indicateurs d’activité que des indicateurs de qualité ou de performance. Ils n’en reflètent que très partiellement les objectifs et peuvent difficilement être intégrés à la gestion. Il n’y a pas d’articulation réelle entre les indicateurs de performance et la gestion budgétaire. Cette mission reste contrainte par les dépenses obligatoires laissant peu de place au pilotage et à la mise en œuvre d’une stratégie ministérielle.

Le Comité interministériel d’audit des programmes, dans son avis du 25 mai 2011 sur le programme 105, a considéré que la culture de la performance avait sensiblement progressé dans le champ du programme 105, mais que l’utilisation opérationnelle du dispositif du projet annuel de performances est encore insuffisante. Il a estimé à juste titre en conclusion que les spécificités de l’action diplomatique ne doivent pas faire obstacle à la poursuite des efforts engagés pour parvenir à une application plus complète et mieux partagée des outils de pilotage prévus par la LOLF.

4.– La mise en œuvre de la réserve de précaution : une information utile

Il n’existe dans le rapport annuel de performances 2010 aucune présentation agrégée de la réserve de précaution qui n’est mentionnée que lorsqu’elle fait l’objet d’un « dégel ». Des éléments sont par contre disponibles dans la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes, sur la régulation et l’impact budgétaire des gels de crédits.

Il convient d’obtenir au sein du rapport annuel de performances une information exhaustive sur la mise en œuvre de la réserve de précaution comme d’ailleurs de tout gel de crédits, quelque en soit le motif. Ce qui est possible dans le rapport annuel de performances de la mission Direction de l’action du Gouvernement est possible également dans les autres rapports annuels de performances.

II.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE : DES INSUFFISANCES RÉCURRENTES DE DOTATIONS

Depuis 2007, les dépenses sont supérieures en exécution aux crédits ouverts par la loi de finances initiale ; en gestion 2010, les besoins de financement ont nécessité des ouvertures de crédits d’une part, en matière de rémunérations, par le décret d’avance du 30 novembre 2010 ; d’autre part dans le cadre de la quatrième loi de finances rectificative de fin d’année pour les contributions internationales et la prise en charge de la scolarité des élèves français à l’étranger.

La consommation d’autorisations d’engagement sur l’ensemble de la mission a atteint 2 732,4 millions d’euros à comparer à 2 653,5 millions ouverts en loi de finances initiale (+ 2,9 %). Celle des crédits de paiement sur l’ensemble de la mission a atteint 2 750,8 millions d’euros à comparer à 2 624,3 millions ouverts en loi de finances initiale (+ 4,8 %).

Les insuffisances de dotations ayant nécessité des abondements en gestion portent, comme les années précédentes, sur les dépenses de personnel et les effectifs, les dépenses de contributions internationales et d’opérations de maintien de la paix et les besoins à satisfaire de l’enseignement français à l’étranger. Cela étant, la présentation des données chiffrées peut donner lieu à diverses interprétations.

Le rapport annuel de performances observe (page 10) qu’au sein du programme 105, les dotations aux contributions internationales/et opérations de maintien de la paix ainsi que les loyers budgétaires ont représenté 71,75 % des crédits au lieu de 70 % en 2009.

De son côté, la Cour des comptes affirme dans sa note d’exécution budgétaire que les OMP et les loyers budgétaires représentent 74 % des crédits du programme 105 en loi de finances initiale 2010 (contre 70 % en loi de finances initiale 2009).

Il est exact que pour le programme 105, les loyers budgétaires ont constitué une dépense en forte augmentation, de 26 millions d’euros en 2009 et de 90,1 millions d’euros en 2010. Ces loyers ont été généralisés à compter du 1^er janvier 2010 à l’ensemble des immeubles composés majoritairement de bureaux en France et à l’étranger.

Il n’est pas indifférent de constater que ces ratios portent sur les crédits hors titre 2 du programme 105. En raisonnant en exécution et non en loi de finances initiale, on obtient en 2009, comme en 2010, un rapport sensiblement équivalent entre les OMP-CI-loyers budgétaires/crédits hors titre 2 du programme 105, d’environ 72 %.

A.− LES DÉPENSES DE PERSONNEL ET LES EFFECTIFS

Les dépenses de personnel de titre 2 sont supérieures de 33,2 millions d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (4,1 % des crédits ouverts) pour l’ensemble de la mission, ce qui a nécessité une ouverture de crédits de 31,9 millions par le décret d’avance du 30 novembre 2010. Les besoins de financement portent sur les rémunérations d’activité hors contributions au compte d’affectation spéciale Pensions et ont représenté 4,9 % des rémunérations d’activité.

Comme en 2009, le dépassement du plafond de la masse salariale s’explique, selon le ministère, essentiellement par la nécessité de couvrir une importante perte de change. Il s’y ajoute les effets budgétaires de la politique de préservation des emplois de titulaires.

La diminution des effectifs est supérieure aux plafonds fixés par la loi de finances initiale, mais elle porte toujours principalement sur les agents de droit local. Dans le périmètre de la mission Action extérieure de l’État, 94 ETPT d’agents titulaires et en CDI ont été supprimés en 2010 (dont un transfert sortant) sur 5 789 ETPT en exécution 2009 et 160 agents de droit local sur 4 983 ETPT en exécution 2009.

Sur la période exécution 2008 – exécution 2010, on a constaté la suppression de 148 ETPT d’agents titulaires et en CDI et de 294 agents de droit local.

Le raisonnement en entrées-sorties permet de prendre en compte les mouvements de personnels indépendamment des variations conjoncturelles qui affectent le décompte de la consommation d’ETPT. En effet, les effectifs réels connaissent une hausse conjoncturelle au cours de l’été (vacations saisonnières, tuilage entre certains agents), et un point d’arrivée en fin d’année sensiblement inférieur au point d’entrée en début d’année.

En 2010, les projets annuels de performances (mission Action extérieure de l’État et programme 209 au sein de la mission Aide publique au développement) prévoyaient 191 entrées et 297 sorties (dont 256 retraites) pour les catégories de titulaires et CDI G1 et G2, en fait le solde de suppression ne s’est élevé en 2010 à seulement 72 emplois au lieu des 106 prévus. On est donc loin de l’application du ratio de non remplacement d’un départ à la retraite sur deux pour les titulaires du MAEE qui consomment la majeure part de la masse salariale.

Au-delà des problèmes posés par un calibrage de masse salariale non réaliste eu égard à la réalité des taux de change, les tensions s’expliquent donc par une politique constante de préservation des titulaires et de suppression de postes d’agents de droit local. Comme il a été développé dans le cadre du rapport budgétaire spécial n° 2857 annexe 1 sur le projet de loi de finances pour 2011, l’écart de rémunérations moyen entre expatriés et agents de droit local est de 5,5.

S’agissant des perspectives de taux de change, M. Stéphane Romatet, au cours de son audition par la commission des Finances, a indiqué que le taux prévu pour la période triennale 2011–2013 avait été revu à la baisse, et sera donc plus réaliste, pour des inscriptions budgétaires plus sincères ⁽¹⁾

B.− LES DÉPENSES DE CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES ET D’OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX

Le principal écart d’exécution sur le programme 105 porte sur l’action 7 Réseau diplomatique mais résulte d’une modification du schéma de gestion habituel. Les ministères de la Défense, de l’Agriculture et de l’Écologie ont ainsi dû utiliser les canaux du MAEE, utilisant le système ACCORD, pour déléguer des crédits à l’étranger en 2010. En outre, les remboursements du MAEE par ses partenaires (et inversement) ne pouvaient se faire par rétablissement de crédits, et la procédure du décret de transfert a donc été utilisée à hauteur de 43,2 millions d’euros en crédits de paiement.

Le principal écart entre les dotations en loi de finances initiale et l’exécution des crédits sur le programme n° 105 demeure donc, comme les années précédentes, sur le poste des contributions internationales (contributions internationales obligatoires proprement dites, opérations de maintien de la paix 
– OMP – et contributions européennes). Il s’élève à environ 40 millions d’euros, le dépassement était de 86,6 millions d’euros en 2009 et de 75,5 millions d’euros en gestion 2008.

D’une année sur l’autre, il est impossible de disposer dans le rapport annuel de performances de données précises sur les dotations affectées au poste CI-OMP puisque les éléments d’information figurant page 78 à 80 du rapport annuel de performances sont arrondis au million d’euros, alors qu’ils sont présentés à l’unité près dans les projets annuels de performances. Alors que les dépenses afférentes aux OMP équivalent pratiquement pour la première fois en 2010 celles des contributions internationales (401,9 millions d’euros dépensés au titre des OMP pour 411,6 millions d’euros dépensés dans le cadre des CI).

On peut donc s’étonner du caractère lacunaire des éléments d’explication donnés pour les opérations de maintien de la paix. Ainsi, le montant de la dotation initiale est précisé pour les CI mais non pour les OMP. Ces éléments ne sont pas en cohérence avec ceux présentés dans le projet annuel de performances, page 63.

Au demeurant, on ne peut se réjouir de la relative faiblesse du dépassement de 40 millions d’euros par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale, pour l’ensemble CI-OMP, au regard des éléments figurant au rapport annuel de performances, puisqu’il est question page 80 du rapport annuel de performances du « report d’un certain nombre de charges sur 2011 » et d’une « diminution de la quote-part de la France » à l’ONU. Chacun sait qu’il s’agit seulement d’une perspective hypothétique, puisqu’elle se heurte constamment à l’obstacle arithmétique du « groupe des 77 » et de la Chine, groupe fort d’environ 130 pays membres de l’ONU, très majoritaire au sein de l’organisation et déterminé à s’opposer à toute révision du barème des contributions.

Les dépenses de CI-OMP sont demeurées en 2010 insuffisamment dotées en construction budgétaire et ont constitué une variable d’ajustement, sous-ensemble flou qui porte atteinte à la sincérité budgétaire.

C.− L’ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L’ÉTRANGER : DES BESOINS À SATISFAIRE

Les besoins de financement de l’enseignement français à l’étranger ont nécessité en 2010 des dépenses supérieures aux prévisions de la loi de finances initiale sur les deux lignes de crédits dédiés à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), l’action 05 Service public d’enseignement français à l’étranger du programme 185 Rayonnement culturel et scientifique, c'est-à-dire la subvention de fonctionnement à l’AEFE (425,9 millions d’euros consommés pour 421,3 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale, soit un dépassement de 1,1 % des crédits ouverts), et l’action 02 Accès des élèves français au réseau AEFE du programme 151 Français à l’étranger et affaires consulaires, qui correspond au financement des bourses et de la prise en charge de la scolarité des élèves français à l’étranger (107,9 millions d’euros consommés pour 105,5 millions ouverts soit 2,3 % de dépassement).

La subvention à l’AEFE a dû être majorée dans le cadre de la dernière loi de finances rectificative pour 2010 qui a ouvert seulement 9,2 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 5,1 millions de crédits de paiement pour permettre le financement de trois nouvelles opérations immobilières : École maternelle du lycée français Jean Monnet de Bruxelles, lycée français d’Amman, Collège Voltaire à Berlin. Il a fallu pallier les effets de mesures d’interdiction pour les organismes divers d’administration centrale (ODAC) d’avoir recours à des emprunts d’une durée supérieure à 12 mois. L’immobilier de l’AEFE a ainsi dû faire l’objet, au-delà de l’ouverture en loi de finances rectificative, d’une mesure de dégel. La Cour des comptes rappelle que L’AEFE présente, à l’horizon 2013, trois scénarios relatifs à son besoin immobilier: le premier, de remise à niveau à périmètre constant, s’élève à 141 millions d’euros ; le second, d’un montant de 217,9 millions d’euros, est relatif aux adaptations fonctionnelles ; le troisième, dit d’« évolution des structures pédagogiques » s’élève à 333 millions d’euros.

Le poste non moins dynamique de la prise en charge de la scolarité des élèves français à l’étranger a nécessité le dégel total de la réserve de précaution résiduelle ainsi qu’un abondement de 3,5 millions d’euros par la dernière loi de finances rectificative pour 2010.

Il est à noter que la gestion des charges de pensions civiles de l’AEFE ne fait l’objet de commentaire ni dans le rapport annuel de performances ni par la Cour des comptes pour ce qui concerne l’exercice 2010, alors que ce poste de dépenses est en forte croissance.

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Marc LE FUR, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT : LA DÉPENSE PUBLIQUE REPART À LA HAUSSE 37

A.– UNE SURCONSOMMATION LIÉE À PLUSIEURS FACTEURS 37

B.– LA STRUCTURE DE LA MISSION CONTINUE À ÉVOLUER 38

II.– LE PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE 38

A.– LES DÉPENSES EN PERSONNEL CONTINUENT D’AUGMENTER MALGRÉ LA RÉDUCTION DRASTIQUE DES EFFECTIFS 39

B.– LES CRÉDITS DE PAIEMENTS INSCRITS ÉTAIENT INSUFFISANTS 39

C.– MOINS D’INDICATEURS DE PERFORMANCE 40

1.– Objectif 1 : Améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité nationale 40

2.– Objectif 2 : Améliorer les conditions de délivrance de titres fiables et l’efficience des services de délivrance des titres fer rouge pour la fraude documentaire 41

3.– Objectif 3 : Moderniser et rationaliser le contrôle de légalité 41

4.– Objectif 4 : Améliorer la coordination des actions interministérielles 42

5.– Objectif 5 : Développer les actions de modernisation et de qualité 42

IV.– LE PROGRAMME VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE 42

A.– DES DÉPENSES INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS MALGRÉ DE COÛTEUSES ÉLECTIONS 42

B.– UN PROGRAMME DONT LA RESTRUCTURATION SE POURSUIT 43

C.– LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE 44

1.– Objectif 1 : Organiser les élections au meilleur coût 44

2.– Objectif 2 : Réduire les délais de publication au Journal officiel des comptes des partis et groupements politiques 45

3.– Objectif 3 : Réduire les délais d’instruction des demandes de reconnaissance d’utilité publique des associations et fondations 45

V.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR (CPPI) 45

A.– UN PROGRAMME DONT LE COÛT CONTINUE D’AUGMENTER 45

B.– LA CONSOMMATION DES CRÉDITS ÉVOLUE DE MANIÈRE INÉGALE SELON LES ACTIONS 46

C.– DES INDICATEURS DE PERFORMANCE PROFONDÉMENT REMANIÉS 48

1.– Objectif 1 : Optimiser la fonction juridique du ministère en ce qui concerne l’outre-mer 48

2.– Objectif 2 : Rechercher la meilleure adéquation profil/poste 48

3.– Objectif 3 : Rendre la gestion efficiente 48

I.– ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT :
LA DÉPENSE PUBLIQUE REPART À LA HAUSSE

En 2010, les moyens dont a disposé la mission se sont élevés à 2 772 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 2 741 millions d’euros de crédits de paiement. Les crédits provenaient de la loi de finances initiale (2 597 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 2 596 millions d’euros de crédits de paiement) majorée, en autorisations d’engagement, de 173,9 millions d’euros d’ouvertures de crédits supplémentaires : 94,7 millions d’euros pour l’Administration territoriale et 91,1 millions d’euros pour la Conduite et le pilotage des politiques de l’intérieur. Le programme Vie politique, cultuelle et associative a fait l’objet d’une annulation de 11,8 millions d’euros. Les crédits de paiement, de leur côté, ont augmenté de 143 millions d’euros.

Le budget exécuté de la mission s’est élevé à 2 615 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 2 639 millions d’euros en crédits de paiement contre respectivement 2 565 (+ 1,9 %) et 2 561 millions d’euros (+ 3 %) en 2009. Après une année 2009 qui avait enregistré une légère baisse de la consommation des crédits, l’année 2010 marque donc un retour à la hausse.

La mission AGTE a donc consommé 157 millions d’euros de moins que prévu en autorisations d’engagement et 102 millions en crédits de paiement, mais respectivement 18 et 43 millions d’euros de plus que ce qui avait été voté par le Parlement en loi de finances initiale. Avec 33 750 emplois pourvus (– 2,2 %), cette mission poursuit une sévère déflation d’effectifs qui avait pu être masquée, au cours des années antérieures, par des modifications de périmètre. Contrainte par des moyens financiers très serrés, la mission AGTE comptait, au 31 décembre 2010, 417 fonctionnaires de moins que le plafond autorisé.

A.– UNE SURCONSOMMATION LIÉE À PLUSIEURS FACTEURS

En 2010, la mission a consommé 50 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 77 millions d’euros de crédits de paiement de plus qu’en 2009. Ce résultat décevant s’explique partiellement par les dépenses liées aux élections régionales de 2010, plus onéreuses que prévu (153,5 millions d’euros), notamment en raison de la hausse des dépenses postales. Mais le recours à la fongibilité asymétrique à hauteur de 10 millions d’euros et l’externalisation d’une partie de la mise sous pli de la propagande électorale ont permis de limiter les pertes.

En revanche, l’explosion incontrôlée du coût du contentieux (+ 63 %) explique plus sûrement la surconsommation de la mission. Comme il l’avait déjà fait en 2009 et 2010, le Rapporteur spécial constate avec regret et inquiétude l’augmentation vertigineuse des frais de contentieux. Au coût déjà très élevé du contentieux pour refus du concours de la force publique vient désormais s’ajouter le contentieux lié aux étrangers, en forte augmentation. Le Rapporteur spécial confirme le commentaire de la Cour des comptes sur ce sujet : « l’information du Parlement, tant en termes de performance que de données analytiques, est insuffisante ».

Enfin, la Cour des comptes relève qu’à défaut de loi autorisant la carte nationale d’identité électronique qui serait fabriquée par l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), les services de l’État ont poursuivi la production de la traditionnelle carte nationale d’identité plastifiée. Toutefois, « en 2010, comme en 2009, aucun crédit n’avait été prévu pour la poursuite de cette production dans la LFI. Il a donc fallu les trouver en cours de gestion ».

B.– LA STRUCTURE DE LA MISSION CONTINUE À ÉVOLUER

En quelques années, le programme 232 Vie politique, cultuelle et associative a perdu la quasi-totalité de ses agents, transférés au programme de soutien Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur. Le Rapporteur spécial continue à regretter ce mouvement que la Cour des comptes a qualifié de « perte de substance » et qui pourrait se poursuivre, en 2011, par le transfert des crédits de fonctionnement. En accord avec la Cour, le Rapporteur spécial constate que le programme 232 répond de moins en moins aux principes de spécialité et de cohérence définis par l’article 7 de la LOLF.

La Cour des comptes confirme l’intention du ministère de transférer au programme 216 deux de ses cinq actions : l’action 4 Cultes et l’action 5 Vie associative et soutien, aux crédits désormais très réduits (respectivement 1,9 million d’euros et 50 000 euros). Le Rapporteur spécial espère qu’au moins, les crédits affectés à ces deux actions continueront à être identifiables au sein de leur nouveau programme.

La dernière évolution structurelle tire la conclusion de la généralisation du déploiement de Chorus – avec les résultats mitigés que nous connaissons – à l’ensemble de l’administration. La mission AGTE ne comporte plus en 2010 que trois programmes au lieu de quatre en 2009 : le programme 307 Administration territoriale – expérimentation Chorus et le programme 108 Administration territoriale ont été fusionnés dans un unique programme, le programme 307 Administration territoriale.

II.– LE PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE

Le programme n° 307 Administration territoriale, qui recouvre l’ensemble des missions des préfectures et des sous-préfectures de métropole et d’outre-mer, a bénéficié, en loi de finances initiale, de 1 733 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement. En cours d’exercice, 94,7 millions d’euros ont été ouverts en autorisations d’engagement et 69,3 millions d’euros en crédits de paiement.

Au total, 1 741 millions d’euros ont été consommés en autorisations d’engagement et 1 759 millions d’euros en crédits de paiement. Le programme a consommé, en 2009, 4,1 millions d’euros de plus qu’en 2009 en autorisations d’engagement et 17,5 millions de plus en crédits de paiement.

A.– LES DÉPENSES EN PERSONNEL CONTINUENT D’AUGMENTER MALGRÉ LA RÉDUCTION DRASTIQUE DES EFFECTIFS

Le programme Administration territoriale représente 66,5 % du total des crédits de paiement consommés de la mission AGTE.

Ce programme est doté d’un plafond de 29 029 emplois en baisse de 406 emplois (– 1,4 %) par rapport aux effectifs réalisés fin 2009. Les effectifs réalisés au 31 décembre 2010 ne s’élevaient toutefois qu’à 28 741 agents, soit un déficit apparent de 288 personnes, mais plus élevé en réalité puisque, en raison de quelques modifications de périmètre, le déficit réel est estimé par le ministère à 355 agents.

Comme chaque année, ce sont les frais de personnel qui constituent l’essentiel des dépenses du programme : 79 %, proportion qui varie légèrement en fonction du niveau des dépenses électorales. Avec 1 439 millions d’euros consommés (pour une dotation de 1 437), les dépenses de titre 2 enregistrent une hausse de 21,4 millions d’euros (+ 1,5 %) par rapport à 2009 (1 417 millions d’euros). Comme le Rapporteur spécial le constate chaque année, la baisse continue et sensible des effectifs n’empêche pas les dépenses de personnel de poursuivre leur hausse. Tout juste semble-t-elle ralentie.

B.– LES CRÉDITS DE PAIEMENTS INSCRITS ÉTAIENT INSUFFISANTS

Contrairement aux deux années précédentes, les dépenses de la plupart des actions ont été supérieures aux crédits de paiement qui avaient été inscrits en loi de finances initiale. Ces crédits ont dû être abondés en cours d’exercice pour permettre un achèvement équilibré de l’exercice.

À l’exception de l’action n° 3 Contrôle de légalité et conseils aux collectivités territoriales, tout juste à l’équilibre, les quatre autres actions ont connu des dépenses largement supérieures aux prévisions.

L’action° 2 Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres a consommé 12 millions d’euros de crédits de plus que prévu initialement. L’action n° 5, soutien disparate du programme, a dépensé, pour sa part, 9,3 millions d’euros qui n’étaient pas inscrits en loi de finances initiale. Les deux dernières actions (n° 1 Coordination de la sécurité des personnes et des biens et n° 4 Pilotage territorial des politiques gouvernementales) enregistrent des dépassements plus limités, mais réels : respectivement + 2,5 et + 2,6 millions d’euros.

Si le Rapporteur spécial est prêt à reconnaître que la prévision des crédits nécessaires à certaines actions est un exercice difficile (contentieux, dépenses électorales…), ce n’est manifestement pas le cas pour la fabrication des cartes nationales d’identité. Or, l’hypothèse d’une loi créant la carte nationale d’identité électronique (CNIe), dont la production serait confiée à l’ANTS, justifie depuis deux ans, aux yeux du ministre de l’Intérieur, de ne pas prévoir les crédits pour continuer, en attendant cette loi, la production de la carte d’identité traditionnelle.

Le ministère et l’ANTS seraient prêts, techniquement, à lancer la fabrication de cette CNIe, mais une loi est nécessaire. Au moment du dépôt du projet de loi de finances pour 2010 comme au cours de la discussion budgétaire, rien n’indiquait qu’un support législatif serait trouvé rapidement. Dès lors le Rapporteur spécial fait sien le jugement de la Cour des comptes selon lequel « l’absence de demande de crédits puis d’ouverture de crédits à ce titre témoigne d’un défaut de sincérité ».

Ce défaut qui a prévalu en 2009 et 2010 s’est au demeurant répété dans la loi de finances initiale pour 2011. Le coût de la production des CNI s’est élevé à 19,32 millions d’euros d’autorisations d’engagement et à 20,68 millions d’euros en crédits de paiement en 2010. Il a été financé par des crédits reportés de 2009 sur 2010 et par le dégel de crédits mis en réserve.

Proposition n° 1 : Mettre en œuvre aussitôt que possible la réforme de la carte nationale d’identité électronique, plus sûre et offrant plus de fonctionnalités que l’actuelle carte.

Enfin, si les dépenses de personnel n’ont connu qu’un dépassement limité (+ 1,6 million d’euros), tel n’est pas le cas des dépenses de fonctionnement qui enregistrent des dépassements de 7 millions d’euros en autorisations d’engagement et 18 millions d’euros en crédits de paiement, ni des dépenses d’investissement : + 5,5 millions d’euros en crédits de paiement.

C.– MOINS D’INDICATEURS DE PERFORMANCE

Le programme Administration territoriale ne poursuit désormais plus que cinq objectifs assortis d’un nombre d’indicateurs de performance qui continue à diminuer. Les deux objectifs relatifs au contrôle des actes des collectivités territoriales ont été regroupés en un seul, relatif au contrôle de légalité. L’objectif de réduction des coûts d’affranchissement et de téléphonie disparaît tandis que celui lié à l’efficience des services est dédoublé. Au final, le Rapporteur spécial constate la disparition de quatre indicateurs de performance (10 contre 14) qui sont autant d’éléments en moins pour permettre à la représentation nationale d’exercer son pouvoir de contrôle.

1.– Objectif 1 : Améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité nationale

Les trois indicateurs présentent des évolutions divergentes. Le taux d’approbation des plans de prévention des risques naturels (72 %) s’est avéré conforme aux prévisions, même si la cible prévue pour 2013 (100 %) semble encore lointaine. Le pourcentage d’établissements recevant du public effectivement visité par la commission de sécurité s’établit à 91,5 %, en légère régression par rapport à 2007 et 2008, mais stable par rapport à 2009. La proportion des exercices de la sécurité civile réalisés dans les délais évolue peu d’une année sur l’autre (79 % en 2010 contre 78 % en 2009), en dépit d’un ambitieux objectif fixé à 100 % en 2013.

2.– Objectif 2 : Améliorer les conditions de délivrance de titres fiables et l’efficience des services de délivrance des titres fer rouge pour la fraude documentaire

Un premier indicateur qui mesure le nombre de dossiers de fraude documentaire détectés par les préfectures est particulièrement inquiétant : alors que les prévisions, originellement fixées à 2 300 dossiers étaient réévaluées à la mi-2010 à 5 500 dossiers, ce sont 8 839 cas avérés de fraude qui ont été découverts au cours de l’exercice ! Cet indicateur, qui met en lumière la perspicacité des personnels des préfectures, doit achever de convaincre les pouvoirs publics de ne pas relâcher leurs efforts dans ce domaine.

Un deuxième indicateur présente le délai moyen de délivrance de certains titres. Avec un objectif fixé à 5 jours, l’ANTS a délivré les cartes grises en 2010 en seulement 3 jours. En revanche, les passeports sont délivrés en 8 jours pour un objectif fixé à 7 jours.

Le ministère de l’Intérieur a malheureusement supprimé un indicateur qui n’était pourtant pas dépourvu d’intérêt : le nombre de titres délivré par agent, en hausse continue ces dernières années avec la réduction des effectifs, fournissait une bonne indication de l’évolution de la productivité des personnels. Faut-il y voir la volonté de ne pas mettre trop en lumière l’augmentation de la charge de travail des personnels ?

3.– Objectif 3 : Moderniser et rationaliser le contrôle de légalité

Le premier indicateur lié à cet objectif présente le taux de contrôle des actes prioritaires (ceux relatifs à l’intercommunalité, à la commande publique ainsi qu’à l’urbanisme et à l’environnement) reçus en préfecture. Ce taux, qui atteignait 93 % en 2009 s’est tassé à 91 %.

Le deuxième indicateur met en évidence une baisse du taux d’actes retirés ou réformés après une intervention de la préfecture, dans une phase précontentieuse : 53,7 % en 2010 contre près de 60 % en 2009.

Le troisième indicateur fournit le taux d’actes télétransmis par l’application ACTES. Après un démarrage laborieux avec des niveau de – 2,36 % en 2007 puis 5,45 % en 2008 – ce taux a atteint 15,6 % en 2010. L’objectif d’une hausse continue de ce taux manque d’ambition. Le Rapporteur spécial souhaite qu’un objectif chiffré élevé soit affiché.

4.– Objectif 4 : Améliorer la coordination des actions interministérielles

Cet objectif est assorti d’un indicateur qui fournit l’évolution du délai d’instruction des dossiers d’installations classées pour la protection de l’environnement et relatifs à la loi sur l’eau. Ce délai, qui a augmenté en 2010 (340 jours contre 329 en 2009), doit être ramené, en 2012, à 300 jours.

5.– Objectif 5 : Développer les actions de modernisation et de qualité

L’indicateur, qui se trouvait jusqu’à présent dans l’objectif 2, nous révèle que le nombre de préfectures et sous-préfectures certifiées ou labellisées a augmenté de trois unités en 2010 : 37 contre 34 en 2008 et 2009. L’objectif d’une hausse annuelle de 5 par an n’est pas atteint.

IV.– LE PROGRAMME VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE

Ce programme a bénéficié en loi de finances initiale de 271 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 268,5 millions d’euros de crédits de paiement. Ces chiffres sont en nette hausse par rapport à l’année 2009 (respectivement + 10,8 % et + 12,9 %), dont l’activité électorale avait été plus faible.

A.– DES DÉPENSES INFÉRIEURES AUX PRÉVISIONS MALGRÉ DE COÛTEUSES ÉLECTIONS

Les dépenses électorales, plus précisément les dépenses pour les élections régionales de 2010 (153,5 millions d’euros), ont dépassé la prévision à cause notamment de la hausse des dépenses postales liées à l’envoi de la propagande électorale. Ainsi que le souligne la Cour des comptes, « en 2010, la hausse des dépenses postales par rapport aux élections régionales de 2004 a été la conséquence directe de l’ouverture du marché postal à la concurrence pour les plis de plus de 50 grammes (+ 103 %) à laquelle s’est ajoutée celle des frais postaux divers supportés par les préfectures (+ 705 %) ».

Pourtant, grâce notamment à l’utilisation de la fongibilité asymétrique des crédits (à hauteur de 10 millions d’euros), les ressources de ce programme n’ont pas été entièrement consommées. Le budget exécuté du programme s’est élevé à 237 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 244 millions d’euros en crédits de paiement, ce qui correspond à des taux de consommation respectifs de 88 % et 91 %.

En effet, la hausse des tarifs postaux a été plus que compensée par les efforts de gestion accomplis par les préfectures à l’occasion de l’organisation de ce scrutin. Le coût de la mise sous pli de la propagande électorale se révèle inférieur de 1,9 million d’euros à celui de 2004 alors même que le corps électoral a augmenté. En effet, la mise sous pli de la propagande, traditionnellement effectuée en régie par des agents de préfecture a été majoritairement confiée à des prestataires extérieurs ce qui a permis de réaliser des économies. Au total, le coût moyen des opérations électorales par électeur a été inférieur aux prévisions : 3,54 euros au lieu de 3,88 euros attendus.

Sur ces 3,54 euros dépensés par électeur, 2,17 euros, soit près des deux tiers, représentent le coût de la propagande électorale. Le Rapporteur spécial regrette une nouvelle fois que la réforme de la propagande électorale qu’il appelle de ses vœux n’ait pas encore abouti. Selon la Cour des comptes, elle « aurait permis d’économiser environ 20 millions d’euros ».

Proposition n° 2 : Mettre en œuvre, dès 2012, la réforme destinée à rationaliser la distribution de la propagande électorale. Cette réforme, sur laquelle un consensus semble se dégager, pourrait faire économiser plusieurs dizaines de millions d’euros à chaque élection.

B.– UN PROGRAMME DONT LA RESTRUCTURATION SE POURSUIT

Ce programme, qui comptait 1 426 agents en 2008, s’est retrouvé, en 2009, avec seulement 37 fonctionnaires du fait du transfert des ministres du culte vers le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, programme support du ministère.

Les derniers agents (36 en 2010) du programme Vie politique, cultuelle et associative sont rattachés à l’action n° 3 Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques dont ils constituent le personnel. Les agents œuvrant au Financement des partis (action n° 1), à l’Organisation des élections (action n° 2), aux Cultes (action n° 4) où à la Vie associative (action n° 5) dépendent désormais du programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur.

Un nouveau coup pourrait être porté au programme Vie politique, cultuelle et associative : selon la Cour de comptes, les crédits de fonctionnement qui y étaient jusqu’à présent inscrits pourraient être transférés sur le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur. Le Rapporteur spécial regrette que le programme 232 perde ainsi une grande partie de sa substance, ce qui pourrait conduire à terme à la suppression des actions 4 Cultes et 5 Vie associative.

Le montant des fonds versés aux partis et groupements politiques (action n° 1 Financement des partis politiques) est fixé depuis 1995 à 80,264 millions d’euros, versés en deux fractions de 40,132 millions d’euros. Toutefois, comme chaque année, le montant effectivement réparti est nettement inférieur (74,8 millions d’euros) en raison des sanctions appliquées aux formations qui n’ont pas respecté les règles de parité fixées par la loi n° 2000–493 du 6 juin 2000 qui tend à favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux. Cette action représente 37 % des dépenses du programme.

En 2009, l’action Organisation des élections a concentré 66 % des crédits du programme, largement plus qu’en 2009 (60 %). Bien que ne comptant plus un seul agent dans ce programme, cette action a consommé 19,4 millions d’euros de crédits de titre 2. Il s’agit d’indemnités versées dans le cadre de la mise sous pli de la propagande électorale (16,7 millions d’euros) ainsi que d’indemnités pour travaux supplémentaires (2,6 millions d’euros). On continue à s’étonner de la logique du ministère qui veut que les traitements des agents de cette action soient inscrits sur un programme, les indemnités sur un autre… Là encore, l’esprit de la LOLF paraît perdu de vue : les actions, comme les programmes, doivent retracer des « coûts complets ».

Les crédits des trois dernières actions, qui ont fondu comme neige au soleil à mesure que leurs personnels étaient transférés, sont devenus marginaux : ils représentent à peine 2,5 % de l’ensemble du programme.

Proposition n° 3 : Quel que soit le sort réservé aux actions 4 et 5 du programme Vie politique, cultuelle et associative, conserver dans les documents budgétaires (RAP et PAP) une vision budgétaire du coût de ces actions.

C.– LES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Le programme Vie politique, cultuelle et associative poursuit trois objectifs assortis chacun d’un indicateur de performance.

1.– Objectif 1 : Organiser les élections au meilleur coût

Cet objectif est associé à un indicateur qui présente le coût moyen de l’élection par électeur inscrit. Nous avons vu que le scrutin régional de 2010 a coûté moins cher (3,54 euros par électeur) que prévu (3,88 euros). Il reste néanmoins largement plus onéreux que les autres élections territoriales (municipales, cantonales) dont le coût par électeur s’est élevé, en 2008, à respectivement 2,57 et 2,74 euros par électeur.

COMPARAISON DU COÛT DE QUELQUES ÉLECTIONS RÉCENTES

	Coût global de l’élection (en millions d’euros)	Coût par électeur (en euros)
Municipales 2001	101,15	2,55
Cantonales 2001	57,60	2,94
Présidentielle 2002	200,40	4,86
Législatives 2002	134,40	3,28
Cantonales 2004	67,37	3,36
Européennes 2004	94,85
Présidentielle 2007	207,70	4,60
Législatives 2007	147,00	3,37
Municipales 2008	104,88	2,57
Cantonales 2008	54,64	2,74
Européennes 2009	112,22	2,48
Régionales 2010	153,50	3,88

2.– Objectif 2 : Réduire les délais de publication au Journal officiel des comptes des partis et groupements politiques

Cet objectif est assorti d’un indicateur qui présente, en nombre de mois, le délai séparant la date de remise des comptes (30 juin) et la date de transmission des documents aux Journaux officiels pour leur publication.

Si l’objectif officiel reste fixé à six mois, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques a réussi, comme en 2009, à publier les comptes des partis politiques dans un délai de cinq mois. Compte tenu de la législation en vigueur, le ministère prévient toutefois qu’il sera difficile de réduire davantage ce délai.

3.– Objectif 3 : Réduire les délais d’instruction des demandes de reconnaissance d’utilité publique des associations et fondations

Le taux de demandes traitées en moins de six mois s’élevait à 50 % en 2005, à 57 % en 2006 et à 77 % en 2007. Après avoir atteint de très bons résultats en 2008 (94 %) et 2009 (93 %), le ministère a atteint en 2010 la proportion de 98,2 % des dossiers traités en moins d’un semestre : sur 55 dossiers traités, un seul l’a été en plus de six mois.

V.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR (CPPI)

Le programme Conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur a bénéficié en 2010 de 593,7 millions d’euros d’autorisations d’engagement votés en loi de finances initiale et de 593,8 millions d’euros en crédits de paiement. Par ailleurs, 91 millions d’euros ont été ouverts en cours d’exercice en autorisations d’engagement contre 88,5 millions d’euros en crédits de paiement. Le budget exécuté du programme s’est élevé à 637,3 millions d’euros en autorisations d’engagement et 635,4 millions d’euros en crédits de paiement.

A.– UN PROGRAMME DONT LE COÛT CONTINUE D’AUGMENTER

Ce programme, dont le coût continue sa progression (+ 3,3 % en 2010), a représenté en 2010 près du quart (24 %) du total des crédits de paiement consommés par la mission Administration générale et territoriale de l’État contre un cinquième deux ans plus tôt.

Les frais de personnel (318,7 millions d’euros) ont enregistré en 2010 une hausse de 5,7 % (+ 17,1 millions d’euros) par rapport à 2009. Les mesures catégorielles n’ont pourtant coûté que 1,7 million d’euros, soit autant que le GVT individuel. Cette augmentation apparaît d’autant plus paradoxale que le programme a perdu 85 agents en un an, ne comptant plus que 4 973 fonctionnaires en 2010 contre 5 051 en 2009. Il semblerait que la hausse des coûts de titre 2 provienne essentiellement (pour 15,1 millions d’euros) d’une subvention sur laquelle le ministère ne fournit pas d’explication détaillée. Quoi qu’il en soit, les frais de personnel, qui constituaient 45 % du budget du programme en 2008, puis 49 % en 2009, en représentent désormais exactement la moitié : 50 %.

Mais c’est surtout l’augmentation des frais de contentieux (141,6 millions d’euros contre 86,9 en 2009, soit + 63 %) qui fournit la principale explication (cf. infra) à la hausse du coût du programme.

B.– LA CONSOMMATION DES CRÉDITS ÉVOLUE DE MANIÈRE INÉGALE SELON LES ACTIONS

Par rapport à l’exercice précédent, les dépenses de l’action n° 1 État-major ont connu une baisse de 6,1 millions d’euros (– 17 %). Cette diminution résulte pour partie d’efforts réalisés pour réduire les frais de fonctionnement de l’administration centrale (à hauteur de 1 million d’euros), mais aussi du report sur 2011 de certains paiements qui n’ont pu être réalisés en 2010 en raison de la bascule sur le nouveau logiciel Chorus (1,9 million d’euros).

Si l’état-major du ministère a su se montrer vertueux sur le plan du budget de fonctionnement, il n’en est pas de même sur le plan des effectifs qui, après une hausse de 38 postes en 2009 (+ 11,8 %) ont encore augmenté de 34 postes en 2010 pour s’établir à 393 agents alors que le plafond budgétaire a été fixé à 350. En ces temps où les effectifs des agents de préfectures se réduisent comme peau de chagrin, ces chiffres méritent d’être relevés. En conséquence, la consommation des crédits pour cette action (23,4 millions d’euros) a excédé de 1,6 million les crédits inscrits en loi de finances initiale (21,8 millions d’euros).

L’action n° 2 Expertise, audit, prévision, études, qui a gagné 3 agents en un an, a largement sous-consommé ses crédits (– 2 millions d’euros). Ce décalage s’explique en grande partie par le fait que depuis 2010, cette action ne porte plus la subvention versée à l’Institut national des hautes études de sécurité (INHES), désormais placée sous la tutelle des services du Premier ministre.

L’action n° 3 Système d’information et de communication a enregistré une baisse apparente de la consommation de ses crédits (129 millions d’euros en autorisations d’engagement, 125 en crédits de paiements contre respectivement 136 et 135 millions d’euros en 2009. En réalité, c’est la mise en œuvre du logiciel Chorus qui a conduit à décaler dans le temps un certain nombre d’engagements qui s’imputeront sur l’exercice 2011. Sans ce phénomène, les consommations auraient atteint des niveaux proches de ceux de l’année précédente. Le Rapporteur spécial, qui avait regretté la faiblesse des explications fournies dans le rapport annuel de performances 2009, note les progrès réalisés dans le document retraçant les dépenses de l’année 2010.

Cette action, dont les effectifs dépassent de 12 unités le plafond d’emploi (1 284 agents contre 1 272 en 2009), consacre la plus grande part de ses ressources aux dépenses de titre 2 (82,8 millions d’euros) et de fonctionnement. Hors titre 2, les principales dépenses concernent les infrastructures réseaux et télécommunications (18,1 millions d’euros) ainsi que les plateformes d’exploitation centralisées (23 millions d’euros).

L’action n° 4 qui prend l’appellation de Pilotage des ressources humaines est la mieux dotée du programme. Avec des crédits de paiement consommés à hauteur de 223,8 millions d’euros, elle enregistre une nouvelle hausse de ses crédits (+ 15,4 millions d’euros), imputable en quasi-totalité au titre 2. Cette évolution, qui fait suite à la forte hausse enregistrée en 2009 (+ 59,4 millions d’euros, soit + 40 %), ne fait l’objet d’aucune explication.

Proposition n° 4 : Justifier les évolutions de la consommation des crédits des actions lorsque les écarts par rapport à l’année précédente sont substantiels.

L’action n° 5 Affaires financières et immobilières, a consommé 102,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et 104,3 millions d'euros en crédits de paiement. Ces crédits, qui correspondent à peu de chose près aux prévisions à l’exception d’un dépassement de 671 000 euros en crédits de paiement.

La très forte augmentation des dépenses enregistrée au titre de l’action n° 6 Conseil juridique et traitement du contentieux au cours des derniers exercices confirme la difficulté de la prévision budgétaire dans un domaine où les dépenses fluctuent en fonction du nombre de recours, des délais de jugement et de leur sens.

Les résultats enregistrés en 2010 ont été encore pires que ceux des années précédentes : les dépenses (141,5 millions d’euros), en hausse de 13,7 % par rapport à 2009 ont dépassé la dotation initiale de 54,6 millions d’euros, ce qui représente une surconsommation de 63,8 % quand celle de l’exercice précédent n’était « que » de 44 % ! Ces chiffres incluent une somme de 27 millions d’euros destinés à mettre un terme au contentieux indemnitaire relatif à la délivrance des cartes nationales d’identité et des passeports par les communes.

Avec 56,8 millions d’euros, le contentieux lié au refus de concours de la force publique reste le plus important devant celui lié au droit des étrangers (12,8 millions d’euros). Le Rapporteur spécial constate avec satisfaction que le ministère de l’Intérieur a commencé à fournir, dans le rapport annuel de performances 2010, des informations plus précises sur le montant des principaux types de contentieux. Toutefois, compte tenu de l’ampleur vertigineuse du coût de ce contentieux, ces informations devront être complétées et précisées dans les différents documents budgétaires publiés à l’attention du Parlement. En accord avec l’appréciation de la Cour des comptes, il considère que la budgétisation de ces dépenses doit être améliorée.

Proposition n° 5 : Améliorer la prévision des dépenses de contentieux et prévoir dans les futurs projets de loi de finances des crédits adaptés aux besoins.

Enfin, le Rapporteur spécial considère qu’il est désormais du devoir du ministère de l’Intérieur d’émettre des propositions réglementaires ou législatives destinées à mettre fin à la hausse de ce poste de dépense. D’autres ministères, comme la Justice, ont montré qu’une action volontariste de maîtrise de ces dépenses est possible et efficace.

C.– DES INDICATEURS DE PERFORMANCE PROFONDÉMENT REMANIÉS

Le programme Conduite et pilotage ne poursuit plus que trois objectifs contre quatre en 2009, cinq en 2007 et sept en 2006. Ces objectifs, qui en 2009 étaient encore sont assortis de sept indicateurs de performance, n’en comptent désormais plus que cinq, mais il est vrai que certains ont été regroupés.

1.– Objectif 1 : Optimiser la fonction juridique du ministère en ce qui concerne l’outre-mer

Cet objectif est associé à un indicateur de performance qui mesure le taux de textes d’application des lois relatifs à l’outre-mer publiés dans les délais. Parti d’un niveau de 66 % en 2007, ce taux a atteint 90 % en 2009 avant de redescendre à 87 % en 2010. La cible à atteindre en 2011 reste fixée à 100 % ce qui paraît optimiste et mériterait d’être justifié.

2.– Objectif 2 : Rechercher la meilleure adéquation profil/poste

L’indicateur associé à cet objectif nous apprend que 79,2 % des agents affectés à un poste ont été formés à ce titre, résultat proche de celui des années précédentes (78 %). La cible, fixée à l’origine à 85 %, a été ramenée à 80 %.

3.– Objectif 3 : Rendre la gestion efficiente

Le premier des trois indicateurs fournit le ratio d’efficience de la gestion des ressources humaines en indiquant le « nombre d’effectifs gérants rapportés au nombre d’effectifs gérés ». Le résultat obtenu, 1,8 en 2010 comme en 2009 est peu parlant, d’autant qu’aucun objectif n’a (encore ?) été fixé.

Le ratio d’efficience bureautique, décliné en cinq sous indicateurs, fournit des éléments sur le respect des échéances de livraison en matière informatique ou le nombre d’heures d’indisponibilité des applications. Les résultats sont généralement proches des objectifs fixés. Le troisième indicateur, relatif à l’efficience immobilière, regroupe plusieurs sous indicateurs auparavant séparés. Il met en évidence une diminution en 2010 des réalisées dans les délais prévus ainsi que de celles qui ne dépassent pas le budget prévu.

Le Rapporteur spécial regrette que l’objectif d’amélioration de la défense juridique de l’État ait été abandonné, surtout à un moment où les frais de contentieux semblent échapper à tout contrôle. Comme il le fait depuis plusieurs années, il demande que cet objectif soit repris, doté d’un ou plusieurs indicateurs de bonne qualité.

Proposition n° 6 : Rétablir un objectif de réduction des dépenses de contentieux, assorti d’un ou plusieurs indicateurs de performances fiables.

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AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES ;

POLITIQUES DE L’AGRICULTURE ;

COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE :
DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

Commentaire de M. Nicolas FORISSIER, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

A.– POUR UNE PRÉSENTATION PLUS COMPLÈTE DES CRÉDITS 50

1.– Un écart de 22 % entre les crédits votés et l’exécution en 2010 50

2.– L’effort européen totalement absent 51

B.– UNE INFORMATION DE QUALITÉ TRÈS INÉGALESELON LES PROGRAMMES 51

1.– Une envolée mal circonscrite des crédits du programme n° 154 Économie et développement durable 51

2.– Une exécution du programme n° 149 Forêt marquée par la tempête Klaus 53

3.– L’exécution vertueuse du programme n° 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture 54

Comme pour l’année 2009, plus d’un cinquième des dépenses de la mission Agriculture exécutées en 2010 n’étaient pas prévues par la loi de finances initiale. Une fois encore, le rapport annuel de performances pour 2010 présente donc un décalage substantiel avec le projet soumis au Parlement à l’automne précédent.

Le Rapporteur spécial a déjà déploré que le Parlement ne dispose que d’une vue incomplète de la mission au moment du vote du budget, puisque les dotations alors demandées par le Gouvernement ne sont pas à la hauteur des besoins. Seul le rapport annuel de performances, examiné au Parlement près de six mois après la clôture de l’exercice budgétaire, en donne enfin une vision réaliste.

Les analyses et les recommandations de la Cour des comptes, dans sa note d’exécution budgétaire sur la mission Agriculture en 2010, corroborent largement celles du Rapporteur spécial.

A.– POUR UNE PRÉSENTATION PLUS COMPLÈTE DES CRÉDITS

1.– Un écart de 22 % entre les crédits votés et l’exécution en 2010

L’écart est traditionnellement assez élevé entre les crédits votés en loi de finances initiale et la consommation budgétaire effective. L’année 2010 ne fait pas exception. La loi de finances initiale avait ouvert 3,7 milliards d’euros de crédits en faveur de la mission Agriculture. La consommation constatée a posteriori s’établit à 4,3 milliards d’euros. Le plan exceptionnel en faveur de l’agriculture en est la principale cause.

Annoncé le 27 octobre 2009 à Poligny (Jura), cet ensemble de mesures comprenait des allègements de charges sociales, des prêts bonifiés ou encore des prises en charge de frais bancaires. Comme le souligne le rapport annuel de performances, les annonces faites ont été honorées, et même dépassées de 80 millions d’euros.

Selon la même source, le plan a permis à ce prix aux exploitations les plus en difficulté de maintenir leur activité. Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes observe cependant que ce plan « a confirmé le caractère inaccessible des objectifs prévus par la programmation pluriannuelle. » À cet égard, le Rapporteur spécial rejoint pleinement les préoccupations de la Cour des comptes, qui recommande d’ « assurer une programmation budgétaire annuelle prenant en compte la réalité des prévisions des dépenses » (recommandation n° 1 de la Cour des comptes).

Proposition n° 1 : Réviser les objectifs de la programmation pluriannuelle sur la base des besoins constatés au cours des trois années précédentes.

2.– L’effort européen totalement absent

La France est la première bénéficiaire des dépenses européennes grâce à la politique agricole commune. Rien ne le fait cependant apparaître dans le rapport annuel de performances. Il omet ainsi les quatre cinquièmes de la dépense publique en faveur de l’agriculture en France. À l’unisson avec la Cour des comptes, le Rapporteur spécial a souvent souligné cette lacune.

Il convient de formuler de manière plus nette les besoins d’information du Parlement en ce domaine. Le Gouvernement appelle de ses vœux une revue des annexes générales « jaunes » et « oranges ». Il vise à enrayer ainsi leur croissance récente en nombre et en volume. Cette revue générale permettrait pourtant d’envisager également la création d’une nouvelle annexe au projet de loi de finances, où figureraient les concours communautaires dans le domaine de l’agriculture.

Proposition n° 2 : Présenter en annexe au projet de loi de finances les concours communautaires dans le domaine de l’agriculture.

B.– UNE INFORMATION DE QUALITÉ TRÈS INÉGALE SELON LES PROGRAMMES

L’écart considérable entre la loi de finances initiale et l’exécution budgétaire est dû principalement aux ouvertures de crédit sur le programme n° 154 Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires. Le rapport annuel de performances ne fait pourtant sous ce programme aucune présentation spécifique du plan exceptionnel de soutien à l’agriculture. Le suivi d’autres programmes, et notamment des dépenses de personnel du ministère, fournit au Parlement une information beaucoup plus fine.

1.– Une envolée mal circonscrite des crédits du programme n° 154 Économie et développement durable

Alors que la loi de finances initiale avait alloué 1,86 milliard d’euros en crédits de paiement au programme n° 154, les crédits ouverts en 2010 se seront finalement élevés à 2,53 milliards d’euros. Vu l’ampleur du changement, l’on pourrait s’attendre à ce que le rapport annuel de performances rende compte de manière très exacte et très précise de l’écart en matière d’exécution. Or il n’en est rien.

Le plan exceptionnel de soutien en faveur de l’agriculture n’est pas présenté en tant que tel. Il est seulement indiqué que le ministère de l’Agriculture, de l’alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l’aménagement du territoire (MAAPRAT) a mobilisé 155 millions d’euros au titre du fonds d’allègement des charges (FAC) et 175 millions d’euros au titre des dispositifs d’accompagnement spécifique aux agriculteurs (DACS-Agri) et de l’exonération de charges sociales, tandis qu’en parallèle, 30 millions d’euros de prêts de trésorerie ont été accordés en 2010. Aucun élément ne permet cependant d’étayer l’affirmation selon laquelle « par rapport au plan initialement annoncé, qui prévoyait 310 millions d’euros de mesures budgétaires, le secteur de l’agriculture a donc bénéficié d’un complément de 80 millions d’euros, financé par des ouvertures de crédits supplémentaires et des redéploiements au sein du budget du ministère ».

Ainsi, au titre de l’aide en faveur du redressement des exploitations en difficulté (AGRIDIFF), incluant le dispositif d’accompagnement spécifique (DACS-AGRI), la justification au premier euro ne fait apparaître qu’une sur-exécution de 22,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et 13,3 millions d’euros en crédits de paiement. Sont pourtant censés être imputés sur cette action les 30 millions d’euros de DACS-Agri destinés plus spécifiquement au secteur de l’élevage, et annoncés à l’occasion du salon international de l’élevage à Rennes en septembre 2010. Cette orientation politique majeure ne trouve pas de reflet dans le rapport annuel de performances, qui se borne à constater que « les services déconcentrés du MAAPRAT ont reçu 44 000 dossiers de demande d’aides en 2010, dont 31 450 éligibles ». Une indication, fût-elle seulement approximative, du montant moyen de l’aide par dossier eût été indispensable.

Les mêmes observations valent pour le fonds d’allègement des charges (FAC). Alors que la présentation générale de la mission le désigne comme le réceptacle de 155 millions d’euros supplémentaires à décompter du plan de soutien exceptionnel à l’agriculture, ce chiffre correspond à l’effort budgétaire total, déjà voté en loi de finances initiale et complété par des ouvertures de crédits ultérieures. La sur-exécution ne s’élève ainsi, selon le rapport annuel de performances, qu’à 52,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et 69 millions d’euros en crédits de paiement.

Enfin, le document indique que la prime herbagère agro-environnementale a été reconduite en 2010. Cette décision va dans le sens des préoccupations exprimées pendant le débat budgétaire par tous les parlementaires. Mais elle aurait dû trouver sa traduction budgétaire dès la loi de finances initiale. L’écart entre les crédits votés et l’exécution budgétaire dénote derechef une prise en compte insuffisante des mécanismes institutionnels, sur un sujet important auquel le Rapporteur spécial accorde une grande attention.

Proposition n° 3 : Affiner de façon claire et complète la déclinaison budgétaire des plans et programmes décidés en cours d’exercice par le responsable de la mission.

2.– Une exécution du programme n° 149 Forêt marquée par la tempête Klaus

Quoique l’écart soit moins important que pour le programme n° 154, l’exécution budgétaire 2010 s’éloigne tout de même notablement, pour le programme n° 149, des crédits votés en loi de finances initiale. Alors que les autorisations d’engagement devaient s’élever à 366 millions d’euros et les crédits de paiement à 338 millions d’euros, les autorisations d’engagement consommées sont supérieures d’environ de 20 millions d’euros, et les crédits de paiement de 106 millions d’euros.

L’une des deux raisons principales de cet écart est la subvention exceptionnelle pour charges de service public à l’ONF, pour un montant de 39,8 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement. Le budget 2010 de l’établissement était en effet bâti sur une prévision trop optimiste d’augmentation des recettes de 51,6 millions d’euros par rapport à 2009. Certes, le chêne, qui représente 40 % du chiffre d’affaires bois de l’ONF, est resté à un prix inférieur de 20 % à celui pratiqué en 2008. Mais l’abondement en cours d’année était prévisible, dans la mesure où il pallie pour une large part une sous-budgétisation initiale. Les efforts demandés à l’ONF devront faire l’objet d’une prévision plus réaliste dans le projet de loi de finances pour 2012.

Les crédits accordés par le Fonds de solidarité de l’Union européenne constituent l’autre cause principale de l’écart entre l’exécution et la loi de finances initiale. Alloués aux opérations de nettoyage et de reconstitution des forêts après le passage de la tempête Klaus, quelque 22,5 millions d’euros en crédits de paiement ont été rattachés au programme par la voie d’un fonds de concours. Cette inscription permet de faire apparaître l’importance des concours financiers communautaires sur ce programme, mais elle introduit une inégalité de traitement entre ces fonds et tous les crédits communautaires qui ne sont pas retracés dans le rapport annuel de performances, rendant une comparaison particulièrement épineuse.

Dans ces conditions, le suivi de la performance ne peut plus remplir tout à fait sa fonction. Prévue pour les crédits votés, la mesure de la performance se révèle en effet inadéquate lorsqu’elle doit rendre compte de l’exécution. Car, même si tous les objectifs sont remplis, les moyens publics à mettre en regard sont bien supérieurs à la prévision initiale. La part des surfaces des forêts publiques aménagées plafonne ainsi à 99 %, conformément à la prévision, mais les crédits de paiement qui sont alloués à cet objectif sont un quart supérieurs à ceux que le Parlement a adopté en loi de finances initiale.

Qualifié de « balbutiant » pour les dépenses fiscales dans la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes, le suivi de la performance ne paraît pas non plus avoir tout à fait atteint l’âge adulte sur les crédits proprement budgétaires de ce programme, comme sur ceux du précédent.

Proposition n° 4 : En cas de dépassement de 20 % des crédits de la loi de finances initiale, réviser les objectifs de la performance et présenter les résultats obtenus sur la base de nouvelles valeurs-cibles.

3.– L’exécution vertueuse du programme n° 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

L’exécution très serrée des crédits du programme support tranche avec la situation observée sur les programmes d’intervention. Le Rapporteur spécial tient à saluer les efforts pour contenir les dépenses de personnel et les dépenses de fonctionnement du ministère. En exécution 2010, ce sont non moins de 533 équivalents temps plein travaillés qui ont été supprimés, pour un total de 930 départs à la retraite, soit un taux de non-remplacement de 57 % pour l’ensemble du ministère. La mission enregistre ainsi des résultats supérieurs à l’objectif général du « un départ à la retraite sur deux » non remplacé.

Cette performance incontestable est due en particulier à une gestion rigoureuse des crédits de personnel, figurant au titre 2. Vu leur calibrage au plus juste, le ministère avait été exonéré de l’obligation de mettre en réserve une partie d’entre eux. L’exécution a confirmé la sagesse de cette décision. Comme le révèle la note de la Cour des comptes, la marge dégagée en fin de gestion s’élève à seulement 1,46 million d’euros, soit 0,07 % des 1,94 milliard d’euros de crédits disponibles. Cette marge s’amenuise encore par rapport à  2009, où elle s’élevait à 5,8 millions d’euros.

Le dispositif de suivi de la performance ne rend pas tout à fait justice à la discipline d’airain que s’est imposée l’administration du ministère. Étant donné la réduction du nombre d’agents, la dépense moyenne de fonctionnement courant par agent en administration centrale a augmenté en 2010. Il ne faudrait cependant pas s’arrêter à cette présentation strictement arithmétique. La réalisation 2010 n’a du reste manqué que de 20 euros la valeur-cible de 3 459 euros en moyenne.

Dans les directions régionales, les rapprochements administratifs ont au demeurant, malgré les réductions d’effectifs, amené des progrès très sensibles, et bien supérieurs aux prévisions. Un agent de l’Agriculture au niveau déconcentré devait coûter en moyenne 3 180 euros en frais de fonctionnement en 2010 ; il n’aura finalement induit qu’un coût de 2 970 euros. Ces résultats laissent espérer que les regroupements immobiliers en cours en administration centrale se traduiront eux aussi, dès leur achèvement en 2012, par des gains comparables.

Proposition n° 5 : Poursuivre les efforts engagés dans la gestion des dépenses de personnel et la maîtrise des dépenses de fonctionnement du ministère.

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AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES ;

SÉCURITÉ ALIMENTAIRE

Commentaire de M. Philippe Vigier, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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I.– UNE ÉXÉCUTION CONFORME À LA PRÉVISION 56

II.– UN DISPOSITIF DE PERFORMANCE QUI A REMPLI SA FONCTION 56

A.– DES RÉSULTATS SENSIBLES 56

B.– UN DISPOSITIF DE SUIVI À AMÉNAGER DANS LES ANNÉES À VENIR 57

L’exécution budgétaire 2010 confirme que le programme n° 206 Sécurité et qualité sanitaire de l’alimentation représente une unité à part au sein de la mission Agriculture. Il n’aura en effet pas été sujet au cours de cette année aux fluctuations et redéploiements de crédits qu’ont connu les autres programmes de la mission. À la différence de ceux-ci, la consommation des crédits sera restée sur le programme n° 206 dans la droite ligne des prévisions de la loi de finances initiale. Cette stabilité des volumes budgétaires a sans conteste contribué à affermir la fiabilité du dispositif de suivi de la performance.

I.– UNE ÉXÉCUTION CONFORME À LA PRÉVISION

Contrairement à 2009, le programme n° 206 n’a pas connu de mesures nouvelles en cours d’année 2010. L’exécution est ainsi en tout point conforme à la prévision initiale. Elle témoigne d’une gestion serrée des crédits alloués à la responsable de programme. Cela ne concerne pas seulement les dépenses de personnel, comme pour le reste de la mission Agriculture. S’établissant à 286 millions d’euros en autorisations d’engagement et 304 millions d’euros de paiement, la consommation des crédits hors personnel représente 98,9 % en autorisations d’engagement et 99,6 % en crédits de paiement des crédits ouverts sur le programme.

II.– UN DISPOSITIF DE PERFORMANCE QUI A REMPLI SA FONCTION

Les alertes alimentaires rencontrent un fort écho dans l’opinion, témoignant de l’intérêt d’une mesure de la performance qui permette de rendre compte de manière transparente des résultats atteints en ce domaine par les pouvoirs publics. Le dispositif de suivi du programme n° 206 a bien rempli son office à cet égard en 2010, mais devra sans doute faire l’objet d’aménagement dans les années à venir, et de préférence dès le projet annuel de performances pour 2012.

A.– DES RÉSULTATS SENSIBLES

Une lecture trop rapide des résultats obtenus dans l’utilisation des produits phytosanitaires pourrait à tort faire penser qu’ils ne sont pas à la hauteur des attentes de nos concitoyens. Alors que la direction générale de l’Alimentation s’était fixé pour objectif que les mauvaises pratiques d’utilisation des produits phytosanitaires ne dépassent pas 19 %, elles atteignent en définitive 23,1 % des contrôles effectués. Ainsi, le taux des non-conformités demeure élevé, quasiment au même niveau que celui de 2009, et au-dessus de la cible fixée pour 2010.

Pourtant, comme le souligne le rapport annuel de performances, cela est dû au moins pour partie à une « amélioration de la pertinence de l’analyse de risque ». Le Rapporteur spécial estime donc que les résultats obtenus sont honorables.

Il n’en va pas de même en matière de pesticides. Alors que l’objectif est fixé de réduire leur utilisation par deux d’ici 2018, le rythme de progression vers la valeur cible force à douter des chances réelles de l’atteindre. La valeur de référence 2008 s’établit en effet à 67. Pour atteindre la valeur 33,5, il faudrait que le nombre d’unités de pesticides utilisés baisse d’au moins trois par an en moyenne d’ici 2018. À cet égard, il faut ajouter que les premiers efforts de réduction sont les plus faciles à mettre en œuvre, puisque ce sont les produits les moins efficaces qui sont supprimés en premier. Les premières années devraient donc être marquées par une réduction très significative de l’utilisation des pesticides.

Or le rapport annuel de performances indique que cette réduction n’est en moyenne que de deux unités par an depuis 2008. Si la pertinence de l’indicateur n’est pas en cause, son évolution révèle que la mise en œuvre du plan Ecophyto 2018 n’est pas optimale. Dans un souci de réalisme, il serait souhaitable de rééchelonner l’effort de réduction. Au fil des années, l’objectif paraîtra en effet de plus en plus déconnecté de la réalité. Quel inconvénient y aurait-il à rebaptiser le plan en lui donnant le nom d’« Ecophyto 2020 » ?

Proposition n° 1 : Réviser dans un sens plus réaliste les valeurs cibles en matière de réduction de l’utilisation des pesticides.

B.– UN DISPOSITIF DE SUIVI À AMÉNAGER DANS LES ANNÉES À VENIR

Le taux de vaccination du cheptel bovin contre la fièvre catarrhale ovine (FCO) n’est plus pertinent pour l’année 2010, puisque c’est la première année où la vaccination n’est plus obligatoire. Le rapport annuel de performances indique ainsi à juste titre que la mesure sera abandonnée. Il est cependant important de mettre en place un indicateur qui permette d’apprécier l’état sanitaire du cheptel, puisque la préservation d’une bonne santé animale reste un des objectifs essentiels de la direction générale de l’Alimentation. Le Rapporteur spécial sera très attentif au choix qu’elle proposera dans le projet annuel de performances pour 2012.

Quant à la présence de salmonelles dans les élevages de poules pondeuses, elle s’est révélée extrêmement basse en 2010, s’établissant à 1,2 % des troupeaux. La valeur-cible de 1,6 % est ainsi non seulement atteinte, mais dépassée. De manière réaliste, la valeur-cible pour 2011 ne descend pas aussi bas, puisqu’elle est fixée à 1,5 %. Rien ne permet en effet de garantir que ces résultats exceptionnels pourront être reconduits, en l’absence d’une extension de la charte sanitaire. Comme l’observe le rapport annuel de performances, le niveau actuel est principalement dû au mouvement d’adhésion à la charte sanitaire, qui reste cependant un dispositif facultatif. Sauf à la rendre obligatoire, une population résiduelle d’éleveurs continuera de ne pas atteindre les standards de bio sécurité.

Proposition n° 2 : Définir un nouvel indicateur de suivi pour remplacer l’indicateur n° 2 sur l’état sanitaire du cheptel.

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AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT ;

COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE :
PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS

Commentaire de M. Henri Emmanuelli, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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INTRODUCTION 60

I.– LE PROGRAMME 209 SOLIDARITÉ A L’ÉGARD DES PAYS EN VOIE DE DÉVELOPPEMENT 61

A.– UNE EXÉCUTION MARQUÉE PAR LA SURCONSOMMATION DANGEREUSE DES CRÉDITS DE PAIEMENT D’UN BUDGET DE SUBVENTION ET D’INTERVENTION 61

B.– DES NOMENCLATURES PEU LISIBLES 62

II.– PROGRAMME 110 AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT 63

A.– UNE PROGRESSION DES DÉPENSES BIEN SUPÉRIEURE À CELLE DU BUDGET GÉNÉRAL 64

B.– INSTABILITÉ ET HÉTÉROGÉNÉITÉ DES INDICATEURS DE PERFORMANCE 65

III.– LE PROGRAMME 301 DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET MIGRATIONS 65

A.– UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS EN BAISSE 66

B.– PERFORMANCE : LA POLITIQUE CONTRACTUELLE DE GESTION DES FLUX MIGRATOIRES MARQUE LE PAS 66

INTRODUCTION

La Mission Aide publique au développement regroupe les crédits des trois grands programmes concourant à la politique française d’aide au développement : 209 Solidarité à l’égard des pays en développement, 110 Aide économique et financière au développement, 301 Développement solidaire et migrations. La France est le quatrième donateur mondial et le deuxième donateur en volume après les États-Unis avec 9,7 milliards d’euros d’APD nette.

Les crédits de la mission ne représentent toutefois que 37 % environ de l’effort total d’aide publique au développement, au sens du Comité d’aide au développement, et intègre par ailleurs des crédits afférents à la francophonie qui ne relèvent pas stricto sensu de l’aide au développement.

L’exécution budgétaire 2010 est marquée par d’importants besoins de financement et des dépenses largement supérieures à la norme, avec une sous-dotation structurelle des contributions internationales, mais aussi par la clarification d’irrégularités concernant l’Agence française de développement précédemment relevées par le Rapporteur spécial.

Ainsi que l’indiquent les tableaux ci-dessous, par rapport à la loi de finances pour 2009 les crédits de la mission baissent de 9,3 % en autorisations d’engagement et augmentent de 11 % en crédits de paiement. Hors mesures de périmètre, les crédits affectés au développement restent stables d’après le document de politique transversale annexé au projet de loi de finances pour 2010. Toutefois malgré l’engagement du Président de la République de consacrer 0,7 % du budget de l’État à l’aide au développement d’ici à 2015, ces crédits poursuivent leur érosion, avec seulement un palier pour 2010. Elles passeraient de 0,44 % du RNB en 2009 à 0,42 % du revenu national brut (RNB) en 2011.

Les 3 programmes se caractérisent principalement par la prépondérance des dépenses d’intervention du titre 6 : 85 % pour le programme 209, 98 % pour le programme 110 et 100 % pour le programme 301.

ESTIMATIONS APD 2009/2011

(en millions d’euros)

	Estimation APD 2009	Estimation APD 2010	Pour mémoire : estimation APD 2011
Mission APD	3 193	3 190	3 198
TOTAL APD	8 458	8 664^(1)	8 662
APD en % du RNB	0,44 %	0,44 % – 0,48 %	0,42 %

(1) 8 664 à 9 364 millions d'euros selon le montant des annulations de dettes et refinancements nets.

Source : DPT PLF 2011

DOTATIONS LFI 2009 – LFI 2010 / DÉPENSES 2009 – 2010

(en millions d’euros)

	LFI 2009		LFI 2010		Dépenses 2009		Dépenses 2010
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
P209	2 021	2 086	2 348	2 292	2 066	2 170	2 403	2 357
P301	26	24	26	35	24	23	23	31
P110	1 323	1 041	680	1 186	1 337	1 041	697	1 169
Total APD	3 370	3 152	3 054	3 513	3 652	3 444	3 123	3 557

Source : RAP

I.– LE PROGRAMME 209
SOLIDARITÉ A L’ÉGARD DES PAYS EN VOIE DE DÉVELOPPEMENT

A.– UNE EXÉCUTION MARQUÉE PAR LA SURCONSOMMATION DANGEREUSE DES CRÉDITS DE PAIEMENT D’UN BUDGET DE SUBVENTION ET D’INTERVENTION

Ce programme regroupe les grands instruments de l’aide au développement : multilatéraux ou bilatéraux : aide –projet, aide alimentaire, fonds d’urgence humanitaire, selon quatre axes majeurs : aide bilatérale envers les pays pauvres, coopération avec les pays émergents, participation au financement de l’aide européenne et multilatérale et aide aux pays touchés par la crise. Il représente 60 % des crédits de la mission en crédits de paiement.

La dotation en autorisations de programme du programme 209 a progressé de 16 % hors personnel ; la dotation en crédits de paiements progresse de 10 % en 2010. Ce programme est marqué par une dépense multilatérale prépondérante, et des contributions européennes et internationales sous-dotées. L’exécution 2010 est marquée par un très fort besoin de crédits traduisant le niveau d’engagement de l’état français dans le cadre multilatéral, la gestion de la crise d’Haïti, le dégel total de la réserve pour le Fonds mondial du Sida, les engagements en Afghanistan et au Pakistan, la contribution au Haut commissariat pour les réfugiés, le versement d’un complément de crédits au Fonds européen de développement (FED) et les avances de l’AFD, notamment le financement de l’hôpital de Benghazi en Libye.

Le taux de consommation des crédits est de 98 % des crédits ouverts. La Cour des comptes remarque dans sa note d’exécution budgétaire que l’excès des engagements de l’État non gagés est difficilement conciliable avec le contexte de rigueur budgétaire. Ceux-ci, qui comprennent la contribution obligatoire au FED et à l’Organisation internationale de la francophonie, les contrats de désendettement et de développement, ou les ouvertures de crédits de l’AFD, conduisent au dépassement de la norme de dépense. Compte tenu du montant élevé des restes et charges à payer, le Rapporteur spécial s’interroge fortement sur la soutenabilité à long terme des engagements pris sur le programme 209.

Il remarque comme il l’a déjà fait à l’occasion de son rapport d’information sur l’utilisation des recettes de la taxe sur les billets d’avion, que le décalage croissant entre les engagements de l’État et la contrainte budgétaire fragilise le dispositif général. Il fait remarquer, à l’instar de la Cour des comptes, qu’il est irresponsable, dans le contexte budgétaire, de s’engager à consacrer 100 millions d’euros supplémentaires par an à la lutte contre la mortalité infantile et de promettre en parallèle une augmentation de 60 millions d’euros de la contribution française au Fonds mondial pour le Sida.

La nouvelle maquette du programme 209 est désormais conforme aux recommandations formulées par le Rapporteur spécial et par la Cour, et permet de mettre fin à une pratique de débudgétisation de montants élevés au regard des crédits de la mission.

Conformément à l’article 143 de la loi de finances pour 2009, le dividende de l’AFD est désormais intégré au budget général de l’État, ainsi que les contrats de désendettement et de développement de l’aide – projet, qui sont réintégrés dans le programme 209. En conséquence celui-ci fait l’objet d’une mesure de périmètre de 100 millions d’euros. D’autre part le contrat d’engagement entre l’AFD et l’État est enfin en voie de conclusion.

B.– DES NOMENCLATURES PEU LISIBLES

Pour l’objectif 1, faire valoir les priorités stratégiques françaises au sein des banques et fonds multilatéraux, la nomenclature du programme 209 ne permet pas d’appréhender la mise en œuvre des objectifs du comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) dans les domaines bilatéraux, européen et multilatéral.

Les résultats souffrent d’une faible traçabilité. Cette part d’imprécision est certes inhérente au domaine multilatéral, mais le choix des cibles (52 % des ressources pour l’Afrique sub-saharienne et 54 % pour les pays les moins avancés) n’est pas cohérent avec l’objectif du CICID de réserver 60 % des ressources budgétaires à l’Afrique sub-saharienne.

Proposition n° 1 : Évaluer, compte tenu du montant élevé de la contribution nationale aux principaux fonds internationaux ou européens, la prise en compte des priorités de la stratégie française d’aide au développement dans les priorités et les actions des organisations internationales.

Pour le FED et l’AFD les indicateurs sont conformes mais ce ne sont pas vraiment des indicateurs de performance, car ils évaluent plutôt l’activité que les résultats. Le Rapporteur spécial relève que le nombre de personnes malades du SIDA traitées par ARV a augmenté de 8 440 à 8 542 de 2009 à 2010 par millions d’euros dépensés, grâce à la contribution de la France au FMS et à Unitaid. Ce résultat paraît insuffisant au regard de l’objectif d’Unitaid de faire baisser les coûts du traitement, puisque le coût du traitement par personne aidée est encore de 117 000 euros pour le budget de l’État.

Le Rapporteur spécial rappelle et souligne son observation de l’an dernier sur l’exercice 2009, à savoir l’insuffisance de la cible des objectifs fixés à l’AFD pour la part d’engagements concourant à l’atteinte des OMD en matière de lutte contre la pauvreté, comme pour la part d’engagements concourant directement à une croissance équitable et durable ; le montant de 40 % peut être réévalué à 50 %

Pour l’objectif n° 3, l’ancien indicateur Concentration des crédits AFD/part des subventions allouées à l’Afrique subsaharienne a été remplacé par le Cicid en raison de l’importance des pays en crise, par un nouvel indicateur consacré aux pays pauvres prioritaires.

Proposition n° 2 : Améliorer la convergence entre les indicateurs des programmes 110 et 209, et leur cohérence avec les priorités du document-cadre « Coopération au développement : une vision française » et la matrice d’indicateurs du Cicid.

Proposition n° 3 : Favoriser l’émergence d’une culture de la performance et de résultat en mettant en valeur dans le rapport annuel de performances des exemples concrets d’actions exemplaires conduites par le réseau du ministère des Affaires étrangères.

II.– PROGRAMME 110
AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT

Le programme 110 est largement dépendant de décisions internationales négociées qui déterminent la contribution française à la reconstitution de fonds multilatéraux et des banques de développement, le montant des prêts bonifiés accordés par l’AFD et la compensation des annulations de dette. D’autres actions ponctuelles sont également présentes en 2010, les fonds fiduciaires de la Banque mondiale pour les territoires palestiniens et le Pakistan (14 millions d’euros)

A.– UNE PROGRESSION DES DÉPENSES BIEN SUPÉRIEURE À CELLE DU BUDGET GÉNÉRAL

La budgétisation du programme 110 est caractérisée par une forte baisse des autorisations d’engagement en 2010, baisse toutefois transitoire. La prévision pour 2010 (en loi de finances initiale) était marquée par une réduction de moitié du volume d’autorisations d’engagement par rapport à 2009 : 1 323,2 millions d’euros dans la loi de finances initiale 2009, 680,2 millions d’euros dans la loi de finances initiale 2010. Cette évolution est principalement due à la baisse des autorisations d’engagement attachées au traitement de la dette des pays pauvres (637,3 millions d’euros dans la loi de finances initiale 2009, 54,3 millions d’euros dans la loi de finances initiale 2010).

Cette situation n’est toutefois pas appelée à perdurer. En effet, la reconstitution des principaux fonds interviendra en 2011 (AID pour 1 200 millions d’euros, Fonds africain de développement pour 381 millions d’euros). La compensation des annulations de dettes, qui avait atteint un niveau très bas en 2010, devrait repartir vivement à la hausse en 2011 (265,8 millions d’euros pour la compensation en faveur de la Banque mondiale, 111,5 millions d’euros en faveur du Fonds africain de développement). La loi de finances initiale 2011 prévoit ainsi 2 492 millions d’euros en autorisations d’engagement, soit une multiplication par 3,7 par rapport à la loi de finances pour 2010.

La budgétisation en crédits de paiement repose sur l’hypothèse d’une progression des dépenses largement supérieures à celle retenue sur le budget général de l’État (+ 5,3 % par rapport à la loi de finances 2009).

Cette évolution est cohérente avec la prévision inscrite dans la loi de finances initiale (– 46,4 % pour les autorisations d’engagement, + 5,7 % pour les crédits de paiement). La gestion 2010 n’a donc été caractérisée par aucune « dérive » globale de la dépense.

L’analyse spécifique des divers postes de dépense révèle une situation contrastée de sous exécution massive pour certains postes (qui concerne des initiatives diversifiées comme le Fonds d’aide à la sécurité nucléaire, l’Initiative alimentation en eau, celle relative à la lutte contre le changement climatique), de sous exécution importante (qui renvoient principalement à des décalages d’opérations – ainsi pour l’opération concernant la ligne grande vitesse au Maroc) et des surconsommations, qui ont un caractère politique fortement marqué (fonds fiduciaires de la Banque mondiale pour les territoires palestiniens et deuxième tranche de l’hôpital de Benghazi.

B.– INSTABILITÉ ET HÉTÉROGÉNÉITÉ DES INDICATEURS DE PERFORMANCE

Le programme 110 a longtemps été marqué par une grande instabilité des objectifs et des indicateurs de performance. Le nombre de ces derniers a été réduit de dix en 2006 à cinq en 2008. En outre, entre 2009 et 2010, l’objectif Promouvoir l’expertise française dans le domaine du développement durable et de la gouvernance économique et financière a été supprimé. Cette suppression est toutefois plus apparente que réelle puisque l’un des deux sous indicateurs de l’unique indicateur associé à cet objectif a été réintroduit dans l’indicateur 3.2 Capacité de l’AFD, de la Banque mondiale et du FASEP à mener avec succès des projets compatibles avec la réalisation de leurs objectifs de développement. En revanche, aucune modification n’est intervenue entre le projet annuel de performances 2010 et le projet annuel de performances 2011, ce qui semble augurer d’une stabilisation future et souhaitable de la maquette.

Une seconde caractéristique du programme 110 est la grande hétérogénéité des indicateurs retenus. Ainsi, l’indicateur 1.1 mesure la conformité des actions mises en œuvre avec les priorités stratégiques de l’aide française ; l’indicateur 2.1 décrit les modalités de l’aide (action de la France s’inscrivant dans un cadre d’action régional ou harmonisé) ; l’indicateur 3.1 s’efforce d’appréhender l’effet de levier (sous forme de prêts accordés par l’AFD) ; l’indicateur 3.2 a pour but d’évaluer les politiques d’aide conduites via l’AFD, la Banque Mondiale et le FASEP.

Toutefois, le programme 110 n’est assorti d’aucun indicateur de résultat ou d’impact à proprement parler. Par comparaison, le programme 209 en compte au moins deux (accès à l’eau potable, réduction des émissions de CO2). Enfin, malgré l’importance de ce volet, le programme 110 ne comporte pas d’indicateur relatif aux annulations de dette, celui-ci étant localisé sur le programme 852 Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France. La Cour dans son contrôle sur l’évaluation de l’efficacité de l’APD a constaté que le programme 110 n’était assorti d’aucun indicateur de résultat ou d’impact.

III.– LE PROGRAMME 301
DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE ET MIGRATIONS

La nouvelle appellation de ce programme marque la volonté politique de lier le traitement préférentiel en matière d’aide publique au développement à la conclusion d’accords de gestion concertée des flux migratoires et de développement solidaire suivant les conclusions du Cicid du 5 juin 2009. Le Rapporteur spécial n’est pas favorable aux principes mêmes de ce programme, qui conditionne certaines aides à la signature des accords de réadmission.

Alors que le programme 301 relève de la responsabilité du ministère de l’Intérieur, le responsable reste le secrétaire général à l’immigration et à l’intégration désormais rattaché au ministère de l’Intérieur depuis la suppression du ministère de l’Immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire.

A.– UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS EN BAISSE

La consommation 2010 des autorisations d’engagement est de 23,3 millions d’euros (24,5 prévus en loi de finances initiale) soit 11,14 % de moins que la dotation initiale, celles de crédits de paiement est de 31 millions d’euros (35 prévus en loi de finances initiale) soit 10,34 % de moins que la dotation votée.

B.– PERFORMANCE : LA POLITIQUE CONTRACTUELLE DE GESTION DES FLUX MIGRATOIRES MARQUE LE PAS

L’objectif stratégique de la mission Immigration, asile et intégration et du programme 301 de la mission APD reprend l’axe de 2009 : poursuivre la concertation avec les pays d’émigration pour la gestion de flux migratoires, notamment par le soutien aux associations de migrants, et l’appui aux opérateurs principaux, l’Office français de l’immigration et de l’intégration et l’AFD.

L’objectif du programme est la signature de 20 accords à horizon 2011.

Fin 2010, treize accords avaient été signés depuis 2007 avec le Bénin, le Burkina Faso, le Cameroun, le Cap vert, la République du Congo, le Gabon, le Liban, la Macédoine, Maurice, le Monténégro, la Serbie, le Sénégal et la Tunisie. En 2010, un seul accord tendant à renforcer les opportunités professionnelles en France comme les possibilités de retour au Liban pour les jeunes professionnels a fait l’objet d’une signature.

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ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION

Commentaire de M. Jean-François LAMOUR, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE CONFORME AUX PRÉVISIONS 68

A.– LE PROGRAMME 167 : DES EFFORTS SOUTENUS DE RATIONALISATION 68

B.– LE PROGRAMME 169 : UNE CONSOMMATION DE CRÉDITS QUI SE MAINTIENT 69

1.– Des écarts entre crédits de l’exercice et dépenses exécutées 70

2.– Les effets de la réforme de l’administration des anciens combattants 71

C.– LE PROGRAMME 158 : UNE PRÉVISION DIFFICILE DES CRÉDITS 71

II.– LA PERFORMANCE : DES RÉSULTATS INÉGAUX 72

A.– LE PROGRAMME 167 : EFFICIENCE ET QUALITÉ DU SERVICE ASSURÉES 72

B.– LE PROGRAMME 169 : UNE PERFORMANCE EN BERNE 73

C.– LE PROGRAMME 158 : DÉFINIR DES INDICATEURS ET DES VALEURS-CIBLES ADÉQUATS 74

INTRODUCTION

La mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation présente une structure budgétaire pratiquement inchangée par rapport à 2009, correspondant à trois programmes :

– 167 Liens entre la Nation et son armée ;

– 169 Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ;

– 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale.

Le Rapporteur spécial a déjà eu l’occasion de formuler un certain nombre de réserves concernant l’architecture budgétaire déséquilibrée de la mission. En effet, le programme 169 représente plus de 92 % des montants inscrits sur la mission et, en ce qui concerne les actions, la journée d’appel et de préparation à la Défense (JAPD) représente plus de 92 % des montants du programme 167 et la dette viagère 81,2 % du programme 169.

En 2010, les programmes 167 et 169 ont mis en œuvre des réformes importantes issues de la révision générale des politiques publiques (RGPP), dont le Rapporteur spécial a fait état à plusieurs reprises dans ses rapports. Elles seront toutes achevées en 2012. L’année 2010 constitue donc une période transitoire durant laquelle les structures administratives et les personnels faisaient face à de nombreux bouleversements.

I.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE CONFORME AUX PRÉVISIONS

La consommation des crédits pour la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation s’est élevée à 3 423 millions d'euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Les dépenses de personnel (titre 2) se sont élevées à 139,7 millions d’euros. Les prévisions de dépenses en loi de finances initiale ont été très satisfaisantes.

A.– LE PROGRAMME 167 : DES EFFORTS SOUTENUS DE RATIONALISATION

88 % des autorisations d’engagement et 90 % des crédits de paiement prévus sur le programme 167 en loi de finances initiale ont été consommés, soit 130,1 millions d'euros en autorisations d’engagement et 138,4 millions d'euros en crédits de paiement.

L’évolution des crédits consommés sur l’action 1 Journée d’appel et de préparation à la Défense est la conséquence directe de la restructuration 2008-2012 qui vise à optimiser les structures déconcentrées de la chaîne du service national et à rationaliser le fonctionnement de la direction du Service national.

Les crédits consommés pour l’action 1 Journée d’appel et de préparation à la Défense s’élèvent à 119,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 127,4 millions d’euros crédits de paiement, en baisse respectivement de 27,7 % et 13 %. La réduction des dépenses de personnel s’est poursuivie. Elles passent de 118,8 millions d’euros en 2009 à 106,7 millions d'euros. Elles rémunèrent 2 085 ETPT, soit 301 de moins que prévus en loi de finances initiale : la décrue des effectifs de la DSN s’effectue à un rythme plus rapide que celui anticipé lors du démarrage des réformes. La structure cible de la direction comprendra 1 600 ETPT contre 2 750 en 2008. Cette déflation des effectifs comprend le transfert de 332 postes au service historique de la Défense au titre du bureau central d’archives administratives militaires (BCAAM) en 2012.

Les dépenses de fonctionnement s’élèvent à 12,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 20,7 millions d'euros en crédits de paiement. Elles sont en baisse et ont atteint un niveau inférieur aux prévisions du projet annuel de performances.

S’agissant de l’action 2 Politique de la mémoire, les crédits consommés, 10,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, ont été globalement de 50 % supérieurs aux prévisions et de 40 % plus élevés qu’en 2009. Cette hausse des crédits a été financée par une réallocation en provenance de l’action 1 pour 3,75 millions d’euros. Cette année a été marquée par les commémorations du 70^ème anniversaire de l’appel du 18 juin, mais également par la poursuite d’un programme pluriannuel de rénovation des sépultures de guerre dans la perspective du centenaire de la Première Guerre mondiale.

B.– LE PROGRAMME 169 : UNE CONSOMMATION DE CRÉDITS QUI SE MAINTIENT

Le programme 169 est le plus important de la mission : il regroupe 92 % des crédits, et 96 % de ceux-ci sont des dépenses d’intervention.

Les crédits consommés s’élèvent à 3 175 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Ils sont à peu près stables par rapport à 2009 (– 0,38 %).

On constate que les dépenses ont été évaluées très précisément puisque 99,8 % des autorisations d’engagement et des crédits de paiement inscrits en loi de finances initiale sur ce programme ont été consommés.

Les crédits budgétaires du programme 169 sont complétés par des dépenses fiscales. Les dépenses fiscales rattachées à ce programme sont au nombre de cinq et leur montant est évalué pour 2010 à 430 millions d’euros (445 millions d’euros en 2009). Seules l’exonération de la retraite du combattant et la demi – part supplémentaire pour les titulaires de la carte du combattant (et leurs veuves) de plus de 75 ans portent sur des montants significatifs (respectivement 200 et 195 millions d’euros en 2009). Ces deux dépenses ne concernent que les personnes qui acquittent l’impôt sur le revenu.

Le Rapporteur spécial souhaiterait que le nombre de bénéficiaires de chacune des dépenses fiscales figure dans le rapport annuel de performances.

Proposition n° 1 : Indiquer, dans le rapport annuel de performances, le nombre de bénéficiaires de chacune des dépenses fiscales rattachées au programme 169 Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant.

1.– Des écarts entre crédits de l’exercice et dépenses exécutées

En ce qui concerne la rente viagère, il convient de noter que la consommation des crédits sur le programme diffère du montant effectivement versé par le CAS Pensions au titre des pensions militaires d’invalidité et de la retraite du combattant. Des excédents d’environ 26 millions d’euros se sont ainsi constitués sur le CAS qui permettront de faire face en 2011 à la hausse de la valeur du point PMI en 2011.

L’évolution des crédits effectivement consommés au titre de la rente viagère atteste de l’effort constant réalisé en faveur des anciens combattants.

RENTES VIAGÈRES : ÉVOLUTION DES CRÉDITS ET DES EFFECTIFS ENTRE 2009 ET 2010

	Crédits consommés en millions d’euros			Effectifs
	2009	2010	Variation 2010/2009 %	2009	2010	Variation 2010/2009 %
Pensions militaires d’invalidité	1 855,8	1 766,6	– 4,81	336 272	320 272	– 4,76
Retraite du combattant	777,6	798,4	2,67	1 393 201	1 339 730	– 3,84

La consommation des crédits pour la retraite du combattant reste soutenue du fait des rappels versés aux nouveaux entrants, jusqu’à quatre annuités et surtout en raison de la mesure de revalorisation de deux points de la retraite du combattant, qui est passée de 41 à 43 au 1^er juillet 2010.

Le Rapporteur spécial constate par ailleurs que les crédits consacrés à la rente mutualiste se sont élevés à 255,4 millions d'euros. Ils sont en hausse de 12,9 % par rapport à 2009, en raison de l’existence d’impayés issus de la gestion 2009 d’un montant de 12,1 millions d'euros.

Le Rapporteur avait regretté dans ses rapports spéciaux l’existence d’impayés à l’égard des organismes mutualistes. Il avait été mis fin à cette situation pour les exercices 2007 et 2008.

Plus globalement en ce qui concerne les dépenses d’intervention, le Rapporteur spécial regrette qu’il existe un écart prévisible et répétitif entre les dépenses de l’exercice et les dépenses réellement exécutées, ce qui contrevient aux principes de l’annualité et de la sincérité budgétaire.

Proposition n° 2 : Mettre fin aux écarts entre les crédits d’intervention de l’exercice et les dépenses réellement exécutées, s’agissant de charges de pensions, retraites et rentes pour lesquelles la prévision globale est fiable.

2.– Les effets de la réforme de l’administration des anciens combattants

La subvention pour charges de service public versée à l’Institution nationale des Invalides (14,4 millions d'euros) a été majorée de 3,37 millions d'euros en raison du rattachement du centre d’études et de recherche sur l’appareillage des handicapés (CERAH).

La subvention versée à l’ONAC, soit 53,8 millions d'euros, est de 31 % supérieure à celle de 2009, en raison de la reprise des missions exercées par la direction des Statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS).

C.– LE PROGRAMME 158 : UNE PRÉVISION DIFFICILE DES CRÉDITS

Le programme 158 est composé de 98,4 % de crédits d’intervention.

Dans sa note sur l’exécution budgétaire 2009, la Cour des comptes s’était interrogée à juste titre sur la soutenabilité du budget pluriannuel construit à partir d’une hypothèse d’extinction progressive du programme dans les prochaines années, alors que selon elle, un financement du même ordre de grandeur qu’en 2009 était attendu pour 2010. Cette hypothèse s’est révélée juste : des crédits inscrits en loi de finances initiale (97 millions d'euros en crédits de paiement) se sont avérés insuffisants et des crédits supplémentaires, à hauteur de 13,4 millions d'euros, ont été ouverts en loi de finances rectificative.

La consommation de crédits s’est élevée à 108,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 109,1 millions d'euros en crédits de paiement, soit une baisse d’environ 12,5 % par rapport à 2009.

L’avenir de ce programme dépend des décisions qui seront prises en matière d’élargissement du dispositif d’indemnisation fixé par le décret n° 2004-751 du 27 juillet 2004 relatif à l’indemnisation des orphelins dont les parents ont été victimes d’actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale.

La quasi-totalité des bénéficiaires potentiels a fait valoir ses droits depuis 2006. Toutefois, les dispositifs d’indemnisation ne disposent pas de clause de forclusion.

Pour les dossiers d’indemnisation des orphelins, la prévision budgétaire est construite en partie sur des bases statistiques, faisant intervenir notamment le nombre des personnes indemnisées et leur propension à choisir entre rente et capital.

Pour les victimes de spoliation, la prévision et l’évaluation des crédits nécessaire à l’indemnisation des victimes de spoliation est délicate : le montant des indemnisations accordées varie beaucoup d’un dossier à un autre, l’instruction des dossiers révèle souvent l’existence de nouveaux ayants droit. La prévision budgétaire est faite sur une base forfaitaire, à partir d’une estimation du nombre de dossiers susceptibles d’achever leur instruction au cours de l’année suivante, valorisée au coût moyen du dossier.

Selon la Cour des comptes, un certain nombre d’éléments, comme l’organisation et la chaîne de traitement, contribuent à l’établissement de prévisions budgétaires irréalistes.

Proposition n° 3 : Fiabiliser le mode de prévision des charges d’indemnisation, de façon à améliorer la qualité des prévisions budgétaires initiales.

II.– LA PERFORMANCE : DES RÉSULTATS INÉGAUX

A.– LE PROGRAMME 167 : EFFICIENCE ET QUALITÉ DU SERVICE ASSURÉES

L’objectif fixé à ce programme est de sensibiliser chaque classe d’âge à l’esprit de défense par une JAPD de qualité et pour un coût maîtrisé. La performance est mesurée par trois indicateurs.

Le taux de satisfaction de l’usager est de 84,4 %, après une stabilisation autour de 90 % jusqu’en 2008, ce taux avait connu une baisse à 81,5 % en 2009 en raison de la mise en place, fin 2008, de l’outil informatique MOPATE (Modernisation du Passage des Tests). Certains aspects du nouveau questionnaire (ordre des questions, longueur des textes, aspect non ludique du support…) ont entraîné un manque d’intérêt des jeunes qui s’est traduit dans les résultats. La modification du questionnaire permet au taux de satisfaction de revenir à un niveau acceptable, au-dessus de la valeur cible. Cette dernière devra être revue à la hausse.

Un nouvel indicateur Impact de la JAPD sur l’image de la Défense et des armées a été mis en place à compter de 2010 et a atteint 86,3 %, au-dessus de la valeur cible. Il conviendra d’observer l’évolution de cet indicateur avec la généralisation de la journée Défense et citoyenneté au 1^er janvier 2011.

Le coût moyen par participant est en baisse continue. Il est passé de 168 euros à 160 euros entre 2009 et 2010. Ce résultat provient des effets de la restructuration de la direction du Service national (DSN) et de la baisse des coûts de fonctionnement. Il convient de noter que le nombre de jeunes présents à la JAPD (moins 40 000 par rapport aux années précédentes) a engendré une baisse des dépenses de fonctionnement de l’ordre de 13 %.

B.– LE PROGRAMME 169 : UNE PERFORMANCE EN BERNE

L’année 2010 est la première année de mise en œuvre de la réforme des administrations au service des anciens combattants. Le Rapporteur spécial avait pris acte l’an dernier dans son commentaire sur l’exécution budgétaire 2009 que la période transitoire 2010-2011 engendrerait des difficultés particulières qui auraient certainement des conséquences négatives sur la performance.

C’est donc sans surprise que le Délai moyen de traitement d’un dossier de pension militaire d'invalidité passe de 370 jours en 2009 à 431 jours en 2010, pour un objectif fixé à 350. Le transfert de la mission et des dossiers des directions interdépartementales des anciens combattants (DIAC) vers la sous-direction des pensions (SDP) de la direction des ressources humaines du ministère de la Défense (DRH- MD) s’avère plus difficile à mettre en œuvre que prévu. Ce résultat s’explique notamment par les reclassements des personnels et aux départs anticipés d’agents expérimentés.

S’agissant du Nombre moyen de dossiers de soins médicaux gratuits traités par agent, soit 13 618, il est très en dessous de l’objectif de 18 000 fixé pour 2011, mais le nombre de prestations est tendanciellement orienté à la baisse. La caisse nationale militaire de sécurité sociale (CNMSS) a repris toute l’activité fin 2010. Les demandes de remboursements ont certainement été mises en attente durant la période transitoire par certains praticiens et, compte tenu des départs et des reclassements, les effectifs n’ont pas été adaptés pour atteindre la cible durant l’année.

Dans le cadre de la réforme, l’ONAC a repris l’activité « cartes et titres », mais un certain nombre de dysfonctionnements induits par la réforme sont intervenus, auxquels s’ajoute la parution d’un décret modifiant les opérations ouvrant droit au bénéfice de la carte du combattant. La productivité s’est dégradée de plus de 70 % : le Nombre moyen de cartes et titres traités par agent est de 113, contre 473 en 2008, la valeur cible pour 2011 est fixée à 676.

Le Rapporteur spécial estime que ces résultats de la performance peuvent se justifier dans une certaine mesure, compte tenu de l’ampleur de la réorganisation intervenue en 2010, mais ils n’ont évidemment pas vocation à perdurer. Il jugera de la performance à la fin du processus : elle doit connaître une sensible amélioration ; reste à savoir dans quelle proportion.

Proposition n° 4 : Fixer des objectifs de performance pour la période qui suivra la réforme de l’administration des anciens combattants.

C.– LE PROGRAMME 158 : DÉFINIR DES INDICATEURS ET DES VALEURS-CIBLES ADÉQUATS

Un objectif Améliorer le délai de paiement des dossiers d’indemnisation des victimes de spoliations dès l’émission des recommandations favorables, assorti de deux indicateurs, est présenté depuis 2007 dans le projet annuel de performances, répondant ainsi au souhait formulé par la commission des Finances de l’Assemblée nationale.

Les deux indicateurs de délai – l’un pour les victimes résidant en France et l’autre pour les non-résidents – doivent permettre d’apprécier la réactivité de l’État dans le paiement des dossiers d’indemnisation, après l’émission des recommandations favorables par la CIVS.

Le délai moyen prévu est de 4,5 mois pour les résidents français et 5,5 pour les non-résidents. Il atteint depuis 2008 la cible fixée pour 2011. Cette dernière ne constitue donc pas un objectif mobilisateur pour les services et les personnels concernés.

Proposition n° 5 : Pour le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale, fixer une valeur cible des indicateurs susceptibles de mobiliser les services.

Ce délai ne prend pas en compte la phase d’instruction des dossiers qui est la plus longue, mais aussi la plus complexe. Compte tenu de l’hétérogénéité des dossiers étudiés, un délai moyen de traitement ne serait pas significatif. On peut regretter que la performance de deux des trois dispositifs d’indemnisation ne soit pas évaluée. Il conviendrait, comme l’a déjà suggéré la Cour des comptes l’an dernier, de définir : « un indicateur agrégeant les trois procédures d’indemnisation et rendant compte totalement de la qualité du service rendu aux demandeurs. »

Proposition n° 6 : Pour le programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale, définir un indicateur permettant de mesurer la qualité du service rendu aux demandeurs des trois procédures d’indemnisation.

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CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Pierre BOURGUIGNON, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– PROGRAMME CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES 76

A.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2010 EST SATISFAISANTE 76

B.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL SONT PRÉPONDÉRANTES 76

C.– L’AMÉLIORATION NOTABLE DES PERFORMANCES DE LA JUSTICE ADMINISTRATIVE SEMBLE AVOIR ATTEINT UN PLATEAU 77

1.– Des délais de jugement globalement en progrès 77

2.– La qualité des décisions juridictionnelles se maintient et l’activité consultative reste soutenue 78

II.– PROGRAMME CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL 78

A.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2010 LAISSE LA QUESTION DES RETRAITES EN SUSPENS MALGRÉ DES EFFORTS CONSÉQUENTS 79

B.– DES RÉSULTATS OBÉRÉS PAR UNE ANNÉE DE TRANSITION 79

III.– PROGRAMME COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES 80

A.– LA PERSISTANCE DES VACANCES D’EMPLOI EST LA SEULE OMBRE À L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2010 80

1.– La prépondérance des dépenses de personnel reflète une autonomie de gestion croissante mais des difficultés de recrutement subsistent 80

2.– Une gestion marquée par l’économie et le déploiement de Chorus 81

B.– LES INDICATEURS DE PERFORMANCE REFLÈTENT MAL L’EFFICACITÉ DE L’ACTION JURIDICTIONNELLE 82

1.– Des indicateurs liés à la masse financière plus qu’à la qualité du contrôle 82

2.– Une réflexion est en cour sur leur pertinence 82

Sur les crédits de la mission Conseil et contrôle de l’État, 592 millions d’euros d’autorisation de programme ayant été ouverts en loi de finances initiale pour 2010, 577 millions d’euros ont été consommés. Des crédits de paiement votés pour 2010, soit 572 millions d’euros, 554 millions d’euros ont été consommés. Le Rapporteur spécial souligne que les dépenses de la mission se composent à 81 % de dépenses de personnel.

Cette mission créée en 2006 regroupe trois programmes autonomes et dépourvus de liens organiques mais non de similitudes.

I.– PROGRAMME CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

A.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2010 EST SATISFAISANTE

Sur un total de 347 millions d’autorisations de programme prévues en 2010, 345 millions, soit 99,4 % ont été consommés. Les crédits de paiement engagés, 322,3 millions d’euros, sont très proches des 322,9 millions d’euros prévus en loi de finances initiale.

Dans cet ensemble, la fonction juridictionnelle de l’ensemble des cours administratives (Conseil d’État, cours d’appel et tribunaux administratifs) mobilise 212,1 millions d’euros, soit une part essentielle (67 %) des crédits, tandis que la Cour nationale du droit d’asile, rattachée au programme depuis 2009, bénéficie d’un plan d’action vigoureux qui porte à 20,8 millions d’euros les crédits de paiement engagés (16,9 millions votés en loi de finances 2010), soit une augmentation des dépenses de 23 %.

Sur l’architecture budgétaire du programme, la Cour des comptes remarque dans sa note d’exécution budgétaire la réorganisation des services de gestion de l’ensemble des tribunaux administratifs et le regroupement de la fonction achat. La Cour observe des transferts importants du titre 3 vers le titre 5 à hauteur de 2,2 millions d’euros, afin de finaliser des dépenses non budgétées, à savoir l’installation du tribunal administratif de Montreuil ainsi que l’extension des locaux de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), grâce à l’utilisation de la fongibilité asymétrique.

B.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL SONT PRÉPONDÉRANTES

Ces dépenses représentent 256,4 millions d’euros, soit 79 % des dépenses du programme en 2010. Sur les 3 343 EPTP inscrits en loi de finances, 3 335 ont été consommés, soit un manque de 8 emplois. Cet écart s’explique par une sous-évaluation des coûts des agents non titulaires non indicés, et par des retards dans les recrutements dus au remplacement des deux sessions de formation par une seule en 2011.

Le Rapporteur spécial remarque que le programme 165 n’est pas concerné par la règle de non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, mais que le Conseil d’État s’est engagé dans une logique de maîtrise de ses coûts de fonctionnement qui aboutit à une réduction de ces dépenses de 9 % sur la période de programmation budgétaire 2011-2013. La fongibilité asymétrique n’a pas été mise en œuvre en 2010.

Le Rapporteur spécial souligne que la surconsommation des ETPT dans les tribunaux administratifs : 1 556 pour 1 542 programmés, est notamment due à la présence de vacataires indispensables pour contribuer à l’amélioration des performances et rétribués à la moitié du Smic mensuel net.

Depuis l’élaboration du projet de loi de finances, les pouvoirs publics ont décidé d’abonder les moyens de l’OFPRA (office français de protection des réfugiés et apatrides) pour déstocker les 10 000 dossiers en attente d’instruction. Compte tenu du taux de recours de 80 % contre les décisions de rejet de cet organisme, près de 8 000 recours supplémentaires sont attendus à la CNDA. En conséquence, lors d’une réunion d’arbitrage du 27 janvier 2011 auprès du Premier ministre, le Gouvernement a souhaité doter cette Cour de 50 emplois nouveaux en 2011, afin de dégager des économies budgétaires sur les coûts relatifs aux demandeurs d’asile en attente de jugement, estimés à 10 ou 15 millions par mois. Le Rapporteur spécial approuve cette action, qui répond à ses observations émises dans le rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2011.

C.– L’AMÉLIORATION NOTABLE DES PERFORMANCES DE LA JUSTICE ADMINISTRATIVE SEMBLE AVOIR ATTEINT UN PLATEAU

Ces dernières années la juridiction administrative a fait face à la croissance régulière et importante du contentieux (+ 42 % en 10 ans). En 2010, les tribunaux administratifs ont à nouveau absorbé une croissance notable du contentieux (175 377 affaires enregistrées par les tribunaux administratifs) tout en assumant l’extension de ses compétences avec la question prioritaire de constitutionnalité (289 QPC soumises au Conseil d’État depuis le 1^er mars 2010) ou la possibilité, pour les Présidents des Assemblées parlementaires, de saisir le Conseil d’État pour avis sur des propositions de loi.

1.– Des délais de jugement globalement en progrès

Le stock des affaires en instance a diminué de 8 % au Conseil d’État, de 1,3 % dans les cours administratives et de 6 % dans les tribunaux administratifs.

L’objectif fixé par la loi d’orientation et de programmation de la justice du 9 septembre 2002 de ramener les délais de jugement à moins d’un an a été atteint pour les délais prévisibles moyens de jugement, qui s’établissent à 11 mois et 25 jours pour le Conseil d’État (moins un mois en un an), un an et 14 jours dans les cours d’appel, 11 mois dans les tribunaux administratifs (6 mois et 27 jours au tribunal administratif de Paris), mais encore à un an et trois mois à la Cour nationale du droit d’asile, alors que la cible ambitieuse fixée à l’horizon 2013 pour la CNDA est de réduire ce délai à 6 mois. Le Rapporteur spécial relève que le délai de jugement par le Conseil d’État pour les questions prioritaires de constitutionnalité est de trois mois.

Les résultats du nouvel indicateur Délai moyen constaté pour les affaires ordinaires institué en 2009, qui mesurent le temps de la justice ressenti par le citoyen sont moins bons. Ils restent supérieurs à 2 ans dans les tribunaux administratifs, un an et 5 mois au Conseil d’État, un an et un mois dans les cours administratives d’appel ; et un an et 2 mois à la CNDA, pour une cible de 11 mois en 2013. Ce délai concerne les affaires ordinaires et exclut le contentieux de référé ou les affaires réglées par ordonnance.

En ce qui concerne le nombre d’affaires réglées par membre du Conseil d’État ou des juridictions administratives, seuls les cours d’appel améliorent un bilan qui augmente de 109 à 120 affaires entre 2008 et 2010.

Le Rapporteur spécial tient à souligner la progression du nombre d’affaires réglées par les agents du greffe et la contribution croissante de ceux-ci à l’amélioration de la productivité de la justice administrative.

2.– La qualité des décisions juridictionnelles se maintient et l’activité consultative reste soutenue

Malgré l’important effort de productivité effectué ces dernières années, la qualité des décisions juridictionnelles mesurée par les indicateurs de taux d’annulation des décisions reste stable, aux alentours d’une proportion de 16 % d’annulations, légèrement supérieure aux objectifs du projet annuel de performances 2010.

En ce qui concerne la proportion de textes examinés en moins de deux mois par les sections administratives du Conseil, celle-ci diminue légèrement face à l’augmentation importante des textes transmis depuis plusieurs années. Toutefois, 98 % des 128 projets de loi et 79 % des 810 décrets transmis ont été examinés en moins de deux mois.

Le Rapporteur spécial juge remarquables les résultats obtenus au regard des objectifs de réduction du délai de traitement des affaires contentieuses. Il est en total accord avec les conclusions élogieuses de la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes.

II.– PROGRAMME CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

Le Conseil économique, social et environnemental bénéficie des nouvelles compétences en matière d’environnement confiées par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la loi organique du 28 juin 2010, qui ont élargi son rôle d’association de la société civile à l’élaboration de la politique économique du gouvernement. En remarquant que l’année 2011 ouvre une nouvelle ère d’action pour le CESE, la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes remarque que la fiabilisation des dépenses est en progrès depuis le renforcement du rôle des questeurs.

A.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2010 LAISSE LA QUESTION DES RETRAITES EN SUSPENS MALGRÉ DES EFFORTS CONSÉQUENTS

L’architecture budgétaire n’a pas subi de modifications importantes.

Les 37,5 millions d’euros d’autorisations d’engagement prévus en loi de finances pour 2010 ont été consommées, ainsi que les 37 millions d’euros de crédits de paiement ouverts. En ce qui concerne la gestion, l’exécution budgétaire fait apparaître une fongibilité des titres 2 et 3 vers le titre 5 de près de 1,5 million d’euros, ces derniers apparaissant notablement insuffisants au regard des travaux de réhabilitation nécessaires du Palais d’Iéna. Les dépenses de fonctionnement par membre sont stabilisées, grâce à de fortes économies sur les dépenses de déplacement.

La principale observation de la Cour des comptes concerne le financement des retraites des conseillers, le montant des pensions prévues en 2011 s’élevant à 11,2 millions d’euros, avec une diminution du fonds de réserve des retraites du CESE accuse une diminution inquiétante de 21 millions d’euros en 2007 à 12,5 millions d’euros en 2010. Le bureau du Conseil a adopté en juin 2011 les mesures d’augmentation des cotisations et d’allongement progressif de l’âge de la retraite qui s’imposaient, alignant le régime des membres du CESE sur celui de la fonction publique.

Le Rapporteur spécial remarque qu’une remise en cause des conditions d’attribution et du montant des pensions versées s’avère inéluctable pour un système déficitaire et que le recours à la recherche de ressources propres ne peut qu’être encouragé. Il note avec satisfaction que le CESE s’est engagé avec dynamisme dans une politique de rentabilisation des locaux qui semble porter ses fruits et qu’il conviendrait de prolonger.

B.– DES RÉSULTATS OBÉRÉS PAR UNE ANNÉE DE TRANSITION

En ce qui concerne les indicateurs de performance, les résultats sont mitigés. Le nombre restreint de saisines gouvernementales est resté stable à deux en 2010. Du fait du retard dans les nominations des conseillers, les auto saisines ont diminué de moitié, de 24 en 2009 à 11 en 2010, le nombre des réunions a diminué entre les deux mandatures, comme les auditions des membres du CESE devant le Parlement. Les dépenses de fonctionnement par membre ont légèrement augmenté depuis 2009, passant de 18 345 à 18 896 euros. Toutefois ce fléchissement des indicateurs sera compensé par la remise en route des activités au titre de l’année 2011 qui se distinguera notamment par l’apport de recettes propres.

Proposition n° 1 : Développer les contacts entre le Conseil économique, social et environnemental et la société civile et améliorer la visibilité de ses travaux.

III.– PROGRAMME COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

La loi du 3 février 2011 tendant à renforcer les moyens du Parlement en matière de contrôle de l’action du Gouvernement et d’évaluation des politiques publiques a élargi la mission d’assistance de la Cour des comptes au Parlement. L’année 2010 est restée une période de transition en raison de l’enlisement du projet de loi de réforme des juridictions financières initié par le Premier Président Philippe Séguin, car certaines améliorations d’objectifs et d’indicateurs étaient liées à la mise en place de la réforme. Les indicateurs quantitatifs indiquent toutefois que l’activité de la Cour n’a pas cessé de croître.

A.– LA PERSISTANCE DES VACANCES D’EMPLOI EST LA SEULE OMBRE À L’EXÉCUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME EN 2010

L’architecture budgétaire est restée stable, le programme 164 étant géré à compter de 2011 au sein d’un budget opérationnel unique pour les crédits de la Cour comme pour ceux des chambres régionales des comptes. Le plafond d’emploi de 1 840 ETPT a été reconduit.

Sur 211,1 millions d’euros de crédits de paiement prévus en loi de finances initiale, 194,8 millions d’euros ont été consommés, soit 92,3 % (contre 94,8 % en 2009).

1.– La prépondérance des dépenses de personnel reflète une autonomie de gestion croissante mais des difficultés de recrutement subsistent

Les crédits de paiement du programme 164, qui n’est pas soumis à la règle du « 1 sur 2 », consistent principalement en dépenses de personnel. Sur 176,5 millions d’euros de crédits de paiement, 165,3 millions d’euros ont été consommés (84,8 %) alors que cette part s’élevait à 81,2 % en 2009. L’autonomie de gestion de la Cour par la création de corps communs administratifs s’en trouve confirmée.

L’écart entre les ETPT prévus et consommés est de 48 vacances d’emploi, soit un élargissement par rapport à 2009 (41 ETPT) inférieure néanmoins à celle des deux années précédentes (déficit de 80 ETPT pour le rapport annuel de performances 2007 et de 54 ETPT pour le rapport annuel de performances 2008). À ce sujet, la Cour rappelle la difficulté récurrente de pourvoir des postes de magistrats dans les cours régionales, surtout dans les petites structures. Les incertitudes entourant la réforme des juridictions financières l'ont d'ailleurs aggravée. La mise en place d’un concours dédié en 2012 devrait permettre de résorber ce déficit progressivement.

D’autre part il subsiste un délai frictionnel de recrutement des rapporteurs extérieurs et de certains experts qui doivent être remplacés.

Même si ces déficits sont dus à la mobilité des magistrats ou à des événements imprévisibles, leurs effets sont préjudiciables aux conditions de travail des cours, notamment en province, ainsi que le Rapporteur spécial a pu s’en rendre compte lors de ses déplacements sur place.

Proposition n° 2 : Réduire rapidement les vacances d’emploi de la Cour des comptes pour faciliter l’amélioration des résultats du contrôle.

2.– Une gestion marquée par l’économie et le déploiement de Chorus

Le programme 164 est géré à partir de 2011 par un seul budget de programme réunissant la Cour des comptes et les chambres régionales. Il n’a pas été procédé au recours à de la fongibilité asymétrique, et le programme n’est pas soumis depuis 2006 aux mesures de régulation budgétaire.

EXÉCUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT 2010

(en millions d’euros)

	Exécution 2009	Prévision 2010 (LFI) (1)	Exécution 2010 (2)
Titre 2	161,87	176,55	165,31
Titre 3	26,48	27,42	27,14
Titre 5	10,88	6,71	2,42
Titre 6	0,02	0,43	0,02
Titre 7
Sous total hors titre 2	37,38	34,56	29,58
TOTAL	192,25	211,11	194,89

(1) Montant LFI 2010 non compris fonds de concours et attributions de produits (soit 0,57 M€ sur le titre 2 et 0,91 M€ sur les autres titres).

(2) Consommation constatée au 19 janvier 2011 (source INDIA-LOLF).

L’écart important entre les dépenses prévues aux titres 5 et 6 et leur consommation (6,7 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale au titre 5, et 2,2 millions d’euros consommés) et 6 (425 000 euros inscrits et 17 232 euros consommés) s’explique, d’une part, par l’abandon de l’opération de création de salles de réunion et de travaux connexes préalables, après étude de faisabilité, et d’autre part en raison du glissement de certains travaux prévus (remplacement des porte coupe feux, sécurisation et extension de la vidéo surveillance), pour le titre 5.

Au titre 6, la non consommation des crédits votés au titre de la réserve parlementaire, et destinés à une mission d’accompagnement de la réforme prévue est due à l’enlisement du projet de réforme des juridictions financières. La consommation mentionnée correspond à la prise en charge financière des cotisations de la Cour des comptes au titre de son affiliation aux organisations internationales des institutions supérieures de contrôle.

B.– LES INDICATEURS DE PERFORMANCE REFLÈTENT MAL L’EFFICACITÉ DE L’ACTION JURIDICTIONNELLE

1.– Des indicateurs liés à la masse financière plus qu’à la qualité du contrôle

Les indicateurs de performance ne sont pas totalement adaptés, ainsi qu’en témoigne la dégradation du taux de l’indicateur 1.1 – proportion de la masse financière jugée ou certifiée, de 19,3 en 2007 à 12 en 2009 puis 10,7 en 2010, sous la fourchette de 15 prévue par le projet annuel de performances alors que le nombre d’arrêts et d’ordonnances est sensiblement similaire. Cette variation s’explique largement par la construction de cet indicateur qui met en rapport la masse des comptes traités et la masse générale des comptes relevant de l’examen de la Cour. L’activité peut se maintenir, voire évoluer (stabilisation ou progression du nombre de comptes examinés) tandis que la masse financière concernée diminue car les comptes examinés sont des petits comptes, alors même que l’année précédente le nombre de comptes examiné a pu être moins élevé, mais porter sur des masses plus importantes.

Or, la taille des comptes traités – qui peut constituer un bon indicateur d’activité – ne retrace probablement pas la qualité et la pertinence des travaux concernés, et donc la performance de la Cour. Ainsi, le montant total des débets prononcés en 2010 a très sensiblement augmenté pour quadrupler par rapport à 2009.

Il en est de même d’autres indicateurs, dont la pertinence en termes de mesure de la performance peut être questionnée, comme la proportion de la masse financière certifiée ou jugée, 18,6 % en 2008 à 10,7 % en 2010. Leur refonte avait été envisagée à l’issue de l’adoption du projet de réforme des juridictions financières.

2.– Une réflexion est en cours sur leur pertinence

Compte tenu de la situation actuelle et pour ne pas différer plus longtemps ce chantier, une réflexion a été lancée au sein de la Cour, menée par le rapporteur général, pour engager la refonte des actions et des indicateurs associés, afin de disposer pour 2013-15, d’indicateurs permettant d’apprécier à la fois la performance et l’activité des juridictions financières. Les nouveaux indicateurs 2.2 Suivi par les juridictions financières des effets des travaux insérés dans leurs rapports publics et 2.3 Contribution des juridictions financières au débat public font apparaître une très légère dégradation de 72,9 à 71 et de 10 à 9,1, soit un très faible écart par rapport à la cible qui témoigne toutefois d’une écoute satisfaisante des administrations contrôlées.

Proposition n° 3 : Affiner les indicateurs pour mieux saisir l’efficacité du contrôle juridictionnel.

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CULTURE :
CRÉATION ; TRANSMISSION DES SAVOIRS
ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE 

Commentaire de M. Richard Dell’Agnola, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE : UNE PROGRESSION DES CRÉDITS SUPÉRIEURE À LA NORME DE DÉPENSE 85

A.– UNE STRUCTURE BUDGÉTAIRE RESTÉE INCHANGÉE 86

B.– L’IMPACT DES GRANDS PROJETS D’INVESTISSEMENT SUR LA GESTION DE LA MISSION 86

C.– LA BAISSE DES EMPLOIS DU MINISTÈRE EST COMPENSÉE PAR LA CRÉATION D’EMPLOIS CHEZ LES OPÉRATEURS 87

D.– LA GESTION TRÈS CONTRAINTE DES PROGRAMMES CRÉATION ET TRANSMISSION DES SAVOIRS 88

II.– LA PERFORMANCE DES CRÉDITS PUBLICS EN 2010 90

A.– LE PROGRAMME CRÉATION : UNE PERFORMANCE TRÈS CONTRASTÉE 90

1.– Objectif n° 1 Inciter à l’innovation et à la diversité de la création : la progression du taux de renouvellement des bénéficiaires, un léger recul quant à la part de la création dans la programmation 90

2.– Objectif n° 4 Diffuser davantage les œuvres et les productions culturelles en France et à l’étranger : un enjeu essentiel, une appréciation encore impossible 93

B.– UNE BONNE PERFORMANCE DES CRÉDITS DE LA TRANSMISSION DES SAVOIRS 93

1.– Objectif n° 1 Améliorer l’insertion professionnelle des diplômés de l’enseignement supérieur Culture : une performance satisfaisante 93

2.– Objectif n° 2 Favoriser l’accès des enfants et des jeunes d’âge scolaire à l’éducation artistique et culturelle : une dimension concrète et prometteuse de la démocratisation de la culture 93

3.– Objectif n° 3 Optimiser l’utilisation des crédits dédiés aux fonctions soutien : les effets de la rationalisation des implantations et des non-remplacements d’agents sont perceptibles 94

INTRODUCTION

Le budget de la mission Culture pour 2010 s’élevait en loi de finances initiale à 2,88 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 2,92 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). Sur ce total, les crédits de personnel du titre 2 se limitaient à 593,4 millions d’euros.

Le niveau des crédits ouverts a été augmenté par rapport à la loi de finances initiale : 3,15 milliards d’euros en AE et 3,04 milliards d’euros en CP. Un écart de 9 % en AE et de 4 % en CP est constaté entre les crédits prévus initialement et les crédits ouverts. La progression profite surtout au programme Patrimoines ⁽²⁾.

Les crédits consommés se sont élevés à 2,94 milliards d’euros en AE et 2,98 millions d’euros en CP. Le taux d’exécution a donc été de 93,4 % pour les premiers et 98,4 % pour les seconds.

La progression des crédits qui avait été demandée en projet de loi de finances initiale, de 4,71 %, était supérieure à la norme de dépense générale. Les crédits ouverts ont finalement, en gestion, suivi une progression plus modérée de 3,18 %.

La mise en œuvre des préconisations de la RGPP s’est poursuivie en 2010 d’une manière vigoureuse, ce qui est d’autant plus remarquable que la baisse des effectifs dans l’administration centrale et déconcentrée a pour conséquence une charge de travail très importante pour les agents à la fois acteurs de la réforme et concernés au premier plan.

Le ministère a poursuivi en 2010 la modernisation du secteur du spectacle vivant : la direction générale a révisé les rapports entre l’État et les labels et réseaux qu’il soutient. Une circulaire a été publiée le 31 août 2010 pour rénover les missions, l’attribution et le retrait des labels et les modalités de leur évaluation. Le système de l’aide à la création a été réformé, et comme on le verra, le renouvellement des bénéficiaires au titre du conventionnement comme de l’aide à projet est réel.

La réforme touche aussi l’enseignement supérieur qui s’est engagé dans le regroupement des établissements au sein d’établissements de coopération culturelle. Les écoles d’art ont été évaluées par l’Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur et ont reçu l’accréditation pour délivrer un diplôme valant grade de master. Des rapprochements entre écoles ont lieu sur un plan régional pour constituer des pôles d’excellence.

Le ministère a décidé de mettre en exergue quatre indicateurs les plus représentatifs de la mission, portant notamment sur l’effort de renouvellement des bénéficiaires du soutien à la création, sur le taux d’insertion professionnelle des diplômés et sur la démocratisation, avec la part des enfants et adolescents ayant bénéficié d’une action d’éducation artistique et culturelle.

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE : UNE PROGRESSION DES CRÉDITS SUPÉRIEURE À LA NORME DE DÉPENSE

Un écart s’est creusé entre la prévision et l’exécution budgétaire depuis 2009 : le cadrage du budget triennal de la mission n’a pas été respecté en 2009 ni en 2010. Les lois de finances rectificatives du 9 mars et du 29 décembre 2010 ont majoré les crédits de 79 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 26 millions d’euros en crédits de paiement.

Les dépassements ont été décidés essentiellement en faveur du programme Patrimoines, mais aussi en faveur du soutien au spectacle vivant avec la décision prise en 2009 de dépasser le plafond de 20 millions d’euros prévu dans la prévision pluriannuelle. De même, la décision de consacrer 15 millions d’euros supplémentaires au spectacle vivant en 2009 en provenance du compte d’affectation spéciale Immobilier a été pérennisée en 2010, alors que la ressource était de nature conjoncturelle.

Surtout, le projet de loi de finances pour 2011 n’a pas intégré l’enveloppe d’autorisations d’engagement nécessaire au lancement du chantier « Philarmonie de Paris » et celle-ci a été inscrite en gestion, dans le projet de loi de finances rectificative présenté le 11 mai 2011 : 63 millions d’euros ont été inscrits à ce titre, avec une enveloppe de 8 millions d’euros pour l’INRAP. Cette ouverture de crédits a fait en même temps l’objet d’une annulation destinée à gager les ouvertures de crédits sur la mission Travail et emploi.

L’évolution des emplois s’inscrit dans la prévision pluriannuelle 2009-2011 : de nombreuses suppressions de postes avaient eu lieu en 2008, ce qui avait permis des reports favorables en 2009 et 2010.

De manière générale, on constate que le financement de plusieurs dépenses ne peut être couvert, et la question de la soutenabilité des investissements en cours ou en projet se pose. La Cour a décrit ces incertitudes dans son rapport public thématique sur les musées nationaux, qui représentent la partie la plus ambitieuse des investissements, toutefois l’on peut également s’interroger sur le poids pour les finances du ministère de certains investissements du programme Création comme la Philarmonie ou le Palais de Tokyo.

Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel fait état de « risques de dérapage, essentiellement dus à des opérations symboliques de grande ampleur en matière immobilière (plan musées, Philarmonie de Paris, dépassements financiers du projet MUCEM), opérations non prévues et décidées à haut niveau en dehors du calendrier budgétaire ».

A.– UNE STRUCTURE BUDGÉTAIRE RESTÉE INCHANGÉE

L’architecture budgétaire du ministère n’a pas connu de modifications en 2010. Les modifications opérées ont été liées aux événements intervenus en 2009, soit la création du Conseil de la création artistique (CCA) par le décret n° 2009-113 du 30 janvier 2009.

Le Conseil a été institué au sein des services du Premier ministre. Les crédits de fonctionnement et de personnel de cette structure ont été transférés en octobre 2009 de la mission Culture vers la mission Direction de l’action du Gouvernement (641 400 euros). Cependant, les crédits d’expérimentation du Conseil, s’élevant à 10 millions d’euros, figurent dans la mission Culture sans être jusqu’à présent inscrits au projet de loi de finances : ils font l’objet d’un abondement en gestion à l’occasion d’une loi de finances rectificative.

Le positionnement administratif et budgétaire de cette structure, partagée pour ses crédits entre deux missions, n’est pas très satisfaisant. On comprend néanmoins la difficulté qu’il y a à concilier d’un côté, l’indépendance de cette structure légère d’expérimentation par rapport à la marche et aux actions récurrentes conduites par le ministère et, d’autre part, le regroupement cohérent de l’ensemble des crédits consacrés à l’action culturelle du Gouvernement dans une seule et même mission.

Si la structure budgétaire est restée inchangée en 2010, des changements importants ont été décidés à l’occasion du projet de loi de finances pour 2011. Le Rapporteur spécial a exprimé ses réticences sur certains de ces changements dans son rapport spécial présenté en novembre 2010.

B.– L’IMPACT DES GRANDS PROJETS D’INVESTISSEMENT SUR LA GESTION DE LA MISSION

On mentionnera que le dépassement des crédits prévus en loi de finances initiale s’explique d’abord par l’existence de reports assez importants (en particulier le report du lancement du chantier de la Philarmonie de Paris) et par le rattachement de fonds de concours émanant des collectivités territoriales parties au projet du MUCEM.

Une partie des crédits inscrits en cours d’année a été destinée aux travaux du Centre des archives de Pierrefitte (programme 175), et une autre partie destinée à l’Opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la Culture (programme 224).

Au 31 décembre 2010, le ministère estime le coût total des grands projets d’investissement à 965,7 millions d’euros. Fin 2010, 564,33 millions d’euros d’autorisations d’engagement ont été consommées, dont 133,25 millions d'euros au cours de l’exercice. Le faible taux d’exécution s’explique par le report des travaux de la Philarmonie ; en rattrapage devraient donc accélérer les dépenses à partir de 2011. La consommation des crédits de paiement s’est élevée à 394,75 millions d’euros dont 170 millions en 2010.

Le tableau suivant présente le coût estimatif des grands projets d’investissement de la mission Culture.

COÛT ESTIMATIF DES GRANDS PROJETS D’INVESTISSEMENT DE LA MISSION CULTURE

(en millions d'euros)

	Coût total		Consommation au 31/12/2010		% consommation avant 2011		Reste à consommer
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Programme 131	201,43	200,61	20,84	17,27	10,3	8,6	180,59	183,34
Programme 175	717,15	717,15	516,62	358,58	72	50	200,53	358,57
Programme 224	47,18	47,18	27,08	18,9	57,4	40,1	20,1	28,28
Mission	965,76	964,94	564,54	394,75	58,5	40,9	401,22	570,19

Source : ministère de la Culture et de la communication.

L’ensemble de la réserve de précaution a été dégelé en 2010, au profit du financement de la compensation auprès des musées de la gratuité.

La fongibilité asymétrique est faible, portant sur 400 000 euros pour tout le programme. Il est vrai que les crédits de personnel font l’objet d’une prévision très rigoureuse qui laisse peu de chances de dégager des marges de manœuvre aux gestionnaires.

On soulignera que la régularité de la gestion budgétaire fait l’objet d’un nouveau type de contrôle à titre expérimental. Une partie des opérations, en dessous d’un certain montant, ne font plus l’objet d’un visa à l’acte mais d’un contrôle de la soutenabilité des projets d’acte d’engagement budgétaire. Ce contrôle est exercé par un comité financier réunissant le CBCM et les responsables de programme, sous la présidence du secrétaire général du ministère. Cette démarche a été mise en place en 2010, et marque, selon la Cour des comptes, la volonté du secrétariat général et des bureaux de gestion sectoriels de prévenir les risques budgétaires potentiels ou déjà constatés. Le ministère établit une cartographie des risques, mais le retard montrerait que la réforme doit être mieux appropriée par les services, ce qui ne serait pas encore le cas.

C.– LA BAISSE DES EMPLOIS DU MINISTÈRE EST COMPENSÉE PAR LA CRÉATION D’EMPLOIS CHEZ LES OPÉRATEURS

La baisse des emplois du ministère s’est poursuivie en 2010 tant en administration centrale que dans les services déconcentrés et dans les services à compétence nationale. En revanche, les opérateurs ont continué à créer des emplois tant sous plafond ministériel que sous plafond « opérateurs ».

Le ministère respecte la règle du non remplacement d’un départ en retraite sur deux. À noter une singularité pour le ministère de la Culture : le nombre de départs à la retraite s’avère supérieur à la prévision, ce qui donne en fait des marges de manœuvre au ministère.

ÉVOLUTION PLURIANNUELLE DU SCHÉMA D’EMPLOI DE LA MISSION CULTURE

(ETPT)

	2008	2009	2010	2011	Total
Schéma d’emploi pluriannuel	-	– 103	– 125	– 140	– 368
dont administration centrale		– 62	– 84	– 96	– 242
dont DRAC		– 20	– 22	– 27	– 69
dont autres		– 21	– 19	–17	– 57
Services à compétence nationale		– 10	– 4	– 1	– 15
Établissements publics		– 8	– 11	– 12	– 31
BMC/AD		– 3	– 4	– 4	– 11
Schéma d’emploi corrigé de la prise en compte des excédents de suppressions de postes		– 33	– 65	– 114	– 212
Réalisation	– 131	– 108	– 71	-	– 310

Source : Cour des comptes, d’après réponse du ministère.

La budgétisation des dépenses de personnel a cependant souffert de plusieurs défauts relevés par la Cour des comptes dans sa note sur l’exécution du budget pour 2010, dont certains sont heureusement en voie d’être corrigés.

Le ministère a fait le choix, lors du changement de structure budgétaire en 2011, de regrouper les crédits correspondant aux emplois du ministère sur le programme 224, alors que certains rémunèrent des effectifs relevant de la mission Médias et non plus de la mission Culture. Cela entraîne une perte de lisibilité et d’information ; en effet, il sera difficile d’identifier le concours des emplois à telle ou telle politique.

Le Rapporteur spécial constate ainsi la confirmation de ses craintes ; il s’associe à la demande de la Cour des comptes de voir figurer, dans les prochains documents budgétaires, la répartition des effectifs et la masse salariale correspondante entre les différents programmes, voire les actions, des missions Culture et Médias.

Proposition n° 1 : Indiquer, dans les prochains documents budgétaires, la répartition des effectifs et la masse salariale correspondante entre les différents programmes (voire les actions) des missions Culture et Médias. Distinguer les emplois en administration centrale, en services déconcentrés, en service à compétence nationale et emplois des opérateurs.

D.– LA GESTION TRÈS CONTRAINTE DES PROGRAMMES CRÉATION ET TRANSMISSION DES SAVOIRS

● Le programme Création a bénéficié d’une ouverture de crédits de 931,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 831,7 millions d’euros en crédits de paiement.

Le taux de consommation des crédits est très élevé. Pour les dépenses hors titre 2, il est de 89 % en autorisations d’engagement et de 99,8 % en crédits de paiement. Pour les autorisations d’engagement, il est de 99 % hors crédits attribués à la Philarmonie de Paris.

Les 17 opérations inscrites au titre du Plan de relance de l’économie ont connu, sur les années 2009 et 2010, un taux global de réalisation de 93 % en crédits de paiement. Les crédits auront permis d’accélérer les travaux de mise en sécurité de dix établissements du spectacle et des arts plastiques en région parisienne et de quatre établissements en région.

Le niveau élevé des dépenses en crédits de paiement, malgré l’apport du plan de relance, témoigne des tensions qui caractérisent le programme depuis de nombreuses années. Une même appréciation peut d’ailleurs être portée quant à l’exécution budgétaire du programme 224.

La dépense fiscale totale s’élève à 147 millions d’euros, les deux principales dépenses étant l’application du taux de TVA de 2,1 % sur les droits d’entrée des 140 premières représentations de certains spectacles (55 millions d’euros), et le crédit d’impôt pour dépenses de production d’œuvres cinématographiques (55 millions d’euros).

Le plafond d’emplois, fixé à 991 ETPT (en baisse de 45 ETPT) en loi de finances initiale, a été dépassé de 68 emplois. Entre 2009 et 2010, les effectifs ont donc progressé de 23 ETPT pour ce programme.

Les subventions pour charges de service public destinées aux opérateurs du programme représentent 306 millions d’euros en crédits de paiement ; la réalisation en 2009 était de 314 millions d’euros. Les emplois (ETPT) des opérateurs rémunérés sur le programme ont été au nombre de 463 (+ 188) et les emplois (ETP) rémunérés par les opérateurs ont été au nombre de 3 677 (+ 49). La progression totale des emplois des opérateurs du programme est de 242 emplois.

● Le programme Transmission des savoirs et démocratisation de la culture a été doté en loi de finances initiale de 867 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 850 millions d’euros en crédits de paiement pour 2010.

Les crédits ouverts ont été supérieurs : respectivement 901 et 870 millions d’euros, après ouverture nette en gestion 33,6 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 19,4 millions d’euros de crédits de paiement.

Les crédits disponibles ont donc représenté 513 millions d’euros en autorisations d’engagement (consommés à 95 %) et 495 millions d’euros en crédits de paiement (consommés à 97 %).

Les emplois des opérateurs se sont élevés à 2 232 rémunérés par le programme et 2 787 rémunérés par les opérateurs, soit une progression de 216 pour les premiers et une diminution de 45 pour les seconds.

Au titre du plan de relance, le programme a bénéficié de 3 millions d’euros en 2010. Les actions menées ont concerné les établissements d’enseignement supérieur (travaux de mise aux normes de sécurité) en région, dont la villa Arson à Nice et l’école nationale de la photographie d’Arles. Ces crédits ont également facilité le lancement d’opérations de rénovation de trois structures de diffusion de la culture (Palais des festivals de Cannes, théâtre d’Antibes).

Les crédits initiaux hors dépenses de personnel se sont élevés à 488 millions d’euros en autorisations d’engagement et 471 millions d’euros en crédits de paiement. La réserve de précaution a été intégralement levée en gestion pour financer les établissements d’enseignement et l’opération « Marseille, capitale européenne de la culture 2013 », notamment.

La fongibilité asymétrique a porté au total sur 400 000 euros, montant bien moins important qu’en 2009.

La dépense fiscale rattachée au programme s’élève à 140 millions d’euros, en diminution par rapport au chiffrage définitif pour 2009 soit 149 millions d’euros.

II.– LA PERFORMANCE DES CRÉDITS PUBLICS EN 2010

A.– LE PROGRAMME CRÉATION : UNE PERFORMANCE TRÈS CONTRASTÉE

1.– Objectif n° 1 Inciter à l’innovation et à la diversité de la création : la progression du taux de renouvellement des bénéficiaires, un léger recul quant à la part de la création dans la programmation

Le renouvellement des artistes bénéficiaires de commandes, d’acquisition ou d’aides à la création se poursuit puisque près de la moitié d’entre eux (48 %) a reçu un tel soutien pour la première fois. L’évolution est bonne également concernant les équipes artistiques aidées, le taux de renouvellement étant en progression à 37 %, taux supérieur à la prévision du projet annuel de performances comme aux réalisations des années antérieures.

La place de la création dans la programmation des structures de production progresse légèrement dans les institutions dites « de répertoire » et régresse un peu dans les institutions hors répertoires (centres dramatiques par exemple), peut-être du fait de la marge artistique contrainte ou d’une gestion prudente en termes de fréquentation et de ressources à préserver.

Le soutien à la diversité éditoriale via le concours apporté aux publications dans les secteurs de vente « lente » – sciences humaines, littérature scientifique et technique, poésie etc. – semble positif, le nombre de titres publiés se maintenant au dessus de 21 000.

2.– Objectif n° 2 Donner des bases économiques et professionnelles solides à la création : les recettes propres des établissements en progression

● L’équilibre financier des opérateurs ⁽³⁾est recherché et évalué au travers de trois sous-indicateurs.

Ainsi :

– la recette moyenne par place offerte augmente, passant de 47 à 51 euros (+ 13 %). Le Rapporteur spécial souligne avec satisfaction les bons résultats de fréquentation obtenus sur la saison 2009-2010. Les recettes issues de la location d’espaces ont aussi progressé pour plusieurs institutions. Les résultats sont meilleurs que ceux de l’année précédente ;

– le taux d’autofinancement des structures subventionnées (40 %) dépasse la cible du projet annuel de performances fixée à 38 %. Ce bon résultat est lié aux efforts des opérateurs pour développer et diversifier les ressources propres : celles-ci auraient progressé de 7 % ce qui est encourageant ;

– en revanche, la part des charges fixes dans les budgets des structures conventionnées se maintient au niveau des années antérieures – 68 %. Des économies par mutualisation des coûts des fonctions communes doivent être recherchées.

● L’indicateur de garantie de l’emploi artistique présente des résultats en hausse d’un point en ce concerne le spectacle vivant, et en baisse dans le domaine des arts plastiques. Cette baisse reflète une baisse conjoncturelle des acquisitions et commandes du Centre national des arts plastiques. Par ailleurs, comme l’a relevé la Cour des comptes⁽⁴⁾, un tel indicateur ne mesure pas tant une « garantie » de l’emploi artistique qu’un simple « soutien » à celui-ci.

● Le ministère poursuit sa politique de conventionnement avec les structures bénéficiaires de subventions de fonctionnement. Les résultats font encore état d’une évolution positive, 69 % d’entre elles ayant signé une convention avec l’État alors qu’elles n’étaient que 57 % à l’avoir fait en 2007. Les efforts en ce sens doivent être poursuivis, notamment en direction des FRAC et des centres d’art. La dynamique conventionnelle sera d’ailleurs systématique avec la mise en œuvre de la circulaire relative aux centres d’art contemporain, entrée en vigueur en 2011. la circulaire du 31 août 2010 généralise les contrats d’objectifs avec cadrage budgétaire pluriannuel entre les directeurs des structures labellisées et les partenaires publics.

● L’appréciation des résultats relatifs à l’optimisation de la procédure de traitement des demandes de subvention est malaisée, l’ensemble des données nécessaires à l’évaluation n’étant pas disponibles.

3.– Objectif n° 3 Augmenter la fréquentation du public dans les lieux culturels : stabilité pour le spectacle, nouvelle baisse pour les arts plastiques

La fréquentation payante des institutions du théâtre vivant est stable ; avec une amélioration du taux de places vendues (76 %). Certaines salles comme Pleyel ou la Cité de la musique améliorent de 9 % leur fréquentation avec une diversification des spectacles et donc des publics. La part du public scolaire se maintient.

Par contre, la fréquentation des centres d’art et des FRAC est en baisse de 1 %). La fréquentation totale des lieux subventionnés serait de 2,28 millions d’entrées : il faut souligner que les chiffres concernant les lieux en région sont le fruit d’estimations. En effet, les résultats de fréquentation ne sont disponibles que pour une dizaine de structures en région, aussi le périmètre est-il loin d’être couvert par une mesure fiable. Selon le PAP, la fréquentation totale des lieux serait en progression de 10 %, avec une fréquentation en hausse de 18 % pour les FRAC, qui s’explique en fait par une manifestation particulièrement attirante en Languedoc-Roussillon. La part du public scolaire dans la fréquentation totale est en baisse de 3 %. La diminution du public scolaire dans les FRAC, de 30 %, est alarmante, surtout qu’elle survient après une baisse de 40 % en 2009.

Il conviendrait de procéder à une évaluation des programmations des FRAC et à une enquête de satisfaction des visiteurs, en prenant en considération leur âge et leur familiarité ou non avec les lieux d’art contemporain. Il est à craindre que ces structures soient principalement fréquentées par un public déjà professionnel ou « initié » et peu attractives pour le public non spécialiste ; il conviendrait d’en connaître les raisons : programmation élitiste et ardue ou liens insuffisants tissés entre la structure et son environnement ?

Proposition n° 2 : Fiabiliser la mesure de la fréquentation des lieux subventionnés dédiés aux arts plastiques en région.

Proposition n° 3 : Procéder à une évaluation des programmations des FRAC et à une enquête de satisfaction des visiteurs, en prenant en considération leur âge et leur familiarité ou non avec les lieux d’art contemporain.

Le niveau de la fréquentation des bibliothèques municipales n’est pas connu à ce jour, il est attendu en progression grâce à différentes mesures dont l’extension des horaires d’ouverture.

2.– Objectif n° 4 Diffuser davantage les œuvres et les productions culturelles en France et à l’étranger : un enjeu essentiel, une appréciation encore impossible

Sur les trois indicateurs associés à l’objectif n° 4, un seul fait état des réalisations au titre de 2010, rendant l’analyse de la performance difficile.

Pour le spectacle vivant, la proportion de représentations en tournée est en augmentation, montrant l’effort volontariste des salles d’accroître leurs représentations hors du siège, ce dont il faut se féliciter. Par contre, le nombre de représentations par spectacle produit n’est pas connu. La cible est établie à 30 représentations au minimum : on peut se demander si elle n’est pas trop optimiste en l’état actuel. Cet indicateur est très important pour encourager les structures à se coordonner leur programmation et à nouer des partenariats : il est donc essentiel que l’indicateur soit renseigné, comme l’administration s’y engage, lors du projet de loi de finances 2012.

B.– UNE BONNE PERFORMANCE DES CRÉDITS DE LA TRANSMISSION DES SAVOIRS

1.– Objectif n° 1 Améliorer l’insertion professionnelle des diplômés de l’enseignement supérieur Culture : une performance satisfaisante

L’indicateur associé à cet objectif se compose de 3 sous-indicateurs censés renseigner le niveau d’insertion professionnelle des diplômés de différentes structures – écoles nationales d’architecture, écoles d’art, établissements du spectacle et du cinéma, etc. La mesure pour 2010 montre une insertion variant entre 66 % pour les écoles d’art à 90 % pour le spectacle vivant et le cinéma. Le taux d’insertion des étudiants des écoles d’architecture est de 81 % trois ans après la sortie.

Le niveau d’insertion dans un emploi en rapport avec la formation reçue s’élève donc en moyenne à 82,6 %.

2.– Objectif n° 2 Favoriser l’accès des enfants et des jeunes d’âge scolaire à l’éducation artistique et culturelle : une dimension concrète et prometteuse de la démocratisation de la culture

La priorité donnée par le ministre à la relance de l’éducation artistique et culturelle a permis de faire progresser le nombre de jeunes bénéficiant d’une action : leur part est en 2010, de 19,7 % soit une progression de 0,7 point qui peut correspondre à 70 000 enfants ; la cible définie a été dépassée. Selon le rapport annuel de performances, de nouvelles pratiques et actions fédératrices ont émergé, compensant la perte de vitesse de certains dispositifs traditionnels, tels les classes à projets artistique et culturel.

L’enseignement de l’histoire des arts, rendu obligatoire au cours de la scolarité, a conduit à de nouveaux partenariats entre les établissements scolaires et les structures culturelles.

La part des crédits d’éducation artistique dirigés vers les territoires prioritaires est en légère érosion, ce qui ne semble pas alarmant vu le contexte général de l’évolution de cette action.

Ces évolutions donnent une dimension concrète et très positive à l’objectif de démocratisation de la culture : le Rapporteur spécial réitère son souhait, en particulier en ce qui concerne les lieux d’art, d’une réflexion sur les contenus et les programmations.

Le ministère poursuit ses efforts afin de permettre l’accessibilité des lieux culturels aux personnes en situation de handicap : la part d’établissements publics labellisés « tourisme handicap » s’élève à 20 %. Cette proportion est encore faible, car elle est liée à la réalisation d’investissements financiers très importants.

Néanmoins, de nombreux sites sont accessibles et proposent une offre adaptée, ce dont l’indicateur ne tient pas compte. Des établissements ne sont pas labellisés mais cependant accessibles comme Versailles ou le Musée du Quai Branly.

3.– Objectif n° 3 Optimiser l’utilisation des crédits dédiés aux fonctions soutien : les effets de la rationalisation des implantations et des non-remplacements d’agents sont perceptibles

Le coût des fonctions soutien par ETP est légèrement supérieur à la moyenne des années précédentes et à la cible du projet annuel de performances. Il convient toutefois de noter que la part des fonctions soutien dans le budget total de la mission Culture diminue, passant à 2,6 %. La part des fonctions de soutien par rapport au budget global du ministère est de 3,9 %, en baisse par rapport à l’an dernier (4 %), ce qui montre les efforts du ministère ; la baisse des effectifs apparaît plus rapide que les crédits affectés aux fonctions de soutien.

Le ratio d’efficience de la fonction ressources humaines traduit également les effets des non-remplacements. La réorganisation des services du ministère dans le cadre de la RGPP a pour effet une plus grande mutualisation des fonctions soutien qui va se traduire à l’avenir par l’amélioration du ratio.

L’efficience immobilière a nettement progressé, notamment en conséquence de l’intégration des 110 agents de la direction des Médias au sein de l’immeuble des Bons-Enfants, ce qui a densifié l’occupation de l’immeuble mais aussi de deux autres implantations du ministère en contrecoup. L’économie de dépenses immobilières a été de 1,4 million d’euros. La diminution des implantations se poursuivra en 2011 et 2012 avec la libération de trois autres implantations.

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CULTURE :

PATRIMOINES

Commentaire de M. Nicolas PERRUCHOT, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS ATTRIBUÉS AUX PATRIMOINES 96

A.– UN TAUX GLOBAL DE CONSOMMATION DES CRÉDITS EN LIGNE AVEC LES PRÉVISIONS INITIALES 96

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS PAR ACTION 98

C.– DES DÉPENSES FISCALES INFÉRIEURES DE 25 % AUX ESTIMATIONS 100

II.– LA PERFORMANCE DE LA POLITIQUE PATRIMONIALE : DES RÉSULTATS EN DEMI-TEINTE 100

A.– OBJECTIF N° 1 AMÉLIORER LA CONNAISSANCE ET LA CONSERVATION DES PATRIMOINES : DES RÉSULTATS MITIGÉS 101

B.– OBJECTIF N° 2 ACCROÎTRE L’ACCÈS DU PUBLIC AU PATRIMOINE NATIONAL : DES PERFORMANCES DÉCEVANTES 102

C.– OBJECTIF N° 3 ÉLARGIR LES SOURCES D’ENRICHISSEMENT DES PATRIMOINES PUBLICS : UNE RÉALISATION SATISFAISANTE 104

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS ATTRIBUÉS
AUX PATRIMOINES

A.– UN TAUX GLOBAL DE CONSOMMATION DES CRÉDITS EN LIGNE AVEC LES PRÉVISIONS INITIALES

En 2010, la politique culturelle patrimoniale aura bénéficié de 1 517 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 1 335 millions d’euros en crédits de paiement (CP). Ces totaux agrègent
les crédits ouverts en loi de finances initiale (LFI) – respectivement 1 201 millions d’euros et 1 298 millions d’euros – et les mouvements intervenus en gestion.

À la fin de l’exercice, 1 239 millions d’euros en AE et 1 300 millions d’euros en CP auront été effectivement consommés, ce qui, rapporté aux seuls crédits initiaux, correspond à des taux de consommation respectifs de 103,1 % et 100,2 %. Globalement, les prévisions initiales auront donc été respectées. En négatif, un tel constat invite cependant à s’interroger sur la pertinence des ouvertures de crédits en gestion, du moins en ce qui concerne les AE (lesquels présentent un écart de – 278,3 millions d’euros en consommation relativement à l’ensemble des AE ouverts au cours de l’exercice).

Le rapport annuel de performances (RAP) consacre par ailleurs certains développements à l’exécution des crédits ouverts dans le cadre du Plan de relance de l’économie. Il précise que 99 % des AE ouvertes en 2009 ont été consommées à hauteur de 95 % cette même année. Quant aux CP, 80 % ont été ouverts et consommés intégralement en 2009. Les 20 % restants ont fait l’objet d’une ouverture en 2010 et ont été exécutés à hauteur de 69,4 %. Selon le RAP, cette sous-consommation est due au « rythme différent qu’ont pu connaître certaines opérations en fonction du contexte local ». Il convient toutefois de relever que sur le volet « monuments historiques » et sur la période 2009-2010, la consommation des AE et des CP atteint respectivement 95 % et 92 %. Au total, sur ces deux années, 79,3 millions d’euros en AE et 81,2 millions d’euros en CP auront été alloués au programme Patrimoines, pour une consommation de 75,8 millions d’euros pour les premières (95,5 %) et de 76 millions d’euros pour les seconds (93,6 %).

RÉCAPITULATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 175 PATRIMOINES

(en euros)

	Autorisations d’engagement		Crédits de paiement
Programme / Action Prévision LFI (y.c. FDC et ADP) Consommation (taux de consommation)	2009	2010	2009	2010
Programme 175	1 098 479 421 1 204 476 504 (109,6 %)	1 201 066 223 1 238 654 937 (103,1 %)	1 159 792 626 1 260 747 095 (108,7 %)	1 297 818 209 1 300 191 615 (100,2 %)
Patrimoine monumental et archéologique	287 953 810 380 149 357 (132 %)	375 263 113 402 190 307 (107,2 %)	348 451 896 439 677 308 (126,2 %)	445 133 916 407 099 945 (91,5 %)
Architecture	24 994 477 28 803 264 (115,2 %)	24 704 814 28 785 937 (116,6 %)	25 444 477 29 602 185 (116,3 %)	25 154 814 29 276 685 (116,4 %)
Patrimoine des musées de France	479 149 759 481 217 755 (100,4 %)	441 888 734 505 452 519 (114,4 %)	450 180 557 451 837 444 (100,4 %)	465 374 732 467 819 298 (100,5 %)
Patrimoine archivistique et célébrations nationales	53 929 505 66 983 968 (124,2 %)	63 713 863 64 190 427 (100,7 %)	80 285 171 88 093 248 (109,7 %)	99 454 003 155 601 174 (156,5 %)
Patrimoine écrit et documentaire	207 393 345 203 328 993 (98,1 %)	250 243 340 203 755 982 (81,4 %)	208 772 000 204 734 244 (98,1 %)	216 558 385 205 440 821 (95 %)
Patrimoine cinématographique	20 866 146 20 455 704 (98 %)	20 866 146 11 491 748 (55 %)	22 466 146 22 711 674 (101,1 %)	21 756 146 12 032 112 (55,3 %)
Patrimoine linguistique	4 187 632 4 370 050 (104,4 %)	4 348 750 4 680 194 (107,6 %)	4 187 632 4 379 330 (104,6 %)	4 348 570 4 648 000 (107,7 %)
Acquisition et enrichissement des collections publiques	20 004 747 19 167 413 (95,8 %)	20 037 643 18 097 823 (90,3 %)	20 004 747 19 711 662 (98,5 %)	20 037 643 18 237 579 (91 %)

LFI : loi de finances initiale

FDC : fonds de concours

ADP : attributions de produits

Source : rapport annuel de performances 2010

B.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS PAR ACTION

● Action n° 1 Patrimoine monumental et archéologique

L’analyse des crédits relatifs au patrimoine monumental et archéologique montre une surconsommation, en AE (107,2 %) mais une sous-consommation des CP (91,5 %) par rapport aux ouvertures opérées en LFI.

Le décalage en CP s’explique notamment, sur le volet « monument historiques », par des effets calendrier liés à la réforme de la maîtrise d’œuvre, laquelle a pu perturber la réalisation de certaines opérations et causer certains retards.

Les crédits alloués à l’archéologie auront connu une revalorisation avec le versement d’un soutien budgétaire complémentaire à l’Institut national de recherches archéologiques préventives à hauteur de 6,4 millions d’euros ainsi qu’au Fonds national d’archéologie préventive à hauteur de 1,6 million d’euros, conséquence de l’insuffisance de la recette fiscale affectée à ces deux opérateurs, la redevance d’archéologie préventive.

Précisons enfin que, en exécution 2010, la part des crédits consacrés à l’entretien des monuments historiques compte pour 15,6 % du périmètre « monuments historiques ». Ce résultat dépasse l’objectif initial de 15 % annoncé lors de l’élaboration du projet de finances, ce qu’il convient de saluer.

● Action n° 2 Architecture

Le taux de consommation des crédits de l’action – 116 % environ en AE comme en CP – représente un écart d’environ + 4 millions d’euros par rapport aux dotations initiales (AE=CP) qui s’explique notamment par des transferts aux collectivités territoriales.

● Action n° 3 Patrimoine des musées de France

Si les CP consacrés au patrimoine des musées de France ont été exécutés conformément aux prévisions (consommation de 100,5 %), les AE en revanche ont connu une progression certaine en gestion, avec une consommation de 114,4 % représentant quelque 505,4 millions d’euros pour une inscription en LFI à hauteur de 441,9 millions d’euros. (+ 63,5 millions d’euros).

Il apparaît qu’un tel décalage est principalement dû à la poursuite du chantier du MuCEM, que ce soit au niveau des dépenses de fonctionnement courant (+ 4,4 millions d’euros en AE et + 1 million d’euros en CP) ou au niveau des dépenses d’investissement, lesquelles ont été revalorisées à la faveur de plusieurs mouvements intervenus en gestion (fongibilité, ouverture de crédits et rattachement de fonds de concours, pour un montant de + 58 millions d’euros en AE et + 10,2 millions d’euros en CP).

● Action n° 4 Patrimoine archivistique et célébrations nationales

L’action groupant les crédits relatifs au patrimoine archivistique et aux célébrations nationales fait état d’une consommation d’AE en ligne avec les prévisions (100,7 %) mais d’une forte croissance des CP exécutés avec un taux de consommation des crédits de 156,5 %, correspondant à quelque 155,6 millions d’euros, soit un écart de + 56 millions d’euros par rapport à l’inscription en LFI (99,4 millions d’euros).

C’est la poursuite du projet de regroupement des Archives nationales à Pierrefitte-sur-Seine qui explique en grande partie une telle différence. Ainsi, face à l’avancée rapide des travaux, 40 millions d’euros supplémentaires auront été affectés à ce chantier, 20 millions d’euros ayant été ouverts par la loi de finances rectificative du 29 décembre 2010, 19 millions d’euros ayant été dégagés par redéploiements au sein du programme Patrimoines, et un million d’euros ayant été pris en charge au titre du Plan de relance de l’économie.

Le montant des CP transférés aux collectivités territoriales est également plus élevé que prévu (+ 9,1 millions d’euros) et a notamment permis d’honorer des engagements antérieurs à 2010 ⁽⁵⁾.

● Action n° 5 Patrimoine écrit et documentaire

Les écarts entre prévision et exécution – – 18,6% en AE et – 5,1 % en CP – s’expliquent des mouvements de fongibilité intervenus en cours de gestion entre les actions du programme Patrimoines. Notamment, une partie des crédits de l’action n° 5 auront été dépensés au titre de l’action n° 1 dans le cadre de la poursuite des travaux relatifs au Quadrilatère Richelieu (38,2 millions d’euros en AE et 4,7 millions d’euros en CP).

● Action n° 6 Patrimoine cinématographique

L’impressionnante sous-consommation des crédits, 56 % environ des AE et des CP ouverts en LFI, s’explique par la prise en charge, par le Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC), sur ses ressources propres, de la moitié du financement de la subvention allouée à la Cinémathèque française.

● Action n° 7 Patrimoine linguistique

L’action présente un écart de 7,7 % environ en AE comme en CP entre les prévisions et l’exécution. Toutefois, en valeur absolue, les montants concernés restent modestes (soit + 0,3 million d’euros en AE=CP) et ont notamment été consacrés au développement linguistique des outre-mer ⁽⁶⁾.

● Action n° 8 Acquisition et enrichissement des collections publiques

Les écarts constatés – – 1,9 million d’euros en AE et – 1,8 million d’euros en CP – s’expliquent par des mouvements de fongibilité en cours de gestion entre les différentes actions du programme.

C.– DES DÉPENSES FISCALES INFÉRIEURES DE 25 % AUX ESTIMATIONS

Pour l’année 2010, le rapport annuel de performances fait état d’une dépense fiscale totale de 140 millions d’euros au titre du patrimoine culturel, ce qui témoigne d’une réalisation inférieure de 25 % au chiffrage initial établi pour cette même année, soit 187 millions d’euros. Par rapport à l’exercice précédent, la dépense fiscale a diminué de 11,4 %.

Est-ce un effet de la crise économique et une conséquence de la réorientation du mécénat vers des dépenses de solidarité ? Quoi qu’il en soit les entreprises ont largement moins utilisé le mécanisme de réduction d’impôt sur les sociétés consentie en contrepartie de versements en faveur de l’achat de Trésors nationaux et autres biens culturels spécifiques ⁽⁷⁾. De même, les propriétaires auront moins profité des facilités fiscales attachées à l’impôt sur le revenu ⁽⁸⁾.

Comme les années précédentes ⁽⁹⁾, et rejoignant en cela l’analyse de la Cour des comptes , le Rapporteur spécial regrette que les informations relatives aux dépenses fiscales du programme ne soient pas plus étoffées. Ainsi la réduction d’impôt prévue à l’article 238 bis du code général des impôts reste absente de la liste présentée dans les documents budgétaires, projets comme rapports annuels de performances.

Proposition n° 1 : Faire figurer dans les documents budgétaires l’ensemble des dépenses fiscales afférentes au programme 175 Patrimoines.

II.– LA PERFORMANCE DE LA POLITIQUE PATRIMONIALE : DES RÉSULTATS EN DEMI-TEINTE

La présentation de la performance du programme 175 par le RAP débute sur une note positive puisqu’il est précisé que « plus de 75 % des indicateurs renseignés témoignent d’une amélioration ou d’un maintien en 2010 par rapport à 2009 ».

En réalité, cette statistique flatteuse ne vaut que par rapport à sa base de référence, laquelle semble avoir fait l’objet d’un choix particulier.

Rappelons en premier lieu que le programme compte trois objectifs, divisés en 8 indicateurs eux-mêmes subdivisés en quelque 22 sous-indicateurs. Sur ces 22 sous-indicateurs, 3 ne sont pas renseignés, ce qui ne constitue pas une raison suffisante pour les exclure de la base de référence. Selon l’adage classique, nemo auditur propriam turpitudinem allegans : nul ne peut se prévaloir de sa propre turpitude, et nul ne saurait par conséquent « doper » la performance du programme à la faveur d’un défaut de renseignement imputable aux services concernés.

En outre, sur les 19 sous-indicateurs renseignés, la réalité de la performance change selon que l’on prend en compte les cibles initialement fixées et qui ont prévalu pour la préparation du projet de loi de finances – et par conséquent, théoriquement, et au moins partiellement, ont servi à calibrer les dotations budgétaires –, ou selon que l’on privilégie les objectifs tels qu’ils ont, le cas échéant, été modifiés en milieu d’exercice.

Dans le premier cas, seuls 10 sous-indicateurs témoignent d’un maintien ou d’une amélioration de la performance, soit 52,6 % des indicateurs renseignés, ce taux chutant à 45,4 % si l’on intègre l’ensemble des indicateurs (y compris les non-renseignés). Dans le second cas, le résultat est plus favorable avec un taux d’indicateurs positifs ou constants de 58 % (50 % tous indicateurs compris).

On l’aura compris, le Rapporteur spécial s’attachera à comparer les réalisations aux cibles initialement prévues dans le cadre du projet de loi de finances et portera donc un regard substantiellement plus critique que celui du responsable de programme sur la performance de la politique patrimoniale, sans pour autant ignorer que des arguments recevables peuvent être avancés pour expliquer certaines mauvaises réalisations, et tout en reconnaissant l’intérêt d’une comparaison avec l’exercice antérieur.

A.– OBJECTIF N° 1 AMÉLIORER LA CONNAISSANCE ET LA CONSERVATION DES PATRIMOINES : DES RÉSULTATS MITIGÉS

La performance de l’objectif n° 1 pour 2010 présente des résultats mitigés. Sur les 7 sous-indicateurs, 4 sont positifs, 2 présentent des résultats négatifs tandis que le dernier n’est pas renseigné. Au total, un peu plus de la moitié des indicateurs présentent une réalisation conforme aux prévisions ou proche de celles-ci.

Si l’amélioration des procédures de signalement, de protection et de conservation se poursuit, les résultats restent inférieurs aux cibles. Les procédures de récolement validées par le ministère progressent puisque plus 60 % des musées nationaux ont effectivement mené à bien leur récolement décennal. Toutefois, la cible prévue par le PAP était de 100 %. Certes, le RAP précise qu’un tel résultat doit être relativisé, de nombreux plans étant en cours de validation. Cependant, d’une part le même argument avait été avancé à l’occasion de la loi de règlement pour 2009 afin de justifier le non-respect de la cible et, d’autre part, à la lumière de cette expérience passée précisément, peut-être eût-il été plus sage de fixer un objectif moins ambitieux mais plus réaliste compte tenu de la viscosité bien connue des procédures.

L’indicateur 1.2 relatif au développement des programmes de travaux d’entretien dans les monuments historiques témoigne d’une progression significative entre 2009 et 2010, la cible de 15 % étant dépassée de plus de 3 points, à 18,74 %, conséquence, selon le RAP, de la forte revalorisation des crédits de paiements afférents à destination des DRAC en LFI.

Le suivi de la qualité de la maîtrise d’ouvrage laisse apparaître des résultats globalement positifs avec une double maîtrise des coûts et des délais. Le sous-indicateur de suivi de la programmation des travaux de restauration sur les monuments historiques reste légèrement inférieur à sa valeur cible mais ceci s’explique notamment par :

– la restitution par l’État de la maîtrise d’ouvrage à des tiers propriétaires, lesquels ne disposent pas toujours des compétences nécessaires en la matière (petites communes et particuliers) ;

– la réforme de la maîtrise d’œuvre sur les immeubles classés au titre des monuments historiques ⁽¹⁰⁾ ;

– et par le désengagement, en cours d’année, de certaines collectivités territoriales, ce qui a conduit l’État à modifier sa programmation initiale.

B.– OBJECTIF N° 2 ACCROÎTRE L’ACCÈS DU PUBLIC AU PATRIMOINE NATIONAL : DES PERFORMANCES DÉCEVANTES

En 2010, le taux d’ouverture des salles, bien qu’élevé (94,2 %), reste en-deçà des objectifs (supérieur à 95 %) et même inférieur au résultat de 2009 (96 %). D’après le RAP, « cette baisse s’explique notamment par le montage des expositions temporaires qui nécessite la fermeture temporaire des salles attenantes ».

Le coût de la surveillance des salles est largement supérieur à la valeur-cible du PAP (289,2 euros/m² contre 250) et à peine moins élevé qu’en 2009. Toutefois, comme le souligne à raison le RAP, « les résultats […] restent très hétérogènes d’un musée à l’autre, notamment en raison de la disparité des équipements et de la configuration des locaux ». À cet égard, sans doute serait-il intéressant de mener une étude comparative entre le coût de telles fonctions connexes exercées « en régie » au sein des musées, et leur coût lorsqu’elles l’objet d’une externalisation. Pourrait également être expérimentée la pratique des « rondes », en lieu et place de la surveillance statique, plus demandeuse en ressources humaines.

La légère dégradation du ratio fonds accessibles classés/fonds conservés doit être relativisée puisqu’elle est la conséquence mathématique de l’élargissement du périmètre des fonds conservés, qui a mécaniquement fait augmenter le dénominateur.

La fréquentation des collections des institutions patrimoniales et architecturales présente un léger repli et atteint 36,9 millions d’entrées gratuites et payantes, soit un recul de 1 % par rapport à 2009. La concentration de la fréquentation sur un nombre réduit d’institutions patrimoniales se confirme puisque 5 établissements enregistrent 85 % des entrées dans l’ensemble des musées nationaux et 15 sites représentent plus de 80 % de la fréquentation des monuments nationaux. Toutefois, souligne le RAP, « ce sont les musées de taille moyenne ou modeste dont la fréquentation progresse le plus en 2010 », le château de Versailles étant le seul « grand » dont la fréquentation progresse.

La part du jeune public dans la fréquentation des institutions patrimoniales présente des résultats en demi-teinte, et ce malgré les initiatives volontaristes menées en direction de cette population. Ainsi, l’augmentation de la part des moins de 18 ans dans la fréquentation des institutions patrimoniales et architecturales est-elle inférieure à un point entre 2009 et 2010 (17,26 % contre 16,4 %) et en repli par rapport à 2008 (17,5 %).

Par ailleurs, la part des 18-25 ans ressortissants de l’Union européenne dans la fréquentation des collections permanentes de ces mêmes institutions – les bénéficiaires de la mesure de « gratuité » mise en place en avril 2009 – ne progresse que d’un modeste 1,4 point (8,62 % contre 7,21 %) et reste largement inférieure à la cible du PAP (supérieure à 11 %), opportunément modifié en milieu d’année (nouvelle cible : part supérieure à 8,5 %). Le rapport coût/efficacité de la mesure – 17,9 millions d’euros en 2010 pour 1,4 point de progression – reste donc sujet à caution et conduit le Rapporteur spécial, d’une part à maintenir ses interrogations vis-à-vis de cette mesure ⁽¹¹⁾, et d’autre part à continuer d’estimer que les mêmes sommes pourraient être plus efficacement utilisées par les établissements via des opérations de démocratisation culturelle adaptées à leur situation et à leurs publics, sous réserve de contrôles et de validation ex ante et ex post par le ministère.

Enfin, le taux de satisfaction du Rapporteur spécial quant à l’indicateur de suivi de la satisfaction des visiteurs n’est pas très élevé. En effet, deux des quatre sous-indicateurs ne sont pas renseignés, faute de données disponibles – et ce pour la deuxième année consécutive en ce qui concerne la BNF. Restent deux sous-indicateurs… relatifs au même établissement ! Ainsi que le Rapporteur spécial l’avait déjà souligné les années antérieures, si le musée du Louvre a droit aux honneurs de deux sous-indicateurs dédiés et outre la BNF et le CMN, aucun suivi de la satisfaction n’est opéré pour les autres établissements culturels d’envergure que sont, notamment, les musées d’Orsay, du Quai Branly, le Centre Pompidou ou encore Versailles.

Au total, il serait sans doute judicieux de ne retenir qu’un seul indicateur pour le musée du Louvre mais d’étendre la mesure de la satisfaction du public à d’autres grandes institutions patrimoniales. Le Rapporteur spécial se plaît à croire qu’il avait fini par être entendu concernant l’enrichissement du volet « opérateurs » des documents budgétaires, il ne lui est donc pas interdit d’espérer qu’il le sera également concernant le suivi de la performance de ces mêmes opérateurs. Au-delà, le Rapporteur spécial réitère une recommandation formulée les années précédentes : il conviendrait d’harmoniser les indicateurs de satisfaction relatifs aux institutions patrimoniales dont l’unité de mesure diffère selon l’opérateur concerné ⁽¹²⁾.

Proposition n° 2 : Généraliser les indicateurs de suivi de la satisfaction des visiteurs à l’ensemble des grandes institutions patrimoniales.

Renseigner un indicateur unique pour chaque opérateur concerné.

Harmoniser ces indicateurs.

Proposition n° 3 : Supprimer le double indicateur de suivi de la satisfaction des visiteurs relatif au musée du Louvre au profit d’un indicateur unique.

C.– OBJECTIF N° 3 ÉLARGIR LES SOURCES D’ENRICHISSEMENT DES PATRIMOINES PUBLICS : UNE RÉALISATION SATISFAISANTE

Les deux indicateurs associés à cet objectif présentent des résultats positifs ou, à tout le moins, en ligne avec les prévisions.

Ainsi l’effet de levier de la participation financière de l’État dans les travaux de restauration des monuments historiques qui ne lui appartiennent pas ⁽¹³⁾ reste élevé, à 1,90, bien que légèrement inférieur à la cible du PAP fixée à 2. Un tel constat s’explique en partie, selon le RAP, par le désengagement financier de certaines collectivités territoriales, notamment des conseils généraux. En tout état de cause, l’effort consenti par l’État dans ce domaine reste efficace puisque les sommes engagées à ce titre permettent de financer des opérations d’un coût près de deux fois supérieur.

Concernant le développement des ressources propres des institutions patrimoniales et architecturales ⁽¹⁴⁾, les données, bien que provisoires, témoignent d’un dynamisme certain et de la pertinence de la politique volontariste menée par le ministère et les institutions patrimoniales en la matière.

Il convient certes de souligner que les situations diffèrent largement d’un établissement à un autre, tous n’ayant pas l’opportunité de développer massivement leurs ressources propres. Toutefois, au niveau agrégé, les ressources propres des musées nationaux représentent dorénavant plus d’un tiers de leurs budgets (35 %). Le taux de ressources propres des musées provenant du mécénat, de partenariats et de parrainage progresse par rapport à 2009 et s’établit à 5 %. Si, sur ces deux sous-indicateurs, les niveaux d’avant crise n’ont pas encore été retrouvés, leur évolution autorise cependant à demeurer raisonnablement optimiste.

On peut également considérer que la mesure de « gratuité », qui s’est accompagnée d’une compensation financière versée par le ministère de la Culture et de la communication au titre de la perte de recettes de billetterie, a mécaniquement provoqué une chute de la part des ressources propres des institutions patrimoniales concernées en augmentant d’autant la participation publique à leur financement.

Une analyse plus détaillée, fournie par le RAP, montre que l’évolution positive du taux de ressources propres s’explique notamment par le développement des recettes liées aux activités domaniales, commerciales, éditoriales et de billetterie, en dépit d’une fréquentation légèrement plus faible en 2010 (cf. supra). En revanche, les recettes issues des produits financiers diminuent de moitié, continuant de subir les effets de la crise économique et financière et de la faiblesse des taux d’intérêt. Quant au mécénat, s’il progresse au niveau global, cette situation recouvre des situations très hétérogènes. Cinq établissements ont enregistré une croissance des recettes afférentes en 2010 – le Centre Pompidou, le musée d’Orsay, le musée du Quai Branly, le musée Guimet et le musée Gustave Moreau – tandis que les recettes de mécénat du Louvre se maintiennent. En revanche, les autres musées enregistrent une diminution de ces ressources sur le dernier exercice.

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DÉFENSE :

PRÉPARATION DE L’AVENIR

Commentaire de M. Jean-Michel FOURGOUS, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LE PROGRAMME ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE 108

A.– LES CRÉDITS VOTÉS EN LOI DE FINANCES ÉTAIENT INSUFFISANTS 108

B.– LES ACTIONS RESTENT MARQUÉES PAR UNE GRANDE STABILITÉ 108

C.– LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS DE PERFORMANCE CONNAISSENT DE NOUVEAUX AJUSTEMENTS 110

1.– Renforcer une démarche prospective européenne en matière de sécurité et de défense en promouvant une démarche prospective commune 110

2.– Améliorer les capacités de collecte et de traitement du renseignement (DGSE) et le niveau de sécurité des forces et du patrimoine industriel et économique lie à la défense (DPSD). 110

3.– Développer les capacités scientifiques, technologiques et industrielles nécessaires à la défense 110

4.– Contribuer a l’autorisation et au contrôle des transferts des biens technologiques sensibles 111

5.– Conduire et piloter la diplomatie de défense 111

II.– LE PROGRAMME ÉQUIPEMENT DES FORCES 111

A.– UNE SOUS-CONSOMMATION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT 111

1.– Retour à un niveau budgétaire plus traditionnel 111

2.– Les crédits de titre 2 commencent à diminuer 112

B.– UNE DÉPENSE DONT LA MESURE EXACTE EST CONTRARIÉE PAR LES DIFFICULTÉS TECHNIQUES DE CHORUS 112

C.– UNE ANALYSE DÉTAILLÉE DE LA PERFORMANCE 115

1.– Mettre à la disposition des armées les armements et matériels nécessaires au succès des opérations des forces armées 115

2.– Assurer une efficience maximale de la dépense d’équipement des forces 115

I.– LE PROGRAMME ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE
DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE

A.– LES CRÉDITS VOTÉS EN LOI DE FINANCES ÉTAIENT INSUFFISANTS

Le plus petit des quatre programmes de la mission Défense était doté en loi de finances initiale de 1,75 milliard d’euros d’autorisations d’engagement et de 1,78 milliard d’euros de crédits de paiement. Ce programme a fait l’objet d’abondements en cours d’exercice : 129,9 millions d’euros ont ainsi été ouverts en autorisation d’engagement, ainsi que 60,4 millions d’euros en crédits de paiement.

Au total, 1,76 milliard d’euros d’autorisations d’engagement a été consommé sur 1,88 milliard d’euros de crédits ouverts, soit 93,1 %, ainsi que 1,82 milliard d’euros de crédits de paiement sur 1,84 milliard d’euros disponibles, soit 98,9 %. En 2009, ces dépenses avaient été supérieures : 1,89 milliard d’euros de d’autorisations d’engagement et 1,83 milliard pour les crédits de paiement.

Ce programme est naturellement le moins consommateur d’effectifs de la mission Défense. Pour 8 661 postes ouverts en loi de finances (+ 224 par rapport à 2009), 8 551 ont été pourvus en 2010. Cette augmentation des effectifs s’explique par les efforts humains et financiers effectués au sein de l’action recherche et l’exploitation du renseignement. La direction générale des Services extérieurs (DGSE) a bénéficié d’un soutien en ressources humaines qui sera maintenu jusqu’en 2014. La structure des effectifs, entre 2009 et 2010, a été modifiée par l’augmentation du nombre des officiers (+ 82 par rapport à 2009), de sous-officiers (+ 23) et des personnels civils de catégorie B et C avec respectivement 27 et 24 postes supplémentaires. En revanche, le nombre de civils de catégorie A (– 22) et d’ouvriers d’État (– 11) diminue.

B.– LES ACTIONS RESTENT MARQUÉES PAR UNE GRANDE STABILITÉ

L’architecture du programme, stable depuis plusieurs exercices, comporte six actions pratiquement inchangées :

L’action n° 1 Analyse stratégique, regroupe les services de la délégation aux Affaires stratégiques (DAS) du ministère de la Défense qui fournissent l’analyse des situations géopolitiques susceptibles d’avoir un impact sur les intérêts de la France. C’est également sur le budget de cette action que sont imputés les crédits relatifs aux 22 études et 67 notes d’analyse commandées à des instituts de recherche indépendants. Pour autant, cette action reste l’une des moins coûteuses puisque, sur 4,1 millions d’euros de crédits de paiement alloués, seuls 3,6 millions ont été consommés en 2010.

L’action n° 2 Prospective des systèmes de force regroupe principalement les services chargés du pilotage des systèmes de force et du centre d’analyse de la Défense. Cette action a consommé 34,8 millions d’euros en crédits de paiement pour une dotation budgétaire de 34,2 millions d’euros. Le ministère attribue ce dépassement aux études opérationnelles relatives à la dissuasion, plus coûteuses que prévu, mais aussi à des erreurs d’imputation liées au nouveau système d’information Chorus mis en œuvre l’an dernier.

L’action n° 3 Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France qui regroupe les crédits dévolus à la direction générale de la Sécurité extérieure (DGSE) et à la direction de la Protection et de la sécurité de la défense (DPSD) a consommé 627 millions d’euros de crédits de paiement contre 602 millions d’euros un an auparavant. Comme pour les exercices antérieurs, cette hausse bénéficie en premier lieu à La DGSE qui a enregistré une augmentation de ses effectifs de 145 emplois supplémentaires.

L’action n° 4 Maîtrise des capacités technologiques et industrielles, qui couvre les besoins financiers en matière de recherche, est la plus richement dotée du programme avec un montant de 1,036 milliard d’euros de crédits de paiement consommés pour 997 millions d’euros inscrits. Avec 110,3 millions d’euros consommés hors titre 2 (+ 11,5 millions d’euros supplémentaires par rapport à 2009), pour 94,4 millions d’euros inscrits, la recherche relative à la dissuasion nucléaire reste privilégiée par rapport à la recherche spatiale (39 millions d’euros consommés pour 54,2 millions d’euros inscrits). Les autres secteurs de la recherche comprenant « Etudes amont autres » et « Soutien et autres études » ont consommé respectivement 554 et 286 millions d’euros pour l’année 2010.

L’action n° 5 Soutien aux exportations a enregistré, elle aussi, une sur consommation de ses crédits de paiement : pour 19,8 millions inscrits en loi de finances initiale, 22,5 millions ont été consommés. Le rapport annuel de performances justifie toutefois ce dépassement, similaire à celui de l’an passé et qui trouve, cette année encore, son origine dans les dépenses de personnel. Ainsi, 17,3 millions d’euros ont été consommés au titre des rémunérations alors que seulement 12,9 millions d’euros de crédits étaient ouverts pour l’année 2010. L’augmentation des frais de changement de résidences liés à des mutations à l’étranger non prévues lors de l’élaboration de la prévision budgétaire expliquerait en partie l’écart constaté.

Enfin, la consommation des crédits de l’action n° 6 Diplomatie de défense (98,5 millions d’euros), bien qu’en hausse de 1,8 % par rapport à 2009, n’a pas dépassé cette année la dotation accordée en loi de finances initiale (102,7 millions d’euros). Ces crédits ont couvert les besoins des postes implantés dans 86 pays, ce qui constitue l’un des plus importants – et des plus coûteux – réseaux d’attachés de défense du monde. Ils ont également servi à payer la subvention versée au Gouvernement de Djibouti en compensation de l’implantation des forces françaises sur son territoire, conformément à la convention bilatérale du 3 août 2003. Cette subvention s’est élevée à 22,33 millions d’euros en 2010, en hausse de 0,43 million d’euros par rapport à 2009.

C.– LES OBJECTIFS ET LES INDICATEURS DE PERFORMANCE CONNAISSENT DE NOUVEAUX AJUSTEMENTS

Les critiques de la Cour des comptes et du Rapporteur spécial ont conduit le directeur des Affaires stratégiques à ajuster les cinq objectifs du programme (plus particulièrement l’action n° 4 dotée de deux nouveaux indicateurs) et les ont assortis de huit indicateurs au lieu des onze figurants au rapport annuel de performances 2009.

1.– Renforcer une démarche prospective européenne en matière de sécurité et de défense en promouvant une démarche prospective commune

La première action, particulièrement modeste, n’est adossée à aucun objectif. La deuxième, en revanche, est associée à un objectif de promotion de coopération européenne en matière de prospective. L’indicateur met en évidence la faiblesse de cette coopération : selon les domaines, le taux de coopération européenne en la matière fluctue entre 6 % et 16,9 % pour des objectifs s’échelonnant entre 7 % et 22 %.

2.– Améliorer les capacités de collecte et de traitement du renseignement (DGSE) et le niveau de sécurité des forces et du patrimoine industriel et économique lie à la défense (DPSD).

Afin de ne plus négliger l’activité de la DGSE, la troisième action s’est dotée d’un nouvel objectif prenant en compte cette direction. Compte tenu de la nature des travaux de cet organisme, sans doute était-il délicat de publier un indicateur portant sur le fond de l’activité. C’est donc le « taux de réalisation de la montée en puissance de la fonction connaissance et anticipation » qui a été retenu. Le résultat obtenu (42 %) est conforme aux prévisions. Le Rapporteur spécial se félicite de l’apparition de cet indicateur et espère que la DGSE continuera à être prise en compte dans la performance même lorsque la montée en puissance sera achevée, ce qui est prévu à l’horizon 2014.

Le deuxième indicateur, qui mesure le taux d’avis émis par la DPSD dans les délais prescrits, atteint 92,6 % pour un objectif fixé à 94 %. Le taux de domaines militaires inspectés dans les délais prescrits, mesuré par le troisième indicateur, s’est élevé à 63 %, légèrement mieux que l’objectif fixé à 59. Cet objectif sera porté à 72 % en 2011.

3.– Développer les capacités scientifiques, technologiques et industrielles nécessaires à la défense

Cet objectif est associé à deux nouveaux indicateurs. Le premier mesure le taux de progression des technologies spécifiques nécessaires à la défense et fournit un résultat encourageant de 75 %, proche de l’objectif fixé à 80 %.

Le second indicateur est censé mesurer la part des études amont contractualisées vers les PME/PMI. Malheureusement, les difficultés rencontrées par le logiciel Chorus n’ont pas permis de le renseigner pour 2010.

4.– Contribuer a l’autorisation et au contrôle des transferts des biens technologiques sensibles

Cet objectif vise à prévenir la prolifération des armes et des technologies duales pouvant mettre en jeu la sécurité, le transfert des biens et des technologies. Pour cela, il s’appuie sur un indicateur mesurant le délai moyen de traitement des demandes d’agrément préalables pour l’exportation des matériels de guerre. Fixé à 20 jours, ce délai a été réduit par la DGA à 19 jours en 2010 en dépit de l’augmentation du nombre et de la complexité des dossiers enregistrés l’an dernier.

5.– Conduire et piloter la diplomatie de défense

Malgré la difficulté à mesurer une action aussi abstraite, le rapport annuel de performances propose un indicateur mesurant l’atteinte des objectifs fixés par les accords de coopération en matière de défense. Il affiche un taux de 80 % alors que les prévisions du projet annuel de performances 2010 étaient de 85 %. Cela s’explique par le renoncement à certaines activités de la part de pays avec lesquels le plan de coopération a été conclu. Pour l’année 2011 l’objectif cible est de 90 %.

II.– LE PROGRAMME ÉQUIPEMENT DES FORCES

A.– UNE SOUS-CONSOMMATION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

1.– Retour à un niveau budgétaire plus traditionnel

En 2010, les autorisations d’engagement initiales de ce programme se sont élevées à 11,6 milliards d’euros. Abondée à hauteur de 2,3 milliards d’euros en cours d’exercice, grâce notamment au Plan de relance de l’économie, l’enveloppe disponible atteignait un montant total de 13,9 milliards d’euros. Ce montant, conforme aux sommes traditionnellement inscrites, était en baisse de 9,6 milliards d’euros par rapport à 2009, année atypique marquée par un grand nombre de commandes d’armement groupées. Les autorisations d’engagement ouvertes ne se sont toutefois élevées qu’à 10,1 milliards d’euros, ce qui correspond à un niveau de consommation de 72,7 %.

Les crédits de paiement ont, eux aussi, retrouvé un niveau plus habituel : les 11,3 milliards d’euros inscrits en loi de finances initiale ont été abondés de 675 millions d’euros en cours d’exercice, atteignant un montant de 12,03 milliards d’euros. Ces crédits ont été consommés dans leur quasi-totalité, à 453 000 euros près : le taux de consommation atteint 99,99 %.

2.– Les crédits de titre 2 commencent à diminuer

Le programme comptait, fin 2010, 13 400 emplois réalisés, en baisse de 1 108 (– 7,6 %) par rapport à fin 2009, pour un nombre d’emplois autorisés de 13 196. Pour la deuxième année consécutive, le plafond d’emploi n’est pas respecté, malgré une baisse sévère des effectifs. Mais le retard pris en 2009 avec une baisse trop faible des effectifs par rapport aux prévisions continue à peser sur la trajectoire de la courbe de déflation.

Cette diminution des effectifs n’a pas évité une légère sur-réalisation de 205 emplois (+ 1,5 %). Ce sureffectif provient essentiellement des personnels civils de catégorie A (+ 284) et des officiers (+ 46). Les sous-officiers, en revanche, semblent mieux profiter des dispositifs de départ puisqu’il en manque 103 au programme. Malgré cela, la masse salariale commence à diminuer puisque, en 2010, les crédits de titre 2 se sont élevés à 1,835 milliard d’euros contre 1,853 milliard en 2009, ce qui représente une baisse de 18 millions d’euros.

La structure d’emploi du programme Équipement des forces, principalement orientée vers la conception d’armements, reste atypique avec un grand nombre de fonctionnaires de catégorie A (3 254, en hausse de 94 agents) et d’officiers (2003), ces deux catégories représentant 39 % des effectifs.

B.– UNE DÉPENSE DONT LA MESURE EXACTE EST CONTRARIÉE PAR LES DIFFICULTÉS TECHNIQUES DE CHORUS

Avec 3 783 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et 2,965 milliards d’euros de crédits de paiement consommés en 2010, l’action Dissuasion reste l’une des plus lourdes du programme. Si les crédits de paiement sont entrés dans l’enveloppe budgétaire (3,053 milliards d’euros), ce n’est pas le cas des autorisations d’engagement qui ont enregistré un dépassement de 709 millions d’euros. Toutefois, ce dépassement ne serait qu’apparent et proviendrait des difficultés de mise en œuvre liées à Chorus.

C’est aussi l’une des actions les plus stables par rapport aux années précédentes. Cette stabilité trouve son origine dans la sanctuarisation des équipements liés à la dissuasion nucléaire : le quatrième et dernier SNLE-NG, le Terrible, est entré en service en septembre 2010 avec deux mois d’avance sur le calendrier initial (80 millions d’euros de crédits de paiement consommés en 2010) ; la réalisation du missile M 51, futur vecteur de l’arme nucléaire, se poursuit (765 millions d’euros) ainsi que les travaux d’adaptation des trois autres SNLE à ce missile (228 millions d’euros) ; cette action inclut également le développement des projets de simulation (596 millions d’euros), d’adaptation du Mirage 2000N au missile ASMPA (24,3 millions d’euros), du missile aéroporté ASMPA (110 millions d’euros) et d’un certain nombre de projets de cohérence (493,3 millions d’euros), de soutien (549,9 millions d’euros) et de sécurisation du réseau de transmissions (130,6 millions d’euros) liés à la dissuasion pour un total de 1 174 millions d’euros.

L’action Commandement et maîtrise de l’information, qui regroupe onze sous-actions liées à la communication et à l’information, a enregistré une large sous-consommation de ses autorisations d’engagement (1,051 milliard d’euros consommés contre 1,346 milliard inscrit). Les crédits de paiement, en revanche, ont enregistré une nette surconsommation : 1,136 milliard contre 775 millions inscrits. Outre les difficultés liées à la mise en place du nouveau logiciel Chorus, le ministère de la Défense justifie l’écart des autorisations d’engagement par un « décalage de commandes sans impact sur le calendrier des programmes ». Pour ce qui concerne les crédits de paiement, l’écart « résulte principalement du décalage des engagements ainsi que du pilotage des paiements en fonction de l’arrivée des factures et de leur comptabilisation afin d’optimiser l’utilisation de la ressource disponible au 31 décembre ».

Cette action comprend plusieurs grands programmes emblématiques tels que le système de satellites de communications Syracuse III (165,5 millions d’euros dépensés en 2009), les satellites de renseignement Hélios II (11,9 millions d’euros), le système de commandement SCCOA (119,7 millions d’euros), le satellite d’observation MUSIS (119,2 millions d’euros) système de commandement de l’armée de terre SIC Terre (62,4 millions d’euros) etc.

L’action Projection – mobilité – soutien a enregistré en 2010 une nouvelle surconsommation de ses autorisations d’engagement (1,29 milliard d’euros contre 799 millions budgétés) et de ses crédits de paiement (1 319 millions d’euros contre 1 097 inscrits en loi de finances). L’avion de transport militaire A 400 M, en retard de quatre ans, a accaparé une nouvelle fois la majorité des crédits avec 680 millions d’euros d’autorisations d’engagement (contre 180 millions d’euros inscrits en loi de finances) et 408 millions d’euros de crédits de paiement (contre 398 millions d’euros prévus). En outre, pour combler partiellement le déficit capacitaire créé par le retard de l’A400M, l’achat de 8 Casa CN 235 a été décidé. 33,5 millions d’euros de crédits de paiement ont été dépensés à cet effet en 2010.

Cette action comprend également le programme d’hélicoptère de transport NH-90 (376,4 millions d’euros, versions terrestre et navale confondues), celui de rénovation de 24 hélicoptères Cougar (20,2 millions d’euros) ou encore la commande de 200 petits véhicules protégés (PVP) destinés aux transports de l’armée de terre (31 millions d’euros). En 2010 s’est également poursuivie la construction du bâtiment de projection et de commandement (BPC) de type Mistral, dont la mise en service, prévue à l’origine pour 2020, a été avancée dans le cadre du Plan de relance de l’économie. 124,8 millions d’euros d’autorisations d’engagement, correspondant au prix du navire, ont été ouverts ainsi que 191 millions d’euros de crédits de paiement correspondant à la première échéance.

Enfin, 131,1 millions d’euros de crédits de paiement ont été dépensés sur la ligne avions gouvernementaux (contre une prévision initiale de 103,9 millions d’euros). Il s’agit principalement du financement de la commande de deux Falcon 2000 (dont la livraison du second a été avancée de quatre mois) et d’un Airbus A330 à usage gouvernemental d’une capacité de 60 passagers, destiné à atteindre l’Extrême-Orient sans escale.

L’action Engagement et combat, la plus richement dotée du programme en loi de finances initiale, a enregistré une importante sous-consommation de ses engagements (1,439 milliard d’euros pour 3,344 milliards d’euros prévus) mais une surconsommation de ses crédits de paiement (3,829 milliards d’euros pour seulement 3,667 milliards d’euros inscrits). Parmi les 16 sous-actions, la plus « budgétivore », avec 1,204 milliard d’euros de crédits de paiement consommées (pour 1,115 inscrit), est celle qui concerne le Rafale dont 60 exemplaires ont fait l’objet d’une commande groupée en 2008. Viennent ensuite le programme des frégates multimissions FREMM (384,9 millions d’euros), le programme des SNA Barracuda (454,8 millions d’euros), l’hélicoptère Tigre (276,9 millions d’euros, 7 exemplaires livrés), le véhicule blindé de combat d’infanterie VBCI (374,4 millions d’euros, 99 exemplaires livrés), le missile de croisière naval (MDCN) (103,4 millions d’euros), la torpille MU 90 (9,8 millions d’euros, 50 exemplaires livrés), la tenue du combattant Félin (121,5 millions d’euros, 1 740 exemplaires livrés), le canon automoteur Caesar (57,9 millions d’euros, 25 exemplaires livrés), ainsi qu’un grand nombre de programmes de cohérence moins emblématiques, pour un montant de 420,1 millions d’euros de crédits de paiement.

Dotée en loi de finances initiale de 1,025 milliard d’euros d’autorisations d’engagement et de 687,5 millions d’euros de crédits de paiement, l’action Protection et sauvegarde a enregistré une nette sous-consommation de ses moyens (445 millions d’euros d’autorisations de paiement et 605,4 millions d’euros de crédits de paiement ont été dépensés). Ce sont les programmes de missiles de courte ou moyenne portée qui constituent l’essentiel de cette action. Ainsi, le développement de la famille de systèmes sol-air futur (FSAF) a coûté 160 millions d’euros en 2010 contre 71 millions d’euros pour le missile d’interception de combat et d’autodéfense (MICA) dont 130 exemplaires ont été livrés, 43 millions d’euros pour le développement du système principal de missiles anti-aériens (PAAMS) ou 18 millions d’euros pour la rénovation à mi-vie des missiles Mistral. Le programme de frégates anti-aériennes Horizon, dont les deux exemplaires ont été livrés en 2008 et 2009, a coûté, pour sa part, 112 millions d’euros au cours de l’exercice.

Les deux dernières actions du programme sont spécifiques : l’action Préparation et conduite des opérations d’armement (2,1 milliards d’euros en 2010) assure principalement le soutien de la délégation générale pour l’Armement (DGA). L’action Parts étrangères et programmes civils (43,6 millions d’euros de crédits de paiement) regroupe, d’une part les participations étrangères à des opérations menées en coopération avec la DGA, d’autre part les opérations conduites par la DGA au profit d’administrations civiles (sécurité civile, douanes…).

C.– UNE ANALYSE DÉTAILLÉE DE LA PERFORMANCE

Ce programme a perdu en 2010 l’un de ses trois objectifs : celui qui visait à préserver au niveau national et/ou européen des technologies et savoir-faire garants de l’autonomie nationale. En conséquence, le nombre d’indicateurs est réduit de huit à sept.

1.– Mettre à la disposition des armées les armements et matériels nécessaires au succès des opérations des forces armées

Les cinq indicateurs de performance qui sont associés à cet objectif ont été modifiés depuis l’exercice précédent, mais conservent la même logique en fournissant une vision globale de la mise en œuvre des programmes d’armement.

Le premier de ces indicateurs mesure la progression dans la réalisation des opérations d’armement de chacun des cinq systèmes de forces, ainsi que pour les opérations d’armement principales. Cet indicateur fournit des informations divergentes, excellentes pour la dissuasion (100 % de réalisation pour un objectif de 85 %), médiocres pour le système de forces Protection et sauvegarde (28,9 %). Les principales opérations d’armement enregistrent un taux de réalisation de 63,5 % pour un objectif fixé à 80 %.

Le deuxième indicateur présente un indice de préservation des opérations « autres que principales ». Le résultat pour 2010 (125 %) dépasse largement l’objectif fixé à 90 %.

Un troisième indicateur mesure le retard moyen de réalisation des opérations d’armement. Ce retard, qui s’élevait à 3,17 mois en 2009, a été réduit à 2,87 mois en 2010, mais reste néanmoins supérieur aux objectifs fixés à 2,25 mois.

2.– Assurer une efficience maximale de la dépense d’équipement des forces

Le premier indicateur s’attache au montant des intérêts moratoires versés, à la fois en millions d’euros et en pourcentage du montant des paiements. Les résultats pour 2010 ne sont pas bons puisque la somme a doublé par rapport à 2009 : 19,5 millions d’euros (0,19 % du montant des paiements) contre 8,26 millions d’euros un an auparavant (0,09 %). Ce mauvais résultat, qui était prévisible, est directement lié aux retards engendrés par la difficile mise en œuvre du logiciel Chorus.

Le second indicateur présente l’évolution annuelle des devis à terminaison des opérations d’armement principales. Il laisse apparaître une excellente maîtrise globale des devis qui n’ont augmenté que de 0,77 % en 2010, alors que la hausse prévue était de 1,5 %. L’objectif pour 2011 est fixé à 1 %.

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DÉFENSE :

BUDGET OPÉRATIONNEL DE LA DÉFENSE

Commentaire de M. Louis GISCARD D’ESTAING, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– UN BUDGET EXÉCUTÉ LOIN DU BUDGET VOTÉ 119

A.– UN BUDGET À NOUVEAU MARQUÉ PAR L’ABSENCE DES RECETTES EXCEPTIONNELLES PRÉVUES  119

1.– La nouvelle désillusion immobilière 119

2.– Le retard pris par les aliénations en matière de télécommunications 120

B.– LES AUTRES PERTURBATIONS DE GESTION 120

1.– La traditionnelle sous-budgétisation du coût des Opex 120

2.– Le budget des rémunérations dérape alors que les effectifs fondent ! 120

3.– De nouveaux palliatifs utilisés 121

C.– DES ÉCARTS IMPORTANTS APPARAISSENT ENTRE L’EXÉCUTION 2010 ET LA PROGRAMMATION 2009-2014 121

1.– L’exercice 2010 marqué par une sous-consommation des autorisations d’engagement 121

2.– Le bon niveau de consommation des crédits de paiement 122

II.– LE PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES 122

A.– LES COÛTS INCOMPRESSIBLES (RÉMUNÉRATIONS, CARBURANTS, OPEX, ENTRETIEN…) RÉDUISENT LES MARGES DE MANœUVRE 122

1.– Le plus lourd des programmes de la Défense 122

2.– Le poids des RCS continue à croître, malgré la baisse des effectifs 123

B.– LE COÛT CROISSANT DE L’ENTRETIEN DU MATÉRIEL 123

C.– LES RÉSULTATS MITIGÉS DE LA PERFORMANCE 125

1.– Assurer la fonction stratégique intervention dans l’hypothèse de la montée en puissance maximale des capacités militaires prévues par le Livre blanc 125

2.– Assurer la préparation des forces dans les délais impartis pour permettre la montée en puissance maximale des capacités militaires prévues par le Livre blanc 126

3.– Assurer la fonction stratégique de protection (sauvegarde) 126

4.– Assurer la fonction stratégique de prévention 126

5.– Satisfaire aux contrats opérationnels permettant de contribuer à la lutte contre l’instabilité en prévenant et en circonscrivant les crises, en priorité en coalition internationale 127

6.– Renforcer l’efficience du soutien sur des fonctions cibles pour concentrer la ressource sur le renouvellement des matériels et les opérations 127

III.– LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE 127

A.– UNE NOUVELLE SOUS-CONSOMMATION DE CRÉDITS 127

B.– LES RÉSULTATS TRÈS DIVERS SELON LES ACTIONS 128

C.– LA PERFORMANCE : LES INDICATEURS CONTINUENT À ÉVOLUER 129

1.– Mettre les infrastructures à la disposition des forces armées en maîtrisant les coûts et les délais. 129

2.– Rationaliser le développement des projets informatiques 129

3.– Assurer la mise en œuvre de l’action sociale dans les meilleurs délais 129

4.– Accroître l’autofinancement des musées 129

5.– Faciliter l’accès aux archives de la Défense 130

6.– Optimiser la diffusion des vecteurs de communication 130

7.– Gérer avec efficience les ressources du ministère 130

I.– UN BUDGET EXÉCUTÉ LOIN DU BUDGET VOTÉ

L’année 2010 a ressemblé à l’exercice 2009 : perturbée par le retard des recettes exceptionnelles escomptées, elle a bénéficié de la mise en œuvre de mesures palliatives. Des interrogations apparaissent quant au respect de la LPM.

A.– UN BUDGET À NOUVEAU MARQUÉ PAR L’ABSENCE DES RECETTES EXCEPTIONNELLES PRÉVUES ⁽¹⁵⁾

En 2010, les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés à 43,3 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et à 39,4 milliards d’euros de crédits de paiement. Ces crédits ont bénéficié, en cours d’exercice, d’importants abondements : 4 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 2,2 milliards d’euros en crédits de paiement. Pour autant, les dépenses ont été nettement moins élevées que prévues : 37,1 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et 39,1 milliards d’euros de crédits de paiement.

En effet, l’exercice 2010 a été fortement perturbé par la non-réalisation de recettes exceptionnelles censées couvrir la « bosse » de besoins concentrée sur les années 2009-2011. Selon la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes, cette lacune « était pourtant prévisible dès la préparation budgétaire ».

Cette perturbation a conduit au rééchelonnement d’opérations d’investissement et au retrait d’engagements entraînant l’annulation de 1,5 milliard d’euros d’autorisations d’engagement. Du retard a également été pris dans la finalisation de contrats pluriannuels de maintenance, à hauteur de 500 millions d’euros. Le Rapporteur spécial, de même que la Cour des comptes, s’interroge sur l’ampleur d’un tel phénomène et sur les conséquences qu’il aura sur la réalisation du programme d’équipements prévu par la loi de programmation militaire.

1.– La nouvelle désillusion immobilière

En 2010, la mission Défense devait percevoir des recettes immobilières attendues en vain en 2009 : 1,702 milliard d’euros de recettes exceptionnelles extrabudgétaires dont 702 millions d’euros issus de cessions immobilières, 600 millions d’euros provenant de l’aliénation d’ondes hertziennes et 400 millions d’euros issus de la cession de l’usufruit de satellites de télécommunications.

La vente de plusieurs emprises parisiennes de grande valeur, connue sous le nom d’opération « Vauban » (îlot Saint-Germain, abbaye de Penthemont, Hôtel de l’Artillerie à Saint-Thomas d’Aquin, casernes Reuilly, Lourcine, Pépinière…) a achoppé, dès janvier 2010, pour des raisons financières : le consortium commun à la Caisse des dépôts et consignations qui devait porter ces biens jusqu’à leur vente a proposé un prix (environ 520 millions d’euros) jugé incompatible avec les attentes de l’État (au moins 700 millions d’euros).

Les recettes du compte d’affectation spéciale (CAS) immobilier ont donc été réduites à 167 millions d’euros, provenant de diverses ventes régionales ou franciliennes engagées de longue date et distinctes de l’opération Vauban.

2.– Le retard pris par les aliénations en matière de télécommunications

Parallèlement, les aliénations d’ondes hertziennes, décidées dans le cadre du passage à la télévision numérique et à la réorganisation du spectre hertzien n’ont pas pu être réalisées au cours de l’exercice 2010, pas plus qu’il ne l’avait été en 2009. En effet, la procédure d’attribution de la quatrième fréquence de téléphonie mobile par l’ARCEP, préalable à l’aliénation des ondes, a pris plusieurs mois de retard. La Cour des comptes souligne que le processus de cession des fréquences hertziennes « ne pouvait manquer d’accuser un à deux ans de retard ».

De la même manière, l’aliénation de l’usufruit des satellites de télécommunications, connue sous le nom d’opération « Nectar », est une procédure totalement novatrice qui ne pouvait être menée dans des délais aussi restreints. Aucune recette n’a donc été enregistrée dans le domaine des télécommunications.

B.– LES AUTRES PERTURBATIONS DE GESTION

1.– La traditionnelle sous-budgétisation du coût des Opex

Outre l’absence de recettes exceptionnelles, l’exercice 2010 a été marqué par la traditionnelle sous-budgétisation du surcoût des opérations extérieures, dont le coût s’est élevé à 867 millions d’euros et a nécessité une ouverture de 247 millions d’euros par décret d’avance. Comme le souligne la Cour des comptes, « ces engagements se laissaient pourtant entrevoir dès la loi de finances initiale ».

2.– Le budget des rémunérations dérape alors que les effectifs fondent !

Les difficultés pour fiabiliser l’évaluation des dépenses du titre 2 (rémunérations et charges sociales) sont préoccupantes. Malgré une réduction d’effectifs en avance sur les prévisions (8 100 emplois supprimés en 2010 pour une prévision de 7 810), les dépenses de personnel continuent à progresser (19,283 milliards d’euros en 2010 contre 19,059 milliards en 2009) et sont supérieures au montant initialement prévu (19,042 milliards d’euros). Une sous budgétisation de 241 millions d’euros est ainsi apparue, couverte en partie par l’ouverture de nouveaux crédits en loi de finances rectificative, à hauteur de 169 millions d’euros.

Malgré une diminution de 13 596 emplois entre 2008 et 2010, la masse des rémunérations et charges sociales de la mission Défense a progressé de 597 millions d’euros sur la même période !

3.– De nouveaux palliatifs utilisés

Pour pallier les déséquilibres enregistrés par l’absence de recettes exceptionnelles et la sous-budgétisation des Opex et des rémunérations, la Défense a bénéficié, comme en 2009, de l’impact du plan de relance (770 millions d’euros au cours de l’exercice 2010 après 985 millions d’euros en 2009), des reports de crédits (360 millions d’euros) sur le programme 212 Préparation et emploi des forces, et de 387 millions d’euros de crédits ouverts en loi de finances rectificatives.

C.– DES ÉCARTS IMPORTANTS APPARAISSENT ENTRE L’EXÉCUTION 2010 ET LA PROGRAMMATION 2009-2014

1.– L’exercice 2010 marqué par une sous-consommation des autorisations d’engagement

Les données d’exécution montrent une consommation d’autorisations d’engagement de 37 milliards d’euros sur la mission Défense soit 2,2 milliards d’euros de moins que le montant prévu en loi de finances initiale et 6,3 milliards d’euros de moins que les crédits ouverts. La principale source de l’écart provient du programme 146 Équipement des forces qui porte principalement les dépenses d’investissements en vue de l’équipement des forces.

En 2010, ce programme a enregistré une consommation d’autorisations d’engagement de 10,1 milliards d’euros soit 1,5 milliard d’euros de moins que le montant initialement prévu et 3,8 milliards d’euros de moins que les crédits ouverts. La Cour des comptes souligne que cette situation « n’est pas satisfaisante au regard des objectifs opérationnels du ministère car le respect du plan d’équipement prévu par le Livre blanc et acté par la loi de programmation militaire conditionne l’atteinte d’un format opérationnel compatible avec la réalisation des contrats opérationnels ». Cette situation est en outre aggravée par le fait que les autorisations d’engagement consommées sont positionnées sur certains équipements pour des raisons contractuelles : l’absence de vente à l’étranger du Rafale, dont l’exportation figurait parmi les hypothèses retenues dans la construction de la LPM, oblige à acheter ces avions plus rapidement que prévu pour maintenir le niveau de production minimal garanti contractuellement à l’industriel. Cela ne peut se faire qu’au détriment d’autres programmes d’armement.

La Cour souligne encore que le programme 146 avait commencé l’exercice 2010 avec un report de crédits de 2,4 milliards d’euros et le termine avec un montant d’autorisations d’engagement non consommées de 3,8 milliards d’euros, ce qui représente 29 % des autorisations d’engagement votées au titre du projet de loi de finances 2011 et 33 % des autorisations d’engagement votées dans la loi de finances initiale pour 2010. Cette situation s’explique en partie par un niveau élevé de retraits sur engagements antérieurs qui a conduit à annuler 1,5 milliard d’euros d’autorisations d’engagement sur l’exercice.

L’autre source importante de l’écart provient du programme 178 Préparation et emploi des forces. L’exécution 2010 fait apparaître une consommation d’autorisations d’engagement de 22,2 milliards d’euros soit 0,6 milliard d’euros de moins que la loi de finances initiale et 2 milliards d’euros de moins que les crédits ouverts.

Si on considère que la consommation d’autorisations d’engagement sur le titre 2 de ce programme a été supérieure de 0,5 milliard d’euros au montant prévu par la loi de finances initiale, c’est 1,1 milliard d’euros d’autorisations d’engagement qui n’a pas été consommé sur les autres titres par rapport aux crédits initiaux.

2.– Le bon niveau de consommation des crédits de paiement

Les données d’exécution montrent une consommation des crédits de paiement de l’ordre de 39,1 milliards d’euros sur la mission Défense, soit un chiffre proche des crédits ouverts, ce qui témoigne d’un effort important déployé au second semestre pour consommer les crédits de paiement malgré les difficultés liées à la mise en place de Chorus et aussi de plus fortes tensions budgétaires sur les crédits de paiement que sur les autorisations d’engagement.

Ce montant d’exécution est supérieur de 2 milliards d’euros au montant inscrit en loi de finances initiales en raison principalement de l’impact du plan de relance (770 millions d’euros au cours de l’exercice 2010) notamment sur les investissements du programme 146 Équipement des forces, des reports de crédits (360 millions d’euros) sur le programme 212 Soutien de la politique de la Défense, en particulier pour ce qui touche aux investissements d’infrastructures, et de 387 millions d’euros de crédits ouverts en loi de finances rectificative.

II.– LE PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES

A.– LES COÛTS INCOMPRESSIBLES (RÉMUNÉRATIONS, CARBURANTS, OPEX, ENTRETIEN…) RÉDUISENT LES MARGES DE MANœUVRE

1.– Le plus lourd des programmes de la Défense

Avec ses 22,8 milliards d’euros inscrits en autorisations d’engagement et ses 21,5 milliards inscrits en crédits de paiement, ce programme est de loin le plus volumineux de la mission Défense.

Comme chaque année, ce programme a fait l’objet en cours d’exercice d’importants abondements : 616 millions d’euros de fonds de concours et attributions de produits et 713 millions d’euros d’ouvertures pour les autorisations d’engagement, ce qui a porté les crédits disponibles à 24,2 milliards d’euros. Pour les crédits de paiement, les fonds de concours et attributions de produits ont également apporté 616 millions d’euros auxquels se sont ajoutés 449 millions d’euros d’ouvertures intervenues en cours d’exercice, portant le total disponible à 22,6 milliards d’euros. Les taux de consommation ont atteint 92,2 % en autorisations d’engagement (22,2 milliards d’euros) et 99,9 % en crédits de paiement (22,6 milliards d’euros). Le montant des crédits attribués et consommés en 2010, tant en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, se situent sensiblement au même niveau que ceux de 2009, année qui constituait déjà un record en la matière.

2.– Le poids des RCS continue à croître, malgré la baisse des effectifs

Ce programme rassemble 88 % des effectifs de la mission : 269 133 emplois réalisés (contre 275 908 en 2009) pour 273 044 autorisés. L’écart par rapport à la loi de finances initiale (3 896 postes) s’est un peu réduit par rapport à 2009 et constitue une anticipation prise par ce programme depuis le début de la programmation.

Les départs de fonctionnaires civils et militaires du programme ont largement dépassé les prévisions : 40 872 agents ont quitté le programme 178 alors que 35 716 départs étaient prévus, ce qui correspond à un excédent de 14,4 % (+ 5 156) et semble prouver que les mesures incitatives au départ remplissent leur rôle bien au-delà des prévisions.

Il résulte de ces chiffres que, paradoxalement, dans cette période de réduction drastique des effectifs, les armées doivent recruter beaucoup plus que prévu, afin de respecter la courbe de déflation des effectifs : 32 570 personnels civils et militaires ont été recrutés en 2010 dans le programme alors que seulement 27 820 embauches avaient été envisagées.

Malgré une diminution de plus de 5 000 emplois par an depuis déjà trois ans, équivalente à la perte annuelle de 4 ou 5 régiments des forces, les dépenses en rémunérations et charges sociales ont continué à croître – moins vite que par le passé, il est vrai – passant de 15,835 milliards d’euros en 2009 à 15,946 milliards d’euros en 2010 (+ 0,7 % après + 1,7 % en 2009 et + 1,6 % en 2008) !

B.– LE COÛT CROISSANT DE L’ENTRETIEN DU MATÉRIEL

Les principales actions du programme sont l’action n° 2 Préparation des forces terrestres avec 40 % des crédits, l’action n° 3 Préparation des forces navales avec 21 % des crédits et l’action n° 4 Préparation des forces aériennes avec 21 % des crédits également.

Avec 9,23 milliards d’euros de crédits de paiements inscrits en loi de finances initiale et 8,83 milliards d’euros effectivement dépensés, l’action relative aux forces terrestres est la plus richement dotée de la mission. Les principales dépenses de cette action, hors dépenses de personnel, concernent le maintien en condition opérationnelle du matériel majeur dont le coût s’est élevé à 571 millions d’euros. Le contrat d’entretien des 254 chars Leclerc (270 millions d’euros sur dix ans avec une tranche ferme de quatre ans), prévu à l’origine pour être signé au début de l’année 2010 a finalement été conclu en décembre 2009, ce qui explique l’essentiel de la sous-consommation enregistrée en crédits de paiement.

L’entretien programmé des autres matériels terrestres, hors char Leclerc, s’est élevé à 230 millions d’euros, celui des matériels aéroterrestres (hors hélicoptères de combat) à 147 millions d’euros, celui des hélicoptères de combat Gazelle à 18,7 millions d’euros, celui des Tigre à 62 millions d’euros, etc.

Le ministère de la Défense incite toutefois à la prudence dans la manipulation de ces chiffres. En effet, la mise en place généralisée du logiciel Chorus, à compter du 1^er janvier 2010, a conduit à des erreurs d’imputation qui ont pu fausser certaines statistiques.

Avec 4,5 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et 4,4 milliards d’euros de crédits de paiement dépensés, la marine est restée dans l’enveloppe des d’autorisation d’engagement qui lui avaient été allouées, mais a dépassé de 129 millions d’euros le montant des crédits de paiement inscrits en loi de finances initiale.

Plus encore que pour l’armée de terre, le maintien en condition opérationnelle des matériels a constitué pour la Marine nationale la principale dépense de préparation, hors titre 2 : 938 millions d’euros contre 870 millions inscrits en loi de finances initiale.

Le dépassement des crédits alloués provient principalement des Opex, qui se sont avérées plus coûteuses que prévues – 11 millions d’euros de plus que prévu pour le seul engagement des Atlantique 2 au dessus du Sahel ; les difficultés liées à la mise en œuvre de Chorus ont également conduit à imputer sur 2010 des dépenses n’ayant pas pu être techniquement soldées fin 2009, ce qui explique une partie du volume des dépenses de l’exercice 2010.

Malgré une baisse marquée de l’activité aérienne, la hausse des prix des produits pétroliers a contraint l’armée de l’air, comme en 2007, 2008 et 2009, à enregistrer une surconsommation de ses crédits de paiement : + 126,5 millions d’euros en 2010.

À cette dépense est venu s’ajouter le surcoût de l’entretien programmé du matériel qui enregistre une surconsommation de 170 millions d’euros, à 1 176 millions d’euros contre 1 006 millions prévus. Sans surprise, l’entretien le plus onéreux est celui des avions de combat : Mirage 2000 (260 millions d’euros) et Rafale (233 millions d’euros). Viennent ensuite les Transall (185 millions d’euros), puis les ravitailleurs, vieux de 48 ans, et les hélicoptères de l’armée de l’air : 58 millions d’euros pour chacune des flottilles.

Enfin, l’action n° 6 qui retrace les surcoûts liés aux Opex nous enseigne que la consommation des crédits de cette action s’est élevée à 860 millions d’euros en crédits de paiement, pour 570 millions d’euros d’inscrits en loi de finances initiale. Ce surcoût peut sembler encourageant dans la mesure où il diminue de 10 % par rapport à 2009. Le Rapporteur spécial continue toutefois à regretter que la budgétisation de ces opérations en loi de finances initiale soit si faible, alors qu’apparaissait, dès la discussion budgétaire, un montant prévisionnel de dépenses largement supérieur à 800 millions d’euros ⁽¹⁶⁾.

Proposition n° 1 : Afin d’assurer la sincérité du budget, achever le processus d’inscription progressive en loi de finance initiale de la totalité du coût prévisionnel des Opex.

C.– LES RÉSULTATS MITIGÉS DE LA PERFORMANCE

Les indicateurs de performance continuent de se réduire dans ce programme auquel étaient fixés en 2010 six objectifs (contre 7 en 2009 et 9 en 2008) désormais assortis de 10 indicateurs, contre 11 précédemment et 18 en 2008.

1.– Assurer la fonction stratégique intervention dans l’hypothèse de la montée en puissance maximale des capacités militaires prévues par le Livre blanc

Le premier indicateur mesure le pourcentage de crises dont l’analyse a permis une réaction adaptée de nos forces, ainsi que le taux de « satisfaction du client » en matière de renseignement militaire. Ces deux taux, respectivement de 73,5 % et 73 % en 2010, bien qu’en hausse par rapport à 2009, restent éloignés des objectifs fixés à 85 % et 90 %.

Le deuxième indicateur, censé mesurer le taux de satisfaction de la posture de dissuasion nucléaire, n’est jamais renseigné, les informations étant classifiées. Dans ces conditions, il est illogique de le conserver dans le rapport annuel de performances.

Proposition n° 2 : Cesser de réduire le nombre d’indicateurs de performance et ne présenter que des indicateurs dont les résultats peuvent être portés à la connaissance de la représentation nationale.

Le troisième indicateur mesure, par armée et service, les taux de satisfaction de la fonction intervention permettant de faire face à une situation mettant en jeu la sécurité de la France. Proche de 100 % pour l’armée de terre ou la DIRISI (systèmes d’information et de télécommunications), ces taux s’échelonnent de 53 % (pour le groupe aéronaval) à 79 % (force amphibie) pour la marine et l’armée de l’air.

2.– Assurer la préparation des forces dans les délais impartis pour permettre la montée en puissance maximale des capacités militaires prévues par le Livre blanc

Cet objectif est associé à deux indicateurs de performance particulièrement instructifs : le premier, qui mesure de manière détaillée la disponibilité des matériels majeurs des armées par rapport au besoin nécessaire pour réaliser les contrats opérationnels (et non par rapport au matériel en parc), fluctue entre 52 % de disponibilité pour le matériel aéronautique de l’armée de terre et 97 % pour les avions de combat de l’armée de l’air.

Le second indicateur mesure le niveau de réalisation des activités et de l’entraînement et permet de mesurer une légère amélioration de la situation : le nombre de jours d’activité par homme et par an a ainsi été porté de 105 à 119 jours pour l’armée de terre. Pour autant, le nombre de jours de mer des bâtiments de la marine (91 en moyenne contre 100 prévus) ou d’heures de vol des pilotes reste globalement insatisfaisant.

3.– Assurer la fonction stratégique de protection (sauvegarde)

L’indicateur associé à cet objectif mesure le taux de satisfaction du contrat opérationnel de protection par armée et service. Malgré les difficultés rencontrées en matière de disponibilité ou d’entraînement, ce taux de satisfaction est égal ou proche de 100 % pour plusieurs armées, conforme aux taux attendus pour les autres.

4.– Assurer la fonction stratégique de prévention

Cette fonction, ainsi que son indicateur, s’intéresse à l’efficacité de nos forces basées à l’étranger. Le taux des forces prépositionnées engagées dans les opérations dans un délai inférieur à cinq jours atteint 73 % pour un objectif de 80 %. Le taux de réalisation en matière de formation des forces étrangères atteint 90 % pour un objectif de 95 %.

5.– Satisfaire aux contrats opérationnels permettant de contribuer à la lutte contre l’instabilité en prévenant et en circonscrivant les crises, en priorité en coalition internationale

L’indicateur associé à cet objectif mesure le taux de satisfaction des contrats opérationnels par armée et par service. Il met en évidence un résultat de 100 % pour l’armée de terre, le service de santé, le service des essences et la DIRISI. Ce taux est plus faible pour la marine et l’armée de l’air et varie selon les composantes. Le ministère n’apporte toujours pas d’explication sur la manière dont est concrètement mesurée la satisfaction : « les données proviennent des états-majors d’armée, des directions et services ».

6.– Renforcer l’efficience du soutien sur des fonctions cibles pour concentrer la ressource sur le renouvellement des matériels et les opérations

Ce nouvel objectif est assorti de deux indicateurs dont le premier mesure l’efficience des fonctions de soutien à travers quatre critères : la gestion des ressources humaines, la formation, l’organisation des finances et la fonction restauration-hébergement. Les indices présentés, dont la construction n’est pas détaillée, semblent proches des objectifs.

Le second indicateur mesure l’évolution du coût de la fonction maintien en condition opérationnelle met en évidence une baisse relative du coût du MCO, en particulier dans l’armée de l’air. Cette diminution est attribuée à la réduction des effectifs de personnels de maintenance, ainsi qu’à la réorganisation des structures et au recours à l’externalisation.

III.– LE PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE

A.– UNE NOUVELLE SOUS-CONSOMMATION DE CRÉDITS

Regroupant les fonctions de direction et de soutien mutualisées au profit du ministère de la Défense, ce programme a enregistré, comme en 2009, une sous-consommation de ses autorisations d’engagement (2,91 milliards d’euros pour une enveloppe globale de 3,29 milliards d’euros). De la même manière, la consommation des crédits de paiement est en retrait par rapport aux prévisions : 2,26 milliards d’euros pour 2,87 milliards d’euros de crédits inscrits, compte tenu de 389 millions d’euros ouverts en cours d’exercice.

Le programme rassemble 3,6 % des effectifs du ministère de la Défense et se décompose en 74 % de personnel civil et 26 % de militaires. Paradoxalement, en période de déflation drastique des effectifs, le programme 212 Soutien de la politique de la Défense enregistre une hausse apparente de ses effectifs de 874 agents et, à périmètre constant, une hausse de 952 personnes. Si le ministère annonce la suppression de 162 emplois au titre d’économies, il fait mention de la création de 1 163 postes au titre des « transferts internes ». Pour les personnels militaires, « l’augmentation du nombre d’entrées permet d’équilibrer l’augmentation du volume de sorties, afin de respecter la cible annuelle de déflation des emplois ». Pour les personnels civils, « les écarts proviennent des aléas de la gestion (mutations, temps partiel…) ». Peut-on en conclure que le programme de Soutien n° 212 sert de repli à certains personnels dont les emplois en régiments (programme n° 178) auraient été supprimés ?

B.– LES RÉSULTATS TRÈS DIVERS SELON LES ACTIONS

L’action n° 1, Direction et pilotage regroupe principalement les moyens destinés aux cabinets du ministre de la Défense et du secrétaire d’État aux Anciens combattants. Après une gestion prudente des crédits en 2009 où la consommation des crédits de paiement était restée en retrait par rapport à la dotation, l’année 2010 a été marquée par une surconsommation des autorisations d’engagement (66,5 millions d’euros contre 65,5 inscrits en loi de finances initiale) aussi bien que des crédits de paiement (68,3 millions d’euros pour une dotation de 65,4 millions d’euros) ;

L’action n° 4 Politique immobilière, qui regroupe les principales opérations d’infrastructure du ministère, a également été marquée par un dépassement de la consommation de ses crédits : 1,288 milliard d’euros de crédits de paiement a été consommé en 2010 alors que seuls 962 millions avaient été inscrits au budget. Les autorisations de paiement enregistrent également un dépassement, quoi que plus limité : 1,307 milliard d’euros consommés pour 1,253 milliard d’euros inscrits. Cette action, qui est la plus richement dotée du programme, doit gérer en particulier des opérations lourdes comme la location, l’entretien et la construction des infrastructures de défense destinées à recevoir des équipements militaires coûteux (hélicoptères Tigre, VBCI, A400M…).

Le Rapporteur spécial regrette que les raisons de cette surconsommation ne soient pas plus explicitement développées alors même que dans une période d’aliénation d’un certain nombre d’emprises, cette situation semble paradoxale.

L’action n° 6 Accompagnement de la politique des ressources humaines, regroupe l’action sociale du ministère de la Défense ainsi que la formation des personnels civils et la reconversion des militaires. Comme l’année précédente, l’action a enregistré en 2010 une surconsommation de ses crédits de paiement de 7 millions d’euros (372 millions d’euros au lieu de 365). Les autorisations d’engagement ont enregistré, de leur côté, une surconsommation de 4,5 millions d’euros (369,9 contre 365,5 ouverts en loi de finances initiale).

L’action n° 10 Restructurations enregistre pour sa part une forte sous consommation de sa dotation (530 millions au lieu de 673 millions en autorisations d’engagement et 237 millions d’euros en crédits de paiement contre 360 millions prévus) qui permet d’équilibrer les surconsommations évoquées dans les actions précédentes. Le ministère de la Défense justifie l’écart constaté par « des décalages calendaires dans les décisions d’attribution de subventions relatives aux contrats de redynamisation de sites de défense et des plans locaux de redynamisation ».

C.– LA PERFORMANCE : LES INDICATEURS CONTINUENT À ÉVOLUER

Si le nombre d’objectifs (7) et celui d’indicateurs de performance (10) n’ont pas changé, leur objet a parfois été remanié.

1.– Mettre les infrastructures à la disposition des forces armées en maîtrisant les coûts et les délais.

Cet objectif, qui associe deux indicateurs, s’attache à mettre à la disposition des forces armées les infrastructures adaptées à leurs missions en maîtrisant les coûts et les délais de réalisation. Les délais, avec un taux d’évolution de 16 % pour un objectif de 15 % semblent à peu près tenus ; les coûts le sont encore davantage avec un taux d’évolution particulièrement faible : 2,3 %.

Le second indicateur mesure le taux de vacance des logements familiaux en métropole. L’objectif de 7,5 % a été atteint en 2010.

2.– Rationaliser le développement des projets informatiques

Pour l’année 2010, l’objectif de mutualisation d’un maximum de projets informatiques a été atteint puisque 29 projets représentants 76 % des dépenses engagés ont fait l’objet d’une mutualisation alors que l’objectif initial était de 55 %.

En matière de coûts en revanche, l’objectif n’a pas été réalisé au regard de la prévision initiale. Sur 14 projets terminés en 2010, 4 ont connu des dépassements de coûts.

3.– Assurer la mise en œuvre de l’action sociale dans les meilleurs délais

L’indicateur met en évidence une amélioration légère de la réactivité de l’action sociale, même si l’objectif consistant à délivrer 87 % des secours urgents en moins de quatorze jours n’est pas tout à fait atteint.

Le Rapporteur spécial constate l’abandon de tout indicateur relatif à la performance de l’action sociale en termes de coût. Il regrette que l’indicateur, qui séparait les crédits d’action sociale consacrés au fonctionnement du service de ceux consacrés aux prestations ait été supprimé.

4.– Accroître l’autofinancement des musées

L’indicateur associé à cette action fournit le taux de ressources propres des trois musées (armée, marine, air et espace) par rapport à leur coût de fonctionnement. Les résultats variant entre 45 % et 65 % sont inférieurs pour deux d’entre eux (armée et marine) aux objectifs fixés. Comme l’année précédente, le musée de l’air et de l’espace dépasse les siens.

5.– Faciliter l’accès aux archives de la Défense

L’indicateur de performance est établi à partir d’un indice de satisfaction des usagers, mesuré à 83 % en 2010, en baisse par rapport à 2009 (86,5 %) et de moins en moins proche de l’objectif fixé à 90 %.

6.– Optimiser la diffusion des vecteurs de communication

L’indicateur mesure les recettes propres des revues de la Défense par rapport à leur coût de fabrication. En 2010, ce taux était de 45 %, pour un objectif fixé entre 58 % et 60 %. La baisse entreprise en 2009 (47 % contre 68 % en 2008) semble se poursuivre.

7.– Gérer avec efficience les ressources du ministère

Cet objectif nouveau s’attache à mesurer d’une part l’efficience de la gestion des ressources humaines, d’autre part celle de la gestion immobilière.

Un premier indicateur, qui mesure l’efficience des ressources humaines par un ratio gérants/gérés s’établit à 3,08 %, très proche de l’objectif fixé à 3,06 %. Cela traduit, selon le ministère, les efforts de la fonction RH dont la déflation des effectifs (– 520 postes en 2010), est plus élevée que celle constatée en moyenne dans le ministère.

Le second indicateur, qui mesure la surface occupée par agent, fournit un résultat de 12,91 m² par personne. Mais les modifications de périmètre induites par les fluctuations des effectifs du ministère et le grand nombre d’opérations immobilières – qui culmineront en 2014 avec le regroupement de l’administration centrale à Balard – ne facilitent pas les comparaisons dans le temps.

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DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ;
PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Commentaire de M. Jean-Pierre BRARD, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

A.– LE PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL 133

1.– UNE CONSOMMATION INFÉRIEURE AUX PRÉVISIONS 133

A) LA COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL 133

b) La MILDT 135

c) Les crédits de coordination de la sécurité et de la défense 135

d) Les crédits de stratégie et prospective 135

2.– Les contrôles opérés par le Rapporteur spécial 136

a) La commission supérieure de codification 136

b) La commission des archives constitutionnelles de la cinquième République 136

c) Le service d’information du Gouvernement 138

d) La mise en œuvre des recommandations formulées dans le cadre de l’examen du projet de loi de règlement pour 2009 138

3.– Vers une véritable culture de la performance 139

B.– LE PROGRAMME PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS 140

1.– Les résultats en matière de performance sont toujours satisfaisants. 141

2.– Une consommation des crédits inférieure aux prévisions 141

C.– LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE 142

1.– Des recettes supérieures aux prévisions 144

2.– Une consommation des crédits inférieure aux prévisions 145

L’analyse de l’exécution budgétaire des services du Premier ministre pour l’année 2010 prend en compte le fait que ces services constituent un périmètre fluctuant et diversifié, pour ne pas dire hétéroclite. Cette situation complique l’appréciation que l’on peut avoir de la gestion de la mission Direction de l’action du Gouvernement, en particulier des écarts de consommation des crédits d’un exercice à l’autre comme des écarts de consommation au regard des crédits ouverts par la loi de Finances initiale.

La mission Direction de l’action du Gouvernement comportait deux programmes en 2010 : Coordination du travail gouvernemental et Protection des droits et libertés. Le programme Présidence française de l’Union européenne a été supprimé en loi de Finances initiale pour 2010. Les services du Premier ministre intègrent également la mission Publications officielles et information administrative, qui constitue un budget annexe rattaché au secrétariat général du Gouvernement.

En 2010, les augmentations de périmètre ont concerné les rémunérations des secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR), ceux des responsables régionaux du service des achats de l’État (SAE), la création de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI), rattachée au Secrétariat général de la défense nationale (SGDN), le Commissariat général à l’investissement, ainsi que la mission d’évaluation de politiques publiques, précédemment rattachée au Centre d’analyse stratégique, et transférée vers le programme 221 Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État.

Dans le cadre de la réforme des administrations territoriales de l’État (RéATE), le Gouvernement a publié en décembre 2009 un décret relatif aux directions départementales interministérielles (DDI) et à leurs missions, créant trois types de DDI, nouvelles composantes de l’administration territoriale de l’État. Les directeurs et leurs adjoints ont été rattachés pour leur gestion en cours d’année 2010 au programme 129 et à la Direction des services administratifs et financiers du Premier ministre (DSAF).

En conséquence, les crédits de rémunérations de titre 2 du programme 129 Coordination du travail gouvernemental ont été consommés à hauteur de 176,2 millions d’euros, pour un montant en loi de finances initiale de 155 millions d’euros. Un décret de transfert entrant de 84,9 millions d’euros et 618 ETPT est venu abonder les dotations du programme au titre du financement de ces nouvelles structures. Cependant, en raison d’une prise en charge effective des directeurs et directeurs adjoints des directions départementales interministérielles plus tardive que prévu, deux décrets ont été publiés afin de rétrocéder les crédits non utilisés aux ministères d’origine, le 12 novembre 2010 et le 2 décembre 2010, pour un montant total de 33,5 millions d’euros et 287 ETPT.

Il résulte de l’augmentation nette constante du périmètre de la mission Direction de l’action du Gouvernement, et en particulier du programme 129, un non moins net accroissement des dépenses constatées : 393 millions de crédits de paiement en 2008, 472 millions en 2009 et 532 millions en 2010, nets des dotations du programme Présidence française de l’Union européenne. (Il avait consommé 110 millions en 2008 et 36 millions en 2009).

A.– LE PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL

1.– Une consommation inférieure aux prévisions

D’une manière générale, la consommation des dotations a été moins élevée en 2010 par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, alors qu’elle avait été supérieure aux prévisions en 2009. Pour les autorisations d’engagement, elle représente 459,3 millions d’euros pour 478 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale, soit un taux de consommation de 96 % des crédits ouverts à comparer à 104 % en 2009. La consommation des crédits de paiement a représenté 451,8 millions d’euros, soit 96,8 % des 466,8 millions d’euros de crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2010 (à comparer à un taux de consommation de 102 % en 2009).

La variation de consommation des crédits est cependant très contrastée selon les actions du programme : plus élevée que les prévisions de la loi de finances initiale pour l’administration territoriale (+ 67%) du fait du rattachement en gestion des structures déjà évoqué, pour la coordination du travail gouvernemental (+ 9,5 %), et pour la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT, +15 %) ; nettement moins élevée que prévu pour la coordination de la sécurité et de la défense (– 22,6 %) et pour le Centre d’analyse stratégique (- 2 %).

a) La coordination du travail gouvernemental

La consommation des crédits est nettement supérieure aux dotations pour l’action 01 Coordination du travail gouvernemental, qui a consommé 86,3 millions d’euros de crédits de paiement au lieu des 78,8 millions d’euros prévus par la loi de finances initiale (+ 9,5% à comparer à + 7,9 % en 2009). On constate en effet une surconsommation de crédits de titre 2 du programme (176,1 millions d’euros) par rapport aux dotations prévues par la loi de finances initiale (155 millions d’euros), qui porte essentiellement sur l’action 05 Administration territoriale du fait des transferts en gestion déjà évoqués et sur l’action 01 Coordination du travail gouvernemental (51,9 millions consommés pour 44,4 millions ouverts en loi de finances initiale, pour le seul titre 2). 384 ETPT ont été consommés dans les cabinets dépendant du Premier ministre pour une dotation en loi de finances initiale de 326 ETPT.

Dans les faits, le solde déficitaire de 7,5 millions d’euros constaté sur l’action 01 est imputable essentiellement aux sous actions Cabinet du Premier ministre et ministres rattachés et Commissions rattachées aux services centraux. Le rapport annuel de performance explique, notamment, que l’absence de dotation en loi de finances initiale pour 2010 pour le ministre de l’Espace rural et de l’Aménagement du territoire, pour le secrétaire d’État chargé du développement de la région capitale et pour la transformation du secrétariat d’État chargé des relations avec le Parlement en ministère a justifié l’abondement en gestion, par le décret de transfert n° 2010-787 du 8 juillet 2010 relatif à ces nouvelles structures, des crédits et des emplois de la sous-action Cabinet du Premier ministre et ministres rattachés, de 9,3 millions d’euros correspondant à 100 ETPT.

Proposition n° 1 (déjà formulée dans le cadre de l’examen du projet de loi de règlement 2009) : Le rapport annuel de performances doit préciser la composition de chacun des cabinets ministériels relevant du programme Direction de l’action du Gouvernement. Il doit indiquer la ventilation entre ces cabinets des dépenses de personnel et de fonctionnement supportées par le programme. Il doit faire le point sur les indemnités pour sujétions particulières (régime juridique, prévision budgétaire et consommation réelle). Il doit préciser quelle a été la consommation des crédits au regard des dotations en loi de finances initiale. Il doit expliquer les écarts constatés et les mouvements intervenus en gestion.

On peut regretter dans ces conditions que la présentation de l’exécution budgétaire ne permette toujours pas d’apprécier finement la consommation des crédits pour chaque cabinet ministériel, alors que cette information faisait déjà défaut lors des débats budgétaires des automnes 2009 et 2010. La recommandation n° 1 du rapport de l’an dernier n’a pas été suivie d’effet. Or cette recommandation était bien en deçà de ce que l’on est en droit d’attendre en la matière : lors du débat budgétaire de l’automne dernier, le Gouvernement s’est engagé à transmettre des informations beaucoup plus complètes sur les cabinets ministériels.

En effet, le fascicule « jaune » annexé au projet de loi de finances qui récapitule les personnels affectés dans les cabinets ministériels contient des informations sur les effectifs et les rémunérations des membres des cabinets ministériels Il reste cependant lacunaire en ce qu’il ne présente pas les rémunérations annuelles brutes de tous les personnels des cabinets, au motif que les rémunérations des agents titulaires ou contractuels affectés, mis à disposition ou détachés dans un corps de la fonction publique d’État suivent les règles de droit commun prévues par le statut général de la fonction publique, les statuts particuliers des différents corps, les différents textes réglementaires en matière d’indemnités et les pratiques de gestion propres à chaque ministère employeur à l’intérieur des cadres réglementaires et législatifs.

Or les personnels sur contrat constituent une faible minorité de l’effectif total des cabinets. Ainsi, au 1^er juillet 2010, les membres du cabinet du Premier ministre sur contrat étaient 71 pour un effectif total de 498 (y compris les fonctions support).

Le fascicule « jaune » sur les cabinets ministériels ne permet donc pas d’évaluer les coûts réels des cabinets. Pour améliorer l’information du Parlement, le Gouvernement a accepté, lors de la séance de commission élargie du 8 novembre 2010, d’établir le recensement de la totalité des rémunérations des agents des cabinets ministériels, y compris les personnels mis à disposition ou détachés ou employés par le ministère afin d’avoir un état plus exact des coûts complets des cabinets ministériels en matière de rémunérations, à l’occasion de la présentation du projet de loi de finances 2012 en ces termes :

« La demande qui est faite conduirait à substituer au tableau recensant les rémunérations globales des seuls agents détachés et recrutés sur un contrat un tableau recensant les rémunérations de l’ensemble des agents des cabinets en distinguant les membres de cabinets des personnels chargés de fonctions support. Je suis convaincu que cette avancée permettrait effectivement de fournir au Parlement des données complètes sur la masse salariale brute des agents des cabinets ministériels, mais ce document n’a pas encore été établi – je m’engage à ce qu’il le soit dans le PLF 2012. En revanche, il serait complexe d’établir une distinction entre les rémunérations d’activité, les cotisations et contributions sociales, la contribution au compte d’affectation spéciale Pensions, les prestations sociales et les allocations diverses. »

b) La MILDT

L’augmentation des crédits consommés au regard des prévisions de loi de finances initiale pour la MILDT (34 millions d’euros au lieu de 31,6 millions) s’explique par un meilleur rendement du fonds de concours Produits des cessions de biens confisqués dans le cadre de la lutte contre les produits stupéfiants.

c) Les crédits de coordination de la sécurité et de la défense

On constate en 2010 une consommation nettement inférieure aux prévisions sur les crédits de coordination de la sécurité et de la défense avec une consommation de 145,7 millions pour des crédits ouverts en loi de finances initiale de 188,3 millions (- 22,6 %). Cette situation s’explique principalement, comme pour les années précédentes, par le transfert au ministère de la Défense, par le décret du 22 octobre 2010, de 44,9 millions d’autorisation d’engagement et de 39,8 millions de crédits de paiement, au titre du financement par le secrétariat général de la Défense et de la sécurité nationale (SGDSN) de la poursuite de projets interministériels relatifs aux capacités techniques interministérielles et au développement de produits de sécurité informatique. Des transferts ayant le même objet avaient déjà été opérés en 2007, 2008 et 2009.

d) Les crédits de stratégie et prospective

Il a été constaté en 2010 comme en 2009 une consommation plus faible que prévu par la loi de finances initiale des crédits sur l’action 11 Stratégie et prospective qui regroupe les dotations des organismes associés au Centre d’analyse stratégique (CAS). Un peu moins de 25,8 millions d’euros ont été consommés en exécution à comparer à 29,3 millions ouverts par la loi de finances initiale (taux de 88 %). Cette situation s’explique, selon le rapport annuel de performances, comme en 2009, par l’absence de recrutement au Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion sociale, et par le renouvellement fréquent des chargés de mission rattachés aux organismes associés au CAS. On ne peut que regretter le lent étiolement des moyens du CAS d’une année sur l’autre. Comme il l’a indiqué lors de l’examen du projet de loi de finances 2011, le Rapporteur spécial regrette l’affaiblissement du centre d’analyse stratégique qui passe autant par une réduction de ses moyens que par la menace de dépérissement de son activité : en effet, le Gouvernement a insuffisamment recours au centre, ce qui explique notamment la faible consommation des crédits. La République a besoin d’instances de réflexion de qualité comme le Centre d’analyse stratégique.

2.– Les contrôles opérés par le Rapporteur spécial

Le Rapporteur spécial a souhaité cette année procéder aux contrôles du Service d’information du Gouvernement, de la commission supérieure de codification et de la commission des archives constitutionnelles de la cinquième République. Ces deux dernières instances omettent, depuis plusieurs années, de répondre au questionnaire budgétaire, leur réponse ayant été lacunaire et tardive en 2009 et inexistante en 2010.

a) La commission supérieure de codification

Les éléments recueillis auprès de la commission supérieure de codification appellent peu de commentaires aussi bien quant à son activité que son organisation. Le Rapporteur spécial observe que la commission ne consomme pas de frais de déplacement ou de représentation, à l’exception de la prise en charge du déplacement d’un membre de la commission venant de province pour assister aux séances plénières. Cependant, la commission a omis de transmettre un tableau anonymisé des rémunérations versées aux membres permanents et aux rapporteurs particuliers en 2009 et 2010, comme il le lui avait été demandé, se contentant d’indiquer que « Les crédits alloués à la commission relèvent bien du titre 2. Leur utilisation réside exclusivement dans la mise en œuvre de l’arrêté du 29 décembre 2003 relatif aux indemnités allouées à certains personnels apportant leur concours à la Commission supérieure de codification, à raison de la rémunération de deux rapporteurs généraux adjoints et de 16 rapporteurs particuliers pour un total de 127 mois travaillés. L’arrêté fixant les montants de ces rémunérations n’a pas été modifié depuis 2003. »

b) La commission des archives constitutionnelles de la cinquième République

La commission des archives constitutionnelles de la cinquième République pose des problèmes quant à sa nature et à son fonctionnement.

Créée par le décret n° 2002-581 du 25 avril 2002, la commission des archives constitutionnelles de la cinquième République recense et assure, dans le respect du code du patrimoine, la publication des archives publiques et privées intéressant l’application de la Constitution du 4 octobre 1958. Elle peut également recueillir des témoignages écrits et oraux et participer à des recherches et des travaux de nature historique. Les deux premiers volumes de la collection « Archives constitutionnelles de la cinquième République » ont été publiés en septembre 2008, et les volumes 3 et 4 en mars et septembre 2010. Ils portent sur la période octobre 1958-juillet 1959. Le volume 5 doit être publié en 2011.

On peut s’interroger sur l’intérêt même de l’existence d’une commission administrative pour réaliser un travail historique. Sur la méthode, le recours au support papier pour la publication des travaux de la commission est il pertinent, ne vaudrait pas mieux mettre en ligne sur Internet les éléments publiés ? La commission ne semble pas disposer de site Internet.

Enfin, la commission consomme des frais de représentation et de fonctionnement non négligeables : 5 230 euros de frais de restauration en 2009, dont « la régularisation de déjeuners non remboursés entre 2006 et 2008 pour 4 705 euros », selon les explications fournies, et 1 015 euros de frais de restauration au 30 novembre 2010. Indépendamment de l’appréciation que l’on peut porter sur la nature de ces dépenses, le Rapporteur spécial s’interroge sur la conformité de remboursements rétroactifs de déjeuners au regard des règles comptables et budgétaires.

Par ailleurs, la commission a consommé 11 392 euros en 2009 et 13 670 euros en 2010 de frais de mission exclusivement à l’étranger. L’activité de la commission des Archives constitutionnelles de la cinquième République exige-t-elle, sur deux ans, un déplacement à Séoul, deux déplacements à Venise, un déplacement à Oslo, un autre à Mexico, à Naples, à Tel-Aviv, à Iasi, à Tunis ? Au prix du Pass Navigo, il serait très commode de faire, dans le cadre de l’éducation civique, la pédagogie de la cinquième République, dans les établissements scolaires de région parisienne.

Il convient donc de s’interroger sur l’intérêt du maintien de cet organisme et de son coût rapporté à son utilité.

Proposition n° 2 : L’évaluation de l’ensemble des instances dépendant du Premier ministre, en particulier la commission des archives constitutionnelles de la cinquième République et le Conseil d’analyse de la société, doit être approfondie et donner lieu à des mesures de recadrage budgétaire, voire de suppression des organismes en cause.

L’an dernier, le Rapporteur spécial avait exprimé le souhait de la suppression du Conseil de la création artistique, suppression effective au début 2011. Il invite le Gouvernement à poursuivre dans cette voie pour les instances telles que la commission des archives constitutionnelles de la cinquième République et le Conseil d’analyse de la société, dont le coût, en particulier en frais de restauration et de mission est conséquent, et dont l’utilité n’est pas avérée.

c) Le service d’information du Gouvernement

Le Rapporteur spécial a obtenu du service d’information du Gouvernement, après un contrôle sur pièces et sur place inopiné mené le 16 novembre 2010, des éléments d’information très substantiels. Il convient de saluer à cette occasion la réactivité du secrétariat général du Gouvernement et du SIG.

Cela étant, la lecture de ces documents invite à s’interroger encore davantage sur un certain nombre d’activités du SIG tant il est difficile de faire un point précis et budgétaire sur ces activités. Le Rapporteur spécial a donc proposé que la commission des Finances entende le secrétaire général du Gouvernement et la directrice du SIG, afin d’obtenir les réponses à ses questions.

Le compte rendu de cette audition, le 16 juin 2011 à 18 heures, figure à la fin du présent tome.

d) La mise en œuvre des recommandations formulées dans le cadre de l’examen du projet de loi de règlement pour 2009

La commission des Finances avait formulé l’an dernier cinq recommandations reproduites dans le tableau ci-après, qui ont inégalement été suivies d’effet.

Proposition n° 1 :	Le rapport annuel de performances doit préciser la composition de chacun des cabinets ministériels relevant du programme Direction de l’action du Gouvernement. Il doit indiquer la ventilation entre ces cabinets des dépenses de personnel et de fonctionnement supportées par le programme. Il doit faire le point sur les indemnités pour sujétions particulières (régime juridique, prévision budgétaire et consommation réelle). Le rapport annuel de performances doit préciser quelle a été la consommation des crédits au regard des dotations en loi de finances initiale. Il doit expliquer les écarts constatés et les mouvements intervenus en gestion
Proposition n° 2 :	Le rapport annuel de performances doit faire le point sur la mise en œuvre de la réserve de précaution, sur les annulations de crédits consécutives à leur mise en réserve et sur l’imputation de ces annulations au niveau le plus fin de la nomenclature, pour l’ensemble des services du Premier ministre.
Proposition n° 3 :	Chaque mesure mise en œuvre dans le cadre de la révision générale des politiques publiques doit faire l’objet d’une évaluation sérieuse transmise au Parlement, en matière d’efficacité budgétaire et sociale (rapport coûts/avantages, mesure d’efficience des réformes accomplies).
Proposition n° 4 :	L’évaluation de l’ensemble des instances dépendant du Premier ministre, en particulier le Conseil de la création artistique et le Conseil d’analyse de la société, doit être approfondie et donner lieu à des mesures de recadrage budgétaire, voire de suppression des organismes en cause.

La recommandation n° 1 n’a pas donné lieu à un début d’application, le rapport annuel de performances ne donnant aucune indication précise sur la consommation de crédits de cabinets ministériels en 2010. Le Rapporteur spécial, comme il s’y est engagé lors de l’examen de la mission en commission élargie du projet de loi de finances pour 2011, procèdera à des contrôles sur pièces et sur place si des réponses satisfaisantes ne sont pas apportées à son questionnaire budgétaire et ne figurent pas dans l’annexe générale jaune.

En revanche, et à la différence d’autres rapport annuel de performances, celui de la mission Direction de l’action du Gouvernement comporte des éléments utiles sur la mise en œuvre de la réserve de précaution (recommandation n° 2) et les dégels et annulations de crédits consécutifs à la gestion de la réserve. C’est notamment le cas pages 50 et 128 du rapport annuel de performances pour chacun des deux programmes de la mission.

La recommandation n° 3 n’est pas mise en œuvre et une évaluation sérieuse de la RGPP est toujours attendue. Le sigle RGPP est absent du rapport annuel de performances.

Enfin la recommandation n° 4 a été partiellement mise en œuvre, avec la suppression du Conseil de la création artistique.

3.– Vers une véritable culture de la performance

Le développement de la démarche de performance doit, pour ce qui concerne les services du Premier ministre, intégrer le caractère très hétérogène du programme Coordination du travail gouvernemental. Les prévisions budgétaires sont difficiles à réaliser avec précision sur de petites entités qui ne sont agrégées que dans un souci de présentation budgétaire et non de pilotage centralisé. La coordination réalisée par le Secrétaire général du Gouvernement, responsable du programme, doit nécessairement prendre en considération la tradition de forte autonomie de tous les services relevant du Premier ministre, comme celle des autorités administratives indépendantes.

Dans ces conditions, le Secrétaire général du Gouvernement a donc souhaité faire reposer le développement de la démarche de performance sur la mission d’organisation des services du Premier ministre (MOSPM), structure légère et souple dédiée à cet objectif, qui s’analyse comme une cellule intermédiaire entre l’inspection et l’aide à la décision.

Depuis quatre ans environ, c’est donc la mission d’organisation des services du Premier ministre qui donne les impulsions et organise la contractualisation de cette démarche pour les services, y compris un certain nombre d’autorités administratives indépendantes.

Sept objectifs avaient été fixés au projet annuel de performances pour 2010 : publier, dans les meilleurs délais, les décrets d’application des lois ; améliorer l’information du citoyen sur les actions du Gouvernement ; maîtriser le coût des fonctions support ; impulser et coordonner les actions de l’État en matière de lutte contre les drogues et les toxicomanies ; éclairer la décision politique en offrant une expertise reconnue ; améliorer la sécurité des systèmes d’information de l’État ; favoriser la transposition, dans les meilleurs délais, des directives européennes en droit interne.

Les résultats constatés en 2010 en matière de taux d’exécution des lois et de taux de déficit des transpositions des directives européennes peuvent apparaître moins favorables que ceux de 2009. Le taux d’exécution des lois promulguées depuis le début de la législature se maintient à un niveau élevé avec un taux supérieur à 81 %. Le taux d’exécution des lois au cours de la dernière session parlementaire apparaît en diminution par rapport à l’année précédente. Ce constat s’explique par l’accroissement du nombre des mesures d’application que requiert la publication, en 2010, de nombreuses lois portant réformes.

Pour ce qui concerne le taux de déficit de transpositions des directives européennes en droit interne, il est de 0,8 % et demeure inférieur au plafond de 1 % assigné par le Conseil européen.

La proportion des visiteurs uniques des sites gouvernementaux par rapport à la population internaute française continue d’augmenter. Elle atteint cette année plus de 61 % soit une progression de 8 points par rapport à 2009.

B.– LE PROGRAMME PROTECTION DES DROITS ET LIBERTÉS

Le rattachement au Premier ministre de certaines autorités administratives indépendantes (AAI) s’est traduit par l’inscription de leurs crédits dans le cadre de la mission Direction de l’action du Gouvernement. Ces onze autorités administratives et instances indépendantes sont le Médiateur de la République, créé en 1973, la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), créée en 1978, le Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE), créé en 1983, le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), créé en 1989, la Commission nationale consultative des droits de l’Homme (CNCDH), reconnue par la loi en 1990, la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), créée en 1991, la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN), créée en 1998, la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), créée en 2000, la Haute autorité de lutte contre les discriminations créée en 2004, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté institué en 2007 et la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), créée en 1978.

1.– Les résultats en matière de performance sont toujours satisfaisants.

Le pourcentage de citoyens s’estimant suffisamment informés de leurs droits en matière de protection des informations personnelles les concernant continue de se situer à un niveau élevé même s’il diminue (34 % au lieu de 37 % en 2009). Ce constat illustre l’efficacité de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).

Le nombre de lieux de privation de liberté contrôlés, en 2010, reste important même s’il diminue avec 140 lieux visités au lieu de 163 en 2009. Le contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) et ses collaborateurs ont consacré cette année davantage de temps pour chacune de ses visites.

La Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE) augmente pour la troisième année consécutive son efficience dans le traitement de ses dossiers. Chaque « équivalent temps plein » (ETP) d’agent traitant a examiné, en 2010, 261 dossiers en moyenne, soit 46 dossiers supplémentaires par rapport à 2009. Le nombre des dossiers en instance à la HALDE a diminué en 2010.

Le délai moyen d’instruction des dossiers par les services du Médiateur a diminué pour la troisième année consécutive, il s’élève à 120 jours.

Le nombre de dossiers traités en 2010 par la CNDS est en forte progression (195) par rapport au nombre de dossiers traités en 2009 (153).

Le délai moyen de traitement des dossiers par la CADA est en légère augmentation en 2010.

2.– Une consommation des crédits inférieure aux prévisions

D’une manière générale, la consommation des dotations de crédits de paiement a été moins élevée en 2010 par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, de 6,3 %, alors qu’elle avait été légèrement aux prévisions en 2009, de 1,5 %. La consommation des crédits de paiement a représenté 80,5 millions d’euros, soit 93,7 % des 85,9 millions d’euros de crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2010.

La variation de consommation des crédits est cependant très contrastée selon les autorités administratives indépendantes : un taux de consommation inférieur à 80 % des dotations pour le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, de 87,3 % pour la HALDE, mais de 98,6 % pour le médiateur.

Le nombre d’ETPT augmente de 2009 (611) à 2010 (643) mais il est nettement inférieur aux plafonds de la loi de Finances initiale (668). La consommation de crédits de rémunérations de titre 2 est inférieure aux prévisions de 4,2 % (45,3 millions consommés pour 47,3 millions ouverts par la loi de finances initiale). Cependant, l’exécution est proche des prévisions pour les rémunérations d’activité (33 millions à comparer à 33,2 millions) alors que la contribution au Compte d’affectation spéciale des Pensions est très inférieure aux prévisions (2,7 millions au lieu de 3,8 millions prévus) sans que le rapport annuel de performances ne propose d’explication.

La faible consommation s’explique par des recrutements opérés tardivement en 2010, Les sorties réalisées en 2010 s’élèvent à 56 ETP dont 5 départs en retraite. Les entrées réalisées s’élèvent à 77 ETP. Le solde des entrées et sorties (en ETP) est positif et s’explique par des recrutements prévus et autorisés en 2010, compte tenu des nouvelles missions de certaines autorités administratives indépendantes telles que la CNIL et le CSA.

La consommation des crédits de fonctionnement et d’investissement est également inférieure aux prévisions.

Les dépenses hors titre 2 de fonctionnement et d’investissement se sont élevées à 35,1 millions d’euros, montant également inférieur de 8,9 % aux crédits prévus par la loi de Finances initiale (38,6 millions d’euros).

Les crédits ouverts en loi de finances initiale se sont vus appliquer une mise en réserve de précaution portant essentiellement sur le hors titre 2, à 1,3 million d’euros en autorisations d’engagement et à 1,6 million d’euros en crédits de paiement.

Cinq mesures d’annulation de crédits sont intervenues dans le cadre des lois de finances rectificatives et des décrets d’avance ; le total net des annulations s’élevant à 1,5 million d’euros d’autorisations d’engagement et à 1,3 million d’euros de crédits de paiement.

Chaque organisme ayant une existence fonctionnelle et budgétaire séparée des autres, l’exécution des crédits présente des profils variés.

Le CGLPL n’a consommé que 79,5 % des crédits alloués, la faible consommation des crédits de rémunérations n’étant pas expliquée par le rapport annuel de performances.

Les dépenses de fonctionnement et d’investissement de la HALDE sont également très inférieures aux prévisions de la loi de finances initiale (5,5 millions d’euros au lieu de 6,9 millions prévus), sans que le rapport annuel de performances n’apporte d’explication.

C.– LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

L’architecture budgétaire de la mission a été entièrement revue, en cohérence avec la fusion, au 1^er janvier 2010, des Journaux Officiels et de La Documentation Française et la création de la direction de l’Information légale et administrative (DILA).

La nouvelle maquette budgétaire a entraîné la disparition des deux programmes n° 621 Accès au droit, publications officielles et annonces légales et n° 622 Édition publique et information administrative dont étaient responsables en 2009 respectivement la direction des Journaux officiels et la direction de la Documentation française. Il leur a succédé en 2010 les programmes n° 623 Édition et diffusion et n° 624 Pilotage et activités de développement des publications.

Le programme n° 623 décline les activités de cœur de métier de la direction fusionnée ; le programme n° 624 retrace les activités de support et les dépenses engagées dans la modernisation des missions (activités numériques, activités de promotion et de distribution), ce programme ayant vocation à suivre les économies engendrées par la mission modernisée.

D’une manière générale, l’exécution budgétaire est meilleure que prévue, le résultat excédentaire constaté s’élève à 35 millions d’euros pour une prévision de 1,6 million d’euros. L’an dernier, en 2009, un phénomène comparable avait été constaté avec un résultat excédentaire de 38,8 millions d’euros au lieu de 459 071 euros prévus par la loi de finances initiale.

En 2010, non seulement les recettes sont très supérieures aux prévisions (206,2 millions d’euros en exécution pour une prévision de 194,4 millions en loi de finances initiale), mais les dépenses ont une nouvelle fois été fortement contenues (171,2 millions d’euros au lieu de 192,8 millions prévus en loi de finances initiale).

Il convient donc de s’interroger, lorsque l’on constate des écarts aussi considérables entre les résultats et les prévisions, sur la fiabilité de ces prévisions. Deux ans de suite, alors que des efforts remarquables sont accomplis par les personnels de la DILA, l’exécution budgétaire est bien meilleure que prévu.

Le Rapporteur spécial souhaite exprimer à nouveau un sujet de préoccupation déjà évoqué dans le rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2011, n° 2857 annexe 12, et sur lequel il a attiré l’attention du directeur de l’Information légale et administrative par courrier du 16 février 2011.

La DILA rencontre des difficultés dans la mise en œuvre du projet de nouvelle plate-forme de production éditoriale (NPPE) qui résulteraient d’un contentieux avec la société IBM France.

Le projet NPPE lancé en décembre 2005 ne donne toujours pas de résultats satisfaisants alors que le marché est arrivé à échéance le 27 décembre 2010. De ce fait, Les salariés sont contraints de continuer la production avec le système CCI qui est ancien, puisqu’il a été mis en place en 1989. Ce matériel ne fait plus l’objet de maintenance et les salariés qui y étaient affectés sont, pour la plupart, partis à la retraite. La DILA doit donc d’urgence mettre en œuvre une stratégie de substitution afin de moderniser l’outil de production. Les seules sommes facturées par IBM s’élèveraient, selon le Gouvernement, à environ 8 millions d’euros. Alors que cette facture a déjà été honorée par la DILA à hauteur de 95 %, les objectifs ne semblent absolument pas atteints. Cette question est seulement évoquée, page 9 du rapport annuel de performances, dans les termes suivants : « En ce qui concerne la réalisation de la Nouvelle Plateforme de Production Éditoriale (NPPE), de nouvelles recherches vers des solutions alternatives ont été entreprises, la solution adoptée initialement ayant été abandonnée, provocant ainsi du retard quant à sa livraison. »

1.– Des recettes supérieures aux prévisions

En 2010, les recettes encaissées pour la DILA dans le cadre du budget annexe ont atteint 206,2 millions d’euros et sont supérieures de 11,8 millions d’euros à la prévision de loi de finances initiale (194,4 millions d’euros).

Cependant, les recettes sont très supérieures aux prévisions pour les produits des annonces et très inférieures pour la catégorie des « autres produits » qui correspond majoritairement aux productions de l’ancienne Documentation française. La part des recettes d’annonces dans le total est passée de 85,7 % en 2009 à 89,4 % en 2010.

Au total, les recettes d’annonces ont atteint en 2010 184,4 millions d’euros au lieu de 157,3 millions d’euros prévus en loi de finances initiale. Les recettes du Bulletin officiel d’annonces de marchés publics (BOAMP) ont atteint 96,6 millions d’euros au lieu de 84 millions prévus par la loi de finances initiale. Celles du Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC) sont de 79,4 millions d’euros au lieu de 69 millions prévus par la loi de finances initiale. Les recettes du BODACC se maintiennent à un niveau plus élevé que prévu depuis 2009. Les autres postes de recettes d’annonces sont également supérieurs aux prévisions, qu’il s’agisse des annonces du bulletin des annonces légales obligatoires (BALO) avec 4,6 millions de recettes au lieu de 0,4 million prévu par la loi de finances initiale, de celles du JO (488 370 euros au lieu de 400 000 euros).

On ne peut que se féliciter du maintien à un niveau élevé des recettes d’annonces.

Par contre, l’exécution 2010 est marquée par la très forte diminution des « autres recettes » qui ont représenté en 2010 21,8 millions d’euros à comparer à 37,2 millions prévus par la loi de finances initiale.

Le produit des ventes de publications et abonnements en 2010 a été exécuté à hauteur de 71,1 % de la prévision initiale et en baisse de 25,3 % par rapport à la réalisation 2009 malgré une politique volontariste de relance commerciale pour valoriser ses publications.

Le produit des prestations et travaux d’édition en 2010 a été exécuté à hauteur de 38 % de la prévision initiale et en baisse de 41 % par rapport à la réalisation 2009.

La DILA table sur les gains de productivité liés à la modernisation de la chaîne d’impression (acquisition d’une rotative en 2010 et mise en service en 2011) et aux gains découlant de la réorganisation des deux anciennes directions pour assurer une offre d’imprimerie de qualité et à moindre coût.

Le produit des autres activités (Frais de port, licences, nouveaux produits…) en 2010 a été exécuté à hauteur de 57 % de la prévision initiale et en baisse de 19 % par rapport à la réalisation 2009.

2.– Une consommation des crédits inférieure aux prévisions

Comme en 2009, la consommation des crédits est inférieure aux prévisions de la loi de finances initiale, elle s’est élevée à 171,2 millions d’euros de crédits de paiement au lieu de 192,9 millions d’euros ouverts par la loi de finances initiale (- 11,2%). On constate une nouvelle diminution des effectifs de 40 ETPT. Les effectifs globaux sont passés de 947 en réalisation 2007 à 811 en exécution 2010. Les plafonds d’ETPT fixés par la loi de Finances (973 en 2009, 898 en 2010 et 850 en 2011) sont très supérieurs aux emplois pourvus.

La masse salariale est contrainte, avec une dépense de 67,5 millions hors CAS Pensions en 2010 à comparer à 66,9 millions en 2009 et 66 millions en 2008. La Cour des comptes relève également que les dépenses de personnel progressent alors que les effectifs diminuent. Il convient de prendre en compte l’effet de la diminution des effectifs sur les économies de dépenses de personnel, qui sont considérables. C’est ainsi que l’impact du schéma d’emploi 2009 et 2010 représente une économie nette de 2,6 millions d’euros.

Les dépenses hors personnel sont également en nette diminution avec une consommation de 99,1 millions d’euros pour 120,1 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale pour 2010. Dans ce domaine comme dans celui des effectifs, il convient également de s’interroger sur la fiabilité des prévisions qui avaient servi de support au projet de loi de finances 2010.

Enfin, on peut constater, en s’en félicitant, que l’acquisition de la nouvelle rotative a été opérée en 2010 (9,9 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 5,1 millions d’euros de crédits de paiement).

*

* *

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES :

PRÉVENTION DES RISQUES ;

CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE,
DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER

Commentaire de M. Jacques PÉLISSARD, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LE PROGRAMME PRÉVENTION DES RISQUES 149

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE MARQUÉE PAR LA TEMPÊTE XYNTHIA 149

1.– Des crédits initiaux complétés pour financer les mesures d’urgence 149

2.– Une forte hausse des dépenses d’intervention 150

a) Renforcement des digues endommagées 151

b) Financement des procédures de délocalisation de près de 1 600 biens 151

3.– Une croissance spectaculaire des autorisations d’engagement en faveur des PPRT 151

4.– Des dépenses de personnel marquées par un mouvement de fongibilité asymétrique contestable 151

B.– UNE PERFORMANCE SATISFAISANTE QUI DEVRAIT MONTER EN PUISSANCE EN 2011 152

1.– Objectif n° 1 : limiter l’exposition aux risques technologiques et réduire l’impact des pollutions industrielles et agricoles sur les personnes, les biens et l’environnement 152

2.– Objectif n° 2 : réduire l’impact des déchets et des produits sur les personnes, les biens et l’environnement 153

3.– Objectif n° 3 : réduire la vulnérabilité des personnes, des biens et de l’environnement aux risques naturels majeurs et hydrauliques 154

4.– Objectif n° 4 : assurer un contrôle performant de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et renforcer l’information du public 154

5.– Objectif n° 5 : mettre en sécurité l’ensemble du territoire minier en maîtrisant les coûts et les délais de réalisation 155

II.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER 155

A.– UNE PROBLÉMATIQUE DES FONCTIONS SUPPORT ET DU PÉRIMÈTRE QUI A PEU ÉVOLUÉ 155

B.– UNE GESTION TENDUE DES CRÉDITS 156

1.– Des dépenses de personnel prédominantes 156

2.– Les autres dépenses 158

C.– UN DISPOSITIF DE PERFORMANCE EN MUTATION 158

1.– Un premier objectif Mobiliser les pouvoirs publics et la société civile en faveur du développement durable dont les résultats sont satisfaisants 159

2.– Deux objectifs caractérisés par la mise en place d’indicateurs d’efficience communs aux programmes support dont l’utilisation s’avère difficile 159

a) Être une administration exemplaire, au regard du développement durable, dans la maîtrise des moyens de fonctionnement 159

b) Appliquer une politique des ressources humaines responsable 160

Le présent commentaire porte sur l’exécution budgétaire au titre de l’exercice 2010 de deux programmes de la mission Écologie, développement et aménagement durables : n° 181 Prévention des risques et n° 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer.

I.– LE PROGRAMME PRÉVENTION DES RISQUES

Comme l’année dernière, le programme a été structuré autour de quatre grandes priorités environnementales :

– la prévention des risques technologiques et des pollutions,

– la prévention des risques naturels et hydrauliques,

– la sûreté nucléaire et la radioprotection,

– la gestion de l’après-mines.

L’année 2010 a été marquée par les événements dramatiques liés à la tempête Xynthia et aux inondations dans le Var.

Le Rapporteur spécial se félicite que les deux principales préconisations qu’il avait formulées l’année dernière relatives à l’accélération des processus de prescription et d’approbation des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) et au renforcement des moyens consacrés aux plans de prévention des risques naturels (PPRN) soient en cours de mise en œuvre.

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE MARQUÉE PAR LA TEMPÊTE XYNTHIA

Des dépenses importantes ont été engagées en urgence à la suite des événements survenus les 27 et 28 février 2010 lors du passage de la tempête Xynthia sur une partie de la France. Un plan de prévention des submersions marines et des crues rapides a été présenté en juillet 2010.

En matière budgétaire, s’il est incontestable que le caractère imprévisible de la tempête justifiait une procédure d’urgence, le Rapporteur spécial regrette que les redéploiements possibles au sein du programme et l’utilisation de la fongibilité asymétrique n’aient été que partiellement mis en œuvre.

1.– Des crédits initiaux complétés pour financer les mesures d’urgence

Les autorisations d’engagement ouvertes pour 2010 se sont élevées à 398,41 millions d'euros alors qu’en loi de finances initiale leur montant était de 346,50 millions d'euros (+ 52 millions d'euros).

337,03 millions d'euros d’autorisations d’engagement ont été consommés sur les 398,41 millions d’euros ouverts compte tenu des mouvements de crédits intervenus. Le taux de consommation de 86 %, bien supérieur à celui de l’année dernière (58 %), s’explique par les mesures prises à la suite de la tempête Xynthia et, à une moindre échelle, par l’accélération de la mise en œuvre des plans de prévention des risques technologiques.

Les crédits de paiement ont bénéficié d’un abondement de plus de 38 millions d’euros portant les crédits de paiement votés en loi de finances (306,71 millions d'euros) à 344,94 millions d'euros. Ils ont un taux de consommation de 91 % (314,43 millions d’euros ont été dépensés sur 344,94 millions d’euros de crédits ouverts).

AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET CRÉDITS DE PAIEMENT CONSOMMÉS EN 2010 :

TAUX D’EXÉCUTION ET PROGRESSION PAR RAPPORT À 2009

(en millions d’euros)

	Autorisations d’engagement					Crédits de paiement
Actions	votées en LFI 2010	consom-mées en 2010	Taux exécution	consom-mées en 2009	progression 2010/2009	votés en LFI 2010	consom-més en 2010	Taux exécution	consom-més en 2009	progression 2010/2009
Prévention des risques technologiques et des pollutions	191,4	150,34	78,55%	21,00	615,90%	146,32	127,6	87,21%	89,32	42,86%
Sûreté nucléaire et radioprotection	52,19	43,5	83,35%	42,30	2,84%	52,19	44,14	84,58%	43,01	2,63%
Prévention des risques naturels et hydrauliques	55,4	94,71	170,96%	60,65	56,16%	60,7	97,17	160,08%	67,21	44,58%
Gestion de l’après-mines	47,5	48,48	102,06%	48,96	-0,98%	47,5	45,51	95,81%	45,73	-0,48%

Source : rapport annuel de performances 2010

2.– Une forte hausse des dépenses d’intervention

PROGRESSION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET DES CRÉDITS DE PAIEMENT CONSOMMÉS PAR TYPE DE DÉPENSES

(en millions d’euros)

	AE 2009	AE 2010	Progression 2010/2009	CP 2009	CP 2010	Progression 2010/2009
Dépenses de personnel	24,96	26,61	6,61%	24,96	26,61	6,61%
Dépenses de fonctionnement	87,23	163,42	87,34%	161,73	192,58	19,08%
Dépenses d’investissement	23,25	34,97	50,41%	17,64	21,96	24,49%
Dépenses d’intervention	37,47	112,02	198,96%	40,95	73,28	78,95%

Source : rapport annuel de performances 2010

La très forte hausse des dépenses d’intervention liée aux suites de la tempête Xynthia (à hauteur de 38 millions d'euros) se répartit ainsi :

a) Renforcement des digues endommagées

– 10,55 millions d'euros d’autorisations d’engagement et 9,8 millions d'euros de crédits de paiement non prévus en loi de finances ont permis de renforcer en urgence les ouvrages de protection contre la mer endommagés après la tempête et dont l’état faisait peser un fort risque aux zones habitées protégées. Ces interventions ont été concentrées sur les départements de Vendée et Charente-Maritime et réalisées par l’État sous réquisition.

– L’État a également contribué sous forme de subventions à la réalisation de travaux réalisés par les collectivités territoriales pour renforcer les digues (2,9 millions d'euros en autorisations d’engagement et 1,5 million d'euros en crédits de paiement).

b) Financement des procédures de délocalisation de près de 1 600 biens

– La mise en œuvre d’une procédure d’acquisition dans les zones de solidarité touchées par la tempête a été menée sur les crédits du « Fonds Barnier ». Les délocalisations ont sollicité le Fonds au-delà de ses ressources, nécessitant un versement exceptionnel du budget de l’État à hauteur de 25 millions d'euros en crédits de paiement (dont 17 millions d'euros par décret d’avance et 8 millions d'euros par redéploiement).

3.– Une croissance spectaculaire des autorisations d’engagement en faveur des PPRT

Les autorisations d’engagement consacrées à l’action Prévention des risques technologiques et des pollutions ont connu une progression de plus de 600 % passant de 21 millions d'euros en 2009 à plus de 150 millions d'euros en 2010. Les études entreprises par l’État pour l’élaboration des plans de prévention des risques technologiques ont été plus nombreuses que prévues et sont significatives de la réelle volonté du ministère de combler le retard pris en matière d’élaboration de ces plans.

4.– Des dépenses de personnel marquées par un mouvement de fongibilité asymétrique contestable

L’intégralité des dépenses de personnel du programme concerne l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN). La consommation d’emplois en 2010 s’établit à 345 ETP, soit 16 ETP en dessous du plafond d’emplois autorisé.

L’essentiel de l’écart entre les crédits prévus en loi de finances initiale 2010 (39,06 millions d'euros) pour le paiement des dépenses d personnel de l’ASN et les crédits consommés (26,61 millions d'euros) s’explique par un mouvement de fongibilité asymétrique à hauteur de 9,5 millions d'euros en vue du remboursement des salaires des agents mis à disposition de l’ASN. Ces crédits, budgétés en dépenses de personnel, ont été exécutés en dépenses de fonctionnement. Le Rapporteur spécial, souscrivant aux observations de la Cour des comptes, juge qu’une inscription de ces crédits dès le début de l’exercice sur le titre adéquat serait plus conforme au principe de sincérité budgétaire.

Les dépenses de fonctionnement ont couvert les subventions pour charge de service public versées à l’ADEME (42,5 millions d'euros) et à INERIS (32,25 millions d'euros). Les crédits d’INERIS ont dû être abondés de plus de 7,3 millions d'euros en cours d’exercice pour faire face au règlement d’engagements antérieurs à 2009.

B.– UNE PERFORMANCE SATISFAISANTE QUI DEVRAIT MONTER EN PUISSANCE EN 2011

Les trois indicateurs principaux portent sur des enjeux emblématiques comme la prévention des risques, la gestion des déchets, la santé publique ou la protection des milieux.

1.– Objectif n° 1 : limiter l’exposition aux risques technologiques et réduire l’impact des pollutions industrielles et agricoles sur les personnes, les biens et l’environnement

L’indicateur 1.1, qui est un des trois principaux indicateurs de la mission, mesure le nombre total pondéré de contrôles des installations classées sur effectif de l’inspection. Les priorités en matière d’instruction ont été maintenues, en particulier pour la mise en œuvre des plans de prévention des risques technologiques et de la directive européenne IPPC relative à la prévention et à la réduction intégrée de la pollution.

La réalisation 2010 fait apparaître un ratio inférieur de 1 point à la prévision 2009. Elle ne prend pas en compte l’instruction des plans de prévention des risques technologiques et en particulier des études de danger qui ont fortement mobilisé les services de l’inspection en 2010.

Ce ratio d’efficience ne permet pas de savoir si les effectifs d’inspection sont suffisants. Le Rapporteur spécial s’inquiète de leur stagnation qui serait due à des difficultés récurrentes de recrutement.

Proposition n° 1 : Créer un indicateur indiquant le ratio entre le nombre de sites contrôlés dans l’année et le nombre total des installations classées devant faire l’objet d’un contrôle.

L’indicateur 1.2 est relatif au taux d’approbation des PPRT. Alors que seuls 28 PPRT étaient approuvés au 31 décembre 2009, 92 le sont au 31 décembre 2010 et 359 sur un total de 423 sont prescrits. Même si les cibles ne sont pas atteintes, on assiste comme l’avait souhaité le Rapporteur spécial à une accélération du processus de prescription puis d’approbation des PPRT.

L’indicateur 1.3 Nombre d’accidents dus aux produits, équipements et installations soumis aux contrôles techniques sur une période donnée indique un nombre d’accidents avec dommages corporels recensés en diminution par rapport à 2009. Ce mouvement de baisse depuis deux ans, après la stabilité des années antérieures, s’explique par les actions des directions régionales sous forme d’opérations de contrôle et d’inspections inopinées sur les chantiers.

2.– Objectif n° 2 : réduire l’impact des déchets et des produits sur les personnes, les biens et l’environnement

L’indicateur 2.1 relatif à la collecte sélective et au recyclage des déchets ménagers est le deuxième indicateur principal de la mission. Il comprend deux sous-indicateurs.

Le premier concerne le taux de recyclage des déchets d’emballage et repose sur des données, fournies par l’ADEME. Le taux de 63,3 % en 2009 est stable par rapport à 2008 (63 %). La cible 2012 de 75 % paraît ambitieuse.

Le deuxième sous-indicateur relatif au taux de collecte des déchets d’équipements électriques et électroniques (DEEE) ménagers fait l’objet de résultats satisfaisants. En 2009, le taux de collecte s’est élevé à 25,7 %.

Proposition n° 2 : Créer un sous-indicateur permettant de mesurer le taux de collecte des déchets d’équipements électriques et électroniques professionnels.

L’indicateur 2.2 expose en euros le coût moyen des réhabilitations de décharges fixées par l’ADEME. Ce coût moyen masque de fortes disparités selon les lieux et la nature des travaux à effectuer. Cet indicateur, sans modulation en fonction des travaux nécessaires, manque de pertinence. En 2010, 184 sites ont fait l’objet de travaux de réhabilitation avec des impacts très variables.

Proposition n° 3 : Moduler l’indicateur relatif au coût moyen des réhabilitations de décharges selon le type d’impact.

L’indicateur 2.3 relatif à la mise en œuvre de la règlementation applicable aux produits chimiques a été enrichi.

Il se compose d’un sous indicateur relatif au délai d’instruction des dossiers biocides qui mesure l’efficacité du dispositif national d’évaluation des risques. En 2010, il a fallu 17,8 mois pour traiter un dossier. L’objectif pour 2012 est de réduire ce délai à 15 mois grâce à la rationalisation du réseau d’expertise.

Cet indicateur est complété d’un sous indicateur relatif au nombre d’inspections de contrôle du respect de la mise en œuvre de la réglementation européenne applicable aux produits chimiques REACH. 380 inspections ont été réalisées en 2010.

3.– Objectif n° 3 : réduire la vulnérabilité des personnes, des biens et de l’environnement aux risques naturels majeurs et hydrauliques

La rénovation des politiques et le renforcement des moyens introduits par les événements dramatiques et exceptionnels qu’ont été la tempête Xynthia et les crues du Var en 2010 devrait permettre d’améliorer les résultats sur le moyen terme.

L’indicateur 3.1 sur le nombre de communes couvertes par un plan de prévention des risques naturels (PPRN) indique des taux en progression nette par rapport à 2009 même si la réalisation demeure légèrement inférieure aux prévisions. 663 nouvelles communes sont couvertes par un PPRN approuvé en 2010.

L’indicateur 3.2 porte sur la prévention des inondations, premier des risques de catastrophes naturelles.

Le pourcentage de la population habitant en zone inondable protégée par un projet subventionné n’atteint que 16,1 % alors que l’objectif fixé pour 2012 est de 32 %. Le taux de contrôle des barrages intéressant la sécurité publique s’élève à 85 % et marque une très nette progression par rapport à 2009. En ce qui concerne la fiabilité de la carte vigilances crues, le résultat 2010 est sensiblement inférieur à celui de 2009.

4.– Objectif n° 4 : assurer un contrôle performant de la sûreté nucléaire et de la radioprotection et renforcer l’information du public

Les deux indicateurs correspondent à des objectifs assignés à l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) :

L’indicateur 4.1. montre des résultats stables en ce qui concerne les délais de publication des décisions de l’ASN. L’ASN a instruit 3 300 dossiers d’autorisation en 2010 contre 3 500 en 2008. Cette diminution du nombre d’instructions concerne le nucléaire de proximité du domaine industriel et traduit l’impact de la crise économique sur ce secteur.

L’indicateur relatif à la connaissance de l’ASN par le grand public connaît une baisse sensible en 2010 après la progression enregistrée les années précédentes.

5.– Objectif n° 5 : mettre en sécurité l’ensemble du territoire minier en maîtrisant les coûts et les délais de réalisation

Les cibles ont été respectées par les indicateurs (absence de sinistres, nombre de défaillances des installations hydrauliques de sécurité inférieur aux limites fixées, respect des coûts et des délais des chantiers de mise en sécurité).

II.– LE PROGRAMME CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER

Le programme 217 est un des deux principaux programmes de la mission Écologie. C’est un programme de pilotage et de soutien pour l’ensemble de la mission. Il regroupe l’essentiel des fonctions support du ministère, devenu celui de l’Écologie, du développement durable, des transports et du logement en novembre 2010 et dont l’organisation administrative est en voie de stabilisation.

A.– UNE PROBLÉMATIQUE DES FONCTIONS SUPPORT ET DU PÉRIMÈTRE QUI A PEU ÉVOLUÉ

La problématique des fonctions support et de périmètre du programme a peu évolué depuis 2009.

Si le programme regroupe l’essentiel des fonctions support du ministère, la mutualisation des crédits support n’est pas complète puisque certaines d’entre ces fonctions restent rattachées à d’autres programmes dont elles constituent une part des dépenses importante. Il s’agit de fonctions qualifiées de « support métier », notion qui, pour la Cour des comptes, mériterait d’être plus clairement explicitée et formalisée au sein du ministère.

Par ailleurs, le programme intègre des fonctions stratégiques et internationales qui n’ont pas le caractère de fonction support.

Le regroupement des emplois et des crédits de masse salariale de la mission sur ce programme est désormais complet, à l’exception des effectifs de l’ASN qui restent pris en charge par le programme 181.

Comme le Rapporteur spécial l’a indiqué à plusieurs reprises, ce dispositif n’est pas conforme à l’esprit de la LOLF, qui suppose de présenter les actions en coûts complets, et il empêche la mise en œuvre de la fongibilité asymétrique au sein de chacun des programmes.

Toutefois il a pris bonne note que l’administration souhaitait conserver ce mode de gestion auquel elle a attribué le mérite de pouvoir achever l’exercice 2010 sans ouverture complémentaire de crédits de personnel et que la mise en place de nouveaux outils de gestion devrait permettre de mieux appréhender les déterminants de la masse salariale pour chacun des programmes.

B.– UNE GESTION TENDUE DES CRÉDITS

Les autorisations d’engagement consommées s’élèvent à 3 882 millions d'euros et les crédits de paiement à 3 916 millions d'euros pour 2010. Compte tenu des mouvements opérés en cours d’exercice, les crédits disponibles sont très proches des dépenses d’où des taux de consommation très élevés.

1.– Des dépenses de personnel prédominantes

L’essentiel des dépenses concerne la paie des personnels. 3 332 millions d'euros leur ont été consacrés, soit plus de 85 % des autorisations d’engagement comme des crédits de paiement du programme. Ces dépenses progressent très légèrement (+ 0,89 %).

Comme l’année dernière, les emplois et les crédits de personnel sont répartis en 14 actions « miroir ». Les dotations les plus significatives vont vers le programme Infrastructures et services de transport (834,50 millions d'euros), vers le programme Urbanisme, paysages, eau et biodiversité (801,57 millions d'euros) et vers le programme 217 (632,57 millions d'euros).

Ces trois actions à elles seules représentent 2 268 millions d'euros, soit 68 % des dépenses de personnel et 58 % des dépenses du programme.

Le plafond ministériel d’autorisations d’emplois en loi de finances initiale 2010 s’élève à 66 224 ETPT. Ce plafond est réparti sur les deux programmes suivants, le programme 217 pour 65 863 ETPT et le programme 181 pour 361 ETPT (effectifs de l’ASN).

Le ministère indique qu’il a exécuté son schéma d’emplois au-delà des prévisions : – 1 322 ETPT, pour un objectif de – 1 294 ETP prévu en loi de finances, soit une sur-exécution de 28 ETP.

En dépit du nombre de départs en retraite pour la deuxième année consécutive inférieur aux prévisions. (– 979 réalisés contre – 2 296 prévus), le taux de remplacement (63 %) est conforme à celui qui était prévu et supérieur à l’objectif de non remplacement d’un sur deux.

La ventilation des emplois par programme de politique publique décidée en loi de finances initiale 2010 a été globalement respectée en exécution.

Les suppressions de 2010 (– 618 ETPT) correspondent à un schéma de 1 304 suppressions d’ETP et à une hypothèse de 2 296 départs en retraite qui s’échelonnent tout au long de l’année. Les 1 304 suppressions représentaient le solde entre les suppressions attendues au titre des mesures de RGPP (– 1 174 ETP) et les créations d’emplois «Grenelle de l’environnement» (+ 470 ETP).

TAUX D’EXÉCUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN 2010

(en millions d’euros)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
Actions	Loi de finances initiale	Consom-mation	Taux d’exécution	Loi de finances initiale	Consom-matio	Taux d’exécution
Stratégie, expertise et études en matière de développement durable	73,90	55,89	75,63%	73,66	62,22	84,47%
Fonction juridique	6,02	7,77	129,07%	6,02	7,80	129,57%
Politique et programmation de l’immobilier et des moyens de fonctionnement	382,59	394,47	103,11%	380,12	429,05	112,87%
Politique et gestion des systèmes d’information et des réseaux informatiques	31,17	31,97	102,57%	31,18	26,45	84,83%
Politique des ressources humaines et formation	198,96	156,72	78,77%	197,84	155,67	78,68%
Action européenne et internationale	10,09	9,11	90,29%	10,09	9,11	90,29%
Personnels œuvrant pour les politiques du programme Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer	632,57	654,88	103,53%	632,57	654,88	103,53%
Personnels œuvrant pour les politiques du programme Infrastructures et services de transports	834,50	775,92	92,98%	834,50	775,92	92,98%
Personnels œuvrant pour les politiques du programme Sécurité et circulation routières	126,24	135,36	107,22%	126,24	135,36	107,22%
Personnels œuvrant pour les politiques du programme Sécurité et affaires maritimes	177,76	179,60	101,04%	177,76	179,60	101,04%
Personnels œuvrant pour les politiques du programme Urbanisme, paysages, eau et biodiversité	801,57	697,53	87,02%	801,57	697,53	87,02%
Personnels œuvrant dans le domaine de la recherche et de l’action scientifique et technique	136,32	112,66	82,64%	136,23	112,66	82,70%
Personnels œuvrant pour les politiques Développement et amélioration de l’offre de logement	162,87	209,91	128,88%	162,87	209,91	128,88%
Personnels œuvrant pour les politiques du programme Prévention des risques	189,25	205,11	108,38%	189,25	205,11	108,38%
Personnels relevant de programmes d’autres ministères		68,68			68,68
Personnels transférés aux collectivités territoriales	26,06	96,43	370,03%	26,06	96,43	370,03%
Personnels œuvrant pour les politiques des programmes Énergie et après-mines	48,50	61,91	127,65 %	48,50	61,91	127,65 %
Personnels œuvrant dans le domaine des transports aériens	35,02	24,64	70,36%	35,02	24,64	70,36%
Commission nationale du débat public	1,95	2,10	107,69%	1,95	2,11	108,21%
Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires	1,34	1,05	78,36 %	1,34	1,01	75,37 %

Source : rapport annuel de performances 2010

2.– Les autres dépenses

Après les dépenses de personnel, le deuxième poste de dépenses du programme est constitué par les dépenses de fonctionnement pour un montant de 509 millions d'euros en autorisations d’engagement et 510 millions d'euros en crédits de paiement dont 391 millions d'euros en autorisations d’engagement et 412 millions d'euros en crédits de paiement ont été consacrés à l’action Politique et programmation de l’immobilier et des moyens de fonctionnement.

Les dépenses d’investissement, dont les crédits inscrits avaient été fortement diminués en loi de finances initiale (– 65 % en autorisations d’engagement et – 50 % en crédits de paiement par rapport à 2009), ont fait l’objet d’une surconsommation en cours d’exercice (+ 17,8 millions d'euros en crédits de paiement). Elle serait liée à de mauvaises imputations et à des travaux non prévus.

PROGRESSION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET DES CRÉDITS DE PAIEMENT CONSOMMÉS PAR TYPE DE DÉPENSES

(en millions d’euros)

	Autorisations d’engagement			Crédits de paiement
	2009	2010	2009/2010	2009	2010	2009/2010
Dépenses de personnel	3 302,71	3 332,14	0,89%	3 302,71	3 332,14	0,89%
Dépenses de fonctionnement	509,20	519,01	1,93%	510,41	540,10	5,82%
Dépenses d’investissement	32,38	11,10	-65,72%	49,98	24,63	-50,72%
Dépenses d’intervention	18,69	19,70	5,40%	19,36	19,19	-0,88%

Source : rapport annuel de performances 2010

C.– UN DISPOSITIF DE PERFORMANCE EN MUTATION

Déclinée en trois objectifs, la performance du programme se mesure en 2010 au travers de huit indicateurs et de 17 sous-indicateurs. Deux des objectifs sont axés sur l’exemplarité de l’État en matière de développement durable.

Pour la première fois en 2010, trois indicateurs d’efficience communs aux programmes support ont vu le jour relatifs aux ressources humaines, à la bureautique et à l’immobilier, ce qui répond à la recommandation du Rapporteur spécial émise l’année dernière afin d’améliorer la rigueur et la comparabilité des méthodes d’analyse de la performance.

Les résultats sont encourageants, mais encore marqués par l’instabilité récente de l’organisation centrale et déconcentrée du MEEDTL et des opérations immobilières encore en cours.

1.– Un premier objectif Mobiliser les pouvoirs publics et la société civile en faveur du développement durable dont les résultats sont satisfaisants

La stratégie nationale de développement durable 2009-2013 prévoit d’amplifier l’effort de mise en place des projets territoriaux de développement durable et des Agendas 21 locaux avec un objectif de 1 000 projets pour 2013. L’indicateur 1.1 fait apparaître pour 2010 un taux d’acceptation des projets territoriaux de développement durable acceptés au regard des critères de reconnaissance des Agendas 21 de 87 %, de 2 points supérieur à la prévision.

Le Rapporteur spécial tient toutefois à faire observer que l’augmentation de ce taux est fonction de la qualité des projets proposés et suppose donc un renforcement du conseil aux collectivités territoriales.

L’indicateur 1.2 est relatif au taux de transposition des directives communautaires qui fondent 80 % de la législation environnementale nationale. Cet indicateur est très important dans la mesure où l’amélioration du dispositif de suivi des textes en cours de négociation et des conditions de leur transposition en droit français était un des objectifs prioritaires de la réorganisation du ministère.

Le résultat de 2010 (78 %) est légèrement inférieur à celui obtenu au cours de l’année 2009 (79,5 %), mais surtout à celui fixé dans le projet annuel de performances 2010 (90 %). Cette cible paraît toutefois très ambitieuse dans la mesure où le ministère n’a pas la maîtrise de l’ensemble de la procédure, la transposition des directives nécessitant un important travail de concertation interministérielle et de consultation des professionnels concernés, mais aussi l’adoption de mesures législatives.

2.– Deux objectifs caractérisés par la mise en place d’indicateurs d’efficience communs aux programmes support dont l’utilisation s’avère difficile

a) Être une administration exemplaire, au regard du développement durable, dans la maîtrise des moyens de fonctionnement

Cet objectif comporte un ratio d’efficience bureautique, un ratio d’efficience de la gestion immobilière et indicateur relatif au taux moyen des émissions de CO2 qui visent à mesurer la stratégie immobilière de réduction des coûts, de rationalisation des achats et d’optimisation du parc de véhicules du ministère.

Le ratio d’efficience bureautique mesure le coût bureautique par poste. Ses cibles devraient être revues afin de prendre en compte les coûts internes et externes d’assistance aux utilisateurs désormais intégrés dans le ratio.

En ce qui concerne les quatre sous-indicateurs relatifs au ratio d’efficience de la gestion immobilière, le rapport annuel de performances indique que les résultats doivent être utilisés avec précaution, leur mode de calcul étant incomplet et des erreurs d’imputation comptable n’ayant pu être corrigées.

Les résultats observés en termes de réduction des émissions de CO2 des voitures particulières achetées ou louées dans l’année sont supérieurs aux cibles.

b) Appliquer une politique des ressources humaines responsable

La performance de 2010 est difficilement appréciable de fait de l’impossibilité technique de disposer des données requises au mois de mars 2011 pour deux indicateurs sur trois.

L’indicateur 3.1 porte sur l’effort en matière de formation continue. Le Coût de la formation continue par journée-stagiaire indique un coût moyen de 125 euros pour 2010. Le nombre moyen de jours de formation par agent reste stable.

Le ratio d’efficience de la gestion ressources humaines (indicateur 3.2) n’atteint pas sa cible du fait de la mise en place progressive des nouvelles structures de gestion mutualisées et de déploiement, à partir de juillet 2010, du nouveau système d’information des ressources humaines du ministère.

Le Rapporteur spécial insiste pour qu’à l’intérieur des services de ressources humaines, les fonctions d’accompagnement au changement soient épargnées alors que le ministère achève une période de réorganisation administrative souvent déstabilisante pour les personnels.

Le taux d’emploi des travailleurs handicapés au sein du MEDDTL (indicateur 3.3) n’est pas renseigné : le rapport annuel de performances indique que le taux effectivement atteint en 2010 figurera dans le projet annuel de performances pour 2012, à l’automne prochain.

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ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES : ÉNERGIE

Commentaire de M. Marc GOUA, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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A.– DES RÉSULTATS ENCOURAGEANTS DANS LE SOUTIEN AUX ÉNERGIES D’AVENIR 162

B.– UNE GESTION DE MOINS EN MOINS COÛTEUSE DE L’APRÈS-MINES 163

À première vue, l’exécution budgétaire 2010 fait apparaître une gestion particulièrement rigoureuse du responsable de programme, puisque tant les autorisations d’engagement que les crédits de paiement consommés ont été sensiblement inférieurs aux crédits prévus en loi de finances initiale. Les premières s’établissent en définitive à 761 millions d’euros, et les seconds à 789 millions d’euros, contre respectivement 892 millions d’euros et 845 millions d’euros prévus initialement.

Comme en 2009, l’écart entre la prévision et le montant révisé des dépenses est pourtant imputable à deux causes. D’abord, pour l’action n° 01 Politique de l’énergie, le traitement des sites pollués a pris du retard. Ces opérations complexes se sont en effet heurtées de nouveau à divers aléas techniques. Le rapport annuel de performances en fournit le détail. Ensuite, pour l’action n° 04 Gestion économique et sociale de l’après-mines, les prestations à servir ont été moins importantes que prévu.

Les chiffres bruts de l’exécution ne doivent donc pas exclure une appréciation plus nuancée de la performance, dont l’évolution laisse encore à désirer en certains domaines.

A.– DES RÉSULTATS ENCOURAGEANTS DANS LE SOUTIEN AUX ÉNERGIES D’AVENIR

Certes, le suivi de la performance permet d’apprécier de manière fiable les progrès réalisés, dans le domaine des énergies renouvelables, sur le chemin qui mène à l’objectif du Grenelle de l’environnement à l’horizon 2012. Comme le fait ressortir le rapport annuel de performances, « après une année 2009 marquée par d'excellents résultats en termes de performance du fonds chaleur, il était attendu que le montant total des aides accordées rapporté au nombre de tonnes équivalent pétrole augmente (les projets les plus rentables ayant été financés en premier). L'indicateur pour la filière biomasse s’est néanmoins amélioré (aussi bien dans le cadre qu'au-dehors de l'appel à projets). Les résultats sont stables pour la filière solaire thermique, et en léger recul pour la filière géothermique (pour laquelle le faible nombre de réalisations annuelles rend difficile les interprétations statistiques). »

Ces résultats paraissent indiquer qu’en se développant, les différentes filières d’énergie renouvelable se rapprochent d’une taille économique efficace où le coût de revient reste maîtrisé, ou du moins le manque à gagner par rapport à des énergies traditionnelles dont le prix ne cesse d’augmenter. Le Rapporteur spécial se réjouit de cette évolution positive.

Il y a pourtant des ombres au tableau. Car le suivi de la performance n’est pas adapté à l’évaluation de l’efficacité des dépenses fiscales du programme. Elles en dépassent pourtant largement le montant strictement budgétaire, puisqu’elles s’établissent, pour le seul crédit d’impôt pour dépenses d’équipements de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable, à 2,6 milliards d’euros. Or il est permis de mettre en doute la solidité du rapport qualité/prix de cette mesure, du point de vue du contribuable.

Comme l’indiquent les publications de l’Agence nationale d’information sur le logement (Anil), alors que la crise du logement sévit dans de nombreuses régions du pays, les propriétaires désireux d’investir dans l’habitat s’orientent spontanément vers des dépenses de rénovation de leur logement existant, à défaut de pouvoir investir dans un nouveau lieu de résidence. Sur les 1,3 million de ménages bénéficiaires du crédit d’impôt pour dépenses d’équipements de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable, combien n’auraient-ils pas engagé de toute façon ces dépenses au cours de l’année considérée ? De toute évidence, la mesure entraîne pour des centaines de milliers de ménage ce que les économistes appellent un « effet d’aubaine ».

Proposition n° 1 : Développer un dispositif de suivi parallèle de la performance des dépenses fiscales, pour toutes les mesures d’un coût supérieur à 500 millions d’euros.

B.– UNE GESTION DE MOINS EN MOINS COÛTEUSE DE L’APRÈS-MINES

Les mouvements d’annulations de crédits sur l’action n° 04 Gestion économique et sociale de l’après-mines ne représentent pas eux non plus un effort supplémentaire d’économie. Selon la note d’exécution budgétaire de la Cour des comptes, « les mouvements de régulation sur le programme 174 Énergie et après-mines ne semblent pas tous cohérents : par exemple, alors qu’une dette a été contractée auprès de la Caisse autonome de sécurité sociale dans les mines au titre de la gestion des retraites anticipées, des crédits ont té annulés et d’autres libérés en fin de gestion, sans que la dette ne soit entièrement remboursée. Par ailleurs, l’annulation de crédits a entraîné des reports de charges sur 2011 et la levée tardive de la mise en réserve a obligé à un report du solde de CP. Ces arbitrages trop tardifs en fin de gestion ont affecté la gestion optimale des crédits. »

L’Agence nationale de gestion des droits des mineurs (ANGDM) connaît par ailleurs une nouvelle dégradation de son coût de fonctionnement. Le rapport annuel de performances fournit le détail des prestations versées à ses 240 000 bénéficiaires, pour un montant moyen annuel de 25 000 euros, soit un total de 600 millions d’euros.

Même en tenant compte de la révision substantielle à la mi-2010 de la valeur cible, la maîtrise des coûts de gestion enregistre des résultats plus que décevants. Les explications avancées dans le rapport annuel de performances peinent à convaincre sur ce sujet. Selon ce document, la « dégradation masque les efforts importants menés par l’ANGDM pour maîtriser, voire réduire, ses coûts de fonctionnement. En effet, le résultat de l’indicateur en 2010 (2,16 %) est certes supérieur à la prévision du PAP (1,95 %) mais il convient de noter que la dégradation de ce ratio de gestion est moins importante que celles connues lors des précédents exercices (2,8 % pour 2010/2009, 5 % pour 2009/2008). Pour ce faire, l’ANGDM a engagé une politique de maîtrise de ses coûts de gestion qui se sont traduits par une baisse de 2,52 % entre 2009 et 2010, alors que 318 nouveaux contentieux ont été introduits contre l’Agence (générant une hausse des frais induits). »

Le Rapporteur spécial note certes avec satisfaction que la dégradation est moins forte que les deux années précédentes. Mais l’ANGDM ne peut se contenter de freiner une tendance très dangereuse ; elle doit l’inverser. Les opérateurs du programme ne sauraient en effet s’exonérer des efforts de rationalisation engagés en administration centrale. Le rapport annuel de performances souligne que l’ANGDM « applique strictement » la règle d’un départ à la retraite sur deux non-remplacé. De nombreuses structures vont pourtant bien au-delà. La règle du « un sur deux » s’entend en effet à environnement constant. Étant donné la réduction régulière du nombre de bénéficiaires, le Rapporteur spécial estime que l’ANGDM doit être capable de mieux faire.

Proposition n° 2 : Corréler strictement l’application de la règle d’un départ à la retraite sur deux non-remplacé à l’évolution du nombre d’usagers pris en charge dans le cadre de la gestion économique et sociale de l’après-mines.

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ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES :

MÉTÉOROLOGIE ;

CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS

Commentaire de M. Charles de COURSON, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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I.– MÉTÉO-FRANCE POURSUIT SES EFFORTS DE RATIONALISATION DANS LA PERSPECTIVE DE SA RÉORGANISATION TERRITORIALE. 167

A.– UN RÉSULTAT 2010 CERTES DÉFICITAIRE, MAIS MEILLEUR QUE PRÉVU. 167

B.– CORRECTEMENT RENSEIGNÉS, LES INDICATEURS DE PERFORMANCE TRADUISENT DES RÉSULTATS SATISFAISANTS. 168

II.– LE BACEA POURSUIT SON ENDETTEMENT ET N’APPARAÎT PLUS COMME UN SUPPORT ADAPTÉ AUX ACTIVITÉS DE LA DGAC. 169

A.– DÉCIDÉ PAR LA DGAC, LE PASSAGE D’UNE COMPTABILITÉ DE CAISSE À UNE COMPTABILITÉ D’ENGAGEMENT TRADUIT L’INADAPTATION DU BUDGET ANNEXE. 169

1.– Depuis quelques années se pose la question de la conformité du budget annexe à l’article 18 de la LOLF. 169

2.– Un nouveau pas a été franchi en 2010, avec la décision de la DGAC d’adopter une comptabilité d’engagement. 170

3.– La question du choix de référentiel comptable illustre l’inadaptation du budget annexe aux activités de la DGAC. 171

B.– L’ENDETTEMENT DU BUDGET ANNEXE A CONTINUÉ DE CROÎTRE AU COURS D’UN EXERCICE 2010 À NOUVEAU DÉFICITAIRE. 172

1.– Les recettes encaissées ont été inférieures aux prévisions. 173

2.– Les moindres recettes se sont accompagnées d’une augmentation des dépenses de fonctionnement. 174

3.– L’écart entre recettes et dépenses, accru en cours d’exécution, a une nouvelle fois été comblé par recours à l’emprunt. 174

C.– GLOBALEMENT BIEN DOCUMENTÉE, L’ANALYSE DE L’EXÉCUTION PAR PROGRAMME N’EST PAS TOUJOURS ÉCLAIRÉE PAR LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE. 174

1.– Le programme 613 Soutien aux prestations de l’aviation civile 174

a) L’année 2010 a vu la mise en place de réformes bienvenues de la gestion des ressources humaines. 174

b) Le dispositif de mesure de la performance fait clairement apparaître la situation préoccupante de l’endettement. 176

2.– Le programme 612 Navigation aérienne 177

a) L’apparente augmentation des autorisations d’engagement en cours d’exercice résulte d’une mesure technique. 177

b) Sous l’effet de la stagnation du trafic aérien, la productivité de la DGAC a cessé de progresser. 178

3.– Le programme 614 Transports aériens, surveillance et certification 179

a) La majoration des crédits en cours d’exercice s’explique par l’apport de fonds de concours au Bureau d’enquêtes et d’analyses. 179

b) Les indicateurs mesurent mal la performance des crédits. 180

4.– Le programme 611 Formation aéronautique 181

a) L’année 2010 a permis de préparer la fusion de l’ENAC et du SEFA. 181

b) La performance du programme est contrastée. 181

Le présent commentaire porte sur deux supports budgétaires distincts :

– le programme 170 Météorologie, qui finance la subvention pour charges de service public versée à l’établissement public administratif Météo-France (191,7 millions d’euros consommés en 2010) ;

– le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA), qui a vocation à financer, depuis 2006, les activités de prestation de services de la direction générale de l’Aviation civile (2 097,9 millions d’euros de dépenses en 2010).

Si l’exécution du programme Météorologie s’est déroulée dans des conditions satisfaisantes, celle du budget annexe soulève davantage d’interrogations, notamment du fait de la décision de la DGAC d’adopter une comptabilité en droits constatés, et non plus une comptabilité de caisse.

I.– MÉTÉO-FRANCE POURSUIT SES EFFORTS DE RATIONALISATION DANS LA PERSPECTIVE DE SA RÉORGANISATION TERRITORIALE.

A.– UN RÉSULTAT 2010 CERTES DÉFICITAIRE, MAIS MEILLEUR QUE PRÉVU.

● Le programme a été doté en loi de finances initiale (LFI) de 189,3 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP), portés à 191,7 millions d’euros en cours d’exercice, somme intégralement consommée.

La variation des crédits résulte d’une part de l’annulation par décret d’avance en date du 30 novembre 2010 de 840 000 euros mis en réserve, d’autre part du report de 3,2 millions d’euros depuis l’exercice 2009.

● Le programme 170 supporte le versement à l’établissement public administratif Météo-France d’une subvention pour charges de service public, dans le cadre du contrat d’objectifs et de performance 2009-2011.

Ce contrat fixe notamment à Météo-France un objectif de réduction de ses effectifs, à hauteur de 131 ETP. En 2010, 37 ETP ont été supprimés ; 44 l’avaient été en 2009 ; l’objectif triennal devrait donc être rempli. En dépit des efforts réalisés en 2010, les dépenses de personnel ont augmenté de 1,75 % par rapport à 2009, du fait de l’accroissement des cotisations au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions.

● Les crédits du programme 170 représentent seulement une partie des ressources de Météo-France (368 millions d’euros), qui a également perçu :

– une subvention du programme 193 Recherche spatiale, au titre de la contribution de la France à l’organisation européenne pour les satellites de météorologie, EUMETSAT (33,2 millions d’euros) ;

– une subvention du programme 181 Prévention des risques (environ 3,5 millions d’euros en AE et 2,7 en CP) ;

– 85,2 millions d’euros de redevances aériennes ;

– des recettes diverses (10,9 millions d’euros) ;

– des recettes commerciales à hauteur de 44,3 millions d’euros.

La relativement bonne tenue des recettes commerciales n’aura pas suffi à équilibrer l’exercice 2010 : le compte financier fait en effet apparaître une perte de 1,35 million d’euros, toutefois inférieure à ce qui était initialement prévu (5,3 millions d’euros au budget prévisionnel). En outre, il faut relever que Météo-France a opportunément décidé d’abonder son fonds de roulement à hauteur de 7,9 millions d’euros en cours d’exercice, afin de disposer d’une trésorerie suffisante pour faire face à ses engagements.

● Du point de vue organisationnel, l’année 2010 aura permis de lancer enfin la rationalisation de l’organisation géographique de Météo-France, que le Rapporteur spécial avait préconisée : en effet, c’est au cours du conseil d’administration du 2 juillet 2010 qu’a été arrêtée la liste des 18 entités qui fermeront en 2012, afin d’adapter le maillage territorial de l’établissement, héritage aujourd’hui partiellement obsolète de la première vague de décentralisation.

B.– CORRECTEMENT RENSEIGNÉS, LES INDICATEURS DE PERFORMANCE TRADUISENT DES RÉSULTATS SATISFAISANTS.

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Objectif n° 1 : Disposer d’un système performant de prévision météorologique et de prévention des risques météorologiques

Indicateur 1.1 : Performances du modèle numérique Arpège de Météo-France à l’échéance de 48 heures comparées à celles des autres modèles de prévision numérique du temps

Indicateur 1.2 : Taux de pertinence de la procédure de vigilance météorologique et des bulletins marine de sécurité

Indicateur 1.3 : Qualité des prévisions météorologiques de Météo-France

Objectif n° 2 : Valoriser les informations météorologiques au profit de l’économie et les résultats de la recherche pour le développement durable.

Indicateur 2.1 : Évolution des recettes commerciales de l’établissement

Indicateur 2.2 : Indicateur de productivité

Indicateur 2.3 : Développement de l’activité de recherche au sein de l’établissement

● Les indicateurs rattachés à l’objectif 1 attestent une nouvelle fois de la qualité des prévisions produites par Météo-France. Le modèle Arpège demeure le plus performant d’Europe (indicateur 1.1). Si les taux de fiabilité des prévisions sur la France à trois jours et à sept jours (indicateur 1.3) ont été un peu moins bons que les cibles (respectivement 82 % contre 86 % et 50 % contre 53 %), la procédure de vigilance a obtenu de très bons résultats (indicateur 1.2), alors même que l’année 2010 a été marquée par des événements exceptionnels : tempête Xynthia en février, épisode orageux dans le Gard et l’Ardèche en septembre, épisodes neigeux en décembre.

● La rigueur observée par Météo-France en matière de personnel et de fonctionnement transparaît dans les bons résultats de l’indicateur de productivité (indicateur 2.2). Le coût de la mission de service public, notamment, a progressé moins vite que prévu en 2010.

● Dans un autre registre, celui du développement de l’activité de recherche au sein de l’établissement (indicateur 2.3), les résultats sont meilleurs encore, s’agissant en particulier du nombre de publications scientifiques de Météo-France (138 contre un objectif de 93).

II.– LE BACEA POURSUIT SON ENDETTEMENT ET N’APPARAÎT PLUS COMME UN SUPPORT ADAPTÉ AUX ACTIVITÉS DE LA DGAC.

A.– DÉCIDÉ PAR LA DGAC, LE PASSAGE D’UNE COMPTABILITÉ DE CAISSE À UNE COMPTABILITÉ D’ENGAGEMENT TRADUIT L’INADAPTATION DU BUDGET ANNEXE.

1.– Depuis quelques années se pose la question de la conformité du budget annexe à l’article 18 de la LOLF.

L’article 18 de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 dispose que « des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ».

Dans sa note sur l’exécution du budget (NEB) 2009, la Cour des comptes constatait qu’ « une organisation budgétaire conforme à la LOLF n’aura finalement été qu’une parenthèse de trois ans pour le BACEA ». Entre 2006 et 2009, le budget annexe finançait les seules activités quasi-commerciales de la DGAC ; la loi de finances pour 2009 a supprimé du budget général le programme 225 Transports aériens, faisant basculer vers le budget annexe une partie des activités « régaliennes » jusqu’alors supportées par ce programme (régulation technique, gendarmerie du transport aérien). Ce mouvement s’est poursuivi en loi de finances pour 2011, avec le transfert au budget annexe des personnels du service national d’ingénierie aéroportuaire (SNIA).

Dans sa NEB 2010, la Cour des comptes renouvelle les critiques adressées les années précédentes, tout en reconnaissant les avantages de cette évolution en termes de gestion : « La Cour a déjà eu l’occasion de signaler que cette évolution, si elle simplifiait sans doute la gestion de la DGAC, en lui permettant de regrouper au sein du budget annexe pratiquement tous ses emplois ainsi que les crédits qu’elle gère, la plaçait néanmoins dans une situation ambiguë d’un point de vue statutaire et n’était pas conforme à l’article 18 de la LOLF ».

Sans nier le problème posé au regard des prescriptions de la loi organique, le Rapporteur spécial a été sensible à la logique consistant à rassembler au sein du budget annexe les activités et les financements relevant du « cœur de métier » de la DGAC. Cependant, il conviendrait de bien isoler les fonctions régaliennes et de les financer par de l’impôt et non par des redevances.

2.– Un nouveau pas a été franchi en 2010, avec la décision de la DGAC d’adopter une comptabilité d’engagement.

Si l’article 18 de la LOLF dispose que « les budgets annexes sont présentés selon les normes du plan comptable général, en deux sections », cela n’exclut pas l’application à l’ensemble du budget de l’État de la comptabilité dite « de caisse », principe rappelé par l’article 28 de la LOLF, aux termes duquel « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public [… et…] les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont payées par les comptables assignataires ».

La présentation des comptes des budgets annexes selon le système de l’engagement est donc prescrite par l’article 18 à titre d’information, et ne saurait écarter l’application du principe général posé par l’article 28. L’intention du législateur organique est claire ; ainsi que le relève justement la Cour des comptes, le Rapporteur de la LOLF à l’Assemblée nationale a indiqué que la mention des normes comptables « n’introduit […] aucune confusion quant au fait que les opérations sont retracées sur les budgets annexes selon la comptabilité de caisse appliquée, par ailleurs, au budget général » ⁽¹⁷⁾.

En 2010, la DGAC a décidé de rattacher recettes et dépenses à l’année de leur fait générateur, et non plus à l’année de leur encaissement, annonçant ainsi sa volonté de s’affranchir des contraintes de double présentation résultant de l’article 28 de la LOLF. Au-delà de l’interrogation qu’elle suscite au regard de la loi organique, cette décision peut poser des problèmes pratiques, s’agissant en particulier de l’intégration du solde du budget annexe à celui de l’État : comme le relève la Cour, « le solde "budgétaire" du BACEA, affecté par la loi de règlement des comptes au résultat budgétaire de l’État, va désormais être calculé selon des règles différentes des autres éléments composant le solde budgétaire ».

Il faut préciser que des écritures de droits constatés ont déjà été passées dans la comptabilité budgétaire, depuis 1995 au titre de certaines créances « douteuses » sur des compagnies aériennes et depuis 2001 du fait du rattachement à l’exercice des sur ou sous recouvrements des redevances de navigation aérienne.

La décision de la DGAC, pour unilatérale qu’elle soit, n’est pas subite. La Cour des comptes rapporte en effet que dès l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006, la DGAC a interrogé les administrations financières et comptables afin de savoir s’il lui fallait mettre en place deux référentiels comptables : « sans réponse spécifique, le système antérieur mêlant opérations de caisse et autres opérations (dotations aux amortissements par exemple) a été maintenu et même développé avec l’intégration croissante d’opérations en droits constatés ». La lecture des documents budgétaires ne s’en est pas trouvée facilitée, le Rapporteur spécial ayant déjà déploré l’extrême complexité des projets et rapports annuels de performances.

La Cour regrette légitimement que sa recommandation tendant à la création d’un groupe de travail interministériel sur le sujet n’ait pas été suivie d’effet, en conséquence de quoi « sans directive claire, la DGAC a opté pour la présentation qui lui convient le mieux, mais au prix, d’une part, d’une plus grande difficulté de compréhension des résultats 2010, d’autre part, d’un éloignement croissant par rapport à la LOLF ». On ne peut que s’étonner que les demandes d’information formulées par la DGAC soient restées lettre morte, sur un sujet si important.

Proposition n° 1 : Créer un groupe de travail interministériel sur le référentiel comptable du budget annexe.

3.– La question du choix de référentiel comptable illustre l’inadaptation du budget annexe aux activités de la DGAC.

● De longue date, le Rapporteur spécial milite en faveur de la transformation de la DGAC en établissement public. À sa demande, le Gouvernement a remis au Parlement un rapport sur les perspectives d’évolution statutaire de la DGAC, qui privilégiait la solution de l’établissement public administratif. Cette solution a été officiellement abandonnée, à tout le moins à court terme, en raison de l’hostilité d’une partie des organisations syndicales, attachées au maintien de la DGAC dans le budget de l’État, et au maintien à ses agents de la qualité de fonctionnaire.

L’intégration de la navigation aérienne au niveau européen, au sein du FABEC (Functional airspace block Europe centrale), serait pourtant un bon aiguillon à la transformation statutaire de la DGAC, notamment car cette intégration exige une séparation entre régulateur et opérateur qui paraît difficilement compatible avec la gestion de ces deux métiers par la même direction d’administration centrale.

● On ne peut que partager le constat de la Cour selon lequel en adoptant la comptabilité d’engagement, « le BACEA se rapproche, sans le dire ni l’assumer, d’une structuration d’établissement public ». Dès lors, seules quatre solutions paraissent envisageables :

– la plus satisfaisante serait la création d’un établissement public ;

– la plus improbable serait d’aligner la norme sur la pratique, c’est-à-dire de modifier la LOLF afin d’une part de permettre au BACEA de financer des activités autres que des prestations de service (article 18) et d’autre part de l’exonérer de l’application de la comptabilité de caisse (article 28) ;

– la plus prudente du point de vue juridique, mais la plus frileuse du point de vue de l’efficacité en gestion, serait de contraindre la DGAC à se conformer strictement aux prescriptions de la loi organique ;

– la plus praticable à court terme serait d’étudier la possibilité d’autoriser la DGAC à expérimenter la comptabilité en droits constatés. Le Rapporteur spécial va s’y atteler.

Proposition n° 2 : Engager avec les organisations syndicales des discussions sur la perspective de création, en lieu et place de la DGAC, d’un établissement public.

B.– L’ENDETTEMENT DU BUDGET ANNEXE A CONTINUÉ DE CROÎTRE AU COURS D’UN EXERCICE 2010 À NOUVEAU DÉFICITAIRE.

Du fait du passage à la comptabilité en droits constatés, certaines recettes sont inscrites au résultat alors qu’elles n’ont pas encore été encaissées, au motif que les titres de recettes ont été émis en 2010. De même, certaines dépenses engagées mais non payées sont inscrites dans les comptes 2010. Ce sont au total 213,6 millions d’euros de produits à percevoir qui ont été inscrits au résultat 2010 ; du côté des charges, 19,1 millions d’euros ont été rattachés à l’exercice, alors qu’ils ne seront décaissés qu’en 2011. En droits constatés, l’exercice 2010 s’est soldé par un excédent d’exploitation de 39,3 millions d’euros.

Mais l’objectif principal de l’examen du projet de loi de règlement étant de s’assurer de la conformité de l’exécution budgétaire à l’autorisation donnée par le Parlement, il faut comparer ce qui est comparable ; les commentaires qui suivent porteront donc sur les résultats obtenus par application du système de caisse, et non des droits constatés. Le résultat obtenu est alors très différent, puisqu’il fait apparaître un déficit d’exploitation de 110,2 millions d’euros, pour une prévision de 75 millions d’euros. Si la moitié de l’écart entre le déficit prévisionnel et le déficit constaté s’explique par le moindre dynamisme des recettes, l’autre moitié résulte de l’augmentation des dépenses d’exploitation.

1.– Les recettes encaissées ont été inférieures aux prévisions.

● Le produit des redevances de navigation aérienne a été globalement plus faible que prévu, essentiellement en raison de l’écart entre la croissance du trafic anticipée (+ 1,5 %) et la stagnation constatée. Il faut remarquer qu’au-delà des effets de la crise économique, le trafic 2010 a été affecté par divers événements : le nuage de cendres du volcan islandais en avril, les fortes chutes de neige en France en décembre, ainsi que des mouvements sociaux liés à la réforme des retraites et à la rénovation des modalités de gestion des ressources humaines à la DGAC (cf. infra).

Le produit de la redevance de route, qui rémunère les services de navigation aérienne en cours de vol, s’est établi à 1 042 millions d’euros, soit une vingtaine de millions d’euros de moins que la prévision établie en loi de finances initiale.

La redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) rémunère le service rendu au départ et à l’approche des principaux aéroports. Le montant attendu pour la métropole était de 226,3 millions d’euros, mais seulement 210 millions ont été encaissés en 2010.

Jusqu’en 2010, les vols outre-mer n’étaient pas couverts par la redevance de route, mais seulement par la RSTCA outre-mer, dont le tarif élevé (15 euros par unité de service) permettait de couvrir moins du tiers du coût de la navigation aérienne outre-mer. La création d’une redevance océanique par décret en Conseil d’État du 23 décembre 2009 a permis de réduire le tarif unitaire de RSTCA outre-mer (ramené à 12 euros) et de porter à près de 37 % le taux de couverture du coût de la navigation aérienne par les redevances (cf. infra). Ce résultat aurait cependant pu être meilleur, car le produit des deux redevances (39,6 millions d’euros) a été inférieur au produit attendu (45 millions d’euros). Il faut signaler que le RAP fait masse des deux redevances, ce qui ne permet pas de connaître le produit spécifique de la redevance océanique.

Proposition n° 3 : Présenter distinctement, à l’avenir, le produit de la RSTCA outre-mer et celui de la redevance océanique.

● Le produit des redevances de surveillance et de certification a quant à lui été légèrement supérieur à la prévision (36,9 millions d’euros contre 36,3). Le produit de ces redevances créées en 2004 pour faire financer par les opérateurs qui en bénéficient les services rendus par la DGAC en matière de surveillance et de contrôle technique ne couvre cependant, selon la Cour des comptes, que 40 % du coût de ces services.

● La quotité de taxe de l’aviation civile (TAC) affectée en 2010 au BACEA (soit 79,77 %, le solde étant affecté au budget général) a généré un produit légèrement supérieur à la prévision : 280,4 millions d’euros contre 277,9. La quotité de TAC affectée au BACEA a été portée à 80,32 % en 2011, afin de financer le transfert vers le budget annexe des agents du SNIA (cf. supra).

2.– Les moindres recettes se sont accompagnées d’une augmentation des dépenses de fonctionnement.

La Cour des comptes évalue cette augmentation à 3 %, par rapport à la prévision faite en loi de finances, et la juge avec sévérité : « Au total, la DGAC a renoncé à maîtriser la dépense de fonctionnement dans le courant de l’année, alors même que les recettes étaient inférieures aux prévisions. Ces dépenses ont même été abondées dans le cadre d’une mesure de fongibilité asymétrique : les économies constatées en fin d’année sur les dépenses de personnel ont ainsi été immédiatement recyclées sur d’autres dépenses courantes ».

3.– L’écart entre recettes et dépenses, accru en cours d’exécution, a une nouvelle fois été comblé par recours à l’emprunt.

L’emprunt s’est élevé à 251 millions d’euros en 2010. La Cour des comptes constate qu’en dix ans, entre 2001 et 2011, la dette du BACEA s’est accrue de près de 64 % ; sur les seules années 2009 et 2010, l’endettement a progressé de 30 %, soit 270 millions d’euros. « Entré dans une spirale de surendettement incontrôlé », le BACEA a désormais recours à l’emprunt pour financer son fonctionnement, puisque le montant annuel d’emprunt est supérieur au montant annuel des investissements (136,9 millions d’euros en 2010, nets des remboursements d’emprunt). La Cour des comptes a calculé que le montant des investissements nets des remboursements a diminué de 30 % entre 2007 et 2010.

Le Rapporteur spécial a manifesté à plusieurs reprises son inquiétude devant l’endettement croissant et structurel du budget annexe, qui risque d’obérer les capacités d’investissement de la DGAC, alors que les programmes européens de construction du « Ciel unique » appellent une mobilisation forte.

Proposition n° 4 : Prendre toutes mesures utiles à l’arrêt de l’endettement du budget annexe pour financer des dépenses de fonctionnement.

C.– GLOBALEMENT BIEN DOCUMENTÉE, L’ANALYSE DE L’EXÉCUTION PAR PROGRAMME N’EST PAS TOUJOURS ÉCLAIRÉE PAR LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE.

1.– Le programme 613 Soutien aux prestations de l’aviation civile

a) L’année 2010 a vu la mise en place de réformes bienvenues de la gestion des ressources humaines.

● Doté en loi de finances initiale (LFI) de 1 304,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 1 302,1 millions d’euros en crédits de paiement, le programme 613 a finalement reçu 1 359 millions d’euros en AE et 1 337,8 millions d’euros en CP, soit une augmentation de respectivement 4,2 et 2,7 %. Les AE ont été consommées à près de 96 % et les CP à plus de 98 %.

● La variation entre la dotation de LFI et les crédits finalement disponibles résulte essentiellement :

– d’un virement de 9,8 millions d’euros (en AE comme en CP), en provenance du programme 612 Navigation aérienne ;

– du report de 2009 vers 2010 de 18,6 millions d’euros d’AE ;

– de l’ouverture de 25,6 millions d’euros (AE=CP) en loi de finances rectificative (LFR).

La justification au premier euro (JPE) ne permet pas de comprendre la nature et les motifs du report de 18,6 millions d’euros. Tel était déjà le cas les années précédentes, la DGAC ayant alors indiqué au Rapporteur spécial qu’il s’agissait de reports techniques, résultant des insuffisances des applications informatiques de gestion des crédits. L’information financière devrait être améliorée dans les années à venir : en effet, depuis le début de l’année 2011, la DGAC a substitué au SIGEF (système informatique de gestion financière) le SIF (système d’information financière), dont la Cour des comptes indique qu’il est « à terme, susceptible d’améliorer le suivi des consommations en AE et CP ».

Associé à des redéploiements en gestion, le virement de 9,8 millions d’euros a permis d’abonder la dotation aux amortissements de 18 millions d’euros, soit l’écart constaté par rapport à la prévision initiale (158,3 millions d’euros de besoins contre une prévision de 140,3 millions d’euros). Cet abondement résulte notamment de la réalisation, en cours d’exercice, d’opérations d’investissement non prévues lors de la programmation budgétaire.

Les crédits ouverts par la LFR, depuis d’autres programmes du budget annexe (essentiellement depuis le programme 612 Navigation aérienne), ont permis à la DGAC de rembourser une partie de l’emprunt supplémentaire (65 millions d’euros) que le décret d’avance du 8 décembre 2009 l’a autorisée à contracter, afin de faire face à un besoin urgent de trésorerie, lui-même lié à l’endettement structurel du BACEA.

Proposition n° 5 : Mieux expliquer dans le rapport annuel de performances les motifs des mouvements de crédits en cours d’exercice.

● Depuis l’exercice 2009, le programme 613 supporte l’ensemble des dépenses de personnel du budget annexe. S’il limite les possibilités de fongibilité asymétrique, un tel regroupement favorise une gestion efficace des ressources humaines, indispensable à la DGAC.

À de nombreuses reprises, le Rapporteur spécial a dénoncé, avec la Cour des comptes, la gestion coûteuse et pour partie illégale du personnel de la DGAC, s’agissant en particuliers des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA).

En 2010, la DGAC a commencé à tirer les conséquences des critiques qui lui étaient adressées :

– en légalisant le régime des primes versées à ses agents, à la suite de la mise en débet de ses comptables par la Cour des comptes, à hauteur de 260 millions d’euros pour la seule année 2007. Une demande de remise de ces débets a été adressée au ministre du Budget, qui en poursuit l’instruction ;

– en mettant fin à la pratique dite de « clairance », qui permettait officieusement à des contrôleurs aériens de ne pas être présents sur leur lieu de travail, et de ne travailler en conséquence que 99 jours par an selon la Cour des comptes ;

– en limitant les mesures catégorielles dans le cadre du « protocole social 2010-2012 ». Il faut en effet rappeler que depuis 1988, la gestion des ressources humaines repose sur ces protocoles triennaux négociés entre le directeur général de l’Aviation civile et les organisations syndicales, prévoyant habituellement des mesures catégorielles dont l’objectif, assumé par la DGAC, est de prévenir des conflits qui pourraient conduire à la paralysie de l’espace aérien. En conséquence, seuls 1,6 des 6 millions d’euros prévus au titre des mesures catégorielles ont été consommés en 2010, afin de solder le protocole 2007-2009.

En 2010, après plusieurs années de croissance forte et ininterrompue, les dépenses de personnel ont légèrement diminué par rapport à l’exercice précédent. Cette diminution, évaluée par la DGAC à environ 2 millions d’euros, s’entend hors effet CAS Pensions, le taux de cotisation au compte d’affectation spéciale ayant encore augmenté en 2010. La DGAC a respecté le schéma d’emploi, en supprimant 188 équivalents temps plein (ETP), se conformant ainsi à la règle du non remplacement d’un départ à la retraite sur deux. Dans sa note sur l’exécution du budget, la Cour relève cependant que « le respect de la règle est très récent et ne touche pas, sur l’année 2009-2010, les catégories de personnel les mieux payées […], d’où une difficulté durable à contenir la masse salariale ».

Proposition n° 6 : Poursuivre la normalisation de la gestion des ressources humaines à la DGAC.

b) Le dispositif de mesure de la performance fait clairement apparaître la situation préoccupante de l’endettement.

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Programme 613 Soutien aux prestations de l’aviation civile

Objectif n° 1 : Rendre un service de gestion des ressources humaines au meilleur coût

Indicateur 1.1 : Ratio d’efficience de la gestion des ressources humaines

Objectif n° 2 : Maîtriser l’équilibre recettes/dépenses et l’endettement du budget annexe

Indicateur 2.1 : Endettement / capacité d’autofinancement

Objectif n° 3 : S’assurer du recouvrement optimum des recettes du budget annexe

Indicateur 3.1 : Taux de recouvrement des recettes du budget annexe

● Les résultats obtenus en matière d’efficience de la gestion des ressources humaines (indicateur 1.1) sont meilleurs que prévu, puisque seuls 2,86 % des ETP auront été affectés à la gestion des ressources humaines, pour une prévision initiale de 3,06 %.

● Les résultats sont également satisfaisants en ce qui concerne le recouvrement des recettes du budget annexe (indicateur 3.1).

● Ils sont en revanche très mauvais s’agissant de l’endettement (indicateur 2.1). L’aggravation alarmante du niveau de dette, longuement évoquée plus haut, a porté à 23,8 le nombre d’années nécessaires au désendettement. La prévision initiale (17 ans) traduisait elle-même la dégradation de la situation financière du budget annexe depuis 2008. Dans ces conditions, la cible fixée pour 2011 – moins de 8,5 ans – apparaît très optimiste.

2.– Le programme 612 Navigation aérienne

a) L’apparente augmentation des autorisations d’engagement en cours d’exercice résulte d’une mesure technique.

● Doté en LFI de 513,8 millions d’euros en AE et de 492,9 millions d’euros en CP, le programme 612 a finalement reçu 654,6 millions d’euros en AE (+ 27,4 %) et 485,8 millions d’euros en CP (- 1,4 %). Le taux de consommation des AE a été de 69,4 %, celui des CP de 95,5 %.

● La très forte augmentation des AE en cours d’exercice résulte d’un report de 155,8 millions d’euros depuis 2009, de nature technique. Évoqué précédemment, le passage au SIF devrait permettre, à l’avenir, d’éviter de type de mesure, qui ne facilite pas la lecture des résultats de l’exécution.

● La lecture du RAP laisse apparaître une forte augmentation des dépenses de fonctionnement par rapport à la prévision dressée en LFI : + 28 % en AE et + 18 % en CP. Cette forte augmentation résulte essentiellement de facteurs comptables, mais également de l’actualité particulière de l’année 2010 :

– à la demande du ministère du Budget, des dépenses jusqu’alors comptabilisées dans la catégorie des investissements le sont désormais dans celle du fonctionnement. Cela explique en partie la réduction des dépenses d’investissement, qui résulte également des contraintes liées à l’endettement du BACEA (cf. supra) ;

– la mise en place du mécanisme de constatation des charges à payer expliquerait plus de 50 % de l’augmentation des dépenses de fonctionnement, en passant sur l’exercice 2010 des charges qui, en comptabilité budgétaire, auraient été imputées sur l’exercice 2011. On se trouve ici confronté aux problèmes de lisibilité entraînés par le passage unilatéral à la comptabilité d’engagement, le RAP mêlant plusieurs référentiels comptables ;

– des dépenses supplémentaires ont dû être engagées sur l’action 3 Aéroports, du fait des fortes chutes de neige de l’hiver (augmentation des dépenses de fluides, notamment).

b) Sous l’effet de la stagnation du trafic aérien, la productivité de la DGAC a cessé de progresser.

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Programme 612 Navigation aérienne

Objectif n° 1 : Assurer un haut niveau de sécurité de la navigation aérienne

Indicateur 1.1 : Nombre de croisements hors norme pour 100 000 vols

Objectif n° 2 : Maîtriser l’impact environnemental du trafic aérien

Indicateur 2.1 : Nombre d’événements non conformes au respect de la trajectoire initiale de décollage à Orly et Roissy

Indicateur 2.2 : Efficacité horizontale des vols (écart entre la trajectoire parcourue et la trajectoire directe des vols)

Objectif n° 3 : Améliorer la ponctualité des vols

Indicateur 3.1 : Niveau de retard moyen par vol pour cause ATC [Air Traffic Control]

Objectif n° 4 : Améliorer l’efficacité économique des services de navigation aérienne

Indicateur 4.1 : Niveau du taux unitaire de route français

Indicateur 4.2 : Évolution des taux unitaires des redevances métropolitaines de navigation aérienne

Indicateur 4.3 : Évolution du coût unitaire des unités de service de navigation aérienne

Objectif n° 5 : Améliorer le taux de couverture des coûts des services de navigation aérienne outre-mer par les redevances

Indicateur 5.1 : Taux de couverture des coûts des services de navigation aérienne outre-mer par les redevances outre-mer

● Les résultats obtenus en matière de sécurité des vols (indicateur 1.1) sont bons, puisque le nombre de croisements hors norme a été de seulement 0,11 pour 100 000 vols, contre une prévision de 0,40.

● Les résultats obtenus en matière d’impact environnemental du trafic aérien (objectif 2) sont contrastés :

– le nombre d’événements non conformes au respect de la trajectoire initiale de décollage à Orly et Roissy (indicateur 2.1) est plus faible que prévu
(40 contre 64) ;

– si les résultats du nouvel indicateur 2.1 sont conformes à la prévision, ils sont un peu moins bons que les années précédentes. Cela signifie que les routes suivies par les vols contrôlés n’ont pas été aussi directes qu’en 2008 et 2009, ce que le RAP attribue aux « perturbations sociales au sein des centres de contrôle qui ont affecté la fluidité du trafic », perturbations pour partie liées aux réformes de la gestion des ressources humaines précédemment évoquées.

● Ces mêmes perturbations contribuent à expliquer, avec l’épisode des cendres islandaises et les chutes de neige de décembre, la forte augmentation du retard moyen des vols du fait du contrôle aérien (indicateur 3.1) : près de trois minutes pour une prévision initiale de moins d’une minute.

● Les indicateurs rattachés à l’objectif 4 traduisent une performance contrastée de la direction des Services de la navigation aérienne (DSNA), prestataire intégré à la DGAC.

L’indicateur 4.1 montre que, malgré un niveau légèrement supérieur à la prévision (65,10 euros contre 64,50 euros par unité de service), le taux de route français reste nettement inférieur au taux moyen des États limitrophes (72,46 euros) comme au taux moyen des États du FABEC (69,94 euros), en dépit d’une augmentation assez importante en 2010, de 5,9 % pour une prévision de 4,9 % (indicateur 4.2). Cette augmentation traduit le fait, souligné par le RAP, que « les gains de productivité réalisés par la DSNA avant la crise n’ont pu être conservés » car « depuis 2008, le trafic a chuté de 7,7 % alors que le taux de route a dû être relevé de 11 % en euros courants ». Analysant de manière complète et sincère l’évolution de la productivité sur les dix dernières années, le RAP laisse entendre que la crise n’est pas seule responsable de cette dégradation, relevant que sur la période, « l’effectif des contrôleurs aériens a augmenté de 13 %, plus vite que le trafic mesuré en nombre de vols contrôlés (+ 7 %) ».

Les bons résultats de l’indicateur 4.3 s’expliquent par le passage du mécanisme correcteur à un dispositif d’incitation à la performance. Avant 2010, le niveau des redevances était déterminé par le niveau prévisionnel des coûts à couvrir. Un mécanisme correcteur permettait, en cas de sur ou sous-recouvrement, de réguler la situation avec un décalage dans le temps, par exemple en restituant aux compagnies le trop-perçu. En 2010, la DGAC a mis en place un mécanisme dit d’incitation à la performance, consistant à déterminer pour une durée maximale de cinq ans les taux des redevances de navigation aérienne. Une clause de sauvegarde permet toutefois, si le trafic s’écarte trop de la prévision, de réajuster les taux d’une année sur l’autre. Cette clause aurait pu être utilisée en 2010 ; mais la DGAC a renoncé à en faire application, privilégiant une réduction de ses coûts.

● Les premiers résultats obtenus à la suite de la mise en place de la redevance océanique, mesurés par l’indicateur 5.1, sont encourageants : en effet, ce sont désormais 36,6 % des coûts de la navigation aérienne outre-mer qui sont couverts pas des redevances, contre 32,3 % en 2009, la prévision initiale pour 2010 étant de 33 %.

3.– Le programme 614 Transports aériens, surveillance et certification

a) La majoration des crédits en cours d’exercice s’explique par l’apport de fonds de concours au Bureau d’enquêtes et d’analyses.

● Les crédits votés en LFI (56,6 millions d’euros en AE et 61,9 millions d’euros en CP) ont été majorés en cours d’exercice de respectivement de 74,3 et 40,9 %. Les AE ont été consommées à 80,8 % et les CP à 84,3 %.

● Les mouvements de crédits expliquant le très important abondement en cours d’exercice sont d’une part un report depuis l’exercice 2009 (24,2 millions d’euros en AE et 7,5 millions d’euros en CP), d’autre part des fonds de concours à hauteur de 23,3 millions d’euros (AE=CP). Si les reports s’expliquent de la même manière que ceux opérés sur les programmes 612 et 613, l’apport en fonds de concours résulte des modalités de financement des activités du Bureau d’enquêtes et d’analyses pour la sécurité de l’aviation civile (BEA), au titre des recherches consécutives à l’accident du vol Rio-Paris, le 1^er juin 2009 (financement par fonds de concours abondés par Air France et Airbus).

b) Les indicateurs mesurent mal la performance des crédits.

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Programme 614 Surveillance et certification

Objectif n° 1 : Concourir à la sécurité et à la sûreté de l’aviation civile

Indicateur 1.1 : Nombre d’écarts majeurs à la réglementation détectés par organisme audité ou inspecté sur une base programmée

Indicateur 1.2 : Présence au contact direct des entreprises permettant de relever des écarts à la réglementation

Indicateur 1.3 : Efficacité dans la conduite des enquêtes techniques de sécurité et dans l’exploitation de leurs résultats

Objectif n° 2 : Renforcer les contrôles effectués sur les compagnies étrangères

Indicateur 2.1 : Nombre de contrôles ciblés d’aéronefs étrangers sur les aéroports français effectués annuellement rapporté au nombre total de contrôles

Objectif n° 3 : Limiter les impacts environnementaux du transport aérien

Indicateur 3.1 : Respect de la réglementation environnementale

Objectif n° 4 : Assurer le respect d’un cadre concurrentiel équitable pour le transport aérien

Indicateur 4.1 : Taux annuel de récidive des transporteurs aériens dont le comportement a fait l’objet d’une mise en demeure à la suite d’infractions à la réglementation relative au transport aérien (hors réglementation technique et environnementale)

Indicateur 4.2 : Rapidité de traitement des réclamations des clients du transport aérien

● Les indicateurs rattachés à l’objectif 1 mesurent peu la performance des crédits, le responsable de programme n’ayant aucune prise sur la plupart des variables étudiées. Seul le sous-indicateur de l’indicateur 1.3 mesurant la part des enquêtes clôturées moins d’un an après la survenance de l’accident ou de l’incident peut être regardé comme un indicateur d’efficacité ; en l’espèce, les résultats ne sont pas très bons puisque le taux réalisé est de 58 %, pour un objectif de 70 %. Ce résultat s’explique par le fait que la DGAC a souhaité résorber le stock de dossiers plus anciens en attente de traitement, décalant d’autant le traitement des dossiers récents.

● Le Rapporteur spécial a déjà eu l’occasion de s’interroger sur la pertinence de l’indicateur rattaché à l’objectif 2, dont on comprend mal en quoi il est de nature à mesurer la performance de la DGAC.

● La même remarque peut être formulée s’agissant de l’indicateur rattaché à l’objectif 3, qui mesure notamment le nombre d’infractions sanctionnées par l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA), dont la subvention pour charges de service public n’est pas financée par le budget annexe, mais par le budget général.

● Des deux indicateurs rattachés à l’objectif 4, seul le second mesure la performance des crédits. Là encore, les résultats ne sont pas bons : le délai moyen de traitement des réclamations des clients du transport aérien aura été de 109 jours, pour une prévision de 33 jours. Mais cela s’explique par le contexte particulier de l’année 2010 (neige, volcan islandais), qui a vu le nombre de réclamations augmenter de 50 %.

Proposition n° 7 : Refondre le dispositif de mesure de la performance du programme 614.

4.– Le programme 611 Formation aéronautique

a) L’année 2010 a permis de préparer la fusion de l’ENAC et du SEFA.

● Les crédits votés en LFI (77,2 millions d’euros en AE et 80,5 millions d’euros en CP) ont connu très peu d’évolution en cours d’exercice. Le taux de consommation est élevé : 96,6 % pour les AE et 95,5 % pour les CP. En conséquence, et compte tenu de la bonne qualité de la JPE, l’exécution 2010 n’appelle pas de commentaire particulier.

● Le programme 611 est le seul auquel soit rattaché un opérateur, l’École nationale de l’aviation civile (ENAC). À compter du 1^er janvier 2011, l’ENAC a fusionné avec le service d’exploitation de la formation aéronautique (SEFA), chargé plus spécifiquement de la formation pratique au pilotage. Dans la perspective de cette fusion, à laquelle le Rapporteur spécial a apporté son soutien, le fonds de roulement de l’ENAC a bénéficié d’un abondement de 2,5 millions d’euros en 2010 (pour un financement par le budget de l’État de 63,4 millions d’euros au total).

b) La performance du programme est contrastée.

OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Programme 611 Formation aéronautique

Objectif n° 1 : Assurer la formation des ingénieurs, des techniciens de la sécurité aérienne et des élèves pilotes de ligne aux meilleures conditions économiques

Indicateur 1.1 : Coût de la formation des élèves

Objectif n° 2 : Répondre aux besoins du secteur aéronautique français en actions de formation et d’expertise

Indicateur 2.1 : Taux d’insertion professionnelle des élèves

Il faut signaler que l’ENAC a poursuivi en 2010 les efforts de rationalisation de ses dépenses de fonctionnement entrepris en 2009. C’est d’ailleurs ce qui explique, selon la DGAC, la réduction du coût de formation des élèves (indicateur 1.1) : la formation d’un ingénieur aura coûté 70 000 euros (pour une prévision de 82 000), celle d’un pilote 105 000, pour une prévision de 115 000). S’agissant du second indicateur du programme, le Rapporteur spécial ne peut que partager les critiques formulées dans la NEB : cet indicateur, dépendant de la conjoncture économique, ne reflète pas la performance de la DGAC.

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ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES

TRANSPORTS ROUTIERS, FERROVIAIRES, FLUVIAUX ET MARITIMES

COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE ; AVANCES AU FONDS D’AIDE À L’ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES

Commentaire de M. Hervé MARITON, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– PROGRAMME 203 INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS : PLUS DE LA MOITIÉ DES CRÉDITS DE LA MISSION 185

II.– L’AFITF : UN BUDGET TOUJOURS DÉPENDANT DES SUBVENTIONS BUDGÉTAIRES 185

III.– LE PROGRAMME N° 205 SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES : DES OBJECTIFS DE PERFORMANCE GLOBALEMENT SATISFAISANTS 186

IV.– LE PROGRAMME N° 113 URBANISME, PAYSAGES ET BIODIVERSITÉ : DES FINANCEMENTS MALAISÉS À CONTRÔLER 186

V.– LE PROGRAMME SÉCURITÉ ROUTIÈRE : UN BILAN DE L’INSÉCURITÉ ROUTIÈRE QUI S’AMÉLIORE 187

VI.– COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE : UN DISPOSITIF PERMETTANT DE RETRACER LE PRODUIT DES AMENDES RADARS 187

VII.– LE DÉSÉQUILIBRE DU SYSTÈME DE BONUS-MALUS : UN COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS MASSIVEMENT DÉSÉQUILIBRÉ 188

L’architecture budgétaire de la mission Écologie, développement et aménagement durables qui a connu de profondes modifications en 2009 est, en 2010, en voie de stabilisation. D’importantes ressources extrabudgétaires s’y ajoutent, destinées aux établissements rattachés, comme l’Agence de financement des infrastructures de transport de France – AFITF – et l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie – ADEME.

Par ailleurs, la programmation budgétaire est marquée par le choix de concentrer les moyens de personnel et de fonctionnement sur un programme unique. Ce choix, s’il se justifie dans une optique de rationalisation des coûts, ne facilite pas le contrôle parlementaire et contrevient à la logique de la LOLF, qui suppose une présentation en coût complet.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

(en millions d’euros)

Programme	LFI	Crédits ouverts	Crédits consommés	Consommés /LFI	Consommés /ouverts
Infrastructures et services de transports	4 396,6	8 308,2	6 098,4	138,7 %	73,4 %
Sécurité et circulation routières	60,4	60,4	54,2	89,7 %	89,7 %
Sécurité et affaires maritimes	132	151,5	128,1	97 %	84,5 %
Urbanisme, paysages, eau et diversité	353	361,8	315,1	89,2 %	87 %
Information géographique et cartographique	73,6	72,3	72,1	97,9 %	99,7 %
Total	5 015,6	8 954,3	6 667,9	132,9 %	74,4 %

SUIVI DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENTS DU PROGRAMME 203

(en millions d’euros)

AE ouvertes en 2010	8 308,2
LFI 2010	4 396,6
AE sur années antérieures non couverts par des paiements en 2009	3 934,1
AE engagées en 2010	6 098,4
AE reportées en 2011	1 938,2

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN CRÉDIT DE PAIEMENT

(en millions d’euros)

Programme	LFI	Crédits ouverts	Crédits consommés	Consommés /LFI	Consommés /ouverts
Infrastructures et services de transports	4 312,9	6 310,6	6 039	140 %	95,6 %
Sécurité et circulation routières	61	57,2	56,6	92,7 %	98,9 %
Sécurité et affaires maritimes	134,7	136,7	133,2	98,8 %	97,4 %
Urbanisme, paysages, eau et diversité	346,7	344,4	330,8	95,4 %	96 %
Information géographique et cartographique	73,6	72,3	72,3	98,2 %	100 %
Total	4 928,9	6 921,2	6 631,9	134,5 %	95,8 %

I.– PROGRAMME 203 INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS : PLUS DE LA MOITIÉ DES CRÉDITS DE LA MISSION

Pour le programme 203 Infrastructures et services de transport, qui représente à lui seul la moitié des crédits de paiement consommés de la mission hors investissements d’avenir, la consommation des autorisations d’engagement et des crédits de paiement est en baisse respectivement de 14,7 % et 8,25 %. Cette évolution s’explique par comparaison avec l’exercice précédent qui avait connu une dépense plus importante au titre du plan de relance.

Comme chaque année, l’écart important entre les crédits votés initialement et les crédits disponibles s’explique par le rattachement de fonds de concours et par d’importants reports sur le programme 203 à hauteur de 3 934 millions d’euros d’engagements sur années antérieures non couverts par des paiements en 2009. Cette année, s’y sont ajoutés 3,6 milliards d’euros liés aux investissements d’avenir ouverts en loi de finances rectificative.

Le plan de relance (programme 315) a apporté à la mission 920 millions d’euros en AE et CP sur les exercices 2009 et 2010, pour des opérations portant sur des infrastructures de transport. Le taux de consommation de ces crédits s’est élevé à 99,8 % pour les autorisations d’engagement et 92,6 % pour les crédits de paiement. Le taux de consommation des crédits du plan de relance est donc très élevé, sans atteindre 100 % sur les deux années, ce qui nécessite la poursuite du plan en 2011.

On relève également une forte baisse (315 millions d’euros) de la subvention versée à l’AFITF à partir du programme 203.

II.– L’AFITF : UN BUDGET TOUJOURS DÉPENDANT DES SUBVENTIONS BUDGÉTAIRES

Le budget de l’AFITF reste tributaire de la subvention de 915 millions d’euros versée par l’État. En effet, le contentieux pendant concernant l’appel d’offre relatif à la mise en œuvre de la taxe poids lourds renvoie l’encaissement de cette recette à un avenir incertain. La mise en place de cette taxe permettra par ailleurs d’avancer dans la négociation avec les sociétés d’autoroute pour une revalorisation de la taxe domaniale en contrepartie d’un effet d’aubaine.

Les engagements de dépense de l’AFITF sont nettement supérieurs à ses recettes. Au total, selon le rapport annuel 2009 du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) cité par la Cour des comptes, en cinq ans d’existence, l’agence a perçu 10 milliards d’euros de recettes, tandis qu’elle s’est engagée à payer 17 milliards d’euros et en a déjà payé 10. Sur la période 2005-2009, le montant des restes à payer s'élevait donc à 7 milliards d’euros. Il se monterait à plus de 24 milliards d’euros en 2014, sans assurance de financements correspondants. L’évolution des restes à payer de l’AFITF constitue donc un facteur de risque important et grandissant.

De plus, bien que n’étant pas votés par le Parlement, les engagements de l’AFITF, qui sont approuvés par les représentants de la tutelle au conseil d’administration de l’opérateur, engagent l’État. Ce dispositif est peu compatible avec les articles 7 et 9 de la LOLF en ce qu’il contrevient au principe d’universalité budgétaire.

La loi de finances initiale devrait prévoir au minimum une ouverture d’autorisations d’engagement – à défaut de la suppression pure et simple de l’AFITF – pour le montant des dépenses non couvertes par les ressources propres de l’agence, dans la mesure où l’AFITF est un organisme transparent sans réelle valeur ajoutée technique, et où l’État contrôle le conseil d’administration. Cela se justifie d’autant plus que des provisions sont constituées dans les comptes de l’État, en comptabilité générale, au titre des engagements pris par l’AFITF.

III.– LE PROGRAMME N° 205 SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES : DES OBJECTIFS DE PERFORMANCE GLOBALEMENT SATISFAISANTS

Les crédits du programme n° 205 Sécurité et affaires maritimes ont, en 2010, été maîtrisés.

Les autorisations d’engagement consommées se sont élevées à 128,1 millions d’euros, pour une ouverture de crédits de 151,5 millions d’euros. En crédits de paiement, les crédits consommés ont atteint 133,2 millions d’euros pour une ouverture de 134,7 millions d’euros.

Le programme dans son ensemble, s’il reste en dessous des cibles fixées, a atteint, au cours de l’exercice 2010, continue à progresser en termes de performance recentrée autour de trois objectifs : sécurité maritime et protection de l’environnement, promotion de la flotte de commerce et de l’emploi, meilleur contrôle de la pêche.

Enfin, le programme a été marqué en 2010 par la création de l’École nationale supérieure maritime à la suite du Grenelle de la mer et par la création d’une fonction garde-côte telle que voulue par le Président de la République.

IV.– LE PROGRAMME N° 113 URBANISME, PAYSAGES ET BIODIVERSITÉ : DES FINANCEMENTS MALAISÉS À CONTRÔLER

Le programme 113 Urbanisme, paysages et biodiversité a pour objectifs la préservation des ressources et milieux naturels et l’aménagement concerté des espaces dans le cadre d’un développement durable des territoires. Il s’appuie en effet, sur les nouvelles directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL).

Peu de mention est faite dans les documents budgétaires, des 13 394 ETPT associés au programme et qui sont inscrits au sein du programme support du ministère. Le suivi des moyens affectés au programme devient dans ce contexte malaisé.

346,7 millions d’euros seulement sont inscrits en loi de finances initiale pour le programme 113. Cependant, 802 millions d’euros de crédits de paiement ont été consommés en 2010 par l’action 13 Personnels œuvrant pour les politiques du programme 113 en provenance du programme support. En outre, une part importante de l’activité des services déconcentrés dans le domaine de l’eau et de la biodiversité est assurée par des agents du ministère de l’Agriculture. Ces financements croisés ne favorisent pas le contrôle parlementaire.

On notera enfin que le programme n° 159 Information géographique et cartographique a atteint ses objectifs en 2010.

V.– LE PROGRAMME SÉCURITÉ ROUTIÈRE : UN BILAN DE L’INSÉCURITÉ ROUTIÈRE QUI S’AMÉLIORE

En 2010, pour la neuvième année consécutive, le nombre de tués sur les routes est en baisse. Il passe pour la première fois sous la barre des 4 000 soit 6,5 % de moins qu’en 2009. De plus en 2010, la mortalité des deux-roues motorisés qui avait atteint 28 % des personnes décédées sur les routes pour 2 % du trafic a été jugulée (-20 %).

Le Rapporteur spécial soutient les mesures décidées par le Gouvernement au cours du comité interministériel de la sécurité routière (CISR) du 11 mai 2011 qui visent à poursuivre le combat contre l’insécurité routière.

Les autorisations d’engagement ouvertes pour le programme n° 207 Sécurité routière se sont élevées en 2010 à 60,4 millions d’euros, dont 54,2 ont pu être consommées. Pour les crédits de paiement, la consommation est de 56,6 millions d’euros pour des ouvertures de 57,2 millions d’euros.

VI.– COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE : UN DISPOSITIF PERMETTANT DE RETRACER LE PRODUIT DES AMENDES RADARS

Une partie du produit des amendes radars a été affectée au compte d’affectation spéciale soit 212 millions d’euros – 196 millions d’euros pour le programme 751 et 16 millions d’euros pour le programme 752, le reliquat étant partagé entre l’AFITF et les collectivités territoriales.

L’exécution budgétaire est délicate. Le CAS est utilisé principalement pour l’achat et l’entretien de matériels nécessaires au fonctionnement du dispositif radars. Ces dépenses concernent principalement le programme 751 qui a recours à des marchés pluriannuels. Le choix d’un compte d’affectation spéciale crée un lien obligatoire entre la mise à disposition des recettes et les ouvertures de crédits, obligeant à étaler dans le temps les commandes et les paiements pour ne pas dépasser ces derniers.

La sous-consommation de crédits en 2010 a mis en évidence, comme cela avait été le cas en 2009, une surdotation en autorisations d’engagement et surtout en crédits de paiement. Pour le programme 751, ce phénomène récurrent résulte en grande partie de la lenteur des procédures de marchés pluriannuels d’équipements. Le programme 752 se caractérise également par des reports élevés liés pour l’essentiel au retard pris par le projet FAETON de modernisation du fichier national du permis de conduire (FNPC).

Par ailleurs, la loi de finances initiale pour 2011 a étendu le compte d’affectation spéciale (CAS) Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route, renommé Contrôle de la circulation et du stationnement routiers en fondant les recettes provenant des radars automatiques et celles des amendes de police.

La lisibilité du CAS qui avait initialement pour vocation de retracer strictement les modalités financières de mise en œuvre des opérations d’aménagement et de sécurité routières financés par le produit des amendes automatisées s’en est trouvée fortement dégradée. En effet, jusqu’à la date de janvier 2011, le compte était bien affecté et spécial. Malheureusement, son extension a altéré le suivi spécifique du produit des radars automatiques. Il n’est maintenant ni affecté, ni spécifique.

VII.– LE DÉSÉQUILIBRE DU SYSTÈME DE BONUS-MALUS : UN COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS MASSIVEMENT DÉSÉQUILIBRÉ

Depuis la création du compte de concours financier d’avance au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres, l’exécution des dépenses s’est trouvée beaucoup plus élevée que celle prévue initialement, alors que le niveau de recettes a été nettement en retrait par rapport à celui anticipé. Dès lors, le déficit du fonds n’a fait que s’accroître : 214 millions d’euros en 2008 et 522 millions d’euros en 2009 et 516 millions d’euros en 2010. Les raisons de ce déficit sont à trouver dans le succès des mesures incitatives mises en place.

Ceci a conduit le Gouvernement à prendre un décret d’avance de 370 millions d’euros en cours de gestion pour alimenter le fonds et honorer les engagements de l’État (décret d’avance du 28 septembre 2010).

Le Rapporteur spécial, dans un rapport d’information évaluant les effets du dispositif ⁽¹⁸⁾, avait dénoncé le choix de l’utilisation d’un compte de concours financier et estimé que le « bonus/malus » est un choix de politique publique et n’est donc pas forcément destiné à être équilibré.

Proposition : Retenir pour le « bonus/malus » un support adapté, c'est-à-dire d’un côté une dotation budgétaire et de l’autre un impôt.

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ÉCONOMIE : DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DE L’EMPLOI ;PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS

Commentaire de M.  Jérôme CHARTIER, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– UNE MISSION À LA CARTOGRAPHIE CHANGEANTE ET AU PILOTAGE DIFFICILE 192

A.– L’ÉVOLUTION INCESSANTE DU PÉRIMÈTRE DE LA MISSION 192

1.– Une cartographie de la mission en perpétuel changement 193

2.– Des programmes sans réelle cohérence opérationnelle et stratégique 193

B.– UN PILOTAGE RENDU DIFFICILE PAR LE VOLUME IMPORTANT DES DÉPENSES FISCALES 194

C.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE CARACTÉRISÉE PAR DES DÉPASSEMENTS IMPORTANTS POUR DEUX PROGRAMMES 195

1.– Le programme 220 : une consommation supérieure à la prévision 195

2.– Le programme 305 : une dotation initiale entachée d’insincérité 196

II.– LA NÉCESSITÉ D’AMÉLIORER LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE 196

A.– LE PROGRAMME 134 : UN EFFORT LOUABLE MAIS INSUFFISANT 196

B.– LE PROGRAMME 220 : UN DISPOSITIF DE PERFORMANCE INSTABLE ET PERFECTIBLE 197

C.– LE PROGRAMME 305 : UNE MESURE DE LA PERFORMANCE INCOMPLÈTE ET INSATISFAISANTE 197

1.– Des indicateurs non pertinents 198

2.– Des absences regrettables 198

La mission Économie a pour objectif de favoriser la mise en place d’un environnement propice à une croissance durable et équilibrée de l’économie et de l’emploi. Les politiques de la mission visent à encourager le développement de la compétitivité des entreprises et à faciliter leur accès aux marchés étrangers. La mission regroupe également les actions destinées à assurer un fonctionnement efficace des marchés par une concurrence saine, et à garantir la protection des consommateurs.

La mission est composée de quatre programmes pérennes, ceux de 2009 :

– Programme 134 : Développement des entreprises et de l’emploi ;

– Programme 220 : Statistiques et études économiques ;

– Programme 223 : Tourisme ;

– Programme 305 : Stratégie économique et fiscale.

Se sont ajoutés deux autres programmes qui font partie des treize programmes mis en œuvre au titre des investissements d’avenir et instaurés par la loi de finances rectificative du 9 mars 2010 : le programme 323 Développement de l’économie numérique doté de 4,5 milliards d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement et le programme 322 Croissance des petites et moyennes entreprises doté de 2,14 milliards d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Les deux programmes temporaires ont donc augmenté de manière considérable les crédits de la mission.

La mission a consommé en 2010 7,40 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 7,41 milliards en crédits de paiement alors qu’elle avait été dotée en loi de finances initiale de 1,95 milliard d’euros en autorisations d’engagement et 1,93 milliard d’euros en crédits de paiement. À périmètre constant, sans la création de deux programmes en loi de finances rectificative, l’exécution se situe quasiment au même niveau qu’en 2009.

I.– UNE MISSION À LA CARTOGRAPHIE CHANGEANTE ET AU PILOTAGE DIFFICILE

A.– L’ÉVOLUTION INCESSANTE DU PÉRIMÈTRE DE LA MISSION

Depuis la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la mission Économie n’a cessé d’être modifiée dans sa composition et au sein des programmes la composant. Cette évolution erratique rend très difficile toute comparaison de l’exécution de la mission sur plusieurs années et amène la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire pour 2010 à « s’interroger sur la pertinence et la logique de la composition de cette mission ».

1.– Une cartographie de la mission en perpétuel changement

La mission Économie s’intitulait Développement et régulation économiques en 2008 et comprenait les programmes 134, 223 et 199 Régulation économique ; ce dernier a été absorbé en 2009 par le programme 134. En 2009, les programmes 220 et 305 ont constitué pour ce seul exercice la mission Pilotage de l’économie française. Rappelons qu’en 2007, la mission comprenait en outre les programmes 134, 127 Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel, 199 Régulation et sécurisation des échanges de biens et services et 174 Passifs financiers miniers.

En 2010, deux nouveaux programmes éphémères ont de nouveau bouleversé le périmètre de la mission et son calibrage budgétaire.

2.– Des programmes sans réelle cohérence opérationnelle et stratégique

● Le programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi est depuis sa création un programme hétérogène. Il regroupe plusieurs politiques mises en œuvre par différents services de l'État, qui concourent au développement des entreprises et in fine au développement de l'emploi. Ce programme a sans cesse évolué largement dans son périmètre depuis l’instauration de la LOLF. En 2009, la structure et le contenu du programme Développement des entreprises et de l’emploi ont été à nouveau largement modifiés.

Le programme regroupe l’ancien programme 199 et une partie de l’ancien programme 134. Les crédits de titre 2 sont, sans être majoritaires, devenus importants et le lien avec les entreprises est plus ténu. Sa structure résulte des décisions issues de la RGPP. Le programme rassemble donc les structures en charge des entreprises (direction générale de la Compétitivité, de l’industrie et des services, – DGCIS –, Conseil général de l’industrie, de l’énergie et des télécommunications – CGIET –, UBIFRANCE, Agence française pour les investissements internationaux – AFII –, direction générale de l’Emploi et de la formation professionnelle – DGEFP –) et des structures en charge de la régulation économique (direction générale de la Concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes – DGCCRF –, autorité de la concurrence, autorité de régulation des communications électroniques et de la poste – ARCEP –, commission de régulation de l’énergie – CRE –).

Ces modifications n’ont pas empêché que le programme Développement des entreprises et de l’emploi comporte toujours en son sein des actions qui ne concourent en rien à sa finalité ou qui mériteraient d’être regroupées et transférées vers d’autres programmes.

Ainsi, l’action Télécommunications, postes, société de l’information comporte des crédits qui devraient figurer dans d’autres programmes. L’aide au transport de presse compensant le surcoût pour La Poste du transport de presse en milieu rural, comprise dans cette action, devrait être placée dans le programme Presse de la mission Médias avec l’aide au numéro pour la presse d’opinion. Cette recommandation émise depuis 2007 n’a toujours pas été mise en pratique. De même, le CGIET est compétent sur le domaine de l’énergie alors même que le ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer qui détermine et conduit cette politique dispose du Conseil général de l’environnement et du développement durable.

● De la même façon, le programme 305 Stratégie économique et fiscale créée en loi de finances initiale 2008 qui est censé traduire la stratégie économique et fiscale de l’État regroupe en réalité des actions disparates et n’a pas les fonctions support indispensables à sa mise en œuvre. Les trois actions du programme (Définition et mise en œuvre de la politique économique et financière de la France, Développement international de l’économie française et Élaboration de la législation fiscale) montrent qu’il ne s’agit pas d’un ensemble cohérent d’actions concourant à la réalisation d’une politique publique.

Le programme répond plus à la volonté de réunir les fonctions d’état-major. En outre, le programme ne comporte aucune fonction support indispensable à sa mise en œuvre. Ainsi, il ne porte pas de dépense de personnel. Ne figurent comme fonction support que les dépenses de fonctionnement courant correspondant au réseau à l’étranger. Enfin, le directeur général du Trésor n’exerce une réelle autorité que sur deux des trois actions.

Proposition n° 1 : stabiliser et rationaliser le périmètre de la mission et de ses programmes 134 et 305.

B.– UN PILOTAGE RENDU DIFFICILE PAR LE VOLUME IMPORTANT DES DÉPENSES FISCALES

Les dépenses fiscales de la mission sont très importantes au regard des crédits ouverts, en particulier pour les programmes 134 Développement des entreprises et de l’emploi et 223 Tourisme Elles atteignent en budgétisation initiale un montant de 9,6 milliards d’euros.

Les griefs habituels faits au volet de dépenses fiscales rattaché à une mission, et à ses programmes en particulier, prennent donc une particulière acuité pour la mission Économie.

Premièrement, les précédents rapporteurs spéciaux et le rapporteur spécial ont déploré que les projets annuels de performances du programme n° 134 ne chiffrent pas correctement les dépenses fiscales du programme depuis 2006. L’amélioration opérée dans ce domaine en 2009 et 2010 n’est pas, selon le Rapporteur spécial, décisive. En réalité, le coût d’une dépense fiscale est dans la majorité des cas supérieur aux recettes qui résulteraient de sa suppression mais il est très difficile à chiffrer comme l’a rappelé la Cour des comptes dans le rapport public annuel de 2011.

Deuxièmement, le lien entre les dépenses fiscales et un programme est ténu, voire inexistant. Ainsi, la mesure en faveur du taux de TVA réduit à 5,5 % applicable aux ventes à consommer sur place, à l’exception des ventes de boissons alcooliques, est inscrite dans les dépenses fiscales du programme 134. Il est évident qu’elle aurait dû être imputée sur le programme 223. Les dépenses fiscales rattachées au programme 305 n’ont aucun lien direct avec son contenu. Cette imputation pourrait faire office de cas d’école.

Proposition n° 2 : Évaluer avec précision le coût des dépenses fiscales dans le PAP ou du moins faire évoluer le chiffrage comme le produit de l’impôt concerné ou comme le PIB.

C.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE CARACTÉRISÉE PAR DES DÉPASSEMENTS IMPORTANTS POUR DEUX PROGRAMMES

1.– Le programme 220 : une consommation supérieure à la prévision

Les dépenses de personnel du titre 2 augmentent de 8,8 millions d’euros par rapport à 2009, pour une consommation supérieure de 3 millions d’euros à la prévision. Cette surconsommation résulte du non-respect du schéma d’emplois du programme. Le nombre de départs à la retraite a été inférieur à la prévision mais celui d’entrées a été très supérieur (+ 145 %). L’évolution finale des emplois est donc de – 77 ETPT pour 6 138 prévus dans le PAP. Le non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux n’a pas eu lieu en exécution. Le taux de non-remplacement est de 30 % contre 45 % prévu dans le PAP.

Les crédits de paiement consommés hors titre 2 dépassent de 12 millions d’euros les crédits votés. Ce dépassement s’explique essentiellement par une sous-budgétisation manifeste en loi de finances initiale que le Rapporteur spécial regrette. En effet, pour contrer cette sous-budgétisation, d’importants ajustements ont été nécessaires en cours de gestion : 33,6 millions d’euros de crédits de paiement ont été ouverts hors titre 2, soit une augmentation de 60 % par rapport à la dotation initiale hors titre 2. La loi de finances initiale n’a pas pris en compte les reports de la gestion 2008 (plusieurs projets de l’INSEE décalés) pour un montant de 11 millions d’euros, les coûts structurels supportés par le titre 3 et une mesure d’alignement indemnitaire pour les agents de catégorie A. Cette gestion 2010 du programme conduit à des reports de charges en 2011 pour 4,6 millions d’euros.

Proposition n° 3 : Intégrer systématiquement les reports de charge à la loi de finances initiale afin de respecter la règle de l’annualité budgétaire.

2.– Le programme 305 : une dotation initiale entachée d’insincérité

Ce programme se caractérise par sous-budgétisation chronique. Il s’agit d’une situation récurrente qui s’est aggravée en 2010. Depuis 2006, les crédits votés hors titre 2 sont insuffisants en raison de la sous-évaluation du coût des prestations de la Banque de France pour l’État.

Cette situation est d’autant plus préoccupante que la dépense représente les deux tiers de la dépense hors titre 2 du programme 305. Pour se conformer au système européen de banques centrales, les crédits prévus en loi de finances initiales avaient pour objectif de rémunérer au « juste prix » les prestations effectuées par la Banque de France. La Cour des comptes constate dans sa note d’exécution budgétaire de 2010 en le déplorant qu’un amendement parlementaire a réduit de 23,4 millions d’euros les crédits prévus à cet effet.

L’exécution budgétaire des programmes 134 et 223 n’appelle pas d’observation particulière de la part du Rapporteur spécial. Elle a été conforme à la prévision initiale sans mouvements de gestion notables.

II.– LA NÉCESSITÉ D’AMÉLIORER LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE

Les programmes disposent d’indicateurs pour évaluer leur action et leurs performances. À ces indicateurs sont associées des valeurs cibles et ils sont renseignés selon une périodicité annuelle liée à l’exercice rétrospectif des rapports annuel de performance et aux cibles fixées dans le projet annuel de performances.

La démarche de performance est le « talon d’Achille » de la mission Économie quel que soit le programme. La Cour des comptes et les rapporteurs spéciaux le constatent depuis 2006. En 2010, un effort concernant la mesure de la performance a toutefois été consenti en termes de réduction, de simplification et de lisibilité des indicateurs.

A.– LE PROGRAMME 134 : UN EFFORT LOUABLE MAIS INSUFFISANT

Conformément aux recommandations de la Cour et aux propositions du Rapporteur spécial, le volet Performance du programme 134 a été réexaminé et rationalisé. Les objectifs ont été ramenés de dix à cinq et les indicateurs de onze dans le PAP 2010 à quinze dans le PAP 2009. En tout état de cause, seuls 60 % des objectifs sont atteints ou dépassés, 10 % des objectifs ne sont toujours pas renseignés.

Cette restructuration était devenue indispensable étant donné le contexte de réformes structurelles mises en œuvre depuis 2009 sur le programme, à savoir :

– la fusion du Conseil général des mines et du Conseil général des technologies de l’information donnant naissance au Conseil général de l’industrie, de l’énergie et des technologies ;

– la création de la direction générale de la Compétitivité et des services (DGIS) qui regroupe les anciennes directions du tourisme, la direction du commerce, de l’artisanat, des services et des professions libérales et la direction générale des entreprises ;

– les premières préfigurations des directions générales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) par rapprochement des sept services extérieurs de l’État, dont trois relèvent du programme 134.

B.– LE PROGRAMME 220 : UN DISPOSITIF DE PERFORMANCE INSTABLE ET PERFECTIBLE

La mesure de la performance sur le programme 220 n’a cessé d’évoluer. Le nombre d’objectifs et d’indicateurs a été réduit. Certains indicateurs ont vu leur mode de calcul modifié tous les ans (indicateur 3.1). Il est donc difficile de mesurer la performance.

Les valeurs cibles doivent être réévaluées. En effet, depuis 2006 les valeurs prévues sont atteintes car les valeurs cible ne sont pas réalistes.

Proposition n° 4 : Réévaluer l’ensemble des valeurs cibles des indicateurs de performance sur le programme 220.

C.– LE PROGRAMME 305 : UNE MESURE DE LA PERFORMANCE INCOMPLÈTE ET INSATISFAISANTE

Le jugement de la Cour des comptes porté sur la mesure de la performance dans la note d’exécution budgétaire pour 2010 est particulièrement sévère. Le Rapporteur spécial ne peut hélas que reprendre les constats des magistrats de la rue Cambon. Le premier d’entre eux est que ni les indicateurs, ni les analyses présentées dans les rapports annuels de performance n’établissent de relation opérationnelle entre les moyens consommés et les performances mesurées.

Jusqu’en 2010, le programme comportait trois objectifs et quatre indicateurs associés. En projet de loi de finances 2010, un nouvel objectif intitulé « Assurer l’efficacité du réseau international de la Direction générale du Trésor » afin de couvrir le réseau international du Trésor (services économiques). Le programme a fait l’objet en 2010 d’un audit du comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) qui a conseillé la mise en place d’un objectif et d’un indicateur relatifs aux missions réalisées par la Banque de France. La maquette budgétaire du programme 305 n’a pu prendre les travaux du Comité par manque de temps mais un cinquième objectif concernant les prestations de la Banque de France réalisées pour le compte de l’État devrait être introduit dans le programme annuel de performance 2012.

1.– Des indicateurs non pertinents

La Cour relève à raison l’absence d’indicateurs dans le rapport annuel de performances traduisant réellement l’activité de l’administration.

Le Rapporteur spécial constate de la même façon que les indicateurs mesurant la qualité de l’analyse et des prévisions présentées dans le projet de loi de finances ou dans le domaine des évolutions économiques ne sont pas des outils de pilotage mesurant la performance de l’administration. L’indicateur portant sur la qualité de la prévision de la croissance n’est pas pertinent puisque l’objectif de croissance annoncé en loi de finances initiale relève d’une décision gouvernementale. Des indicateurs pertinents sont par exemple les délais de codification, de transcription des directives européennes, de production des textes d’application.

Les dépenses fiscales, pour trois d’entre elles, sont chiffrées grossièrement. Il s’agit en réalité d’ordre de grandeur.

2.– Des absences regrettables

Le rapport annuel de performances ne comporte pas d’indicateurs pour bon nombre d’administrations du programme : l’Agence des participations de l’État, l’Agence France Trésor ou certains dispositifs comme ceux visant à favoriser l’attractivité du territoire.

Le rapport annuel de performances ne présente pas de séries historiques comparant les valeurs cible et les résultats atteints, par indicateur et par an. Les valeurs cibles des années précédentes ne sont pas rappelées, seuls les résultats atteints le sont.

Le projet annuel de performances et le rapport annuel de performances 2010 ne permettent pas une connaissance satisfaisante des fonds de concours qui ont une place pourtant importante dans le programme 305. Cependant, le projet annuel de performances 2011 a amélioré la présentation et le contenu de l’information sur les fonds de concours et le Rapporteur spécial souhaite que cette amélioration soit suivie d’effets pour le rapport annuel de performances 2011.

Proposition n° 5 : Poursuivre les efforts en faveur de l’amélioration du dispositif de performance des actions du programme : définition d’indicateurs plus pertinents, fiabilité et exhaustivité des indicateurs.

Proposition n° 6 : Améliorer l’information sur les fonds de concours dans le rapport annuel de performances (contenu exact des fonds de concours, définition exacte et montant des recettes affectées, mouvements en cours de gestion).

ÉCONOMIE : TOURISME

Commentaire de M. Jean-Louis DUMONT, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 200

I.– UNE EXÉCUTION SATISFAISANTE DU BUDGET 2010 201

A.– PEU D’ÉCART ENTRE LA PRÉVISION ET L’EXÉCUTION 2010 202

B.– DES DÉPENSES FISCALES 20 FOIS SUPÉRIEURES AUX CRÉDITS DONT LE PÉRIMÈTRE, LE CHIFFRAGE ET LE SUIVI DE LA PERFORMANCE POURRAIENT ÊTRE AMELIORÉS 202

1.– Quatre dépenses principales représentent 99 % des dépenses fiscales 202

2.– Deux dépenses fiscales peu utilisées, des chiffrages approximatifs 202

3.– Deux dépenses fiscales devraient être affectées au programme Tourisme 203

4.– Une évaluation lacunaire de la performance 203

II.– UNE JUSTIFICATION AU PREMIER EURO PAS ASSEZ CENTRÉE SUR ATOUT FRANCE 204

A.– ACTION 1 : PROMOTION DE L’IMAGE TOURISTIQUE DE LA FRANCE ET DE SES SAVOIR-FAIRE 204

1.– Atout France : un opérateur qui concentre 60 % des crédits du programme 204

2.– Participation de la France à l’exposition universelle de Shanghai : une réussite indéniable en termes d’image, des retombées économiques difficiles à évaluer 205

B.– ACTION 2 : ÉCONOMIE DU TOURISME ET DÉVELOPPEMENT DE L’ÉCONOMIE TOURISTIQUE 205

C.– ACTION 3 : POLITIQUES FAVORISANT L’ACCÈS AUX VACANCES 206

D.– ACTION 4 : SOUTIEN DU PROGRAMME TOURISME 206

E.– LES PROJETS TRANSVERSAUX 206

III.– UN DISPOSITIF DE PERFORMANCE TOUJOURS PAUVRE EN DÉPIT D’UN DÉBUT DE RÉVISION DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS 206

A.– OBJECTIF N° 1 : AUGMENTER LA CAPACITÉ DE L’OPÉRATEUR DU MINISTÈRE CHARGÉ DU TOURISME À MOBILISER DES PARTENARIATS FINANCIERS 207

B.– OBJECTIF N° 2 : FAVORISER L’AMÉLIORATION DE L’OFFRE TOURISTIQUE POUR RÉPONDRE AUX ATTENTES DU MARCHÉ ET ORIENTER LA DEMANDE EN ACCOMPAGNANT LES DÉMARCHES QUALITÉ 207

C.– OBJECTIF N° 3 : ÉVALUER L’IMPACT DES MESURES FISCALES EN FAVEUR DE L’AGENCE NATIONALE POUR LES CHÈQUES-VACANCES 208

INTRODUCTION

Après une année 2009 sous le signe de la crise, l’année 2010 a été marquée par une forte reprise du tourisme mondial avec 935 millions de voyageurs dans le monde, soit une augmentation de près de 7 % par rapport à 2009. La France est restée en 2010 la première destination touristique mondiale même si l’Europe a constitué la région du monde où la reprise a été la plus lente en 2010 en raison des perturbations répétées du trafic aérien (volcan islandais en avril, neige en décembre).

Le programme Tourisme est le plus petit programme de la mission Économie. Avec 57,37 millions d'euros d’autorisations d’engagement et 56,25 millions d'euros de crédits de paiement, il représente moins de 1 % des crédits consommés de la mission.

L’exécution budgétaire 2010 du programme 223 s’est déroulée dans un contexte de réformes importantes avec la création d’Atout France, opérateur unique sur le secteur du tourisme, et, au niveau régional, la mise en place généralisée des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE).

Comme l’année dernière, le programme Tourisme s’articule autour de quatre actions :

● Action 1 : Promotion de l’image touristique de la France et de ses savoir-faire ;

● Action 2 : Économie du tourisme et développement de l’activité du tourisme ;

● Action 3 : Politiques favorisant l’accès aux vacances ;

● Action 4 : Soutien du programme Tourisme.

Comme de nombreuses autres politiques publiques contribuent au financement du secteur du tourisme (culture, agriculture et pêche, aménagement du territoire…), le Rapporteur spécial se félicite que, dans le cadre du vote de la loi de finances pour 2011, le Gouvernement ait donné son accord à la réalisation d’un document de politique transversale permettant de retracer l’ensemble des actions menées par les différents ministères en leur associant des objectifs communs et en explicitant les modalités de participation des différents acteurs.

C’était la préconisation essentielle qu’il avait formulée l’année dernière dans le cadre du commentaire sur le rapport annuel de performances pour 2009. Le premier document de politique transversale devrait être communiqué au Parlement dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2012.

La deuxième préconisation du Rapporteur spécial (reformulation des indicateurs relatifs à l’ANCV) est partiellement satisfaite, deux ne le sont pas (le rattachement au programme Tourisme de la dépense fiscale relative à la baisse de la TVA dans la restauration et l’amélioration de l’évaluation de la dépense fiscale relative à l’exonération de la contribution patronale au financement des chèques-vacances).

I.– UNE EXÉCUTION SATISFAISANTE DU BUDGET 2010

Pour l’exercice 2010, les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés à 58,08 millions d’euros en autorisations d’engagement et 56,78 millions d’euros en crédits de paiement.

Les différents mouvements de crédits opérés en cours d’exercice ont porté les autorisations d’engagement à 59 millions d’euros et les crédits de paiement à 58,34 millions d’euros.

Les dépenses en 2010 se sont finalement élevées à 57,37 millions d’euros en autorisations d’engagement et 56,25 millions d’euros en crédits de paiement, soit une baisse des dépenses de 14,26 % par rapport à l’année dernière pour les autorisations d’engagement et de 16,80 % pour les crédits de paiement.

Contrairement à l’année dernière, cette baisse ne peut être imputée à une nouvelle structuration des crédits du tourisme. Elle correspond à la baisse des crédits tout au long de la programmation triennale, en partie due à la démarche de rationalisation entreprise par le ministère avec l’intégration progressive des services déconcentrés et la mise en place des DIRECCTE.

Les ressources nécessaires à sa mise en œuvre ont été mutualisées au sein de trois programmes, le programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi pour les ressources humaines, le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économique et financière qui mutualise la gestion des fonctions support des services centraux du ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi et le programme 309 Entretien des bâtiments de l’État.

Par ailleurs, le programme Tourisme a déversé des crédits sur le programme 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture de la mission Culture au titre de sa contribution à l’exposition universelle de Shanghai (2,37 millions d'euros).

Les dépenses complètes après ventilation externe s’élèvent pour 2010 à 85,25 millions d'euros soit une baisse de 13,95 % par rapport à 2009.

Le Rapporteur spécial regrette que suite au transfert des ETP et de la masse salariale sur le programme 134, le rapport annuel de performances ne fasse plus état des effectifs dédiés à l’activité tourisme au sein de la DGCIS.

A.– PEU D’ÉCART ENTRE LA PRÉVISION ET L’EXÉCUTION 2010

TAUX D’EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2010

(en millions d’euros)

Actions	Crédits votés en loi de finances initiale	Crédits consommés	Taux d'exécution (en %)
Promotion de l’image touristique de la France et de ses savoir-faire	42,33	43,67	103,17 %
Économie du tourisme et développement de l’activité touristique	10,36	9,31	89,86 %
Politiques favorisant l’accès aux vacances	3,30	2,54	76,97 %
Soutien du programme tourisme	0,79	0,73	92,41 %
Total	56,78	56,25	99,07 %

Les mouvements de crédit au cours de l’année 2010 ont été peu importants. Ils ont permis d’augmenter les autorisations d’engagement de 0,92 million d'euros et les crédits de paiement de 1,56 million d'euros. Ils ont porté les crédits de paiement ouverts à 58,34 millions d'euros.

B.– DES DÉPENSES FISCALES 20 FOIS SUPÉRIEURES AUX CRÉDITS DONT LE PÉRIMÈTRE, LE CHIFFRAGE ET LE SUIVI DE LA PERFORMANCE POURRAIENT ÊTRE AMELIORÉS

Huit mesures fiscales sont rattachées au programme 223 en 2010 dont six ont un objet principal qui contribue directement au programme et deux mesures qui y contribuent à titre subsidiaire.

1.– Quatre dépenses principales représentent 99 % des dépenses fiscales

Le montant des pertes de recettes pour l’État correspondant aux dépenses fiscales principales rattachées au programme Tourisme est de 1 170 millions d'euros dont 900 millions d’euros pour l'application du taux réduit de TVA pour la fourniture de logements dans les hôtels et 170 millions d'euros dans les campings classés.

La baisse de la dépense fiscale relative au taux réduit de TVA dans le secteur hôtelier s’explique par une révision du mode de calcul de cette dépense fiscale intervenue en cours d’année.

2.– Deux dépenses fiscales peu utilisées, des chiffrages approximatifs

Le tableau des dépenses fiscales indique « epsilon » pour deux mesures considérées comme non significatives, une troisième ne fait l’objet d’aucun chiffrage. Cette situation n’est pas satisfaisante.

Les mesures fiscales en faveur de l’ANCV font l’objet de mesures de calcul extrêmement imprécises et le taux de fiabilité de leur évaluation est faible.

En particulier l’évaluation de la contribution patronale au financement des chèques-vacances semble approximative. Le calcul en est très complexe, la contribution patronale au financement des chèques-vacances faisant l’objet à la fois d’une exonération sociale (taxe sur les salaires) et d’une exonération fiscale (impôt sur le revenu).

Proposition n° 1 : Évaluer plus précisément la dépense fiscale correspondant à l’exonération de la contribution patronale au financement des chèques-vacances.

3.– Deux dépenses fiscales devraient être affectées au programme Tourisme

Le Rapporteur spécial regrette que la dépense fiscale relative à la baisse à 5,5 % du taux de TVA dans la restauration n’ait pas été rattachée au programme Tourisme, mais au programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi.

Il s’interroge sur les bénéfices de ce dispositif fiscal dérogatoire qu’il juge peu convaincants au regard de la dépense fiscale créée et aurait souhaité une évaluation de son impact en matière de développement touristique.

Par ailleurs, partageant l’analyse de la Cour des comptes, il juge contestable le rattachement de la mesure en faveur du taux de TVA réduit à 5,5 % applicable aux ventes à consommer sur place (à l’exception des ventes de boissons alcoolisées) aux dépenses fiscales du programme 134.

Ces deux imputations sont contestables au regard de la définition du périmètre de l’activité tourisme prise en compte par l’INSEE.

Proposition n° 2 : Rattacher au programme Tourisme les dépenses fiscales relatives à la baisse de TVA dans la restauration et celles applicables aux ventes à consommer sur place.

4.– Une évaluation lacunaire de la performance

Le Rapporteur spécial regrette que les dépenses fiscales rattachées au Tourisme, compte tenu de leur importance, ne répondent aux principes ni de justification au premier euro ni de mesure de leur performance dans le cadre du rapport annuel de performances.

Il prend bonne note que le Gouvernement présentera à la fin juin 2011 au Parlement une évaluation détaillée des dépenses fiscales. En effet, l’article 13 de la loi de programmation des finances publiques pour 2011-2014 prévoit que, dans les 3 ans après l’entrée en vigueur de toute dépense fiscale ou niche sociale, le Gouvernement présente au Parlement une évaluation de l’efficacité et du coût de la mesure.

II.– UNE JUSTIFICATION AU PREMIER EURO PAS ASSEZ CENTRÉE SUR ATOUT FRANCE

A.– ACTION 1 : PROMOTION DE L’IMAGE TOURISTIQUE DE LA FRANCE ET DE SES SAVOIR-FAIRE

La subvention versée à Atout France a représenté 82 % des crédits de cette action. Les dépenses d’intervention ont été essentiellement allouées au financement du pavillon français de l’exposition universelle de Shanghai.

1.– Atout France : un opérateur qui concentre 60 % des crédits du programme

En matière de politique publique du tourisme, le Gouvernement concentre l’essentiel de ses engagements sur un opérateur unique, Atout France, dont la stratégie vise à ce que la France retrouve la première place au niveau européen en termes de recettes touristiques à l’horizon 2020.

En 2010, la subvention pour charges de service public versée à Atout France s’est élevée à 33,57 millions d'euros dont 32,17 millions d'euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement au titre de la subvention régulière et 1,4 million d'euros au titre d’une subvention exceptionnelle (redéploiement des crédits d’intervention de l’action 2 : Économie du tourisme et développement de l’activité touristique).

Les relations entre l’État et Atout France ont été renforcées par la signature d’une convention d’objectifs 2010-2012 en octobre 2010. En application de la loi de modernisation des services touristiques, cette convention fixe les missions prioritaires, les objectifs opérationnels et indicateurs d’activité et de performance d’Atout France. C’est en 2010 que les nouvelles missions de l’opérateur sont devenues effectives : mise en place d’un nouveau référentiel de classement des hébergements touristiques (en particulier lancement du « label palace ») et des offices de tourisme, immatriculation des opérateurs de voyages et des exploitants de voitures de tourisme avec chauffeurs.

La gestion 2010 de l’agence a été impactée par les différents coûts induits par la gestion de ces nouveaux dispositifs dont l’entrée en vigueur s’est faite au 1^er janvier 2010.

Le montant des opérations pouvant être qualifiées de non reconductibles s’est élevé en 2010 à 1,3 million d'euros (dépenses informatiques liées aux nouvelles structures pour un montant de 0,75 million d'euros, promotion des nouvelles missions pour 0,29 million d'euros, déménagement d’Atout France pour 0,3 million d'euros).

L’opérateur a procédé au recrutement de 14 ETP au cours de l’année 2010 pour exercer ses nouvelles missions. L’opérateur a de surcroît bénéficié du transfert de 22 ETP en provenance du ministère de l’Intérieur pour un montant de 0,99 million d'euros au titre de l’exercice de ses missions nouvelles dans le cadre des arbitrages budgétaires.

Le Rapporteur spécial déplore l’insuffisante dotation d’Atout France au regard de ses missions.

2.– Participation de la France à l’exposition universelle de Shanghai : une réussite indéniable en termes d’image, des retombées économiques difficiles à évaluer

Les crédits d’intervention de l’action 1 ont essentiellement été alloués au financement du pavillon de la France à l’exposition universelle de Shanghai : 9,03 millions d'euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement dont 2,37 millions d'euros au titre de la contribution du ministère de la Culture.

L’exposition universelle s’est déroulée du 1^er mai au 31 octobre 2010 et a accueilli près de 73 millions de visiteurs (dont 95 % de chinois). Le pavillon de la France, qui a accueilli plus de 10 millions de visiteurs, a été le plus visité de l’exposition.

Au 31 décembre 2010, l’État aura contribué à hauteur de 28,675 millions d'euros à la construction et à l’animation du pavillon. Il est indéniable que la participation française à l’exposition universelle a été une réussite en nombre de visiteurs et en termes d’image. En revanche, les retombées économiques sont difficiles à évaluer.

B.– ACTION 2 : ÉCONOMIE DU TOURISME ET DÉVELOPPEMENT DE L’ÉCONOMIE TOURISTIQUE

Les crédits consommés de l’action 2 s’élèvent à 9,31 millions d'euros.

Les dépenses d’intervention se sont élevées à 7,47 millions d'euros dont 6,06 millions d'euros en crédits de paiement correspondent aux opérations contractualisées (voir infra les projets transversaux).

Les autres dépenses d’intervention correspondent à des actions pour le renforcement de l’attractivité touristique notamment dans le cadre de la mise en œuvre du Plan Qualité Tourisme (1,01 million d'euros en crédits de paiement).

Les crédits de fonctionnement de cette action ont eu pour objet la poursuite d’enquêtes statistiques : suivi de la demande touristique des Français (SDT) et enquête auprès des visiteurs venant de l’étranger (EVE) et le financement d’études relatives à des thématiques touristiques particulières (comparaison des économies touristiques françaises et espagnoles, situation de l’économie touristique littorale…).

C.– ACTION 3 : POLITIQUES FAVORISANT L’ACCÈS AUX VACANCES

Les services centraux chargés du tourisme interviennent au profit du développement des politiques touristiques favorisant l’accès aux vacances.

L’exécution 2010 a été marquée par le soutien à la mise en place d’une mission de médiation en faveur des consommateurs suite à l’interruption du trafic aérien provoquée par l’éruption du volcan en Islande (280 000 euros en autorisations d’engagement et 179 000 en crédits de paiement).

D.– ACTION 4 : SOUTIEN DU PROGRAMME TOURISME

L’action soutien du programme 223 comprend quelques crédits relatifs au fonctionnement des anciennes directions du tourisme intégrées dans les nouvelles directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation du travail et de l’emploi (DIRECCTE). Elle a été transférée en 2011 au programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi.

E.– LES PROJETS TRANSVERSAUX

Pour 2010, le montant des crédits alloués aux contrats de projets État-régions s’est élevé à 6,85 millions d'euros en autorisations d’engagement, et à 5,86 millions d'euros en crédits de paiement. La consommation de ces crédits a été inférieure à la prévision initiale : 5,34 en autorisations d’engagement et 4,06 en crédits de paiement.

Pour les huit régions qui ne disposent pas de volet tourisme dans leurs contrats de projet, les crédits contractualisés relatifs à la politique touristique (développement de la marque « Qualité Tourisme, développement durable, accessibilité, observation économique régionale du tourisme) se sont élevés à 3,05 millions d'euros en autorisations d’engagement et 2,75 millions d'euros en crédits de paiement.

L’ensemble du volet tourisme des contrats de projet 2007-2013 représente 42,3 millions d'euros sur la période. Il serait intéressant à mi-parcours d’avoir une évaluation des crédits restant effectivement disponibles.

III.– UN DISPOSITIF DE PERFORMANCE TOUJOURS PAUVRE EN DÉPIT D’UN DÉBUT DE RÉVISION DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS

L’objectif Attirer et fidéliser un nombre croissant de touristes étrangers susceptibles de contribuer à l’augmentation des recettes touristiques a été supprimé. Trois objectifs demeurent.

A.– OBJECTIF N° 1 : AUGMENTER LA CAPACITÉ DE L’OPÉRATEUR DU MINISTÈRE CHARGÉ DU TOURISME À MOBILISER DES PARTENARIATS FINANCIERS

La subvention à Atout France représentant 61 % des crédits du programme, le Rapporteur spécial regrette une évaluation de sa performance à travers ce seul objectif et en particulier l’absence de tout indicateur sur la stratégie nationale de promotion de la destination France, mission confiée à Atout France par la loi de développement et de modernisation des services touristiques.

La part des partenariats dans le financement d’Atout France est inférieure aux prévisions. Elle n’est que 47,4 % pour une prévision de 58 %, revue à la baisse en juin 2010 (51 %).

Si cet objectif n’est pas inintéressant, le Rapporteur spécial tient à attirer l’attention du Gouvernement sur le fait que seuls des moyens importants peuvent permettre d’attirer des partenariats et que d’autre part Atout France remplissant une mission de service public, ses choix de stratégie doivent être indépendants des financements privés. L’appel au partenariat ne doit en aucun cas justifier le désengagement de l’État.

Le sous-indicateur Part du partenariat dans le financement des études réalisées par le GIE n’est pas renseigné car la structure d’Atout France n’intègre pas cette dimension spécifique de suivi des études. Il a été supprimé dans le projet annuel de performances 2011, le CIAP estimant que ce sous-indicateur relevait davantage d’une démarche de contrat de performance que du dispositif de performance proprement dit.

B.– OBJECTIF N° 2 : FAVORISER L’AMÉLIORATION DE L’OFFRE TOURISTIQUE POUR RÉPONDRE AUX ATTENTES DU MARCHÉ ET ORIENTER LA DEMANDE EN ACCOMPAGNANT LES DÉMARCHES QUALITÉ

L’indicateur 2.1 a pour objectif de montrer la corrélation entre l’action sur l’offre et la satisfaction de la clientèle. Il s’agit de conforter et d’amplifier le niveau de reconnaissance des prestataires détenteurs de la marque déposée par le ministère « Qualité Tourisme » qui fédère les démarches qualité rigoureuses engagées par les professionnels du tourisme dont l’objectif est la qualité du service pour la satisfaction du client.

Les résultats relatifs au pourcentage d’établissements détenteurs de la marque sont conformes aux cibles aussi bien pour les hôtels que pour les campings. Toutefois les données relatives au taux d’occupation global de ces établissements ne sont pas encore renseignées.

Au regard d’un objectif d’amélioration de l’offre touristique, le Rapporteur spécial regrette que les nouvelles missions d’Atout France, en particulier celles relatives à la réforme du classement de l’ensemble des hébergements touristiques ainsi que des offices de tourisme ne fassent l’objet d’aucun indicateur. Comme l’avait préconisé le CIAP, un objectif de taux de reclassement de ces hébergements serait intéressant.

Proposition n° 3 : Créer des indicateurs permettant de mesurer l’activité d’Atout France, en particulier

– la réussite de sa stratégie de promotion de la destination France et l’avancée des axes prioritaires du programme « France destination 2020 » ;

– l’avancée du classement de l’ensemble des hébergements touristiques ainsi que des offices de tourisme.

C.– OBJECTIF N° 3 : ÉVALUER L’IMPACT DES MESURES FISCALES EN FAVEUR DE L’AGENCE NATIONALE POUR LES CHÈQUES-VACANCES

L’indicateur 3.1 Effet multiplicateur des mesures fiscales en faveur des chèques-vacances sur les recettes fiscales induites n’est pas renseigné et a été remplacé dans le projet annuel de performances 2011 par un nouvel indicateur Impact des politiques sociales de l’ANCV qui évalue le nombre cumulé de bénéficiaires de l’action sociale.

Le Rapporteur spécial se félicite que soit reconnu le rôle social fondamental que joue l’ANCV en permettant, grâce à ses excédents de gestion, à des publics défavorisés de partir en vacances.

Il renouvelle son souhait d’indicateurs supplémentaires évaluant la capacité de l’ANCV à accroître la diffusion des chèques vacances, en particulier au sein des entreprises de moins de cinquante salariés.

Proposition n° 4 : Compléter l’objectif 3 par les indicateurs suivants :
– nombre de nouveaux bénéficiaires de chèques vacances dans les entreprises de plus de 50 salariés ;

– nombre de bénéficiaires cumulés dans les petites entreprises de moins de 50 salariés.

Enfin, le Rapporteur spécial renouvelle son souhait d’un indicateur fiable sur les dépenses des touristes étrangers en France

Proposition n° 5 : Créer un indicateur fiable sur les dépenses des touristes étrangers en France.

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ÉCONOMIE : COMMERCE EXTÉRIEUR

Commentaire de M. Olivier DASSAULT, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LA RÉORGANISATION DU DISPOSITIF DE SOUTIEN À L’INTERNATIONALISATION DES ENTREPRISES 211

A.– UBIFRANCE À LA TÊTE D’UN NOUVEAU RÉSEAU 211

B.– L’ANALYSE DU VOLET PERFORMANCE 212

1.– Des objectifs seulement partiellement atteints 212

2.– Aller plus loin dans la démarche de performance 213

II.– LA VALORISATION DE L’ATTRACTIVITÉ DU SITE FRANCE 214

A.– EN 2010, L’ATTRACTIVITÉ DE LA FRANCE PROFITE DE LA REPRISE 214

B.– L’ANALYSE DE LA PERFORMANCE DE L’AFII 215

En 2010, la France conserve son statut de grande puissance commerciale en maintenant son rang de cinquième puissance exportatrice au niveau mondial (derrière l’Allemagne, les États-Unis, le Japon et la Chine) en restant le troisième pays exportateur européen (derrière l’Allemagne et les Pays-Bas).

Cette solide position de la France dans les échanges internationaux a été particulièrement illustrée par les résultats obtenus en 2009, année sur laquelle ont pesé le plus fort les conséquences de la crise économique et financière débutée à l’automne 2008. En effet, dans un contexte de déprime historique du niveau des échanges commerciaux au niveau mondial ⁽¹⁹⁾, la France a mieux résisté que ses principaux partenaires commerciaux, grâce notamment à l’ensemble des mesures de relance initiées par le Gouvernement dès la fin 2008. Elle a su ainsi maintenir ses parts de marché au niveau mondial et contenir son déficit commercial (43,7 milliards d’euros).

Mais en 2010, la France n’a pas su poursuivre sur cette lancée pour parvenir enfin à renverser la tendance négative de son solde commercial : en dépit d’une reprise vigoureuse de ses exportations, en progression de 13,5 %, elle présente pour la huitième année consécutive une balance commerciale en déficit, à 51,4 milliards d’euros, qui se rapproche même du record de 2008 (55,5 milliards d’euros).

Aux aléas conjoncturels traditionnels permettant d’expliquer pour partie cette dégradation du solde (variation du taux de change de l’euro, alourdissement de la facture énergétique), d’autres déterminants ont été identifiés qui handicapent lourdement les performances de l’appareil exportateur français : celui-ci est trop concentré à la fois géographiquement (61,2 % des exportations se font en direction de l’Union européenne, les exportateurs ne profitent donc pas assez de la croissance des pays émergents) et structurellement (1 000 entreprises seulement réalisent 70 % du chiffre d’affaires à l’export, le nombre d’entreprises exportatrices diminue depuis quinze ans et ne compte pas assez d’entreprises de taille intermédiaire).

Face à ces constats, une réflexion approfondie a été conduite par le Gouvernement en 2007 qui s’est traduite par la mise en œuvre en 2008 d’une importante refonte du dispositif de soutien public à l’exportation, entièrement réorganisé autour de l’Agence française pour le développement international des entreprises Ubifrance, dont les moyens humains et financiers ont été considérablement renforcés.

Cette politique constitue, au plan budgétaire, le premier volet de l’action 7 Développement international et compétitivité des territoires du programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi de la mission Économie.

Par ailleurs, si les pouvoirs publics attachent une importance particulière à l’attractivité de la France en mettant en œuvre une politique offensive de soutien à la compétitivité et à l’innovation, des actions spécifiques sont parallèlement conduites auprès des investisseurs internationaux pour attirer leurs projets d’implantation en France. Le financement de ces actions, confiées à l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII), constitue le second volet de l’action 7.

I.– LA RÉORGANISATION DU DISPOSITIF DE SOUTIEN À L’INTERNATIONALISATION DES ENTREPRISES

A.– UBIFRANCE À LA TÊTE D’UN NOUVEAU RÉSEAU

La réforme du réseau international du ministère de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi, préparée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), a principalement été orientée sur la réorganisation de l’action d’Ubifrance, pour en faire le pivot du soutien aux entreprises dans leurs démarches à l’exportation.

La mesure phare de cette réforme a consisté dans la dévolution à cette agence des équipes commerciales des 64 missions économiques et de leurs moyens de fonctionnement, en trois vagues successives qui se sont déroulées sans retard de calendrier en 2009 et 2010⁽²⁰⁾. Ubifrance a ainsi complètement réorganisé son réseau à l’étranger pour être désormais présente dans 44 pays. Ses effectifs sont passés de 554 ETPT en 2007 à 1 388 ETPT en 2010.

Budgétairement, ces transferts se traduisent par une augmentation de la subvention pour charges de service public versée par l’État à l’Agence, passée de 53,8 millions d’euros en 2009 (en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement) à 71,1 millions d’euros en autorisations d’engagement en 2010 et 70,4 millions d’euros en crédits de paiement, des niveaux conformes à la prévision en loi de finances initiale. L’accroissement du nombre d’entreprises accompagnées a eu un impact significatif sur le niveau des dépenses d’intervention (attribution de subventions aux entreprises, recours à la procédure SIDEX ⁽²¹⁾) qui se sont élevées à 29,9 millions d’euros pour une dotation initiale de 19,9 millions d’euros. Cette différence a pu être financée sur la marge opérationnelle et les fonds propres de l’Agence.

B.– L’ANALYSE DU VOLET PERFORMANCE

1.– Des objectifs seulement partiellement atteints

Alors que le dispositif français de soutien à l'exportation a été profondément réformé depuis 2008, les résultats continûment négatifs de la balance commerciale du pays ne peuvent que susciter insatisfaction et inquiétude.

Le volet performance de l’action 7 s’appuie sur les résultats obtenus par Ubifrance pour réaliser l’objectif d’« Améliorer la qualité et l’efficacité du soutien aux entreprises à l’exportation ».

Les objectifs assignés à l’Agence, fixés dans la convention d’objectifs et de moyens (COM) 2009-2011, sont les suivants :

– porter à 20 000 le nombre d’accompagnements d’entreprises sur les marchés extérieurs ;

– identifier et emmener à l’international 10 000 nouvelles entreprises non exportatrices ou très faiblement exportatrices dans le cadre du partenariat avec les chambres de commerce et d’industrie (CCI) ;

– développer la procédure du volontariat international en entreprise (VIE) et porter à 10 000 le nombre de jeunes en poste à l’étranger.

L’indicateur 2.1 mesure l’« Efficience du dispositif du développement international des entreprises françaises » en rapportant le nombre d’entreprises accompagnées sur les marchés extérieurs par Ubifrance au nombre d’ETP en poste à l’issue de la dévolution (1 388 ETPT).

Les résultats ainsi obtenus sont plutôt favorables puisqu’ils marquent une nette progression en 2010 (20,7) par rapport à 2009 (18,6). Ainsi, dès 2010, Ubifrance a dépassé son objectif fixé pour 2011 de réaliser 20 000 opérations d'accompagnement d'entreprises (foires, missions, …) avec plus de 22 000 entreprises suivies.

Mais les autres objectifs n’ont été que partiellement atteints :

– en baisse tendancielle depuis 2002, le nombre d'entreprises exportatrices a seulement ralenti de 1 % en 2010, pour s’établir à 90 855 exportateurs (91 797 en 2009). Un nombre à mettre en regard du nombre d’entreprises exportatrices en Allemagne (300 000) et en Italie (200 000) ;

– le nombre de VIE plafonne à plus de 6 600 (pour un objectif fixé à 8 800 en 2010) et concerne seulement 1 600 entreprises alors que le potentiel d'accueil est largement plus élevé (5 200 entreprises sont détentrices de l’agrément leur permettant d’embaucher des VIE).

2.– Aller plus loin dans la démarche de performance

Si l’on se réfère aux difficultés que rencontrent les entreprises entrantes pour se maintenir sur les marchés extérieurs⁽²²⁾, on mesure mieux la nécessité de mesurer l’effet de levier des actions d’Ubifrance (SIDEX, subventions des foires et salons, participations collectives à des foires et salons) ou de ses prestations plus individuelles (études de marché, prospection), en termes d’impact réel de l’aide sur le flux d’affaires durable généré pour l’entreprise.

Dans son rapport public annuel pour 2011⁽²³⁾, la Cour des comptes insiste sur le fait que cet effet de levier n’est pas mesuré à la différence de ce qui se fait en Allemagne ou au Royaume-Uni.

Elle va même au-delà en s’interrogeant sur la pertinence de la stratégie globale actuellement choisie par le Gouvernement : en effet, celle-ci repose sur le postulat de l’existence d’un « gisement potentiel » d’exportateurs qui, selon la Cour, n’est attestée par aucune étude de marché. En référence aux travaux du Conseil d’analyse économique⁽²⁴⁾, le faible nombre d’exportateurs français résulterait davantage de la compétitivité insuffisante de PME de trop petite taille que d’un recours insuffisant au dispositif public de soutien à l’export.

Dans ces conditions, elle s’interroge sur la prise de risque que comporte cette stratégie de « recrutement » massive de nouvelles entreprises de petite taille primo exportatrices compte tenu de leur faible contribution au volume global des exportations et de leur difficulté à se maintenir durablement sur les marchés extérieurs.

Selon elle, cette stratégie pourrait conduire des entreprises à la structure financière insuffisante pour exporter à démarcher des contrats susceptibles de menacer la pérennité même de leur activité en cas d’échec. Elle pourrait aussi être coûteuse pour les finances publiques, en exposant l’assurance prospection de la Coface à un taux d’échec élevé.

Pour ces raisons, le Gouvernement a prévu que la nouvelle convention d’objectifs et de moyens de l’Agence pour la période 2012-2014 devrait contenir des objectifs plus qualitatifs, portant notamment sur le maintien dans la durée des PME accompagnées sur les marchés internationaux. Il souhaite en particulier qu'au moins 70 % des primo exportateurs « à haut potentiel » accompagnés développent un courant d'affaires dans le pays visé l'année suivante.

II.– LA VALORISATION DE L’ATTRACTIVITÉ DU SITE FRANCE

A.– EN 2010, L’ATTRACTIVITÉ DE LA FRANCE PROFITE DE LA REPRISE

Alors que l’attractivité de la France avait plutôt bien résisté pendant la crise (639 projets d’investissement recensés en 2009), elle a également su tirer en 2010 profit du redémarrage de l’économie mondiale et des échanges internationaux.

Selon le bilan annuel de l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII) ⁽²⁵⁾, les investissements directs étrangers ont progressé de 22 %, pour atteindre le chiffre record de 782 projets d’implantation, un niveau jamais observé depuis 1993. Il place la France au quatrième rang mondial (derrière les États-Unis, la Chine et Hong Kong) et au deuxième rang européen derrière le Royaume-Uni.

L’impact des mesures initiées par le Gouvernement pour soutenir l’attractivité du site France (réforme de la taxe professionnelle, renforcement du crédit d’impôt recherche, lancement du programme des investissements d’avenir, plan Campus et projet du Grand Paris) se lit dans la croissance du nombre de projets de centres de R & D (51 en 2010, contre 42 en 2009 et 21 en 2008) ou des projets d’installation de quartiers généraux (40 en 2010, soit quatre fois plus qu’en 2009). Parmi les qualités que reconnaissent les investisseurs étrangers à la France, on peut citer sa situation géographique stratégique en Europe, sa productivité parmi la plus élevée au monde, l’importance du niveau de qualification de sa main d’œuvre et la qualité de ses infrastructures.

Deux éléments viennent cependant tempérer ces bons résultats :

– si sa situation reste enviable par rapport à d’autres pays européens, la France perd une place par rapport à 2009 et est talonnée de plus en plus près par l’Allemagne (elle a accueilli 562 projets d’investissement et l’Allemagne 560, soit une progression pour cette dernière de 34 % entre 2009 et 2010) ;

– le nombre d’emplois que ces investissements doivent permettre de créer ou de sauvegarder atteint 31 815 en 2010, soit 6 % de plus qu’en 2009 un niveau nettement inférieur à celui de 2007 et à son pic historique de 2006 (39 998 emplois). De plus, le nombre d’emplois créés par projet poursuit une baisse régulière entamée il y a cinq ans : il est de 41 en 2010 contre 60 en 2006. En cause la taille des projets qui sont de plus en plus le fait de petites entreprises (deux tiers du total des projets).

B.– L’ANALYSE DE LA PERFORMANCE DE L’AFII

La promotion du territoire national auprès des investisseurs et la prospection des entreprises internationales souhaitant développer leurs implantations étrangères sont deux missions confiées à l’AFII.

Créée en 2001, celle-ci est placée sous la double tutelle du ministre de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi et du ministre de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l’aménagement du territoire, avec lesquels un contrat d’objectifs et de moyens (COM) a été signé pour la période 2009-2011.

Du fait de cette double tutelle, l’AFII perçoit une subvention pour charges de service public au titre du présent programme 134 (16,2 millions d’euros) et du programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire (7,6 millions d’euros). Au total, le montant des subventions de l’État ainsi versé en 2010 s’élève à 23,7 millions d’euros, un niveau conforme au montant prévu en loi de finances initiale. L’AFII a consacré près de 90 % de ses dépenses à ses missions principales : 47 % à la prospection et l’accompagnement des investisseurs étrangers et 42 % à la valorisation de l’image de la France.

L’activité de prospection de l’AFII se mesure en nombre d’entretiens approfondis (EAA) menés auprès des investisseurs étrangers. Comme en 2009, elle a rempli ses objectifs fixés par la convention 2009-2011 : 7 600 entretiens conduits avec les entreprises étrangères (7 700 en 2009), 1 115 projets nouveaux identifiés pour un objectif de 1 000 (1 163 en 2009).

L’activité d’accompagnement des investisseurs étrangers n’est pas mesurée dans le présent rapport annuel de performances mais un indicateur existe dans le volet performance du programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire dont l’AFII est également opérateur. Il est ainsi libellé : Nombre de projets d’investissement internationaux aboutis par une contribution significative de l’AFII rapporté aux ETPT de l’AFII.

L’analyse de ses résultats est présentée dans le commentaire de la mission Politique des territoires du présent rapport.

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ÉCONOMIE : STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES ; STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET FISCALE ;
COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX 

Commentaire de M. Jean-Claude MATHIS, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LE PROGRAMME STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES 218

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE PEU RIGOUREUSE 218

1.– Les dépenses ont excédé les crédits inscrits en loi de finances initiale 218

2.– Le schéma d’emploi n’a pas été respecté. 218

3.– Une masse salariale en forte augmentation 219

B.– LA PLACE CONSACRÉE À LA PERFORMANCE SE RÉDUIT 220

1.– Respecter les engagements de la France par rapport à l’Europe en termes de délais de diffusion des résultats économiques 220

2.– Traiter l’enquête de recensement dans les délais qui assurent la qualité 220

3.– Alléger la charge de réponse des entreprises aux enquêtes statistiques 220

4.– Assurer l’efficience de la collecte régulière de l’Enquête emploi en continu (EEC) 221

II.– LE PROGRAMME STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET DE L’EMPLOI 221

A.– UNE SURCONSOMMATION INÉVITABLE COMPTE TENU DE LA SOUS-ESTIMATION DES BESOINS 222

1.– Les crédits inscrits en loi de finances initiale n’étaient pas suffisants 222

2.– La sous-dotation chronique n’est plus admissible 223

B.– OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE 224

1.– Assurer la qualité de l’analyse et des prévisions présentées dans le projet de loi de finances, dans le domaine des évolutions économiques et dans celui des recettes fiscales 224

2.– Contribuer à l’accessibilité et à la clarté de la norme fiscale et accélérer la production des textes d’application de la législation fiscale 224

3.– Assurer la transposition des directives européennes dans les délais 224

III.– LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX 225

I.– LE PROGRAMME STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES

D’abord inclus en 2007 dans la mission Stratégie économique et pilotage des finances publiques, le programme 220, qui recouvre les activités de l’Institut national de la statistique et des études économiques, a été intégré en 2008 à la mission Pilotage de l’économie française. Depuis 2009, cette mission a été rebaptisée Économie.

A.– UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE PEU RIGOUREUSE

1.– Les dépenses ont excédé les crédits inscrits en loi de finances initiale

En autorisations d’engagement, les crédits votés en loi de finances initiale pour 2010 se sont élevés à 422,3 millions d’euros. L’ouverture de 40,5 millions d’euros en cours d’exercice a porté le montant total des crédits disponibles à 462,8 millions d’euros dont 440,2 ont été consommés (95,3 %).

En crédits de paiement, les moyens votés en loi de finances initiale pour 2010 se sont élevés à 418,2 millions d’euros. Ces crédits ont été abondés de 36,1 millions d’euros, portant le total des moyens disponibles à 454,3 millions d’euros dont 448,5 millions d’euros ont été consommés (98,8 %).

Les dépenses de l’INSEE se sont inscrites en hausse de 5,2 millions d’euros (+ 1,2 %) en autorisations d’engagement et de 13,3 millions d’euros (+ 3,1 %) en crédits de paiement par rapport à l’exercice précédent (– 1,1 %). Elles ont excédé les sommes inscrites par le Parlement en loi de finances initiales de 17,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 30,3 millions d’euros en crédits de paiement. Cette surconsommation est principalement imputable aux dépenses de rémunérations et charges sociales.

L’exécution budgétaire 2010 du programme 220, hors titre 2, a souffert des reports de charges importants (10,7 millions d’euros) de l’exercice 2009, eux-mêmes conséquence d’une budgétisation insuffisante. Le programme a vu ses crédits de titre 3 réduits de 37 % entre 2008 à 2010. Cette réduction brutale s’est avérée excessive pour le programme 220.

2.– Le schéma d’emploi n’a pas été respecté.

Le nombre d’emplois (en ETPT) autorisés en loi de finances initiale était fixé à 5 487, en diminution de 203 par rapport au plafond d’emploi pour 2009. Les réalisations se sont élevées à 5 328 emplois (97,1 %), ce qui représente une diminution de 140 postes (– 2,6 %) par rapport aux effectifs réalisés en 2009, mais de 154, si l’on exclut les variations de périmètre.

Au total, les 203 suppressions n’ont pas été atteintes, la Cour des comptes constatant que « le programme n’a pas respecté son schéma d’emplois en 2010 ». L’INSEE argue d’un grand nombre de retours non prévus dans le programme : personnels en congés de longue durée, en détachement ou en disponibilité. Ce phénomène aurait représenté 81 emplois non prévus en loi de finances initiale.

Comme, parallèlement, le nombre d’entrées s’est établi à 145 % de la prévision, le non remplacement d’un départ à la retraite sur deux n’a pas été respecté, ce qui, selon la Cour des comptes, « pose la question de la gestion par l’INSEE de ses emplois ». Le taux de non remplacement s’élève in fine à 32,2 % au lieu des 50 % requis. Un tel écart a été rendu possible par un plafond d’emplois comptant encore, en 2010, de nombreux emplois vacants. La Cour des comptes conclue « À compter de 2011, la budgétisation du titre 2 supprime les marges de manoeuvre du programme de sorte que l’INSEE devra impérativement encadrer ses recrutements ».

3.– Une masse salariale en forte augmentation

Malgré cette réduction d’effectifs, la consommation des crédits de personnel retracés au titre 2 a fortement augmenté en 2010 (+ 8,8 millions d’euros, soit + 2,5 %), ce qui contraste avec la hausse plus modérée enregistrée en 2009 (+ 0,3 %). En 2010, les crédits de RCS ouverts par la loi de finances initiale ont dû être abondés de 2,3 millions d’euros pour faire face aux échéances.

L’INSEE justifie cette hausse des crédits de titre 2 par les rémunérations versées aux enquêteurs. En effet, l’Institut emploie structurellement entre 1 200 et 1 400 enquêteurs et vacataires qui ne sont pas comptabilisés dans son plafond d’emplois. Ces personnes ont perçu en 2010 18 millions d’euros de revenus qui échappent à tout contrôle budgétaire, contre 342,4 millions d’euros versés aux seuls agents titulaires de l’organisme. Tout se passe donc comme si la charge de travail des personnels non remplacés était reportée sur ces vacataires.

En accord avec la Cour des comptes qui considère que « les crédits du titre 2 ne sont pas explicables par la justification au premier euro (JPE) des emplois du programme », le Rapporteur spécial regrette que la rémunération des enquêteurs vacataires de l’INSEE ne soit pas retraçable dans les documents budgétaires.

Proposition n° 1 : Faire apparaître le budget consacré aux vacataires dans la justification au premier euro du rapport annuel de performances.

Les mesures indemnitaires intervenues au 1^er janvier 2010 ont également contribué à la hausse du titre 2. La première tranche de l’alignement du régime indemnitaire des agents de catégorie B et C sur le barème des agents de l’administration centrale a coûté 4,7 millions d’euros ; la dernière tranche de l’alignement des primes des agents de catégorie A sur celle des agents de même catégorie de l’administration centrale s’est élevée à 2 millions d’euros ; enfin, la réforme du statut des chefs de mission a coûté 163 535 euros.

B.– LA PLACE CONSACRÉE À LA PERFORMANCE SE RÉDUIT

En 2009, certains indicateurs avaient été revus et rendus plus compréhensibles, conformément aux préconisations du comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) et du Rapporteur spécial. En 2010, des modifications ont encore été apportées pour répondre aux critiques de la Cour des comptes. Au total, les six objectifs assortis chacun d’un indicateur de performance ont été réduits d’un tiers : il ne reste désormais que quatre objectifs et autant d’indicateurs.

Proposition n° 2 : Stabiliser les indicateurs de performance pour faciliter l’analyse et les comparaisons dans le temps.

1.– Respecter les engagements de la France par rapport à l’Europe en termes de délais de diffusion des résultats économiques

Les engagements européens de notre pays font l’objet d’un objectif assorti de deux sous-indicateurs : le premier s’intéresse aux délais de diffusion des résultats économiques, le second au délai de diffusion des indices économiques conjoncturels.

Le projet annuel de performances tablait sur un objectif d’un seul jour de retard mais l’année 2010 s’est avérée meilleure que prévue puisque aucun retard n’a finalement été enregistré, de même qu’au cours des deux années précédentes. Le second sous-indicateur nous apprend que la diffusion des indices économiques conjoncturels a été réalisée avec seulement 2 jours de retard alors que la cible autorisait un délai de 5 jours

Le Rapporteur spécial continue de s’étonner qu’un indicateur de performance puisse afficher un objectif officiel autorisant un retard si important, d’autant que l’expérience montre, ce fut le cas en 2008, que la diffusion des indices économiques peut être réalisée dans les délais.

2.– Traiter l’enquête de recensement dans les délais qui assurent la qualité

Cet objectif est assorti d’un indicateur qui mesure le pourcentage de communes pour lesquelles l’enquête de recensement est traitée dans les délais prescrits. Pour un objectif invariablement fixé à 99,965 %, le résultat a toujours été égal à 100 % au cours des trois derniers exercices.

3.– Alléger la charge de réponse des entreprises aux enquêtes statistiques

Cet objectif n’est plus mesuré désormais qu’à travers un seul indicateur qui fournit un indice d’évolution de temps consacré par les entreprises pour répondre aux questionnaires des enquêtes sectorielles annuelles. L’objectif, sur une base 100 fixée en 2009, est de rester au même niveau. Nous apprenons que la réalisation 2010 a été inférieure à ce chiffre de 100.

La Cour des comptes relève que « le mode de calcul de l’indicateur 3.1 (anciennement 5.1.) a varié en 2009, en 2010 et dans le PAP 2011, soit trois fois en deux exercices. Il est donc malaisé d’obtenir une vision de la performance au travers de cet indicateur du programme, en particulier parce que l’évolution des cibles et des résultats ne peut être interprétée. De plus, la présentation de cet indicateur est devenue particulièrement fruste dans le RAP 2010, puisque l’analyse des résultats fournie dans ce RAP se borne à mentionner que le temps moyen pour répondre aux enquêtes indiqué par les entreprises en 2010 est inférieur à celui indiqué en 2009. Faute de précision, sur plusieurs exercices, il sera impossible au lecteur des documents budgétaires de mesurer les écarts ou les évolutions, si, chaque année, le résultat de l’indicateur est seulement inférieur à 2009 ». En accord avec la Cour, le Rapporteur spécial considère qu’il serait utile de fournir à la fois des précisions sur les ordres de grandeur absolus du temps moyen de réponse indiqué par les entreprises, et sur les écarts relatifs d’une gestion à l’autre.

En outre, cette recherche de la stabilité par rapport à un exercice passé ne témoigne pas d’une volonté d’amélioration de la performance. Suivant l’avis de la Cour des comptes, le Rapporteur spécial recommande que l’INSEE reformule cet objectif et adapte en conséquence l’indicateur associé, afin d’exprimer clairement son souci d’améliorer à la fois les temps de réponse et leur qualité.

4.– Assurer l’efficience de la collecte régulière de l’Enquête emploi en continu (EEC)

L’indicateur associé à cet objectif fournit un indice d’évolution du coût unitaire de la collecte régulière de l’Enquête emploi en continu depuis 2006, en euros constants. Pour un objectif fixé à 108, l’indice réalisé en 2010 ne s’élève qu’à 85,6, ce qui témoigne d’une bonne maîtrise de ce paramètre.

Comme le relève la Cour des comptes, cet indicateur a pour cible la stabilité, qui est considérée atteinte si le coût augmente de 10 %. Or, les résultats des gestions 2009 et 2010 montrent que le coût mesuré est très inférieur à la cible initiale. Par conséquent, le Rapporteur spécial suggère que soit fixée une cible plus ambitieuse.

Proposition n° 3 : Fixer une cible plus ambitieuse à l’objectif n° 4 relatif au coût de l’Enquête emploi en continu.

II.– LE PROGRAMME STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET DE L’EMPLOI

Ayant pour objet de mettre en synergie les interventions des différents acteurs qui concourent à l’action du Gouvernement en matière de compétitivité des entreprises et de politique fiscale, le programme 305 comprend trois actions, dont deux sont mises en œuvre par la direction générale du Trésor, la première relevant de l’administration centrale et la seconde du réseau des missions économiques à l’étranger ; la troisième relève de la direction de la Législation fiscale. Ce programme a vocation à aider l’exécutif à concevoir et à mettre en oeuvre les politiques économiques et financières du pays.

Ce programme qui a subi en 2008 et 2009 plusieurs bouleversements semble s’être stabilisé. Le programme connaît toutefois quelques changements de périmètre avec la poursuite du transfert, commencé en 2009, à Ubifrance des missions non régaliennes du réseau de la direction générale du Trésor à l’étranger, ce qui, selon la Cour des comptes induit une réduction de la dépense de 13,3 millions d’euros en titre 2, et 4,3 millions d’euros hors titre 2 en 2010.

A.– UNE SURCONSOMMATION INÉVITABLE COMPTE TENU DE LA SOUS-ESTIMATION DES BESOINS

1.– Les crédits inscrits en loi de finances initiale n’étaient pas suffisants

En autorisations d’engagement, les crédits votés en loi de finances initiale pour 2010 se sont élevés à 346,7 millions d’euros. 15,1 millions d’euros supplémentaires ont été ouverts en cours d’exercice, portant la ressource totale à 361,8 millions d’euros dont 354,5 millions d’euros ont été réellement consommés (98 %).

En crédits de paiement, les 347 millions d’euros votés en loi de finances initiale ont été abondés par 12,9 millions d’euros d’ouvertures en cours d’exercice, portant le montant total des fonds disponibles à 359,9 millions d’euros. Sur ce montant, 352,8 millions ont effectivement été consommés (98 %). Ce programme n’a pas respecté les prescriptions de la loi de finances initiale et a consommé in fine 7,8 millions d’euros de plus en autorisations d’engagement et 5,8 millions d’euros en crédits de paiement. La Cour des comptes relève qu’à périmètre constant, les dépenses nettes du programme 305 augmentent en fait de 1,3 % entre 2009 et 2010 (+ 0,6 % sur le titre 2, et + 1,9 % hors titre 2).

Ce programme comptait en 2010 un plafond d’emplois de 2 275 ETPT, pour un effectif réalisé de 2 221 agents. Ce chiffre traduit une baisse apparente de 312 agents par rapport à 2009 (– 12,3 %). En réalité, si l’on soustrait les transferts d’emplois intervenus au titre de la dévolution des activités commerciale du réseau à Ubifrance, ce sont seulement 52 postes qui ont été supprimés à périmètre constant.

La diminution du nombre d’agents, qu’il s’agisse de suppressions de postes ou de transferts, conduit à une nouvelle baisse des crédits de titre 2 : 158,6 millions d’euros de rémunérations et charges sociales ont été consommés en 2010 contre 162,6 millions d'euros en 2009 (et 186 millions d’euros en 2008). Toutefois, cette baisse n’est que de 2,5 %, largement inférieure à la baisse des effectifs (– 12,3 %).

2.– La sous-dotation chronique n’est plus admissible

Une fois de plus, le Rapporteur spécial attire l’attention sur la sous-budgétisation récurrente du programme 305. L’État confie à la Banque de France ainsi qu’à l’Institut d’émission des départements d’outre-mer (IEDOM) qui lui est rattaché, des missions d’intérêt général (tenue du compte du Trésor public, gestion des procédures de surendettement, mise en circulation de la monnaie…) qu’elle doit compenser financièrement. Le remboursement des missions d’intérêt général exercées par la Banque de France représente plus de 85 % des crédits de fonctionnement hors personnel du programme. Or, les crédits sont chaque année insuffisants pour faire face à la dépense, ce qui nécessite l’ouverture de crédits en loi de finances rectificative de fin d’année et des redéploiements internes.

À l’occasion du projet de loi de finances pour 2011, le principe de l’inscription du coût complet avait été décidé. Toutefois, un amendement parlementaire a réduit à hauteur de 23,4 millions d’euros les crédits prévus. L’ouverture de crédits supplémentaires sera donc à nouveau nécessaire en loi de finances rectificative, fin 2011. La Cour des comptes, qui regrette également cette sous dotation, constate que « le risque de sous budgétisation est d’autant plus fort que le nombre de dossiers de surendettement augmente et que les compétences des commissions ont été élargies par la loi du 1^er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation ».

Le montant demandé en 2010 à l’État par la Banque de France en remboursement de ses prestations s'est élevé à 164,9 millions d’euros, montant comparable à celui des exercices précédents alors que le projet annuel de performance prévoyait une dotation de 145,8 millions d’euros, c’est-à-dire 19 millions de moins qu’une prévision prenant en compte les besoins. Le contrôleur budgétaire et comptable (CBCM) avait émis un avis réservé du fait de la sous-budgétisation des dépenses pour la Banque de France.

Pour combler le manque, le responsable de programme a redéployé des crédits de paiement (ainsi que les autorisations d’engagement correspondantes) : environ 4 millions d’euros grâce à la fongibilité asymétrique ; enfin, 16 millions d’euros ont été inscrits dans la quatrième loi de finances rectificative. Cette sous-dotation chronique, contrevient aux principes de la LOLF et au principe de sincérité du budget.

Proposition n° 4 : Mettre un terme à la sous-budgétisation chronique du programme 305 Stratégie économique et de l’emploi.

B.– OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Le programme poursuit trois objectifs assortis de quatre indicateurs de performance.

1.– Assurer la qualité de l’analyse et des prévisions présentées dans le projet de loi de finances, dans le domaine des évolutions économiques et dans celui des recettes fiscales

Le premier indicateur, met en évidence les écarts entre les prévisions économiques (croissance et inflation), réalisées aussi bien par l’INSEE que par les instituts de conjonctures, et la réalité. Le second indicateur mesure l’écart en matière de rentrées fiscales entre la prévision et la réalité.

La Cour des comptes note que ces deux indicateurs ne sont « ni des outils de pilotage ni des indicateurs mesurant la performance de l’administration. Ils ne portent pas sur les activités réalisées au cours de l'année, mais sur celles de l'année précédente ». Le Rapporteur spécial considère en outre que l’indicateur portant sur la qualité de la prévision en matière de croissance, est peu significatif du point de vue de l’efficacité de l’administration, l’objectif de croissance annoncé en loi de finances initiale relevant d’une décision gouvernementale purement politique. Il regrette par ailleurs qu’aucune cible ne soit fixée pour ces deux indicateurs

2.– Contribuer à l’accessibilité et à la clarté de la norme fiscale et accélérer la production des textes d’application de la législation fiscale

L’indicateur de performance indique un délai d’achèvement du code applicable au 1^er janvier en nette régression en 2010 : ce document, qui est généralement prêt dans les premiers jours d’avril, n’est sorti l’an dernier que le 27 avril. En revanche, la proportion de textes d’application publiés dans le délai de six mois après l’entrée en vigueur d’un texte a légèrement augmenté, passant de 71 % en 2009 à 76,5 % en 2010, retrouvant ainsi son niveau de 2008.

3.– Assurer la transposition des directives européennes dans les délais

L’indicateur associé à cet objectif mesure d’une part la performance purement administrative des services en matière de transposition (hors arbitrages ministériel, travail du Conseil d’État et débats parlementaires) tandis que le second mesure le pourcentage de directives intégralement transposées. Si la performance administrative est considérée comme parfaite (indice 1 sur 1), seules 70 % des directives sont in fine, intégralement transposées dans les délais.

III.– LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS
ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX

Le compte de concours financier Accords monétaires internationaux comprend les programmes 811 Relations avec L’Union monétaire ouest-africaine, 812 Relations avec l’Union monétaire d’Afrique centrale et 813 Relations avec l’Union des Comores. Il retrace les opérations d’octroi et de remboursement des appels en garantie de convertibilité effectués par le Trésor au profit des banques centrales liées à la France par un accord monétaire international.

Dévolu à la coopération monétaire avec la zone franc, ce compte de concours financier est destiné à garantir, en tant que de besoin, les deux fondements de cette coopération que sont l’ancrage de la parité du taux de change sur l’euro et la garantie de convertibilité illimitée.

Ce compte n’est doté de crédits que si la dégradation de la situation financière de tout ou partie de la zone franc l’exige. Aucun crédit n’a été demandé pour 2010.

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ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Dominique BAERT, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– UN PROGRAMME CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L’ÉTAT  ENCORE MARQUÉ PAR UNE SOUS-EXÉCUTION EXCEPTIONNELLE 228

A.– CHARGE DE LA DETTE : LA BAISSE DES TAUX, LA MENACE DU DÉFICIT 228

B.– DES PERFORMANCES BIEN MAÎTRISÉES 232

II.– LE PROGRAMME APPELS EN GARANTIE DE L’ÉTAT : UNE INFORMATION DU PARLEMENT TOUJOURS AUSSI PAUVRE 236

A.– POURSUITE DE LA DÉCRUE DES DÉPENSES, MAIS PERSISTANCE DES RISQUES 236

B.– SUIVI DE LA PERFORMANCE : UN SUIVI PERFECTIBLE 238

III.– LE PROGRAMME ÉPARGNE : L’APUREMENT DE LA DETTE DE L’ÉTAT VIS-À-VIS DU CRÉDIT FONCIER DE FRANCE 239

A.– LE POIDS DES DÉPENSES FISCALES 239

B.– LE DÉPASSEMENT DES CRÉDITS : UN APUREMENT SALUTAIRE À PARACHEVER 240

C.– DES PERFORMANCES RÉVÉLATRICES 241

IV.– LA LENTE DÉCRUE DES DÉPENSES DU PROGRAMME MAJORATION DE RENTES 242

À 40,5 milliards d’euros de dépenses en 2010 ⁽²⁶⁾, la mission Engagements financiers de l’État demeure, en volume budgétaire, la troisième mission du budget général après les Remboursements et dégrèvements et l’Enseignement scolaire. Elle réunit quatre programmes : deux sont dotés de crédits évaluatifs (Charge de la dette et trésorerie de l’État et Appels en garantie de l’État), deux sont dotés de crédits limitatifs (Épargne et Majoration de rentes).

I.– UN PROGRAMME CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L’ÉTAT  ENCORE MARQUÉ PAR UNE SOUS-EXÉCUTION EXCEPTIONNELLE

A.– CHARGE DE LA DETTE : LA BAISSE DES TAUX, LA MENACE DU DÉFICIT

La charge de la dette de l’État – qui représente plus de 96 % de l’ensemble des dépenses de la mission – a atteint 40,5 milliards d’euros en 2010 ⁽²⁷⁾. Après la baisse exceptionnelle de la charge de la dette en 2009 
(– 5,4 milliards d’euros par rapport à la prévision en loi de finances initiale), le résultat d’exécution 2010 est un retrait de 2,95 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale et de 2,45 milliards d’euros par rapport à l’évaluation révisée de la loi de finances rectificative du 9 mars 2010 ⁽²⁸⁾.

CHARGE NETTE DE LA DETTE EN 2010

(en millions d’euros)

Exécution 2009	LFI  2010	LFR mars 2010	Exécution 2010	Écart à LFR	Écart à l’exécution
37 625	42 450	42 950	40 503	– 2 447	+ 2 878

C’est, du point de vue budgétaire, l’un des événements majeurs de l’exercice 2010, cette forte sous exécution ayant notamment permis de respecter le plafond global de dépenses du budget général voté par le Parlement en loi de finances initiale ⁽²⁹⁾. Il n’en demeure pas moins qu’entre 2009 et 2010, la charge de la dette est repartie à la hausse (+ 2,87 milliards d’euros).

La sous exécution du programme Charge de la dette et trésorerie de l’État par rapport à la prévision 2010 résulte de la poursuite de la baisse des taux courts à un niveau historiquement bas, d’une diminution marquée du volume d’émissions de bons du trésor à taux fixes et intérêts précomptés (BTF) et, dans une moindre mesure, d’un montant de rémunération des fonds non consommables consacrés au financement des investissements d’avenir beaucoup plus faible qu’anticipé (165 millions d’euros contre 500 millions d’euros anticipés).

LE FINANCEMENT DE L’ÉTAT EN 2010

(en milliards d’euros)

	Exécution 2009	LFI  2010	LFR mars 2010	Exécution 2010	Écart à LFI	Écart à l’exécution
I.– Besoin de financement	246,2	213,4	236,1	236,9	+ 23,5	– 9,3
Impact en trésorerie du solde de la gestion 2010	134,7	117,4	149,0	149,6	+ 32,2	+ 14,9
Amortissement de la dette à long terme (OAT)	62,8	31,6	29,5	29,5	– 2,1	– 33,3
Amortissement de la dette à moyen terme (BTAN)	47,4	60,3	53,5	53,5	– 6,8	+ 6,1
Amortissement des dettes reprises par l’État	1,6	4,1	4,1	4,1	4,1	0
Variation des dépôts de garantie	– 0,3	-	-	-	-	+ 0,2
II.– Ressources de financement	246,2	213,4	236,1	236,9	+ 23,5	– 9,3
Produit des émissions d’OAT et de BTAN (nettes des rachats)	164,9	175,0	188,0	187,4	+ 12,4	+ 22,7
Annulation de titres par la Caisse de la dette publique	-	2,5	2,5	-	– 2,5	-
Variation nette des BTF	+ 75,8	+ 31	+ 1,2	– 27	– 58	– 102,8
Variation des dépôts des correspondants	+ 0,8	– 3	+ 27	+ 43,7	+ 46,7	+ 42,9
Variation du compte courant du Trésor	– 0,5	+ 4,8	+ 14,3	+ 22,1	+ 17,3	+ 21,6
Autres ressources de trésorerie	5,3	3,1	3,1	10,6	+ 7,5	+ 5,3

OAT : obligations assimilables du Trésor ; BTAN : bons du Trésor à taux fixe et intérêts annuels ; BTF : bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés.

Ce tableau permet de constater le fort accroissement en gestion du besoin de financement de l’État en 2010 par rapport à la loi de finances initiale et, corrélativement, l’augmentation du programme de financement mis en œuvre par l’Agence France Trésor (AFT), essentiellement du fait du financement du programme d’investissements d’avenir.

En dépit de cette explosion du besoin de financement de l’État, deux facteurs essentiels – remarquablement développés dans la justification au premier euro figurant dans le RAP – expliquent l’évolution de la charge de la dette en 2010.

D’une part, la remarquable diminution de la charge de la dette à court terme s’explique par la baisse historique des taux courts au premier semestre 2010 et un volume d’émission des BTF nettement plus faibles que prévu qui a permis de réaliser une économie de 2,3 milliards d’euros.

Ainsi, malgré la remontée observée à compter de l’été, les taux courts se sont établis à des niveaux beaucoup plus bas qu’attendu (0,37 % en moyenne sur l’année pour les BTF à 3 mois contre près de 1,3 % en prévision) tandis que l’exécution s’est soldée par une baisse de l’encours de 27 milliards d’euros alors que la loi de finances initiale envisageait une augmentation de 31 milliards d’euros et que la loi de finances rectificative de mars 2010 prévoyait une quasi-stabilité.

Le tableau ci-après rend compte des effets « taux » et des effets « volume » liés aux émissions de BTF en 2010.

CHARGES D’INTÉRÊT DES BTF : DE LA PRÉVISION À L’EXÉCUTION

(en milliards d’euros)

	Taux	Volume	Charges d'intérêt
LFI 2010	1,3	237	3,1
Exécution 2010	0,37	187	0,7
		Écart	– 2,3
		dont effet taux	– 2,1
		dont effet volume	– 0,2

Source : Calculs du Rapporteur spécial.

D’autre part, après une période de forte volatilité (multiplication par 2,6 de la charge, en 2008, à 4,62 milliards d’euros suivie d’un repli, en 2009, à 80 millions d’euros), la charge d’indexation s’est accrue et a retrouvé en 2010 un niveau plus proche des montants antérieurs (2,27 milliards d’euros). Pour autant, cette charge est assez éloignée du montant anticipé en loi de finances initiale (1,65 milliard d’euros), la hausse des prix ayant été plus forte qu’anticipé. Les hypothèses de cadrage macroéconomique retenues en PLF pour l’inflation (+ 1,2 % pour la France et + 0,9 % pour la zone euro en moyenne annuelle) et qui avaient servi de base au calcul de la prévision de charge d’indexation ont en effet été dépassées en exécution, à raison de + 0,3 point pour la France et de + 0,6 point pour la zone euro ⁽³⁰⁾. Il en résulte un surcoût de 613 millions d’euros en 2010. Anticipant en partie ce dépassement, une révision à la hausse de 300 millions d’euros avait été opérée dès la loi de finances rectificative du 9 mars 2010.

Outre ces deux principaux éléments, le tableau ci-après récapitule les différents facteurs expliquant la sous-exécution budgétaire du programme Charge de la dette et trésorerie de l’État.

CHARGE DE LA DETTE DE L’ÉTAT : DE LA PRÉVISION À L’EXÉCUTION

(en milliards d’euros)

LFI 2010	42,45
Économie intérêts BTF	– 2,3
Charges provision d’indexation	+ 0,62
Économie intérêts BTAN et OAT ^(a)	– 0,43
Autres facteurs ^(b)	+ 0,16
Total	– 1,95
Exécution 2010	40,50

(a) Économie de 430 millions d’euros (intérêts nets des recettes de coupons courus) liée aux traditionnels effets calendaires liés à la technique de l’assimilation.

(b) Notamment un surcoût de rémunération de la trésorerie et une économie sur la charge de la dette liée aux investissements d’avenir.

Les économies sur la charge de la dette constatées en gestion 2010 sont d’autant plus remarquables que l’encours de la dette a, quant à lui, continuellement augmenté ⁽³¹⁾. La dette négociable de l’État atteint 1 212 milliards d’euros en valeur nominale à la fin 2010, soit une augmentation d’une année sur l’autre de 79 milliards d’euros (à comparer avec + 133 milliards en 2009), conséquence du niveau record du déficit budgétaire (149,6 milliards d’euros).

Sur un plan plus général, le Rapporteur spécial souligne la qualité du bilan stratégique du responsable de programme, qui présente clairement les grands axes de la gestion 2010.

Quatre grands faits marquants peuvent être signalés :

1.– la mobilisation à un niveau exceptionnel des ressources de trésorerie de l’État qui a couvert une partie du besoin de financement de l’année et a permis de réduire sensiblement l’encours de titres à court terme
(– 27 milliards de BTF). Ainsi :

● les dépôts des correspondants ont augmenté de 43,7 milliards d’euros, cette hausse tenant (i) aux fonds consacrés aux investissements d’avenir dont les crédits ont été intégralement consommés en 2010 mais qui, compte tenu de l’obligation de dépôt au Trésor instituée par la loi de finances rectificative du 9 mars 2010, n’ont donné lieu à une sortie effective de trésorerie qu’à hauteur de 1 milliard d’euros, (ii) au rapatriement sur le compte du Trésor de fonds détenus par des entités publiques et auparavant placés sous forme d’OPCVM monétaires (4,1 milliards d’euros) et (iii) à une nouvelle augmentation des dépôts des collectivités territoriales (+ 3,3 milliards d’euros) ;

● le solde de trésorerie sur le compte du Trésor a été réduit de 22,1 milliards d’euros entre la fin de l’année 2009 et la fin de l’année 2010, du fait de trois facteurs : d’abord l’utilisation des sommes issues du rachat par les banques des titres de capital émis au profit de la Société de prise de participation de l’État (SPPE) en vue de financer une partie des investissements d’avenir et qui avaient été réservées sur le compte du Trésor, ensuite la politique active de rachat de titres venant à échéance début janvier 2011, enfin l’absence de surprise sur les flux de fin d’année qui a permis de réduire l’encaisse à la fin de 2010 ;

● les autres ressources de trésorerie sont en hausse de 5,3 milliards d’euros par rapport à 2009, cette augmentation correspondant, pour l’essentiel, aux primes nettes à l’émission encaissées qui ont progressé, sous l’effet de la baisse des taux de marché, de 3,9 milliards d’euros d’une année à l’autre.

2.– le maintien par l’AFT d’une stratégie d’émission transparente et régulière, encore marquée par la flexibilité accrue expérimentée depuis le début de la crise financière et justifiant par exemple la réouverture d’anciennes lignes obligataires ou l’augmentation du nombre de lignes à chaque adjudication. Il faut aussi relever le lancement d’une nouvelle souche de maturité 15 ans (OAT 3,5 % 25 avril 2026) et une nouvelle souche de maturité 50 ans (OAT 4 % 25 avril 2060) afin de répondre à la demande soutenue pour les titres de long terme. De la même manière, le regain d’intérêt pour les titres indexés sur l’inflation a permis de créer de nouvelles souches (OATi 1,3 % 25 juillet 2019 et OAT€i 1,1 % 25 juillet 2022) ;

3.– le renforcement du dispositif de contrôle des risques, avec l’établissement d’une cartographie des risques relatifs aux activités transversales (ressources humaines, affaires juridiques, informatique et communication), en complément de celle effectuée précédemment sur les risques « métier » et un tableau de suivi de la bonne exécution des mesures correctrices demandées par les auditeurs externes ;

4.– la fin du déploiement du système d’information SIFT.

B.– DES PERFORMANCES BIEN MAÎTRISÉES

Sur le plan de la performance, les résultats des 13 indicateurs associés aux 8 objectifs du programme sont reproduits dans le tableau présenté ci-après.

PERFORMANCE DU PROGRAMME
CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L’ÉTAT EN 2009

Objectif	Indicateur	Prévision 2010	Résultat 2010
1. Couvrir le programme d’émission en toute sécurité	1.1 Adjudications non couvertes	0	0
	1.2 Taux de couverture moyen des adjudications	BTF : 200 %	BTF : 280 %
		OAT et BTAN : 150 %	OAT et BTAN : 214 %
2. Améliorer la pertinence des choix de mise en œuvre de la gestion de la dette obligataire	2.1 Indicateur « temps »	+ 10 à – 10	+ 5
	2.2 Indicateur « allocation »	+ 10 à – 10	– 3,5
3. Piloter la durée de vie moyenne de la dette après swaps	3.1 Durée de vie moyenne de la dette après swaps	6,8 ans	Sans objet ^(a)
4. Optimiser le solde de l’État à la Banque de France en fin de journée en fonction des conditions de marché	4.1 Solde du compte de l’État à la Banque de France en fin de journée (en % de journées où la cible a été atteinte)	75 %	91 %
5. Placer les excédents ponctuels de trésorerie de l’État au meilleur prix	5.1 Rémunération des opérations de dépôts réalisées avec les SVT	EONIA ^(b)	EONIA – 0,062 %
	5.2 Rémunération des opérations de pensions livrées réalisées avec les SVT	swap EONIA – 0,02 %	swap EONIA – 0,088 %
6. Améliorer l’information préalable par les correspondants du Trésor de leurs opérations financières affectant le compte du Trésor	6.1 Taux d’annonce par les collectivités locales de leurs opérations financières supérieures à 1 million d’euros et affectant le compte du Trésor	95 %	97 %
	6.2 Taux d’annonce par les établissements publics nationaux de leurs opérations financières supérieures à 1 million d’euros et affectant le compte du Trésor	93 %	97 %
7. Optimiser la gestion de la trésorerie au regard de l’endettement public	7.1 Mise en œuvre de la feuille de route visant à une optimisation de la gestion de la trésorerie	(composite)	(composite)
8. Obtenir un niveau de contrôle des risques de qualité constante et qui minimise la survenance d’incidents	8.1 Qualité du système de contrôle : occurrence des incidences ou infractions	0	0
	8.2 Nombre d’incidents d’exécution des opérations de dette et de trésorerie	Dégradant le niveau du compte BdF : 0	Dégradant le niveau du compte BdF : 11
		Ne dégradant pas ou améliorant le niveau du compte BdF : 0	Ne dégradant pas ou améliorant le niveau du compte BdF : 34
		Autres incidents : 0	Autres incidents : 3

(a) La réalisation de cet objectif est conditionnée à la reprise du programme de swaps, interrompu depuis 2002.

(b) European overnight interbank average. Ce taux représente le taux moyen, pondéré par les volumes, des prêts à un jour réalisés sur le marché interbancaire par un panel d’établissements bancaires de la zone euro.

Le respect des indicateurs de performance est fortement conditionné par le contexte des marchés. Pour autant, il confirme la qualité d’ensemble du dispositif d’émission et de gestion de la dette de l’État.

On relèvera en particulier :

– des émissions bien couvertes dans un contexte de fortes tensions sur le marché des dettes souveraines (indicateurs 1.1 et 1.2) : en 2010 l’AFT a couvert, comme les années précédentes, toutes ses émissions (31 séances d’adjudication d’OAT et BTAN et 51 séances d’adjudication de BTF). Les taux moyens progressent et se situent nettement au-dessus des objectifs, ce qui peut s’expliquer notamment par le mouvement de « fuite vers la qualité » résultant de la crise des dettes souveraines en Europe (Grèce, Portugal, Irlande) qui permet aux États les mieux notés (comme la France et l’Allemagne notés AAA) de profiter d’une demande soutenue à des taux d’intérêt historiquement bas ;

– les résultats de la gestion de la dette obligataire montrent des écarts contenus par rapport aux programmes de référence auxquels l’AFT compare sa gestion. Quoique situés dans la cible visée, l’indicateur « temps » montre que le programme réalisé par l’AFT a constitué une charge supplémentaire tandis que l’indicateur « allocation » suggère que l’adaptation en cours d’année du programme initialement prévu a été l’occasion d’un gain pour l’État. Pour permettre d’apprécier plus concrètement la performance mesurée par ces indicateurs, l’analyse des résultats présentée dans le RAP devrait chiffrer, en valeur, le surcoût ou l’économie sur la charge de la dette que représentent ces écarts aux stratégies de référence ;

Proposition n° 1 : chiffrer, en valeur, le surcoût ou l’économie sur la charge de la dette des écarts aux stratégies de référence « temps » et « allocation ».

– une nette augmentation de la durée de vie moyenne de la dette en l’absence de reprise du programme swaps : le programme d’échanges a été suspendu en septembre 2002, l’AFT considérant que les conditions de marché propices à une stratégie de réduction de la durée de vie moyenne de la dette (pente de la courbe des taux, niveau et volatilité des taux) n’étaient plus remplies. Depuis lors, les projets annuels de performances prévoient, de manière conventionnelle, une réduction de la durée de vie moyenne de la dette après swaps de 0,5 année dans l’hypothèse d’une réactivation du programme et sa stabilisation dans le cas contraire ⁽³²⁾. La durée de vie moyenne de la dette avant swaps s’est sensiblement allongée en 2010 : elle s’établit à la fin de l’année à 7 ans et 68 jours, ce qui constitue un nouveau maximum historique, contre 6 ans et 246 jours un an plus tôt. Cette évolution reflète un plus grand appétit du marché pour les maturités longues (10 ans et plus), en particulier des investisseurs en quête de rendement (banques centrales et sociétés d’assurance, notamment françaises) ou d’établissements financiers devant se préparer aux nouvelles règles prudentielles : les banques, d’une part, que la réglementation Bâle III oblige à détenir des « coussins de liquidité » ; les sociétés d’assurance, d’autre part, que la réglementation Solvabilité 2 incite d’ores et déjà à détenir des obligations plutôt que des actions. Dans ce contexte, les émissions de titres à taux fixe d’échéance au moins 10 ans ont représenté en 2010 47,6 % de l’ensemble des émissions à taux fixe, contre seulement 39,6 % en 2009. La demande a été soutenue sur les emprunts de référence à 10 ans (26,7 % des émissions à plus d’un an en 2010 contre 21,5 % en 2009) et à 15 ans (12,7 % du même total en 2010 après 8,2 % en 2009). L’AFT a par ailleurs lancé, en mars 2010, un nouveau titre de référence à 50 ans (OAT 25 avril 2060) pour un montant de 5 milliards d’euros qui a rencontré une forte demande de la part des investisseurs finaux.

La réduction de l’encours de BTF a aussi largement contribué, pour environ 70 %, à l’augmentation observée de la durée de vie moyenne de la dette, l’encours de BTF ne représentant plus que 15,2 % de l’encours total de la dette négociable fin 2010 (contre 18,6 % fin 2009) ;

– les conditions dans lesquelles ont été rémunérés les prises en pension et les placements « en blanc » réalisés par l’AFT se sont révélées moins avantageuses qu’en 2009 de, respectivement, 3,7 et 2,5 points de base. D’une manière générale, en raison de la diminution des taux d’intérêt, les recettes de trésorerie de 2010 ont enregistré une forte baisse par rapport à 2009 (144,3 millions d’euros, après 336 millions d’euros) et ont été inférieures de 104 millions d’euros aux charges liées à la rémunération des dépôts des correspondants du Trésor ⁽³³⁾ ;

– l’amélioration du taux d’annonce par les collectivités territoriales et les établissements publics nationaux de leurs opérations financières supérieures à un million d’euros affectant le compte du Trésor a progressé, passant de 92 % en 2009 à 97 % en 2010 ;

– enfin, seuls trois incidents d’exécution des opérations de dette et de trésorerie ont dégradé le compte du Trésor à la Banque de France, soit un résultat bien meilleur qu’en 2009 (11 incidents) ce qui confirme la solidité des contrôles à l’AFT.

En conclusion, quoiqu’il ne s’agisse pas d’une obligation figurant dans la LOLF, le Rapporteur spécial réitère son souhait de voir les RAP fournir une estimation actualisée de l’exécution budgétaire de l’année en cours. Une telle information serait d’autant plus utile qu’une part non négligeable de la charge de la dette de l’année en cours (comme certains indicateurs techniques au demeurant) dépend des émissions de titres réalisées l’année précédente.

Proposition n° 2 : Fournir dans le rapport annuel de performances une estimation révisée de l’exécution de la charge de la dette pour l’année en cours.

II.– LE PROGRAMME APPELS EN GARANTIE DE L’ÉTAT :
UNE INFORMATION DU PARLEMENT TOUJOURS AUSSI PAUVRE

Le programme 114 Appels en garantie de l’État présente les dépenses budgétaires découlant de la mise en jeu de la garantie de l’État.

A.– POURSUITE DE LA DÉCRUE DES DÉPENSES, MAIS PERSISTANCE DES RISQUES

Du point de vue strictement budgétaire, les appels en garantie, qui se sont établis à 111,1 millions d’euros en 2010, ont diminué de près de 79 millions d’euros par rapport à 2009, après une baisse de 44 millions d’euros en 2009 par rapport au montant 2008 (234 millions d’euros). Ainsi le montant des dépenses a diminué de plus de moitié en deux ans, malgré les effets de la crise et la mise en place de nouveaux dispositifs de garantie. Les crédits consommés ne représentent donc que 44,8 % de l’enveloppe prévisionnelle ouverte en LFI (247,8 millions d’euros), proportion encore plus faible qu’en 2009 (68 %).

DÉPENSES DU PROGRAMME APPELS EN GARANTIE DE L’ÉTAT EN 2009

(en millions d’euros)

Actions	1. Agriculture et environnement	2. Soutien au domaine social, logement, santé	3. Financement des entreprises et industrie	4. Développement international de l’économie française	5. Autres garanties	Total
Crédits initiaux	1,1	26,2	–	86 ,1	134,4	247,8
Dépenses	–	25,3	2,8	82,5	0,472	111,0

Cette diminution des dépenses en exécution s’explique exclusivement par l’action n° 5 Autres garanties, dont le montant est passé de 174 millions d’euros en 2008 à moins d’un million d’euros en 2010, malgré une inscription budgétaire de 134,4 millions d’euros. La provision globale de 124,4 millions d’euros constituée pour les « autres appels en garanties » du programme sur cette action n’a donc pas été consommée. Le Rapporteur spécial s’étonne toutefois de l’absence d’informations sur le contenu de cette action n° 5 dans le RAP. Ainsi faut-il s’en remettre aux informations relatées dans la note d’exécution budgétaire réalisée par la Cour des comptes pour comprendre l’évolution de la consommation de ces crédits par rapport aux prévisions en 2010 !

Recommandation n° 3 : Justifier les dépenses budgétaires entraînées par les appels en garantie de l’État au titre des « autres garanties » de l’action n° 5 et les comparer aux prévisions initiales dans le rapport annuel de performances.

À l’opposé, les inscriptions budgétaires et la consommation des crédits sont en augmentation sur d’autres actions du programme.

Sur l’action n° 4 Développement international de l’économie française, 82,5 millions d’euros ont été consommés en 2010 comparés à 67,9 millions d’euros en 2009 et 37,7 millions d’euros en 2008. Cette consommation des crédits est essentiellement imputable à la sous action n° 2 Assurance prospection (71,7 millions d’euros contre 63 millions d’euros prévus en LFI 2010). Rappelons que l’assurance prospection assure les entreprises contre le risque d’échec de leur prospection à l’étranger. Or, le nombre d’entreprises bénéficiaires est en augmentation continue : 7 140 fin 2010 contre 6 462 fin 2009.

En outre, les encours garantis par l’État se sont considérablement accrus depuis 2008 pour atteindre plus de 63,3 milliards d’euros en 2010 comme le montre le tableau suivant :

ENCOURS GARANTIS PAR L’ÉTAT AU TITRE DE L’ACTION N° 4 DÉVELOPPEMENT INTERNATIONAL DE L’ÉCONOMIE FRANÇAISE

(en millions d’euros)

	Encours 2008	Encours 2009	Encours 2010
Assurance-crédit	42 300	53 000	60 000
Assurance-prospection	148	201	nc
Garantie du risque exportateur	842	1 310	nc
Garantie des taux d’intérêt	5 336	5 338	nc
Garantie de change	1 700	1 700 ^(34)	3 300
Garantie du risque économique	551	511	nc
TOTAL	50 877	62 060	> 63 300

Sur l’action n° 2 Soutien au domaine social, logement, santé, la consommation des crédits est également en augmentation, mais dans des proportions moindres : 25,3 millions d’euros en 2010 comparés à 22,9 millions d’euros en 2009 et 22,2 millions d’euros en 2008. Le Rapporteur spécial s’inquiète néanmoins de l’augmentation de la sinistralité sur les prêts à taux zéro et sur les prêts à l’accession sociale : en effet, la dépense budgétaire constatée en 2010 (soit 2,36 millions d’euros) enregistre une augmentation de 202 % par rapport à l’exécution 2009 (0,78 million d’euros) et le coût réel des sinistres sur les prêts garantis à la charge de l’État en 2010 (soit 2,87 millions d’euros) enregistre une augmentation de 192 % par rapport à 2009 (soit 0,98 million d’euros).

Sur l’action n° 3 Financement des entreprises et industrie, un appel en garantie non prévu par la LFI est intervenu pour un montant d’un peu plus de 2,8 millions d’euros. Il correspond à une garantie donnée à la Caisse des dépôts et consignations au titre de sa participation à la recapitalisation de la Compagnie du BTP. Le Rapporteur spécial constate que cette garantie n’a jamais été mentionnée dans le PAP ni dans l’annexe au Compte général de l’État ce qui constitue un défaut d’information du Parlement. Il salue néanmoins l’adoption de l’article 100 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2010 qui éclaire le Parlement sur cette situation et lui confère une plus grande sécurité juridique in fine.

Le Rapporteur spécial rappelle enfin que si les dispositifs de garanties accordés par l’État dans le cadre de la crise financière n’ont entraîné aucune dépense en 2010, les risques de défaillance ne sont pas éteints pour autant malgré le silence du RAP. Ainsi, en est-il des dispositifs d’assurance-crédit CAP et CAP+ pour un encours total cumulé de 620 millions d’euros, de la garantie accordée aux émissions obligataires de la Société de financement de l’économie française (SFEF) pour un montant de 76,9 milliards d’euros jusqu’en 2014 et de la garantie accordée à la Société de prise de participation de l’État (SPPE) dans le cadre de sa participation à l’augmentation de capital de Dexia à hauteur de 1 milliard d’euros.

Le Rapporteur spécial ne peut donc qu’une nouvelle fois appeler à ce que les PAP et RAP de ce programme soient enrichis d’informations relatives aux encours garantis et aux principaux risques identifiés à court et moyen terme. Seule l’action n° 4 Développement international de l’économie française bénéficie actuellement de quelques développements en ce sens, intégrés au bilan stratégique du responsable de programme.

Proposition n° 4 : Fournir dans le rapport annuel de performances des informations sur les encours garantis par l’État et sur les principaux risques identifiés à court et moyen terme.

B.– SUIVI DE LA PERFORMANCE : UN SUIVI PERFECTIBLE

Enfin, le dispositif de mesure de la performance, qui ne couvre (d’ailleurs incomplètement) que l’action Développement international de l’économie française, permet de constater que :

– l’effet de levier de l’assurance-prospection a légèrement progressé en 2010 (20,5 %), dépassant la cible de 20 % (soit 20 euros exportés par euro indemnisé). En revanche, le taux de retour en fin de période de garantie est sensiblement inférieur à la prévision (19,5 % au lieu de 25 %) ;

– le nombre d’entreprises ayant bénéficié d’une garantie de change demeure inférieur aux prévisions, même s’il faut noter les progrès réalisés en faveur des seules PME ;

– les risques pays de l’assurance-crédit apparaissent maîtrisés même si l’on observe une légère dégradation du risque en 2010 du fait d’une diminution relative des demandes vers les pays les moins risqués (– 6 %) et une augmentation des demandes vers les pays présentant des risques plus élevés (+ 5 %), cette évolution n’étant pas sans rapport avec la forte croissance des pays émergents durant la crise et en conséquence leur forte demande.

Les documents budgétaires auraient par ailleurs gagné à détailler les récentes modifications et adaptations des procédures de garantie gérées par la Coface et visant à soutenir les entreprises exportatrices pendant la crise. En effet, le RAP s’en tient seulement à mentionner que « les dispositifs temporaires CAP Export et CAP+ Export, mis en place en 2009 pour pallier les défaillances du marché privé sur l’assurance-crédit court-terme, ont permis de prendre en garantie plus de 3 000 dossiers en 2010, pour un encours total cumulé dépassant 620 M€ ». Des précisions auraient été d’autant plus appréciables que le dispositif de garantie exportateur ne comporte ni objectif ni indicateur de performance.

III.– LE PROGRAMME ÉPARGNE : L’APUREMENT DE LA DETTE DE L’ÉTAT VIS-À-VIS DU CRÉDIT FONCIER DE FRANCE

A.– LE POIDS DES DÉPENSES FISCALES

Le programme Épargne se caractérise par de nombreuses dépenses fiscales consacrées à l’épargne des particuliers représentant plus de trois fois le montant des crédits budgétaires : 30 mesures sont recensées, pour un coût total de 4 milliards d’euros en 2010 contre 5,2 milliards d’euros en 2009, étant précisé que la direction du budget a réévalué à la baisse les principales dépenses du programme suite aux recommandations de l’Inspection générale des finances en 2010. En tout état de cause, le montant des dépenses fiscales est probablement très éloigné de la réalité, huit dépenses fiscales n’étant pas évaluées dans le RAP. Le tableau ci-après montre que les six dépenses fiscales les plus importantes représentent à elles seules près de 3,5 milliards d’euros de moindres recettes.

PRINCIPALES DÉPENSES FISCALES DU PROGRAMME ÉPARGNE EN 2010

(en millions d’euros)

	Estimation initiale	Estimation actualisée
Exonération ou imposition réduite des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation et d’assurance-vie	3 000	1 000
Exonération des sommes versées au titre de la participation, de l’intéressement et de l’abondement aux plans d’épargne salariale	1 000	1 400
Exonération des produits des plans d’épargne populaire	400	350
Déduction des cotisations versées au titre de l’épargne individuelle et facultative : PERP et produits assimilés	410	390
Exonération des revenus provenant de l’épargne salariale (participation et plan d’épargne salariale)	300	300
Exonération des intérêts des livrets A	150	100
Total	5 260	3 540

Proposition n° 5 : Évaluer la pertinence et l’efficacité des dépenses fiscales rattachées au programme Épargne.

B.– LE DÉPASSEMENT DES CRÉDITS : UN APUREMENT SALUTAIRE À PARACHEVER

En termes de dépenses budgétaires, le programme Épargne assure essentiellement le financement des primes d’épargne logement payées par l’État aux détenteurs de comptes épargne logement (CEL) et de plans épargne logement (PEL). Les divers autres instruments de soutien au financement du logement sont pour la plupart mis en extinction et les dépenses associées décroissent progressivement.

DÉPENSES BUDGÉTAIRES DU PROGRAMME ÉPARGNE EN 2009

(en millions d’euros)

	Crédits initiaux	Dépenses	Écarts
Épargne logement	1 250	1 332,5	+ 82,5
Instruments de financement du logement	4,4	5	+ 0,6
Total	1 254,4	1 337,5	+ 83,1

Le tableau ci-avant permet d’observer que les dépenses totales du programme en 2010 sont en dépassement de 83,1 millions d’euros sur les prévisions de la loi de finances initiale.

Ce dépassement de crédits par rapport à la LFI s’explique par un abondement exceptionnel en LFR du 30 décembre 2010 afin d’apurer les dettes de l’État vis-à-vis du Crédit foncier de France conformément à la recommandation n° 5 du Rapporteur spécial dans son commentaire sur l’exécution en 2009.

Rappelons que l’État accorde une prime d’épargne aux titulaires des plans d’épargne logement (PEL) et des comptes d’épargne logement (CEL). La prime est versée au moment du retrait des fonds, après une durée minimale d’épargne de 18 mois pour un CEL et de quatre ans pour un PEL. Elle cesse d’être décomptée au bout de dix ans pour les PEL et est plafonnée à 1 525 euros. Pour les PEL ouverts à compter du 12 décembre 2002, le versement de la prime est subordonné à la souscription d’un prêt d’épargne-logement. Pour les CEL elle est conditionnée à la souscription d’un crédit logement à taux préférentiel.

En 2009, le montant des primes réglées par le Crédit foncier aux établissements de crédit s’est élevé à 907,6 millions d’euros : il a fortement diminué par rapport aux trois exercices précédents (– 43 % par rapport à 2008). Les crédits budgétaires versés au Crédit foncier (1 156 millions d’euros), supérieurs au montant de ses versements aux banques, ont permis de réduire la dette de l’État vis-à-vis du CFF résultant du sous-financement des années précédentes. Cette dette s’est toutefois maintenue à un niveau élevé : 719 millions d’euros en fin d’exercice 2009. Un nouvel avenant a donc été signé avec le CFF afin de reconduire le plafond d’avance fixé à 1 milliard d’euros, jusqu’en janvier 2010.

L’année 2010 a quant à elle été marquée par un fort ralentissement des fonds appelés par le Crédit Foncier de France (primes, frais de gestion, commission de gestion, intérêts) : 628 millions d’euros contre 912 millions d’euros en 2009, soit – 31 % par rapport à 2009 et – 60,5 % par rapport à 2008. Le montant des charges à payer au CFF, qui était encore de 99,5 millions d’euros au 31 décembre 2009, a été réduit à 16,5 millions d’euros dans les premiers jours de 2011, après le versement des crédits supplémentaires ouverts en LFR 2010. L’impasse budgétaire est donc quasiment résorbée. Seule une erreur de prévision sur la consommation de la fin de l’année 2010, qui a connu un léger ressaut (+ 8,5 % pour les mois de novembre et de décembre par rapport à la même période 2009), a contrarié cet objectif. Le Rapporteur spécial invite donc le Gouvernement à procéder à l’apurement définitif de la dette de l’État vis-à-vis du CFF en 2011.

C.– DES PERFORMANCES RÉVÉLATRICES

En dehors de ces considérations budgétaires, l’analyse des performances du programme montre que :

– le pourcentage des ressources des fonds d’épargne employé au financement du logement social s’est redressé en 2010 (61,3 % après 56,4 % en 2009), en ligne avec la prévision initiale ainsi qu’avec la cible à moyen terme (au moins 60 %) ;

– les marges moyennes des établissements de crédit sur les prêts locatifs sociaux (5 points de base en 2010) et sur les prêts sociaux de location-accession (10 points de base en 2009) sont largement inférieures aux objectifs, ce qui démontre que les marges sont revenues à un niveau très faible permettant au logement social de bénéficier à nouveau d’un financement très attractif ;

– après s’être redressé en 2008, le taux de transformation des dépôts d’épargne logement en prêts a de nouveau diminué en 2009 pour s’établir à 5,6 % et plus encore en 2010 pour s’établir à 4,75 %, à comparer à une cible de 7 % en 2011 (voir le graphique ci-après). L’évolution de ce taux permet de vérifier que les PEL sont utilisés conformément à leur vocation initiale – à savoir financer l’acquisition d’un logement principal – plutôt que comme de simples outils d’épargne. Comme le suggère le RAP, le contexte économique de 2010 a conduit les épargnants à éviter de retirer leurs liquidités des PEL, dont les taux sont restés plus attractifs que ceux d’autres produits d’épargne tels que le livret A. En revanche, les taux réglementés des prêts associés aux PEL auxquels les générations antérieures à 2002 peuvent prétendre sont apparus moins intéressants par rapport au taux moyen d’un prêt libre en 2009 (soit 3,42 %).

TAUX DE TRANSFORMATION DES DÉPÔTS D’ÉPARGNE LOGEMENT EN PRÊTS DEPUIS 1990

N.B. : Encours total des prêts associés à des PEL et CEL rapporté à l’encours total des dépôts sur des PEL et CEL.

IV.– LA LENTE DÉCRUE DES DÉPENSES DU PROGRAMME MAJORATION DE RENTES

Ce programme, doté d’une action unique, finance la contribution que l’État verse d’une part à des sociétés d’assurances, d’autre part à des mutuelles afin que celles-ci majorent du coût de la vie les rentes de retraite par capitalisation souscrites avant 1987, dispositifs en voie d’extinction.

Compte tenu du caractère « fermé » des procédures concernées et de l’absence d’intervention directe de l’État dans leur gestion, ce programme est dépourvu de dispositif de mesure de la performance. Selon la justification au premier euro présentée dans le RAP, les demandes de remboursement ont émané de 33 compagnies d’assurance et de 12 mutuelles et ont concerné environ 423 316 crédirentiers en 2010.

Les crédits pour 2010 devaient s’établir, selon le PLF 2010 à 205 millions d’euros en AE = CP mais les crédits ouverts en LFI ont finalement été fixés à 204,01 millions d’euros en AE et 204,33 en CP. Le montant des dépenses définitives arrêtées en juillet 2010 s’élevait à 204,1 millions d’euros, en ligne avec les prévisions en LFI.

Or, entre-temps, 4,3 millions d'euros en AE et 4,2 millions d’euros en CP ont été annulés sur ce programme par les lois de finances rectificatives du 9 mars 2010 et du 7 mai 2010. De manière plus critiquable, alors même que les besoins étaient avérés en juillet 2010, une nouvelle annulation a été réalisée par décret d’avance du 29 septembre 2010 pour un montant de 1,7 million d'euros en AE=CP.

Finalement, des crédits ont été ouverts pour faire face au besoin de financement constaté depuis le mois de juillet, par la loi de finances rectificative du 29 décembre 2010, à concurrence de 6,1 millions d'euros en AE et 5,8 millions d'euros en CP.

La dépense budgétaire effective s’est donc établie à 204,1 millions d’euros en AE et CP en 2010 après 209 millions d’euros en 2009.

Le Rapporteur spécial en déduit que la pratique de mise en réserve sur ce programme n’a pas été satisfaisante en 2010. En effet, elle a conduit à repousser en fin d’année le paiement aux organismes bénéficiaires alors que ce paiement est dû contractuellement avant la fin du premier semestre et que ces dépenses constituent des dépenses obligatoires pour l’État.

Proposition n° 6 : Mettre fin à la pratique de mise en réserve sur le programme Majoration des rentes afin de respecter l’obligation de paiement à la date réglementaire du 30 juin et ne plus annuler de crédits sur ce programme dès lors que les besoins de l’année sont confirmés.

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ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Commentaire de M Yves CENSI, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– ANALYSE D’ENSEMBLE DE LA GESTION ET DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRES DE LA MISSION 246

A.– LE BESOIN DE PILOTAGE INTERMINISTÉRIEL AU SEIN DE LA MISSION DEMEURE 247

B.– L’AUGMENTATION DU PLAFOND D’EMPLOIS EN COURS D’ANNÉE 247

1.– Les raisons de la correction du plafond d’emplois 249

2.– Une évaluation imprécise du « GVT solde » et une hausse du CAS Pensions 249

3.– Un retour catégoriel important, mais limité à 47,7 % par rapport à la prévision 250

C.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS MONTRE UNE PRÉVISION DIFFICILE ET L’INSUFFISANCE DES DOTATIONS INITIALES 251

D.– LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES PAR LES GESTIONNAIRES DE PROGRAMME 253

E.– LES PERSONNELS CONCOURANT AU SERVICE PUBLIC DE L’ÉDUCATION : UN STATUT ET UNE PRISE EN COMPTE BUDGÉTAIRE PEU SATISFAISANTS 254

F.– UN CHANGEMENT DE PÉRIMÈTRE TEMPORAIRE : LA CRÉATION DU PROGRAMME INTERNATS D’EXCELLENCE ET ÉGALITÉ DES CHANCES 255

II.– LA PERFORMANCE DE LA MISSION : UNE MESURE BIEN CONSTRUITE, UNE EFFICIENCE À AMÉLIORER 255

A.– L’ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ : DES COMPÉTENCE EN LÉGÈRE AMÉLIORATION, UNE MESURE À SIMPLIFIER 256

B.–  L’ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ 257

1.– Les résultats relatifs aux niveaux de compétence atteints par les élèves : la maîtrise des compétences de base encore insuffisante ; des acquis d’efficience trop fragiles 258

2.– Les résultats de l’obtention des diplômes et de l’insertion 259

3.– Les résultats relatifs au potentiel d’enseignants et au potentiel d’enseignement 259

C.–  L’ENSEIGNEMENT PRIVÉ DU PREMIER ET DU SECOND DEGRÉ : UNE PERFORMANCE SATISFAISANTE, 260

D.– LA VIE DE L’ÉLÈVE : DES PROBLÈMES DIFFICILES À RÉSOUDRE 261

E.– L’ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE : UNE PERFORMANCE HONORABLE MALGRÉ LA RÉDUCTION DRASTIQUE DES MOYENS 262

La mission interministérielle Enseignement scolaire (MIES) engage la responsabilité de deux ministres : le ministre de l’Éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative, d’une part, qui finance 98 % de ses crédits, et le ministre de l’Agriculture, de l’alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l’aménagement du territoire, qui finance un programme dont la part dans le périmètre budgétaire tend à diminuer, se limitant à 2 % en 2010.

La mission représente un montant de 61,6 milliards d’euros en crédits exécutés en 2010, dépassant la prévision qui était établie à 60,8 milliards d’euros (crédits de paiement). Cette mission représente habituellement 21 % environ des crédits de paiement du budget général ; elle en a représenté seulement 15 % en 2010, le budget général ayant été augmenté des crédits ouverts au titre des Investissements d'avenir financés par l’emprunt national (en vertu de la loi de finances rectificative du 9 mars 2010).

Elle comprend traditionnellement six programmes, confiés à quatre responsables. En 2010, un programme supplémentaire, intitulé Internats d’excellence et égalité des chances, a été introduit par la loi de finances rectificative précitée et le décret pris le même jour, afin de mettre en œuvre le dispositif des internats d’excellence dont le ministère a la charge, dans le cadre des Investissements d’avenir. Ce programme, doté de 500 millions d’euros, participe au volet éducatif du plan « Espoir banlieue ».

Le Rapporteur spécial se félicite de la précision et de l’information améliorées du rapport annuel de performance pour 2010. Le descriptif de la construction et de l’exploitation des indicateurs de performance est précis, et l’analyse des résultats plus argumentée et plus pertinente que dans les rapports précédents. Il est plus satisfaisant de prendre connaissance d’un résultat distancié et argumenté que d’un constat toujours présenté comme favorable.

I.– ANALYSE D’ENSEMBLE DE LA GESTION ET DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRES DE LA MISSION

Les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2010 sur les six programmes de la mission s’élevaient à 60,87 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 60,83 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). La dépense de personnel représente 93 % de ces crédits et, correspond à plus de 48 % des emplois autorisés au budget général.

L’exécution budgétaire pour 2010 s’est caractérisée par un dépassement de la prévision, avec une consommation globale de 61,58 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 61,6 milliards d’euros en crédits de paiement. L’augmentation des dépenses (en crédits de paiement) de la mission était prévue à 1,68 % en loi de finances, soit davantage que la norme de progression générale limitée à 1,2 %. En exécution, les dépenses ont augmenté de 1,55 %. Cette évolution en cours d’année est largement liée à la hausse du taux de contribution au CAS Pensions : en l’absence de celle-ci, la progression des dépenses aurait été limitée à 1,4 %.

Cette évolution montre le caractère très tendu de la budgétisation de l’Enseignement scolaire et la difficulté de prévoir et contenir le niveau de la masse salariale, malgré l’effort très important et difficile réalisé depuis plusieurs années pour réduire le plafond d’emplois pour tous les programmes.

A.– LE BESOIN DE PILOTAGE INTERMINISTÉRIEL AU SEIN DE LA MISSION DEMEURE

Le Rapporteur spécial a souvent regretté, comme d’ailleurs la Cour des comptes, la coordination insuffisante entre les deux ministères responsables de la mission sur le plan, tant de la prévision budgétaire que de la gestion par la performance. La prévision insuffisamment précise du ministère de l’Agriculture et son isolement dans la défense de l’avenir de la filière de l’enseignement technique agricole a conduit à plusieurs reprises le Parlement à devoir remédier à l’insuffisance de la dotation du programme 143, mettant à contribution le ministère de l’Éducation nationale. La dotation du programme doit être complétée en cours d’année par des transferts à partir d’autres programmes du ministère de l’Agriculture.

Proposition n° 1 : Le Rapporteur spécial demande à nouveau que la budgétisation du programme Enseignement technique agricole soit conforme à l’enjeu que représente cet enseignement en termes d’insertion des jeunes et de développement des territoires.

Le ministère de l’Éducation nationale a souhaité l’an dernier qu’il soit mis fin à la mission interministérielle, en intégrant le programme 143 dans la mission Agriculture, ce qui serait une très mauvaise solution selon le Rapporteur spécial, et conduirait, selon lui, à une moindre prise en considération des impératifs éducatifs.

De même que la Cour des comptes, le Rapporteur spécial préconise la mise en place d’un dialogue stratégique, en confiant éventuellement à un chef de mission la coordination entre les deux ministères. Il prend acte cependant du développement d’un dialogue entre les responsables des différents programmes, dialogue qui n’équivaut pas encore à un véritable pilotage.

Proposition n° 2 : Instituer une coordination structurelle et un pilotage entre les deux ministères responsables de la mission Enseignement scolaire afin d’évoquer de manière régulière les questions de prévision et d’exécution budgétaires ainsi que celles relative à la qualité et à l’efficience de l’enseignement.

B.– L’AUGMENTATION DU PLAFOND D’EMPLOIS EN COURS D’ANNÉE

La mise en œuvre de la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite s’est traduite en 2010 par la suppression de 16 000 emplois.

Le plafond d’emplois de la mission est descendu sous la barre du million d’ETPT à partir de 2009 : il a été établi en loi de finances initiale pour 2010 à 978 706 ETPT, en diminution de 1,48 % par rapport à 2009.

Cette diminution du plafond d’emplois n’a pourtant pas entraîné la diminution de la masse salariale, qui est en progression, très limitée, et atteint 40,68 millions d’euros en 2010.

Le tableau suivant présente l’évolution du plafond d’emplois indicatif, par programme, sur la période 2008-2011, correspondant à la mise en œuvre de la politique de non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux.

ÉVOLUTION DU PLAFOND D’EMPLOIS INDICATIF, PAR PROGRAMME 2008-2011

	2008	2009	2010	2011	2011 (hors corrections techniques)	Évolution 2011-2008 (hors corrections techniques
P 140	333 617	332 027	326 219	326 271	324 309	– 2,8 %
P 141	465 892	457 592	450 892	451 706	444 795	– 4,5 %
P 230	49998	33723	33947	33860	33754	– 32,5 %
P 139	130 339	129 074	127 944	132 205	126 469	– 3 %
P 214	26045	25447	24614	24142	24098	– 7,5 %
Total MENJVA	1 005 891	977 863	963 616	968 184	953 425	- 5,2 %
P143	16750	15628	15090	14876	14876	– 11,2 %
Total MIES	1 022 641	993 491	978 706	983 060	968 301	– 5,3 %

Source : projet de loi de finances et note d’exécution du budget, Cour des comptes, 2011.

Comme il a déjà été souligné, la gestion des crédits de titre 2 des programmes relevant du ministère de l’Éducation nationale est toujours très tendue. En 2008, les crédits de titre 2 inscrits en loi de finances initiale s’étaient révélés insuffisants pour couvrir la masse salariale, en raison essentiellement de la non-budgétisation de différentes mesures de revalorisation des salaires et des carrières. En 2009, les mises en réserve du ministère avaient toutes été dégelées pour permettre la couverture de la paye de décembre.

En 2010, la dépense nette consacrée au titre 2, qui progresse de 1 186 millions d’euros, affiche une hausse de 2,11 %, explicable par un effet de rebond par rapport à 2009, année pour laquelle le taux de contribution au CAS Pensions avait été inférieur aux niveaux habituels. Si l’on ne tient pas compte de ces variations, la progression des dépenses de personnel s’établit seulement à + 1,4 %.

Les principaux programmes de la mission ont connu des dépassements de crédits de titre 2 : font exception le programme Vie de l’élève et le programme de Soutien. Les crédits supplémentaires ouverts sur le titre 2 se sont élevés à 379 millions d’euros pour le ministère de l’Éducation nationale, contre 59 millions d’euros en 2009.

1.– Les raisons de la correction du plafond d’emplois

La première raison est la surestimation des départs à la retraite. En effet, comme en 2009, la prévision des départs à la retraite s’est révélée erronée : leur nombre a été estimé à 37 012 emplois temps plein ; or les constats provisoires du service ministériel des pensions portent sur 34 147 ETP, soit un écart de - 2 865 emplois. Les départs sont en effet moins nombreux depuis deux ans, en particulier dans le premier degré, où corrélativement le surnombre des agents est le plus important.

Le tableau suivant rappelle les plafonds d’emplois prévus en loi de finances initiale et les écarts constatés.

SITUATION DU PLAFOND D’EMPLOI EN 2010 : ANALYSE DES ÉCARTS EN EXÉCUTION

	LFI (ETPT) – 1	Transferts en gestion (ETPT) – 2	Total (ETPT) (1+2)	Réalisation (ETPT)	Écart à la prévision LFI
Prog. 140	326 219	20	326 239	328 788	+ 2 549
Prog. 141	450 892	– 5	450 887	452 847	+ 1 960
Prog. 230	33947		33947	33619	– 328
Prog. 139	127 944		127 944	132 416	+ 4 472
Prog. 214	24614	– 10	24604	24346	– 258
TOTAL	963 616	5	963 621	972 016	+ 8 395

Source : ODE ministère de l’Éducation nationale.

La prévision pluriannuelle 2009-2011 a donc été remise en question, avec le dépassement du plafond d’emploi de la mission, lequel a été augmenté de 8 926 ETPT par la loi de finances rectificative du 29 décembre 2010. La loi de finances initiale pour 2011 a ensuite pris en compte l’évolution prévisible du schéma d’emplois en ajustant le plafond d’emploi de 5 600 ETPT.

Le programme Enseignement public du premier degré a vu son plafond d’emplois augmenté de 4 200 ETPT, afin de tenir compte des surnombres d’enseignants à la rentrée 2009 comme 2010 (le niveau des départs en retraite est inférieur aux prévisions). Le plafond d’emplois du programme Enseignement privé a, pour sa part, été augmenté de 4 726 ETPT.

2.– Une évaluation imprécise du « GVT solde » et une hausse du CAS Pensions

Si le ministère a estimé le « GVT solde »⁽³⁵⁾ pour 2010 à 225 millions d’euros pour l’ensemble de la mission, l’estimation par la direction du budget a été inférieure. Une mesure de 31 millions d’euros a été prise en cours d’année. La prévision insuffisante a été prise en compte par la direction du budget pour la budgétisation des trois années suivantes. Il conviendrait de remédier à ces divergences sur le mode de calcul qui ont pour conséquence un déficit de crédits.

En 2010, le suivi du plafond d’emplois a fait apparaître des inexactitudes dans les justifications au premier euro des années précédentes. Cela a conduit à une correction, en 2011, des effectifs des enseignants de l’enseignement privé, sous-estimé les années précédentes (4 728 ETPT ajoutés), ainsi qu’à d’autres corrections techniques concernant les vacataires et les stagiaires en responsabilité (15 600 ETPT ont été ajoutés).

Les imprécisions du décompte des emplois et les difficultés inhérentes à la prévision conduisent à s’interroger sur les modalités selon lesquelles la règle d’un sur deux devra s’appliquer en 2012 : la gestion des ressources humaines au sein des établissements comme de l’administration déconcentrée est devenue un exercice extrêmement précis et difficile : le ministère devra être très prudent, afin que la réduction des emplois n’affecte pas, comme cela a semble-t-il été le cas jusqu’à présent, la qualité et l’efficience de l’enseignement.

3.– Un retour catégoriel important, mais limité à 47,7 % par rapport à la prévision

La compensation de la réduction des effectifs de la mission par un retour aux agents d’une part des économies réalisées sous la forme de mesures catégorielles était difficile à identifier précisément. L’administration indique qu’il avait été établi sur la base d’un schéma d’emploi comportant la réduction de 13 500 emplois en 2009, puis de 16 000 emplois en 2010, soit un impact total de 590 millions d’euros d’économie. Une enveloppe équivalente à 60 % de cette économie hors cotisation au CAS Pensions, soit 234 millions d’euros, devait être consacrée aux mesures catégorielles.

Du fait des surcoûts de la mastérisation et de la non-réalisation du schéma d’emplois initial, l’administration a décidé de limiter à 146 millions d’euros, hors CAS Pensions, le retour pour 2010. Il s’élève donc finalement à 47,7 %, selon la direction du Budget.

Il apparaît donc très difficile pour le ministère de tenir les objectifs assignés au moment de l’examen de la loi de finances : si la loi de finances initiale pour 2010 devait traduire une réduction de 14 255 emplois, la loi de finances rectificative de décembre ne conduit qu’à une baisse de 5 329 emplois ou 10 005 ETPT.

C.– L’EXÉCUTION DES CRÉDITS MONTRE UNE PRÉVISION DIFFICILE ET L’INSUFFISANCE DES DOTATIONS INITIALES

TABLEAU : EXÉCUTION DES CRÉDITS (CRÉDITS DE PAIEMENT)

(en millions d’euros)

Programme	Loi de finances initiale	Total des crédits ouverts au titre de la gestion 2010	Taux d’exécution
Programme 140 1^er degré public	17 608,55	17 833,73	99,94 %
Programme 141 2^ème degré public	29 043,83	29 115,86	99,81 %
Programme 230 Vie de l’élève	3 756,88	3 749,89	99,71 %
Programme 139 Enseignement privé	7 041,76	7 098,82	99,94 %
Programme 214 Soutien	2 106,16	2 133,15	99,39 %
MAP programme 143 Enseignement technique agricole	1 259,12	1 271,11	99,95 %
TOTAL MIES	60 816,30	61 702,57	99,83 %

L’insuffisance des crédits en loi de finances initiale s’est élevée à 374 millions d’euros, un manque plus important que celui relevé en 2009, qui était de 105 millions d’euros.

Les dépenses fiscales inscrites en loi de finances initiale se sont élevées à 270 millions d’euros. L’impact des exonérations de l’impôt sur le revenu pour les heures supplémentaires effectuées par les personnels est estimé à 143 millions d’euros pour 2010.

La gestion de la mission en 2010 a connu beaucoup d’aléas, avec l’intervention de quatre lois de finances rectificatives et deux décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance. Les mouvements les plus importants ont été les suivants :

– l’annulation de 14,7 millions d’euros (en autorisations d’engagement et crédits de paiement) sur le hors titre 2 de cinq programmes de la mission par la loi de finances rectificative du 9 mars 2010 ;

– l’ouverture d’un montant de 34,66 millions d’euros pour le ministère de l’Agriculture par la loi de finances rectificative du 29 décembre 2010 ;

– l’annulation de 701 millions d’euros (CP) sur les dépenses de personnel et de 8,5 millions d’euros sur le hors titre 2 par le décret du 29 septembre 2010 pour financer plusieurs dépenses urgentes ;

– l’ouverture de 378 millions d’euros sur le titre 2 par le décret du 30 novembre 2010 pour subvenir aux besoins des programmes 139, 140, 230 et surtout 141. Une annulation de crédits de 8 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 3,5 millions d’euros en crédits de paiement était opérée en même temps au ministère de l’Agriculture.

Les reports de 2009 sur 2010 ont été supérieurs à l’année précédente : 108,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et 22,4 millions d’euros en crédits de paiement ; ces reports ont respecté le plafond autorisé.

La mise en œuvre de la fongibilité asymétrique est très limitée. Elle a porté, en 2010, sur 29 millions d’euros au ministère de l’Éducation nationale, plus de la moitié de ces mouvements ayant concerné des transferts de crédits aux collectivités locales et à des organismes de gestion des écoles privées dans le cadre du droit d’accueil des élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire, en application de la loi n° 2008-790 du 20 août 2008 (15,5 millions d’euros). Elle est également utilisée pour les transferts au profit d’associations qui concourent à la politique éducative, afin de compenser le coût de détachements de personnels antérieurement mis à disposition.

Les académies font donc très peu appel aux mesures de fongibilité pour bonne gestion, et il est évident que la gestion très tendue des moyens n’y incite pas. Des mesures de fongibilité sont intervenues sur le programme Vie de l’élève pour rémunérer les personnels des associations liées par convention ou assurant l’accompagnement des élèves handicapés.

C’est en fait le programme Enseignement technique agricole qui réalise les mouvements de fongibilité les plus importants, avec 20 millions d’euros qui sont venus abonder les crédits hors titre 2, essentiellement pour la subvention dite « de l’article 44 » qui permet à l'établissement de rémunérer des enseignants salariés de droit privé.

Il faut rappeler que le scepticisme des rectorats quant à la possibilité de mettre en œuvre cette fongibilité vient des difficultés rencontrées les années précédentes ; en effet, en 2008 par exemple, 22 académies sur 30 ayant dégagé des disponibilités sur le titre 2 n’avaient pu procéder à ce mouvement, car le calendrier de fin de gestion ne permettait pas d’utiliser ces crédits. Aussi les crédits avaient-ils été reportés sur l’année suivante, puis gelés et enfin annulés. En 2009, les programmes 141, 214 et 230 y avaient recouru, alors que les prévisions d’exécution faisaient état d’un déficit pour la paye de décembre.

Proposition n° 3 : Autoriser les mouvements de fongibilité asymétrique suffisamment tôt pour que les gestionnaires puissent réellement disposer des crédits en cause.

À défaut, les gestionnaires de budget opérationnel de programme ne pourront qu’être découragés d’améliorer leur gestion de la masse salariale, et l’État se privera d’une source non négligeable d’économies.

La mise en réserve du titre 2 s’élevait à 279 millions d’euros et celle du hors titre 2 à 21 millions d’euros. L’ensemble de la réserve de précaution a été dégelé sur tous les programmes. Cependant le dégel tardif a eu pour conséquence l’impossibilité pour les académies d’utiliser les crédits avant le 1^er novembre, et des reports ont été effectués sur 2011.

D.– LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES PAR LES GESTIONNAIRES DE PROGRAMME

La gestion du programme Enseignement scolaire public du premier degré a été marquée par des surnombres d’enseignants, constatés en 2010 au titre de l’année 2009-2010. La réforme de la formation a conduit à l’entrée des jeunes professeurs issus des IUFM titularisés en 2010 et à l’entrée des lauréats des concours 2010 prenant leur service devant les élèves. L’ensemble de ces recrutements a donc excédé la prévision. Cet écart, s’ajoutant à la surestimation du nombre de départs en retraite, a conduit à relever le plafond d’emplois du programme de 4 200 ETPT en cours d’année. Puis le plafond d’emplois a été relevé de 5 600 ETPT à compter de janvier 2011. Le programme a ainsi reçu un abondement de 225 millions d’euros pour faire face aux salaires des personnels.

Le programme Enseignement scolaire public du second degré a connu un dépassement de 1 960 ETPT (0,4 % des emplois du programme), dépassement analysé comme conjoncturel et lié à la réforme de la mastérisation. Les enseignants stagiaires ont été pris en charge dès leur affectation en classe au sein de l’outil de décompte ODE, ce qui s’est traduit par une majoration de la consommation évaluée à 650 ETPT. Une insuffisance de crédits de 72 millions d’euros a été constatée sur le titre 2.

La prévision des départs à la retraite a été bonne pour ce programme ; l’écart apparaît sur le recrutement de non titulaires à la rentrée 2010 pour suppléer les absences des nouveaux professeurs pendant leur période de formation du premier trimestre.

Le programme 139 Enseignement privé a connu une ouverture de crédits en gestion de 57 millions d’euros. Le plafond d’emplois a, comme il a été déjà indiqué, subi une correction technique de +4 726 ETPT en loi de finances rectificative pour 2010.

Le programme 230 Vie de l’élève a connu une exécution assez heurtée des crédits, consommés à 99,7 %. Il a fait face à une annulation de 15 millions d’euros en début d’année, puis a dû obtenir le dégel de la réserve de précaution à hauteur de 15 millions d’euros pour assurer la paie de décembre des assistants d’éducation et le paiement du chômage des emplois jeunes.

Le programme 214 Soutien apparaît sous-doté depuis plusieurs années. En 2010, l’écart a été significatif entre dotations initiales et besoins réels ; de nombreuses lignes ont manqué de crédits : les frais juridiques, les changements de résidence, les loyers. Le manque de crédits pour les investissements conduit à privilégier les dépenses obligatoires et à différer d’autres dépenses.

Le programme 143 Enseignement technique agricole a fait l’objet d’une sous-dotation chronique jusqu’en 2010. Sa situation est meilleure depuis que les augmentations introduites par l’amendement de Mme Férat, sénateur, ont été pérennisées dans la prévision initiale. L’année dernière, il a atteint l’équilibre grâce au dégel de la réserve de précaution et à des ouvertures de crédits (34 millions d’euros) en fin d’année, grâce également à des retards de consommation sur certaines actions, à cause des difficultés et retards liés au passage à l’application Chorus.

Malgré les sous-consommations, le programme est à peine à l’équilibre et le report de charges, qui avait été apuré en 2009, repart légèrement à la hausse. Ainsi le financement budgétaire des salaires des assistants d’éducation n’a pas été revalorisé de manière significative depuis 2006, alors que les salaires l’ont été. Les établissements sont contraints de prendre en charge ce surcoût, ou de réduire le recours aux assistants.

Proposition n° 4 : Rebaser les crédits relatifs aux salaires des assistants d’éducation de l’enseignement agricole public de la même manière que ceux relatifs aux assistants des autres programmes de la mission.

Les emplois d’assistance éducative, reconduits de manière récurrente, devraient être décomptés sous le plafond d’emplois du ministère et donc de la mission.

E.– LES PERSONNELS CONCOURANT AU SERVICE PUBLIC DE L’ÉDUCATION : UN STATUT ET UNE PRISE EN COMPTE BUDGÉTAIRE PEU SATISFAISANTS

Les personnels recrutés par les établissements publics locaux d’enseignement pour les tâches d’assistance éducative ont augmenté en 2010 : leur nombre atteint 111 811 ETPT, dont la majorité – 102 335 ETPT sont inscrits au titre 6 du programme 230 Vie de l’élève. Le recrutement de personnels sous contrats aidés avait progressé en 2010, et ces contrats représentent plus de 45 % des recrutements de personnels d’assistance.

Le Rapporteur spécial considère que ces recrutements sont extrêmement utiles à l’administration des établissements, mais leur durée très réduite, de deux ans au maximum, représente un inconvénient sur le plan de la formation et entraîne une instabilité permanente des équipes de l’administration des établissements. Les contrats des assistants d’éducation (qui peuvent aller jusqu’à six ans) sont préférables même si, comme le Rapporteur spécial l’a déjà souligné à plusieurs reprises, ils conduisent à se séparer du salarié lorsque celui-ci est bien formé à ses tâches et a réussi à s’implanter professionnellement et socialement dans la région qui l’accueille.

Proposition n° 5 : Définir une forme juridique satisfaisante pour les missions d’assistance éducative, dans la mesure où celles-ci sont pérennes et indispensables à la marche des établissements peu dotés en personnel administratif. Ces emplois devraient être pris en compte dans le plafond d’emplois du ministère de l’Éducation nationale et donc de la mission.

F.– UN CHANGEMENT DE PÉRIMÈTRE TEMPORAIRE : LA CRÉATION DU PROGRAMME INTERNATS D’EXCELLENCE ET ÉGALITÉ DES CHANCES

La loi de finances rectificative du 9 mars 2010 relative au grand emprunt et aux Investissements d’avenir a doté de 500 millions d’euros le programme Internats d’excellence et égalité des chances.

Si le programme a été placé sous la responsabilité du Secrétaire général du ministère de l’Éducation nationale, la gestion des crédits relève d’un opérateur unique lié par une convention avec l’État, l’Agence nationale pour la rénovation urbaine.

Treize projets d’internat ont été retenus par les trois ministères impliqués : certaines structures ont été créées, d’autres ont consisté en places « labellisées » ouvertes au sein d’internats existants.

Les crédits pour 2010 se sont élevés à 48 millions d’euros, délégués par le ministère de l’Éducation nationale pour une première tranche d’études préliminaires et de travaux. Les 452 millions d’euros restants ont été versés à l’Agence nationale pour la rénovation urbaine en novembre 2010, pour des versements à intervenir en 2011. Il est souhaitable que les versements interviennent rapidement, surtout que le suivi par le responsable de programme ne semble plus être possible en 2011, le programme en question ayant été supprimé.

Proposition n° 6 : Effectuer un suivi de l’engagement et du paiement des crédits du programme 324, afin de s’assurer de leur versement au cours de l’année 2011 et du respect des objectifs de performance prévus dans la convention intervenue entre l’État et l’Agence nationale pour la rénovation urbaine.

II.– LA PERFORMANCE DE LA MISSION : UNE MESURE BIEN CONSTRUITE, UNE EFFICIENCE À AMÉLIORER

Le nombre des objectifs et des indicateurs de la mission, qui avait été réduit en 2009, est resté quasi inchangé en 2010 avec 26 objectifs et 104 indicateurs.

Ainsi que le note la Cour des comptes, le système de mesure de la performance de la mission est complexe et nécessite un recueil d’informations nombreuses pour être alimenté ; certains indicateurs sont maintenus alors qu’ils sont peu renseignés. L’ensemble est certainement encore améliorable, et les indicateurs mesurant l’efficacité des politiques mise en place doivent être complétés et améliorés : ils constituent des leviers d’action pour la réforme de notre système d’enseignement et pour une efficience accrue.

L’alimentation des indicateurs n’est pas encore exhaustive. Certains indicateurs sont renseignés de manière incomplète car la « base élèves » ne fournit pas les informations demandées, ainsi pour l’indicateur relatif à l’évolution de la scolarité et de la réussite scolaire des élèves handicapés dans le premier degré.

Une évolution importante a été apportée : le rapprochement des indicateurs des programmes de l’enseignement public et ceux de l’enseignement privé. Cinq indicateurs du programme Enseignement privé ont été modifiés pour que des comparaisons puissent être effectuées avec le programme Enseignement public du premier degré. Une prise en compte de manière distincte des performances a été introduite, pour les indicateurs relatifs à la maîtrise des compétences à l’issue de la scolarité primaire, au retard à l’entrée en sixième et au redoublement. La prise en compte distincte est logique puisque les programmes sont distincts, et un champ d’enquête confondant les deux systèmes n’est guère source d’enseignement.

Il est souhaitable de continuer à introduire la prise en compte différenciée des performances des deux secteurs, en particulier quant à la réussite des élèves issus de famille appartenant aux milieux sociaux défavorisés. L’observation fine des résultats obtenus dans ce domaine est essentielle alors que les écarts se creusent entre les performances des élèves en fonction de leur milieu social, ainsi que l’avait décrit le rapport de la Cour des comptes présenté en mai 2010 et intitulé « l’Éducation nationale face à l’objectif de la réussite de tous les élèves ».

Proposition n° 7 : Continuer à affiner la mesure de la performance de l’enseignement public et de l’enseignement privé au moyen de mesures distinctes, afin d’en tirer des conclusions en matière de pédagogie et d’organisation. Comparer en particulier les acquis des élèves et la valeur ajoutée apportée par les systèmes scolaires. La méthodologie doit bien entendu prendre en compte la mobilité des élèves entre les systèmes, ce qui influe sur l’interprétation des résultats.

A.– L’ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ : DES COMPÉTENCES EN LÉGÈRE AMÉLIORATION, UNE MESURE À SIMPLIFIER

On notera que les mesures de maîtrise des connaissances du socle commun par les élèves sont presque toutes disponibles, la seule manquante étant la mesure des compétences « sociales et civiques » des élèves, renseignée à partir de 2011. Cependant, c’est toujours un dispositif d’évaluation d’un échantillon représentatif d’élèves qui mesure les connaissances des élèves en français et en mathématiques à la fin du CM2.

S’agissant de la Proportion d’élèves maîtrisant, en fin de CE1, les compétences du socle commun, les résultats seraient en légère progression (74 et 77 %), ce qui montrerait selon l’administration l’effet positif de la réforme de 2008 sur les contenus de l’enseignement primaire, recentrés sur les « fondamentaux ».

Les résultats relatifs à la Proportion d’élèves maîtrisant, en fin d’école primaire, les compétences de base en français et en mathématiques, stagnent, et restent inférieurs à la prévision : le pourcentage d’élèves maîtrisant ces compétences est de 87 % pour le français et de 89 % pour les mathématiques, résultats semblables à 2009.

La confrontation de ce dernier indicateur avec celui mesurant la Proportion d’élèves maîtrisant en fin de CM2 les compétences du socle commun conduit à s’interroger : les deux indicateurs ne sont-ils pas redondants ? N’y a-t-il pas lieu de supprimer le premier puisque le second est plus complet, décliné en sept compétences du socle commun ? Les compétences de base mesurées sont quelque peu différentes en mathématiques. Cependant une simplification pourrait intervenir, avec l’avantage de la suppression d’un indicateur dans un système qui en compte beaucoup. D’autant plus que cette confrontation donne des résultats différents, plus favorables avec la mesure des compétences du socle commun.

La proportion d’élèves entrant en sixième avec au moins un an de retard continue de diminuer, passant de 15,9 % en 2008 à 13,7 % en 2010. Le taux de redoublement, ne présente pas la décroissance attendue par le ministère ; il a cependant notablement diminué.

Différentes mesures de performance montrent de bons résultats : la proportion des enseignants inspectés (85 %) qu’il faut continuer d’améliorer, la prise en charge par les maîtres du primaire de l’enseignement des langues vivantes (80 % au lieu de 54 % en 2006), la part du potentiel enseignant en responsabilité d’une classe (83 %), notamment. Le taux de remplacement des enseignants (congés maladie ou maternité) a progressé : il atteint 92 %, la cible étant de 94 %.

Cependant, d’autres mesures révèlent une performance insuffisante : le taux de rendement du remplacement est encore insuffisant (79 %), et ne traduit pas de progrès. Surtout, les progrès en ce qui concerne la maîtrise des compétences de base dans les écoles du réseau ambition réussite n’atteignent pas les cibles fixées.

B.–  L’ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ

Le Rapporteur spécial regrette, pour ce programme comme pour le précédent, qu’aucun indicateur ne prenne en compte de manière directe l’effort que représente la mise en place de nouveaux dispositifs pédagogiques et d’organisation comme le soutien scolaire, l’accompagnement éducatif, les programmes personnalisés de réussite éducative (PPRE), la pédagogie différenciée, la mise en place du système « Collèges et lycées pour l'ambition, l'innovation et la réussite » (CLAIR).

Ces mesures devraient se traduire par l’évolution positive des indicateurs relatifs au redoublement, à l’atteinte des niveaux de compétence de base attendus, à la maîtrise du socle commun et au taux d’accès aux examens.

Proposition n° 8 : Insérer une mesure portant sur la mise en œuvre des nouveaux dispositifs pédagogiques, afin de constater l’engagement des académies et des établissements et permettre l’évaluation de ces dispositifs.

1.– Les résultats relatifs aux niveaux de compétence atteints par les élèves : la maîtrise des compétences de base encore insuffisante ; des acquis d’efficience trop fragiles

Les résultats en ce domaine sont très mitigés.

On notera toutefois que la proportion d’élèves maîtrisant les compétences de base, en fin de collège, en français et en mathématiques, est encore très en dessous de l’objectif ; l’atteinte de la cible de 86 % et 93 % en 2011 est peu probable.

Comme pour le programme 140, on perçoit une contradiction entre le résultat ci-dessus et celui de l’indicateur complexe relatif à la proportion d’élèves maîtrisant en fin de troisième le socle commun. Pour ce dernier, la maîtrise du socle commun est constatée pour une proportion d’élèves élevée (de 77 à 95 % selon les matières) et atteignant généralement la prévision.

La réussite des élèves en zones difficiles est encore inférieure aux prévisions et conduit à s’interroger. Les écarts entre les élèves en réseau ambition réussite (RAR) et les autres élèves s’accroissent depuis quatre ans : le rapport des proportions d’élèves maîtrisant les compétences de base en français s’est dégradé de plus de 10 % au cours de cette période.

Le taux de redoublement diminue très légèrement pour toutes les classes de la 6^ème à la 2^nde.

La proportion d’élèves apprenant l’allemand se maintient autour de 15 %, sans atteindre la cible. Le Rapporteur spécial se félicite de la suppression en 2011 de cet indicateur pour lequel les leviers d’évolution appartiennent davantage aux familles qu’au responsable de programme.

L’aspect de l’efficacité de l’apprentissage des langues vivantes, première comme seconde, est encore négligé par le système de mesure de la performance. L’indicateur 1.6 Proportion d’élèves maîtrisant en fin de troisième le socle commun inclut une compétence « pratique d’une langue vivante étrangère » ; toutefois le haut niveau de réalisation (86 %) de la compétence requise est sujet à caution, connaissant le niveau global assez limité des élèves. Il conviendrait de fixer des objectifs ambitieux et conformes aux exigences internationales afin que le système éducatif ne fasse pas l’économie de changements de méthodes d’enseignement de langues si cela s’avérait nécessaire en comparaison avec les performances des systèmes étrangers.

2.– Les résultats de l’obtention des diplômes et de l’insertion

Le taux d’accès au brevet, comme le taux d’accès au baccalauréat marquent une stagnation, et la proportion de bacheliers issus de classes sociales défavorisées stagne également autour de 21 % depuis 2008 : il s’érode même un peu en 2010.

Il serait aussi souhaitable de pouvoir comparer les résultats de l’enseignement professionnel relevant du ministère de l’Éducation nationale et celui relevant de l’Agriculture. Cette comparaison suppose un travail de rapprochement de l’indicateur relatif à l’enseignement professionnel pris isolément : alors qu’un indicateur d’insertion est disponible pour le programme 143 Enseignement technique agricole (taux d’insertion à 7 mois et à 45 mois), il ne l’est pas pour le programme 141.

Proposition n° 9 : Créer un indicateur d’insertion à 45 mois pour l’enseignement professionnel relevant du ministère de l’Éducation nationale. Veiller au rapprochement des indicateurs entre les programmes des ministères de l’Éducation nationale et de l’Agriculture.

3.– Les résultats relatifs au potentiel d’enseignants et au potentiel d’enseignement

Le taux de remplacement de longue durée est satisfaisant, proche de la cible (96,2 % pour une cible de 96,5 %) et le taux de rendement du remplacement progresse, sans encore atteindre la cible établie à 90 %.

Toutefois, il serait utile de mettre au point une mesure du remplacement pour les absences de courte durée, qui sont les plus fréquentes. Le système de remplacement organisé au sein de l’établissement est très diversement mis en œuvre ; il semble atteindre assez vite ses limites, surtout dans la mesure où les heures supplémentaires sont limitées à une heure par semaine pour les enseignants volontaires. Il conviendrait d’étudier comment lever ce verrou, afin d’obtenir des résultats plus nets dans ce domaine du remplacement de courte durée.

Proposition n° 10 : Créer un indicateur mesurant l’efficience du remplacement des absences de courte durée.

En revanche, la proportion des personnels enseignant au collège dans une autre discipline que celle du recrutement au concours demeure de 11 %. On peut s’étonner du rebasage opéré dans le rapport de performances pour les années précédentes : un résultat de 9 % constaté pour 2008 en réalisation est aujourd’hui réévalué à 11 %.

Le Rapporteur spécial souligne que la bivalence des enseignants doit être encouragée, toujours sur la base du volontariat, car elle est très précieuse pour l’organisation des établissements.

Enfin, contrairement à l’analyse de la Cour des comptes, le Rapporteur spécial estime pertinent l’indicateur portant sur le taux d’enseignants inspectés au cours des cinq dernières années. La réalisation de 72 % n’est pas mauvaise, cependant elle doit s’élever encore, pour atteindre à terme les 100 %. L’on sait que l’inspection est très attendue par les enseignants comme élément de leur dossier de carrière et de mutation. Elle l’est d’autant plus actuellement dans la mesure où une mutation vers les centres villes et les grandes villes en milieu ou fin de carrière est rendue plus difficile par l’affectation des nouveaux enseignants à ces mêmes postes afin de leur éviter les postes en zone difficile qui les attendaient systématiquement auparavant.

Proposition n° 11 : Maintenir l’indicateur relatif au taux d’inspection et faire progresser la cible pour atteindre 100 % à moyen terme.

Ainsi que le constate le rapport de performance, les acquis fragiles de la reconquête du mois de juin semblent remis en question. Le pourcentage des heures non assurées avoisine les 3 %, ce qui semble encore trop élevé.

C.–  L’ENSEIGNEMENT PRIVÉ DU PREMIER ET DU SECOND DEGRÉ : UNE PERFORMANCE SATISFAISANTE,

Les indicateurs de performance sont aujourd’hui renseignés à 85 %. Plus de la moitié des indices affichent une progression favorable.

Les indicateurs portant sur l’enseignement primaire distinguent à présent le secteur privé du secteur public, c’est pourquoi ils seront ici mentionnés. La mesure de la maîtrise par les élèves du primaire des compétences du socle commun traduit une progression du niveau des élèves en 2010 : six compétences sur sept sont mieux maîtrisées. La progression de 6 points en français est notable de même que pour le Brevet informatique et internet (B2 i).

Pour ce qui est des niveaux de connaissance obtenus dans le secondaire, la mesure n’est pas distinguée de celle du secteur public, aussi n’y a-t-il pas lieu de présenter à nouveau ces résultats. Le taux de redoublement est en baisse notable. On peut simplement mentionner que la maîtrise des compétences de base en fin de collège s’élève à 87 % en français et 93 % en mathématiques.

Proposition n° 12 : Il sera utile de distinguer les indicateurs de réussite des élèves issus de familles appartenant aux catégories sociales défavorisées. Le taux d’accès au bac professionnel des élèves de seconde professionnelle a été distingué du secteur public, mais sa mesure n’est pas complète.

On notera que le taux de redoublement est bien supérieur à celui enregistré dans le secteur public.

Le taux de remplacement des congés de longue durée a légèrement diminué à 97 %, la cible étant fixée à 99,5 % et non plus à 100 %.

D.– LA VIE DE L’ÉLÈVE : DES PROBLÈMES DIFFICILES À RÉSOUDRE

Ce programme réunit de nombreuses actions correspondant à des politiques publiques très diverses : accompagnement des élèves handicapés, recrutement d’infirmières, accompagnement éducatif, internats d’excellence, prévention de la violence scolaire…

Le Comité interministériel d’audit des programmes a préconisé l’intégration de ce programme dans le programme 141 Enseignement secondaire, dont il complète en fait l’action. Le ministère constate que le découplage actuel entre ces deux programmes induit une rigidité du plafond d’emplois rendant difficile la mise en place de certaines actions. Toutefois, le caractère distinct du programme permet une visibilité plus nette des emplois hors titre 2 et de leur évolution.

Le système de mesure de la performance est limité à 4 objectifs et 7 indicateurs. Certains indicateurs sont encore renseignés de manière partielle du fait de l’impossibilité technique de réunir certaines données ; la fiabilité d’autres données n’est pas assurée.

L’absence d’évolution de l’indicateur Taux d’absentéisme des élèves est préoccupante : il demeure au collège à environ 3 %, ce qui est déjà trop élevé dans le cadre de la scolarité obligatoire, s’élève à 7 % au lycée (5,8 % en 2008) et, atteint 20 % au lycée professionnel (il était de 15,2 % en 2008).

Par la circulaire interministérielle du 18 décembre 2008, les ministres chargés de l’Éducation nationale et de la Ville ont demandé de « réduire le nombre d’élèves « décrocheurs » des 215 quartiers prioritaires de 10 % et, à l'inverse, d'augmenter dans les mêmes proportions le volume de ceux qui auront reçu une solution d'orientation positive, pour chaque année du plan triennal du ministère de l'Éducation nationale, adopté par le C.I.V. du 20 juin 2008 ». Cette préconisation est étendue à tout le territoire dans une circulaire du 22 avril 2009.

Le recrutement de 5 000 médiateurs de réussite scolaire a eu lieu en 2009 : il est regrettable que les résultats de cette mesure n’aient pas été évalués.

L’objectif Promouvoir la santé des élèves voit ses résultats progresser, ce qui semble enrayer la dégradation qui était observée en 2008-2009. Les difficultés demeurent évidemment les mêmes, en particulier celle du recrutement de médecins scolaires.

Proposition n° 13 : Proposer une solution pour assurer un bilan de santé à tous les élèves dans leur sixième année. Mener une réflexion, en lien avec les collectivités territoriales, sur l’action en matière de santé scolaire dans les académies.

La scolarisation des élèves handicapés en milieu dit « ordinaire » progresse : la proportion d’élèves scolarisés est en hausse tant dans le premier degré que le second. Le taux d’accompagnement collectif a également progressé avec l’augmentation du nombre d’unités pédagogiques d’intégration (UPI) et la proportion d’élèves bénéficiant d’un accompagnateur de vie scolaire : l’accompagnement individuel a été possible en 2010 pour 30,6 % des élèves handicapés.

E.– L’ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE : UNE PERFORMANCE HONORABLE MALGRÉ LA RÉDUCTION DRASTIQUE DES MOYENS

Les indicateurs ont évolué plusieurs fois ce qui réduit les comparaisons possibles. En outre, le Rapporteur spécial estime indispensable de parvenir à comparer les moyens mis à la disposition de l’Enseignement technique agricole avec ceux mis à la disposition de l’Éducation nationale, car le premier doit aujourd’hui faire face à des restrictions budgétaires drastiques, alors que ses performances en termes d’insertion sont plutôt favorables.

On soulignera une bonne progression du taux de réussite aux examens. Le taux d’insertion professionnelle à 45 mois après l’obtention d’un diplôme en formation initiale a été réduit à 33 mois : il est aujourd’hui atteint et même dépassé. Le taux de réussite aux examens a été largement amélioré par la mise en place de sessions de rattrapage.

La mesure très instructive de coût unitaire par élève montre une baisse légère du coût. L’efficience de la gestion a été améliorée, car les gestionnaires ont réussi à compenser en grande partie l’effet de la baisse de l’effectif d’élèves par une meilleure organisation des structures et une meilleure gestion des emplois.

De même l’optimisation de la gestion de la formation initiale scolaire, vue à travers la réduction des structures pédagogiques comportant 10 élèves ou moins montre une diminution. L’enseignement devant de faibles effectifs s’est réduit, mais la rénovation de la voie professionnelle conduit aussi à un double flux d’élèves en 1^ère professionnelle, ce qui a aussi contribué à réduire les petits groupes d’élèves.

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GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES :
GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL ;
FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

Commentaire de M. Thierry CARCENAC, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

PREMIÈRE PARTIE : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL 265

I.– INTRODUCTION : DES DIFFICULTÉS RÉCURRENTES AMPLIFIÉES QUI SE RÉPERCUTENT SUR 2011 ET ESTOMPENT LA MISE EN PLACE DE LA DGFIP 265

II.– LE PROGRAMME 156 DE LA DGFIP EST UN MAUVAIS ÉLÈVE EN MATIÈRE DE PRÉVISION ET D’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 267

1.– Montant et suivi des crédits ouverts en 2010 : 1^ère interrogation sur les reports de crédits 268

2.– Gestion du programme 156 en 2010 : réserve de précaution, 2^ème interrogation sur les reports de crédits et recours singulier de la provision pour dépenses accidentelles 269

III.– MALGRÉ LA DIMINUTION DES ETP ET DES ETPT, UNE SOUS BUDGÉTISATION DU TITRE 2 CROISSANTE À LAQUELLE LA DGFIP DOIT ABSOLUMENT REMÉDIER 272

1.– L’accélération de la réduction de postes ETPT est sans effet sur les dépenses de personnel qui « débordent » les prévisions budgétaires 272

2.– L’approche des entrées et des sorties en ETP puis en ETPT laisse perplexe quand elle aboutit à des paradoxes. 274

3.– La répartition des effectifs par catégorie et leur coût : un manque de maîtrise 275

4.– L’examen des postes de dépenses de personnel 2010 permet d’ores et déjà de prévoir une aggravation des charges de personnel en 2011 276

IV.– UNE JUSTIFICATION AU PREMIER EURO FASTIDIEUSE 278

1.– Ce que le Rapporteur spécial peut discerner des crédits hors titre 2 de l’exécution 2010 du programme 156 278

2.– Les grands projets transversaux (informatiques) 280

3.– Des dépenses complètes et des coûts complets : présents mais encore mystérieux 281

4.– Quelques mots sur l’expérimentation Chorus au sein de la DGFiP 282

V.– DES OBJECTIFS QUI FLIRTENT AVEC LEURS CIBLES 282

A.– LA PROMOTION DU CIVISME FISCAL ET LE RENFORCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE FISCALE 283

B.– RENDRE LES SERVICES AU MEILLEUR COÛT ET ASSURER LA TRANSPARENCE DES COMPTES PUBLICS 283

C.– L’AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DES SERVICES RENDUS AUX BÉNÉFICIAIRES ET AUX PARTENAIRES DE L’ACTION DES SERVICES 284

D.– LA DGFIP A LARGEMENT DÉPLOYÉ SES STRUCTURES LOCALES 284

DEUXIÈME PARTIE : FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES 285

I.– INTRODUCTION : UNE ENVELOPPE RESPECTÉE MAIS TRÈS CHAHUTÉE QUI PRÉSAGE UNE ANNÉE 2011 DIFFICILE 285

II.– LES CRÉDITS ET LES EMPLOIS 2010 DU PROGRAMME FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES 287

A.– DES CRÉDITS 2010 EN MOUVEMENT 287

B.– 2010 : « PERFORMANCES » DU TAUX DE NON REMPLACEMENT DES ETP MAIS « CONTRARIÉTÉS » BUDGÉTAIRES 289

1.– Le programme 302 accélère la réduction de ses effectifs 289

2.– Les dépenses de personnel en 2010 290

3.– Répartition des effectifs par action et la refonte du réseau des douanes 291

C.– PROJETS TRANSVERSAUX ET PILOTAGE 292

III.– UN NIVEAU DE PERFORMANCE SOUTENU ET RÉGULIER À PRÉSERVER 292

IV.– LA JUSTIFICATION AU PREMIER EURO DES ACTIONS DU PROGRAMME 302 293

A.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL DU TITRE 2 294

B.– LES AUTRES DÉPENSES 295

1.– L’effort de réduction des dépenses de fonctionnement est masqué par les loyers budgétaires. 295

2.– Les dépenses d’investissement 2010 sont rognées en AE comme en CP et s’appréhendent plus difficilement 296

3.– Une exécution budgétaire sauvée par de moindres dépenses d’intervention 298

4.– Coûts complets et dépenses complètes 298

PREMIÈRE PARTIE : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL

I.– INTRODUCTION : DES DIFFICULTÉS RÉCURRENTES AMPLIFIÉES QUI SE RÉPERCUTENT SUR 2011 ET ESTOMPENT LA MISE EN PLACE DE LA DGFIP

Le programme 156, Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local, support budgétaire des activités de la direction générale des Finances publiques (DGFiP), est sans commune mesure avec le programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges (qui abrite la direction générale des Douanes et des droits indirects) tant en termes de budget, de personnel que de métiers. Le Rapporteur spécial chargé de suivre les performances de ces deux programmes depuis plusieurs années au travers de leurs PAP et RAP en est bien conscient ⁽³⁶⁾.

Le programme 156 reflète indirectement l’opération initiée en 2008 de fusion des ex administrations des Impôts et du Trésor public, dotées d’une culture, de statuts et de règles de gestion propres. La fusion de ces deux administrations vise, en respectant quatre axes stratégiques, une rationalisation des structures et de la gestion, des implantations immobilières du réseau, des équipes, du schéma informatique, comme la recherche d’une synergie des fonctions support afin d’assurer un meilleur service à différentes catégories « d’usagers » (particuliers, professionnels et collectivités territoriales). Ce chantier très ambitieux est en passe d’être achevé.

La création de nouvelles entités engendre des coûts, transitoires certes, mais auxquels, dans le cas de la création de la direction générale des Finances publiques, s’ajoutent les effets du principe d’une fusion par le haut en matière de rémunération combinés à ceux d’une politique drastique de réduction des effectifs.

Enfin, cette création s’inscrit dans un contexte généralisé de tensions budgétaires sur l’ensemble des finances et des politiques publiques françaises, qui contraignent, dans le cas présent déraisonnablement, les prévisions budgétaires.

Ainsi, le Rapporteur spécial avait exprimé dans son analyse du rapport annuel de performances 2009 du programme 156 ses interrogations et ses inquiétudes à l’égard de l’exécution budgétaire. Son commentaire du PAP 2011 laissait entendre que la demande de crédits de titre 2 était insuffisante.

Il s’attache d’autant plus à cette critique que la direction générale des Finances publiques est la plus grosse administration de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines et des ministères du Budget et de l’Économie et qu’elle devrait être exemplaire.

Si, globalement le programme 156 respecte tant bien que mal les budgets qui lui ont été alloués par la loi de finances pour 2010, l’enveloppe des dépenses de personnel (titre 2) dérape sensiblement malgré le respect du plafond d’emploi. Les pratiques gestionnaires du programme 156, tant au moment de la prévision qu’en cours d’exécution, en matière budgétaire comme dans le suivi de ses personnels, se révèle mal maîtrisées.

De manière générale la Cour des comptes invite les responsables de programme à raisonner en termes de masse salariale et non plus en dissociant le plafond d’emploi et l’enveloppe budgétaire. C’est une urgence pour le programme 156 qui devrait présenter un PAP rectificatif pour 2011 car le Rapporteur spécial a de fortes craintes sur la soutenabilité du budget du titre 2 en 2011. Il soupçonne même que la situation serait plus tendue qu’en 2010.

Si l’on peut considérer que les demandes de crédits présentées au Parlement ne correspondent pas aux demandes qu’aurait formulées le responsable de programme, qui se doit d’appliquer les décisions ministérielles, on peut en revanche le tenir pour responsable du mode de gestion du manque de ressources financières et de la qualité de l’information qu’il délivre au Parlement. Or, la direction générale des Finances publiques a fini l’année 2010 en faisant appel aux provisions pour Dépenses accidentelles et imprévisibles aux côtés des enveloppes 2010 du séisme d’Haïti, de la tempête Xynthia et des inondations du Var. On attend autre chose de la direction générale des Finances publiques.

La justification au premier euro des dépenses de personnel du RAP 2010 révèle les limites de ces raisonnements en ETP et en ETPT et l’insuffisante maîtrise des éléments salariaux rapportés à la diversité et au nombre des agents.

Le Rapporteur spécial se sent seul lorsqu’il soupçonne des reports ou des abandons d’investissement notamment informatiques, parce que la présentation des grands projets transversaux du programme devient silencieuse sur le financement de ceux-ci, et parce que la JPE ressemble à un vaste puzzle qu’il faut reconstituer.

Certes, il est probable que les gestionnaires de BOP ont eu à gérer une année difficile, pleine d’incertitudes sur leurs moyens, alors qu’ils mettaient en place ou faisaient fonctionner les nouvelles structures du réseau, mais il semble au rapporteur spécial que le responsable du programme 156, compte tenu des difficultés budgétaires, devait aussi les évoquer dans son bilan stratégique. Une telle exécution budgétaire 2010 est en effet très éloignée de l’esprit de la LOLF qui cherche à articuler performances et moyens.

En l’état, le Rapporteur spécial s’est avant tout consacré à l’analyse budgétaire afin que le travail sur les prévisions soit amélioré et que les PAP et les RAP soumis à la représentation nationale soient documentés.

Il renouvelle donc ses préconisations pour améliorer le RAP du programme 156 :

Proposition n° 1 : Respecter avec intelligence le format des PAP ou des RAP afin, si besoin est, de présenter de façon développée les aspects générés par une situation hors norme ;

Proposition n° 2 : Travailler la réflexion sur l’exercice de la LOLF au niveau du responsable de programme comme au niveau des responsables de BOP et communiquer sur celle-ci ;

Proposition réitérée n° 3 : Préciser l’usage fait des reports de crédits de l’année n-1 et la destination des reports de crédits vers l’année n+1;

Proposition n° 4 : Faire référence à l’exécution de l’exercice antérieur afin de permettre les comparaisons et le suivi ;

Proposition n° 5 : Clarifier le discours sur les dépenses informatiques, rendre compte des grands projets informatiques transversaux y compris de leur suivi budgétaire ;

Proposition n° 6 : Faire de même pour les investissements immobiliers en synthétisant toutes les dépenses y compris celles supportées par d’autres programmes (dont 309 Entretiens des bâtiments de l’État) ;

Proposition n° 7 : Introduire un point synthétique sur l’ensemble des loyers budgétaires et l’usage, le cas échéant, des fonds correspondant à cette dépense ;

Proposition n° 8 : Améliorer la JPE action et dépenses de personnel en évitant les erreurs d’imputation budgétaire, en indiquant leur correcte imputation, en évoquant la mobilité inter-catégorie.

II.– LE PROGRAMME 156 DE LA DGFIP EST UN MAUVAIS ÉLÈVE EN MATIÈRE DE PRÉVISION ET D’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Le commentaire de l’exécution 2009 du budget du programme 156 était intitulé : « Les crédits et les emplois du programme 156 : des comptes sauvés in extremis ». Le Rapporteur spécial y faisait part de son étonnement à la découverte de l’astuce comptable mise en place en décembre2009 ⁽³⁷⁾ pour contenir les dépenses de personnel.

En ces temps de généralisation des tensions budgétaires, les insuffisances et les travers des documents, PAP et RAP, du programme 156 explosent. La question serait de savoir dans quelle mesure ils sont involontaires mais la portée de l’examen de la loi de règlement est moins forte que celle d’une loi de finances initiale.

En effet, le Rapporteur spécial avait précédemment mis en cause la sincérité de la prévision budgétaire du programme 156. L’exécution 2010 est la preuve de la nécessité de remettre en cause la gestion budgétaire du programme 156 dès la phase de conception.

Le Rapporteur spécial a donc centré ses développements sur l’aspect budgétaire, délaissant une approche plus « lolfienne » qui chercherait une corrélation entre performance et moyens financiers.

1.– Montant et suivi des crédits ouverts en 2010 : 1^ère interrogation sur les reports de crédits

L’ensemble des crédits consommés (8 462,5 millions d’euros) du programme 156 augmente de 2 % par rapport à l’exercice 2009. Les dépenses de personnel qui représentent 82,4 % du budget 2010 accusent une augmentation de 1,8 %, malgré la poursuite de la réduction des effectifs. Leur augmentation a été compensée par une diminution des autres dépenses.

Les crédits de titre 2 consommés en 2010 s’étant élevés à 6 974,94 millions d’euros pour une dépense prévisionnelle de 6 885,45 millions d’euros, ces dépenses enregistrent une hausse de 1,3 % par rapport aux crédits votés.

En raison du poids des loyers budgétaires, la consommation des autres crédits a augmenté de 2,9 % par rapport à 2009, mais s’est révélée inférieure de 3 % au montant des crédits votés.

Le montant total des autorisations d’engagement du programme 156 ouvertes en 2010 s’est élevé à 8 610 millions d’euros (dont 176,7 millions par décrets et arrêtés et 9,5 millions de fonds de concours et attributions de produits).

Le montant total des crédits de paiement ouverts en 2010 s’est élevé à 8 492 millions d’euros (dont 62,82 millions par décrets et arrêtés et 9,5 millions de fonds de concours et attributions de produits).

Si l’ensemble des AE consommées en 2010 tient dans l’enveloppe de la loi de finances initiale pour 2010 (y compris les FDC & ADP), les CP consommés la dépassent de 0,4 % (soit d’environ 34 millions d’euros).

Par rapport à l’exécution 2009, la consommation des AE augmente de 1,9 % et celle des CP de 2 %. Elle est donc supérieure à la prévision de l’inflation retenue dans le projet de loi de finances pour 2010 et fixée à 1,2 %.

97,5 % des autorisations d’engagements ouvertes et plus de 99 % des crédits de paiement ont été consommés au cours de l’exercice. À fin 2010 221,63 millions d’euros restaient disponibles en AE et 29,51 millions d’euros en CP.

D’ores et déjà, le Rapporteur spécial s’étonne qu’avec un solde de CP non consommés de 29,51 millions d’euros, le programme 156 puisse reporter ⁽³⁸⁾sur l’exercice 2011 des CP à hauteur de 64,71 millions d’euros, les reports de CP de l’année 2009 ayant été inclus dans le montant des crédits ouverts en 2010. D’où proviennent les 35,2 millions d’euros d’écart ?

Le Rapporteur spécial rappelle qu’il a, à plusieurs reprises, demandé que les reports de crédits soient justifiés.

Par contre, le solde 2010 des AE, de 271,5 millions d’euros, dépasse largement le montant des AE 2010 reportées sur 2011 qui s’élèvent à 103,8 millions d’euros.

Le volume des engagements non couverts par des paiements à fin 2010 est en baisse de 57 millions d’euros par rapport à l’exercice précédent et s’établit à 433,8 millions d’euros. Ils représentent, environ 5 % des AE ouvertes en 2010.

2.– Gestion du programme 156 en 2010 : réserve de précaution, 2^ème interrogation sur les reports de crédits et recours singulier de la provision pour dépenses accidentelles

Le décret de répartition 2009-1743 du 30 décembre 2009 portant répartition des crédits a octroyé au programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local près de 8 424 millions d’euros en AE et de 8 420 millions d’euros en CP dont 6 885 millions d’euros au titre 2 (soit 81,8 %).

a) Réserve de précaution et reports de crédits

Le dispositif de la réserve de précaution en prévention d’éventuels aléas de gestion reconduit par le Gouvernement dans son projet de loi invitait le programme 156 à réserver sur les dépenses de personnel 34,43 millions d’euros (0,5 %) et pour les autres catégories de dépenses 76,71 millions d’euros (5 %).

Cette mesure va être débordée face à la vague de mesures d’annulations et d’ouvertures de crédits dont va être l’objet le programme 156. Le Rapporteur spécial a essayé dans le tableau ci-dessous de reconstituer le déroulement de ces mouvements de crédits :

PRINCIPAUX MOUVEMENTS DE CRÉDITS DE L’EXERCICE 2010 PROGRAMME 156 (INCLUS FDC & ADP)
(en milliers d’euros)
		AE		CP
		titre 2	autres titres	titre 2	autres titres
Janvier 2010
Février 2010
Mars 2010	Loi de finances rectificative mars 2010		– 29 020		– 29 020
	Arrêté de report		+ 171 973		+ 61 620
Avril 2010
Mai 2010	Loi de finances rectificative mai 2010		– 4 334		– 3 684
Juin 2010
Juillet 2010
Août 2010	niveau de saisie des FDC et ADP		+ 4 600		+ 4 600
	Décret de transfert	+ 225	+ 123	+ 225	+ 123
		– 949		– 949
Septembre 2010	Décret d'avance		– 12 715		– 12 715
Octobre 2010
Novembre 2010	Décret d'avance	+ 86 500	– 38 334	+ 86 500	– 38 334
Décembre 2010	Décret Virement	+ 1 400		+ 1 400
	Décret Dépenses accidentelles et imprévisibles	+ 3 900		+ 3 900
	niveau de saisie des FDC et ADP 4^ème trimestre		+3 800		+3 800
Janvier 2011	Période complémentaire limitée au 06/01/2011 – saisie de FCP & ADP		+ 1 230		+ 1 230
Total mouvement de crédits sur 2010		+ 91 076	+ 108 393	+ 91 076	– 12 380

Par rapport aux montants initialement ouverts le titre 2 « reçoit » 91 millions d’euros supplémentaires soit presque trois fois le montant de sa réserve de précaution.

Les dépenses hors titre 2 enregistrent en AE une augmentation finale de 108 millions d’euros mais une perte de 12,3 millions d’euros en CP.

On remarquera que le montant total des annulations sur le hors titre 2 CP (83,63 millions d’euros) est supérieur au montant des reports de crédits 2009 sur 2010 (61,6 millions d’euros) et au montant de la réserve de précaution. Le montant total des annulations sur les AE du hors titre 2 représente environ la moitié des reports d’AE.

On peut donc supposer que le lancement d’un certain nombre de dépenses envisagées a été repoussé mais aussi que l’échéance de certains règlements pourrait également l’avoir été, ce qui est plus préoccupant. Or, la justification au premier euro ne permet pas de discerner les opérations reportées ou retardées quand elles ne sont pas signalées.

Cet aspect de la gestion 2010 du programme 156 ravive la question de la destination et de l’usage des reports dérogatoires de crédits.

b) Un détournement de l’esprit de l’article 6 de la LOLF ?

L’examen des mouvements sur les AE et les CP hors reports de crédits

TOTAL MOUVEMENT DE CRÉDITS HORS REPORTS DE CRÉDITS 2009 SUR 2010

(en milliers d’euros)

AE		CP
Titre 2	Autres titres	Titre 2	Autres titres
+ 91 076	- 63 580	+ 91 076	– 74 000

L’article 6 la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1^er août 2001 dispose dans le troisième aliéna du II que : « La présentation des crédits par titre est indicative. Toutefois, les crédits ouverts sur le titre de dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature » instaurant ainsi le principe de la fongibilité asymétrique.

Mais au vu des montants des crédits annulés sur les autres titres et des ouvertures sur le titre 2, ne peut-on penser qu’en empruntant des rouages plus complexes l’esprit de l’article 6 de la LOLF n’est pas respecté ?

La Cour des comptes, dans son rapport du 26 novembre 2010 sur les décrets d’avance, rappelait que « l’ouverture de crédits par voie réglementaire [est] une faculté exceptionnelle et dérogatoire. … Son utilisation à des fins de pilotage de la fin de gestion apparaît critiquable » et concluait en invitant à un suivi plus précis et une analyse plus précoce au moyen d’une loi de finances rectificative.

c) La provision pour dépenses accidentelles et imprévisibles au secours la DGFiP

Le programme 156 termine l’année avec cette surprenante ouverture de crédits en provenance de la mission Provisions pour 3,9 millions d’euros. Ces secours d’urgence auraient dû être nourris par le programme Provision relative aux rémunérations publiques, mais celui-ci n’ayant pas été doté en 2010, c’est le programme dédié aux dépenses accidentelles et imprévisibles qui a financé le virement.

Aux côtés du dramatique séisme en Haïti, de la tempête Xynthia, des inondations dans le Var, on retrouve la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines. Une gourmandise pour le Canard enchaîné !

d) Les fonds de concours et attributions de produits (FDC & ADP) et la période complémentaire.

Le montant des fonds de concours et attributions de produits du programme 156 s’est élevé à 9,48 millions d’euros. Cette recette non négligeable et régulière est bien maîtrisée par la DGFiP. Toutefois, on remarquera que sur les quelques jours ouvrés de la période complémentaire plus de 1,23 million d’euros ont été saisis sur l’exercice 2010.

e) Pour mémoire : des dépenses fiscales limitées et en décroissance

Au nombre de trois, les dépenses fiscales du programme 156 se sont élevées en 2010 à 57 millions d’euros, contre 60 millions d’euros les deux exercices précédents. La restriction de la réduction d’impôt pour télé-déclaration et paiement par prélèvement ou par voie électronique au primo déclarant sur Internet, depuis 2008, lié au haut niveau de télédéclarants récurrents est à l’origine de l’extinction progressive de cette dépense fiscale. La réduction d’impôt, créée en 1982, pour frais de comptabilité et d’adhésion à un centre de gestion ou une association agréés demeure la principale dépense fiscale du programme.

III.– MALGRÉ LA DIMINUTION DES ETP ET DES ETPT, UNE SOUS BUDGÉTISATION DU TITRE 2 CROISSANTE À LAQUELLE LA DGFIP DOIT ABSOLUMENT REMÉDIER

1.– L’accélération de la réduction de postes ETPT est sans effet sur les dépenses de personnel qui « débordent » les prévisions budgétaires

Les dépenses de personnel du programme se sont élevées à 6 943,17 millions d’euros pour 2010, en hausse de 1,9 % par rapport à 2009, les effectifs ETPT enregistrant une diminution de 2 % pour une prévision de 1,2 %.

Elles affichent un solde positif minime de moins de 0,5 million d’euro, preuve d’un ajustement extrême des augmentations de crédits de titre 2 dont a dû bénéficier le programme pour faire face à ses charges. Le décret d’avance du 30 novembre 2010 de 86,5 millions d’euros a dû être complété par deux décrets du 15 décembre suivant d’un montant de 5,3 millions d’euros. Le programme Dépenses accidentelles et imprévisibles évoque le dysfonctionnement d’une nouvelle application de calcul de paie mais le programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local n’en dit rien.

Proposition n° 9 : Il serait nécessaire que les gestionnaires du programme 156 communiquent sur les incidents de gestion, notamment en matière de rémunérations

Les dépenses de personnel ont financé le traitement « moyen » de 120 863 ETPT, soit 973 ETPT ⁽³⁹⁾ de moins que ne le permettait le plafond d’emplois 2010 (121 823 ETPT), ce qui porte le chiffre de la réduction des effectifs ETPT à – 2 471. La réduction des effectifs 2010 de la DGFIP s’amplifie encore : 2009 n’avait enregistré la disparition que « de » 1 949 ETPT. On rappellera que le nombre d’ETPT à fin 2006 s’élevait à 130 505 unités.

La courbe des réductions d’ETPT est croissante depuis 2006 et supérieure à celle des prévisions de réductions, ce qui rend encore plus paradoxaux les problèmes budgétaires.

RÉPARTITION DES ETPT ET DES DÉPENSES DE PERSONNEL PAR CATÉGORIE

Catégorie d’emploi	ETPT réalisés en 2008	ETPT réalisés en 2009	ETPT réalisés en 2010	ETPT prévus en LFI par catégorie	Écart à la prévision LFI 2010 en ETPT
A+	2 619	2 720	2 927	2 803	+ 127
A	27 677	27 716	27 871	27 950	– 81
B	42 524	42 864	44 226	41 596	+ 2 632
C	52 450	50 021	45 819	49 474	– 3 651
	125 270	123 303	120 836	123 303	– 973

Source : RAP 2010 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local - page 57

OBSERVATION DES ENVELOPPES BUDGÉTAIRES 2010 PAR CATÉGORIE

(en euros)

Catégorie d’emploi	Pour 123 303 ETPT réalisés en 2009	Pour 121 823 ETPT prévus en LFI 2010	Pour 120 836 ETPT réalisés en 2010	Disponibilités budgétaires fin 2010	Écart ETPT LFI
A+	345 412 501	401 105 109	395 650 349	+ 545 760	+ 12
A	2 036 293 896	2 104 964 233	2 095 098 392	+ 9 865 841	– 81
B	2 307 364 266	2 231 725 331	2 453 006 737	– 221 281 406	+2 632
C	2 126 809 581	2 111 588 521	1 999 412 367	– 112 176 154	– 3 651
	6 815 880 244	6 849 383 194	6 943 167 845	– 93 784 651	– 973

Source : RAP 2009 et RAP 2010 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local - page 57

La baisse des effectifs ETPT est deux fois et demie supérieure aux prévisions par rapport aux prévisions de LFI 2009, mais la suppression de 2 471 ETPT n’a pas suffi pour être en deçà des prévisions budgétaires prévues pour 973 ETPT de plus.

Toutefois, 127 ETPT A+ supplémentaires ont pu être couverts par les besoins estimés par leur catégorie. Il semblerait également que la rémunération des effectifs de la catégorie A aurait pu être en totalité financée. La comptabilisation de plus de 2 600 ETPT de catégorie B par rapport à la prévision provoque nécessairement un besoin de financement plus important. Enfin, l’effondrement des effectifs de la catégorie C (– 4 198 ETPT pour une prévision de – 547 ETP) ne permet pas la rémunération de ses agents dans l’enveloppe prévue : on peut donc supposer que la prévision budgétaire pour cette catégorie était erronée.

La DGFiP a ainsi dû parer, malgré la réduction des effectifs, à une augmentation de plus de 93,78 millions d’euros des rémunérations d’activité par rapport aux prévisions. L’écart à la prévision dans le RAP 2009 se « limitait » à 33,3 millions d’euros.

À l’exception de la catégorie A+, le Rapporteur spécial ne peut que conclure au défaut de maîtrise des prévisions de dépenses de personnel.

Les causes de ces dérapages pourraient être multiples.

2.– L’approche des entrées et des sorties en ETP puis en ETPT laisse perplexe quand elle aboutit à des paradoxes.

Globalement les sorties 2010 du programme 156 sont chiffrées à 6 478 ETP à mettre en regard avec les 3 884 ETP entrées 2010. En tenant compte des différents paramètres dont la date d’entrée ou de sortie, la DGFiP convertit les sorties en 3 628 ETPT et les entrées en 1 818 ETPT, c'est-à-dire établit d’une part un solde de – 2 594 ETP et d’autre part un solde de - 1 810 ETPT.

Le solde de – 2 594 ETP se retrouve dans le suivi des emplois à périmètre constant, ce qui permet de formuler curieusement que « la baisse des départs à la retraite contribue à l’amélioration du taux de non remplacement de la DGFiP » qui est ainsi porté à 68,90 %. Effectivement, le nombre total de sorties de toute nature est supérieur au nombre de sorties totales prévues de 1 575 ETP mais le nombre total d’entrées est également supérieur aux prévisions de 1 546 ETP.

Même en tenant compte d’ajustements dans le temps on ne comprend pas comment le tableau des emplois exprimés en ETPT qui observe les mouvements par catégories d’agents entre 2009, la LFI et la réalisation 2010 parvient à - 2 471 ETPT pour visualiser le respect du plafond d’emploi.

Si, comme l’écrit le RAP 2010, le taux de consommation se situe à 99,2 %, justifier l’écart de consommation de 973 ETPT par : « la poursuite, dans une moindre mesure, de la baisse des départs à la retraite intervenue en 2009 concomitamment à une réduction des vacances afin de ne pas pénaliser la mise en place des données fusionnées au plan local » est surprenante. On pourrait expliquer une surconsommation d’ETPT en utilisant le même argument.

Les prévisions de départs à la retraite de 3 919 ETP ont finalement été remplies à hauteur de 96 % (3 765 ETP), c’est-à-dire de manière beaucoup plus satisfaisante que lors de l’exercice 2009 (taux de 87,5 %). Même si le nombre d’ETP partant à la retraite baisse de quelques unités (32 ETP) entre 2010 et 2009 la prévision 2010 a été plus juste.

A contrario on soulignera que les recrutements externes sont supérieurs aux prévisions de 115 ETP et que les autres entrées sont quatre fois supérieures aux prévisions, sachant que les promotions inter-catégorielles ne sont pas prises en compte dans ces calculs.

3.– La répartition des effectifs par catégorie et leur coût : un manque de maîtrise

Même si le nombre de cadres A+ a proportionnellement beaucoup augmenté (1 921 en 2006 et 2 927 en 2010), la structure du personnel de la DGFiP est stable avec une prédominance des agents de la catégorie C (en dépit d’une hémorragie de ces agents depuis 2006) talonnée par la catégorie B qui représente 36,6 % des agents.

L’essentiel des efforts de réduction des effectifs est porté par la catégorie économiquement la moins coûteuse « au profit » de la catégorie A+ .

Malheureusement, aucune précision n’est apportée dans le RAP pour évoquer les promotions inter-catégorielles de B en A ou de C en B.

Proposition n° 10 : Présenter dans le rapport annuel de performances un développement détaillé sur les promotions inter-catégorielles statutaires et exceptionnelles.

SUIVI DES EMPLOIS EXPRIMÉS EN ETPT DU PROGRAMME 156 DEPUIS L’EXERCICE 2006

Catégorie des agents	Réalisé en ETPT 2006	Réalisé en ETPT 2007	Réalisé en ETPT 2008	Réalisé en ETPT 2009	Réalisé en ETPT 2010	Évolution des effectifs 2006 et 2010
A+	1 921	2 512	2 619	2 702	2 927	+ 1 006
A	28 331	27 772	27 677	27 716	27 871	– 460
B	42 494	42 488	42 524	42 864	44 226	– 1 732
C	57 759	55 202	52 450	50 021	45 819	– 11 940
Total	130 505	127 974	125 270	123 303	120 843	– 9 662

On constate que les coûts d’entrée moyens par catégorie d’emplois, charges sociales comprises mais hors cotisations au CAS Pensions, se sont révélés supérieurs aux estimations en particulier pour les catégories A et B. Les coûts moyens de sortie ont finalement été inférieurs aux prévisions pour les catégories B et C.

ÉVOLUTION DU COÛT D’ENTRÉE ET DE SORTIE DES ETP DU PROGRAMME 156

(en milliers d’euros)

Catégorie d’emploi	Prévision 2010 du coût d’entrée	Coût d’entrée 2010 réalisés	% réalisation/ prévision	Prévision 2010 du coût de sortie	Coût de sortie 2010 réalisés	% réalisation/ prévision
A+	101 005	103 275	+ 2,2 %	103 452	110 856	+ 7,15
A	33 308	39 719	+ 19,2 %	57 267	60 169	+ 5,07
B	28 796	33 008	+ 14,63 %	41 355	39 649	– 4,12
C	26 364	28 641	+ 8,64 %	33 513	32 381	– 3,38

Source : RAP 2009 et RAP 2010 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

Le suivi des dépenses de personnel par catégorie sur plusieurs années est intéressant. Il est à rapprocher du tableau présenté plus haut qui compare les enveloppes budgétaires et les dépenses réelles par catégorie en 2010 : la DGFiP sait anticiper la hausse sensible des rémunérations de la catégorie A+ et la dote largement ce qui lui permet de supporter des ETPT supplémentaires, mais à l’évidence, elle ne maîtrise pas les prévisions sur la majorité de son personnel quelle que soit leur catégorie d’appartenance et quelque soit l’évolution de leur rémunération.

SUIVI DES DÉPENSES DE PERSONNEL PAR CATÉGORIE (TITRE 2) DE 2006 À 2010 (a)

(en milliers d’euros)

Catégorie des agents	Crédits consommés en 2006	Crédits consommés en 2007	Crédits consommés en 2008	Crédits consommés en 2009	Crédits consommés en 2010	Variation 2010/09 en %
A+	220 003	319 744	329 498	345 412	395 650	+ 14,5 %
A	1 956 127	1 945 847	2 018 864	2 036 293	2 095 098	+ 2,8 %
B	2 066 225	2 122 315	2 193 925	2 307 364	2 453 007	+ 6,3 %
C	2 248 668	2 189 309	2 157 740	2 126 809	1 999 412	– 6,0 %
Total	6 491 025	6 577 217	6 700 028	6 815 880	6 943 168	+ 1,87 %

(a) Le suivi des dépenses de personnel par catégorie se fait sur un total de 6 943 millions d’euros et non 6 974 millions d’euros car sont exclues les prestations sociales et les allocations diverses.

4.– L’examen des postes de dépenses de personnel 2010 permet d’ores et déjà de prévoir une aggravation des charges de personnel en 2011

Les écarts entre la prévision budgétaire et l’exécution des éléments salariaux 2010 portent essentiellement sur les mesures catégorielles et les mesures générales.

Les mesures catégorielles enregistrent un manque budgétaire par rapport à la prévision de 16,3 millions d’euros imputé à l’entrée en vigueur (inattendue) du nouvel espace statutaire (NES) de la catégorie B au mois de septembre 2010. L’impact de cette mesure en année pleine ne figure donc pas dans le PAP 2011 alors qu’elle est estimée à plus de 40,5 millions d’euros !

On peut donc observer :

1) que le dérapage 2010 sur les dépenses catégorielles n’est pas seulement imputable à la NES ⁽⁴⁰⁾ de la catégorie B ;

2) que les prévisions des mesures catégorielles sont largement insuffisantes : de 65 millions d’euros, il faudrait les porter à environ 106 millions d’euros.

Les mesures dites générales enregistrent, elles aussi, un dépassement proche des quatre millions d’euros en raison de la sous estimation (dénoncée par le Rapporteur spécial) de l’évaluation de la garantie individuelle de pouvoir d’achat (GIPA) ⁽⁴¹⁾. La provision 2011 est plus importante (3,6 millions d’euros) mais sans revalorisation du point d’indice de la fonction publique, la mesure GIPA ne verra-t-elle pas son assiette grandir ?

Il semble que les mesures indemnitaires du PAP 2010 aient été correctement appréciées alors que celles pour 2011 seraient sous évaluées d’environ 12 millions d’euros ?

On ajoutera un solde GVT légèrement supérieur aux prévisions et une sous estimation importante de la rubrique « Autres » ⁽⁴²⁾.

À ces chiffres, il faut ajouter le manque d’environ 37 millions d’euros sur les cotisations sociales.

Le rapporteur spécial du programme 156 avait dénoncé dans le commentaire du PAP 2011 l’évidence de la sous évaluation des dépenses de personnel pour 2011.

Il constate qu’après une sous-estimation d’environ 26 millions d’euros en 2009, une sous estimation de 89,5 millions d’euros en 2010, la sous estimation 2011 pourrait être supérieure ⁽⁴³⁾. La décision prise récemment par la DGFiP ⁽⁴⁴⁾ de regrouper sous l’autorité du service du budget et de la performance, la gestion des emplois, des effectifs, le pilotage et le suivi du schéma d’emplois et de la masse salariale ainsi que la valorisation des crédits de personnel va permettre de contenir ces difficultés.

La Cour des comptes insiste, quant à elle, sur l’insuffisance du contrôle interne de gestion sur les actions de gestion des ressources humaines.

IV.– UNE JUSTIFICATION AU PREMIER EURO FASTIDIEUSE

Dans son commentaire du RAP 2009 le Rapporteur spécial avait qualifié la justification au premier euro (JPE) du programme 156 « d’embrouillée ».

Alors qu’il s’agit d’examiner le cinquième RAP du programme 156, le Rapporteur spécial considère qu’il n’a plus à faire l’effort, après le long développement nécessaire à l’examen des charges de personnel, de prendre en compte les erreurs d’imputation et les ventilations ex post pour suivre les dépenses pour chacune des actions du programme 156, en particulier pour les dépenses hors titre 2 dont la complexité est renforcée par les lourdes annulations de crédits qui ont affecté ces natures de dépenses et les usages indéterminés des reports de crédits.

Le constat d’échec d’une présentation « lolfienne » n’est pas loin et une synthèse des dépenses distribuée par les postes du plan comptable serait presque souhaitée.

1.– Ce que le Rapporteur spécial peut discerner des crédits hors titre 2 de l’exécution 2010 du programme 156

Les dépenses hors titre 2 s’établissent en 2010 à 1 413,56 millions d’euros en AE pour une dépense prévisionnelle de 1 547,52. Elles enregistrent donc une consommation limitée à 91,3 % des crédits votés.

La consommation par rapport aux crédits effectivement disponibles se limite à 86 % sur les AE : 221 millions d’euros n’ont pas été consommés et 103,8 millions ont été reportés sur l’exercice 2011.

Les dépenses des autres titres s’établissent à 1 487,54 millions d’euros en CP pour une dépense prévisionnelle de 1 543,74. Elles enregistrent donc une consommation limitée à 96,4 % des crédits votés.

Les CP hors titre 2 ayant fait l’objet d’opérations d’annulations de crédit d’un montant total de 17,7 millions d’euros, la consommation sur les crédits réellement disponibles est de 98 %. Le solde est de 29 millions d’euros alors que les reports de CP sur l’exercice 2011 s’élèvent à 64,7 millions d’euros (Cf. supra).

À fin 2009, les engagements antérieurs non couverts par des paiements s’élevaient à 508,6 millions d’euros (globalement 1/3 des hors titre 2 du programme) ; à fin 2010 ces engagements non couverts par des paiements présentaient un solde de 433,8 millions d’euros.

Néanmoins par rapport à l’exécution 2009, les dépenses hors titre 2 enregistrent une augmentation de 2,4 % en AE et de 3 % en CP. Celle-ci est largement imputable aux loyers budgétaires qui ont été généralisés en 2010 entraînant ainsi une « hausse sensible du coût des structures de la DGFiP » car leur montant total a atteint 239,05 millions d’euros (contre environ 116 millions d’euros en 2009).

PRÉSENTATION DE LA CONSOMMATION DES TITRES 3, 5 ET 6 EN 2009 ET 2010

(en millier d’euros)

Titre et catégorie	AE consommés en 2009	AE consommés en 2010	% 2010/2009	CP consommés en 2010	CP consommés en 2010	% 2010/2009
Titre 3 Dépenses de fonctionnement	1 228 705	1 296 398	+ 5,5	1 273 362	1 337 304	+ 5,02
Loyers budgétaires	116 000	239 050	106	116 000	239 050	106
Hors loyers budgétaires	1 112 705	1 057 348	– 4,98	1 157 362	1 098 254	– 5,1
Titre 5 Dépenses d’investissement	151 129	116 642	– 22,82	170 801	149 690	– 12,36
Immobilisations corporelles	130 864	81 386	– 37,8	125 249	120 918	– 3,46
Immobilisations incorporelles	20 264	35 256	+ 74	45 552	28 772	– 36,83
Titre 6 Dépenses d’intervention	533	520	–	554	552	–

Source : RAP 2010 et RAP 2009 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

Les dépenses de fonctionnement de l’exercice 2010 en AE comme en CP semblent avoir augmenté d’environ 5 %, mais les loyers budgétaires dissimulent une baisse de la consommation du titre 3 de presque 5 %.

Les dépenses d’investissement diminuent fortement : de presque 23 % en AE et de plus de 12 % en CP.

Les immobilisations corporelles (qui comprennent les travaux et opérations immobiliers liés à la fusion et la création des services des impôts des particuliers – SIP) ont fait l’objet d’une diminution de la saisie d’autorisation d’engagement entre 2009 et 2010 ; par contre les paiements sont d’un ordre de grandeur équivalent et reflètent l’avancement de ces opérations.

Le RAP 2010 permet de constater dans l’analyse des investissements immobiliers supportés par l’action Soutien combien il est difficile d’appréhender réellement ce poste de dépenses qui sont réparties entre le programme 156 et le programme 309 Entretiens de Bâtiments de l’État.

L’approche des immobilisations incorporelles est plus délicate : les AE augmentent en 2010 mais les montants des CP 2010 diminuent sensiblement. Dans cette classe de dépenses, les AE ouvertes ont un faible taux de couverture en paiement.

2.– Les grands projets transversaux (informatiques)

Le RAP évoque deux projets transversaux, le programme Copernic et le système d’information des ressources humaines Sirhius, de manière descriptive en présentant les réalisations 2010. Mais cette partie du RAP ne reprend aucune donnée budgétaire de synthèse alors que le contenu et le financement de ces projets pluri-annuels ont évolué.

a) Le programme Copernic

Si le coût du programme Copernic était estimé il y a presque dix ans à 911,5 millions d’euros, la Cour des comptes et le Rapporteur spécial ont toujours soutenu que son coût global est plus important. Ce projet avait été substantiellement remodelé après 2006, plusieurs modules ayant été abandonnés, et plus récemment, il a été adapté aux besoins stratégiques de la nouvelle DGFiP. Initialement fer de lance d’une @dministration à la française, il a finalement été qualifié de « révolution inachevée » ⁽⁴⁵⁾.

8,4 millions d’euros d’AE de fonctionnement ont été saisis sur l’exercice 2010 et 12,45 millions d’euros de CP de fonctionnement au titre des dépenses Copernic. L’exécution dans les comptes d’investissement a enregistré 0,99 million d’euros en AE et 10 millions en CP. Il semble donc que les règlements sur le projet ont été plutôt conformes aux prévisions et que les différents travaux projetés en 2010 aient avancé.

Par ailleurs, 13,5 millions d’AE non couverts par des paiements et réservés au projet Copernic sont reportés sur l’exercice 2011 sans de plus ample précision.

La difficulté à laquelle se trouve confronté le rapporteur spécial pour apprécier le coût global et les dépenses annuelles du programme Copernic tient à la variabilité de son périmètre. Ainsi, la maintenance évolutive de Médoc, dont le remplacement était initialement envisagé dans le projet Copernic, est introduite dans les dépenses de fonctionnement de l’action dédiée à la fiscalité des PME. De même la refonte de Télé-IR afin d’en améliorer la capacité et la sécurité, théoriquement comptabilisée sur l’action Fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale, « devrait (sic) se réaliser sur les exercices 2010 et 2011 ».

b) Quelques mots de Sirhius

La DGFiP assure depuis fin 2006 la maîtrise d’ouvrage et la maîtrise d’œuvre déléguée du système d’information des ressources humaines interministériel Sirhius, vers lequel l’ensemble des SIRH des différentes directions des ministères du Budget, de l’Économie et des Affaires étrangères doit converger. L’opération se fait en lien avec les travaux conduits par l’Opérateur national de paye (ONP) et est pilotée par le secrétaire général des ministères du Budget et de l’Économie.

Pas plus que dans le RAP 2009 n’est connu le montant de l’engagement financier de la DGFiP en 2010. Juste mentionné dans le bloc des dépenses informatiques de l’action Soutien autre que Copernic, on apprend qu’une première version démarrée en 2010 livrerait actuellement son dernier lot et serait suivie d’une deuxième, le premier pilote de l’application étant prévu en 2012.

c) C’est tout !

Le programme Hélios, qui a été le grand projet de la filière gestion publique, ne fait plus budgétairement parler de lui ; il semblerait même que les dépenses de fonctionnent liées à ses applications soient plus modérées que cela n’était prévu (Cf. action 07).

Aucun autre projet transversal en lancement n’est présenté, tel un contrat pluri-annuel de performances, la mise en place de la DGFiP ayant mobilisé beaucoup d’énergies. Cependant, la DGFiP est fortement engagée dans le déploiement de Chorus (dont elle doit prévoir la connexion avec Copernic), dans les projets de paye et de rénovation du système de gestion des Pensions, etc.

3.– Des dépenses complètes et des coûts complets : présents mais encore mystérieux

Le rapport annuel de performances du programme 156 apporte quelques éléments d’information de pré comptabilité analytique. Il présente comme en 2009 un tableau provisoire des charges constatées par action sur l’exercice et quelques coûts synthétiques.

Le ratio d’efficience bureautique 2010 est valorisé : le coût bureautique en euros par poste est légèrement en baisse et le ratio postes informatiques/agents demeure positif (1,29).

Les dépenses exécutées après ventilation interne et ventilation externe du programme sont évaluées à 8 846 millions d’euros et accusent donc une forte hausse par rapport à 2009 (+ 2,5 %). Elles présentent aussi un sensible écart à la prévision 2010.

En revanche, les coûts complets reventilés sont estimés à 8 767,8 millions d’euros, en diminution par rapport à 2009 de 0,4 %.

La détermination de ces coûts complets a permis l’élaboration d’un indicateur, encore provisoire, « des coûts complets des impôts rapportés aux recettes fiscales » ⁽⁴⁶⁾. Il serait pour 2010 de 1,19 %, c'est-à-dire identique à celui de 2009, en raison d’une augmentation des coûts de gestion et de moindres recettes fiscales.

La Cour des comptes a récemment rappelé que la comptabilité analytique des coûts était très perfectible et devrait compléter utilement l’information du législateur, bien sûr accompagnée d’explications précises.

4.– Quelques mots sur l’expérimentation Chorus au sein de la DGFiP

Ce programme technique et en miroir au schéma budgétaire du programme 156 a permis, pour la deuxième année, une expérimentation dans les services fiscaux de la DGFiP en Loire Atlantique ⁽⁴⁷⁾ du progiciel de gestion intégré comptable et budgétaire Chorus. Cette expérimentation porte uniquement sur les crédits hors titre 2 et hors frais de déplacement et crédits immobiliers.

Elle visait à préparer le déploiement de Chorus en janvier 2011 et en particulier à préparer une adaptation des services concernés et à tester une nouvelle organisation comprenant un centre de services partagés (CSP) et un service dépenses en mode facturier (SFACT).

Le bilan dressé dans le cadre de ce programme miroir paraît largement satisfaisant.

En 2010, un budget réalisé de 25,8 millions d’euros d’AE et 25,4 millions d’euros de CP a été géré. Des dépenses ont été saisies sur toutes les actions ayant une activité dans le réseau de la DGFiP, donc à l’exclusion de la Fiscalité des grandes entreprises.

Le Rapporteur spécial est surpris par le contraste entre les conclusions de cette expérimentation et les difficultés rencontrées par certains ministères expérimentateurs dont celui de la Défense. Il note à l’instar de la Cour des comptes que cette expérimentation n’a pas fait l’objet d’un bilan formel.

Ce programme, expérimental, a été réintégré dans le programme 156 en 2011.

On rappellera que les systèmes d’information financière de l’État sont à l’origine d’une réserve substantielle de la Cour des comptes dans le cadre de la procédure de certification des comptes de l’État en 2010. Les conditions de déploiement de Chorus en 2010 ont en effet contribué à une dégradation de la qualité des écritures comptables suite à de multiples anomalies et ont généré des retards de paiement dont la presse a fait massivement écho.

V.– DES OBJECTIFS QUI FLIRTENT AVEC LEURS CIBLES

Dire que la DGFiP s’est installée dans un niveau de performance tel que les gains ne peuvent plus être obtenus que sur les marges et que la Cour des comptes ne s’y arrête même plus, serait masquer la conscience professionnelle et les efforts des agents qui font face à des situations (réformes législatives, adaptation des systèmes informatiques, contexte économique et financier, réduction des effectifs, fusion) en évolution.

A.– LA PROMOTION DU CIVISME FISCAL ET LE RENFORCEMENT DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE FISCALE 

Les indicateurs de l’objectif Favoriser l’accomplissement volontaire de leurs démarches et obligations fiscales par les usagers maintiennent leur très haut niveau de performance : le respect du civisme fiscal des personnes non imposables est surveillé et la capacité de recouvrement du réseau comptable de la DGFiP est soulignée même si, en 2010, la mesure relative aux particuliers fléchit légèrement.

La simplification technique pour les particuliers et l’attrait des professionnels pour les procédures dématérialisées a permis le maintien et la progression des résultats du deuxième objectif, Faciliter l’impôt. Un tassement du niveau de développement des procédures dématérialisées est cependant prévisible.

La DGFiP est très satisfaite des résultats 2010 des indicateurs qui illustrent l’objectif de lutte contre la fraude fiscale et le recouvrement offensif des impôts et des amendes et dont le niveau de réalisation augmente par rapport à 2009. C’est le cas du pourcentage de contrôle réprimant les fraudes les plus graves et du taux brut de recouvrement des contrôles fiscaux externes, mais on ignore si les résultats de la cellule de régularisation sont intégrés ou non dans ces mesures. En dépit de ceux-ci, le Rapporteur spécial continue de souhaiter un renforcement des moyens des équipes de contrôle fiscal pour accentuer la lutte contre la fraude, de plus en plus sophistiquée, comme le précise lui aussi le responsable du programme.

Proposition n° 11 : Renforcer les équipes de contrôle fiscal afin d’accentuer la lutte contre la fraude et de suivre ses évolutions.

B.– RENDRE LES SERVICES AU MEILLEUR COÛT ET ASSURER LA TRANSPARENCE DES COMPTES PUBLICS

En ce qui concerne l’objectif Maîtrise des coûts des administrations financières, la tendance relative aux taux d’intervention sur les recettes et les dépenses de l’État est favorable.

La productivité globale de la DGFiP se redresse en 2010 sans atteindre toutefois la cible attendue. On rappellera que la productivité de la DGFiP avait été estimée à 1,57 dans le RAP 2009 mais qu’elle avait été corrigée à 1,0 dans le PAP 2011.

La DGFiP se trouve toujours dans l’obligation d’Améliorer la qualité comptable, la Cour des comptes certifiant les comptes de l’État. Les résultats 2010 progressent. La Cour des comptes formule encore 7 réserves substantielles sur les comptes de l’État 2010 qui intéressent la DGFiP ⁽⁴⁸⁾». La réserve relative aux dispositifs de contrôle interne comptable souligne la maturité de ceux propres à la DGFiP. Mais le programme 156 aurait besoin d’une rapide amélioration du contrôle interne budgétaire.

C.– L’AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DES SERVICES RENDUS AUX BÉNÉFICIAIRES ET AUX PARTENAIRES DE L’ACTION DES SERVICES

L’objectif d’Optimisation, par accélération des délais de traitement, de la qualité du service rendu aux agents publics en matière de gestion » est propre à l’action 06 Pensions. Cet indicateur mesure la durée de traitement d’un dossier de retraite présenté tardivement. Il parvient à conserver le niveau antérieur bien que la cible fixée soit plus modeste, la DGFiP souhaitant prendre en compte le début de l’application de la loi du 9 novembre 2010 réformant les retraites.

La réduction des délais de paiement des dépenses publiques est un objectif illustré par un indicateur qui distingue les dépenses de l’État et celles du secteur local. Les résultats 2010 se sont dégradés à la suite des incidents survenus lors du déploiement partiel du système d’information financière de l’État, Chorus. Mais le Rapporteur spécial rappelle que la réduction des délais de paiement ne doit pas se faire au détriment du contrôle de la dépense quelles qu’en soient ses modalités. Et qu’il en est de même pour les remboursements (TVA) ou dégrèvements.

L’objectif visant au Renforcement de la qualité du service partenarial rendu au secteur public local est renseigné par deux indicateurs dont les cibles sont dépassées. Mais les efforts relatifs aux échanges dématérialisés doivent se poursuivre.

D.– LA DGFIP A LARGEMENT DÉPLOYÉ SES STRUCTURES LOCALES

Le déploiement des structures locales de la DGFiP en particulier des directions régionales ou départementales des finances publiques et des SIP (services des impôts des particuliers) fait toute la fierté du responsable de programme qui rappelle que la création de la DGFiP a constitué la mesure phare de la RGPP (revue générale des politiques publiques).

Lancée et réalisée méthodiquement, en expérimentant prudemment et en exploitant les « retours d’expérimentation », obligée de faire face à des problématiques immobilières contraignantes, mais ne souhaitant pas prolonger une situation transitoire qui à la longue aurait pu être inconfortable pour ses agents, la DGFiP a concentré l’essentiel de ses efforts en 2010 sur cette opération gigantesque conduite dans un contexte de réduction d’emploi. Sans doute un peu vite, avec parfois un sous-dimensionnement de l’accueil des particuliers et des contraintes qu’il impose, des solutions immobilières imparfaites et … une attention insuffisante à la qualité de la gestion budgétaire.

L’objectif Réussir la fusion vise également à améliorer les services aux collectivités territoriales, notamment en ce qui concerne la communication des projections de leurs recettes à venir.

*

* *

DEUXIÈME PARTIE : FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

I.– INTRODUCTION : UNE ENVELOPPE RESPECTÉE MAIS TRÈS CHAHUTÉE QUI PRÉSAGE UNE ANNÉE 2011 DIFFICILE

L’exécution budgétaire 2010 du programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges, appréhendée au travers du rapport annuel de performance (RAP) de la mission Gestion des finances publiques et des Ressources humaines, apparaît satisfaisante car, en autorisations d’engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP), elle tient dans l’enveloppe globale qui lui avait été accordée par la loi de finances initiale pour 2010. Ainsi, pour un total d’AE, prévus par la loi de finances initiale 2010, de 1 547,35 millions d’euros, 1 536,48 millions ont été consommés. De même, pour un total de CP, prévus par la même loi, de 1 544,10 millions d’euros, 1 536,29 millions ont été consommés.

La gestion 2010 n’ayant visiblement pas été un long fleuve tranquille, le Rapporteur spécial souligne dès à présent et à nouveau l’efficacité de la présentation du RAP 2010 du programme budgétaire géré par la direction générale des Douanes et des droits indirects (DGDDI) et la qualité de ce document.

Alors que les crédits accordés par la loi de finances initiale évoluaient moins vite que le taux retenu pour l’inflation en 2010, le programme 302 parvient à limiter la hausse de sa consommation par rapport à celle de 2009 à 0,3 % en AE et 0,22 % en CP. En euros constants, les dépenses du programme 302 ont diminué entre ces deux exercices. En dépit de ce résultat, la gestion 2010 s’avère éprouvante et il faut sans doute louer les gestionnaires de ce programme comme les agents qui en subissent les conséquences dans leurs conditions de travail.

En effet, malgré le respect des prévisions de réduction d’effectifs (départs à la retraite et sorties), le dérapage est important sur les dépenses de personnel qui augmentent de 2,3 %.

En effet, les dépenses qui s’inscrivent sur les autres titres ont subi le contrepoids de ce dérapage ; de meilleures rentrées sur les fonds de concours et de moindres dépenses d’intervention en ont atténué l’impact mais les programmes d’investissement de la DGDDI en ont souffert, en dépit de la discrétion du RAP.

En 2010, la douane a été au-delà de ses engagements en matière de réduction des effectifs : le nombre de départs total est en-deçà des prévisions au point d’afficher un taux de non-remplacement de 69,59 %. Mais la mise en place du nouvel espace statutaire de la catégorie B, une augmentation sur les contributions au CAS Pensions et quelques mesures ont nécessité l’apport de presque 11 millions pour les dépenses de titre 2. Les crédits des autres titres ont été « amputés », quant à eux, de plus de 12 millions d’euros.

Malgré une situation comptable et budgétaire nette et en principe contrôlée, des prévisions couvrant au mieux les dépenses ⁽⁴⁹⁾ pour ne pas rencontrer de difficultés lors de l’exécution en particulier en ce qui concerne la gestion de la masse salariale, l’exécution 2010 s’est révélée rude, voire périlleuse.

Des données réalisées du RAP 2010 le Rapporteur spécial du programme 302 en déduit d’ores et déjà que l’exécution du budget en cours (2011) doit être très difficile tant au niveau des dépenses de personnel que des autres dépenses. Certaines dépenses en année pleine ne lui semblent ainsi pas assez couvertes. Cette situation est inquiétante.

Par contre, le dispositif de performance du programme est maîtrisé et «très positif » ⁽⁵⁰⁾. La douane apprend peu à peu à valoriser son action et à communiquer sur la réussite de ses équipes qu’il ne faudrait pas démobiliser.

Le programme Facilitation et sécurisation des échanges bénéficie d’une assise administrative cohérente. Il est piloté par un responsable de programme, le directeur général de la DGDDI, autonome, et est articulé efficacement en 2 BOP centraux et 21 BOP locaux.

Mais si la Cour des comptes invite à juste titre à travailler la corrélation entre performance et budget afin de respecter l’esprit de la LOLF, cette invitation doit laisser songeurs les responsables de BOP comme le responsable du programme qui, dans ce contexte de contraintes budgétaires et d’insécurité sur les crédits accordés à l’année, disposent probablement d’un « libre arbitre » de gestion corseté.

Enfin, la Cour des comptes invite également les programmes budgétaires à raisonner en terme de masse salariale pour éviter de dissocier les notions de plafond d’emploi et de dépenses de personnel : même si les prévisions de la douane sont établies avec soin, cette remarque vaut aussi pour la Direction générale des douanes et des droits indirects.

II.– LES CRÉDITS ET LES EMPLOIS 2010 DU PROGRAMME FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

A.– DES CRÉDITS 2010 EN MOUVEMENT

La loi de finances initiale pour 2010 a accordé au programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges des autorisations d’engagement (AE) d’un montant de 1 547 millions d’euros et 1 544 millions d’euros de crédits de paiement (CP). Ces montants de début d’exercice n’enregistraient pas en totalité l’hypothèse d’une inflation de 1,2 % en 2010 et accusaient même en euros constants une infime diminution par rapport aux crédits initiaux 2009.

Le Gouvernement rééditait le recours au dispositif de la réserve de précaution pour prévenir les aléas de gestion, ce qui invitait le programme 302 à réserver pour les dépenses de personnel 5,14 millions d’euros (0,5 %) et pour les autres catégories de dépenses 25,76 millions d’euros (5 %).

Cette intention a été rapidement balayée. Les crédits de titre 2 ont été augmentés de 10,65 millions d’euros, c'est-à-dire du double du montant de la réserve de précaution et ont été consommés à 100 %.

Les autres autorisations d’engagement ont bénéficié d’un report de crédit de 30,76 millions d’euros et les crédits de paiement d’un report de crédit dérogatoire, adopté par la loi de finances pour 2010, qui s’est élevé à 6,18 millions d’euros afin de poursuivre le règlement d’opérations d’investissement spécifiques.

En dehors de ces opérations, les crédits de paiement des dépenses hors charges de personnel ont été réduits de 17,24 millions d’euros, soit 66,5 % de la réserve de précaution. Lorsque les demandes initiales de crédits intègrent une gestion prévisionnelle au plus juste, l’annulation de crédits peut être difficile à accepter.

Les fonds de concours et attributions de produits (FC et ADP) ont limité les tensions budgétaires en affichant un montant réalisé de 10,79 millions d’euros pour une prévision de 3,57 millions d’euros.

Au terme de l’exercice 2010 le programme 302 a disposé de 1 560 millions d’euros en AE (+0,8% par rapport à la loi de finances initiale) et de 1 542 millions d’euros en CP (soit légèrement moins que le montant initial).

Toutefois, si les crédits de titre 2 ont augmenté d’environ 10 millions d’euros, c’est-à-dire de 1,07 %, les AE relatifs aux autres titres de dépenses ont augmenté de moins de 0,5 % et les CP disponibles ont diminué de presque 2,5 %.

L’exercice 2010 s’achève pour le programme 302 sur une consommation de :

– 1 536 millions d’euros en AE pour 1 560 millions d’euros de crédits ouverts, qui présente donc un solde de +24,03 millions d’euros et de + 14,4 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale.

La consommation d’AE 2010 augmente à peine, de 0,3 %, par rapport au budget 2009.

Les crédits de paiement affichent une consommation 2010 de 1 536,29 millions d’euros pour un montant total de crédits ouverts de 1 542 millions d’euros, d’où un solde de 5,77 millions d’euros. Par rapport à la loi de finances initiale 2010, le solde atteint même 11,38 millions d’euros.

RÉPARTITION DES DÉPENSES 2010 DU PROGRAMME 302 PAR NATURE

(en milliers d’euros)

	Titre 2	Titre 3	Titre 5	Titre 6	Total hors titre 2	Total
AE	1 039 560	168 354	34 544	294 026	496 925	1 536 485
CP	1 039 560	166 974	31 031	298 728	496 734	1 536 294

RÉPARTITION DES DÉPENSES 2009 DU PROGRAMME 302 PAR NATURE

(Rappel) (en milliers d’euros)

	Titre 2	Titre 3	Titre 5	Titre 6	Total hors titre 2	Total
AE	1 015 877	157 213	36 513	322 144	515 870	1 531 747
CP	1 015 877	163 471	31 871	321 676	517 018	1 532 895

67,67 % des dépenses du programme 302 sont des dépenses de personnel, leur poids étant en augmentation de plus de 1 % par rapport aux résultats de l’exercice 2009.

Le volume des engagements non couverts par des paiements à fin 2010 est pratiquement identique à celui de l’exercice précédent (41,9 millions d’euros). Il faut cependant ajouter une somme de 20 millions d’euros pour une opération déléguée au ministère de la Défense ⁽⁵¹⁾. La fiabilité de ces données aurait été renforcée à rapprocher des efforts de fiabilisation des engagements de l’État.

B.– 2010 : « PERFORMANCES » DU TAUX DE NON REMPLACEMENT DES ETP MAIS « CONTRARIÉTÉS » BUDGÉTAIRES

1.– Le programme 302 accélère la réduction de ses effectifs

Les dépenses de personnel 2010 du programme 302 se sont élevées à 1 039,58 millions d’euros. Elles augmentent plus qu’il n’était initialement prévu alors que la diminution des effectifs ETPT est supérieure à l’effort demandé à la DGDDI.

Ces dépenses de titre 2 ont financé le traitement « moyen » de 16 930 ETPT, soit 198 ETPT de moins que ne le permettait le PAP 2010.
Le nombre d’ETPT à fin 2007 (date de création du programme)
s’élevant à 18 064 unités, le nombre total d’ETPT supprimés en quatre ans
est de – 1 134, soit 6,3 % des effectifs.

● Ventilation des ETPT

La structure du personnel de la douane, malgré les réductions d’effectif ne varie pas : les agents de catégorie B et C constituent 79 % des agents du programme, mais les agents de catégorie A étoffent légèrement leur effectif.

85 % des agents de douane travaillent dans les services régionaux et 10 % dans les services à compétence nationale dont la direction nationale des recherches et enquêtes douanières et le service national de la douane judiciaire.

SUIVI DES EMPLOIS EXPRIMÉS EN ETPT DU PROGRAMME 302 POUR L’EXERCICE 2010

Catégorie des agents	Réalisé en ETPT 2007 (après reconfiguration du programme 199)	Réalisé en 2008	Réalisé 2009	Réalisé 2010	Variation par rapport aux prévisions RAP 2010	Écart 2010-2009
A+	299	269	270	270	+ 18	0
A	3 454	3 364	3 322	3 371	– 484	+ 48
B	6 628	6 771	6 899	6 908	– 273	+ 10
C	7 683	7 229	6 778	6 381	+ 541	– 397
Total	18 064	17 633	17269	16 930	– 236	– 339

L’effort de réduction des effectifs 2010 ne s’est pas exactement porté là où il était souhaité, le nombre d’unités ETPT de catégorie A et B étant moins élevé que prévu. Ce léger décalage aurait dû, marginalement certes, participer à un fléchissement des dépenses de titre 2.

Alors que les sorties sont légèrement inférieures aux prévisions, le nombre de départs à la retraite s’est révélé conforme aux prévisions (605 ETP pour 603 ETP prévus) mais selon une ventilation légèrement différente ⁽⁵²⁾.

Si le nombre total de sortie n’est pas satisfait à 5 % près (56 ETP), et
ce malheureusement malgré un nombre de décès ⁽⁵³⁾ en activité élevé,
la DGDDI a compensé en modérant les entrées qui ont été inférieures aux prévisions y compris pour les recrutements externes. Comme en 2009, le solde entrée/sortie, de – 421 ETP, est finalement plus important qu’il n’avait été prévu (– 360 ETP).

Le rapporteur spécial constate que les efforts de réduction du plafond autorisé d’emplois à fin 2011 prévus dans le contrat pluri-annuel 2009-2011 sont déjà satisfaits en milieu d’année.

Cette nouvelle observation renforce l’étonnement quant aux difficultés rencontrées en 2010 pour financer les dépenses de personnel.

2.– Les dépenses de personnel en 2010

1,028 million d’euros a été attribué par la loi de finances initiale pour couvrir l’ensemble des dépenses de personnel du programme 302 en 2010, alors que l’exécution 2009 s’était élevée à 1,015 million d’euros.

Or, alors que les réductions d’effectif prévues ont été largement satisfaites, plus de 10 millions d’euros supplémentaires ont été nécessaires pour achever l’exercice, les difficultés étant survenues à partir du mois de septembre.

Les besoins de crédits ont en effet été dépassés de 4,42 millions d’euros pour les rémunérations, de 4 millions d’euros pour les cotisations sociales et de 2,22 millions d’euros pour les prestations sociales.

● Pour ce qui est des éléments salariaux.

Les éléments salariaux ont été convenablement prévus par les gestionnaires du programme 302. Cependant, si le socle d’exécution 2009 est meilleur que sa prévision, et si le solde GVT accuse un écart modéré de 600 000 euros, ce sont les rubriques « mesures catégorielles » et « autres » qui pêchent.

Les mesures catégorielles s’établissent à 8,2 millions d’euros pour une prévision de 6,7 millions d’euros. Cet écart semble intégralement imputable à la mise en application du nouvel espace statutaire (NES) de la catégorie B ⁽⁵⁴⁾ sur quatre mois.

Le responsable de ce programme LOLF aurait-il eu le pouvoir de décider de reporter, ne serait qu’au début de 2011, l’entrée en vigueur de la NES ? A-t-il pu même en discuter ?

Dès à présent le Rapporteur spécial s’inquiète des effets des mesures catégorielles en année pleine pour l’exécution du budget 2011 du programme 302. Elles lui semblent tout juste provisionnées. L’équilibre 2011 du titre 2 de la DGDDI est qualifié de « précaire ».

Les cotisations versées au CAS Pensions (taux à 62,14 %) ont nécessité 3,7 millions d’euros supplémentaires pour s’élever à 279,92 millions d’euros. Cet écart à la prévision n’est pas expliqué : ne serait-il pas dû à la combinaison d’un moindre nombre de départ à la retraite d’agents de la catégorie A et éventuellement du dispositif du nouvel espace statutaire de la catégorie B ?

Les dépenses de prestations sociales ont dérapé sur les accidents de service (cf. supra) et les allocations pour pertes d’emploi ⁽⁵⁵⁾.

3.– Répartition des effectifs par action et la refonte du réseau des douanes

VENTILATION PAR ACTION DES EFFECTIFS DU PROGRAMME 302 DEPUIS 2008

	Intitulé de l’action	Réalisation en ETPT 2008	Réalisation en ETPT 2009	Réalisation en ETPT 2010	Variation 2010-2009	Répartition 2010 en %
01	Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises	5 026	5 001	4 842	– 159	28,6 %
02	Lutte contre la grande fraude douanière	1 938	1 958	1 953	– 5	11,54 %
03	Préservation de la sécurité et de la sûreté de l’espace national et européen	2 133	2 015	1 991	– 24	11,76 %
04	Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement	3 762	3 651	3 594	– 57	21,23 %
05	Encadrement des filières économiques soumises à régulation fiscale	1 448	1 406	1 375	– 31	8,12 %
06	Soutien des services opérationnels	3 326	3 238	3 175	– 63	18,75 %
	Total	17 633	17 269	16 930	– 339	100,00 %

D’une année sur l’autre, en dépit des réductions d’effectifs qui se succèdent, la structure de la répartition des agents douaniers par action et par mission se maintient.

Les actions 01, 02 et 03 qui concentrent les activités du pôle sécurisation des échanges mobilisent l’essentiel des ETPT du programme. Mais en 2010, elles auront perdu plus d’effectifs que le pôle fluidité des échanges. La vaste refonte dans laquelle le réseau de bureaux des douanes est engagé depuis 2008, pour les activités chargées du dédouanement, de la fiscalité comme des contributions indirectes, associée à une modernisation des tâches est en voie d’achèvement.

C.– PROJETS TRANSVERSAUX ET PILOTAGE

● Le grand projet informatique de la douane est l’application de dédouanement en ligne par traitement automatisé, Delt@ dans le cadre du programme européen E-Customs, qui permet de traiter les opérations des entreprises et des opérateurs du secteur logistique, le fret express et les particuliers étant gérés sur des modules spécifiques de téléprocédures.

Le RAP 2010 dresse une description plus détaillée du développement du système global Delt@ et des incidences du programme E-Customs sur celui-ci.

Le RAP 2009 mentionnait que le coût global du projet Delt@ serait de 21 millions d’euros, permettrait à terme de réaliser une économie annuelle de 20 millions d’euros par an et de 500 ETPT. Dommage que cette information n’ait pas de suite dans le RAP 2010 et que l’avancement de ce projet au niveau budgétaire ne soit pas évoqué.

● Par contre, le rapporteur spécial considère que le développement consacré au contrat pluri-annuel de performance (CPP) de la DGDDI 2009-2011 a toute sa place dans ce chapitre. En effet ce contrat, qui présente les axes de gestion et d’orientation de l’administration douanière sur trois ans accompagnés d’une batterie d’indicateurs précis, apporte au rapporteur spécial un éclairage précieux sur le pilotage de la DGDDI. Il complète l’approche du RAP du programme 302 au même titre que le rapport d’activité de la DGDDI.

● Un développement sur les plans de renouvellements et d’acquisitions d’équipements tels avions, hélicoptères, armurerie et munitions, etc., même s’il ne concerne que trois ou quatre actions. L’organigramme central de la DGDDI ne permet pas de « situer » la gestion des équipements ; or leur gestion à des niveaux plus décentralisés doit sans doute faire l’objet d’une approche synthétique.

III.– UN NIVEAU DE PERFORMANCE SOUTENU ET RÉGULIER À PRÉSERVER

Les indicateurs du programme n’illustrent que deux des engagements du CPP 2009-2011 de la DGDDI : l’administration d’action et de protection qui offre des services. La dimension « modernisation fiscale » et « gestion attentive des personnels » l’est indirectement.

« La cible 2010 est largement atteinte » est le leitmotiv des différents indicateurs de performance du programme 302 qu’il s’agisse des indicateurs liés à la sécurisation des échanges ou liés à leur fluidité. Ainsi, malgré une réduction du nombre des enquêtes douanières, un ciblage fin a permis des redressements de droits et taxes plus importants en moyenne écrêtée ou non ⁽⁵⁶⁾.

Toutefois, compte tenu des niveaux d’exigence sans cesse relevés, le responsable du programme attire l’attention du rapporteur spécial sur le risque d’un effet démobilisateur sur les agents. Si les années 2008, 2009 et 2010 affichent les trois meilleures performances depuis vingt ans en matière de lutte contre les trafics de stupéfiants, la DGDDI s’inquiète des modifications des conditions d’intervention de ses agents.

En effet, le démantèlement de deux observatoires douaniers et le développement du télépéage sans arrêt sur les autoroutes obligent à réaliser les contrôles douaniers routiers en mouvement pour intercepter les véhicules. L’évolution du mode opératoire expose les agents à plus de risque or le nombre d’accidents et de décès a été plus élevé en 2010. La relation entre sécurité des agents, niveau de performance et budget/qualité des moyens/équipements fait aussi partie des approches auxquelles invite la LOLF (et la Cour des comptes) même si celles-ci ne sont ni naturelles à l’administration, ni aisées.

Par ailleurs, il est signalé que la palette des articles contrefaits porte également sur des produits alimentaires et que le contentieux devient plus complexe, la contrefaçon se sophistiquant.

IV.– LA JUSTIFICATION AU PREMIER EURO DES ACTIONS DU PROGRAMME 302

Comme pour les commentaires sur les exercices précédents, il est plus utile de se référer aux données propres à la DGDDI et retraitées par ses soins qu’aux données issues du programme India Lolf pour apprécier la justification au premier euro (JPE) du programme 302.

Disposant d’une comptabilité « pré-analytique », l’analyse des dépenses par action que fournit la DGDDI est précieuse et lui permet de proposer une approche sérieuse des dépenses complètes et des coûts complets ⁽⁵⁷⁾.

Le rapporteur spécial suggère à la DGDDI de rajouter une colonne au tableau ⁽⁵⁸⁾ qui présente synthétiquement l’utilisation des crédits de l’année 2010. Cette colonne rappellerait, dans la mesure du possible, les montants évalués par la DGDDI à partir desquels elle construit son projet de demande de crédits pour la loi de finances initiale. Elle compléterait l’analyse de l’exécution du budget du programme 302.

PRÉSENTATION DES AE OUVERTS ET CONSOMMÉS EN 2010

(en milliers d’euros)

	Intitulé des actions	AE ouvertes y.c. FDC et ADP en LFI	AE consommées India Lolf	AE consommées retraitées
01	Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises	280 393	266 743	292 232
02	Lutte contre la grande fraude douanière	148 403	138 308	156 528
03	Préservation de la sécurité et de la sûreté de l’espace national et européen	174 255	136 366	160 682
04	Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement	243 705	226 145	246 779
05	Encadrement des filières économiques soumises à régulation fiscale	426 513	380 559	389 840
06	Soutien des services opérationnels	277 920	388 362	290 422
	Total	1 550 919	1 531 749	1 536 485

PRÉSENTATION DES CRÉDITS DE PAIEMENTS OUVERTS ET CONSOMMÉS EN 2010

(en milliers d’euros)

	Intitulé des actions	CP ouverts y.c. FDC et ADP en LFI	CP consommés India Lolf	CP consommés retraités
01	Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises	280 761	265 998	292 856
02	Lutte contre la grande fraude douanière	148 434	145 307	156 551
03	Préservation de la sécurité et de la sûreté de l’espace national et européen	166 262	136 271	157 344
04	Promotion des échanges internationaux et qualité du dédouanement	246 437	223 861	246 770
05	Encadrement des filières économiques soumises à régulation fiscale	427 422	380 025	391 038
06	Soutien des services opérationnels	278 359	382 833	291 735
	Total	1 547 675	1 536 294	1 536 294

Ces tableaux récapitulent pour chaque action les crédits ouverts par la loi de finances pour 2010 (y compris FDC et ADP) pour le programme 302 et leur consommation India Lolf et effective selon la répartition calculée par les services de la DGDDI. L’on se rassure un peu en constatant que les totaux pour les CP India Lolf et retraités sont identiques.

A.– LES DÉPENSES DE PERSONNEL DU TITRE 2

Avec des crédits de personnel qui ont dû être complétés au cours de l’exercice de presque 11 millions d’euros supplémentaires, et ce en dépit d’un respect des objectifs de réduction des effectifs, il est logique que les actions de ce programme présentent en exécution 2010 des charges de personnel supérieures aux prévisions.

L’action 05 Encadrement des filières économiques soumises à régulation fiscale fait figure d’exception. En effet, ses effectifs, qu’il était prévu de renforcer de 161 ETPT, ont enregistré une nouvelle baisse de – 194 ETPT. Dans ces conditions, la consommation de crédits de titre 2 est inférieure à la prévision initiale.

B.– LES AUTRES DÉPENSES

Les dépenses enregistrées sur les différentes actions du programme 302 sont des dépenses de fonctionnement (titre 3), des dépenses d’investissement (titre 5) et des dépenses d’intervention (titre 6).

1.– L’effort de réduction des dépenses de fonctionnement est masqué par les loyers budgétaires.

Les autorisations d’engagement prévues pour l’année 2010 étaient estimées à 144,98 millions d’euros. Les autorisations d’engagement nécessaires au fonctionnement du programme se sont élevées à 163,64 millions d’euros.

Les crédits de paiement prévus pour l’année 2010 étaient estimés à 145,11 millions d’euros. Les crédits de paiement nécessaires au fonctionnement du programme se sont élevés à 166,96 millions d’euros.

Les dépenses de fonctionnement 2010 du programme présentent donc une augmentation apparente par rapport aux prévisions et par rapport au réalisé 2009. Elles sont en effet en hausse de 2,14 % entre 2009 et 2010. Toutefois, une analyse plus détaillée relativise ce phénomène, comme cela avait été décelé dès l’analyse du PAP 2010.

Les dépenses de fonctionnement liées à l’agent et aux missions témoignent des efforts de recherche d’économie puisqu’elles diminuent respectivement de 3,93 % et de 5,99 %.

La dépense liée aux loyers budgétaires, qui s’établit à 18,43 millions d’euros pour l’exercice 2010, consomme 11 % des crédits de paiement. Elle s’établissait en 2009 à 7,44 millions d’euros. Elle a donc plus que doublé.

La différence entre les autorisations d’engagement et les crédits de paiement affectés aux dépenses de fonctionnement du budget prévisionnel et du budget d’exécution est importante, respectivement de 18,66 millions d’euros et de 21,85 millions d’euros. L’exécution des dépenses de fonctionnement 2010 a été permise par la fongibilité des crédits ⁽⁵⁹⁾ et des fonds de concours largement supérieurs aux prévisions.

En vérifiant les différents postes du budget de fonctionnement du programme 302 pour l’exercice 2011, le Rapporteur spécial craint que ne surgissent des difficultés en dépit d’une gestion très surveillée.

De manière accessoire, on observera que le RAP 2010 consacre, à la demande de la Cour des comptes, un développement étoffé au fonctionnement de la Masse des douanes.

2.– Les dépenses d’investissement 2010 sont rognées en AE comme en CP et s’appréhendent plus difficilement

Bien que prévues pour s’établir à 48,75 millions d’euros, les AE du titre 5 sont clôturées à 34,54 millions d’euros, soit à hauteur de 71 % des investissements prévus.

De même, bien que prévus pour s’établir à 44,76 millions d’euros, les CP du titre 5 sont clôturés à 31,03 millions d’euros, soit à hauteur de 69 %.

Or, le Rapporteur spécial connaît la difficulté pour les douanes de maintenir en activité et d’entretenir des équipements indispensables aux missions de sécurité et de contrôle des douaniers (avions et vedettes) mais dont le vieillissement est constaté depuis quelques années.

Les dépenses d’investissement du programme 302 sont inscrites principalement sur trois actions : le Soutien (investissement immobilier et informatique), la Préservation de la sécurité et de la sûreté de l’espace national et européen et la Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises.

● Les investissements relatifs aux équipements

Afin de respecter l’échéancier du programme de renouvellement de la flotte aérienne de la douane ⁽⁶⁰⁾, le programme de renouvellement de la flotte navale a été réduit (report du renouvellement des vedettes garde-côtes) de plus de 5 millions d’euros.

Pour autant, la maîtrise des dépenses relative à ce programme de renouvellement paraît plus floue : le RAP 2009 indiquait en effet que le coût global du renouvellement de trois appareils (y compris leurs équipements embarqués) était estimé à 55,16 millions d’euros, la DGDDI déléguant une partie du projet mais assurant en propre les équipements embarqués

Les investissements liés aux moyens de détection et à l’armement prévus pour l’exercice 2010 ont également été réduits de plus de 2 millions d’euros en CP ⁽⁶¹⁾.

A contrario, le programme de renouvellement du parc automobile ⁽⁶²⁾ a été étendu portant la dépense à 8,2 millions d’euros pour une prévision de 2,2 millions d’euros. Elle est enregistrée sur toutes les actions liées à la sécurisation des échanges et en particulier à la surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises.

● Les dépenses informatiques

Ces dépenses se retrouvent dans les actions liées au volet Facilitation des échanges du programme 302, au sein des actions 04 et 05 et dans l’action Soutien. Elles avaient été prévues à hauteur de 6,9 millions d’euros en AE et 10,12 millions d’euros en CP.

Les AE réalisées ont été légèrement supérieures aux prévisions (7,49 millions d’euros). Si certains engagements n’ont pas été saisis, le lancement 2010 des développements liés au système Delt@ et au projet E-Customs s’est élevé à 2,68 millions d’euros. Par contre les engagements inscrits dans l’action Soutien ont été moindres d’environ 1 million d’euros.

Les crédits de paiement de 7,07 millions d’euros n’atteignent pas les prévisions. Si les projets relatifs aux programmes GAMMA-EMCS et NCVI ont fait l’objet de règlements dépassant les prévisions, les opérations inscrites dans l’action Soutien ont connu quelques retards.

Or, la Cour des comptes, dans son référé du 11 janvier 2011 sur les opérations commerciales de la douane et la réforme du dédouanement, insiste sur la nécessité, d’une part, de garantir la sécurité et la continuité des systèmes informatiques de la DGDDI et, d’autre part, de renforcer les fonctionnalités du système de dédouanement et l’interconnexion des bases de données.

● Les investissements immobiliers

Les opérations immobilières réalisées en 2010 semblent correspondre aux projets de rénovation et d’entretien (4,4 millions d’euros) et d’accompagnement des restructurations de services ⁽⁶³⁾.

3.– Une exécution budgétaire sauvée par de moindres dépenses d’intervention

Les dépenses d’intervention de l’année 2010 sont heureusement inférieures de 27,17 millions d’euros aux prévisions et s’établissent à 298,73 millions d’euros. Par rapport à l’exécution 2009 elles diminuent de plus de 7 %.

Ces dépenses sont concentrées sur l’action 05 Encadrement des filières économiques soumises à régulation fiscale car elles financent principalement des mesures d’aides en faveur des buralistes qui ont été moins importantes que prévues en raison de la hausse des prix du tabac et une augmentation des ventes en volume (280,59 millions d’euros pour une prévision de 300,33 millions d’euros). En voie d’extinction, le dispositif de secours financier enregistre lui aussi une consommation légèrement inférieure à la prévision (17,43 millions pour 19 millions d’euros programmés).

Supportée par l’action 06 Soutien, la contribution de la DGDDI à l’Organisation mondiale des douanes s’élève à 0,7 million d’euros. Enfin le programme 302 n’affiche plus de dépenses d’intervention correspondant à la prise en charge par l’État de dépenses de la collectivité départementale de Mayotte.

La moindre consommation des crédits d’intervention a permis le financement des dépenses de fonctionnement 2010, l’annulation de 12,69 millions d’euros sur les dépenses hors titre 2 et la marge de « trésorerie » nécessaire à une exécution ajustée qui atteint 98,9 % des crédits ouverts.

On notera que les annulations de crédits des dépenses hors titre 2 sont légèrement supérieures mais du même ordre de grandeur que la rallonge budgétaire de 10,67 millions d’euros attribuée au titre 2.

4.– Coûts complets et dépenses complètes

La DGDDI est en mesure de présenter des coûts synthétiques et affiche pour chaque action le coût complet de quelques missions assurées par les douaniers. Les coûts liés aux opérations de surveillance (opérations de contrôle et enquêtes) diminuent tout comme le coût moyen de traitement d’une opération de douane. Cela est imputé à la réduction des effectifs et à une plus grande mobilisation des moyens.

Les dépenses complètes (comptabilité budgétaire) du programme sont évaluées 1 536,29 millions d’euros, en « hausse » de 0,2 % par rapport celles de à 2009. Les coûts complets, indicatifs, sont estimés à la hausse par rapport à 2009 à 1 604,29 millions d’euros.

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GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
ET DES RESSOURCES HUMAINES : STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE L’ÉTAT ;
CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE
ET FINANCIÈRE

Commentaire de M. Pierre-Alain MUET, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LE PROGRAMME STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE L’ÉTAT 300

A.– UNE ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION DES CRÉDITS LIÉE À L’AVANCEMENT DES GRANDS PROJETS INFORMATIQUES 300

B.− UNE PERFORMANCE MOYENNE 306

II.– CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE 307

A.– LES ACTIONS SECTORIELLES PAR PROGRAMME 308

1.– Programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière : la grande variété des dépenses des fonctions d’état-major et de support des ministères financiers 308

2.– Programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière (Hors Chorus) : un programme éphémère lié au déploiement de Chorus 310

B.− UNE PERFORMANCE EN PROGRÈS 311

I.– LE PROGRAMME STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE L’ÉTAT

A.– UNE ÉVOLUTION DE LA CONSOMMATION DES CRÉDITS LIÉE À L’AVANCEMENT DES GRANDS PROJETS INFORMATIQUES

Le rapport annuel de performances de l’année 2010 présente une consommation des autorisations d’engagement pour le programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État de 239,5 millions d’euros, pour une prévision en loi de finances initiale de 184,2 millions d’euros. Cette consommation s’élevait à 400,9 millions d’euros dans le rapport annuel de performances pour 2009. En crédits de paiement, la dépense s’élève à 335 millions d’euros en 2010, contre une prévision de 309,6 millions d’euros. Cette dépense s’élevait à 331,3 millions d’euros en 2009.

La gestion pluriannuelle des deux grands projets transversaux Chorus (système d’information financière) et SI Paye (système d’information sur la paye) explique les évolutions contrastées des autorisations d’engagement, en nette baisse, et des crédits de paiement, relativement stable.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES CRÉDITS DU PROGRAMME
STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE L’ÉTAT

(en euros)

	Autorisations d’engagement (AE)	Crédits de paiement (CP)
a. Totaux des crédits initiaux	184 235 789	309 574 014
b. Ouvertures/annulations (dont FDC et ADP)^(1)	+ 149 701 363	+ 79 754 859
c. Totaux des crédits ouverts	333 937 152	389 328 873
d. Totaux des crédits consommés	239 496 206	335 015 738
Taux de consommation des crédits ouverts (d/c en %)	71,7 %	86 %

(1) Fonds de concours et attributions de produits

1.–  Une baisse des effectifs de la direction du Budget

L’action Politique des finances publiques et analyse de la performance des politiques publiques avec 36,3 millions d'euros, représente 15,14 % des autorisations d'engagements consommées sur le programme pour 2010. La consommation des crédits de paiements s’est élevée à 35,6 millions d'euros sur cette action.

Cette action supporte 379 ETPT affectés à la direction du Budget (425 ETPT étaient prévus en loi de finances initiale). Pour l’essentiel, les crédits consommés sur cette action (34 millions d'euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement) correspondent aux dépenses de personnel (titre 2).

Les dépenses de fonctionnement (2,6 millions d'euros en autorisations d’engagement et 2,1 millions d'euros en crédits de paiement) relèvent principalement de l’exécution de marchés d’assistance relatifs à la modernisation de la gestion financière de l’État. Le Rapporteur spécial relève que le signalement dans le rapport annuel de performances d’erreurs d’imputations dans les outils de gestion des marchés est certainement un témoignage du bien fondé de ces dépenses …

2.– Modernisation de l’État : l’action de la DGME au titre de la RGPP

La présentation des crédits consommés de l’action Modernisation de l’État, qui regroupe les activités de la direction générale de la Modernisation de l’État (DGME), a également dû être révisée du fait de multiples erreurs d’imputation. Cette action représente 21,87 % des autorisations d’engagement consommées sur le programme en 2010 (52,4 millions d'euros en autorisations d’engagement et 60,5 millions d'euros en crédits de paiement).

Les dépenses de personnel (134 ETPT affectés à la DGME) représentent 11,9 millions d'euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement en 2010.

Les dépenses de fonctionnement de cette action s’élèvent à 34,7 millions d'euros en autorisations d’engagement et 41,4 millions d'euros en crédits de paiement consommés au total. Elles ont permis à la DGME de mener des activités d’innovation et de conseil, de poursuivre la réalisation et la mise en œuvre de projets interministériels améliorant notamment la qualité du service rendu aux usagers et de conduire des actions transversales de soutien, de communication et de relation internationales.

À noter parmi ces dépenses, celles relatives à l’optimisation des fonctions supports à laquelle ont été consacrés 7,4 millions d'euros en autorisations d’engagement et 6,4 millions d'euros en crédits de paiement et celles relatives aux missions d’accompagnement des ministères qui ont mobilisé 4,2 millions d'euros en autorisations d’engagement et 5,19 millions d'euros en crédits de paiement.

Les dépenses d’investissement qui après retraitement représentent 5,3 millions d'euros en autorisations d’engagement 6,6 millions d'euros en crédits de paiement ont été consacrées au développement de services en ligne sur le site Internet « mon.service-public.fr » à destination des PME ou des associations.

3.– Information financière de l’État : des informations encore insuffisantes sur Chorus

L’action Information financière de l’État qui recouvre les dépenses engagées pour la construction du progiciel Chorus, destiné à tenir la comptabilité de l’État représente à elle seule 44,45 % des autorisations d’engagement consommées sur le programme (106,5 millions d'euros en autorisations d’engagement et 186,1 millions d'euros en crédits de paiement pour une prévision initiale de 46,6 millions d'euros en autorisations d’engagement et 168,1 millions d'euros en crédits de paiement).

Cette action supporte 15,7 millions d'euros de dépenses de personnel qui correspondent aux 195 ETPT affectés à l’Agence pour l’informatique financière de l’État (AIFE) en 2010.

Le rapport annuel de performances indique que l’année 2010 a vu l’achèvement de la construction et la mise en production des dernières versions de Chorus. Les principales fonctions de gestion sont désormais opérationnelles : programmation, mise à disposition des crédits et suivi budgétaire, gestion de la commande publique, des actifs immobiliers de l’État et d’une bonne part des recettes non fiscales.

Comme les années précédentes, le suivi des dépenses liées au projet Chorus est complexe. Une explication tient à la gestion pluriannuelle des gros marchés de prestation de service, dont l’engagement et la mise en paiement peuvent être reportés d’un exercice budgétaire sur un autre en fonction de l’avancement des projets.

Le rapport annuel de performances fournit néanmoins un tableau qui synthétise les données budgétaires du projet Chorus pour la période 2006-2013 :

SYNTHÈSE DES DONNÉES BUDGÉTAIRES DU PROJET CHORUS
(RÉALISÉ 2006-2010 ET PRÉVISIONS 2011-2013)

(en millions d’euros)

Consommations du projet CHORUS (Justification au premier euro, hors titre 2)	2006 à 2009(réalisé)	2010 (réalisé)	2011	2012	2013	Total prévisionnel
AE (Prévision actualisée à mi-exercice)	378,66	112,12				490,78
AE (Réalisé 2006 à 2010, prévisions 2011 à 2013)	384,93	89,89	145,11	57,69	42,92	720,54
CP (Prévision actualisée à mi-exercice)	258,85	142,20				401,05
CP (Réalisé 2006 à 2010, prévisions 2011 à 2013)	267,92	154,05	153,35	79,77	52,23	711,38

Source : rapport annuel de performances 2010

Le rapport annuel de performances pour 2009 indiquait que les dépenses d’investissement représentaient 499,6 millions d'euros en autorisations d’engagement et les dépenses de maintenance 231,4 millions d'euros en autorisations d’engagement (731 millions d'euros au total). Le rapport annuel de performances 2010 les estime respectivement à 472 millions d'euros et 249,4 millions d'euros, soit un coût budgétaire prévisionnel de 721 millions d'euros (cf. tableau ci-dessus).

Le rapport annuel de performances fournit des explications qui se veulent rassurantes sur cette évolution : la nouvelle répartition des coûts entre construction et maintenance tiendrait compte des coûts constatés en 2010 sur chacun des postes d’une part et de la date réelle de début des prestations de maintenance d’autre part. Le coût global de Chorus intégrant une hausse des investissements et une baisse du coût de maintenance, serait ainsi modifié marginalement.

Le Rapporteur spécial en accepte l’augure. Cependant, il lui apparaît que compte tenu des difficultés rencontrées sur Chorus au cours de son déploiement, prévoir des dépenses de maintenance en baisse sur la période 2011-2013 ressemble fort à un pari audacieux. Le Rapporteur spécial doute donc à ce stade de la réalité du retour sur investissement du projet faute d’informations tangibles et immédiatement accessibles ⁽⁶⁴⁾.

Il convient plus et évidemment de relever que les systèmes d’informations financières de l’État, dont Chorus est la partie prépondérante, sont encore cette année l’objet de la première réserve substantielle de la Cour des comptes au titre de la certification des comptes de l’État en 2010. La Cour précise ainsi que « les caractéristiques des systèmes d’information financière et comptable de l’État imposent une limitation générale dans l’étendue des vérifications de la Cour au titre de l’exercice 2010. De nombreuses incertitudes demeurent sur la prise en compte, dans les nouveaux outils informatiques de l’État, de l’ensemble des observations formulées par la Cour depuis 2006 au titre de la certification des comptes de l’État (…) Les conditions dans lesquelles de nombreux programmes budgétaires ont été basculés dans Chorus et la sous-utilisation de ses fonctionnalités comptables en 2010 font peser un risque majeur sur sa capacité à tenir la comptabilité générale de l’État en 2012. ».

Enfin, l’analyse multicritère MAREVA présentée dans le rapport annuel de performances fournit une estimation actualisée du coût total du projet Chorus pour la période 2006-2015. Ce coût total réévalué, à hauteur de 1 027 millions d'euros est inférieur à celui estimé initialement, qui le fixait à 1 111,4 millions d'euros. La raison en serait la baisse des coûts récurrents qui compenserait la réévaluation des coûts d’investissement. Le gain annuel récurrent passe de 465 millions d'euros dans le scénario initial à 427 millions d'euros dans la version actualisée de l’évaluation de la rentabilité. La valeur actuelle nette est actualisée à 702 millions d'euros. Elle figurait initialement à hauteur de 866 millions d’euros.

Le Rapporteur spécial regrette cette année encore que les périodes du tableau de synthèse des données budgétaires (2006-2013) et celle de l’étude MAREVA (2006-2015) soient différentes, ce qui en complique ainsi la comparaison.

Proposition n° 1 : Améliorer la présentation du tableau de synthèse des données budgétaires concernant le projet Chorus en y indiquant les dépenses de fonctionnement de l’AIFE spécifiques au projet et en alignant les périodes prévisionnelles avec celles de l’étude MAREVA.

4.– La construction du système d’information sur la paye : un projet insuffisamment détaillé

L’action Systèmes d’information et production de la paye contient les dépenses de l’Opérateur national de paye (ONP) pour la construction du système d’information sur la paye (SI Paye) et le noyau commun de des systèmes d’information sur les ressources humaines (SIRH). Elle représente 11,9 % des autorisations d’engagement consommées du programme, soit 29,5 millions d'euros en autorisations d’engagement et 34,9 millions d'euros en crédits de paiement pour une prévision en loi de finances initiale de 26,6 millions d'euros en autorisations d’engagement et 23,5 millions d'euros en crédits de paiement.

La lecture du rapport annuel de performances est perturbée par des retraitements des dépenses occasionnés par la bascule dans l’environnement Chorus. Les crédits consommés concernent, pour l’essentiel, le marché SI Paye, notamment un marché d’assistance à maîtrise d’ouvrage pour l’accompagnement stratégique de l’ONP (11,5 millions d'euros en autorisations d’engagement et 11,2 millions d'euros en crédits de paiement).

L’indicateur associé à l’objectif de maîtrise des coûts d’investissement des grands projets informatique (cf. infra) fait état d’un allongement du calendrier de conception détaillée du projet SI Paye. Le Rapporteur spécial souhaite que le rapport annuel de performances retrace précisément et de façon détaillée le coût global de ce projet structurant pour la conduite et le pilotage de la masse salariale de l’État.

Proposition n°2 : retracer dans le rapport annuel de performances les dépenses liées au projet SI Paye, en distinguant les crédits consacrés à la construction du programme, à l’assistance à maîtrise d’ouvrage, au déploiement du système, à son fonctionnement permanent et à la maintenance et à l’achat éventuel de licences applicatives.

Cette action supporte les 110 ETPT affectés à l’ONP. Les dépenses de personnel constatées sont de 8,3 millions d'euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement.

5.– Les dépenses de personnel de la DGAFP transférées en gestion vers le programme Fonction publique

Les crédits au titre de l’action Politique de la fonction publique et modernisation de la gestion des ressources humaines correspondent aux dépenses de personnel des 133 ETPT affectés à la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP). Ces crédits, 10,6 millions d'euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement, sont transférés en gestion vers le programme 148 Fonction publique de la mission.

6.– Les crédits de l’ARJEL : un choix problématique

L’action Régulation des jeux en ligne, 5,3 millions d'euros en autorisations d’engagement et 7,4 millions d'euros en crédits de paiement consommés pour des prévisions en loi de finances initiale de 6,9 millions d'euros en autorisations d’engagement et 11,6 millions d'euros en crédits de paiement retrace les crédits destinés à l’Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL).

Le Rapporteur spécial s’interroge sur le choix du programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État, en tant que support des crédits de l’ARJEL, tant les missions de cette autorité indépendante (délivrance d’agréments aux opérateurs, lutte contre l’addiction, lutte contre la fraude et le blanchissement d’argent, lutte contre les sites illégaux et veille relative à l’équilibre économiques des filières) apparaissent éloignées des trois objectifs développés dans le bilan stratégique du rapport annuel de performances du programme : maîtrise des dépenses publiques, amélioration de la qualité des services publics et meilleure valorisation du travail des fonctionnaires.

Cette interrogation semble d’ailleurs partagée par Mme Aurélie Filippetti et M. Jean-François Lamour dans leur rapport d’information n° 3463 du 25 mai 2011 sur la mise en application de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne ⁽⁶⁵⁾.

35 ETPT sont affectés à l’ARJEL, les dépenses de personnel se sont portées à 3,4 millions d'euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement en 2010. Les frais de fonctionnement s’élèvent à 1,1 million d'euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement.

B.− UNE PERFORMANCE MOYENNE

Le programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État bénéficie de six objectifs pour autant d’indicateurs de performance.

● L’objectif Rendre visible au citoyen la modernisation de l’État qui bénéficie de l’indicateur Taux de mesures RGPP sur leur trajectoire nominale se veut un indicateur de mise en œuvre de la RGPP. Le Rapporteur spécial, comme la Cour des comptes dans sa note sur l’exécution du budget considère que l’impact de la RGPP ne peut se déduire uniquement de son déploiement. En 2010, 96 % des mesures RGPP ont un « feu vert », signifiant qu’elles sont parfaitement sur leur trajectoire nominale, ou un « feu orange », signifiant qu’elles sont quasiment sur leur trajectoire nominale.

● L’objectif Fournir aux administrations un appui efficace dans la mise en œuvre de la modernisation de l’État s’appuie sur l’indicateur Pourcentage des personnels d’encadrement de l’État estimant que la DGME apporte un appui efficace à la modernisation de l’État à travers ses actions. En 2010, ce taux a atteint 80,31 %, en légère baisse par rapport à 2009 (81,32 %) et en dessous de la cible fixée à 85 %.

● Les indicateurs mesurant la Qualité des objectifs, des indicateurs et de la JPE des programmes du budget de l’État de l’objectif Améliorer la qualité du volet performance du budget de l’État obtiennent des résultats globalement conformes ou supérieurs aux prévisions. Ainsi, le taux de satisfaction du Parlement, mesurée par un institut d’études spécialisées est de 74,1 % en 2010, pour une cible de 60 %. Ce taux était de 81,5 % en 2009. La baisse constatée serait la conséquence d’un changement de méthodologie, l’enquête étant réalisée par courrier et non plus par téléphone. Le Rapporteur spécial constatant de surcroît que les réponses en provenance du Sénat sont très largement majoritaires (74 % des réponses) encourage ses collègues rapporteurs spéciaux à participer d’avantage à l’évaluation de la performance des services ministériels.

● L’objectif Améliorer la qualité de service aux administrations dans le domaine des systèmes d’information financière de l’État s’appuie sur l’indicateur Indice de satisfaction des bénéficiaires des prestations de l’AIFE. Cet indice est en nette baisse de 64 % en 2009 à 57 % en 2010 pour une prévision de 70 % dans le projet annuel de performances 2010. Ce résultat traduit cette année encore les difficultés importantes rencontrées par les utilisateurs de Chorus, compte tenu de l’extension de son déploiement (10 000 nouveaux utilisateurs au 1^er semestre 2010).

● L’indicateur Taux d’avancement de la réalisation du pilote du SI paye de l’objectif Améliorer et fiabiliser le processus de paye des agents de l’État montre la confirmation du retard observé l’an dernier par rapport à l’objectif indiqué dans le projet annuel de performances 2010. La réalisation du pilote SI paye est ainsi avancée à 43,8 % au lieu des 75 % prévus. La livraison de la conception détaillée du projet se trouve ainsi décalée du 3^e trimestre 2010 en 2011. Le Rapporteur spécial ne peut que regretter ces nouveaux délais.

● Enfin, concernant les indicateurs mesurant le Respect des délais et des coûts des grands projets d’investissement de l’objectif Maîtriser le coût d’investissement et de gestion des systèmes d’information interministériels montrent que les deux projets informatiques d’envergure (Chorus et SI Paye) ont un retard de plus de 6 mois et que l’un d’entre eux observe un surcoût cumulé supérieur à 5 %. Ce surcoût estimé à 71 millions d'euros concerne Chorus. Une fois encore, le rapport annuel de performances indique que ce surcoût en investissement est compensé par une diminution des dépenses de fonctionnement, le retour sur investissement du projet n’étant pas remis en cause (cf. supra). Le Rapporteur spécial ne peut que réitérer sa perplexité.

II.– CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE

Le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économique et financière assure l’impulsion et l’harmonisation des politiques des ministères du Budget et de l’Économie. Structuré autour de trois axes d’actions, le programme vise au renforcement de la cohérence et de la convergence des politiques menées, à l’amélioration de la qualité des services rendus et l’accroissement des résultats économique, social et environnemental des activités de gestion et de moyens.

En 2010, le rapport annuel de performances présente une consommation des autorisations d’engagement pour le programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière de 869,7 millions d’euros contre une prévision de 883,2 millions d’euros. En 2009, la consommation des autorisations d’engagement s’élevait à 839 millions d’euros.

La consommation des crédits de paiement s’élève à 811,3 millions d’euros, pour une prévision en loi de finances initiale de 799,3 millions d’euros soit une surconsommation de 12 millions d’euros de crédits de paiement.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES CRÉDITS DU PROGRAMME
CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE

(en euros)

	Autorisations d’engagement (AE)	Crédits de paiement (CP)
a. Totaux des crédits prévus en LFI	883 244 198	799 318 821
b. Ouvertures/annulations (dont FDC et ADP)^(1)	+ 124 490 667	+ 21 738 902
c. Totaux des crédits ouverts	1 007 734 865	821 057 723
d. Totaux des crédits consommés	869 671 792	811 253 739
Taux de consommation des crédits ouverts (d/c en %)	86,3 %	98,8 %

(1) Fonds de concours et attributions de produits

L’effectif global du programme s’établit à 4 804 ETPT, soit une baisse de 517 ETPT par rapport à 2009.

Pour des raisons techniques liées au déploiement progressif du système d’information financière de l’État Chorus, l’ensemble des crédits exécutés à l’échelon déconcentré dans le programme 218 a fait l’objet au projet de loi de finances 2010 d’un transfert sur un programme spécifique temporaire numéroté 318 et intitulé Conduite et pilotage des politiques économiques et financières (hors Chorus). Ce programme créé en vue d’un maintien en gestion sous l’application ACCORD LOLF, retrace les opérations conduites au niveau déconcentré dans le cadre des actions Politiques transversales et Prestations d’appui et de support du programme 218.

En 2010, le programme 318 enregistre une consommation de 80,5 millions d’euros de paiement en autorisations d’engagement pour 84,5 millions d’euros en AE prévu par la LFI. Cette sous consommation se retrouve également au niveau des crédits de paiement puisque 84,6 millions d’euros de crédits de paiement avaient été ouverts pour 81,39 millions d’euros de crédits de paiement dépensés.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES CRÉDITS DU PROGRAMME
CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE
(HORS CHORUS)

(en euros)

	Autorisations d’engagement (AE)	Crédits de paiement (CP)
a. Totaux des crédits prévus en LFI	84 528 962	84 631 140
b. Ouvertures/annulations (dont FDC et ADP)^(1)	- 1 224 570	- 1 399 039
c. Totaux des crédits ouverts	83 304 392	83 232 101
d. Totaux des crédits consommés	80 549 208	81 399 436
Taux de consommation des crédits ouverts (d/c en %)	96,6 %	97,7 %

(1) Fonds de concours et attributions de produits

A.– LES ACTIONS SECTORIELLES PAR PROGRAMME

1.– Programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière : la grande variété des dépenses des fonctions d’état-major et de support des ministères financiers

● L’action État-major, médiation et politiques transversales correspond à 33,28 % des autorisations d’engagement consommées sur le programme (289,3 millions d'euros en autorisations d’engagement et 295,8 millions d'euros en crédits de paiement consommés). Cette action retrace principalement les crédits relatifs à L’action sociale, santé et sécurité au travail (110,40 millions d'euros en autorisations d’engagement et 116,26 millions d'euros en crédits de paiement consommés). Ces dépenses concernent les principales politiques ministérielles au sujet de la restauration (39,67 millions d’euros en autorisations d’engagement et 45,58 millions d’euros en crédits de paiement), le logement (23,04 millions d’euros), les vacances enfants et familles (29 millions d’euros) ou encore la protection sociale complémentaire.

● L’action Expertise, audit, évaluation et contrôle représente 7,02 % des autorisations d’engagement consommées du programme (61 millions d'euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement consommés). Elle concerne les dépenses de fonctionnement des corps de contrôle des ministères du Budget et de l’Économie. Les dépenses concernant le remboursement d’agents mis à disposition des organismes extérieurs à l’administration s’élèvent en 2010 à 0,77 million d'euros en autorisations d’engagement et 0,23 million d’euros en crédits de paiement.

● L’action Promotion des politiques économique, financière et de l’emploi contient les crédits du service de communication (SIRCOM) et représente 2,20 % des autorisations d’engagement consommées sur le programme soit 19,1 millions d'euros et 18,6 millions d'euros en crédits de paiement alors que 22,56 millions d’euros en et 22,03 millions d’euros avaient été respectivement initialement budgétés. Cet écart par rapport à la loi de finances initiale (– 2,28 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement) est justifié par l’abandon de la campagne sur les investissements d’avenir (– 2,25 millions d’euros). Les principales actions de communication ont été des actions de promotion de l’emploi (1,78 million d'euros en autorisations d’engagement et 1,70 million d'euros en crédits de paiement), des campagnes de publicité (1,87 million d'euros en autorisations d’engagement et 1,76 million d'euros en crédits de paiement) concernant la suppression de la taxe professionnelle, le concours des jeunes entrepreneurs ou encore les actions visant à promouvoir les principales mesures de la loi de Modernisation de l’économie (LME) et du statut de l’auto-entrepreneur.

● L’action Contribution au respect du droit et à la sécurité juridique correspond à 1,92 % des autorisations d’engagement consommées du programme (16,7 millions d'euros en autorisations d’engagement et 18,15 millions d'euros en crédits de paiement consommés). Elle comporte les crédits de la direction des Affaires juridiques.

● L’action Prestations d’appui et support représente 55,21 % des autorisations d’engagement consommées du programme en 2010 (480,1 millions d'euros en autorisations d’engagement et 416,5 millions d'euros en crédits de paiement consommés). Principale action du programme, celle-ci regroupe les crédits informatiques, immobiliers, logistiques et divers. Comme en 2009, La consommation des autorisations d’engagement est inférieure à la prévision (501,677 millions d'euros en loi de finances initiale 2010). La prévision pour les crédits de paiement (417,76 millions d'euros) correspond pratiquement au montant des crédits de paiement consommés.

Les dépenses de fonctionnement courant inscrites sur l’action Prestations d’appui et support s’élèvent à hauteur de 339,9 millions d'euros en autorisations d’engagement et 274,2 millions d'euros en crédits de paiement soit une surconsommation de 2,73 millions d'euros en autorisations d’engagement et de 9,82 millions d'euros en crédits de paiement par rapport aux prévisions établies en loi de finances initiale 2010.

TABLEAU SYNTHÉTIQUE DES DÉPENSES DE L’ACTION PAR NATURE ET PAR POSTE

(en millions d’euros)

	Dépenses de fonctionnement		Dépenses d’investissement		Dépenses d’intervention
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Informatique, téléphonie et audiovisuel	38,70	31,47	1,03	2,10
Dépenses de fonctionnement liées à l’immobilier des services centraux	235,29	181,34	0,19	– 0,26
Dépenses de logistique	54,05	52,87	0,84	0,84	0,44	0,43
Dépenses de formation	5,17	4,12
Dépenses du service des achats de l’État (SAE)	-0,02	0,04
Service à compétence nationale TRACFIN	0,30	0,30
Dépense de communication	0,09	0,09
Dépense d’action sociale	2,9	2,9	– 1,09	– 1,09
Dépenses diverses	4,2	2,7			1,32	1,84

Source : rapport annuel de performances 2010

● L’action Présidence française du G8/G20 mise en place en 2010 représente 0,37 % des crédits consommés (3,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et 1,03 million d’euros de crédits de paiement consommés). Les principaux postes de dépenses concernent essentiellement la conception, l’organisation et la coordination de manifestation, les frais de déplacement, la sécurité et l’aménagement des locaux.

2.– Programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière (Hors Chorus) : un programme éphémère lié au déploiement de Chorus

● L’action Politiques transversales représente 58,70 % des crédits consommés (47,28 millions d’euros en autorisations d’engagement et 47,9 millions d’euros en crédits de paiement consommés). L’écart entre les montants inscrits en loi de finances initiale (– 3,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et – 3,6 millions d’euros en crédits de paiement) s’explique, selon le rapport annuel de performances 2010, par la mise en réserve de précaution d’une partie des crédits conduisant à ajuster les dépenses d’intervention à hauteur des crédits réellement mis à disposition de l’action sociale et de la santé et sécurité au travail.

● L’action Prestations d’appui et de support représente 41,30 % des crédits consommés soit 33,26 millions d’euros en autorisations d’engagement et 33,49 millions d’euros en crédits de paiement consommés.

B.− UNE PERFORMANCE EN PROGRÈS

La performance du programme mesurée par cinq objectifs et dix indicateurs met en avant des résultats la plupart du temps conformes aux objectifs fixés.

Les indicateurs mesurant l’amélioration de l’information, la qualité de prestation de conseil et d’audit, les conditions d’emplois de travail et de vie et des agents des ministères ainsi que la maîtrise des coûts des fonctions supports montrent une réalisation en ligne avec les cibles fixées. Néanmoins, l’objectif visant à mettre en œuvre une gestion personnalisée des ressources humaines associé à trois indicateurs, reste toujours en dessous des prévisions fixées.

● L’objectif Améliorer l’information des publics et faciliter les relations de l’usager avec l’administration est désormais associé à un seul indicateur mesurant le Taux de notoriété des actions ministérielles auprès du grand public. Comme l’année précédente, il dépasse la prévision établie à 55 % avec un taux de 68,9 %. Par ailleurs, l’indicateur montre un résultat supérieur de 6 points à la réalisation de 2009 (62,7 %).

● L’objectif de qualité de service Améliorer la qualité des prestations de conseil et d’audit est composé de trois sous-indicateurs mesurant le taux de satisfaction des commanditaires par rapport aux prestations fournies. Stabilisés à un haut niveau depuis 2009, les trois indicateurs obtiennent des résultats supérieurs aux prévisions.

● L’objectif Mettre en œuvre une gestion personnalisée des ressources humaines s’appuie, pour l’année 2010, sur trois indicateurs au lieu de deux en 2009. L’indicateur Nombre d’entretien d’évaluation-notation réalisés au premier trimestre rapporté à l’effectif total bien que s’améliorant par rapport en 2009 (+ 9 points) n’atteint toujours pas sa cible, fixée à 75 % dans le projet annuel de performances 2010, avec une réalisation de 63,7 %. Le responsable de programme justifie ce résultat en indiquant les importantes opérations de fusions et restructurations de services locaux n’ayant pas permis d’atteindre les objectifs initialement prévus.

L’indicateur sur la formation mesurant la Part des agents de catégorie C ayant suivi au moins une formation dans l’année continue à baisser pour atteindre 60,4 % en 2010 contre 68,4 % en 2009, alors que l’objectif prévu dans le projet annuel de performances 2010 était de 70 %. Comme pour l’année précédente, le responsable de programme explique cette nouvelle baisse par les réorganisations en cours au sein de la DGFIP et de la direction générale de la Concurrence de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). L’objectif cible devrait faire l’objet d’une réactualisation (fixé à 65 % dans le projet annuel de performances 2012).

Le troisième indicateur Part des bénéficiaires de l’obligation d’emploi prévue par la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 se rapproche de l’objectif fixé à 5,50 % avec une réalisation de 4,76 %.

● L’objectif Améliorer les conditions d’emploi, de travail et de vie des agents et de leur famille par la mise en œuvre de prestations d’action sociale adaptées s’appuie sur l’indicateur, décliné en deux sous indicateurs, mesurant la Part des agents bénéficiant de prestations d’action sociale adaptées dans les secteurs de la restauration, de l’aide au logement et des séjours vacances pour enfants et adolescents.

En ce qui concerne le premier sous-indicateur, l’objectif en matière d’accès à la restauration collective fixé a 75,1 % a été dépassé puisque 75,7 % des agents ont eu accès à ce type de restauration. Pour le second sous-indicateur relatif aux familles bénéficiaires des prestations « vacances enfants », la prévision fixée à 53,5 % et réactualisée à 50 % n’a pas été atteinte avec une réalisation de 48,5 %.

● Enfin le dernier objectif Maîtriser le coût des fonctions support fait l’objet de quatre indicateurs en 2010 contre trois en 2009.

L’indicateur Gains réalisés par la globalisation et la standardisation des achats enregistre un résultat supérieur à la prévision avec 38 millions d'euros économisés pour 30 millions d'euros prévus.

L’indicateur Effectifs affectés à la gestion des ressources humaines rapportés aux effectifs gérés s’est stabilisé et obtient un résultat conforme à la prévision établit à 2,2 %. Cette stabilisation s’explique par la faible amplitude des ajustements d’effectifs entre les différentes composantes de la sphère « RH ».

L’indicateur Ratio d’efficience bureautique indique un Coût direct annuel moyen du poste de travail bureautique de 704,32 euros en 2010 alors que ce coût s’élevait à 720,01 euros en 2009.

L’indicateur Efficience de la gestion immobilière a été ajouté au projet annuel de performances 2010. Son périmètre comprend, en 2010, l’administration centrale des ministères économiques et financiers mais une démarche est en cours au niveau ministériel afin d’élargir le périmètre à l’ensemble des services des deux ministères. Le ratio SUN ⁽⁶⁶⁾/poste de travail fixé à 14,70 m² a été respecté avec un ratio réalisé à 14,6 m² en 2010. Le Rapporteur spécial apprécie les progrès accomplis mais rappelle que dans le cadre de la politique immobilière de l’État, ce ratio est fixé à 12 m². Enfin, le ratio SUB ⁽⁶⁷⁾/SHON fixé à 81 % au PAP a été réalisé à hauteur de 80 % pour l’année 2010.

*

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
ET DES RESSOURCES HUMAINES :
FONCTION PUBLIQUE ;
PROVISIONS

Commentaire de M. Marc FRANCINA, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

^___

Pages

PREMIÈRE PARTIE : LE PROGRAMME FONCTION PUBLIQUE 314

I.– DES TAUX DE CONSOMMATION DE CRÉDITS ÉLEVÉS 314

A.– LA FORMATION DES FONCTIONNAIRES : DES CRÉDITS ESSENTIELLEMENT CONSACRÉS AUX IRA ET À L’ÉNA 315

B.– L’ACTION SOCIALE INTERMINISTÉRIELLE : UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS INFÉRIEURE AUX PRÉVISIONS 316

II.– UNE PERFORMANCE GLOBALEMENT CONFORMES AUX PRÉVISIONS 317

DEUXIÈME PARTIE : LA MISSION PROVISIONS 319

I.– AUCUN CRÉDIT OUVERT SUR LE PROGRAMME PROVISION RELATIVE AUX RÉMUNÉRATIONS PUBLIQUES EN 2010 319

II.– LE PROGRAMME DÉPENSES ACCIDENTELLES ET IMPRÉVISIBLES MARQUÉ PAR LE SÉISME EN HAÏTI ET LA TEMPÊTE XYNTHIA 320

PREMIÈRE PARTIE : LE PROGRAMME FONCTION PUBLIQUE

I.– DES TAUX DE CONSOMMATION DE CRÉDITS ÉLEVÉS

Le programme Fonction publique, dont le responsable de programme est le directeur général de la direction générale de l’Administration et de la fonction publique (DGAFP), regroupe les crédits consacrés à la formation initiale des fonctionnaires d’une part et ceux relatifs à l’action sociale interministérielle d’autre part. Son contenu est donc beaucoup plus limité que son intitulé ne le laisse à penser, comme l’ont fait remarquer à la fois le Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) en septembre 2010 et la Cour des comptes dans sa note sur l’exécution du budget (NEB) de mai 2011. La Cour reprend ainsi à son compte la proposition du CIAP de renommer ce programme : « Coordination interministérielle de la gestion de la fonction publique ». Sans forcément souscrire à cet intitulé, le Rapporteur spécial préconise également que s’engage une réflexion sur le sujet.

Proposition : Engager une réflexion pour donner au programme un intitulé plus en adéquation avec les crédits qu’il retrace.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES CRÉDITS DU PROGRAMME
FONCTION PUBLIQUE

(en euros)

	Autorisations d’engagement (AE)	Crédits de paiement (CP)
a. Totaux des crédits prévus en LFI	243 934 876	221 324 585
b. Ouvertures/annulations (dont FDC et ADP)	– 4 151 624	– 8 037 512
c. Totaux des crédits ouverts	239 783 252	213 287 073
d. Totaux des crédits consommés	222 982 759	199 780 850
Taux de consommation des crédits ouverts (d/c en %)	93 %	93,7 %

Le programme Fonction publique présente en 2010 une consommation en autorisations d’engagement de près de 223 millions d'euros, contre une prévision de 243,9 millions d’euros en loi de finances initiale (soit 91,4 % des crédits prévus en loi de finances initiale et 93 % des crédits ouverts). Cette consommation s’élevait à 249,8 millions d’euros en 2009.

En crédits de paiement la consommation est de 199,8 millions d’euros, pour une prévision en loi de finances initiale de 221,3 millions d’euros (soit 90 % des crédits prévus en loi de finances initiale et 93,7 % des crédits ouverts). Cette consommation s’élevait à 205,4 millions d’euros en 2009.

Depuis 2009, les effectifs de la direction générale de l’Administration et de la Fonction publique (DGAFP) sont imputés sur le programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines. Le rapport annuel de performance de ce programme indique ainsi que près de 10,6 millions d'euros de crédit de dépenses de personnel ont été consommés sur l’action Politique de la fonction publique et modernisation de la gestion des ressources humaines correspondant aux 133 ETPT affectés à la DGAFP en 2010. La comptabilité d’analyse des coûts du programme Fonction publique montre un transfert de seulement 3,6 millions d'euros entre les deux programmes, sans préciser le nombre d’ETPT concernés. Cette dispersion des crédits de la DGAFP et le manque d’information concernant les déversements entre programmes ne facilite pas la lisibilité des documents budgétaires.

A.– LA FORMATION DES FONCTIONNAIRES : DES CRÉDITS ESSENTIELLEMENT CONSACRÉS AUX IRA ET À L’ÉNA

Les crédits de l’action Formation des fonctionnaires ont été consommés à hauteur de 83,9 millions d'euros en autorisations d’engagement pour une prévision de 82,8 millions d'euros en loi de finances initiale et se sont élevés à 83,8 millions d'euros en crédits de paiement pour une prévision de 82,8 millions d'euros (la consommation était de 87,1 millions d'euros en CP en 2009).

Les subventions à l’ENA (35,1 millions d'euros pour une prévision de 35,9 millions d'euros en loi de finances initiale) et aux IRA (40,4 millions d'euros alors que 40,6 millions d'euros étaient inscrits en loi de finances initiale) qui constituent l’essentiel des dépenses de cette action, sont conformes aux prévisions.

Les effectifs rémunérés par l’ENA (539 ETP) et les IRA (796 ETP) sont inférieurs aux plafonds d’emplois votés en loi de finances initiale, particulièrement pour les IRA où le plafond d’emplois était fixé à 889 ETPT. Le projet annuel de performances précise que le volume réel des promotions d’élèves est déterminé sur la base des demandes de recrutement des employeurs et explique le niveau global de réalisation de 2010.

Les IRA ont bénéficié par ailleurs de 0,6 millions d'euros en provenance de divers ministères.

Les autres dépenses de fonctionnement retracées sur cette action concernent les formations interministérielles. Ainsi, 0,5 millions d'euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement ont été versées sous forme de subventions pour l’Institut de préparation à l’administration générale (IPAG) et aux centres de préparation à l’administration générale (CPAG). Les dépenses de concours et de formations se sont élevées à 1,7 million d'euros en autorisations d’engagement et 1,5 million d'euros en crédits de paiement. Enfin, 1,2 millions d'euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement ont été consacrés à des opérations de communication et d’études, notamment dans le cadre du salon de l’étudiant ou de celui de l’emploi public. Une étude consacrée à la parité hommes / femmes a également été financée sur ces crédits (0,5 million d'euros en crédits de paiement).

En ce qui concerne les dépenses d’intervention, la subvention aux organisations syndicales s’est élevée à 2,4 millions d'euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement. L’allocation pour la diversité a vu les crédits qui y sont consacrés consommés à hauteur de 2,5 millions d'euros en autorisations d’engagement et 2,4 millions d'euros en crédits de paiement en 2010.

B.– L’ACTION SOCIALE INTERMINISTÉRIELLE : UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS INFÉRIEURE AUX PRÉVISIONS

Les crédits de l’action Action sociale interministérielle ont été consommés à hauteur de 139 millions d'euros en autorisations d’engagement pour une prévision en loi de finances initiale de 162,7 millions d'euros et se sont élevés à 116 millions d'euros en crédits de paiement, en retrait par rapport à la prévision de 140,1 millions d'euros en crédits de paiement.

Le rapport annuel de performance permet de suivre en détail la consommation des crédits d’action sociale interministérielle en 2010. Cette dernière résulte de la dynamique propre de chaque prestation (chèque vacances, chèque emploi service universel pour garde d’enfants, réservation de place de crèches, aide ménagère à domicile, aide à l’installation des personnels de l’État, prêt mobilité, réservations de logement, restaurants inter-administratifs).

Il apparaît que la sous consommation des crédits provient essentiellement des dépenses d’investissement pour la rénovation des restaurants inter-administratifs qui se sont révélées inférieures aux prévisions. Des retards imputables aux mauvaises conditions climatiques sont avancés pour expliquer les décalages dans le calendrier de rénovation. Des appels d’offres ont par ailleurs été déclarés infructueux. Le programme de rénovation prévu initialement jusqu’en 2012 devra être prolongé jusqu’en 2014.

L’ensemble des dépenses de l’action se répartit comme suit :

RÉCAPITULATION DES CRÉDITS PAR NATURE DE DÉPENSES ET TYPE DE PRESTATION

(en millions d’euros)

Nature de dépenses	Prestations	LFI		Consommation		écarts
		AE	CP	AE	CP	AE	CP
Fonctionnement	Chèques vacances	34,5	34,5	29,6	28,8	4,9	5,7
	Chèque emploi service universel (CESU) pour garde d’enfants de 0 à 3 ans	31,7	31,6	32,1	29,7	- 0,4	1,9
	CESU pour garde d’enfants de 3 à 6 ans	46,6	23,3	36,3	21	10,3	2,3
	réservation de places en crèches	12	10,6	17,2	8,5	- 5,2	2,1
	Aide à l’installation des personnels de l’État	6,1	6,1	6,5	6,5	-0,4	-0,4
	Prêt mobilité	0,9	1		0,01	0,9	0,99
	Réservations de logement sociaux	7,4	6,7	5,6	3,9	1,8	2,8
	Restaurants inter-administration	0	0	0,3	0,3	- 0,3	- 0,3
	Sections régionales interministérielles d’action sociale (SRIAS)	1,8	1,8	2	2	- 0,2	- 0,2
Investissement	Rénovation des restaurants inter-administration	18,1	20,9	5,3	12,5	12,8	8,4
Intervention	Participation de l’État au financement de la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA)	2	2	2	2	0	0
	Rénovation des restaurants inter-administration	0	0	2	0,8	- 2	- 0,8

Source : Rapport annuel de performance 2010.

II.– UNE PERFORMANCE GLOBALEMENT CONFORMES AUX PRÉVISIONS

Le suivi de la performance du programme s’appuie sur trois objectifs et 8 indicateurs.

● S’agissant de l’objectif Promouvoir une nouvelle GRH dans la fonction publique d’État, l’indicateur mesurant le Degré de mise en œuvre par l’ensemble des DRH ministérielles d’une stratégie de gestion prévisionnelle (GPRH) a atteint le taux de 100%, dépassant la cible de 92 % prévue dans le projet annuel de performances en 2010. Compte tenu de cet excellent résultat, un nouvel indicateur Suites données aux conférences de gestion prévisionnelle des ressources humaines a été prévu dans le cadre de la loi de finances pour 2011.

L’indicateur mesurant la Part de l’encadrement concernée par le dispositif de rémunération à la performance indique que 89% des attachés, des administrateurs civils et des emplois de direction est concerné par le dispositif. La généralisation de la rémunération à la performance se poursuit donc et les résultats sont supérieurs à l’objectif de 70 % visé pour 2010 dans le projet annuel de performances. La cible est de 100 % pour 2012.

En ce qui concerne l’indicateur de suivi du processus de fusion des corps, il montre que si ce processus se poursuit, il n’a pas atteint les objectifs visés en loi de finances initiale. Il apparaît que depuis le 1^er janvier 2005 et le 31 décembre 2010, 332 corps ont été supprimés (prévision de 350 dans le projet annuel de performances 2010) dans le cadre de fusion, intégration ou alignement. À la date du 31 décembre 2010, 368 corps étaient actifs au sein de l’État ou des établissements publics administratifs. La cible est de 320 corps actifs et de 380 corps supprimés en 2011. L’objectif à l’horizon 2015 est de parvenir à un nombre de 230 corps actifs.

● L’objectif Moderniser la formation des fonctionnaires fait l’objet de deux indicateurs.

Les indicateurs mesurant le Coût complet annuel d’un élève de l’ENA ou des IRA sont en augmentation et dépassent les prévisions. Pour les IRA (+ 2,5 %), les deux principales raisons invoquées sont la prise en compte dans le calcul du coût complet des coûts afférents à la mise en œuvre des classes préparatoires intégrées et la diminution du nombre d’élèves. Pour l’ENA (+ 1,4 % par rapport à la prévision actualisée 2010), la cause principale est également la diminution du nombre d’élèves (– 2 élèves) non prévue lors de la définition de la cible, qui augmente mécaniquement le coût unitaire.

Le Rapporteur spécial se félicite que l’indicateur de l’ENA mesure enfin le coût complet annuel à l’instar de celui relatif aux IRA. Les deux indicateurs peuvent dorénavant être comparés : le coût complet annuel d’un élève de l’ENA est donc de 78 921 euros, celui d’un élève des IRA est de 55 512 euros. Les indicateurs de coût par élève augmenteront mécaniquement dans les années à venir en fonction de l’augmentation des cotisations du CAS Pension et par les augmentations de point d’indice. Des efforts de gestion importants devront donc être entrepris dans les écoles pour respecter les cibles de coûts.

L’indicateur État d’avancement de la politique de rénovation des concours montre que 312 concours ont fait l’objet d’une mesure de réforme en 2010, dépassant la cible fixée à 250 dans le projet annuel de performances.

● Le troisième objectif de performance du programme vise à Optimiser la gestion des prestations d’action sociale interministérielle.

La qualité insuffisante des restaurants administratifs reste un sujet de préoccupation des personnels et la marque d’un environnement de travail peu motivant. En 2010, la démarche de performance a encore souffert d’un environnement dégradé en raison de la situation économique générale et d’appels d’offres infructueux. L’indicateur d’efficience Pourcentage des restaurants inter administratifs (RIA) dont l’environnement sanitaire est considéré conforme aux normes d’hygiène et de sécurité en vigueur en matière de restaurant collective a cependant atteint 67 %, ce qui correspond précisément à la prévision établie dans le projet annuel de performances, la cible 2011 étant de 81 %. Il mesure le travail à accomplir en matière de rénovation des RIA. Compte tenu des difficultés rencontrées ces dernières années et du retard pris dans sa réalisation, la totalité du programme, prévue à l’origine pour 2012, devrait être réalisée en 2014.

L’indicateur Coût de gestion des prestations extérieures chargées de la gestion de certaines prestations sociales mesure le coût des prestataires de service (Mutualité fonction publique – Services…) auxquels fait appel la DGAFP pour gérer les prestations sociales. La mise en oeuvre d’une procédure de mise en concurrence a permis d’optimiser l’utilisation des crédits consacrés à l’action sociale interministérielle pour atteindre un taux de 3,04 % du coût total des prestations inférieur aux 3,79 % constatés en 2009. La cible n’a cependant pas été atteinte : elle était de 1,20 % pour 2010 et de 1,08 % pour 2011. Les progrès constatés ces dernières années restent à confirmer.

L’indicateur Taux de pénétration des prestations CESU-garde d’enfant 0/3 ans et 3/6 ans a fait l’objet d’une prévision de 92 % dans le projet annuel de performances 2010 avec une cible de 94 % en 2011. En 2010, le taux a atteint 92 % conformément aux prévisions. Ce très bon résultat démontre la bonne adéquation de ce dispositif aux besoins des agents.

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* *

DEUXIÈME PARTIE : LA MISSION PROVISIONS

La mission Provisions regroupe les crédits de la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits en loi de finances initiale (programme Provision relatives aux rémunérations publiques) et ceux de la dotation pour dépenses accidentelles et pour dépenses imprévisibles (programme Dépenses imprévisibles et accidentelles).

I.– AUCUN CRÉDIT OUVERT SUR LE PROGRAMME PROVISION RELATIVE AUX RÉMUNÉRATIONS PUBLIQUES EN 2010

Aucun crédit n’a été ouvert sur cette dotation en loi de finances initiale pour 2010 ni en loi de finances rectificative. Il en est de même en loi de finances initiale pour 2011. Cela montre s’il en était besoin qu’une répartition a priori de l’ensemble des rémunérations est possible entre les programmes des missions du budget de l’État, comme la Cour des comptes le suggère dans la note sur l’exécution du budget de mai 2011.

Des crédits avaient été ouverts en 2008 et 2009 (150 millions d'euros) afin de financer les exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires de l’État prévues par l’article 1^er de la loi n° 2007-1123 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (loi TEPA) et par le décret n° 2007-1430 du 4 octobre 2007.

II.– LE PROGRAMME DÉPENSES ACCIDENTELLES ET IMPRÉVISIBLES MARQUÉ PAR LE SÉISME EN HAÏTI ET LA TEMPÊTE XYNTHIA

En loi de finances initiale, les crédits inscrits sur la dotation 552 s’élevaient à 72,5 millions d'euros en autorisations d’engagement et 58,5 millions d'euros en crédits de paiement. En 2010, cinq mouvements réglementaires ont été effectués sur cette dotation pour un montant total de 30,7 millions d'euros en autorisations d’engagement et 31,7 millions d'euros en crédits de paiement.

Ils ont notamment permis de financer à hauteur de 13 millions d'euros les secours mis en œuvre à l’occasion du séisme survenu en Haïti :

– un versement de 10 millions d'euros a été effectué le 4 février 2010 sur le programme Solidarité à l’égard des pays en voie de développement de la mission Aide publique au développement afin de répondre à l’appel d’urgence lancé par l’Organisation des nations unies (ONU). Ces crédits ont été répartis entre plusieurs organisation humanitaires : UNICEF, Handicap international, Médecins du monde, etc. ;

– un versement de 3 millions d’euro a été opéré le 3 mai 2010 sur le programme Action de la France en Europe et dans le monde de la mission Action extérieure de l’État au titre du financement de travaux d’urgence et de l’installation de bâtiments provisoires pour les autorités françaises en Haïti.

Par ailleurs, 11,5 millions d'euros en autorisations d’engagement et 12,5 millions d'euros en CP ont été ouverts par décret le 7 décembre 2010 sur le programme Concours spécifiques et administration de la mission Relation avec les collectivité territoriales afin de compléter l’indemnisation des collectivités territoriales en raison des conséquences de la tempête Xynthia (5,8 millions d'euros en autorisations d’engagement et 12,5 millions d'euros en crédits de paiement) et des inondations survenues dans le Var (5,7 millions d'euros en autorisations d’engagement). La Cour des comptes estime dans sa note sur l’exécution du budget, que ces dépenses visant à compléter des crédits de paiement ouverts en loi de finances rectificative se révélant insuffisant, auraient dû faire l’objet d’un décret d’avance.

Un versement de 1,8 million d’euros au profit du programme Coordination du travail gouvernemental (action Coordination de la sécurité et de la défense) de la mission Direction de l’action du Gouvernement a été opéré par décret le 18 octobre 2010 ;

Enfin 4,4 millions d’euros (en autorisations d’engagement et crédits de paiement) ont été ouverts par le 15 décembre 2010 au profit des missions Gestion des finances publiques et des ressources humaines et Économie, dont 3,9 millions d’euros sur le programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local et 0,5 million d’euros sur le programme Statistiques et études économiques.

Le projet annuel de performances indique que l’identification tardive (au moment de la liquidation des paies de décembre) des incidents à l’origine des besoins supplémentaires de crédits de personnel constatés sur ces deux programmes a rendu indispensable le recours à un décret pour dépenses accidentelles et imprévisibles pour assurer la paie des personnels concernés. La Cour des comptes considère là encore que la procédure du décret d’avance aurait dû être utilisée.

*

* *

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
ET DES RESSOURCES HUMAINES : POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L’ÉTAT ;
COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Yves DENIAUD, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LE PROGRAMME ENTRETIEN DES BÂTIMENTS DE L’ÉTAT 325

1.– Un taux de consommation des crédits perturbé par un versement insolite en loi de finances rectificative 325

2.– Une évaluation de la performance encore en construction 326

II.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT 327

1.– Une relance certaine des cessions 328

2.– Une hausse automatique de la contribution au désendettement 329

3.– Des dépenses immobilières en baisse 330

4.– Un suivi de la performance immobilière à compléter 332

Le Rapporteur spécial constate que les exercices se suivent et se ressemblent : la Cour des comptes a en effet maintenu dans sa certification des comptes de l’État pour l’exercice 2010 la réserve substantielle sur le patrimoine immobilier de l’État. Il en est de même de la réserve substantielle relative aux opérateurs, qui mentionne que leur patrimoine immobilier est toujours incorrectement retranscrit à l’actif de leur bilan.

Le basculement des outils de suivi du parc immobilier de l’État dans le système d’information financière Chorus, effectué en 2009, aurait pourtant dû permettre une meilleure gestion et faciliter le contrôle des instruments d’évaluation du patrimoine immobilier de l’État.

Cependant, au terme du deuxième exercice en mode Chorus, il apparaît selon la Cour des comptes que l’incertitude forte pesant sur la valorisation du patrimoine immobilier de l’État n’a toujours pas été levée, en raison notamment du manque de fiabilité des données. Le rapport annuel de performances de la mission Gestion du patrimoine immobilier de l’État précise d’ailleurs que le service France Domaine prévoit de lancer un marché d’assistance pour remédier à cette situation et entreprendre une campagne de fiabilisation et de corrections des données qui devrait se poursuivre sur plusieurs années. Le Rapporteur spécial estime que cette situation n’a que trop durer et que sa poursuite sur plusieurs années, telle que présentée, est inadmissible.

Le rapport annuel de performances rappelle par ailleurs que 651 opérateurs ont dressé l’inventaire physique de leur patrimoine immobilier et que pour 543 d’entre eux situés en métropole, celui-ci est valorisé à hauteur de 34,2 milliards d’euros auquel il convient d’ajouter les forêts pour un montant de 9,8 milliards d’euros. Cette estimation vaut pour l’année 2009. L’année 2010 a vu l’achèvement de cet inventaire (soit 21 750 biens). Cependant, le Rapporteur spécial note, pour le regretter, l’absence d’une évaluation actualisée de ce patrimoine dans le rapport annuel de performances.

Le Rapporteur spécial juge par ailleurs paradoxal que le rapport annuel de performances ne mentionne nulle part une évaluation du patrimoine immobilier de l’État !

Proposition n° 1 : indiquer dans le rapport annuel de performances les valorisations actualisées des patrimoines immobiliers de l’État et de ses opérateurs enfin fiabilisées et donc certifiables.

La Cour des comptes indique dans son rapport de certification que le patrimoine immobilier de l’État figure dans ses comptes au 31 décembre 2010 pour une valeur nette comptable de 66,4 milliards d’euros contre 65,3 milliards d’euros à fin 2009 (pro forma).

I.– LE PROGRAMME ENTRETIEN DES BÂTIMENTS DE L’ÉTAT

1.– Un taux de consommation des crédits perturbé par un versement insolite en loi de finances rectificative

Créé en 2009, le programme Entretien des bâtiments de l'État a pour objet de regrouper sur un programme unique les crédits d'entretien lourds des bâtiments de l'État qui sont de la responsabilité du propriétaire. Son périmètre d'action est l'ensemble des programmes de l'État qui payent des loyers budgétaires.

Le rapport annuel de performances sur la gestion immobilière de l’État précise qu’en 2010, tous les ministères se sont vus appliquer des loyers budgétaires pour les immeubles qu’ils occupent. Le montant total de ces loyers budgétaires a atteint 1,13 milliard d’euros en 2010, dont 97 % ont été recouvrés (soit 1,1 milliard d’euros), pour les 4 435 unités immobilières concernées.

Le Rapporteur spécial rappelle que le volume du programme connaît une montée en charge progressive qui dépend directement du montant de ces loyers budgétaires : le pourcentage des loyers alloué a été de 12 % en 2009, 16 % en 2010 et sera de 20 % en 2011.

En 2010, le programme était doté de 169 millions d'euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement. Ces montants correspondent quasiment à 16 % des loyers budgétaires prévus en loi de finances initiale.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES CRÉDITS DU PROGRAMME
ENTRETIEN DES BÂTIMENTS DE L’ÉTAT

(en euros)

	Autorisations d’engagement (AE)	Crédits de paiement (CP)
a. Totaux des crédits prévus en LFI	168 688 605	169 001 525
b. Ouvertures/annulations (dont FDC et ADP)	+ 150 306 628	+ 234 814 530
c. Totaux des crédits ouverts	318 995 233	403 816 055
d. Totaux des crédits consommés	204 235 678	239 558 055
Taux de consommation des crédits ouverts (d/c en %)	64 %	59,3 %

Les taux de consommation relativement faible des crédits s’expliquent par les transferts de crédits en provenance du Plan de relance de l’économie, mis en œuvre dans le cadre de la loi de finances rectificative du 4 mars 2009 et par un versement exceptionnel en loi de finances rectificative (cf. infra).

Entre 2009 et 2010, le programme a donc reçu par transferts 217 millions d'euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement en provenance du Plan de relance de l’économie, dont le tableau ci-dessous récapitule l’évolution de la consommation.

BILAN DE LA CONSOMMATION DES CRÉDITS SUR LE PLAN DE RELANCE

(en millions d’euros)

	Crédits alloués depuis 2009	Consommation 2009	Consommation 2010	Consommation totale	Non consommé fin 2010
Autorisations d’engagement	217	180,5	30,3	210,8	6,2
Crédits de paiement	217	77,5	106,4	183,9	33,1

Source : rapport annuel de performances 2010

Bien que le rapport annuel de performances rappelle les limites méthodologiques de suivi de l’exécution budgétaire de ce programme à caractère interministériel du fait des décalages de calendrier de déploiement du progiciel Chorus dans les ministères, le Rapporteur spécial note avec satisfaction que la présentation du programme s’est enrichie cette année d’un diagramme permettant de connaître la répartition des autorisations d’engagement par finalité de la dépense.

On apprend ainsi que 38 % des autorisations d’engagement sont consacrées à l’entretien lourd, 15 % au Plan de relance, 10 % à la maintenance préventive, 5 % à la maintenance corrective et 1 % respectivement aux contrôles réglementaires et aux audits, expertises et diagnostics.

Reste 29 % des autorisations d’engagement qui correspondent à un versement au compte d’affectation spéciale Participation financière de l’État. En effet, 60 millions d'euros ont transité par le programme (loi de finances rectificative du 30 décembre 2010) pour permettre la recapitalisation de la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM). Outre le fait que le Rapporteur spécial regrette l’absence dans le rapport annuel de performances d’information sur les raisons et les objectifs de cette recapitalisation, il s’interroge également sur la pertinence du choix du programme Entretien des bâtiments de l’État en tant que support de ce versement.

Le rapport annuel de performances fournit cette année par ailleurs un certain nombre de diagrammes qui permettent de suivre la consommation des crédits tant au niveau central que dans les services déconcentrés, mais également selon les ministères et selon les régions : il s’agit là d’un effort de présentation appréciable, en dépit des limites méthodologiques exprimées plus haut.

2.– Une évaluation de la performance encore en construction

Le programme poursuit trois objectifs : Optimiser le coût de l'entretien relevant du propriétaire par la mise en place d'une maintenance préventive ; Sécuriser le parc immobilier par la réalisation des contrôles réglementaires ; Conduire la rénovation thermique des bâtiments de l'État.

Chacun de ces objectifs s’appuie sur des indicateurs dont le rapport annuel de performances souligne cette année encore les limites.

L’indicateur Pourcentage des dépenses affectées à des opérations préventives du premier objectif a dû être retraité pour exclure les données transmises par les ministères pour ne conserver que celles en provenance des préfets de régions. En effet, les données ministérielles faisaient apparaître des résultats disparates, reflétant un éventail de travaux moins représentatif que dans les services déconcentrés. Il apparaît ainsi que 24,4 % des dépenses ont eu pour objet des opérations de maintenance préventive en région, la cible étant de 20 % dans le projet annuel de performances 2010. Il faut par ailleurs souligner que la Cour des comptes préconise dans sa note sur l’exécution du budget (NEB) de consolider la fiabilité de cet indicateur en raison de la complexité à distinguer l’entretien préventif de l’entretien correctif. Cette préoccupation est partagée par le Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) qui a jugé dans le cadre de l’audit du programme effectué en mai 2011 cet indicateur non pertinent et devant être refondu.

En ce qui concerne l’indicateur Pourcentage de réalisation des contrôles réglementaires du deuxième objectif, le rapport annuel de performances indique qu’il présente encore des limites significatives car il s’est limité en 2010 au volet « sécurité incendie » des contrôles, ce que souligne également le CIAP. Les résultats font apparaître un progrès significatif (45,9 % en 2010, pour 30 % réalisé en 2010), mais restent très en deçà de la cible qui était fixée à 80 %.

Enfin en ce qui concerne le Pourcentage des bâtiments de bureaux de l’État ayant fait l’objet d’un audit énergétique qui est l’indicateur associé au troisième objectif, le rapport annuel de performances précise qu’il est évalué à 70,9 %, en 2010 pour une cible de 100 %. Là encore, le projet annuel de performances fait état du caractère imprécis de cet indicateur, notamment du fait de l’absence d’une centralisation automatique des résultats d’audit. Cette absence devrait être comblée en 2011, faisant espérer alors des mesures plus précises des audits effectuées par les administrations. Le CIAP suggère de faire évoluer cet indicateur vers un indicateur de travaux, et à plus long terme vers un indicateur de mesure de l’efficacité énergétique.

II.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT

Les recettes du compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État sont essentiellement assurées, depuis sa création par la loi de finances initiale pour 2006, par les produits de cessions des biens immobiliers de l’État. La loi de finances initiale pour 2010 a permis d’alimenter le CAS du produit de la cession de droits immobiliers.

Le rapport annuel de performances propose, cette année encore, un état d’avancement de la mise en œuvre de la politique immobilière de l’État :

– mise en place des conventions d’utilisation servant notamment de support aux loyers budgétaires et à la politique interministérielle d’entretien des bâtiments de l’État et supprimant le régime de l’affectation des immeubles de l’État aux ministères ;

– dispositif des loyers budgétaires dont 2010 a été l’année de la généralisation à tous les ministères (cf. supra) ;

– mise en place dans chaque ministère d’un comité de politique immobilière (CPI) dont une trentaine se sont tenus en 2010 au cours desquels ont été étudiés environ 1 600 projets immobiliers ;

– extension à l’ensemble des départements de la mise en œuvre des schémas pluriannuels de stratégie immobilière notamment dans le cadre de la réforme de l’administration territoriale de l’État,

– amélioration de la connaissance du patrimoine des opérateurs de l’État (cf. supra) ;

– mise en œuvre dans Chorus des fonctionnalités liées à la gestion immobilière et poursuite de la professionnalisation du service France domaine ;

– suivi et mise à jour du programme de cessions immobilières.

1.– Une relance certaine des cessions

Le Rapporteur spécial constate que, contrairement à l’année 2009, la partie Recettes constatées par ligne et justification des écarts (page 13 du rapport annuel de performances 2010) ne donne aucune information sur les cessions les plus significatives réalisées en 2010, ni sur l’origine réelle des abondements du CAS en gestion : le tableau fourni indique uniquement une exécution de 592,3 millions d'euros pour une prévision fixée en loi de finances initiale à 900 millions d'euros.

Il faut se reporter au bilan stratégique et à la justification au premier euro du programme Contribution au désendettement de l’État pour connaître le montant des cessions immobilières réalisées qui s’élève donc à 502,3 millions d'euros au 31 décembre 2010.

La note sur l’exécution du budget (NEB) de la Cour des comptes permet au Rapporteur spécial de compléter son information de façon synthétique : aux 502,3 millions d'euros de cessions, il convient de rajouter 0,9 million d'euros de fonds de concours et 89,1 millions d'euros de recouvrement de titres émis sur le budget général pour arriver au total de recettes du CAS tel qu’annoncé dans le rapport annuel de performances. Il est vrai cependant que les récapitulations des mouvements de crédits de chacun des programmes de la mission permettent d’obtenir ces informations, mais au prix d’une réelle difficulté.

Il convient donc absolument à l’avenir de veiller à compléter l’information fournie dans le rapport annuel de performances sur les recettes constatées et la justification des écarts.

Proposition n° 2 : Renseigner obligatoirement la partie Recettes constatées par ligne et justification des écarts dans la présentation du compte d’affectation spéciale du rapport annuel de performances.

Il faut à nouveau se référer à la NEB de la Cour des comptes pour expliquer la différence entre la prévision de la loi de finances initiale et la réalisation effective : les 900 millions d'euros prévus en loi de finances initiale 2010 intégraient encore 700 millions d'euros au titre du seul ministère de la Défense, notamment les cessions des bâtiments parisiens dans le cadre de l’opération de regroupement de ses services centraux à Balard. Le scénario envisagé de portage par une société filiale commune de la Caisse des dépôts et consignations et de la SOVAFIM, très compromis en 2009, a irrémédiablement été abandonné en 2010.

Au regard de cet événement, il apparaît que le montant des cessions (502 millions d'euros) a finalement été supérieur aux prévisions de cessions hors opération « Balard » (200 millions d'euros) et aux cessions réalisées en 2009 (475 millions d'euros ⁽⁶⁸⁾).

2.– Une hausse automatique de la contribution au désendettement

Le rapport annuel de performances indique que la contribution au désendettement de l’État s’établit au titre de l’année 2010 à 50,5 millions d'euros, soit 10,05 % des cessions, pour une prévision en loi de finances initiale de 30 millions d'euros.

Les versements effectués en 2010 correspondent à la somme du reliquat de la contribution au désendettement due au titre de l’année 2009 (10,2 millions d'euros) et de trois versements correspondant à la contribution au désendettement des ventes immobilières encaissées entre le 1^er janvier et le 30 septembre 2010 (soit 34,66 millions d'euros). Le total de ces versements est donc de 44,86 millions d'euros.

La contribution du CAS au désendettement s’affiche donc en nette hausse. Ce mouvement devrait se poursuivre en raison de la modification du taux de participation au désendettement qui initialement fixé à 15 % du produit des cessions devrait progressivement être porté à 30 % en 2014, en vertu de l’article 61 de la loi de finances initiale pour 2011.

Le tableau suivant rappelle le montant des produits de cession et la contribution au désendettement depuis 2006 :

TABLEAU DE DÉSENDETTEMENT

(en euros)

Gestion	Montant des produits de cession	Montant de la contribution versée dans l'année	Montant de la contribution se rapportant aux produits de cession de l'année	Taux
2006	798 895 270	68 376 856	120 817 074	15,12 %
2007	820 882 901	123 976 637	131 737 890	16,05 %
2008	395 258 460	42 181 644	61 774 245	15,62 %
2009	475 003 322	12 635 174	22 830 178	4,81 %
2010	502 289 023	44 852 222	50 500 578	10,05 %
Total	2 992 328 976	371 817 205	387 659 965	12,96 %

Source : rapport annuel de performances 2010

3.– Des dépenses immobilières en baisse

En 2010, deux programmes retracent les dépenses effectuées aux moyens des cessions immobilières. En effet, au programme 722 Contribution aux dépenses immobilières s’est ajouté le programme 723 Contribution aux dépenses immobilières : expérimentations Chorus qui se distingue du premier par le fait que les dépenses immobilières qui y sont retracées sont celles des ministères ayant basculé sur le progiciel Chorus en 2010 (ministères de la Défense, de l’Éducation nationale et de l’Enseignement supérieur et de la recherche). En 2011, ne subsistera que le programme 723, ce qui devrait faciliter la lecture du rapport annuel de performances.

Le taux de « retour sur cessions » avait été fixé à 85 % dans la loi de finances initiale 2008. Un remploi prioritaire a été instauré en 2009, à destination des ministères occupant le bâtiment cédé, à hauteur de 65 % du produit de la cession. Une réserve de crédits mutualisés de 20 % est ainsi constituée, et permet à l’État propriétaire de soutenir, grâce au programme Contribution aux dépenses immobilières, des projets que les ministères n’ont pas les moyens de financer, du moment que ces projets soient en cohérence avec la stratégie de modernisation de la gestion patrimoniale de l’État et avec les critères de performance immobilière.

Selon le rapport annuel de performances, les dépenses immobilières des ministères se sont élevées en 2010 sur les deux programmes à 375,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et 567,9 millions d’euros en crédits de paiement. Elles étaient respectivement de 495,3 millions d'euros en AE et de 868,3 millions d'euros en CP en 2009. Ces crédits proviennent à la fois du « retour » du produit des cessions mais aussi des reports de crédits de 2009 sur 2010.

Il convient de noter que le rapport annuel de performances du programme Contribution aux dépenses immobilières : expérimentations Chorus fait état de différences notables entre les restitutions opérées à partir du logiciel India (outil utilisé par les ministères n’ayant pas basculé sur Chorus) et les restitutions Chorus pour les dépenses des trois ministères concernés. Ces différences (- 0,8 million d'euros en autorisations d’engagement et + 2,2 millions d'euros en crédits de paiement) ne font l’objet d’aucune explication circonstanciée, ce qui est dommageable.

La principale opération financée en 2010 sur le programme Contribution aux dépenses immobilières est l’acquisition du site de Takinogawa pour le futur lycée franco-japonais pour 37,2 millions d'euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement. Sur le programme Contribution aux dépenses immobilières : expérimentations Chorus il s’agit de la construction du rectorat de Dijon pour laquelle 29,6 millions d'euros en autorisations d’engagement et 7,7 millions d'euros en crédits de paiement ont été mis à disposition par le CAS par France Domaine.

Dans sa note sur l’exécution du budget (NEB) pour 2010, la Cour des comptes soulève à nouveau la question de l’éligibilité des dépenses effectuées sur le CAS au regard du statut juridique des immeubles sur lesquels des travaux peuvent être financés par le CAS et de la nature des opérations susceptibles d’être financées par lui.

Ainsi, la NEB indique que toutes les dépenses de frais d’entretien de biens situés à l’étranger occupés par le ministère des Affaires étrangères ont été financées en 2010 sur le CAS, sans recourir au programme Entretien des bâtiments de l’État ni au programme Action de la France en Europe et dans le monde de la mission Action extérieure de l’État. Or il convient de rappeler que seules sont en principe éligibles les dépenses liées à des opérations modifiant le périmètre du patrimoine de l’État visant à améliorer la performance de l’utilisation ou de la gestion du parc, ce qui exclut les dépenses d’entretien courant.

Le Rapporteur spécial reprend cette année encore à son compte la recommandation de la Cour des comptes quant au contrôle de l’éligibilité des opérations financées sur le CAS.

Proposition n° 3 : Améliorer le contrôle de l’éligibilité des opérations financées par le CAS à la demande des ministères, en fonction du périmètre du CAS, au regard du statut juridique des immeubles et de la nature des opérations.

4.– Un suivi de la performance immobilière à compléter

La mesure de la performance du CAS s’appuie sur les deux objectifs Optimiser le parc immobilier de l’État et Améliorer la qualité des évaluations domaniales.

● L’indicateur Pourcentage du nombre d’immeubles vendus par rapport au nombre d’immeubles recensés en fin d’année précédente sur le programme national des cessions de l’année associé à l’objectif d’optimisation du parc domanial montre un résultat de 42 % pour une cible fixée à 45 % en loi de finances initiale : plus de 4 biens sur 10 ont donc été vendus dans l’année prévue pour leur cession. Il s’agit là d’un progrès par rapport à 2009.

Cependant, le Rapporteur spécial considère que cet indicateur gagnerait à être complété, sinon remplacé comme le suggère la Cour des comptes dans sa NEB, par un indicateur mesurant le pourcentage des recettes de cession encaissées par rapport aux recettes prévues, qui permettrait de mesurer par ailleurs la performance du CAS du côté des recettes.

Le rapport annuel de performances signale que le deuxième indicateur associé à l’objectif, Rendement moyen d’occupation des locaux (sur les opérations ayant fait l’objet d’une demande de remploi) a été abandonné dans le projet de loi de finances 2011, en raison de son caractère limité au regard du périmètre des opérations concernées.

Le Rapporteur spécial comprend ce choix, mais regrette par ailleurs la suppression dans le rapport annuel de performances (à l’exception de deux opérations suivies sur le programme Contribution aux dépenses immobilières : expérimentations Chorus), du tableau présentant les principales opérations de l’année dans lequel figurait notamment l’indication du ratio d’occupation par agent : ce tableau permettait de juger de la performance globale des ministères quant au respect du ratio de 12 m² par agent pour les nouvelles opérations. Cette préoccupation semble partagée par le CIAP.

● L’objectif Améliorer la qualité des évaluations domaniales s’appuie sur l’indicateur Écart moyen entre valeur vénale et prix réalisé à la vente, au titre des ventes d’un montant supérieur à 2 millions d’euros. En 2010 cet écart a été mesuré à 1,21 % (cible fixée à 1,09 %), ce qui tend à démontrer que les évaluations effectuées par France Domaine sont proches du montant des cessions réalisées et donc de bonne qualité. Le CIAP juge que le faible nombre de ventes pris en compte ne peut rendre qu’acceptable la pertinence de cet indicateur et recommande de le remplacer par un indicateur mesurant la conformité des opérations immobilières financées par le CAS avec la politique immobilière de l’État en termes de réduction des surfaces. Ce devrait être le cas en 2012, selon la réponse que le responsable de programme a fait parvenir au CIAP. Le Rapporteur spécial ne peut que s’en féliciter.

Par ailleurs, conformément à l’article 144 de la loi de finances pour 2010, le RAP a été complété cette année d’une annexe proposant le suivi des prises à bail et des acquisitions de l’État et des opérateurs de l’État au cours de l’année 2010.

Il en résulte que 65 biens d’une valeur supérieure à 0,5 million d'euros ont été acquis par l’État pour montant total de 91,8 millions d’euros et que 35 immeubles ont été pris à bail auprès de bailleurs privés pour un loyer global de 95,4 millions d'euros. Les opérateurs de l'État ont acquis 13 biens, d’une valeur totale de 155,7 millions d’euros et contracté 8 baux privés pour un montant annuel global de loyers de 12,2 millions d'euros.

Le Rapporteur spécial renouvelle son souhait de compléter ces tableaux par des indications de surface et de nombre d’agents destinés à occuper ces locaux, pour en apprécier la performance, au regard de la politique immobilière de l’État, notamment du ratio de m² par agent. Devrait également y figurer le montant des loyers par m² pour les immeubles pris à bail. Cette disposition permettrait ainsi de vérifier le respect par les ministères et les opérateurs de l’État des plafonds de loyer (fixé par exemple à 400 euros/m² hors taxe hors charges à Paris, par le ministre chargé du Domaine le 19 mai 2010).

Proposition n° 4 : Compléter le tableau de suivi des prises à bail et des acquisitions de l’État et des opérateurs de l’État, avec les indications de surface de ces immeubles et des effectifs qu’il est prévu d’y affecter, ainsi que le montant du loyer au m².

Enfin, la Cour des comptes précise que la trésorerie disponible sur le CAS était de 759 millions d'euros en autorisations d’engagement et 623 millions d'euros en crédits de paiement à la date du 31 décembre 2010. Les restes à recouvrer du CAS sur les cessions réalisées en 2010 et antérieurement représentaient 160,8 millions d'euros.

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IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION

Commentaire de Mme Béatrice PAVY, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– UNE IMPORTANTE SOUS-DOTATION EST ENCORE À DÉPLORER MALGRÉ DE RÉELS EFFORTS POUR RATIONALISER LA GESTION DES ACTIONS 336

A.– LE PROGRAMME 303 IMMIGRATION ET ASILE : DES EFFORTS ENCORE INOPÉRANTS POUR MAÎTRISER LES DÉPENSES DE LA DEMANDE D’ASILE 338

1.– L’action 1 Circulation des étrangers et politique des visas : des chantiers qui suivent leur cours 340

2.– L’action 2 Garantie de l’exercice du droit d’asile : des hypothèses peu réalistes de maîtrise des dépenses de l’asile 341

3.– L’action 3 Lutte contre l’immigration irrégulière : une consommation qui diminue encore autant en vertu d’une rationalisation des coûts que du report d’un important chantier 343

4.– L’action 4 Soutien : des dépenses stabilisées 343

B.– LE PROGRAMME 104 INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE : UN BUDGET SOUS TENSION 344

1.– L’action 11 Accueil, intégration des étrangers primo-arrivants et apprentissage de la langue française : un renforcement des moyens de l’OFII nécessité par l’alourdissement de ses missions 346

2.– L’action 12 Autres actions d’intégration des étrangers en situation régulière : des crédits servant de variable d’ajustement 347

3.– L’action 13 Aide au retour et à la réinsertion : des dotations utilisées pour renforcer les dépenses de la demande d’asile 347

4.– L’action 14 Naturalisation et accès à la nationalité : des dépenses très stables 348

II.– LA PERFORMANCE DES CRÉDITS PUBLICS : UNE ÉVALUATION DE PLUS EN PLUS PARCELLAIRE 348

A.– LE PROGRAMME 303 IMMIGRATION ET ASILE : UNE PERFORMANCE QUI SE DÉTÉRIORE ENCORE SOUS LA PRESSION DE LA DEMANDE D’ASILE 348

B.– LE PROGRAMME 104 INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE : UNE ÉVALUATION TRÈS PARTIELLE DE LA PERFORMANCE 350

I.– UNE IMPORTANTE SOUS-DOTATION EST ENCORE À DÉPLORER MALGRÉ DE RÉELS EFFORTS POUR RATIONALISER LA GESTION DES ACTIONS

Un ministère de l’Immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire (MIIINDS) avait été créé et doté d’un budget propre le 1^er janvier 2008. En novembre 2010, il est absorbé par le ministère de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration.

Le Rapporteur spécial escompte que cette intégration contribue à consolider le dialogue de gestion que les responsables de la mission Immigration, asile et intégration se sont attachés à construire ces dernières années entre leurs services centraux, en charge de la définition et du pilotage des actions de la mission, et certains des principaux acteurs sur le terrain que sont les préfectures, la police et la gendarmerie.

De fait, la Cour des comptes a de nouveau pointé ⁽⁶⁹⁾, comme en 2009, l’« insuffisante capacité de pilotage » des responsables de programme : « La constitution du SGII [Secrétariat général à l’immigration et à l’intégration] sous forme d’une administration dite d’état-major, resserrée et s’appuyant sur les services déconcentrés de plusieurs autres ministères, ne facilite pas le pilotage de la mission : la connaissance des dépenses, de leurs déterminants, l’efficacité d’un dialogue de gestion, supposent des liens étroits entre services déconcentrés, chargés de suivre la mise en œuvre, et l’administration centrale. Les systèmes d’information ne peuvent pas suppléer des relations directes entre services. »

En outre, cette situation n’est pas sans lien avec deux difficultés que la représentation nationale rencontre dans son analyse de l’exécution budgétaire :

– de nombreuses erreurs d’imputation viennent encore fausser les comptes de la mission. Non seulement elles compliquent la fin de gestion pour les responsables des deux programmes qui doivent les retraiter manuellement, mais elles ne permettent pas une lecture immédiate des résultats, les tableaux du rapport annuel de performance les présentant en l’état ;

– une évaluation du coût « transministériel » des actions impulsées par le SGII manque toujours. Certes, un document de politique transversal consacré à la politique française de l’immigration et de l’intégration est transmis chaque année au Parlement dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances (souvent avec retard), mais il propose peu d’analyses et aucune ventilation lisible par actions de la mission auxquelles ces dépenses complémentaires se rapportent. Dans la mesure où il apparaissait fin 2010 que le budget propre de la mission ne représente que 13,7 % de la totalité de moyens mobilisés pour cette politique transversale, ce manque est un biais à une évaluation pertinente de sa performance.

Proposition n° 1 : Donner une évaluation du coût global « transministériel » des actions impulsées par le secrétariat général à l’immigration et à l’intégration.

Dans le même souci de renforcer la capacité de pilotage du nouveau SGII, le Rapporteur spécial approuve le fait que la réorganisation ait maintenu sur un seul site l’essentiel des services en charge de la conduite de la mission. Récente, leur réunion géographique devait permettre de simplifier la gestion de personnels issus de différentes administrations tout en renforçant la cohérence stratégique entre les différentes missions et face aux autres services ministériels.

2010 confirme ainsi la relative stabilisation des dépenses en personnel de la mission (réunies au sein de l’action 4 Soutien du programme 303), qui apparaissent même en léger retrait par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale en raison notamment de la disparition du cabinet lors du remaniement ministériel de fin d’année. Le schéma d’emploi global se traduit ainsi par une réduction de 4 ETPT. Les dépenses du titre 2 présentent néanmoins une progression de 3 % par rapport à l’exécution 2009 (+ 1,67 % hors CAS pensions) liée principalement à la revalorisation des charges de pensions civiles et du point de la fonction publique.

L’exercice voit également la montée en puissance de plusieurs chantiers développant des outils informatiques destinés à suivre plus finement les flux migratoires et intégrer davantage les actions des différents intervenants, ou construisant de vrais dispositifs de contrôle de gestion.

Pour autant, les dépenses de la mission Immigration, asile et intégration, constituées à plus des deux-tiers de dépenses d’intervention, ont continué de s’alourdir en 2010 pour atteindre 683,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et 677,9 millions d'euros en crédits de paiement. Elles ont ainsi débordé de respectivement 20,9 % et 21,6 % (+ 118,1 et + 120,4 millions d'euros) les crédits globaux votés en loi de finances initiale, ou de 14,4 % et 15 % si l’on prend en compte les versements attendus de fonds de concours européens. 32,1 millions d’euros étaient ainsi prévus en 2010 ; cependant seuls 15,9 millions d’euros ont été disponibles au cours de l’année (reports de l’exercice 2009 ou nouveaux rattachements).

Si la mission a bénéficié de reports de crédits de l’exercice 2009 ainsi que de la levée des réserves de précaution constituées sur ses deux programmes, les dotations du programme 303 Immigration et asile ont dû être encore fortement abondées en cours de gestion, essentiellement pour financer la prise en charge des demandeurs d’asile dont le nombre n’a cessé de progresser.

Les crédits du programme 104 Intégration et accès à la nationalité ont également été complétés en fin d’année pour renforcer la subvention à l’OFII (Office français de l’immigration et de l’intégration) ; ils ont plus substantiellement supporté des annulations en faveur du programme 303.

EXÉCUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

(en millions d’euros)

Programme	LFI (a)	Mouvements en cours d’exercice	Crédits ouverts (b)	Dépenses (c)	Niveau de dépenses (c/a)	Taux de consommation (c/b)
303 Immigration et asile	485,7	122,1	607,8	595,7	+ 22,7 %	98 %
104 Intégration et accès à la nationalité	79,3	9,4	88,7	87,4	+ 10,2 %	98,5 %
Total	565	131,6	696,5	683,1	+ 20,9 %	98,1 %

EXÉCUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT

(en millions d’euros)

Programme	LFI (a)	Mouvements en cours d’exercice	Crédits ouverts (b)	Dépenses (c)	Niveau de dépenses (c/a)	Taux de consommation (c/b)
303 Immigration et asile	478,1	129,6	607,7	590,7	+ 23,6 %	97,2 %
104 Intégration et accès à la nationalité	79,4	9,7	89,1	87,2	+ 9,8 %	97,8 %
Total	557,5	139,4	696,8	677,9	+ 21,6 %	97,3 %

Source : rapport annuel de performances 2010.

LFI : loi de finances initiale, hors fonds de concours (FDC) et attribution de produits (ADP)

Ces mouvements n’ont pourtant pas suffi à couvrir l’ensemble des besoins puisqu’il apparaît que le SGII supporte près de 6 millions de report de charges : 5,8 millions à payer à Pôle Emploi au titre de l’ATA (allocation temporaire d’attente) et 0,17 million de pénalités de retard dans le cadre d’un marché passé avec la CIMADE pour l’accompagnement social des retenus des centres de rétention administrative (CRA).

On peut aussi relever que le retardement du chantier du CRA de Mayotte, programmé en 2010 (à hauteur de 10 millions d’euros en autorisations d’engagement), est venu opportunément alléger les besoins de financement du programme 303.

A.– LE PROGRAMME 303 IMMIGRATION ET ASILE : DES EFFORTS ENCORE INOPÉRANTS POUR MAÎTRISER LES DÉPENSES DE LA DEMANDE D’ASILE

Ce programme a bénéficié de près des six-septièmes des moyens de la mission, les mouvements de crédits en cours de gestion renforçant sensiblement un poids déjà prédominant.

La loi de finances initiale pour 2010 avait prévu des dotations de 485,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et 478,1 millions d'euros en crédits de paiement, que devaient compléter 17,1 millions d’euros provenant de quatre fonds de concours européens (fonds retour, fonds frontières extérieures, fonds d’intégration et fonds pour les réfugiés).

DES CRÉDITS AUX DÉPENSES DU PROGRAMME 303 IMMIGRATION ET ASILE EN 2009 ET 2010

(en euros)

	Autorisations d’engagement		Crédits de paiement
Programme / Action : Prévision LFI (y.c. FDC et ADP) Consommation	2009	2010	2009	2010
TOTAL du programme	443 424 353 512 048 681	502 819 852 595 718 846	446 224 353 512 654 925	495 176 192 590 730 684
consom./LFI		+ 18,5 %		+ 19,3 %
consom. 10/09		+ 16,3 %		+ 15,2 %
Circulation des étrangers et politique des visas	2 600 000 725 320	2 600 000 2 894 031	2 600 000 666 671	2 600 000 2 803 733
consom./LFI		+ 11,3 %		+ 7,8 %
consom. 10/09		+ 299 %		+ 320,5 %
Garantie de l’exercice du droit d’asile	289 100 000 376 048 297	324 063 455 456 132 142	289 100 000 376 368 109	324 563 455 456 502 357
consom./LFI		+ 40,75 %		+ 40,65 %
consom. 10/09		+ 21,3 %		+ 21,3 %
Lutte contre l’immigration irrégulière	86 766 000 73 659 996	106 963 991 69 949 290	86 766 000 75 054 712	96 963 991 67 039 658
consom./LFI		– 34,6 %		– 30,9 %
consom. 10/09		– 5 %		– 10,7 %
Soutien	64 958 353 61 615 068	69 192 406 66 743 383	67 758 353 60 565 433	71 048 746 64 384 936
consom./LFI		– 3,5 %		– 9,4 %
consom. 10/09		+ 8,3 %		+ 6,3 %

Source : rapport annuel de performances 2010.

Face à la dérive des dépenses liées à la demande d’asile, ce sont finalement près de 608 millions d’euros de crédits en autorisations d’engagement et crédits de paiement qui ont été ouverts au titre du programme 303 Immigration et asile, successivement grâce :

– au report de près de 6 millions de crédits de l’exercice 2009 ;

– à la levée en juillet de la réserve de précaution qui représentait 18,6 millions en autorisations d’engagement et 19 millions en crédits de paiement ;

– mais aussi à des ouvertures de crédits par décret d’avance de 60 millions, par décret de transfert de 0,51 million en autorisations de paiement et 0,008 en crédits de paiement, et par loi de finances rectificative, en décembre, à hauteur de 47,1 millions en autorisations d’engagement et 55,3 millions en crédits de paiement, dont une partie (2,3 millions) provenait des dotations des actions 12 et 13 du programme 104.

Les rattachements de crédits de fonds de concours n’ont atteint que 9,45 millions d’euros.

L’essentiel de ces moyens complémentaires a été affecté au financement des dépenses de prise en charge des demandeurs d’asile, et plus précisément au financement de leurs centres d’accueil (CADA), de leur hébergement d’urgence, de l’ATA, mais aussi au renforcement des capacités d’instruction de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

En effet, loin des hypothèses optimistes retenues par les prévisions, la demande d’asile s’est accrue ; et les délais de traitement des demandes et recours se sont à nouveau allongés.

De fait, les crédits du programme ont été consommés à 98 % des autorisations d’engagement et à plus de 97 % des crédits de paiement. Les dépenses sont donc supérieures de 22,7 % (+ 110 millions) aux autorisations d’engagement prévues en loi de finances initiale hors fonds de concours et de 23,6 % (+ 112,7 millions) aux crédits de paiement initiaux. Elles ont même augmenté de près de 17 % par rapport aux crédits consommés en 2009, les dépassant de 83,7 millions en autorisations d’engagement et de 78,1 millions en crédits de paiement.

L’écart est plus net s’agissant de l’exécution de l’action 2 Garantie de l’exercice du droit d’asile : les dépenses engagées pour la prise en charge des demandeurs d’asile se sont accrues de plus de 80 millions d’euros par rapport à l’exercice précédent (+ 21,3 % d’autorisations d’engagement et 21,29 % de crédits de paiement). Atteignant un montant de dépenses de plus de 456 millions en autorisations d’engagement et crédits de paiement, supérieur de plus de 44 % aux dotations inscrites en loi de finances initiale (+ 140 millions), cette action a drainé la plus grande partie des renforts budgétaires et bénéficié encore :

– de redéploiements de crédits au sein du programme 303 : 35,6 millions d’autorisations d’engagement et 29,9 millions de crédits de paiement de l’action 3 ;

– et d’un mouvement de fongibilité asymétrique à partir des crédits du titre 2 (1 million) pour soutenir les dépenses de l’ATA.

1.– L’action 1 Circulation des étrangers et politique des visas : des chantiers qui suivent leur cours

La loi de finances initiale pour 2010 avait inscrit 2,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, en exécution de la décision du conseil de modernisation des politiques publiques de transférer du programme 151 Français à l’étranger et étrangers en France au programme 303 les crédits de fonctionnement et d’investissement destinés à la sous-direction des visas et consacrés au réseau mondial visa (RMV2) et à l’informatique des consulats.

La consommation a dépassé les crédits votés alloués à la totalité de l’action 1 de 11,3 % en autorisations d’engagement (+ 0,09 million) et 7,8 % en crédits de paiement au titre des seules dépenses de fonctionnement.

Les crédits d’investissements ayant été rendus fongibles avec ceux de l’action 4 Soutien, les dépenses correspondantes y sont globalisées dans divers postes qui suivent leurs cours.

2.– L’action 2 Garantie de l’exercice du droit d’asile : des hypothèses peu réalistes de maîtrise des dépenses de l’asile

À l’instar de la Cour des comptes, le Rapporteur spécial relève que, pour la troisième année consécutive, cette action a été substantiellement sous-dotée, requérant d’importants compléments budgétaires en cours de gestion.

Certes, ces dotations ont été revues à la hausse en loi de finances initiale pour 2010 (316 millions au lieu de 289 en 2009), mais sont restées à un niveau nettement inférieur aux dépenses constatées l’exercice précédent (376 millions en autorisations d’engagement et crédits de paiement).

Or, ce sont 456 millions d’euros qui ont été consommés en autorisations d’engagement et en crédits de paiement par cette action, représentant 76,6 % des dépenses du programme et 66,8 % de celles de la mission.

Deux postes ont particulièrement augmenté :

– l’hébergement des demandeurs d’asile : les 21 689 places du dispositif national d’accueil des demandeurs d’asile et les 1 606 places du dispositif d’hébergement d’urgence à destination des demandeurs de la région parisienne géré par la société d’économie mixte Adoma ont dû être complétées par des hébergements d’urgence en hôtel ou en structures collectives. Notamment près de 19 000 places supplémentaires ont été financées par les services déconcentrés de l’État. Ce sont ainsi 312,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement qui ont été dépensés, pour des dotations initiales de 231,1 millions d’euros – soit une croissance de plus de 35 %. Les frais relatifs à l’hébergement d’urgence, en particulier, ont plus que triplé (+ 267 %), atteignant un montant d’environ 110 millions d’euros au lieu des 30 millions d’euros inscrits en autorisations d’engagement et en crédits de paiement ;

– de même, les dépenses consacrées à l’allocation temporaire d’attente (ATA), dont une moyenne de 28 000 personnes a bénéficié en 2010, se sont élevées à 198 % des montants inscrits en loi de finances initiale (105 millions d’euros au lieu de 53 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement).

Au surplus, il conviendrait de rajouter à ces montants quelques 20 millions d’euros qu’aurait représenté l’accueil dans le dispositif d’hébergement d’urgence généraliste (géré par le programme 177 de la Mission Ville et logement) de demandeurs d’asile n’ayant pu être logés en CADA ⁽⁷⁰⁾.

Ces dépenses évoluent selon une logique de guichet en fonction d’une demande dont on ne peut anticiper tous les déterminants.

On peut néanmoins considérer que les hypothèses très volontaristes sur lesquelles le budget 2010 a été construit manquaient de réalisme. En effet, quand bien même la demande d’asile se serait stabilisée, l’OFPRA et la CNDA ⁽⁷¹⁾ devaient gérer des dossiers en attente en nombre si important qu’il était improbable qu’elles le résorbent assez vite pour suivre les nouveaux dans les délais très réduits attendus. Les stocks de recours en instance devant la Cour étaient déjà de 25 845 fin 2009 – sachant qu’elle met en moyenne une année pour traiter un dossier.

Au demeurant, 2010 a confirmé la tendance de la demande d’asile à progresser depuis 2008, augmentant encore de 10 % en 2010 – de 13,5 % pour les seules premières demandes qui requièrent des délais d’instruction plus importants.

Malgré une amélioration de sa productivité, l’OFPRA n’a pas réussi à contenir la dérive des délais d’instruction (cf. infra) dont l’allongement aggrave mécaniquement le nombre de demandeurs d’asile pris en charge et la durée de leur hébergement ou de leur allocation. Et le stock des dossiers à traiter par la CNDA est monté à 29 776 au 31 décembre 2010.

La loi de finances pour 2011 a accordé de nouveaux moyens budgétaires pour renforcer fortement les capacités d’instruction des deux opérateurs. Mais ce n’est qu’en décembre 2010 que la loi de finances rectificative a augmenté la subvention versée à l’OFPRA de 300 000 euros pour financer l’installation logistique et le recrutement (pour 18 mois) de 30 nouveaux officiers de protection dès le janvier 2011. Il s’agit de l’aider à résorber ses dossiers en retard pour revenir à des délais plus raisonnables.

Par ailleurs, le SGII a poursuivi ses démarches pour rationaliser la gestion des CADA et celle des dispositifs d’hébergement d’urgence dédiés aux demandeurs d’asile. Mais ces mesures ne peuvent suffire à limiter les dépenses tant que les délais de traitement des demandes d’asile et des recours ne se seront pas nettement accélérés. Plusieurs années seront probablement nécessaires.

Ces évolutions confirment à nouveau la nécessité de fixer les crédits pour l’hébergement d’urgence et l’allocation temporaire d’attente à un niveau sensiblement supérieur – et pourraient justifier une nouvelle progression, modérée, des places en centres d’accueil des demandeurs d’asile.

Proposition n° 2 : Fonder les prévisions de crédits relatives à la garantie de l’exercice du droit d’asile sur des hypothèses réalistes de croissance soutenue de la demande et de résorption, étalée, des stocks de dossiers à traiter.

3.– L’action 3 Lutte contre l’immigration irrégulière : une consommation qui diminue encore autant en vertu d’une rationalisation des coûts que du report d’un important chantier

Cette action représente le deuxième ensemble le plus lourd du programme 303, comme de la mission.

Le taux de consommation des 103,7 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale n’atteint cependant que 67,5 % des autorisations d’engagement (69,9 millions) et 71,6 % des crédits de paiement (67 millions).

La rationalisation des frais de fonctionnement hôtelier des centres de rétention administrative (CRA), d’éloignement des migrants en situation irrégulière, l’augmentation de la part des retours volontaires dans le total des reconduites à la frontière (passant de 28 à 30 % – dont le coût n’est pas pris en charge sur cette action), ainsi que la relative diminution de celles-ci (28 026 mesures de reconduite au lieu de 29 288 en 2009) ont permis une moindre consommation nette des crédits de ces postes.

Toutefois, cette sous-consommation est également due au report du lancement de la construction du CRA de Mayotte pour lequel il avait été prévu un financement en 2010 de 10 millions d’euros en autorisations d’engagement et 3,5 millions en crédits de paiement.

Les dépenses dédiées à l’assistance sanitaire et l’accompagnement social assurés dans les CRA se sont maintenues dans les limites des dotations initiales.

Les crédits non consommés ont été redéployés vers l’action 2.

4.– L’action 4 Soutien : des dépenses stabilisées

L’action 4 Soutien du programme 303 regroupe l’ensemble des fonctions supports du Secrétariat général.

La consommation de ces crédits reste dans les limites des prévisions (66,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et 64,4 millions d’euros en crédits de paiement pour 69,2 millions d’euros en autorisations initiales d’engagement et 71 millions d’euros en crédits de paiement votés), alors même que le SGII a repris en gestion directe en 2010 le patrimoine immobilier des CRA (avec cependant un renfort budgétaire de 4,5 millions inscrit en loi de finances initiale) et que les dépenses d’investissement informatiques relevant de l’action 1 Circulation des étrangers et politique des visas sont désormais globalisées avec celles de l’action 4.

B.– LE PROGRAMME 104 INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE : UN BUDGET SOUS TENSION

Avec des dotations initiales de 79,3 millions d’euros en autorisations d’engagement, 79,4 millions d'euros en crédits de paiement, et près de 15 millions d’euros de rattachements de crédits de deux fonds européens attendus en 2010, les crédits du programme avaient été établis à un niveau confortable de plus de 94 millions, au-dessus des dépenses constatées en 2009 (76,5 millions en autorisations d’engagement et 75,8 millions d'euros en crédits de paiement).

Cependant, seuls 6,4 millions d’euros de crédits des fonds européens d’intégration et fonds pour les réfugiés ont été rattachés au programme en cours de gestion et 4,3 millions reportés de l’exercice 2009 car versés trop tardivement (4,5 en crédits de paiement). Au surplus, versées elles-mêmes tardivement, une partie des sommes rattachés (1,3 million d’euros) n’a pu être consommée et devra être reportée sur 2011.

Le programme a par ailleurs supporté en cours d’année l’annulation des crédits de son action 13 Aide au retour et à la réinsertion ainsi que d’une partie des crédits de l’action 12 Actions d’intégration des étrangers en situation régulière et des réfugiés pour un total de 2,3 millions d’euros afin de compléter les dotations du programme 303.

Finalement, il est apparu nécessaire, en fin d’année, d’abonder à hauteur d’1 million d’euros le fonds de roulement de l’OFII (Office français de l’immigration et de l’intégration) pour consolider le financement de ses nouvelles missions.

L’ensemble des dépenses du programme s’est en effet élevé à 87,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et 87,2 millions d'euros en crédits de paiement, en progression de près de 15 % par rapport à l’exercice 2009 et dépassant respectivement de 8,4 % et 8,6 % les dotations initiales hors fonds de concours.

98,5 % des autorisations d’engagement disponibles (88,7 millions d’euros) et 97,8 % des crédits de paiement ouverts (89,1 millions d’euros) ont ainsi été consommés, confirmant la nécessité de ne pas trop utiliser les dotations du programme 104 pour renforcer le « gourmand » programme 303.

Ce niveau de dépenses amène également à s’interroger sur les marges de manœuvre financières dont dispose l’OFII en 2011. En 2010, ses ressources propres (des droits de timbre) ont certes moins augmenté que prévu (malgré leur revalorisation par la loi de finances pour 2009). Mais ses dépenses d’intervention se sont surtout révélées supérieures aux prévisions et ont dû être couvertes non seulement par la levée de la réserve de précaution du programme 104 (1,5 million d’euros en autorisations d’engagement et 1,6 million d'euros en crédits de paiement), mais aussi par une ouverture de crédits (1 million d’euros) en fin d’année, et des redéploiements depuis l’action 12 du programme (1,7 million d’euros en autorisation d’engagement et 1,6 million d'euros en crédits de paiement).

Or, la loi de finances pour 2011 a maintenu les dotations allouées à l’OFII à un niveau équivalent aux crédits votés en 2010 – après réduction induite par le transfert de 17 ETPT au ministère de l’Intérieur –, comptant essentiellement sur la nouvelle refonte des droits de timbre votée en loi de finances pour 2011 pour faire face à l’alourdissement de ses responsabilités.

DES CRÉDITS AUX DÉPENSES DU PROGRAMME 104 INTÉGRATION

ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ EN 2009 ET 2010

(en euros)

	Autorisations d’engagement		Crédits de paiement
Programme / Action : Prévision LFI (y.c. FDC et ADP) Consommation	2009	2010	2009	2010
TOTAL du programme	83 945 592 76 545 933	94 268 592 87 378 778	83 945 592 75 778 314	94 394 547 87 171 428
consom./LFI		- 7,3 %		- 7,7 %
consom. 10/09		+ 14,2 %		+ 15 %
Accueil, intégration des étrangers primo arrivants et apprentissage de la langue française	15 673 592 8 489 979	20 360 000 23 847 337	15 673 592 8 318 787	20 360 000 23 847 337
consom./LFI		+ 17,1 %		+ 17,1 %
consom. 10/09		+ 180,9 %		+ 180,7 %
Autres actions d’intégration des étrangers en situation régulière	64 972 000 66 142 754	70 408 914 61 624 868	64 972 000 65 564 979	70 534 547 61 418 128
consom./LFI		- 12,5 %		- 12,9 %
consom. 10/09		- 6,8 %		- 6,3 %
Aide au retour et à la réinsertion	1 500 000 13 200	1 500 000 -	1 500 000 13 200	1 500 000 -
consom./LFI		0		0
consom. 10/09		-		-
Naturalisation et accès à la nationalité	1 800 000 1 900 000	2 000 000 1 906 573	1 800 000 1 881 348	2 000 000 1 905 963
consom./LFI		- 4,7 %		- 4,7 %
consom. 10/09		+ 0,4 %		+ 1,3 %

Source : rapport annuel de performances 2010.

LFI : loi de finances initiale ; FDC : fonds de concours ; ADP : attribution de produits.

1.– L’action 11 Accueil, intégration des étrangers primo-arrivants et apprentissage de la langue française : un renforcement des moyens de l’OFII nécessité par l’alourdissement de ses missions

L’intégralité des crédits de l’action 11 est dédiée à l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), opérateur principal du programme 104 : que ce soient les 15 millions d’euros inscrits au titre de sa subvention pour charge de service public, comme les 5,4 millions d’euros de rattachements de crédits attendus du Fonds européen d’intégration pour financer une partie de ses dépenses d’intervention.

L’OFII a perçu finalement 22,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement (dont 4,3 millions du FEI) depuis l’action 11, des dotations en progression de 180,9 % par rapport aux versements effectués en 2009, dépassant de 17,1 % les crédits votés fonds de concours compris. L’Office a également reçu 1,4 million d’euros du Fonds européen pour les réfugiés (0,4 million d'euros inscrits sur les dotations de l’action 12 et 1 million d’euros transférés de l’action 2 du programme 303), ainsi que les dotations (4,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et 3,1 millions d'euros en crédits de paiement) allouées au financement de l’aide à la réinstallation des migrants dans leur pays d’origine inscrites au programme 301 Développement solidaire et migrations.

L’OFII s’est engagé depuis 2009 dans un important travail de rationalisation de son fonctionnement et de ses effectifs, réussissant à réduire ses ETP malgré l’intégration durant l’année 2010 de 30 agents de l’Acsé. Il a par ailleurs signé le 10 juillet 2010 un contrat d’objectifs et de performance (COP) pour la période 2010-2012 qui lui assigne certains objectifs de performance et soumet ses actions à une évaluation régulière. Enfin, les travaux d’amélioration de la qualité comptable, de contrôle interne et de contrôle de gestion se sont poursuivis.

Le Rapporteur spécial relève avec satisfaction ces progrès dans la mise en place d’instruments de pilotage stratégique de l’opérateur par les services ministériels, qui répond précisément à l’une de ses recommandations. Il regrette néanmoins que l’évaluation de la performance proposée par le rapport annuel de performances reste encore très sommaire. La multiplicité des actions de l’OFII, essentielles à la réussite de la politique d’accueil et d’intégration des immigrés, n’est traduite que par un seul indicateur, ciblé au demeurant sur une partie seulement de ses missions : la mise en œuvre du contrat d’accueil et d’intégration (CAI) (cf. infra).

Ce manque est d’autant plus gênant que l’OFII ayant largement consommé en 2009 le fonds de roulement hérité de l’ANAEM, avec le développement de ses nouvelles missions (la gestion des plates-formes de premier accueil des demandeurs d’asile, la reprise des formations linguistiques hors CAI, le développement des bilans de compétence etc.), il a été nécessaire de renforcer ses moyens, directement à travers la subvention pour charge de service public mais aussi par la revalorisation de ses recettes de timbre.

Proposition n° 3 : Compléter la grille d’évaluation de la performance de l’Office français de l’immigration et de l’intégration ; communiquer au moins les résultats des indicateurs prévus dans son contrat d’objectifs et de performance.

2.– L’action 12 Autres actions d’intégration des étrangers en situation régulière : des crédits servant de variable d’ajustement

Ce poste regroupe diverses actions ne relevant pas de l’OFII. 62,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et 62,4 millions d’euros en crédits de paiement ont été consommés en 2010, soit à peine un peu plus de 87 % des dotations initiales, fonds de concours compris. Sur les 7,7 millions d’euros non consommés, une partie a été transférée sur les actions 2 du programme 303 et 11 du programme 104.

Ces actions se traduisent pour l’essentiel par des dépenses d’intervention (59,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et 59,2 millions d'euros en crédits de paiement) en forte réduction par rapport aux dépenses constatées en 2009 (respectivement de – 5,9 % et – 5,4 %), même si les dépenses consacrées au plan de traitement des foyers de travailleurs migrants (FTM) ont progressé. Ces dépenses particulières ont dépassé de 4,55 millions d’euros les prévisions (atteignant 17,3 millions d’euros au lieu de 12,75 millions d'euros de crédits votés – pour 15,5 millions d’euros consommés en 2009).

Ce sont principalement les dépenses de promotion sociale et professionnelle des immigrés, très diverses et réparties sur un réseau dense d’intervenants, qui ont diminué – ou supporté l’effort d’économie de ce budget – bien que l’État ait repris la charge d’un nombre plus important d’interventions (comme le dispositif « Ouvrir l’école aux parents »). Le solde de 7,94 millions d’euros sur les 28,9 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale est notamment venu soutenir les besoins de financement de l’OFII, l’accompagnement des gestionnaires de FTM…

Le deuxième poste important pour l’action 12 est le financement des 28 centres provisoires d’hébergement pour les réfugiés (CPH) dont l’exécution s’est élevée à un peu plus de 12 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.

3.– L’action 13 Aide au retour et à la réinsertion : des dotations utilisées pour renforcer les dépenses de la demande d’asile

Ce dispositif, censé être géré par l’OFII, a été gelé dès sa création en mars 2007 en raison des difficultés juridiques qu’il soulevait. La subvention correspondante n’a en conséquence pas été versée, mais les crédits (1,5 million d’euros) ont été redéployés pour compléter les moyens de l’action 2 Garantie de l’exercice du droit d’asile du programme 303.

4.– L’action 14 Naturalisation et accès à la nationalité : des dépenses très stables

Les prévisions avaient accordé une marge de 0,1 million d’euros par rapport aux dépenses constatées en 2009 (1,9 million d’euros en autorisations d’engagements et crédits de paiement). La consommation de 2010 a été quasiment similaire.

II.– LA PERFORMANCE DES CRÉDITS PUBLICS : UNE ÉVALUATION DE PLUS EN PLUS PARCELLAIRE

A.– LE PROGRAMME 303 IMMIGRATION ET ASILE : UNE PERFORMANCE QUI SE DÉTÉRIORE ENCORE SOUS LA PRESSION DE LA DEMANDE D’ASILE

● Concernant le premier objectif Favoriser l’immigration de travail, les résultats présentés à l’indicateur unique 1.1 ⁽⁷²⁾ sont restés au niveau de 2009, très en deçà de la valeur cible (18 au lieu de 37), vraisemblablement impactés par la crise économique actuelle.

Cela étant, resté tel qu’il a été construit, cet indicateur n’est que partiellement significatif. Force est de réitérer une précédente recommandation :

Proposition n° 4 : Compléter l’indicateur de performance de l’objectif Favoriser l’immigration de travail par des données sur la part des actifs dans la population étrangère admise au séjour dans le cadre du regroupement familial et de l’asile au cours de l’exercice ainsi que dans les cinq dernières années.

● Le deuxième objectif vise l’amélioration de la prise en charge sociale des demandeurs d’asile.

Sous la pression d’une demande d’asile croissante, en particulier s’agissant des premières demandes, les résultats à l’indicateur 2.1 ⁽⁷³⁾ se sont logiquement dégradés par rapport au niveau de 2009, a fortiori à celui de 2008, creusant les écarts avec les prévisions inscrites dans le projet annuel de performances pour 2010.

Le Rapporteur spécial constate la disparition d’une partie des données antérieurement communiquées par cet indicateur. Leur présentation n’était certes pas flatteuse puisqu’en évaluant le pourcentage des demandeurs d’asile hébergés en CADA sur la totalité des personnes en procédure hébergées dans un dispositif dédié financé par l’État, une augmentation des places d’hébergement d’urgence dégradait le résultat. Il n’en reste pas moins qu’il manque un indicateur traduisant la prise en charge des demandeurs d’asile dans l’ensemble des dispositifs d’accueil et d’hébergement dédiés aux demandeurs d’asile.

Proposition n° 5 : Indiquer le pourcentage de demandeurs d’asile hébergés dans l’ensemble des dispositifs d’accueil et d’hébergement financés par le programme 303, en distinguant la part assurée par les places pérennes et celle se retrouvant dans les places temporaires.

Toutefois, le taux de places en CADA occupées par des demandeurs d’asile (indicateur n° 2.2) s’est amélioré (80,6 % au lieu de 78,7 %), traduisant sans doute les efforts de pilotage des gestionnaires.

● Le troisième objectif vise à garantir l’examen des demandes d’asile conformément aux textes en vigueur. L’indicateur 3.1 calcule le nombre de dossiers et le délai de traitement d’une demande d’asile par un agent de l’OFPRA.

L’opérateur a encore réussi à améliorer la productivité de ses agents. Néanmoins, en période de forte hausse de la demande, ces progrès n’ont pas permis d’éviter une nouvelle dégradation du délai de traitement des dossiers, qui a augmenté de 118 à 145 jours.

Cela étant, le Rapporteur spécial constate à nouveau la réduction des informations communiquées par l’indicateur. Il regrette, de manière générale, l’absence des données brutes permettant le calcul des pourcentages ou des moyennes présentés par les indicateurs de performance. Elles sont pourtant des éléments très utiles pour apprécier les charges réelles auxquelles sont confrontés les acteurs, ainsi que les progrès réalisés.

Proposition n° 6 : Indiquer les chiffres bruts (flux et/ou stocks par exercice retenu dans la comparaison) des populations, nombre de dossiers, d’interventions etc. entrant dans le calcul des indicateurs de performance de la politique de l’immigration et de l’intégration.

● Ce recul des outils de l’évaluation de la performance présentée à la représentation nationale est plus flagrant encore s’agissant de l’objectif n° 4 Renforcer la mobilisation des services de police et des unités de gendarmerie dans la lutte contre l’immigration irrégulière : avec la suppression de l’ancien indicateur 1.1 ⁽⁷⁴⁾, il ne propose même plus les quelques éléments qui permettaient d’approcher le coût d’une reconduite à la frontière – alors que le Rapporteur spécial demande depuis plusieurs années de pouvoir en suivre annuellement les coûts totaux.

Proposition n° 7 : Déterminer les coûts globaux des mesures de reconduite à la frontière à chaque exercice budgétaire.

Les indicateurs restant obtiennent des résultats souvent satisfaisants. Le nombre d’interpellations de trafiquants et « facilitateurs » est notamment très supérieur à la cible fixée pour 2010 (5 802 interpellations au lieu de 5 000).

Le nombre des éloignements effectifs (28 026, dont 8 404 retours volontaires) répond également à l’objectif fixé en loi de finances ; mais s’inscrit tout de même en léger retrait par rapport aux résultats de 2009 (29 796).

B.– LE PROGRAMME 104 INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE : UNE ÉVALUATION TRÈS PARTIELLE DE LA PERFORMANCE

● L’objectif n° 1 Améliorer les conditions d’accueil et d’intégration des étrangers est censé être traduit par l’indicateur 1.1 Taux d’étrangers (non francophones) bénéficiaires d’une formation linguistique dans le cadre du contrat d’accueil et d’intégration qui obtiennent le DILF.

Comme cela a été dit plus tôt, résumer la multitude des actions de l’OFII à ce seul indicateur apparaît très insuffisant – même si la justification au premier euro du rapport annuel de performances le complète en apportant des précisions chiffrées sur le bilan annuel de l’Office.

Cela étant, les résultats affichés sont encourageants (augmentant de 55 à 60,6 %, bientôt rattrapés par ceux des DOM : 56,3 %, en forte progression), même s’ils n’atteignent pas encore les cibles (67 % pour le premier ensemble).

● Concernant l’objectif n° 2 Améliorer l’efficacité du traitement des dossiers de naturalisation et l’indicateur 2.1 Nombre de dossiers de demande de naturalisation ayant fait l’objet d’une décision par ETP d’agent instructeur :

Le temps de traitement des dossiers a encore été sérieusement réduit (de 400 à 331 jours), bien au-delà de l’objectif annuel (470) qui prenait en compte les nouvelles charges pesant en 2010 sur les agents ministériels. Ceux-ci ont en effet accompagné activement la déconcentration de la procédure à l’ensemble des préfectures, tout en poursuivant la résorption des stocks sous l’ancienne procédure.

Il sera nécessaire ultérieurement de suivre les performances des agents instructeurs au niveau des préfectures mêmes.

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JUSTICE

Commentaire de M. Gilles CARREZ, Rapporteur général

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 352

I.– MALGRÉ LA CROISSANCE DES MOYENS, L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE RESTE CONTRAINTE 354

A.– UNE STRUCTURE BUDGÉTAIRE CLAIRE ET SATISFAISANTE QUI N’APPELLE PAS DE CHANGEMENT 354

B.– UN TAUX DE CONSOMMATION IMPORTANT DES CRÉDITS ET DES EMPLOIS 354

C.– DES INTERROGATIONS SUR LA SOUTENABILITÉ DE LA DÉPENSE À MOYEN TERME 355

D.– LA GESTION DES PROGRAMMES 357

1.– Le programme Justice judiciaire : la maîtrise de la dépense de frais de justice à nouveau en question 357

2.– Le programme Administration pénitentiaire : des inquiétudes quant à la soutenabilité des dépenses de gestion déléguée et de personnel 358

3.– Le programme Protection judiciaire de la jeunesse : un effort pour l’amélioration qualitative de la prise en charge 359

4.– Le programme Accès au droit et à la justice : des crédits toujours insuffisants 360

5.– Les programmes Conduite et pilotage : une politique immobilière à réviser en profondeur 360

II.– UNE TENDANCE GÉNÉRALE À L’AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE 361

A.– LA JUSTICE JUDICIAIRE : UNE BONNE PERFORMANCE MALGRÉ L’ACCROISSEMENT DES AFFAIRES NOUVELLES 361

B.– L’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE : DES AMÉLIORATIONS NOTABLES, UNE MESURE À COMPLÉTER 363

C.– LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE : UNE PERFORMANCE ACCRUE 364

D.– L’ACCÈS AU DROIT ET À LA JUSTICE : DES DIFFICULTÉS CONJONCTURELLES 364

E.– LES DEUX PROGRAMMES DE CONDUITE ET PILOTAGE : UNE MESURE DE LA PERFORMANCE CHANGEANTE ET À COMPLÉTER 365

INTRODUCTION

Le rapport spécial des crédits de la mission Justice était, jusqu’au projet de loi de finances pour 2011, assuré par M. René Couanau. Celui-ci ayant quitté la commission des Finances, dans l’attente de la désignation de son successeur, c’est au Rapporteur général qu’il incombe tout naturellement de commenter l’exécution de la mission en 2010.

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L’année 2010 a été une année de transformation pour le système judiciaire, comme les deux années précédentes. La réforme de la carte judiciaire s’est achevée fin 2010 par la révision de la carte des tribunaux de grande instance. Au total, les juridictions sont aujourd’hui au nombre de 819 au lieu de 1 206 avant la réforme. La réforme s’est aussi traduite par des redéploiements non négligeables : 61 postes de magistrats et 256 postes de fonctionnaires. Le déploiement du programme de chaîne d’information dématérialisée Cassiopée s’est poursuivi. Également, la mise en œuvre de la question prioritaire de constitutionnalité a modifié les pratiques judiciaires.

Le système pénitentiaire a poursuivi sa modernisation avec la fermeture de plusieurs établissements vétustes et le transfert des détenus vers les nouvelles constructions. Les mesures de placement sous surveillance électronique se sont accrues, comme le recours aux peines alternatives.

De manière générale, le ministère de la Justice et des libertés a dû s’adapter à l’entrée en vigueur de plusieurs lois ambitieuses : loi pénitentiaire, loi sur la récidive criminelle, loi relative à la lutte contre les violences conjugales, loi sur la saisie et la confiscation en matière pénale. On citera également la loi du 22 décembre sur les conditions d’exercice des professions juridiques et judiciaires.

Il convient de saluer les efforts faits par les agents du ministère pour la mise en œuvre de ces évolutions, à personnel constant car la progression des effectifs au cours des cinq dernières années a profité aux juridictions (principalement aux magistrats et insuffisamment aux greffes) et au personnel pénitentiaire.

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La mission Justice a été dotée en loi de finances initiale pour 2010 de 7,37 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et 6,84 milliards d’euros de crédits de paiement.

Les autorisations d’engagements (AE) consommées se sont inscrites dans la prévision, s’élevant à 6,73 milliards d’euros, et les crédits de paiement consommés (CP) ont dépassé la prévision, s’élevant à 6,90 milliards d’euros.

Le budget de la Justice a bénéficié d’une hausse de crédits forte et continue depuis l’adoption de la loi de programmation et d’orientation en 2002. Pour autant, la gestion des crédits demeure contrainte. En particulier, les crédits de personnel ont connu en 2010 un dépassement, nécessitant l’ouverture de 46 millions d’euros par décret d’avance. L’exécution est également tendue pour les dépenses de fonctionnement.

Malgré les rebasages effectués et les efforts de maîtrise des dépenses, l’exécution de la loi de finances pour 2010 a révélé des insuffisances de crédits initiaux. Il en est ainsi de l’aide juridictionnelle (qui a nécessité 34 millions d’euros de crédits supplémentaires), des frais de justice (30 millions d’euros), et des dépenses de santé des détenus (32 millions d’euros). Les deux premiers postes ont été renforcés par ouverture de crédits par décret d’avance, le dernier par redéploiement de crédits.

La Cour des comptes, dans sa note d’exécution budgétaire sur l’exercice 2010, émet des réserves quant à la soutenabilité des dépenses de la mission : en particulier, sont en cause les lourdes dépenses hors titre 2 que sont les loyers des partenariats public privé et les dépenses de gestion déléguée.

On approuvera la mise en exergue par le rapport annuel de performances de quatre indicateurs les plus représentatifs de la mission, pour lesquels la recherche d’une progression est un enjeu fort : le délai moyen de traitement des procédures judiciaires, le taux de réponse pénale, le développement des aménagements de peine et la part des mineurs délinquants pris en charge n’ayant ni récidivé ni réitéré.

Le suivi des résultats des indicateurs est effectué de manière précise et explicite. L’on peut regretter cependant l’indisponibilité de plusieurs données en matière pénale : celles concernant les crimes et les délits, car seules les données relatives à la Cour de cassation sont disponibles. Également, les objectifs de loi pénitentiaire ne se traduisent que par un seul indicateur : celui portant sur l’encellulement individuel.

I.– MALGRÉ LA CROISSANCE DES MOYENS, L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE RESTE CONTRAINTE

A.– UNE STRUCTURE BUDGÉTAIRE CLAIRE ET SATISFAISANTE QUI N’APPELLE PAS DE CHANGEMENT

La structure budgétaire de la mission n’a pas été modifiée en 2010 ; en 2011, le second programme de conduite et de pilotage (hors application Chorus) est voué à disparaître, tout le ministère étant passé sous l’application Chorus.

Un document de politique transversale relatif à la justice des mineurs a été créé, joint au projet de loi de finances pour 2011. Il avait été préconisé par la Cour des comptes et par un audit du CIAP.

La Cour préconise le rapprochement des programmes 166 Justice judiciaire et 101 Accès au droit et à la justice, considérant que l’ensemble des actions participent au fonctionnement de la Justice et que les moyens humains dédiés aux missions du service de l’accès au droit et de l’aide aux victimes relèvent en gestion de la direction des Services judiciaires.

Néanmoins, la situation actuelle donne une visibilité à la gestion des crédits d’aide juridictionnelle et d’aide aux victimes, qui serait perdue si les crédits étaient fondus. Les crédits du programme 101 étant considérés comme non fongibles, la distinction actuelle des programmes ne présente pas d’inconvénient majeur.

B.– UN TAUX DE CONSOMMATION IMPORTANT DES CRÉDITS ET DES EMPLOIS

La hausse continue des crédits de la mission Justice s’est poursuivie en 2010, avec une progression de 3,2 % des crédits de paiement. Cette hausse a bénéficié à la direction de l’administration pénitentiaire (+ 9,4 %). Les crédits de la direction des services judiciaires ont été maintenus ; par contre, la Protection judiciaire de la jeunesse et l’Accès au droit ont vu leurs dotations diminuer, respectivement de 1,3 % et de 7,23 %.

Ainsi que le constate la Cour des comptes dans ses notes sur l’exécution du budget, en 2009 comme en 2010, le budget du ministère est caractérisé par une rigidité croissante, qui rend théorique la notion de globalisation des crédits.

En effet, de très nombreux crédits sont inéluctables ou « fléchés » : les crédits d’aide juridictionnelle, les frais de justice, et la quasi-totalité des crédits gérés par l’administration pénitentiaire, soit les dépenses de gestion déléguée, les dépenses de santé, les placements sous surveillance électronique, les crédits immobiliers, les partenariats public privé, notamment. L’aide juridictionnelle représente 94 % des crédits de paiement consommés du programme 101.

Le taux de consommation des crédits s’est élevé, selon les programmes, entre 97 % et 111 %. Les programmes Administration pénitentiaire et Protection judiciaire de la jeunesse ont dépassé la dotation initiale.

Cette situation explique que le ministère n’ait pas eu recours à la fongibilité en 2010, alors que quelques mouvements avaient eu lieu l’année précédente.

Le plafond d’emplois du ministère a été établi à 73 600 ETPT. La consommation des emplois s’élève à 73 249 ETPT, soit un taux de 99,5 %.

Les dépenses de personnel représentent 61 % des crédits de paiement mandatés. Elles se sont accrues de 221 millions d’euros en 2010, après une augmentation de 157 millions d’euros en 2009, ce qui représente une hausse de 5,5 %, supérieure à celle de 2009 (4,47 %), incluant cependant un report de charges de 10 millions d’euros.

Les dépenses de personnel progressent donc sensiblement plus vite que l’ensemble des crédits de la mission. Deux programmes (107 et 182) se sont même heurtés à des difficultés en fin de gestion.

C.– DES INTERROGATIONS SUR LA SOUTENABILITÉ DE LA DÉPENSE À MOYEN TERME

Au vu de cette évolution des postes budgétaires, la Cour des comptes a appelé l’année dernière à la réflexion sur l’importance et le rythme des engagements contractés par l’État sous la forme de conventions de partenariat public privé (PPP), quel qu’en soit le support juridique. Sur la proposition du précédent Rapporteur spécial de la commission des Finances, il a été demandé à la Cour un rapport au titre de l’article 58-2° du règlement de l’Assemblée nationale, portant sur l’évolution des engagements financiers dans le cadre des PPP pour l’Administration pénitentiaire, afin de connaître les charges qui en résulteront à moyen et long terme.

Ce rapport doit être transmis par la Cour à l’automne 2011.

Proposition n° 1 : Le ministère de la Justice doit effectuer une prévision précise des charges qui résulteront des partenariats public-privé à moyen et long terme pour son budget.

Il existe en effet un risque de voir la couverture des engagements pluriannuels à moyen ou à très long terme prendre une part hors de proportion avec les possibilités du ministère.

Proposition n° 2 : Il convient de ne pas relâcher les efforts engagés ces dernières années pour maîtriser les postes de dépense correspondant aux anciens crédits évaluatifs (frais de justice, aide juridictionnelle).

Les crédits de fonctionnement sont stables en crédits de paiement mais les besoins ont été sous estimés pour le programme Administration pénitentiaire.

Les crédits d’investissement ont progressé en crédits de paiement. Les crédits de titre 5 sont fréquemment redéployés vers d’autres dépenses : frais de justice, santé des détenus, entretien des établissements pénitentiaires en gestion publique.

Il a été prévu de financer la réforme de la carte judiciaire par des crédits inscrits sur le programme, pour un montant de 100 millions d’euros en autorisations d’engagement et 35 millions d’euros en crédits de paiement, et de mobiliser 55 millions d’euros sur le compte d’affectation spéciale Gestion du patrimoine immobilier de l’État. Un montant de 93,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et 42,8 millions d’euros en crédits de paiement a en effet été consommé sur le programme 166. Ces dépenses ont concerné les opérations immobilières et l’accompagnement des personnels.

Les crédits attendus en 2009 du compte d’affectation spéciale (CAS) immobilier n’avaient pas été versés. Le ministère a recouru à la place aux crédits du Plan de relance. Pour 2010, un prélèvement de 17 millions d’euros sur le CAS était prévu. Au total, les crédits mobilisés ont été inférieurs de 19 millions d’euros à la prévision. Le rendement plus modeste que prévu de ce compte d’affectation spéciale laisse craindre des difficultés pour mener à bien le volet immobilier de la réforme.

Par ailleurs, le manque d’information sur les cessions confiées à France Domaine rend difficile d’apprécier les crédits pouvant être remis à la disposition du ministère de la Justice (en principe 65 % des produits de cession).

Proposition n° 3 : Rendre plus transparente la procédure de cession d’immeubles par France Domaine, transmettre au ministère et au Parlement les prévisions annuelles de remises à disposition de crédits en expliquant les conditions présidant à ces remises.

D.– LA GESTION DES PROGRAMMES

1.– Le programme Justice judiciaire : la maîtrise de la dépense de frais de justice à nouveau en question

Les crédits ouverts pour le programme Justice judiciaire se sont élevés à 2,87 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 2,83 milliards d’euros en crédits de paiement. Des crédits supplémentaires ont été ouverts à hauteur de 280 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 34 millions d’euros en crédits de paiement. Les crédits consommés se sont élevés à 2,93 et 2,60 milliards d’euros. Le taux de consommation des crédits est de 93 % en autorisations d’engagement, et 99,5 %, en crédits de paiement.

Les emplois consommés ont été de 29 567 ETPT ; le plafond d’emplois a été utilisé à hauteur de 99,8 % et 58 ETPT n’ont pas été consommés.

La réserve de précaution a été levée partiellement pour financer les dépenses de personnel en toute fin d’année.

Hors charge de personnel (titre 2), les crédits ont été consommés à hauteur de 81 % en autorisations d’engagement et à 99 % en crédits de paiement. Des mouvements de fongibilité ont eu lieu afin de soutenir le poste des frais de justice (6 millions d’euros en crédits de paiement). La dépense de fonctionnement courant a été en baisse de 8 % par l’effet des mesures de rationalisation de la gestion mais aussi de la renonciation à des dépenses d’entretien immobilier ou de maintenance.

L’exécution du programme est marquée par la sous-budgétisation des frais de justice. Le report de charges résultant de la gestion 2009 s’est élevé à 118 millions d’euros. Le report 2010 s’établit à 105 millions d’euros, ce qui ne remplit pas l’objectif fixé par le gestionnaire du programme. Pourtant, un décret d’avance a ouvert 30 millions d’euros et 16 millions d’euros de crédit de report ont été affectés.

Après trois années de maîtrise de la croissance des frais de justice entre 2006 et 2008, l’on peut craindre que les progrès accomplis soient insuffisants. En effet, cette dépense a représenté des montants encore élevés : 432,5 millions d’euros en 2009, et 386 millions d’euros en 2010 en crédits de paiement, soit un montant quasiment égal à celui de 2007 (388 millions d’euros).

Ainsi que le souligne la Cour des comptes, la résistance à la baisse de la dépense pose la question de sa soutenabilité à moyen terme ; des reports à la fin 2011 sont déjà prévisibles.

2.– Le programme Administration pénitentiaire : des inquiétudes quant à la soutenabilité des dépenses de gestion déléguée et de personnel

Le programme a été doté de crédits ouverts à hauteur de 2,98 milliards d’euros en autorisations d’engagement et de 2,72 milliards d’euros en crédits de paiement. Le taux de consommation du programme a atteint 82 % en autorisations d’engagement, celui des crédits de paiement étant proche de 100 %, à 99,5 %.

Il a bénéficié du Plan de relance à hauteur de 50 millions d’euros, dont 16 millions d’euros de crédits de paiement ont encore été délégués en 2010 : ces crédits lui ont permis de financer des opérations attendues que les contraintes de gestion avaient conduit à différer.

Ce programme présente des reports de charges constitués par les dépenses de santé des détenus (8,8 millions d’euros) et par des dépenses de fonctionnement courant (5,6 millions d’euros). Ces insuffisances de la prévision initiale sont cependant moins importantes qu’en 2009. Un redéploiement de 32 millions d’euros est intervenu au sein du programme pour faire face à la première de ces catégories de dépenses, dont la dotation est structurellement insuffisante.

Le schéma d’emplois a été respecté : pour un plafond autorisé de 33 860 ETPT, 209 ETPT n’ont pas été consommés. Cependant, un abondement de crédits a tout de même été nécessaire pour faire face aux charges, par la levée de la réserve de précaution, puis par l’ouverture de 46 millions d’euros par décret d’avance.

Les crédits de titre 2 ont progressé chaque année, et progresseront encore de 107 millions d’euros en 2011. Pourtant le contrôleur budgétaire et ministériel (CBCM) dresse un constat inquiétant quant à la soutenabilité des dépenses de personnel : sont en cause les primes de restructuration, les heures supplémentaires (et cotisations employeur) afférentes aux opérations de transfèrement des détenus désormais assurées par la direction. On peut aussi mentionner le report de charges de 2009 et les conséquences de l’abandon de la règle de retrait de la prime de sujétions spéciales pendant les congés de maladie (2,4 millions d’euros par an).

On constate depuis 2009 un « dérapage » des heures supplémentaires calculées sur la base d’un protocole d’accord signé le 11 mai 2009 à la suite du conflit social intervenu la même année (surcoût de 5,3 millions d’euros). La Cour des comptes et le CBCM soulignent que les choix indemnitaires de la direction conduisent à un dépassement récurrent des dotations.

Les crédits destinés à financer les marchés de gestion déléguée s’élèvent à 221 millions d’euros. Il convient d’y ajouter les crédits d’ouverture et d’accompagnement qui ont été importants en 2010, soit 25 millions d’euros.

Les loyers versés dans le cadre des partenariats publics privés progressent toujours : de 31 millions d’euros versés en 2009, ils passent à 58,7 millions d’euros en 2010. La prévision était supérieure : elle n’a pas été réalisée car les taux d’occupation des établissements ont été moindres que prévus. La part prise par les loyers au sein des crédits de fonctionnement s’accroît, réduisant la marge de manœuvre pour l’entretien des établissements pénitentiaires gérés en régie et les autres dépenses telles la santé des détenus.

Les crédits de fonctionnement ont été insuffisants. Les dépenses d’entretien des détenus en gestion publique (hébergement et restauration) se sont élevées à 73,2 millions d’euros, représentant près du double des crédits prévus initialement. Les dépenses de santé ont connu un dépassement de 7,6 millions d’euros, qui a été financé par redéploiement.

Les dépenses d’intervention ont aussi été supérieures à la prévision de 20 millions d’euros, pour une bonne raison : l’administration a versé l’intégralité des cotisations dues pour les détenus à l’agence centrale des organismes de sécurité sociale et apuré sa dette issue de l’année 2009.

3.– Le programme Protection judiciaire de la jeunesse : un effort pour l’amélioration qualitative de la prise en charge

Les crédits du programme, après avoir diminué significativement en 2009, marquent une nouvelle baisse en 2010, de 1,7 % pour les autorisations d’engagement et de 1 % pour les crédits de paiement. Cette baisse résulte de la mise en œuvre des préconisations de la RGPP et de la réorganisation des 15 directions régionales en 9 ensembles interrégionaux. Pourtant, l’activité de pénale a augmenté de 5 % pour le milieu ouvert et de 1 % pour l’ensemble des placements.

Le programme a bénéficié de crédits ouverts à hauteur de 774,4 millions d’euros en autorisations d’engagement, consommés à 96,2 %, et de 765,6 millions d’euros en crédits de paiement, consommés à 98 %.

Sur un plafond d’emplois autorisé de 8 618 ETPT, les emplois consommés se sont élevés à 8 416. Les effectifs ont diminué de 202 ETPT. Les crédits de personnel consommés se sont élevés à 320 millions d’euros, soit une moindre consommation de 1 % (7,78 millions d’euros) par rapport aux crédits ouverts.

On soulignera que la direction a conduit en 2010 des plans annuels d’audit, produisant 101 rapports d’audit sur des établissements et services du secteur associatif habilité et 67 rapports pour les structures du secteur public. Il convient de saluer l’effort que représente cette mission axée sur la qualité de la prise en charge, qui a requis une campagne de formation des agents chargés de cet audit interne.

4.– Le programme Accès au droit et à la justice : des crédits toujours insuffisants

Ce programme a bénéficié de crédits ouverts à hauteur de 341,9 millions d’euros en autorisations d’engagement, consommés à 96 %, et de 335 millions d’euros en crédits de paiement, consommés à près de 100 %.

Les crédits votés pour l’aide juridictionnelle ont été insuffisants. Les crédits prévus, de 274,8 millions d’euros en crédits de paiement, ont été dépassés de 34,8 millions d’euros. La réserve de précaution a été dégelée, et 34 millions d’euros ont été ouverts par décret d’avance. Le plan visant à un meilleur recouvrement par les cours a eu quelque résultat, avec une hausse des crédits rétablis de 3 millions d’euros. Les sommes mises en recouvrement s’élèvent à 18 millions d’euros, en progression, mais inférieures à la cible de 24 millions.

Proposition n° 4 : Construire la prochaine programmation pluriannuelle sur des bases réalistes afin de mettre fin à la sous-budgétisation des dépenses de fonctionnement des établissements pénitentiaires, des frais de justice et de l’aide juridictionnelle.

5.– Les programmes Conduite et pilotage : une politique immobilière à réviser en profondeur

On rappellera que, afin de préparer le passage du ministère au nouveau système d’information financière de l’État (Chorus), le programme de soutien avait été scindé en deux : le programme 310 portant les dépenses traitées par le système Chorus, regroupant à présent l’essentiel des crédits d’administration centrale et le programme 213 qui conserve les dépenses déconcentrées et les dépenses en faveur des agents de l’INSEE.

Les crédits consommés ont été de 295,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et 244,16 millions d’euros en crédits de paiement.

Pour le programme 213, les crédits ouverts ont été résiduels, de 5 millions environ prévus et consommés.

L’évolution suivante des dépenses a été constatée : une baisse des ETPT et des dépenses de rémunération d’activité sinon de personnel, des dépenses d’acquisition informatique importantes dues au renouvellement du parc de matériel, des dépenses de prestation informatiques nombreuses dues au vieillissement du matériel et enfin et surtout, la poursuite du déploiement du système Cassiopée, qui équipe 149 TGI. Celui-ci n’exige cependant plus que 11 millions d’euros d’investissement, après un pic à 83 millions d’euros d’autorisations d’engagement en 2009.

Les dépenses de loyer de l’administration centrale progressent toujours, malgré la fermeture de deux sites (Anjou et Richelieu) : 31,5 millions d’euros en crédits de paiement. Ce montant se décompose en loyers et charges (23,9 millions d’euros contre 20,9 en 2009), loyers budgétaires (7 millions d’euros).

Le regroupement de plusieurs services de l’administration centrale sur un site unique est envisagé : ce regroupement, qui s’effectuerait dans un bâtiment acquis par le ministère permettrait à terme de réaliser des économies par rapport aux coûts actuels des divers baux.

Le plafond d’emplois du programme a été établi en loi de finances initiale à 1 453 ETPT. La moyenne des ETPT consommés a été de 1 605 emplois soit un écart de 152 ETPT.

Cet écart provient des méthodes de calcul de l’outil India-outil de décompte des emplois (ODE) concernant les personnels non titulaires non indicés rémunérés par les ministères : ces personnels ne sont pas décomptés en fonction de leur temps de travail mais en fonction du coût moyen des personnels du ministère. Le programme Conduite et pilotage compte de nombreux contractuels spécialisés de haut niveau, rémunérés au-dessus de la moyenne de rémunération des fonctionnaires, aussi l’outil les comptabilise-t-il plusieurs fois en pratique.

Il conviendrait de trouver une solution pour mettre fin au différentiel des données d’India-ODE et de celles du logiciel de paye du programme.

II.– UNE TENDANCE GÉNÉRALE À L’AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE

A.– LA JUSTICE JUDICIAIRE : UNE BONNE PERFORMANCE MALGRÉ L’ACCROISSEMENT DES AFFAIRES NOUVELLES

Les résultats de la performance de ce programme se rapprochent souvent des cibles fixées. Cependant, les résultats sont très variables d’année en année, il est pour certaines actions difficile de percevoir une tendance positive sur le long terme.

L’ensemble des juridictions a réussi à maîtriser ses délais en matière civile, composante majeure de l’évaluation de la performance. La Cour de cassation a dépassé les objectifs fixés dès 2008, les cours d’appel ont poursuivi en 2010 la diminution de la durée de traitement des affaires civiles pour atteindre 11,7 mois, ne parvenant pas à la réduire à moins de dix mois selon la cible. Le délai moyen de traitement des procédures par les tribunaux de grande instance se maintient à 7,1 mois. La performance des tribunaux d’instance n’est pas encore documentée, les données n’étant disponibles qu’en mai. Le délai « provisoire » pour 2009 était de 5,4 mois, supérieur à la prévision de 4 mois au maximum, et la mesure définitive risque d’être supérieure, car un afflux de nouvelles affaires a été constaté en 2010.

De même, l’âge moyen des affaires civiles en stock est conforme à la cible pour la Cour de cassation et les cours d’appel, il est stable, mais supérieur à la cible pour les TGI (13,2 mois) et les conseils de prud’hommes (11,6 mois). Les juridictions affichent un traitement élevé des affaires, tant quant au traitement du flux que du stock.

Les indicateurs de qualité Délai moyen de délivrance de la copie revêtue de la formule exécutoire, et Taux de cassation des affaires civiles, ne sont pas documentés pour la réalisation 2010. L’administration ne dispose pas de données fiables pour documenter le premier, du moins pour les cours d’appel et les juridictions de première instance. Cette lacune est très regrettable car le délai moyen de délivrance du jugement est un élément important de l’efficience de la justice. Les délais indiqués en 2009 faisaient état d’amélioration, sauf pour les cours d’appel dont la prévision (25 jours) est trop élevée.

Les indicateurs mesurant la charge de travail des magistrats et fonctionnaires montrent une stabilité à un niveau élevé, ce qui est positif étant donné le nombre élevé des affaires nouvelles, lié à la crise économique, et le traitement des affaires de surendettement, qui représentent une charge de travail importante pour les magistrats comme pour les fonctionnaires. On peut regretter que l’indicateur ne soit toujours pas renseigné pour les tribunaux d’instance.

Pour les affaires pénales, le délai moyen de traitement en 2010 n’est connu que pour la Cour de cassation ; il est toujours en augmentation. Pour les autres juridictions, il est connu avec retard et montre une stabilité. Le nombre d’affaires poursuivables traitées par magistrat du parquet diminue toujours : il faut prendre cette évolution avec prudence car l’entrée en fonction de la chaîne Cassiopée, chaîne informatique destinée à remplacer les applications informatiques pénales actuelles, a exigé des apprentissages et des adaptations, et conduit par ailleurs à un autre mode de comptage. L’activité croissante de l’exécution et de l’application des peines induit aussi une augmentation du temps passé par les magistrats du Parquet sur ces dossiers.

Le taux de réponse pénale continue de s’améliorer, passant de 85 % en 2006 à près de 88 % en 2010. avec un bon résultat de 93,5 % pour les mineurs seuls, confortant l’objectif d’une réponse systématique et adaptée à tous actes délictuels constatés. Toutefois, on ne sait si ce taux élevé est dû aux mesures de rappel à la loi ou aux autres mesures dites « de troisième voie ». Le taux de mise à exécution des décisions pénales ne sera connu qu’en automne ; la mesure 2009 montre une bonne progression, plus forte pour l’emprisonnement ferme et le sursis avec mise à l’épreuve.

La progression continue des frais de justice est inquiétante, avec une progression de 10 % pour l’action pénale. La dépense en frais de justice au titre de l’action pénale a augmenté de 9 %. Il conviendra de poursuivre les efforts de mise en concurrence et de sensibilisation entrepris au cours des dernières années.

B.– L’ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE : DES AMÉLIORATIONS NOTABLES, UNE MESURE À COMPLÉTER

Le nombre des personnes prises en charge par cette administration continue à s’accroître au 1^er janvier 2011 : 239 760 personnes étaient sous la responsabilité de l’administration pénitentiaire, soit 5 237 de plus qu’en 2009. Le nombre de personnes écrouées est stable (60 544) alors que le nombre de personnes non hébergées est en progression de 25 % soit 1 300 personnes de plus.

L’indicateur du taux d’incidents pour 10 000 détenus est stable à 18 pour 10 000 détenus. Le taux d’occupation des places spécialisées est très élevé (93 % pour les semi liberté, 82 % pour les centres pour peines aménagées).

L’indicateur Pourcentage de personnes placées sous écrou et condamnées bénéficiant d’un aménagement de peine continue sa progression de 3 points et atteint 16 %, la cible étant de 18 %.

Dans le domaine de l’insertion professionnelle des détenus, la progression des personnes prises en charge rend difficile d’atteindre les cibles initialement fixées pour 2010 : la part des détenus stagiaires de la formation professionnelle se maintient à 8,5 %, celle des personnes détenues scolarisées progresse à 25 %, dépassant la cible. L’activité rémunérée des détenus a progressé pour atteindre 39 %, ce qui représente un bel effort dans un contexte de crise économique.

Si le milieu fermé peut mesurer son activité grâce à de nombreux indicateurs pertinents, à l’inverse, les indicateurs de suivi du milieu ouvert sont encore en nombre limité et ne reflètent pas suffisamment l’activité des services de l’administration pénitentiaire.

L’an dernier, le Rapporteur spécial soulignait l’utilité d’introduire un indicateur portant sur l’efficacité de l’administration pénitentiaire en matière de lutte contre la récidive, analogue à celui qui existe pour la protection judiciaire de la jeunesse. Il mettrait en relief le rôle des services pénitentiaires d’insertion et de probation grâce à des mesures de l’activité (nombre de personnes suivies en milieu fermé et ouvert, délais de prise en charge des mesures alternatives à l’incarcération, par exemple). Cette proposition conserve son actualité.

Proposition n° 5 : Introduire un indicateur portant sur l’efficacité de l’administration pénitentiaire en matière de lutte contre la récidive, sur le modèle de l’indicateur sur la part de jeunes n’ayant ni récidivé ni réitéré, qui existe pour la protection judiciaire de la jeunesse.

C.– LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE : UNE PERFORMANCE ACCRUE

L’année 2010 a vu la poursuite d’un vaste audit des structures habilitées, qui a porté sur 36 structures. Ce travail est accompli de concert avec les conseils généraux responsables au premier plan des mesures d’assistance éducative.

La très grande majorité des indicateurs démontre un progrès régulier dans la réalisation des objectifs entre 2006 et 2010. L’indicateur portant sur le pourcentage de récidive ou de réitération est renseigné avec retard : il se maintient, de même que la cible n’est pas réévaluée.

La cible a parfois été volontairement fixée de manière ambitieuse par rapport à l’existant de manière à mobiliser les acteurs pour sa réalisation. C’est le cas des délais de prise en charge (hors placement) pour lesquels les résultats s’améliorent pour atteindre 13 jours seulement. L’objectif fixé par la loi d’orientation pour la justice de 2002 est la mise en œuvre des décisions de justice « sans délai ».

Les résultats en ce qui concerne le taux d’occupation des établissements sont inférieurs à la cible, montrant que la prévision reste difficile car les structures doivent toujours pouvoir accueillir un placement en urgence. On peut seulement souligner que le taux d’occupation des centres éducatifs fermés pourrait être un peu plus élevé, étant actuellement de 72 %, alors que l’objectif est d’atteindre les 80 %.

En revanche, les taux d’activité par catégorie de personnel pour chaque type de mesure a progressé et dépasse la cible. Un éducateur suit 25 jeunes en milieu ouvert, ce qui est conforme à la prévision. Le nombre de mesures d’investigation et d’orientation éducative terminées dans l’année par psychologue est supérieur à l’objectif (38 mesures) et le nombre de mesures d’enquêtes sociales terminées dans l’année par assistant de service social dépasse la cible (20 mesures). On doit se féliciter de cette amélioration de la performance des services.

Le pourcentage de jeunes pris en charge au pénal ayant accompli une démarche de réparation envers la victime ou la société s’élève à 57 %.

D.– L’ACCÈS AU DROIT ET À LA JUSTICE : DES DIFFICULTÉS CONJONCTURELLES

Les crédits de ce programme sont pour près de 95 % dévolus à l’aide juridictionnelle.

Le pourcentage de bureaux d’aide juridictionnelle dont le délai moyen de traitement des demandes est supérieur à deux mois montre un résultat en régression, qui peut s’expliquer par des perturbations de l’activité de certains bureaux en lien avec la suppression de certains TGI. Les enquêtes de satisfaction portant sur le service rendu par les Maisons de la justice et du droit sont positives et au-dessus de la prévision (98 % de personnes satisfaites). Le jugement porté par les victimes sur l’aide qui leur a été apportée est positif à 95 %. Par contre, le taux de recouvrement des frais avancés par l’État ne progresse guère, restant à 8 %.

E.– LES DEUX PROGRAMMES DE CONDUITE ET PILOTAGE : UNE MESURE DE LA PERFORMANCE CHANGEANTE ET À COMPLÉTER

La prise en considération de la performance est ici rendue très difficile. Les indicateurs ont été modifiés largement pour 2010, ce qui rend la comparaison en grande partie impossible. On regrettera la suppression de bons indicateurs (le nombre d’agents gérés par un agent de l’administration centrale) ou encore le respect des délais de livraison des opérations immobilières pour les opérations livrées dans l’année. L’indicateur du coût du m2 judiciaire rénové, qui faisait l’objet de dépassement et appelait à la maîtrise des coûts en cours de chantier a été supprimé, sa cible était pourtant rehaussée. La mesure fait à présent état de nombre de dépassements.

Les résultats de l’indicateur Taux de déploiement de l’application Cassiopée dans les juridictions mettent en évidence le retard accumulé mais aussi que le rattrapage est manifeste : alors que ce taux devait être de 96 % en 2010, il s’élève à 84 %, contre 37 % en 2009. La cible est de 100 % en 2011.

Le programme prévoit un objectif de gestion efficiente des personnels. Il est basé sur un seul indicateur qui mesure la Dépense moyenne, pour le bureau du personnel, de la gestion d’un agent de l’administration centrale. Cette dépense a beaucoup baissé pour atteindre 365 euros.

Il est toujours regrettable qu’aucun indicateur ne mesure cet élément essentiel de la bonne gestion des ressources humaines qu’est la rapidité d’affectation aux postes vacants. Tout en prenant en considération les besoins liés à la garantie du bon déroulement des nominations aux postes et de la transparence des affectations, il est indispensable que l’administration se fixe des objectifs de progrès en ce domaine.

En effet, en particulier pour la justice judiciaire, la nomination des magistrats et surtout l’affectation des greffiers et des postes administratifs dans les juridictions demande couramment plusieurs mois voire un an, ce qui désorganise le travail des juridictions.

Proposition n° 6 : Créer un indicateur portant sur les délais de nomination ou d’affectation des personnels dans les juridictions.

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MÉDIAS : GESTION ET VALORISATION DES RESSOURCES TIRÉES DE L’UTILISATION DU SPECTRE HERTZIEN ; COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE AVANCES À L’AUDIOVISUEL

Commentaire de M. Patrice MARTIN-LALANDE, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX MÉDIAS 369

A.– LA MISSION MÉDIAS : UNE CONSOLIDATION DES ENGAGEMENTS FINANCIERS PRIS PAR LES POUVOIRS PUBLICS 369

1.– Le programme 180 Presse : un effort public en régime de croisière pour la deuxième année du plan de soutien triennal à la presse 370

a) Les aides à la diffusion 371

b) Les aides au pluralisme 373

c) Les aides à la modernisation 373

2.– Le programme 312 Soutien à l’expression radiophonique locale : une enveloppe tenue en dépit d’une croissance du nombre de bénéficiaires 375

3.– Le programme 313 Contribution au financement de l’audiovisuel : une nouvelle surperformance publicitaire de France Télévisions en 2010 376

4.– Le programme 115 Action audiovisuelle extérieure : des abondements en gestion afin d’accompagner la restructuration de l’audiovisuel extérieur de la France 377

B.– LA MISSION AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC 377

1.– Le retour bienvenu à une architecture budgétaire conforme aux finalités du compte de concours financiers 377

2.– Le produit de la contribution à l’audiovisuel public en 2010 378

3.– La ventilation de la contribution à l’audiovisuel public entre ses bénéficiaires 379

C.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE GESTION ET VALORISATION DES RESSOURCES TIRÉES DE L’UTILISATION DU SPECTRE HERTZIEN : UNE SECONDE ANNÉE SANS EXÉCUTION QUI MILITE POUR LA SUPPRESSION DU DISPOSITIF 379

II.– LA PERFORMANCE DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX MÉDIAS EN 2010 380

A.– LA MISSION MÉDIAS 380

1.– La performance du programme Presse : des résultats révélateurs d’une situation de transition pour le secteur 380

2.– Le soutien à l’expression radiophonique locale : de bonnes performances 382

3.– Le succès du passage à la télévision tout numérique 382

4.– L’action audiovisuelle extérieure : des indicateurs de gestion aux performances contrastées 382

B.– LA MISSION AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC 383

1.– France Télévisions : des performances satisfaisantes, des indicateurs à enrichir 383

2.– ARTE France : une bonne gestion, une audience à reconquérir 385

3.– Radio France : des résultats positifs, une gestion maîtrisée 385

4.– L’Institut national de l’audiovisuel : une politique patrimoniale efficace 386

I.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX MÉDIAS

A.– LA MISSION MÉDIAS : UNE CONSOLIDATION DES ENGAGEMENTS FINANCIERS PRIS PAR LES POUVOIRS PUBLICS

Après une année budgétaire 2009 atypique qui aura vu un gonflement des crédits de la mission Médias à la faveur de la traduction financière d’engagements nouveaux de la part de l’État – mise en œuvre des États généraux de la presse écrite (EGPE) ⁽⁷⁵⁾ et compensation des pertes de recettes publicitaires de France Télévisions après la suppression de la publicité en soirée ⁽⁷⁶⁾ –, l’exercice 2010 s’apparente davantage à un palier consacrant la consolidation de l’effort public en la matière.

De fait, le soutien à la presse s’est poursuivi – les mesures décidées dans le cadre des EGPE ayant été inscrites dans une perspective triennale 2009–2011 – tandis que la compensation budgétaire versée à France Télévisions devenait une nouvelle dépense structurelle à prendre en compte dans la construction du budget général de l’État. Aussi, si le niveau des crédits reste élevé, il traduit non pas une évolution exceptionnelle par rapport à l’exercice précédent (comme ce fut le cas en 2009 par rapport à 2008), mais une tendance en phase avec les engagements formalisés au cours de l’année antérieure.

Si entre 2008 et 2009 les crédits consacrés aux médias avaient connu une croissance et une consommation sans précédent, la consommation est restée stable voire légèrement inférieure entre 2009 et 2010 : 1,154 milliard d’euros pour les autorisations d’engagement (AE) contre 1,173 milliard d’euros l’année précédente (– 1,6 %) ; 1,147 milliard d’euros pour les crédits de paiement (CP) contre 1,168 milliard d’euros en 2009 (– 1,8 %).

La loi de finances initiale (LFI) pour 2010 avait doté la mission Médias à hauteur de 1,140 milliard d’euros en AE et de 1,142 milliard d’euros en CP. Le taux de consommation en exécution est supérieur de 1,2 % aux prévisions en AE – soit 1,154 milliard d’euros – et de 0,44 % en CP – soit 1,147 milliard d’euros.

RÉCAPITULATION DES CRÉDITS DE LA MISSION MÉDIAS

(en euros)

	Autorisations d’engagement		Crédits de paiement
Programme / Action Prévision LFI (y.c. FDC et ADP) Consommation (taux de consommation)	2009	2010	2009	2010
Presse	282 691 351 441 197 886 (156 %)	416 311 337 449 401 473 (108 %)	277 691 351 435 716 548 (157 %)	417 811 337 442 475 785 (106 %)
Abonnements de l’État à l’AFP	111 382 348 111 382 348 (100 %)	113 387 230 113 387 230 (100 %)	111 382 348 111 382 319 (100 %)	113 387 230 113 387 229 (100 %)
Aides à la presse	171 309 003 329 815 538 (192,5 %)	302 924 107 336 014 243 (111 %)	166 309 003 324 334 229 (195 %)	304 424 107 329 088 556 (108 %)
Soutien à l’expression radiophonique locale	26 524 800 27 575 111 (104 %)	29 018 000 28 673 162 (99 %)	26 524 800 27 575 111 (104 %)	29 018 000 28 667 900 (98 %)
Soutien à l’expression radiophonique locale	26 418 800 27 561 443 (104 %)	28 902 000 28 664 530 (99 %)	26 418 800 27 561 443 (104 %)	28 902 000 28 658 842 (99 %)
Fonction support	106 000 13 668 (13 %)	116 000 8 632 (7%)	106 000 13 668 (13 %)	116 000 9 057 (8 %)
Contribution au financement de l’audiovisuel (libellé modifié)	488 000 000 458 000 000 (94 %)	497 875 000 463 275 000 (93 %)	488 000 000 458 000 000 (94 %)	497 875 000 463 275 000 (93 %)
France Télévisions (libellé modifié)	473 000 000 458 000 000 (97 %)	457 875 000 423 275 000 (92 %)	473 000 000 458 000 000 (97 %)	457 875 000 423 275 000 (92 %)
Passage à la télévision tout numérique (nouveau)	15 000 000 N/A	40 000 000 40 000 000 (100 %)	15 000 000 N/A	40 000 000 40 000 000 (100 %)
Action audiovisuelle extérieure	233 070 000 246 970 000 (106 %)	197 570 000 212 870 000 (108 %)	233 070 000 246 970 000 (106 %)	198 070 000 212 870 000 (107 %)
TOTAL	1 030 286 151 1 173 742 997 (114 %)	1 140 774 337 1 154 219 635 (101 %)	1 025 286 151 1 168 261 659 (114 %)	1 142 774 337 1 147 288 685 (100 %)

LFI : loi de finances initiale

FDC : fonds de concours

ADP : attributions de produits

Source : rapport annuel de performances 2010

1.– Le programme 180 Presse : un effort public en régime de croisière pour la deuxième année du plan de soutien triennal à la presse

À titre liminaire, le Rapporteur spécial tient à saluer l’effort d’enrichissement de la justification au premier euro (JPE) qui a été entrepris sur le programme 180. De nouvelles données, plus nombreuses, plus précises, permettent un meilleur suivi de l’exécution, ce dont il faut toujours se réjouir.

La comparaison entre la LFI 2009 et la LFI 2010 des crédits ouverts présente un intérêt limité, dans la mesure où les conséquences budgétaires des décisions prises dans le cadre des EGPE ont été tirées à l’occasion de la loi de finances rectificative d’avril 2009 précitée.

En 2010 une fois encore, les crédits du programme 180 Presse ont connu une revalorisation consacrée par une loi de finances rectificative ⁽⁷⁷⁾. Celle-ci, d’un montant de 30,2 millions d’euros en AE et 20,2 millions d’euros en CP a notamment permis de débloquer une aide exceptionnelle visant à moderniser le système de distribution (à hauteur de 20 millions d’euros en loi de finances rectificative, soit une aide totale de 45 millions d’euros ainsi que l’avait préconisé le rapport Mettling), et d’assurer la compensation de l’exonération des charges sociales pour les vendeurs colporteurs (VCP) et porteurs de presse auprès de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale – ACOSS (soit 17 millions d’euros contre 12 millions d’euros prévus dans le cadre de la LFI).

Si la consommation des crédits de l’action n° 1 Abonnements de l’État à l’AFP est parfaitement conforme aux prévisions inscrites en LFI, l’action n° 2 Aides à la presse fait apparaître, comme il est de tradition, plusieurs évolutions intervenues en cours de gestion, lesquelles ont pu engendrer des effets quant à l’exécution de la dépense.

Les crédits couvrant la réduction du tarif SNCF pour le transport de presse ⁽⁷⁸⁾, l’aide à la distribution et à la promotion de la presse française à l’étranger ⁽⁷⁹⁾ et l’aide à la presse hebdomadaire régionale ⁽⁸⁰⁾ sont restés à leur niveau inscrit en LFI, n’ont subi aucun mouvement en gestion et ont été intégralement consommés. Ces dispositifs n’appellent donc pas de remarque particulière.

a) Les aides à la diffusion

● Aide au transport postal de la presse d’information politique et générale (PIPG)

Les 107,3 millions d’euros consommés à ce titre (AE=CP) ont permis d’apurer le reliquat de la compensation versée par l’État à la Poste au motif du moratoire sur les tarifs postaux 2009 (0,46 million d’euros), de couvrir la perte de recettes consécutive au même moratoire pour 2010 (23,8 millions d’euros), et enfin de verser l’aide prévue à titre principal pour faciliter le transport postal de la PIPG (83 millions d’euros).

Par ailleurs, le Rapporteur spécial se voit une fois encore contraint de formuler sa demande tendant au regroupement de ces crédits au sein du seul programme Presse dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012. Le Gouvernement s’obstine, contre toute logique et sans fournir d’explication claire et convaincante, à ventiler cette dépense entre deux programmes issus de deux missions différentes : le programme Presse de la mission Médias et le programme Développement des entreprises et de l’emploi de la mission Économie.

Le Rapporteur spécial le souligne à nouveau : il n’y a aucune justification à maintenir un éclatement arbitraire et artificiel de crédits qui poursuivent le même objectif, à savoir la distribution de la presse. Il rejoint sur ce point l’analyse de la Cour des comptes, qui a réitéré la même recommandation dans sa note d’exécution budgétaire 2010.

Proposition n° 1 : Faire figurer au sein du seul programme 180 Presse l’ensemble des crédits relatifs à l’aide au transport postal par réintégration des crédits afférents inscrits au programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi.

● Aide au portage de la presse

Conformément aux préconisations des EGPE, l’aide au portage avait bénéficié d’une forte revalorisation en 2009, l’effort public ayant été porté de 8,25 millions d’euros à 70 millions d’euros. Le même montant avait été reconduit en LFI 2010 afin de soutenir le développement de ce mode de distribution alternatif. Le nombre de bénéficiaires sera passé de 126 en 2009 à 138 en 2010 du fait notamment de l’éligibilité de 10 nouveaux hebdomadaires régionaux au dispositif, et de l’élargissement de celui-ci aux journaux édités dans les collectivités d’outre-mer ⁽⁸¹⁾. En définitive, ce sont 67,2 millions d’euros qui auront été consommés à ce titre.

● Exonération des charges patronales pour les VCP et porteurs de presse

En sus des crédits budgétaires, le portage bénéficie d’un allègement des charges sociales qu’il supporte. Ainsi qu’il a été rappelé précédemment, l’exonération des charges patronales est prise en charge par le budget de l’État afin de ne pas dégrader les comptes des organismes de sécurité sociale. À ce titre, 17 millions d’euros auront été versés à l’ACOSS, soit 5 millions d’euros de plus que prévu en LFI.

b) Les aides au pluralisme

La plupart d’entre elles ont bénéficié d’abondements, plus ou moins importants, en gestion.

● Aide aux quotidiens nationaux d’IPG à faibles ressources publicitaires

Initialement dotée de 9,2 millions d’euros, elle a reçu une première dotation complémentaire de 4 millions d’euros de crédits, puis une seconde à hauteur de 3 millions d’euros devant se matérialiser sous forme d’avances remboursables (+ 76 % au total). La structure de répartition de l’aide reste constante : 8 publications en bénéficient, trois d’entre elles concentrant l’essentiel du soutien (87,4 %).

● Aide aux quotidiens régionaux, départementaux et locaux d’IPG à faibles ressources de petites annonces

L’aide initiale de 1,4 million d’euros a été portée à 1,9 million d’euros en réponse à la situation fragile des titres concernés et pour tenir compte de l’accroissement du nombre de bénéficiaires suite à l’éligibilité au soutien des publications éditées dans les collectivités d’outre-mer. La totalité des crédits a été consommée.

● Aide à la presse hebdomadaire régionale

Intégralement consommés, les quelque 1,4 million d’euros de crédits prévus en LFI n’ont fait l’objet d’aucune revalorisation en cours de gestion.

c) Les aides à la modernisation

Comprenant cinq des treize dispositifs d’aides, le champ des aides à la modernisation a vu ses crédits revalorisés à la faveur du soutien apporté par l’État à l’entreprise Presstalis.

● Aide à la modernisation de la distribution de la presse quotidienne nationale

Doté de 12 millions d’euros en LFI, le dispositif a bénéficié d’une injection massive de crédits au titre du soutien de l’État à Presstalis, engagée dans un nouveau plan d’économies conformément aux préconisations du rapport Mettling. Ainsi, 33 millions d’euros supplémentaires auront été débloqués : 6 millions d’euros au titre de la revalorisation de l’aide initiale pour l’année 2010 ; 7 millions d’euros de revalorisation rétroactive de la subvention versée via ce dispositif en 2009 ; 20 millions d’euros d’aide exceptionnelle. Au total, un effort public de 45 millions d’euros aura donc été consenti, correspondant à un quasi quadruplement de l’aide initialement prévue (+ 375 %).

● Aide à la modernisation sociale de la PIPG

Le dispositif couvre la participation de l’État au financement des départs anticipés dans la presse quotidienne nationale et la presse quotidienne régionale d’information politique et générale, la seconde bénéficiant de l’essentiel du soutien (20,7 millions d’euros). Au final, l’intégralité des 29,9 millions d’euros inscrits aura été consommée.

● Aide à la modernisation des diffuseurs de presse

Elle vise à apporter un soutien aux diffuseurs pour l’amélioration de leurs performances commerciales. À ce titre, 6,5 millions d’euros auront bénéficié aux diffuseurs, essentiellement pour le financement de projets de rénovation des espaces de vente et de modernisation informatique (achat et mise à jour de matériels et de logiciels de gestion et d’optimisation de gestion des produits de presse).

● Aide au développement des services en ligne des entreprises de presse (fonds SPEL)

Au cours des deux exercices 2009 et 2010 ⁽⁸²⁾, le fonds SPEL aura avalisé 158 projets représentant un montant total de 29,9 millions d’euros partagé entre 24,5 millions d’euros de subventions et 5,4 millions d’euros d’avances remboursables. La consommation des crédits en 2010 atteint 18,3 millions d’euros en AE et 2,7 millions d’euros en CP. Le montant moyen de l’aide s’élève à 226 000 euros environ et permet de couvrir des coûts aussi divers que les dépenses d’équipement, de numérisation des contenus, de promotion et de marketing ou de recrutement de journalistes.

● Aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d’IPG

Le fonds dédié à ce dispositif a en réalité deux objets : d’une part il vise à accompagner les titres concernés dans leur effort de modernisation ; d’autre part, il regroupe les crédits destinés à financer l’opération « Mon quotidien offert », laquelle permet à tout jeune de 18 à 24 ans de bénéficier d’un abonnement gratuit à un quotidien de son choix pour une durée d’un an. La consommation globale des crédits atteint 17,6 millions d’euros en AE et 24,9 millions d’euros en CP.

Au total, si le montant des crédits ouverts et consommés au titre de 2010 pour le programme Presse reste en ligne avec l’exercice précédent et conforme aux orientations décidées dans le cadre des EGPE, la Cour des comptes souligne un risque d’insoutenabilité de cette dépense publique et estime que sa réduction, prévue à l’issue de la période de soutien triennal, ne se fera pas sans difficultés.

À cet égard, le Rapporteur spécial tient à rappeler que l’effort public massif consenti à la suite des EGPE revêt un caractère exceptionnel et que le niveau tout aussi exceptionnel des crédits dégagés entre 2009 et 2011 ne saurait en aucun cas être reconduit dans les mêmes proportions à l’issue de cette période. Le plan de sauvetage de la presse, légitime et nécessaire, constitue une réponse conjoncturelle et bornée dans le temps à la situation de crise qu’a traversée le secteur de la presse. Il n’a pas vocation, chacun en a conscience, à se transformer en un dispositif pérenne de soutien structurel. Une telle orientation est conforme aux conclusions des EGPE, elle est partagée par l’ensemble des acteurs. Les pouvoirs publics ont parfaitement respecté leurs engagements, il convient maintenant que les entreprises de presse remplissent leur part du contrat en accélérant les mutations nécessaires à leur pérennité.

2.– Le programme 312 Soutien à l’expression radiophonique locale : une enveloppe tenue en dépit d’une croissance du nombre de bénéficiaires

L’exercice 2010 consacre la deuxième année pleine de fonctionnement du dispositif de soutien à l’expression radiophonique locale dans sa morphologie nouvelle, conséquence de la budgétisation, en LFI pour 2009, de crédits qui étaient auparavant inscrits au sein du compte d’affectation spéciale Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique. Rappelons que le fonds de soutien à l’expression radiophonique locale (FSER) a vocation à soutenir le tissu des radios associatives à faibles ressources publicitaires qui accomplissent une mission sociale de proximité en leur versant différents types d’aides (subventions d’installation, de fonctionnement, et d’équipement).

En 2010, le FSER a attribué davantage de subventions que l’année précédente. Cette augmentation s’explique, d’une part, par l’entrée de nouvelles radios dans le champ des bénéficiaires suite à l’octroi, par le CSA, de nouvelles autorisations d’émettre, et, d’autre part, par le développement, par les radios existantes, de nouveaux services éligibles au fonds. Toutefois, l’enveloppe budgétaire initiale a été respectée, grâce à un gel du montant unitaire des subventions (absence de revalorisation entre 2009 et 2010) et à une diminution du soutien sélectif à due concurrence de l’augmentation des aides automatiques.

Si le montant des crédits inscrits au titre des dépenses de fonctionnement (action n° 2 Fonction support) reste marginal et, pour tout dire, quasi anecdotique – 116 000 euros – leur faible taux de consommation sur les deux derniers exercices – 13 % puis 7,5 % – milite pour un rebasage d’une dépense liée, notamment, aux frais d’étude, de fourniture courantes, et au défraiement des membres de la commission attribuant les subventions.

3.– Le programme 313 Contribution au financement de l’audiovisuel : une nouvelle surperformance publicitaire de France Télévisions en 2010

Créé lors de la loi de finances initiale pour 2009, le programme 313 retrace les crédits nécessaires au financement complémentaire de France Télévisions, versé en compensation de la perte de recettes liée à la suppression des messages commerciaux sur les antennes du groupe entre 20 heures et 6 heures.

Son champ a été étendu à la faveur de la LFI 2010 afin d’accueillir les crédits relatifs au financement du GIP France télé numérique. Une telle imputation budgétaire répondait au souhait de plusieurs parlementaires, dont le Rapporteur spécial, qui avaient estimé que le GIP ne saurait être financé de manière pérenne par la contribution à l’audiovisuel public ⁽⁸³⁾ (ex redevance audiovisuelle). À ce titre, 40 millions d’euros avaient été inscrits au titre d’une nouvelle action n° 2 Passage au tout numérique.

Comme l’année précédente, France Télévisions a enregistré des résultats particulièrement positifs et largement supérieurs aux prévisions en matière de recettes commerciales. Ainsi le groupe aura-t-il enregistré un surplus de quelque 89 millions d’euros au titre de la publicité et du parrainage, soit un « bonus » de 65,2 millions d’euros nets après prélèvements. La ventilation du surplus entre l’entreprise et l’État a obéi à la même règle qu’en 2009 avec un partage égalitaire entre les deux parties, se concrétisant sous la forme d’une réduction de la dotation budgétaire à due concurrence de la moitié de la somme. Le montant final de l’abattement – 34,6 millions d’euros – correspond à la moitié du surplus de recettes nettes – 32,6 millions d’euros – majorée pour tenir compte du fait qu’une telle réduction de la dotation publique a automatiquement induit la diminution, à hauteur de 2 millions d’euros, de certains prélèvements pesant sur l’entreprise.

Le Rapporteur tient à rappeler la position qu’il avait défendue lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2011. Les principes de discipline contractuelle, de bonne gestion et de maîtrise des finances publiques impliquent de soumettre l’utilisation de ces crédits complémentaires issus des sur-performances publicitaires à une validation par le contrat d’objectifs et de moyens (COM) ou ses éventuels avenants. Il s’agit de respecter la logique contractuelle et l’équilibre entre ressources et charges, tout en encourageant la recherche d'une efficacité commerciale par la régie publicitaire du groupe.

Au total, les crédits inscrits à l’action n° 1 France Télévisions auront été diminués de 457,9 millions d’euros à 423,3 millions d’euros, tandis que l’intégralité des 40 millions d’euros de crédits versés au GIP auront été consommés.

4.– Le programme 115 Action audiovisuelle extérieure : des abondements en gestion afin d’accompagner la restructuration de l’audiovisuel extérieur de la France

Initialement doté de 197,6 millions d’euros en AE et 198,1 millions d’euros en CP, le programme a vu ces montants revalorisés à hauteur de 15,3 millions d’euros en AE et 15,5 millions d’euros en CP à la faveur de la loi de finances rectificative du 29 décembre 2010.

La majeure partie de cet abondement correspond au financement par l’État du plan de sauvegarde de l’emploi (PSE) entrepris au sein de RFI ⁽⁸⁴⁾ (12,8 millions d’euros). Le reliquat a permis de financer une partie des coûts du déménagement des équipes de la radio (1 million d’euros) et d’abonder la dotation de la société AEF (1,5 million d’euros en AE et 1,7 million d’euros en CP).

La justification au premier euro (JPE) indique en outre, page 113, que « la holding AEF est restée une structure très légère (15 personnes pour un budget annuel net limité à 5,2 millions d’euros) ». Si le budget est « limité » et, de fait, en diminution de 0,6 million d’euros par rapport à l’exercice précédent, les charges de personnel atteignent 3,4 millions d’euros, ce qui correspond – sous réserve d’informations correctives – à une dépense moyenne de 226 667 euros par personne et par an, soit quelque 18 900 euros par mois. À cette aune, on peut effectivement se féliciter que la structure reste « très légère ».

B.– LA MISSION AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC

1.– Le retour bienvenu à une architecture budgétaire conforme aux finalités du compte de concours financiers

Dans le cadre du PLF 2010, le compte de concours financiers (CCF) a retrouvé sa dénomination initiale après suppression du programme 846 qui abritait les crédits affectés au GIP France télé numérique (cf. supra). Les recettes du CCF se trouvaient donc de nouveau intégralement affectées aux organismes de l’audiovisuel public.

Rappelons en effet que le CCF retrace en dépenses, via cinq programmes dédiés, le montant des avances de contribution à l’audiovisuel public accordées aux sociétés ⁽⁸⁵⁾ et à l’établissement public ⁽⁸⁶⁾ mentionnés aux articles 44, 45 et 49 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

2.– Le produit de la contribution à l’audiovisuel public en 2010

Pour l’année 2010, les montants unitaires de contribution à l’audiovisuel public (CAP) se sont élevés à 121 euros en métropole et 78 euros dans les départements d’outre-mer. Les encaissements nets de CAP ont connu une augmentation de 4 % par rapport à l’année précédente, correspondant à un produit total de 2 258,7 millions d’euros.

Les dégrèvements de CAP pour motifs sociaux pris en charge par le budget général de l’État ont représenté une masse financière de quelque 564,1 millions d’euros soit une progression de 4,7 % par rapport à l’exercice 2009.

Fort logiquement, du fait de la suppression partielle de la publicité commerciale sur les écrans de France Télévisions et de la dotation budgétaire versée en compensation, le poids de la CAP dans le financement global de l’audiovisuel public a diminué. Si l’on ajoute à ce mode de financement alternatif les crédits budgétaires complémentaires attribués à l’AEF au titre du programme 115 ainsi que les crédits affectés à la compensation des dégrèvements de CAP pour motifs sociaux, on constate que la CAP ne contribue plus qu’à hauteur des deux tiers de la dépense publique consacrée aux médias, le tiers restant étant pris en charge par le budget général de l’État.

BILAN DES ENCAISSEMENTS DE CONTRIBUTION À L’AUDIOVISUEL PUBLIC

(en millions d’euros)

	Exécution 2009	Exécution 2010
Encaissements bruts	2 488,7	2 587,9