Accueil > Documents parlementaires > Les rapports législatifs
Version PDF
Retour vers le dossier législatif
Amendements  sur le projet ou la proposition


N
° 2064

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 26 juin 2014.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE LOI relatif à la biodiversité (n° 1847).

PAR Mme Geneviève GAILLARD

Députée

——

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 1973.

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 13

TRAVAUX DE LA COMMISSION 15

I. AUDITION DE MME SÉGOLÈNE ROYAL, MINISTRE DE L’ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’ÉNERGIE 15

II. EXAMEN DES ARTICLES 43

TITRE IER - PRINCIPES FONDAMENTAUX 45

Article 1er (article L. 110-1 du code de l’environnement) : Actualisation des principes généraux du droit de l’environnement 53

Article 2 (article L. 110-1 du code de l’environnement) : Actualisation des principes de préservation et de reconquête de la biodiversité 57

Après l’article 2 66

Article 3 (article L. 110-2 du code de l’environnement) : Intégration de la lutte contre les nuisances lumineuses dans le droit environnemental 67

Après l’article 3 68

Article 3 bis [nouveau] (article L. 219-8 du code de l’environnement) : Prise en compte de la pollution du milieu marin par des sources lumineuses 69

Article 4 (article L. 110-3 du code de l’environnement) : Élaboration de la stratégie nationale pour la biodiversité 70

Après l’article 4 73

Article 4 bis [nouveau] (article L. 211-1 du code de l’environnement) : Gestion équilibrée et durable de la ressource en eau 74

Article 4 ter [nouveau] (article L. 521-1 du code pénal) : Statut accordé à l’animal sauvage 77

TITRE II - GOUVERNANCE DE LA BIODIVERSITÉ 79

Article 5 (articles L. 134-1 et L. 134-2 [nouveaux] du code de l’environnement) : Instances de gouvernance de la biodiversité 85

Article 6 (articles L. 371-2 et L. 134-1 [nouveau] du code de l’environnement) : Intégration des missions du comité national « trames verte et bleue » 97

Article 7 (article L. 371-3 du code de l’environnement) : Substitution des comités régionaux de la biodiversité aux comités régionaux « trames verte et bleue » 98

Article 7 bis [nouveau] : Prise en compte de la pollution lumineuse par la trame verte et bleue 103

Article 7 ter [nouveau] : Adaptation de la gouvernance de l’ONCFS 104

TITRE III AGENCE FRANÇAISE POUR LA BIODIVERSITÉ 105

Avant l’article 8 122

Article 8 (article L. 131-1 [nouveau] du code de l’environnement) : Extension de la procédure de rattachement entre établissements publics de l’État régis par le code de l’environnement 123

Article 9 (articles L. 131-8 à L. 131-13 [nouveaux] du code de l’environnement) : Création de l’Agence française pour la biodiversité : définition, missions, gouvernance, ressources 125

Article 10 (article L. 331-8 du code de l’environnement) : Rattachement des parcs nationaux à l’Agence française pour la biodiversité 157

Article 11 : Continuité des droits et obligations des établissements fusionnés dans l’Agence française pour la biodiversité 158

Article 11 bis [nouveau] : Rapport sur le périmètre de l’Agence française pour la biodiversité 159

Article 12 (articles L. 1224-3 du code du travail, L. 120-1 et suivants du code du service national) : Transferts des personnels des établissements fusionnés dans l’Agence française pour la biodiversité 162

Article 13 (articles L. 131-8, L. 322-1, L. 331-1 et L. 421-1 du code de l’environnement) : Mise en place d’un quasi-statut commun aux agents contractuels destinés à être intégrés dans l’Agence française pour la biodiversité ainsi qu’aux établissements publics qui ont vocation à lui être rattachés 163

Article 14 : Élection des représentants du personnel au conseil d’administration de l’Agence française pour la biodiversité 164

Article 15 : Élection des représentants du personnel au comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail de l’Agence française pour la biodiversité 165

Article 16 (articles L. 132-1, L. 172-1, L. 213-9-1, L. 213-9-2, L. 213-10-8, L. 331-29, L. 334-1, L. 334-2, L. 334-2-1, L. 334-4, L. 334-5, L. 334-7, L. 414-10, L. 437-1 du code de l’environnement, article L. 942-1 du code rural et de la pêche maritime) : Organisation de l’intégration des différents opérateurs de l’État fusionnant dans l’Agence française pour la biodiversité 166

Article 16 bis [nouveau] (article L. 2224-5 du code général des collectivités territoriales) : Amélioration de l’information des citoyens sur le prix et la qualité des services de l’eau potable et de l’assainissement 167

Article 17 : Entrée en vigueur 168

Article 17 bis [nouveau] : Audition préalable du candidat à la présidence du conseil d’administration de l’Agence française pour la biodiversité 169

TITRE IV - ACCÈS AUX RESSOURCES GÉNÉTIQUES ET AUX CONNAISSANCES TRADITIONNELLES ASSOCIÉES ET PARTAGE JUSTE ET ÉQUITABLE DES AVANTAGES DÉCOULANT DE LEUR UTILISATION 171

Avant l’article 18 184

Article 18 (articles L. 412-3 à L. 412-16 [nouveaux] du code de l’environnement) : Réglementation de l’accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées. Partage des avantages en découlant. Traçabilité et contrôle de l’utilisation 186

Article 19 (article L. 415-1 du code de l’environnement) : Contrôle de la conformité des utilisateurs aux réglementations d’accès et de partage des pays fournisseurs 225

Article 20 (article L. 415-3-1 [nouveau] du code de l’environnement) : Sanctions pénales en cas de non-conformité des utilisateurs aux réglementations d’accès et de partage des pays fournisseurs 227

Article 21 (article L. 173-2 du code de l’environnement) : Sanctions pénales en cas de refus de mise en conformité après mise en demeure 230

Article 22 (article L. 132-1 du code de l’environnement) : Parties ayant intérêt à agir au civil en cas de non-conformité des utilisateurs aux réglementations d’accès et de partage en matière de connaissances traditionnelles associées 230

Article 23 (articles L. 1413-5 et L. 3115-6 [nouveau] du code de la santé publique) : Dispositif d’accès et de partage pour les ressources microbiologiques 233

Article 24 (articles L. 614-3 et 624-5 [nouveaux], L. 635-3 et L. 635-4, L. 635-5 et L. 635-6 [nouveaux], L. 640-5 [nouveau] du code de l’environnement ; article L. 3115-6 du code de la santé publique) : Application outremer 235

Article 25 (article L. 331-15-6 du code de l’environnement) : Abrogation du dispositif d’accès et de partage existant pour le territoire du Parc amazonien de Guyane 239

Article 26 : Habilitation à prendre par ordonnances des dispositions spécifiques pour les ressources génétiques des espèces domestiques et cultivées 241

Après l’article 26 245

Article 26 bis [nouveau] : Rapport sur l’évaluation des modalités d’application des dispositifs régissant les accès aux ressources génétiques 246

TITRE V - ESPACE NATURELS ET PROTECTION DES ESPÈCES 247

Chapitre Ier - Institutions locales en faveur de la biodiversité 247

Section 1 : Parcs naturels régionaux 247

Article 27 (article L. 333-1 du code de l’environnement) : Modalités de création et de renouvellement d’un parc naturel régional 248

Article 27 bis [nouveau] (article L. 122-1-5 du code de l’urbanisme) : Inscription de certaines dispositions des chartes de parcs nationaux dans les schémas de cohérence territoriale 253

Article 28 (art. L. 333-3 du code de l’environnement) : Missions du syndicat mixte d’aménagement et de gestion d’un parc 254

Article 29 (article L. 581-14 du code de l’environnement) : Règlements locaux de publicité sur le territoire d’un parc naturel régional 256

Article 30 : Dispositions transitoires applicables aux chartes de parc naturel régional 257

Article 31 : Prorogation du classement de certains parcs et modalités d’intégration de certaines communes au syndicat mixte d’aménagement et de gestion d’un parc 258

Après l’article 31 261

Article 31 bis [nouveau] (article L. 362-1 du code de l’environnement) : Orientations des chartes de parc national et de parc naturel régional en matière de circulation des véhicules à moteur 261

Article 31 ter [nouveau] (article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime) : Reconnaissance des préparations naturelles peu préoccupantes 262

Section 2 : Établissements publics de coopération environnementale 264

Article 32 (Intitulé du titre III du livre IV de la première partie et articles L. 1431-1 à L. 1431-8 du code général des collectivités territoriales) : Établissements publics de coopération environnementale 265

Section 3 : Établissements publics territoriaux de bassin (division et intitulé nouveaux) 271

Article 32 bis [nouveau] (article L. 213-12 du code de l'environnement) : Missions des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) 271

Section 4 : Réserves de biosphère et espaces remarquables (division et intitulé nouveaux) 272

Article 32 ter [nouveau] (articles L. 336-1 et L. 336-2 [nouveaux] du code de l'environnement) : Réserves de biosphère et espaces remarquables 272

Section 5 : Agence des espaces naturels de la région Île-de-France (division et intitulé nouveaux) 273

Article 32 quater [nouveau] (article L. 142-3 du code de l’urbanisme) : Droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles 274

Article 32 quinquies [nouveau] (article L. 143-2 du code de l'urbanisme) : Avis de l’agence des espaces naturels de la région Île-de-France 275

Chapitre II – Mesures foncières et relatives à l’urbanisme 275

Section 1A : Obligations de compensation écologique (division et intitulé nouveaux) 276

Article 33 A [nouveau] : Obligations de compensation écologique d’un maître d’ouvrage 276

Article 33 B [nouveau] : Opérateurs de compensation écologique 277

Article 33 C [nouveau] : Mise en place de réserves d’actifs naturels 278

Section 1 : Obligations réelles environnementales 278

Article 33 (article L. 132-3 [nouveau] du code de l’environnement) : Institution d’obligations réelles environnementales 279

Articles 33 bis et 33 ter [nouveaux] : Rapport sur les moyens de renforcer l’attractivité des obligations réelles environnementales et rapport sur la mise en œuvre du mécanisme des obligations réelles environnementales 285

Section 2 : Zones prioritaires pour la biodiversité (Intitulé nouveau) 286

Article 34 (article L. 411-2 du code de l’environnement) : Création de zones prioritaires pour la biodiversité 287

Après l’article 34 290

Section 3 : Assolement en commun 290

Article 35 (article L. 411-39-1 du code rural et de la pêche maritime) : Finalité environnementale des assolements en commun 291

Section 4 : Aménagement foncier à finalité environnementale (intitulé nouveau) 293

Article 36 (article L. 123-1 du code rural et de la pêche maritime) : Finalité environnementale des actions de remembrement parcellaire 293

Après l’article 36 295

Article 36 bis [nouveau] (article L. 214-18 du code de l'environnement) : Prise en compte des contraintes d’irrigation en zone de montagne 299

Section 5 : Gestion du domaine public de l’État (Division et intitulé nouveaux) 301

Article 36 ter [nouveau] (article L. 2123-2 du code général de la propriété des personnes publiques) : Gestion de terrains relevant du domaine public de l’État par des conservatoires régionaux d’espaces naturels agréés 301

Section 6 : Espaces de continuités écologiques (Division et intitulé nouveaux) 302

Article 36 quater [nouveau] (article L. 131-1 [nouveau] du code de l’urbanisme) : Création d’espaces de continuités écologiques 302

Après l’article 36 305

Section 7 : Associations foncières pastorales (Division et intitulé nouveaux) 308

Article 36 quinquies [nouveau] (article L. 135-1 du code rural et de la pêche maritime) : Institution des associations foncières pastorales 308

Chapitre III – Milieu marin 309

Section 1 : Pêche professionnelle en zone Natura 2000 309

Article 37 (article L. 414-4 du code de l’environnement) : Activités de pêche professionnelle en zone Natura 2000 310

Après l’article 37 312

Section 2 : Aires marines protégées (Intitulé modifié) 314

Avant l’article 38 314

Article 38 (articles L. 332-8 et L. 640-1 du code de l’environnement et articles L. 912-2, L. 912-3 et L. 912-7 du code rural et de la pêche maritime) : Gestion des réserves naturelles en mer par les acteurs socio-économiques 314

Article 38 bis [nouveau] (article L. 334-3 du code de l'environnement) : Modification des mesures de création d’un parc naturel marin 318

Section 3 : Autorisation des activités sur le plateau continental et dans la zone économique exclusive 319

Article 39 (article L. 123-2 du code de l’environnement) : Exemption d’enquête publique pour certaines catégories de projet 321

Article 40 (articles 1er, 2, 4 et 5 et articles 6 à 14 [nouveaux] de la loi n° 76-655 du 16 juillet 1976 relative à la zone économique et à la zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République) : Organisation des activités sur le plateau continental et dans la zone économique exclusive 323

Section 4 : Encadrement de la recherche en mer 329

Article 41 (articles L. 251-1 et L. 251-2 et L. 251-3 [nouveaux] du code de la recherche) : Sanction des activités de recherche non autorisées et transmission des données collectées aux autorités publiques 329

Article 42 (articles L. 265-1, L. 266-1 et L. 267-1 du code de la recherche) : Application outre-mer des articles L. 251-2 et L. 251-3 (nouveaux) du code de la recherche 331

Section 5 : Protection des ressources halieutiques et zones de conservation 331

Article 43 (articles L. 911-2 et L. 924-1 à L. 924-5 [nouveaux] du code rural et de la pêche maritime) : Intégration de la politique de la pêche dans un cadre écosystémique et mise en place des zones de conservation halieutiques 333

Article 43 bis [nouveau] : Rapport visant à évaluer l’impact sur le littoral et l’écosystème marin de l’exploitation des ressources minérales 341

Article 44 (articles L. 942-1, L. 942-4, L 942-10, L. 945-4-1 [nouveau] et L. 945-5 du code rural et de la pêche maritime) : Dispositions de coordination 341

Article 44 bis [nouveau] (article L. 142-2 du code de l'environnement) : Possibilité reconnue aux associations de protection de l’environnement de se constituer partie civile 345

Article 45 (article L. 334-1 du code de l’environnement) : Attribution du statut d’aire marine protégée aux zones de conservation halieutique 345

Article 46 : Application des dispositions aux îles Wallis et Futuna et aux terres australes et antarctiques françaises 346

Article 46 bis [nouveau] (article L. 321-2 du code de l'environnement) : Perception de la taxe sur le transport de passagers 347

Section 6 : Protection des espèces marines (Division et intitulé nouveaux) 348

Article 46 ter [nouveau] (article L. 411-2 du code de l'environnement) : Protection des espèces marines migratrices dans la zone économique exclusive et sur le plateau continental 348

Chapitre IV – Littoral 349

Article 47 (articles L. 322-1, L. 322-8 et L. 322-9 du code de l’environnement) : Compétences du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres en matière de patrimoine culturel 349

Article 48 (article 795 du code général des impôts) : Dons et legs au profit du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres exonérés de droit de mutation à titre gratuit 354

Article 49 (article 713 du code civil et articles L. 1123-3 et L. 2222-20 du code général de la propriété des personnes publiques) : Transfert de biens sans maître au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres 357

Article 50 (article L. 143-3 du code de l’urbanisme) : Sécurisation des interventions du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres en cas de superposition de zones de protection 360

Article 51 (article L. 2132-21 du code général de la propriété des personnes publiques) : Mutualisation des personnels habilités à constater des infractions sur le domaine public maritime 361

Article 51 bis [nouveau] (article L. 321-13 du code de l'environnement) : Gestion contrôlée de l’érosion côtière 362

Article 51 ter [nouveau] (article 1395 C du code général des impôts) : Restauration d’une exonération de taxe foncière au bénéfice des propriétés non bâties situées dans des zones humides 363

Chapitre IV bis – Lutte contre la pollution (Division et intitulé nouveaux) 365

Article 51 quater [nouveau] (articles 2 et 4 de la loi n° 2014-110 du 6 février 2014) : Harmonisation des dates d’entrée en vigueur des interdictions d’utilisation des pesticides 365

Article 51 quinquies [nouveau] (article L. 253-7-1 du code rural et de la pêche maritime) : Traitement des fonds de cuve et résidus de produits phytopharmaceutiques 367

Article 51 sexies [nouveau] (article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime) : Fin des dérogations à l’épandage aérien de pesticides et de produits phytosanitaires 368

Article 51 septies [nouveau] (article L. 541-10-5 du code de l'environnement) : Interdiction des sacs en matière plastique à usage unique 369

Avant l’article 52 370

Chapitre V – Sanctions en matière d’environnement 371

Article 52 (articles L. 415-3, L. 415-6, L. 624-3 et L. 635-3 du code de l’environnement) : Sanctions applicables à certaines infractions en matière d’environnement 372

Article 53 (articles L. 415-2 du code de l’environnement et 59 octies [nouveau] du code des douanes) : Échanges de données visant à améliorer la protection des espèces menacées 375

Article 54 (article L. 173-12 du code de l’environnement) : Recours à la transaction pénale pour certaines infractions en matière d’environnement 377

Article 54 bis [nouveau] (article L. 432-10 du code de l'environnement) : Absence de sanctions pénales pour certaines pratiques de pêche 379

Article 55 (article L. 436-16 du code de l’environnement) : Liste d’espèces en danger dont la pêche est prohibée 379

Article 56 (articles L. 945-4 du code rural et de la pêche maritime) : Sanctions applicables en cas de pêche d’espèces en danger 383

Après l’article 56 385

Article 56 bis [nouveau] (article L. 945-5 du code rural et de la pêche maritime) : Modification de cohérence 386

Article 57 (articles L. 253-15, L. 253-16 et L. 254-12 du code rural et de la pêche maritime) : Institution d’un délit de trafic de produits phytosanitaires en bande organisée 386

Après l’article 57 389

Chapitre VI – Simplification des schémas territoriaux 389

Article 58 (Section 2 du chapitre IV du titre Ier du livre IV, articles L. 421-1, L. 421-13, L. 425-1 et section 2 du chapitre III du titre III du livre IV du code de l’environnement) : Suppression des orientations régionales de gestion et de conservation de la faune sauvage et de ses habitats et des schémas départementaux de vocation piscicole 390

Article 58 bis [nouveau] (articles L. 434-4 et L. 435-3-1 [nouveau] du code de l'environnement) : Reconnaissance du droit de pêche dans le domaine public fluvial d’une collectivité territoriale 393

Chapitre VII – Habilitations à légiférer par ordonnance 394

Article 59 (articles L. 211-3, L. 211-12, L. 212-5-1, L. 310-1 à L. 310-3, L. 331-3, L. 331-3-1 et L. 331-3-2 [nouveaux], L. 411-5, L. 412-1, L. 424-10 et L. 421-12 du code de l’environnement) : Demande d’habilitations sur sept sujets différents 394

Article 59 bis [nouveau] : Mesures d’application de la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (CITES) et encadrement des usages du patrimoine naturel 405

Article 60 (articles L. 427-6, L. 427-8, L. 33-10-4, L. 422-2, L. 422-15, L. 424-10, L. 427-8, L. 427-10, L. 423-16, L. 424-15, L. 427-11, L. 428-14, L. 428-15 du code de l’environnement ; article L. 2122-21 du code général des collectivités territoriales) : Substitution de la notion d’« espèce déprédatrice » à celle d’« espèce nuisible et malfaisante » 406

Article 61 (article L. 2213-30, L. 2213-31 et L. 23-21-2 du code général des collectivités territoriales) : Dissociation des mares de la notion d’insalubrité publique 408

Article 62 (articles L. 212-1, L. 219-9, L. 331-1, L. 332-1, L. 334-3, L. 414-2 du code de l’environnement, L. 2124-1 et L. 5311-2 du code général de la propriété des personnes publiques) : Extension de certains espaces naturels protégés au-delà des 12 milles marins, mise en cohérence des plans d’action pour le milieu marin avec les autres outils existants, protection du domaine public maritime à Mayotte 409

Avant l’article 63 415

Article 63 (articles L. 361-1 du code de l’environnement et L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques) : Gestion de l’accès des piétons à la servitude de marchepied sur le domaine public fluvial 415

Article 64 (articles L. 414-1, L. 414-2, L. 414-3, L. 414-4 du code de l’environnement) : Clarification et amélioration des dispositifs relatifs aux sites Natura 2000 418

Article 65 (articles L. 212-2-1 [nouveau] et L. 212-3 du code forestier) : Réserves biologiques mises en œuvre par l’Office national des forêts 420

Article 66 : Harmonisation des dispositions relatives à la police de l’environnement 422

Article 67 : Gestion expérimentale de certains espaces protégés superposés 425

Article 68 : Dispositions relatives aux espaces maritimes 430

Article 68 bis [nouveau] : Ratification puis modification de l’ordonnance n° 2014-619 du 12 juin 2014 432

Chapitre VIIIBiodiversité terrestre 434

Article 68 ter [nouveau] (article L. 411-2-1 [nouveau] du code de l’environnement) : Statut d’espèce protégée conféré aux espèces particulièrement nécessaires à l’équilibre des écosystèmes et à la protection de la biodiversité 434

Article 68 quater [nouveau] (article L. 424-2-1 [nouveau] du code de l’environnement) : Interdiction de la chasse des mammifères pendant les stades de reproduction et de dépendance 439

Article 68 quinquies [nouveau] (article L. 424-4 du code de l’environnement) : Interdiction de la chasse à la glu ou à la colle 440

TITRE VI - PAYSAGE 443

Chapitre Ier – Sites 450

Article 69 (articles L. 341-1, L. 341-1-1 à L. 341-1-3 [nouveaux], L. 341-2, L. 341-9, L. 341-10, L. 341-12 et L. 341-13 du code de l’environnement, articles 31, 199 octovicies et 793 du code général des impôts, articles L. 630-1, L. 641-1 et L. 642-7 du code du patrimoine, articles L. 111-6-2, L. 128-1, L. 111-12 et L. 313-2-1 du code de l’urbanisme) : Réforme de la procédure d’inscription des monuments naturels et des sites 451

Article 70 (article L. 341-17 du code de l’environnement) : Modification de la composition de la commission supérieure des sites, perspectives et paysages 459

Article 71 (article L. 341-19 du code de l’environnement) : Modifications de dispositions pénales 459

Chapitre II – Paysages 460

Article 72 (articles L. 350-1-A et L. 350-1-B [nouveaux] du code de l’environnement) : Caractère obligatoire des atlas départementaux de paysages 460

Après l’article 72 463

Article 73 [nouveau] (articles L. 218-83, L. 218-84, L. 218-86, L. 612-1, L. 622-1, L. 632-1 et L. 640-1 du code de l’environnement) : Contrôle et gestion des eaux de ballast et des sédiments des navires 465

TABLEAU COMPARATIF 469

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 655

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 656

INTRODUCTION

L’étude en commission de ce projet de loi tant attendu concernant la biodiversité, a duré près de trois jours, consacrant ainsi l’importance de la prise en compte des biodiversités, ordinaire et remarquable, dans une logique dynamique et évolutive, ce qui n’avait jamais été le cas depuis 1976, date emblématique pour toutes celles et tous ceux qui en font des éléments incontournables de notre survie sur terre, mais aussi pour tous les protecteurs concernés par la perte permanente de ces diversités.

Au cours de cet examen, intervenu après plus de 130 heures d’auditions, plusieurs points ont donné lieu à des débats intenses et pertinents au sein de notre commission.

D’abord le titre III portant création de l’Agence française pour la biodiversité, aux missions d’expertise, de conseil et d’appui aux opérateurs, attendue par bon nombre de parties prenantes, associations ou collectivités, impliquées depuis longtemps dans la gestion d’espaces remarquables ou dans la préservation des écosystèmes dont les services sont désormais largement reconnus. Attendue, certes mais pas avec le périmètre et le budget qui sont aujourd’hui proposés par le Gouvernement. En effet, la non-intégration de l’établissement public ONCFS dans l’agence a déçu, voire choqué, non seulement les parlementaires de toutes tendances politiques, mais aussi tous les représentants des structures auditionnées à l’exception de la FFC. Pourtant les chasseurs sont partie prenante dans la préservation de la biodiversité et ils le revendiquent depuis la loi Grenelle I. De fait, les agents de l’ONCFS, agents de la fonction publique, ont des compétences importantes dans ce domaine et enfin, leurs pouvoirs de police, leurs déploiements sur le terrain plaidaient pour la légitimité de son intégration et en faire d’autant de moteurs dans la reconquête de la biodiversité. Les amendements présentés par votre rapporteure et tous ceux allant dans le même sens de l’intégration, soutenus par des parlementaires de tous groupes politiques, ont été évincés au nom de l’irrecevabilité financière et nous le regrettons.

En considération de ce déséquilibre structurel, l’AFB aurait d’ailleurs pu se nommer « l’Agence française de la biodiversité et des milieux aquatiques » en regard de la vocation des établissements et des personnels qui vont la composer ainsi que des financements qui assureront son fonctionnement : l’ONEMA et l’Agence marine des aires protégées. Mais nous ne doutons pas que la réflexion continue et que le monde de la chasse comprenne tout l’intérêt que signifie intégrer ce bel outil qui n’attend qu’eux ! La passion reste toujours mauvaise conseillère, et la raison, j’en suis sûre l’emportera.

Enfin, j’ai souhaité au cours de ce débat insister sur la nécessaire évolution du statut des agents, en attente depuis des mois. Nous savons en effet qu’un tel outil ne fonctionnera dans de bonnes conditions que si les personnels sont rassurés à ce sujet. C’est un point capital pour s’assurer du bon fonctionnement de l’agence, qui, à nos yeux s’accommoderait mal de l’ajout d’un mouvement social.

Le deuxième sujet qui à mon sens mérite un commentaire concerne le titre IV relatif à l’accès aux ressources génétiques et au partage des avantages (APA). Son objet est la transposition et la mise en œuvre effective du protocole de Nagoya, signé par la France dans le cadre de la convention sur la diversité biologique.

Notre pays est dans une situation unique en Europe car il est à la fois fournisseur mais aussi utilisateur de ressources génétiques et porteur de connaissances traditionnelles associées. Les avantages tirés de leurs utilisations doivent donc être partagés de manière juste et équitable.

Un débat riche et fructueux s’est instauré sur ce sujet grâce à l’apport de nos collègues ultramarins. Comment en effet « redonner « aux populations détentrices de ces savoirs traditionnels et présents notamment en Guyane, le juste retour de ce qu’ils apportent à nos sociétés modernes, quels mécanismes de gouvernance mettre en place ? La reconnaissance de ces populations, de leur histoire et de leurs modes de vie est une évidence, et notre commission a voulu, même si le débat n’est pas clos, trouver les meilleures réponses à ces interrogations.

Enfin, sur ce sujet, je rajouterais que la France est exemplaire et que désormais l’utilisation de ces ressources et de ces savoirs ne fera plus impunément l’objet de bio-piraterie. Regrettant même que notre législation ne puisse systématiquement s’appliquer en dehors de nos frontières, puisque chaque pays reste libre de déterminer les règles qu’il s’appliquera en ce domaine.

Pour terminer, je souhaite souligner que bien d’autres mesures, adoptées en commission vis-à-vis de ce texte, méritent confirmation en séance publique tant elles sont importantes en termes de conservation, de préservation et de reconquête de la biodiversité. Certes, d’aucuns souligneront demain qu’il existe toujours des manques, mais un grand pas a été franchi dans l’approche que notre société doit avoir de la biodiversité ; espérons que grâce à ce texte, elle ne se verra plus amputée, au nom du développement économique et d’une notion discutable du progrès, jamais remise en cause, d’espèces indispensables aux équilibres naturels porteurs eux aussi de croissance et de développement.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DE MME SÉGOLÈNE ROYAL, MINISTRE DE L’ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’ÉNERGIE

Le 10 juin 2014, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a entendu Mme Ségolène Royal, ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Notre commission auditionne aujourd’hui Mme Ségolène Royal, ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie sur le projet de loi relatif à la biodiversité, déposé par le Gouvernement le 26 mars dernier. Il y a quelques semaines déjà, nous avons confié à Mme Geneviève Gaillard le soin de rapporter sur ce texte, dont aucune commission ne s’est saisie pour avis. Nous accueillons également Mme Danielle Auroi, présidente de la commission des affaires européennes, qui a présenté sur le projet de loi un rapport d’information pour « observations », en application de l’article 151-1-1 de notre Règlement.

L’audition de ce jour valant discussion générale, les réunions de la commission des 24, 25 et 26 juin seront consacrées à l’examen des articles. La date limite pour le dépôt des amendements a été reportée au jeudi 19 juin, à 17 heures.

Mme Ségolène Royal, ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie. Je suis très heureuse de m’exprimer devant votre commission tant elle mesure, je le sais, l’importance des enjeux environnementaux et économiques de la biodiversité. Vous êtes tous ici familiers des questions traitées dans ce texte très attendu par l’ensemble des acteurs ayant contribué à son élaboration. Et je suis certaine que nos débats permettront de conférer toute l’efficacité nécessaire à ce projet de loi, qui vise à protéger et à valoriser la biodiversité. Je souhaiterais tout d’abord saluer le travail approfondi accompli par mon prédécesseur, M. Philippe Martin, qui a fait adopter ce texte en conseil des ministres le 26 mars dernier. Je ferai tout pour être fidèle à son engagement, tout en apportant ma pierre à ce bel édifice.

Je résumerai en quelques mots la nouvelle vision de la protection et de la restauration de la biodiversité qui sous-tend ce texte, venant quarante ans après la loi du 18 juillet 1976 sur la nature et plus de vingt ans après la loi de protection et de valorisation des paysages du 8 janvier 1993. Depuis ces dates, nous avons acquis l’expérience de ce qui est efficace et de ce qui ne l’est pas et nous avons constaté que, malgré les progrès réalisés, notre capital naturel continue à se dégrader. Nous savons aujourd’hui qu’il ne suffit pas de nous concentrer sur la protection des espaces et des espèces remarquables, mais que les écosystèmes, au cœur du sujet, justifient une nouvelle approche permettant d’en prendre plus efficacement soin.

Dans la chaîne du vivant, tout interagit, se tient et se complète. M. Hubert Reeves, ce grand savant qui préside l’association Humanité et biodiversité, me rappelait récemment que sans les algues bleues, qui, il y a des millions d’années, ont oxydé le fer dissous dans l’eau et donné naissance aux minerais, nous ne pourrions pas admirer le viaduc de Millau et son spectaculaire tablier d’acier. On pourrait citer de nombreux exemples des services innombrables et vitaux que nous rendent les écosystèmes pour l’agriculture et la génération des sols, pour la régulation climatique et la protection de nos littoraux, pour l’épuration de l’air et de l’eau, sans oublier les médicaments qui nous viennent d’abord de la nature – ainsi, sans le saule blanc ni la reine-des-prés, il n’y aurait pas l’aspirine. Tissu vivant de notre planète, dont l’homo sapiens n’est qu’un fil, la biodiversité nous fournit des biens irremplaçables : la nourriture, l’oxygène, les médicaments donc, ou encore des matières premières telles que le pétrole, qui provient de la décomposition de végétaux. Certaines espèces – insectes, chauves-souris, oiseaux – assurent la pollinisation des végétaux, de sorte que, sans elles, les fruits et légumes disparaîtraient. À côté de l’épuration de l’eau, mentionnons aussi la prévention naturelle des inondations. Enfin, si la beauté et la diversité de nos paysages sont indispensables à notre équilibre et à notre santé, la nature offre aussi des modèles aux chercheurs et aux ingénieurs, dont ils tirent les technologies les plus pointues : le « bio-mimétisme », ou « bio-inspiration », a conduit, par exemple, à concevoir des ailes d’avion recourbées à la manière de celles d’un rapace, ou un système de ventilation dérivé de celui des termitières.

Parce que la biodiversité constitue notre unique potentiel d’évolution, son érosion, liée aux activités humaines, met en danger notre propre avenir. Nous devons donc y porter toute notre attention. Pionnier de l’approche systémique de la biodiversité, M. Robert Barbault a un jour utilisé une comparaison très parlante : « Sa dégradation, disait-il, c’est un peu comme un pull-over dont une maille saute : au début, cela ne semble pas gênant. Mais quand il commence à s’effilocher intégralement, on se rend compte de l’importance de chacune de ses mailles. » Bien sûr, il ne s’agit pas de mettre la nature sous cloche ni de la figer, mais d’en préserver et, si nécessaire et si possible, d’en restaurer le potentiel afin de permettre à l’évolution biologique de poursuivre à son rythme ses innovations.

La France est riche d’une exceptionnelle biodiversité terrestre et maritime, tant dans l’Hexagone que dans les outre-mer. J’ai d’ailleurs l’intention d’augmenter le nombre d’aires marines protégées, comme je l’ai fait dimanche dernier à Arcachon, où j’ai également salué le projet de parc naturel marin en Martinique, et l’existence des parcs de la Guadeloupe et de la Réunion. La France étant le deuxième pays du monde, après les États-Unis, pour l’étendue d’aires marines à protéger, nous devons faire de ces dernières une priorité. Ce sont en effet les océans qui ont permis l’apparition de la vie sur terre, il y a près de quatre milliards d’années, les animaux et les végétaux n’étant sortis de l’eau qu’il y a quatre cents millions d’années.

Ce projet de loi vise donc à nous fournir les moyens d’être une nation exemplaire en ce domaine. Nous affirmons d’abord un nouveau principe de solidarité écologique, reconnaissance des interactions réciproques des écosystèmes. Qu’est-ce que la biodiversité sinon « notre assurance-vie sur la vie elle-même », selon les termes d’Hubert Reeves ? Le 22 mai dernier, lors d’un colloque au Collège de France intitulé « L’homme peut-il s’adapter à lui-même ? », j’ai pu écouter la passionnante intervention de ce célèbre chercheur, mais aussi celles de MM. Serge Haroche, prix Nobel de physique quantique, Gilles Bœuf, biologiste et président du Muséum d’histoire naturelle, et Yves Coppens, paléontologue. Le monde n’est pas, comme on l’a longtemps cru, un entrepôt passif de ressources illimitées à exploiter toujours davantage, mais un tissu de relations au sein duquel les activités humaines interagissent étroitement avec la nature – ce qui justifie que nous changions non seulement notre regard, mais plus largement notre modèle de développement afin de mieux respecter et de mieux valoriser ce formidable potentiel, partie intégrante du grand chantier du développement durable.

Ce projet de loi crée aussi des outils pour agir plus efficacement : d’une part, un instrument de pilotage intégré, l’Agence française pour la biodiversité ; d’autre part, une instance de débat réunissant toutes les parties prenantes et une instance d’expertise scientifique. Le texte modernise la protection des espaces naturels et des espèces sauvages. Contre la biopiraterie, il instaure un mécanisme de partage équitable des avantages tirés de la biodiversité et des savoirs traditionnels autochtones. Conformément à l’engagement pris par la France lors du sommet des chefs d’État africains de l’automne dernier, il renforce la lutte contre le trafic des espèces protégées, quatrième source d’enrichissement illicite et de criminalité dans le monde. Il crée un cadre adapté aux activités de notre zone économique exclusive pour mieux protéger le milieu marin et le cycle biologique des espèces. Il élargit la notion de paysage à la nature ordinaire, dont la prise en compte doit être renforcée et améliorée dans les opérations d’aménagement. Il généralise les atlas du paysage, instruments précieux de sensibilisation populaire et de défense de la qualité paysagère dans les territoires.

Sans m’étendre sur ces différentes dispositions, permettez-moi de vous dire ma conviction qu’une biodiversité mieux comprise et mieux protégée, c’est non seulement une nature mieux respectée et mieux mise en valeur, ainsi qu’une qualité de vie améliorée pour chacun, mais aussi un formidable gisement d’activités et d’emplois nouveaux. Ce n’est pas contre la biodiversité, mais grâce à elle que l’on peut créer dans tous les territoires de nombreux emplois non délocalisables, parfois très qualifiés. Je songe notamment aux 150 PME du génie écologique qui, essaimant partout en France, aident agriculteurs et entrepreneurs à intégrer dans leurs activités la protection et la restauration de la biodiversité. Le présent projet de loi doit nous permettre de relever plus efficacement le défi scientifique, technologique, sanitaire, économique, social, démocratique et culturel que ces tâches représentent.

La situation actuelle est, à bien des égards, paradoxale. Notre compréhension de la biodiversité s’est considérablement enrichie. L’engagement de nouveaux acteurs témoigne d’une prise de conscience progressive de cet enjeu, comme l’illustrent la variété des projets inscrits dans le cadre de la stratégie nationale pour la biodiversité et l’implication récente mais croissante d’entreprises en ce domaine. De même, l’essor des sciences participatives, notamment promues par le Muséum d’histoire naturelle, témoigne de l’implication de citoyens motivés et passionnés, accomplissant un travail d’observation et de collecte de données très utile aux scientifiques. La réceptivité des plus jeunes me conforte dans la conviction que l’éducation à l’environnement est décisive pour former de futurs citoyens attentifs à la protection de leur planète.

Le texte qui vous est soumis constitue d’abord une loi pour agir, mais aussi pour mobiliser le pays tout entier et le sensibiliser à la magnificence de son patrimoine. Pour atteindre un tel objectif, il convient de mutualiser les savoirs, de démocratiser l’information et de souligner non seulement les conséquences négatives de toute action prédatrice, mais plus encore les bienfaits que génère la contribution de chacun à la préservation et à la valorisation bien comprise de la biodiversité. Je ne crois pas que les injonctions catastrophistes soient efficaces : elles écrasent plus qu’elles ne mobilisent. Je ne crois pas non plus à l’écologie punitive, mais bien à l’écologie incitative, positive et créative qui suscite l’envie de s’engager. Il nous revient de faire la démonstration inlassable du potentiel de la biodiversité de nos paysages en termes de qualité de vie et de bien-être, d’activités nouvelles et d’emplois ancrés dans nos territoires et, enfin, d’innovations. Seules de telles motivations peuvent susciter le désir de chacun d’agir à son échelle. Mieux protéger notre exceptionnelle biodiversité, ce n’est pas une contrainte venant s’ajouter aux difficultés vécues, mais une chance pour hâter l’avènement d’un nouveau modèle économique, écologique et social, d’un nouveau progrès fondé sur la réconciliation des activités humaines avec leur environnement – au sens de « ce qui relie et constitue les humains comme expressions multiples d’un ensemble qui les dépasse », pour reprendre les termes de l’anthropologue Philippe Descola.

Le débat parlementaire permettra non seulement d’enrichir un texte très attendu par tous les acteurs de la protection de la biodiversité, que je remercie pour leur engagement et leurs travaux, mais il permettra aussi à la nation, à travers ses représentants, de s’emparer de ce sujet majeur et d’en débattre activement, elle aussi.

Mme Geneviève Gaillard, rapporteure. Chacun ici connaît l’état de la biodiversité dans le monde. En France, nous avons constaté en 2010 l’échec de la stratégie ayant visé à en enrayer l’érosion. Les espèces et les habitats terrestres, aquatiques et marins sont quotidiennement soumis à la pression de nos activités et mis en péril. En 1992, la conférence de Rio avait tiré la sonnette d’alarme et ce, malgré les mesures déjà prises à titre conservatoire dans plusieurs pays, dont la France. Nous devions tous faire le maximum pour préserver et reconquérir cette biodiversité. Malheureusement, les écosystèmes continuent aujourd’hui de se dégrader au point de compromettre la vie des générations futures.

Préserver la biodiversité ne consiste pas seulement à protéger de petites bêtes et leur habitat en empêchant les hommes de faire ce qu’ils veulent. Certes, cela suppose que l’on accorde à la nature une valeur en soi, déconnectée de tout lien anthropocentrique – puisque nous ne sommes, après tout, qu’une espèce parmi d’autres. Mais si la biodiversité importe tant, c’est aussi en raison des services rendus par la nature à l’espèce humaine – services que nous avons le devoir de préserver. Aujourd’hui, quelques apprentis sorciers nous expliquent que l’homme pourra toujours rendre lui-même ces services et qu’il vaudrait donc mieux s’affranchir du devoir de protéger la nature : cela nous permettrait, selon eux, de dégager un profit économique bien meilleur et nous éviterait d’autolimiter nos activités, dans une période de crise où il est indispensable de créer des emplois, de réorienter nos modes de production et de consommation et de soutenir la recherche et l’innovation. Le Président de la République a cependant bien compris l’importance de la biodiversité, lui qui s’est engagé fortement en faveur d’un texte devenu indispensable. En effet, bien que fondatrice, la loi de 1976 relative à la protection de la nature ne correspond plus forcément aux attentes de la société ni aux connaissances accumulées au cours de ces dernières décennies.

Salué par la plupart des acteurs, ce projet de loi promeut une biodiversité moins patrimoniale et plus dynamique, perçue dans toutes ses composantes – terrestre, aquatique et marine – et dans ses dimensions tant ordinaire que remarquable. La France est en effet riche de ces deux formes de biodiversité, notamment grâce à ses territoires ultramarins qui méritent d’être soutenus, encouragés et aidés dans leurs actions pour les conserver et les mettre en valeur. Ce texte tend donc à promouvoir une image moderne de la protection de la nature et à populariser la connaissance de la biodiversité afin de susciter un élan fort au service de sa préservation, en favorisant la collecte citoyenne et contributive de données. Il crée de nouveaux outils pour mieux prendre en compte sa restauration. Enfin, il vise à transcrire dans notre droit positif le protocole de Nagoya qui réglemente l’accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées en matière de recherche et de développement. Mais précisément parce qu’il est très attendu, ce texte pourrait décevoir et ne pas atteindre ses objectifs si nous ne l’améliorons pas dans plusieurs domaines.

Le projet de loi comporte six titres.

Le premier introduit la biodiversité dans le code de l’environnement en tenant compte des évolutions fondamentales que nos sociétés modernes ont connues grâce au travail de recherche approfondi mené par tous les acteurs depuis plusieurs années. Il consacre la stratégie nationale et les stratégies régionales de la biodiversité et promeut la séquence « éviter, réduire, compenser », déjà connue de tous. Si le volet « compensation » de cette séquence est encore mal défini, nous ne devrons l’envisager que comme une ultime étape, pour les acteurs publics aussi bien que privés. En effet, notre objectif doit être d’éviter et de réduire les atteintes portées aux écosystèmes par tout projet – ainsi que la directive européenne du 16 avril 2014 nous y invite.

Au cours de l’examen de ce texte, nous proposerons des outils de compensation sans toutefois financiariser les services rendus par la nature et la biodiversité. Nous introduirons le principe de solidarité écologique, dont vient de parler Mme la ministre : je ne doute pas que nos discussions nous conduiront à cerner les contours de ce concept consubstantiel à toute politique intégrée de préservation et de restauration de la biodiversité. Enfin, je proposerai des amendements afin d’introduire dans notre droit le principe de non-régression.

Le titre II concerne la gouvernance de la biodiversité, qui s’appuiera sur un système bicéphale, constitué du Comité national de la biodiversité – instance sociétale qui remplacera le Comité national « trames verte et bleue » (CNTVB) : - et du Conseil national de protection de la nature (CNPN), qui demeurera une instance d’expertise scientifique. Il nous restera à clarifier le rôle du Conseil scientifique du patrimoine naturel et de la biodiversité (CSPNB). Comment le travail de cette instance s’articulera-t-il avec la nouvelle mission du CNPN ? Comment assurer la transition opérée par cette réforme en limitant les redondances entre ces différentes instances et en préservant le rôle joué par les bénévoles, dont il faut saluer l’engagement ?

Le titre III concerne la création d’un nouvel opérateur, l’Agence française de la biodiversité, qui fédérera plusieurs institutions existantes. Ce progrès très attendu par tous les acteurs nous permettra de disposer d’un interlocuteur privilégié non seulement sur le plan international, mais aussi pour appliquer notre stratégie nationale et pour aider les collectivités locales à s’impliquer fortement dans la dynamique que j’ai décrite.

Ce projet ambitieux souffre malheureusement de lacunes, notamment en ce qui concerne le périmètre de l’agence : la non-intégration en son sein de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), qui s’explique par le choix politique des chasseurs, reste problématique. Pourtant, les agents de cet établissement public, parce qu’ils œuvrent tous les jours en faveur de la biodiversité terrestre dans leur mission d’expertise et de police, ont toute leur place dans cette agence, qu’ils souhaitent rejoindre comme j’ai pu le constater lors de mes auditions. J’ose espérer que les positions pourront évoluer à la faveur du débat parlementaire. En attendant, une agence de la biodiversité ne peut accorder à la biodiversité terrestre une part si faible sans que nous proposions d’en modifier le nom initialement prévu par le projet gouvernemental. Cette absence, source de déséquilibres, choque tous les acteurs, y compris votre rapporteure.

Notre deuxième sujet d’inquiétude concerne le statut des personnels qui animeront cette nouvelle agence. Depuis des années, des promesses leur sont faites mais rien ne semble avoir progressé. La réforme étant pourtant prête, cette difficulté devra être levée lors de la création de l’agence si l’on souhaite la voir commencer à travailler dans de bonnes conditions. Quand procéderez-vous à la nomination, désormais urgente, d’un préfigurateur opérationnel ?

Enfin, nous souhaitons des réponses à trois autres interrogations : qu’en sera-t-il tout d’abord des moyens de cette agence ? Les crédits du programme 113 seront-ils accrus de manière à lui permettre de remplir son rôle ? D’autre part, comment son action s’articulera-t-elle avec celle des réseaux de terrain ? La biodiversité n’étant pas qu’une affaire nationale, sa protection ne saurait être conçue comme exclusivement centralisée : elle relève aussi – et peut-être surtout – des collectivités, des entreprises, des bénévoles et des réseaux territoriaux. Or cette déclinaison reste quelque peu floue. Enfin, telle qu’organisée dans le projet, la gouvernance de l’agence pourrait suggérer une volonté de recentralisation : pourquoi la composition de ses instances est-elle si favorable à l’État ?

Le titre IV de la loi a trait à l’accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées. Tandis que la France a signé le protocole de Nagoya, l’Union européenne vient d’adopter un règlement visant à imposer à tout utilisateur européen de ressources génétiques ou de connaissances traditionnelles associées de respecter les législations nationales relatives au partage juste et équitable des avantages des pays fournisseurs. Notre pays a la chance d’être très riche en biodiversité et, véritable originalité, d’être à la fois utilisateur et fournisseur de ces ressources et de leurs savoirs associés. Afin de poser des règles d’accès et de partage de ces avantages, le Gouvernement propose un dispositif équilibré tenant compte du paysage international, de l’exceptionnelle richesse de notre pays et des enjeux en matière de recherche et de compétitivité économique de secteurs tels que la cosmétique ou les industries pharmaceutique et alimentaire. Ce dispositif, visant à instituer un cercle vertueux et qui comporte plusieurs volets, est certes attendu par les outre-mer, mais peut aussi inquiéter dans la mesure où, arrêtant un ensemble de principes, il aura à être précisé par de nombreux textes réglementaires.

Le titre V, qui traite des espaces naturels et de la protection des espèces, comprend toute une série de mesures telles que la consolidation des outils juridiques à la disposition des parcs naturels, l’amélioration de l’encadrement des activités pratiquées sur le plateau continental, l’extension des prérogatives reconnues au Conservatoire du littoral et le durcissement des sanctions pour certaines infractions, mais surtout la création d’obligations réelles environnementales et la définition de zones de conservation halieutique et de zones soumises à contrainte environnementale – dont nous vous proposerons d’ailleurs de changer le nom. Tout cela va dans le bon sens, mais ce même titre comporte, en outre, des habilitations à légiférer par voie d’ordonnances sur des sujets importants : pourrions-nous connaître le contenu de ces textes ? Les parlementaires n’apprécient guère le recours à ce procédé, qui peut se révéler contreproductif et contraire aux volontés populaires. De plus, tous les domaines visés ne nous semblent pas techniques au point de justifier que le Parlement soit privé de son rôle.

Enfin, le titre VI consacre les paysages, dans le cadre départemental, comme élément constitutif d’une biodiversité évolutive. Il énonce aussi des objectifs de qualité paysagère. Nous veillerons cependant à rendre peut-être plus objective la définition des paysages, notion qui confine parfois au culturel, voire au poétique, et qu’il est donc difficile de transcrire en termes juridiques.

Des interrogations fortes, voire des oppositions, demeurent en ce qui concerne la réforme des sites inscrits : la suppression de la procédure d’inscription ne nous semble pas pertinente, même si nous reconnaissons la nécessité d’opérer un toilettage en ce domaine, car le dispositif, lourd et complexe, mérite d’être assoupli et il convient aussi de lutter contre la superposition des protections. Pourriez-vous, madame la ministre, nous assurer que l’inscription des sites sera maintenue, compte tenu des formidables résultats obtenus grâce à la loi de 1930 ?

Afin d’assurer une bonne articulation entre les compétences des différents niveaux de collectivités, il convient d’anticiper la réforme. Si le choix du niveau régional – et du niveau « mégarégional » à venir – semble cohérent avec la géographie des bassins versants et l’échelle hydro-écologique, il importe de prévoir la création d’un guichet à l’échelon départemental sans négliger le rôle des préfets. En effet, la préservation et la valorisation de la biodiversité et son intégration dans les politiques publiques est, in fine, une affaire de proximité.

L’optimisation de l’exercice des missions de police de l’environnement est sans doute un enjeu sous-estimé, même si une réflexion sur le sujet a récemment été commandée. Expérimentation intéressante et efficace, la constitution de services mixtes outre-mer est un exemple démontrant qu’il est possible que des pouvoirs de police de l’environnement soient exercés conjointement par des agents de l’ONCFS, de l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA), des parcs nationaux et des collectivités. Ensemble, ceux-ci pourraient faire respecter la réglementation avec un gain opérationnel évident.

Nourri de bonnes intentions et riche de certaines innovations, ce projet de loi doit nous permettre d’optimiser nos moyens et de renforcer l’efficacité et la cohérence de notre action. Les attentes à son égard sont fortes sur le terrain, mais je suis sûre, madame la ministre, qu’au terme de nos travaux, nous pourrons adopter cette loi avec beaucoup de conviction.

Mme Danielle Auroi, présidente de la commission des affaires européennes. La commission des affaires européennes se réjouit que ce projet de loi arrive enfin en discussion devant l’Assemblée nationale. Sa conception fut longue, en effet, car le ministère de l’écologie a mené un vaste travail de concertation préalable, mais il en est sorti un texte progressiste, complet et équilibré.

Avec le changement climatique, la perte de biodiversité constitue la menace environnementale la plus critique à l’échelle de la planète, car elle entraîne des pertes substantielles en termes de performances biologiques, mais aussi économiques, de bien-être social et de qualité de la vie.

En Europe, seulement 17 % des habitats et des espèces et 11 % des écosystèmes protégés se trouvent dans un état favorable. L’Union européenne s’attache pourtant à conduire une stratégie d’ensemble pour préserver la biodiversité et peut faire état d’acquis réels, notamment avec son réseau Natura 2000, maillage le plus dense au monde de zones protégées, et avec sa stratégie ad hoc pour 2020, qui se traduit par une multiplication d’initiatives positives.

Eu égard aux enjeux, il a semblé utile à la commission des affaires européennes de participer à ce débat en formulant des observations sur le présent projet, comme le permet l’article 151-1-1 de notre Règlement. Chargée de ce rapport d’information, je me suis attachée, sans remettre en cause l’économie générale du texte, à avancer des propositions d’amélioration, dont certaines vous seront soumises sous la forme d’amendements.

Tout d’abord, il serait utile de donner force de principes fondamentaux aux notions de mieux-disant environnemental, de non-régression du droit de l’environnement et de compensation.

La loi pourrait aussi préciser quelques lignes d’action et d’organisation pour le Comité national de la biodiversité et pour le Conseil national de protection de la nature, dont le projet renvoie à un décret les modalités de fonctionnement et la composition.

Il semble indispensable d’intégrer l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) dans la future Agence française pour la biodiversité, au même titre que tous les autres établissements publics nationaux qui œuvrent principalement dans des champs liés à la biodiversité. Il conviendrait en outre de sérieusement réexaminer la composition du conseil d’administration de cette agence, composition déséquilibrée à plusieurs égards, et de supprimer la référence aux préfets comme autorités chargées de veiller à la cohérence de la politique de la biodiversité, de manière à ne pas les imposer comme responsables régionaux ou départementaux de l’agence.

D’une manière générale, la place accordée aux communautés d’habitants pourrait être renforcée à chacune des étapes du processus d’accès aux ressources génétiques et au partage des avantages issus de leur utilisation (APA), afin que le projet de loi ne se situe pas en retrait du protocole de Nagoya signé par la France et par l’Union européenne. Je déposerai plusieurs amendements en ce sens, dans la ligne de mon rapport d’information sur la biopiraterie, adopté par la commission des affaires européennes en novembre 2012.

D’autre part, il serait souhaitable de soumettre les entreprises françaises utilisant à l’étranger des ressources génétiques et des savoirs traditionnels à des contraintes supplémentaires pour lutter contre la délocalisation de la biopiraterie, l’exemple du textile ayant démontré qu’il existe un risque à cet égard.

Il convient d’interdire totalement l’affichage de publicités dans les parcs naturels régionaux.

Dans le titre V, il serait bienvenu de consacrer un chapitre au trafic des espèces menacées, afin de généraliser en droit français la notion de « devoir de diligence raisonnée » des opérateurs économiques.

L’abandon de la procédure d’inscription des sites est contestable, car il s’agit d’un outil d’urgence efficace pour préserver des espaces.

Enfin, le concept de « zones de nature vierge », récemment promu par le Parlement européen, devrait retenir notre attention. En l’introduisant dans le présent projet et en donnant corps à cette notion d’espaces à haute naturalité, très peu modifiés par les activités humaines, notre pays pourrait se placer à l’avant-garde de l’Union.

Mme Viviane Le Dissez. Le terme de biodiversité n’est apparu qu’en 1980 et ne renvoyait alors qu’à la biodiversité naturelle ; la généralisation de ce néologisme a permis de regrouper les différentes modalités de la diversification des organismes vivants. Et si l’homme a contribué et contribue encore à la diminution des populations animales et végétales et à l’extinction ou à la raréfaction de certaines espèces, on assiste à une prise de conscience des enjeux relatifs à la protection de la biodiversité et à son impact sur l’environnement, comme en atteste le dépôt de ce projet de loi ; cette prise de conscience dépasse d’ailleurs les seules questions écologiques et intègre désormais les conséquences économiques de la perte de biodiversité. Néanmoins, elle reste inégale selon les pays, et l’adoption de ce projet de loi fera bien de la France « la nation de l’excellence environnementale », pour laquelle s’est engagé le Président de la République. Notre nation deviendra un modèle en matière de protection et de valorisation de ses ressources naturelles, en métropole comme dans les territoires ultramarins, qui concentrent 80 % de la biodiversité française.

Ce texte, qui vient en consonance avec le projet de loi relatif à la transition énergétique, est important, car il nous engage auprès des générations futures, mais également auprès des acteurs d’aujourd’hui, qui bénéficieront de nouveaux outils. Je souhaite donc que l’ensemble des composantes politiques de notre Assemblée abordent son examen dans un esprit constructif.

Il propose une nouvelle conception de la biodiversité, étendue à tout le vivant, y compris à la biodiversité dite ordinaire. Il rend en outre l’objectif de préservation et de reconquête de la biodiversité plus concret pour nos concitoyens, pour les élus de nos territoires et, plus généralement, pour tous les acteurs privés et publics. Son ampleur se mesure également à sa longueur, puisqu’il comprend 72 articles répartis dans six titres.

Le projet crée l’Agence française pour la biodiversité, pose le principe de solidarité environnementale, promeut la séquence « éviter, réduire, compenser » et transpose dans notre droit interne le protocole de Nagoya. Il dote également les personnels contractuels des établissements publics d’un statut qui leur ouvrira des perspectives d’évolution professionnelle. De nombreux décrets viendront encore enrichir ses dispositions, notamment celles du titre V, consacré à la protection des espèces et des espaces naturels, en offrant des garanties en matière foncière ou en ouvrant la voie à une gestion co-construite des milieux marins.

À l’occasion des nombreuses auditions organisées par notre rapporteure, j’ai pris conscience des nombreux enjeux de ce texte pour l’ensemble des acteurs concernés, et plus généralement, de son ambition. Les personnes entendues ont fait part de leur satisfaction globale quant à l’économie du projet, mais ont également soulevé quelques interrogations. Les questions les plus fréquentes portaient sur le périmètre de la future Agence pour la biodiversité, sur la représentation des différents acteurs dans ses instances de direction ainsi que sur ses missions et moyens. Le titre IV édictant les règles relatives à l’APA a également fait, malgré la rédaction précise du texte, l’objet d’inquiétudes de la part des représentants des territoires concernés, ainsi que du monde de la recherche et des industries pharmaceutique et cosmétique. Il convient toutefois de rappeler aussi que la France détient des collections qui sont autant de trésors que ce texte permettra de valoriser.

Madame la ministre, comment le Gouvernement entend-il garantir le nécessaire équilibre entre la protection de la biodiversité et la compétitivité des entreprises ?

M. Martial Saddier. Les députés du groupe UMP sont très attachés à la protection de la biodiversité qu’avaient promue les textes dits « Grenelle I » et « Grenelle II », la loi sur l’eau, les travaux sur la qualité de l’air et la loi de modernisation agricole. Nous sommes conscients du fait que la France se situe au cinquième rang mondial des pays abritant le plus grand nombre d’espèces menacées. Cependant, ce texte pose certaines questions et soulève quelques inquiétudes.

Tous les députés critiquent régulièrement le caractère trop bavard de la loi, et ce texte de 72 articles s’expose à ce reproche.

D’autre part, madame la ministre, le Gouvernement vient d’annoncer la constitution d’énormes régions, comme celle de Rhône-Alpes-Auvergne peuplée de 12 millions d’habitants : est-on sûr qu’elles constitueront le bon échelon territorial pour veiller au respect opérationnel de la biodiversité ? Ces grandes régions pourront certes définir des orientations, mais celles-ci devront être relayées par un partenaire local.

L’article 32 offre précisément aux collectivités territoriales la faculté de recréer une structure locale avec l’État : c’est reconnaître que l’échelon régional ne peut être le seul pertinent, mais est-ce bien opportun au moment où l’on souhaite simplifier le millefeuille territorial ?

Pourriez-vous nous expliquer plus précisément ce que vous entendez par l’expression de « solidarité écologique » ?

Le texte crée le Comité national de la biodiversité et le Conseil national de protection de la nature : n’y a-t-il pas un risque de doublon ? Ne serait-il pas nécessaire de clarifier les compétences de ces instances, dont le fonctionnement pourrait par ailleurs engendrer une augmentation de la dépense publique ? Ne feront-elles pas concurrence à des structures existantes, des élus locaux nourrissant de grandes inquiétudes sur la pérennité des moyens alloués aux agences de l’eau ? Le texte annonce que ces structures seront composées à 40 % de femmes : pourquoi ne visez-vous pas la parité, madame la ministre ?

Nous sommes heureux que le monde de la mer soit représenté, mais où sont les représentants des mondes de la montagne et de l’agriculture, et quid du bloc communal ?

Nous partageons l’inquiétude exprimée par Mme la rapporteure face à un recours excessif aux ordonnances : nous ne saurions accepter qu’une dizaine d’articles y renvoient, d’autant que ces ordonnances trahissent une volonté de recentralisation par la place qu’elles accorderont aux préfets.

Enfin, alors que le texte identifie la région comme le bon échelon de compétence en matière de respect de la biodiversité et que le Gouvernement songe à supprimer les départements, pourquoi prévoir au dernier article l’élaboration d’un atlas départemental ?

Nous avons donc bien du travail devant nous pour améliorer ce texte !

M. Bertrand Pancher. Madame la ministre, pourquoi tant de lyrisme à propos d’un texte relativement mineur ? (Murmures) En effet, il ne bouleverse rien d’essentiel dans nos politiques en faveur de la biodiversité, même s’il présente des aspects intéressants.

Le concept de zone soumise à contrainte environnementale, qui sera mobilisé pour faire face à une situation exceptionnelle, figure ainsi parmi les points qui retiennent notre intérêt ; de même la solidarité écologique entre les territoires, principe introduit au titre Ier, qui, même s’il paraît d’application malaisée, permettra un rapprochement avec les parcs naturels pour protéger l’ensemble d’un territoire. Enfin, l’institution d’établissements publics de coopération environnementale retient toute l’attention de nos collègues d’outre-mer.

En revanche, l’Agence française pour la biodiversité telle que vous la proposez concentre sur elle bien des critiques : lors de la première conférence environnementale tenue en septembre 2012, le Président de la République avait annoncé la création d’une grande agence pour répondre à la demande des organisations environnementales. En fait, le périmètre de cette agence n’a cessé de se réduire, au point qu’elle a perdu toute capacité d’animer une stratégie globale. Pourquoi avoir substitué cette agence « Canada dry » à la grande agence annoncée ? Ne s’occupant que de la biodiversité aquatique, que pèsera-t-elle avec ses 901 agents issus du seul ONEMA, face aux 1 700 agents de l’ONCFS et aux 9 500 de l’Office national des forêts (ONF) ? Cette dispersion induira un déséquilibre de l’expertise et un conflit entre divers régimes juridiques de police. N’aurait-on pu mettre à profit l’élaboration de ce projet de loi pour réfléchir aux conséquences qu’aura la future étape de la décentralisation sur les moyens et sur la coopération qui, en ces domaines, s’avèrent aujourd’hui insuffisants ? Madame la ministre, tiendrez-vous la promesse de l’ancien Premier ministre Jean-Marc Ayrault d’affecter une part importante du plan d’investissements d’avenir à cette nouvelle agence ? Les organisations environnementales se sont inquiétées de la réduction du plafond d’emplois dans ces instances et souhaitent savoir où ce mouvement s’arrêtera. Quel est enfin l’avenir des politiques sectorielles ?

Nous avons le sentiment, madame la ministre, que ce texte vise à protéger la valériane, la mélisse, la fleur d’oranger, la verveine odorante, le houblon et l’aubépine, toutes plantes dont la vertu est d’endormir ! (Rires et murmures sur divers bancs).

M. Patrice Carvalho. Une étude du Centre de recherches pour l’étude et l’observation des conditions de vie (CRÉDOC), publiée en mars 2013, a montré que l’opinion avait pris conscience des menaces qui pèsent sur la biodiversité et sur la nécessité de les combattre ; ainsi 62 % des personnes interrogées déclaraient savoir ce qu’était la biodiversité, soit trois points de plus que trois ans auparavant ; 35 % d’entre elles – proportion en progression de sept points au cours de la même période – affirmaient que les atteintes à la biodiversité avaient un impact sur leur vie quotidienne, et 77 % regrettaient que les pouvoirs publics ne fassent pas assez en la matière.

Le projet de loi poursuit l’ambition de rendre plus efficace l’action publique en faveur de la biodiversité, en s’appuyant sur les acquis de la conférence environnementale de 2012 et sur les débats qui se sont tenus dans les régions. L’objectif est d’instaurer une gouvernance claire dont sera chargé un grand opérateur public, l’Agence française pour la biodiversité. Le texte prévoit le déploiement d’une palette d’outils gradués, à la disposition de l’État, des collectivités locales et des opérateurs privés.

Quels seront les moyens affectés à cette louable politique ? L’agence sera-t-elle plus efficace que les structures actuelles ? Afin de lui permettre d’assurer sa mission, il convient notamment de la doter d’un département de recherche et développement bénéficiant de moyens suffisants.

L’objectif de mobiliser pour cette cause les acteurs économiques et sociaux constitue une perspective intéressante, mais la pression internationale est forte pour refuser les contraintes juridiques sans lesquelles cette mobilisation serait vaine. Trop de pays en Europe même voient dans l’absence d’obligations la condition de leur développement, répétant en cela les erreurs commises par les pays riches. Cela pose la question qui est au cœur des négociations sur le traité de libre-échange entre les États-Unis et l’Union européenne, celle du mode de développement économique que nous souhaitons : un système libéral avec peu de règles ou un modèle visant à satisfaire les besoins de l’humanité dans le respect de l’environnement et de la biodiversité ? Du choix qui sera fait entre les deux dépend le succès de la lutte pour la biodiversité.

Mme Laurence Abeille. Le groupe écologiste partage pleinement l’esprit de ce texte, fondé sur une vision dynamique de la biodiversité, et non sur la simple protection des espaces et des espèces pour leur seule valeur patrimoniale ou récréative.

Nous sommes là devant une nouvelle frontière : après avoir légiféré sur la biodiversité remarquable et sur la protection de nos espaces les plus riches en biodiversité, il nous faut protéger également la biodiversité ordinaire et les espaces concourant à faire vivre les écosystèmes.

Nous sommes favorables au titre Ier qui inscrit cette vision dynamique de la biodiversité dans la loi. Nous regrettons cependant qu’il n’impose pas un principe de non-régression du droit de l’environnement au moment où nombreux sont ceux qui essaient de mettre à mal les avancées en matière environnementale – en témoigne, par exemple, la proposition de loi relative à la charte de l’environnement adoptée au Sénat.

S’agissant du titre II, la complémentarité entre instances sociétale et scientifique de la biodiversité est nécessaire, mais la composition de ces structures et les modalités de leur saisine devraient être précisées.

Il manque aussi dans ce projet une vision de l’organisation territoriale des politiques de préservation de la biodiversité, notamment de son articulation avec les régions. Je sais que nous sommes en plein chantier territorial, mais il est nécessaire que les acteurs de terrain soient au fait de cette architecture pour être efficaces.

Au titre III, nous saluons l’avancée que constitue la création de l’Agence française pour la biodiversité, mais celle-ci ne doit pas être une instance technique, qui ne servirait qu’à rationaliser l’emploi des moyens. Une véritable ambition politique est indispensable pour donner aux actions menées un souffle nouveau. Or, à cet égard, trois points suscitent notre inquiétude. Le premier tient à la quasi-absence de la biodiversité terrestre dans les compétences de cette agence, qui apparaît surtout pour l’instant comme une agence de l’eau et des espaces marins, alors que l’ensemble des associations de protection de l’environnement et des acteurs de la biodiversité réclament qu’y soit intégré l’ONCFS. Le deuxième réside dans l’opacité sur la nature des ressources de l’agence : il est nécessaire qu’elle bénéficie de financements dédiés, comme la redevance pour pollutions diffuses. Faire de la France un pays exemplaire en matière de reconquête de la biodiversité nécessite qu’elle dispose des moyens financiers et humains suffisants, même s’ils ne doivent pas égaler ceux qui sont consacrés à d’autres politiques publiques. Enfin, nous sommes préoccupés par le flou qui entoure la police de l’environnement, tiraillée notamment entre l’Agence, l’ONCFS et l’ONF : une rationalisation se révélerait bien utile !

Le vaste titre V comporte plusieurs entrées, mais aucune sur la biodiversité terrestre, qu’elle soit ordinaire ou remarquable. À cet égard, le projet de loi dans son ensemble est à l’image de l’Agence pour la biodiversité ! Cela étant, la plupart des mesures de ce titre vont dans le bon sens, notamment la définition de zones sous contrainte environnementale – même si l’expression « sous contrainte » n’est pas heureuse, en raison d’une connotation punitive que la ministre souhaitera probablement abandonner. Les zones de conservation halieutique constituent également une réelle avancée, mais la rédaction proposée crée un malaise, car elle dessine un outil conçu davantage pour les pêcheurs que pour la protection de la biodiversité ; or ces zones doivent servir à protéger la biodiversité, et pas seulement à garantir le maintien de stocks de poissons. Enfin, le recours aux ordonnances est trop important.

Le dernier titre ne nous paraît malheureusement offrir que des dispositions minimales en faveur des paysages. Sans être opposés au toilettage des règles applicables aux sites inscrits, les écologistes regrettent l’abandon de cette procédure simple, qui a fait ses preuves.

Les textes sur la biodiversité et la nature sont trop rares pour que nous ne mettions pas celui-ci à profit en présentant des amendements sur des sujets qu’il n’aborde pas : la publicité, la biodiversité en milieu urbain, la chasse – dont l’absence dans un texte sur la biodiversité est difficilement compréhensible – ou encore le statut juridique de l’animal sauvage. Les députés écologistes espèrent que la discussion parlementaire permettra de réaliser des avancées dans l’ensemble de ces domaines.

M. Jacques Krabal. Madame la ministre, quel rôle comptez-vous donner à l’ONCFS et à l’ONF ? Comment la nouvelle agence pourra-t-elle profiter de leur expertise ? On a identifié la compensation écologique comme l’un des moyens de réduire la perte de biodiversité : comment comptez-vous donner consistance à cette notion ?

Les agriculteurs et les éleveurs sont convaincus de la nécessité de préserver la biodiversité et y contribuent en valorisant 13 millions d’hectares de prairies. Nous devons donc reconnaître leur rôle en la matière et les ériger au rang de partenaires de la biodiversité, du développement durable et de l’économie. Une concertation avec ces professionnels a-t-elle eu lieu ? Comment avez-vous pris en compte leurs attentes ?

Madame la ministre, vous ne cessez d’affirmer, avec raison, que l’écologie ne doit pas être punitive : comment déjouerez-vous ce risque ici ?

Les acteurs publics locaux jouent un rôle essentiel dans la préservation de la biodiversité ; or le projet de loi ne précise ni les déclinaisons locales de l’Agence, ni les stratégies régionales. Par quels moyens le Gouvernement entend-il atteindre localement ses objectifs ?

Enfin, le projet prévoit la transformation des comités régionaux « trames verte et bleue » en comités régionaux de la biodiversité : ceux-ci pourront-ils atteindre les objectifs fixés par ceux-là ? Comment sera organisée leur gouvernance ?

M. Olivier Falorni. Ce texte vise à renouveler la vision de la biodiversité en posant de nouveaux principes et en promouvant de nouvelles actions afin de la protéger et de la restaurer. L’enjeu réside dans la conciliation entre l’activité humaine et la biodiversité, alors que l’inquiétude ne cesse de grandir et que le temps joue contre nous – ainsi 30 % des espèces végétales et animales pourraient avoir disparu d’ici à 2050 et nos villes grignotent 60 000 hectares de terres chaque année.

Le projet de loi comporte des avancées notables, comme l’aggravation des sanctions contre le commerce illicite d’espèces protégées, l’intégration du protocole de Nagoya dans notre droit interne et un renforcement de l’action du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres afin d’atteindre l’objectif du « tiers sauvage ».

Cependant, les moyens alloués au fonctionnement de l’Agence française pour la biodiversité ne sont-ils pas trop limités par rapport à ceux de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), dont on s’est inspiré pour la créer ? Ils proviendront en grande partie des redevances sur l’eau, ce qui pourrait entraîner un retrait des autres acteurs. Quel sera son mode de gouvernance et comment agira-t-elle dans les régions, sachant que le projet de loi prévoit un fonctionnement centralisé conduisant à un interlocuteur unique ?

Les défenseurs de la biodiversité se sont alarmés d’un projet de règlement européen visant à interdire l’utilisation de semences non autorisées par la nouvelle Agence européenne des variétés végétales. Toute notre histoire agricole pourrait ainsi être balayée, au profit d’un système dominé par de grands groupes industriels. L’Union a précisé que les jardiniers amateurs ne seraient pas concernés par ce texte, mais cela ne suffit pas à rassurer les producteurs.

M. Philippe Plisson. Tout d’abord, cher Bertrand Pancher, compte tenu de l’importance de la biodiversité, un texte sur le sujet ne peut être qualifié de mineur !

S’agissant de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage, dont l’éventuelle intégration à la nouvelle Agence française pour la biodiversité fait l’objet d’un intense lobbying, je tiens à signaler que des accords très clairs, dont j’ai été témoin et pour une part garant, ont été passés avec le monde de la chasse. Il y est question de convention, éventuellement de mutualisation, mais pas d’intégration. Si l’on veut provoquer une nouvelle ébullition chez les chasseurs et mettre nos campagnes à feu et à sang, il suffit de décider cette intégration !

Comme notre collègue Martial Saddier, et parce que j’en préside une qui s’occupe de biodiversité dans le cadre de Natura 2000 et d’un bassin versant, je suis convaincu que l’intercommunalité est, surtout dans la perspective d’une recomposition de notre territoire, le niveau pertinent pour mener le travail en faveur de la biodiversité : celui de la proximité.

Dimanche dernier, madame la ministre, vous étiez en Gironde où, dans l’enthousiasme général, vous avez signé le décret créant le parc naturel marin du bassin d’Arcachon. Bien entendu, je vais évoquer celui de l’estuaire de la Gironde et des Pertuis charentais, projet que nous souhaitons voir avancer lui aussi. J’ai apprécié votre ouverture concernant la gouvernance. Nous avons donc le choix entre deux solutions : soit deux parcs marins qui pourraient passer des conventions, comme l’ONCFS avec l’Agence française pour la biodiversité, ce qui serait l’idéal à mon sens ; soit un seul parc avec une gouvernance partagée. Mais, dans ce dernier cas, il faudrait faire évoluer la loi et le présent projet nous offre l’opportunité de déposer des amendements à cette fin.

M. Jean-Pierre Vigier. Madame la ministre, vous souhaitez mettre en place très rapidement une Agence française pour la biodiversité qui aura autorité sur tous les partenaires œuvrant dans le domaine de l’environnement et sera dotée d’un budget d’environ 220 millions d’euros. Mais qu’avez-vous prévu pour éviter les postes en doublon et pour s’assurer que les crédits dévolus à cette agence ne seront pas absorbés par son fonctionnement, et iront bien majoritairement à la biodiversité ?

M. Yannick Favennec. Madame la ministre, à l’orée de cette discussion d’un texte que l’UDI regarde comme nécessaire, je souhaite vous faire part de quelques remarques concernant le monde agricole.

Les agriculteurs, en particulier les éleveurs que je rencontre fréquemment, ne se contentent pas d’approuver la préservation de la biodiversité, ils y contribuent très activement. Ils vivent tous les jours à son contact ; ils entretiennent et valorisent les prairies indispensables à son maintien, qui serait impossible sans leur travail. En effet, des milliers d’hectares retourneraient à l’état de friches, seraient reconvertis en grandes cultures ou encore seraient rattrapés par l’urbanisation si leur exploitation venait à disparaître. C’est pourquoi ils souffrent de l’idée selon laquelle leur activité serait « nuisible » à la biodiversité. Leur contribution, essentielle, doit être reconnue, car le fait d’opposer en permanence agriculture et environnement est néfaste et préjudiciable au monde rural.

Nous souhaitons que le texte soit plus précis sur la façon dont seront mobilisés les différents acteurs et que le dialogue sur les sujets de biodiversité soit renforcé, notamment avec le monde agricole. Les agriculteurs ne doivent pas être considérés comme des acteurs à contraindre, surveiller ou punir, mais comme des parties prenantes au maintien de la biodiversité, pour un développement durable de notre société.

Madame la ministre, quelle place occupent-ils dans votre conception de la protection de la biodiversité et dans le texte qui nous est soumis ?

Mme Brigitte Allain. Madame la ministre, avec de nombreux autres parlementaires, je suis cosignataire d’une proposition de résolution, déposée à l’initiative du sénateur Joël Labbé et de notre collègue député Germinal Peiro, en vue d’interdire totalement les insecticides néonicotinoïdes, produits toxiques qui provoquent la mort des abeilles et qui pourraient aussi présenter des risques graves pour la santé humaine et animale ainsi que pour l’environnement. La Commission européenne a interdit trois de ces produits pour une durée de deux ans. Il s’agit donc de poursuivre dans cette voie pour parvenir, comme je l’ai dit, à une interdiction totale. Pensez-vous intégrer cette proposition dans le projet de loi que nous examinons ?

M. Michel Lesage. Le financement de la future agence, sujet moins souvent abordé que la question de son périmètre et de l’exclusion de l’ONCFS, proviendra essentiellement des redevances sur l’eau, et donc de la facture payée par l’usager domestique. Ne peut-on en craindre les effets sur l’organisation de la politique de l’eau en France, sur les services publics de l’eau et de l’assainissement ainsi que sur les agences de bassin ?

Le Conseil d’État, dans un rapport de 2010 intitulé « L’eau et son droit », relevait que le recours en justice pour faire respecter le droit de l’environnement est actuellement en voie de disparition. En mars dernier, avec le projet de loi relatif à la consommation, nous avons autorisé l’action de groupe. Ne pourrions-nous, à la faveur du présent texte, l’étendre aux matières environnementales ? Qu’en pensez-vous ?

Enfin, le rôle de la puissance publique – de l’État donc, mais aussi des collectivités territoriales – est essentiel dans ce domaine de la biodiversité. Après plusieurs collègues, j’insisterai donc sur la nécessité d’articuler l’action de l’agence avec celle des services déconcentrés de l’État et d’impliquer fortement dans cette politique régions, départements et communes, dont les décisions en matière d’aménagement de l’espace et d’urbanisation affectent souvent la biodiversité dans la mesure où elles conduisent à une artificialisation accrue des sols.

M. Charles-Ange Ginesy. Madame la ministre, pour ma part, je m’inquiète de l’intégration de la gestion des parcs naturels nationaux dans les compétences de la future agence. Cette gestion centralisée va fragiliser nos territoires qui sont porteurs de la diversité écologique de notre pays. Quelle place l’agence donnera-t-elle aux directions des parcs nationaux, mais aussi aux collectivités locales, afin de définir une gestion décentralisée propre à préserver les richesses de ces territoires ?

L’article 4 du projet de loi confie aux régions la compétence d’élaborer des stratégies déclinant les orientations nationales. Or, dès sa création, l’agence devra faire face à une nouvelle régionalisation, à une nouvelle réforme territoriale. Ne va-t-on pas dès lors se heurter à des difficultés pour mettre en œuvre cette disposition ?

Enfin, je m’inquiète aussi du poids financier qui résultera de la création d’une agence nationale dans un contexte budgétaire difficile. Est-ce bien le moment de mener à bien un tel projet ?

Plusieurs députés UMP. Très bien !

Mme Suzanne Tallard. Après notre collègue Philippe Plisson, je veux souligner combien le décret créant le parc naturel marin du bassin d’Arcachon était attendu et je vous remercie donc de l’avoir signé mais, ce week-end, vous avez fait plus : samedi, à La Rochelle, vous avez relancé la réflexion sur le futur parc naturel marin des Pertuis charentais et de l’estuaire de la Gironde, en mettant tous les partenaires au pied du mur et en les invitant à s’accorder à la fois sur un périmètre et sur un mode de gestion. La méthode est excellente.

Quant au projet de loi qui nous rassemble aujourd’hui, il se donne pour ambition de renouveler les principes d’action qui doivent permettre de protéger et de restaurer la biodiversité, notamment grâce à une gouvernance claire, en particulier au niveau régional.

Nous serons prochainement amenés à examiner le projet de loi sur la réforme territoriale, qui aboutira le plus souvent à des régions très étendues. C’est ainsi que, si le projet restait en l’état, la région dans laquelle se situe ma circonscription s’étendrait de Chartres à Brive-la-Gaillarde. Or pour assurer une mobilisation optimale des parties prenantes, la politique en faveur de la biodiversité doit être menée au plus près des territoires, qui ont tous, à des degrés divers, conduit en ce domaine des actions qu’il faudra mettre en valeur et coordonner. Dès lors, ne conviendrait-il pas d’apporter des adaptations à ce projet de loi afin que chacun de ces acteurs puisse s’en approprier les principes directeurs, en vue d’une efficacité maximale ?

M. Guillaume Chevrollier. Élu d’un département agricole où l’élevage tient une place prépondérante, je veux vous dire, madame la ministre, combien les agriculteurs ont besoin que soit reconnu leur apport à la biodiversité. Or je relève que vous ne les avez pas cités dans votre propos liminaire.

Dans le discours de certaines associations, ils sont trop souvent présentés comme responsables de l’état de notre planète. On ne dit pas assez que les éleveurs entretiennent et valorisent 13 millions d’hectares de prairies, soit 20 % de notre territoire, et qu’ils sont de grands pourvoyeurs de biodiversité. Il faut faire savoir que l’élevage et l’écologie sont compatibles et que les éleveurs sont, eux aussi, soucieux de préserver notre environnement, comme le prouvent les nombreux efforts qu’ils ont consentis au cours des dernières années. Ce texte ne doit pas devenir pour eux une nouvelle source de contraintes, d’obligations, d’interdictions, voire de nouvelles taxes, ce qui ne pourrait que les décourager. Je viens donc vous demander qu’ils soient représentés, et bien représentés, au sein de l’Agence française pour la biodiversité.

Les articles 9 et 16 du projet de loi prévoient la fusion de l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques avec l’établissement Parcs nationaux de France et d’autres structures. Sur le principe, je suis favorable aux fusions quand elles allient efficacité et économies budgétaires, ce qui est une nécessité absolue en cette période de déficits et d’endettement massifs. Mais y a-t-il eu une étude de l’impact de ces fusions et si oui, quels résultats concrets attendre ?

Mme Chantal Berthelot. Madame la ministre, il faudrait plus de temps pour parler des outre-mer et de la Guyane, mais je pense que nous l’aurons lors de l’examen des articles et des amendements. J’adhère à tous les propos de la rapporteure Geneviève Gaillard sur le texte, mais je veux exprimer ma déception : les outre-mer s’attendaient à être plus présents dans l’exposé des motifs ; or ils n’y apparaissent à aucun moment bien en vue.

En ironisant, je dis parfois que ce texte est un texte pour les outre-mer puisque ceux-ci concentrent 80 % de la biodiversité française et, de fait, on pourrait, par un renversement de ce qui se passe en réalité, soutenir qu’il est bien conçu pour nos territoires et que nous essayons de le décliner efficacement pour l’Hexagone. (Sourires)

Vous avez parlé de changer de regard. Chers collègues, dans cette commission et ailleurs, j’aimerais bien que ce soit le cas. J’ai feuilleté une nouvelle fois les documents que vous nous avez donnés, madame la ministre, et je constate que vos services ont oublié les outre-mer : pas une carte, rien ! À chaque fois, il me faut regretter que votre ministère ne soit pas suffisamment attentif à nos territoires.

Comme l’exposé des motifs, le titre consacré à l’Agence française pour la biodiversité est imprécis sur les outre-mer, qui entendent y être bien représentés. Nous aurons l’occasion d’y revenir à propos des amendements.

L’accès aux ressources et le partage des avantages tirés de la biodiversité, l’APA, concerne les outre-mer, la Guyane en particulier. Après l’adoption du protocole de Nagoya, c’est en effet une expérimentation conduite avec le Parc amazonien de Guyane qui a fourni la ligne directrice en la matière. Comme la présidente de la commission des affaires européennes, je regrette que le rôle des comités d’habitants n’ait pas été davantage renforcé dans le processus de décision – mais cela aussi pourra être corrigé par voie d’amendements.

Si la définition du « comité d’habitants » nous arrange d’un point de vue constitutionnel, les accords de Nagoya, signés par la France, parlent de « communautés autochtones et locales ». La France qui s’engage pour les autres a du mal à le faire pour elle-même, mais il faut que nous ouvrions le débat sur la reconnaissance de ces populations autochtones et locales des outre-mer et, peut-être aussi, de l’Hexagone, qui font sa diversité et sa richesse. Notre rapporteure Geneviève Gaillard ayant précisé qu’il y aurait des textes réglementaires sur l’APA, nous attendons de voir comment le principe sera décliné pour nos territoires.

Enfin, je voudrais mettre en garde contre la tentation de monnayer les savoirs traditionnels, qui appartiennent par essence à ces communautés autochtones et locales. Ne créons pas un dispositif qui pourrait avoir pour effet pervers de conduire à la perte ou à une déperdition de ces connaissances !

M. Laurent Furst. Si nous partageons tous le même souci de la biodiversité, nous pouvons constater qu’il en est une qui progresse en France : la biodiversité des organismes publics, alors même que nous nous préoccupons de la dépense publique. (Murmures sur divers bancs)

Quelle sera l’incidence financière de ce texte ? Sera-t-elle compensée par des économies ailleurs, au sein de votre propre ministère par exemple ?

S’agissant de biodiversité, mon expérience personnelle me conduit à aborder une question qui me semble importante. Dans nos territoires, nous traitons de temps en temps des dossiers de développement économique – je ne parle pas de la création d’infrastructures mais de dossiers dans lesquels il faut apporter sans délai une réponse à des entreprises. Envisagez-vous, à un moment donné, d’évaluer la politique en faveur de l’installation d’entreprises, qui suppose des réponses très rapides ?

Dans les territoires, nous avons des contraintes. Pourrait-on, au niveau national, fixer une hiérarchie et une cartographie de ces contraintes, environnementales ou non, car tout s’additionne dans la gestion des territoires ?

Enfin, je voulais vous remercier d’avoir cité les Terres australes et antarctiques françaises dans votre projet de loi, car on ne leur fait jamais une place à la mesure de leur importance.

Mme Bernadette Laclais. Merci, madame la ministre, pour la détermination que nous avons ressentie dans votre propos liminaire. Toutefois, en tant qu’élue d’une de ces zones de montagne où, ai-je l’habitude de dire, la première espèce menacée est parfois l’espèce humaine, vous me permettrez de m’associer au propos de mon collègue Martial Saddier : comme lui, je regrette que ce projet ne fasse pas clairement place à la montagne, et je note par exemple l’absence de référence à l’Institut de la montagne.

Comme d’autres collègues, je m’interroge sur le rôle de tête de réseau des parcs nationaux assigné à l’Agence française pour la biodiversité, ainsi que sur la présence de ces parcs dans la gouvernance de cette même agence.

Je relève en revanche avec satisfaction que les parcs naturels régionaux sont mentionnés comme des lieux de contractualisation globale en matière de développement. Je milite personnellement au sein de plusieurs associations, dont l’Association nationale des élus de la montagne, pour qu’il y ait également un volet de contractualisation avec les communautés d’agglomération. En effet, les parcs régionaux sont souvent situés dans les zones d’influence de ces dernières et il serait bienvenu que la loi oblige ces différents espaces à contractualiser en matière de biodiversité comme de développement en général.

M. Yves Albarello. Quitte à répéter de précédentes interventions, je souhaite revenir sur la création de l’Agence française pour la biodiversité. Aucune étude d’impact n’ayant été réalisée, on peut craindre qu’elle n’entraîne des contraintes pour certains acteurs économiques et pour les collectivités locales. Nous pouvons redouter aussi que des transferts financiers, au détriment des agences de l’eau, ne se traduisent par une augmentation des factures d’eau.

Enfin, comme d’autres encore avant moi, je note qu’on légifère par ordonnances de l’article 59 à l’article 68. Pour nous, ce n’est pas du tout acceptable !

M. Serge Letchimy. Si je voulais commencer par une petite provocation, je dirais que c’est la première fois que je vois une telle affluence dans une réunion de commission où il est question de l’outre-mer – mais je m’en abstiendrai ! (Rires.)

L’outre-mer concentre 80 % de la biodiversité nationale et assure à la France 97 % de son domaine maritime, ce qui n’est pas rien quand on lie biodiversité marine et biodiversité sous-marine. La biodiversité au kilomètre carré y est également mille fois supérieure à celle de l’Hexagone. C’est dire, madame la ministre, l’importance que nous accordons à ce projet que nous regardons, nous, comme un grand texte. Je ne sais pas si nous allons réussir à l’améliorer pour le rendre, selon le souhait de notre rapporteure, encore plus ouvert et beaucoup plus structuré : nous verrons cela, mais je vous fais confiance.

À propos de nos pays, on met souvent en avant des termes tels qu’assistanat, dépendance, non-développement, justifiant des mesures spécifiques d’exonération ou de défiscalisation. Mais si nous devons nous occuper de cette question du vivant, ce n’est pas par égoïsme et par attention particulière portée à notre pré carré. Nous devons surtout le faire parce qu’elle se pose à l’échelle mondiale, en raison des changements climatiques et des mutations écologiques et énergétiques, ce qui nous impose de renouveler notre conception de la croissance et du développement en nous fondant sur l’écologie comme donnée de base. C’est cela qui est important : changer de modèle dans nos pays.

Dès lors, puisque telle est la base sur laquelle nous pourrions nous réconcilier avec notre propre milieu, avec notre propre nature et nous ouvrir un espace de développement par la connaissance et la résilience, et en nous ménageant des espaces de recherche en concertation avec notre environnement géographique, pourquoi n’y a-t-il pas une déclinaison locale extrêmement efficace de l’Agence française pour la biodiversité ?

Vous ne pouvez pas déconnecter la question qui nous occupe de celle de l’ingénierie locale. Je suggérerais volontiers de créer, dans chaque bassin transfrontalier d’outre-mer – océan Indien, océan Pacifique et océan Atlantique – des déclinaisons de cette agence, de telle sorte que l’ingénierie et le financement soient en adéquation avec les besoins de connaissance, de valorisation et de protection de la biodiversité.

Ma deuxième préoccupation rejoint celle de ma collègue Chantal Berthelot : il s’agit des communautés d’habitants. Nous avons débattu et beaucoup travaillé pour que ce soient les collectivités locales qui donnent accès aux recherches et à la valorisation commerciale. Mais, s’agissant des connaissances traditionnelles, vous avez créé ce concept de « communauté d’habitants », qui va se substituer à la notion de « communauté autochtone et locale », ce qui me semble présenter un risque extrêmement important. Vous allez réduire la communauté autochtone à certains espaces géographiquement situés, en donnant un sens anthropologique assez paradoxal, pour ne pas dire plus, à l’évolution de ces sociétés. Il y a cependant des connaissances et des usages qui ne sont pas nécessairement liés à une communauté autochtone, mais qui se rapportent au vécu d’une population en lien avec sa propre histoire.

Si nous ne revoyons pas la définition de la communauté d’habitants pour nous assurer le droit de protéger nos usages et nos richesses, de les valoriser et d’en tirer un profit à réinvestir dans des filières économiques dynamiques, notamment autour de la pharmacopée et de la cosmétique, nous perdrons une chance incroyable d’offrir à l’outre-mer d’autres perspectives de développement que la consommation ou l’importation massives.

M. Jean-Marie Sermier. Le projet transpose le protocole de Nagoya, signé par une petite centaine d’États. Il est évident que le combat pour la biodiversité ne sera victorieux que si nous emmenons avec nous un certain nombre de pays de la planète. Pourriez-vous faire le point sur la position des différents pays signataires et nous dire quels dispositifs juridiques chacun d’entre eux a adoptés pour appliquer ce protocole ?

Le conseil d’administration de l’Agence française pour la biodiversité sera formé de quatre collèges, dont le troisième comprendra les représentants des secteurs économiques concernés : avez-vous prévu d’y faire une place au monde de l’agriculture et aux exploitants forestiers ? Les associations de protection de l’environnement et d’éducation à l’environnement étant représentées dans ce troisième collège, les associations de chasse sont-elles susceptibles d’y entrer aussi ?

Mme Sophie Rohfritsch. Le chapitre II du titre VI propose de réfléchir au paysage dans des termes nouveaux, d’inclure dans cette notion les territoires urbains et, dans ce cadre, de faciliter la transition énergétique, de sensibiliser la société civile à la biodiversité grâce à des enseignements scolaires et universitaires, etc., mais aussi de créer des spécialistes et des professionnels du paysage. Auriez-vous oublié le rôle que jouent déjà les entreprises du paysage, regroupées dans une fédération ? Ces entreprises, qui attendent la levée de certains verrous réglementaires, emploient un grand nombre de personnes, resserrent le lien social et structurent des PME-PMI. Ce seraient d’excellents interlocuteurs pour atteindre les objectifs visés par le texte.

Mme Monique Orphé. Grâce aux collectivités d’outre-mer, la France possède le deuxième domaine maritime mondial. J’appelle votre attention sur la situation du Conservatoire botanique de Mascarin, à la Réunion, agréé comme conservatoire botanique national en 1993 et promu, en 2000, « Centre permanent d’initiatives pour l’environnement ».

Régi par le statut associatif, ce conservatoire est la seule instance agréée en milieu tropical de tout l’outre-mer français. Il couvre un territoire très vaste, qui comprend, outre la Réunion, Mayotte et les îles Éparses. Il fait désormais référence en termes de connaissances et de conservation de la flore sauvage et des habitats naturels : son expertise est reconnue internationalement. Le conservatoire, qui a permis à la Réunion d’être classée en 2010 au patrimoine mondial de l’Unesco, procure également son appui technique et scientifique à d’autres collectivités, comme le département de la Guadeloupe.

Chargé de la conservation de 1 842 espèces, dont 812 espèces endémiques de ses territoires d’agrément, il porte notamment la responsabilité de sauvegarder 195 espèces végétales endémiques en danger d’extinction. À titre de comparaison, les dix conservatoires botaniques nationaux de la métropole, qui disposent de vingt fois plus de ressources humaines, portent la responsabilité de seulement 92 espèces.

Malgré son organisation et sa gestion rigoureuses, l’association fait face à des difficultés financières. Nous ne pouvons nous permettre de perdre cet outil précieux, qui contribue à la sauvegarde de notre patrimoine. Une manière de lui offrir un statut pérenne serait de l’intégrer à l’Agence française pour la biodiversité.

Mme Martine Lignières-Cassou. S’il faut articuler la stratégie nationale et les stratégies territoriales pour la biodiversité, on doit aussi prévoir une articulation entre les différentes instances nationales que sont le Comité national de la biodiversité, le Conseil national de la protection de la nature et l’Agence française pour la biodiversité. Quels liens uniront les deux organismes à visée scientifique ? Les débats qui se tiendront au sein du Comité national de la biodiversité, instance de concertation sociétale, influenceront-ils les décisions du Gouvernement, et éclaireront-ils l’Agence française pour la biodiversité ?

Le Conseil national, qui comprendra plusieurs commissions permanentes, fixera-t-il les jours d’ouverture et de fermeture de la chasse, question sensible aujourd’hui confiée à un comité dédié ?

Plusieurs de mes collègues regrettent que l’ONCFS ne soit pas intégré au texte, mais la situation évolue sur le terrain. Il existe déjà des missions communes aux agents de l’ONEMA, de l’ONCFS et des parcs nationaux. C’est peut-être à partir des questions de police que l’on parviendra à une synthèse. Cela étant, si j’en crois ma fédération départementale, la Fédération nationale de la chasse, qui finance en partie l’ONCFS, ne tient pas à être représentée dans l’Agence française de la biodiversité.

Quel sera le contenu des ordonnances consacrées à la notion d’« espèce nuisible », qui ne signifie plus rien aujourd’hui ?

Enfin, les Parcs nationaux de France, qui ne protestent pas contre l’idée d’être intégrés à l’Agence française pour la biodiversité, tiennent néanmoins à conserver leur rôle d’animation de réseau. Pouvez-vous nous confirmer qu’ils auront satisfaction sur ce point ?

Mme Catherine Quéré. Comment l’Agence française pour la biodiversité valorisera-t-elle les bonnes initiatives constatées en région ? Comment l’État les accompagnera-t-il ?

Mme la ministre. Je remercie chacune et chacun d’entre vous de ces questions très riches, qui me laissent penser que nous aurons un débat très intéressant.

Je termine actuellement les consultations afin que l’équipe qui préfigurera l’Agence nationale pour la biodiversité soit en place le 24 juin, date à laquelle vous commencerez l’examen des articles.

Vous avez été nombreux à m’interroger, et j’ai pris note de chacune de vos questions. Plusieurs d’entre elles concernent le rôle de l’Agence nationale pour la biodiversité, qui peut être comparé à celui que joue l’ADEME dans le domaine énergétique – c’est en effet le modèle dont nous nous sommes inspirés.

L’Agence conseillera les porteurs de projets, favorisera la sensibilisation, soutiendra la reconquête de la biodiversité, ainsi que les missions de recherche ou de gestion des milieux naturels. Elle appuiera les actions de gestion des aires protégées ou des parcs nationaux, ainsi que celles de la police de l’eau et des milieux aquatiques. Elle accueillera en son sein l’ONEMA, l’Agence des aires marines protégées, les Parcs nationaux de France, l’Atelier technique des espaces naturels, le service du patrimoine naturel, ainsi que certains personnels techniques de la Fédération des conservatoires botaniques nationaux, de celle des réserves naturelles de France, des conservatoires d’espaces naturels et des parcs naturels régionaux. Il s’agit, non de faire fusionner brutalement ces structures, mais de les aider à travailler intelligemment ensemble.

Vous m’avez demandé comment l’Agence travaillerait avec les régions. En Poitou-Charentes, où quatre ou cinq structures s’intéressent à la biodiversité, la mise en place d’un réseau national permet de supprimer les doublons et, en mettant en commun des forces de recherche et d’expertise, de définir des priorités sur lesquelles le pays peut s’engager. Chaque région réfléchira au regroupement des structures, qui seront mises en réseau, pour gagner en efficacité. Grâce aux partenariats ou à la constitution d’établissements publics de coopération environnementale, l’Agence signera des conventions ou des contrats avec ses déclinaisons régionales et territoriales. Loin de nous l’idée d’uniformiser les dispositifs : ce serait un comble quand on veut défendre la biodiversité ! Il faut au contraire prendre en compte les savoir-faire spécifiques à chaque territoire : mer, montagne, outre-mer. Dans les territoires régionaux, regroupements et mises en réseau sont déjà amorcés. La réflexion nationale donnera une impulsion au niveau territorial.

L’Agence bénéficiera d’une meilleure utilisation des moyens existants, ainsi que de certaines mises en commun. Elle profitera aussi – j’y ai veillé personnellement – du programme d’investissements d’avenir. Pour cela, elle arrêtera chaque année ses priorités, en partenariat avec les structures territorialisées.

L’agriculture fait partie intégrante de la biodiversité. Pour M. Robert Barbault, directeur du département « Écologie et gestion de la biodiversité » du Muséum national d’histoire naturelle, « les agricultures sont le résultat d’une coopération entre Homo sapiens et de nombreuses espèces végétales et animales qui ont été domestiquées et dont l’évolution a été orientée en fonction de nos propres intérêts. La composante agricole s’inscrit donc dans le vaste champ de la diversité du vivant. » Si la prise en compte de l’agriculture par le texte ne vous semble pas suffisante, nous pourrons la renforcer. D’ailleurs, j’ai rencontré les représentants des organisations agricoles. En uniformisant les cultures, l’agriculture intensive a fait reculer la biodiversité. C’est pourquoi nous devons soutenir la reconquête des différentes variétés dans laquelle s’est engagé le monde agricole.

Les missions de l’ONCFS ou de l’ONF excédant largement le champ de la biodiversité, il n’y a pas lieu d’inclure ces structures dans l’Agence, avec lesquelles elles vont toutefois collaborer. Nous réfléchirons, au cours du débat, à la manière dont se nouera ce partenariat.

Vous avez soulevé la contradiction qui peut exister entre la loi et les ordonnances. Pour avoir longtemps été députée, je comprends votre inquiétude. C’est pourquoi j’ai demandé que les ordonnances soient rédigées à l’avance. Vendredi dernier, six textes ont été communiqués à la rapporteure : ils sont à votre disposition. En l’occurrence, le recours à l’ordonnance ne vise qu’à faire appliquer rapidement la loi.

L’augmentation du nombre de sites inscrits a entraîné une charge de travail très lourde pour les services de l’État. Dès lors que l’inscription devient quasiment un label touristique – sans préluder nécessairement au classement, comme c’était le cas à l’origine –, il faut trouver un nouveau système de gestion ou d’inventaire, sans pour autant diminuer l’exigence qui présidait à l’inscription. Le délai actuel de cinq ans peut sans doute être allongé, mais il faut surtout réfléchir au statut d’une inscription qui n’est plus effectuée en vue d’un classement.

La composition du conseil d’administration de l’Agence, qui a retenu votre attention, pourra être modifiée par amendement.

Comme plusieurs d’entre vous, je considère que le texte réserve une place trop restreinte aux outre-mer et je m’emploierai à la renforcer. Ces territoires abritent en effet 80 % de notre biodiversité et, même s’il faut se méfier en l’espèce d’une approche purement quantitative, la biodiversité étant plus menacée sur terre que dans la mer, il convient de préserver cette richesse. J’entends donc vos propositions de décliner l’Agence française pour la biodiversité dans les outre-mer. Il conviendra pour cela de s’appuyer sur des structures existantes, comme les aires marines protégées, que l’on trouve en Guadeloupe. Nous verrons comment mettre ces dispositifs en réseau.

En attendant, je me réjouis que les élus des outre-mer soient ainsi mobilisés. Je veillerai également à ce que le texte sur l’énergie respecte la spécificité de ces territoires, qui doivent accéder à l’autonomie énergétique. Il existe un lien étroit entre la maîtrise de l’énergie – par conséquent de la pollution – et la protection de la biodiversité.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Je vous remercie pour ce débat général.

II. EXAMEN DES ARTICLES

La commission a examiné, sur le rapport de Mme Geneviève Gaillard, le projet de loi relatif à la biodiversité (n° 1847), au cours des séances du mardi 24 juin, après-midi et soir, du mercredi 25 juin, matin, après-midi et soir, et du jeudi 26 juin matin.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. La commission se réunit pour examiner les articles du projet de loi relatif à la biodiversité, déposé par le Gouvernement le 26 mars dernier.

Sur ce texte, aucune commission ne s’est saisie pour avis. Nous avons auditionné Mme Ségolène Royal, ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, mardi 10 juin, et cette audition a fait office de discussion générale sur le texte. C’est pourquoi nous débutons directement l’examen des amendements.

À l’issue de l’expiration du délai de dépôt des amendements, jeudi 19 juin à dix-sept heures, la commission a enregistré 766 amendements. Compte tenu de ceux qui ont été retirés, il en reste 688 à examiner.

Neuf amendements ont été déclarés irrecevables au titre de l’article 40. Leurs auteurs ont été prévenus par voie électronique : il s’agit des amendements CD 382 de Mme Sabine Buis après l’article 36, CD 408 de M. Paul Giacobbi à l’article 9, CD449 de M. Michel Pouzol, CD 409 de M. Paul Giacobbi à l’article 13, CD 701 de M. Joël Giraud après l’article 36, CD 271 de Mme Geneviève Gaillard, CD 566 de Mme Laurence Abeille, CD 650 et CD 651 de M. Bertrand Pancher à l’article 11.

À propos de ces quatre derniers amendements, visant à inclure l’Office de national de la chasse et de la faune sauvage ou l’Office national des forêts dans le périmètre de la nouvelle Agence française pour la biodiversité, je souligne que la jurisprudence constante de la commission des finances déclare irrecevable au titre de l’article 40 tout amendement visant à regrouper des structures ou des organismes publics, au motif de la création d’une charge publique, et cela même si l’objectif de la fusion des organismes est la réduction des coûts. En effet, la création de la charge publique est analysée non seulement par rapport au droit en vigueur mais aussi par rapport au droit résultant du projet de loi. En l’occurrence, le projet du Gouvernement ne prévoit pas que la future agence reprenne les droits et obligations de l’ONCFS ou de l’ONF.

J’ai par ailleurs déclaré irrecevables au titre des articles 34 et 37 de la Constitution, les amendements CD 458, CD 460 et CD 686, qui modifiaient les parties réglementaires du code de l’environnement, et l’amendement CD 642, qui contenait une injonction au Gouvernement.

TITRE IER
PRINCIPES FONDAMENTAUX

Le titre premier du projet de loi vise à tirer les enseignements de l’amélioration de la connaissance de la biodiversité ainsi que des mécanismes permettant sa sauvegarde et sa reconquête. Il vise en particulier à intégrer dans les définitions du code de l’environnement les évolutions fortes rappelées en introduction du présent rapport, qu’elles soient scientifiques, sociales ou économiques. Son ambition est de renouveler la vision de la biodiversité, en y intégrant des éléments nouveaux qui font consensus, ainsi que les principes d’action qui doivent guider sa sauvegarde et sa restauration. Il concourt aux objectifs fixés dans la Stratégie nationale pour la biodiversité (2011-2020), ainsi qu’à l’objectif fixé (1) au niveau communautaire d’enrayer la perte de biodiversité et la dégradation des services écosystémiques d’ici à 2020 et d’assurer, dans la mesure du possible, leur rétablissement.

Concrètement, le titre Ier (« Principes fondamentaux ») du projet de loi modifie les deux articles L. 110-1 et L. 110-2 du livre Ier (« Dispositions communes ») du code de l’environnement, qu’il complète de dispositions nouvelles (article L. 110-3). La commission a ajouté deux dispositions additionnelles visant les articles L. 219-8 (article 3 bis) et L. 211-1 (article 4 bis) du même code.

I. UNE ÉVOLUTION NÉCESSAIRE DE LA VISION DE LA BIODIVERSITÉ

Le code de l’environnement, et plus précisément les articles L. 110-1 et L. 110-2, apparaît comme obsolète dans la mesure où il n’intègre pas des évolutions relatives à la vision de la biodiversité que la communauté scientifique mondiale a faites siennes et qui ne font aujourd’hui quasiment plus débat. Il s’agit principalement des évolutions suivantes :

– une vision plus globale de la biodiversité, qui ne se réduit plus à une séparation caduque entre espèces végétales et animales, mais qui considère l’ensemble des êtres vivants qui forment la biodiversité, du plus petit (un micro-organisme unicellulaire) ou plus grand (un mammifère marin pouvant peser plusieurs dizaines de tonnes),

– une vision prenant en compte les interactions entre composantes de la biodiversité, c’est-à-dire une vision plus dynamique soucieuse de la problématique des équilibres, et non plus une vision fondée sur la patrimonialité des espèces, c’est-à-dire leur caractère exceptionnel ; ce changement de paradigme permet d’intégrer la biodiversité dite ordinaire, c’est-à-dire celle que l’on trouve dans les zones urbaines ou péri-urbaines,

– une vision intégrant la notion d’écosystèmes, dont la biodiversité constitue le soubassement, et, en conséquence, de services écosystémiques, qui peuvent être de plusieurs ordres, comme l’a montré entre autres le rapport de M. Bernard Chevassus-au-Louis (2) : les « services d’auto-entretien », non directement utilisés par l’homme mais qui conditionnent le bon fonctionnement des écosystèmes (recyclage des nutriments, production primaire), les « services d’approvisionnement » (ou de prélèvement), qui conduisent à des biens appropriables (aliments, matériaux et fibres, eau douce, bioénergies), les « services de régulation » c’est-à-dire la capacité à moduler dans un sens favorable à l’homme des phénomènes comme le climat, l’occurrence et l’ampleur des maladies ou différents aspects du cycle de l’eau (crues, étiages, qualité physico-chimique) et, enfin, des « services culturels », à savoir l’utilisation des écosystèmes à des fins récréatives, esthétiques et spirituelles.

Par ailleurs, la notion d’équilibres biologiques, que le I de l’actuelle rédaction de l’article L. 110-1 intègre au patrimoine commun de la Nation, fait débat au sein de la communauté scientifique. Sans évidemment vouloir trancher la question, votre rapporteure constate que cette notion n’apporte pas de réelle plus-value juridique et qu’elle fait référence aux écosystèmes comme à des sous-ensembles isolés et fonctionnant indépendamment les uns des autres. Cette vision ne semble pas de nature à bien appréhender ni les constantes interactions entre écosystèmes, ni les phénomènes globaux impactant l’ensemble des écosystèmes comme le réchauffement climatique.

Enfin, le projet de loi vise à conférer à la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) un statut législatif qu’elle n’avait pas, en dépit de son rôle pivot dans la formulation des choix de la Nation pour la préservation et la reconquête de la biodiversité. Ce statut, conforme aux engagements pris par la France lors de la ratification de la Convention sur la diversité biologique (CDB) répond à l’impératif de prévoir les modalités de son élaboration par essence participative, et d’affirmer le principe d’une totale imbrication entre la stratégie nationale et les stratégies locales, et en premier lieu régionales.

II. QUI REND NÉCESSAIRE L’INTRODUCTION DE NOUVEAUX CONCEPTS

1.  Trois nouveaux concepts centraux

 Le premier concept introduit par le projet de loi, la géodiversité, s’intègre objectivement dans la définition de la biodiversité. En effet, il s’agit d’un concept substrat de toute la biodiversité, puisqu’il comprend la diversité géologique elle-même – les roches, les minéraux, les fossiles –, la diversité géomorphologique – c’est-à-dire les formes du relief – et la diversité pédologique – la nature des sols, ainsi que l’ensemble des processus dynamiques qui les génère. Certes, cette dimension figurait déjà auparavant dans le code de l’environnement, avec notamment l’inventaire géologique – article L. 411-5 du code de l’environnement – ou la création de réserves naturelles géologiques. Mais son intégration à la biodiversité semble des plus opportunes dans la mesure où elle en constitue le support, ou elle en est le produit ancien – dans le cas des roches sédimentaires.

Cette intégration va dans le sens de différentes initiatives, comme la résolution n° 4.040 de 2008 faite au Congrès mondial de la nature (5-14 octobre 2008, Barcelone). Celle-ci rappelle entre autres que « le patrimoine géologique constitue un patrimoine naturel dont les valeurs scientifiques, culturelles, esthétiques, paysagères, économiques et/ou intrinsèques doivent être préservées et transmises aux générations futures. » Une autre initiative valorisant la géodiversité est due à l’UNESCO : il s’agit des Geoparcs. Programme mondial des sites géologiques de l’UNESCO, ceux-ci couvrent près de 1 % de la surface émergée de la terre et des espaces marins.

 Le concept de solidarité écologique est le deuxième concept – définie par l’universitaire britannique Murray Gray (3) – introduit par le titre Ier du projet de loi. Il s’agit de prendre en compte, au niveau législatif, l’étroite interdépendance des différents écosystèmes entre eux, et de porter une attention particulière aux effets apportés sur les éléments constitutifs de la biodiversité ou des services écosystémiques rendus. Ce principe a logiquement déjà été intégré à la Stratégie nationale pour la biodiversité en cours (2011-2020), dans son objectif 13, qui en donne la définition suivante : « l’étroite indépendance des êtres vivants, entre eux et avec les milieux naturels ou aménagés de deux espaces géographiques contigus ou non. Elle désigne à la fois la « communauté de destin » entre les hommes et leur environnement et la volonté d’influencer de manière positive les différentes composantes de cette communauté ». La gestion de l’eau en France repose sur un principe similaire, avec la solidarité entre territoire aval et territoire amont au sein d’un même bassin versant.

Il est à noter, par ailleurs, que ce concept figure déjà dans le code l’environnement, à l’article L. 331-3 relatif aux parcs nationaux. Celui-ci dispose que « la charte du parc national définit un projet traduisant la solidarité écologique entre le cœur du parc et ses espaces environnants. » Cette solidarité figure également dans la définition – donnée par l’article L. 331-1 – du parc national, ensemble composé « d’un ou plusieurs cœurs, définis comme les espaces terrestres et maritimes à protéger, ainsi qu’une aire d’adhésion, définie comme tout ou partie du territoire des communes qui, ayant vocation à faire partie du parc national en raison notamment de leur continuité géographique ou de leur solidarité écologique avec le cœur, ont décidé d’adhérer à la charte du parc national et de concourir volontairement à cette protection ». Ce principe est également à l’œuvre, dans le domaine de l’eau, dans la solidarité inter-bassins et même dans celle qui lie, au sein d’un même bassin versant, l’amont et l’aval.

 Le troisième concept, introduit par le titre Ier du projet de loi, est celui dit de la séquence « éviter, réduire, compenser ». Cette séquence figure dans notre droit positif depuis la loi fondatrice du 10 juillet 1976 (4) relative à la protection de la nature, qui dispose, dans son article 2, que les travaux et projets d’aménagement entrepris par une collectivité publique doivent respecter « les préoccupations d’environnement », et que ceux susceptibles de porter atteinte au milieu naturel doivent faire l’objet « d’une étude d’impact permettant d’en apprécier les conséquences », cette étude devant comporter entre autres « les mesures envisagées pour supprimer, réduire, et, si possible, compenser les conséquences dommageables pour l’environnement (article 2). »

Cette exigence vis-à-vis des maîtres d’ouvrage s’appliquait, comme le précisait l’article 2 de cette loi, aux projets d’aménagement menés par les collectivités publiques. La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement a, plus de trois décennies plus tard, renforcé la mise en œuvre de ce principe en modifiant, par ses articles 230 et 231, la procédure relative aux études d’impact.

Le mouvement croissant visant à faire respecter, de façon de plus en plus effective et précise, ce triptyque, trouve également argument des progrès du droit communautaire en la matière. Ainsi la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du conseil sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux permet de préciser le cadre d’exercice des mesures de compensation. Elle définit, par exemple, dans l’objectif d’obtenir un cadre commun pour la prévention et la réparation des atteintes à l’environnement, les mesures de réparation comme « toute action, ou combinaison d’actions, y compris des mesures d’atténuation ou de mesures transitoires visant à restaurer, réhabiliter ou remplacer les ressources naturelles endommagées ou les services détériorés ou à fournir une alternative équivalente à ces ressources ou services (…) ».

De même, la directive 2014/52/UE (5) du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 sur l’incidence de certains projets publics et privés sur l’environnement impose que les États membres « veillent à ce que des mesures d’atténuation et de compensation soient mises en œuvre et que des procédures appropriées soient définies en ce qui concerne le suivi des incidences négatives notables sur l’environnement (…) ». La directive introduit notamment la notion de délais raisonnables pour l’évaluation environnementale, ainsi que la nécessité d’un régime de sanctions effectif, proportionné et dissuasif. Elle impose que cette évaluation identifie les incidences notables, directes et indirectes, d’un projet notamment sur « la biodiversité, en accordant une attention particulière aux espèces et aux habitats protégés au titre de la directive 92/43/CEE et de la directive 2009/147/CE ». Elle impose enfin que les mesures d’évitement, de réduction ou de compensation d’un projet soient effectivement mises en œuvre, et que les États membres « déterminent les procédures de suivi des incidences négatives notables sur l’environnement », en les incitant à l’élaboration de véritables outils d’analyse post-projet. Les mesures de transposition de cette directive – le délai courant jusqu’au 16 mai 2017 – permettront sans doute de préciser les conditions d’application du triptyque « éviter, réduire, compenser » dans notre droit national, notamment dans le domaine de l’évaluation environnementale.

2.  L’exemple nord-américain de la compensation

Les États-Unis d’Amérique ont pris, depuis les années 1970, plusieurs initiatives pour introduire des mécanismes de compensation. Ceux-ci ont pris la forme, de façon assez systématique, d’instruments économiques plutôt que de législations contraignantes. Ils portent pour l’essentiel sur les espèces, moins largement sur les espaces – comme les zones humides – protégés et n’ont pas pour référence les écosystèmes concernés.

a.  Un arsenal législatif privilégiant la défense des espaces et des espèces protégés

Le premier texte ayant introduit un mécanisme de compensation est le National Environmental Policy Act de 1978 (NEPA) (6), qui rend obligatoire une étude d’impact pour les projets impliquant de manière significative une agence fédérale environnementale. Cette loi rend obligatoire une évaluation du dommage mais n’impose pas une compensation de celui-ci. La compensation peut toutefois être imposée ultérieurement par l’administration en charge de la délivrance d’une autorisation, notamment par le Department of the Interior pour les projets concernant les terrains fédéraux, ou l’US Department of Agriculture pour les projets impactant les forêts fédérales.

Le paragraphe 404 du Clean Water Act prévoit une autorisation de l’US Army Corps of Engineer (US ACE) pour les projets impactant les cours d’eau. Les lignes directrices environnementales pour évaluer l’impact des projets sont établies par l’United States Environmental Protection Agency (EPA), qui estime qu’entre 2000 et 2006, des impacts ont été autorisés sur une superficie de zone humide comprise entre 18 900 et 24 650 acres (7), et que la surface « compensée » représente une fourchette comprise entre 38 727 et 57 820 acres.

Le Endangered Species Act (ESA) peut conduire les opérateurs économiques à des actions de compensation au titre de son paragraphe 10 qui concerne les autorisations de prélèvement accidentel d’espèces protégées. Cette autorisation peut être conditionnée à la réalisation de mesures de compensation.

Le paragraphe 7 de l’ESA prévoit une consultation de la National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA) ou du United States Fish and Wildlife Service (FWS), en fonction des espèces, si un projet bénéficiant de fonds fédéraux peut avoir un impact sur la survie d’une espèce listée. Le FWS réalise environ 2000 consultations formelles par an et la NOAA, 400. Dans certains cas, ces agences peuvent demander de « prendre des actions appropriées pour minimiser l’impact ».

Une incertitude existe toutefois sur la possibilité pour le FWS d’imposer réellement des mesures de compensation au titre de l’ESA. Le Final ESA Section 7 Consultation Handbook de 1998 indique que la compensation n’est pas appropriée dans ces cas. Des agences déconcentrées prennent toutefois des mesures en ce sens. Ainsi, le FWS de Sacramento estime que la compensation est requise en cas d’impact sur des espèces protégées et la demande dans presque tous les cas. À l’inverse, le National Marine Fisheries Service de la NOAA ne conclut jamais en une demande de compensation. Enfin, une compensation peut être requise au titre du Oil Pollution Act, en cas de pollution par les hydrocarbures.

b.  Un bilan mitigé malgré une politique publique mature

Les actions de compensation représentent environ 3,8 milliards de dollars. Les banques de compensation (Mitigation banking et Conservation Banking (8)) constituent des mécanismes de quasi marché mis en place par les États. Les règles du marché sont définies par les agences publiques, et les conditions d’accès peuvent être réduites à certains partenaires. Ces banques sont autorisées par la section 404 du Clean Water Act et le Farm Bill de 1985 (Swamp-Buster Provision). Les exploitants ou promoteurs détruisant une ressource naturelle doivent la compenser et peuvent pour cela acquérir des crédits auprès d’une banque gestionnaire. Ces crédits sont alimentés par des tiers qui développent des projets au sein de zones humides. Les crédits sont le plus souvent mesurés en acre.

Les banques de conservation fonctionnent sur le même système, mais visent à protéger un habitat sur lequel vit une espèce menacée. En 2004, 35 banques de conservation existaient, mais celles-ci ne sont pas distribuées de manière homogène sur le territoire nord-américain : 30 se situent en Californie et dont 11 autour de San Diego, avec des prix de crédit compris entre 3 000 et 125 000 dollars par acre.

Les projets de compensation sont relativement bien structurés autour des zones humides et des habitats d’espèces protégées. Toutefois, les terres n’appartenant pas à l’État fédéral, même vierges, font rarement l’objet d’une compensation. Le spectre du domaine couvert par une obligation de compensation semble relativement réduit.

Malgré les dépenses réalisées, le National Research Council (2001) estime que la création de zones humides via des banques de mitigation ne permet pas de retrouver les milieux initiaux et ne répond pas aux critères de l’autorisation. En particulier, des restaurations ou compensations locales, non interconnectées, ne permettent pas d’assurer la compensation des mécanismes naturels qui ont été impactés. Plus globalement, seulement 70 à 76 % des compensations requises sont effectivement réalisées, et seulement 21 % atteignent des critères d’équivalence, ce qui constitue un bilan mitigé.

En réaction, mais sans toutefois répondre à l’ensemble des critiques, l’US Army Corps of Engineer et l’US EPA ont publié en 2008 une nouvelle Mitigation Compensation Rule qui développe une approche par bassin versant, prenant en compte l’impact cumulé des activités passées avant d’autoriser un projet de compensation, sur un ensemble écologique souvent plus vaste et de toute façon plus proche de la notion d’écosystème que le précédent mécanisme.

Dans la même veine, les Habitats Conservation Plans (HCP) au titre du Endangerd Species Act prévoient une approche sur l’ensemble d’une propriété ou d’un ensemble de propriétés, afin d’en identifier les sites les plus sensibles et les préserver. Toutefois, l’effectivité des HCP est largement remise en cause. Une étude de 1999 du National Center for Ecological Synthesis et de l’American Institute of Biological Science indique qu’à peine un HCP sur deux dispose d’un programme de compensation efficace. Les services sont également critiqués pour leur manque de suivi des actions de compensation. En 2009, le Government Accountability Office a indiqué que le FWS ne disposait pas d’un mécanisme de suivi de ses recommandations et ne connaissait pas l’état de leur mise en œuvre, ce qui constitue indéniablement une limite à l’efficacité des mécanismes de compensation mis en œuvre sur le territoire nord-américain.

3.  Un opérateur unique en France pour un marché de compensation qui peine à se structurer

En France, un seul opérateur existe, CDC Biodiversité, filiale à 100 % du groupe Caisse des dépôts et consignations. Cette entreprise originale, dont votre rapporteure a auditionné le président, se définit comme un opérateur de compensation offrant aux maîtres d’ouvrage publics et privés des solutions à la fois écologiques, foncières et financières de compensation « clés en mains » dans le cadre d’opérations de création d’infrastructures de transports généralement. Depuis sa création, elle a réalisé une opération initiale à Saint-Martin-de-Crau dans les Bouches-du-Rhône, où elle a acquis 357 hectares d’anciens vergers qu’elle a pu ensuite restaurer et proposer, ainsi qu’une vingtaine d’opérations « clés en mains », comme la compensation écologique de l’autoroute Langon-Pau.

Le maître d’ouvrage de cette dernière opération était la société A’LIÉNOR, filiale d’EIFFAGE et de Sanef, concessionnaire de l’autoroute A65 entre Langon et Pau. À ce titre, elle a dû mettre en œuvre un programme de compensation écologique, en lien avec les impacts résiduels de la construction de l’infrastructure, et a fait appel dès 2008 à CDC Biodiversité pour respecter ses obligations, qui a joué le rôle d’un tiers de confiance. La société A’LIÉNOR s’est donc engagée à assurer la sécurisation foncière puis la restauration écologique et la gestion conservatoire de 1 372 hectares de milieux naturels, à comparer avec les 1 603 hectares d’emprise autoroutière, ainsi qu’avec les 65 hectares de compensation initialement prévus, et ce pendant une durée de 60 ans, durée de la concession autoroutière. Elle s’est également engagée à financer, à hauteur d’1,5 million d’euros, des mesures visant à redynamiser certaines espèces patrimoniales en fort déclin comme le vison d’Europe (9). L’ensemble des mesures relatives à la transparence écologique (mesures de réduction et de compensation des impacts) a représenté 15 % du coût de la construction.

Le contrôle des mesures compensatoires est assuré par l’État, puisqu’un comité de suivi de ces mesures a été mis en place sous la présidence du préfet de région, et que la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) assure le contrôle de l’avancement du programme mis en œuvre. L’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA) ainsi que l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) ont en charge le contrôle de la mise en œuvre du programme sur les sites sélectionnés. L’État a imposé au maître d’ouvrage que la sécurisation foncière soit effective 4 ans après le lancement des travaux de construction, soit en juillet 2012.

En dépit du caractère emblématique de ce type d’opération, il s’avère que la création d’un marché national de la compensation écologique se heurte à plusieurs difficultés sérieuses. Dans un objectif d’atteindre une non-perte nette (no-net loss) de biodiversité, des incertitudes demeurent d’abord sur le plan de la connaissance quant à la mesure de l’efficacité des mesures compensatoires actuellement mises en œuvre. Certains travaux scientifiques conduits par le Muséum d’histoire naturelle (10) plaident en effet en faveur d’un approfondissement de la recherche, notamment en ce qui concerne les indicateurs indirects, la prise en compte des dimensions spatiales et temporelles desdites mesures, celle des impacts portant sur la biodiversité protégée et non protégée ainsi que celle du rôle des micro-habitats. Ensuite, l’absence de réel contrôle de la réalisation des mesures de compensation proposées par les maîtres d’ouvrage constitue un frein. Enfin, il semblerait que les maîtres d’ouvrage préfèrent développer leurs compétences internes (génie écologique, financier et foncier) en matière de mesures de compensation plutôt que de recourir à un « tiers de confiance ». Cette tendance explique sans doute pourquoi, en dehors de l’opérateur de compensation précité, aucun autre concurrent de taille équivalente n’ait réellement émergé depuis 2008.

Votre rapporteure insiste sur le caractère stratégique, là encore des progrès de la connaissance afin de maximiser l’utilité du concept de compensation écologique, qui occupe le troisième rang par ordre d’importance dans le triptyque « éviter, réduire, compenser ». Elle salue par ailleurs la mise en place de formations universitaires (11) destinées à améliorer l’expertise des maîtres d’ouvrage publics comme privés.

Article 1er
(article L. 110-1 du code de l’environnement)

Actualisation des principes généraux du droit de l’environnement

1.  Les dispositions du projet de loi

L’article 1er du projet de loi ne modifie que le I de l’article L. 110-1 du code de l’environnement. Il comprend six alinéas.

Le premier alinéa précise que les ressources et milieux naturels qui font partie du patrimoine commun de la Nation sont terrestres ou marins. Cet ajout témoigne du regain d’intérêt pour le milieu marin en tant que support tout aussi important, et consacre le rôle particulier que joue ce milieu dans la politique de la biodiversité en France, compte tenu de l’importance de son domaine maritime et des ressources de celui-ci. Le deuxième alinéa n’a que pour objet une correction rédactionnelle, qui permet cependant de distinguer ce qui relève la protection des espaces remarquables – les sites – de ce qui relève de la politique du paysage qui touche tous les paysages, notamment urbains et péri-urbains. Cette distinction fait naturellement écho aux dispositions du titre VI du projet de loi.

Le quatrième alinéa substitue aux espèces animales et végétales, à la diversité et aux équilibres biologiques auxquels ils participent les notions plus globales d’êtres vivants et de biodiversité. Cette substitution paraît de bon aloi dans la mesure où la nouvelle perception de la biodiversité prend en compte l’ensemble des êtres vivants, ce qui inclut évidemment les espèces végétales et animales, mais également d’autres taxons – groupe d’organismes vivants qui descendent d’un même ancêtre et qui ont certains caractères communs – comme les bactéries.

Le sixième alinéa dispose que les processus biologiques et la géodiversité (cf. supra) concourent à la constitution du patrimoine commun de la Nation que composent « les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sites, paysages, la qualité de l’air, les êtres vivants, la biodiversité ». Cette innovation introduit l’idée d’une biodiversité en perpétuelle interaction avec les différents éléments qui la composent (substrats, taxons, écosystèmes), et qu’elle doit s’appréhender de façon dynamique.

2.  La position de votre commission

Votre commission a souhaité :

– préciser que le patrimoine commun de la Nation incluait les paysages « diurnes et nocturnes » et que « les sols » concourraient à la constitution de ce patrimoine ;

– inclure une définition de la biodiversité ou diversité biologique selon les termes de la Convention sur la diversité biologique de 1992 ou du Protocole de Nagoya de 2010.

*

* *

La commission adopte l’amendement rédactionnel CD171 de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CD348 de Mme Anne-Yvonne Le Dain.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Il convient de rappeler dans ce texte fondateur d’une politique publique nationale en matière de biodiversité que le rôle de l’homme est fondamental et que la nature, bien souvent, n’est pas « naturelle ».

Mme Geneviève Gaillard, rapporteure. Avis défavorable. L’amendement est satisfait puisque l’espèce humaine est incluse dans les êtres vivants. Par ailleurs, une telle insertion à l’article L. 110-1 serait problématique, car on ne sait si la précision se rapporte aux équilibres biologiques ou aux éléments constitutifs de la biodiversité.

Mme Ségolène Royal, ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie. Même avis.

L’amendement est retiré.

La commission en vient à l’amendement CD428 de M. Jacques Krabal.

M. Jacques Krabal. Les éleveurs ont un rôle à jouer dans la mise en place de l’Agence de la biodiversité, et les services environnementaux rendus par les prairies sont largement reconnus, notamment pour la préservation de la biodiversité des paysages, la qualité de l’eau et des sols ou le stockage du carbone. Il paraît donc logique que ces infrastructures agroécologiques fassent, au même titre que les espaces, ressources et milieux naturels, sites et paysages, l’objet d’une reconnaissance particulière dans le code de l’environnement. Protéger et mettre en valeur les prairies contribuerait en outre à valoriser le rôle des éleveurs, qui façonnent et entretiennent près de 15 millions d’hectares de surfaces fourragères, dont 13 millions d’hectares de prairies et parcours montagneux, soit environ 30 % du territoire national.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. L’élevage et les problématiques agricoles qui s’y rapportent sont déjà pris en compte dans le projet de loi.

Mme la ministre. Même avis.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’examen des amendements identiques CD530 de Mme Laurence Abeille et CD15 rectifié de la rapporteure.

Mme Laurence Abeille. La pollution lumineuse a un fort impact sur la biodiversité, 28 % des vertébrés et 64 % des invertébrés vivant partiellement ou totalement la nuit.

Les paysages nocturnes et les nuits étoilées font partie d’un patrimoine que nous devons protéger, d’autant que les points lumineux ne cessent de se multiplier – ce qui va d’ailleurs à l’encontre de la transition énergétique.

Dans une étude de 2008, le Muséum d’histoire naturelle indiquait que près de 20 % de la surface du globe étaient affectées par la pollution lumineuse, et que les écologues avaient largement sous-estimé l’effet de cette pollution sur les écosystèmes.

La loi Grenelle I a prévu que les émissions de lumière artificielle présentant des dangers ou causant un trouble excessif aux personnes, à la faune, à la flore ou aux écosystèmes, entraînant un gaspillage énergétique ou empêchant l’observation du ciel nocturne feront l’objet de mesure de prévention, de suppression ou de limitation. L’amendement va dans ce sens.

Mme la rapporteure. Même argumentation pour mon amendement.

Mme la ministre. Favorable.

Les amendements sont adoptés.

La commission adopte l’amendement rédactionnel CD173 de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CD529 de Mme Brigitte Allain.

Mme Laurence Abeille. Les services rendus par les sols sont vitaux. Ils fournissent près de 90 % de l’alimentation humaine et animale, abritent un quart de la biodiversité de la planète et permettent de stocker le carbone. Or, les sols sont de plus en plus menacés par l’érosion, qui touche un quart du territoire européen, mais aussi par les pollutions liées à l’utilisation des pesticides et par l’urbanisation, qui accélère leur artificialisation. Selon le Bureau européen de l’environnement, cette dégradation coûterait 38 milliards d’euros par an aux États membres de l’Union européenne.

Dès 2006, la Commission européenne a donc proposé une résolution à ce sujet, mais le processus d’adoption a été bloqué, notamment par la France, qui doit désormais s’engager à trouver un accord avec les autres États membres. En effet, la protection des sols est une nécessité absolue. Leur qualité de patrimoine commun de la nation peut leur conférer un statut particulier permettant le développement d’activités humaines de haute qualité environnementale.

Mme la rapporteure. Avis favorable, sous réserve que l’amendement soit déplacé à l’alinéa 6.

Mme la ministre. Même avis.

La commission adopte l’amendement ainsi rectifié.

Elle en vient ensuite à l’amendement CD347 de Mme Anne-Yvonne Le Dain.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Étant moi-même agronome et pédologue, je soutiens l’amendement qui vient d’être adopté, même s’il me semble que la notion de géodiversité inclue les sols.

Avec le présent amendement, il s’agit de prendre en compte l’incidence des actions humaines sur les paysages, les sols et les milieux, bien plus importante que la seule occupation de l’espace par les espèces sauvages, animales ou végétales, et qui ont contribué à façonner notre biodiversité au moins autant que les processus biologiques, la géologie et la pédologie.

Mme la rapporteure. L’amendement est satisfait par les modifications introduites par le projet de loi à l’article L. 110-1 du code de l’environnement. Par ailleurs, son contenu n’est pas normatif. Avis défavorable.

Mme la ministre. Même avis.

L’amendement est retiré.

La commission examine, en discussion commune, les amendements CD213 de la rapporteure et CD531 rectifié de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. Cet amendement précise la définition de la biodiversité. C’est d’autant plus nécessaire que le grand public commence à s’emparer de cette notion et que, sans l’appui et le soutien des acteurs locaux, des élus et de la population, il sera difficile d’atteindre nos objectifs ambitieux en matière de préservation et de reconquête de la biodiversité.

Mme la rapporteure. Je préfère l’amendement CD213.

M. Paul Giacobbi. Quel est le sens du mot « variabilité » ? Je ne vois pas comment il s’applique aux espèces : indique-t-il qu’une espèce donnée peut connaître une évolution génétique ou de toute autre nature ?

Mme la ministre. Cette définition n’apporte rien, le terme de « biodiversité » figurant déjà dans nombre de textes fondamentaux, y compris les conventions internationales. Sagesse.

Mme Laurence Abeille. Le terme figure en effet dans le protocole de Nagoya. Je pense néanmoins utile de repréciser sa définition ici.

Mme la rapporteure. Il me paraît important, à moi aussi, de rappeler cette définition. Oui, monsieur Paul Giacobbi, on peut parler de variabilité pour les espèces.

L’amendement CD531 rectifié est retiré.

La commission adopte l’amendement CD213.

Puis elle adopte l’article 1er ainsi modifié.

Article 2
(article L. 110-1 du code de l’environnement)

Actualisation des principes de préservation et de reconquête de la biodiversité

1.  Les dispositions du projet de loi

L’article 2 modifie le II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement, qui définit les principes gouvernant la gestion de la biodiversité. Il introduit la notion de connaissance de la biodiversité, ainsi que deux nouveaux principes : le triptyque « éviter, réduire, compenser » et la solidarité écologique.

L’alinéa 2 introduit, en second rang d’importance après la protection, la connaissance des différents éléments composant la biodiversité. Cet ajout consacre la connaissance comme principe fondateur d’une politique plaçant la biodiversité en son centre. Il ne fait qu’entériner une évolution de longue date qui a notamment abouti à faire de la connaissance – qui reste défaillante à certains égards, notamment dans le domaine marin – un élément clé de la politique française de préservation et de reconquête, formalisée dans la Stratégie nationale pour la biodiversité. Le même alinéa procède de la même façon avec la résilience des éléments composant la biodiversité – la formulation retenue étant « préservation de leur capacité à évoluer » – ainsi qu’avec les services écosystémiques, dont la sauvegarde se trouverait ainsi inscrite dans la loi. Ce dernier point fait consensus au sein de la communauté scientifique, tant ces services conditionnent toute activité humaine.

L’alinéa 3 introduit, en complétant le 2° du II de l’article L.110-1, le principe « éviter – réduire – compenser » (cf. supra). Cette introduction paraît tout à fait adéquate dans la mesure où cette disposition du code traite du principe « (…) d’action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement (…). » Là encore, l’accent reste mis sur les fonctions de la biodiversité puisque le principe « éviter-réduire-compenser » doit s’appliquer en tenant compte des fonctions écologiques (fourniture de services écosystémiques essentiels, régulation des phénomènes climatiques, loisirs) de la biodiversité affectée. Cette précision va dans le sens d’une vision rénovée de la biodiversité dans laquelle un dommage à celle-ci ne s’apprécie plus simplement de façon intrinsèque (la disparition d’un biotope, d’une espèce), mais également de façon extrinsèque (le rôle du taxon affecté au sein de son écosystème ainsi que dans les écosystèmes environnants).

Le cinquième alinéa de cet article introduit, sous forme d’un alinéa additionnel, le principe de solidarité écologique (cf. supra). Cette insertion implique la prise en compte, dans toute prise de décision publique ayant une incidence sur l’environnement, des interactions entre écosystèmes, des êtres vivants et des milieux naturels ou aménagés ; elle va dans le sens d’une conception dynamique de la biodiversité, dont le Conseil national de protection de la nature a donné de nombreux exemples.

Elle se situe également dans le droit fil des réflexions ayant abouti à la rédaction de la Stratégie nationale pour la biodiversité, qui l’a introduite dans son objectif 13 (12). Elle a été définie à cette occasion comme « l’étroite interdépendance des êtres vivants, entre eux, avec les milieux naturels ou aménagés de deux espaces géographiques contigus ou non. Elle désigne à la fois la « communauté de destin » entre les hommes et leur environnement et la volonté d’influencer de manière positive les différentes composantes de cette communauté ». Cette solidarité s’inspire également de la solidarité intra-bassins affirmée dans le domaine de l’eau, entre territoire amont et aval, et justifie pleinement son introduction à un niveau supérieur du code de l’environnement.

2.  La position de votre commission

Votre commission a accepté :

– de poser l’obligation de compensation comme moyen ultime, après l’évitement et la réduction de la biodiversité, et de détailler les principaux éléments composant la « biologie affectée » ;

– d’atténuer la portée de l’application du principe de solidarité écologique aux décisions publiques ayant une incidence notable sur l’environnement ;

– d’ajouter le principe de complémentarité entre l’environnement et l’agriculture.

Par contre, elle a refusé d’ajouter les principes de « non régression en matière d’environnement » et de « mieux-disant environnemental » ainsi que la notion de liens entre « les activités humaines et la biodiversité ».

*

* *

La commission examine l’amendement CD532 de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. Cet amendement vise à défendre une application stricte du principe de précaution, principe attaqué non seulement par les lobbies industriels mais également par les parlementaires de l’UMP. (Murmures sur les bancs UMP)

Face aux menaces accrues que font peser sur la santé et l’environnement les ondes, les perturbateurs endocriniens, les nanoparticules ou les pesticides, nous souhaitons renforcer le principe de précaution. « Science sans conscience n’est que ruine de l’âme », disait Rabelais. Le développement scientifique et technologique doit donc se faire selon des règles strictes, sous le contrôle du peuple et des élus. Nous proposons de supprimer la référence au « coût économiquement acceptable » : face à des dommages graves et irréversibles, la question des coûts ne doit pas se poser. Ce primat de l’économie est une négation de l’écologie et du développement durable.

Mme la rapporteure. Pour avoir participé à l’élaboration de la Charte de l’environnement, je pense que, pour des raisons de sécurité juridique, il n’est pas judicieux de rouvrir le débat sur le principe de précaution. Avis défavorable.

Mme la ministre. Même avis.

M. Martial Saddier. L’UMP ayant été mise en cause, je rappelle que c’est elle qui a ouvert la voie à la constitutionnalisation du droit de l’environnement, avec l’appui de certains députés de l’opposition d’alors, je pense d’ailleurs à Mme Geneviève Gaillard, qui avait voté la Charte de l’environnement.

Mme la rapporteure. Tout à fait.

M. Martial Saddier. Je pense, comme la rapporteure, que nous sommes parvenus avec la Charte de l’environnement à un équilibre fragile, que nous serions bien inspirés de préserver.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CD240 de M. Martial Saddier.

M. Jean-Pierre Vigier. Le triptyque « éviter, réduire, compenser » est déjà inscrit dans la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature. Il détermine de nombreuses réglementations sectorielles. L’élever au rang de principe fondamental du droit de l’environnement risquerait de multiplier les contestations juridiques, dont les premières victimes seraient les porteurs de projet. Cela irait à l’encontre du but recherché, et la biodiversité en souffrirait.

Mme la rapporteure. Il n’y a aucune raison de ne pas saisir l’occasion qui nous est donnée de repréciser ce triptyque inscrit dans notre droit et dans nos mœurs depuis 1976. Avis défavorable.

M. Martial Saddier. Nous avons le sentiment que le projet de loi élargit l’application de ce triptyque à l’ensemble des projets, y compris dans le domaine de la construction, ce qui pourrait empêcher le développement de projets immobiliers sur les terrains déclarés constructibles au cœur des villes.

Mme la ministre. Il n’y a guère de risque, car, à la différence des terrains situés en espace naturel, les terrains constructibles en ville ne font pas l’objet de compensations.

Mme la rapporteure. L’amendement qui suit apporte quelques précisions.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine les amendements identiques CD12 de la rapporteure et CD676 de M. Joël Giraud.

Mme la rapporteure. Mon amendement vise deux objectifs. D’une part, il pose l’obligation de compensation comme moyen ultime, après l’évitement et la réduction ; il détaille, d’autre part, les principaux éléments composant la « biodiversité affectée », à savoir les espèces, les habitats naturels et les services écosystémiques.

M. Joël Giraud. Je propose également d’inscrire le principe de compensation en dernier ressort.

Mme la ministre. Je m’en remets à la sagesse de la commission. Il y a toujours un inconvénient à énumérer les éléments composant l’écosystème, car celui-ci doit être appréhendé dans sa globalité. Ce qu’il importe de prendre en compte, ce sont les interactions entre les milieux, les espèces et les êtres humains, qui sont précisément le cœur de la biodiversité.

La commission adopte les amendements CD12 et CD676.

En conséquence, les amendements CD677, CD533 et CD255 n’ont plus d’objet.

La commission examine l’amendement CD241 de M. Martial Saddier.

M. Martial Saddier. L’article prévoit l’introduction dans le droit de l’environnement du principe de solidarité écologique. Faute d’en cerner la portée juridique, nous proposons sa suppression.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. On supprimerait l’un des principes innovants affirmés dans la loi, et déjà à l’œuvre dans le domaine de l’eau et dans les parcs nationaux.

Mme la ministre. Il est novateur et utile d’affirmer l’interdépendance des écosystèmes. Introduire ce principe dans la loi permettra l’ouverture de discussions sur la juste répartition de l’effort entre les communes qui ont des territoires à protéger et les autres.

M. Jean-Marie Sermier. Toute décision publique ayant une incidence sur « l’environnement et les interactions des écosystèmes, des êtres vivants et des milieux naturels ou aménagés », l’application de ce principe me semble très difficile. Il faut préciser les choses pour éviter le risque d’abus et de contentieux.

M. Serge Letchimy. Voilà qui rappelle le débat sur le service écologique, notion à laquelle certains, déjà, étaient opposés. Étant donné la diversité des territoires, la notion de solidarité écologique est essentielle. Le texte doit être maintenu.

M. Martial Saddier. La solidarité écologique compte deux volets. Que la construction d’un hôpital contraigne à changer l’affectation de quelques hectares et que l’on souhaite compenser cela est une chose. Au-delà, chacun connaît le cas de deux intercommunalités voisines dont l’une a la ressource en eau et l’autre des usines : la première demande à la seconde de participer à la protection de son territoire – d’autant que les habitants des communes industrielles y viennent s’aérer. Mais bien peu nombreuses sont les collectivités qui pratiquent effectivement le partage des richesses. Pour que l’inscription de ce principe dans la loi ait une signification autre que symbolique, il faudrait aussi définir un schéma d’abondement des dotations aux collectivités territoriales qui tienne compte de ce que les communes préservant la biodiversité contribuent aussi à la richesse de la nation. Cela n’a jamais eu lieu ; envisagez-vous une action concrète ?

Mme la ministre. C’est bien notre objectif. Le principe inscrit dans la loi se déclinera sous la forme de politiques territoriales contractuelles. La gestion des parcs nationaux est un exemple précurseur, avec l’application du principe de solidarité écologique entre le périmètre du cœur du parc et l’aire d’adhésion. C’est la péréquation que vous appelez de vos vœux, car elle est nécessaire à un aménagement du territoire équilibré.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CD18 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. L’amendement, qui tend à restreindre l’application du principe de solidarité écologique pour ne pas alourdir l’action publique, devrait vous apporter satisfaction, monsieur Martial Saddier. Je vous rappelle incidemment que la solidarité écologique s’exerce également entre les bassins versants.

M. Jean-Marie Sermier. Inscrire dans la loi le principe de solidarité écologique entraînera de multiples contentieux. Mieux vaudrait parler d’incidence « significative » sur l’environnement, plutôt que d’incidence « notable » comme vous le proposez.

M. Martial Saddier. Je vous remercie, madame la ministre, pour les précisions que vous avez apportées à l’amendement précédent. Il n’empêche : les habitants de notre pays qui ne sont pas des urbains redoutent de se voir imposer de nouveaux carcans, alors qu’ils sont fiers de protéger les espaces naturels et qu’ils y sont enclins depuis longtemps. Le risque, c’est le décalage entre l’inscription du principe dans la loi et le moment où la solidarité prendra corps. En France, comme dans les autres démocraties, les voix urbaines dominent car la population se concentre dans les villes, mais les habitants des autres territoires supportent de plus en plus mal la charge qui s’abat sur eux. Il est grand temps d’engager le débat sur le financement des collectivités qui sont les réservoirs de la biodiversité.

Mme la rapporteure. J’appelle votre attention sur le fait que le principe de solidarité écologique s’applique aux seules autorités publiques.

Mme Laurence Abeille. La solidarité écologique doit s’appliquer à tous les territoires, urbains, périurbains ou ruraux. La simplicité du texte initial faisait sa force. Parler d’incidence « notable » sur l’environnement affaiblit sa portée, alors que l’inscription de ce principe dans la loi n’est pas pénalisante : elle tend à ce que les pouvoirs publics reconsidèrent leurs critères de décision.

Mme la ministre. En ajoutant des adjectifs ou en introduisant des énumérations, on affaiblit un texte. Mais je n’ai pas d’objection de fond et je m’en remets à votre sagesse.

L’amendement est adopté.

La commission est saisie des amendements CD534 de Mme Laurence Abeille et CD646 de M. Bertrand Pancher.

Mme Laurence Abeille. Nous proposons d’introduire dans la loi le principe de non-régression, obligation juridique internationale figurant dans la Convention sur la diversité biologique de 1992. Conformément à ce principe, le législateur ne peut faire régresser le niveau de garantie existant. Il a été discuté lors des États généraux de la modernisation du droit de l’environnement et validé par le Gouvernement dans sa feuille de route à ce sujet.

M. Bertrand Pancher. Mon amendement a le même objet. Le principe de non-régression est reconnu dans plusieurs pays anglo-saxons sous le nom de standstill et largement consacré en droit international. Une fois établi ce principe fondateur, il deviendra impossible d’opposer comme par réflexe économie et écologie aussitôt qu’une crise économique surgit.

Mme la rapporteure. J’avais moi-même envisagé de vous soumettre un amendement à ce sujet. J’y ai finalement renoncé pour avoir compris, au fil des auditions, les multiples difficultés techniques et juridiques que son application poserait. Accepteriez-vous, madame la ministre, de créer une mission afin de mesurer l’incidence juridique et économique d’une telle disposition ?

M. Jean-Marie Sermier. Outre qu’elle serait compliquée, l’application de ce principe serait dangereuse et contre-productive puisque chaque mesure réglementaire serait concernée. La réglementation doit pouvoir évoluer en fonction de l’état des connaissances scientifiques.

Mme la ministre. Comme vous l’avez souligné, le Gouvernement, lors du débat sur la modernisation du droit de l’environnement, a montré qu’il partage la philosophie de l’amendement. Mais c’est de la non-régression des textes législatifs qu’il est question, et c’est donc le Parlement qui en est le garant. En inscrivant ce principe dans la loi, on prendrait le risque de contentieux inextricables menant au blocage de projets. Alors que le projet de loi pour un nouveau modèle énergétique nous donne l’occasion de simplifier les démarches et les autorisations et de raccourcir les délais imposés à nos entreprises, nous ne pouvons prendre le risque de compliquer à nouveau.

M. Martial Saddier. Très bien !

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission rejette successivement les deux amendements.

Elle examine ensuite l’amendement CD535 de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. Il s’agit d’introduire le principe de mieux-disant environnemental, comme proposé dans le rapport de la commission des affaires européennes sur le présent projet de loi.

Mme la rapporteure. Défavorable. L’idée semble séduisante, mais l’amendement aurait pour effet de faire primer le critère environnemental sur tous les autres critères d’appréciation d’un projet. Les considérations sociales, économiques, politiques et environnementales doivent être envisagées de manière égale.

M. Martial Saddier. Je partage ce point de vue et je ne suis pas certain de la constitutionnalité de l’amendement : la Charte de l’environnement n’établit-elle pas que les politiques publiques doivent concilier la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social ? Je vous remercie, madame la rapporteure, de veiller à préserver les grands équilibres dont la nation a besoin.

Mme la ministre. Le principe est excellent, nul n’en disconvient. J’exprime cependant un avis défavorable car on risque là aussi de nombreux contentieux. Une disposition de cette sorte a toute sa place dans un code de bonne conduite mais le concept est trop flou pour figurer dans un texte de loi.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle aborde l’amendement CD644 de M. Joël Giraud.

M. Joël Giraud. Il convient de clarifier la manière dont l’activité agricole doit être envisagée au regard du nécessaire renforcement de la protection environnementale : complémentarité et non opposition. J’ai participé au premier programme Natura 2000 de préservation du milieu naturel. Comment aurions-nous préservé le chardon bleu si les agriculteurs n’avaient pas fauché les pâturages pour éviter qu’ils soient envahis par la friche ? Sans eux, cette réserve européenne aurait été perdue. En montagne, les relations entre agriculture et environnement ne sont pas perçues comme une servitude ; ils sont faits de compréhension, qui conduit au consensus.

Mme la rapporteure. Nul ne songe à nier le rôle de l’agriculture dans la préservation de la diversité, mais je ne souhaite pas mentionner expressément les agriculteurs dans une loi qui ne fait référence ni aux pêcheurs, ni aux chasseurs, ni aux forestiers.

M. Martial Saddier. Je soutiens sans réserve cet excellent amendement. Mais je noterai, avec un peu de malice, monsieur le président, que l’Assemblée oppose de fait agriculture et environnement : le texte sur l’avenir de l’agriculture n’est-il pas discuté en commission des affaires économiques au moment même où nous débattons de la biodiversité ? Le calendrier de nos travaux aurait gagné à être organisé différemment, car nombre d’entre nous auraient souhaité participer aux deux débats.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Je vous précise que la commission des affaires économiques examine le texte en seconde lecture.

M. Martial Saddier. L’accent doit être mis sur l’agriculture, parce que la biodiversité est au cœur de ses activités. Adopter l’amendement, c’est dire la force de l’enjeu, particulièrement là où a été définie une politique de l’herbe. C’est dire aussi que l’eau potable est protégée, et c’est affirmer que l’on ne reviendra pas en arrière.

M. Jean-Marie Sermier. On a évoqué les risques que l’activité humaine pouvait entraîner pour la biodiversité et l’équilibre des territoires. Il serait bon de dire aussi que l’agriculture peut apporter quelque chose à l’ensemble des écosystèmes. Enfin, madame la rapporteure, il ne s’agit pas de mentionner les agriculteurs mais l’agriculture, fonction essentielle à l’aménagement du territoire.

M. Bertrand Pancher. Comme Mme la rapporteure, j’estime qu’il serait de bon sens d’élargir le champ de cet amendement à d’autres professions, en particulier celles relatives à la forêt, auxquelles le principe de complémentarité a tout aussi évidemment vocation à s’appliquer.

Mme Viviane Le Dissez. Prenons garde, toutefois, à ne pas tomber dans le piège de l’énumération. D’ailleurs, après avoir évoqué le monde terrestre, pourquoi ne parlerions-nous pas également du monde de la mer et des pêcheurs ?

M. Martial Saddier. Je propose de rectifier l’amendement en remplaçant les mots : « entre l’environnement et l’agriculture » par les mots : « entre l’environnement, l’agriculture et la forêt ».

Mme Laurence Abeille. Pour ma part, je considère que l’on ne saurait évoquer le principe de complémentarité entre l’environnement et l’agriculture sans préciser qu’il s’agit de l’agriculture biologique. Ce n’est pas une loi sur l’aménagement du territoire, mais sur la biodiversité – je regrette d’ailleurs que n’y figurent pas les grands principes que sont la non-régression et le mieux-disant écologiques –, et je pense qu’en ne parlant que de l’agriculture, nous sommes hors sujet, car cela revient à faire abstraction de tous les intrants chimiques déversés sur les sols par les agriculteurs.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Nous serions mieux avisés de faire référence aux espaces naturels et aux espaces anthropisés, cette dernière notion recouvrant toutes les activités pratiquées par l’homme depuis son apparition, qu’il s’agisse de l’agriculture, de l’élevage, de la foresterie ou de la chasse, et l’impact de ces activités sur l’environnement et les paysages – c’est même la marque de l’espèce humaine, ce qui fait sa différence avec les autres animaux. En procédant de la sorte, il ne sera plus nécessaire de se demander à quelles activités doit s’appliquer le principe de complémentarité avec l’environnement.

M. Paul Giacobbi. On ne peut, dans un texte normatif, faire prévaloir la vision idéologique d’une nature belle et pure sur laquelle l’homme n’aurait jamais eu qu’une influence mauvaise, qu’il faudrait combattre. En France métropolitaine – qui comprend la Corse –, il n’existe pratiquement aucun morceau du territoire où l’homme n’ait pas eu d’action sur l’équilibre naturel et la biodiversité. Partout ou presque, la pratique culturale a modifié les sols et la végétation, et prétendre en faire abstraction repose, à mon sens, sur des concepts dépassés. Quant à l’impact de l’homme sur le milieu marin, pour considérable et négatif qu’il soit, il me paraît hors sujet. L’idée selon laquelle la nature serait bonne et l’homme forcément mauvais remonte à la philosophie du XVIIIe siècle et me paraît contraire à la réalité scientifique et à l’histoire des territoires dont nous parlons.

M. Jean-Yves Caullet. L’intérêt de cet amendement est de souligner qu’il existe une interaction positive entre l’environnement et certaines activités humaines. En le rédigeant d’une manière générale, on met en valeur le fait que les activités humaines et la biodiversité ne sont pas forcément incompatibles : il existe aussi des complémentarités – certes, toutes les activités ne sont pas dénuées de nocivité, mais je ne connais pas de loi qui ait rendu les hommes meilleurs.

Mme la ministre. Avis favorable à cet amendement, pas forcément pour les raisons ayant suscité son dépôt, mais parce qu’il aura pour effet d’inviter le monde agricole à réfléchir à ses pratiques et à faire en sorte de les rendre conformes à la protection de l’environnement. L’agriculture biologique et la réflexion sur la diminution de l’usage des produits phytosanitaires et des pesticides vont s’en trouver encouragées. Même si les agriculteurs ont déjà fait des efforts considérables dans ce domaine, le fait de reconnaître la complémentarité entre l’environnement et l’agriculture incitera encore davantage la profession à se remettre en cause, surtout dans ses pratiques les plus intensives, et à engager une réflexion collective sur l’avenir de notre planète. (Applaudissements)

Mme la rapporteure. Si cet amendement permet à la profession agricole de revoir ses pratiques afin que celles-ci, par leur action sur les sols et l’air, n’aient pas pour effet de réduire la biodiversité, j’y suis également favorable.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Compte tenu de la rédaction de l’amendement, il ne me semble pas opportun de retenir la rectification proposée par M. Martial Saddier. Je propose que notre commission vote sur l’amendement tel qu’il est, étant entendu qu’il sera toujours possible de le compléter en vue de son examen en séance publique.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 2 ainsi modifié.

Après l’article 2

La commission est saisie de l’amendement CD322 de M. Sermier.

M. Jean-Marie Sermier. Depuis son apparition, l’homme influe sur son environnement. Cet amendement vise à inscrire dans le code de l’environnement le fait que des liens positifs peuvent exister entre la biodiversité et les activités humaines.

Mme la rapporteure. Avis défavorable, cet amendement n’a pas de valeur juridique.

Mme la ministre. Même avis.

La commission rejette l’amendement.

Article 3
(article L. 110-2 du code de l’environnement)

Intégration de la lutte contre les nuisances lumineuses dans le droit environnemental

Cet article modifie uniquement le premier alinéa de l’article 110-2 du code de l’environnement.

Le deuxième alinéa n’apporte qu’une correction rédactionnelle. Le troisième, en revanche, introduit comme nouvel objectif pour les lois et règlements qui organisent le droit de nos concitoyens à un environnement sain ainsi qu’à la préservation des continuités écologiques. Cette préservation confère un véritable statut législatif au dispositif Trame verte et bleue, issu de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement. Il s’agit d’un réseau écologique formé de continuités écologiques terrestres et aquatiques, identifiées par les schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE) ainsi que par les documents de l’État, des collectivités territoriales et de leurs groupements auxquels des dispositions législatives reconnaissent la compétence d’identifier, de délimiter ou de localiser ces continuités. Il s’agit d’un outil d’aménagement durable du territoire qui contribue à enrayer la perte de biodiversité, à maintenir et restaurer ses capacités d’évolution et à préserver les services rendus par les écosystèmes concernés, en prenant en compte le développement des activités humaines.

Il est à noter que la trame verte et bleue est également mentionnée à l’article L. 371-2 du code de l’environnement qui prévoit qu’un document-cadre intitulé « Orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques » (13) est élaboré, mis à jour et suivi par l’autorité administrative compétente de l’État en association avec un comité national « trame verte et bleue ».

L’ajout de l’objectif de préservation des continuités écologiques permet de valoriser les outils utilisés par les différents acteurs de la biodiversité, et au premier rang desquels les collectivités locales, pour l’atteindre.

Votre commission n’a pas souhaité modifier cet article.

*

* *

La commission est saisie de l’amendement CD674 de M. Pancher.

M. Bertrand Pancher. Dans un souci de transparence, je précise que cet amendement nous a été inspiré par l’Association nationale pour la protection du ciel et de l’environnement nocturne, qui avait beaucoup travaillé avec nous lors du Grenelle de l’environnement. La loi Grenelle I a prévu que « les émissions de lumière artificielle de nature à présenter des dangers ou à causer un trouble excessif aux personnes, à la faune, à la flore ou aux écosystèmes » devaient faire l’objet de mesures de prévention, de suppression ou de limitation. Il y a déjà énormément de points lumineux en France, et leur nombre ne fait qu’augmenter. Cela nuit à certains oiseaux et insectes, qui s’adaptent difficilement à ces émissions de lumière, et rend difficile l’observation du ciel – sans remettre en cause le fait que les éoliennes soient équipées de dispositifs clignotants, j’exprime le souhait que ceux-ci soient synchronisés.

Mme la rapporteure. Certes, il est important d’intégrer la pollution lumineuse au texte car cette forme de pollution nuit à la biodiversité. Cela dit, cet amendement me paraît satisfait par le CD15, adopté à l’article 1er.

L’amendement est retiré.

La commission adopte l’article 3 sans modification.

Après l’article 3

La commission est saisie de l’amendement CD429 de M. Krabal.

M. Jacques Krabal. Si le titre premier de ce texte insiste sur les services que rend la nature aux hommes – des services parfaitement intégrés par la profession agricole –, il ne rend aucun compte, à l’inverse, des externalités positives sur l’environnement et la biodiversité créées par des activités économiques telles que l’élevage herbivore. Or, la plupart des « espaces naturels » à préserver sont d’abord des constructions humaines, entretenues par plusieurs générations d’agriculteurs. C’est pourquoi je propose d’inscrire dans le code de l’environnement la notion de contributeur à la protection de l’environnement.

Mme la rapporteure. Nous avons déjà eu cette discussion. Je le répète, nous devons être vigilants. La pratique de l’élevage induit certains traitements indispensables en termes de santé publique, mais néfastes à la biodiversité, surtout au niveau des sols. En outre, le fait de citer l’élevage herbivore a pour effet d’exclure d’autres activités telles que la pêche ou la sylviculture. Même si chacun s’accorde à reconnaître que l’agriculture, biologique ou non, contribue d’une manière générale au maintien de la biodiversité, je suis défavorable à cet amendement.

M. Martial Saddier. Pour sa part, le groupe UMP le soutient, car il sacralise la politique de l’herbe, une véritable richesse pour la biodiversité, mais aussi un puits de carbone très efficace.

Mme la ministre. Pour avoir contribué à la réintroduction de l’élevage extensif dans le Marais poitevin, je sais l’importance des prairies naturelles. Toutefois, nous ne sommes pas en présence d’une notion relevant de la loi, et il ne faut pas oublier qu’un élevage, même herbivore, peut être pratiqué sur un mode intensif et être à l’origine d’effluents non traités. Évitons de faire figurer dans la loi des concepts qui, non maîtrisés juridiquement, pourraient se révéler contre-productifs.

L’amendement est retiré.

Article 3 bis [nouveau]
(article L. 219-8 du code de l’environnement)

Prise en compte de la pollution du milieu marin par des sources lumineuses

Votre commission a introduit à l’article L. 219-8 du code de l’environnement le concept de pollution du milieu marin par des « sources lumineuses ».

*

* *

La commission est saisie de l’amendement CD680 de M. Pancher.

M. Bertrand Pancher. Également inspiré par l’Association nationale pour la protection du ciel et de l’environnement nocturne, cet amendement vise à introduire dans le code de l’environnement le concept de pollution lumineuse du milieu marin. L’article L.219-8 du code de l’environnement définit dans son 5° la pollution du milieu marin. Or, si les pollutions acoustiques sous-marines sont bien intégrées dans la définition, la pollution lumineuse ne l’est pas. L’espace littoral, qui fait l’objet d’un dynamisme urbain et touristique marqué, est particulièrement touché par cette évolution de la pollution lumineuse. Or, la France se prépare à planifier l’utilisation de son espace maritime en vue d’un important développement des activités économiques en mer, qui seront inévitablement accompagnées de sources lumineuses nouvelles et additionnelles.

Mme la rapporteure. Avis tout à fait favorable. La pollution lumineuse du milieu sous-marin me paraît devoir être prise en compte au même titre que celle résultant de la présence de déchets et de substances diverses, ou que la pollution sonore.

Mme la ministre. Même avis.

La commission adopte l’amendement.

Article 4
(article L. 110-3 du code de l’environnement)

Élaboration de la stratégie nationale pour la biodiversité

1.  Les dispositions du projet de loi

L’article 4, qui comporte 4 alinéas, insère un nouvel article L. 110-3.

Sur le fond, il a vocation à transcrire dans notre droit positif une obligation issue de la Convention pour la diversité biologique, adoptée le 5 juin 1992, et plus particulièrement de son article 6. Il oblige à formaliser une stratégie nationale pour la biodiversité (SNB). La particularité de la stratégie française reste sans conteste sa méthode collaborative et partenariale entre les différents acteurs de la biodiversité, – qu’il s’agisse des représentants de collectivités territoriales et de leur groupement, de la communauté scientifique, d’acteurs socio-économiques ou d’organisations de protection de l’environnement – déjà expérimentée, en 2009 et en 2010, lors de la révision de la première SNB.

L’alinéa 2 affirme donc le principe d’une SNB élaborée par l’État en concertation avec les différents acteurs précités.

L’alinéa 3 confère aux collectivités territoriales un rôle important puisqu’elles « participent à la définition et à la mise en œuvre » de la SNB. En particulier, les régions, qui ont un rôle moteur dans la lutte contre la perte de biodiversité, se voient attribuer ces mêmes compétences – la définition et la mise en œuvre d’une stratégie – dans leur ressort territorial. Ces attributions demeurent cependant restreintes par l’obligation de voir les stratégies régionales pour la biodiversité (SRB) tenir compte des orientations de la stratégie nationale.

Il est à noter que cette articulation entre stratégie nationale et stratégies territoriales fait d’ores et déjà partie du droit positif de certains États disposant de politiques publiques actives en matière de préservation et de reconquête de la biodiversité. Ainsi, au Canada (14), il existe une Stratégie canadienne de la biodiversité, adoptée en 1998 pour donner suite aux engagements pris par le Canada dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique, et qui est un document partagé par les différentes structures de gouvernement. Cette stratégie, en cours de révision (objectifs 2020) est toujours le cadre d’orientation des gouvernements fédéraux, provinciaux et territoriaux qui mènent en ce domaine une action concertée, les gouvernements provinciaux pouvant adopter leur propre stratégie, comme l’a fait en particulier la province de l’Ontario (15) en 2011 grâce au travail accompli par le conseil de la biodiversité de cette province.

L’alinéa 4 affirme que les deux échelons – national et régional – d’élaboration et de mise en œuvre de la SNB et des SRB « contribuent à la cohérence des politiques publiques en matière de préservation de la biodiversité ». Cet objectif implique une coordination, à la fois programmatique et opérationnelle, des acteurs de la biodiversité sur le contenu de la SNB et des SRB, mais également sur leur calendrier et leur procédure d’élaboration, d’adoption et de mise en œuvre.

L’objectif d’articulation entre les deux niveaux de stratégie pour la biodiversité apparaît tout à fait conforme avec les dispositions de la loi n° 2014-58 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles du 27 janvier 2014. Celles-ci prévoient (16) de faire de la région la collectivité territoriale de premier rang « chargée d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives : (…) à la protection de la biodiversité ; ».

Ce rôle des régions ne fait par ailleurs qu’entériner leur position stratégique acquise dans la préservation et la reconquête de la biodiversité, position que votre rapporteure avait déjà relevée dans son rapport d’information (17), déposé sous la précédente législature, au travers, notamment, des observatoires régionaux de la biodiversité, des parcs naturels régionaux et des réserves naturelles régionales.

2.  La position de votre commission

Votre commission a tout d’abord refusé de substituer au terme de « conservation », celui de « préservation ».

Puis, à la demande de votre rapporteure, et outre des amendements rédactionnels, elle a accepté d’élargir les parties prenantes avec lesquelles l’État élabore la stratégie nationale pour la biodiversité aux « très petites et moyennes entreprises », ainsi qu’aux « associations de naturalistes ».

*

* *

La commission est saisie de l’amendement CD537 de Mme Abeille.

Mme Laurence Abeille. Le mot : « préservation » nous paraît mieux correspondre à la logique de biodiversité dynamique que le mot : « conservation », qui a une connotation statique et évoque les boîtes de conserve. (Sourires)

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Le terme « conservation » est issu de la convention pour la biodiversité de 1992.

Mme la ministre. Même avis. Outre qu’il inclut la notion d’élaboration, le mot « conservation » est conforme à la convention internationale.

L’amendement CD537 est retiré.

La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CD174 et CD175 de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CD536 de Mme Abeille.

Mme Laurence Abeille. Le conseil d’administration de l’Agence française pour la biodiversité comprenant des représentants de l’État, des collectivités et de l’ensemble des acteurs intéressés, on peut penser que cette agence est tout à fait qualifiée pour élaborer la stratégie nationale pour la biodiversité, dont il lui reviendra d’assurer ensuite le suivi.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. L’Agence française pour la biodiversité sera évidemment associée à l’élaboration de la stratégie nationale pour la biodiversité, mais il n’y a pas lieu de confier à elle seule la responsabilité de cette élaboration. Si c’était le cas, l’instance sociétale qu’est le Comité national de la biodiversité verrait son rôle, jusqu’alors extrêmement important, réduit à néant, et la société se verrait privée d’un débat essentiel.

M. Paul Giacobbi. L’élaboration de la stratégie nationale sur un sujet essentiel doit être conduite par les représentants de la Nation. Que n’entendrait-on si l’on disait un jour que l’élaboration de la stratégie nationale de défense de la France doit être confiée à l’état-major des armées ! À l’instar de Clemenceau, qui disait que la guerre est une chose trop grave pour être confiée à des militaires, je dirai que la biodiversité est une affaire trop importante pour être confiée à l’Agence nationale pour la biodiversité (Rires sur divers bancs), qui n’est que le bras armé d’une politique nationale. Même si des idées peuvent être débattues au sein de l’Agence, celle-ci n’est pas la seule à avoir des compétences en la matière.

Mme la ministre. On pourrait préciser par un sous-amendement que l’Agence émet un avis au sujet de la stratégie nationale pour la biodiversité, élaborée conjointement par le Comité national de la biodiversité, le Gouvernement et le Parlement.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Un tel sous-amendement ne peut être placé à cet endroit du texte.

Mme la ministre. Il faudra intégrer cela à l’article prévoyant la création de l’Agence, à la suite de la liste des missions qui lui sont dévolues.

L’amendement CD536 est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CD20 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Je propose d’élargir les parties prenantes avec lesquelles l’État élabore la stratégie nationale pour la biodiversité aux très petites et moyennes entreprises – oubliées, la plupart du temps, lorsqu’il s’agit de débattre de biodiversité –, ainsi qu’aux associations de naturalistes. Nous reconnaîtrons ainsi le rôle de ces acteurs qui, s’ils sont très intéressés par la biodiversité, se voient souvent écartés des discussions à ce sujet au profit des grands groupes qui, eux, ne manquent pas de nous rappeler en permanence les sommes qu’ils investissent afin de préserver la biodiversité.

M. le ministre. Je m’en remets à la sagesse de votre commission – mais à faire des énumérations, on oublie toujours quelqu’un.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CD262 de la rapporteure.

Elle adopte enfin l’article 4 ainsi modifié.

Après l’article 4

La commission est saisie de l’amendement CD491 de M. Lesage.

M. Michel Lesage. Je souhaite permettre l’action de groupe pour les atteintes à l’environnement. En matière d’action de groupe, la loi de mars 2014 relative à la consommation avait posé la première pierre, et, il y a quelques jours, madame Marisol Touraine s’est engagée à ce que l’action de groupe devienne possible dans le domaine de la santé. Ce texte nous semble constituer le bon véhicule législatif pour que le domaine de l’environnement puisse, lui aussi, donner lieu à des actions de groupe, puisqu’il comporte diverses dispositions relatives aux atteintes à l’environnement, aux sanctions et à la police de l’environnement.

Mme la rapporteure. La complexité du sujet exige une expertise juridique de la Chancellerie. C’est pourquoi je suis plutôt défavorable à cet amendement. L’extension de l’action de groupe au préjudice environnemental est envisageable, mais elle nécessite un travail en amont.

M. Bertrand Pancher. Je partage l’avis de Mme la rapporteure. L’initiative est bienvenue, mais en l’absence d’étude d’impact, il me semble difficile de voter un amendement d’une telle portée. Peut-être ses auteurs pourraient-ils nous préciser quelle a été leur réflexion et avec qui ils ont rédigé l’amendement, car nous entrons ici dans une autre dimension juridique.

M. Paul Giacobbi. Sur le fond, nous ne pouvons qu’être favorables à une telle mesure. Mais sur le plan pratique et juridique, je rejoins Mme la rapporteure. Le préjudice environnemental fait aujourd’hui l’objet de débats au Sénat ; un texte est même en préparation à la Chancellerie. Il serait de bien meilleure méthode d’y faire figurer ces dispositions.

Mme Viviane Le Dissez. Il est important que l’action de groupe soit aussi possible dans le domaine environnemental, car le citoyen se sent souvent isolé face au droit de l’environnement. Mais cet amendement s’engage sur un terrain délicat. M. Paul Giacobbi a évoqué la réflexion en cours à la Chancellerie ; attendons donc d’avoir des précisions avant de nous prononcer.

Mme la ministre. Je partage l’avis de la rapporteure et des orateurs qui viennent de s’exprimer. L’action de groupe me semble très importante. La Chancellerie cherche aujourd’hui à y voir plus clair ; nous pourrons sans doute clarifier les enjeux et donner des précisions d’ici quelque temps. En attendant, pourriez-vous nous donner un exemple précis pour nous éclairer sur le sens de cet amendement ?

M. Michel Lesage. Je constate que les avis sont plutôt favorables à notre proposition. L’action collective s’est concrétisée dans le domaine de la consommation ; ce devrait bientôt être le cas dans le domaine de la santé. Pourquoi n’en irait-il pas de même dans celui de l’environnement, puisque nous adhérons au principe ?

Nous n’en comprenons pas moins qu’il faille faire expertiser les différentes propositions par la Chancellerie, d’autant que nous avons un peu de temps. Si l’expertise montre que le dispositif proposé peut être pertinent, nous y reviendrons le moment venu.

Mme la rapporteure. Je suis tout à fait d’accord avec cette solution.

L’amendement est retiré.

Article 4 bis [nouveau]
(article L. 211-1 du code de l’environnement)

Gestion équilibrée et durable de la ressource en eau

Votre commission a modifié l’article L. 211-1 du code de l’environnement pour souligner le lien direct entre la biodiversité et la gestion équilibrée et durable de l’eau.

*

* *

La commission examine les amendements identiques CD492 de Mme Le Dissez et CD230 de M. Saddier.

Mme Viviane Le Dissez. Reprenant la composante bleue de la Trame verte et bleue, cet amendement vise à préciser le lien direct entre la gestion équilibrée et durable de l’eau, principe fondamental pour l’atteinte du bon état écologique des eaux et des milieux aquatiques et la biodiversité. Il est en outre nécessaire de distinguer la prévention des inondations et la préservation et la restauration des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides, qui ont pour objectif plus large la préservation de la biodiversité.

M. Martial Saddier. Mon amendement est identique. Il s’agit de repositionner la politique de l’eau au cœur de ce texte.

M. Bertrand Pancher. À ce stade du débat, Mme la ministre pourrait-elle nous donner des précisions sur l’évolution des budgets des Agences de l’eau, dont les réserves ont été ponctionnées de 10 % l’an dernier ? Sommes-nous au moins assurés du maintien de ces budgets dans les prochaines années ? Sans moyens, les ambitions portées par le texte risquent d’être réduites à l’état de vœux pieux.

Mme la rapporteure. Je suis tout à fait favorable à ces amendements, qui sont cohérents avec les engagements pris par notre pays dans le cadre de la directive-cadre stratégie pour le milieu marin (DCSMM).

Mme la ministre. Les services juridiques du ministère sont très hostiles à cet amendement. Ils font valoir que l’insertion dans un article « chapeau » du Livre II du code de l’environnement traitant des politiques de l’eau est facteur d’incohérence, d’autant que nous avons ouvert le chantier de la simplification des règles relatives à l’environnement. Cet avis me paraît fondé. Veillons à rester rigoureux dans l’élaboration de la norme juridique, sans quoi nous risquons de l’affaiblir. Le texte doit rester fort pour pouvoir être compris de tous, s’imposer et orienter les politiques. Néanmoins, je comprends votre souhait de lui donner de l’ampleur. Je m’en remets donc à la sagesse de la commission.

La commission adopte les amendements.

Puis elle en vient aux amendements identiques CD385 de la rapporteure et CD539 de Mme Abeille.

Mme la rapporteure. Il s’agit de donner une place dans notre droit à l’animal sauvage. Dans le code de l’environnement, celui-ci existe à divers titres comme la préservation, la chasse, la pêche et la destruction, mais il n’est jamais fait état de sa nature propre. Nul ne peut aujourd’hui nier le caractère sensible de l’animal domestique, inscrit dans le code rural depuis 1976. Nous proposons d’étendre cette disposition à l’animal sauvage. La portée de l’amendement est restreinte, puisque ne sont pas concernées les activités de chasse, de pêche, de recherche scientifique ou de santé publique. Cette avancée est conforme aux évolutions constatées dans nombre de pays européens.

Mme Laurence Abeille. Je n’ai rien à ajouter à ce que vient de dire Mme la rapporteure.

M. Philippe Plisson. Je suis plus que réservé sur cet amendement. Je comprends l’intention, mais je connais les dérives auxquelles il nous expose. Cela finira inévitablement par des contentieux. Le texte vise par exemple « le fait de blesser, tuer ou capturer intentionnellement un animal sauvage ». Ce n’est pas suffisamment précis : il y a des animaux sauvages qui sont nuisibles et qu’il faut capturer. Bref, je crains que ce catalogue de bonnes intentions ne finisse par entraîner de vrais problèmes. Je ne voterai donc pas cet amendement.

M. Martial Saddier. Nous sommes tous des âmes sensibles, surtout lorsqu’il s’agit de protéger les animaux, et particulièrement les animaux sauvages. Mais pourquoi créer ce statut particulier ? Si tous les animaux sauvages sont protégés, quelle distinction faire entre les espèces qui sont protégées et celles qui ne le sont pas, mais qui le deviendraient avec l’adoption de cet amendement ?

Prenons un exemple précis. Nous rencontrons sur un quart du territoire national, dans les zones de montagne, un petit animal sympathique : l’Arvicola terrestris, ou campagnol terrestre. Il ne s’agit ni d’une espèce protégée, ni d’une espèce nuisible. Néanmoins, il pose des problèmes pour l’arboriculture fruitière et dans les prairies. Pour information, le nombre d’individus à l’hectare s’élève à 1 200 – nous sommes donc loin d’une espèce en voie de disparition. Nul ne songe d’ailleurs à éradiquer l’Arvicola terrestris. Mais pouvez-vous garantir que cet amendement ne conduira pas, demain, à nous empêcher de tuer une taupe ou ce campagnol ? Pour ma part, je resterai très prudent.

M. Bertrand Pancher. Cet amendement part d’une bonne intention. Néanmoins, prenons garde aux excès de sensiblerie.

Mme la ministre. Nous voulons tous protéger les animaux – surtout les animaux sauvages et sans défense (Sourires). Je sais que la rapporteure tient beaucoup à cet amendement. J’observe néanmoins qu’il ne prévoit pas de sanction : si répression des actes de barbarie sur des animaux il doit y avoir, celle-ci doit figurer dans le code pénal.

Par ailleurs, et même si le texte de l’amendement exclut les activités régies par les règlements propres à la chasse, aux pêches, à la recherche scientifique ainsi qu’à la protection de la santé publique ou vétérinaire et de la sécurité publique, nous savons bien qu’il sera utilisé par les opposants à la chasse, à la pêche – du moins à certaines formes – ou aux corridas. Affrontons les problèmes, mais ne tentons pas de les régler sans l’assumer vraiment et sans prévoir de sanctions claires. Je rappelle que les maltraitances sur les animaux domestiques sont réprimées par le code pénal. Dès lors, les maltraitances sur les animaux sauvages devraient aussi l’être. Si vous le souhaitez, je peux m’engager à demander à la Garde des Sceaux d’intégrer ce type de dispositif dans un texte.

Mme la rapporteure. Cet amendement ne concerne ni les combats de coqs, ni les corridas. Il s’agit de donner un statut particulier aux animaux sauvages non protégés, aujourd’hui considérés comme res nullius. L’exemple cité par M. Martial Saddier en est un bon exemple, l’Arvicola terrestris n’étant pas une espèce protégée. Il peut bien sûr être détruit comme n’importe quel animal : ce n’est pas parce que le code civil reconnaît – depuis 1976 – que les animaux domestiques ou les animaux sauvages tenus en captivité sont des êtres sensibles que l’on ne peut plus manger de viande ou abattre de gibier. Pourquoi l’animal sauvage tenu en captivité, reconnu comme un être sensible, perdrait-il cette qualité dès lors qu’il s’échappe de sa cage ? C’est pour lever ces ambiguïtés que je propose cet amendement.

Jamais le code civil n’a empêché que l’on tue des vaches ou des moutons pour les manger ! Simplement, il faut le faire en respectant certaines règles. Si vous voulez tuer un campagnol terrestre, monsieur Martial Saddier, il ne faut pas le faire en lui arrachant les pattes ou les oreilles, c’est-à-dire en le faisant souffrir, mais avec des grains empoisonnés, pour qu’il meure rapidement. Voilà tout le sens de l’amendement. Ne restons pas aux visions sociétales et aux peurs d’autrefois : nous devons évoluer avec la société, qui demande de plus en plus ce qu’on regarde l’animal – en particulier les animaux vertébrés et les mammifères – comme un être sensible.

M. Bertrand Pancher. Vos propos nous rassurent, madame la rapporteure. Je constate néanmoins que cet amendement n’a pas reçu le soutien des services juridiques du ministère. C’est pour moi un motif d’hésitation, sinon d’inquiétude.

La commission rejette les amendements.

Article 4 ter [nouveau]
(article L. 521-1 du code pénal)

Statut accordé à l’animal sauvage

Votre commission a modifié l’article L. 521-1 du code pénal afin de renforcer le statut accordé à l’animal sauvage.

*

* *

La commission est saisie des amendements identiques CD381 de la rapporteure et CD538 de Mme Laurence Abeille.

Mme la rapporteure. Dans le même esprit, il s’agit de remplacer, au premier alinéa de l’article 521-1 du code pénal, les mots « ou apprivoisé, ou tenu en captivité » par les mots « domestique ou sauvage ». Je l’ai dit à l’instant, un animal sauvage tenu en captivité est considéré comme un être sensible ; lorsqu’il se trouve en liberté, il ne l’est plus. Cela signifie qu’on peut lui faire n’importe quoi, comme par exemple le saisir par le cou et le jeter par la fenêtre (Sourires). Je demande simplement d’étendre la qualité d’être sensible aux animaux sauvages.

Mme Laurence Abeille. Mon amendement est identique. La différence de traitement entre un chat domestique et un chat sauvage est assez incompréhensible dans notre société. Il importe donc d’introduire cette précision dans le code pénal.

Mme la ministre. Avis défavorable.

La commission adopte les amendements.

TITRE II
GOUVERNANCE DE LA BIODIVERSITÉ

Le titre II du projet de loi, qui comportait initialement 3 articles (articles 5, 6 et 7) et a été enrichi de deux dispositions additionnelles (articles 7 bis et 7 ter), constitue le prolongement institutionnel des principes affirmés au titre I, puisqu’il crée, pour l’essentiel, un nouveau chapitre IV, intitulé « Institutions relatives à la biodiversité », au sein du titre III (« Institutions ») du livre Ier (« Dispositions communes ») du code de l’environnement.

I. L’ABOUTISSEMENT D’UNE LONGUE RÉFLEXION

A.  LES ACQUIS DU GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT

La question de la gouvernance de la biodiversité a suscité parmi les acteurs de sa préservation et de sa reconquête – État, collectivités territoriales, associations de protection de l’environnement, scientifiques, naturalistes, syndicats, entreprises –, et depuis plusieurs décennies, de nombreux débats, aussi passionnés que passionnants.

Ces débats ont permis de confronter les points de vue, les attentes et les convictions de ces acteurs. Ils ont débouché sur une disposition législative puisque l’article 123 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite loi « Grenelle II », prévoit qu’« afin d’accroître la lisibilité, la complémentarité et la cohérence des actions de préservation de la biodiversité menées tant par les acteurs publics que par les acteurs privés ou associatifs, une instance de gouvernance et de pilotage, ayant pour mission de contribuer à définir les objectifs à atteindre dans ce domaine et les programmes d’actions correspondants, est instituée avant le 31 décembre 2010 ».

Cette disposition a fait l’objet du décret d’application n° 2011-738 du 28 juin 2011 relatif au comité national « trames verte et bleue ». Le comité national est composé de cinq collèges, de dix membres chacun, à savoir un collège de représentants d’élus, un collège de représentants de l’État et de ses établissements publics, un collège de représentants d’organismes socioprofessionnels, de propriétaires et d’usagers de la nature, un collège de représentants d’associations, d’organismes ou de fondations œuvrant pour la préservation de la biodiversité et de gestionnaires d’espaces naturels ainsi qu’un collège de scientifiques, de représentants d’organismes de recherche, d’études ou d’appui aux politiques publiques et de personnalités qualifiées.

Ce comité national est « associé à l’élaboration, à la mise à jour et au suivi des orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques » et veille à la cohérence nationale des trames verte et bleue : à ce titre, il est saisi pour avis des projets de loi, d’ordonnance et de décret relatifs au contenu des orientations nationales ou des schémas régionaux de cohérence écologique. Il est informé des projets de loi, d’ordonnance et de décret et, avant leur adoption, des documents de planification ou projets de portée géographique nationale, dès lors qu’ils traitent expressément des continuités écologiques ou sont susceptibles d’avoir un effet notable sur les continuités écologiques, leur préservation ou leur remise en bon état.

Le projet de loi prévoit la transformation du comité national en une instance sociétale aux missions et aux prérogatives plus larges, de façon à remédier aux faiblesses de la configuration actuelle de la gouvernance de la biodiversité, tant au plan national que dans les territoires. Cette instance sociétale, dénommée Comité national de la biodiversité (CNB), aura pour pendant une instance à vocation scientifique, le Conseil national de la protection de la nature (CNPN).

B.  LA CONFIGURATION ACTUELLE DE LA GOUVERNANCE, TROP CLOISONNÉE, SEMBLE PEU ADAPTÉE AUX ENJEUX MULTIDIMENSIONNELS

En dépit de l’existence du comité national « trames verte et bleue », la configuration actuelle de la gouvernance de la biodiversité se caractérise par une faible remontée d’informations du terrain vers les instances nationales, souvent perçues comme éloignées des réalités locales, et une gouvernance territoriale perfectible, méritant d’être élargie et étoffée. Celle-ci bénéficie – et il s’agit également d’un des acquis du Grenelle de l’environnement – de la création des différents comités régionaux « trames verte et bleue ». Cependant, au plan départemental, les commissions départementales de la nature, des paysages, et des sites ne constituent pas des lieux de dialogue mais plutôt des auxiliaires de la politique paysagère de la France (cf. infra, titre VI).

L’absence de coordination entre instances à compétence générale et entre entités nationales et territoriales, ainsi que la multiplicité des instances caractérisent également la filière scientifique, dont l’importance n’est plus à démontrer dans le cadre de la mise en œuvre d’une politique intégrée de préservation et de reconquête de la biodiversité. Coexistent en effet au sein de cette filière une instance nationale, le Conseil scientifique du patrimoine naturel et de la biodiversité (CSPNB), et des instances régionales, les conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel (CSRPN). La première manque clairement de visibilité, et n’a que peu de contacts avec des instances de niveau équivalent comme l’actuel conseil national de la protection de la nature (CNPN) (18), qui constitue l’instance la plus ancienne, ou les autres comités d’experts comme le Groupe d’experts sur les oiseaux et leur chasse, ou le comité scientifique du Haut conseil des biotechnologies (HCB). Les secondes ont certes bénéficié d’une consolidation en 2002, puisque la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 leur a conféré un statut législatif. Son article 109 prévoyait en effet l’institution « dans chaque région (d’) un conseil scientifique régional du patrimoine naturel. Ce conseil est constitué de spécialistes désignés intuitu personae pour leur compétence scientifique, en particulier dans les universités, les organismes de recherche, les sociétés savantes, les muséums régionaux. Il couvre toutes les disciplines des sciences de la vie et de la terre pour les milieux terrestres, fluviaux et marins. Ses membres sont nommés par arrêté du préfet de région après avis du président du conseil régional. (…) Il peut être saisi pour avis par le préfet de région ou le président du conseil régional sur toute question relative à l’inventaire et à la conservation du patrimoine naturel. » Les CRSPN ont certes trouvé leur place dans l’organisation des régions, mais ils fonctionnent de façon hétérogène en fonction des contextes locaux, en dépit de saisines de plus en plus fréquentes des conseils régionaux. Les CRSPN se trouvent par ailleurs totalement dépourvus de lien organique avec le CSPNB.

La multiplicité des organismes, le recouvrement de certaines de leurs prérogatives, l’absence d’articulation du dialogue entre instances nationales et territoriales nuisent de surcroît à l’efficacité d’une action qui pèche souvent par manque de transversalité et de coordination d’ensemble. Or, de plus en plus, les questions de biodiversité requièrent un traitement à la fois pluridisciplinaire, multi-acteurs, ouvert au public, c’est-à-dire multidimensionnel…

Le caractère stratégique de l’amélioration de cette configuration avait fait l’objet d’un consensus lorsqu’il s’était, en 2011, agi de réviser la première Stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) couvrant les années 2004 à 2010. En mai 2010, les participants à la Conférence française pour la biodiversité à Chamonix avaient en effet relevé à ce propos que « ces dynamiques constituent une incroyable richesse dans la mesure où elles portent les germes d’un nouveau modèle de société. Mais, trop éparses, elles manquent d’une grammaire commune pour produire des résultats. Ré-envisager les jeux d’acteurs, voilà donc le véritable défi pour la biodiversité. C’est pourquoi, le comité de pilotage en charge de la préparation de la conférence a choisi de faire de la gouvernance l’enjeu de cette rencontre. Comprise comme processus de prise de décisions multi-acteurs, la gouvernance s’impose comme la clé de succès pour une recapitalisation de la biodiversité au sein de la société (…) ».

Un rapport du préfet Dominique Schmitt remis à la ministre de l’écologie avait ensuite mis en lumière les faiblesses du dispositif actuel. (19) Le constat, écrivait-il, est partagé « d’une multiplicité des instances traitant, au niveau national, de thématiques relatives à la biodiversité, avec d’importants recouvrements, mais sans interaction organisée : la gestion des poissons migrateurs amphihalins est liée la trame verte et bleue, Natura 2000 à presque tous les autres sujets, etc… Des projets de textes législatifs ou réglementaires peuvent être examinés dans plusieurs instances, alors que d’autres sujets ne sont pas abordés collectivement. » Il avait formulé plusieurs propositions, en préconisant notamment la création :

– d’un comité national de la biodiversité (CNB), composé de la même façon que le comité de révision de la SNB, mais avec un effectif réduit, articulé avec des comités régionaux de la biodiversité ;

– d’un conseil scientifique du patrimoine et de la biodiversité (CSPB), instance scientifique nationale destiné par ses travaux et ses avis à éclairer aussi bien les travaux du CNB que l’action du Gouvernement en matière de biodiversité.

La nouvelle architecture de gouvernance de la biodiversité prévue par le projet de loi s’inspire très largement de l’ensemble de ces préconisations, issues d’une réflexion collective des acteurs de la biodiversité.

II. UNE SIMPLIFICATION BIENVENUE

Le projet de loi, qui bénéficie d’une réflexion lancée de longue date par les acteurs de la biodiversité vise à réformer la gouvernance de celle-ci, dans le sens d’une plus grande clarté quant aux missions et au rôle des différentes instances, d’une simplification du paysage d’ensemble, et d’une meilleure adaptation aux enjeux à la fois scientifiques, économiques et sociaux auxquels se trouve confrontée l’action de l’État en la matière.

La réforme de la gouvernance de la biodiversité portée par le ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie a également pour objectif, même si ce n’est que de façon plus secondaire, de répondre à la circulaire du Premier ministre du 30 novembre 2012, publiée avant le comité interministériel pour la modernisation de l’action publique du 20 décembre 2012. Dans cette circulaire, le chef du Gouvernement impose en effet que chaque ministère dispose « d’une cartographie faisant apparaître sa stratégie de consultation, les diverses instances qui y contribuent, leur caractère complémentaire, la logique de leur coexistence ainsi que les fusions ou regroupements envisageables. »

1.  Une scission entre organes scientifiques et sociétaux

La simplification envisagée vise d’abord à mieux séparer, d’une part, les instances d’expertise scientifique et technique et, d’autre part, les instances sociétales permettant au débat de se dérouler dans des conditions conformes aux règles – définies notamment par la convention d’Aarhus, l’article 7 de la Charte de l’environnement ainsi que la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public – relatives à la participation du public aux décisions ayant un impact environnemental.

Cette organisation duale a déjà fait ses preuves notamment dans l’organisation d’autres instances assez proches en termes de thématique comme le Haut conseil pour les biotechnologies mis en place par la loi n° 2008-595 du 25 juin 2008 dans le sillage du « Grenelle de l’environnement ». Il fonctionne en effet avec en parallèle deux comités indépendants : un comité scientifique, d’une part, et un Comité économique, éthique et social, d’autre part.

S’agissant de la gouvernance de la biodiversité, le choix a été fait de conserver deux instances nationales distinctes l’une de l’autre, puisque le projet se propose de créer :

– une instance scientifique et technique destinée à rendre des avis au ministre en charge de l’écologie et à bâtir une expertise de qualité sur toutes les questions de nature scientifique et technique impactant la biodiversité, le Conseil national de la protection de la nature (CNPN), qui existe aujourd’hui sur un fondement réglementaire (cf. supra) ;

– une instance sociétale et de concertation, le Comité national de la biodiversité (CNB), dont la composition et le fonctionnement seront régis par le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition, et au fonctionnement des commissions administratives à caractère consultatif.

2.  Un regroupement et une meilleure répartition des instances existantes

Cette création irait dans le sens de la simplification des instances nationales traitant de biodiversité, qui sont présentées dans le tableau ci-après. En effet, ces instances ont vocation :

– soit à être intégrées dans le CNB, comme le Comité national « trames verte et bleue » – qui en deviendrait une commission permanente –, le comité de pilotage de la stratégie de création d’aires protégées, le comité de révision de la SNB, le comité national de l’observatoire de la biodiversité, le comité national de suivi Natura 2000, le Conseil national de la chasse et de la faune sauvage – qui deviendrait également une commission permanente – ;

– soit à être intégrées dans le CNPN, comme le Conseil national supérieur du patrimoine naturel et de la biodiversité ;

– soit à être fondues dans le comité d’orientation de l’Agence française pour la biodiversité, comme le comité national du système d’information nature et paysage, qui pourrait également rejoindre le CNB ;

– soit à se transformer en commission mixte avec d’autres instances, ce qui serait le cas pour le Comité national zones humides (avec le Comité national de l’eau), ou le groupe de concertation de la directive-cadre « stratégie pour le milieu marin » (avec le conseil national de la mer et des littoraux) ;

– soit de façon exceptionnelle, puisqu’il ne concerne qu’un cas, celui du comité national de l’initiative française pour les récifs coralliens (IFRECOR), être maintenu en l’état, l’intégration dans le CNB sous forme de commission permanente étant également envisageable.

Nom de l’instance

Origine du texte

Cible possible

Comité de pilotage de la stratégie de création d’aires protégées

Informel

Intégration au Conseil national de la biodiversité (CNB)

Comité de révision de la stratégie nationale pour la biodiversité

Informel

Intégration au Conseil national de la biodiversité (CNB)

Comité national de l’initiative française pour les récifs coralliens (IFRECOR)

Décret du 7 juillet 2000

Maintien en l’état ou commission permanente « récifs coralliens », voire « outre-Mer » du Conseil national de la biodiversité (CNB)

Comité national de l’observatoire de la biodiversité

Informel

Intégration au Conseil national de la biodiversité (CNB)

Comité national de suivi Natura 2000

Informel

Intégration au Conseil national de la biodiversité (CNB)

Comité national du système d’information nature et paysage (SINP)

Informel

Intégration au Conseil national de la biodiversité (CNB) ou comité d’orientation de l’Agence française pour la biodiversité (AFB)

Comité national « Trames verte et bleue »

Art. L.371-2 c. env.

commission permanente « trames verte et bleue » du Conseil national de la biodiversité (CNB)

Comité national « zones humides

Informel

commission mixte avec le Conseil national de l’eau (CNE)

Conseil national de la chasse et de la faune sauvage

Art. R. 421-1 à R. 421-6 c. env.

commission permanente « chasse » du Conseil national de la biodiversité (CNB)

Conseil national supérieur du patrimoine naturel et de la biodiversité

Arrêté du 26 mars 2004

Intégration au Conseil national de la protection de la nature (CNPN)

Groupe de concertation miroir de la directive-cadre stratégie pour le milieu marin

Informel

commission permanente « milieu marin » du Conseil national de la biodiversité (CNB) ou commission mixte avec le conseil national de la mer et des littoraux (CNML)

Groupe national poissons migrateurs

Informel

commission mixte Conseil national de la biodiversité (CNB) et Conseil national de l’eau (CNE)

3.  La question du Conseil national de la transition écologique

Codifié aux articles L. 133-1 à L. 133-5 du code de l’environnement, et issu de la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement, le Conseil national de la transition écologique a clairement un champ consultatif dont certaines parties recoupent celui attribué au CNB et au CNPN. En effet, l’article L. 133-2 dispose qu’il « est consulté sur : 1° les projets de loi concernant, à titre principal, l’environnement ou l’énergie ; 2° les stratégies nationales relatives au développement durable, à la biodiversité et au développement de la responsabilité sociétale et environnementale des entreprises. Il peut se saisir de toute question d’intérêt national concernant la transition écologique et le développement durable ou ayant un impact sur ceux-ci. »

Compte tenu de ses attributions, une solution aurait été de créer en son sein une commission centrée sur les questions de biodiversité, d’autant plus que l’article L. 133-1 du même code prévoit expressément qu’il « peut décider de la création de formations spécialisées permanentes en son sein. »

Cette éventualité a été écartée, ce dont votre rapporteure se félicite, pour plusieurs raisons. La composition du CNTE, qui est fixée par décret, n’aurait pas permis de disposer d’une représentativité suffisante sur un sujet comme la biodiversité, compte tenu du nombre et de la diversité des parties prenantes. Il aurait également été difficile d’obtenir une gouvernance équilibrée avec le CNPN. Enfin, dans le domaine environnemental, les autres instances comparables (comité national du bruit, conseil national de l’air), ne travaillent pas sur la base d’une gouvernance à deux niveaux (comité national et commission spécialisée). De plus, il aurait été délicat de recréer au sein d’une formation spécialisée ad hoc un second niveau de gouvernance pour des sujets techniques ou multisectoriels, comme cela est envisagé avec le CNB.

Pour autant, il apparaît nécessaire d’articuler l’action du CNTE, d’une part, et du CNB et du CPN, d’autre part, toujours dans l’optique d’une gouvernance plus adaptée aux questions de biodiversité et plus participative. À cet effet, votre rapporteure souhaite que les avis du CNTE portant principalement ou exclusivement sur des questions ayant trait à la biodiversité puissent être préparés par le CNB ou par le CNPN, ou par les deux instances si nécessaire. Elle se félicite que cette méthode ait été adoptée, à titre expérimental, pour la préparation du projet de loi pour la biodiversité.

Article 5
(articles L. 134-1 et L. 134-2 [nouveaux] du code de l’environnement)

Instances de gouvernance de la biodiversité

1.  Les dispositions du projet de loi

L’article 5, qui se compose de 9 alinéas, crée, après le chapitre III (« Conseil national de la transition écologique ») du titre III (« Institutions »)  du livre Ier (« Dispositions communes ») du code de l’environnement, un nouveau chapitre IV intitulé « Institutions relatives à la biodiversité ». Ce chapitre se compose de deux articles nouveaux : l’article L. 134-1 est consacré au Comité national de la biodiversité, et l’article L. 134-2 au Conseil national de la protection de la nature. Votre rapporteure se félicite du fait que les deux nouvelles instances se retrouvent, dans le même titre III, au même niveau que le CNTE, qui fait l’objet du chapitre III, et que l’ADEME, qui fait l’objet, dans le premier chapitre intitulé « Institutions intervenant dans le domaine de la protection de l’environnement », de la section 1.

● Le premier alinéa de l’article L. 134-1 nouveau définit le rôle du Comité national de la biodiversité qui doit constituer un « lieu d’information et d’échange sur les questions stratégiques de la biodiversité ». Cette définition correspond tout à fait au rôle dévolu au CNB dans la nouvelle gouvernance de la biodiversité : celui d’une instance sociétale de dialogue, de concertation et de débat sur l’ensemble des questions stratégique de la biodiversité.

Le deuxième alinéa de l’article précise que le CNB peut être consulté par le Gouvernement sur « tout sujet relatif à la biodiversité ». Cette formulation extrêmement large permet de n’écarter a priori aucun thème ayant un impact sur la biodiversité sur lequel l’avis du CNB éclairerait l’avis du Gouvernement. Le renvoi à un décret en Conseil d’État pour le champ de cette compétence consultative, mais également sa composition et son fonctionnement, donne toute garantie juridique que cette compétence s’exercera de façon la plus efficiente possible, et que sa composition et son fonctionnement respecteront pleinement les dispositions du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition, et au fonctionnement des commissions administratives à caractère consultatif précité. Ce renvoi permettra de préciser également la composition du CNB sous forme de collèges représentatifs des différents acteurs de la biodiversité, ainsi que son fonctionnement prévu sous la forme de commissions permanentes spécialisées ayant compétence sur des thèmes circonscrits comme le milieu marin ou la chasse. Il pourrait être intéressant de mener une réflexion sur la possibilité d’élargir les possibilités de saisine du CNB, par exemple par le CNPN sur des questions de nature scientifique relatives à la biodiversité exigeant un débat et un regard sociétaux. Ce croisement des regards et des analyses, outre qu’il aurait le mérite d’instaurer un dialogue entre les deux instances, permettrait sans doute d’approfondir l’aspect « sociologique » de questions à fort contenu scientifique. Cette faculté de saisine pourrait également s’imaginer, de façon réciproque, du CNPN par le CNB sur des questions ayant trait à la biodiversité et émergeant du débat public, mais dont l’étude globale nécessiterait un travail scientifique approfondi.

Le troisième alinéa de l’article prévoit que la composition du CNB concourra bien « à une représentation équilibrée des hommes et des femmes ». Cet objectif de valeur constitutionnelle sera atteint car la proportion des membres de chaque sexe composant le comité ne peut être inférieure à 40 %, même si un respect de la stricte parité entre représentants de chaque sexe aurait exigé que ce pourcentage soit porté à 50 %. Le décret en Conseil d’État, mentionné à l’alinéa précédent, offrira cependant toute garantie de respect de l’équilibre de cette représentation des deux sexes dans la mesure où il devra préciser la répartition par sexe « des personnes désignées par chacune des instances et autorités nécessaires (…) »

● L’article L. 134-2, également composé de trois alinéas, précise les missions et le fonctionnement du Conseil national de la protection de la nature (CNPN), pendant scientifique du CNB.

Le premier alinéa dispose que le CNPN a pour mission « d’apporter, par ses avis, une expertise scientifique et technique ».

Le deuxième alinéa précise le champ consultatif du CNPN, qui s’étend, de façon fonctionnelle, à tous les projets de loi, d’ordonnance ou de décret « concernant ses domaines de compétence et les travaux scientifiques compétents ». Compte tenu de l’importance du droit international en matière de biodiversité, votre rapporteure souhaiterait que ce champ puisse être élargi avant leur signature, aux traités et accords internationaux. Cet élargissement permettrait d’éclairer l’avis du Gouvernement lorsque ces textes intéressent des questions scientifiques ayant un impact sur la biodiversité. Il serait actuellement utile, par exemple, dans le cadre de l’examen du projet de loi autorisant la ratification de l’amendement au protocole de Kyoto du 11 décembre 1997 dont la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est saisie pour avis.

Le troisième alinéa de cet article prévoit qu’un décret d’application viendra préciser « son domaine de compétence, sa composition et son fonctionnement ». Même si elle la comprend, compte tenu de la faible proportion de femmes parmi les chercheurs et scientifiques de haut niveau dans les disciplines susceptibles d’envoyer des représentants au CNPN, votre rapporteure regrette la limitation – à 40 % – à une représentation équilibrée entre représentants de chaque sexe au sein du conseil « lorsque la répartition entre les sexes des experts de la discipline le permet ».

2.  La position de votre commission

Suivant les avis de votre rapporteure, votre commission a refusé de supprimer le Conseil national de la biodiversité, de modifier sa composition, d’intervertir son nom avec celui du Conseil national de la protection de la nature, et de préciser que la composition du CNB prend en compte « le poids des acteurs économiques ».

Elle a également refusé de rendre obligatoire sa consultation par le Gouvernement sur tout sujet relatif à la biodiversité, et d’étendre la consultation du Conseil national de la protection de la nature aux traités et accords internationaux.

Par ailleurs, elle a instauré la parité femmes – hommes au sein du CNB comme du CNPN, en renvoyant dans les deux cas au décret d’application, et a accepté que la composition du CNB concoure à une « représentation significative des territoires ultramarins tenant compte de la richesse de leur biodiversité ».

Enfin, elle a prévu qu’en cas de saisine des deux instances sur un même projet, chacune rende un avis et que leurs avis soient rendus publics.

*

* *

La commission est saisie de l’amendement CD47 de M. Lionel Tardy.

M. Lionel Tardy. Encore une fois, on retombe dans le même travers, on crée ou recrée des commissions consultatives, parmi lesquelles le Comité national de la biodiversité (CNB), « lieu d’information et d’échange sur les questions stratégiques liées à la biodiversité », dont la consultation sera facultative. Cette création ne nous semble pas nécessaire.

Tout d’abord, la création de tels comités doit se faire par voie réglementaire, et non par la loi – qui rend plus difficile l’évolution, et éventuellement la disparition, des structures ainsi créées. Ensuite, il existe déjà un Conseil scientifique du patrimoine naturel et de la biodiversité (CSPNB), qui s’est réuni quatre fois en 2012 – pour un coût de 42 000 euros.

Mme la rapporteure. Défavorable. Le CNB est le « Parlement » de la biodiversité ; il ne peut être confondu avec le CSPNB. Supprimer le CNB, c’est renoncer à avoir une instance sociétale de la biodiversité, et remettre celle-ci entre les seules mains des scientifiques et des techniciens. Le CNB est le pendant du Comité national Trames verte et bleue, qui va être transformé. Si nous le supprimons, nous n’aurons plus d’instance de débat.

Mme la ministre. Je précise que la création du CNB permet de supprimer une dizaine d’autres comités, notamment le Comité national Trames verte et bleue, puisque le CNB sera le seul lieu d’échange. Je vous en donnerai la liste tout à l’heure.

M. Lionel Tardy. En tout cas, cessons de créer des comités par la loi ! Recourons à la voie réglementaire : il est bien plus facile de les supprimer lorsqu’ils ne servent plus à rien. En effet, tout comité créé par la loi ne peut être supprimé que par la loi.

Mme la ministre. Voici la liste de tous les comités que la création du CNB permet de supprimer : le Comité de pilotage de la stratégie de création d’aires protégées, le Comité de révision de la stratégie nationale biodiversité, le Comité national de l’initiative française pour les récifs coralliens, le Comité national de l’observatoire de la biodiversité, le Comité national de suivi Natura 2000, le Comité national du système d’information nature et paysage, le Comité national Trames verte et bleue, le Comité national zones humides, le Conseil national de la chasse et de la faune sauvage, le Conseil national supérieur du patrimoine naturel et de la biodiversité, le Groupe de concertation miroir de la directive-cadre stratégie milieu marin, et enfin le Groupe national poissons migrateurs. (Applaudissements sur divers bancs)

M. Lionel Tardy. Très bien.

M. Bertrand Pancher. Pourquoi cet élément important ne figure-t-il pas dans l’exposé des motifs ?

Mme la ministre. Cette liste figure dans l’étude d’impact ; mais je conviens qu’elle aurait pu être reprise dans l’exposé des motifs de l’amendement.

L’amendement est retiré.

La commission en vient à l’amendement CD540 de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. Il convient de préciser les missions et les modalités de saisine du CNB.

Sur le modèle du Conseil national de la transition écologique (CNTE), nous proposons qu’il soit saisi obligatoirement sur tous les textes législatifs ou réglementaires ayant un impact sur la biodiversité et sur les politiques ayant un impact sur la biodiversité – je pense notamment au Schéma national des infrastructures de transport (SNIT), sachant que les infrastructures, notamment autoroutières, viennent rompre les continuités écologiques.

Nous proposons également qu’il suive le financement des politiques de biodiversité, en particulier le programme 113 de la loi de finances, qui subit régulièrement des gels de crédits sans consultation des acteurs concernés. Il nous paraît nécessaire d’avoir un débat sur le rôle du CNB, notamment au sujet des points précis que je viens d’évoquer.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Les dispositions que vous proposez sont pour la plupart de nature réglementaire : le champ de la compétence consultative, la composition et le fonctionnement du CNB seront précisés par décret en Conseil d’État. D’autre part, l’amendement CD4 rectifié, que je présenterai ultérieurement, vise à rendre la consultation du CNB par le Gouvernement obligatoire sur tout sujet relatif à la biodiversité, ou ayant un impact sur celle-ci. Votre amendement devrait donc être satisfait sur ce point.

Mme la ministre. Avis défavorable. Ces dispositions sont en effet de nature réglementaire.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CD493 de Mme Le Dain.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Je propose d’intervertir les intitulés des deux instances prévues par le texte : le Conseil national de la protection de la nature existant actuellement prendrait le nom de « Comité national de la biodiversité », et le Comité national de la biodiversité que le projet de loi vise à créer serait dénommé « Conseil national de la protection de la nature ».

Il appartient à la société et, partant, à l’autorité politique de décider s’il convient ou non de protéger la nature, et de prendre des décisions en conséquence. Tel n’est pas le rôle des scientifiques, à qui il revient de produire des connaissances et, à ce titre, de définir, en continu, la notion de biodiversité. En effet, celle-ci est par nature évolutive, notre environnement naturel n’étant lui-même pas intemporel.

Mme la rapporteure. Je ne comprends pas l’intérêt d’une telle interversion des dénominations, voire des rôles. Elle me paraît même dangereuse. Le CNB a vocation à être une instance sociétale qui rassemble toutes les parties prenantes, à l’image de l’actuel Comité national « Trames verte et bleue », que je préside. Pour sa part, le CNPN est composé de chercheurs, et son rôle est tout autre : rendre des avis techniques. Avis défavorable.

Mme la ministre. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement de précision CD21 de la rapporteure.

Elle en vient à l’amendement CD4 rectifié de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Comme indiqué précédemment, cet amendement prévoit que la consultation du CNB par le Gouvernement sera obligatoire sur tout sujet ayant trait à son champ de compétence.

Mme la ministre. Avis très défavorable : cette disposition risque d’être source de contentieux. En outre, il ne faudrait pas que la consultation devienne routinière, dans le seul souci que les avis figurent bien dans les dossiers, le cas échéant au détriment de leur qualité. Les instances créées par la loi ont, bien évidemment, vocation à être consultées, mais il est de la responsabilité du Gouvernement de mener ou non ces consultations, notamment en fonction de l’importance des sujets.

M. Bertrand Pancher. Je suis surpris que la rapporteure et la ministre défendent systématiquement des positions différentes. (Sourires)

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Comme si cela ne s’était jamais produit ! (Rires)

La commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CD647 de M. Bertrand Pancher.

M. Yannick Favennec. La rédaction du projet de loi est restrictive : il conviendrait que le Gouvernement puisse consulter le CNB non seulement sur tout sujet relatif à la biodiversité, mais sur tout texte ayant un effet notable sur celle-ci.

Mme la rapporteure. Dans la mesure où l’amendement précédent a été rejeté, je donne un avis favorable.

Mme la ministre. Cette règle étant beaucoup plus souple que celle prévue par l’amendement précédent, je n’ai pas d’objection.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CD490 de M. Michel Lesage.

M. Michel Lesage. Cet amendement vise à instaurer la parité au sein du CNB.

Mme la rapporteure. Je suis d’accord sur le fond, mais votre amendement est déjà satisfait par l’alinéa 6, dont les modalités d’application seront précisées par décret. Avis défavorable.

Mme la ministre. Avis favorable, au contraire. (Murmures sur divers bancs)

Mme la rapporteure. Il risque, hélas, d’être difficile d’instaurer la parité dans certaines instances. Le projet de loi pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes, que nous venons d’adopter en deuxième lecture, prévoit dans certains cas une représentation minimale de chaque sexe à hauteur de 40 %. Ce texte pose la même règle pour le CNB.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Il prévoit en outre « une représentation équilibrée des hommes et des femmes ».

M. Serge Letchimy. Cessons les hypocrisies : si nous sommes favorables à la parité, ne tergiversons pas et appliquons-la. Le quota de 40 % ne suffit pas. Inscrivons clairement la parité dans le texte.

Mme Suzanne Tallard. Soyons précis et cohérents avec les positions que nous défendons par ailleurs : parlons de « parité » plutôt que de « représentation équilibrée entre les hommes et les femmes ». Il appartiendra aux organismes concernés de respecter la parité et de faire des efforts pour surmonter les éventuelles difficultés qui se présenteront. Je suis favorable à l’amendement.

Mme la rapporteure. Dans sa rédaction actuelle, le projet de loi dispose que « la proportion des membres de chaque sexe composant le comité ne peut être inférieure à 40 % ». Rien ne s’oppose à ce que cette proportion ne soit pas en effet de 50 %.

Mme la ministre. Telle est en effet la rédaction actuelle, mais je soutiens l’amendement.

Mme Laurence Abeille. Les députés écologistes sont très sensibles à la question de la parité. Le texte apparaît quelque peu en retrait, il conviendrait d’affirmer plus clairement le principe de parité pour la composition du CNB.

M. Paul Giacobbi. Je suis favorable à la parité, mais le mieux est souvent l’ennemi du bien. Comme l’a rappelé la rapporteure, le projet de loi prévoit une représentation minimale de chaque sexe à hauteur de 40 %. Cette disposition vise non pas à écarter l’application de la parité, mais à la favoriser. Elle n’interdit nullement que le CNB comporte 50 %, voire 55 % de femmes. En outre, c’est une clause raisonnable, qui permettra de disposer d’une certaine marge. À l’opposé, la règle prévue par l’amendement de M. Lesage ne tolérera pas un écart supérieur à un entre le nombre d’hommes et de femmes au sein du CNB. Cela risque de poser de sérieux problèmes pratiques : comment fera-t-on, par exemple, pour nommer plusieurs spécialistes du même sexe ? Nous risquons d’être confrontés à des situations absurdes ou ingérables, et d’entraver le fonctionnement du comité.

M. Martial Saddier. Comme je l’ai indiqué au cours de la discussion générale, les députés UMP souhaitent l’instauration de la parité.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Si la commission adopte l’amendement CD490, il sera nécessaire de modifier l’alinéa 6 en séance publique.

La commission adopte l’amendement.

L’amendement CD176 de la rapporteure est retiré.

La commission en vient à l’amendement CD273 de M. Martial Saddier.

M. Martial Saddier. Les TPE et les PME constituent près de 99 % des entreprises françaises et irriguent nos territoires. Il convient de s’assurer qu’elles seront dûment représentées au sein du CNB. Je propose que celui-ci comprenne un collège de représentants des organisations d’employeurs, notamment de TPE et de PME.

Mme la rapporteure. Il est indispensable de prendre en compte les intérêts des TPE et des PME, mais il n’apparaît guère judicieux de créer un collège spécifique à cet effet. Avis défavorable.

Mme la ministre. Également.

M. Martial Saddier. Au cours de la discussion générale, vous avez vous-même souligné l’importance du rôle que jouent les PME et les TPE, madame la rapporteure. Je suis donc un peu surpris que vous donniez un avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

L’amendement CD489 de M. Michel Lesage est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CD488 de M. Serge Letchimy.

M. Serge Letchimy. Il importe de développer la solidarité écologique non seulement entre les territoires, mais aussi à l’échelle mondiale. Les territoires ultramarins concentrent 80 % de la biodiversité française, ce qui représente un défi pour eux. Nous proposons que la composition du CNB tienne compte de cette réalité. En effet, si l’on souhaite construire une véritable politique de protection et de valorisation de la biodiversité, les territoires ultramarins doivent être pleinement associés aux débats sur les questions stratégiques liées à celle-ci. En outre, il conviendra que l’Agence française pour la biodiversité décline son action outre-mer.

Mme la rapporteure. Avis favorable. Je propose néanmoins de remplacer « représentation équilibrée » par « représentation significative ».

Mme la ministre. Avis favorable.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Je propose de faire de votre amendement un nouvel alinéa après l’alinéa 6.

M. Serge Letchimy. D’accord.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. L’amendement CD488 rectifié devient donc : « Après l’alinéa 6, insérer l’alinéa suivant : “La composition du comité concourt à une représentation significative des territoires ultramarins, tenant compte notamment de la richesse de leur biodiversité.” »

M. Paul Giacobbi. L’essentiel des espaces maritimes sous juridiction française – plus de 10 millions de kilomètres carrés – est situé outre-mer. En outre, la biodiversité marine et terrestre est beaucoup plus importante outre-mer que sur le territoire métropolitain, Corse comprise. D’où l’importance de cet amendement. Il conviendra d’ailleurs de prévoir des dispositions analogues pour les organes de direction de l’Agence française pour la biodiversité. Dans l’avis favorable qu’elle a formulé sur ce projet de loi, l’Agence des aires marines protégées – dont je préside le conseil d’administration – a beaucoup insisté sur ce point.

La commission adopte l’amendement CD488 ainsi rectifié.

L’amendement CD663 de M. Bertrand Pancher est retiré.

La commission en vient à l’amendement CD48 de M. Lionel Tardy.

M. Lionel Tardy. Le CNPN a été créé par un décret de 2006 et fonctionne très bien : il a tenu quarante-huit réunions en 2012 pour un coût de 75 000 euros. Il n’est donc pas nécessaire de le créer à nouveau, comme le prévoit ce projet de loi. De plus, celui-ci confie au CNPN une mission d’expertise scientifique, qui fait déjà plus ou moins partie des prérogatives du Conseil scientifique du patrimoine naturel et de la biodiversité. Avec toutes ces instances, il y a de quoi s’y perdre !

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Il convient, au contraire, de consacrer le rôle du CNPN dans la loi.

Mme la ministre. Le CNB et le CNPN remplaceront la dizaine d’instances que j’ai citées précédemment. Or, la suppression de ces dernières suscite de fortes réticences. Il est donc nécessaire d’inscrire ces dispositions dans la loi. En outre, il convient de préserver un certain équilibre entre le CNB et le CNPN.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CD7 2e rectification de la rapporteure et CD541 de Mme Laurence Abeille.

Mme la rapporteure. Comme pour le CNB, je propose de rendre obligatoire la consultation du CNPN par le Gouvernement sur tout projet de loi, d’ordonnance ou de décret ayant trait directement à la biodiversité.

Mme la ministre. Avis défavorable, pour les mêmes raisons que précédemment. Une telle disposition relèverait non pas de la loi, mais du règlement. D’autre part, il n’est pas opportun d’obliger le Gouvernement à consulter le CNPN, notamment parce que cette règle risque de susciter des contentieux. Il sera toujours possible au Parlement, en particulier à votre commission, de demander la consultation du CNPN, si celle-ci a été omise.

Mme Laurence Abeille. Je me réjouis également de la réduction du nombre de structures. Le CNPN étant la seule instance scientifique et technique du nouveau dispositif, il convient de l’associer clairement aux politiques de la biodiversité. On ne saurait faire l’économie de son avis. Cela dit, j’entends les arguments de Mme la ministre, tout en regrettant que le caractère facultatif de la saisine affaiblisse quelque peu le texte.

Les amendements sont retirés.

La commission en vient à l’amendement CD98 rectifié de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Compte tenu de l’importance croissante du droit international de l’environnement, il paraît opportun que le champ de la compétence consultative du CNPN soit étendu, avant leur signature, aux traités et accords internationaux en matière de biodiversité ou ayant une incidence notoire sur celle-ci. Un travail d’expertise pourra ainsi se faire en amont.

Mme la ministre. Défavorable. Le ministère des affaires étrangères craint que cela ne complique les procédures. Chaque ministère a ses propres comités et conseils et il n’est pas envisageable de leur soumettre tous les projets de traité.

Il va de soi, cependant, que le ministère de l’écologie est associé à la réflexion sur les traités et conventions ayant trait aux sujets qui le concernent. Aujourd’hui, le Conseil national de la transition écologique est saisi chaque fois que cela est nécessaire. Pourquoi mettre en doute la volonté du Gouvernement de consulter ces instances ? En outre, conférer un caractère obligatoire à de telles consultations pourrait donner lieu à des contentieux. Et je rappelle que les traités et conventions sont soumis à la ratification du Parlement : il ne faudrait pas que les différents conseils soient tentés de s’ériger en parlements bis !

M. Martial Saddier. Vous faites bien de souligner que c’est le Parlement qui ratifie les traités. Au reste, ces textes sont parfois soumis à d’importantes contraintes en termes de délais, ce qui rend d’autant plus périlleuse l’idée d’une consultation obligatoire.

Mme la rapporteure. Dans la mesure où les deux amendements précédents ont été retirés, la consultation ne serait que facultative.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CD487 de M. Lesage.

M. Michel Lesage. Puisqu’un décret fixe la composition du CNPN, mieux vaut que le Conseil d’État précise aussi les conditions dans lesquelles la parité est assurée dans cette instance. En parlant de « représentation équilibrée entre les femmes et les hommes lorsque la répartition entre les sexes des experts de la discipline le permet », le projet de loi semble sous-entendre que le nombre d’experts femmes dans ces domaines est insuffisant…

Mme la rapporteure. Tout en étant favorable, bien entendu, à la parité, je ne voudrais pas que des amendements rendent inapplicables certaines dispositions. Sagesse. (Sourires)

Mme la ministre. Avis favorable.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement de précision CD178 de la rapporteure.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. L’amendement CD22 rectifié de la rapporteure tombe.

Mme la rapporteure. Je le regrette car cet amendement visait à prévoir une représentation équilibrée des sciences du vivant et des sciences humaines au sein du CNPN.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Afin d’inclure l’étude des sols et des sous-sols, importante pour comprendre la biodiversité, il serait judicieux de parler de « sciences de la nature et de l’environnement » plutôt que de « sciences du vivant ».

La commission examine, en discussion commune, les amendements CD23 de la rapporteure et CD542 de Mme Abeille.

Mme la rapporteure. Lorsque les deux instances sont saisies d’un même sujet, il convient de préciser que chacune d’entre elles rend un avis et que cet avis est rendu public.

Mme Laurence Abeille. En effet. Les deux instances sont complémentaires et doivent se situer au même niveau, l’une fournissant une analyse d’ordre stratégique et sociétal, l’autre une expertise scientifique et technique.

Mme la ministre. Il va de soi que le CNB et le CNPN seront très soucieux de l’indépendance de leurs avis. Avis plutôt défavorable.

L’amendement CD542 est retiré.

La commission adopte l’amendement CD23.

Elle en vient à l’amendement CD664 de M. Bertrand Pancher.

M. Bertrand Pancher. Il s’agit en quelque sorte d’un amendement de cohérence avec l’amendement précédemment adopté de M. Letchimy.

Mme la rapporteure. Je salue cette volonté de prendre en compte la dimension ultramarine de la biodiversité. Avis défavorable cependant : le CNPN n’est pas une assemblée mais une instance d’expertise de haut niveau qui comprendra bien évidemment des spécialistes de la biodiversité ultramarine.

M. Bertrand Pancher. Je retire l’amendement.

M. Serge Letchimy. Je le reprends. La biodiversité implique que l’on mette en cohérence les stratégies de recherche, de développement et de protection avec la résilience populaire. Si l’on ne domicilie pas le dispositif dans les bassins maritimes transfrontaliers de la Martinique, de la Guadeloupe et de la Guyane, dans le cadre plus général de la Caraïbe d’une part, de l’Amazonie d’autre part, on s’expose à une perte d’ingénierie qui aggravera la méconnaissance des populations vis-à-vis de la biodiversité de leur propre milieu et on entravera toute dynamique de progrès.

Le problème est analogue à celui de la reconnaissance des plantes médicinales des outremers dans la pharmacopée européenne, que nous n’avons réussi à imposer que tout récemment. Au temps de l’esclavage, on avait interdit l’utilisation de ces plantes de peur que les esclaves n’empoisonnent leurs maîtres. Mais nous avons encore le plus grand mal à faire nommer des experts de ce domaine – pas forcément ultramarins, là n’est pas la question – dans les comités scientifiques nationaux.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Vous ne pourrez reprendre cet amendement qu’en séance publique, mon cher collègue. Je précise toutefois que les collectivités territoriales ne sont pas représentées au sein du Conseil national de protection de la nature.

L’amendement CD664 est retiré.

La commission adopte l’article 5 ainsi modifié.

Article 6
(articles L. 371-2 et L. 134-1 [nouveau] du code de l’environnement)

Intégration des missions du comité national « trames verte et bleue »

L’article 6, composé de deux alinéas, permet d’intégrer au futur Comité national de la biodiversité les missions actuellement dévolues au comité national « trames vertes et bleue ». Il prévoit en effet que le document-cadre intitulé « Orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques » est élaboré, mis à jour et suivi par l’autorité administrative compétente de l’État en association avec le Comité national de la biodiversité, en lieu et place du comité national « trames verte et bleue ».

Votre rapporteure juge cette substitution bienvenue, dans la mesure où la mise en place ou la restauration des continuités écologiques, dans les milieux terrestres comme aquatiques, entre directement dans le champ de compétence du CNB puisqu’il s’agit d’une question ô combien stratégique pour la biodiversité.

Le second alinéa prévoit que l’entrée en vigueur de l’article 6 aura lieu à la date de publication du décret en Conseil d’État mentionné à l’article L. 134-1, ce qui paraît cohérent dans la mesure où la substitution du CNB au comité national « trames verte et bleue » ne peut avoir lieu avant la publication de ce décret précisant la composition et le fonctionnement du CNB. Le fait d’avoir prévu une entrée en vigueur, à défaut, « six mois après la promulgation de la présente loi » constitue une précaution utile de nature à garantir l’effectivité d’une telle substitution ainsi que la diligence de l’administration.

*

Suivant les recommandations de votre rapporteure, la commission a adopté cet article modifié par deux amendements rédactionnels.

*

* *

La commission adopte les amendements rédactionnels CD264 et CD265 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 6 ainsi modifié.

Article 7
(article L. 371-3 du code de l’environnement)

Substitution des comités régionaux de la biodiversité aux comités régionaux « trames verte et bleue »

1.  Les dispositions du projet de loi

L’article 7, qui se compose de trois alinéas, vise à procéder à une substitution similaire à celle de l’article 6, mais au plan régional, c’est-à-dire à substituer aux comités régionaux « trames verte et bleue » (CRTVB) les futurs comités régionaux de la biodiversité (CRB).

Le premier alinéa modifie en ce sens l’article L. 371-3 du code de l’environnement en prévoyant que le « document-cadre intitulé " Schéma régional de cohérence écologique " est élaboré, mis à jour et suivi conjointement par la région et l’État en association avec un comité régional de la biodiversité créé dans chaque région. ».

Cette modification se limite pour l’essentiel à ce changement de dénomination, les CRTVB disposant d’ores et déjà de la faculté de se saisir d’un champ de questions touchant à la biodiversité extrêmement étendu, allant au-delà de la seule question des continuités écologiques et de la reconstitution de la trame verte et bleue. Une modification de leurs missions ainsi que de leur composition sera néanmoins peut-être nécessaire de façon à leur permettre d’intégrer, le cas échéant, des représentants des enjeux marins.

Le deuxième alinéa vise à valider les associations déjà réalisées – à l’entrée en vigueur de la loi relative à la biodiversité – des CRTVB à l’élaboration des schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE), qui est actuellement en cours. Ces associations valent celles des CRB qui prendront leur succession. Les dispositions transitoires visent à ne pas remettre en cause les instances actuelles, les CRTVB, qui n’ont que très récemment été installées et qui travaillent activement à l’élaboration des SRCE. L’adoption des SRCE – qui constituent un des éléments-clés de la mise en place au niveau régional d’une politique de préservation et de reconquête de la biodiversité – doit en effet rester la priorité de ces comités.

Le troisième alinéa prévoit une entrée en vigueur de l’article 7 à la date de parution du décret instituant le Comité national de la biodiversité, ce qui paraît cohérent, car les CRB ne sauraient exister, et par conséquent commencer à travailler, sans que l’instance nationale, le CNB, ne soit créée. Le fait d’avoir prévu une entrée en vigueur, à défaut, « six mois après la promulgation de la présente loi » constitue, de la même façon qu’à l’article 6, une précaution utile de nature à garantir l’effectivité de la substitution des CRB aux CRTVB ainsi que la diligence de l’administration à préparer et à publier ledit décret de création du CNB.

2.  La position de votre commission

À la demande du Gouvernement, votre commission a accepté la création, dans chaque département et région d’outre-mer, d’un comité régional de la biodiversité qui servira de lieu d’information, d’échanges et de consultation sur tous les sujets de biodiversité (terrestres, littoraux et marins). Cette instance permettre de simplifier la gouvernance de la biodiversité en faisant converger les différentes initiatives menées en faveur de la biodiversité autour d’une même gouvernance sociétale. Un décret définira la composition, le fonctionnement et les compétences de tels comités régionaux, qui pourront reprendre les missions confiées à l’IFREBIOM (initiative française pour la conservation et la gestion de la biodiversité outre-mer) depuis son lancement en novembre 2009.

*

* *

La commission adopte l’amendement rédactionnel CD266 de la rapporteure.

Puis elle en vient à l’amendement CD543, de Mme Brigitte Allain.

Mme Laurence Abeille. Nous souhaitons que les représentants des enjeux marins et côtiers, aujourd’hui absents des comités régionaux « trames verte et bleue », siègent dans les comités régionaux de la biodiversité. La qualité de l’eau est en effet vitale pour certains secteurs comme la conchyliculture. En 2012, près de 90 % des eaux présentaient une qualité bactériologique moyenne. Les substances polluantes ont des effets directs sur ces élevages, menaçant de ce fait tout un pan d’activité dont le chiffre d’affaires annuel approche de 500 millions d’euros. La disposition proposée permettrait de mieux prendre en compte les intérêts de ce secteur.

Mme Geneviève Gaillard, rapporteure. Mais elle ne relève pas du domaine de la loi ! En outre, on ne sait trop ce que recouvre l’expression : « représentants des enjeux marins et côtiers ». Avis défavorable par conséquent.

Mme Ségolène Royal, ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie. Même avis : la disposition suggérée ici figurera dans les décrets fixant la composition et les compétences des comités régionaux. On peut se faire plaisir en multipliant des précisions qui relèvent en fait du domaine réglementaire, mais le danger est alors d’affaiblir une loi que le Conseil d’État a déjà bien « nettoyée » de ce point de vue.

Mme Laurence Abeille. Confirmez-vous, madame la ministre, que notre demande sera satisfaite par la voie réglementaire ?

Mme la ministre. Oui.

L’amendement est retiré.

La commission examine l’amendement CD544 de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. Cet amendement d’appel tend à fixer une date butoir pour l’élaboration des schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE). Sauf erreur, seules deux régions – le Nord-Pas-de-Calais et l’Île-de-France – en ont adopté un. Où en sont les autres ?

Le texte n’évoque pas l’architecture, dans les régions, de la politique de la biodiversité. Pouvez-vous nous préciser, par exemple, quels liens seront établis entre les comités régionaux de la biodiversité et les agences mises en place par les régions ? Selon les éclaircissements que vous nous fournirez, nous pourrions déposer des amendements en séance afin de préciser cette organisation.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Cet amendement n’aurait pas de réelles conséquences : il ne prévoit pas de sanction en cas de non-respect de la date butoir. En outre, la précision que vous souhaitez trouverait plus sa place dans le projet de loi portant réforme territoriale que dans celui-ci.

Mme la ministre. Vous posez une bonne question, madame Laurence Abeille, car ces schémas, prévus, devront bien être réalisés. Reste que les régions ploient sous le poids de tous les schémas qu’elles ont à élaborer – schémas des trames verte et bleue, schémas de cohérence écologique, etc. –, de sorte que le risque est grand qu’ils ne soient rangés dans un tiroir et ne servent à rien.

Toutefois, je souhaite vous rassurer en ce qui concerne l’élaboration des schémas de cohérence écologique. Le premier a été adopté en octobre 2013 en Île-de-France. Les trois prochains le seront d’ici à juillet dans les régions Rhône-Alpes, Nord-Pas-de-Calais et Basse-Normandie. Sept autres sont prévus pour le deuxième semestre dans les régions Provence-Alpes-Côte-d’Azur, Haute-Normandie, Auvergne, Midi-Pyrénées, Aquitaine et Centre. Ce sont donc onze schémas qui devraient être adoptés d’ici à la fin de 2014, les autres – Poitou-Charentes, Bourgogne, Champagne-Ardenne, Languedoc-Roussillon, Lorraine, Franche-Comté et Bretagne – devant l’être d’ici à la fin de 2015. De fait, certaines régions ont concentré leurs efforts sur d’autres schémas, d’où un retard qui ne doit rien à une mauvaise volonté : ainsi la mienne a effectué un gros travail, en partenariat avec le Conseil économique, social et environnemental régional, pour mettre au point le schéma des trames verte et bleue.

L’amendement est retiré.

La commission en vient à l’amendement CD746 du Gouvernement.

Madame la ministre. Cet amendement vise à simplifier la gouvernance de la biodiversité dans les départements et régions d’outre-mer, où se situe une part majeure des enjeux en la matière. Il s’agit de faire converger dans ces territoires les initiatives menées en faveur de la biodiversité terrestre et marine autour du comité régional de la biodiversité : celui-ci donnera un avis sur les projets traitant de biodiversité ou susceptibles d’affecter la biodiversité, ainsi que sur la prise en compte des trames verte et bleue dans le schéma d’aménagement régional, qui vaut schéma régional de cohérence écologique. Des dispositions transitoires dispenseront de cette obligation les schémas en cours d’élaboration ou dont la révision se trouve à un stade avancé.

Un décret définira la composition et le fonctionnement de ces comités régionaux, qui seront proches de ce qui est prévu pour ceux de métropole, et fixera leurs compétences.

Cet amendement sera complété par l’amendement CD772 à l’article 9, créant dans chaque bassin océanique ultramarin une délégation de l’Agence française de la biodiversité, qui sera chargé de mettre en œuvre les politiques publiques liées à la biodiversité, conformément aux missions fixées par le code de l’environnement. La part de la biodiversité ultramarine dans la biodiversité nationale étant de 80 %, il importe en effet que l’Agence soit présente outre-mer afin que l’ingénierie de la connaissance, de la protection, de la valorisation de la biodiversité soit en adéquation avec les enjeux locaux. D’où une déclinaison dans chaque bassin océanique ultramarin – océan Atlantique, océan Indien et océan Pacifique.

Mme le rapporteur. La majeure partie de notre biodiversité est en effet concentrée outre-mer et ces amendements s’imposent donc pour reconnaître le rôle que ces territoires jouent comme acteurs de cette biodiversité et leur accorder la place qu’ils méritent dans l’organisation du dispositif créé à cet effet.

M. Serge Letchimy. Nous franchissons ce soir une étape historique ! Le grand poète Aimé Césaire m’a tenu à plusieurs reprises un propos dont je n’avais pas compris toute la portée au premier abord : « Cherche dans la nature et tu trouveras. ». Me parlant de développement économique, de société, de culture, de patrimoine, il savait que nous nous trouvions face à une difficulté majeure qui n’était pas seulement budgétaire ou financière : nos pays ont besoin de construire une stratégie de développement économique fondée sur la résilience, patrimoniale et culturelle.

Et si on lit bien la poésie de Césaire, on voit que la biodiversité est au cœur de sa rébellion et de son combat. C’est à travers elle qu’il est allé chercher l’inspiration pour s’élever et être l’éveilleur des consciences, celui qui nous permet à tous, quelle que soit notre couleur, de conjurer les effets de la colonisation et de l’esclavage pour emprunter de nouvelles voies, dans la solidarité avec la nature.

Grâce à votre amendement CD746, nous disposerons d’un comité régional dans chaque département et région d’outre-mer. Sans nous dispenser d’observer les grandes directives nationales, très importantes pour nous, nous pourrons ainsi débattre en toute clarté, en nous inscrivant résolument dans notre géographie cordiale propre.

Nous étions en train de perdre le contact avec la nature. L’aliénation ne consiste pas seulement, en effet, dans la perte de sa culture, c’est aussi un assimilationnisme qui fait perdre le contact avec sa propre nature. C’est une troisième forme de colonisation, la plus grave parce qu’elle est le fait, non de l’autre, mais de nous-mêmes. Les Antillais, les Mahorais et les Réunionnais étaient ainsi dépossédés de toute prise sur leur devenir.

Vous acceptez également d’instituer une délégation de l’Agence pour la biodiversité, dans laquelle je vois un véritable laboratoire de recherche, d’innovation et de développement au niveau national, dans la ligne de la déclaration de Rio et de la convention sur la biodiversité biologique. Dans cette perspective, nous avons besoin d’une assez grande autonomie intellectuelle pour créer une ingénierie locale. Et vous avez parfaitement vu, dans ce texte d’importance majeure pour la France et pour le monde, que l’innovation n’est pas affaire que de technologie moléculaire, mais qu’elle exige aussi de combattre le pillage de nos richesses végétales, marines ou animales par les grands trusts économiques, afin de développer notre savoir-faire.

Je vous remercie, madame la ministre, au nom de mon pays, la Martinique, et je souhaite que nos collègues votent à l’unanimité les deux amendements que vous venez de défendre.

Mme la ministre. Je vous remercie, monsieur Serge Letchimy, pour vos mots et pour avoir cité cette belle phrase d’Aimé Césaire. Je vous remercie également de vous mobiliser pour la biodiversité alors qu’il y a tant de problèmes économiques outre-mer. Vous montrez bien, en cela, qu’il n’y a pas d’opposition entre le développement économique et la protection de la nature – ce dont j’ai la conviction très profonde.

Les départements et régions d’outre-mer disposent d’atouts formidables qu’il faut faire valoir en métropole, qu’il s’agisse de l’autonomie énergétique, d’un nouveau modèle de développement, de la création d’emplois dans les filières du bâtiment ou de l’organisation de chantiers de jeunes. Il y a là une chance extraordinaire à saisir. Merci de défendre aussi bien cette cause, d’autant que ce n’est pas forcément un combat facile : tout le monde ne comprend pas cette hiérarchie des valeurs qui privilégie un autre développement durable, celui qui prend en compte la lutte contre le chômage.

Mme Chantal Berthelot. Je vous remercie à mon tour, madame la ministre, d’avoir pris en considération notre demande, ainsi que de la cohérence politique dont vous faites preuve à travers ces deux amendements.

En Guyane, la biodiversité n’est pas à chercher : elle est partout, au point, je l’ai déjà dit un peu par provocation, que notre département devrait pouvoir bénéficier de 80 % de la représentation au sein des différentes instances créées par ce projet ! En tout cas, il suffit d’évoquer Antécum-Pata ou le parc national amazonien de Guyane pour mesurer l’importance de l’enjeu pour notre territoire.

J’espère pour la Guyane, madame la ministre, que seront bien prises en compte dans la suite du débat les populations autochtones et locales détentrices d’un savoir-faire traditionnel.

Enfin, à ceux de nos collègues qui souhaiteraient qu’on fasse dans ce projet une place spécifique aux régions littorales ou de montagne, je rappellerai que la France a tout à gagner à reconnaître ainsi que les départements et régions d’outre-mer font partie intégrante de la France : c’est aussi mettre en valeur la montagne et le littoral.

La commission adopte l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CD179 de la rapporteure.

Elle adopte l’article 7 ainsi modifié.

Article 7 bis [nouveau]
Prise en compte de la pollution lumineuse par la trame verte et bleue

Après l’article 7, votre commission a adopté deux amendements créant des articles additionnels, le premier pour compléter l’objectif de la trame verte et bleue afin de prendre en compte la « gestion de la lumière artificielle la nuit », le second pour adapter la gouvernance de l’ONCFS à son rôle prépondérant dans la préservation et la reconquête de la biodiversité. Désormais, l’ONCFS sera placé sous la double tutelle des ministres chargés de l’agriculture et de l’écologie ; la composition de son conseil d’administration sera modifiée puisqu’il comprendra des représentants de chaque niveau des collectivités territoriales et que le nombre de sièges réservés aux représentants des milieux cynégétiques sera réduit.

*

* *

La commission examine l’amendement CD545 de M. François-Michel Lambert, portant article additionnel après l’article 7.

Mme Laurence Abeille. Aux termes du code de l’environnement, les trames verte et bleue « ont pour objectif d’enrayer la perte de biodiversité en participant à la préservation, à la gestion et à la remise en bon état des milieux ». Nous souhaitons ici prendre plus particulièrement en compte l’impact de la pollution lumineuse et, pour cela, établir une « trame noire », ou une trame nocturne. Je rappelle qu’une grande partie de la faune vit totalement ou partiellement la nuit.

Mme la rapporteure. Avis favorable.

Mme la ministre. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la commission dans la mesure où la disposition proposée est déjà comprise dans les objectifs des trames verte et bleue.

La commission adopte l’amendement.

Article 7 ter [nouveau]
Adaptation de la gouvernance de l’ONCFS

*

* *

La commission en vient à l’amendement CD37 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Cet amendement vise à adapter la gouvernance de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) afin de conforter sa contribution à la préservation et à la reconquête de la biodiversité. Le moment est favorable dans la mesure où les responsables de cet office sont en train de faire évoluer cette gouvernance.

Mme la ministre. Cet amendement ne porte pas vraiment à conséquence et je m’en remets donc à la sagesse de la commission, sachant de toute façon que si l’on réduit la représentation des chasseurs pour accroître celle des collectivités, celles-ci désigneront des élus chasseurs. Mais c’est ici stigmatiser ces derniers sans grand profit.

Mme Viviane Le Dissez. Les représentants de l’ONCFS que nous avons rencontrés, Mme la rapporteure et moi, approuvaient la modification que nous proposons. Nous ne sommes pas dupes, mais ce peut être l’esquisse d’une nouvelle approche.

La commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CD679 de M. Joël Giraud.

M. Joël Giraud. Nous proposons la création d’un registre national des obligations de compensations écologiques, de façon à assurer le suivi de celles-ci. Financé par les maîtres d’ouvrage, ce nouvel outil ne coûterait rien aux finances publiques. Il comporterait un système d’information géographique (SIG), qui permettrait de localiser les espaces où sont réalisées ces compensations.

Mme la rapporteure. Mon avis est a priori défavorable : cela supposerait de créer un nouvel opérateur de l’État, puis de procéder à une évaluation exhaustive des opérations de compensation écologique, évaluation qui est aujourd’hui loin d’être réalisée. Cela étant, monsieur le président, le sujet vaudrait sans doute la peine que nous créions une mission d’information parlementaire pour étudier la pertinence d’un tel dispositif.

Mme la ministre. Même avis : défavorable.

La commission rejette l’amendement.

TITRE III
AGENCE FRANÇAISE POUR LA BIODIVERSITÉ

Le titre III du projet de loi constitue à l’évidence la partie centrale du projet de loi, celle qui lui donne à la fois une identité forte et une raison d’être incontestable. En effet, il vise à doter la France d’un grand opérateur public en matière de biodiversité, un pendant institutionnel à ses homologues étrangers (20), et en France à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie : l’Agence française pour la biodiversité. Cette création, à la fois très attendue et très débattue parmi les acteurs de la biodiversité, vise donc un haut degré de qualité et d’expertise, tout en permettant à la France d’atteindre en matière de biodiversité un niveau d’exemplarité stratégique, notamment dans le cadre de la prochaine 21e COP de Paris sur le changement climatique en 2015.

Le parallélisme entre l’AFB et l’ADEME, garant de l’exigence des pouvoirs publics à son égard, se retrouve à deux niveaux :

– au niveau juridique, puisque dans la partie législative du code de l’environnement, au sein du livre Ier (« Dispositions communes », et plus précisément du titre III (« Institutions ») et du chapitre Ier (« Institutions intervenant dans le domaine de la protection de l’environnement »), les dispositions relatives à l’Agence française pour la biodiversité se trouveront au même niveau que celles relatives à l’ADEME, qui fait l’objet de la section 1 ;

– au niveau politique, puisque sa création a été décidée au plus haut niveau de l’État : c’est en effet un discours du président de la République, prononcé en ouverture de la première Conférence environnementale (13-14 septembre 2012) qui l’a portée sur les fonts baptismaux ; « la mise en œuvre de ces priorités », affirmait-il, « pour la biodiversité appelle, là encore, un instrument nouveau et donc je propose la création d’une agence nationale de la biodiversité, sur le modèle de l’ADEME, qui viendra en appui aux collectivités locales, aux entreprises, aux associations pour utiliser tous les instruments, là encore, qui pourront permettre d’atteindre nos objectifs. »

Cette nouvelle entité que constitue l’AFB a donc vocation à devenir le premier opérateur de l’État dans le domaine de la biodiversité, un fer de lance destiné à faciliter, conformément à l’intérêt général, l’atteinte des 20 objectifs ambitieux fixés dans la stratégie nationale pour la biodiversité 2011-2020, elle-même répondant aux exigences du Plan stratégique 2011-2020 pour la diversité biologique adopté en octobre 2010 à Nagoya.

Cette avancée majeure dans la construction d’une politique publique ambitieuse et intégrée visant à protéger et à reconquérir la biodiversité est naturellement saluée par votre rapporteure. Afin d’en mesurer l’apport, elle se propose, d’une part, de retracer l’historique de la réflexion ayant conduit à proposer la création de l’AFB, puis d’examiner les dispositions qui la concernent dans le projet de loi.

I. LA GENÈSE DE L’AGENCE : UNE RÉFLEXION PORTÉE PAR TOUS LES ACTEURS, NÉE SOUS LES AUSPICES DU GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT

A.  LE PROJET D’AGENCE DE LA NATURE

1.  Le Grenelle de l’environnement a permis l’émergence du projet de l’agence de la nature

Si les acteurs de la biodiversité en France appellent de longue date à la création d’un opérateur unique de l’État en matière de lutte contre la dégradation de la biodiversité – comme à la réforme en profondeur de la gouvernance de cette dernière –, la formalisation de cet objectif remonte au Grenelle de l’environnement.

Au sein de celui-ci, le groupe de travail n° 2 (« Préserver la biodiversité et les ressources naturelles »), présidé par le sénateur Jean-François Legrand, demandait en effet en conclusion de ses travaux la constitution d’une « mission parlementaire sur l’opportunité, la faisabilité, le périmètre, les missions, les moyens, la méthode et le calendrier de création d’une agence de la nature, chargée de la coordination de la gestion des espèces sauvages, des espaces naturels et des crises écologiques ». Un « état des lieux des organismes existants » devait « être assuré pour les mettre en cohérence ». Une mission parlementaire devait également « intégrer la structuration régionale de cette agence ».

Le groupe 2 du Grenelle de l’environnement faisait ressortir l’émiettement des interventions de l’État dans le domaine de la gestion des espaces naturels et des espèces sauvages, cette gestion étant le fait, comme le présent rapport l’indiquait, d’une « trentaine d’organismes nationaux, de nature juridique variée, sous tutelle exclusive ou sous cotutelle du ministère de l’environnement et du développement durable ». « Cette multiplication des organisations compétentes par milieu ou par fonction, précisait ce rapport, est remise en cause, dans l’optique de proposer une solution pour réduire l’éclatement des compétences, accroître la transversalité, la visibilité et la capacité programmatique par résultats et concentrer ses efforts sur des missions techniques stables. Par ailleurs, constituée en établissement doté d’un conseil d’administration, sa gouvernance pourrait rassembler tous les acteurs. Le renforcement des capacités d’expertise, de médiation et d’accès à l’information est au cœur de cet enjeu, notamment pour les collectivités territoriales, les entreprises et les associations. »

L’idée qui présidait à ce projet du groupe 2 était de créer une « agence nationale de la nature », c’est-à-dire une organisation à compétence nationale et cohérente de la biodiversité, permettant, dans le même temps, un renforcement de la concertation. Le projet d’agence a soulevé un grand intérêt de la part des participants, avec toutefois, des prises de positions contrastées. C’est ainsi que :

– les représentants des syndicats avaient souligné l’importance d’une articulation de l’action de ce nouvel organisme avec celle des services déconcentrés de l’État et insisté sur la « nécessité de conserver les moyens financiers et humains et le statut des personnels » ;

– les associations voyaient dans la création d’une agence nationale de la nature, « un moyen de transparence, d’efficacité et de partenariat renforcés » ;

– les collectivités territoriales y voyaient « l’intérêt d’un guichet unique (position partagée par le collège employeurs), d’une expertise et d’une capacité gestionnaire renforcées » ;

– le collège État soulignait, quant à lui, « la difficulté des réformes institutionnelles sous-jacentes et les lourdeurs possibles d’une très grande agence de la nature ».

On voit ainsi que des objections étaient présentées par les différents collèges du Grenelle à cette suggestion d’ « agence de la nature », même si cette idée suscitait un réel intérêt de principe. Notons à ce stade que les deux lois adoptées par le Parlement, « Grenelle I » du 3 août 2009 puis « Grenelle II » du 12 juillet 2010 ne comportaient pas de dispositions consacrées à la mise en place d’une agence nationale de la nature.

2.  Le rapport du CGEDD « sur l’évolution de l’organisation des opérateurs publics en matière de protection de la nature »

Le rapport présenté par MM. Michel Badré et Jean-Philippe Duranthon et intitulé « L’évolution de l’organisation des opérateurs publics en matière de protection de l’environnement », qui a été établi avec l’inspection générale des finances en juillet 2010 pour le compte du Conseil général de l’environnement et du développement durable, a posé la problématique de la création d’une agence de la nature et il a servi largement de base de réflexion et de discussion sur ce thème.

Cet intéressant rapport établissait d’abord un constat sévère : « même encadrée par des contrats d’objectifs signés avec l’État, la multiplicité des initiatives et des organismes ne permet plus d’atteindre les objectifs que s’est assignée la France. Ce dispositif ne permet pas d’assurer la cohérence des interventions publiques. Il ne met pas la France en mesure de respecter les obligations de résultats fixées par les directives européennes. Il maintient un déséquilibre dans les financements. Il n’assure ni l’efficacité de l’action répressive ni le développement des compétences et l’expertise nécessaires pour accompagner les opérateurs. »

Le « rapport Badré » préconisait une structuration des acteurs en réseau et la création d’une tête de réseau, en l’espèce l’agence de la nature, laquelle devait remplir cinq fonctions principales :

– la gestion de la connaissance, c’est-à-dire la façon dont sont gérés l’émission, la validation, le traitement et la communication au sens large des inventaires réalisés sur le terrain ;

– l’évaluation, autrement dit la mesure de l’efficacité des politiques publiques en matière de biodiversité et la mesure de leurs effets sur l’état réel des écosystèmes qu’elles visent à préserver et à restaurer, cela correspondant à deux missions – la tenue d’un répertoire des expertises existantes et la structuration des dispositifs d’évaluation existants ;

– la mutualisation de l’expertise, c’est-à-dire les moyens permettant de rendre l’expertise disponible mobilisable par l’ensemble des parties prenantes (administrations publiques, opérateurs, associations, collectivités) ;

– le pilotage de la performance des opérateurs de l’État ;

– la mutualisation enfin des fonctions de soutien, notamment dans le domaine de la gestion des personnels et des ressources humaines, mais aussi dans celui du suivi budgétaire et comptable et des systèmes d’information, dans une optique de professionnalisation de l’ensemble des acteurs concernés.

Le « rapport Badré » préconisait que l’agence de la nature soit créée par regroupement de deux instances, le Groupement d’intérêt public Atelier technique des espaces naturels (ATEN) et Parcs nationaux de France (PNF), l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA), l’Office national des forêts (ONF) et l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) devant être intégrés à terme dans ce nouvel ensemble.

Ce regroupement s’inspire notamment de certains exemples étrangers en matière d’organisation des opérateurs de l’État chargés de la biodiversité.

3.  L’exemple autrichien

En Autriche, les compétences en matière de protection de la biodiversité sont partagées entre plusieurs acteurs. Les États fédérés (Länder) sont chefs de file dans ce domaine, tandis que le ministère fédéral de l’agriculture, des forêts, de l’environnement et de l’eau joue un rôle de coordination s’agissant des positions autrichiennes au niveau européen et international.

Au niveau fédéral, un opérateur a été créé en 1986 : l’Agence pour l’Environnement (Umweltbundesamt), compétente pour l’ensemble des sujets environnementaux. Elle a été transformée en 1999 en société anonyme dont 100 % des parts sociales sont détenues par l’État. Conséquence de cette évolution, ses 500 agents ont des statuts variés (fonctionnaires, contractuels). Les ressources de cet organisme sont composées d’une subvention de base du ministère de l’environnement (qui représente environ 50 % du budget) ainsi que de fonds européens, fédéraux, des États fédérés ou d’acteurs privés pour la mise en œuvre de projets spécifiques.

Cette agence apporte son soutien à l’État fédéral et aux États fédérés en collectant des données environnementales (notamment sur les espèces et les habitats), en réalisant des contrôles, en produisant des expertises, en jouant un rôle de conseil pour l’élaboration de stratégies nationales, notamment pour celle de la stratégie nationale pour la biodiversité. Elle joue un rôle similaire dans le cadre de la mise en œuvre des conventions internationales dans le domaine de l’environnement. Elle travaille directement avec les entreprises qui souhaitent améliorer leur bilan environnemental, notamment leur impact carbone, cette dimension étant encore peu développée s’agissant spécifiquement de la biodiversité.

Il existe, par ailleurs, une Agence fédérale pour les Forêts (Bundesamt für Wald) et une Agence pour la santé et la sécurité alimentaire (Agentur für Gesundheit und Sicherheit der Ernährung) qui interviennent en matière de biodiversité dans leurs champs respectifs de compétences.

B.  LES APPORTS DE LA MISSION D’INFORMATION DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE

Le 7 juillet 2010, le bureau de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire décidait, notamment pour répondre à la « commande » du groupe 2 du Grenelle de l’environnement, de créer une mission d’information (21) sur les enjeux et outils d’une politique intégrée de conservation et de reconquête de la biodiversité. Déposé le 6 avril 2011, son rapport, dont la publication a été autorisée à l’unanimité (22) par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, concluait, sur cette question très précise de la création de l’agence de la nature, et à l’issue d’un travail de fond lui ayant permis notamment de recueillir la parole de tous les acteurs, au caractère prématuré de sa création. Comme l’affirmait alors votre rapporteure : « Les opérateurs ont besoin de temps, notamment pour améliorer la mutualisation de leurs efforts et de leur savoir-faire en matière de biodiversité, pour évoluer vers une structure commune qui ne peut être que l’aboutissement d’un processus de moyen terme. »

Cette nécessaire amélioration progressive de la mutualisation des compétences et de l’expertise des différents acteurs s’impose toujours, notamment parce que les opérateurs de l’État, concluait la mission d’information, se caractérisent, d’une part, par l’empilement de leurs compétences, mais aussi par la diversité de leur statut juridique, l’existence d’un zonage rendant encore plus nécessaire une meilleure unicité de l’action publique en matière de biodiversité.

1. Un constat : un empilement d’organismes qui nuit à la lisibilité de l’action de l’État

Les organismes financés ou agréés par l’État, qui participent à la préservation de la biodiversité sont particulièrement nombreux : 45 (dont 21 établissements publics administratifs), auxquels il faut ajouter 45 parcs naturels régionaux, 164 réserves naturelles nationales, 160 réserves naturelles régionales, 21 conservatoires régionaux des espaces naturels et 8 conservatoires départementaux. La liste de ces organismes est d’ailleurs plus longue, puisqu’il faut ajouter tous ceux qui gèrent, pour le compte de l’État, les espaces naturels sensibles dans les départements, en bénéficiant du produit de la taxe départementale pour les espaces naturels sensibles (TDENS). Ce foisonnement, lié à l’histoire de notre pays, est une particularité française, puisque les études conduites sur la gouvernance de la biodiversité (23) montrent que, dans la plupart des pays industrialisés, en Europe ou sur d’autres continents, une ou deux agences au niveau national pilotent la politique de préservation de la biodiversité.

La diversité des régimes juridiques de ces organismes constitue un élément supplémentaire de complexité du pilotage de la politique de reconquête de la biodiversité. Abstraction faite des organismes gérant au plan départemental des espaces naturels sensibles, on dénombre, en effet, parmi ces organismes :

– 28 établissements publics, les établissements publics à caractère administratifs (au nombre de 21), étant largement majoritaires par rapport aux établissements publics scientifiques, culturels et professionnels (4) et aux établissements publics à caractère industriel et commercial (3) ;

– 9 personnes morales aux statuts très divers ;

– 2 associations, qui, elles-mêmes, regroupent plusieurs associations ;

– 2 groupements d’intérêt public (GIP) ;

– 2 réseaux d’experts qui ne disposent pas de la personnalité morale ;

– un service du ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement (MEEDDTL), à savoir l’Institut de formation à l’environnement (IFORE), créé par un arrêté interministériel du 9 juillet 2001, qui intervient dans le champ de la formation ;

– une fondation.

2. De la « biodiversité » des statuts et des missions

La diversité des statuts juridiques, des missions, du nombre de salariés (exprimés en équivalent temps-plein, ETP), permet de se rendre compte du véritable foisonnement – une véritable « biodiversité administrative » – des organismes. Du point de vue de la taille, cohabitent l’Office national des forêts, ONF, qui emploie près de 10 220 agents, et le groupement d’intérêt public (GIP) Atelier technique des espaces naturels (ATEN), qui n’en emploie qu’une trentaine…

Le statut des personnels est un important élément de différenciation. Si l’on ne prend en compte que les établissements publics placés sous la tutelle du ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement, 75 % des agents – soit 3 601 agents – bénéficient du statut de la fonction publique, 25 % étant des contractuels. Mais, cette proportion de fonctionnaires – qui appartiennent, dans leur grande majorité, à la fonction publique d’État, plus rarement aux fonctions publique, territoriale ou hospitalière – est très variable en fonction des organismes : de 37 % dans le cas du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres, qui emploie 116 agents, à 83 % dans le cas de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), qui emploie 1 619 agents. Pour les agents contractuels, un autre élément d’hétérogénéité est constitué par l’absence d’un cadre commun d’emploi, à l’exception de l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA) et de l’ONCFS qui sont en voie d’adopter celui des agences de l’eau.

Notons à ce stade que le titre III du projet de loi prévoit, pour les agents contractuels voués à exercer leurs fonctions au sein de l’AFB, l’élaboration d’un quasi-statut commun non seulement à l’AFB mais également à l’ONCFS, aux parcs nationaux, au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (CELRL). Cela apparaît une mesure déterminante pour le succès de l’AFB, notamment parce que ce quasi-statut permettra de gérer les agents contractuels transférés à l’AFB, et notamment ceux actuellement en poste au sein du Service du patrimoine naturel (SPN) du Muséum d’histoire naturelle, dont l’actuel cadre d’emploi est bien moins favorable et beaucoup plus précaire.

PRINCIPAUX ORGANISMES INTERVENANT DANS LE DOMAINE DE LA BIODIVERSITÉ

Catégorie juridique

Dénomination

21 établissements publics administratifs dont 3 créés en 2006 et 1 en 2010

Ÿ 9 parcs nationaux

Ÿ 6 agences de l’eau

Ÿ Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (CELRL)

Ÿ Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS)

Ÿ Inventaire forestier national

Ÿ Parcs nationaux de France (PNF)

Ÿ Agence pour les aires marines protégées (AAMP)

Ÿ Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA)

Ÿ Gestion de l’eau et de la biodiversité dans le Marais poitevin

9 personnes morales à statuts divers

Ÿ Conservatoires botaniques nationaux

3 établissements publics industriels et commerciaux

Ÿ Domaine national de Chambord

Ÿ Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (IFREMER)

Ÿ Office national des forêts (ONF)

1 service à compétence nationale

Ÿ Institut de formation de l’environnement

2 réseaux d’experts sans personnalité juridique

Ÿ Comité national de l’initiative française pour les récifs coralliens

Ÿ Observatoire national de la faune sauvage et de ses habitats

4 établissements publics scientifiques, culturels et professionnels

Ÿ Muséum national d’Histoire naturelle

Ÿ INRA

Ÿ CEMAGREF

Ÿ CNRS

2 groupements d’intérêt public

Ÿ Atelier technique des espaces naturels

Ÿ ECOFOR

1 fondation

Ÿ Fondation recherche pour la biodiversité

2 associations

Ÿ Réserve naturelle de France

Ÿ Fédération des conservatoires d’espaces naturels

Source : Véronique Gervasoni « Gouvernance et biodiversité », étude comparative du comité français de l’UICN, Paris 2008 et Direction de l’eau et de la biodiversité du MEEDDM, actualisée par les auteurs du rapport de mission sur l’évolution de l’organisation des opérateurs publics en matière de protection de la nature, juillet 2010 (n° 007182-01).

3. Un zonage rendant encore plus nécessaire une unicité de l’action publique en matière de biodiversité

En plus des organismes précités, certaines parties du territoire national constituent des zones protégées et sont gérées par d’autres opérateurs, également dans le giron de l’État : il s’agit des 575 sites du Conservatoire du littoral, des 670 zones sous arrêtés de conservation de biotope, des 2 600 sites inscrits, des 4 800 sites classés, des 1 700 zones Natura 2000, mais aussi des réserves biologiques intégrales, des réserves de chasse, des réserves de biosphère, des zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF (24)), dont l’inventaire n’est d’ailleurs pas terminé et, il faut le préciser, a mobilisé des opérateurs non institutionnels, les associations, sans lesquelles une telle entreprise n’aurait jamais pu s’engager.

Sur l’ensemble du territoire national, en effet, ont été identifiées pour l’instant près de 15 000 ZNIEFF, dont 1 921 de type II, regroupant les grands ensembles naturels riches et peu modifiés, offrant des potentialités biologiques importantes, et 12 921 de type I, qui regroupent les secteurs de grand intérêt biologique ou écologique. Dans leur rapport sur la mise en application de la loi dite « Grenelle I », nos collègues ont indiqué que la modernisation de l’inventaire des ZNIEFF, décidée en 1996 soit quatorze ans après la création du dispositif, semblait en bonne voie : « Les services du ministère chargé de l’écologie ont confirmé à vos rapporteurs que les exigences de la loi de programmation se trouvent satisfaites, la validation des ZNIEFF se faisant en continu depuis 2010. Ils leur ont également indiqué que les inventaires des ZNIEFF terrestres de 2e génération et des ZNIEFF marines se poursuivront jusqu’en 2012. » Une même portion de territoire peut faire partie de plusieurs de ces zones de protection, cette juxtaposition étant, à elle seule, un élément de complication supplémentaire.

La diversité des opérateurs publics, tout comme l’existence de statuts juridiques hétérogènes et d’un zonage qui s’apparente à un maquis, ont progressivement fait naître un consensus autour de la nécessité de regrouper ces opérateurs au sein d’une structure unique. Ce regroupement, jugé prématuré en 2011 par la mission d’information de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, allait pouvoir être traduit dans les faits compte tenu du nouveau contexte politique né de l’alternance intervenue à la mi-2012.

II. L’ÉMERGENCE D’UN CONSENSUS AUTOUR DE LA CRÉATION D’UN OPÉRATEUR UNIQUE : L’AGENCE FRANÇAISE POUR LA BIODIVERSITÉ.

Après les échéances électorales de mai et de juin 2012, la préservation et la reconquête de la biodiversité allaient être placées au cœur des politiques publiques conduites par la nouvelle majorité. Cette nouvelle donne s’est traduite dans les faits très rapidement, puisque la première Conférence environnementale, les 14 et 15 septembre 2012, a placé au centre de ses débats le thème de la biodiversité, sujet de l’une des cinq tables rondes auquel le président de notre commission, Jean-Paul Chanteguet, a participé.

Le Chef de l’État y proposait la création « d’une agence nationale de la biodiversité, sur le modèle de l’ADEME, qui viendra en appui aux collectivités locales, aux entreprises, aux associations pour utiliser tous les instruments, là encore, qui pourront permettre d’atteindre nos objectifs. » Cette réorientation majeure des moyens consacrés par la puissance publique à la biodiversité devait très rapidement déboucher sur des scénarios opérationnels, grâce à la mission de préfiguration de la future Agence française pour la biodiversité.

A.  LES APPORTS DE LA MISSION DE PRÉFIGURATION

Par lettre en date du 3 décembre 2012, la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie a demandé à MM. Bernard Chevassus-au-Louis, inspecteur général de l’agriculture, et Jean-Marc Michel, directeur général de l’aménagement, du logement et de la nature, d’étudier l’ensemble des aspects liés à cette création (missions, périmètre, moyens) et de proposer la façon d’y procéder ainsi que d’engager le processus de mise en place de cette structure.

Un rapport de préfiguration (25) a été rendu au mois de février 2013 : présenté le 19 devant le Conseil national de la transition écologique, il l’a été le lendemain (26) devant la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale. À cette occasion, M. Jean-Marc Michel dessinait les contours de la future Agence française pour la biodiversité en affirmant que « l’ambition étant d’aller vers la reconquête de la biodiversité ordinaire, il faut s’occuper de 98 % de notre territoire national non artificialisé. C’est la raison pour laquelle nous avons préféré une agence d’appui et d’animation, qui couvrirait l’activité quotidienne d’opérateurs professionnels, associatifs et publics. C’est pourquoi cet établissement public à caractère administratif regrouperait des opérateurs existants et les conforterait. »

Le rapport de préfiguration présentait, dans le cadre de ce scénario n° 2, les missions de cette nouvelle entité, qui seraient les suivantes :

– un rôle important dans la formation, l’éducation et la sensibilisation aux enjeux de la biodiversité, avec des capacités d’action propres mais également des capacités d’animation et de montage de projets partenariaux ;

– une fonction de dialogue avec les opérateurs de la recherche publique, qui n’ont pas vocation à rejoindre l’Agence ;

– un rôle majeur dans la collecte et la mise à disposition de connaissances fiables et adaptées à la diversité des acteurs ;

– un positionnement dans l’appui technique aux gestionnaires et la coordination des acteurs, sans implication directe dans des fonctions de maîtrise foncière ou de gestion d’espaces mais avec un rôle important dans la coordination « politique » des différents opérateurs publics intervenant dans ces actions de maîtrise foncière ;

– un rôle a priori limité dans les polices de la nature (à l’exception de la formation permanente de ces personnels), avec un dispositif ad hoc pour mobiliser les compétences de ces polices dans des fonctions d’observation et de recueil de données ;

– enfin un rôle d’appui technique aux actions internationales de l’État, au niveau de la préparation des positions françaises, du suivi et du rapportage de ses engagements.

En termes fonctionnels, ce scénario implique que la future agence regroupe les compétences et les personnels :

– des opérateurs d’espaces protégés (27) (scénario n° 1, 200 agents, 30 millions d’euros de budget), à savoir PNF (Parcs Nationaux de France), l’AAMP (Agence des aires marines protégées) et le GIP ATEN (Atelier technique des espaces naturels) ;

– d’autres opérateurs liés à la connaissance, c’est-à-dire à la collecte, à la synthèse et à la mise à disposition des données sur la biodiversité : l’Observatoire national de la Biodiversité, le Service du Patrimoine Naturel (Muséum d’histoire naturelle), la Fédération des Conservatoires Botaniques Nationaux (soit au total une centaine de personnes) ;

– d’autres opérateurs, enfin, dont les missions s’apparentent peu ou prou à la gestion de la biodiversité ordinaire, à savoir l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), et l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA).

Ce scénario aboutirait à la création d’un établissement d’environ 1 000 agents (hors fonctions de police), avec un budget d’environ 150 millions d’euros (toujours hors fonctions de police), soit une taille équivalente à celle de l’ADEME (999 agents) pour un budget sensiblement inférieur (de l’ordre de 590 millions d’euros pour l’ADEME). S’agissant des fonctions de police de l’ONEMA, le rapport (28) soulignait que « les fonctions de police ne devaient pas constituer une dimension importante de l’activité de l’Agence ».

Devant la commission du développement durable, M. Bernard Chevassus-au-Louis mettait en lumière les questions soulevées par l’intégration de ces fonctions de police au sein de la nouvelle entité. « Des réflexions ont déjà été menées sur l’évolution nécessaire de ces polices de la nature ; une réflexion complémentaire a encore été annoncée. Nous prenons position pour que l’Agence n’assure pas une telle fonction, qui apparaîtrait contradictoire avec son rôle d’appui et de soutien au travers de ressources techniques et de connaissances. En tout cas, cela contribuerait à brouiller la perception de l’Agence. »

B.  LES PROLONGEMENTS JUSQU’AU DÉPÔT DU PROJET DE LOI

1.  L’approfondissement du « scénario n° 2 »

Par lettre en date du 15 mars 2013, la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie demandait à MM. Bernard Chevassus-au-Louis et Jean-Marc Michel d’approfondir la réflexion sur ce scénario n° 2, « le plus ambitieux » et « le plus à même de répondre à ces missions ». Ce travail impliquait plusieurs investigations complémentaires, notamment sur l’adéquation des missions et des moyens, sur les choix de modes d’intervention, et sur les modalités concrètes de rattachement à l’agence de certains établissements publics.

Cette nouvelle lettre de mission conditionnait plusieurs inflexions stratégiques du travail des préfigurateurs puisqu’il leur était demandé d’inscrire leur réflexion :

– en prenant comme hypothèse que l’Agence « n’aurait pas de mission de police » (…), sans « préjuger des réflexions sur la police de l’environnement qui vont s’engager dans le cadre de la modernisation de l’action publique »,

– et en précisant « les options relatives à l’organisation territoriale en analysant l’expérience de l’ADEME dans ce domaine ».

Le second rapport, remis en avril 2013, constitue donc un développement du scénario n° 2. S’agissant du périmètre, il concluait à la nécessité « d’afficher un objectif de participation différenciée à l’Agence » de l’ONEMA et de l’ONCFS, c’est-à-dire d’envisager une intégration totale à l’AFB dès sa création pour le premier, et un processus à plus long terme pour le second, un contrat d’association, dont le contenu pourrait être repris par la tutelle dans le contrat d’objectifs, pouvant être signé dès ladite création par la loi.

Du point de vue fonctionnel, l’intégration dès sa création à l’AFB de l’ONEMA permettrait à l’Agence de disposer d’emblée d’un dispositif territorial conséquent, puisqu’elle pourrait disposer :

– de 9 délégations interrégionales (soit 180 agents), répartis entre les pôles de Rennes, Orléans, Compiègne, Toulouse, Clermont-Ferrand, Metz, Dijon, Lyon et Montpellier ;

– de pôles départementaux comprenant entre 4 et 7 agents ;

– 5 antennes dans les 5 départements d’outre-mer, dans lesquels l’ONEMA exerce le rôle assumé en métropole par les agences de l’eau.

Ce dispositif sera naturellement à optimiser en fonction du cadre géographique qui sera choisi pour la territorialisation de l’action de l’AFB, l’interrégional ou le « biogéographique », et qui pourra s’appuyer sur les bassins versants qui disposent d’ores et déjà d’une gouvernance bien structurée et d’autorités publiques bien identifiées et totalement opérationnelles.

Cette formule d’association pourrait aussi être mise en place pour le CELRL. La conclusion organisationnelle du rapport repose donc sur la distinction entre opérateurs intégrés dans l’agence et opérateurs rattachés (cf. schéma suivant), ceux-ci pouvant être des organismes nationaux ou territoriaux.

D’autres formules d’associations – des conventions simples, bilatérales ou multilatérales, ou des groupements d’intérêt public, ou encore la création d’entités à personnalité morale, comme des établissements publics de coopération environnementale (29) – pourront être mises à profit par l’Agence pour définir d’autres partenariats, en fonction des organismes concernés et des coopérations envisagées.

La création de filiales – dont le capital serait détenu à 100 % par l’AFB – prévue par le projet de loi, lui fournira un outil complémentaire, permettant notamment d’accorder à certaines composantes de l’Agence un degré important d’autonomie et de responsabilités.

SCHÉMA INSTITUTIONNEL DES OPÉRATEURS
DE L’AGENCE FRANÇAISE POUR LA BIODIVERSITÉ

Source : Rapport de préfiguration d’une agence française pour la biodiversité, phase II.

En définitive, par rapport à ce schéma, l’architecture de la « galaxie AFB » telle qu’elle a été fixée dans le projet de loi (cf. schéma ci-après) diffère assez peu, et de façon marginale. Les seules différences notables concernent :

– la Fédération des conservatoires botaniques nationaux, qui devient comme les autres « têtes de réseau » associatives non plus un opérateur intégré mais un opérateur associé,

– la création au sein de l’Agence française pour la biodiversité d’une unité mixte AFB - Muséum national d’histoire naturelle, qui sera constituée de l’actuel service du patrimoine naturel (SPN).

SCHÉMA DE SYNTHÈSE DE L’ORGANISATION
DE L’AGENCE FRANÇAISE POUR LA BIODIVERSITÉ


2.  Les ressources humaines affectées à l’Agence

En définitive, et selon le schéma retenu dans le cadre de la phase 2 du rapport de préfiguration, les personnes (30) qui œuvreront au sein de l’AFB auront trois origines puisqu’il s’agira :

– des personnels contractuels des établissements publics regroupés en son sein (AAMP, PNF),

– des fonctionnaires mis à disposition de ces mêmes établissements par les ministères de tutelle (notamment le ministère de l’écologie),

– des personnels actuellement rémunérés par des subventions versées par le même ministère de l’écologie à divers opérateurs nationaux (Service du patrimoine naturel du MNHN, GIP-ATEN, et les trois « têtes de réseau » associatives de gestion d’espaces protégés : FCBN (31), RNF (32), FCEN (33)).

Le tableau ci-après présente les effectifs correspondants.

Opérateur

Emplois en ETP (34)

Agence des aires marines protégées

166

Atelier technique des espaces naturels (GIPA ATEN)

34

Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA)

883

Parcs nationaux de France

44,5

Museum d’histoire naturelle (Service du patrimoine naturel)

68,7

1 195,7

L’ensemble des personnels contractuels de droit public aura vocation à être regroupé dans un cadre d’emploi commun de type contrat à durée indéterminée. Ce cadre permettrait d’abord de remédier à la situation précaire de certaines catégories d’agents – en particulier ceux du Service du patrimoine naturel du MNHN – ayant vocation à rejoindre l’AFB dès sa création. Ce cadre d’emploi ou « quasi-statut commun » a vocation à s’appliquer aux agents de l’AFB, mais également aux « établissements publics qui interviennent dans le champ de la biodiversité : Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), Parcs nationaux, Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (CELRL). » (35) Il permettra une gestion unifiée et fluidifiée des agents transférés à l’AFB dès sa création ainsi que ceux recrutés ultérieurement. Votre rapporteure salue cette avancée sociale qui permettra sans doute d’améliorer les conditions de travail de nombreux agents contractuels – dont ceux du SPN du MNHN – de droit public œuvrant dans le champ de la biodiversité.

Elle salue cette avancée d’autant plus qu’elle s’accompagne de la volonté du ministère « de permettre aux agents contractuels des établissements intégrant l’agence de bénéficier de la loi dite Sauvadet (36) à partir du moment où ils satisfont aux conditions posées par ce texte (quotité de temps de travail et durée de service effectifs). (37)» Il s’agit d’une possibilité de titularisation intéressante, la loi du 12 mars 2012 imposant aux agents concernés, entre autres, d’avoir occupé un emploi permanent dont le temps de travail équivaut a minima à 70 % d’un temps complet, et pour une durée de services publics effectifs au moins égale à quatre années en équivalent temps plein au cours des cinq années précédant le 31 mars 2011. L’accès des agents contractuels aux corps de fonctionnaires de l’État est ouvert jusqu’au 13 mars 2016, par le biais de concours réservés (catégorie A) ou d’examens professionnels (catégories B et C).

L’une des difficultés d’application de cette volonté à la situation des établissements publics administratifs (EPA) concernés par la création de l’AFB a cependant trait à leur situation vis-à-vis du statut de la fonction publique. Celui-ci a notamment pour principe (38) que « les emplois civils permanents de l’État, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics à caractère administratif sont (…) occupés (…) par des fonctionnaires (…) ». Dès lors, en l’espèce, deux situations sont observées :

– celle des EPA (AAMP, PNF, parcs nationaux (39)) dans lesquels ce principe s’applique pleinement, et au sein desquels les possibilités de titularisation sont ouvertes dans les conditions prévues par la loi,

– celle des EPA (ONEMA (40), ONCFS, CELRL (41)) dans lesquels ce principe ne s’applique pas, ou pas totalement, car ils sont dits « dérogatoires », c’est-à-dire qu’ils figurent « (…) en raison du caractère particulier de leurs missions, sur une liste (42) établie par décret en Conseil d’État après avis du conseil supérieur de la fonction publique », aux termes de l’article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, et au sein desquels les possibilités de titularisation offertes par la loi Sauvadet ne s’appliquent pas.

Cette non-application s’explique par une disposition de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012, issue de son article 3, qui précise que « l’accès à la fonction publique (…) est également ouvert, (…) aux agents occupant, à la date du 31 mars 2011, un emploi d’un établissement public ou d’une institution administrative figurant sur les listes annexées aux décrets mentionnés aux 2° et 3° de l’article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée et dont l’inscription sur ces listes est supprimée au cours de la durée de quatre années prévue à l’article 1er de la présente loi ».

Pour cette raison, le décret n° 84-38 du 18 janvier 1984 fait actuellement l’objet d’une révision. Votre rapporteure souhaite qu’elle puisse aboutir à la suppression de ladite liste des trois EPA appartenant à la sphère de l’agence, qu’ils en fassent partie (ONEMA), ou qu’ils lui soient associés (ONCFS et CELRL), afin de placer tous les agents de cette sphère sur un pied d’égalité en ce qui concerne l’accès à la fonction publique.

Avant l’article 8

Le titre III du projet, qui porte création d’un nouvel opérateur de l’État pour la reconquête et la gestion intégrée de la biodiversité, se compose de dix articles (8 à 17). Votre commission n’a pas accepté de modifier le nom de ce nouvel opérateur et a approuvé celui d’ « Agence française pour la biodiversité ».

*

* *

La commission examine, en discussion commune, les amendements CD546 de Mme Laurence Abeille et CD24, deuxième rectification, de la rapporteure, qui visent à modifier le nom de l’Agence française pour la biodiversité.

Mme Laurence Abeille. L’amendement CD546 vise à renommer l’Agence française pour la biodiversité « Agence française pour la nature », ce afin de substituer à un terme peut-être trop technocratique un autre, plus évocateur en même temps que plus compréhensible par tous.

Mme la rapporteure. Avis défavorable : cette dénomination ne donnera pas de l’Agence l’image que nous souhaitons et, d’autre part, le mot « nature » n’a pas forcément dans l’esprit de chacun la connotation la plus positive qui soit.

L’amendement CD24, deuxième rectification, tend à compléter l’appellation de l’Agence française « pour la biodiversité » par les mots « et les milieux aquatiques », afin de répondre à une demande de l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA). La biodiversité concerne en effet le milieu terrestre, mais aussi le milieu aquatique.

M. Jean-Marie Sermier. Par « biodiversité », on entend la totalité de la biodiversité. Mettre l’accent sur tel ou tel milieu ou biotope nuirait à une bonne compréhension de la portée du texte.

M. Bertrand Pancher. Voilà un bel aveu, madame la rapporteure, celui que votre agence sera essentiellement une agence des milieux aquatiques. Je ne suis pas opposé à l’amendement, mais je le trouve réducteur.

Mme la ministre. Avis défavorable à l’amendement CD546, mais aussi à l’amendement CD24, deuxième rectification : il conduirait à un affaiblissement du concept de biodiversité et serait même au détriment des milieux aquatiques, en donnant à penser qu’ils ne participent pas de la biodiversité alors qu’ils en constituent l’essentiel.

La commission rejette successivement les deux amendements.

Article 8
(article L. 131-1 [nouveau] du code de l’environnement)

Extension de la procédure de rattachement entre établissements publics de l’État régis par le code de l’environnement

1.  Les dispositions du projet de loi

L’article 8, qui se compose de 4 alinéas, insère un article L. 131-1 nouveau au sein du chapitre Ier (« Institutions intervenant dans le domaine de la protection de l’environnement ») du titre III (« Institutions ») du livre Ier (« Dispositions communes ») du code de l’environnement. Il offre la possibilité aux établissements publics régis par le code de l’environnement de mettre en place, entre eux, une forme de coopération renforcée appelée rattachement.

L’alinéa 2 précise la procédure de mise en place de cette coopération : elle doit en premier lieu s’opérer à la demande de l’établissement public de l’État qui souhaite se voir rattaché à un autre établissement public également régi par le code de l’environnement. En second lieu, l’établissement public de rattachement doit faire connaître son avis à cette demande. En troisième lieu, cet alinéa précise que l’objectif recherché par les deux ou plus établissements publics impliqués dans la procédure de rattachement est la mise en commun « de services et de moyens ».

Cette nouvelle possibilité offerte aux établissements publics de l’État a été directement inspirée des dispositions en vigueur dans le domaine de la recherche. Au sein de celui-ci, la mise en place d’une réelle politique partenariale entre établissements sur des projets ponctuels ou, à plus long terme, sur des thématiques données, est devenue la norme. Ces dispositions sont codifiées à l’article L. 311-4 du code de la recherche, qui dispose qu’ « un établissement ou un organisme public ou privé concourant aux missions du service public de la recherche peut être rattaché à un établissement public à caractère scientifique et technologique ou à un établissement public à caractère industriel ou commercial ayant une mission de recherche, par décret, sur sa demande et sur proposition du ou des établissements auxquels ce rattachement est demandé. » Plusieurs différences avec le régime envisagé pour les établissements publics régis par le code de l’environnement doivent être soulignées : le rattachement est ouvert à d’autres catégories que les simples établissements publics, puisque les organismes privés chargés d’une mission de service public peuvent en faire la demande ; les établissements de rattachement ne peuvent être que des EPST ou des EPIC.

L’alinéa 3 de l’article 8 prévoit qu’un décret devra préciser les services et moyens mis en commun par les établissements publics concernés, « ainsi que les modalités de leur gestion ». Ce renvoi à un acte réglementaire paraît de bon sens s’agissant de la nature exacte des services et moyens partagés entre établissements publics de l’État concernés, ainsi que les modalités exactes de leur gestion commune.

L’alinéa 4 précise que les établissements publics de l’État ayant fait l’objet d’un rattachement conserveront « leur personnalité morale et leur autonomie financière ». Il s’agit de la reproduction, à l’identique, de l’alinéa 2 de l’article L. 311-4 du code de la recherche précité, qui garantit ainsi les établissements publics rattachés quant à la préservation de leur identité juridique ainsi qu’à leur indépendance en matière de moyens financiers.

Il est à noter que la procédure de rattachement entre établissements publics de l’État régis par le code de l’environnement, introduite à l’article 8 du projet de loi, fait l’objet d’une première utilisation dans le projet de loi lui-même, à l’article 9, alinéa 33, qui dispose que « l’agence française pour la biodiversité est l’établissement de rattachement des parcs nationaux (…). »

2.  La position de votre commission

Suivant les recommandations de votre rapporteure, la commission a approuvé cet article.

*

* *

La commission adopte l’amendement de clarification rédactionnelle CD181 de la rapporteure.

Elle adopte ensuite l’article 8 ainsi modifié.

Article 9
(articles L. 131-8 à L. 131-13 [nouveaux] du code de l’environnement)

Création de l’Agence française pour la biodiversité : définition, missions, gouvernance, ressources

1.  Les dispositions du projet de loi

L’article 9 est le plus long du titre III, puisqu’il ne compte pas moins de 61 alinéas. Il constitue le cœur du projet de loi, ses dispositions centrales, puisqu’il procède à la création du nouvel opérateur de l’État dans le domaine de la biodiversité, l’Agence française pour la biodiversité. Il insère, au sein du chapitre Ier (« Institutions intervenant dans le domaine de la protection de l’environnement ») du titre III (« Institutions ») du livre Ier (« Dispositions communes ») du code de l’environnement, une section 3 nouvelle. Celle-ci s’inscrit à la suite de la section 1 (« Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie ») et de la section 2 (« Groupements d’intérêt public dans le domaine de l’environnement ») et s’intitule : « Agence française pour la biodiversité ». Votre rapporteure se félicite que cette Agence soit codifiée au même rang que l’ADEME, de façon à bien placer les deux établissements publics sur un pied d’égalité et d’importance dans la mise en œuvre des politiques publiques environnementales, au premier rang desquelles la transition écologique et énergétique.

a.  Définition et cadre géographique de la future agence

L’article L. 131-8 nouveau procède à la création de l’Agence française pour la biodiversité (AFB), sous la forme d’un établissement public de l’État à caractère administratif. Cette création nécessitait un recours à la loi, dans la mesure où l’AFB constitue le « prototype » d’une nouvelle catégorie d’établissement public, et où l’article 34 de la Constitution dispose qu’il appartient bien au législateur de créer les catégories d’établissement public. Il s’agit d’un « prototype » dans la mesure où ne préexiste aucun autre établissement public dont l’activité s’exerce territorialement sous la même tutelle administrative et qui ont une spécialité analogue, critères dégagés autant par la jurisprudence du Conseil constitutionnel (43) que par celle du Conseil d’État (44).

Le statut juridique choisi pour l’agence répond à plusieurs exigences : une personnalité morale et une gouvernance ouverte aux collectivités locales, ce qui excluait un service à compétence nationale ; la fourniture de prestations à des tiers, ce qui excluait le recours au groupement d’intérêt public ; l’emploi d’agents publics, ce qui excluait la création d’un établissement public à caractère industriel et commercial ; et enfin la prise en compte de la dominante administrative dans les activités de l’agence (pilotage de systèmes d’information publics, communication, police, gestion d’espaces protégés).

Les alinéas 5 à 13 de l’article 9 définissent la spécialité du nouvel établissement public à caractère administratif (EPA), dans un champ relativement large puisqu’elle contribue sur les milieux terrestres et marins « à la préservation, à la gestion et à la restauration de la biodiversité (…) », « au développement des ressources, usages et services écosystémiques (…) », et enfin à la « gestion équilibrée et durable des eaux ». Cette spécialité couvre, dans ce champ, un spectre assez large puisque l’AFB apportera :

– son appui, technique ou financier, à l’ensemble des acteurs concernés, qu’ils s’agissent de personnes publiques (État, collectivités locales, groupements de collectivités) ou privées (associations, acteurs socio-économiques),

– son soutien et ses capacités d’évaluation des organisations dont l’action contribue à la réalisation des objectifs qu’elle poursuit,

– sa contribution à la mise en réseau des initiatives de ces différents acteurs.

● Les alinéas 11 et 12 définissent le cadre géographique dans lequel s’inscrira l’action de la future agence : il s’agit naturellement du territoire métropolitain, milieux terrestres ou marins, mais également des départements et régions d’outre-mer régies par l’article 73 de la Constitution, des collectivités de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).

Dans les collectivités d’outre-mer visées à l’article 74 de la Constitution, c’est-à-dire à Saint-Barthélémy, dans les îles Wallis-et-Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans ses provinces, les actions de l’Agence ne pourront être conduites qu’à la demande de ces collectivités. Dans chaque cas où une collectivité sollicitera l’Agence pour agir dans son ressort territorial, une convention viendra préciser le type d’action requis, l’organisation définie et le mode mis en œuvre choisi.

● L’alinéa 13 instaure l’obligation pour les représentants de l’État dans les régions, dans les départements et dans les zones maritimes de veiller à la cohérence des actions conduites par l’AFB dans leur ressort territorial « avec celles conduites par les administrations et les autres établissements publics de l’État, notamment à l’égard des collectivités territoriales ».

b.  Missions de la future agence

● Les alinéas 14 à 31 précisent les missions confiées à l’Agence française pour la biodiversité, regroupées au sein d’un article L. 131-9 nouveau du code de l’environnement. Cet article dresse la liste des missions qui seront exercées par l’AFB, en reprenant les missions exercées par les organismes publics qui fusionnent pour lui donner naissance. Il s’agit de l’ONEMA, de Parcs nationaux de France, du groupement d’intérêt public Atelier technique des espaces naturels, et de l’Agences des aires marines protégées, l’article 16 du projet de loi procédant précisément à cette fusion. De son côté, le service du patrimoine naturel du Muséum d’histoire naturelle a vocation à devenir une unité mixte AFB – MNHN.

Ces missions sont regroupées en six grands thèmes : le développement des connaissances, l’appui technique et administratif, le soutien financier, la formation et la communication, la gestion d’aires protégées et l’appui à l’exercice des missions de police administrative et de police judiciaire relatives à l’eau, aux milieux aquatiques et à la biodiversité. S’agissant de ce dernier groupe de missions, votre rapporteure regrette de n’avoir pas pu disposer, à temps pour pouvoir l’exploiter dans le cadre de son rapport devant la commission du développement durable de l’Assemblée nationale, du rapport, lancé en avril 2013, du Comité interministériel pour la modernisation de l’action publique (CIMAP) et consacré à la police de l’environnement.

● L’alinéa 32 prévoit que les agents affectés à l’AFB pour des missions de police de l’eau et de l’environnement apporteront leur concours au représentant de l’État dans le département et au représentant de l’état en mer pour l’exercice des contrôles en matière de police administrative, dans les conditions prévues aux articles L. 171-1 et L. 171-2 du code de l’environnement, qui définissent les modalités pratiques dans lesquelles ces contrôles (45) s’exercent (accès aux locaux, horaires des contrôles, condition d’accès en cas de refus via une ordonnance). Cette disposition législative clarifie l’initiative de ces contrôles ainsi que leur régime juridique : elle vient utilement donner un cadre légal aux plans de contrôle arrêtés par les préfets, qui sont centrés sur les enjeux prioritaires des territoires concernés, ainsi qu’aux conventions avec les préfets, les procureurs et les instances départementales de l’ONCFS.

Ce même alinéa prévoit que ces mêmes agents, lorsqu’ils exercent leurs missions de police judiciaire dans leurs domaines de compétence (déchets, eau, nature, installations classées pour la protection de l’environnement), sont placés sous l’autorité du procureur de la République « dans les conditions prévues aux articles L. 172-1 et L. 172-2 ». Ces articles détaillent les conditions dans lesquelles ces agents, qui reçoivent alors l’appellation d’inspecteurs de l’environnement, exercent leur mission, et ils précisent qu’ils « sont commissionnés par l’autorité administrative et assermentés pour rechercher et constater tout ou partie des infractions (…) » Dans la pratique, ces agents sont munis d’une arme de service.

● L’alinéa 33 fait de l’AFB l’établissement public de l’État de rattachement des parcs nationaux. Cette disposition met en pratique la faculté ouverte, sous certaines conditions (cf. supra), par le projet de loi, à l’article 8 (alinéas 2, 3 et 4, codifiés à l’article L. 131-1 nouveau du code de l’environnement) pour des établissements publics dont le régime juridique est fixé par ce même code, d’être rattachés à un ou plusieurs établissements publics de l’État dans la même situation. Cette option a été préférée à une intégration desdits parcs nationaux, et ce afin de respecter les instances de gouvernance locales, et de ne pas perturber les actions des collectivités locales actuellement engagées dans l’adoption, la mise en œuvre et parfois la révision des chartes prévues par la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006. Concrètement, ce rattachement se traduira « par la mise en commun de moyens (notamment en matière de fonctions support à l’instar des prestations offertes par PNF aux parcs nationaux) et par la mise en place d’un cadre stratégique commun » (46).

c.  Gouvernance de la future agence

● L’article L. 131-10 nouveau détaille, dans les alinéas 34 à 47, la composition du conseil d’administration de l’AFB. Il prévoit que ce conseil comprend quatre collèges : un collège de parlementaires (deux députés et deux sénateurs) ; un deuxième collège, représentant au moins la moitié des membres du conseil, regroupant des représentants de l’État, de ses opérateurs œuvrant dans le champ de la biodiversité, ainsi que des personnalités qualifiées ; un troisième collège regroupant des représentants des collectivités territoriales (dont au moins un devra représenter une collectivité littorale), des secteurs économiques concernés (dont au moins un représentant une activité « exercée principalement en mer ou sur le littoral »), des associations agréées de protection de l’environnement ou d’éducation à l’environnement, et des gestionnaires d’espaces naturels ; et un quatrième collège composé de représentants élus du personnel de l’agence.

Votre rapporteure se félicite du caractère équilibré de la composition du conseil d’administration de l’agence, et salue, compte tenu de leur forte implication dans les politiques de reconquête et de préservation de la biodiversité, la place faite aux collectivités locales au sein du troisième collège. Elle encourage l’atteinte de l’objectif d’une « représentation équilibrée des hommes et des femmes » dans la composition du conseil d’administration, mentionnée à l’alinéa 46. Elle regrette cependant que le Gouvernement ne soit pas allé au-delà des 40 %, s’agissant de la proportion minimale des membres de chaque sexe le composant.

L’alinéa 46 prévoit que le président du conseil d’administration ne pourra être élu que parmi les membres des deuxième et troisième collèges. Votre rapporteure s’interroge sur l’intérêt de l’exclusion des premier et quatrième collèges, peu conforme à la volonté d’ouverture affichée par le Gouvernement en matière de gouvernance de la biodiversité.

● L’article L. 131-11 nouveau du code de l’environnement, qui fait l’objet des alinéas 48 et 49 de l’article 9 du projet de loi, prévoit la création d’un comité d’orientation thématique pour les milieux marins, qui pourra recevoir délégation de compétence du conseil d’administration de l’Agence en matière de milieux marins. Sa composition et son fonctionnement sont déterminés par ledit conseil auprès duquel il se trouve placé. Sauf opposition du conseil, il peut déléguer, dans des conditions qu’il définit, certaines de ses compétences en matière de milieux marins aux conseils de gestion des parcs naturels marins (PNM).

Ces conseils, qui constituent un élément central de la gouvernance de ces parcs, ont des attributions définies à l’article L. 334-4 du code de l’environnement. Celui-ci dispose qu’un conseil de gestion est créé par PNM « (…) composé de représentants locaux de l’État de façon minoritaire, de représentants des collectivités territoriales intéressées et de leurs groupements compétents, du représentant du ou des parcs naturels régionaux intéressés, du représentant de l’organisme de gestion d’une aire marine protégée contiguë, de représentants d’organisations représentatives des professionnels, d’organisations d’usagers, d’associations de protection de l’environnement et de personnalités qualifiées. » Ses attributions demeurent assez larges puisque le même article du code de l’environnement prévoit que « le conseil de gestion se prononce sur les questions intéressant le parc. Il élabore le plan de gestion du parc. Il définit les conditions d’un appui technique aux projets des collectivités territoriales qui veulent s’y associer. (…) »

Votre rapporteure, si elle comprend la nécessité de prévoir, dès la création de l’agence, un organe de gouvernance spécifique aux milieux marins, reprenant les attributions de l’Agence des aires marines protégées et préservant les conseils de gestion des parcs naturels marins qui constituent incontestablement une réussite en matière de dialogue environnemental, s’interroge sur l’opportunité de créer d’autres orientations thématiques. En effet, lors des auditions qu’elle a pu organiser, il lui a été à maintes reprises suggéré de prévoir que le conseil d’administration de l’AFB dispose d’un pouvoir de création générique de conseils d’orientation thématiques, dont, si cette option était retenue, pourrait notamment être créé pour traiter des questions spécifiques à l’outre-mer, compte tenu des enjeux liés à la biodiversité de ces territoires, ou des espaces naturels protégés.

d.  Ressources de la future agence

Les alinéas 50 à 60 créent un nouvel article L. 131-12 dans le code de l’environnement, qui détaille les ressources possibles de l’Agence française pour la biodiversité. Il s’agit pour l’essentiel, d’une liste usuelle s’agissant de nouveaux établissements publics. Ces modalités de financement reprennent logiquement tous les moyens de financement utilisés par les opérateurs de l’État intégrés dans l’AFB, et notamment les contributions des agences de l’eau à l’ONEMA mentionnées à l’article L. 213-9-2 (47), de façon à ne pas perturber la gestion financière du nouvel ensemble.

Elles excluent cependant tout recours direct à l’emprunt, bien que l’article L. 131-12 précise que les ressources de l’AFB sont constituées par (…) « toutes les recettes autorisées par les lois et règlements », ce qui devrait donner aux gestionnaires de l’agence une certaine marge de manœuvre pour mobiliser d’autres sources de financement que celles dont la liste figure dans le projet de loi. Cette exclusion du recours à l’emprunt paraît de bon aloi dans la mesure où elle rejoint en particulier les recommandations de la commission présidée par M. Michel Camdessus en 2010, dont le rapport final (48) indiquait qu’il « ne (pouvait) être question d’étendre cette possibilité aux opérateurs que dans le cadre d’un périmètre clairement défini et d’une régulation appropriée, sous un contrôle strict, particulièrement lorsqu’ils peuvent apparaître aux marchés comme bénéficiaires d’une garantie au moins implicite de l’État ».

Pour l’essentiel, le budget de l’AFB sera dès sa création abondé par deux sources de financement : la taxe affectée aux agences de l’eau, pour un montant de 186 millions d’euros (49), (et 191 millions d’euros à partir de 2016), et le budget de l’état, pour un montant de 35 millions d’euros. Au total, les ressources, au regard des crédits inscrits en loi de finances pour 2014, s’élèvent à 221 millions d’euros, puis à millions d’euros. Tout en étant bien consciente du contexte budgétaire dans lequel intervient la création de l’agence, votre rapporteure appelle l’attention du Gouvernement sur la nécessité d’augmenter rapidement la part apportée par l’État dans le cadre du projet de loi de finances triennal 2015-2017. Le succès de l’AFB dépend très étroitement de l’augmentation significative et rapide de ses moyens. Son homologue pour l’énergie, qui certes dispose d’une ressource fiscale affectée grâce à la TGAP, l’ADEME, a disposé, elle, d’un budget de 590 millions d’euros en 2013.

● L’alinéa 61, qui clôt l’article 9, renvoie à un décret en Conseil d’État les modalités d’application de cinq articles du code de l’environnement : L. 131-8 (création de l’AFB), L. 131-9 (missions de l’agence), L. 131-10 (composition du conseil d’administration), L. 131-11 (comité d’orientation pour les milieux marins) et L. 131-12 (ressources). Si ce renvoi présente toutes les garanties juridiques nécessaires, votre rapporteure regrette le recours, de façon relativement systématique dans le projet de loi, à des textes réglementaires d’application, dont la pratique a relevé le caractère souvent tardif et parfois contradictoire avec l’esprit, sinon avec la lettre, de la loi définitivement votée.

2.  La position de votre commission

Votre commission a tout d’abord admis la nécessité de confier à l’Agence de nouvelles missions ou à reprendre celles assurées par les organismes ayant vocation à intégrer l’Agence :

– le développement des connaissances attachées à la biodiversité ;

– la lutte contre la biopiraterie ;

– l’identification des programmes d’actions de conservation et de restauration ;

– la coordination technique des conservatoires botaniques nationaux ;

– l’appui à la préservation des continuités écologiques transfrontalières ;

– l’appui à la gestion des parcs nationaux ;

– le contrôle et le suivi du mécanisme d’accès et de partage équitable des avantages liés aux ressources génétiques.

Elle s’est également prononcée en faveur de la parité entre les femmes et les hommes au sein du conseil d’administration et pour la nomination du président de ce conseil par décret en conseil des ministres.

Par ailleurs, elle a doté l’Agence d’un conseil scientifique placé sous l’autorité du conseil d’administration.

Enfin, elle a souligné le rôle prépondérant de la biodiversité dans les espaces ultramarins en :

– précisant que la composition du conseil d’administration concourrait à la représentation des enjeux de la biodiversité ultramarine et que seront membres observateurs de ce conseil un représentant de chacun des trois bassins ultramarins (caraïbe, atlantique et indien) ;

– créant, dans chaque bassin océanique ultramarin, une délégation de l’agence française de la biodiversité.

*

* *

La commission examine l’amendement CD691 de M. Bertrand Pancher.

M. Bertrand Pancher. Cet amendement vise à modifier le nom de l’établissement public en « Agence française pour l’eau et la biodiversité », puisqu’il ne sera que cela !

Mme la rapporteure. Sagesse.

Mme la ministre. Le Gouvernement est tout à fait défavorable à ce changement de nom. Il est déjà suffisamment compliqué de fusionner et de mettre en réseau les structures que l’agence est destinée à regrouper pour ne pas, là encore, affaiblir le concept de biodiversité en suggérant que l’eau n’en relèverait pas au même titre que la terre et l’air. Une telle dénomination serait contre-productive car elle amoindrirait considérablement la portée de la loi.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CD547 de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. Le projet de loi dispose que l’agence contribue à différentes actions « sur les milieux terrestres et marins » : cela pourrait laisser supposer qu’elle ne s’intéressera pas aux rivières ou aux lacs, par exemple. Mieux vaut de loin parler de « tous les milieux ».

Mme la rapporteure. Le sujet mérite sans doute plus ample examen. Je vous propose donc de retirer votre amendement afin de retravailler ce point d’ici à l’examen en séance publique.

Mme la ministre. Il va de soi que les milieux aquatiques sont inclus dans le champ d’action de l’agence. Je me rallie néanmoins à la proposition de Mme la rapporteure, afin de lever tout doute.

M. Paul Giacobbi. La biodiversité englobe l’eau, l’air et la terre, et il n’est nul besoin de préciser ainsi le terme. Arrêtons avec ce genre d’amendements même s’il est évident que la définition du périmètre de l’agence pose problème dans la mesure où on n’y a pas inclus l’Office national de la chasse et de la faune sauvage, pour des raisons qui, certes, ne sont pas parfaitement logiques mais auxquelles il faut bien se rendre.

M. Jean-Marie Sermier. L’amendement de Mme Abeille me paraît justifié : si nous commençons à mentionner tel ou tel milieu, pourquoi ne pas aller jusqu’à rappeler que la biodiversité terrestre concerne par exemple les grottes, à cause des chauves-souris qu’elles abritent ? Écrire « tous les milieux » est suffisant, d’autant que l’expression recouvre la biodiversité aérienne, que le projet oublie.

La commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CD184 de la rapporteure.

Elle en vient ensuite à l’amendement CD548 de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. Cet amendement vise à réécrire les alinéas 7 et 8, énonçant certaines des missions de l’Agence française pour la biodiversité. La rédaction de l’alinéa 7 a en effet de quoi surprendre puisqu’il prévoit de confier à l’agence une mission de « développement des ressources, usages et services écosystémiques ». À notre sens, il ne s’agit pas de développer les usages ou de créer des ressources ou des services nouveaux, mais bien de veiller à ce que les activités de consommation des espaces et des espèces naturels se fassent dans la durabilité et dans le maintien des fonctionnalités qui permettent l’offre de services naturels. J’espère que je me fais bien comprendre.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. La rédaction de l’amendement est synthétique, mais fait disparaître deux éléments importants : le développement des ressources attachées à la biodiversité et la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, qui est la mission principale de l’ONEMA.

Mme la ministre. Même avis.

Mme Laurence Abeille. Je veux bien retirer l’amendement, mais j’aimerais comprendre ce que signifie le texte, la rédaction ne m’en paraissant pas très claire. Implique-t-il bien qu’il s’agit, comme je l’ai dit, de veiller à ce que les activités de consommation des espaces et des espèces naturels se fassent dans la durabilité et dans le maintien des fonctionnalités ?

Mme la rapporteure. Je ne comprends pas vraiment ce que vous voulez dire. (Sourires)

L’amendement est retiré.

La commission examine l’amendement CD549 de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. Cet amendement vise à rappeler la mission de connaissance de la biodiversité que doit assumer l’Agence pour la biodiversité. L’exposé des motifs du projet de loi souligne le manque de données sur certains pans de la biodiversité. Connaître est pourtant indispensable pour préserver et pour protéger et si l’agence n’a certes pas pour vocation principale de produire de la connaissance, il importe de ne pas le lui interdire.

Nous ne connaissons en effet qu’une très faible partie de la biodiversité, en particulier de la biodiversité marine. Seulement 17 % des 29 000 espèces marines recensées en France métropolitaine et ultramarine figurent dans la base de données accessible sur le site de l’inventaire national du patrimoine naturel. La France, qui possède le deuxième domaine maritime mondial, n’a donc pas de données pour 83 % des espèces recensées dans ses mers ! C’est ce que note l’Observatoire national de la biodiversité : « Si pour la grande majorité des oiseaux et des plantes vasculaires, l’enjeu est d’avoir une répartition d’ensemble, on constate que la connaissance basique et fondamentale manque encore pour de nombreuses espèces marines. » De plus, ajoute-t-il, si la biodiversité terrestre est un peu mieux connue, « on ne dispose pas de données publiques pour 66 % des espèces métropolitaines ».

La connaissance doit donc constituer une priorité des politiques en faveur de la biodiversité, et donc de l’agence, en lien avec le Muséum d’histoire naturelle et l’Observatoire national de la biodiversité.

M. Paul Giacobbi. Je suis d’accord avec le constat, notamment en ce qui concerne les aires marines protégées. Ces dernières années, par manque de moyens, l’agence compétente a plutôt consacré son énergie à la gestion et a de facto abandonné tout un pan de recueil de données en se contentant, en particulier outre-mer, de campagnes d’évaluation aériennes qui sont loin d’être l’équivalent d’un travail exhaustif d’identification des espèces.

La recherche de cette connaissance ne se confond pas ici avec la recherche scientifique proprement dite, mais elle est consubstantielle à la gestion. Dresser des inventaires, savoir ce que l’on a à protéger, me paraît la base de la démarche scientifique.

Mme Sophie Rohfritsch. Le moment est venu de mettre en cohérence toutes les agences. Le Conseil scientifique du patrimoine naturel et de la biodiversité, présidé par Yvon Le Maho, est tout désigné pour animer ce travail.

M. Serge Letchimy. J’apporte mon appui à cet amendement qui me semble essentiel. Je suggère néanmoins de placer le mot « connaissances » avant le mot « développement » : il faut connaître avant de songer au développement ou à l’exploitation des ressources de la biodiversité.

Mme Laurence Abeille. J’en suis d’accord.

Mme la rapporteure. Je suis favorable à l’amendement. Le développement des connaissances est une dimension essentielle de l’action de l’agence et je préférerais d’ailleurs qu’on utilise cette formule dans l’amendement, plutôt que de parler de « développement et connaissances ».

Mme la ministre. Avis favorable.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Je vous propose de rectifier l’amendement comme suit : à l’alinéa 7, après le mot « développement », insérer les mots « des connaissances, », le texte devenant : « Au développement des connaissances, ressources, usages et services écosystémiques » – le reste sans changement.

La commission adopte l’amendement ainsi rectifié.

Elle est saisie de l’amendement CD550 Mme Danielle Auroi.

Mme Laurence Abeille. La biopiraterie ne fait l’objet d’aucune définition dans le texte – le terme n’y apparaît même pas expressément. Il est pourtant fondamental que la lutte contre la biopiraterie soit inscrite formellement dans le droit pour mettre fin à un vide juridique. Comme cela a été rappelé lors des premières rencontres internationales contre la biopiraterie, qui se sont tenues en juin 2009 à Paris, s’engager dans ce combat, c’est contribuer à préserver la diversité biologique et culturelle. C’est donc dans un souci de préservation du patrimoine commun et de conservation durable de la biodiversité que l’Agence française pour la biodiversité doit encourager un partage des avantages découlant de l’utilisation des ressources génétiques qui soit juste et équitable et s’attaquer aux pratiques abusives sur son propre territoire et à l’étranger, en se dotant des moyens nécessaires.

Mme la rapporteure. Compte tenu du rôle de l’agence dans le système d’accès aux ressources génétiques et dans le partage juste et équitable de leurs avantages tel qu’il est défini au titre IV du projet de loi, la lutte contre la biopiraterie constitue en effet l’une de ses missions, qu’elle devra cependant mener en relation étroite avec les services du ministère de l’intérieur, avec les Douanes, mais aussi avec les services de l’Institut national de la propriété intellectuelle (INPI) et avec le réseau consulaire. Avis favorable.

Mme la ministre. Même avis.

M. Bertrand Pancher. Cela exige surtout que cette agence dispose de moyens adéquats, que le budget est hors d’état de lui assurer. Attention donc aux vœux pieux !

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte successivement l’amendement de précision CD551 de Mme Laurence Abeille et l’amendement de clarification rédactionnelle CD185 de la rapporteure.

Elle en vient ensuite à l’amendement CD552 de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. Cet amendement assigne à l’agence un objectif de perte nulle en matière de biodiversité, objectif qui fait l’objet de l’action 7 de la stratégie de l’Union européenne « Biodiversité 2020 » – la Commission européenne mène actuellement une consultation publique afin de proposer d’ici à 2015 une initiative sur ce thème. L’agence doit pouvoir fédérer ses agents autour de cette ambition, qui s’apparente cependant à une obligation de moyens, et non de résultats.

Mme la rapporteure. L’agence a naturellement vocation à préserver la diversité, voire à l’augmenter, mais cela peut parfaitement trouver place dans le contrat d’objectifs qu’elle élaborera et signera avec son ministère de tutelle. L’inscrire dans la loi n’est donc pas nécessaire. Avis défavorable.

Mme la ministre. Même avis.

Mme Laurence Abeille. Je persiste à penser que l’agence a besoin de cet élan et je reviendrai donc sur ce point en séance.

L’amendement est retiré.

La commission adopte l’amendement rédactionnel CD186 de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CD553 de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. Cet amendement vise à supprimer la référence aux préfets, qui pourrait laisser penser que ces derniers seraient les délégués régionaux et départementaux de l’agence.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. L’organisation territoriale de l’agence n’est pas évoquée dans la loi, mais la ministre pourra sans doute nous fournir quelques informations sur le sujet.

Mme la ministre. Avis défavorable. Les préfets assurent la cohérence de l’action publique et il est important que l’État ne perde pas ses moyens d’intervention sur le terrain. Il peut être amené à saisir l’agence sur de grands projets régionaux ou départementaux susceptibles de menacer la biodiversité ou, au contraire, de l’améliorer, et ce sont les préfets qui l’en informeront.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CD189, CD26 et CD190 de la rapporteure.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CD383 de Mme Anne-Yvonne Le Dain et CD27 de la rapporteure.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Le développement des connaissances mentionné à l’alinéa 15 doit se faire en lien avec le monde scientifique et avec les institutions productrices de connaissances disposant déjà de bases de données.

Mme la rapporteure. Je propose un amendement similaire, qui doit permettre d’éviter les redondances entre bases de données et répondre ainsi, en valorisant leurs actifs dans le cadre d’une mise en réseau des acteurs, aux inquiétudes du monde de la recherche et de la Fondation pour la recherche sur la biodiversité.

Mme la ministre. Je m’en remets à la sagesse de la commission.

L’amendement CD27 est retiré.

La commission adopte l’amendement CD383.

Elle en vient ensuite à l’amendement CD494 de Mme Anne-Yvonne Le Dain.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. On respecterait mieux l’ordre logique en rédigeant ainsi l’alinéa 17 : « b) Contribution à l’identification des besoins de connaissances, soutien de programmes et conduite de prospectives. »

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Cet amendement n’apporte aucune clarification.

Mme la ministre. Même avis. D’une façon générale, nous devons faire confiance aux membres de l’agence et ne pas leur dicter trop précisément ce qu’ils pourront ou ne pourront pas faire.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Mon propos était de faire en sorte que l’on ne crée pas un nouvel établissement public à caractère administratif qui fasse concurrence aux organismes de recherche existants ou au Muséum. L’agence doit jouer un rôle de coordination, sans se substituer à eux.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CD28 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Cet amendement vise à préciser une des missions de l’agence, qui doit pouvoir identifier, au-delà de la connaissance, les programmes d’actions de conservation ou de restauration pertinents.

Mme la ministre. Pour les mêmes raisons que précédemment, je m’en remets à la sagesse de la commission.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CD495 de Mme Anne-Yvonne Le Dain.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Je propose de remplacer le mot « conduite » par le mot « animation ».

Mme la rapporteure. Avis défavorable. La suppression du mot « conduite » revient à ne pas intégrer dans l’agence les missions de l’ONEMA en matière de recherche dans le domaine de l’eau et des milieux aquatiques, ce qui serait de nature à inquiéter inutilement les personnels de cet office. D’autre part, le choix du mot « animation » reviendrait à empêcher toute activité de recherche en propre au sein de l’agence.

Mme la ministre. Même avis. On conduit un programme de recherche, on ne l’anime pas.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient ensuite à l’examen de l’amendement CD403 de M. Paul Giacobbi.

M. Paul Giacobbi. L’énumération des missions de l’agence en matière de développement des connaissances est ambiguë et de faible portée normative. Mon amendement propose d’abandonner la limitation des programmes concernés au domaine de l’eau – ne s’agit-il d’ailleurs que de l’eau douce, domaine de compétence de l’ONEMA, ou cela inclut-il également l’eau de mer ? On sait bien, en définitive, que l’agence sera arrêtée par un manque de moyens, mais inutile de borner les desseins de la Providence pour autant.

Mme la rapporteure. Votre amendement est de nature à nourrir les inquiétudes des personnels de l’ONEMA, plus particulièrement de ceux qui sont affectés à des tâches de recherche, qui craignent que leur intégration à l’agence ne leur permette pas de continuer leurs activités antérieures, notamment la recherche dans le domaine de l’eau et des milieux aquatiques.

Mme Sophie Rohfritsch. Il ne faudrait pas que l’adoption de cet amendement contribue à assécher les crédits affectés aux autres organismes de recherche, car l’ONEMA n’est pas le seul à travailler sur la biodiversité. Les laboratoires qui travaillent sur l’écophysiologie ou le comportement animal doivent à tout le moins pouvoir répondre aux appels à projets de l’agence.

M. Paul Giacobbi. On nous dit depuis le début que le fait d’intégrer un certain nombre d’organismes dans la nouvelle agence permettra, par extension de la base des ressources générales, de faire ce que l’on n’avait pas jusqu’à présent les moyens de faire. Or il semble qu’on inscrive le contraire dans la loi. Vous voulez rassurer les agents de l’ONEMA, mais vous inquiétez tous les autres. C’est contraire à la logique qui présidait à la création de l’Agence pour la biodiversité.

Mme la ministre. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CD554 de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. Cet amendement vise à renforcer la connaissance des espèces et des milieux marins en invitant l’agence à s’intéresser notamment à l’impact des activités de pêche sur la biodiversité marine.

Mme la rapporteure. L’IFREMER, le Muséum national d’histoire naturelle et certains laboratoires universitaires font déjà de la recherche sur les milieux marins. Leurs travaux seront naturellement utilisés au service de la préservation de la biodiversité. Avis défavorable.

Mme la ministre. Même avis.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CD45 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Cet amendement vise à calmer les inquiétudes exprimées par la Fédération des conservatoires botaniques, qui sera intégrée dans l’agence et qui craint, faute de consécration législative et compte tenu de la suppression de la disposition du code de l’environnement la mentionnant, d’être diluée dans un ensemble plus vaste et de ne plus remplir ses fonctions de tête de réseau.

Mme la ministre. Sagesse.

La commission adopte l’amendement.

Elle en vient ensuite à l’amendement CD694 de M. Bertrand Pancher.

M. Bertrand Pancher. Cet amendement a pour objet de permettre aux acteurs socio-économiques de bénéficier des connaissances et de l’expertise de l’agence.

Mme la rapporteure. La précision est utile. Avis favorable.

Mme la ministre. L’appui technique mentionné à l’alinéa 20 ne concerne ni l’État, ni les collectivités, ni les établissements publics, dont il est explicitement fait mention aux alinéas suivants. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CD191 de la rapporteure.

Puis elle en vient à l’amendement CD29 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Cet amendement précise que l’agence fournit à l’État, aux collectivités et aux établissements publics en charge de la gestion de l’eau, de la biodiversité et des espaces naturels un appui technique et une expertise dans la lutte contre les espèces exotiques invasives, qui fait partie des objectifs fixés par la Stratégie nationale pour la biodiversité 2011-2020. Disposer d’un guichet unique est indispensable pour renforcer cette lutte, qui concerne la faune comme la flore.

Mme la ministre. Je m’en remets à la sagesse de la commission. Cette précision ne m’apparaît pas nécessaire dans la mesure où la rédaction actuelle permet déjà à l’agence d’intervenir sur le sujet. En outre, en précisant les cas dans lesquels l’Agence peut apporter son appui technique aux services de l’État, elle limite ses capacités d’intervention dans d’autres domaines. Gardons-nous d’effilocher la loi !

M. Jean-Marie Sermier. Il faut veiller aussi à ne pas démobiliser des acteurs comme les chambres d’agriculture ou certaines collectivités locales, déjà impliquées dans la lutte contre les espèces invasives.

M. Guillaume Chevrollier. Je considère comme la ministre que la loi ne doit pas être trop bavarde. Détailler à l’infini ne peut que nous éloigner du choc de simplification attendu par nos concitoyens.

Mme Laurence Abeille. J’ai déposé après l’alinéa 33 un amendement CD558 qui porte sur cette question des espèces invasives et pourrait être mieux adapté.

M. Jean-Louis Bricout. La lutte contre les espèces invasives est un sujet de biodiversité suffisamment important pour que l’agence puisse s’en saisir, sans qu’il soit besoin de le préciser dans la loi.

Mme Chantal Berthelot. Pourquoi parler d’espèces invasives « exotiques » ?

Mme la rapporteure. Ce sont les termes employés dans la Stratégie nationale pour la biodiversité. D’autre part, il ne s’agit pour l’agence que de fournir un appui technique et une expertise.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Le plus sage serait sans doute de retravailler cet amendement en vue de la séance publique.

L’amendement est retiré.

La commission adopte alors l’amendement de précision CD192 de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CD555 de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. Cet amendement ajoute, à l’alinéa 23, un appui aux actions de coopération en concertation avec l’Agence française de développement et le Fonds français pour l’environnement mondial.

Mme la rapporteure. La précision est inutile et sans portée législative. Avis défavorable.

Mme la ministre. Les agences de l’État n’ont pas besoin de la loi pour coopérer entre elles. La loi précise leurs missions mais non les modalités de leur action. Je répète qu’il faut faire confiance à l’Agence pour la biodiversité pour définir et organiser ses moyens d’action.

L’amendement est retiré.

La commission examine l’amendement CD280 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Cet amendement élargit la préservation des continuités écologiques aux zones transfrontalières, car la biodiversité ignore les frontières.

Mme la ministre. Avis favorable. Je lève le gage.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CD62 de Mme Karine Berger.

Mme Karine Berger. Cet amendement vise à garantir que l’Agence pour la biodiversité pourra soutenir financièrement les missions de gestion, de conservation ou de restauration de la biodiversité, conduites par exemple par les conservatoires botaniques nationaux.

Mme la rapporteure. Cet amendement est redondant avec l’alinéa 6, qui dispose que l’agence contribue à la préservation, à la gestion et à la restauration de la biodiversité. Avis défavorable.

Mme la ministre. Même avis.

Mme Karine Berger. S’il est établi que le soutien financier couvre tout le champ de la mission, je retire mon amendement.

Mme la ministre. L’inscrire dans la loi serait dangereux, car cela créerait un précédent susceptible de se retourner contre les organismes qui ne bénéficieraient pas de la même garantie.

L’amendement est retiré.

La commission examine l’amendement CD433 de M. Hervé Féron.

M. Hervé Féron. L’éducation à la biodiversité est déjà dispensée à l’école primaire, où elle est rattachée à la fois aux disciplines scientifiques et au développement durable. Cependant, pour atteindre les objectifs nationaux de reconquête de la biodiversité, la sensibilisation des futurs citoyens français doit être renforcée et intervenir le plus tôt possible, dès le cycle 1. Le présent amendement demande donc au Gouvernement, au plus tard six mois après la promulgation de la présente loi, un rapport ayant pour objet d’établir un lien entre, d’une part, l’éducation à l’environnement et plus spécifiquement à la biodiversité et, d’autre part, la réalisation des objectifs nationaux en matière de reconquête de la biodiversité. En outre, ce rapport étudierait l’opportunité d’intégrer la connaissance de la biodiversité et des écosystèmes dans les curricula scolaires. (Rires)

Mme la rapporteure. Avis favorable.

Mme la ministre. Sagesse.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CD275 de M. Martial Saddier.

M. Jean-Marie Sermier. En matière de biodiversité, les TPE-PME ont un besoin important de pédagogie et d’information pour mieux appréhender les effets de leurs activités sur la biodiversité et les moyens de les contrôler au mieux.

Mme la rapporteure. Cet amendement est satisfait par l’amendement CD20, adopté à l’alinéa 2 de l’article 4. Avis défavorable.

Mme la ministre. Même avis.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient aux amendements identiques CD30 de la rapporteure et CD364 de M. Joël Giraud.

Mme la rapporteure. Cet amendement précise qu’une des facettes du métier « gestion des aires protégées » de l’agence sera constituée par la reprise des missions de l’établissement public Parcs nationaux de France, qui lui est intégré. Cet ajout est de nature à rassurer les salariés de l’établissement public et ceux des parcs nationaux eux-mêmes.

M. Joël Giraud. Afin de rassurer les personnels et par souci de cohérence, il convient que les missions de l’agence reprennent celles de Parcs nationaux de France, dont le rôle d’appui et de soutien dans la gestion des aires protégées est unanimement apprécié par les élus locaux.

Mme la ministre. L’établissement public Parcs nationaux de France (PNF) étant intégré à l’Agence française pour la biodiversité qui en reprendra ipso facto les missions, je comprends mal le sens de ces amendements. Si vous souhaitez néanmoins préciser expressément les missions reprises, il vous faudra le faire pour tous les organismes agrégés au sein de l’agence, mais cela alourdira considérablement le texte. Bien qu’il n’y ait aucune ambiguïté, on peut rassurer le personnel en lui adressant un courrier précisant explicitement que les missions de PNF sont reprises par l’agence, ou le mentionner au cours du débat en séance publique, sans qu’il soit nécessaire de surcharger le projet.

M. Joël Giraud. Si ces amendements ont été déposés, c’est que le personnel est inquiet. L’ambiguïté existe et elle doit être levée pour tous les agents concernés : en l’état, aucun article ne mentionne que l’ensemble des missions des organismes agrégés au sein de l’agence seront reprises. Il serait bon que cette précision figure dans le texte car il s’est déjà produit que des établissements publics nouveaux regroupent plusieurs structures sans que l’intégralité de leurs missions soit reprise.

M. Paul Giacobbi. Cette précision s’impose en effet. Ne venons-nous pas d’apprendre, au détour de la discussion d’un amendement de précision, que les travaux de recherche sur le milieu marin actuellement menés dans le cadre de l’Agence des aires marines protégées seront interdits à la future Agence pour la biodiversité ? Outre que cette incroyable limitation de la recherche est une bourde supersonique compte tenu de la contribution du milieu marin à la biodiversité, on peut comprendre que le personnel soit tout sauf rassuré. Le texte ne gagnera certes pas en légèreté à l’adjonction de la liste des missions préservées, mais puisqu’on en limite ou en interdit certaines, il faut bien préciser ce que l’on reprend et ce que l’on ne reprend pas.

Mme la rapporteure. Prenant acte des éclaircissements apportés par Mme la ministre, qui devraient rassurer les personnels de PNF et des autres organismes appelés à fusionner au sein de l’agence, je retire l’amendement CD30.

M. Joël Giraud. Madame la ministre, vous engagez-vous à ce que, de quelque manière, mention soit faite dans le texte que les missions de PNF et des autres organismes concernés sont reprises par l’agence ?

Mme la ministre. Je m’y engage.

Mme Martine Lignières-Cassou. Cette mention pourrait trouver sa place à l’article 8.

Les amendements CD30 et CD364 sont retirés.

La commission examine ensuite l’amendement CD486 de Mme Viviane Le Dissez.

Mme Martine Lignières-Cassou. L’amendement précise que l’Agence française pour la biodiversité reprend la mission d’appui à la gestion de parcs nationaux, PNF n’exerçant pas cette gestion en direct.

Mme la ministre. Avis favorable.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la commission adopte l’amendement.

Elle est ensuite saisie des amendements identiques CD248 de M. Martial Saddier et CD697 de M. Bertrand Pancher.

M. Guillaume Chevrollier. L’amendement CD248 vise à séparer les missions de l’Agence française pour la biodiversité – acquisition de connaissances, expertise, accompagnement et financement de projets publics ou privés – des missions de police de l’environnement. L’agence ne peut en effet être à la fois le guichet auquel pourront s’adresser les porteurs de projets pour des financements, de l’expertise et des connaissances sur la biodiversité, et le contrôleur des projets qui pourront être menés par des opérateurs publics ou privés. Outre que ses agents gagneraient en légitimité et en force de conviction auprès de leurs interlocuteurs s’ils n’avaient pas, aussi, des missions de police, la police de l’environnement, mission régalienne, ne devrait pas être ainsi déléguée.

M. Bertrand Pancher. L’amendement CD697 a le même objet. Il est très surprenant de prévoir que les personnels de l’agence exerceront des missions de police de l’environnement. Plus généralement, il faut revoir la coordination des polices de l’environnement, actuellement exercées pour partie par l’ONEMA, par l’Office national de la chasse et de la faune sauvage, par les collectivités territoriales et, dans certains cas, par la gendarmerie.

Mme la rapporteure. L’inspection générale a été chargée d’un rapport sur la police de l’environnement ; nous prendrons connaissance de ses conclusions avec intérêt. Je suis défavorable aux amendements. Le démembrement proposé de l’ONEMA n’est pas judicieux. Les contrôles doivent être exercés par des agents qualifiés, qui connaissent toute la chaîne. Outre que supprimer cette mission contredirait la demande, exprimée à l’instant, que l’Agence pour la biodiversité reprenne l’intégralité des missions des organismes fusionnés en son sein, qui l’exercerait ? Avis défavorable.

Mme la ministre. Un rapport de l’inspection générale consacré à la police de l’environnement doit m’être remis en juillet ; vous aurez vraisemblablement connaissance de ses conclusions au moment de l’examen du texte en séance publique. Je porte sur les amendements un avis défavorable. Retirer à l’Agence pour la biodiversité la mission de police de l’environnement réduirait ses moyens d’intervention – et à qui d’ailleurs confierait-on cette tâche qui exige une expertise technique ? De plus, ce serait en effet contraire au souhait précédemment exprimé de voir transférer à cette agence l’ensemble des missions actuelles des organismes qui la constitueront.

La commission rejette les amendements identiques.

Elle adopte ensuite l’amendement de précision CD31 de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CD556 de Mme Danielle Auroi.

Mme Laurence Abeille. Dans l’esprit du protocole de Nagoya, l’amendement tend à compléter la liste des missions de l’agence pour y inclure le contrôle et le suivi du mécanisme d’accès et de partage équitable des avantages lié aux ressources génétiques et connaissances traditionnelles associées (APA), qui vise à prévenir la biopiraterie.

Mme la rapporteure. Avis favorable.

Mme la ministre. Même avis.

La commission adopte l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement de précision CD195 de la rapporteure.

Elle est saisie de l’amendement CD32 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Il s’agit de supprimer l’alinéa 33, superflu car répété à l’alinéa 2 de l’article 10.

Mme Martine Lignières-Cassou. Alors qu’a été évoquée l’inquiétude du personnel, est-il pertinent de supprimer la seule mention des parcs nationaux figurant dans le texte ?

Mme la rapporteure. Une lecture attentive des deux alinéas visés vous persuadera qu’ils sont identiques.

Mme Martine Lignières-Cassou. J’en conviens.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CD557 de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. La compensation prévue en dernier recours dans le triptyque « éviter-réduire-compenser » est souvent très difficile à mettre en œuvre, s’agissant par exemple d’une rupture de continuité écologique. Un organisme public doit pouvoir contrôler le bien-fondé et la réalisation effective des mesures prises. L’amendement tend à confier cette mission à l’Agence pour la biodiversité.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Le contrôle des mesures compensatoires est exercé par les services déconcentrés de l’État. Il ne serait pas judicieux de confier cette mission à l’agence, qui n’a pas les moyens juridiques, techniques et financiers de la mener à bien.

Mme la ministre. Avis également défavorable. Pour éviter une confusion des rôles qui nuirait à l’efficacité, chacun doit exercer ses responsabilités propres. Votre rapporteure l’a souligné, le suivi des mesures compensatoires relève des services déconcentrés de l’État, auxquels l’agence apportera son expertise en les alertant quand elle estimera que certaines mesures compensatoires ne sont pas prises. Mais elle n’aura ni le pouvoir réglementaire ni le pouvoir de sanction qui permettraient que ces mesures soient appliquées.

Mme Laurence Abeille. Je retiens des explications de Mme la ministre que l’agence contribuera, par son expertise, au suivi des mesures compensatoires. Je considère donc que l’amendement est satisfait.

L’amendement est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CD558 de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. Les invasions biologiques sont la deuxième cause de régression de la biodiversité ; aussi convient-il de confier à l’agence le suivi et la lutte contre l’introduction des espèces exotiques envahissantes. Je rappelle que Mme la rapporteure avait demandé la création d’un observatoire de ces espèces. D’autre part, une proposition de loi du groupe UMP visant à lutter contre la prolifération de l’ambroisie n’a pas abouti, même si le Gouvernement s’est engagé à suivre ce dossier. L’utilité de l’amendement est donc avérée.

Mme la rapporteure. Avis favorable.

Mme la ministre. Avis défavorable. L’agence peut apporter son concours au suivi et à la lutte contre l’introduction des espèces exotiques envahissantes, mais elle ne peut en aucun cas en assumer seule la responsabilité : aucun des organismes qu’elle regroupera n’étant chargé de cette tâche, elle n’aura pas le personnel spécialisé nécessaire. Elle doit s’attacher à faire travailler ensemble tous les agents qui seront regroupés en son sein et se concentrer sur ses missions propres pour les assurer correctement. C’est déjà un vaste programme ; la surcharger de tâches supplémentaires lui ferait perdre en efficacité.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine plusieurs amendements en discussion commune : l’amendement CD406 de M. Paul Giacobbi, l’amendement CD53, deuxième rectification, de la rapporteure, faisant l’objet du sous-amendement CD416 de M. Paul Giacobbi, et les amendements identiques CD648 de M. Bertrand Pancher et CD559 de Mme Laurence Abeille.

M. Paul Giacobbi. L’amendement CD406 tend à resserrer la composition du conseil d’administration de l’agence en la limitant à des parlementaires et à des représentants de l’État, des collectivités et du personnel, le président étant élu parmi ces membres. Dans ce schéma, on laisse au Comité national pour la biodiversité les débats de stratégie et à des comités d’orientation spécialisés de l’agence la mise en œuvre des actions définies. Si l’on s’en tient à l’effectif pléthorique actuellement prévu pour le conseil d’administration, il n’en sortira rien.

Mme la rapporteure. Par l’amendement CD53, je vous propose une composition équilibrée du conseil d’administration de l’agence, tenant compte de toutes ses composantes. L’État, avec les représentants d’établissements publics nationaux œuvrant dans le champ d’activités de l’agence et les personnalités qualifiées, y resterait majoritaire ; les collectivités locales disposeraient de cinq sièges et la représentation des associations de protection de l’environnement et des représentants élus du personnel serait revue à la hausse. Ce conseil, légèrement resserré puisqu’il compterait 39 membres au lieu des 40 actuellement prévus et où les collectivités ultramarines pourraient évidemment être représentées en proportion de ce qu’elles apportent à la biodiversité, rassemblerait équitablement les parties prenantes sans susciter de tiraillements.

M. Paul Giacobbi. L’expérience montre que les conseils d’administration pléthoriques ne produisent que du papier et du vent. Si l’on ne veut pas la configuration resserrée que j’ai proposée par l’amendement CD406, que l’on nous fasse au moins la grâce de réduire à 35 le nombre des administrateurs. À quoi bon multiplier les représentants de l’État qui, dans tous les cas, parleront d’une seule voix ? La même observation vaut pour les représentants des associations. On veut à toute force que chacun soit représenté ; il serait plus judicieux de laisser les comités d’orientation spécialisés définir dans leur champ de compétence respectif les politiques publiques à mener. Je me rallierai à l’amendement de notre rapporteure qui, à tout le moins, réduit un peu cette inflation d’administrateurs, mais je suggère par le sous-amendement CD416 d’en diminuer encore le nombre car, quoi qu’il en soit, ils ne viendront pas, ce qui provoquera les problèmes de quorum récurrents.

M. Bertrand Pancher. Notre amendement CD648 est moins audacieux, pour ne pas dire moins radical (Sourires), que celui de notre collègue Giacobbi, auquel nous serions d’ailleurs tentés de nous rallier. En effet, concentrer entre les mains de l’État toute l’expertise et tous les moyens en matière de biodiversité n’est pas concevable, et il faudra bien que les collectivités puissent, elles aussi, avoir une place à la mesure de leur rôle.

Dans le projet de loi actuel, le conseil d’administration est composé à 51 % de représentants de l’État, ce qui n’est sans doute pas la meilleure formule pour une agence censée travailler avec l’ensemble des acteurs, dont les collectivités locales. Il est donc proposé, tout en gardant un conseil d’administration de petite taille – 25 à 30 personnes maximum –, de le composer de quatre collèges : le premier regrouperait les représentants de l’État et des établissements publics ainsi que les personnalités qualifiées ; le deuxième, des parlementaires et représentants des collectivités territoriales ; le troisième, des représentants des secteurs économiques concernés et des associations de protection de la nature, ainsi que des gestionnaires d’espaces naturels ; le dernier, les représentants du personnel de l’agence.

Quand on observe le fonctionnement des organismes d’expertise partout en Europe, on constate que leur saisine n’est pas réservée aux services de l’État, mais ouverte au plus grand nombre, et que leur composition est très large. Nous devrions nous en inspirer pour faire évoluer le système français dans les prochaines années.

Mme Laurence Abeille. L’amendement CD559 souscrit également à l’idée des quatre collèges dont les deux premiers disposeraient de 51 % des sièges, ce qui en laisserait 49 % aux acteurs économiques et associatifs ainsi qu’aux gestionnaires d’espaces naturels et aux représentants du personnel. Cette répartition reprend une idée initialement avancée par les préfigurateurs de l’Agence française pour la biodiversité, idée qui avait fait l’unanimité des parties prenantes. La composition du conseil d’administration telle qu’elle est actuellement prévue ne nous semble pas témoigner d’une volonté forte de créer une agence qui travaillerait avec l’ensemble des acteurs et, en particulier, avec les collectivités locales. Le Conseil national de la transition écologique a d’ailleurs souligné, lui aussi, que cette composition posait un problème. Nous considérons pour notre part qu’il vaut mieux qu’il soit d’une taille relativement réduite – 25 à 30 personnes – pour être opérationnel.

Mme la rapporteure. Afin de gagner en souplesse, mon amendement a supprimé les collèges. D’autre part, cette proposition s’inspire en grande partie de la formule retenue pour une agence qui fonctionne bien, à savoir l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), et elle répond à une objection faite par M. Paul Giacobbi en prévoyant des suppléants. En revanche, je ne vois pas comment l’agence pourrait fonctionner convenablement si, à force de restreindre sa composition, on en venait à écarter toujours davantage d’acteurs, qu’il s’agisse du personnel ou des associations. Je peux comprendre que l’on souhaite un conseil d’administration restreint, mais il faut tout de même qu’il puisse travailler dans de bonnes conditions. En particulier, il faut veiller à ce que les territoires d’outre-mer soient représentés comme il se doit, ce que permet ma proposition.

Mme la ministre. La préférence du Gouvernement va à l’amendement CD53, deuxième rectification, de Mme la rapporteure, qui laisse la majorité à l’État, principal financeur et détenteur des responsabilités publiques afférentes aux différents organismes regroupés dans l’agence, tout en permettant une représentation diversifiée. Par conséquent, avis défavorable à tous les autres amendements.

Mme Chantal Berthelot. Tout à l’heure, madame la ministre, vous avez présenté votre amendement CD772 visant à créer une délégation de l’Agence française de la biodiversité dans chaque bassin océanique ultramarin. Pour maintenir, comme le veut la logique, un lien entre les trois régions océaniques d’outre-mer et l’Agence française de la biodiversité, il faut, comme le propose l’amendement CD485 de notre collègue Letchimy, que ces trois bassins soient représentés au sein du conseil d’administration de l’agence.

Mme la ministre. Pour éviter d’étendre la composition du conseil d’administration tout en pourvoyant à la coordination nécessaire, je propose que les représentants de ces bassins soient associés à ses travaux en tant qu’observateurs.

Mme Viviane Le Dissez. Nous avions déposé un amendement – qui, pour une raison que je ne m’explique pas, ne figure pas parmi ceux que nous examinons aujourd’hui – demandant que le conseil d’administration comprenne un représentant de chaque bassin d’outre-mer, mais aussi un représentant du littoral et un de la montagne. Mais peut-être cette représentation pourrait-elle être assurée à travers celle des collectivités locales ou du Parlement…

M. Bertrand Pancher. Madame la rapporteure, je trouve pour le moins surprenant de prendre pour modèle l’ADEME, soit un système on ne peut plus fermé et une agence dont les directeurs sont nommés et révoqués par le fait du prince, quelle que soit la majorité (Murmures). Nous devons, au contraire, chercher à mettre en place le système de gouvernance le plus ouvert possible en faisant preuve d’originalité. Je me félicite de la légère évolution dont témoignent vos propos, mais je pense que nous sommes encore loin de la gouvernance moderne à laquelle nous aspirons.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. J’avais, moi aussi, déposé des amendements visant à ce que le conseil d’administration se limite à une trentaine de membres. Cela dit, la proposition de la rapporteure me convient, le nombre de 39 membres titulaires prévus me paraissant permettre une représentation respectueuse des diverses parties prenantes.

J’avais également déposé, à l’alinéa 38 de l’article 9, un amendement demandant que figurent, parmi les membres du conseil d’administration, des personnalités issues du monde de l’enseignement supérieur et de la recherche, ou de la conservation. L’absence de représentation de ce secteur me préoccupe, car les personnalités qui en sont issues ne sont pas seulement compétentes sur le plan scientifique, mais sont aussi souvent dotées d’une expertise dépassant nos frontières du fait de leur présence au sein d’instituts de conservation ou de recherche sur l’environnement et la biodiversité au niveau international. Je souhaiterais que nous réfléchissions à la manière de les intégrer.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Tant que nous y sommes, pourquoi ne nous prononcerions-nous pas dès ce soir sur les noms de ces personnalités, chère collègue ? (Rires.)

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Si l’amendement de la rapporteure mentionne la présence de représentants des secteurs économiques concernés, des associations agréées de protection de l’environnement et des gestionnaires d’espaces naturels, il n’y est aucunement fait mention de représentants du monde de l’enseignement supérieur et de la recherche, dont le métier est pourtant de connaître et de comprendre !

M. Joël Giraud. J’ai pour ma part déposé un amendement CD365, visant à ajouter, après l’alinéa 41 prévoyant la présence d’« au moins un représentant d’une collectivité littorale », celle d’au moins un représentant d’une collectivité de montagnarde et un représentant d’une collectivité d’outre-mer. En effet, 80 % de la biodiversité se trouve outre-mer, et 80 % du restant en zone de montagne. Je n’ai rien contre le littoral – même si l’eau salée ne risque pas d’atteindre les Hautes-Alpes avant fort longtemps –, mais il me semble que si l’on prévoit la représentation d’une collectivité littorale, il est logique de prévoir également celle d’une collectivité montagnarde, qui se justifie davantage. Il en va dans tout cela de 98 % de la biodiversité !

M. Paul Giacobbi. Il est remarquable de constater que ce conseil d’administration reproduit, comme s’il en possédait les gènes, le modèle administratif français dans ce qu’il a de plus immuable. Au demeurant, il me paraît totalement absurde de prévoir la présence de « quatre représentants titulaires d’établissements publics nationaux œuvrant dans le champ d’activités de l’agence » ; ainsi, au lieu que l’agence ait autorité sur ces établissements en étant représentée en leur sein, c’est l’inverse qui va se produire – et croyez-moi, ces membres-ci ne manqueront pas d’être très présents ! En procédant de la sorte, nous risquons de réduire le conseil d’administration à n’être que le théâtre de constantes querelles sur les compétences et les périmètres d’action respectifs des différents établissements publics nationaux.

Si je fais cette remarque, c’est pour m’étonner que nous nous apprêtions à reproduire un modèle administratif qui, nous le savons, n’a jamais permis la tenue de débats de fond. Vouloir faire cohabiter la politique de la biodiversité et les actions concrètes qui doivent en résulter avec des préoccupations purement formelles, relatives notamment au budget, qui vont accaparer les trois quarts du temps du conseil, c’est se condamner à l’échec. S’il ne s’agit que de se faire plaisir, portons donc le nombre de membres du conseil de 39 à 69, chacun de nous pourra ainsi y aller de sa proposition !

Mme la rapporteure. Je veux dire à Mme Anne-Yvonne Le Dain que ma proposition prévoit tout de même la présence de personnalités qualifiées, et à M. Giacobbi que quatre représentants d’établissements publics nationaux – dont la présence est bien légitime –, ce n’est pas une majorité. Nous pourrions discuter à l’infini de la composition du conseil d’administration, mais il faut bien avancer. C’est au Gouvernement qu’il reviendra de nommer, en plus des représentants de l’État, certaines personnalités qualifiées. En tout état de cause, la rédaction proposée garantit la présence d’élus de la montagne, du littoral et de l’outre-mer, et devrait permettre un fonctionnement satisfaisant, ce qui est l’essentiel.

L’amendement CD406 est retiré.

La commission rejette le sous-amendement CD416.

Puis elle adopte l’amendement CD53, deuxième rectification.

En conséquence, les amendements CD771, CD559, CD648, CD349, CD419, CD390, CD404, CD496, CD484, CD485, CD391, CD365, CD274, CD253, CD366, CD392, CD523, CD378, CD63, CD323, CD324 et CD353 tombent.

La commission est saisie de deux amendements identiques : l’amendement CD560 de Mme Brigitte Allain, faisant l’objet d’un sous-amendement CD739 de la rapporteure, et l’amendement CD688 de Mme Chantal Berthelot.

Mme Laurence Abeille. Compte tenu des enjeux liés à la préservation de la biodiversité propre à ces régions, l’objectif de l’amendement CD560 est de s’assurer que les territoires d’outre-mer soient correctement représentés au sein du conseil d’administration de l’Agence française pour la biodiversité. Afin de prendre en compte la diversité de ces territoires, chaque collège, hormis celui des élus du personnel de l’agence, comprendrait au moins un représentant de l’outre-mer ou des enjeux ultramarins.

Mme la rapporteure. Mon sous-amendement CD739 vise à compléter la première phrase de cet amendement par les mots suivants : « en particulier ultramarine », et à supprimer la seconde phrase, puisque le conseil ne comprendra plus de collèges. L’amendement ainsi sous-amendé confirmera ce que j’ai dit précédemment au sujet de la représentation des territoires ultramarins.

Mme la ministre. Dans la mesure où des représentants de chacun des trois bassins pourront assister au conseil d’administration en tant que membres associés, il ne serait pas cohérent d’ajouter des sièges supplémentaires réservés aux outre-mer. En revanche, je n’ai pas d’objection à la prise en compte des enjeux de biodiversité propres aux outre-mer telle que la prévoit l’amendement sous-amendé.

M. Serge Letchimy. Nous aurons accompli une avancée considérable lorsque nous aurons adopté le principe essentiel de la délégation. Cependant, il reste à en définir les modalités. Si Mme la ministre a émis tout à l’heure l’idée que les représentants des bassins ultra-marins puissent assister aux travaux du conseil d’administration en tant qu’observateurs, c’est-à-dire sans en être membres à part entière, cette suggestion n’a, à ma connaissance, pas été formalisée par écrit. En tout état de cause, je précise qu’à une représentation symbolique au sein du conseil d’administration, nous préférerions une représentation réelle.

Mme la rapporteure. J’insiste sur le fait que l’alinéa que l’amendement CD560 vise à insérer avant l’alinéa 46 est ainsi rédigé : « La composition du conseil d’administration concourt à une représentation équilibrée des enjeux liés à la biodiversité en particulier ultramarine » : il ne s’agit que de « concourir » à une représentation équilibrée au sein de l’agence et rien n’empêche que, parmi les représentants des collectivités ou des parlementaires, figure au moins un ultramarin, en sus des trois observateurs. Un tel dispositif doit permettre une représentation significative, sans être pléthorique, de l’outre-mer et de maintenir le lien entre les différents bassins.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. L’amendement CD688 emploie le même verbe « concourir ».

M. Serge Letchimy. En outre, notre amendement est beaucoup plus précis en ce qu’il indique que chaque collège comprendra au moins un représentant de l’outre-mer.

Mme la rapporteure. Il n’y a plus de collèges !

Mme la ministre. Il me semble que nous sommes parvenus à une composition équilibrée du conseil d’administration avec l’amendement CD560 de Mme Allain tel que sous-amendé par Mme la rapporteure.

M. Serge Letchimy. J’aimerais tout de même avoir l’assurance que Mme la ministre maintient la proposition qu’elle nous a faite de prévoir la présence d’un représentant par bassin, sans droit de vote.

Mme la rapporteure. J’insiste sur le fait que l’amendement CD688, non sous-amendé, fait état de collèges que nous avons supprimés.

M. Serge Letchimy. Mme la ministre et Mme la rapporteure ayant affirmé que la composition du conseil d’administration doit concourir à une représentation équilibrée des enjeux ultramarins, il reviendra ensuite à chacun de faire en sorte que cette promesse soit honorée, notamment dans le cadre des procédures de nomination. Mais j’en reviens à la proposition faite par Mme la ministre de voir chacun des trois bassins ultramarins être représenté – sans droit de vote. Cette proposition va-t-elle donner lieu à la rédaction d’un amendement par le Gouvernement ?

M. Paul Giacobbi. On ne peut faire figurer des membres consultatifs dans la composition d’un conseil d’administration sans le préciser dans la loi – mais si Mme la ministre dépose un amendement, le problème sera réglé.

Mme la ministre. Le Gouvernement déposera, avant la séance publique, un amendement qui pourrait être rédigé comme suit : « En outre, sera membre observateur de ce conseil un représentant de chacun des trois bassins ultramarins. »

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Une autre solution consiste à rectifier l’amendement CD688 de Mme Berthelot en tenant compte à la fois du sous-amendement de Mme la rapporteure et de la proposition de Mme la ministre. Il serait donc ainsi rédigé : « Avant l’alinéa 46, insérer l’alinéa suivant :

« La composition du conseil d’administration concourt à une représentation équilibrée des enjeux liés à la biodiversité en particulier ultramarine. En outre, sera membre observateur de ce conseil un représentant de chacun des trois bassins ultramarins. » »

L’amendement CD560 et le sous-amendement CD739 sont retirés.

La commission adopte l’amendement CD688 rectifié.

Elle adopte successivement les amendements rédactionnels CD220 et CD267 de la rapporteure.

La commission est saisie de l’amendement CD483 de M. Michel Lesage.

Mme Viviane Le Dissez. Nous demandons que la parité soit respectée au sein du conseil d’administration.

Mme la rapporteure. Favorable.

Mme la ministre. Favorable.

La commission adopte l’amendement.

Elle examine l’amendement CD54 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Cet amendement précise que le président du conseil d’administration sera nommé par décret en conseil des ministres parmi les membres du conseil d’administration, sur proposition de celui-ci. L’audition préalable du candidat par les commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat suppose le dépôt d’une loi organique sur laquelle nous travaillons actuellement.

Mme la ministre. Favorable.

La commission adopte l’amendement.

En conséquence, les amendements CD649 et CD708 tombent.

La commission est saisie de l’amendement CD33 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Cet amendement vise à insérer, après l’alinéa 47, un alinéa disposant que l’Agence française pour la biodiversité sera dotée d’un conseil scientifique, placé sous l’autorité du conseil d’administration. Il s’agit d’une précision utile pour asseoir le rôle de l’agence dans le domaine du développement des connaissances.

Mme la ministre. Favorable.

La commission adopte l’amendement.

La commission examine l’amendement CD373 rectifié de M. Joël Giraud et l’amendement CD42 rectifié de la rapporteure, qui peuvent faire l’objet d’une présentation commune.

M. Joël Giraud. Il est clair que le conseil d’administration, en sa formation classique, ne sera pas la structure adéquate pour travailler concrètement sur certaines thématiques importantes pour l’Agence française pour la biodiversité. Or le projet de loi prévoit seulement un comité « des différentes parties concernées par les milieux marins » alors que d’autres comités pourraient être très utiles, par exemple sur les enjeux concernant la montagne ou les parcs nationaux de France. Ainsi, en ce qui concerne ces derniers, on sait que ce sont les comités d’orientation ou les anciennes commissions permanentes, devenues commissions de travail, qui effectuent le travail de terrain.

Dans un souci d’efficacité, je propose donc de créer des comités d’orientation thématiques placés auprès du conseil d’administration de l’agence.

Mme la rapporteure. Cet amendement sera satisfait par l’amendement CD42 rectifié, qui prévoit la possibilité pour le conseil d’administration de créer auprès de lui des comités d’orientation thématiques auxquels il pourra déléguer certaines de ses compétences.

Mme la ministre. Sagesse. Il faut laisser au conseil d’administration la possibilité de s’organiser librement, en évitant toutefois que ses membres n’exercent des pressions afin d’obtenir chacun « son » comité. L’éparpillement des pôles de responsabilité est toujours néfaste à ce type d’organismes, et il sera tout à fait possible au président de ce conseil de constituer des groupes de travail, sans devoir autonomiser pour autant des comités – avec un président à la tête de chacun d’eux, ce qui ne manquerait pas de donner lieu à des luttes de pouvoir. Je sais d’expérience que ce genre de disposition a toujours pour effet d’alourdir le fonctionnement des organismes. Évitons d’asphyxier par une organisation compliquée cette agence qui n’est même pas encore en place : elle passerait plus de temps à s’organiser qu’à travailler !

Mme la rapporteure. Si Mme la ministre craint que le fonctionnement de l’agence ne se trouve alourdi, je suis disposée à retirer mon amendement CD42 rectifié, d’autant que, dans mon esprit, il ne s’agissait pas de mettre en place des structures dotées chacune d’un président, mais bien plutôt des groupes de travail, précisément, dont la création ne nécessite pas d’être inscrite dans la loi.

L’amendement CD42 rectifié est retiré.

M. Paul Giacobbi. Si le texte a prévu un comité pour les milieux marins, c’est parce qu’ils représentent 97 % du territoire français. Il y a autant – sinon plus – de biodiversité dans l’eau que sur terre. Il ne faudrait donc pas que, par peur d’une formalisation excessive, on en vienne à supprimer ce « comité des différentes parties concernées par les milieux marins ».

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Je vous rassure : ce n’est pas le cas.

M. Paul Giacobbi. L’amendement de la rapporteure permettait d’ouvrir des possibilités sans pour autant formaliser à l’excès, puisque le conseil d’administration aurait pu déléguer certaines de ses compétences aux comités d’orientation thématiques, où se serait fait de facto l’essentiel du travail. Si cette disposition ne figure pas dans la loi, la délégation ne sera pas possible : on ne délègue pas des compétences à un groupe de travail.

M. Joël Giraud. Les conseils d’administration des parcs nationaux fonctionnent – et très bien – de cette façon. C’est la raison pour laquelle j’avais formulé cette proposition. Dans mon esprit, il ne s’agissait pas tant de créer des présidences que de pouvoir déléguer des compétences, afin de permettre au conseil d’administration de ne pas se réunir systématiquement en formation pléthorique et de travailler de manière plus efficace. Il est un peu dommage de renoncer à cette possibilité – qui n’est pas une obligation. Je suis administrateur d’un parc national depuis 1989, et je trouve que cela fonctionne bien. Je veux bien retirer l’amendement, mais je redoute des difficultés de fonctionnement pour l’Agence.

L’amendement CD373 rectifié est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CD375 de M. Joël Giraud.

M. Joël Giraud. L’amendement CD375 est défendu.

Mme la rapporteure. Cet amendement étant très proche de ceux qui viennent d’être retirés, la cohérence voudrait que vous le retiriez aussi.

L’amendement est retiré.

L’amendement CD497 de Mme Anne-Yvonne le Dain est retiré.

La commission adopte l’amendement rédactionnel CD197 de la rapporteure.

Puis elle en vient à l’amendement CD482 de M. Michel Lesage.

Mme Viviane Le Dissez. Afin de favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux fonctions à responsabilités, cet amendement dispose que « le comité d’orientation doit respecter la parité de manière à ce que l’écart entre le nombre d’hommes, d’une part, et le nombre de femmes, d’autre part, ne soit pas supérieur à un ».

Mme la rapporteure. Même position que tout à l’heure.

Mme la ministre. Même avis.

La commission adopte l’amendement.

Les amendements CD407 de M. Paul Giacobbi et CD223 de la rapporteure sont successivement retirés.

La commission est saisie de l’amendement CD772 du Gouvernement.

Mme la ministre. J’ai défendu cet amendement tout à l’heure.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CD198 de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CD388 de Mme Anne-Yvonne Le Dain.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. À défaut de coopération institutionnelle, il serait bon que le décret en Conseil d’État qui fixera les conditions d’application des articles L. 131-8 à L. 131-12 précise les obligations d’information mutuelle entre l’Agence pour la biodiversité et la Fondation de recherche sur la biodiversité, fondation publique créée par les organismes de recherche et par les institutions scientifiques françaises et qui œuvre depuis quarante ans dans le domaine de la biodiversité.

Mme la rapporteure. Je suis défavorable à cet amendement. Le statut de droit privé de cette fondation fait obstacle à ce qu’elle figure dans le texte. Nous ne nions cependant pas qu’elle joue un rôle important.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. J’entends bien, mais je le regrette.

L’amendement est retiré.

M. Paul Giacobbi. Vous n’avez pas appelé mon amendement CD408, monsieur le président.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Il a été déclaré irrecevable au titre de l’article 40, comme je l’ai indiqué en début de séance cet après-midi.

M. Paul Giacobbi. Je ne vois pas en quoi l’affectation à l’Agence française pour la biodiversité, établissement public, de redevances d’utilisation du domaine public maritime se heurte à l’article 40. C’est une évolution jurisprudentielle pour le moins singulière, qui n’est conforme ni aux règles parlementaires, ni à la Constitution. J’ai entendu que le Gouvernement allait déposer un amendement sur ce point. S’il ne le fait pas, il y aura des surprises au moment du vote. Refuser la possibilité d’une telle affectation de redevances signifierait en effet que le milieu marin ne recevra pas un centime de plus qu’aujourd’hui. Il recevra même un peu moins, puisqu’on lui interdit de bénéficier de crédits de recherche. Cela ne manquera pas de susciter une réaction du conseil d’administration de l’agence et de ses personnels. Encore une fois, je suis très surpris par cette utilisation de l’article 40.

Si le Gouvernement ne déposait pas un amendement prévoyant cette possibilité, cela voudrait dire qu’on ne souhaite pas financer la protection de la biodiversité dans le milieu marin, qui représente plus de 90 % de la biodiversité française. Nous en tirerions alors les conséquences politiques au moment du vote.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Après vérification, il apparaît que l’amendement a été déclaré irrecevable parce qu’il n’était pas gagé.

M. Paul Giacobbi. Il n’y en a pas besoin !

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Il y aurait perte de recettes pour l’État.

M. Paul Giacobbi. Ce n’est pas une perte de recettes, puisqu’il s’agit d’affecter des redevances qui ne sont pas encore décidées. Mais le Gouvernement peut fort bien déposer un amendement. S’il ne le fait pas, mon groupe en tirera les conséquences politiques.

La commission adopte l’article 9 ainsi modifié.

Article 10
(article L. 331-8 du code de l’environnement)

Rattachement des parcs nationaux à l’Agence française pour la biodiversité

L’article 10 comporte trois alinéas, dont deux complètent l’article L. 331-8 du code de l’environnement, qui figure au sein du chapitre Ier « Parcs nationaux » du titre III « Parcs et réserves » du livre III « Espaces naturels ». Cet article détaille la gouvernance des parcs, créés, par décret en Conseil d’État, sous la forme d’établissements publics nationaux en vue d’assurer la gestion et l’aménagement du parc national.

L’alinéa 2 prévoit que « tout établissement public d’un parc national est rattaché à l’agence française pour la biodiversité au sens de l’article L. 131-1 ». Ce rattachement, inscrit à l’article 8 du projet de loi (cf. supra) prévoit notamment qu’en cas de rattachement « les établissements conservent leur personnalité morale et leur autonomie financière ». Votre rapporteure ne peut qu’approuver ce rattachement de tous les établissements publics des 10 parcs nationaux existants, dans la mesure où l’établissement public Parcs nationaux de France (PNF), créé par la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux, a été intégré au périmètre initial. Elle fait part de son attachement à la gouvernance locale de chacun des parcs, sur laquelle ledit rattachement n’aura pas d’effet.

L’alinéa 3 renvoie, là encore, à un décret « les services et moyens mis en commun », décret qui devra également approuver « le cadre commun d’action déterminant les modalités d’organisation et de fonctionnement des services et moyens partagés ». Votre rapporteure déplore une nouvelle fois le recours à un texte réglementaire d’application la définition des services et moyens mis en commun entre l’AFB et les établissements publics des parcs nationaux. Il lui semble cependant que cette nouvelle organisation, va contribuer, dans le prolongement de la loi de 2006 précitée, à accroître la mutualisation des moyens au sein du réseau des parcs nationaux entre les parcs eux-mêmes et PNF. Ce dernier établissement public a notamment développé depuis sa création de nombreux services communs de gestion (systèmes d’information, ressources humaines avec un service unifié de la paye, agence comptable) et de communication (marque collective des parcs nationaux, représentation en France et à l’étranger). Cette nouvelle étape de collaboration entre PNF et les établissements publics des parcs nationaux devrait intensifier ce mouvement de mutualisation pour l’étendre notamment aux domaines de la connaissance et de la stratégie, avec la mise en place d’un cadre stratégique commun.

*

Suivant les recommandations de votre rapporteure, la commission a adopté cet article modifié à ce stade par un amendement rédactionnel.

*

* *

La commission adopte l’amendement rédactionnel CD268 de la rapporteure.

Elle examine ensuite l’amendement CD723, également de la rapporteure.

Mme la rapporteure. En raison de ce que nous avons décidé hier soir, je retire l’amendement, ainsi que tous ceux qui tendent à modifier la dénomination de l’Agence française pour la biodiversité.

L’amendement est retiré.

Puis la commission adopte l’article 10 ainsi modifié.

Article 11
Continuité des droits et obligations des établissements fusionnés dans l’Agence française pour la biodiversité

L’article 11, qui se compose de quatre alinéas, ne comporte aucune disposition codifiée dans le code de l’environnement, dans la mesure où il s’agit de dispositions transitoires.

En effet il organise la continuité des droits et obligations des établissements fusionnés dans la nouvelle agence : l’Agence des aires marines protégées, l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques, et l’établissement public Parcs nationaux de France. La situation active et passive, ainsi que l’ensemble des droits et obligations de ces opérateurs seront « repris par l’agence française pour la biodiversité ». L’alinéa 2 précise que ces transferts s’effectueront à titre gratuit et ne donneront lieu à aucun versement ni impôt d’aucune sorte.

L’alinéa 3 précise que l’Agence se substituera au groupement d’intérêt public « Atelier technique des espaces naturels » à la date d’effet de sa dissolution. Cette date d’effet dépend de la date de la décision de l’assemblée générale du GIP, qui est requise conformément aux dispositions de l’article 116 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit. L’alinéa 4 prévoit qu’à cette date, les biens, droits et obligations du GIP sont également transférés, à titre gratuit, à l’agence.

*

* *

La commission est saisie de l’amendement CD376 de M. Joël Giraud.

M. Joël Giraud. Il s’agit de préciser que les missions des établissements publics intégrés à l’Agence sont également reprises par celle-ci.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la commission adopte l’amendement.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Je rappelle que les amendements CD271 de la rapporteure et CD56 de Mme Laurence Abeille, ainsi que les amendements CD650 et CD651 de M. Bertrand Pancher, ont été déclarés irrecevables en application de l’article 40 de la Constitution.

La commission adopte l’amendement rédactionnel CD199 de la rapporteure.

L’amendement CD724 de la rapporteure est retiré.

La commission adopte ensuite l’amendement rédactionnel CD200 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 11 ainsi modifié.

Article 11 bis [nouveau]
Rapport sur le périmètre de l’Agence française pour la biodiversité

Les débats relatifs au périmètre de l’Agence française pour la biodiversité ont fait apparaître la nécessité d’une réflexion sur l’inclusion d’autres opérateurs publics œuvrant à la protection et au maintien de la biodiversité mais aucun amendement en ce sens n’a pas être examiné en raison de leur irrecevabilité au titre de l’article 40 de la Constitution.

C’est pourquoi, sur proposition du Président Jean-Paul Chanteguet, la commission a approuvé la demande d’un rapport au Gouvernement : ce rapport, qui devrait être rendu dans un délai de deux ans après la promulgation de la loi, permettra de dresser un premier bilan du périmètre de l’agence et des relations de coordination avec ces autres opérateurs. L’idée n’est pas de décaler de deux ans le rattachement de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) ou de l’Office national des forêts (ONF) mais de vérifier la cohérence du dispositif retenu par la loi sur la biodiversité.

*

* *

La commission est saisie de l’amendement CD749 de M. Jean-Paul Chanteguet.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Il s’agit de demander au Gouvernement, dans les deux ans suivant la promulgation de la loi, la remise d’un rapport qui permettra de faire le point sur le périmètre de l’Agence française pour la biodiversité (AFB) et de dresser un bilan des coûts et avantages que présenterait l’inclusion dans ce périmètre d’autres opérateurs de l’État, notamment l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), dont la compétence en matière de lutte contre l’érosion de la biodiversité est unanimement reconnue. Nous n’avons jusque-là pas pu ouvrir ce débat du fait de l’irrecevabilité des amendements que j’ai évoqués précédemment.

Mme la rapporteure. Il est en effet important que nous puissions débattre de l’intégration de l’ONCFS dans l’Agence. L’ONCFS a des missions de protection de la biodiversité au même titre que l’ONEMA (Office national de l’eau et des milieux aquatiques), par exemple. Avis favorable.

Mme Laurence Abeille. Ce projet de loi traite abondamment de la biodiversité en milieu marin – ce qui est une bonne chose –, au risque de minorer quelque peu l’importance déterminante de la biodiversité ordinaire. Puisque les autres amendements ont été déclarés irrecevables, celui-ci nous permettra de disposer au moins d’une étude sur le sujet. On sait que les personnels de l’ONCFS sont favorables à l’intégration. Le maintien de l’Office en dehors de la structure tient plus à des raisons politiques. Il serait souhaitable, monsieur le président, que notre commission consacre avant l’examen en séance publique une discussion particulière à cette question et aux enjeux de biodiversité terrestre qu’elle emporte.

M. Philippe Plisson. Le sujet est pourtant sur la table depuis bien longtemps ! Avec la rapporteure, nous en avons encore discuté la semaine dernière avec les responsables nationaux de la chasse et le président de l’ONCFS. Le débat a, du reste, été tranché au plus haut niveau, puisque le ministère de l’écologie s’est engagé auprès des responsables de la chasse à ce que l’Office ne soit pas intégré à l’AFB. Pourquoi vouloir rentrer par la fenêtre quand on est sorti par la porte ?

Par ailleurs, il est faux de dire que les agents de l’ONCFS sont favorables à l’inclusion alors qu’une majorité d’entre eux s’y oppose.

Dès lors, je ne vois pas l’intérêt de l’amendement. On peut remettre tous les rapports et tenir toutes les discussions que l’on veut sans être tenu de l’inscrire dans la loi !

Je crains en revanche que cet ajout ne ravive les difficultés et les protestations. Certes, le mouvement de regroupement me semble inéluctable. Mais si l’on essaie de forcer le processus ou d’introduire subrepticement certaines dispositions, on provoquera des raidissements qui auront l’effet inverse de ce que l’on souhaitait. Comme on m’a déjà alerté à ce sujet, je pense que l’amendement crée plus de problèmes qu’il n’en résout et qu’il ne va pas dans le sens de l’apaisement.

Mme Viviane Le Dissez. Il est pourtant intéressant de mener une réflexion sur les années à venir. Rien n’est immuable, que ce soit pour l’ONCFS ou pour d’autres établissements publics. Lors de l’audition évoquée par M. Philippe Plisson, le discours était un peu différent selon que c’était le président ou le directeur de l’Office qui s’exprimait.

Mme la rapporteure. Il n’y a rien de violent à demander un rapport au Gouvernement dans deux ans, monsieur Philippe Plisson. Nous souhaitons seulement étayer notre réflexion. Les chasseurs ont d’autant plus intérêt à s’inclure dans ce grand dispositif qu’ils ont déjà des missions en matière de biodiversité. Sans rien changer aux activités de chasse, ce rapprochement apporterait beaucoup à la protection de la biodiversité ordinaire et terrestre. Je ne crois pas que nous rouvrions un débat difficile, tant il est évident que les chasseurs participent aujourd’hui à cette protection. Qui plus est, nous permettrions à l’Agence de marcher sur ses deux pieds : la biodiversité maritime et aquatique d’une part, la biodiversité terrestre d’autre part. En l’espace de deux ans, il se pourrait que le Gouvernement constate que c’est indispensable !

M. Alain Gest. Je salue la pertinence et la sagesse de la position de M. Philippe Plisson. Élu d’un département ô combien intéressé par la chasse, je sais bien ce que ce genre d’initiative peut provoquer. Franchement, notre pays a d’autres « chats à fouetter » !

M. le président Jean-Paul Chanteguet. À ma connaissance, le premier département pour le nombre de chasseurs est celui de M. Philippe Plisson, la Gironde, le deuxième celui de M. Alain Gest, la Somme, et le troisième l’Indre, dont je suis l’élu.

La décision de ne pas intégrer l’ONCFS à l’AFB est une décision politique que je peux comprendre et que je respecte. Je crois néanmoins qu’il serait utile que nous disposions d’un rapport étudiant la possibilité d’une intégration, sachant que l’ONCFS n’est pas le seul organisme concerné. Il n’est pas dans mes intentions de « rentrer par la fenêtre », monsieur Plisson, et encore moins d’ouvrir un nouveau front. Personne n’y a intérêt. Le propos est seulement de faire avancer la réflexion, car certaines positions actuelles s’apparentent à des postures.

Mme Suzanne Tallard. Quels sont les autres établissements publics qui pourraient rejoindre l’AFB ? Ne pourrions-nous pas retrancher de l’amendement les mots : « notamment l’Office national de la chasse et de la faune sauvage » ?

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Je suis d’accord avec la rectification que vous proposez. On peut aussi penser, par exemple, à l’Office national des forêts.

M. Alain Gest. Tout le monde ne partage peut-être pas votre finesse d’appréciation, monsieur le président. Je le dis d’autant plus aisément que je ne fais pas partie des 25 000 chasseurs du département de la Somme : contrairement à ce que vous croyez, vous allez raviver le débat. Beaucoup de décisions politiques sont empreintes de sagesse (Sourires). C’est le cas de celle de ne pas intégrer l’ONCFS.

M. Philippe Plisson. Il s’agit bien d’un accord politique sur un sujet extrêmement sensible. Le milieu cynégétique y porte la plus grande attention et peut en faire un casus belli. On peut choisir de passer outre, mais la disposition proposée marque de façon claire l’enclenchement d’un processus. Elle provoquera forcément des réactions négatives. J’y insiste, il est loisible de faire un rapport ou de mener des réflexions sans avoir à l’inscrire dans la loi. L’amendement sera interprété comme un acte politique. Connaissant bien le milieu concerné, je peux vous dire qu’on en reparlera !

Dans tous les cas, je ne voterai pas cet amendement.

Mme la rapporteure. Avis favorable à la rectification proposée par Mme Tallard.

La commission adopte l’amendement rectifié.

Article 12
(articles L. 1224-3 du code du travail, L. 120-1 et suivants du code du service national)

Transferts des personnels des établissements fusionnés dans l’Agence française pour la biodiversité

L’objet de l’article 12 est d’organiser le transfert des personnels des établissements fusionnés dans l’agence, pour ce qui ne relève pas des règles du droit commun édicté par le statut général de la fonction publique ou par le code du travail. Il concerne les fonctionnaires en détachement dans une des entités ayant vocation à être intégrée dans l’agence, qui pourront être maintenus dans cette position auprès de l’agence, et ce jusqu’au terme de leur période de détachement.

L’alinéa 2 vise les contrats aidés, qui, à l’entrée en vigueur de la loi relative à la biodiversité, perdureront entre les personnels concernés et l’agence. Ce transfert s’effectuera par dérogation à l’article 1224-3 du code du travail, qui impose que « lorsque l’activité d’une entité économique employant des salariés de droit privé est, par transfert de cette entité, reprise par une personne publique dans le cadre d’un service public administratif, il appartient à cette personne publique de proposer à ces salariés un contrat de droit public, à durée déterminée ou indéterminée selon la nature du contrat dont ils sont titulaires. » Le transfert des contrats aidés devrait contribuer à ne pas complexifier le volet social de la mise en place de l’agence.

L’alinéa 3 vise les personnes titulaires d’un contrat de service civique, conclu en application des articles L. 120-1 et suivants du code du service national. De la même façon, ces contrats seront transférés à l’agence jusqu’à leur terme, dans un souci là encore d’allégement des contraintes organisationnelles qui ne manqueront pas de peser lors de la mise en place de l’agence.

*

Suivant les recommandations de votre rapporteure, la commission a adopté cet article modifié par un amendement rédactionnel.

*

* *

L’amendement CD725 de la rapporteure est retiré.

La commission adopte l’amendement rédactionnel CD201 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 12 ainsi modifié.

Article 13
(articles L. 131-8, L. 322-1, L. 331-1 et L. 421-1 du code de l’environnement)

Mise en place d’un quasi-statut commun aux agents contractuels destinés à être intégrés dans l’Agence française pour la biodiversité ainsi qu’aux établissements publics qui ont vocation à lui être rattachés

Quel que soit leur statut actuel, les personnels destinés à être intégrés dans l’agence ne sont pas placés sur un pied d’égalité en ce qui concerne leur régime indemnitaire, leur système de bonification et de primes, ni leurs modalités de congés ou de départ en retraite. L’article 13, qui se compose d’un alinéa unique, prévoit la mise en place de règles uniformes de gestion – le « quasi-statut » – pour les personnels contractuels de droit public. Ces règles s’étendront au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (CELRL), mentionné à l’article L. 322-1 du code de l’environnement, aux parcs nationaux, mentionnés à l’article L. 331-1, et à l’Office national de la chasse et de la faune sauvages (ONCFS), mentionné à l’article L. 421-1. Il aura vocation à gérer tant les agents contractuels transférés à l’AFB que ceux recrutés par celle-ci après sa création.

Cette disposition est destinée à remédier à la situation actuelle très pénalisante pour les agents concernés qui ne peuvent pas bénéficier d’une rémunération et d’une évolution de carrière correspondant aux responsabilités qu’ils exercent, mais également aux opérateurs de l’État qui ne peuvent retenir les compétences qui leur sont indispensables.

Ce quasi-statut aura vocation à s’appliquer à l’ensemble des agents contractuels de droit public, quelles que soient leurs modalités de recrutement. L’objectif est de créer un cadre commun structurant l’ensemble des opérateurs publics intervenant dans le champ de la biodiversité, c’est-à-dire un périmètre assez large. Ce cadre apportera une simplification de la gestion des agents contractuels, une lisibilité de cette gestion et permettra une mobilité bien plus fluide entre ces opérateurs. Par ailleurs, l’objectif du Gouvernement est également de permettre aux agents contractuels qui le souhaitent, au sein de ces opérateurs, de bénéficier de la loi Sauvadet « à partir du moment où ils satisfont aux conditions posées par ce texte (quotité de temps de travail et durée de services effectifs) (50) ».

Votre rapporteure ne peut que se féliciter de la mise en place de ce quasi-statut, très attendu par certaines catégories de personnel, notamment ceux du Service du patrimoine naturel du Muséum d’histoire naturelle, dont le rôle dans les circuits de connaissance de la biodiversité est inestimable et devrait, au sein de l’agence, revêtir une dimension stratégique.

*

* *

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Je rappelle que l’amendement CD409 de M. Paul Giacobbi a été déclaré irrecevable en application de l’article 40 de la Constitution.

La commission adopte l’article 13 sans modification.

Article 14
Élection des représentants du personnel au conseil d’administration de l’Agence française pour la biodiversité

L’article 14 détermine les conditions dans lesquelles sont élus les représentants du personnel de l’Agence française pour la biodiversité destinés à siéger au conseil d’administration de l’agence, conformément aux dispositions de l’article L. 131-10 nouveau du code l’environnement.

Le premier alinéa unique précise que cette élection « doit intervenir au plus tard deux ans après la date d’entrée en vigueur » de la loi, ce qui paraît un délai raisonnable, et non pénalisant pour la future direction de l’agence, d’autant plus que l’alinéa 2 prévoit un dispositif transitoire. Jusqu’à l’organisation de ces élections en effet, la représentation des personnels au sein du quatrième collège du conseil d’administration de l’AFB se fera « proportionnellement aux voix obtenues par chaque organisation syndicale lors des élections organisées en 2014 » au sein des opérateurs de l’État concernés.

*

* *

La commission adopte successivement les amendements rédactionnel et de cohérence CD202 et CD203 de la rapporteure.

Les amendements CD726 et CD727 de la rapporteure sont retirés.

La commission adopte ensuite l’article 14 ainsi modifié.

Article 15
Élection des représentants du personnel au comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail de l’Agence française pour la biodiversité

L’article 15, qui se compose de cinq alinéas, réunit des dispositions transitoires relatives aux autres instances de concertation de l’AFB. Techniquement, les personnels de l’agence éliront en réalité leurs représentants au sein de deux instances :

– le comité technique d’établissement public, qui sera créé par arrêté du ministre de l’écologie, en application de l’article 7 du décret n° 2011-184 du 15 février 2011 ; l’article 9 du même décret permettant également la création de comités techniques spéciaux de service, c’est-à-dire de comité de second niveau ;

– le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail, instance qui sera créée par arrêté du ministre en charge de l’écologie, en application des dispositions de l’article 35-1 du décret n° 82-453 modifié ; de la même façon, des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail spéciaux de services ou de groupes de services pourront être créés ultérieurement.

L’article 15, en son alinéa 2, précise que le même principe s’appliquera avant l’organisation des premières élections internes à l’AFB : celui de la représentation des personnels « proportionnellement aux voix obtenues par chaque organisation syndicale lors des élections aux comités techniques organisées en 2014 ». Cela paraît une nouvelle fois équitable.

L’alinéa 3 prévoit que les comités techniques et les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail des établissements publics ayant fusionné dans l’Agence française pour la biodiversité seront « maintenus en fonction », jusqu’à la proclamation des résultats de l’élection des représentants du personnel au comité technique. Cette mesure transitoire constitue la garantie que le dialogue social se poursuivra normalement au sein des instances existantes jusqu’à l’élection des représentants du personnel aux instances spécifiques à l’agence.

L’alinéa 4 prévoit que les mandats des délégués du personnel en fonction à la date d’entrée en vigueur de la loi relative à la biodiversité se poursuivra jusqu’à la même limite temporelle.

Le cinquième alinéa renvoie à un décret en Conseil d’État les modalités d’application de l’article 15. Ce renvoi se justifie par le caractère à la fois technique et sensible des dispositions concernées.

*

Suivant les recommandations de votre rapporteure, la commission a adopté cet article modifié par un amendement rédactionnel.

*

* *

La commission adopte l’amendement de précision rédactionnelle CD204 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 15 ainsi modifié.

Article 16
(articles L. 132-1, L. 172-1, L. 213-9-1, L. 213-9-2, L. 213-10-8, L. 331-29, L. 334-1, L. 334-2, L. 334-2-1, L. 334-4, L. 334-5, L. 334-7, L. 414-10, L. 437-1 du code de l’environnement, article L. 942-1 du code rural et de la pêche maritime)

Organisation de l’intégration des différents opérateurs de l’État fusionnant dans l’Agence française pour la biodiversité

L’article 16 se compose de 16 alinéas. Son objet est d’organiser, au moyen de dispositions formelles de coordination, l’intégration des opérateurs de l’État intégrés dans leurs missions (alinéas 1, 2, 4, 10 et 11). Il supprime les articles organiques de ces établissements (alinéa 3 pour l’ONEMA, alinéa 5 pour PNF et alinéa 8 pour l’AAMP). L’intégration de cette dernière agence nécessite de réorganiser et de renommer la section correspondante du code aux alinéas 6 et 7.

Enfin, l’agence se substitue à la fédération des conservatoires botaniques nationaux dans ses missions de service public, missions figurant actuellement à l’alinéa 12 de l’article L. 414-10 du code de l’environnement.

*

* *

Les amendements CD728, CD272 et CD276 rectifié de la rapporteure sont retirés.

La commission adopte ensuite l’amendement de cohérence rédactionnelle CD269 de la rapporteure.

L’amendement CD279 de la rapporteure est retiré.

La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CD206, CD218 et CD207 de la rapporteure.

Elle en vient à l’amendement CD410 de M. Paul Giacobbi.

M. Jacques Krabal. L’amendement vise à clarifier les rôles respectifs de la future Agence française pour la biodiversité et du Muséum national d’histoire naturel en matière d’inventaire du patrimoine naturel.

L’article L. 411-5 du code de l’environnement institue en effet un inventaire du patrimoine naturel dont l’État assure la conception, l’animation et l’évaluation. Il dispose également que les inventaires sont conduits sous la responsabilité scientifique du Muséum national d’histoire naturelle. Pour éviter toute ambiguïté, il convient de préciser que l’appui technique de l’État dans ces inventaires reviendra à la future AFB, sans remettre en cause la responsabilité scientifique du Muséum.

Mme la rapporteure. Avis défavorable, dans la mesure où l’on introduit une confusion entre les responsabilités respectives de l’Agence et du Muséum. Les missions de l’AFB étant déjà bien définies, je ne vois pas l’intérêt d’un tel amendement.

M. Jacques Krabal. Paul Giacobbi pense au contraire qu’une clarification est nécessaire.

La commission rejette l’amendement.

Les amendements CD277 et CD278 de la rapporteure sont retirés.

La commission adopte l’article 16 ainsi modifié.

Article 16 bis [nouveau]
(article L. 2224-5 du code général des collectivités territoriales)

Amélioration de l’information des citoyens sur le prix et la qualité des services de l’eau potable et de l’assainissement

Après l’article 16, sur proposition du Gouvernement, la commission a adopté une disposition additionnelle visant à préciser les modalités de la mise à disposition du public des informations environnementales, notamment pour les services d'eau potable et d'assainissement, conformément aux obligations de transparence fixées par la feuille de route de la conférence environnementale de septembre 2013. Dans cette perspective, l’article 16 bis vise à inclure la transmission des données relatives au prix et la qualité des services publics d’eau et d’assainissement dans les modalités de mise à disposition au public pour les collectivités de 3 500 habitants ou plus.

*

La commission examine l’amendement CD741 du Gouvernement.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. L’amendement CD741 du Gouvernement, portant article additionnel après l’article 16, a été précédemment réservé.

Mme Ségolène Royal, ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie. Cet amendement vise à rendre obligatoire la transmission des données relatives au prix et à la qualité des services publics d’eau et d’assainissement de toutes les collectivités de plus de 3 500 habitants, en alimentant l’observatoire national mis en place à cette fin. Cette disposition, qui autorise cette transmission sous forme dématérialisée, est une obligation réglementaire depuis 1995. Un décret précisera les modalités de son application.

Mme la rapporteure. Avis favorable.

M. Martial Saddier. Que change cet amendement par rapport au droit en vigueur ?

Mme la ministre. Le seuil est le même – sont toujours concernées les communes de 3 500 habitants ou plus – mais l’amendement autorise la transmission dématérialisée des données.

La commission adopte l’amendement.

Article 17
Entrée en vigueur

Cet article prévoit une entrée en vigueur de l’ensemble des dispositions du titre III le 1er janvier 2015, que l’on peut donc considérer comme la date prévisionnelle de naissance de l’Agence française pour la biodiversité, à l’exception notable de l’article 13, qui porte sur le quasi-statut destiné à la gestion de l’ensemble des contractuels de droit public intégrés ou rattachés à l’agence. Cette exception, dont votre rapporteure peut comprendre la nécessité dans le cadre d’une négociation sociale actuellement en cours, s’interroge sur le signal ainsi donné aux personnels concernés.

*

* *

La commission est saisie de l’amendement CD46 rectifié de la rapporteure.

Mme la rapporteure. L’étude d’impact prévoit, en application de l’article 13 du présent texte, l’élaboration d’un quasi-statut commun aux agents contractuels de l’ensemble des établissements publics intervenant dans le champ de la biodiversité. Nous souhaitons que ce quasi-statut qui met fin aux différences de traitement entre les agents entre en application au 1er janvier 2015. Pour répondre à une attente forte et éviter des problèmes importants, il convient d’adopter un agenda social qui corresponde au calendrier de création de l’AFB.

M. Jean-Marie Sermier. Cela signifie-t-il que l’ensemble des agents seront immédiatement opérationnels au 1er janvier 2015 ?

Mme la rapporteure. Cela signifie que les agents contractuels répondant aux critères de l’article 13 bénéficieront du quasi-statut au moment de la création de l’Agence.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 17 ainsi modifié.

Article 17 bis [nouveau]
Audition préalable du candidat à la présidence du conseil d’administration de l’Agence française pour la biodiversité

En conséquence de l’amendement adopté à l’article 9 prévoyant que le président du conseil d’administration de l’Agence française pour la biodiversité soit nommé par décret en conseil des ministres, votre commission a approuvé la modification de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 prise en application de cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution : cette nomination sera précédée par l’audition du candidat à la présidence par les deux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat compétentes en matière d’environnement.

Ce dispositif devra être complété par l’adoption de la proposition de loi organique que le Président Jean-Paul Chanteguet et votre rapporteure ont déposée (n° 2055) pour souligner le rôle fondamental que la nouvelle agence jouera dans la préservation du vivant, dans le cadre de politiques publiques transversales dont l’importance – sur les plans économique et social – est croissante.

*

* *

La commission est saisie de l’amendement CD750 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Il s’agit de tirer les conséquences de l’adoption de l’amendement CD54, qui vise à ce que la nomination du président du conseil d’administration de l’Agence - par décret en Conseil des ministres - soit précédée par une audition de la personnalité dont la nomination est envisagée par le Président de la République devant la commission permanente compétente à l’Assemblée nationale et au Sénat.

La commission adopte l’amendement.

TITRE IV
ACCÈS AUX RESSOURCES GÉNÉTIQUES ET AUX CONNAISSANCES TRADITIONNELLES ASSOCIÉES ET PARTAGE JUSTE ET ÉQUITABLE DES AVANTAGES DÉCOULANT DE LEUR UTILISATION

Le titre IV du projet de loi met en place un dispositif d’accès et de partage des avantages découlant de l’utilisation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées (APA).

Alors que la Conférence des Parties, qui se tiendra en octobre 2014 à Pyeongchang (République de Corée), portera sur une évaluation à mi-parcours de la mise en œuvre du Plan stratégique et des Objectifs d’Aïchi pour la Biodiversité, et notamment de ses objectifs stratégiques 16 et 18, ce dispositif permettra à la France d’être prête à appliquer le Protocole de Nagoya à la Convention sur la diversité biologique (CDB), sur l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation, pour l’entrée en vigueur duquel seules 7 ratifications font encore défaut.

Engagement de la Conférence environnementale de septembre 2012, enjeu d’un cercle vertueux, le dispositif d’APA n’est obligatoire que pour sa partie respect du cadre international défini par la CDB complétée par le Protocole de Nagoya. En réglementant également l’accès et le partage des avantages découlant des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles, la France fait un choix original mais pertinent, compte tenu de son statut double d’utilisateur mais aussi de fournisseur de ces dernières.

I. LE CADRE INTERNATIONAL : L’ENJEU D’UN CERCLE VERTUEUX, L’OBLIGATION DE LÉGIFÉRER

1.  La Convention sur la diversité biologique, une réponse simultanée aux objectifs environnementaux, sociaux et économiques du développement durable

a.  L’accès et le partage des avantages, un cercle vertueux …

Le développement des biotechnologies dans les décennies 1980 – 1990 a transformé la vision portée jusqu’alors sur la biodiversité, et en particulier la composition génétique et biochimique des espèces. En effet, bien que leur poids économique puisse paraître faible dans la chaîne de valeur, les ressources génétiques sont un composant stratégique pour plusieurs secteurs, en particulier la pharmaceutique, les cosmétiques et l’agro-alimentaire, en raison du facteur d’innovation qu’elle sous-tend.

Exemples d’utilisations de ressources génétiques et de connaissances traditionnelles associées par secteur (liste non exhaustive)

· Recherche académique : accès à des ressources génétiques à des fins taxonomiques (description des espèces) ou d’inventaires ; publication de recueils décrivant des connaissances traditionnelles associées à des espèces locales (plantes, insectes, etc.), …

· Industrie pharmaceutique : développement de médicaments pour le traitement des maladies (cancers, maladies tropicales, obésité), …

· Biotechnologies : enzymes utilisés par les secteurs du textile, des détergents et de l’alimentation humaine et animale, pour améliorer la qualité des produits et les processus de production ; utilisation industrielle de bactéries (processus de dépollution industrielle des eaux/sols, méthodes d’analyse de l’ADN, etc.), …

· Industrie cosmétique : développement de produits cosmétiques à partir de plantes ou autres, y compris sur la base de connaissances traditionnelles, …

· Agriculture : développement de produits phytopharmaceutiques (fongicides, insecticides, etc.) à partir de plantes ; sélection animale et végétale ; lutte biologique à partir d’agents de contrôles (ex : insectes) prélevés dans le pays dont l’organisme nuisible est originaire, …

Source : Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie

Or le temps de cette transformation en un enjeu industriel et stratégique a aussi été celui de la prise de conscience de l’érosion de la biodiversité, avec le virage majeur, en juin 1992, du Sommet « Planète Terre », la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement, à Rio de Janeiro, au Brésil. Sans que l’on puisse encore disposer à cette date d’un état précis et mondialisé sur des bases scientifiques, de l’ampleur et les conséquences des modifications subies par les écosystèmes, un consensus s’est fait jour sur les conséquences de l’action de l’homme en vue de satisfaire ses besoins en nourriture, en eau, en bois, en fibre et en énergie, une surexploitation ayant entraîné une grave perte de la diversité biologique, largement irréversible.

C’est également celui du tournant par rapport à une vision très ouverte de la propriété du vivant, avec deux événements emblématiques, le cas Chakrabarty vs. Diamond, en 1980, devant la Cour suprême américaine (51), et la concession, en 1991, par le gouvernement du Costa Rica, à la société MerckInbio de l’exclusivité de l’exploration et de la collecte d’échantillons de micro-organismes, d’insectes ou de plantes, pour un million de dollars.

La Convention sur la diversité biologique (CDB) négociée sous l’égide des Nations Unies et ouverte à la signature lors de la Conférence de Rio de juin 1992 précitée se situe à la convergence de ces trois tendances, car elle se veut une réponse simultanée aux objectifs environnementaux, sociaux et économiques du développement durable. Elle définit en effet trois objectifs :

– la conservation in situ et ex situ de la diversité biologique,

– l’utilisation durable de ses éléments,

– et le partage juste et équitable des avantages issus de l’utilisation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées, ce troisième objectif contribuant à permettre aux États parties à la CDB d’atteindre les deux premiers à travers des mécanismes de marché, la rétribution et les transferts de technologies consentis par les utilisateurs de ressources génétiques ou de connaissances traditionnelles associées étant réinvestis dans la conservation par les fournisseurs ou les détenteurs, selon le cas, ces derniers étant de surcroît incités à conserver des ressources et préserver des connaissances qui leur permettent d’en retirer des bénéfices.

Les articles 15 et 8, paragraphe j) de la CDB traduisent ce nouvel équilibre, la reconnaissance de la souveraineté nationale des États sur les ressources génétiques de leur territoire, jusqu’alors considérées comme « bien commun libre d’accès » (52), et de la propriété des détenteurs sur leurs connaissances traditionnelles ayant pour corollaire un accès facilité mais conditionné par deux principes, celui de consentement préalable en connaissance de cause, et celui de conditions convenues d’un commun accord.

Article 15

Accès aux ressources génétiques

1. Étant donné que les États ont droit de souveraineté sur leurs ressources naturelles, le pouvoir de déterminer l’accès aux ressources génétiques appartient aux gouvernements et est régi par la législation nationale.

2. Chaque Partie contractante s’efforce de créer les conditions propres à faciliter l’accès aux ressources génétiques aux fins d’utilisation écologiquement rationnelle par d’autres Parties contractantes et de ne pas imposer de restrictions allant à l’encontre des objectifs de la présente Convention.

3. Aux fins de la présente Convention, on entend par ressources génétiques fournies par une Partie contractante, et dont il est fait mention dans le présent article et aux articles 16 et 19 ci-après, exclusivement les ressources qui sont fournies par des Parties contractantes qui sont des pays d’origine de ces ressources ou par des Parties qui les ont acquises conformément à la présente Convention.

4. L’accès, lorsqu’il est accordé, est régi par des conditions convenues d’un commun accord et est soumis aux dispositions du présent article.

5. L’accès aux ressources génétiques est soumis au consentement préalable donné en connaissance de cause de la Partie contractante qui fournit lesdites ressources, sauf décision contraire de cette Partie.

6. Chaque Partie contractante s’efforce de développer et d’effectuer des recherches scientifiques fondées sur les ressources génétiques fournies par d’autres Parties contractantes avec la pleine participation de ces Parties et, dans la mesure du possible, sur leur territoire.

7. Chaque Partie contractante prend les mesures législatives, administratives ou de politique générale appropriées, conformément aux articles 16 et 19 et, le cas échéant, par le biais du mécanisme de financement créé en vertu des articles 20 et 21, pour assurer le partage juste et équitable des résultats de la recherche et de la mise en valeur ainsi que des avantages résultant de l’utilisation commerciale et autre des ressources génétiques avec la Partie contractante qui fournit ces ressources. Ce partage s’effectue selon des modalités mutuellement convenues.

Article 8

Conservation in situ

Chaque Partie contractante, dans la mesure du possible et selon qu’il conviendra :

(…)

j) Sous réserve des dispositions de sa législation nationale, respecte, préserve et maintient les connaissances, innovations et pratiques des communautés autochtones et locales qui incarnent des modes de vie traditionnels présentant un intérêt pour la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique et en favorise l’application sur une plus grande échelle, avec l’accord et la participation des dépositaires de ces connaissances, innovations et pratiques et encourage le partage équitable des avantages découlant de l’utilisation de ces connaissances, innovations et pratiques ;

(…)

Source : Secrétariat de la Convention sur la diversité biologique ; http://www.cbd.int/convention/articles

L’idée est donc bien celle d’un cercle vertueux, qui permet, tout en préservant une rationalité économique indispensable au regard des enjeux des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles en termes à la fois d’innovation et de valeur d’option, de préserver celles-ci tout en faisant partager le coût de leur préservation à tous leurs utilisateurs, qu’ils soient d’ailleurs ressortissants ou non de l’État détenteur des ressources considérées. Ce dernier prend en effet en grande partie en charge les coûts de cette préservation, qu’il s’agisse de conservation in situ (politiques environnementales, maintien des espaces et espèces protégées) ou ex situ, par le biais de collections publiques de ressources génétiques qui mettent à disposition des acteurs publics et privés leurs échantillons, le plus souvent gratuitement).

MÉCANISME D’APA SELON LA CDB

Source : Accès aux ressources génétiques et partage des avantages issus de leur utilisation (APA) Comprendre le fonctionnement du mécanisme d'APA et les dispositions clés du Protocole de Nagoya, Ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement – juin 2011.

b.  …entravé par l’absence de règles mondiales partagées

Ratifiée par 194 parties (à l’exception notable des États-Unis), la CDB est une convention-cadre, qui n’est pas d’application immédiate et directe.

À la suite de l’adoption de la CDB, une dizaine de pays ont adopté des législations nationales, aidés en cela par les Lignes directrices de Bonn sur l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages résultant de leur utilisation, adoptées en 2002 par la sixième Conférence des Parties. D’application volontaire, elles fournissent aux parties un cadre pour l’élaboration de règles juridiques, administratives et politiques ou pour la négociation de régimes contractuels organisant l’accès et le partage des avantages.

Par ailleurs, en dehors de ce cadre étatique, nombre d’acteurs publics ou privés, de la recherche notamment, ont élaboré des guides de bonnes pratiques, codes de conduite. Le site de la CDB donne un aperçu de l’éventail d’instruments, lignes directrices, codes de conduite, politiques et autres outils élaborés pour les différents types d’utilisateurs de ressources génétiques afin d’aider à la mise en œuvre des dispositions sur l’accès et le partage des avantages de la Convention en répondant aux besoins particuliers de leurs rédacteurs.

Pour riche qu’il fût, ce foisonnement a mis en évidence la nécessité de règles mondiales partagées, afin d’encadrer de manière précise les activités de recherche et de développement sur la composition génétique et ou biochimique des ressources végétales, animales, microbiennes et autres, et l’utilisation des connaissances traditionnelles associées. Ces règles sont portées par un texte complémentaire, le Protocole de Nagoya sur l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation à la Convention sur la diversité biologique, adopté à la dixième réunion de la Conférence des Parties, le 29 octobre 2010, à Nagoya, au Japon, qui fournit le cadre juridique pour la mise en œuvre effective du troisième objectif de la CDB, et que 43 États (sur 92 signataires) ont à ce jour (53) ratifié.

2.  Le Protocole de Nagoya, l’obligation de respecter les règles, la faculté de réglementer l’accès

a.  Un dispositif en trois volets…

Le Protocole de Nagoya sur l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation relatif à la Convention sur la diversité biologique, dont la France est signataire depuis le 20 septembre 2011, impose trois catégories d’obligations aux parties et entreprises utilisatrices :

des obligations en matière d’accès (articles 6, 7 et 8) : pour libéraliser l’accès à ses ressources génétiques, un pays adhérant au Protocole doit assurer la sécurité juridique et la transparence des exigences internes imposées aux acquéreurs potentiels de ressources génétiques en établissant une procédure de consentement préalable et des termes mutuellement convenus claire, en adoptant des procédures d’accès justes et non arbitraires, en prévoyant la délivrance de permis une fois l’accès accordé, tout en tenant dûment compte des cas d’urgence actuel ou imminent qui menace l’homme, la santé animale ou végétale ainsi que de l’importance des ressources génétiques liées à l’alimentation et l’agriculture pour la sécurité alimentaire ;

des obligations en matière de partage des avantages (articles 5, 9, 10 et 11) : les États utilisateurs doivent en particulier prendre des mesures garantissant un partage juste et équitable des avantages découlant de l’utilisation au sens large des ressources génétiques, incluant les bénéfices liés à leur commercialisation ou à la commercialisation des applications issues de la recherche et du développement, avec les pays fournisseurs, et notamment avec les communautés d’habitants en matière de connaissances traditionnelles ;

des obligations en matière de respect des obligations (articles 13, 15, 16, 17 et 18) : les parties contractantes devront vérifier que les ressources génétiques utilisées dans leur juridiction auront bien été obtenues à la suite d’un consentement préalable en connaissance de cause et dans le cadre de conditions convenues d’un commun accord, organiser les possibilités de recours en cas de différend lors de ladite utilisation, et surveiller cette dernière, notamment en désignant des points de contrôle efficace à tous les stades de la chaîne de valeur (recherche, développement, innovation, pré-commercialisation ou commercialisation).

b.  …dont seul le dernier est obligatoire

De ces trois volets (accès, partage, conformité des pratiques des utilisateurs au protocole), seule la transposition du troisième est obligatoire dans les États ayant ratifié le protocole. La décision de réglementer ou non l’accès aux ressources génétiques (et, par ricochet, les modalités de partage des avantages en découlant) relève, en revanche, du choix des États, et donc des législations nationales.

Le troisième volet, mis en œuvre au niveau européen, est porté par le Règlement (UE) n° 511/2014 du Parlement européen et du Conseil relatif aux mesures concernant le respect par les utilisateurs dans l’Union du protocole de Nagoya sur l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation, adopté le 16 avril dernier. Bien que d’application directe, il implique toutefois un certain nombre de mesures nationales de mise en œuvre en matière :

– de contrôle de la conformité des utilisateurs français, au premier rang desquels la définition des sanctions pénales en cas de non-respect des obligations qui leur incombent ;

– de transcription de la notion de « communautés autochtones ou locales » détenant les connaissances traditionnelles présentant un intérêt pour l’utilisation des ressources génétiques, le Règlement précité ne la précisant pas dans son article 3 ;

– d’application en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, les dispositions du Règlement ne s’appliquant dans les territoires d’États-membres faisant l’objet d’une décision d’association avec l’Union européenne qu’à la condition d’une « transposition » en droit interne.

II. UN CHOIX ORIGINAL : RÉGLEMENTER EN FRANCE L’APA, POUR TENIR COMPTE DU DOUBLE STATUT DE FOURNISSEUR ET D’UTILISATEUR DE RESSOURCES GÉNÉTIQUES ET DE CONNAISSANCES TRADITIONNELLES ASSOCIÉES

Au sein de l’Union européenne, quelques pays ont introduit des dispositions relatives à l’accès aux ressources génétiques et au partage des avantages dans leurs législations nationales (Bulgarie, Espagne, Malte, Portugal), mais aucun ne s’est doté à ce jour d’un dispositif exhaustif. La majorité des États membres n’envisage pas de réglementer l’accès sur leur territoire, et le Règlement (UE) n° 511/2014 du 16 avril 2014 précité servira pour ces pays d’instrument de ratification du Protocole de Nagoya.

La France a opéré un choix différent, justifié par l’originalité de son double statut : elle est en effet à la fois utilisateur et fournisseur de ressources génétiques et de connaissances traditionnelles associées.

1.  Un statut double d’utilisateur et de fournisseur de ressources génétiques et de connaissances traditionnelles associées

a.  Une richesse et une variété de diversité biologique unique en Europe

Selon Olivier Gargominy, « si l’on ne considère que les espèces endémiques, pour lesquelles il est possible de calculer la diversité totale, il y a globalement 26 fois plus de plantes, 3,5 fois plus de mollusques, plus de 100 fois plus de poissons d’eau douce et 60 fois plus d’oiseaux endémiques en outre-mer qu’en métropole ; tandis qu’aucun reptile ou mammifère terrestre n’est endémique de France métropolitaine, les collectivités d’outre-mer en hébergent respectivement 82 et 911 espèces. Ainsi, plus de 98 % de la faune vertébrée et 96 % des plantes vasculaires spécifiques à la France (dont le maintien des populations est sous responsabilité française) est concentrée sur les 22 % de son territoire que représentent les collectivités d’outre-mer (Terre Adélie exclue). » (54)

L’étude d’impact jointe au projet de loi illustre fort bien la richesse et la variété de la diversité biologique qu’abrite notre pays, tant dans l’Hexagone que dans les outremer :

– L’Hexagone abrite ainsi 4 (55) des 11 grandes zones biogéographiques de l’Union européenne, et compte sur son sol environ 4 900 plantes supérieures indigènes, ce qui la place au 4e rang européen, la zone méditerranéenne – qui abrite à elle seule 75 % des plantes supérieures et entre 55 % et 90 % des vertébrés, sur 11 % du territoire – étant non seulement l’une des zones biogéographiques les plus riches d’Europe mais aussi l’un des 34 points chauds mondiaux de la biodiversité caractérisés par une biodiversité exceptionnellement riche mais fragilisée et un très fort taux d’endémisme ;

– Le milieu marin français (le deuxième au monde) couvre 3 % des mers et océans mondiaux, et abrite 10 % des récifs coralliens et des lagons, avec 13 000 espèces endémiques. À elle seule, la Polynésie française possède près de 20 % des atolls coralliens de la planète ;

– Quant aux territoires outremer, ils abritent un patrimoine biologique exceptionnel, 4 points chauds de la planète (sur 34) à très fort taux d’endémisme comme la Nouvelle-Calédonie – où la flore et la faune représentent un endémisme équivalent à celui de toute l’Europe continentale (pour une taille équivalente à la région Picardie) – et la Polynésie française, et l’un des plus grands blocs au monde de forêt humide primaire, pour la Guyane, même si dans ce dernier cas, peu de ces espèces sont endémiques, certaines d’entre elles étant également présentes dans les pays frontaliers tels que le Surinam ou le Brésil ;

– Cette richesse in situ se double enfin d’importantes collections ex situ : le Museum National d’Histoire Naturelle gère l’une des plus importantes collections du monde, comprenant plus de 60 millions de spécimens de matériel génétique ou minéral, dont certains collectés dès la fin du XVIIIe siècle ; le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (Cirad) conserve dans une centaine de collections des ressources génétiques issues d’environ 500 espèces ; les collections de l’Institut Pasteur contiennent environ 15 000 souches de micro-organismes pathogènes, etc.

Les outremer se caractérisent, de plus, par la présence de communautés autochtones et locales (au sens de la CDB) détentrices de connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques avec des droits particuliers reconnus dans certains territoires (56).

La France tient ainsi une position particulière, étant à la fois fournisseur et utilisateur de ressources génétiques et de connaissances traditionnelles associées.

b.  Des utilisateurs aux profils et à la chaîne de valorisation variés

Selon la typologie de l’étude menée par la Fondation pour la Recherche biologique (57), quatre catégories d’utilisateurs peuvent être distinguées :

– les acteurs chargés d’inventaire et de description du vivant – dont l’importance a été évoquée supra –, dont l’activité est un préalable à toute utilisation ultérieure (valorisation scientifique suivie ou non d’une application industrielle), et pour lesquels la chaîne de valorisation aboutit à une publication, une mise en collection, la mise au point de méthodes et d’outils pour la conservation, caractérisation et gestion des collections, et plus rarement, à une application industrielle ;

– les acteurs chargés de la sélection et de l’amélioration génétique végétale ou animale, pour lesquels les ressources génétiques sont à la fois la matière première et le résultat d’un travail de sélection réalisé d’une façon continue depuis les débuts de l’agriculture ;

– les acteurs recherchant l’intégration du matériel génétique ou biochimique dans un produit : ce sont les trois secteurs majeurs pour l’économie française que sont le secteur pharmaceutique (52 milliards d’euros de chiffre d’affaires en 2012), le secteur cosmétique (chiffre d’affaires global de près de 16 milliards d’euros en France depuis 10 ans) et l’industrie agroalimentaire (chiffre d’affaires hors taxe de 159 milliards d’euros en 2010) ;

– les acteurs utilisant les ressources génétiques pour la mise au point d’un procédé mais sans les intégrer dans un produit : le secteur des biotechnologies et de la santé sont directement concernés, avec par exemple la mise au point de vaccins, de tests de diagnostics ou de bioréacteurs.

2.  Un dispositif français lacunaire et parcellaire, des exemples étrangers essentiellement parmi les pays méga divers

a.  L’absence d’un dispositif permettant de réglementer et d’organiser l’accès et le partage des avantages sur l’ensemble du territoire national

Une partie seulement des ressources génétiques est couverte par une réglementation, qui ne concerne, pour la plupart, que le prélèvement des ressources génétiques concernées, et non pas leur utilisation :

– Le prélèvement des espèces protégées, réglementé par les articles L. 411-1 et suivants du code de l’environnement, ainsi que l’importation et l’exportation des espèces protégées, par la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacés d’extinction (CITES) signée à Washington le 3 mars 1973 ;

– Les ressources listées à l’annexe 1 du Traité international pour les ressources phytogénétiques pour l’alimentation et l’agriculture et leur utilisation ;

– Et les projets étrangers de recherche scientifique marine pour lesquels une autorisation du ministère des affaires étrangères est nécessaire.

L’accès pour utilisation aux autres ressources génétiques, d’une part, et aux connaissances traditionnelles associées à celles-ci comme à celles déjà protégées, d’autre part, ne sont pas encadrées sur le plan national.

Certains territoires outremer ont toutefois mis en place des dispositifs locaux, et des guides de bonnes pratiques ont été élaborés par des utilisateurs.

Ainsi, l’article L. 331-15-1 du code de l’environnement prévoit des dispositions particulières pour le parc amazonien de Guyane (PAG) réglementant l’accès aux ressources génétiques prélevées dans le parc ainsi que leur utilisation. Approuvée par le décret n° 2013-968 du 28 octobre 2013, la Charte du PAG définit la procédure d’autorisation des demandes d’accès (instruction par le Conseil régional) et les modalités de partage des bénéfices résultant de l’utilisation des ressources génétiques.

La Polynésie française s’est dotée, avec la loi du pays n° 2012-5 du 23 janvier 2012 relative à l’accès aux ressources biologiques et au partage des avantages résultant de leur valorisation, d’un régime d’accès et de partage intégré dans le code de l’environnement local. Cette loi du pays prévoit en particulier un partage des avantages issus de la valorisation des ressources biologiques, de leurs dérivés ou des connaissances traditionnelles associées entre l’utilisateur et la Polynésie Française. Si le prélèvement de la ressource s’effectue sur un terrain privé ou si le détenteur des connaissances traditionnelles transmises au demandeur est identifié, le propriétaire foncier ou le détenteur des connaissances bénéficie du partage des avantages monétaires ou non monétaires (cf. infra commentaire de l’article 24).

En Nouvelle-Calédonie, la province Sud a également mis en place un régime local d’accès et de partage des avantages. Porté par les articles 311 à 315 du code de l’environnement de la province Sud, issus de la délibération n° 06-2009 du 18 février 2009 relative à la récolte et à l’exploitation des ressources biochimiques et génétiques, ce régime réglemente l’accès aux ressources naturelles sauvages ainsi qu’à leurs dérivés génétiques et biochimiques, et leur utilisation ; il prévoit un partage des avantages en faveur de la province et des propriétaires des sites prospectés (cf. infra commentaire de l’article 24).

Enfin, des organismes ont mis en place des lignes directrices et guides de bonnes pratiques internes encadrant les échanges de matériels génétiques et établissant des recommandations pour la prise en compte de l’accès et du partage des avantages. Le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), l’Institut national de recherche agronomique (Inra) et l’Institut pour la Recherche et le développement ont ainsi par exemple défini conjointement en mars 2013 des Lignes directrices pour l’accès aux ressources génétiques et leur transfert (58), ainsi que sur l’usage des connaissances associées et traditionnelles. Cet outil, qui se veut pratique et opérationnel, a pour finalité d’accompagner les chercheurs et les gestionnaires de ces organismes afin d’appliquer le mieux possible, dans un souci d’exemplarité, les réglementations existantes, notamment celles définies par la Convention sur la diversité biologique, et par les réglementations sanitaires et de biosécurité qui concernent la protection des espèces, le respect des droits de propriété intellectuelle, les conditions d’accès et de partage des avantages liés à l’utilisation des ressources génétiques.

Éparses, couvrant, pour les dispositions nationales, un champ, et, pour les dispositions outremer un espace limités, reposant largement, en matière de partage des avantages, sur la bonne volonté des utilisateurs, les dispositions existantes sont aujourd’hui insuffisantes pour répondre tant aux exigences internationales qu’à la volonté de préserver et valoriser les ressources génétiques appartenant au patrimoine commun de la Nation, ainsi que les connaissances traditionnelles.

b.  Des exemples étrangers qui ne concernent que les pays méga-divers, avec l’exception notable de la Norvège

Parmi les 43 pays ayant ratifié le Protocole de Nagoya (cf. supra), seule une poignée a fait le choix de réglementer l’accès et le partage des avantages découlant de l’utilisation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées, souvent dès avant l’adoption dudit Protocole, ce qui les amène à revoir actuellement ces règles dans la perspective de leur ratification de ce texte.

À l’exception de la Norvège, il s’agit de pays « méga divers », qui détiennent la majorité des espèces et sont donc considérés comme les plus riches de la planète en matière de diversité biologique (59).

Brésil – Mesure provisoire n° 2186-16 du 23 août 2001

L’accès aux ressources génétiques pour des recherches scientifiques, pour la bioprospection ou pour le développement technologique, ou à un savoir associé, est soumis à autorisation d’un organe collégial interministériel qui a un rôle normatif, le Conselho de Gestão do Patrimônio Genético – CGEN.

Le Département du patrimoine génétique (DPG) du ministère de l’Environnement (MMA), assure le secrétariat des travaux du CGEN et dispose de techniciens spécialisés pour l’analyse des demandes d’autorisations d’accès pour la recherche scientifique ou la bio-prospection, lorsque ces sollicitations ont une visée économique ou qu’elles sont formulées par l’Institut brésilien de l’environnement et des ressources naturelles renouvelables (Ibama) ou le Conseil national de développement scientifique et technologique (CNPq) à des fins exclusivement scientifiques.

Les autorisations d’accès ne peuvent être demandées que par une personne morale publique ou privée de droit brésilien exerçant une activité de recherche au Brésil ; un demandeur étranger doit donc effectuer sa demande par le biais d’une personne morale publique ou privée de droit répondant à ces critères, à qui il incombe d’obtenir les autorisations nécessaires.

Dans les unités de conservation, l’autorisation de collecte et de recherche relève de l’Institut brésilien de l’environnement (Ibama). Le Centre national de recherche scientifique et technique (CNPQ) donne les autorisations pour la présence de chercheurs étrangers lors des expéditions scientifiques. Le ministère de la Défense, à travers le commandement de la Marine, en est chargé pour la collecte dans les eaux sous juridiction brésilienne, la plate-forme continentale et la zone économique exclusive. La Fondation nationale de l’Indien (Funai) doit donner son accord pour tout travail en zone indigène, l’institution représentant de la communauté concernée étant pour sa part garante que le consentement préalable a bien été obtenu de la communauté.

La signature d’un contrat d’utilisation du patrimoine génétique et de réparation juste et équitable des bénéfices - monétaires ou non - entre les parties, est un prérequis à l’autorisation lorsque les prélèvements sont effectués dans des zones publiques fédérales. La communauté indigène ou traditionnelle est représentée par le propriétaire de la parcelle ou le Chef du clan. Dans le cas de parcelles privées, le CGEN effectue simplement une vérification de forme.

Un double des échantillons des ressources génétiques prélevées doit être déposé ex situ auprès d’un dépositaire, garant scientifique du projet accrédité par le CGEN (« fiel depositario »). Ce dépôt est considéré comme un gage que le matériel a bien été prélevé au Brésil. Enfin, dans tous les cas, un accord de transfert de matériel biologique doit être joint à la demande d’autorisation.

De 2004 à 2012, le CGEN a validé 63 contrats.

Australie - Environment Protection and Biodiversity Conservation Regulations, 2000

L’accès aux ressources biologiques d’espèces indigènes pour la R&D sur les ressources génétiques et les composants biochimiques contenus dans ces ressources biologiques est réglementé sur les territoires du Commonwealth (sous juridiction fédérale).

Pour la recherche à but commercial, les permis sont délivrés après signature d’un accord de partage des avantages avec le fournisseur de la ressource biologique. Pour la recherche à but non commercial, l’attribution d’un permis est plus simple et ne requiert pas d’accord de partage des avantages avec le fournisseur de la ressource biologique : seul l’accord écrit de ce dernier est nécessaire.

Cependant, le requérant doit s’engager à remettre des doubles d’échantillons à une collection ex situ australienne publique, à fournir un rapport sur les résultats de la recherche et à ne pas utiliser la ressource à des fins commerciales. Le requérant signe notamment une déclaration sur l’honneur en présence d’un témoin, qui précise qu’en cas de changement d’intention il faudra faire une demande de permis d’accès à des fins commerciales. Le dispositif d’APA australien met l’accent sur la transparence vis-à-vis du public : un registre national des permis est accessible en ligne.

L’Australie a par ailleurs développé des contrats types pour appuyer les utilisateurs et fournisseurs.

Costa Rica - loi 7788 du 27 mai 1998

Le Costa Rica a intégré le 3e pilier de la CDB dans un temps particulièrement rapide, l’accès aux ressources génétiques ayant été codifié par la loi 7788 du 27 mai 1998, qui régit aussi l’utilisation et la gestion de la biodiversité et définit la mission du Conseil national de gestion de la biodiversité (Conagebio). Plusieurs autres textes complètent ce dispositif (loi forestière de 1998, loi sur les parcs nationaux, loi indigène…), suivie de deux décrets d’application, le Règlement sur l’accès aux éléments et aux ressources génétiques et biochimiques de la biodiversité de 2003, complété en 2007 par le Règlement sur l’accès aux éléments et aux ressources génétiques et biochimiques de la biodiversité dans des conditions ex situ.

L’article 4 de la loi de 1998 définit le domaine d’application de ces autorisations et en exclut expressément le matériel génétique humain, l’échange de ressources à titre gratuit ainsi que les connaissances traditionnelles des peuples « indigènes ». Ses articles 62 et 69 prévoient un système d’autorisations soumises à l’Office technique du Conagebio ; parallèlement, l’Université du Costa Rica a été autorisée à établir sa propre réglementation d’accès aux ressources.

L’Institut national de la Biodiversité (Inbio), ONG créée en 1989 et déclarée d’intérêt général, a hérité des collections d’échantillons du muséum d’histoire naturelle, de la mission de conservation et d’exploitation commerciale de ces échantillons ex situ.

Entre 2004 et 2013, le Costa Rica a accordé 272 permis d’accès et a négocié 176 contrats de partage des avantages avec des entreprises, des universités, des paysans ainsi que des centres de recherche nationaux et internationaux, la plupart de ces accords, dits « accords de bioprospection » ayant été facilités par l’intermédiaire de Inbio, à qui cela a rapporté 644 840 dollars en 2009.

Depuis le début de la mise en œuvre de l’APA au Costa Rica dans les années 90, les revenus cumulés de l’APA représentent plusieurs millions de dollars. Ces sommes permettent notamment de financer le Système National des Aires de Conservation (SINAC), agence relevant du ministère de l’environnement costaricain et ont été par exemple affectés à la conservation de l’île de Coco (aire protégée). Le Costa Rica bénéficie actuellement de 50 % des royalties au titre de 4 produits phytopharmaceutiques et à base d’enzymes commercialisés par des entreprises costaricaines et internationales.

Avant l’article 18

La commission est saisie de l’amendement CD501 de Mme Anne-Yvonne Le Dain.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Je propose de supprimer l’ensemble du titre IV. Selon le Conseil d’État, nous ne saurions anticiper l’adoption des dispositions nationales rendues nécessaires pour assurer l’effectivité du règlement européen relatif aux mesures concernant le respect par les utilisateurs dans l’Union du protocole de Nagoya sur l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation. Des groupes d’experts doivent encore se réunir au niveau européen au sujet de la mise en œuvre de ce règlement, notamment sur la labellisation des collections et sur les bonnes pratiques en matière de recherche. La loi n’a pas vocation à devancer leurs conclusions.

Les ressources génétiques sont constituées, pour l’essentiel, par les semences et les plantes mises au point par l’homme depuis qu’il est passé du stade de chasseur-cueilleur à celui de cultivateur. Aujourd’hui, en France, le secteur des semences et des plantes est porteur économiquement. Il ne me semble donc pas pertinent d’anticiper la mise en œuvre du protocole de Nagoya, qui est très respectueux des droits des communautés autochtones et locales.

Mme la rapporteure. Le titre IV est un élément essentiel de ce projet de loi : il mettra notre droit en conformité avec les conventions internationales, en particulier avec le protocole de Nagoya ; il permettra même à notre pays d’être précurseur en la matière. Il serait donc malvenu de le supprimer. Nombreux sont ceux qui attendent avec impatience l’entrée en vigueur du protocole de Nagoya, en particulier dans les territoires ultramarins. Je vous invite à retirer votre amendement, madame Anne-Yvonne Le Dain. À défaut, je donnerai un avis défavorable.

Mme Viviane Le Dissez. Des dispositions analogues sont déjà applicables dans d’autres pays, notamment au Brésil et au Costa Rica. Il convient de prendre date et de reconnaître l’importance des richesses de notre territoire, tant métropolitain qu’ultramarin.

M. Serge Letchimy. Je peux comprendre certains de vos arguments, madame Anne-Yvonne Le Dain. Mais la France a déjà pris un retard considérable en matière de ratification des conventions internationales. L’adoption du règlement européen a néanmoins accéléré le processus. Aujourd’hui, la biodiversité se dégrade fortement, tant en métropole qu’outre-mer, ce qui doit nous inciter à prendre rapidement des mesures. De plus, les ressources génétiques de nos territoires, notamment ultramarins, font l’objet d’un véritable pillage – j’en ai moi-même été le témoin dans la forêt guyanaise. À cet égard, je suis très satisfait que nous ayons adopté l’amendement relatif à la « biopiraterie ». Enfin, nous avons intérêt à aller très vite si nous voulons ouvrir des perspectives de développement économique aux territoires ultramarins et créer de nouvelles filières grâce à la valorisation de la biodiversité. Je souhaite donc que vous retiriez votre amendement, madame Anne-Yvonne Le Dain. À défaut, je voterai contre.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Mon propos concernait non pas les ressources génétiques in situ, c’est-à-dire celles qui sont encore présentes dans le milieu naturel et dont nous ne connaissons pas encore l’intérêt en termes de valorisation économique, mais celles qui existent déjà dans les collections et qui sont connues d’un point de vue scientifique et entretenues. Ces ressources doivent être utilisées au bénéfice tant des entreprises que des habitants. Cependant, compte tenu des arguments de la rapporteure et de l’attention particulière qu’il convient d’accorder aux territoires ultramarins, je retire mon amendement.

L’amendement est retiré.

Article 18
(articles L. 412-3 à L. 412-16 [nouveaux] du code de l’environnement)

Réglementation de l’accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées. Partage des avantages en découlant. Traçabilité et contrôle de l’utilisation

1.  Les dispositions du projet de loi

L’article 18 réorganise le chapitre II du titre Ier du livre IV du code de l’environnement afin d’insérer une section 3 relative au dispositif nouveau d’accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées sur lesquelles la France exerce sa souveraineté, et au partage des avantages découlant de leur utilisation (alinéas 5 à 114).

À cette fin, le modifie l’intitulé du chapitre II, en adoptant une rédaction plus large que les simples « Activités soumises à autorisation », puisqu’il vise l’« Encadrement des usages du patrimoine naturel » (alinéa 2).

Les articles existants du chapitre II sont rattachés à deux sections nouvelles portées respectivement par les 2° et . L’article L. 412-1, qui permet de soumettre à autorisation administrative certaines activités (la détention, le transport, l’utilisation en particulier) portant sur des animaux d’espèces non domestiques et de leurs produits ainsi que des végétaux d’espèces non cultivées et de leurs semences ou parties de plantes, est ainsi rattaché à la section 1 nouvelle intitulée : « Activités soumises à autorisation ou à déclaration » (alinéa 3). L’article L. 412-2, qui encadre la réalisation d’expériences biologiques, médicales ou scientifiques sur des animaux d’espèces non domestiques non tenus en captivité, est rattaché à une section 2 nouvelle intitulée : « Utilisation à des fins scientifiques d’animaux d’espèces non domestiques » (alinéa 4).

Le dispositif d’accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées, et au partage des avantages découlant de leur utilisation, inséré dans le code de l’environnement à la section 3 se décompose en un préliminaire (article L. 412-3) consacré à des définitions, et trois volets consacrés respectivement au champ couvert (article L. 412-4), aux procédures d’accès et partage des avantages selon l’utilisation visée (articles L. 412-5 à L. 412-15) et à la traçabilité et au contrôle de l’utilisation qui est faite desdites ressources génétiques ou connaissances traditionnelles associées (article L. 412-14 et L. 412-16).

a.  Le champ d’application du dispositif porté par le projet de loi est précisément délimité

L’article L. 412-3, article unique de la sous-section 1, présente plusieurs définitions de notion, utiles à la lisibilité du dispositif et à la délimitation de son champ d’application. Il traduit en particulier en droit interne certaines définitions contenues dans la Convention sur la diversité biologique et le Protocole de Nagoya. Les effets sont limités à la nouvelle section 3 du code de l’environnement ainsi créée (alinéas 11 à 23).

Sont ainsi définis :

• L’utilisation des ressources génétiques (alinéa 11) et des connaissances traditionnelles associées (alinéa 12) :

Pour les premières, le projet de loi reprend en les associant les termes définis dans chacun des articles 2 de la Convention et du Protocole, tout en les précisant par l’inclusion de la valorisation, des applications et de la commercialisation qui en découle, ainsi que par l’explicitation de la notion de « matériel génétique » inscrite dans la Convention ;

Pour les secondes, le projet de loi précise qu’il s’agit à la fois de leur étude et de leur valorisation ;

• Le partage des avantages (alinéas 13 à 18) : synthétisant sans être limitatif les exemples énumérés dans l’annexe au Protocole relative aux « avantages monétaires et non monétaires », le projet de loi précise que le fait déclencheur du partage des avantages est l’utilisation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées et leur valorisation, qu’il s’agisse d’un cadre de recherche ou de commercialisation (alinéa 13). Il détermine au même alinéa les bénéficiaires du partage : l’État, qui exerce sa souveraineté sur ces ressources génétiques, ou les communautés d’habitants, pour ce qui concerne les connaissances traditionnelles associées (cf. infra) ;

• La communauté d’habitants (alinéa 19) : le projet de loi retient pour les porteurs de savoirs et savoir-faire traditionnels une définition conforme à la fois aux principes constitutionnels français d’indivisibilité de la République, d’unité et d’égalité des citoyens (qui interdisent de conférer des droits collectifs – dans le cas d’espèce, la capacité juridique de consentir à l’accès et à l’utilisation de leurs connaissances traditionnelles et de contracter en vue du partage des avantages – à des groupes particuliers sur des fondements ethniques), et l’esprit de la Convention, dont l’article 8, paragraphe j (60), fait référence non pas à l’ensemble de ceux-ci, mais à ceux dont le mode de vie contribue à la poursuite de ses objectifs ;

• Les connaissances traditionnelles associées (article 20) : la définition proposée, qui couvre à la fois la ressource, son usage et ses caractéristiques, établit un lien juridique avec les communautés d’habitants détentrices de ces dernières et précise la notion de tradition en y ajoutant une dimension évolutive ;

• La notion d’espèce domestiquée ou cultivée (alinéa 21) et celle d’espèce sauvage apparentée (alinéa 22), ces deux champs étant exclus du champ d’application du dispositif proposé par le projet de loi (cf. infra) ;

• Et la notion de collection (alinéa 23), afin d’inclure dans le champ du dispositif les ressources génétiques et les connaissances traditionnelles associées détenues ex situ par une entité publique ou privée.

L’article L. 412-4, qui relève de la sous-section 2, rappelle dans son I les objectifs du dispositif en concordance avec ceux affichés dans les articles 1 et 5 du protocole de Nagoya (61), et en précise le champ temporel, la césure étant l’entrée en vigueur de la Convention sur la diversité biologique, le 29 décembre 1993 (alinéa 28). L’ensemble des utilisateurs de ressources génétiques et de connaissances traditionnelles associées sur le territoire français, qu’ils soient français ou étrangers, se verront appliquer ce dispositif.

Cet article définit dans son II les activités couvertes par le dispositif, ainsi que le fait générateur, soit l’accès pour utilisation des ressources génétiques des espèces sauvages ainsi que l’utilisation des connaissances traditionnelles qui y sont associées (alinéas 29 à 31).

Le cas des collections étant spécifique, cette notion d’utilisation est précisée au V pour ces dernières, où elle sera entendue comme toute activité de recherche et de développement dont les objectifs et le contenu se distinguent de celles précédemment menées par le même utilisateur. Les caractéristiques de cette « nouvelle utilisation » seront précisées par décret en Conseil d’État (alinéa 49), le IV de l’article L. 412-13 précisant pour sa part la notion de partage des avantages issus de ces nouvelles utilisations (alinéa 96).

L’article L. 412-4 fait également la liste, dans son III, des activités et situations n’entrant pas dans le champ d’application du dispositif (alinéas 32 à 42), par référence aux articles 3 et 12.4 du Protocole de Nagoya et aux articles 4 et 15 de la Convention sur la diversité biologique, ainsi que, dans son IV, des ressources génétiques et situations spécifiques, qui feront l’objet de mesures dans d’autres codes que celui de l’environnement, compte tenu de leurs particularités, des procédures spécifiques existantes et/ou de la structuration particulière des acteurs concernés (alinéas 43 à 48).

Ainsi, les ressources génétiques des espèces domestiques et cultivées et celles des espèces végétales sauvages apparentées (alinéas 44 et 45) telles que définies à l’article L. 412-3, tout comme les ressources génétiques collectées par les laboratoires dans le cadre de la prévention, de la surveillance et de la lutte contre les dangers sanitaires concernant les animaux, les végétaux et la sécurité alimentaire des aliments (62) (alinéa 47) feront l’objet de dispositions spécifiques dans le code rural et de la pêche maritime, prises séparément par ordonnance (cf. infra commentaire de l’article 26).

Pour les ressources génétiques objet de sylviculture régies par l’article L. 153-1 du code forestier (alinéa 46), la transposition en droit français du Protocole de Nagoya est opérée par l’article 29 du projet de loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt, en cours de navette. Son 16° introduit en effet dans le code forestier un article L. 151-1-2, qui renvoie à un décret en Conseil d’État la définition des modalités d’accès aux ressources génétiques forestières et aux connaissances traditionnelles associées et les conditions d’un partage équitable des avantages découlant de leur utilisation dans la recherche et le développement, ainsi que l’établissement des conditions de récolte des ressources génétiques forestières à des fins d’expérimentation, à des fins scientifiques ou en vue de travaux de sélection ou de conservation, et à un arrêté du ministre chargé de la forêt la rédaction de la liste des essences forestières concernées.

Les ressources génétiques collectées par les laboratoires au titre de la prévention et de la maîtrise des risques graves pour la santé humaine (alinéa 48) sont, quant à elles, soumises à un dispositif spécifique défini à l’article L. 1413-5 du code de la santé publique (cf. infra commentaire de l’article 23). Les situations d’urgence relatives à la santé humaine, à la santé animale ou à la santé végétale sont soumises au régime déclaratif prévu par le projet de loi (II de l’article L. 412-5, alinéa 54).

b.  L’accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées est organisé selon un régime dual, déterminé par l’objet visé et l’utilisation envisagée

Les règles de procédures du dispositif d’accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées, ainsi qu’au partage des avantages découlant de leur utilisation sont présentées dans la sous-section 2, qui met en place un régime dual de :

– déclaration, d’une part pour la recherche visant la connaissance, la conservation en collection ou la valorisation des ressources génétiques des espèces sauvages sans intention commerciale directe, au I de l’article L. 412-5 (alinéa 53), et d’autre part pour l’accès aux ressources génétiques dans les cas de situations d’urgence relatives à la santé humaine, à la santé animale ou à la santé végétale, au II de l’article L. 412-5 (alinéa 54) ;

– d’autorisation, pour la valorisation commerciale des ressources génétiques des espèces sauvages, à l’article L. 412-6 (alinéa 58 à 67), avec une variante spécifique pour l’utilisation des connaissances traditionnelles associées à ces ressources génétiques, aux articles L. 412-7 à L. 412-12 (alinéas 70 à 90).

Dans le premier cas, sera délivré un récépissé de déclaration, dans le second, une autorisation, tous les deux valant permis. L’autorité administrative compétente pour délivrer le récépissé ou le permis sera précisée par décret en Conseil d’État (I des articles L. 412-5, L. 412-6 et L. 412-7, respectivement alinéas 53, 58 et 70), tout comme les modalités de délivrance desdites pièces –notamment, pour le régime d’autorisation, les délais d’instruction (mêmes alinéas 53 et 58). L’étude d’impact du projet de loi précise qu’il ne s’agira pas de créer une nouvelle autorité administrative, les demandes étant instruites par le ministère de l’écologie selon une procédure dérogeant au principe de déconcentration des actes individuels (en raison du niveau de technicité élevé des dossiers et de leur faible nombre à l’échelle des territoires), par le biais d’une interface en ligne afin de permettre la constitution dématérialisée du dossier de demande et de faciliter la délivrance automatique des récépissés de déclaration.

L’autorité administrative compétente pourra également être, à leur demande, les assemblées délibérantes du département de Mayotte, et des régions de Guadeloupe, de Martinique, de La Réunion ainsi que de la Guyane, pour les demandes d’accès et d’utilisation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées concernant leurs territoires respectifs (article L. 412-15, alinéa 104).

i.  L’accès aux ressources génétiques est organisé de manière graduée en fonction de l’intention d’utilisation desdites ressources.

L’accès aux ressources génétiques des espèces dans le champ du dispositif en vue de leur utilisation à des fins de connaissance, de conservation en collection ou de valorisation sans intention commerciale directe relève du régime prévu à l’article L. 412-5 (alinéas 52 à 55), complété par les articles L. 412-13 et L. 413-14 (alinéas 93 à 103), simplifié tant pour les modalités d’accès (information de l’autorité compétente par le biais d’une procédure informatisée) que pour le partage des avantages.

Des modalités standard, excluant le versement de contributions financières puisqu’il n’y a pas de valorisation commerciale, seront en effet définies par décret en Conseil d’État, après avis, le cas échéant des collectivités territoriales régies par les articles 73 et 74 de la Constitution concernées par des dispositions spécifiques pour certaines parties du territoire (alinéa 53). Ces avantages devront être affectés à la conservation des ressources génétiques ainsi qu’à leur valorisation locale et leur utilisation durable (IV de l’article L. 412-14, alinéa 103), et pourront consister en :

– l’enrichissement ou la préservation de la biodiversité in situ ou ex situ,

– la collaboration, coopération ou contribution à des activités de recherche, d’éducation, de formation, de transfert de compétences ou de transfert de technologies,

– éventuellement, la contribution au développement local de filières associées à l’utilisation durable des ressources génétiques en lien avec les territoires qui ont contribué à la conservation de ces ressources.

Toute utilisation à d’autres fins que celles mentionnées aux I et II de l’article L. 412-5 est soumise à autorisation (I de l’article L. 412-6, alinéa 58). Il appartient au demandeur de procéder au changement de régime lorsque l’intention initiale est modifiée, ou bien s’il estime que les modalités de partage standard ne sont pas adaptées au cas particulier de son dossier (III de l’article L. 412-5, alinéa 55).

Cette autorisation délivrée selon les modalités précisées supra peut être refusée dans trois cas : en cas d’absence d’accord entre l’autorité et le demandeur sur le partage des avantages, le cas échéant après mise en œuvre de la procédure de conciliation (VI de l’article L. 412-6, alinéa 67) ; si les capacités techniques et financières du demandeur sont insuffisantes au regard de l’objectif de l’activité envisagée, ou bien si l’activité ou ses applications potentielles risquent d’affecter la biodiversité de manière significative (III de l’article L. 412-6, alinéas 60 à 64).

Le partage des avantages est, contrairement à la procédure déclarative, négocié au cas par cas par le demandeur et l’autorité compétente, et pourra inclure le versement de contributions financières.

Cette liberté de négociation est toutefois encadrée. Ces avantages devront être affectés à la conservation des ressources génétiques ainsi qu’à leur valorisation locale et leur utilisation durables (IV de l’article L. 412-14, alinéa 103) et un décret en Conseil d’État, pris après avis le cas échéant des collectivités territoriales régies par les articles 73 et 74 de la Constitution concernées, fixera, en fonction des secteurs d’activité, les limites supérieures des avantages financiers susceptibles d’être versés par les utilisateurs (IV de l’article L. 412-6, alinéa 65). Ces avantages financiers seront, enfin, versés à l’Agence française pour la biodiversité créée au titre Ier, qui devra les affecter exclusivement au financement de projets répondant aux objectifs énoncés aux a à d du 3° de l’article L. 412-3.

ii.  L’utilisation des connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques est soumise à un régime d’autorisation spécifique

L’utilisation des connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques est soumise à un régime d’autorisation (I de l’article L. 412-7, alinéa 70) défini aux articles L. 412-8 à L. 412-12, qui comporte trois variantes principales par rapport à la procédure d’autorisation pour utilisation de ressources génétiques.

– Afin de tenir compte des articles 7 et 12 du Protocole de Nagoya qui prévoit que « conformément à son droit interne, chaque Partie prend selon qu’il convient, les mesures appropriées pour faire en sorte que l’accès aux connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques détenues par les communautés autochtones et locales soit soumis au consentement donné en connaissance de cause ou à l’accord préalable et à la participation de ces communautés et que des conditions convenues d’un commun accord soient établies », les articles L. 412-8 et L. 412-9 (alinéas 72 à 81) précisent les modalités de consultation des communautés d’habitants détentrices de connaissances traditionnelles, par l’intermédiaire d’une personne morale de droit public désignée par décret en Conseil d’État : cette personne sera chargée, dans les collectivités où sont présentes des communautés d’habitants définies à l’article L. 412-3, d’assurer un niveau d’information aussi équilibré que possible entre les différentes parties prenantes (communautés d’habitants, autorité administrative, utilisateur), et de consigner sur procès-verbal le résultat de la consultation, tant sur le consentement préalable que sur le partage des avantages, lorsqu’un accord a pu être trouvé sur ce point.

– Cette personne morale sera également chargée de négocier et signer avec l’utilisateur le contrat de partage des avantages (et d’éventuels avenants), au vu du procès-verbal précité, et en tant que de besoin, de gérer les biens dévolus en application de ce contrat (articles L. 412-8, L. 412-11 et L. 412-9, alinéas 73, 84, 85, 89 et 90). Ces avantages font l’objet d’un contrat, dans lequel toute clause d’exclusivité portant sur l’accès ou l’utilisation desdites connaissances est interdite (II de l’article L. 412-10, alinéa 86), selon un modèle type établi par décret en Conseil d’État (III de l’article L. 412-10, alinéa 87). Ils doivent être affectés à des projets bénéficiant directement aux communautés d’habitants concernées (II de l’article L. 412-7, alinéa 70), pour la conservation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées, ainsi qu’à leur valorisation et leur utilisation durables (IV de l’article L. 412-14, alinéa 103).

– L’autorité administrative compétente, au vu du procès-verbal, accorde ou refuse, en partie ou en totalité, l’utilisation des connaissances traditionnelles, sans que soient précisés les motifs possibles d’autorisation partielle et de refus total ou partiel (cf. III de l’article L. 712-6, alinéas 60 à 63) et cette décision fait l’objet de mesures de publicité dans des conditions fixées par décret (I de l’article L. 412-10, alinéa 82).

c.  Les modalités de traçabilité et de contrôle de l’utilisation sont échelonnées tout au long de la chaîne d’utilisation

Le troisième volet du Protocole de Nagoya, le respect des règles par les utilisateurs (engagement de conformité, articles 14 à 17), est obligatoire pour les États ayant ratifié le Protocole. Il est mis en œuvre, au niveau de l’Union européenne, par le Règlement UE n° UE 511/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relatif aux mesures concernant le respect par les utilisateurs dans l’Union du protocole de Nagoya sur l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation.

Les utilisateurs doivent s’assurer d’un accès et d’une utilisation légales, rechercher, conserver et transférer aux utilisateurs ultérieurs les informations pertinentes sur l’accès et le partage des avantages relevant des ressources génétiques ou des connaissances traditionnelles associées qu’ils utilisent (provenance de la ressource, date d’accès, obligations sur l’accès et le partage s’appliquant à la ressource, engagements pris, documents administratifs).

Les modalités de traçabilité proposées par le projet de loi s’échelonnent tout au long de la chaîne d’utilisation.

Le récépissé de déclaration, ou d’autorisation, selon le cas, tous les deux valant permis, une fois transmis au Centre international d’échanges de la Convention sur la diversité biologique, auront valeur de certificat international de conformité au sens de l’article 17.2 du Protocole de Nagoya (II de l’article L. 412-14, alinéa 100).

Tout changement d’utilisation non prévu dans la déclaration ou l’autorisation requiert une nouvelle déclaration ou une nouvelle demande d’autorisation, et le transfert à des tiers, par l’utilisateur, de l’objet de la déclaration ou de l’autorisation doit s’accompagner du transfert par celui du récépissé de déclaration ou de l’autorisation, ainsi que des obligations afférentes (III de l’article L. 412-14, alinéas 101 et 102).

Des modalités particulières sont prévues pour les collections de ressources génétiques ou de connaissances traditionnelles associées, qui pourront être labellisées par l’État, en application de l’article 5 du Règlement européen précité, ce qui permettra leur inscription dans un registre européen, et aura pour effet pratique de dispenser les utilisateurs du travail de recherche des informations (I à III de l’article L. 412-13, alinéas 93 à 95).

Cette traçabilité est associée à un dispositif de « points de contrôle », en application de l’article 4 du Règlement européen précité, dont le principe est le suivant : à au moins l’un des stades des principaux types de chaînes de valorisation, les utilisateurs déclarent les informations clés qui permettent de suivre l’utilisation qui est faite des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées, et du respect de l’accès et du partage des avantages. Ces points de contrôle sont chargés non pas de vérifier la véracité des informations, mais de constater leur existence, et de les transmettre à l’autorité compétente, qui elle pourra vérifier la conformité des utilisateurs aux règles, et le cas échéant, prendre les mesures nécessaires pour sanctionner l’utilisateur frauduleux.

L’article L. 412-16 détermine dans son II des points de contrôle échelonnés, auxquels l’utilisateur, français ou étranger, devra prouver son respect des réglementations applicables, françaises ou étrangères le cas échéant :

– les agences de financement public de recherche (alinéa 109), au moment de la réception par l’utilisateur d’un financement public ;

– l’Institut national de la propriété industrielle (INPI), autorité instruisant les demandes de brevet (alinéa 112), au moment du dépôt d’une demande de brevet ;

– l’autorité compétente pour l’autorisation de mise sur le marché (alinéa 113), au moment de la demande d’AMM.

Les informations recueillies par ces points de contrôle seront transmises au Centre international d’échanges, sous réserve de leur dimension confidentielle telle que définie par le I de l’article L. 412-14 (alinéa 99).

La sanction de la méconnaissance de ces dispositions est organisée par les articles 19 à 21 (cf. infra).

2.  La position de votre rapporteure

Votre rapporteure se félicite vivement de l’entrée dans l’ordre juridique français d’un dispositif d’APA, demandé de longue date par les territoires ultramarins de la République, et qui correspond à un engagement du Président de la République et du Gouvernement pris lors de la première Conférence environnementale de septembre 2012.

Elle en souligne tout l’intérêt, pour protéger et valoriser la richesse en biodiversité et la variété des écosystèmes dont notre pays a la chance d’être dépositaire, tout particulièrement dans ses territoires outremer.

Elle en mesure aussi la complexité pour les utilisateurs, et les détenteurs de collections, en particulier. Au caractère nouveau du dispositif, qui repose pour une large part sur la diligence des acteurs eux-mêmes afin de préserver une flexibilité compatible avec les exigences de la recherche, qu’elle soit fondamentale ou appliquée, s’ajoute l’articulation qu’impliquera pour certains projets l’architecture retenue, éclatée entre, pour simplifier, des règles pour les espèces sauvages portées par ce projet de loi et appelées à être complétées par de nombreux décrets, des règles pour les espèces domestiquées et cultivées, renvoyées à une ordonnance ultérieure sous la responsabilité du ministre chargé de l’agriculture (qui aura également la responsabilité du dispositif particulier d’APA pour les ressources génétiques sylvicoles, pris par décret en application de l’article 29 du projet de loi d’avenir pour l’agriculture et la forêt), les règles relatives à l’utilisation de ressources génétiques en lien avec la santé humaine étant réparties, quant à elles, entre le dispositif d’APA du projet de loi biodiversité, et les règles posées dans le code de la santé publique, la ligne de partage étant fondée sur le caractère « de gravité » ou « d’urgence », selon le cas.

Elle relève, enfin, les attentes à la fois fortes et contradictoires qui entourent ce dispositif :

– Demande des utilisateurs de ressources génétiques d’un dispositif simple, fiable et identique en tout point du territoire, et qui n’entraîne pas de distorsion de concurrence ni en matière de recherche ni en matière industrielle ;

– Volonté des territoires des outremer de conserver la maîtrise du dispositif d’APA, en se voyant déléguer localement non seulement sa mise en œuvre mais aussi sa définition et en bénéficiant d’une part accrue du partage des avantages lié à l’utilisation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées, triple reconnaissance de leur rôle éminent dans la préservation et la gestion du patrimoine biologique français ;

– Nécessité de prendre en compte des situations et des aspirations très diverses au sein des territoires d’outremer, dans le respect plein et entier des dispositions de la Constitution ;

– Souhait de certaines parties prenantes de voir la France adopter une posture d’exemplarité en appliquant de manière rétroactive et/ou extraterritoriale les règles posées par le protocole de Nagoya.

Le dispositif proposé par le Gouvernement avait bien évidemment pris en compte, lorsque cela était possible, ces attentes à la fois justifiées mais difficilement conciliables, votre rapporteure en a pris acte.

Il lui a été clairement précisé que les modalités de déclaration seraient simples car visant à ancrer la traçabilité des ressources et connaissances (déclaration en ligne sur une plateforme internet, par projet et non pas échantillon par échantillon) et que les modalités de déclaration seraient uniformes même si l’autorité compétente n’est pas unifiée.

Elle a cependant jugé nécessaire d’en modifier quelque peu la ligne d’équilibre, pour mieux répondre aux attentes dont les nombreuses auditions menées sur ce texte se sont fait l’écho.

Outre un certain nombre d’amendements visant à clarifier la rédaction de cet article 18, elle a ainsi proposé à la commission, qui l’a suivie, de :

• Mettre en valeur, par une modification de la structure de la section, et renforcer le rôle confié aux autorités des collectivités régies par l’article 73 de la Constitution (Guyane, Guadeloupe, Martinique, La Réunion et Mayotte) en prévoyant une consultation systématique de ces dernières sur les textes réglementaires d’application, ainsi que de respecter, parallèlement, celui confié aux collectivités régies par l’article 74 de la Constitution par le partage des compétences opéré par les lois organiques prises en application dudit article, le droit de l’environnement relevant de la Polynésie française et des provinces de Nouvelle-Calédonie ;

• Mieux prendre en compte la diversité et les besoins des territoires d’outremer, en étendant les bénéfices, qui pourront être retirés du partage des avantages liés à l’utilisation de ressources génétiques, à la préservation et à la valorisation d’une biodiversité dans une acception plus large, ainsi qu’à la préservation et à la valorisation tant des connaissances et pratiques traditionnelles tels que définis par le dispositif conventionnel et sa traduction par le projet de loi, mais aussi de ceux ne répondant certes pas aux critères d’application des textes internationaux mais néanmoins respectueux de la biodiversité.

• Accroître la prévisibilité du dispositif pour les demandeurs (dispositif simplifié annuel pour les détenteurs de collections relevant de sociétés savantes ; encadrement des délais d’instruction de l’autorisation d’utilisation d’une ressource génétique une fois l’accord sur les modalités du partage acquis ; confidentialité des informations acquise sans avoir à en démontrer l’utilité) comme pour les fournisseurs (avantage financier minimum, lorsqu’un tel avantage est prévu par la convention de partage, possibilité de vérifier l’adéquation de la proposition de partage aux capacités techniques et financières, ou de prendre en compte l’impact de l’activité envisagée sur l’utilisation durable de la biodiversité et la préservation in situ de la ressource génétique).

Enfin, afin de prendre en considération une demande exprimée par les territoires fournisseurs de ressources génétiques de voir les prélèvements opérés avant l’entrée en vigueur de la Convention sur la diversité biologique être également soumis au régime d’APA, votre rapporteure avait également proposé d’élargir l’application de la notion de partage juste et équitable des avantages en adoptant, pour les collections, dont elle rappelle l’importance considérable à la fois en taille et en variété, une définition alternative – et non pas cumulative – de la « nouvelle utilisation », en retenant pour critère soit l’objectif soit le contenu, sans toutefois recueillir l’assentiment de la commission sur ce point.

3.  La position de la commission

Quatre points ont retenu tout particulièrement l’attention de la commission.

• La notion de juste retour vers les territoires riches en biodiversité.

En complément des amendements proposés par votre rapporteure pour prendre en compte la richesse de la biodiversité ultramarine, qui constitue 80 % de la biodiversité nationale, la commission a accepté, avec l’avis favorable de votre rapporteure, deux amendements (CD463 et CD427) présentés par Mme Berthelot et M. Letchimy assurant, pour le premier, l’information de l’autorité administrative compétente tout au long de la chaîne d’utilisation de la ressource génétique ou de la connaissance traditionnelle associée, et, pour le second, la prise en compte par l’Agence française pour la biodiversité de l’importance des outremer dans la biodiversité nationale, lorsqu’elle procédera à la redistribution des avantages financiers résultant d’accords de partage.

• L’éventuelle distorsion de concurrence qui pourrait affecter les secteurs industriels utilisateurs de ressources génétiques.

Cette crainte, alors que les industries pharmaceutique, cosmétique et agroalimentaire, principaux utilisateurs des ressources génétiques et connaissances traditionnelles associées, sont des secteurs majeurs de l’activité économique française, a sous-tendu des amendements tendant à exclure certaines ressources génétiques du champ d’application du dispositif d’APA (amendement n° CD682 présenté par Mme Le Dain visant les ressources génétiques présentes en collections, amendement n° CD474 présenté par Mme Le Dissez relatif aux ressources génétiques non endémiques présentes sur de nombreux territoires par exemple). Ils n’ont pas toutefois été adoptés par la commission en raison de leur caractère dérogatoire aux modalités d’application de la Convention sur la diversité biologique mises en œuvre par le Protocole de Nagoya.

La commission a en revanche adopté, avec l’avis favorable de votre rapporteure, trois amendements (nos CD473, CD464 et CD462 défendus par Mme Le Dissez), prévoyant :

– la substitution de la notion d’« objectif direct commercial » à celle d’ « intention directe commerciale » comme facteur déclenchant le passage de la phase de déclaration à celle de commercialisation, afin de ne pas pénaliser la phase de recherche et développement et d’indiquer clairement que n’est soumise à la procédure d’autorisation que l’utilisation de ressources génétiques dont le développement commercial est assuré,

– la déconnexion de l’obligation de transmission du récépissé de déclaration ou de l’autorisation de celle des obligations. En effet, si le récépissé de déclaration ou l’autorisation doivent être transmis pour garantir la conformité de la ressource génétique ou de la connaissance traditionnelles associée, toutes les obligations n’ont pas vocation nécessairement à être transmises tout au long de la chaîne d’utilisation, soit parce qu’elles ne concernent pas l’utilisateur à qui lesdites ressources ou connaissances sont transférées, soit parce que l’un des utilisateurs fait le choix de prendre à sa seule charge ces obligations (et gardera alors la responsabilité du contrat de partage des avantages),

– la claire distinction entre la procédure d’enregistrement de la demande de brevet et celle, nouvelle, de « point de contrôle » de la conformité, confiée à l’Institut National de la Propriété Industrielle.

• La notion de « communauté d’habitants », ainsi que la notion liée de « connaissances traditionnelles associées ».

La traduction en droit interne retenue par le Gouvernement des notions de « communauté locale et autochtone » et de « connaissances traditionnelles associées » de l’article 8, paragraphe j) de la Convention sur la diversité biologique a suscité au sein de la commission un long débat sur son caractère constitutionnel, d’une part, et sa fidélité aux textes conventionnels, d’autre part.

Il a été prolongé par un questionnement sur les modalités permettant d’assurer la participation effective des communautés d’habitants aux décisions relatives non seulement aux connaissances traditionnelles associées dont ils sont dépositaires (articles 5.5 et 7 du Protocole de Nagoya), mais aussi aux ressources génétiques présentes sur leur territoire.

Le compte rendu des travaux de la commission infra se fait largement l’écho des arguments présentés, aussi votre rapporteure souhaite ici simplement rappeler la position de prudence qu’elle a adoptée sur cet édifice juridique nouvellement bâti pour valoriser les connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques, et qui doit tenir compte à la fois des exigences constitutionnelles découlant de la décision du Conseil Constitutionnel n° 91-291 du 6 mai 1991 et des rédactions conventionnelles. Or la ligne de crête est étroite entre les deux.

Réutilisant des concepts déjà utilisés en droit interne, dans le code de l’environnement précisément, pour le parc national de la Guyane, la définition ainsi proposée au 4° de l’article L. 412-3 du code de l’environnement, si elle ne reprend pas les termes exacts de la Convention et du Protocole, en respecte l’esprit.

Outre ceux présentés par votre rapporteure, l’adoption par la commission des amendements CD480, CD427, CD463, défendus par M. Letchimy et Mme Berthelot, a permis de mieux prendre en compte la diversité des situations locales.

La complexité de la rédaction du dispositif d’APA nécessitera sans doute encore quelques ajustements lors de l’examen en séance publique du texte issu des travaux de la commission, afin d’emboîter au mieux les apports de votre commission avec la rédaction initiale du projet de loi ; votre rapporteure y veillera.

• L’ambition d’exemplarité par le choix de la rétroactivité sur les utilisations en cours et de la territorialité.

Cette ambition, portée en particulier par Mme Danielle Auroi, présidente de la commission des affaires européennes, dans le prolongement du rapport d’information n° 1973 déposé en application de l’article 151-1-1 du Règlement de l’Assemblée nationale et portant observations sur le projet de loi n° 1847 relatif à la biodiversité, s’est traduite par la proposition, d’une part, d’appliquer le dispositif d’APA sur les utilisations en cours des ressources génétiques et connaissances traditionnelles associées entrées en collection après le 29 décembre 1993, et, d’autre part, de soumettre à des contraintes supplémentaires les entreprises françaises utilisant des ressources génétiques et savoirs traditionnels à l’étranger en étendant à ces activités le régime français d’APA.

Si votre rapporteure partage bien évidemment la volonté ainsi exprimée de lutter contre la « biopiraterie », les modalités proposées ne lui semblent pas être les plus appropriées pour y parvenir. Outre la difficulté posée par le fait de ne pas respecter la décision – souveraine – d’un État étranger de ne pas réguler l’accès à ses ressources génétiques et connaissances traditionnelles associées et le partage des avantages en découlant, elle aurait pour corollaire de ne pas mettre sur un pied d’égalité les acteurs français pour l’utilisation desdites ressources et connaissances, et donc un impact négatif tant sur la recherche (publique ou privée) que sur les activités économiques liées.

Votre rapporteure rappelle, premièrement, que la Convention sur la diversité biologique fait l’objet d’une Conférence annuelle des parties, qui est le lieu possible et souhaité d’un effet « domino » en matière d’adoption de régimes APA. Deuxièmement, l’exigence de conformité (c’est-à-dire le respect d’un accès et d’une utilisation légale) pour tout utilisateur européen, porté par le Règlement européen précité, permet de répondre pour partie à cette inquiétude. Le coût en termes d’image aujourd’hui d’une accusation de biopiraterie est, enfin, tel que les acteurs appliquent les principes portés par la Convention sur la diversité biologique y compris là où ils ne sont pas entrés dans l’ordonnancement juridique.

*

* *

La commission examine, en discussion commune, les amendements CD67 de la rapporteure et CD481 de M. Serge Letchimy.

Mme la rapporteure. Cet amendement vise à déplacer en tête de la nouvelle section 3 du code de l’environnement l’article qui en précise la finalité, c’est-à-dire mettre en œuvre les dispositions de la Convention sur la diversité biologique.

Votre amendement CD481, monsieur Serge Letchimy, est presque identique au mien, sauf qu’il fait référence au protocole de Nagoya. Or le protocole ne fait pas encore partie de notre ordre juridique. Je vous invite donc à retirer votre amendement.

M. Serge Letchimy. Je tenais à la référence au protocole de Nagoya, car il évoque les droits des « communautés autochtones et locales » en matière d’accès aux ressources génétiques et de partage des avantages découlant de leur utilisation. Je retire mon amendement, madame la rapporteure, mais j’espère que l’esprit du protocole de Nagoya sera respecté, et que vous accepterez nos amendements qui visent à introduire la notion de « communautés autochtones et locales » dans le texte. Je serai ferme sur ce point.

M. Jacques Krabal. Vous indiquez, madame la rapporteure, qu’il est impossible de faire référence au protocole de Nagoya, parce qu’il ne fait pas encore partie de notre ordre juridique. Or vous avez invité Mme Anne-Yvonne le Dain à retirer son amendement précédent, qui visait justement à éviter que nous anticipions la mise en œuvre de ce même protocole. Où est la cohérence ?

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Le protocole de Nagoya a été signé mais n’a pas encore été ratifié par la France.

Mme la rapporteure. Ce protocole comporte trois volets, qui portent respectivement sur l’accès aux ressources génétiques, sur le partage des avantages issus de ces ressources et sur le respect des règles par les utilisateurs. Seule la transposition de ce troisième volet dans la législation des États ayant ratifié le Protocole de Nagoya est obligatoire ; elle est mise en œuvre au niveau européen par le Règlement UE 511/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014, complété par des dispositions nationales en vertu du principe de subsidiarité, par exemple pour les sanctions pénales. En revanche, les États ont le choix de mettre ou non en œuvre les deux premiers volets dans leur législation nationale. La France a décidé de le faire. C’est d’autant plus nécessaire que notre pays a la chance d’être à la fois fournisseur et utilisateur de ressources génétiques, ce qui n’est pas le cas de tous les autres États.

L’amendement CD481 est retiré.

La commission adopte l’amendement CD67.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CD68 et CD69 de la rapporteure.

Elle en vient à l’amendement CD350 de Mme Anne-Yvonne Le Dain.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Le texte mentionne à plusieurs reprises les « communautés d’habitants ». Or notre Constitution ne reconnaît pas la notion de communauté. L’introduction des « communautés d’habitants » dans la loi créerait un précédent grave. Je propose donc de remplacer le terme « communautés » par celui de « groupes », dans toutes ses occurrences.

En outre, il sera difficile de définir qui appartient à une communauté d’habitants : s’agira-t-il des habitants d’un village, ou encore d’un territoire ? Comment ce territoire sera-t-il délimité ? À l’intérieur même d’un village, tous les habitants ne se sentent pas nécessairement représentés par celui qui est désigné comme chef de la communauté. La notion de groupe me paraît à cet égard moins délicate à manier que celle de communauté.

M. Serge Letchimy. Certains ont une vision restrictive, voire conservatrice, de la notion de communauté. Ils la réduisent à la géographie, aux origines, au folklore, et ont peur du communautarisme. La société française doit assumer son caractère multiculturel – c’est un point fondamental. La notion de communauté n’est ni obsolète, ni abstraite. Elle renvoie à la question de la culture, de l’identité, du patrimoine. Il convient de garder le terme « communautés » dans le texte, celui de « groupes » renvoyant à une réalité plus restreinte en termes géographiques et culturels. Je regrette que nous n’ayons pas retenu la référence au protocole de Nagoya que je proposais, même si la notion de « communauté autochtone » peut éventuellement poser problème dans les territoires où cette communauté n’est pas définie en tant que telle, lorsqu’il s’agit de prendre en compte les connaissances traditionnelles.

Mme Chantal Berthelot. Dans les amendements suivants, je propose de remplacer l’expression « communautés d’habitants » par celle de « communautés autochtones et locales », qui est inscrite dans le protocole de Nagoya. Nous n’allons pas jusqu’à parler de « peuples autochtones », car le Conseil constitutionnel a déjà statué sur ce point : il existe un seul peuple français. Mais cela n’empêche pas de reconnaître, à l’intérieur de ce peuple, des communautés qui disposent d’un savoir et d’une culture. Indépendamment de ce texte, il est temps d’admettre que des peuples autochtones, les Amérindiens, vivaient en Guyane avant la colonisation – c’est une question essentielle pour la cohésion sociale dans ce département.

N’oublions jamais que la France est un des principaux pays fournisseurs de ressources génétiques grâce à ses territoires d’outre-mer. Je conçois que madame Anne-Yvonne Le Dain puisse proposer la suppression du titre IV si elle ne tient pas compte de cette réalité. Pourtant, en mettant en place un régime d’accès et de partage des avantages (APA), nous réaliserons un progrès important. Certes, le dispositif n’est pas simple, mais il convient de moderniser notre cadre législatif. Affrontons les réalités et faisons un effort d’imagination. Reconnaissons et valorisons ce qui existe sur l’ensemble du territoire national, qui comprend – convenons-en une fois pour toutes – les outre-mer. L’emploi du terme « communautés » ne constitue nullement un dérapage. Il vise non pas à exclure, mais à reconnaître des réalités culturelles qui enrichissent la nation française.

Mme la rapporteure. Nous avons eu de longs débats sur la notion de communauté. L’expression « communauté d’habitants » n’est pas nouvelle : elle existe déjà dans le code de l’environnement, dans le chapitre relatif aux parcs nationaux. Consulté, le Conseil d’État a estimé qu’elle ne posait pas problème. La ligne de crête est très étroite entre les rédactions conventionnelles et les exigences constitutionnelles. Je suis sensible aux arguments de monsieur Serge Letchimy et de madame Chantal Berthelot, mais la solution de sagesse et de simplicité consiste selon moi à conserver l’expression « communauté d’habitants ». Je rappelle que le protocole de Nagoya traite non seulement de l’accès aux ressources génétiques, mais aussi de l’utilisation des connaissances traditionnelles associées à ces ressources.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Dans ma vie professionnelle, j’ai eu la chance de travailler sur la question des plantes tropicales, notamment dans les départements d’outre-mer. J’ai le même respect pour les populations ultramarines que pour tous les autres Français.

Au vu des arguments développés par mes collègues ultramarins et par la rapporteure, je retire mon amendement.

L’amendement est retiré.

La commission examine l’amendement CD480 de M. Michel Lesage.

Mme Chantal Berthelot. Cet amendement vise à préciser que la préservation des connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques peut se faire par la création de bases de données recensant ces connaissances, avec le consentement préalable et éclairé des communautés d’habitants concernées. Cela permettrait de renforcer la propriété desdites communautés sur ces connaissances.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Je propose plutôt d’adopter l’amendement CD766 du Gouvernement.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Nous ne pouvons pas examiner cet amendement en l’absence du Gouvernement, qui pourra néanmoins le présenter en séance.

M. Serge Letchimy. Le Gouvernement a inventé le concept de « communauté d’habitants », afin de restreindre le champ des connaissances traditionnelles concernées par le régime d’APA. En effet, les communautés d’habitants ne sont pas nécessairement des « communautés autochtones ou locales » au sens du protocole de Nagoya. Si nous laissons le texte en l’état, les connaissances traditionnelles ne seront pas prises en compte de manière satisfaisante. Il convient d’adopter, au choix, l’amendement CD480 de Mme Berthelot, l’amendement CD766 du Gouvernement – qui me paraît tout à fait compatible – ou un de mes amendements suivants. Si nous avons un engagement que le Gouvernement présentera son amendement en séance, la question est réglée.

Mme la rapporteure. Les amendements CD480 et CD766 sont différents mais s’insèrent au même endroit. L’amendement CD480 est satisfait par l’ordonnance prévue au 4° de l’article 59 du projet de loi : les inventaires départementaux du patrimoine naturel pourront recenser les connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques. Cette possibilité, qui existe déjà en Guyane, sera ainsi étendue aux collectivités territoriales qui le souhaiteraient.

Mme Chantal Berthelot. L’article 59 habilite simplement le Gouvernement à légiférer par ordonnance. Nous ne pouvons pas juger si mon amendement est satisfait ou non sans connaître le texte des ordonnances qui m’ont été communiqués.

Mme la rapporteure. Les dispositions que j’ai mentionnées figurent bien dans les projets d’ordonnances qui m’ont été communiqués.

M. Jean-Paul Chanteguet. Je propose à la commission de se prononcer sur l’amendement CD480. Son éventuelle adoption constituera une garantie pour ses auteurs. Le Gouvernement aura la possibilité de présenter son propre amendement ultérieurement.

La commission adopte l’amendement.

La commission examine l’amendement CD774 de la rapporteure.

Mme Geneviève Gaillard, rapporteure. Cet amendement répond, autant que possible dans les limites posées à la fois par les dispositions conventionnelles et par les exigences constitutionnelles, au problème soulevé ce matin par nos collègues ultramarins, et qui tient au fait que certaines connaissances traditionnelles, associées ou non aux ressources génétiques, n’entrent pas dans les critères du protocole de Nagoya. En effet, la disposition que je propose permettrait, en cas d’utilisation d’une ressource génétique qui conduirait à négocier un contrat de partage des avantages, que ces avantages puissent également bénéficier à des projets de préservation d’autres pratiques et savoirs traditionnels respectueux de la biodiversité, et ainsi contribuent à valoriser et développer la biodiversité dont ces territoires sont si riches.

La commission adopte l’amendement.

Elle se saisit ensuite de l’amendement CD70, également de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Cet amendement a également pour objectif la valorisation de la biodiversité, en élargissant les modalités de partage.

La commission adopte l’amendement.

En conséquence, l’amendement CD479 de M. Serge Letchimy tombe.

La commission en vient à l’amendement CD568 de Mme Brigitte Allain.

Mme Laurence Abeille. Cet amendement redéfinit la communauté d’habitants comme « toute communauté qui incarne des modes de vie traditionnels ou des pratiques contribuant à la connaissance, à la conservation et à l’utilisation durable de la biodiversité ».

Mme la rapporteure. La Convention sur la diversité biologique (CDB) ne couvrant pas l’utilisation culturelle, sanitaire et récréative de la biodiversité que vous mentionnez dans votre exposé sommaire, mon avis sera défavorable.

Mme Laurence Abeille. Il faut éviter de donner de la communauté d’habitants une définition trop réductrice, faute d’englober les populations paysannes et nomades qui sont des acteurs importants de la biodiversité et dont les connaissances méritent d’être reconnues. Or l’expression : « qui tire traditionnellement ses moyens de subsistance du milieu naturel », présente dans le projet de loi, n’inclut pas forcément les populations paysannes, cependant que les populations nomades peuvent être exclues par la dénomination « communauté d’habitants ».

Mme la rapporteure. En la matière, le Gouvernement a choisi de retenir le critère objectif du mode de vie et du milieu d’habitation. Aussi les populations nomades peuvent-elles être incluses.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CD477 de Mme Chantal Berthelot.

Mme Chantal Berthelot. Cet amendement vise à substituer à la dénomination « communautés d’habitants » celle de « communautés autochtones et locales », qui figure dans l’article 8 j) de la CDB comme dans le protocole de Nagoya. Pour la Guyane, cette expression « communautés autochtones » – le terme « communauté » n’impliquant pas une vision communautariste – renvoie à ceux qui habitaient ce territoire avant la colonisation et dont il convient de prendre en compte les savoirs traditionnels et de reconnaître la culture.

On m’a objecté une décision du Conseil constitutionnel, mais celle-ci portait sur la notion de « peuples autochtones » alors qu’il est question ici de « communautés autochtones et locales ». Or le Conseil d’État a approuvé la charte du parc amazonien, qui emploie cette dernière expression. Nous devons donner à ces populations la reconnaissance qu’elles attendent. Ce sera un plus pour la République, et non un encouragement au communautarisme ou au séparatisme.

Le terme « locales », lui, couvre les populations créoles, qui peuvent ne pas se reconnaître dans le terme « autochtones ».

Mme la rapporteure. Le protocole de Nagoya offre une latitude aux parties en précisant que les mesures nécessaires sont prises conformément à leur législation interne. La notion de « communauté d’habitants » est une traduction proposée en droit français de la notion de « communauté autochtone et locale ». Il nous semble que cette définition est conforme à l’esprit de la CDB et du protocole de Nagoya même si elle n’en reprend pas les termes exacts – et elle ne le pouvait, le Conseil constitutionnel ayant sanctionné l’usage du mot « peuple » dans un tel contexte.

Pour que la CDB et le protocole de Nagoya soient effectivement applicables dans notre droit, nous avons donc choisi de nous en tenir l’expression de « communautés d’habitants ». Je suis persuadée qu’il s’agit d’une solution de sagesse qui évitera de fragiliser le texte, comme le ferait l’adoption de l’amendement.

Mme Chantal Berthelot. Le Conseil d’État n’a pas contesté l’emploi de l’expression « communautés autochtones et locales » dans la charte du parc amazonien de Guyane, où il est écrit : « … la mission de protection des patrimoines culturels revêt ici une dimension bien particulière. En effet, le patrimoine culturel, loin d’être réduit à un ensemble de patrimoines matériels à conserver, est constitué de cultures vivantes et de représentations de l’environnement, de modes de vie et de gouvernance que les communautés autochtones et locales ont développé en interaction avec leur environnement. »

M. Serge Letchimy. Ce débat est très important. Les deux termes, « autochtones » et « locales », devraient être maintenus, mais s’il faut faire un choix, je me plierai, certes non sans douleur, à celui du Gouvernement. Reste que pour la Guyane, Chantal Berthelot a parfaitement raison : la définition qui figure dans le protocole de Nagoya reflète assez précisément la configuration culturelle et identitaire du territoire et est de nature à protéger une population qui n’a cessé de constituer un patrimoine de propriétés intellectuelles utilisant la biodiversité. Donc, pour la Guyane, l’amendement se justifie pleinement.

Cela étant, l’outre-mer est divers et complexe et il paraît difficile d’appliquer la notion de « communauté autochtone » à la Martinique, comme d’ailleurs à la Guadeloupe ou à Mayotte. Malgré tout, si l’on ne retient pas l’amendement de Mme Chantal Berthelot, je souhaiterais qu’on maintienne l’esprit de la communauté autochtone. Les lois sont faites pour évoluer. Aujourd’hui, la France ne reconnaît pas la pluralité des peuples qui existent au sein de la nation, mais elle devra bien s’y résoudre un jour. Les Martiniquais sont vraiment un peuple, non une population, et la reconnaissance qu’ils revendiquent en tant que tels, en symbiose avec leur patrimoine naturel, finira par s’imposer.

Mme la rapporteure. Madame Chantal Berthelot, s’agissant du parc amazonien de Guyane, le texte sur lequel vous vous appuyez est un décret, non une loi, et c’est une section du Conseil d’État qui a alors statué, non pas le Conseil en assemblée. Aussi, j’y insiste, je ne souhaite pas qu’on fragilise un texte par lequel nous nous efforçons de reconnaître vos prérogatives et de réaliser un partage équitable en sorte que vos ressources vous reviennent.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CD478 de M. Serge Letchimy.

M. Serge Letchimy. Cet amendement réécrit la définition de la communauté d’habitants en posant que celle-ci « incarne des modes de vie traditionnels présentant un intérêt pour la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique », mais je me résignerai s’il n’est pas adopté, l’amendement du Gouvernement préservant les chances d’une dynamique de reconnaissance et de partage des richesses de la biodiversité.

Mme la rapporteure. La fin de la phrase proposée – « et en favorise l’application sur une plus grande échelle » – pose problème dans la mesure où cette reprise de la Convention sur la diversité biologique renvoie, dans le texte de la Convention, à chaque partie contractante. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, elle rejette également l’amendement CD476 de Mme Chantal Berthelot.

Elle examine ensuite l’amendement CD567 de Mme Danielle Auroi.

Mme Laurence Abeille. Il est unanimement reconnu que les communautés autochtones ont contribué à l’utilisation équilibrée et donc à la conservation de la biodiversité. La Convention sur la diversité biologique, signée à ce jour par 193 pays et ratifiée par la France en 1994, reconnaît dans son article 8 l’importance des « connaissances, innovations et pratiques des communautés autochtones et locales » pour la conservation in situ de la biodiversité. De fait, les peuples autochtones sont les gardiens de cette dernière, grâce aux connaissances biologiques poussées dont ils sont détenteurs et dépositaires depuis des générations.

L’objectif de l’amendement est donc de faire valoir leur contribution particulière à la préservation et à l’utilisation durable de la biodiversité.

Mme la rapporteure. Cet amendement est satisfait par l’adoption de l’amendement CD774. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement CD475 de Mme Chantal Berthelot.

Mme Chantal Berthelot. Le protocole de Nagoya, au fondement du mécanisme d’accès aux ressources génétiques et de partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation (APA), est lui-même fondé sur la reconnaissance des savoirs traditionnels des peuples autochtones des pays du Sud. D’où cet amendement qui tend à nouveau à introduire dans le texte la notion de « communautés autochtones et locales ». En effet, quand on définit la communauté d’habitants comme celle « qui tire traditionnellement ses moyens de subsistance du milieu naturel », à quel type de Français fait-on référence ?

Mme la rapporteure. À ceux que vise le protocole de Nagoya.

Mme Chantal Berthelot. À des populations comme celle de l’ethnie des Wayampi qui, dans le Haut Maroni, vivent en effet de la chasse et des produits des abattis – de la nature. Mais ce sont des communautés autochtones !

Mme la rapporteure. Elles correspondent donc à la définition que nous avons donnée.

Mme Chantal Berthelot. Mais ce sont, je le répète, des communautés autochtones, et non des communautés d’habitants.

Mme la rapporteure. Ce débat est complexe et le Gouvernement devait présenter un amendement qui vous aurait donné satisfaction. Nous veillerons à ce qu’il soit débattu et adopté en séance publique.

M. Serge Letchimy. Mais le Gouvernement maintient le principe selon lequel il convient d’exclure du champ d’application du mécanisme d’APA deux types de « connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques ne pouvant être attribuées à une ou plusieurs communautés d’habitants ». À l’occasion d’un contentieux, une firme pourra faire valoir que telle communauté d’habitants ne tire pas ses ressources directement du milieu naturel, afin d’utiliser ses connaissances traditionnelles. Vous allez exclure de fait, par le droit, une communauté d’habitants du dispositif de partage juste et équitable des avantages.

Certes, il serait plus précis, comme le propose l’amendement, de s’appuyer sur l’incarnation des modes de vie traditionnels, mais nous pourrions nous contenter d’un engagement du Gouvernement sur ce point. Je souhaite donc qu’il apporte les précisions de nature à rassurer notre collègue.

Mme Catherine Quéré, présidente. Je vous informe qu’il nous reste encore 456 amendements à examiner.

M. Serge Letchimy. Mme la Présidente, c’est une vie séculaire que nous tâchons de protéger, d’où notre insistance.

Mme Chantal Berthelot. Pour la culture de nos collègues, je rappelle la teneur de l’article 8 j) de la CDB : « [Chaque partie contractante], sous réserve des dispositions de sa législation nationale, respecte, préserve et maintient les connaissances, innovations et pratiques des communautés autochtones et locales qui incarnent des modes de vie traditionnels présentant un intérêt pour la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique […]. » Cette définition a notamment été rédigée pour le parc amazonien de Guyane.

La législation peut évoluer, s’améliorer, prendre en compte la réalité d’un territoire…

Mme Catherine Quéré, présidente. Vous pourrez déposer un amendement en séance, ce qui permettra de débattre de cette question.

L’amendement est retiré.

La commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements CD569 de Mme Brigitte Allain et CD224 de la rapporteure.

Mme Laurence Abeille. L’alinéa 20 prend en compte les connaissances traditionnelles reconnues depuis longtemps ainsi que leurs évolutions. L’amendement CD569 va au-delà en proposant de reconnaître aussi les innovations. En effet, l’innovation paysanne fait partie intégrante du socle des connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques.

Mme la rapporteure. La définition proposée par le projet de loi est moins dynamique que celle portée par la Convention sur la diversité biologique, qui mentionne les « innovations ». Tout comme le projet de loi porte une vision dynamique de la biodiversité dans les autres titres, il est proposé de faire de même pour les connaissances traditionnelles associées...

Mme Laurence Abeille. Si ce n’est qu’il ne mentionne pas, comme le mien, les pratiques. Je maintiens donc ma proposition.

Mme la rapporteure. Le mot « pratiques » figure déjà dans l’alinéa ; il ne me paraît pas utile de le répéter.

La commission rejette l’amendement CD569 et elle adopte l’amendement CD224.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CD71 de la rapporteure.

La commission en vient à l’amendement CD678 de Mme Anne-Yvonne Le Dain.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Je propose que soit bien précisé, à l’alinéa 28, que les dispositions de la section visent à déterminer les conditions d’accès aux ressources génétiques « prélevées dans les espaces naturels » faisant partie du patrimoine commun de la Nation. Cet ajout est important car, dans la définition de ce patrimoine, on mêle qualité de l’air, paysage, milieux naturels, êtres vivants, sans insister sur les liens entre les uns et les autres. Il convient donc d’identifier précisément les espèces animales et végétales concernées par la loi. Le protocole de Nagoya vise les êtres vivants prélevés dans les espaces naturels : tenons-nous en à ce principe fondateur, sans anticiper sur ce qui pourrait être défini à l’occasion de discussions à venir.

Mme la rapporteure. Je fais une lecture restrictive de cet amendement, qui exclut les collections. Avis défavorable.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. En rejetant cet amendement, nous créons un précédent qui va compliquer la tâche des scientifiques qui gèrent des collections de toute nature.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CD72 et CD196 de la rapporteure.

Elle en vient ensuite à l’amendement CD474 de Mme Viviane Le Dissez.

Mme Viviane Le Dissez. Il est important de préciser que les dispositions de la section 3 ne s’appliquent pas aux ressources génétiques non endémiques présentes sur de nombreux territoires et dont l’origine ne peut pas être attribuée à l’un de ceux-ci. Cet amendement introduit une exemption pour les ressources génétiques communes présentes dans plusieurs pays, afin de ne pas créer une distorsion de concurrence. C’est important pour les fabricants de cosmétiques.

Mme la rapporteure. Il n’est pas facile de qualifier une espèce non endémique, dans la mesure où il existe souvent des variantes locales. Comment qualifier par ailleurs les ressources génétiques marines ? Enfin, la notion de « nombreux » territoires reste vague. Avis défavorable.

L’amendement est retiré.

La commission en vient à l’examen de l’amendement CD425 de M. Serge Letchimy.

Mme Chantal Berthelot. La suppression de l’alinéa 38 ouvre aux populations non couvertes par la définition des communautés d’habitants la possibilité de voir reconnus et valorisés leurs savoirs traditionnels.

Mme la rapporteure. Cet amendement inclut de fait dans le dispositif d’APA les connaissances traditionnelles transfrontalières. Or c’est contraire au protocole de Nagoya. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CD498 de Mme Anne-Yvonne Le Dain.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Une grande partie des ressources biologiques d’organismes supérieurs ou de micro-organismes sont étudiées ou utilisées par les institutions scientifiques à des fins de recherche. L’alinéa 43 renvoie à des dispositions spécifiques la définition des conditions d’accès et de partage des avantages de ces ressources. Ce report induit des incertitudes et une inégalité de traitement entre les ressources biologiques. Cela peut être préjudiciable à la réalisation de projets de recherche associant des ressources domestiques et des ressources « sauvages non apparentées », comme par exemple l’étude de symbioses entre plantes et micro-organismes, le texte n’indiquant pas si le scientifique aura à suivre une ou deux procédures d’APA. De plus, les cas d’exemption ne concernant pas les micro-organismes cultivables, notamment les espèces utilisées en microbiologie alimentaire, il convient de ne pas créer d’incertitude juridique sur ce que peuvent faire ou non les équipes scientifiques.

Mme la rapporteure. Cet amendement complique le texte plus qu’il ne le clarifie. En outre, il supprime les renvois aux autres dispositifs d’APA, qui s’appliquent aux ressources génétiques non couvertes par le protocole de Nagoya, prévus par ailleurs, et notamment à l’article 26 du projet de loi. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CD74 de la rapporteure.

Elle examine ensuite, en discussion commune, l’amendement rédactionnel CD77 de la rapporteure et l’amendement CD570 de Mme Brigitte Allain.

Mme Laurence Abeille. Toutes les ressources génétiques ne sont pas protégées par des dispositions spécifiques. L’amendement CD570 vise donc à compléter la rédaction pour éviter un vide juridique concernant les espèces domestiques ainsi que les quelques espèces cultivées ne relevant pas de l’annexe I du traité international sur les ressources phytogénétiques pour l’alimentation et l’agriculture, comme, par exemple, le soja, les tomates ou la canne à sucre.

Mme la rapporteure. Il n’y aura pas de vide juridique dans la mesure où l’article 26 prévoit que sera instauré par ordonnance du ministre de l’agriculture un dispositif d’APA.

La commission adopte l’amendement CD77.

En conséquence, l’amendement CD570 tombe.

La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CD78 à CD81 de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CD682 de Mme Anne-Yvonne Le Dain.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Il s’agit de supprimer l’alinéa 49. Les ressources génétiques concernées par la loi sont celles prélevées dans les espaces naturels faisant partie du patrimoine commun de la Nation. Les prélèvements présents dans les collections à la date de promulgation ou d’application de la loi ne sauraient y être assimilés.

Le règlement européen précise d’ailleurs qu’ « afin de garantir la sécurité juridique, il importe que les règles mettant en œuvre le protocole de Nagoya ne s’appliquent qu’aux ressources génétiques sur lesquelles les États exercent des droits souverains et relevant du champ d’application de l’article 15 de la convention ainsi qu’aux connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques relevant du champ d’application de la convention auxquelles il est donné accès après l’entrée en vigueur du protocole de Nagoya ».

Mme la rapporteure. Le régime d’accès et de partage porté par la Convention sur la diversité biologique et mis en œuvre par le protocole de Nagoya s’applique aux ressources génétiques dont il est fait usage après l’entrée en vigueur de la Convention, qu’elles soient in situ, c’est-à-dire dans la nature, ou ex situ, c’est-à-dire en collections. Le fait de supprimer cet alinéa exclut les collections du protocole, ce qui n’est pas conforme. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CD417 de Mme Anne-Yvonne Le Dain.

Mme Catherine Quéré, présidente. Je considère qu’il s’agit d’un amendement de repli et qu’il a été défendu.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CD225 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Cet amendement étend le champ couvert par la notion de « nouvelle utilisation ». Dans le cadre des procédures d’APA, il est important que toute modification de l’objectif « ou » du contenu des activités de recherche portant sur des collections déjà constituées avant l’entrée en vigueur de la loi soit considérée comme une nouvelle utilisation afin d’accroître les cas de partage des avantages.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CD571 de Mme Danielle Auroi.

Mme Laurence Abeille. Les procédures d’APA sont juridiquement difficiles à mettre en place, quand bien même elles répondent aux demandes des associations et aux attentes des communautés autochtones dont les ressources et les savoirs traditionnels font l’objet d’une appropriation illégitime.

Comme le rappelle Catherine Grèze, rapporteure en charge de la lutte contre la biopiraterie au Parlement européen, 90 % du patrimoine biologique mondial se trouve dans les pays en développement, alors que la grande majorité des brevets sont détenus par des pays développés. Nos règles sur l’utilisation des ressources naturelles et des savoirs traditionnels sont très mal conçues, et les entreprises exploitent les ambiguïtés juridiques pour s’approprier des savoir-faire traditionnels.

Rendre rétroactivement applicables les dispositions du projet de loi aux utilisations des savoirs traditionnels ayant fait l’objet d’un brevet depuis la convention sur la diversité biologique permettrait de reconnaître le vol et le pillage des connaissances dont sont victimes depuis des années les communautés autochtones. Cela permettrait par ailleurs de bloquer l’octroi de monopoles d’exploitation de brevets aux entreprises des pays développés.

Actuellement, le champ d’application du projet de loi s’applique uniquement aux nouvelles utilisations des ressources génétiques et des savoirs traditionnels, sans véritablement définir d’ailleurs ce qu’on entend par « nouvelle utilisation ». Toutes les collections déjà établies par le passé sont exclues du projet de loi, alors même qu’elles sont concernées par l’essentiel des procédures d’accès en France. Sans rétroactivité, la loi ne pourra empêcher l’exploitation des brevets déjà en cours par les multinationales.

Mme la rapporteure. Le protocole de Nagoya exclut la rétroactivité. Le dispositif d’APA ne peut donc s’appliquer aux ressources génétiques collectées avant le 29 décembre 1993 qu’à la condition que celles-ci fassent l’objet d’une nouvelle utilisation. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CD572 de Mme Danielle Auroi.

Mme Laurence Abeille. Nous demandons un rapport qui étudie les possibilités d’application rétroactive des procédures d’APA au nom de l’intérêt général. En effet, la non-rétroactivité va à l’encontre des revendications des populations autochtones, qui réclament depuis de nombreuses années la reconnaissance du vol et du pillage de leurs ressources et savoirs traditionnels.

Mme la rapporteure. La non-rétroactivité est, je le répète, inscrite dans le protocole de Nagoya et tous les rapports du monde n’y changeront rien. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CD473 de Mme Viviane Le Dissez et CD689 de Mme Chantal Berthelot.

Mme Viviane Le Dissez. Nous proposons de remplacer, à l’alinéa 52, les termes « intention directe » par les termes « objectif direct ». En effet, on ne sait pas toujours ce que l’on va trouver lorsqu’on entreprend des recherches.

Mme Chantal Berthelot. L’amendement CD689 vise à supprimer toute référence à une « intention directe ».

Mme la rapporteure. Je suis favorable au premier amendement, car si le terme « intention » est la reprise du vocabulaire de la Convention, le terme « objectif » me semble mieux correspondre à l’évolution possible d’un projet de recherche. Je suis défavorable à l’amendement CD689.

L’amendement CD689 est retiré.

La commission adopte l’amendement CD473.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CD88 et CD90 rectifié de la rapporteure.

En conséquence, l’amendement CD469 tombe.

La commission examine l’amendement CD700 de Mme Chantal Berthelot.

Mme la rapporteure. Cet amendement décrit l’objectif de la déclaration, la traçabilité des échantillons, ce qui est l’essence même du protocole de Nagoya et du dispositif que nous mettons en place. Il est donc satisfait. Avis défavorable.

L’amendement est retiré.

L’amendement CD226 de la rapporteure est retiré.

La commission adopte l’amendement rédactionnel CD91 de la rapporteure.

Puis elle examine l’amendement CD702 de Mme Chantal Berthelot.

Mme Chantal Berthelot. Cet amendement vise à rétablir, pour les populations non couvertes par la définition des communautés d’habitants, la possibilité de voir reconnues et valorisées leurs connaissances, innovations et pratiques traditionnelles associées aux ressources génétiques dont l’accès sera ouvert et organisé par l’autorisation prévue à l’article L. 412-6.

Mme la rapporteure. Les dispositions portées par cet amendement ne sont pas conformes au protocole de Nagoya. En outre, mon amendement CD774 permet de mieux prendre en compte et de valoriser ces connaissances traditionnelles associées. Avis défavorable.

L’amendement est retiré.

La commission examine l’amendement CD652 de M. Bertrand Pancher.

M. Yannick Favennec. Le propos est de mieux inclure les communautés d’habitants dans le processus d’accès aux ressources génétiques. Lorsque cet accès a lieu sur le territoire d’une collectivité où sont présentes des communautés d’habitants, l’autorisation ne doit pouvoir être accordée qu’après que ces dernières auront été consultées conformément à la procédure définie par les articles L. 412-8 à L. 412-12.

Mme la rapporteure. Les ressources génétiques n’appartiennent pas à une communauté ou à des habitants, mais à la Nation. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CD471 de M. Serge Letchimy, qui fait l’objet d’un sous-amendement CD755 de la rapporteure.

M. Serge Letchimy. Il convient de consulter les collectivités locales dès lors qu’elles sont concernées par l’accès aux ressources génétiques.

Mme la rapporteure. Je suis favorable à cet amendement sous réserve qu’il soit sous-amendé pour substituer aux mots « les articles 73 et 74 » les mots « l’article 73 ».

M. Serge Letchimy. J’en suis d’accord.

La commission adopte le sous-amendement CD755, puis l’amendement CD471 ainsi sous-amendé.

M. Serge Letchimy. L’amendement sous-amendé que nous venons d’adopter concerne l’alinéa 58. J’attire votre attention sur le fait qu’il conviendrait également de modifier l’alinéa 53.

Mme Catherine Quéré, présidente. L’alinéa 53 a déjà été corrigé par l’adoption de l’amendement CD90 rectifié.

La commission en vient à l’amendement CD93 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Afin de rendre la procédure plus lisible et prévisible, il est proposé d’instaurer un délai d’instruction ne pouvant excéder deux mois à compter de l’accord sur le partage des avantages.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CD94 de la rapporteure.

La commission examine l’amendement CD573 de Mme Danielle Auroi.

Mme Laurence Abeille. Dans sa rédaction actuelle, le projet de loi ne subordonne pas la délivrance d’une autorisation d’utilisation des connaissances traditionnelles au consentement préalable, donné en connaissance de cause, des communautés d’habitants, alors que cette condition figure à la fois à l’article 15 de la CDB et à l’article 6 du protocole de Nagoya. L’amendement tend à combler cette lacune.

Mme la rapporteure. Avis défavorable sur le fond, parce que ce que vous proposez est l’objectif même des procédures organisées par le projet de loi. De plus, sur la forme, il faut distinguer nettement entre les procédures d’autorisation selon qu’elles concernent l’accès aux ressources génétiques ou l’utilisation des connaissances traditionnelles qui leur sont associées. L’amendement, parce qu’il vise la seconde catégorie, devrait trouver sa place au paragraphe 4 plutôt qu’au paragraphe 3 de la sous-section 2.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Je m’interroge sur la constitutionnalité d’un amendement qui subordonne la délivrance d’une autorisation au consentement d’une communauté, et donc d’une autorité autoproclamée. Cette disposition inquiétante créerait un précédent dangereux, attentatoire à la définition de ce qu’est une autorité dans la République.

Mme Laurence Abeille. Je retire l’amendement, que je retravaillerai avant de le déposer à nouveau en vue de la séance publique.

L’amendement est retiré.

La commission se saisit de l’amendement CD703 de M. Serge Letchimy.

Mme Chantal Berthelot. L’amendement vise à rétablir, pour les populations non couvertes par la définition des communautés d’habitants, la possibilité de voir reconnues et valorisées leurs connaissances, innovations et pratiques traditionnelles associées aux ressources génétiques dont l’accès sera ouvert et organisé selon la procédure définie à l’article L. 412-6.

Suivant l’avis défavorable de la rapporteure, la commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CD574 de Mme Danielle Auroi.

Mme Laurence Abeille. L’amendement rend automatique le refus de l’autorisation d’accès aux ressources génétiques si l’une des conditions énumérées aux alinéas 61 à 63 n’est pas remplie. On évitera ainsi toute interprétation subjective de la part de l’autorité administrative chargée de délivrer cette autorisation.

Mme la rapporteure. L’autorisation ne pouvant être délivrée s’il n’y a pas d’accord sur le partage, l’amendement est satisfait. Avis défavorable.

L’amendement est retiré.

Présidence de M. Jean-Paul Chanteguet, président de la commission

La commission examine l’amendement CD575 de Mme Danielle Auroi.

Mme Laurence Abeille. Cet amendement tend encore à subordonner la délivrance d’une autorisation d’utilisation des ressources génétiques au consentement préalable, donné en connaissance de cause, des communautés d’habitants.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Comme l’indique le paragraphe 1 de l’article 6 du protocole de Nagoya auquel vous faites référence dans votre exposé sommaire, le consentement préalable et en connaissance de cause de la partie est bien assuré puisque nous sommes dans le paragraphe 3, qui traite de l’accès aux ressources génétiques, patrimoine commun de la nation, et que l’autorisation est donnée par l’autorité administrative compétente.

L’amendement est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CD97 rectifié de la rapporteure et CD470 de Mme Chantal Berthelot, pouvant faire l’objet d’une présentation commune.

Mme la rapporteure. Pour éviter l’apparition d’intermédiaires faisant commerce des autorisations, l’amendement CD97 rectifié précise que celles-ci peuvent être refusées lorsque le partage des avantages proposé par le demandeur ne correspond manifestement pas à ses capacités techniques et financières.

Mme Chantal Berthelot. Mieux vaudrait évaluer la faisabilité des projets au cas par cas, sans se focaliser sur le partage des avantages. C’est le sens de l’amendement CD470.

Mme la rapporteure. Votre amendement est satisfait par l’amendement CD97 rectifié, qui renvoie aux capacités du demandeur. Nous ne voulons pas exclure les entreprises petites et moyennes du dispositif, mais instituer un contrôle qui évitera les abus.

La commission adopte l’amendement CD97 rectifié.

En conséquence, l’amendement CD470 tombe.

La commission est saisie de l’amendement CD102 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Pour apaiser l’inquiétude qui s’est manifestée dans les territoires « fournisseurs » et conformément au préambule du protocole de Nagoya, l’amendement élargit les motifs du refus d’autorisation en y ajoutant l’impact de l’activité ou de ses applications potentielles sur l’utilisation durable de la biodiversité et sur la préservation in situ de la ressource génétique en cause.

La commission adopte l’amendement.

Mme Laurence Abeille. L’amendement CD576 de Mme Danielle Auroi étant de la sorte satisfait, je le retire.

L’amendement CD576 est retiré.

La commission examine l’amendement CD106 rectifié de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Les modalités de partage des avantages sont définies d’un commun accord entre le demandeur et l’autorité administrative compétente. Dans le souci d’assurer une certaine prévisibilité aux demandeurs, le projet prévoit toutefois que des limites supérieures seront fixées par décret. Dans l’intérêt des fournisseurs, il convient de prévoir aussi une limite inférieure ; le décret devrait en outre être pris après avis du Conseil national de la biodiversité. Tel est l’objet de l’amendement.

M. Serge Letchimy. Je note avec satisfaction que vous avez supprimé les termes : « le cas échéant » en ce qui concerne la consultation des collectivités !

La commission adopte l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CD107 de la rapporteure.

L’amendement CD729 de la rapporteure est retiré.

La commission examine l’amendement CD222 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. La préservation de la biodiversité dans des collections a permis de sauvegarder de nombreuses ressources génétiques. Il convient de reconnaître le rôle particulier joué par les détenteurs de ces collections qui mettent gracieusement leurs échantillons à disposition, et de faciliter l’entretien et la conservation desdites collections. L’amendement propose à cette fin de permettre qu’une partie des avantages financiers résultant de l’utilisation de ressources génétiques ainsi conservées soit reversée à ces détenteurs par l’Agence française de la biodiversité. Le montant versé à ce titre sera défini par convention entre les deux parties.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CD427 de M. Serge Letchimy.

M. Serge Letchimy. L’amendement tend à ce que l’Agence française pour la biodiversité tienne compte de la richesse de la biodiversité ultramarine quand elle sélectionnera les projets bénéficiant du retour financier de l’accès aux ressources génétiques. Cela permettra à nos collectivités d’investir pour préserver les écosystèmes et éviter l’anthropisation.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la commission adopte l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CD108 de la rapporteure.

Puis elle examine les amendements CD653 de M. Bertrand Pancher et CD690 de Mme Chantal Berthelot, pouvant faire l’objet d’une présentation commune.

M. Yannick Favennec. Par l’amendement CD653, le groupe UDI propose de conditionner l’utilisation d’une connaissance traditionnelle à l’accord préalable, donné en connaissance de cause, des communautés d’habitants concernées.

Mme la rapporteure. J’ai le sentiment que l’amendement est satisfait par le texte, notamment par l’alinéa 81 de l’article, que je vous proposerai ultérieurement d’amender pour préciser que le consentement doit être donné « en connaissance de cause ».

Mme Chantal Berthelot. Les communautés concernées doivent donner un consentement éclairé, mais elles doivent aussi être associées à la définition des projets. C’est le sens de l’amendement CD690. L’alinéa 81 ne dit rien de cela : il ne mentionne pas les habitants mais « les parties », qui sont les autorités et les demandeurs.

Mme la rapporteure. Je vous soumettrai ultérieurement des amendements de précision. Je rappelle que, par définition, une connaissance traditionnelle ne peut être utilisée sans le consentement préalable des communautés d’habitants – c’est l’objet même du protocole de Nagoya.

Mme Chantal Berthelot. Soit. Mais il faut préciser que les habitants des communautés concernées doivent être associés au partage des ressources qui découlent de leur utilisation ainsi qu’à la définition des projets.

Mme la rapporteure. Le projet définit un mécanisme de ce type.

Mme Laurence Abeille. Je suis favorable à ces deux amendements.

Mme la rapporteure. Le sujet est complexe, et d’autres amendements sont à venir. Je suggère que nous fassions le point après les avoir examinés pour nous assurer de la cohérence du texte auquel nous aurons abouti. Quant aux présents amendements, je vous suggère de les retirer, à défaut de quoi j’émettrais un avis défavorable.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. Il serait bon, en effet, d’écarter tout risque de redondance ou de contradiction. Les amendements sont-ils maintenus ?

M. Yannick Favennec. L’amendement CD653 l’est.

Mme Chantal Berthelot. Je retire l’amendement CD690, quitte à le déposer à nouveau en séance publique si nous l’estimons nécessaire.

La commission adopte l’amendement CD653.

L’amendement CD690 est retiré.

Puis elle examine l’amendement CD109 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Il importe de préciser que le partage des avantages découlant de l’utilisation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées doit être juste et équitable.

La commission adopte l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CD110 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. L’amendement tend à garantir l’implication directe des communautés d’habitants dans les projets qui bénéficieront des avantages découlant de l’utilisation des connaissances traditionnelles associées dont elles sont détentrices.

La commission adopte l’amendement.

Elle adopte ensuite, successivement, les amendements rédactionnels CD111 à CD114 de la rapporteure.

Puis la commission examine l’amendement CD577 de Mme Danielle Auroi.

Mme Laurence Abeille. L’amendement vise à associer les communautés d’habitants ou leurs représentants à chaque étape de la négociation et à la signature du contrat de partage des avantages découlant de l’utilisation des connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques.

Mme la rapporteure. N’ayant pas la personnalité juridique, une communauté d’habitants ne peut signer un contrat. Une telle disposition contreviendrait en outre au principe constitutionnel d’unité et d’unicité du peuple français. Cela étant, le texte prend expressément en compte la préoccupation que vous exprimez en chargeant une personne morale de droit public d’organiser la consultation des communautés d’habitants détentrices de ces connaissances traditionnelles.

Mme Laurence Abeille. Danielle Auroi a beaucoup travaillé sur ce texte et je comprends sa préoccupation. Je maintiens donc cet amendement, quitte à ce que nous cherchions ensuite une nouvelle formule plus précise.

Mme la rapporteure. Le terme « représentants » est en l’espèce très flou et il importe d’éviter toute complication qui nous empêcherait d’appliquer le protocole de Nagoya en vue du partage juste et équitable des avantages.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CD115, CD116 et CD283 de la rapporteure.

La commission examine l’amendement de précision CD692 de Mme Chantal Berthelot.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Les autorités « coutumières ou traditionnelles » peuvent être le cas échéant les autorités « pertinentes ».

Mme Chantal Berthelot. Pour ma part, je ne sais pas ce que signifie en droit l’adjectif « pertinent » : une association de quatre personnes serait-elle pertinente, et si oui, pourquoi ? En revanche, préciser que les structures de représentation peuvent être coutumières ou traditionnelles permet de couvrir un large spectre de communautés d’habitants. Je voudrais tout de même rappeler qu’un texte de loi – pas un décret, ni un règlement – a institué, en Guyane, un conseil des autorités coutumières ; dès lors, la cohérence politique voudrait que l’on puisse à nouveau se référer à une telle notion.

Mme la rapporteure. Pour moi, il est du ressort de chaque communauté d’habitants de choisir ses représentants en fonction de ce qu’elle souhaite : tel est le sens de l’adjectif « pertinent », qu’il ne nous revient pas de définir. Préciser que les structures de représentation sont coutumières ou traditionnelles n’a pour effet que de restreindre le choix des communautés.

Mme Chantal Berthelot. Je ne suis pas opposée au maintien de l’adjectif « pertinent » si vous estimez qu’il a vraiment un sens. Cependant, je rappelle que les communautés bushinengue et amérindiennes de Guyane ont actuellement des conseils des autorités coutumières convoqués par le préfet – et payés par le conseil général – pour donner leur avis sur des projets, ce qui montre bien que le terme « coutumier » a un sens. Si l’on aseptise la rédaction de ce texte, comme vous voulez le faire en ne parlant que de structures de représentation « pertinentes », c’est parce qu’on ne veut pas voir la réalité de nos territoires. J’espère qu’à un moment donné, le Gouvernement aura le courage d’aborder cette question de fond, importante pour la Guyane.

Mme la rapporteure. J’entends bien vos arguments, mais c’est au Gouvernement de vous répondre et, en son absence, je ne puis que vous inviter à retirer votre amendement pour le déposer à nouveau ultérieurement.

Mme Laurence Abeille. Les termes que Mme Chantal Berthelot voudrait voir introduits dans le texte sont connus et utilisés, et font référence à des réalités. Pour que le partage des avantages s’effectue, il va bien falloir des interlocuteurs dans les territoires concernés – en l’occurrence, les communautés d’habitants, bien organisées et parfaitement aptes à remplir ce rôle. Préciser que les structures de représentation sont coutumières ou traditionnelles correspond à la réalité des territoires et contribue à améliorer la clarté du texte.

Mme Chantal Berthelot. Je me range aux raisons de Mme la rapporteure, et retire mon amendement en attendant que nous en rediscutions en séance publique.

L’amendement est retiré.

La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CD117 et CD118 de la rapporteure.

La commission examine l’amendement CD578 de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. En son article 7, le protocole de Nagoya stipule que, « conformément à son droit interne, chaque partie prend, selon qu’il convient, les mesures appropriées pour faire en sorte que l’accès aux connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques détenues par les communautés autochtones et locales soit soumis au consentement préalable donné en connaissance de cause ou à l’accord et à la participation de ces communautés autochtones et locales, et que des conditions convenues d’un commun accord soient établies. »

Le rapport d’information de Mme Danielle Auroi portant observations sur le présent projet de loi, adopté récemment par la commission des affaires européennes, rappelle que, « dans le paragraphe consacré aux procédures d’autorisation pour l’accès aux ressources génétiques – du 56e au 67e alinéa [de l’article 18] –, il importe de prévoir une consultation préalable des communautés d’habitants ». En vertu du respect des engagements pris par la France lorsqu’elle a signé le protocole de Nagoya, la personne morale de droit public a la responsabilité de veiller à ce que les communautés d’habitants soient dûment et clairement informées de la législation sur l’accès et le partage des avantages en vigueur, afin qu’elles puissent en comprendre les tenants et les aboutissants, et de s’assurer ainsi de la participation effective des communautés autochtones. Tel est le sens de notre amendement, qui vise à substituer, à l’alinéa 80, aux mots : « veille à » les mots « s’assure de ».

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la commission adopte l’amendement.

La commission examine l’amendement CD579 de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. L’association de groupes autochtones au processus de consultation reste inégale d’un territoire à l’autre. Un exemple concret nous en est donné dans le rapport d’information sur la lutte contre la biopiraterie rédigé par Mme Danielle Auroi et adopté par la commission des affaires européennes en novembre 2012. Il y est dit que « si les Kanaks étaient représentés en tant que tels dans la délégation française à la conférence des parties d’Hyderabad, la structuration d’autres communautés – notamment celles de Guyane – est traditionnellement moins bien charpentée, ce qui rend plus hypothétique la prise en compte de leurs intérêts. Cette difficulté à recueillir des avis représentatifs doit être surmontée. » Mme Danielle Auroi concluait à la nécessité d’entreprendre, sur les projets de politiques publiques affectant directement les populations locales, des expérimentations administratives visant à développer des techniques de consultation adaptées au mode de vie des communautés concernées. Tel est le sens de cet amendement.

Mme la rapporteure. J’ai le sentiment qu’il est satisfait à l’alinéa 77 de l’article 18, qui précise que la personne morale « détermine les modalités d’information adaptées aux communautés d’habitants concernées » – ce en quoi je vois une forme d’expérimentation, puisque l’on adapte les modalités d’information à chaque cas particulier.

L’amendement est retiré.

La commission adopte, successivement, les amendements rédactionnels CD119 de la rapporteure, CD467 de Mme Chantal Berthelot, CD120 et CD227 de la rapporteure.

Elle est saisie de l’amendement CD580 de Mme Danielle Auroi.

Mme Laurence Abeille. Cet amendement vise à associer les communautés d’habitants à la négociation et à la signature du contrat de partage des avantages découlant de l’utilisation des connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques.

Mme la rapporteure. Avis défavorable, pour les raisons déjà exposées précédemment.

La commission rejette l’amendement.

Elle adopte alors successivement les amendements rédactionnels ou de cohérence CD121, CD122 et CD123 et CD125 de la rapporteure.

Puis elle est saisie de l’amendement CD128 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. La biodiversité de l’outre-mer, l’expérience acquise dans ces territoires ainsi que l’organisation décentralisée de la République justifient de donner aux collectivités territoriales régies par l’article 73 de la Constitution la possibilité d’exercer, si elles le souhaitent, les fonctions de l’autorité administrative compétente.

La structuration initiale du projet de loi ne met pas suffisamment en évidence cette possibilité, ni l’importance qu’il convient d’accorder aux collectivités territoriales au regard de la biodiversité sur leur territoire et de leur rôle dans la préservation de cette dernière.

Je propose donc, avec cet amendement, de consacrer un paragraphe spécifique à l’exercice de la fonction d’autorité administrative dans les collectivités ultramarines, inséré immédiatement à la suite de ceux qui décrivent la procédure générale.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CD129 et CD131 de la rapporteure.

M. le président Jean-Paul Chanteguet. L’amendement CD752 du Gouvernement est non soutenu.

La commission est saisie de l’amendement CD155 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Cet amendement définit une procédure de déclaration annuelle simplifiée pour les détenteurs de collections relevant de sociétés savantes, afin de ne pas opposer d’obstacles à l’action des entomologistes amateurs qui procèdent à l’inventaire et au recensement des espèces présentes dans une région donnée. Ces naturalistes rendent, ne l’oublions pas, de grands services à la biodiversité.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CD156 et CD284 de la rapporteure.

Elle en vient à l’examen de l’amendement CD696 de Mme Chantal Berthelot.

Mme Chantal Berthelot. Cet amendement relatif à la biopiraterie vise à préciser que, lorsqu’une entreprise française effectue un prélèvement à l’étranger, même dans un État n’ayant pas ratifié le protocole de Nagoya, elle doit se voir appliquer les règles de partage des avantages fixées par la législation française.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Si je suis d’accord avec l’objectif poursuivi, l’extraterritorialité n’est pas prévue par le protocole de Nagoya. On ne peut donc appliquer le régime français d’APA dans un pays étranger, soit que ce pays ait fait le choix d’édicter ses propres règles, soit qu’il ait fait le choix de n’en édicter aucune.

L’amendement CD696 est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CD157 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Il est suffisant, pour préserver la confidentialité des informations échangées dans le cadre de la procédure de déclaration et d’autorisation lorsqu’elles sont susceptibles de nuire aux intérêts des entreprises concernées, que le demandeur ou le déclarant indique celles des informations qui doivent rester confidentielles, sans avoir à en démontrer la pertinence.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CD158.

Elle est alors saisie de l’amendement CD464 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Il n’est pas rare que certains produits, notamment dans l’industrie cosmétique, suivent toute une chaîne à partir des fournisseurs. Je propose de simplifier cette chaîne commerciale en disposant que les obligations liées à l’accès aux ressources génétiques et au partage des bénéfices en découlant puissent être à la charge d’un utilisateur qui ferait le choix de prendre à sa seule charge ces obligations.

La commission adopte l’amendement.

La commission examine l’amendement CD463 de Mme Chantal Berthelot.

Mme Chantal Berthelot. Le transfert de ressources génétiques ou de connaissances traditionnelles doit donner lieu à une déclaration préalable du nouvel utilisateur auprès de l’autorité administrative compétente. J’insiste sur le fait qu’il ne s’agit que d’une déclaration.

Mme la rapporteure. Défavorable. Le protocole prévoit déjà des points de contrôle à différentes étapes, permettant une traçabilité des transferts. Cet amendement aurait pour effet d’alourdir considérablement le processus, ce qui ne paraît pas souhaitable.

Mme Chantal Berthelot. La traçabilité n’est pas assurée en cas de transfert : en l’état actuel, la seule déclaration prévue incombe à celui qui effectue la demande initiale. Cet amendement vise le cas où, sur un territoire donné, un utilisateur bénéficiant d’un accès à des ressources génétiques transfère celles-ci à un autre utilisateur. Il nous paraît alors nécessaire que l’autorité administrative compétente ayant donné l’autorisation initiale soit informée de ce transfert – et je ne vois pas en quoi une simple information peut alourdir la procédure.

Mme Viviane Le Dissez. Pour ma part, je pensais que l’intervention d’un nouvel utilisateur donnait systématiquement lieu à une nouvelle déclaration, puisque toute utilisation à des fins commerciales en nécessite une.

Mme la rapporteure. Le dispositif mis en place privilégie des contrôles à des points précis de la chaîne (demande de subvention, quand il s’agit de recherche ; demande de brevet ou de mise sur le marché, pour une utilisation commerciale), plutôt qu’une information systématique de l’autorité compétente, au risque d’alourdir le processus.

Mme Laurence Abeille. Je suis favorable à cet amendement tout simple qui garantit une réelle traçabilité sécurisant les processus – car je n’ai rien vu dans le texte au sujet d’une déclaration incombant au nouvel utilisateur.

Mme la rapporteure. Je recommande alors la sagesse.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels CD160, CD285, CD161 et CD162 de la rapporteure.

La commission est saisie de l’amendement CD462 de Mme Viviane Le Dissez.

Mme Viviane Le Dissez. Cet amendement vise à ne pas retarder les dépôts de demandes de brevet auprès de l’Institut national de la propriété intellectuelle (INPI), en distinguant ce dépôt de la demande d’autorisation.

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CD163 de la rapporteure.

Elle adopte enfin l’article 18 ainsi modifié.

Article 19
(article L. 415-1 du code de l’environnement)

Contrôle de la conformité des utilisateurs aux réglementations d’accès et de partage des pays fournisseurs

Le respect des règles et l’efficacité de la procédure prévus à l’article 18 impliquent la possibilité de mettre en œuvre des contrôles sur site, sur la demande des autorités compétentes françaises ou de pays tiers.

1.  Le droit en vigueur

Sont aujourd’hui habilités à rechercher et à constater les infractions aux dispositions relatives à la protection du patrimoine naturel et des textes pris pour son application, outre les officiers et agents de police judiciaire et les inspecteurs de l’environnement mentionnés à l’article L. 172-1 du code de l’environnement :

– les agents des services de l’État chargés des forêts commissionnés à raison de leurs compétences en matière forestière et assermentés à cet effet ;

– les agents de l’Office national des forêts commissionnés à raison de leurs compétences en matière forestière et assermentés à cet effet ;

– les gardes champêtres ;

– les agents des douanes ;

– les agents de police judiciaires adjoints mentionnés à l’article 21 du code de procédure pénale, qui exercent ces missions dans les limites et selon les modalités fixées par le code de procédure pénale ;

– lorsque les mesures de protection portent sur le domaine public maritime ou les eaux territoriales, les agents habilités par l’article L. 942-1 du code rural et de la pêche maritime à constater les infractions à la réglementation sur l’exercice de la pêche maritime ainsi que les fonctionnaires chargés de la police du domaine public maritime et des eaux territoriales ;

– les agents des réserves naturelles mentionnés à l’article L. 332-20 agissant dans les conditions prévues à cet article ;

– les gardes du littoral mentionnés à l’article L. 322-10-1, agissant dans les conditions prévues à cet article.

2.  Les dispositions du projet de loi

L’article 19 complète l’article L. 415-1 du code de l’environnement afin d’inclure les infractions aux règles posées pour l’utilisation des ressources génétiques et connaissances traditionnelles associées.

Il étend la compétence des agents mentionnés supra à la recherche et la constatation des infractions aux règles posées aux articles L. 412-5 à L. 412-13 du code de l’environnement (alinéa 4), et leur adjoint les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (alinéa 5), les agents assermentés désignés à cet effet par le ministre de la défense (alinéa 6) ou par le ministre de la recherche (alinéa 7), ainsi que les agents mentionnés aux articles L. 1421-1(63), L. 1435-7(64) et L. 5412-1(65) du code de la santé publique (alinéa 8).

3.  La position de votre rapporteure

Votre rapporteure a apporté un avis favorable à l’extension, proposée par amendement, aux agents assermentés des parcs naturels régionaux et aux agents assermentés et commissionnés des communes et collectivités territoriales afin de prendre en compte le cas particulier de la Guyane, dont l’étendue et la nature des territoires à surveiller justifient de pouvoir s’appuyer également sur les agents du parc naturel régional, ainsi que, le cas échéant, sur ceux des agents des collectivités territoriales assermentés et commissionnés à cet effet.

Elle réitère à l’occasion de l’examen de cet article sa position sur la nécessité d’une remise à plat de la police de l’environnement. La mise en œuvre effective des politiques publiques environnementales passe en effet, au-delà des actions d’information, de sensibilisation et d’incitation toujours nécessaires, par une police de l’environnement efficace, à la fois aux plans administratif et judiciaire. Or, en dépit d’habilitations successives, un manque d’harmonisation et de cohérence dans les procédures de contrôle et de sanctions est toujours constaté. À son sens, c’est un sujet dont il conviendrait que le Parlement soit saisi.

*

* *

La commission est saisie de l’amendement CD461 de Mme Chantal Berthelot.

Mme Chantal Berthelot. Cet amendement a pour objet de compléter la liste des agents habilités à constater des infractions au protocole de Nagoya en y ajoutant les agents assermentés des parcs naturels régionaux et les agents assermentés et commissionnés des communes et des collectivités territoriales.

*

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la commission adopte l’amendement.

Puis elle adopte l’article 19 ainsi modifié.

Article 20
(article L. 415-3-1 [nouveau] du code de l’environnement)

Sanctions pénales en cas de non-conformité des utilisateurs aux réglementations d’accès et de partage des pays fournisseurs

L’article 11 du Règlement européen précité prévoit des sanctions « effectives, proportionnées et dissuasives », qui doivent être prises au niveau national.

1.  Les dispositions en vigueur

Le régime d’APA étant nouvellement introduit dans le droit français, aucune disposition ne prévoit de définition des sanctions pour sa violation.

Néanmoins, il est intéressant de noter, à titre de comparaison, que l’article L. 335-2 du code de la propriété intellectuelle prévoit, pour la violation du droit moral d’un auteur ou de ses droits patrimoniaux, des sanctions pouvant aller jusqu’à trois ans d’emprisonnement et 300 000 euros d’amende (portés à 5 ans et 500 000 euros si le délit est commis en bande organisée) et, le cas échéant, confiscation des recettes procurées par l’infraction ou des objets contrefaisants).

Ces violations donnent également lieu à des sanctions civiles, comme le versement de dommages-intérêts à l’auteur en réparation du préjudice subi.

2.  Les dispositions du projet de loi

Le projet de loi insère dans le code de l’environnement un nouvel article L. 415-3-1 qui porte le dispositif pénal qu’exige la sanction de la non-conformité d’un utilisateur aux règles régissant l’accès et le partage des avantages.

Seront ainsi punis d’un an d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende (alinéa 2) le fait :

– d’utiliser des ressources génétiques ou des connaissances traditionnelles associées sans disposer des permis nécessaires lorsque ces derniers sont obligatoires (alinéa 3),

– de ne pas exercer l’obligation de « due diligence » ni transférer aux utilisateurs ultérieurs les informations pertinentes pour l’accès et le partage des avantages (alinéa 4).

Cette amende est portée à 1 000 000 euros lorsque l’utilisation frauduleuse est de nature commerciale (alinéa 5).

Une peine complémentaire peut, en outre, être prononcée en cas d’infraction grave et répétée, l’interdiction de solliciter auprès des autorités compétentes françaises une autorisation d’accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées ou à certaines catégories d’entre elles, pour une période pouvant aller jusqu’à cinq années (alinéa 6).

3.  La position de votre rapporteure

Le quantum de peine proposé par le projet de loi se veut harmonisé avec celles prévues dans le code de l’environnement pour des actes illégaux n’ayant pas de conséquences graves sur la santé humaine ou le milieu naturel, la sanction étant plus élevée en cas d’utilisation commerciale, en rapport avec le montant des avantages tirés grâce aux revenus des ventes concernées.

Il a suscité de vives craintes parmi les utilisateurs de ressources génétiques et connaissances traditionnelles associées, notamment les acteurs de la recherche.

Votre rapporteure souligne que le dispositif ainsi élaboré comporte un volet préventif et un volet dissuasif. En effet, les points de contrôle prévus au II de l’article L. 412-16 joueront aussi un rôle préventif, puisque l’utilisateur, au premier stade, celui de la déclaration en vue d’une utilisation sans intention directement commerciale, pourra faire l’objet d’une mise en demeure. Il aura ainsi la possibilité de régulariser sa situation, et ne sera sanctionné que s’il n’en fait pas usage.

Elle appelle cependant l’attention du Gouvernement sur l’absolue nécessité de mettre en place un plan de communication pour accompagner la mise en place du dispositif et permettre aux acteurs de se l’approprier dans les meilleures conditions. À défaut, on pourrait constater des phénomènes de retrait de projets préjudiciables tant aux acteurs qu’à la recherche française dans son ensemble.

*

* *

La commission est saisie de l’amendement CD699 de Mme Anne-Yvonne Le Dain.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. L’amendement CD699 vise à substituer aux alinéas 2 à 6 un alinéa aux termes duquel le responsable de la recherche ou du développement reconnu coupable d’avoir sciemment dérogé aux règles d’autorisation d’accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées « encourt également, à titre de peine complémentaire, l’interdiction – pendant une durée ne pouvant excéder cinq ans – de solliciter ce type d’autorisation. » Il s’agit d’éviter que des personnes qui se sont mal conduites ne puissent récidiver immédiatement.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Premièrement, vous supprimez la peine principale. Deuxièmement, votre rédaction n’est pas satisfaisante, en droit pénal, c’est le fait qui est passible de sanctions.

L’amendement est retiré.

La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CD164 et CD165 de la rapporteure.

La commission est saisie de l’amendement CD581 de Mme Laurence Abeille.

Mme Laurence Abeille. Le projet de loi affiche l’objectif louable de mettre fin aux pratiques de biopiraterie en France, mais ne prévoit rien pour combattre la délocalisation de la piraterie. L’amendement CD581 a pour objet de combler cette lacune. La France n’étant pas seulement pays fournisseur de ressources génétiques et de savoirs traditionnels associés, mais également pays utilisateur de ces mêmes ressources et savoirs, elle doit prévenir la biopiraterie à laquelle pourraient se livrer ses entreprises au détriment de pays fournisseurs étrangers. L’amendement vise donc, conformément à une recommandation du récent rapport d’information de la commission des affaires européennes sur la biopiraterie, d’étendre à nos entreprises nationales qui seraient dans ce cas les sanctions prévues par cet article.

Mme la rapporteure. Sur le fond, je ne peux qu’être d’accord, mais il n’existe pas d’extraterritorialité en la matière. L’entreprise doit se plier aux règles d’APA du pays dont elle utilise les ressources ; en l’absence de règles, il est impossible de la pénaliser. Avis défavorable.

Mme Laurence Abeille. Nous ferions figure de précurseurs si nous pouvions garantir que les utilisateurs français respectent le protocole de Nagoya. Je maintiens donc l’amendement : c’est un signal fort en faveur de la lutte contre la biopiraterie.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Cet article 20 nous montre à quel point il est difficile de bien légiférer sur ces questions. En Guyane, il suffit parfois de traverser une rivière pour sortir du territoire français. On peut donc tout à fait imaginer que des gens, trouvant le droit français trop contraignant, aillent exploiter la biodiversité d’un même écosystème, mais dans un autre pays situé de l’autre côté du fleuve. Le problème est délicat. Trop de loi tue la loi, et trop de normes tuent la norme.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 20 ainsi modifié.

Article 21
(article L. 173-2 du code de l’environnement)

Sanctions pénales en cas de refus de mise en conformité après mise en demeure

L’article 21 du projet de loi insère le dispositif d’accès et de partage parmi les activités qui font l’objet de sanctions pénales à hauteur de deux ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende énumérées au II de l’article L. 173-2, en cas de refus de se mettre en conformité malgré une mise en demeure par l’autorité administrative compétente.

*

Suivant les recommandations de votre rapporteure, la commission a adopté cet article.

*

* *

La commission adopte l’article 21 sans modification.

Article 22
(article L. 132-1 du code de l’environnement)

Parties ayant intérêt à agir au civil en cas de non-conformité des utilisateurs aux réglementations d’accès et de partage en matière de connaissances traditionnelles associées

L’article 22 complète la liste des personnes morales de droit public autorisées à exercer les droits reconnus à la partie civile établie à l’article L. 132-1 du code de l’environnement.

1.  L’état du droit

L’article 2 du code de procédure pénale précise que la constitution de partie civile devant le juge pénal est ouverte exclusivement à ceux qui ont personnellement subi le dommage causé par l’infraction. Certaines personnes morales ont toutefois été autorisées à exercer les droits reconnus à la partie civile sans pour autant justifier d’un tel préjudice, par habilitation spéciale.

La loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, a ainsi conféré à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, aux agences financières de bassin et au Centre des monuments français l’exercice des droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts qu’ils ont pour objet de défendre et constituant une infraction à des dispositions en matière d’environnement, d’urbanisme et de protection des monuments historiques (dispositions codifiées à l’article L. 253-1 du code rural).

La loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 a complété ces dispositions en reconnaissant les mêmes droits aux chambres d’agriculture, parcs naturels régionaux et centres régionaux de la propriété forestière (66).

Ces dispositions sont aujourd’hui portées par l’article L. 132-1 du code de l’environnement, qui habilite l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques, les agences de l’eau, l’Office national de la chasse et de la faune sauvage et le Centre des monuments nationaux à exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts qu’ils ont pour objet de défendre et constituant une infraction aux dispositions législatives relatives à la protection de la nature et de l’environnement, à l’amélioration du cadre de vie, à la protection de l’eau, de l’air, des sols, des sites et paysages, à l’urbanisme ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances, ainsi qu’aux textes pris pour leur application. Les chambres d’agriculture, les parcs naturels régionaux et le Centre national de la propriété forestière peuvent également exercer les droits reconnus à la partie civile dans les mêmes conditions.

2.  Les dispositions du projet de loi

Les personnes morales de droit public prévues à l’article L. 412-8 du code de l’environnement dans le cadre de la procédure d’autorisation pour l’utilisation des connaissances traditionnelles associées (cf. commentaire de l’article 18), ainsi que les associations régulièrement déclarées exerçant des activités dans le domaine de la conservation des connaissances traditionnelles inscrites dans leur statut depuis au moins trois ans se voient habilitées à se porter partie civile par l’article 22 en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts qu’ils ont pour objet de défendre constituant une infraction aux dispositions législatives relatives à la protection de la nature et de l’environnement, en matière d’accès et de partage des connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques.

3.  La position de votre rapporteure

Si l’ajout des personnes morales de droit public prévues à l’article L. 412-8 du code de l’environnement à la liste des institutions intervenant dans le domaine de la protection de l’environnement habilitées à se porter partie civile dans les conditions prévues à l’article L. 412-8 du code de l’environnement n’appelle de commentaire particulier de votre rapporteure ni sur la forme ni sur le fond, l’extension de cette faculté à certaines associations lui fait réitérer sa remarque sur la nécessaire mise à plat et harmonisation de la police de l’environnement.

En effet, elle constate, d’une part, que cette extension est insérée au chapitre II du titre III du livre Ier, qui concerne les institutions, alors que le chapitre II du titre suivant du même livre concerne l’action en justice des associations, et, d’autre part, que les conditions posées aux associations en matière de capacité à se porter partie civile, soit par le code de procédure pénale (articles 2 à 2-23), soit par des dispositions spéciales le plus souvent codifiées, sont disparates : simple déclaration ou agrément, condition de longévité variable entre 0 et 5 ans et qui concerne la déclaration ou l’agrément mais pas le contenu des statuts, subordination de ce droit à agir à la mise en mouvement préalable de la puissance publique ou la partie lésée.

Si la condition de 3 ans proposée par le projet de loi lui semble adaptée, au regard de l’analogie possible avec le cas du patrimoine archéologique prévu à l’article 2-21 du code de procédure pénale, votre rapporteure souhaite néanmoins voir approfondie, au cours de la navette, l’habilitation ainsi conférée aux associations, dans le sens d’une plus grande harmonisation.

*

Suivant les recommandations de votre rapporteure, la commission a adopté cet article modifié par un amendement rédactionnel.

*

La commission adopte l’amendement CD166 de la rapporteure, rectifiant une erreur de référence.

Puis elle adopte l’article 22 ainsi modifié.

Article 23
(articles L. 1413-5 et L. 3115-6 [nouveau] du code de la santé publique)

Dispositif d’accès et de partage pour les ressources microbiologiques

1.  L’état du droit

Dans le cas de sa mission de surveillance, de veille, de vigilance et d’alerte sanitaire prévue à l’article L. 1413-2 du code de la santé publique, l’Institut de Veille Sanitaire s’appuie sur un réseau de centres nationaux de référence (CNR) ou de laboratoires désignés qui, lorsqu’il s’avère nécessaire de « prévenir ou de maîtriser des risques graves pour la santé humaine », reçoivent de laboratoires publics ou privés les « souches d’agents infectieux ou le matériel biologique de toute origine en sa possession en rapport avec de tels risques », en application de l’article L. 1413-5 du code de la santé publique.

L’arrêté du 29 novembre 2004 modifié par l’arrêté du 5 juillet 2010 du ministre chargé de la santé, fixant les modalités de désignation et les missions des CNR, charge ces derniers, dans le cadre de leur activité d’expertise, d’identifier et de procéder au typage des souches qui leur sont adressées par les laboratoires d’analyse et de biologie médicale, et de mettre à disposition les souches collectées.

Aucun outil n’a toutefois été mis en place à ce jour pour permettre, dans le cadre des risques graves pour la santé humaine, le recensement des micro-organismes pathogènes, et par conséquent satisfaire aux exigences prévues par le Protocole de Nagoya relatives à l’accès et au partage des avantages.

Par ailleurs, il n’existe pas de politique de conservation. Ainsi, chaque laboratoire détermine les ressources à conserver en fonction de ses thématiques de recherche, sans nécessairement prendre en considération l’intérêt patrimonial de certaines ressources et les besoins en surveillance.

2.  Les dispositions du projet de loi

Certaines ressources génétiques et situations font l’objet de mesures spécifiques dans d’autres codes que celui de l’environnement, compte tenu de leurs particularités, des procédures spécifiques existantes et/ou de la structuration particulière des acteurs concernés. Tel est le cas des ressources génétiques collectées par les laboratoires au titre de la prévention et de la maîtrise des risques graves pour la santé humaine, soumises au dispositif spécifique défini à l’article L. 1413-5 du code de la santé publique.

L’article 23 précise ainsi le régime juridique applicable aux pathogènes lorsqu’ils sont collectés dans le cadre du système national de surveillance microbiologique et prévoit les modalités d’accès et de transmission entre les acteurs.

Le 1° du I (alinéa 2) précise la qualité des ressources transmises aux CNR, ces derniers ne disposant pas d’un droit de propriété sur les ressources qui leur sont transmises dans le cadre de leurs missions de prévention ou de maîtrise des risques graves pour la santé humaine par les laboratoires d’analyse et de biologie.

Par ailleurs, le 2° du I de l’article 23 (alinéa 3) procède à une mise à jour des renvois aux articles du code rural et de la pêche maritime.

Une collection nationale est instituée par le 3° du I (alinéas 4 et 5). Elle conservera les ressources biologiques collectées par les laboratoires chargés de la surveillance microbiologique. Les conditions de leur conservation, de leur mise à disposition et de partage des avantages liés à l’utilisation des ressources génétiques qui en seront issues seront déterminées par décret en Conseil d’État.

Enfin, le II (alinéas 6 et 7) insère dans le code de la santé publique un article L. 3115-6 nouveau prévoyant les modalités d’accès rapide aux ressources biologiques d’intérêt pour lutter contre la propagation internationale des maladies pour les laboratoires de référence des pays tiers ou ceux désignés par l’Organisation mondiale de la santé, en cohérence tant avec les dispositions de l’article 8 du protocole de Nagoya qu’avec celles du considérant 16 du Règlement européen UE n° 511/14 du Parlement européen et du Conseil, du 14 avril 2014, relatif aux mesures concernant le respect par les utilisateurs dans l’Union du protocole de Nagoya sur l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation.

L’article L. 3115-6 sera également applicable dans les îles Wallis et Futuna, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française (cf. infra le commentaire de l’article 24).

*

Suivant les recommandations de votre rapporteure, la commission a adopté cet article.

*

* *

La commission adopte l’article 23 sans modification.

Article 24
(articles L. 614-3 et 624-5 [nouveaux], L. 635-3 et L. 635-4, L. 635-5 et L. 635-6 [nouveaux], L. 640-5 [nouveau] du code de l’environnement ; article L. 3115-6 du code de la santé publique)

Application outremer

1.  L’état du droit

Des dispositifs locaux permettant de réglementer l’accès et le partage ont été élaborés outremer dans trois collectivités : la Guyane (cf. infra commentaire de l’article 25), la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie.

● Collectivité d’outre-mer régie par l’article 74 de la Constitution, la Polynésie française exerce sa compétence en matière de ressources naturelles, en vertu de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française. À ce titre, elle a adopté le 23 janvier 2012 la loi du pays n° 2012-5 relative à l’accès aux ressources biologiques et au partage des avantages résultant de leur valorisation.

Cette loi prévoit en particulier que :

– l’utilisateur doit obtenir l’accord du ou des « détenteurs » des connaissances traditionnelles associées à la ressource biologique étudiée, ces derniers devant indiquer « la source autochtone » (article LP 125-5 du code de l’environnement local), c’est-à-dire, selon la définition – non conforme à la Constitution – donnée à l’article LP 1er de la loi du pays précitée, de « toute personne ou membre d’une lignée familiale native de Polynésie française et ayant un lien ancestral avec une terre située sur ledit territoire, susceptible d’invoquer les droits prévus aux articles 24 et 25 de la Déclaration des Nations Unies sur les Droits des Peuples autochtones du 13 septembre 2007, qui a été elle-même dépositaire d’une ou plusieurs connaissances traditionnelles avant de la transmettre au ʺdétenteur ʺ désigné par la présente loi du Pays ». Il est par ailleurs précisé que la Polynésie française peut être elle-même détentrice de connaissances traditionnelles associées à des ressources génétiques ;

– les avantages issus de la valorisation de ces ressources, de leurs dérivés ou des connaissances traditionnelles associées, font l’objet d’un partage entre l’utilisateur et la Polynésie française (article LP 125-10 du code de l’environnement local). Si le prélèvement de la ressource s’effectue sur un terrain privé ou si le détenteur des connaissances traditionnelles transmises à l’utilisateur n’est pas la Polynésie française et est identifié, le propriétaire foncier ou le détenteur des connaissances bénéficie du partage des avantages monétaires ou non monétaires (article LP 125-12 du code de l’environnement local) ;

– tout accès aux ressources biologiques, tel que défini par les articles LP 125-1 et LP 125-2 du code de l’environnement local, est soumis à une autorisation préalable accordée par arrêté pris en conseil des ministres, sur proposition du ministre en charge de l’environnement après avis du ministre en charge de la recherche et de tout autre ministre concerné (article LP 125-4 du code de l’environnement local).

● Pour la Nouvelle Calédonie, collectivité territoriale sui generis régie par le titre XIII de la Constitution, la compétence en matière de gestion et conservation des ressources naturelles est dévolue aux provinces, à l’exception de la zone économique exclusive, en application de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

La province Sud, à ce titre, s’est dotée d’un régime d’APA par la délibération 06-2009 du 18 février 2009 relative à la récolte et à l’exploitation des ressources biochimiques et génétiques (articles 311 à 315 du code de l’environnement de la province Sud). Celle-ci réglemente l’accès aux ressources naturelles sauvages ainsi qu’à leurs dérivés génétiques et biochimiques et leur utilisation.

Cette délibération ne réglemente pas explicitement l’accès et l’utilisation des connaissances traditionnelles ; elle dispose que, pour les ressources génétiques visées par le dispositif :

– l’utilisateur doit obtenir l’accord du propriétaire du terrain sur lequel se situent les ressources convoitées, ainsi que, dans l’hypothèse où la ressource se situe sur des terres coutumières, fournir un acte coutumier attestant de l’accord des populations concernées (article 313-1 et 313-2 du code de l’environnement de la province Sud) ;

– les avantages sont partagés entre la province et des propriétaires des sites prospectés, à raison de 35 % pour la province et 65 % pour le(s) propriétaire(s) (article 313-4 du code de l’environnement de la province Sud) ;

– l’autorisation est donnée, au vu du dossier, par le président de l’assemblée de la province (article 321-1 du code de l’environnement de la province Sud).

La province Nord de Nouvelle-Calédonie élabore actuellement un dispositif d’APA.

Le Protocole contient des dispositions visant la participation effective des communautés autochtones et locales dans la procédure d’APA, et en particulier :

– il traite sur un pied d’égalité la ressource génétique et la connaissance traditionnelle associée.

– il garantit la participation de ces communautés pour autoriser l’accès à leurs connaissances traditionnelles. Lorsque cela est prévu par la législation nationale, le Protocole mentionne, en outre, l’implication des communautés en cas de demande d’accès à des ressources leur appartenant (ressources se trouvant par exemple sur des terres de statut coutumier).

● Le Règlement UE n° 511/2014 du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 relatif aux mesures concernant le respect par les utilisateurs dans l’Union du protocole de Nagoya sur l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation :

– ne régule pas l’accès aux ressources génétiques ni aux connaissances traditionnelles. Le choix d’adopter ou non des mesures revient à chaque État membre. La majorité de ceux-ci a exprimé l’intention de ne pas réglementer l’accès, tel n’est pas le choix de la France, car elle est à la fois utilisateur et fournisseur ;

– ne définit pas les « communautés autochtones et locales » visées par le Protocole. Il revient donc à chaque État membre d’en donner une définition en accord avec leurs règles constitutionnelles propres et avec l’esprit de la Convention sur la Diversité Biologique qui précise à son article 8, paragraphe j) « qu’elles incarnent des modes de vie traditionnels présentant un intérêt pour la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique », mais aussi de veiller à ce que ces dernières bénéficient, d’une manière juste et équitable, des avantages découlant de l’utilisation des connaissances traditionnelles associées dont elles sont détentrices, comme cela est également prévu au même article 8, paragraphe j) ;

– ne s’applique pas dans les territoires d’États membres faisant l’objet d’une décision d’association avec l’Union européenne, catégorie dont relèvent la Nouvelle Calédonie, la Polynésie française ainsi que les îles Wallis et Futuna. Ses dispositions doivent donc être « étendues » à ces collectivités.

2.  Les dispositions du projet de loi

La traduction en droit interne du Protocole de Nagoya relève de trois blocs de compétences distincts :

– la garantie des libertés publiques (pour ce qui concerne la définition des communautés d’habitants, ainsi que le principe du partage des avantages),

– le droit de l’environnement (pour ce qui concerne la police de l’accès aux ressources génétiques),

– le droit de la propriété intellectuelle et le droit civil (pour ce qui concerne l’accès et l’utilisation des connaissances traditionnelles).

Les compétences, pour ces matières, sont ainsi réparties entre l’État et les collectivités d’outremer :

 

Libertés publiques

Droit de l’environnement

Droit de la propriété intellectuelle

DROM

État

État

État

Mayotte

État

État

État

Saint-Barthélemy

État

Collectivité (article LO 6214-3 CGCT)

État

Saint-Martin

État

État (article LO 6314-3 CGCT)

État

Saint-Pierre-et-Miquelon

État

État (article LO 6414-4 CGCT)

État

Polynésie française

État (art. 14-2° loi du 27 février 2004).

Collectivité (art. 14 loi du 27 février 2004)

Collectivité (art. 14 loi du 27 février 2004)

Wallis-et-Futuna

État

Collectivité (art. 40-11° D n° 57-811 du 22 juillet)

État

Nouvelle-Calédonie

État (article 21-I de la LO n° 99-209 19 mars 1999)

Provinces (art. 20 de la LO n° 99-209 19 mars 1999)

Collectivité (depuis le 1er juillet 2013 cf. transfert de compétences prévu à l’article 21-III de la LO n° 99-209 19 mars 1999)

TAAF

État

État

État

Source : étude d’impact du projet de loi

Les I et II de l’article 24 complètent le livre IV du code de l’environnement en insérant, respectivement, au chapitre IV du titre Ier (relatif à la Nouvelle-Calédonie) et au chapitre IV du titre II (relatif à la Polynésie Française) deux articles L. 614-3 (alinéa 3) et L. 624-5 (alinéa 5) qui, par la mention expresse des 4° et 5° de l’article L. 412-3 et du II de l’article L. 412-7, rendent applicables les dispositions relatives aux communautés d’habitants et garantissant leur implication dans le partage des avantages.

Les dispositions ainsi expressément étendues s’imposent aux réglementations actuelles et futures en matière d’accès et de partage de ces collectivités.

Les autres dispositions relatives à l’accès et à l’utilisation des ressources génétiques, ainsi que celles relatives à l’accès et l’utilisation des connaissances traditionnelles associées, sont inapplicables dans ces deux collectivités.

Par la nouvelle rédaction (sous couvert de renumérotation) des articles L. 635-3 et L. 635-4 du chapitre V du titre III du livre VI du code de l’environnement, le III de l’article 24 (alinéas 6 à 9) rend applicable dans les îles Wallis et Futuna la section 3 du chapitre II du titre Ier du livre IV ainsi que le II de l’article L. 415-1 et l’article L. 415-3-1 du même code (soit la totalité des dispositions relatives à l’accès et à l’utilisation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées, la liste des agents habilités à procéder aux contrôles, ainsi que les sanctions pénales applicables en cas de non-conformité des utilisateurs aux réglementations d’accès et de partage en matière de connaissances traditionnelles associées), sous réserve d’une adaptation pour ce qui concerne l’établissement public de coopération environnementale mentionné à l’article L. 412-8 du même code. Les circonscriptions territoriales régies par le titre IV de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 lui sont substituées.

Le IV de l’article 24 (alinéas 10 et 11) procède à une extension identique pour les Terres Australes et Antarctiques Françaises, à l’exception de la substitution prévue pour l’établissement public de coopération environnementale mentionné à l’article L. 412-8.

Enfin, le V de l’article 24 (alinéa 12) tire la conséquence de l’insertion, à l’article 23 (cf. supra commentaire de l’article 23), d’un nouvel article L. 3115-6 dans le chapitre V du titre Ier du livre Ier de la troisième partie du code de la santé publique.

Ce chapitre est en effet applicable à Wallis et Futuna (en vertu de l’article L. 3821-9 du code de la santé publique), ainsi qu’en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie (en vertu de l’article L. 3845-1 du même code). Il ne l’est en revanche pas dans les Terres Australes et Antarctiques Françaises.

Cet article L. 3115-6 est rendu applicable selon les mêmes modalités.

*

Suivant les recommandations de votre rapporteure, la commission a adopté cet article modifié par des amendements rédactionnels ou de conséquence.

*

* *

La commission adopte successivement les amendements de conséquence CD769 et CD770 et les amendements rédactionnels CD261, CD167, CD169 et CD170 de la rapporteure.

Puis elle adopte l’article 24 ainsi modifié.

Article 25
(article L. 331-15-6 du code de l’environnement)

Abrogation du dispositif d’accès et de partage existant pour le territoire du Parc amazonien de Guyane

1.  L’état du droit

L’article L. 331-15-6 du code de l’environnement prévoit des dispositions particulières pour le Parc amazonien de Guyane, créé par la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux, et lui permet de réglementer l’accès aux ressources génétiques prélevées dans le parc et leur utilisation.

Il dispose en effet que « L’accès aux ressources génétiques des espèces prélevées dans le parc national ainsi que leur utilisation sont soumis à autorisation.

« Sur proposition du congrès des élus départementaux et régionaux prévu à l’article L. 5915-1 du code général des collectivités territoriales, la charte du parc national définit les orientations relatives aux conditions d’accès et d’utilisation de ces ressources, notamment en ce qui concerne les modalités du partage des bénéfices pouvant en résulter, dans le respect des principes de la convention sur la diversité biologique du 5 juin 1992, en particulier du j de son article 8 et de son article 15.

« Les autorisations sont délivrées par le président du conseil régional, après avis conforme du président du conseil général et consultation de l’établissement public du parc national, sans préjudice de l’application des dispositions du code de la propriété intellectuelle. »

Les demandes d’accès sont instruites par le Conseil régional, conformément à une procédure définie dans la Charte du Parc Amazonien de Guyane, qui a été approuvée par le décret n° 2013-968 du 28 octobre 2013. Cette charte définit également les modalités de partage des bénéfices résultant de l’utilisation des ressources génétiques.

2.  Les dispositions du projet de loi

Les dispositions relatives à l’accès et à l’utilisation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées sont applicables de plein droit dans les départements et régions d’outremer régis par l’article 73 de la Constitution.

L’article 25 abroge donc, au profit de l’application du dispositif national lorsqu’il sera pleinement opérationnel, le dispositif d’accès et de partage existant pour le territoire du Parc amazonien de Guyane.

*

* *

Suivant les recommandations de votre rapporteure, la commission adopte l’article 25 sans modification.

Article 26
Habilitation à prendre par ordonnances des dispositions spécifiques pour les ressources génétiques des espèces domestiques et cultivées

Dans sa rédaction proposée à l’article 18 du projet de loi, l’article L. 412-4 du code de l’environnement précise, au IV, les ressources génétiques et situations spécifiques qui feront l’objet de mesures dans d’autres codes que celui de l’environnement.

Sont en particulier concernées :

– les ressources génétiques issues d’espèces domestiquées et cultivées ;

– les ressources génétiques des espèces végétales sauvages apparentées définies à l’article L. 412-3 du même code ;

– les ressources génétiques collectées par les laboratoires dans le cadre de la prévention, de la surveillance et de la lutte contre les dangers sanitaires concernant les animaux, les végétaux et la sécurité des aliments au sens des 1° et 2° de l’article L. 201-1 du code rural et de la pêche maritime.

Le Protocole de Nagoya reconnaît en effet, dans quatre de ses considérants :

« L’importance des ressources génétiques pour la sécurité alimentaire, la santé publique, la conservation de la diversité biologique, et l’atténuation des changements climatiques et l’adaptation à ceux-ci,

« La nature spéciale de la diversité biologique agricole, ses traits distinctifs et ses problèmes nécessitant des solutions particulières,

« L’interdépendance de tous les pays en ce qui a trait aux ressources génétiques pour l’alimentation et l’agriculture ainsi que leur nature et leur importance particulières pour assurer la sécurité alimentaire à l’échelle mondiale et pour le développement durable de l’agriculture dans le contexte de l’atténuation de la pauvreté et des changements climatiques, et reconnaissant le rôle fondamental du Traité international sur les ressources phytogénétiques pour l’alimentation et l’agriculture et de la commission des ressources génétiques pour l’alimentation et l’agriculture de la FAO à cet égard,

« Les travaux en cours sur l’accès et le partage des avantages dans d’autres instances internationales. »

1.  Le droit en vigueur

Le Traité International sur les Ressources Phytogénétiques pour l’Alimentation et l’Agriculture (TIRPGAA) met en place un régime international multilatéral sur l’APA pour les ressources phytogénétiques pour l’alimentation et l’agriculture (RPGAA), développé en harmonie avec la Convention sur la diversité biologique.

Adopté en 2006, l’Accord Type de Transfert de Matériel (ATTM) est l’outil juridique pour tous les transferts de matériel génétique. Cela permet un accès rapide car standardisé tant sur le consentement préalable donné en connaissance de cause et les conditions convenues d’un commun accord.

Toutefois, alors que le TRPGAA en tant que tel couvre toutes les ressources génétiques pour l’alimentation et l’agriculture, la portée du Système Multilatéral de l’APA (SML) est bien plus réduite et ne couvre que certaines espèces de végétaux, définie à l’article 11.1 du TIRPGAA : « les ressources phytogénétiques pour l’alimentation et l’agriculture énumérées à l’Appendice I », c’est-à-dire 35 espèces cultivées vivrières et 29 fourrages sous la gestion et le contrôle et dans le domaine public des parties contractantes, - ainsi que celles incluses volontairement par des personnes morales et juridiques -, qui comprennent les principaux aliments de base, ainsi que d’autres végétaux largement utilisés pour l’alimentation et l’agriculture.

Or toutes les ressources génétiques des espèces domestiquées et cultivées, ainsi que les espèces végétales sauvages apparentées utilisées en croisement dans le but de créer des variétés végétales (transgénèse et mutagénèse exclues) peuvent être distinguées des autres ressources animales et végétales en raison :

– du large brassage de différentes ressources génétiques agricoles entre elles, depuis de nombreuses générations, dont elles résultent,

– de l’origine des améliorations, apportées volontairement par l’homme.

Quant aux ressources génétiques concernant les organismes nuisibles et les agents pathogènes réglementés ayant un impact sur la santé publique vétérinaire, la santé des végétaux et la sécurité sanitaire des aliments, elles sont pour partie détenues historiquement dans des collections gérées par des laboratoires nationaux de référence (LNR). En cas d’émergence ou de réémergence d’une maladie, ces échanges nécessitent une très grande réactivité entre laboratoires européens afin de caractériser le nouvel agent pathogène et d’être en mesure rapidement d’apporter une réponse à la gestion de cette crise.

2.  Les dispositions du projet de loi

Le I de l’article 26 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi pour définir les modalités d’accès en vue de leur utilisation, les règles relatives au partage des avantages découlant de cette utilisation, pour :

• les ressources zoogénétiques des animaux d’élevage, au 1° (alinéa 2).

L’étude d’impact du projet de loi précise que le dispositif retenu visera à la fois à faciliter l’accès aux ressources, indispensable pour que les acteurs du secteur poursuivent l’amélioration continue des populations animales sélectionnées, et à préserver et gérer durablement les ressources zoogénétiques, notamment celles qui présentent un enjeu du fait de leur conservation patrimoniale (races à petits effectifs). La procédure d’autorisation sera ainsi réservée à ces ressources à fort enjeu, une déclaration simplifiée s’appliquant pour les autres cas, afin de ne pas pénaliser les éleveurs.

• les ressources phylogénétiques des espèces cultivées et des espèces sauvages apparentées, au 2° (alinéa 3).

L’habilitation demandée précise que l’ATTM prévu par le Traité international sur les ressources phytogénétiques pour l’alimentation et l’agriculture, mis en place depuis 2004, et reconnu par le protocole de Nagoya, sera étendu à l’ensemble des ressources phytogénétiques pour tous les accès nationaux et pour tout accès dans un pays tiers reconnaissant cet ATTM.

• les ressources génétiques collectées par les laboratoires dans le cadre de la prévention, de la surveillance et de la lutte contre les dangers sanitaires concernant les animaux, les végétaux et la sécurité des aliments au sens des 1° et 2° de l’article L. 201-1 du code rural et de la pêche maritime, au 3° (alinéa 4).

De par leurs statuts et leurs obligations liées notamment au règlement (CE) n° 882/200442, les LNR sont tenus de collaborer avec les laboratoires de référence de l’Union européenne (LRUE) et avec les réseaux de laboratoires officiels.

Cette collaboration se traduit notamment par l’échange de souches et de ressources génétiques, qui obéit d’ores et déjà à plusieurs réglementations, du fait par exemple du risque potentiel représenté par le transfert de souches pathogènes d’incidence sanitaire ou économique forte.

L’étude d’impact du projet de loi précise qu’un recensement préalable des collections gérées par les LNR, des flux opérés et des obligations réglementaires inhérentes sera opéré, afin de proposer des procédures d’accès et de partage des avantages qui s’intègrent plutôt que se surajoutent, aux procédures existantes, et qui ne porteront pas préjudice à la réactivité des opérateurs en cas de crise.

Ce I autorise, également et par conséquent, le Gouvernement à définir le régime des sanctions administratives et pénales réprimant les manquements et infractions aux obligations édictées par les ordonnances précitées (4°, alinéa 5).

Le II précise enfin que ces ordonnances devront être prises dans un délai de dix-huit mois ; chacune d’entre elles fera l’objet du dépôt d’un projet de loi de ratification dans un délai de trois mois à compter de sa publication (alinéa 6).

3.  La position de votre rapporteure

La Convention sur la Diversité Biologique ne fait pas de distinction entre les différentes catégories de ressources génétiques, et l’article 4 du protocole de Nagoya fait clairement de ce dernier l’instrument d’application des dispositions de la Convention relatives à l’accès et au partage.

Néanmoins, au même article 4, le paragraphe 2 énonce aussi le droit des Parties de développer et mettre en œuvre de nouveaux instruments de nature différente (commerciale, environnementale, accords spécialisés sur l’APA, etc.) à condition qu’ils soient conformes à la CDB et au Protocole, et le paragraphe 3 pose dans un tel cas une mise en œuvre des instruments internationaux pertinents et du protocole dans un esprit de complémentarité réciproque.

Votre rapporteure prend acte de l’architecture retenue par le Gouvernement pour la mise en place du régime français d’APA, décrite supra dans le commentaire de l’article 18. Elle note toutefois que la priorité donnée à l’instrument spécial sur le Protocole de Nagoya est limitée et définie (seulement aux ressources génétiques couvertes et destinées aux fins de l’instrument spécial), et qu’une interprétation plus restrictive aurait pu conduire à ne retenir que les ressources génétiques couvertes par le SML et non pas toutes celles du TRPGAA.

Elle souligne l’inquiétude des acteurs quant à l’articulation des deux régimes, celui porté par le projet de loi relatif à la biodiversité et celui à venir défini par ordonnance, et notamment, pour les collections de ressources génétiques des espèces animales et végétales et de connaissances traditionnelles couverts par l’annexe I du TRPGAA, la question de la labellisation des collections et du « faisant fonction » de l’ATTM.

*

Suivant les recommandations de votre rapporteure, la commission a adopté cet article modifié par un amendement portant sur ce point.

*

* *

La commission est saisie de l’amendement CD177 de la rapporteure.

Mme la rapporteure. Cet amendement vise à compléter l’alinéa 3 de l’article 26. Le projet de loi renvoie à une ordonnance la définition du régime d’APA pour les espèces domestiquées et cultivées. Dans un souci de sécurité juridique et de clarté du dispositif pour les acteurs, il apparaît souhaitable d’articuler le cas des collections de ressources génétiques des espèces animales et végétales et de connaissances traditionnelles associées couvertes par l’annexe I du traité international sur les ressources phytogénétiques pour l’alimentation et l’agriculture (TIRPAA) avec la labellisation des collections prévue aux I à III de l’article L.412-13 du code de l’environnement.

La commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CD500 de Mme Anne-Yvonne Le Dain.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Cet amendement vise à ce que les ordonnances prévues pour les dispositions spécifiques relatives aux ressources génétiques des espèces domestiques et cultivées précisent les modalités de consultation des services de l’État concernés. Il s’agit de s’assurer que tout ou partie de ces services – agriculture, environnement, enseignement supérieur, recherche, industrie – ont été associés, dans leurs activités propres ou au titre des établissements dont ils assurent la tutelle, ou à tout le moins consultés. L’univers de la biodiversité concerne de nombreuses politiques ; toutes les autorités intéressées doivent être consultées sur le projet de loi de ratification.

Mme la rapporteure. Avis défavorable. Ce n’est pas à la loi de déterminer comment les services de l’État doivent s’organiser.

Mme Anne-Yvonne Le Dain. Il y a d’autres articles sur lesquels nous avons été bien plus précis, madame la rapporteure. Mais je veux bien retirer l’amendement.

L’amendement est retiré.

La commission adopte l’article 26 ainsi modifié.<