PROJET DE LOI

relatif à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public

NOR : PRMX1515110L/Bleue-1

ETUDE D’IMPACT

29 juillet 2015

Sommaire

TABLEAU SYNOPTIQUE DES TEXTES D’APPLICATION 4

INTRODUCTION 5

TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE 2013/37/UE MODIFIANT LA DIRECTIVE 2003/98/CE CONCERNANT LA RÉUTILISATION DES INFORMATIONS DU SECTEUR PUBLIC 6

1. Éléments contextuels et état du droit 6

1.1. Genèse de la réforme européenne 6

1.1.1. Présentation du contenu de la directive et des grands jalons de la négociation 6

1.1.2. Développements généraux sur les effets attendus au plan européen et national 7

1.2. L'état du droit national 8

2. Objectifs poursuivis 9

2.1. Documents détenus par des établissements d’enseignement et de recherche et par des établissements culturels (article 1^er) 9

2.1.1. État du droit 9

2.1.2. Champ d’application du dispositif juridique proposé 9

2.2. Expiration de certains contrats d’accord d’exclusivité (article 2) 10

2.2.1. État du droit 10

2.2.2. Champ d’application du dispositif juridique proposé 10

2.3. Modification des modalités de tarification de la réutilisation des informations publiques (article 3) 10

2.3.1. État du droit 10

2.3.2. Champ d’application du dispositif juridique proposé 11

2.3.3 La création de valeur économique par les données ouvertes 15

2.4. Possibilité de proposer des licences de réutilisation sans que celle-ci soit soumise à redevance (article 4) 18

2.4.1. État du droit 18

2.4.2. Champ d’application du dispositif juridique proposé 19

2.5. Principe de publicité des redevances (article 5) 19

2.5.1. État du droit 19

2.5.2. Champ d’application du dispositif juridique proposé 20

2.6. Principe d’exception de mention de l’auteur (article 6) 20

2.6.1. État du droit 20

2.6.2. Champ d’application du dispositif juridique proposé 20

3. Analyse des impacts 20

3.1. Impacts sur les administrations 20

3.2. Impacts économiques 25

3.3. Impacts sociaux 26

3.4. Impacts sur l'emploi public 27

3.5. Impacts sur les collectivités territoriales 27

4. Consultations menées 28

5. Modalités de mise en œuvre 29

5.1. Modalité d'application dans le temps 29

5.2. Modalité d'application dans l’espace 29

5.3. Textes d'application 29

HABILITATION À SIMPLIFIER LES RELATIONS ENTRE L'ADMINISTRATION ET LES CITOYENS (article 9) 30

1. Analyse des difficultés à résoudre 30

2. Objectifs poursuivis 30

3. Analyse d’impact des mesures envisagées 30

4. Justification du délai d’habilitation 30

Annexe – Tableau de correspondance 31

TABLEAU SYNOPTIQUE DES TEXTES D’APPLICATION

INTRODUCTION

La directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public (dite « directive PSI ») avait été transposée par l’ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques.

Afin de préciser le champ d’application de la directive PSI, d’encadrer le traitement des demandes de réutilisation des informations publiques, ainsi que la mise en place de redevances ou la conclusion d’accords d’exclusivité, la directive 2013/37/UE du Parlement européen et du Conseil a été adoptée par le Parlement européen et le Conseil le 26 juin 2013.

Est soumis au Parlement un projet de loi rassemblant des dispositions nécessaires à la mise en œuvre en droit national de ces réformes et retient, sur certains points, des exigences allant
au-delà de celles imposées par la directive, dans un souci de simplification ou pour inscrire dans la loi les principes de l’open data, notamment celui de gratuité.

TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE 2013/37/UE MODIFIANT LA DIRECTIVE 2003/98/CE CONCERNANT LA RÉUTILISATION DES INFORMATIONS DU SECTEUR PUBLIC

1. Éléments contextuels et état du droit

1.1. Genèse de la réforme européenne

1.1.1. Présentation du contenu de la directive et des grands jalons de la négociation

- Objet de la directive

La directive 2013/37/UE du 26 juin 2013 a modifié la directive 2003/98/CE (dite « PSI ») du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public.

Ce texte concerne principalement les aspects économiques de la réutilisation des informations du secteur public et laisse les Etats membres déterminer les règles relatives à l’accès des citoyens à l’information.

Cette initiative complète les mesures récemment annoncées par l’Union Européenne, qui visent à construire une économie européenne de la donnée.

- Présentation de la directive

La directive 2013/37/UE adapte le principe de tarification pour la réutilisation des informations du secteur public fixé originellement dans la directive PSI de 2003. Dorénavant, lorsqu’une réutilisation est soumise à redevance, cette dernière est basée uniquement sur les coûts marginaux de reproduction, de mise à disposition et de diffusion des données. Ce principe est assoupli, lorsque les organismes du secteur public doivent générer des recettes destinées soit à couvrir une part substantielle des coûts liés à l’accomplissement de leurs missions de service public, soit à couvrir une part substantielle des coûts afférents à la collecte, à la production, à la reproduction et à la diffusion de leurs données. Ils peuvent alors calculer leurs redevances de réutilisation de façon à ce que le revenu total généré par ces dernières sur un exercice comptable ne dépasse pas l’ensemble de ces coûts majoré du retour sur investissement défini par l’organisme.

La directive renforce l’obligation faite aux organismes du secteur public, au titre de la transparence, d’indication de la méthodologie utilisée pour la détermination du montant des redevances dont les coûts retenus pour la tarification, en explicitant l’obligation de communication à tout réutilisateur qui le demande le détail du calcul individuel de la redevance qui lui est appliqué.

La directive 2013/37/UE organise le recours aux accords d’exclusivité liés à la numérisation de données culturelles en les limitant dans le temps, en prévoyant les modalités de réexamen de ces accords et leur publicité. Dans ce cas, la directive prévoit de limiter la durée de l’accord, en règle générale, à 10 ans et qu’en cas de dépassement de cette durée, ce dernier devra faire l’objet d’un réexamen lors de la onzième année puis tous les sept ans. De plus, la directive prévoit, d’une part, la transparence pour ces accords en les rendant publics, la possibilité, d’autre part, pour l’organisme public de disposer librement des données numérisées dans le cadre de leur réutilisation à l’issue de la période d’accord d’exclusivité, et l’expiration enfin des contrats d’exclusivité autres que ceux d’intérêt général ou de numérisation de données culturelles au plus tard le 18 juillet 2043. Pour mémoire, pour les accords d’exclusivité prévus par la directive PSI, circonscrits aux cas de fourniture d’une prestation de service d’intérêt général, l’accord n’est pas limité mais doit faire l’objet d’un réexamen triennal.

- Étapes de la négociation

La directive PSI est entrée en vigueur le 31 décembre 2003.

Le 12 décembre 2011, la Commission Européenne a présenté une proposition de révision de cette directive. La proposition est fondée sur un rapport d’application de la directive établi sur une période courant jusqu’en 2009, ainsi qu’une consultation publique menée du 9 septembre au 30 novembre 2010¹ et une série d’études relatives à l’impact de la réutilisation des informations publiques.²

Après plusieurs mois de négociations, le Conseil et le Parlement européen ont abouti à un accord politique. Le 13 juin 2013, le Parlement européen a adopté en première lecture le projet de directive, suivi par le Conseil le 20 juin 2013. La directive a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne le 27 juin 2013. Les États membres sont tenus de transposer cette directive d’ici le 18 juillet 2015.

1.1.2. Développements généraux sur les effets attendus au plan européen et national

La Commission Européenne a identifié divers impacts positifs attendus de l’application de la révision de la directive PSI : une cohérence accrue dans les approches des différents États membres, et une plus grande harmonisation et une meilleure prévisibilité juridique au niveau européen.

Pour ce qui concerne l’impact économique, la directive 2013/37/UE apporte plus de dynamisme et de concurrence en matière de réutilisation de l’information du secteur public, ainsi qu’une facilitation d’accès à ce secteur économique aux petites et moyennes entreprises. Différentes analyses économiques montrent que des réductions dans les frais de réutilisation peuvent faire croître la quantité de réutilisateurs jusqu’à 10.000 % et faire décoller un marché aujourd’hui estimé à 28 Md€³ mais pourrait atteindre un impact économique total (direct et indirect) de 140 Md€ par an dans l’économie de l’Union Européenne ⁴.

Ce marché favorise fortement l’innovation et l’expérimentation autour de nouveaux modèles d’affaires basés sur la valeur ajoutée issue des informations du secteur public.

De plus, l’augmentation par la nouvelle directive des usages non-commerciaux des informations du secteur public favorise l’ouverture et la transparence des gouvernements européens auprès de leur société civile.

1.2. L'état du droit national

En droit national, la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal a affirmé la liberté d’accès aux documents administratif. Elle porte l’ensemble du régime juridique de l’accès et de la réutilisation des informations du secteur public.

La directive PSI a été transposée par l’ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques, qui a modifié la loi n° 78-753.

Aussi, la transposition de la directive 2013/37/UE s’effectuera par modification de la loi du 17 juillet 1978. Elle appelle très peu de mesures législatives dans la mesure où la législation française satisfait déjà, sur la plupart des points, aux objectifs assignés aux États membres par la directive.

Les principales modifications apportées par la directive tendent à assurer une harmonisation des droits nationaux autour d’un socle minimum partagé sans toutefois traiter du droit d’accès droit d’accès aux documents publics qui est soumis à la compétence exclusive des Etats membres en cherchant à faire converger les conditions et modalités de réutilisation de ces documents dans le marché intérieur.⁵ Les Etats membres ont toute latitude pour proposer un régime juridique qui va au-delà de ce socle partagé. Ce socle intègre, notamment, des évolutions relatives :

- à l’extension du champ d’application de la directive aux documents détenus par des établissements d’enseignement et de recherche et par des établissements culturels ;

- aux précisions du régime d’exception du recours aux accords d’exclusivité : durée des nouveaux accords ne pouvant plus excéder dix ans avec réexamen tous les trois ans, et création de règles spécifiques aux accords d’exclusivité en matière de numérisation des données culturelles, dont la durée peut excéder 10 ans avec règle de réexamen spécifique, et fixation d’une date butoir d’expiration au plus tard le 18 juillet 2043 pour les accords d’exclusivité ne répondant pas aux deux exceptions législatives ;

- à la réduction du champ du principe de tarification de la réutilisation des informations publiques intégrant une part de retour sur investissement raisonnable, pour les seuls organismes devant financer une part substantielle de leurs missions d’intérêt général ou devant financer une partie substantielle des coûts de collecte, production, diffusion et mise à disposition de leurs données publiques.

2. Objectifs poursuivis

2.1. Documents détenus par des établissements d’enseignement et de recherche et par des établissements culturels (article 1^er)

2.1.1. État du droit

La directive PSI avait expressément maintenu en dehors de son champ d’application les documents détenus par des établissements d’enseignement et de recherche et par des établissements culturels, qui n’étaient par conséquent pas couverts par les obligations qu’elle édictait en matière de droit de réutilisation.

L’intégration des bibliothèques (y compris universitaires), musées et archives dans le champ d’application de ce texte par la directive 2013/37/UE est une nouveauté pour le droit européen.

Le droit français en vigueur va cependant plus loin sur ce point que la directive de 2003 puisque la loi du 17 juillet 1978, dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2005-650, inclut dans son champ d’application les « établissements, organismes ou services culturels », même si elle autorise un régime dérogatoire pour fixer leurs propres conditions de réutilisation des informations publiques.

Depuis quelques années, le ministère de la culture et de la communication, certains de ses établissements publics et le ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche se sont engagés avec volontarisme dans la politique gouvernementale d’OpenData en publiant régulièrement des données publiques sur la plateforme nationale « data.gouv.fr » et sur leurs propres plateformes d’OpenData. Les services et établissements relevant du ministère de la culture et de la communication pratiquent toutefois, en raison des coûts de production de ces ressources, des redevances de réutilisation pour les fichiers issus des programmes de numérisation.

2.1.2. Champ d’application du dispositif juridique proposé

Le présent projet de loi supprime, pour les établissements et institutions d’enseignement et de recherche et les établissements, organismes et services culturels, la possibilité de dérogation aux règles générales de réutilisation des données publiques, les faisant ainsi rentrer dans le droit commun.

Par rapport au droit existant, le champ d’application des règles de réutilisation se trouvera élargi. Toutefois, il convient de souligner que certains de ces organismes se sont d’ores et déjà engagés dans la politique d’OpenData.

Cette extension permet d’affirmer un régime juridique ambitieux en harmonisant les règles applicables aux administrations centrales et aux établissements publics administratifs. Cet alignement favorise également le développement de l’innovation et la création de nouveaux services en apportant une plus grande sécurité juridique aux réutilisateurs.

Il demeure, néanmoins, possible pour certains organismes d’instituer, sous certaines conditions, des redevances de réutilisation prenant ainsi en compte les spécificités du secteur culturel.

2.2. Expiration de certains contrats d’accord d’exclusivité (article 2)

2.2.1. État du droit

La directive 2013/37/UE modifie les dispositions d’expiration de certains accords d’exclusivité et intègre une mesure d’expiration au plus tard le 18 juillet 2043 pour les accords d’exclusivité ne relevant pas des deux cas d’exception. Cette précision vise à donner une efficacité pleine aux nouvelles dispositions de la directive relatives aux situations contractuelles en cours.

2.2.2. Champ d’application du dispositif juridique proposé

Le présent projet de loi reprend les dispositions relatives à l’expiration de certains accords d’exclusivités au plus tard le 18 juillet 2043, tout en assurant la transparence et la publicité de tous les accords d’exclusivité. Ainsi, en s’appliquant à l’ensemble des accords d’exclusivité, le champ de la transparence et de la diffusion sera plus étendu en droit français car la publicité et la transparence ne seront pas limitées au seul périmètre de la numérisation des ressources culturelles.

2.3. Modification des modalités de tarification de la réutilisation des informations publiques (article 3)

2.3.1. État du droit

Les modalités de tarification de la réutilisation des informations publiques telles qu’issues de la directive PSI de 2003, sont fixées à l’article 15 de la loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal. Cet article prévoit que pour l'établissement des redevances, l'administration qui a produit ou détient les documents contenant des informations publiques susceptibles d'être réutilisées tient compte des coûts de mise à disposition des informations, notamment, le cas échéant, du coût d'un traitement permettant de les rendre anonymes.

L'administration peut aussi tenir compte des coûts de collecte et de production des informations et inclure dans l'assiette de la redevance une rémunération raisonnable de ses investissements comprenant, le cas échéant, une part au titre des droits de propriété intellectuelle.

Dans ce cas, l'administration doit s'assurer que les redevances sont fixées de manière non discriminatoire et que leur produit total, évalué sur une période comptable appropriée en fonction de l'amortissement des investissements, ne dépasse pas le total formé, d'une part, des coûts de collecte, de production et de mise à disposition des informations et, d'autre part, le cas échéant, de la rémunération définie au présent alinéa. Lorsque l'administration qui a élaboré ou détient des documents contenant des informations publiques utilise ces informations dans le cadre d'activités commerciales, elle ne peut en facturer la réutilisation aux autres opérateurs à un coût supérieur à celui qu'elle s'impute, ni leur imposer des conditions moins favorables que celles qu'elle s'applique à elle-même.

2.3.2. Champ d’application du dispositif juridique proposé

La directive 2013/37/UE a fixé la limite du montant des redevances aux coûts marginaux de reproduction, de mise à disposition et de diffusion des informations du secteur public. Le présent projet de loi va plus loin en affirmant le principe de gratuité.

La directive prévoit également des exceptions au principe de tarification au coût marginal :

- aux organismes du secteur public qui sont tenus de générer des recettes destinées à couvrir une part substantielle des coûts liés à l’accomplissement de leurs missions de service public ;

- par exception, aux documents pour lesquels l’organisme du secteur public concerné est tenu de générer des recettes suffisantes pour couvrir une part substantielle des coûts afférents à leur collecte, à leur production, à leur reproduction et à leur diffusion. Ces exigences sont définies par la loi ou par d’autres règles contraignantes en vigueur dans l’État membre. En l’absence de telles règles, ces exigences sont définies conformément aux pratiques administratives courantes dans l’État membre ;

- aux bibliothèques, y compris les bibliothèques universitaires, aux musées et aux archives.

Concernant les exceptions, le projet de loi prévoit une exception au principe de gratuité pour les administrations mentionnées à l’article 1^er. Toutefois, celles-ci ne peuvent établir une redevance de réutilisation que lorsqu’elles sont tenues de couvrir, par des recettes propres, une part substantielle des coûts liés à la collecte, la production, la mise à disposition ou la diffusion de leurs informations publiques, étant précisé que le total du produit de ces redevances est limité au coût total formé par les éléments énumérés précédemment. Le même principe est appliqué aux informations issues d’opérations de numérisation et, dans ce cas, peuvent y être ajouté les coûts de conservation des informations ainsi que ceux liés à l’acquisition des droits de propriété intellectuelle.

La réflexion quant à la diffusion gratuite des données publiques n’est pas récente en France. La circulaire du 14 février 1994 relative à la diffusion des données publiques jetait déjà les bases d’un accès gratuit aux données publiques et présentait les nuances jugées alors indispensables à la bonne administration de la diffusion.⁶

Le programme d’action gouvernemental pour la société de l’information (PAGSI) de 1997 a proposé un fondement politique et une mise en pratique :

Extrait du discours de Lionel Jospin, Premier ministre, à Hourtin en août 1997 : «  Depuis près de vingt ans, l’accès aux documents administratifs est devenu une véritable liberté publique; aujourd’hui, la technologie facilite les conditions de leur diffusion. Les données publiques essentielles doivent désormais pouvoir être accessibles à tous gratuitement sur internet ».

Le programme d’action du Gouvernement « Préparer l’entrée de la France dans la société de l’information » (PAGSI) prévoyait donc la diffusion des « données publiques essentielles », comme « les grands textes de notre droit, l’information administrative du public, les principaux documents publics et des données culturelles essentielles ». Chaque plan de numérisation devait avoir identifié les données essentielles des ministères.

Ce programme devait être inscrit dans le projet de loi sur la société de l'information (LSI), enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 juin 2001, ainsi l'article 15 du projet prévoyait que « Les services et établissements publics administratifs de l'Etat mettent gratuitement à la disposition du public, sur des sites accessibles en ligne, les données essentielles qui les concernent. Ces données peuvent être gratuitement utilisées et rediffusées, y compris à des fins commerciales, à condition qu'elles ne subissent pas d'altération et que leur source soit mentionnée ».

Bien que ce projet de loi n'ait jamais été voté, cette vision politique a toutefois permis, par exemple, la mise à disposition gratuite du Journal Officiel, comme promis par le Premier ministre d’alors avec l’article 3 de l’ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs⁷.

Le rapport de MM. Dieudonné Mandelkern et Bertrand du Marais « diffusion des données publiques et révolution numérique » perçoit les données publiques et leur diffusion à titre gratuit comme un levier de la stratégie d’influence du Gouvernement. En effet, l’ouverture et la favorisation de la réutilisation permettrait :

- d’offrir aux étrangers un accès aux données publiques,

- de favoriser la création de valeur ajoutée,

- de susciter de nouveaux partenariats transfrontaliers (exemple des notariats chinois et français).

Le même rapport de décembre 1999 prévenait déjà de la chute des différentes redevances car : « l’information est un bien utile, mais non indispensable. Ainsi, elle joue un rôle majeur dans l’abaissement des coûts de transaction. Cependant, contrairement à l’alimentation ou au logement, les agents peuvent s’en passer, en particulier en cas de hausse des prix. L’élasticité-prix de l’information est donc très forte. À cet égard, l’équivalent américain de l’IGN, le « US Geological Survey » 1 l’apprit à ses dépens en 1981, lorsqu’il appliqua une forte hausse aux tarifs de ses données numérisées dans le but de couvrir une partie de ses frais de production. La demande chuta si brutalement qu’il lui fallut trois années pour retrouver le même niveau de chiffre d’affaires. Ces caractéristiques autorisent donc une large diffusion de l’information et la rendent en même temps inévitable. Par ailleurs, la qualité de « bien public » ou « collectif » et les externalités positives dégagées par la diffusion de l’information, justifient que la puissance publique s’intéresse à sa diffusion, et en particulier à sa diffusion la plus large possible. Celle-ci milite pour la gratuité, ce qui serait d’ailleurs cohérent avec le caractère de bien collectif ».

Le décret n° 2011-577 du 26 mai 2011 relatif à la réutilisation des informations publiques détenues par l’État et ses établissements publics administratifs a poursuivi dans ce sens en posant le principe de la gratuité du droit à réutilisation⁸.

L’engagement du Gouvernement en faveur de la transparence de l’action publique et de l’ouverture des données est complet. Dès le premier Conseil des ministres, le 17 mai 2012, le Président de la République a fait signer, à tous les membres du Gouvernement, une charte de déontologie rappelant notamment leur engagement à « mener une action déterminée pour la mise à disposition gratuite et commode sur Internet d’un grand nombre de données publiques ». Aujourd’hui encore, l’ouverture des données publiques demeure un moyen de :

• renforcer la confiance des citoyens grâce à une plus grande transparence de l’action publique (par exemple, avec la mise en ligne d’informations sur les comptes publics, la pollution ou les délits constatés) ;

• permettre de nouvelles formes de co-production avec la société et soutenir l’innovation sociale (comme le projet Handimap qui a permis, grâce aux données des villes de Rennes et de Montpellier, de développer une application de calcul d’itinéraire pour handicapés moteurs) ;

• améliorer le fonctionnement administratif (comme en témoigne la très forte utilisation des données publiques par l’administration elle-même) ;

• améliorer l’efficacité de l’action publique en développant de nouveaux modes d’organisation et de nouveaux processus de travail (comme le suivi des accidents de la route par la sécurité routière permettant d’améliorer l’aménagement de la voirie) ;

• soutenir le dynamisme économique, en créant de nouvelles ressources pour l’innovation et la croissance (comme en témoignent les jeunes entreprises innovantes primées par Dataconnexions) ;

• contribuer à l’influence et au rayonnement international de la France (initiative Open Government Partnership -OGP-, initiative sur la transparence de l’aide internationale -IATI- ou sur la transparence des industries extractives – EITI).

En lançant le chantier de la modernisation de l’action publique, le Premier ministre a réaffirmé le 31 octobre 2012 les principes d’ouverture et de partage des données publiques prévus par la circulaire du Premier ministre du 26 mai 2011, notamment le droit pour tout citoyen de pouvoir réutiliser librement et gratuitement les données publiques, ou l’encadrement strict des redevances de réutilisation de données publiques. Dès le premier comité interministériel pour la modernisation de l’action publique (CIMAP), le 18 décembre 2012, le Gouvernement a pris trois décisions importantes pour l’ouverture des données publiques⁹ :

• « Réaffirmer le principe de gratuité de la réutilisation des données publiques et l’étendre, en concertation, aux collectivités, aux délégataires de service public, à la sphère sociale et aux autorités administratives indépendantes » ;

• « Lancer, dès 2013, des travaux sur la transparence de l’action publique et des institutions, notamment en ouvrant le débat sur la mise à disposition de données en matière d’éducation, de risques environnementaux, de transparence du système de santé, de l’offre de transport, de logement, de lisibilité des prestations sociales et des dépenses publiques » ;

• « Confier au SGMAP, en lien avec le ministère du budget, la mission d’évaluer les modèles économiques de chaque redevance existante, notamment en auditant les coûts et les recettes associés. Le SGMAP doit remettre ses propositions au Premier ministre au printemps 2013 ».

L’ensemble de cette construction s’est poursuivi avec la remise de différents travaux comme le rapport de M. Adnène Trojette « Ouverture des données publiques - Les exceptions au principe de gratuité sont-elles toutes légitimes ? » :

« Le Conseil d’Etat a, par le passé, régulièrement évoqué la question de la gratuité par exemple dans ses études de 1988 et de 2002. Dans cette dernière, le Conseil indiquait que « si la possibilité même d'une rémunération par l'usager est nécessairement exclue lorsque le service n'a pas de bénéficiaire direct, il peut en aller différemment dans les autres cas, où certains services, même ceux essentiellement assurés dans l'intérêt général, s'adressent en même temps à des utilisateurs déterminés. Le paiement par l'usager peut alors être envisagé, mais il n'a rien d'inéluctable. C'est là l'affaire de choix politique. En fonction de la nature et de l'objet du service, le recours à la solidarité nationale, qui suppose un financement par l'impôt, peut-être jugé préférable¹⁰ ».

De plus, l’étude adoptée le 24 octobre 2002 par l’Assemblée générale du Conseil d’Etat au sujet des redevances pour service rendu et redevances pour occupation du domaine public mentionnait que le « débat sur la tarification des données publiques a pris un tour nouveau avec le développement des technologies de l’information. La consultation en ligne de ces données est en fait réalisée à un coût marginal si faible que sa facturation n’a plus guère de sens¹¹».

Dans ce contexte, il est en, outre, communément admis que « La gratuité pour la réutilisation des données à titre commercial favorise l’innovation et les nouveaux usages. Nous préconisons donc de la généraliser le plus possible, et d’éviter à tout prix la multiplication et le maintien de redevances excessives, qui pourrait conduire à des incohérences et freiner la réutilisation. »¹²

Sur le plan international, de nombreux pays ont pris des orientations analogues. A ce propos, on peut citer M. Francis Maude qui a annoncé le 12 janvier 2011 lors de la création de la UK Public Data Corporation (agence britannique pour les données publiques) : « Les données publiques soutiennent une part croissante de l’économie. Les technologies actuelles permettent à chacun d’utiliser et de réutiliser cette information de maintes façons nouvelles et innovantes. Le rôle du gouvernement est d’aider à maximiser les bénéfices que la société retire de ces développements. Aujourd’hui, beaucoup d’agences font face à un conflit entre les revenus issus de la vente de données et la possibilité de rendre les données disponibles gratuitement, pour être exploitées à des fins économiques ou sociales. Créer la Public Data Corporation permettra au moins de gérer les conflits d’intérêt en visant à ouvrir l’accès aux données, et au mieux de les éliminer ».

2.3.3 La création de valeur économique par les données ouvertes

La mise à disposition de données libres et ouvertes, et leur réutilisation, génèrent de la valeur économique et sociale. On distingue 4 mécanismes générateurs de valeur¹³ : la réduction des coûts de transaction, l’innovation, la réduction des asymétries d’information et la collaboration. Ces mécanismes ne sont pas exclusifs, ils peuvent se combiner pour la même donnée, qui est par ailleurs un actif stratégique.

- L’efficience : réduire les coûts de transaction

Ce premier mécanisme génère de la valeur en permettant une meilleure utilisation, par les acteurs publics et privés, des ressources disponibles. Le modèle théorique de référence est celui de la théorie des coûts de transaction (Ronald Coase, 1937 et Oliver Williamson, 2009). La théorie des coûts de transaction postule que toute transaction économique engendre des coûts liés à sa réalisation (coût de recherche d’information notamment). En mettant à disposition librement et gratuitement les données publiques, ces coûts de transaction se trouvent réduits, tant dans leur phase amont que dans la transaction elle-même. La gratuité des données et leur mise à disposition dans des formats libres et ouverts via une plateforme accessible à tous (par exemple data.gouv.fr) est source d’efficience et d’efficacité, tant pour les administrations que pour les acteurs privés.

Plusieurs expériences, en France et à l’étranger viennent étayer ce mécanisme de création de valeur.

En Australie, les coûts de transaction induits par la vente et la distribution des données géographiques australiennes ont été évalués, avant leur mise à disposition libre et gratuite en 2002, entre 17% et 33% des revenus. Le gain annuel de cette ouverture a été évalué à 1,7 million de dollars par an pour la seule réduction des coûts de transaction¹⁴. Au Danemark, le gouvernement a lancé un programme nommé « Basic Data ». Il s’agit de mettre en place une infrastructure informationnelle autour de trois bases de données de référence (registres-clés), librement et gratuitement disponibles. Les gains de ce projet sont estimés à 35 millions d’euros annuels pour le secteur public (meilleure efficience) et 70 millions d’euros pour le secteur privé¹⁵.

En France, la mission menée par M. Adnène Trojette¹⁶ a permis de mettre en lumière la part des acheteurs publics dans la vente de données par les administrations - de l’ordre de 15% en moyenne, mais avec de fortes disparités. Pour certains établissements, la fraction des redevables de nature « acteurs publics » (services de l’État, collectivités territoriales, chambres consulaires, etc.) représente en 2012 une part importante voire majoritaire des montants perçus : plus des trois quart pour l’Office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP), plus de la moitié pour l’Agence technique de l'information sur l'hospitalisation (ATIH), au-delà de 35 % pour l’IGN alors même que pour ce dernier, les réutilisations du référentiel sont gratuites pour les organismes chargés d’une mission de service public non commerciale.

- L’innovation et la transformation

Le second mécanisme de génération de valeur est lié à l’utilisation, par les secteurs public et privé, des données libres et ouvertes pour créer de nouveaux produits et services. L’innovation joue un rôle déterminant, selon la théorie de Schumpeter, sur l’évolution de l’économie. Elle permet non seulement la croissance mais apporte aussi des modifications structurelles plus importantes.

Les données libres et ouvertes sont un facteur d’innovation pour ceux qui les réutilisent. Aux Pays-Bas, l’ouverture des données météorologiques a permis la création d’un écosystème de ré-utilisateurs professionnels très dynamique : le revenu des acteurs privés a augmenté de 400%, le nombre d’utilisations de ces données de 300%. Au final, ces activités ont généré un retour de 35 millions d’euros pour les finances publiques néerlandaises, sous la forme d’impôts et de taxes additionnels¹⁷.

Plusieurs études européennes montrent que la baisse d’une redevance ou sa suppression entraîne mécaniquement une augmentation de la réutilisation des données concernées¹⁸. Par exemple, le passage à la gratuité du référentiel à grande échelle de l’IGN pour les organismes chargés d’une mission de service public administrative, a entraîné une multiplication par 20 des volumes de données téléchargées, soit un bénéfice social estimé à 114 millions d’euros par an, pour un manque à gagner de 6 millions d’euros par an de redevances environ¹⁹.

En France, le portail data.gouv.fr accueille et anime une communauté de plus de 500 organisations, dont la moitié de services publics et près de 10 000 utilisateurs, qui ont publié un total de 1 235 réutilisations. De plus, le concours Dataconnexions, organisé par la mission Etalab depuis 2012 a permis d’identifier 200 startups à potentiel. Ce dispositif permet de donner une première impulsion à ces projets en contribuant à leur croissance et consolidation. C’est le cas, par exemple de Snips, projet lauréat de la 3ème édition du concours, qui en quelques mois est devenu une entreprise de 35 salariés et a accompli une levée de fonds de 3 millions d’euros.

L’Etat lui-même réutilise les données ouvertes, par exemple pour réaliser l’« API Cartographie » qui permet d’intégrer la géolocalisation dans les démarches aux usagers. Une entreprise peut, en saisissant uniquement son adresse, connaître les aides localisées auxquelles elle a droit, localiser son vignoble, ses ruches...

- La réduction d’asymétrie de l’information

Le troisième mécanisme générateur de valeur est lié à la réduction de l’asymétrie d’information liée à la transparence. Il y a asymétrie d’information quand un acteur possède une information plus complète, ou de meilleure qualité, que les autres acteurs participant à une transaction ou une communication. L’asymétrie d’information aboutit à des situations non optimales. Les données libres et ouvertes permettent de réduire ces asymétries à plusieurs niveaux. Au niveau macroéconomique, la transparence est un outil de lutte contre la corruption reconnu notamment par la Banque mondiale. Au niveau microéconomique, la mise en ligne, librement et gratuitement, de données sur les marchés publics permet à tous les acteurs de disposer du même niveau d’information. Les répondants peuvent connaître le dernier attributaire d’un marché public et les conditions du marché, leur permettant ainsi de mieux dimensionner leur réponse. Le nombre et la qualité des réponses peuvent être supérieurs, ce qui est aussi une condition d’efficacité de l’achat public. En France, le service des achats de l’Etat et l’Administrateur général des données ont ainsi mené une analyse de la consommation énergétique des bâtiments qui a permis d’identifier des profils de consommation homogènes. Cette analyse, ainsi que les données sous-jacentes ont été mise à disposition des fournisseurs potentiels d’énergie²⁰.

- La collaboration

La mise à disposition de données libres et ouvertes crée les conditions d’une collaboration entre de multiples acteurs, tant publics que privés. La collaboration génère des économies d’échelle. Ainsi, la plateforme data.gouv.fr permet à chacun d’enrichir, d’améliorer et de repartager un jeu de données. Depuis fin 2013, de nombreux exemples d’enrichissement ont été documentés. Le fichier des accidents corporels de la circulation a fait l’objet de multiples améliorations par les réutilisateurs : nettoyage, correction des doublons, ajout des codes géographiques (INSEE et codes postaux). De même, les utilisateurs du site ont pu signaler les erreurs aux producteurs de données et en proposer la correction (signalement d’erreurs de géocodage, d’adresses absentes ou incomplètes, de données manquantes), enclenchant ainsi une dynamique d’amélioration continue de la qualité des données.

Le projet de Base adresse nationale est une autre illustration des bénéfices de la collaboration permise par les données libres et ouvertes. Il s’agit de la première tentative de créer une base d’adresses la plus exhaustive possible à partir de la fusion, la mise à jour et l’amélioration de la qualité de plusieurs bases existantes. Le projet fait l’objet d’un partenariat entre l’Institut géographique et forestier national, La Poste, les contributeurs de l’association OpenStreetMap France et l’Administrateur général des données. La disponibilité d’une donnée adresse, libre et ouverte est critique pour nombre de processus, des services de secours et d’incendie à la gestion du cadastre.

- La donnée : un actif stratégique

La donnée est par ailleurs un actif stratégique dont la valeur est davantage liée à la réutilisation qu’à l’utilisation première. L’exemple du GPS illustre bien cette notion. Ce système de localisation par satellite est mis en place par les États-Unis dès la fin des années 1970. Il devient opérationnel en 1995. Son usage est initialement réservé à l’armée américaine, puis étendu progressivement aux usages civils, notamment sur décision du président Clinton. Aujourd’hui, le GPS est essentiel au fonctionnement de nombre d’industries, de l’aviation à l’agriculture en passant par les transports. Le coût de mise en place du GPS par l’armée américaine a été estimé à plus de 14 milliards de dollars. La valeur générée par son utilisation est encore plus importante : une étude de 2012 évoque le chiffre de 70 milliards de dollars par an, pour le seul territoire américain. Selon The Economist, trois millions d’emplois aux États-Unis dépendent du GPS. Pourtant l’accès au signal GPS reste gratuit. Cela démontre qu’une valeur très importante peut être dégagée alors que le prix est nul et le coût élevé²¹.

2.4. Possibilité de proposer des licences de réutilisation sans que celle-ci soit soumise à redevance (article 4)

2.4.1. État du droit

Sur la base de l’article 8 de la directive 2003/98/UE, l'article 16 de la loi du 17 juillet 1978 a prévu que « Lorsqu'elle est soumise au paiement d'une redevance, la réutilisation d'informations publiques donne lieu à la délivrance d'une licence ». Ainsi, la loi n'impose la délivrance d'une licence en vue de la réutilisation d'informations publiques que lorsque cette réutilisation est soumise au paiement d'une redevance. La commission d'accès aux documents administratifs (CADA) a toujours interprété ces dispositions de façon très restrictive en restreignant la possibilité de recourir à des licences aux seuls cas de réutilisation soumis à redevance.

2.4.2. Champ d’application du dispositif juridique proposé

L'article 8 de la directive 2003/98/UE, tel que modifié par la directive 2013/37/UE, permet de délivrer une licence indépendamment de l'établissement d'une redevance. Aussi, l'article 4 du projet de loi vient préciser que la réutilisation peut donner lieu, dans tous les cas, à une licence mais que celle-ci est obligatoire quand la réutilisation est soumise à redevance.

En effet, même lorsqu'elles sont conclues à titre gratuit, les licences ont une grande vocation pédagogique et sont l'occasion de rappeler les règles relatives à la réutilisation prévues par la loi du 17 juillet 1978. Ceci est d’autant plus important dans le contexte du principe de gratuité et d’encouragement à la réutilisation instauré par le projet de loi.

La CADA, dans son avis sur le projet de loi a d'ailleurs estimé « qu'un recours plus large aux licences pourrait être opportun » et s'inscrirait dans une visée « de bonne administration destinée à prévenir les litiges ». Elle estime en outre que « Les licences sont un instrument courant et répandu, connu et souvent apprécié des usagers, dans d'autres contextes de réutilisation des données que le contexte administratif français. Elles donnent l'occasion de rappeler opportunément au réutilisateur les règles relatives à la réutilisation des informations publiques, notamment celles des articles 12 et 13 de la loi de 1978 ». Ce nouveau dispositif encouragera une meilleure diffusion de la licence ouverte proposée par la mission Etalab²² permettant aux réutilisateurs d’accéder très simplement et dans les meilleures conditions aux règles et principes essentiels de la réutilisation.

2.5. Principe de publicité des redevances (article 5)

2.5.1. État du droit

La directive 2013/37/UE renforce les mesures de transparence de la directive de 2003 afin d’imposer la transparence tant sur le montant des redevances mises en place que sur les modalités de calcul utilisées, pour permettre plus facilement le respect des modalités de tarifications fixées en 2013.

L’article 7 de la directive impose, en effet, que lorsqu’il y a des redevances, « les conditions applicables et le montant effectif desdites redevances, y compris la base de calcul utilisée pour lesdites redevances, sont fixés à l’avance et publiés, dans la mesure du possible s’il y a lieu, sous forme électronique ». En tout état de cause, l’administration doit indiquer d’emblée quels facteurs sont pris en compte dans le calcul de ces redevances. Sur demande, l’administration doit indiquer également la manière dont les redevances ont été calculées dans le cadre de la demande particulière de réutilisation.

Ces dispositions ambitieuses en matière de transparence sur la fixation des redevances pratiquées par l’administration ne figurent pas actuellement dans le droit national. En effet, l’article 17 de la loi du 17 juillet 1978 prévoit que l’accès aux conditions de réutilisation des informations publiques ainsi que les bases de calcul retenues pour la fixation des montants des redevances se fait sur demande et ne fait pas l’objet d’une diffusion.

2.5.2. Champ d’application du dispositif juridique proposé

La mesure du présent projet de loi liée à la transparence vise à mettre en conformité le droit national avec le droit communautaire et à renforcer l’obligation de transparence sur les bases de calcul retenues pour la fixation du montant des redevances.

L’obligation de transparence directement issue de la directive a pour conséquence d’obliger les administrations établissant des redevances de réutilisation à rendre public le cas échéant les bases de calcul retenues pour la fixation de leur montant. Ainsi, outre le fait que l’article 3 du projet de loi prévoit que « le montant de ces redevances est fixé selon des critères objectifs, transparents, vérifiables et non discriminatoires », la liste des administrations autorisées à pratiquer des redevances, les modalités et montants de celles-ci seront publiées par décret.

2.6. Principe d’exception de mention de l’auteur (article 6)

2.6.1. État du droit

Actuellement, lorsqu’un tiers est titulaire des droits de propriété intellectuelle sur un document dans lequel figure une information publique, il revient à l’administration d’indiquer au demandeur l’identité du titulaire de ces droits ou l’identité de la personne auprès de laquelle l’information a été obtenue.

D’une façon générale cette obligation se justifie pour permettre au réutilisateur de respecter ses obligations vis-à-vis du titulaire des droits de propriété intellectuelle.

2.6.2. Champ d’application du dispositif juridique proposé

Le présent projet de loi prend en compte la spécificité du secteur culturel en le faisant échapper à l’obligation de mentionner, dans la décision de refus opposée à une demande de réutilisation de données fondée sur l’existence de droits de propriété intellectuelle détenus par des tiers, l’identité de la personne physique ou morale titulaire des droits.

3. Analyse des impacts

3.1. Impacts sur les administrations

Aujourd’hui une vingtaine de services publics administratifs ont institué ou maintenu des redevances. Il existe, d’après le magistrat à la Cour de comptes, M. Adnène Trojette dans son rapport sur l’ « Ouverture des données publiques, les exceptions au principe de gratuité sont-elles toutes légitimes ? » remis au Premier ministre le 15 juillet 2013, 27 redevances (hors secteur culturel). Ce rapport indique, en outre, que les estimations du produit des redevances sont très variables.

La mesure proposée permettra de connaître les administrations autorisées à procéder à l’instauration d’une redevance de réutilisation, et donc de proposer un recensement exhaustif et une connaissance parfaite du produit de ces redevances, de manière à assurer une entière transparence sur ces redevances en sortant des problématiques déclaratives soulevées par les différents rapports. Par exemple, dans son rapport M. Trojette montrait les divergences sur les chiffres proposés par l’Institut géographique national (IGN) pour 2010 et 2011 (respectivement de 32,5 et 11,6 M€) alors que l’Agence pour le patrimoine immatériel de l’État (APIE) assurait qu’un montant de 24 M€ lui avait été communiqué. Dans le même sens, la fondation iFRAP évaluait le produit des redevances perçues par Météo-France à 20,5 M€ quand l’établissement public en déclarait moins de 2 M€²³.

D’après ce même rapport, le montant total des recettes issues des redevances étaient de 35 M€ en 2012, dont près de 15 % du montant total perçu était acquitté par des acteurs publics. À noter que pour certains établissements, la fraction des redevables de nature « acteurs publics » (services de l’État, collectivités territoriales, chambres consulaires, etc.) représente une part importante voire majoritaire des montants perçus : plus des trois quart pour l’ Office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP), plus de la moitié pour l’Agence technique de l'information sur l'hospitalisation (ATIH), au-delà de 35 % pour l’IGN alors même que pour ce dernier, les réutilisations du référentiel sont gratuites pour les organismes chargés d’une mission de service public non commerciale.

Tableau synoptique des redevances issu du rapport de A. Trojette :

Dans la mesure où les administrations publiques sont les principaux réutilisateurs des données publiques, l’ouverture des données publiques bénéficie également au fonctionnement interne de l’État, des collectivités et de leurs établissements publics en ce qu'elle contribue à faciliter la circulation entre les administrations de données, produites en premier lieu dans le cadre d’une mission de service public.

Les plus gros bénéficiaires de redevances sont l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) (près de 10 M€/an) et l’Institut géographique national (IGN) (4 M€/an).Sur 27 redevances, 14 rapportent en cumulé moins de 1,75 M€/an. Rapporté au budget de chacun de ces services bénéficiaires, le produit de la redevance dépasse rarement 1 % de ce dernier et jamais 6%²⁴.

Tableau synoptique du poids des redevances issu du rapport de A. Trojette :

Le produit de ces redevances peut néanmoins représenter une marge de manœuvre appréciable pour l’administration concernée, tant au regard des crédits de fonctionnement (14 % des ressources de l’IGN, 12 % des crédits hors titre 2 de l’INSEE, 4,2 % des crédits de fonctionnement de la commission d'accès aux documents administratifs - CADA) que de la capacité d’autofinancement (près de 85 % pour le service hydrographique et océanographique de la Marine (SHOM) ou de l’agence technique de l’information sur l’hospitalisation (ATIH), plus de 30 % pour l’Institut national de l’origine et de la qualité - INAO), qu’il pourra être justifié, au cas par cas, de préserver.

De plus, il est constaté une érosion continue de ces recettes : le produit total des redevances a baissé de 33 % entre 2010 et 2012, soit une baisse moyenne de 18 % chaque année²⁵.

Tableau synoptique d’évolution des recettes des redevances issu du rapport de A. Trojette :

En outre, 90 % de ces recettes se concentrent sur dix jeux de données, généralement vendus par des opérateurs dont la mission est de produire des données.

Différentes études européennes montrent que la baisse d’une redevance ou sa suppression entraîne mécaniquement une augmentation de la réutilisation des données concernées²⁶. Ces initiatives ont permis l’augmentation de plus de 40 % du marché de la réutilisation de données. Par exemple, le passage à la gratuité du référentiel à grande échelle de l’IGN pour les organismes chargés d’une mission de service public administrative, a entraîné une multiplication par 20 des volumes de données téléchargées, soit un bénéfice social estimé à 114 M€/an, pour un manque à gagner de 6 M€/an de redevance environ.²⁷

Pour ce qui est du ministère de la culture et ses établissements publics sous tutelle, le produit des redevances s’élève à 31,2 M€/an²⁸. Dans le secteur culturel, ce sont les ressources numériques issues des programmes de numérisation du patrimoine qui sont, le cas échéant, soumis à redevances. Un ouvrage de bibliothèque, une œuvre de musée, un document d'archives écrit, photographique, sonore ou audiovisuel sont des objets physiques qui ne sont pas réutilisables, au sens actuel du terme, avant numérisation. Leur réutilisation implique donc une opération préalable spécifique, supplémentaire, qui n'existe pas dans le champ des documents nativement numériques. A titre d'exemple, le coût global - coût ressources humaines compris - de numérisation des registres paroissiaux et d'état civil d'un service d'archives départementales représente un budget de 500 000 à 1 000 000 €. Les coûts de production de ces nouvelles ressources culturelles justifient le maintien de la possibilité de tarification, dispositif générant un mouvement vertueux. La Bibliothèque nationale de France perçoit ainsi chaque année 500 000 € de redevances de réutilisation, somme qu'elle réinvestit dans de nouveaux programmes de numérisation augmentant ainsi, année après année, le volume des ouvrages numérisés. Ceux-ci deviennent librement et gratuitement accessibles sur Gallica et sont à leur tour proposés en réutilisation. À noter que certains établissements culturels semblent s’interroger eux-mêmes sur l’octroi d’un droit d’exclusivité²⁹.Un régime d’exception permettra aux administrations dont la survie dépend des redevances de continuer à en percevoir pour assurer une bonne circulation des données ouvertes.

Ce régime de dérogation se fonde sur un contrôle a priori effectué par la CADA et le Conseil d’État. Ces administrations devront ainsi justifier du besoin de recourir à une redevance.

Les bibliothèques, musées et archives bénéficient pour leur part d'un régime dérogatoire spécifique dans le projet de loi.

3.2. Impacts économiques

L'engagement en faveur de la gratuité des données publiques repose sur un double pari : d'une part, que l'État profitera, in fine, des retombées économiques de cette ouverture ; d'autre part, que les opérateurs producteurs ou diffuseurs de données pourront développer, dans ce cadre, de nouvelles activités qui compenseront leurs pertes de recettes.

À titre d’illustration, l’agence spatiale européenne a proposé un modèle empirique pour modéliser l’impact des efforts consentis en faveur de l’ouverture des données publiques³⁰ :

- premier temps : l’ouverture représente un coût pour les administrations ;

- deuxième temps : le nombre de réutilisateurs croît, les services publics sont plus efficients, et les réutilisations commencent à générer des profits pour la société qui ne suffisent à couvrir le coût de tous les investissements publics réalisés ;

- troisième temps : l’effet bénéfique de l’ouverture des données se fait sentir sur l’emploi et l’activité, ainsi que sur les finances publiques.

Divers bénéfices indirects et externalités positives seront induits par une plus grande ouverture des données publiques :

- soutien puissant aux acteurs socio-économiques et à l’innovation par l’alimentation de la recherche publique et privées (par exemple le projet Gallica avec la numérisation et la mise à disposition de plus de 2,9 millions de documents libres de droits) ;

- levier d’innovation et de relance de l’économie, notamment pour les acteurs de l’économie numérique ; réflexions pour les différents acteurs frappés par l’évolution du régime juridique de la tarification sur la possibilité de modalités de financement alternatives à cette tarification : crowdfunding, mécénat, services à valeur ajoutée dans une logique freemium, etc.

Néanmoins, des études et analyses transversales sont disponibles dans d’autres États membres de l’Union Européenne comme le Royaume-Uni, la Finlande ou l’Espagne. Ainsi, en Espagne, 150 entreprises commercialisaient des biens et services fondés sur des données publiques générant entre 330 et 350 M€ de chiffre d’affaire et employant autour de 4 000 personnes. En outre, au Royaume-Uni, le rapport Stephan Shakespeare, président du Data Strategy Board, a estimé que les bénéfices de l’ouverture des données publiques ont atteint 6,8 Md£ en 2010-2011, dont 1,8 Md£ en bénéfices économiques directs pour les entreprises et les consommateurs, et 5 Md£ en bénéfices sociaux.

S’agissant des incidences sur les très petites entreprises et les petites et moyennes entreprises (TPE/PME), la gratuité de la réutilisation est indispensable pour leur permettre d’accéder aux marchés et surtout d’harmoniser les conditions de réutilisation des données. Les entreprises réutilisatrices se développent le plus dans les États membres où les informations sont ouvertes. Il s’agit donc d’un enjeu de compétitivité de nos entreprises françaises.

Par exemple, trois sociétés utilisant des données météorologiques respectivement en France, au Danemark et en Pologne ne paieront pas la même redevance pour la même qualité de service (entre 84.000 € et 400.000 € selon les tarifs observés en 2011).

Pour le Gouvernement danois, l’impact sur la société de l’accès et de la réutilisation des données publiques est estimé à 100 M€ par an à compter de 2018. Les secteurs devant bénéficier le plus de cette stratégie sont l’immobilier, l’assurance, les télécommunications ainsi que les fabricants de systèmes GPS, les entreprises publiques et les créateurs d’entreprises³¹.

Les principaux réutilisateurs des données publiques seraient, selon une étude du cabinet Deloitte³², le secteur de la construction, de l’immobilier, de la finance, de l’assurance mais également le secteur public et le secteur culturel. Dans ce contexte, les principales données réutilisées sont les données géographiques, les données environnementales et les données de santé³³.

3.3. Impacts sociaux

Les mêmes approches sont observées pour les personnes physiques (étudiants, citoyens, chercheurs). Une politique d’ouverture des données publiques est un vecteur d’externalités positives : modernité, transparence, innovation, nouvelles cultures, etc.

L’ouverture et la réutilisation des données publiques constituent un meilleur exercice de la démocratie. Elles accentuent le contrôle citoyen et la transparence (en matière écologique par exemple), et sont un vecteur de restauration de la confiance entre les citoyens et leurs institutions.

3.4. Impacts sur l'emploi public

Une approche volontariste en matière d’OpenData poussera les administrations à offrir des services différents, innovants, plus aboutis en faisant appel aux nouveaux métiers de la donnée (« data scientists » par exemple) et orientant les administrations vers ces nouveaux métiers et de nouveaux modèles économiques. En outre, le rôle des personnes responsables de l’accès aux documents administratifs (PRADA) sera éminemment renforcé.

3.5. Impacts sur les collectivités territoriales

Cette approche volontariste en matière d’OpenData permettra une meilleure évaluation des politiques publiques locales et la construction d’indicateurs territoriaux, ainsi que la structuration d’un réseau d’échanges autour des projets de gouvernement ouvert (telles les pratiques relatives au budget participatif)³⁴, sans que le principe de gratuité, affirmé par le projet de loi n’ait, d’effet négatif sur les finances locales. Les collectivités territoriales ne se sont pas inscrites dans un modèle de réutilisation soumis à redevance. Toutefois, faute de centralisation des informations relatives aux politiques de réutilisation de leurs données des collectivités territoriales, il n’est pas aisé d’apprécier finement l’impact sur celles-ci des dispositions portées par le projet de loi.

Il apparait toutefois que, hors dispositifs spécifiques à leurs services culturels, seules quelques collectivités territoriales s’inscrivent dans un modèle de tarification de leurs données et uniquement pour certains usages. On peut citer à titre d’exemple la politique d’ouverture des données du Grand Lyon, qui pour 99% de ses données, renvoie vers la licence ouverte « Etalab », sans condition dans la réutilisation. Seules certaines données en fonction d’un seuil élevé du taux de pénétration du produit ou du service créé, donnent lieu à redevance. La politique tarifaire ainsi mise en place a vocation à protéger l’innovation : « En cas de position tendant à devenir monopolistique la redevance est élevée. Cette licence n’intègre aucun frais fixes afin d’éviter toute barrière à l’entrée pénalisante pour les petits acteurs. Elle vise à protéger les PME innovantes et acteurs de tailles modestes et favoriser leur développement³⁵ ».

On peut également mentionner les services d’archives qui pratiquent des redevances pour certaines réutilisations commerciales de leurs données. Voir à titre d’exemple les archives municipales de la ville de Marseille qui pratiquent la gratuité pour un usage privé mais « Pour tout autre usage, et notamment la diffusion publique d’images sur internet, la Ville subordonne son accord à la souscription de la licence adaptée. Signée des deux parties, la licence définit les conditions d’utilisation des images numériques, qu’elles soient réalisées par la Ville, par l’usager ou un tiers. Dans la très grande majorité des cas, cette licence est gratuite : seule la diffusion publique d’images dans un but commercial est soumise à redevance³⁶ ». Le département de Seine-et-Marne offre également un exemple de réutilisation commerciale de ses archives numérisées : un accord signé en juillet 2015 avec un opérateur commercial génèrera 50 000 € de recettes.

En tout état de cause, les collectivités qui seraient tenues de couvrir par des recettes propres les coûts afférents à la collecte, la production, la mise à disposition et la diffusion de leurs données auraient vocation à entrer dans le champ de l’exception au principe de gratuité instauré par le projet de loi.

Les bibliothèques, musées et services d'archives des collectivités territoriales, qui appliquent parfois - et quasiment toujours pour les archives - des redevances de réutilisation pour certains usages, notamment commerciaux, de leurs ressources numériques relèvent également de l'exception au principe de gratuité instauré par le projet de loi.

Il convient en outre de souligner la très forte implication de certaines collectivités dans le mouvement de l’OpenData. L’association Open Data France^37, créée en 2013 pour soutenir les actions des collectivités vers l’ouverture de leurs données³⁸, regroupe les collectivités engagées dans des démarches d’ouverture des données publiques. Elle compte à ce jour 50 collectivités membres (communes, métropoles, conseils départementaux et régionaux) qui représente 65% de la population française. L’association a pris position, par la voix de son président Bertrand Serp, en faveur de l’obligation d’ouverture des données publiques pour les collectivités³⁹ Il souligne que « les collectivités membres de l’association, à part Lyon, ont une politique d’ouverture transparente et gratuite des données ».

4. Consultations menées

Pour mener à bien ce projet, la mission Etalab a mobilisé très largement la société civile et les organismes percevant des redevances de réutilisation, comme MétéoFrance. Cette mobilisation s’est traduite notamment par des consultations avec les principales associations et organisations impliquées dans l’OpenData (Regards Citoyens, Open Knowledge Foundation (OKFN), etc.).

Ces initiatives se sont poursuivies par une vaste campagne de consultations menée par le Conseil national du numérique qui a abouti à la remise au Premier ministre, le 18 juin 2015, du rapport intitulé « Pour une politique française et européenne de la transition numérique » et qui propose notamment une synthèse des consultations menées sur le thème de l’OpenData⁴⁰.

Des travaux ont également été engagés par le Conseil d'orientation de l'édition publique et de l'information administrative (COEPIA) qui a consacré une partie de son rapport annuel 2012-2013⁴¹ au thème de la transposition de la directive 2013/37/UE.

La Commission d’accès aux documents administratifs, saisie de ce projet de texte, a rendu son avis le 9 juillet 2015 dans lequel elle a formulé des observations détaillées au 2.4.2. Le Conseil national d’évaluation des normes a rendu, le 10 juillet 2015, un avis favorable au sens du troisième alinéa du VI de l’article L. 1212-2 du code des collectivités territoriales.

5. Modalités de mise en œuvre

5.1. Modalité d'application dans le temps

Les principales dispositions d’ordre général sont d’application directe.

Une mesure transitoire est prévue pour adapter les licences en cours d’exécution au moment de la publication de la loi. Au plus tard le 1^er janvier 2017, les administrations concernées devront mettre en conformité ces licences avec les nouvelles dispositions de la loi.

Les accords d’exclusivité portant sur la réutilisation d'informations publiques nécessaire à l'exercice d'une mission de service public devront être mis en conformité avec les dispositions de l’article 14 de la loi du 17 juillet 1978 dans leur nouvelle rédaction issue de la loi, dès leur premier réexamen suivant la promulgation de la loi. S’agissant des autres accords d’exclusivité, la directive n° 2013/37/UE prévoit qu’ils doivent prendre fin à la date d’échéance du contrat ou au plus tard le 18 juillet 2043, ce que prévoit le projet de loi.

5.2. Modalité d'application dans l’espace

L’ensemble des dispositions du présent projet de loi sont applicables en métropole.

Pour ce qui concerne l’outre-mer, le projet de loi prévoit que la réutilisation des informations du secteur public sont applicables aux documents administratifs de l’État, de ses établissements publics, des communes et de leurs établissements publics et des personnes publiques ou des personnes privées chargées par l’État d’une mission de service public en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna. En outre, les dispositions du projet de loi sont applicables dans les Terres australes et antarctiques françaises.

5.3. Textes d'application

Un décret en Conseil d’État pris après avis de la CADA fixera la liste des administrations autorisées à pratiquer des redevances, ainsi que les modalités et montants de celles-ci.

Dès lors, sera vérifiée la nécessité, pour les administrations désirant recourir à une redevance de réutilisation, de couvrir, par des recettes propres, une part substantielle des coûts liés à la collecte, la production, la mise à disposition ou la diffusion de leurs informations publiques et que le montant total de ces redevances ne dépasse pas le total de ces coûts. Pour les administrations procédant à des opérations de numérisation de fonds et collections, il conviendra d’ajouter à ces coûts, ceux liés à la conservation des informations et d’acquisition des droits de propriété intellectuelle.

HABILITATION À SIMPLIFIER LES RELATIONS ENTRE L'ADMINISTRATION ET LES CITOYENS
(article 9)

1. Analyse des difficultés à résoudre

L’article 3 de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens a autorisé le Gouvernement à procéder par ordonnances à l'adoption de la partie législative d'un code relatif aux relations entre le public et les administrations. Ce code a vocation à regrouper et organiser les règles générales relatives aux procédures administratives non contentieuses régissant les relations entre le public et les administrations de l'Etat et des collectivités territoriales, les établissements publics et les organismes chargés d'une mission de service public. Il rassemblera les règles générales relatives au régime des actes administratifs. Les règles codifiées sont celles qui sont en vigueur à la date de la publication de l'ordonnance ainsi que, le cas échéant, les règles déjà publiées mais non encore en vigueur à cette date.

Ainsi, les dispositions de l’actuelle loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif seront intégrées dans le code des relations entre le public et les administrations.

2. Objectifs poursuivis

L’habilitation prévue dans le présent projet de loi a vocation à s’assurer que les nouvelles dispositions issues de ce projet seront prises en compte au cours des travaux de codification actuellement menés dans le cadre de la rédaction de ce code.

3. Analyse d’impact des mesures envisagées

Cette mesure sera sans impact, les règles codifiées étant celles en vigueur à la date de la publication de l'ordonnance ainsi que, le cas échéant, les règles déjà publiées mais non encore en vigueur à cette date

4. Justification du délai d’habilitation

Le délai demandé de quatre mois permet de se mettre en cohérence avec celui prévu par la loi du 12 novembre 2013. En effet, l’habilitation pour l’adoption du code des relations entre le public et les administrations avait été accordée pour 24 mois. Ainsi, ces deux habilitations viendront à expiration en novembre 2015.

Annexe – Tableau de correspondance

http://ec.europa.eu/yourvoice/ipm/forms/dispatch?form=psidirective2010

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/HIS/?uri=CELEX:32013L0037&qid=1434700249079

COM(2011) 877 final — 2011/0430 (COD) qui cite le rapport Vickery, «Review of Recent Studies on PSI Re-Use and Related Market Developments» - Version finale - Graham Vickery, 2010. http://ec.europa. eu/information_society/policy/psi/docs/pdfs/report/final_version_ study_psi.docx.

Article 3 de l’ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs : « La publication des actes mentionnés à l'article 2 est assurée, le même jour, dans des conditions de nature à garantir leur authenticité, sur papier et sous forme électronique. Le Journal officiel de la République française est mis à la disposition du public sous forme électronique de manière permanente et gratuite. »

http://www.lagazettedescommunes.com/283322/lassociation-opendata-france-prone-lobligation-douverture-des-donnees-pour-les-collectivites/

http://contribuez.cnnumerique.fr/sites/default/files/media/1_synthese_pour_site_-_theme_3_-_open_data_-_mep.pdf